Till statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd

Regeringen beslutade den 9 september 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över de regler som påverkar förutsättningarna för att cykla. Översynen skulle syfta till att öka cyklingen och göra den säkrare. Utredaren skulle i första hand se över de bestämmelser som reglerar planering och utformning av trafikmiljön samt trafikreglerna för cykeltrafik. Vidare skulle utredaren se över de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och möjligheten att ta med cykel på tåg och buss. Uppdraget kunde dock om utredaren fann det relevant även omfatta andra regler och förutsättningar som är viktiga i detta sammanhang (dir. 2010:93). Europaparlamentarikern (före detta regionrådet) Kent Johansson förordnades samma dag som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 1 mars 2011 departementssekreteraren och handläggaren Lars Darin, ämnessakkunniga Susanna Broms, arkitekten Järda Blix, handläggaren Birgitta Malmberg, enhetscheferna Göran Bolinder och Lars Ahlman, projektledaren Dennis Bederoff samt utredarna Margareta Grandin och Niclas Nilsson. Från och med den 9 februari 2012 förordnades ytterligare en expert i utredningen, handläggaren Anna Knutsson.

Som sekreterare förordnades från och med den 20 december 2010 hovrättsassessorn Karin Månsson.

Utredningen har antagit namnet Cyklingsutredningen. Genom tilläggsdirektiv den 15 december 2011 (dir. 2011:109) har tiden för uppdraget förlängts.

Härmed överlämnas betänkandet Ökad och säkrare cykling – en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv (SOU 2012:70). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Malmö i oktober 2012

Kent Johansson

/Karin Månsson

5

Innehåll

Del 1

Sammanfattning ................................................................ 13

Summary .......................................................................... 27

Författningsförslag ............................................................. 43

1 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall ........................ 43 2 Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276)............................................................................... 45

3 Förslag till förordning om ändring i förordning om vägtrafikdefinitioner (2001:651) ............................................. 54

1 Utredningens arbete och synsätt .................................. 57

1.1 Utredningens direktiv .............................................................. 57 1.2 Hur utredningens arbete genomförts ..................................... 58 1.3 Externa uppdrag ....................................................................... 58 1.4 Regler och cykling – problemformulering och utgångspunkter ........................................................................ 59 1.5 Tolkning av direktiven och avgränsningar av utredningen .............................................................................. 67

1.6 Utredningens disposition ........................................................ 72

Innehåll SOU 2012:70

6

1.7 Definitioner och begreppsanvändning .................................... 73

2 Allmän bakgrund ........................................................ 79

2.1 Cyklingens, cyklistens och cykelns förutsättningar .............. 80 2.2 Cyklistkategorier, olika typer av cykling och cykeltyper ...... 81 2.3 Cyklingens positiva samhällseffekter ...................................... 82 2.4 Vad påverkar cyklingsfrekvensen? .......................................... 82 2.5 Andra länder ............................................................................. 83 2.6 Samspelet i trafiken, regelkunskap, regelefterlevnad och kunskapsspridning .................................................................... 84 2.7 Barn, unga och cykling ............................................................. 89 2.8 Cykling och personer med funktionsnedsättning .................. 94 2.9 Cykling och skadestatistik m.m. ............................................. 95

3 Enkätundersökningar .................................................. 97

3.1 Inledning ................................................................................... 97 3.2 Enkätundersökningen riktad till yrkesverksamma ................. 97 3.2.1 Frågeområden ................................................................ 98 3.2.2 En kort översikt över svaren ........................................ 98 3.3 Enkätundersökning riktad till trafikanter ............................. 100 3.3.1 Enkätundersökningens syfte och metod ................... 100 3.3.2 Frågeområden som behandlas i enkäten .................... 100 3.3.3 Analysen av svaren ...................................................... 101 3.3.4 Reflektioner kring enkätsvaren .................................. 106

4 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. ....................... 109

4.1 De transportpolitiska målen .................................................. 109 4.1.1 Allmänt ........................................................................ 109 4.1.2 Funktionsmålet – tillgänglighet ................................. 110 4.1.3 Hänsynsmålen – säkerhet, miljö och hälsa ................ 113 4.1.4 De transportpolitiska principerna .............................. 116

Innehåll

7

4.2 De miljö- och arkitekturpolitiska samt de folkhälsopolitiska målen ................................................... 116 4.2.1 De miljöpolitiska målen ............................................. 116 4.2.2 De arkitekturpolitiska målen ..................................... 118 4.2.3 De folkhälsopolitiska målen ....................................... 119 4.3 Infrastrukturpropositionen ................................................... 119 4.3.1 Allmänt ........................................................................ 119 4.3.2 Cykling ........................................................................ 120 4.4 Transportinfrastrukturplaneringen ....................................... 121 4.4.1 Den nationella planen för

transportinfrastrukturen 2010–2021 ......................... 121

4.4.2 Länsplanerna för perioden 2010–2021 ....................... 122 4.4.3 De kommunala målen ................................................. 123

5 Aktörer .................................................................... 125

5.1 Inledning................................................................................. 125 5.2 Svenska myndigheter ............................................................. 125 5.2.1 Trafikverket ................................................................. 125 5.2.2 Transportstyrelsen ...................................................... 129 5.2.3 Trafikanalys ................................................................. 131 5.2.4 Boverket ...................................................................... 132 5.2.5 Tillväxtverket .............................................................. 134 5.2.6 Naturvårdsverket ........................................................ 135 5.2.7 Statens folkhälsoinstitut ............................................. 136 5.2.8 Rikspolisstyrelsen och Polisen ................................... 137 5.2.9 Statens väg- och trafikforskningsinstitut .................. 139 5.3 Kommuner, landsting, regioner, regionförbund och länsstyrelser ............................................................................ 140 5.3.1 Kommuner .................................................................. 140 5.3.2 Landsting, regioner, regionförbund och

länsstyrelser ................................................................. 141

5.4 Sveriges Kommuner och Landsting ...................................... 142 5.5 Cykelorganisationer m.fl. ...................................................... 143

Innehåll SOU 2012:70

8

6 Allmänna överväganden ............................................. 145

Inledning ................................................................................. 145 6.1

Olika former av cykling ......................................................... 146 6.2

Att prioritera cykling ............................................................. 147 6.3

Prioritering av pengar ................................................. 155 6.3.1

Prioritering av utrymme ............................................. 156 6.3.2

Arbetssättet ................................................................. 157 6.3.3 Samverkan med kollektivtrafiken .......................................... 158 6.4

Nollvisionen och hälsoaspekten ............................................ 160 6.5

Lagstiftningen ......................................................................... 160 6.6

Internationella konventioner och den kommunala 6.7

självstyrelsen ........................................................................... 167 Regelkunskap och kunskapsspridning .................................. 167 6.8

Barnperspektivet ..................................................................... 169 6.9

Myndigheterna på området .................................................... 170 6.10

7 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. ........................................... 173

7.1 Inledning ................................................................................. 174 7.2 Gällande rätt ........................................................................... 176 7.2.1 Inledning ...................................................................... 176 7.2.2 Lagen om vägtrafikdefinitioner och förordningen

om vägtrafikdefinitioner ............................................. 178

7.2.3 Miljöbalken (i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013) ...................................................... 180 7.2.4 Plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen (i deras lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013) ...................................................... 182 7.2.5 Väglagen och vägkungörelsen (i deras lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013) ......................................... 199 7.2.6 Anläggningslagen (i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013) ...................................................... 210

Innehåll

9

7.2.7 Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning .................................................................. 214 7.2.8 Lagen om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt förordningen om gaturenhållning och skyltning ............................. 215 7.2.9 Vägsäkerhetslagen ....................................................... 217 7.2.10 Regeringsformen 2 kap. 15 § ...................................... 218

7.3 Översyner av intresse............................................................. 219 7.3.1 Översyn av anläggningslagen ..................................... 219 7.3.2 Trafikverkets översyn av väghållaransvaret ............... 220 7.4 De olika planeringssystemen ................................................. 221 7.4.1 Hittillsvarande system för långsiktig strategisk

och ekonomisk planering ........................................... 224

7.4.2 Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för perioden 2010–2021 .................................................... 228 7.4.3 Kommande system för långsiktig strategisk och ekonomisk planering .................................................. 230 7.4.4 Fyrstegsprincipen ....................................................... 232 7.4.5 Medfinansiering .......................................................... 234

7.5 Internationella erfarenheter................................................... 235 7.6 Handböcker och arbetsformer m.m. .................................... 236 7.6.1 Stadsplanera istället för trafikplanera och

bebyggelseplanera ....................................................... 236

7.6.2 Trafik för en attraktiv stad ......................................... 236 7.6.3 GCM-handbok ........................................................... 237 7.6.4 Vägars och gators utformning ................................... 237 7.6.5 Tillsammans för Nollvisionen och GNS ................... 238 7.6.6 OLA ............................................................................ 239 7.6.7 Intelligenta transportsystem ...................................... 240

7.7 Cykelvägar .............................................................................. 240 7.7.1 Fysisk planering och systemsyn ................................ 240 7.7.2 Vad är en bra cykelväg? .............................................. 241 7.7.3 Cykelvägnätets utformning ....................................... 242 7.7.4 Drift och underhåll ..................................................... 242

Innehåll SOU 2012:70

10

7.8 Överväganden ......................................................................... 250 7.8.1 Inledning ...................................................................... 250 7.8.2 Behovet av en fortsatt utbyggnad av

cykelinfrastrukturen ................................................... 251

8 Cykling, cykelparkering och kollektivtrafik ................... 291

8.1 Inledning ................................................................................. 292 8.2 Gällande rätt ........................................................................... 294

Inledning ...................................................................... 294 8.2.1

Plan- och bygglagen m.m. .......................................... 296 8.2.2

Lagen om flyttning av fordon i vissa fall m.m. .......... 306 8.2.3

Förordningen om statlig medfinansiering till 8.2.4

vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. ...... 311 Resenärers rättigheter i svensk nationell 8.2.5

lagstiftning ................................................................... 311 Resenärers rättigheter i EU-rätten ............................. 312 8.2.6

Kollektivtrafiklagen .................................................... 316 8.2.7

EU:s kollektivtrafikförordning .................................. 318 8.2.8

Upphandlingslagarna .................................................. 321 8.2.9

8.3 Betydelsen av cykelparkering och av att kunna ta med cykeln på kollektiva färdmedel .............................................. 324

Betydelsen av cykelparkeringar .................................. 324 8.3.1

Betydelsen av att kunna ta med sig cykeln i 8.3.2

kollektivtrafiken .......................................................... 335

8.4 Myndighets- och branschinitiativ m.m. ................................ 347

Branschens partnersamverkan för fördubblad 8.4.1

kollektivtrafik .............................................................. 347 Trafikverkets uppdrag att utarbeta en strategi och 8.4.2

handlingsplan för ökad och säker cykling m.m. ........ 348 En idékatalog för bättre samspel mellan cykel och 8.4.3

kollektivtrafik .............................................................. 349

8.5 Överväganden ......................................................................... 350

Cykelparkering ............................................................ 351 8.5.1

Rätten att ta med sig cykeln i kollektivtrafiken ........ 359 8.5.2

9 Cykling och trafikreglerna m.m. .................................. 367

9.1 Bakgrund ................................................................................. 367

Innehåll

11

9.2 Gällande rätt ........................................................................... 370 9.2.1 Lagen om vägtrafikdefinitioner, m.m. ....................... 370 9.2.2 Fordonslagen m.m. ..................................................... 373 9.2.3 Vägmärkesförordningen ............................................. 374 9.2.4 Trafikförordningen ..................................................... 377 9.3 PBL och trafikplaneringen samt trafikregler ........................ 404 9.4 Andra länder ........................................................................... 405 9.4.1 Danmark ...................................................................... 405 9.4.2 Norge ........................................................................... 409 9.4.3 Finland ......................................................................... 411 9.4.4 Nederländerna ............................................................. 413 9.4.5 Internationella konventioner ..................................... 414 9.5 Definitioner m.m. .................................................................. 416 9.5.1 Utgångspunkter och bakgrund .................................. 416 9.5.2 Överväganden ............................................................. 417 9.6 Cyklistens plats i trafikmiljön ............................................... 420 9.6.1 Inledning ..................................................................... 422 9.6.2 Cykelbanan eller körbanan......................................... 426 9.6.3 Körbanan eller vägrenen ............................................. 446 9.6.4 Cykling på gångbanan ................................................ 457 9.6.5 Enkelriktade gator ...................................................... 473 9.6.6 Cykelgator ................................................................... 493 9.6.7 Cykla i bredd ............................................................... 504 9.7 Korsningspunkter, cykelöverfarter, väjningsplikt, stopp och signalreglering ................................................................. 506 9.7.1 Cykelöverfarter m.m. ................................................. 507 9.7.2 Stopplikt och signalreglering ..................................... 533 9.8 Övergångsbestämmelser och ikraftträdande ........................ 539

10 Konsekvenser ........................................................... 541

10.1 Inledning................................................................................. 541 10.2 Problembilden och syftena med mina förslag och bedömningar ........................................................................... 541 10.3 Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekten om cyklingen inte prioriteras i större utsträckning? ........... 544

Innehåll SOU 2012:70

12

10.4 Vilka berörs av mina bedömningar och förslag? .................. 546 10.5 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 547 10.5.1 Allmänt ........................................................................ 547 10.5.2 Cykling och infrastruktur: planering, utformning

samt drift och underhåll ............................................. 548

10.5.3 Cykling, cykelparkering och kollektivtrafik ............. 550 10.5.4 Cykling och trafikreglerna ......................................... 551

10.6 Övriga konsekvenser .............................................................. 555 10.6.1 Den kommunala självstyrelsen ................................... 555 10.6.2 Förenligheten med internationella åtaganden ........... 555 10.6.3 Betydelse för brottsligheten och det

brottsförebyggande arbetet ........................................ 556

10.6.4 Betydelse för sysselsättning, offentlig service och små företags arbetsförutsättningar m.m. ................... 556 10.6.5 Betydelse för jämställdheten och de integrationspolitiska målen ........................................ 557 10.6.6 Andra konsekvenser.................................................... 557

11 Författningskommentar ............................................. 559

11.1 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall ...................... 559

11.2 Förslaget till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) ............................................ 559 11.3 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner ..................................... 564

Särskilt yttrande ............................................................... 565

Bilagor

1 Kommittédirektiv 2010:93 ..................................................... 569 2 Kommittédirektiv 2011:109 ................................................... 573

13

Sammanfattning

Inledning

Cykling har fått alltmer uppmärksamhet de senaste åren och cykling som transportsätt kommer att öka. En bidragande faktor till det ökade fokus som cyklingen fått är de samhälleliga förändringar som medfört en ökad betydelse av miljöfrågor och folkhälsofrågor. Cyklisternas egna särskilda krav på trafikmiljön och infrastrukturen och deras utformning har också framträtt tydligare. Även det förhållandet att trafikregler ibland kan påverka cyklister på ett annat sätt än andra trafikanter har blivit mer uppmärksammat. Vidare har insikten ökat om att trafikregler, planering och utformning samt drift och underhåll av infrastrukturen är intimt förknippade med varandra. Detta gäller särskilt i relation till fordonet cykel. Även den starka koppling som finns mellan cykling och tillgången till cykelparkering, framförallt vid kollektivtrafiknoder, har fått större uppmärksamhet liksom det ömsesidiga beroende som finns mellan möjligheter till cykling och kollektivt resande.

Jag har mot denna bakgrund fått i uppdrag att se över de regler och förutsättningar inom områdena infrastruktur, cykelparkering, cykling och kollektivtrafik samt trafikregler som påverkar cyklingen samt föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som kan behövas för att öka cyklingen och göra den säkrare. I första hand omfattar uppdraget regler för cyklister, men i viss mån innefattar det även regler för andra trafikanter.

Antalet författningar och bestämmelser som aktualiseras vid en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv inom de fyra nu nämnda områdena är mycket stort. Det är inte möjligt att inom ramen för denna utredning se över samtliga bestämmelser som skulle kunna vara aktuella. Översynen har därför utifrån en tolkning av direktiven begränsats till att behandla regler och förutsättningar som har en stark koppling till trafikrättsliga och infrastrukturmässiga frågor.

Sammanfattning SOU 2012:70

14

Vidare har översynen och urvalet av regler getts en transportpolitisk inriktning. De regler som ses över har valts ut utifrån den relativt enhetliga problembild som växt fram under utredningsarbetet. Vidare har vid urvalet av regler beaktats var behovet av en översyn framstått som mest påkallat och var möjligheterna att åstadkomma en ändring synes vara störst. Översynen av övriga förutsättningar för cykling har begränsats till faktorer som på något vis är kopplade till regler. Översynen gör alltså inte anspråk på att vara uttömmande, men den har varit omfattande och innefattat en genomgång av ett stort antal författningar och enskilda bestämmelser. Vid översynen har faktorer som samverkan, kunskapsuppbyggnad, kommunikation, regelkunskap och regelefterlevnad beaktats. Detsamma gäller barns förutsättningar att hantera trafikmiljön och förstå och tillämpa trafikregler samt frågan hur transportpolitiken får genomslag i utformningen av trafikmiljön. Slutligen har vid översynen hänsyn tagits till den kommunala självstyrelsen samt Sveriges internationella åtaganden.

Arbetssätt

Jag har under arbetets gång haft stöd av en expertgrupp bestående av representanter för ett antal myndigheter samt organisationen Sveriges kommuner och landsting (SKL). Därutöver har jag fortlöpande haft kontakt med ett stort antal andra intressenter, både myndigheter, organisationer och enskilda. I sammanhanget bör särskilt omnämnas de kontakter jag haft med ett antal cykelorganisationer. Vidare har jag inom ramen för utredningen anlitat en konsult, WSP Analys och Strategi, för att kartlägga reglers påverkan på förutsättningarna för cykelplanering och cykling. Konsultrapporten (bilaga 3–4) har utgjort ett av flera underlag för mina bedömningar och förslag. Innehållet i rapporten svarar WSP för, medan mina bedömningar och förslag och slutsatser liksom utgångspunkter framgår av kapitel 6–10.

Information om andra länders lagstiftning har också inhämtats.

SOU 2012:70 Sammanfattning

15

Överväganden och förslag

Allmänna överväganden

Cyklingen, cyklisten och cykeln har vissa särskilda förutsättningar och behov som skiljer dem från andra transportsätt, trafikanter och fordon. Cyklister är en heterogen grupp, vilket gör att förutsättningarna och behoven endast i viss mån är gemensamma men i andra avseenden växlar. Gemensamt för samtliga typer av cykling och alla cyklister är dock att de ställer krav på infrastrukturen och utformningen av trafikmiljön, behöver cykelparkeringar samt att de på olika sätt påverkas av trafikregler och från tid till annan vill kunna kombinera cyklingen med t.ex. kollektivt resande.

Att åstadkomma ökad tillgänglighet, och även framkomlighet, för cyklister är centralt för att öka cyklingen. Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma förhållanden där tillgängligheten och/eller framkomligheten kan komma i konflikt med trafiksäkerheten både för cyklister och/eller för andra trafikanter. Det är viktigt att cykling upplevs som ett tryggt transportsätt om den ska öka. Samspelet mellan cyklister och med andra trafikanter har stor betydelse och behöver beaktas och också utvecklas för att cyklingen ska öka och bli säkrare. Cykling måste inte bara rent faktiskt vara ett säkert transportsätt, att cykla måste också upplevas som tryggt. Detta är särskilt viktigt för barn och deras möjligheter att röra sig fritt på cykel i trafikmiljön, t.ex. till och från skolan. Det är också viktigt att det upplevs som trevligt och roligt att cykla.

För att dessa faktorer ska kunna beaktas i realiteten måste cykling ses som ett eget transportsätt, inom sitt trafikslag väg, men också som en del i hela resan och av transportsystemet. Vidare måste cykling hanteras inom ramen för ett trafikslagsövergripande synsätt. Cyklingen bör alltså vara en del av helheten och behandlas likvärdigt med andra transportsätt, men liksom dessa utifrån sina egna förutsättningar och behov. Detta gäller i infrastrukturplaneringen, i den fysiska planeringen, i den ekonomiska planeringen, vid utformningen av trafikmiljön och i lagstiftningen.

Trafikplanering är till stora delar en kommunal fråga. Detta är fallet även i många andra länder. Hur utvecklade rollerna för kommun, regioner och stat är kan växla från land till land, liksom i vilken mån staten finansierar. Gemensamt för de länder där cyklingsfrekvensen är hög är att investeringar under en längre tid gjorts för att skapa en god cykelinfrastruktur i form av fler cykelvägar som

Sammanfattning SOU 2012:70

16

också är säkra och attraktiva i sin utformning. En god cykelinfrastruktur i förening med ett trafikslagsövergripande synsätt samt ett hela resan-perspektiv är viktiga framgångsfaktorer. Det borde vara möjligt att även i Sverige uppnå samma goda resultat eftersom grundförutsättningarna för en framgångsrik hantering av cyklingen finns både i lagstiftningen och inom planeringssystemen. För att lyckas krävs dock samverkan både inom och mellan den nationella, de regionala samt de lokala planeringsnivåerna. Cykelinfrastruktur måste också, när kriterierna är uppfyllda, kunna ses som nationella investeringsobjekt.

Med ökad cykling står mycket att vinna samhällsekonomiskt, ur bl.a. ett folkhälso- och miljöperspektiv. Cykling och kollektivtrafik samverkar och påverkar varandra positivt. Cykling är en viktig del i att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft.

Dagens lagstiftning

Lagstiftningen som styr planering och utformning av trafikmiljön är generellt sett fordonsneutral och utformad för att kunna möta samhällsförändringar och nya behov samt politiska prioriteringar. I sina huvuddrag är lagstiftningen en intresseavvägningslagstiftning. Ett av de intressen som ska hanteras inom ramen för lagstiftningen är trafikinfrastrukturen och ett behov som ska vägas in är cyklingens – cyklingen är ett allmänt intresse. Min uppfattning är att dessa intressen väl kan hanteras inom ramen för nuvarande lagstiftning. Många av de problem som finns i dag är kopplade till den faktiska tillämpningen av lagstiftningen samt till de politiska och ekonomiska prioriteringar som görs snarare än till reglerna i sig. Det är alltså inte främst regeländringar som behövs utan i stället incitament för att lagstiftningen ska tillämpas så att cyklingens intressen tillgodoses samt att de möjligheter som finns, inom nuvarande ramar, faktiskt nyttjas. Det är vad mina förslag och bedömningar inom detta område syftar till.

När det gäller möjligheten att ta med cykeln på tåg är området relativt oreglerat. Det finns dock en EU-förordning som avser passagerarrättigheter i tågtrafiken och som, under vissa förutsättningar, ger en passagerare rätt att ta med sig cykeln på tåg. Förordningen är gällande rätt i Sverige. Kollektivtrafikmarknaden har decentraliserats och präglas numera av en kommersialisering. Detta är något som måste beaktas när det övervägs eventuella ytterligare lagstift-

SOU 2012:70 Sammanfattning

17

ningsåtgärder med krav på att passagerare ska ha rätt att ta med cykeln i kollektivtrafiken. Slutsatsen blir att förändring måste åstadkommas på andra sätt som ligger mer i linje med den karaktär kollektivtrafiken har i dag.

Dagens trafiklagstiftning är en skyldighetslagstiftning och inte en rättighetslagstiftning. Den består av ett antal grundregler, gemensamma för alla trafikanter samt ett antal regler, gemensamma för alla fordon. Därutöver finns, i begränsad omfattning, en del särregler för olika fordon respektive trafikanter. Oskyddade trafikanter, t.ex. cyklister, har särskilda behov som måste beaktas, och detta har lett till vissa särregler för dem. Vid den avvägning mellan olika intressen som måste ske vid en trafikregels tillkomst måste beaktas att en trafikregel kan få olika konsekvenser för olika trafikantgrupper. Grundtanken är dock att den ska underlätta samverkan mellan trafikanterna. Tillgänglig forskning och kunskap synes peka på att möjligheten att styra cyklister enbart genom regler är begränsad, bl.a. till följd av transportsättets flexibilitet. Cyklisters agerande påverkas mer av trafikmiljöns utformning än reglernas utformning. Rätt utformning av trafikmiljön kan också minimera och i vissa fall helt lösa framkomlighets- och tillgänglighetsproblem för cyklister och samtidigt tillgodose trafiksäkerheten utan att den bakomliggande trafikregeln ändras. Framkomlighet och tillgänglighet får inte vinnas på bekostnad av säkerhet, varken för cyklisterna eller för andra trafikanter. Vidare måste fotgängares utsatta situation beaktas och konfliktpunkter får inte överflyttas genom en regeländring i vidare mån än vad som är påkallat. Trafikregler bör vara klara, tydliga, pedagogiska och enhetliga så långt det är möjligt. Enligt min mening är det oftast effektivare att satsa på infrastrukturens utformning än att ändra trafikreglerna. Först om det inte är möjligt att på detta sätt åstadkomma en förbättring bör en regeländring övervägas. Troligen påverkar utformningen av trafikmiljön liksom dess samband med bebyggelsemiljön cyklingsfrekvensen mer än vad de enskilda trafikreglerna gör. Något som bör uppmärksammas är att trafikreglerna är relativt likartade vid en internationell jämförelse, medan infrastrukturens utformning kan skilja sig betydligt.

Sammanfattningsvis har cyklingen och dess förutsättningar mest att vinna på att ses som en integrerad del av en helhet i samtliga processer och system samt inom den lagstiftning cyklingen hanteras.

Sammanfattning SOU 2012:70

18

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Det finns ett behov av att ytterligare bygga ut samt förbättra cykelvägnätet, både längs de statliga vägarna och inom samt mellan orter, respektive kommuner.

Lagstiftning och planprocesser samt finansieringsprinciper ger generellt sett goda möjligheter att åstadkomma ett sammanhängande, gent och attraktivt cykelvägnät, men cykling måste också prioriteras ekonomiskt och politiskt, som ett eget transportsätt.

Mina förslag och bedömningar inom området pekar på de möjligheter som finns, reder ut eventuella missförstånd av rättsläget samt avser att skapa incitament så att lagstiftningens och systemens fulla potential kommer till sin rätt. Slutligen syftar mina förslag och bedömningar till att åtgärder, i vissa avseenden, följs upp.

Jag föreslår inga författningsändringar inom området planering, utformning samt drift och underhåll. Orsaken är främst att det redan i dag är möjligt att tillskapa en bra cykelinfrastruktur.

En annan orsak till att jag inte har lagt förslag om författningsändringar är att det i vissa fall skulle röra sig om åtgärder som skulle få återverkningar i ett betydligt större sammanhang och därför inte kan hanteras inom ramen för en cyklingsutredning. I de fallen pekar jag dock på problemen samt eventuella behov av en utredning i annan ordning. I andra fall pågår redan relevanta arbeten som bör få fortgå.

En översyn av väghållaransvaret, vad avser cykelinfrastruktur samt drift och underhåll av cykelvägar, bör med detta synsätt hanteras inom ramen för en generell översyn av väghållaransvaret.

Förslaget i Lantmäteriets rapport 2002:9, Översyn av anläggningslagen, om att rättighet ska kunna upplåtas enligt 49 § anläggningslagen (1973:1149) till förmån för en kommun att bygga och underhålla bl.a. cykelvägar utan anknytning till viss fastighet bör genomföras. Förslaget är alltjämt under beredning. Under det fortsatta arbetet med förslaget bör övervägas om en sådan rättighet ska kunna upplåtas även till staten. Vidare bör möjligheterna att koppla den föreslagna ändringen till den fysiska planeringsprocessen undersökas.

Trafikverkets arbete med att ta fram en funktionell standard för drift och underhåll av cykelvägar, för vilka staten har väghållningsansvaret, samt verkets arbete med kunskapsspridning om de utredningar som finns inom området är viktigt och bör prioriteras. Även

SOU 2012:70 Sammanfattning

19

SKL:s arbete med komfortmätningar och Gruppens för nationell samverkan inom trafiksäkerhetsområdet (GNS) arbete avseende sambandet mellan drift och underhåll respektive olycksfrekvensen bland cyklister bör prioriteras. Den kunskap som kommer fram under respektive arbetes gång bör spridas.

Jag lägger följande förslag.

• Regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag att, i samråd med Trafikverket, SKL och Riksförbundet Enskilda Vägar (REV) samt andra aktörer som berörs, ur trafiksäkerhetssynpunkt analysera behovet av en utvidgning av vägsäkerhetslagens (2010:1362) tillämpningsområde till cykelinfrastrukturen, i första hand till cykelvägar och i andra hand till alla vägar och gator som ingår i en i uppdraget utpekad cykelinfrastruktur. Uppdraget bör även innefatta en analys av vad en sådan utvidgning skulle innebära i kostnader för de olika väghållarna. Bakgrunden till mitt förslag i denna del är att det inom senare tids forskning framkommit att en stor del av de cykelolyckor som inträffar är singelolyckor och dessa kan främst kopplas till drift och underhåll av cykelvägar och det är tänkbart att en utvidgning av vägsäkerhetslagen skulle kunna bidra till ett minskat antal olyckor.

• Vidare bör Regeringen ge Boverket i uppdrag att se över handboken ”Stadsplanera – istället för trafikplanera och bebyggelseplanera” samt göra denna nätbaserad och interaktiv. Vidare bör Trafikverket och Boverket i samråd med SKL parallellt få i uppdrag att på motsvarande sätt se över och nätbasera handboken ”Trafik för en attraktiv stad”, samt göra denna interaktiv. Trafikverket bör också, i samråd med SKL, parallellt få i uppdrag att se över och nätbasera GCM-handbok Utformning, drift och underhåll med gång-, cykel- och mopedtrafik i fokus samt göra den interaktiv. Tanken med dessa parallella uppdrag är att skapa större möjligheter att hålla dessa handböcker uppdaterade samt att, genom att göra dem interaktiva med möjlighet att länka till andra handböcker, öka kunskapen om vad som måste beaktas vid planering av cykelinfrastruktur samt tydliggöra betydelsen av samverkan. Handböckerna kommer på detta sätt också bli mer lättillgängliga för alla instanser som arbetar med cyklingsfrågor.

• Slutligen bör Trafikverket av regeringen få i uppdrag att, i samråd med SKL, se över dokumentet Vägars och gators utformning (VGU) ur ett cyklingsperspektiv. VGU har nyligen setts

Sammanfattning SOU 2012:70

20

över, men inte beträffande aspekter av betydelse för cykling. Med hänsyn till samhällsutvecklingen, cyklingens utveckling och den ökade kunskap som finns om cyklingens behov och krav bör en sådan översyn göras. Det finns ett samband mellan nu aktuellt uppdrag och uppdraget innefattande en inventering av de vägrenar som är en del av cykelinfrastrukturen och det är viktigt att slutsatserna av den inventeringen återspeglas i översynen av VGU.

Cykling, cykelparkering och kollektivtrafik

Kommunerna har inom ramen för gällande lagstiftning samt utifrån det kommunala planmonopolet goda möjligheter att ta ett ansvar för cykelparkeringars planering och tillse att fastighetsägare ordnar cykelparkering, även vid kollektivtrafiknoder, eftersom kommunerna kan ta initiativ till samordning. Det lämpliga är att, så som görs i nuvarande lagstiftning, peka ut fastighetsägaren som ansvarig för att cykelparkeringar anläggs vid kollektivtrafiknoder. Det saknas skäl att ändra bestämmelserna i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, som reglerar skyldigheten att anlägga parkeringar. De problem och praktiska konsekvenser, som den splittrade markägarsituationen vid främst kollektivtrafiknoder innebär, måste lösas på annat sätt än genom lagändring.

Det behov som finns av att kunna flytta felparkerade cyklar eller cyklar som är fordonsvrak täcks enligt min bedömning av nuvarande regler. Detsamma gäller de regler som styr var cyklar får parkeras. Den ändring jag föreslår i denna lagstiftning har sin grund i en ändring om reglerna för cykelöverfarter och behandlas längre fram.

Det bör finnas reella möjligheter att ta med cykeln i kollektivtrafiken, dock utan att ytterligare regler inom området införs i lag. I stället bör fokuseras på att få berörda aktörer att se fördelarna med att kollektivtrafik och cykling samverkar. Inte heller inom detta område föreslår jag alltså några författningsändringar, däremot föreslår jag åtgärder som syftar till att, inom ramen för nu gällande lagstiftning, förbättra möjligheterna att åstadkomma bra cykelparkeringar och förbättra samverkan mellan cykling och kollektivtrafik.

I dessa syften föreslår jag följande.

• Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att, i samarbete med

Boverket och i samråd med Transportstyrelsen samt SKL, göra en nationell inventering av samt behovsanalys för cykelparke-

SOU 2012:70 Sammanfattning

21

ringar avseende tillgång och standard vid alla större svenska kollektivtrafiknoder för att skapa en gemensam kunskapsplattform. Uppdragets resultat ska utgöra utgångspunkt för fortsatt planering med möjlighet att bedöma det framtida nationella behovet, även finansiellt, skapa en samsyn och en samverkan mellan berörda aktörer samt sprida kunskap. I uppdraget bör säkerställas att kommuner och regionalt ansvariga för kollektivtrafiken, liksom privata aktörer som berörs, involveras genom etablerandet av ett samverkansforum. Vidare bör, inom ramen för uppdraget, tas fram en avtalsmodell för samverkan och finansiering av cykelparkeringar vid kollektivtrafiknoder. Syftet med förslaget är att lösa de problem som i dag orsakas av att flera aktörer är inblandade när en cykelparkering ska anläggas eller byggas ut eller i annat avseende förbättras.

• Regeringen bör, som en fortsättning på cykelstrategin, ge Trafikverket i uppdrag att i samråd med Transportstyrelsen och i samarbete med cykelorganisationer, regionala kollektivtrafikmyndigheter, kollektivtrafiktransportörer, SKL och ett antal kommuner ta fram en idékatalog i syfte att främja kombinationen cykling och kollektivtrafik. Idékatalogen ska på olika sätt lyfta fram de fördelar som finns med att främja ett kombinationsresande och bör ses som en fortsättning på myndigheternas uppdrag att ta fram en cykelstrategi för att öka cyklingen och göra den säkrare.

Cykling och trafikreglerna m.m.

Inom området cykling och trafikregler föreslår jag ett antal författningsändringar. Orsaken till att de är relativt få är att jag under arbetets gång funnit att de flesta problem kopplade till trafikregler och cykling inte har sin grund i reglerna i sig och därför bättre löses genom åtgärder i trafikmiljön.

Jag föreslår följande ändringar, lägger följande förslag och gör följande bedömningar.

• Cyklar ska få föras på en körbana även om det finns en cykelbana, om särskild försiktighet iakttas och det är lämpligare med hänsyn till fordonets bredd och cykeln har fler än två hjul eller är utrustad med cykelkärra eller sidovagn. Skälet till den föreslagna ändringen är att underlätta framkomligheten för cyklister

Sammanfattning SOU 2012:70

22

då cykelbanor ofta inte är dimensionerande för denna typ av fordon. I övrigt har jag inte funnit skäl att utvidga möjligheterna att cykla på körbanan. Inte heller har jag funnit skäl att utöka möjligheterna för cyklister att färdas i bredd.

• Av trafikförordningen (1998:1276) ska uttryckligen framgå att skyldigheten, för bl.a. cyklister, att använda vägrenen endast gäller om vägrenen är av tillräcklig bredd och i övrigt lämplig att använda. Den bakomliggande orsaken till detta förslag är att det synes råda osäkerhet om när bl.a. en cyklist är skyldig att använda vägrenen.

• Det ska vara tillåtet för barn att om cykelbana saknas, till och med det år de fyller åtta år, använda gångbanan vid färd med cykel. Skälet till att barn bör få cykla på gångbanan är främst att en sådan regel kan antas främja en ökad cykling bland barn då både barnet självt och vuxna i hans eller hennes närhet kommer att uppleva en större trygghet när barnet färdas i trafikmiljön.

• Reglerna vid obevakade cykelöverfarter ändras så att en förare får väjningsplikt mot cyklande och förare av moped klass II som färdats ut på eller just ska färdas ut på cykelöverfarten. Cyklande eller förare av moped klass II ska innan de färdas ut på en cykelöverfart sakta ned och ta hänsyn till avståndet och hastigheten hos de fordon som närmar sig överfarten. En viss plats ska kunna förklaras vara cykelöverfart endast om den är avsedd att användas av cyklande och förare av moped klass II för att korsa en körbana eller cykelbana och trafikmiljön är utformad så att det säkras att fordon inte förs med högre hastighet än 30 kilometer i timmen eller överfarten är bevakad. Med cykelöverfart ska avses en plats som enligt lokal trafikföreskrift ska vara cykelöverfart och som anges med vägmarkering eller vägmärke. Ett vägmärke ska tas fram av Transportstyrelsen. Liksom tidigare ska med bevakad cykelöverfart förstås en överfart där trafiken regleras med trafiksignaler eller av en polisman. I annat fall är överfarten liksom tidigare obevakad. Syftet med ändringen är att göra reglerna vid cykelöverfarter tydligare och mer enhetliga samt att öka bl.a. cyklisternas framkomlighet genom att övrig fordonstrafik ska lämna dem företräde. Samtidigt tillses, genom att vissa krav ställs på cykelöverfarternas utformning, att den ökade framkomligheten inte sker på bekostnad av trafiksäker-

SOU 2012:70 Sammanfattning

23

heten. Av samma skäl införs en hänsynsbestämmelse för cyklister och berörda mopedförare.

• Det blir tillåtet att flytta fordon som är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på eller inom fem meter före en cykelöverfart. Ändringen är en följd av de ändrade reglerna vid cykelöverfarter vilka gör det viktigt att tillse att fordon som stannats eller parkerats i anslutning till dessa kan flyttas.

• En möjlighet att inrätta cykelgator införs. En viss väg eller vägsträcka eller samtliga vägar inom ett område ska genom särskilda trafikregler kunna förklaras vara cykelgata. Med cykelgata ska avses en väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföreskrift ska vara cykelgata och som är utmärkt med vägmärke för cykelgata. Transportstyrelsen ska ta fram ett vägmärke för cykelgata samt ett för cykelgata upphör. På en cykelgata ska motordrivna fordon anpassa sin hastighet till cykeltrafiken, fordon ska inte få parkeras på någon annan plats än särskilt anordnade parkeringsplatser och förare som från en väg kör in på en väg som är cykelgata ska ha väjningsplikt mot fordon på cykelgatan föraren kör in på. Förare av ett motordrivet fordon respektive förare av ett fordon som inte är motordrivet och sådan trafikant som avses i 1 kap. 4 § första stycket trafikförordningen, som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot väjningsplikten, ska kunna dömas till penningböter. Det ska vara möjligt att meddela undantag från parkeringsreglerna på cykelgata. Orsaken till den föreslagna ändringen är att detta är ett bra sätt att öka cyklisters tillgänglighet och visa att de prioriteras i trafikmiljön.

• Några nya eller ändrade beteckningar eller nya eller ändrade definitioner av beteckningar föreslås inte i trafiklagstiftningen utöver vad avser beteckningarna cykelöverfart respektive cykelgata.

• Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att, i samråd med SKL, inventera vägrenarna i de delar de ingår i cykelinfrastrukturen i syfte att kartlägga behovet av åtgärder för att uppnå en god cykelinfrastruktur med ökad tillgänglighet och säkerhet för cyklister som följd. Resultatet av inventeringen tillsammans med förslag till åtgärder, en handlingsplan samt en tidsplan för genomförandet ska redovisas till regeringen. Uppdraget bör också innefatta att se över gällande rekommendationer för utformning och underhåll av vägrenar samt vid behov föreslå förändringar. Resul-

Sammanfattning SOU 2012:70

24

tatet måste få genomslag i uppdraget att se över VGU. I arbetet bör även kommuner, regioner och cykelorganisationer erbjudas att delta. Bakgrunden till uppdraget är de brister som påtalats beträffande vägrenar som ingår i cykelinfrastrukturen. Med vägrenar som ingår i cykelinfrastrukturen avses i detta sammanhang vägrenar där cykelvägar eller alternativa vägar som används för cykling saknas inom rimligt avstånd, men där cykling förekommer och bedöms kunna öka på grund av randbebyggelse eller arbets- och skolpendling.

• Möjligheter finns redan i dag att tillåta cykling i båda trafikriktningarna på enkelriktade gator. Regeringen bör ge Transportstyrelsen och Trafikverket ett gemensamt uppdrag att, i samråd med SKL, sprida kunskap om gällande reglering för enkelriktat och möjligheterna, inom ramen för denna reglering, att i vissa fall möjliggöra cykling i båda riktningarna. Skälet till att jag föreslår ett sådant uppdrag är att det under utredningen framkommit att kunskapen om vilka möjligheter som finns inom ramen för nu gällande regler är bristfällig. Wienkonventionen om vägmärken och signaler tillåter inte att vägmärket förbud mot infart med fordon kombineras med en tilläggstavla som undantar cykel från förbudet.

• Framkomlighetsproblemen för cyklister i signalreglerade korsningar samt i korsningar med stopplikt bör lösas på annat sätt än genom lagändring. Det är inte förenligt med Wienkonventionen om vägtrafik och Wienkonventionen om vägmärken och trafiksignaler att införa möjligheter att förse trafiksignaler eller vägmärket stopplikt med en tilläggstavla innebärande att de i vissa fall inte gäller cyklister. Det finns andra möjligheter att prioritera cykeltrafiken i dessa situationer och undanta den från stopplikt eller rödljusreglering alternativt göra regleringen mer cykelvänlig.

Konsekvenser

Jag har lagt ett relativt begränsat antal förslag och endast ett fåtal av dem innebär författningsändringar. I övrigt rör det sig om bedömningar. Orsaken till att endast ett begränsat antal förslag har lagts är att jag under arbetets gång har funnit att mycket som främjar

SOU 2012:70 Sammanfattning

25

cykling och ökar dess säkerhet kan åstadkommas inom ramen för nu gällande regler samt redan existerande system och processer.

Min bedömning är att det behövs fortsatta satsningar på cykelinfrastruktur. I den mån det är möjligt bör utformningsmöjligheter av trafikmiljön användas framför regeländringar för att förbättra förutsättningarna för cykling och göra den säkrare. Redan i dagens system finns möjlighet att göra denna typ av satsningar och prioriteringar och det ekonomiska utfallet är givetvis beroende av de val som görs i den övergripande infrastrukturplaneringen, den fysiska planeringen samt den ekonomiska planeringen. Det är främst inom de s.k. länstransportplanerna som ekonomiska medel, ur ett nationellt system, bör kanaliseras för ökad och säker cykling. Detta i form av åtgärder som inryms i dessa planer såsom cykelförbindelser, cykelparkeringar och samverkan med kollektivtrafiken. Uppskattningsvis behövs satsningar på åtgärder för cykling, motsvarande 800–1 000 miljoner kronor under den närmsta tiden. Värt att påpeka är att satsningar på cykelinfrastruktur på sikt kommer ge samhällsekonomiska vinster i form av bl.a. bättre miljö och förbättrad folkhälsa.

De uppdrag jag föreslagit att regeringen bör ge till olika myndigheter faller samtliga inom de uppgifter som var och en av dem har enligt respektive instruktion och ska således finansieras inom ramen för myndigheternas allmänna anslag för verksamheten.

Förslagen om författningsändringar som avser cykelöverfarter och cykelgator medför ekonomiska konsekvenser. Förslaget om ändrade regler vid cykelöverfarter kommer att medföra kostnader för främst kommunerna och i någon mån även för Trafikverket. De ekonomiska konsekvenserna består av kostnader för beslut om lokal trafikföreskrift, administration, utmärkning och, efter en översyn, borttagande eller ombyggnation av vissa överfarter. Även förslaget innebärande möjlighet att inrätta cykelgator kommer, i den mån en kommun väljer att anlägga denna typ av gata, innebära kostnader i administrativt hänseende och för utmärkning. Enligt min bedömning aktualiserar dock inte förslagen finansieringsprincipen varför någon omfördelning av resurser mellan stat och kommun inte behöver ske.

Mina förslag påverkar inte den kommunala självstyrelsen negativt. Generellt torde mina förslag leda till en minskad brottslighet och få preventiva effekter. Orsaken är att förslagen medverkar till en ökad tydlighet beträffande vad som gäller. Jag tänker här främst på mitt förslag om ändrade regler vid cykelöverfarter, vilket innebär

Sammanfattning SOU 2012:70

26

att det skapas två tydliga huvudregler. Korrekt och ändamålsenlig utformning är det viktigaste instrumentet för att öka efterlevnaden av gällande trafikregler.

Mina förslag påverkar inte offentlig service i olika delar av landet men torde på sikt kunna få positiva effekter på små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt, i förhållande till större företag. Även jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen påverkas positivt. Förslagen kommer på sikt även påverka barns cykling positivt. Detsamma gäller möjligheterna att nå de miljöpolitiska och de folkhälsopolitiska målen. Detta är centralt eftersom vi härigenom kan öka barns fria rörlighet, förbättra miljön, skapa det hållbara samhället samt förbättra folkhälsan.

27

Summary

Introduction

Cycling has received increasing attention in recent years and will become more popular as a mode of transport. A contributing factor to the greater focus on cycling are societal changes resulting in the increase in importance of environmental and public health issues. The special requirements of cyclists on the traffic environment and infrastructure, and their design, have also clearly come to the fore. The fact that traffic regulations can sometimes affect cyclists differently than other road users has also received more attention. Furthermore, there is an increasing realisation that traffic regulations, planning and design are intimately linked with the operation and maintenance of traffic infrastructure. This particularly applies in relation to cycles. The strong link between cycling and the availability of cycle parking facilities, especially at public transport nodes, has also received greater attention, as has the interdependence of cycling and public transport.

Against this background, I have been instructed to review the regulations and conditions in the areas of infrastructure, cycle parking, cycling and public transport, as well as traffic regulations affecting cycling, and to propose legislative amendments and other measures that may be needed to increase cycling and make it safer. The remit primarily covers regulations for cyclists, but to some extent also includes regulations for other road users.

The number of regulations and provisions that arise in a review of the regulations from a cycling point of view in the four above mentioned areas is very large. It is not possible within the framework of this inquiry to review all provisions that could be relevant. Based on an interpretation of the terms of reference, the review has therefore been limited to addressing regulations and conditions that are strongly linked to matters of traffic legislation and infrastruc-

Summary SOU 2012:70

28

ture. Furthermore, the review and selection of regulations has been given a transport policy focus. The selection of regulations for review has been based on the relatively uniform problem scenario that emerged during the inquiry’s work. Furthermore, the selection of regulations took account of where a review appeared most necessary and where the possibilities of effecting change appeared greatest. The review of other conditions for cycling has been limited to factors that are in some way linked to regulations. Thus, the review does not claim to be exhaustive, but it has been extensive and has included a review of a large number of regulations and individual provisions. In the review, factors such as cooperation, knowledge-building, communication, regulatory knowledge and compliance have been taken into consideration. The same applies to the ability of children to handle the traffic environment and understand and follow traffic regulations, and to the question of how transport policy can impact on the design of the traffic environment. Finally, local government autonomy and Sweden’s international commitments have been taken into consideration in the review.

Methodology

In the course of the inquiry, I have been supported by a team of experts consisting of representatives of a number of government agencies and the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR). In addition, I have been in continuous contact with a large number of stakeholders, including government agencies, organisations and individuals. In this context, the contacts I have had with a number of cycling organisations should be specifically mentioned. Furthermore, within the framework of the inquiry, I have employed the services of a consultant, WSP Analys och Strategi, to identify the affect of the regulations on the conditions for cycle planning and cycling. The consultant’s report (Annex 3–4) has served as one of several supporting documents for my assessments and proposals. WSP is responsible for the content of its report, while my assessments, proposals and conclusions, as well as starting points, may be seen in Chapters 6–10.

Information about other countries’ legislation has also been obtained.

Summary

29

Deliberations and proposals

General considerations

Cycling, cyclists and cycles have a number of special conditions and requirements that distinguish them from other modes of transport, road users and vehicles. Cyclists are a heterogeneous group, which means that their conditions and requirements are shared to a degree, but not entirely. However, common to all types of cycling and all cyclists is that they have requirements on the infrastructure and design of the traffic environment, need cycle parking facilities, are affected in different ways by traffic regulations and, from time to time, want to be able to combine cycling with, for example, using the public transport system.

Achieving increased accessibility and improved traffic flow for cyclists is key to increasing cycling. At the same time, it is important to pay attention to conditions where this accessibility and/or traffic flow may conflict with road safety for cyclists and/or other road users. It is important that cycling is perceived as a safe mode of transport if it is to increase. The interaction between cyclists and other road users is very important and needs to be considered and also developed if cycling is to increase and become safer. Cycling must not only be a safe mode of transport, it must also be perceived as a safe mode of transport. This is especially important for children and their opportunities to cycle freely in the traffic environment, for example, to and from school. It is also important that cycling is perceived as pleasant and enjoyable.

For these factors to be taken into account in reality, cycling must be seen as an autonomous mode of transport, like other forms of road traffic, but also as part of the entire journey and the transport system. Furthermore, cycling must be treated within the framework of an approach that takes in all modes of transport. Cycling should therefore be part of the big picture and be treated in the same way as other modes of transport, but, like these, based on its own conditions and requirements. This applies to infrastructure planning, spatial planning and financial planning during the design of the traffic environment and in legislation.

Traffic planning is largely a municipal concern. This is also the case in many other countries. How clearly defined the roles of municipalities, regions and states are can vary from country to country, as can the extent to which the state provides financing. In

Summary SOU 2012:70

30

all the countries where the cycling rate is high, there has been investment over a lengthy period in creating a good cycling infrastructure with more cycle paths that are safe and attractively designed. A good cycling infrastructure in conjunction with an approach that takes in all modes of transport and a ‘whole-journey’ perspective are important success factors. It should also be possible to achieve the same good results in Sweden since the basic conditions for the successful handling of cycling are contained in the legislation and the planning systems. To succeed, however, collaboration is required at, and between, national, regional and local planning levels. Cycling infrastructure must also, when the criteria are met, be seen as an object for national investment.

With increased cycling, much is to be gained economically from, for example, public health and environmental perspectives. Cycling and public transport interact with and affect each other positively. Cycling has an important role in strengthening the competitiveness of public transport.

Current legislation

In general, the legislation governing the planning and design of the traffic environment is vehicle-neutral and formulated to meet social changes and new needs as well as political priorities. The main features of the legislation involve the balancing of different interests. One of the interests to be handled within the framework of the legislation is the traffic infrastructure, and the needs of cycling must be taken into account – cycling is a public interest. My opinion is that these interests can very well be handled within the framework of current legislation. Many of the problems that exist today are linked to the actual application of the legislation and to the political and financial priorities set, rather than the regulations themselves. Thus, regulatory changes are not primarily needed, but rather incentives to apply the legislation so that cycling interests are catered for and the possibilities available under the current framework are actually utilised. This is what my proposals and assessments in this area aim towards.

With regard to the possibility of bringing cycles on to trains, the area is relatively unregulated. However, an EU regulation on rail passengers’ rights gives passengers the right, under certain conditions, to bring their cycles on trains. The regulation is applicable

Summary

31

law in Sweden. The public transport market has been decentralised and is now characterised by a measure of commercialisation. This is something that must be taken into account when considering any additional legislative measures with requirements that passengers are to have the right to bring cycles on public transport. The conclusion is that change must be accomplished in other ways that are more in line with the nature of public transport today.

Current traffic legislation is obligation-based, rather than rightsbased. It consists of a number of basic regulations that are common to all road users and a number of regulations that are common to all vehicles. To a limited extent, there are also special regulations for different types of vehicles and road users. Vulnerable road users, such as cyclists, have special needs that must be considered, and this has led to certain special regulations for them. In balancing the various interests, which is necessary in the formulation of traffic regulations, account must be taken of the fact that a traffic regulation can have different consequences for different groups of road users. However, the basic idea is to facilitate cooperation between road users. Available research and knowledge seems to indicate that the ability to control cyclists by regulations alone is limited, due to, among other things, the flexibility of the mode of transport. The behaviour of cyclists is affected more by the design of the traffic environment than by the design of the regulations. Correct design of the traffic environment can also minimise and in some cases completely solve traffic flow and accessibility problems for cyclists while satisfying road safety requirements, without changing the underlying traffic regulations. Traffic flow and accessibility should not be achieved at the expense of safety, whether for cyclists or other road users. Furthermore, the vulnerable situation of pedestrians must be taken into account and points of conflict may not be shifted more than warranted as a result of a regulation change. As far as possible, traffic regulations should be clear and unambiguous, educational and consistent. In my opinion, it is often more efficient to invest in infrastructure design than to change the traffic regulations. Only if it is not possible to achieve improvement in this way should a change in regulations be considered. In all likelihood, the design of the traffic environment, and its connection with the built environment, affects the cycling rate more than individual traffic regulations do. It is worth noting that traffic regulations are relatively similar in international comparisons, while infrastructure design can differ significantly.

Summary SOU 2012:70

32

In summary, cycling and the conditions for cycling have most to gain from being seen as an integrated part of a whole in all processes and systems, and in the legislation affecting cycling.

Cycling and infrastructure: planning, design, operation and maintenance, etc.

There is a need to further develop and improve the network of cycle paths along national roads and within and between communities and municipalities.

In general, legislation and planning processes, as well as financing principles, provide good opportunities to achieve a connected, direct and attractive cycle path network, but cycling must also be prioritised financially and politically as a mode of transport in its own right.

My proposals and assessments in the area point to the opportunities that exist, clear up any misunderstandings of the legal situation and are intended to create incentives so that the full potential of the legislation and systems is realised. Finally, my proposals and assessments are aimed at ensuring that measures, in certain respects, are followed up.

I do not propose any legislative amendments within the area of planning, design, operation and maintenance. The primary reason for this is that it is already possible to create a good cycling infrastructure.

Another reason for not proposing any legislative amendments is that in some cases this would involve measures that would have much wider repercussions and therefore cannot be handled within the framework of a cycling inquiry. However, I have indicated where these cases arise, and where there is need of an alternative inquiry. In other cases, relevant work is already in progress and should continue.

With this approach, a review of road maintenance responsibility, with regard to cycling infrastructure as well as operation and maintenance of cycle paths, should be handled within the framework of a general review of road maintenance responsibility.

The report of the Swedish mapping, cadastral and land registration authority, entitled Review of the Joint Facilities Act (2002:9), contains a proposal on granting the right under Section 49 of the Joint Facilities Act (1973:1149) to a municipality to construct and

Summary

33

maintain, among other things, cycle paths across another property. This proposal should be implemented. This proposal is still being processed. During the continued work on the proposal, it should be considered whether such a right should also be granted to the state. Furthermore, the possibility of linking the proposed amendment to the physical planning process should be examined.

The work of the Swedish Transport Administration on developing a functional standard for the operation and maintenance of cycle paths for which the state has road maintenance responsibility, and the Administration’s work on the dissemination of knowledge about the inquiries in the area are important and should be prioritised. The work of the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) on comfort measurements and the work of the Group for National Collaboration in the road safety area concerning the link between operation and maintenance and the accident rate among cyclists should be prioritised. The knowledge that emerges during the course of all this work should be spread.

I present the following proposals.

• The Government should instruct the Swedish Transport Agency, in consultation with the Swedish Transport Administration, SALAR and REV (National Association of Private Roads), as well as other relevant actors, to analyse from a traffic safety perspective the need of extending the scope of application of the Road Safety Act (2010:1362) to include cycling infrastructure, primarily cycle paths and secondarily all roads and streets that are included in a cycling infrastructure identified in the instructions. The assignment should also include an analysis of what such an extension of the scope of application would mean in terms of costs for those responsible for road maintenance. The background to this part of my proposal is that recent research has shown that a large proportion of cycle accidents are single-vehicle accidents and these can primarily be linked to the operation and maintenance of cycle paths. It is conceivable that an extension of the Road Safety Act would help to reduce the number of accidents.

• Moreover, the Government should instruct the Swedish National Board of Housing, Building and Planning to revise the handbook ‘Make Towns – instead of traffic planning and housing development’ and make it web-based and interactive. Additionally, the Swedish Transport Administration and the Swedish National

Summary SOU 2012:70

34

Board of Housing, Building and Planning, in consultation with SALAR, should in a similar way be concurrently tasked with revising the handbook ‘Traffic for an attractive town’ and making it web-based and interactive. The Swedish Transport Administration should also, in consultation with SALAR, be concurrently tasked with revising the handbook ‘Design, operation and maintenance with pedestrian, cycle and moped traffic in focus’ (the GCM handbook) and making it web-based and interactive. The idea behind these concurrent assignments is to create greater opportunities to keep these handbooks up-to-date and, by making them interactive with the possibility of linking to other manuals, increase knowledge about what must be taken into account in the planning of cycling infrastructure and clarify the importance of collaboration. In this way, the handbooks will also become more accessible to all instances working on cycling issues.

• Finally, the Swedish Transport Administration should be tasked by the Government to, in consultation with SALAR, revise the handbook ‘Design of roads and streets’ (the VGU handbook) from a cycling perspective. The VGU handbook has been recently revised, but not with regard to aspects important to cycling. Given society’s development, cycling’s development and the increased knowledge about cycling needs and requirements, such a revision should be carried out. There is a connection between this assignment and the assignment to conduct an inventory of the road verges that form part of the cycling infrastructure, and it is important that the conclusions of this inventory are reflected in the revision of the VGU handbook.

Cycling, cycle parking and public transport

Within the framework of current legislation, and based on the municipal monopoly on planning, municipalities are well-placed to take responsibility for the planning of cycle parking facilities and ensure that property owners arrange cycle parking facilities, including at public transport nodes, since the municipalities can take the initiatives for coordination. It is appropriate, as is done in the current legislation, to identify property owners as being responsible for constructing cycle parking facilities at public transport nodes. There is no reason to amend the provisions of the Planning and Building Act (2010:900) which regulates the obligation to con-

Summary

35

struct parking facilities. The problems and practical consequences that the fragmented land ownership situation (mainly at public transport nodes) involves must be resolved in ways other than legislative amendments.

The need to be able to move illegally parked cycles, or wrecked cycles, is in my opinion covered by current regulations. The same applies to the regulations governing where cycles may be parked. The amendment I am proposing in this legislation is based on an amendment to the regulations for cycle crossings and is discussed below.

There should be real opportunities to bring cycles on public transport, without additional regulations in the area being introduced in legislation. Rather, the focus should be on getting relevant actors to see the benefits of collaboration between public transport and cycling. Nor do I propose any legislative amendments in this area, however I do propose measures aimed at, within the framework of current legislation, improving the possibilities of creating good cycle parking facilities and improving collaboration between cycling and public transport.

To these ends, I propose the following.

• The Government should instruct the Swedish Transport Administration, in cooperation with the Swedish National Board of Housing, Building and Planning, and in consultation with the Swedish Transport Agency and SALAR, to conduct a national inventory and needs analysis of cycle parking facilities with regard to availability and standard at all larger Swedish public transport nodes in order to create a common platform of knowledge. The results of the assignment are to form the basis of continued planning, with the possibility of assessing future national needs, including financial aspects, and building consensus and collaboration between relevant actors and disseminating knowledge. The assignment should ensure that municipalities and those with regional responsibility for public transport, as well as private actors who are affected, are involved through the establishment of a cooperation forum. Furthermore, within the framework of the assignment, an agreement model for cooperation and financing of cycle parking facilities at public transport nodes should be developed. The proposal aims to solve the problems that currently arise because several actors are involved when a

Summary SOU 2012:70

36

cycle parking facility is to be constructed or expanded or otherwise improved.

• The Government, as a continuation of the cycling strategy, should instruct the Swedish Transport Administration, in consultation with the Swedish Transport Agency and in cooperation with cycling organisations, regional public transport agencies, public transport operators, SALAR, and a number of municipalities, to develop a catalogue of ideas to promote the combination of cycling and public transport. This catalogue of ideas should, in various ways, highlight the advantages of promoting travel on a combination of different modes of transport and should be seen as a continuation of the agencies’ assignment to develop a cycling strategy to increase cycling and make it safer.

Cycling and traffic regulations, etc.

I propose a number of legislative amendments in the area of cycling and traffic regulations. The reason I am proposing relatively few legislative amendments is that during the course of the inquiry I have found that most problems related to traffic regulations and cycling are not due to the regulations themselves and are therefore better solved by measures in the traffic environment.

I propose the following amendments, present the following proposals and make the following assessments.

• Cycles are to be permitted on a roadway, even if there is a cycle path, if special caution is taken and it is appropriate with regard to the width of the vehicle and the cycle has more than two wheels or is equipped with a cycle cart or sidecar. The reason for the proposed amendment is to facilitate traffic flow for cyclists since cycle paths are often not dimensioned for this type of vehicle. Otherwise, I have not found reason to expand the possibilities of cycling on the roadway. Nor have I found reason to expand the possibilities for cyclists to ride two abreast.

• The Road Traffic Ordinance (1998:1276) should explicitly state that the obligation, for cyclists and others, to use the road verge only applies if the road verge is of sufficient width and is otherwise appropriate to use. The reason for this proposal is that there appears to be uncertainty about when a cyclist is required to use the road verge.

Summary

37

• If there is no cycle path, it shall be permitted for children to cycle on the footway up to and including the year in which they turn 8. The primary reason for allowing children to cycle on the footway is that such a regulation is likely to promote increased cycling among children since the child, and the adults close to him or her, will experience a greater peace of mind when the child cycles in the traffic environment.

• The regulations for non-signal-controlled cycle crossings are to be amended so that vehicles must give way to cyclists and riders of class II mopeds crossing or about to cross at the cycle crossing. Before crossing at a cycle crossing, cyclists or riders of a class II moped must slow down and take account of the distance and speed of the vehicles approaching the crossing. A certain place may only be considered to be a cycle crossing if it is intended to be used by cyclists and riders of class II mopeds to cross a roadway or cycle path and if the traffic environment is designed in such a way that ensures that vehicles do not travel at speeds exceeding 30 kilometres per hour or that the crossing is signalcontrolled. A ‘cycle crossing’ shall refer to a place that according to local traffic provisions is intended to be a cycle crossing and is indicated as such with road markings or signs. A road sign is to be developed by the Swedish Transport Agency. As before, a ‘signal-controlled cycle crossing’ is a crossing where traffic is regulated by traffic signals or a police officer. Otherwise, as before, the crossing is ‘non-signal-controlled’. The purpose of the amendment is to make the regulations for cycle crossings more clear and consistent, and to improve traffic flow for cyclists by requiring other vehicular traffic to give way to them. At the same time, placing certain demands on the design of cycle crossings will ensure that the improved traffic flow does not occur at the expense of road safety. For the same reason, a consideration provision is to be introduced for cyclists and relevant moped riders.

• It will be permissible to move vehicles that are parked in violation of provisions on stopping or parking within five metres before a cycle crossing. This amendment follows from the amended regulations for cycle crossings, which make it important to ensure that vehicles that have stopped or parked too close to these can be moved.

Summary SOU 2012:70

38

• The possibility of creating cycle streets is introduced. It should be possible to designate a certain road, section of road or all roads within an area as a cycle street. A cycle street refers to a road or a section of road that, according to a local traffic provision, is to be a cycle street and is marked as such with road signs. The Swedish Transport Agency is to develop road signs for ‘cycle street’ and ‘cycle street ends’. Motor vehicles are to adjust their speed to the cycle traffic in a cycle street, vehicles may only park in designated parking spaces and vehicles entering a cycle street are to give way to vehicles already in the cycle street. Drivers of motor vehicles and drivers of non-motorised vehicles and the road users referred to in Chapter 1, Section 4, first paragraph of the Road Traffic Ordinance, who intentionally or through negligence violate the duty to give way will be liable to a fine. It will be possible to grant exemptions to the parking regulations for cycle streets. The reason for the proposed amendment is that this is a good way to increase cyclist accessibility and show that they are prioritised in the traffic environment.

• No new or amended terms or definitions of terms are proposed in the traffic legislation, apart from the terms ‘cycle crossing’ and ‘cycle street’.

• The Government should instruct the Swedish Transport Administration, in consultation with SALAR, to conduct an inventory of road verges that are part of the cycling infrastructure in order to identify the need for action to achieve a good cycling infrastructure resulting in increased accessibility and safety for cyclists. The results of the inventory, along with proposals for action, an action plan and a timetable for implementation should be reported to the Government. The assignment should also include reviewing current recommendations on the design and maintenance of road verges and proposing amendments where necessary. The result must impact on the assignment to revise the VGU handbook. Municipalities, regions and cycling organisations should also be invited to participate in the work. The shortcomings that have been pointed out with regard to road verges included in cycling infrastructure form the background to the assignment. In this context, road verges included in cycling infrastructure refer to road verges where cycle paths or alternative routes for cycling are unavailable within a reasonable

Summary

39

distance, but where cycling occurs and is expected to increase due to fringe development or work and school commuting.

• It is already possible to allow cycling in both directions on oneway streets. The Government should jointly instruct the Swedish Transport Agency and the Swedish Transport Administration, in consultation with SALAR, to spread knowledge about current regulations on one-way traffic and the scope, within the framework of this regulation, to allow cycling in both directions in some cases. The reason I propose such an assignment is that during the course of the inquiry it has emerged that knowledge concerning the options available under the current regulations is inadequate. The Vienna Convention on Road Signs and Signals does not permit the road sign ‘no entry’ to be combined with an additional sign exempting cycles from the prohibition.

• Traffic flow problems for cyclists at signal-controlled crossings and at crossings where there is an obligation to stop should be solved in a manner other than a legislative amendment. It is not consistent with the Vienna Convention on Road Traffic and the Vienna Convention on Road Signs and Signals to introduce the possibility of providing traffic signals or stop signs with an additional sign exempting, in certain cases, cyclists. There are other ways of prioritising cycle traffic in these situations – by exempting it from the obligation to stop or obey red lights – or by making the regulations more cycle-friendly.

Consequences

I have presented a relatively limited number of proposals and just a few of them involve legislative amendments. Otherwise, the report contains assessments. The reason that only a limited number of proposals have been presented is that during the course of the inquiry I have found that much to promote cycling and increase its safety can be achieved within the framework of current regulations and existing systems and processes.

My assessment is that continued investment in cycling infrastructure is needed. As far as possible, the design possibilities of the traffic environment should be utilised in preference to regulatory amendments in order to improve the conditions for cycling and make it safer. In the current system, it is already possible to make

Summary SOU 2012:70

40

these kinds of investments and priorities and the financial outcome is of course dependent on the choices made in the overall infrastructure planning, physical planning and financial planning. It is mainly within the ‘regional transport plans’ that funding, from a national system, should be channelled for increased and safer cycling, in the form of measures that fit within the scope of these plans, such as cycle communications, cycle parking facilities and cooperation with public transport. An estimated investment of SEK 800 million to SEK 1 000 million is required for cycling measures in the immediate future. It is worth pointing out that investment in cycling infrastructure in the long term will provide economic benefits in the form of a better environment and improved public health.

All of the assignments I have proposed that the Government give various agencies fall within their directions and are therefore to be financed within the framework of the agencies’ general government appropriations for their operations.

The proposals on legislative amendments that refer to cycle crossings and cycle streets involve financial consequences. The proposal on amended regulations for cycle crossings will mainly involve costs for municipalities and also, to some extent, the Swedish Transport Administration. The financial consequences consist of costs for decisions on local traffic provisions, administration, road markings and, following a review, removal or reconstruction of some crossings. The proposal entailing the possibility of creating cycle streets will also, to the extent that a municipality chooses to create this type of street, involve administrative costs and road marking costs. However, in my opinion, the local government financing principle does not arise since no redistribution of resources between central and local government is required.

My proposals do not affect local government autonomy negatively. In general, my proposals should lead to reduced offences and have preventive effects. The reason for this is that the proposals contribute to increased clarity concerning the regulations. In this respect, it is primarily my proposal on amended regulations for cycle crossings, which involves creating two clear general regulations, that I have in mind. Correct and appropriate design is the most important instrument for increasing compliance with current traffic regulations.

My proposals do not affect public service in different parts of the country, but should in the long term have positive effects on the working conditions, competitiveness and other conditions of

Summary

41

small enterprises in relation to larger enterprises. Equality between women and men and the chances of achieving the objectives of integration policy are affected positively. The proposals will also, in the long term, affect children’s cycling positively. The same applies to the chances of achieving the objectives of environment policy and public health policy. This is key since in this way we can increase children’s freedom of movement, improve the environment, create a sustainable society and improve public health.

43

Författningsförslag

1 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1982:198 ) om flyttning av fordon i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall

att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Utöver vad som framgår av 2 § andra och tredje styckena lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall får ett fordon flyttas i följande fall.

1. Om det är uppställt på en sådan plats eller på ett sådant sätt att fara uppstår eller trafiken onödigtvis hindras eller störs. 2. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering och a. försvårar snöröjning, renhållning eller annat arbete på väg, b. det finns stor risk för att fara uppstår, eller c. fordonet varit fortlöpande uppställt på samma plats under minst tre dygn.

3. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering och a. fordonet enligt uppgift i vägtrafikregistret är belagt med körförbud enligt fordonsförordningen (2009:211) eller enligt den upphävda fordonsförordningen (2002:925), b. det för fordonet enligt uppgift i vägtrafikregistret gäller brukandeförbud enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister eller motsva-

1 Senaste lydelse 2010:220.

Författningsförslag SOU 2012:70

44

rande förbud enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) eller enligt lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

c. fordonet är trafikförsäkringspliktigt enligt trafikskadelagen (1975:1410) och enligt uppgift i vägtrafikregistret saknar föreskriven trafikförsäkring,

d. fordonet ska vara registrerat men saknar registreringsskylt eller annars inte kan identifieras på platsen, eller

e. det till stöd för uppställningen har åberopats ett parkeringstillstånd för rörelsehindrade som hos polisen har anmälts stulet eller förlorat.

4. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering a. på en parkeringsplats som är reserverad för personer med parkeringstillstånd för rörelsehindrade, b. i ett körfält eller körbana för fordon i linjetrafik m.fl., c. på en hållplats enligt 3 kap. 54 § trafikförordningen (1998:1276), d. på eller inom fem meter före ett övergångsställe, eller

d. på eller inom fem meter före ett övergångsställe eller en

cykelöverfart, eller

e. på en gång- eller cykelbana eller i ett cykelfält.

5. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på en plats där det gäller förbud mot att stanna eller parkera för fordon annat än för på- eller avlastning av gods.

6. Om det är uppställt på en offentlig plats som upplåtits för parkering och det huvudsakliga syftet med uppställningen uppenbarligen är något annat än parkering av fordonet.

7. Om det är ett fordonsvrak

8. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på en parkeringsplats som är reserverad för fordon som avses i 10 kap. 2 § tredje stycket trafikförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.

SOU 2012:70 Författningsförslag

45

2 Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276)

Härigenom föreskrivs i fråga om trafikförordningen (1998:1276)

dels att 3 kap. 6, 12, 21, 59 och 61 §§, 6 kap. 6 § , 10 kap. 1 §,

14 kap. 3 § och 14 kap. 6 § samt rubriken till 8 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas nya bestämmelser, 3 kap. 12 a §, 8 kap.

1 a § och 10 kap. 9 b § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

6 §2

Vid färd på väg skall fordon föras på körbana. Detta gäller dock inte fordon för vilka enligt 1 kap. 4 § andra stycket bestämmelserna om gående skall tillämpas. Cyklar och tvåhjuliga mopeder klass II skall vid färd på väg föras på cykelbana om sådan finns.

Vid färd på väg ska fordon föras på körbana. Detta gäller dock inte fordon för vilka enligt 1 kap. 4 § andra stycket bestämmelserna om gående ska tillämpas. Cyklar och tvåhjuliga mopeder klass II ska vid färd på väg föras på cykelbana om sådan finns.

Om särskild försiktighet iakttas får dock

1. cyklande och förare av tvåhjuliga mopeder klass II använda körbanan även om det finns en cykelbana när det är lämpligare med hänsyn till färdmålets läge, och

2. cyklar med mer än två hjul eller cykel som drar en cykelkärra eller cykel som har en sidvagn kopplad vid sidan, utöver vad som framgår av punkten 1, föras på en körbana även om det finns en cykelbana om det är lämpligare med hänsyn till fordonets bredd, och

2 Senaste lydelse 2001:753.

Författningsförslag SOU 2012:70

46

2. trehjuliga mopeder klass II

föras på en cykelbana med ringa trafik och tillräcklig bredd.

3. trehjuliga mopeder klass II

föras på en cykelbana med ringa trafik och tillräcklig bredd.

Är en bana avsedd för viss trafik får annan trafik förekomma på banan endast för att korsa den.

Särskilda bestämmelser om användning av vägrenen finns i 12 §.

12 §3

På väg skall vägrenen användas

1. vid färd med cykel eller moped klass II när cykelbana saknas,

2. vid färd med moped klass I,

3. vid färd med fordon som är konstruerat för en hastighet av högst 40 kilometer i timmen eller som inte får föras med högre hastighet än 40 kilometer i timmen, eller

4. av dem som för ett fordon förspänt med dragdjur, rider samt leder eller driver kreatur.

På väg ska vägrenen användas

1. vid färd med cykel eller moped klass II när cykelbana saknas,

2. vid färd med moped klass I,

3. vid färd med fordon som är konstruerat för en hastighet av högst 40 kilometer i timmen eller som inte får föras med högre hastighet än 40 kilometer i timmen, eller

4. av dem som för ett fordon förspänt med dragdjur, rider samt leder eller driver kreatur.

Skyldigheten att använda vägrenen enligt första stycket 1–4 gäller endast om vägrenen är av tillräcklig bredd och i övrigt är lämplig att använda.

Om det behövs för att underlätta framkomligheten för annan trafik, få vägrenen användas tillfälligt även vid färd med andra fordon.

Har körbanan avgränsats med heldragen kantlinje får vägrenen användas endast i de fall som anges i första stycket.

12 a §

Vid färd med cykel får barn till och med det år de fyller åtta år, om cykelbana saknas, använda gångbanan.

3 Senaste lydelse 2007:101.

SOU 2012:70 Författningsförslag

47

21 §4

En förare som från en väg kör in på en annan väg som är huvudled, motorväg eller motortrafikled och där accelerationsfält saknas, har väjningsplikt mot fordon på den väg föraren kör in på. Väjningsplikten gäller dock inte där föraren kommer in på huvudleden, motorvägen eller motortrafikleden utan att byta körfält.

En förare har också väjningsplikt mot varje fordon vars kurs skär den egna kursen när föraren kommer in på en väg

1. från en parkeringsplats, en fastighet, en bensinstation eller från något annat liknande område i anslutning till vägen,

2. från en stig, en ägoväg eller någon annan liknande utfartsväg,

3. från en cykelbana, en gågata, ett gångfartsområde eller från terräng, eller

4. efter att ha korsat en gång- eller cykelbana. En förare har dessutom väjningsplikt mot fordon på en körbana när föraren kommer in på den från en vägren eller från en sådan cykelbana som är en del av vägen.

Väjningsplikten enligt första– andra stycket gäller inte cyklande och förare av moped klass II som ska korsa en körbana eller cykelbana på en cykelöverfart.

59 §

På cykelbanor skall cyklande och förare av moped klass II lämnas företräde av andra fordonsförare.

I 8 kap. 1 a § finns bestämmelser om att förare som från en väg kör in på en väg som är cykelgata har väjningsplikt mot fordon på cykelgatan föraren kör in på.

61 §

Vid ett obevakat övergångsställe har en förare väjningsplikt mot gående som gått ut på eller just skall gå ut på övergångsstället.

Vid ett obevakat övergångsställe har en förare väjningsplikt mot gående som gått ut på eller just ska gå ut på övergångsstället.

4 Senaste lydelse 2007:101.

Författningsförslag SOU 2012:70

48

En förare som närmar sig en obevakad cykelöverfart, skall anpassa hastigheten så att det inte uppstår fara för cyklande och mopedförare som är ute på cykelöverfarten.

Vid en obevakad cykelöverfart har en förare väjningsplikt mot cyklande och förare av moped klass II som färdats ut på eller just ska färdas ut på cykelöverfarten.

En förare, som skall köra ut ur en cirkulationsplats eller annars efter att ha svängt i en vägkorsning skall passera en obevakad cykelöverfart, skall köra med låg hastighet och lämna cyklande och förare av moped klass II som är ute på eller just skall färdas ut på cykelöverfarten tillfälle att passera.

6 kap.

6 §

Cyklande eller förare av moped klass II som skall färdas ut på en cykelöverfart skall ta hänsyn till fordon som närmar sig överfarten och får korsa vägen endast om det kan ske utan fara.

Cyklande eller förare av moped klass II ska innan de färdas ut på en cykelöverfart sakta ned och ta hänsyn till avståndet och hastigheten hos de fordon som närmar sig överfarten.

8 kap. Bestämmelser för trafik på gågata och i gångfartsområde m.m.

8 kap. Bestämmelser för trafik på gågata , cykelgata och i gångfartsområde m.m.

1 a §

På en cykelgata gäller följande.

1. Motordrivna fordon ska anpassa sin hastighet till cykeltrafiken.

2. Fordon får inte parkeras på någon annan plats än särskilt anordnade parkeringsplatser.

3. Förare som från en väg kör in på en väg som är cykelgata har väjningsplikt mot fordon på

SOU 2012:70 Författningsförslag

49

cykelgatan föraren kör in på.

10 kap.

1 §5

Särskilda trafikregler får, utom i de fall som avses i 10 och 14 §§, meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller för ett område eller en färdled i terräng.

De särskilda trafikreglerna får gälla följande.

1. Att en viss väg eller vägsträcka ska vara huvudled, motorväg eller motortrafikled.

2. Att en viss väg eller vägsträcka eller samtliga vägar inom ett område ska vara gågata eller

gångfartsområde.

2. Att en viss väg eller vägsträcka eller samtliga vägar inom ett område ska vara gågata,

gångfartsområde eller cykelgata.

3. Att ett visst område ska vara tättbebyggt område eller att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område ska vara miljözon.

4. Att en viss plats ska vara cirkulationsplats.

4. Att en viss plats ska vara cirkulationsplats eller cykelöverfart.

5. Att ett visst körfält eller en viss körbana ska vara körfält eller körbana för fordon i linjetrafik m.fl.

6. Att en viss plats på sträcka där förbud att stanna eller parkera råder enligt 3 kap. 53 § första stycket 2 ska vara busshållplats.

7. Att en viss plats ska vara ändamålsplats eller laddplats.

8. Avvikelser från bestämmelserna om gågata enligt 8 kap. 1 § andra stycket och bestämmelserna om körfält för fordon i linjetrafik m.fl. enligt 8 kap. 2 §.

9. Förbud mot trafik med fordon. 10. Förbud eller påbud att svänga eller köra i viss riktning. 11. Förbud mot omkörning. 12. Väjningsplikt eller stopplikt med avvikelser från bestämmelserna i 3 kap. 18 eller 21 § eller i stället för bestämmelserna i 3 kap. 23 § första stycket. 13. Stopplikt i järnvägs- eller spårvägskorsningar. 14. Avvikelser från bestämmelserna om hastighet i 3 kap. 17 § första stycket eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § andra stycket, om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerheten, framkomligheten eller miljön.

5 Senaste lydelse 2011:1220.

Författningsförslag SOU 2012:70

50

15. Begränsning till lägre hastighet än som följer av 3 kap. 17 § tredje stycket, 4 kap. 20 § eller 9 kap. 1 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § fjärde stycket eller 9 kap. 1 § tredje stycket, om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerheten, framkomligheten eller miljön. 16. Förbud mot att stanna eller parkera fordon eller tillåtelse att stanna eller parkera fordon med avvikelse från bestämmelserna i 3 kap. 48, 49 a § första stycket, 52 §, 53 § första stycket 2–5, 9 och 10, 54 §, 55 § första stycket 3–5 eller 8 kap. 1 §.

16. Förbud mot att stanna eller parkera fordon eller tillåtelse att stanna eller parkera fordon med avvikelse från bestämmelserna i 3 kap. 48, 49 a § första stycket, 52 §, 53 § första stycket 2–5, 9 och 10, 54 §, 55 § första stycket 3–5 eller 8 kap. 1 § eller

8 kap. 1 a §.

17. Tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering. 18. Undantag från 3 kap. 77 § om belysning vid färd i terräng. 19. Axeltryck, boggitryck, trippelaxeltryck eller bruttovikt med begränsning till lägre vikter än som följer av 4 kap. 12 §. 20. Inskränkning till mindre bredd eller längd på fordon, fordonståg eller last än som tillåts i 4 kap. 15, 17 eller 17 a §. 21. Trafik med terrängmotorfordon eller terrängsläp med avvikelser från bestämmelserna i 5 kap. 1, 4 eller 5 §. 22. Andra särskilda trafikregler. Vidare får det genom lokala trafikföreskrifter meddelas särskilda trafikregler om att en vägtunnel ska tillhöra tunnelkategori B, C, D eller E, särskilda trafikregler för transport av farligt gods och för sådana tävlingar som länsstyrelsen har lämnat tillstånd till enligt 3 kap. 84 §. Vidare får det genom lokala trafikföreskrifter meddelas särskilda trafikregler om att en vägtunnel ska tillhöra tunnelkategori B, C, D eller E, särskilda trafikregler för transport av farligt gods och för sådana tävlingar som länsstyrelsen har lämnat tillstånd till enligt 3 kap. 84 §. F (2011:1220).

9 b §

En plats får förklaras som cykelöverfart endast om den är avsedd att användas av cyklande och förare av moped klass II för att korsa en körbana eller cykelbana och trafikmiljön är utformad så

SOU 2012:70 Författningsförslag

51

att det säkras att fordon inte förs med högre hastighet än 30 kilometer i timmen eller överfarten är bevakad.

14 kap.

3 §6

Till penningböter döms en förare av ett motordrivet fordon som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot

1. bestämmelserna i a. 2 kap. - 1 § fjärde stycket, - 2 § om inte straff kan dömas ut enligt 2–4, - 3, 5–7 § eller 8 § andra eller tredje stycket, b. 3 kap. - 2, 3, 5–11 §, 12 § första stycket, 13, 16 eller 17 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 17 §,

- 18, 19, 21–25 §, 26 § andra eller tredje stycket, 27 §, 29 § om det där hänvisas till bestämmelserna i 25 §, 26 § andra eller tredje stycket eller 27 §,

- 30–33, 35–40, 43, 45, 50, 51, 57–62, 64, 65, 67–74 eller 76–83 §, c. 4 kap. - 1, 2, 5–8 §, 9 § första stycket, 10 §, 10 a § första stycket, 15, 15 a, 17, 17 a, 18 eller 19–24 §,

d. 5 kap. - 1 eller 3–5 §, e. 6 kap. - 3 eller 5 §, f. 8 kap. - 1 § första stycket 1 eller 3 eller andra stycket eller 2 § första stycket, eller

f. 8 kap. - 1 § första stycket 1 eller 3 eller andra stycket eller 1 a § 3

eller 2 § första stycket, eller

g. 9 kap. - 1 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 1 §, - 2 §,

2. andra lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. 1 § än sådana som rör stannande eller parkering,

3. förbud mot trafik med motordrivna fordon eller med fordon med viss största bredd, längd eller vikt enligt 10 kap. 10 § första

6 Senaste lydelse 2012:15.

Författningsförslag SOU 2012:70

52

stycket, om förbudet har utmärkts med vägmärke eller på annat tydligt sätt,

4. annan föreskrift enligt 10 kap. 14 § än sådan som rör stannande eller parkering, eller

5. föreskrifter som meddelats med stöd av denna förordning för tillämpningen av 3 kap. 80–83 § eller 4 kap. 2, 9, 10 eller 20 §.

6 §7

Till penningböter döms en förare av ett fordon som inte är motordrivet och sådan trafikant som avses i 1 kap. 4 § första stycket, som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot

1. bestämmelserna i a. 2 kap. - 1 § fjärde stycket, - 2 § om inte straff kan dömas ut enligt 2–4, - 3, 5–7 § eller 8 § andra eller tredje stycket, b. 3 kap. - 2, 3, 5–11 §, 12 § första stycket, 13, 16 eller 17 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 17 §,

- 18, 19, 21–25 §, 26 § andra eller tredje stycket, 27 §, 29 § om det där hänvisas till bestämmelserna i 25 §, 26 § andra eller tredje stycket eller 27 §,

- 30–33, 35–40, 43, 45, 50, 51, 58–62, 64, 65, 67, 68, 73, 74, 76– 78 eller 80–83 §,

c. 6 kap. - 3 eller 5 §, d. 8 kap. - 1 § första stycket 1 eller 3 eller andra stycket eller 2 § första stycket, eller

d. 8 kap. - 1 § första stycket 1 eller 3 eller andra stycket eller 2 § första stycket, eller 1 a § 3 eller 2 § första stycket, eller

e. 9 kap. - 1 eller 2 §,

2. andra lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. 1 § än sådana som rör stannande eller parkering,

3. annan föreskrift än sådan som rör stannande eller parkering enligt 10 kap. 14 §, eller

4. föreskrifter som meddelats med stöd av denna förordning för tillämpningen av 3 kap. 80–83 §.

7 Senaste lydelse 2007:101.

SOU 2012:70 Författningsförslag

53

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016 i fråga om 3 kap. 21 §, 3 kap. 59 §, 3 kap. 61 §, 6 kap. 6 §, 10 kap. 1 § andra stycket 4 och 10 kap. 9 b § och i övrigt den 1 juli 2014.

Författningsförslag SOU 2012:70

54

3 Förslag till förordning om ändring i förordning om vägtrafikdefinitioner ( 2001:651 )

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen om vägtrafikdefinitioner (2001:651)

att 2 § ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt 2012:08 8

2 §

Definitionerna med den betydelse som anges nedan är avsedda att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa.

Beteckning ------------

Betydelse ---------------------------------

Cykelfält Ett särskilt körfält som genom vägmarkering anvisats för cyklande och förare av moped klass II

Cykelöverfart

En del av en väg som är avsedd att användas av cyklande eller förare av moped klass II för att korsa en körbana eller en cykelbana och som anges med vägmarkering.

En cykelöverfart är bevakad om trafiken regleras med trafiksignaler eller av en polisman och i annat fall obevakad -------------------------------------

8 Lydelsen träder i kraft den 19 januari 2013.

SOU 2012:70 Författningsförslag

55

Föreslagen lydelse

2 §

Beteckning ------------

Betydelse ---------------------------------

Cykelfält Ett särskilt körfält som genom vägmarkering anvisats för cyklande och förare av moped klass II

Cykelgata En väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföreskrift ska vara cykelgata och som är utmärkt med vägmärke för cykelgata.

Cykelöverfart

En plats som enligt lokal trafikföreskrift ska vara cykelöverfart och som anges med vägmarkering eller vägmärke.

En cykelöverfart är bevakad om trafiken regleras med trafiksignaler eller av en polisman och i annat fall obevakad -------------------------------------

Denna förordning träder såvitt avser beteckningen cykelöverfart i kraft den 1 juli 2016 och i övrigt den 1 juli 2014.

57

1 Utredningens arbete och synsätt

1.1 Utredningens direktiv

Utredningens direktiv (dir. 2010:93) innebär ett uppdrag att se över de regler som påverkar förutsättningarna för cykling. Enligt direktiven ska översynen dels syfta till att öka cyklingen och göra den säkrare, dels öka trafiksäkerheten för cyklister samt för gående i förhållande till cyklister och i övrigt förbättra samspelet mellan cyklister och andra trafikanter. I första hand bör de bestämmelser som reglerar planering och utformning av trafikmiljön samt trafikreglerna för cykling ses över. Vidare bör enligt direktiven också de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och möjligheten att ta med cykeln på tåg och buss omfattas av översynen. Om jag finner det relevant kan uppdraget omfatta även andra regler och förutsättningar som är viktiga i detta sammanhang. Utredningen ska i första hand omfatta regler för cyklister men när det är motiverat även för andra trafikanter. Enligt direktiven bör särskilt uppmärksammas förhållanden där tillgängligheten för cyklister kan komma i konflikt med trafiksäkerheten. I uppdraget ingår även att utreda hur utbildning, fortbildning och spridning av befintliga och nya regler för cykeltrafiken kan utvecklas. Jag ska vidare analysera om de regler och de förutsättningar som gäller vid genomförandet av transportpolitiken får genomslag vid utformningen av trafikmiljön. En fråga i detta sammanhang är om det finns möjligheter i regelverket som väghållarna av olika skäl inte använder vid utformningen. Slutligen ska jag överväga och lämna eventuella förslag till författningsändringar. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1–2.

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

58

1.2 Hur utredningens arbete genomförts

Utredningen har till sitt stöd haft en expertgrupp med representanter från Boverket, Naturvårdsverket, Näringsdepartementet, Rikspolisstyrelsen, Sveriges kommuner och Landsting (SKL), Tillväxtverket, Trafikverket och Transportstyrelsen. Jag har haft åtta möten, varav ett i internatform, med expertgruppen. Därutöver har jag haft en stor mängd kontakter med de enskilda experterna. Jag har vidare på olika sätt haft kontakt med en mängd andra intressenter och myndigheter och också med en del andra utredningar och projekt. Bl.a. har jag samrått med ett antal cykelorganisationer: Cykelfrämjandet, Svenska Cykelförbundet, Trampkraft, Svensk Cykling, dåvarande Bilfria leder och Svenska Cykelsällskapet. Utredningens sekretariat har besökt Danmark och där tagit del av erfarenheterna i det landet. Jag har sammanträffat med European Cycling Federation (ECF). Vidare har utredningen deltagit i en rad seminarier och konferenser, antingen som åhörare eller som föreläsare. Uppdraget har således genomförts i ett nära samarbete med berörda myndigheter och organisationer.

Jag har inte funnit det lämpligt att lämna delrapporter då de ämnesområden som mitt uppdrag avser utgör delar av en helhet och bör behandlas i ett sammanhang.

Som underlag för arbetet har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänkandet.

1.3 Externa uppdrag

Utredningen har anlitat en konsult som fått i uppdrag att inom ramen för utredningen kartlägga reglers påverkan på förutsättningarna för cykelplanering och cykling. WSP har genomfört uppdraget som i huvudsak består av en deskriptiv del, en enkätdel och en del innehållande diskussion och förslag. WSP:s rapport jämte bilagedel bifogas betänkandet, bilaga 3–4, hädanefter benämnd Konsultrapporten.

Konsultrapporten har utgjort ett underlag av många för mina bedömningar och förslag. Även andra redan existerande rapporter, forskningsresultat och litteratur m.m. har använts. Vidare har utredningen fått bidrag, framförallt avseende problembilden, i sina kontakter med bl.a. olika myndigheter och organisationer.

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

59

Innehållet i Konsultrapporten svarar WSP för, medan mina bedömningar och förslag och slutsatser framgår av kapitel 6–10.

Därutöver har konsulten Ingrid Eriksson biträtt mig med underlag, särskilt avseende infrastrukturplaneringsprocessen.

1.4 Regler och cykling – problemformulering och utgångspunkter

Svensk transportpolitik har under lång tid hanterat trafikslagen var för sig. Först på senare år har ett trafikslagsövergripande synsätt kommit att tillämpas. Det trafikslagsövergripande synsättet är tänkt att få genomslag inte bara nationellt utan även regionalt och lokalt och inte bara i den övergripande planeringen utan även i den konkreta fysiska planeringen. Allt mer fokus har också kommit att läggas på ett hela resan-perspektiv. Utifrån dessa två principer, men också till följd av samhälleliga förändringar och ett ökat fokus på miljöfrågor och folkhälsofrågor, problem med trängsel i våra städer och en alltmer komplicerad och intensiv trafikbild, har cykling kommit att uppmärksammas i större utsträckning. Det har också blivit tydligare att cykling, cykeln och cyklister ställer egna och särskilda krav på trafikmiljön och infrastrukturen och dess utformning samt att trafikregler ibland kan påverka cyklister på ett annat sätt än andra trafikanter. Vidare har också insikten om att infrastruktur och trafikregler, särskilt i relation till fordonet cykel, är intimt förknippade med varandra ökat.

I det följande beskriver jag kort vilka problem, utmaningar och utredningsbehov som finns i relation till att få cyklingen att öka och bli säkrare och vilka utgångspunkter en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv måste ha enligt mitt förmenande. Problemställningarna och utgångspunkterna samt utredningsbehoven är intimt förknippade och sammanfaller ibland.

Cykeln är ett transportmedel med många fördelar. Åtgärder som leder till en ökad cykling kan bidra till att nå ett flertal samhällsmål. Ökad cykling kan bidra till att minska resandets miljöpåverkan, ge minskad trängsel och positiva effekter på folkhälsan. På senare år har inom svensk transportpolitik, både nationellt och lokalt, men även i viss mån regionalt, cykeln som transportmedel kommit att uppmärksammas alltmer, både som ett transportmedel för hela resan och som ett transportmedel för en del av resan. Inom ramen för detta arbete har konstaterats att det krävs insatser inom

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

60

flera områden om cyklingen ska öka och bli säkrare, bl.a. reglering, infrastruktur, samverkan, kunskapsuppbyggnad och kommunikation.

Cykeln sågs först inte som ett transportmedel utan mer som en leksak. Men efter hand kom den att ses som ett sätt att transportera sig på och på 1930-talet var andelen personer i Sverige som cyklade hög. Andelen har sedan dess sjunkit över årtiondena, men även under andra världskriget var andelen cykling hög, vilket delvis berodde på bristen på bränsle. Cyklingen minskade under efterkrigstiden, men har under de senare årtiondena återigen fått ett ökat fokus. På lokal nivå görs på många håll i landet sedan 1990-talet stora satsningar på cykling och i dag är det många av landets kommuner som politiskt och ekonomiskt samt i andra avseenden lyfter fram cykling. På senare tid har cykling också kommit att på ett annat sätt uppmärksammas nationellt och regionalt. Detta märks bl.a. i den trafikslagsövergripande nationella planen för utveckling av transportsystemet och i att cykling behandlas i ett eget avsnitt i senaste infrastrukturpropositionen. Ett annat exempel är att Trafikutskottet för första gången har tagit fram betänkanden som enbart tar upp cyklingsfrågor (2009/10 TU14 och 2010/11 TU 21). Även i länsplanerna för regional transportinfrastruktur märks det ökade intresset för cykling. Ett flertal myndigheter har också fått regeringsuppdrag med bärighet på cykling. Även enskilda aktörer, både offentliga och privata, har därutöver tagit egna initiativ inom området. Det ökade intresset för cykling och dess villkor återspeglas också i enskildas engagemang i frågan och i det utrymme cykling får i massmedia. De eventuella brister som finns i infrastrukturen för cykel och i regelverken som påverkar cyklingen samt de bristande förutsättningar som i övrigt kan förekomma och betydelsen av att de hanteras har kommit att få alltmer uppmärksamhet liksom cyklistens särskilda behov.1

Mot bakgrund av det som nu sagts kan i korthet den slutsatsen dras att en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv måste ta sin utgångspunkt i hur cykling hanterats som transportsätt historiskt, både politiskt och finansiellt samt i systemen och i författningar och vilka förutsättningarna i övrigt varit för cyklingen. Samtidigt måste beaktas att cyklingens roll och synen på cykling i dessa avseenden präglats av sin tid och av de förutsättningar som gällde vid varje given tidpunkt. På motsvarande sätt måste hänsyn tas till att många

1 WSP-rapporten (2011), WSP Analys och strategi, Rapport Reglers påverkan på förutsättningarna för cykelplanering och cykling – underlag till Cyklingsutredningen, Stockholm, s. 14–15, hädanefter Konsultrapporten (2011).

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

61

av de regler som är kopplade till infrastruktur och trafik är utformade på ett sådant sätt att de ska kunna hantera en samhällsutveckling och ändrade prioriteringar. Detta speglas bl.a. i att bestämmelserna ofta syftar till att väga olika intressen mot varandra. Det är också nödvändigt att utifrån sistnämnda aspekt fundera över i vad mån ett visst problem kan hanteras inom ramen för nuvarande regelverk och systematik utan att dessa ändras, eftersom problematiken inte behöver vara kopplad till och/eller bäst åtgärdas genom en regeländring utan genom andra åtgärder. Samma fråga måste ställas i relation till de system och planer och finansieringsformer samt mål och principer som förekommer inom transportpolitiken och inom infrastrukturplaneringen samt de miljöpolitiska, de folkhälsopolitiska och de arkitekturpolitiska målen. Frågan som måste ställas är om problemen kan hanteras inom gällande system eller om det krävs ett systemskifte. Om något systemskifte inte krävs blir nästa fråga hur de eventuella brister som finns bäst åtgärdas. Är det genom ändrade regler eller är det andra åtgärder som krävs?

Viktigt att beakta är också att frågor med bärighet på cykling och de system samt regelverk inom vilka cyklingen hanteras i vissa avseenden existerar parallellt. Det behövs förgreningar mellan systemen som gör att aktörerna inom de olika systemen kommunicerar och samverkar med varandra. Infrastrukturplaneringen, den fysiska planeringen och trafikreglerna måste ses som en helhet när eventuella ändringar övervägs. Ibland kan det också vara så att en ändring inte är påkallad, utan att det som krävs i stället är bättre kunskap och insikt om varandras arbetsområden.

Andra utgångspunkter som är viktiga att beakta i utredningen är kopplade till cykeln som transportmedel och cyklisten själv. Därutöver måste mer övergripande samhälleliga intressen också finnas med som en utgångspunkt. Det som gör att samhället gärna ser att fler cyklar är inte alltid det som får den enskilda individen att välja cykling som transportsätt.

I landet som helhet görs ungefär tio procent av resorna med cykel och medelreslängden är tre kilometer. Andelen av det totala resandet varierar kraftigt över landet. I tätbebyggt område är andelen resor som görs med cykel högre än tio procent. En viss osäkerhet finns i siffrorna eftersom den senaste nationella mätningen gjordes 2005–2006. Det finns de som menar att cyklingen ökat sedan dess och andra som menar att den i stället avtagit. Vilket som är den korrekta bilden är svårt att uttala sig om med hänsyn till att det inte finns någon ny statistik på området. Möjligen är det

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

62

så att bilden ser olika ut över landet. Cykeln används oftast till kortare resor. Vid resor som överstiger fem kilometer är det färre individer som väljer att ta cykeln. I storstadsregioner är en cykelresas medellängd 8–9 kilometer. I kombination med andra transportmedel används cykeln även för längre resor. Det bör dock poängteras att cykelresorna enligt vad jag erfarit under arbetets gång tenderar att bli längre. Vidare varierar cyklandet förutom över landet också över året och i olika åldersgrupper av befolkningen.2

Det är i sammanhanget viktigt att betona att individer cyklar av olika orsaker och i olika syften. Cykling kan delas in i två huvudgrupper: vardagscykling och cykling för rekreation och turism. Därutöver sker också cykling inom idrotts- och tävlingsverksamhet. Det förekommer också att cykeln används i arbetet, t.ex. hos budfirmor. Utöver att cykeln används i olika syften är det också centralt att betona att cykling sker i olika miljöer, t.ex. storstadsmiljö, tätortsmiljö och på landsbygd och att förutsättningarna och problembilden samt behoven kan se olika ut i dessa miljöer, men också växla över landet. Därtill kan läggas att cyklister är en heterogen grupp, från små barn till äldre, vilket även detta påverkar behoven av och kraven på infrastruktur men också förmågan och förutsättningarna för individen att ta till sig regler och annan information. Slutligen är cykeln i sig ett fordon som numera kan se mycket olika ut. Det blir t.ex. allt vanligare med cyklar till vilka det kopplas cykelkärror eller sidovagnar, men också att trampkraften förstärks med el. Människor cyklar också på väldigt olika sätt i det att de bl.a. håller olika hastighet och cyklar olika långt. Hastigheten kan uppgå till så mycket som 30–35 kilometer i timmen, men normalt sett räknas 15–20 kilometer i timmen som cykelhastighet. Skillnaderna gör att cyklister inte alltid har gemensamma intressen. För en del är möjligheten att snabbt ta sig fram det viktigaste och för andra är säkerheten det mest centrala.3

Skillnaderna i behoven och förutsättningarna för cykling är också kopplade till att de politiska ambitionerna för och satsningarna på cykling kan variera kraftigt över landet. Hur bred och långsiktig planeringen är för cykelåtgärder och hur planeringen för cykling följs upp kan växla mycket mellan de enskilda kommunerna.

2 SKL och Trafikverket (2010), GCM-handbok Utformning, drift och underhåll med gång-, cykel- och mopedtrafik i fokus, Stockholm, s. 10, hädanefter GCM-handboken (2010), och Konsultrapporten (2011), s. 10. 3 GCM-handboken (2010), s. 10–11.

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

63

I vissa avseenden är dock behoven för de olika cyklistkategorierna och över landet likartade. Transportsättet innebär ett användande av den egna muskelkraften för att ta sig fram, vilket gör att cyklister generellt är mer känsliga för omvägar, nivåskillnader och stopp som upplevs som onödiga. Cykeln är, än så länge, för det mesta ett tvåhjuligt fordon, vilket påverkar dess stabilitet och därmed kraven på vägyta, drift och underhåll samt utrymme. Cykeln har inte heller någon större stötdämpning och även av detta skäl är ett jämt underlag viktigt. Cykling är också ett transportsätt som påverkas av väderleken. Cyklisters känslighet för omvägar, nivåskillnader och stopp som upplevs som onödiga inverkar troligen i viss mån på cyklisters benägenhet att följa vissa trafikregler. Även utformningen av trafikmiljön och underhållet av infrastrukturen påverkar cyklisters agerande och troligen i större mån än regler.4

I förhållande till många andra transportsätt är cykling ett långsamt transportsätt, även om hastigheten vid cykling generellt sett verkar ha ökat. Vidare är cyklisterna, ur trafiksäkerhetssynpunkt, mer utsatta i trafiken och i trafikmiljön än många andra fordonstrafikanter och räknas också till gruppen oskyddade trafikanter. Cyklisternas utsatthet har delvis sin förklaring i att transportsättet är snabbt, och tyst. I förhållande till cyklister är fotgängare än mer oskyddade. Samtidigt upplevs cyklister ofta av fotgängare som en större säkerhetsrisk än vad de egentligen utgör. Snabbheten och tystheten hos cykeln skapar även en viss osäkerhet och ibland även irritation hos motorfordonsförare främst på grund av att cyklister upplevs som svåra att uppmärksamma i tid.5

Det är flera olika faktorer som påverkar om en individ väljer att cykla eller inte och vad som påverkar valet kan vara högst individuellt. Det förhållandet att cykling är, särskilt i stadsmiljöer, ett sätt att relativt snabbt ta sig fram är en faktor som får en del att välja cykeln som transportmedel.6

För att cyklingens fulla potential ska kunna tas tillvara krävs att det finns en cykelinfrastruktur som beaktar cyklistens behov av gena färdvägar och att den är välutbyggd, sammanhängande och tillgänglig. Att dessa faktorer påverkar visar internationella erfarenheter i länder där många cyklar, som t.ex. Danmark och Nederländerna. Cykelinfrastrukturen är där väl utbyggd och cyklisterna ofta separerade från andra fordonstrafikanter och fotgängare. Detta påver-

4 GCM-handboken (2010), s. 11. 5 Konsultrapporten (2011), s. 13–14. 6 Konsultrapporten (2011), s. 1.

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

64

kar inte bara den upplevda tryggheten utan även den faktiska säkerheten. I Sverige förutsätts dock många gånger att cyklister ska dela vägyta med andra trafikanter, t.ex. fotgängare alternativt förare av motorfordon. Detta skapar ibland problem till följd av bl.a. skillnader i hastighet och siktlinjer, men också konflikter då samverkan inte alltid fungerar. I Sverige delar cyklister ofta yta med förare av moped klass II.7

En av de viktigaste faktorerna för att välja cykling är just att det upplevs som tryggt att cykla. Trygghet kan åstadkommas på flera sätt. God infrastruktur som underhålls väl och där driften sköts är en faktor. En annan faktor som påverkar känslan av trygghet är att de trafikregler som finns är lättförståeliga och framstår som rimliga, men också att de bidrar till god samverkan och minskar antalet konflikter i trafiken. För barn och unga samt vuxna i deras närhet är känslan av trygghet i samband med cykling extra viktig.8

Också tillgången till bra och säkra cykelparkeringar påverkar benägenheten att cykla. Den som cyklar måste ha någonstans att ställa sin cykel under kortare eller längre perioder och kunna vara säker på att cykeln finns kvar när han eller hon återvänder för att hämta sin cykel, dvs. att den inte blivit stulen eller utsatts för skadegörelse. Extra viktig är tillgången till cykelparkering vid kollektivtrafiknoder. Tillgången till cykelparkering kan också leda till en ökad benägenhet att välja att åka kollektivt. Det går inte heller att bortse från att möjligheten att ta med cykeln på t.ex. tåg eller buss har betydelse. Även på andra platser än vid kollektivtrafiknoder är givetvis tillgången till cykelparkeringar viktig. Tillgången till cykelparkering måste dock kombineras med andra åtgärder som access till duschutrymmen och möjligheter att byta om och olika hyrcykelsystem för att effektivast bidra till ökad cykling.9

Även om enskilda individer kan påverkas att välja cykling som transportsätt av t.ex. hälso- och miljöskäl har dessa faktorer allmänt sett större betydelse för samhällets önskan att få fler att cykla. Hälsa genom ökad fysisk aktivitet är en ny dimension i transportpolitiken. Stora folkhälsovinster, men också i förlängningen samhällsekonomiska vinster, kan göras om fler cyklar. Det är viktigt att dessa vanor grundläggs redan i tidig ålder eftersom vanor som etableras hos en individ redan som barn oftare består genom livet.

7 Konsultrapporten (2011), s. 1–2 och 14. 8 Konsultrapporten (2011), s. 1 och Trafikverket (2011), Ökad och säker cykling – Redovisning av regeringsuppdrag, TRV 2011/19633, s. 12 och 34. 9 Konsultrapporten (2011), s. 70 och GCM-handboken (2010), s. 122.

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

65

Även miljön spelar en central roll inom transportpolitiken och ett sätt att förverkliga miljömålen är ökad cykling. Genom en ökad cykling minskar utsläpp och trängsel. Cyklingen har också en central roll i hela resan-perspektivet, särskilt i relation till kollektivtrafiken. Cykling kan i det sammanhanget både vara ett sätt att ta sig till och från stationen och mellan olika bytespunkter. Detta kan ske t.ex. genom att cykeln tas med på det kollektiva transportmedlet eller parkeras i närheten av en station under resan alternativt står parkerad vid slutstationen för cykling den sista sträckan. Det behöver inte heller handla om att under hela eller delar av resan använda sin egen cykel utan det kan också handla om att få tillgång till hyr- eller lånecyklar.10

Ur ett samhällsperspektiv är det också viktigt att verka för att cykling inte bara upplevs som trygg utan också är säker. Inom transportpolitiken finns en ambition att minska antalet dödade och allvarligt skadade i trafiken, den s.k. nollvisionen. Att bibehålla ett lågt antal dödade och allvarligt skadade cyklister är viktigt även om cyklingen ökar och det är tänkbart att en ökad cykling kommer att leda till nya utmaningar inom detta område. Samtidigt finns det forskning som tyder på att ett ökat antal cyklister minskar olycksrisken. I dag är den vanligaste olyckstypen bland cyklister singelolyckan och orsaken kan ofta kopplas till bristande drift och underhåll. När olyckan har sin grund i en kollision mellan en cykel och ett motorfordon sker olyckan oftast i en korsningspunkt. Risken för att råka ut för en olycka som cyklist växlar över ålder liksom olyckstypen.11

För att det ska vara möjligt att skapa cykelvägar som är gena, säkra och sammanhållna måste det finnas förutsättningar för detta i planeringssystemet och frågan måste ges politisk och ekonomisk prioritet. Även de regler som styr planeringen och reglerar trafiken måste vara utformade, men också tillämpas, så att cykling, när det är möjligt, främjas. Regler och regeländringar kan bidra till en utveckling samt påskynda och underlätta processen med att främja cykling. Samtidigt har ett sådant angreppssätt sina begränsningar.

Ett skäl är att cyklisters agerande påverkas mer av trafikmiljöns utformning än av regler. Ett annat skäl är att dagens lagstiftning ofta är fordonsneutral och att det snarare är en fråga om hur reglerna tillämpas än om hur de är utformade. Det är i detta sammanhang centralt att betona betydelsen av att cykling ses som ett eget

10 Konsultrapporten (2011), s. 70–76 och GCM-handboken (2010), s. 122. 11 Konsultrapporten (2011), s. 17–19.

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

66

transportsätt och att uppmärksamma att cyklister har egna behov och krav. Samtidigt måste ett hela resan-perspektiv och att ett trafikslagsövergripande synsätt appliceras redan tidigt i planeringsprocessen på alla nivåer. Vidare krävs ett professionellt synsätt på cykling med politiska och ekonomiska satsningar.

Det är också viktigt att, om regeländringar övervägs, fundera över om samma sak kan uppnås på annat sätt. Det måste också övervägas om en ändring från olika aspekter är lämplig och vad den skulle innebära för andra trafikanter. Att detta är något utredningen ska beakta framgår vid en tolkning av direktiven där det talas om framkomlighet, tillgänglighet, trafiksäkerhet och inverkan på andra trafikanters än cyklisters situation. Vidare måste också analyseras om det utifrån principen om den kommunala självstyrelsen och/eller internationella konventioner är möjligt att ändra den aktuella bestämmelsen.

Utredningsbehoven kan kortfattat sammanfattas i följande huvudpunkter:

1. Kan och i så fall hur förändrade regler öka cyklingen och göra den säkrare? Hur fungerar de bestämmelser som reglerar trafiken och styr den övergripande planeringen, detaljplaneringen och utformningen av trafikmiljön samt drift och underhåll av cykelinfrastruktur sett ur ett cyklingsperspektiv? Hur kan ökad tillgänglighet för cyklister uppnås utan att trafiksäkerheten hotas? Får de regler och förutsättningar som gäller för transportpolitikens genomförande genomslag vid utformning av trafikmiljön? Finns det möjligheter i regelverket som inte utnyttjas av väghållarna av olika skäl?

2. Hur kan samspelet i trafiken öka? Hur kan ett gott samspel åstadkommas både cyklister emellan och i relation till andra trafikanter, särskilt i relation till fotgängare?

3. Hur kan kunskapen om och efterlevnaden av trafikregler öka? Hur ser barns och ungas förutsättningar ut att förstå och tillämpa regler?

4. Hur kan utbildning, fortbildning och spridning av befintliga och nya regler för cykeltrafiken utvecklas?

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

67

5. Hur kan Boverkets arbete, som redovisades under våren 2010, och som avsåg frågan hur cykelparkeringar ska hanteras i den fysiska planeringen följas upp och utvecklas vidare, bl.a. vad avser kravet på och ansvaret för cykelparkeringar vid stationer?

6. Hur kan möjligheten att ta med cykel på tåg och buss belysas ytterligare?

7. Finns det behov av författningsändringar?

Sammanfattningsvis är mitt huvudsakliga uppdrag att öka cyklingen och göra den säkrare samt att öka trafiksäkerheten för gående i förhållande till cyklister och i övrigt förbättra samspelet mellan cyklister och andra trafikanter genom att se över

1. de bestämmelser som påverkar planering och utformning av trafik-

miljön,

2. trafikreglerna för främst cykeltrafik, men om det är motiverat

även för andra trafikanter,

3. regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering

och

4. regler och andra förutsättningar som påverkar möjligheten att ta

med cykeln på tåg och buss samt

5. andra regler och förutsättningar som är relevanta och viktiga i

sammanhanget.

1.5 Tolkning av direktiven och avgränsningar av utredningen

Syftet med detta avsnitt är att analysera de vida kommittédirektiven. Därmed kan uppdraget avgränsas och tonvikt läggas på de väsentligaste uppgifterna samt undvikas att utredningen fokuserar på områden som redan hanteras eller har hanterats på annat sätt, t.ex. inom ramen för andra uppdrag.

Enligt direktiven ska jag se över de regler som påverkar förutsättningarna för att cykla i syfte att öka cyklingen och göra den säkrare. Enligt direktiven är fyra perspektiv viktiga för att nå målet om en ökad och samtidigt säkrare cykling: ökad vardagscykling, ökad cykling för rekreation och turism, förbättrad hälsa genom ökad cykling och minskat antal dödade och allvarligt skadade i cykelrela-

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

68

terade olyckor. I direktiven talas under rubriken bakgrund om cykelns betydelse som transportmedel och om vad cykeln som transportmedel kan bidra med i relation till uppställda samhällsmål och om betydelsen av att cykeln blir attraktiv att använda både för hela och delar av en resa. Det talas också under samma rubrik om cykelns plats och om det ökade fokus cyklingen fått i den trafikslagsövergripande nationella planen för utveckling av transportsystemet och i länsplanerna för regional transportinfrastruktur med satsningar på åtgärder inom cykelinfrastruktur. I direktiven sägs dock att det krävs ytterligare initiativ på området för att cyklingen ska kunna öka och bli säkrare och att det är centralt att åstadkomma ökad tillgänglighet för cyklister samt att det kan antas att bilen historiskt sett ofta varit i fokus vid framtagandet av regler.

Det finns en mycket stor mängd regler som direkt eller indirekt och i större eller mindre mån påverkar förutsättningarna för cykling. Reglerna återfinns inom ett flertal områden, som exempel kan nämnas skattelagstiftningen, planeringslagstiftningen och trafiklagstiftningen. Vart och ett av dessa och andra lagstiftningsområden inrymmer sedan i sin tur ett stort antal enskilda bestämmelser. Enligt direktiven ska översynen i första hand avse två regelområden; planering och utformning av trafikmiljön (innefattande den övergripande planeringen, detaljplaneringen samt drift och underhåll) och trafikreglerna för cykeltrafik. Därutöver bör enligt direktiven även regler och andra förutsättningar som påverkar frågan om cykelparkering och möjligheterna att ta med cykeln på buss och tåg ses över. Huvudområdena för översynen är alltså fyra till antalet. Jag kan dock om jag finner det relevanta låta översynen omfatta även andra regler och förutsättningar som är viktiga i sammanhanget.

Jag har med hänsyn till den omfattning som redan huvuduppdragen medför valt att begränsa betänkandet till att avse regler och förutsättningar som har en stark koppling till de trafikrättsliga och infrastrukturmässiga frågorna. Detta mot bakgrund av att det av direktiven enligt min uppfattning klart framgår att utredningen är avsedd att ha en transportpolitisk inriktning med särskilt fokus på trafikregler och infrastrukturrelaterade frågor. Jag har därför beslutat att cykling som idrotts- och tävlingsgren och de särskilda regler som berör denna typ av verksamhet faller utanför uppdraget. Området nämns inte heller uttryckligen i direktivet. Jag har dock mottagit synpunkter, från bl.a. Svenska Cykelförbundet, att det finns viktiga frågor av betydelse för utövningen av cykelsporten som behöver ses över för att underlätta utövandet av cykling som sport.

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

69

Jag kommer emellertid inte att beröra dessa frågor i betänkandet utan i den mån det är påkallat får dessa frågor utredas i annan ordning. Jag har vidare valt att inte behandla skatterättsliga frågor som eventuellt skulle kunna främja cyklingen. Jag tänker därvid närmast på frågor kopplade till friskvårdsbidrag, förmånsbeskattning, skatteavdrag, och bonussystem, eventuellt kopplade till arbetsgivaren. Under utredningsarbetet har jag mottagit, främst från ideella organisationer, synpunkter på och önskemål om förändringar i bl.a. dessa avseenden. Dessa frågor får dock i den mån reglerna är i behov av en översyn hanteras i annan ordning eftersom frågan dels inte specifikt omfattas av utredningsuppdraget, dels fråga är om ett mycket speciellt och komplicerat juridiskt område som inte kan hanteras inom ramen för denna utredning. Vidare behandlar jag inte frågan om vägvisning eftersom denna fråga hanterats inom ramen för ett annat uppdrag. Det finns också bl.a. avseende anläggningslagen (1973:1149) beredningsarbeten som pågår och därför problematiserar jag endast kring denna lag och de möjligheter en ändring av denna skulle kunna medföra för cykelinfrastrukturen. När det gäller frågan om ansvaret att anlägga och sköta drift och underhåll av vägar, bl.a. cykelvägar, behandlas denna fråga i kapitel 7. En viss analys och problematisering förekommer också i kapitlet. Däremot läggs inga konkreta förslag inom området vilket har sin förklaring i dels att det pågår ett arbete kring frågan om väghållaransvar, dels i att min uppfattning är att en eventuell ändring i ansvarsfrågan bör behandlas transportsättsövergripande och det skulle föra alltför långt att inom ramen för denna utredning hantera frågan så brett. Det finns dock, vilket redan här kan poängteras, ett behov att se över frågan inte bara ur ett cyklingsperspektiv.

Inom de fyra huvudområden som mitt uppdrag innefattar har jag också ansett mig tvungen att begränsa de frågor jag kan behandla inom ramen för detta betänkande. Översynen gör alltså inte anspråk på att vara uttömmande. Antalet regler inom områdena som i större eller mindre omfattning påverkar förutsättningar för cykling är väldigt många. Framställningen har därför begränsats till en översyn av vissa utvalda regler. Urvalet har gjorts utifrån den problembild som växt fram under utredningens gång, vilket varit möjligt eftersom problembilden efter ganska kort tid visade sig vara relativt enhetlig. En annan sak är att olika aktörer velat att frågan ska lösas på olika sätt. Jag har alltså valt att fokusera på de regelverk och enskilda regler som utifrån denna analys visat sig vara mest problematiska. I huvudsak har jag valt att först analysera regel-

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

70

verken ur att mer övergripande systemperspektiv för att se om det finns några grundläggande eller mer principiella brister och i så fall om en regeländring är lämplig och om det överhuvudtaget är möjligt att åstadkomma en ändring på detta sätt eller om bristerna och problemen har sin grund och/eller sin lösning i andra förutsättningar än regler. I vissa fall har jag därutöver gått vidare och analyserat enskilda regler som under arbetets gång lyfts fram som problematiska i relation till cyklingen och på samma sätt som avseende regelverken i sin helhet ställt mig frågan om det är lämpligt och möjligt att ändra dessa regler eller om cyklingen bättre främjas på annat sätt än genom att ändra regeln i sig. Denna fråga har varit relevant att ställa sig genomgående under arbetets gång eftersom det många gånger visat sig att de problem som är förknippade med regeln i relation till cykling inte har sin grund i regeln i sig utan i stället i tillämpning, faktisk utformning av trafikmiljön samt ekonomiska och politiska prioriteringar samt sättet att se på cykling över åren. Jag har begränsat min översyn till förutsättningar som på något vis är kopplade till regler eftersom det är just en regelöversyn som är mitt uppdrag och cyklingens förutsättningar i andra avseende hanterats eller hanteras inom ramen för andra uppdrag inom t.ex. Trafikverket.

Fokus har lagts på ökad och säkrare cykling samt i enlighet med direktiven på att öka trafiksäkerheten för cyklister samt för gående i förhållande till cyklister och i övrigt förbättra samspelet mellan cyklister och andra trafikanter. Särskild uppmärksamhet har ägnats situationer där cyklisters tillgänglighet kan råka i konflikt med trafiksäkerheten. Vidare har förslagen och bedömningarna koncentrerats till trafikregler och andra regler för cyklister. Endast till den del det ansetts nödvändigt till följd av de stora konsekvenser en viss regel får för cyklister, även om de inte direkt omfattas av den regeln, har regler som primärt eller uteslutande gäller andra trafikanter behandlats. Även regler som berör flera trafikantgrupper har behandlats på detta sätt. Detsamma gäller slutligen situationer där följdändringar som avser andra trafikanter funnits oundvikliga.

När det gäller delområdet som avser frågan om cykelparkeringar innehåller betänkandet en redogörelse i frågan som har bärighet på alla slags cykelparkeringar och oaktat var de är belägna. I analysen och framförallt i den del som avser bedömningar och förslag har dock framställningen begränsats till att avse cykelparkeringar vid kollektivtrafiknoder och då främst vid järnvägsstationer. Orsakerna till denna avgränsning är främst två. Dels finns det inte mycket

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

71

material att tillgå i frågan om cykelparkering i anslutning till andra platser såsom t.ex. bostäder och arbetsplatser, dels synes problemet vara som störst vid kollektivtrafiknoder och då särskilt vid järnvägsstationer. Då frågan om cykelparkering och tillgången till denna är central för en ökad cykling, men området samtidigt är svårt och komplicerat och insatser behövs relativt fort och troligen i inte obetydlig omfattning har jag ansett det mest effektivt att i detta skede fokusera på denna typ av parkeringar. Troligen kan lärdom dras av arbetet med denna typ av parkeringar för eventuella framtida arbete med andra typer av cykelparkeringar.

Vad gäller frågan om cykeln på kollektiva transportmedel har jag begränsat mitt uppdrag till att avse de två transportmedel som uttryckligen nämns i direktiven, nämligen tåg och buss. Det bör dock poängteras att det kan finnas intresse av att ta med cykeln även på andra kollektiva transportmedel, t.ex. båt.

I betänkandet nämns andra åtgärder än cykelparkering och möjligheten att ta med cykeln på tåg och buss som kan tänkas främja cyklingen och då främst i kombination med kollektivtrafiken. Jag tänker då närmast på låne- och hyrcykelsystem och gemensamma betalsystem. Det görs ingen närmare analys av denna typ av åtgärder. Inte heller läggs några konkreta förslag eller görs bedömningar avseende sådana åtgärder.

I direktiven sägs att det behövs insatser inom bl.a. samverkan, kunskapsuppbyggnad och kommunikation för att öka cyklingen. En ökad cykling ställer högre krav på samspel mellan trafikanter och på deras kunskap om regler, men också på efterlevnad av de regler som gäller. Detta för att undvika konflikter och incidenter, varför det är viktigt att utreda hur regelefterlevnaden bland cyklister kan öka. Denna fråga behandlas inte, utöver en kort deskriptiv redogörelse i de inledande kapitlen, som ett eget separat problemområde utan genomsyrar i stället generellt mina bedömningar och förslag inom de delområden mitt uppdrag innefattar. Detsamma gäller den aspekten att cyklister är en heterogen grupp och att särskilt barns särskilda förutsättningar att hantera trafikmiljön och förstå gällande regler måste beaktas och analyseras. Slutligen har samma förhållningssätt använts i relation till frågan om hur utbildning, fortbildning och spridning av befintliga och nya regler för cykeltrafiken kan utvecklas samt frågan om de regler och förutsättningar som gäller vid utformandet av transportpolitiken får genomslag vid utformningen av trafikmiljön eller om det finns möjligheter som inte utnyttjas. Enligt direktiven ska beaktas att det till stora delar är ett

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

72

kommunalt ansvar att utforma och finansiera cykelinfrastruktur varför hänsyn måste tas till den kommunala självstyrelsen. I vad mån mina förslag och bedömningar får återverkningar i detta avseende analyseras vid behov i anslutning till de enskilda förslagen och bedömningarna eller i konsekvensanalysen.

Slutligen ska jag även beakta de konventioner om vägtrafik, vägmärken och signaler som Sverige anslutit sig till. Först efter en analys av konventionerna kommer utredningens handlingsutrymme inom vissa områden att stå klart. Det är en viktig uppgift att klargöra vilket handlingsutrymmet är. Konventionerna har främst betydelse för vilka ändringar som kan vidtas inom trafiklagstiftningen.

I direktiven sägs inget om att utredningen ska beakta EU-rätten. Detta har troligen sin förklaring i att EU-rätten inte i någon vidare mån påverkar det område som ska utredas även om det finns en hel del EU-dokument kopplade till transportpolitik, passagerarrättigheter, miljön, upphandling och i viss mån även trafiksäkerhet samt planering. Jag har i den mån jag funnit att EU-rätten är av betydelse för analysen beaktat denna.

Jag har också efter en tolkning av direktiven valt att lägga förslag till regeländringar endast i den mån de vinster som kan göras i form av ökad cykling är så stora att eventuell negativ inverkan på trafiksäkerheten för cyklister eller andra trafikanter inte kan anses väga lika tungt.

1.6 Utredningens disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. Kapitel 2 ska ge en allmän introduktion till ämnet cykling och kapitel 3 är tänkt att kort sammanfatta resultaten av de enkätundersökningar som ingått i Konsultrapporten. I övrigt hänvisas i denna del till Konsultrapporten jämte dess bilagedel, bilaga 3–4. I kapitel 4 redogörs kort för transportpolitikens område och hur cykling hanteras inom ramen för denna. I kapitel 5 redogörs för ett antal aktörer av intresse. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för mina allmänna överväganden, vilka utgjort utgångspunkten för mina bedömningar och förslag i kapitel 7–10. Kapitel 7 innehåller en beskrivning och analys av det befintliga regelverket och andra förutsättningar med bärighet på cykelinfrastruktur samt drift och underhåll av densamma. Kapitel 8 är en beskrivning och analys av dagens regelverk och förutsättningar för cykelparkering och möjligheterna att ta med

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

73

cykeln på tåg och buss. Slutligen redovisas och analyseras i kapitel 9 vissa utvalda trafikregler som är av betydelse för cykeltrafiken. Kapitel 10 innehåller en analys över vilka konsekvenser utredningens förslag medför i vissa avseenden, som inte behandlats tidigare i betänkandet. Kommentarer till föreslagna författningsändringar finns i kapitel 11. Författningsförslagen finns nästan längst fram i betänkandet.

Givetvis finns flera inbördes kopplingar i sak mellan flera av de delområden som utredningens uppdrag innefattar, vilket måste beaktas i analysen. Det tydligaste exemplet torde vara den omständigheten att frågan om utformning och regler är intimt förknippade med varandra. Som utgångspunkt för dispositionen har jag ändå bedömt att de olika områdena i huvudsak kan behandlas var för sig. Vidare bör poängteras att vissa av de utredningsbehov som påtalas i direktiven och som redogjorts för ovan behandlas genomgående och parallellt med de fyra huvudsakliga delområden som mitt uppdrag innefattar. Frågorna om barn och trafikregler, regelkunskap, regelefterlevnad, kunskapsspridning och utbildning samt fortbildning, samverkan, avvägningen mellan trafiksäkerhet och tillgänglighet samt framkomlighet samt frågan om transportpolitikens genomslag har alltså integrerats i kapitel 6–10.

1.7 Definitioner och begreppsanvändning

I den fortsatta framställningen används ett antal begrepp som det redan här kan vara bra att klargöra hur de används. Nedanstående är endast en kort beskrivning av begreppen och många av dem beskrivs mer i detalj längre fram i betänkandet. Begreppsuppräkningen nedan är inte heller fullständig utan innehåller endast de begrepp som är mest centrala för framställningen. Ytterligare begrepp förklaras och definieras fortlöpande i texten.

Ett fordon är enligt 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är inrättad huvudsakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfordon, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon.

Begreppet cykel definieras i samma paragraf. Cykel är

1. Ett fordon som är avsett att drivas med tramp- eller vevanordning och inte är ett lekfordon.

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

74

2. Ett eldrivet fordon utan tramp- eller vevanordning som är a. inrättat huvudsakligen för befordran av en person, b. inrättat för att föras av den åkande, och c. konstruerat för en hastighet av högst 20 kilometer i timmen.

3. Ett eldrivet fordon med en tramp- eller vevanordning om elmotorn a. endast förstärker kraften från tramp- eller vevanordningen, b. inte ger något krafttillskott vid hastigheter över 25 kilometer i timmen, och c. har en nettoeffekt som inte överstiger 250 watt.

Av intresse i sammanhanget är även begreppen cykelkärra och sid-

vagn. Med cykelkärra avses enligt 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner

ett fordon som är avsett att dras av en moped klass II eller en cykel och inte är en sidvagn. En tillkopplad cykelkärra anses inte som ett särskilt fordon. Sidvagn är ett fordon som är inrättat för att kopplas vid sidan av en tvåhjulig motorcykel eller en cykel. En tillkopplad sidvagn anses dock inte som ett särskilt fordon.

Moped är enligt samma bestämmelse ett motorfordon som är

konstruerat för en hastighet av högst 45 kilometer i timmen och som har

1. två hjul samt

a. om det drivs av en motor som bygger på inre förbränning,

denna har en slagvolym av högst 50 kubikcentimeter, eller b. om det drivs av en elektrisk motor, denna har en effekt av

högst 4 kilowatt för kontinuerlig drift,

2. tre hjul samt

a. om det drivs av en förbränningsmotor med tändsystem,

denna har en slagvolym av högst 50 kubikcentimeter, b. om det drivs av någon annan typ av motor som bygger på inre

förbränning, denna har en nettoeffekt på högst 4 kilowatt, eller c. om det drivs av en elektrisk motor, denna har en effekt av

högst 4 kilowatt för kontinuerlig drift, eller

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

75

3. fyra hjul och en massa utan last på högst 350 kilogram samt

a. om det drivs av en förbränningsmotor med tändsystem, denna

har en slagvolym av högst 50 kubikcentimeter, b. om det drivs av någon annan typ av motor som bygger på

inre förbränning, denna har en nettoeffekt på högst 4 kilowatt, eller c. om det drivs av en elektrisk motor, denna har en effekt av

högst 4 kilowatt för kontinuerlig drift.

Vid beräkningen av en fyrhjulig mopeds massa ska i fråga om ett eldrivet fordon batterierna inte räknas in. Mopeder delas in i klass I och klass II. Moped klass I är en moped som inte hör till klass II.

Moped klass II är en moped som är konstruerad för en hastighet av

högst 25 kilometer i timmen och som har en motor vars nettoeffekt inte överstiger 1 kilowatt.

En trafikant är enligt 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner den som färdas eller annars uppehåller sig på en väg eller i ett fordon på en väg eller i terräng samt den som färdas i terräng.

Enligt samma paragraf i förordningen definieras ett antal begrepp enligt följande. Med väg avses en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon, en led som är anordnad för cykeltrafik, och en gång- eller ridbana invid en väg enligt tidigare definition. En körbana är en del av en väg som är avsedd för trafik med fordon, dock inte en cykelbana eller en vägren. Ett körfält är ett sådant längsgående fält av en körbana som anges med vägmarkering eller, om någon vägmarkering inte finns, är tillräckligt brett för trafik i en fil med fyrhjuliga fordon. En vägren är en del av en väg som är avsedd för trafik med fordon, dock inte körbana eller cykelbana. En cykelbana är en väg eller del av en väg som är avsedd för cykeltrafik och trafik med moped klass II. Ett cykelfält är ett särskilt körfält som genom vägmarkering anvisats för cyklande och förare av moped klass II. En cykelöverfart är en del av en väg som är avsedd att användas av cyklande eller förare av moped klass II för att korsa en körbana eller en cykelbana och som anges med vägmarkering. En cykelöverfart är bevakad om trafiken regleras med trafiksignaler eller av en polisman och i annat fall obevakad.

Samtliga begrepp som räknats upp ovan används i betänkandet i den betydelse de har enligt lagen om vägtrafikdefinitioner respek-

Utredningens arbete och synsätt SOU 2012:70

76

tive förordningen om vägtrafikdefinitioner om inte annat anges i anslutning till att begreppet används.

Termen cykelväg definieras inte i lag. Begreppet används dock frekvent både i vardagligt tal och i litteratur som behandlar cyklingsfrågan. I vardagligt tal används nog begreppet cykelväg ofta som ett synonym till cykelbana. Ibland synes begreppet användas för att markera att vägen är helt fristående från en bilväg, medan begreppet cykelbana då används för att markera att cykelytan går längs en väg för bil. Termen cykelväg används även i detta betänkande och då i vid bemärkelse och på ett sätt som utredningen uppfattat som brukligt i litteraturen. Begreppet betecknar när det används såväl friliggande cykelbanor som cykelfält, men också för att beteckna leder anordnade för cykeltrafik och ytor som används för cykling i blandtrafik, dvs. i princip för alla ytor som används för cykling. De mer specifika termerna används när det är centralt att påtala vilken typ av cykelyta som avses eller framställningen direkt avser ett juridiskt begrepp.

En gång- och cykelbana kallas av trafikplanerare för GC-bana. Den kan vara uppdelad i skilda banor för cyklar och gående, eller kombinerad. Den senare är avsedd för bägge transportsätten utan någon inbördes separation och skyltas med en cykel- och en fotgängarsymbol under varandra utan skiljelinje emellan.

Cykelstig är en enkel, smal väg främst avsedd för cykeltrafik.

Någon juridisk definition av detta begrepp finns inte. Ibland används också begreppet sommarcykelväg. Sistnämnda begrepp är det som numera används av Trafikverket.

Även begreppet cykelled förekommer och används oftast för att beteckna en längre cykelväg som går i något eller flera landskap. Oftast är vägen tänkt att även ge en naturupplevelse. Vissa sträckor kan leden gå i blandtrafik.

I betänkandet förkommer också begreppen drift och underhåll. Dessa begrepp definieras i lag. Drift och underhåll är en del av väghållningen. I denna framställning används begreppen såsom de definieras i bl.a. väglagen (1971:948). Till drift räknas de åtgärder som behövs för att en väg ska hållas i ett för samfärdseln tillfredsställande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärder. Till drift av väg räknas också serviceåtgärder och förbättringsåtgärder. Även renhållning är att hänföra till drift (26 § väglagen). En närmare definition ges i 45 § vägkungörelsen (1971:954).

SOU 2012:70 Utredningens arbete och synsätt

77

Termen kollektivtrafik är inte helt lätt att definiera. I betänkandet avser termen endast tåg och buss som tillhandahålls allmänheten.

Slutligen är följande begrepp av intresse. Med trafikslag avses vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart, dvs. hur någon transporterar sig. Med transportslag avses vad som transporteras, t.ex. personer eller gods. Med fordonsslag avses det fordon som används och med transportsätt med vilket fordon transporten sker.

Slutligen används även begreppet maskvidd. Med maskvidd i cykelnätet avses avståndet mellan korsningspunkterna i nätet.

79

2 Allmän bakgrund

Vid olika tillfällen, många gånger kanske till och med under en och samma dag, tillhör en och samma person olika trafikantgrupper. Ibland är han eller hon fotgängare, ibland cyklist och vid andra tillfällen förare av ett motorfordon. Detta innebär att en och samma individ påverkas av regler och trafikmiljöns utformning på olika sätt, beroende på vilken trafikantgrupp han eller hon tillhör just då. Benägenheten att följa en regel eller synen på regelbrott hos andra kan också variera utifrån vilken trafikantgrupp en individ i en given situation tillhör.1

På nationell nivå är ungefär var tionde resa i Sverige en cykelresa och medelreslängden för resan ungefär tre kilometer. Andelen cykelresor är högre om man begränsar sig till tätbebyggda områden. Trots att det verkar som att trenden går mot att cykeln används för allt längre resor är det dock fortfarande generellt sett så att cykling väljs som transportsätt i huvudsak vid kortare resor och att antalet cyklister avtar vid resor som överstiger fem kilometer. I storstadsregioner är medellängden på en cykelresa längre, åtta–nio kilometer. Vidare varierar andelen cykelresor över landet, över året och i olika åldersgrupper. I åldersgruppen 25–44 år görs de längsta cykelresorna medan det är personer i åldersgruppen 13–17 år som är mest beroende av cykeln som transportmedel och det är också de som sett till andelen resor cyklar mest. Detta torde kunna ha sin förklaring i att cykeln för denna grupp ger frihet att själv röra sig i trafikmiljön både yteffektivt, flexibelt och relativt snabbt till en låg kostnad. Oftast är cykeln (om man bortser från moped) det enda fordon denna åldersgrupp har tillgång till. Under vintern minskar andelen cykelresor, särskilt i norra Sverige.2

Cykeln sågs under senare delen av 1800-talet, närmast som en leksak för de mer välbärgade i samhället. I början av 1900-talet

1 Konsultrapporten (2011), s. 13. 2 GCM-handboken (2010), s. 10 och Konsultrapporten (2011), s. 1.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

80

ändrades synen på cykeln och den kom i stället att uppfattas som ett transportmedel för alla. Under 1930-talet var andelen cykelresor hög. 1936 utgjorde andelen cykelresor en tredjedel av alla resor. Även under andra världskriget var cykeln ett vanligt transportmedel, vilket delvis var en följd av att tillgången på bränsle för att driva andra typer av fordon var bristfällig. När kriget var över började cyklingen dock minska relativt snabbt. Bilen blev det vanligaste transportmedlet. Sedan dess har andelen cykelresor minskat ytterligare. Huruvida cyklingen på senare år ökat eller minskat råder det delade meningar om. Orsaken är bl.a. att den senaste nationella resvaneundersökningen gjordes 2005/2006.3

2.1 Cyklingens, cyklistens och cykelns förutsättningar

Cyklingen, cykeln och cyklisten har vissa särskilda förutsättningar respektive behov som skiljer sig från andra transportsätt, fordon respektive trafikanter.4

Cyklister är en heterogen trafikantgrupp. Bland cyklister finns barn, unga, vuxna och äldre. Vidare cyklar var och en av olika skäl och i olika syften och i vitt skilda hastigheter samt i olika miljöer. Kunskaperna och erfarenheterna skiljer sig åt. Vissa förutsättningar är gemensamma för alla cyklister, men i andra avseenden kan de ha olika och till och med motstridiga intressen. Gemensamt är att cyklister driver sitt fordon med sin egen muskelkraft. Detta gör cyklingen till ett relativt långsamt transportsätt jämfört med andra transportsätt. Vidare innebär det också att cykling är ett tyst sätt att ta sig fram. Cyklister är beroende av gena vägar, få stopp och jämna samt plana vägytor. De flesta cyklar är fortfarande tvåhjuliga, vilket ställer krav på cyklistens förmåga att hålla balansen, att kunna hantera trafiksituationer och eventuella ojämnheter m.m. i vägytan. Även om flertalet cyklar än så länge är tvåhjuliga blir det allt vanligare att de är trehjuliga eller har en kärra tillkopplad. Detta ställer andra krav på anordningar för cykel vad avser bredd. Denna typ av cyklar används i bland av äldre eller personer med funktionsnedsättning. Ett jämnt underlag samt en god kvalité på drift och underhåll är viktigt för alla cyklister, men särskilt när cykeln är tvåhjulig. Barn och äldre behöver mer vingelutrymme än andra cyk-

3 Konsultrapporten (2011), s. 1 och 14. 4 GCM-handboken (2010), s. 9 och Konsultrapporten (2011), s. 13.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

81

lister. Cyklisters hastighet kan skilja sig mycket åt. Normalt sett brukar det talas om en hastighet om femton–tjugo kilometer i timmen. I genomsnitt är den faktiska hastigheten sexton kilometer i timmen, men hastigheten kan också uppgå till så mycket som 40 kilometer i timmen. Cykeln som fordon har ingen större inbyggd stötdämpning. Även detta ställer krav på en jämn vägyta. Valet av vägyta kan påverka var cyklisten väljer att cykla. En cyklist är oskyddad mot väder och vind och vid kollision.5

2.2 Cyklistkategorier, olika typer av cykling och cykeltyper

Det är svårt att kategorisera cyklister, cykling och cyklar. Det som kan konstateras är att kategorierna är många och att det är svårt att åstadkomma en uttömmande uppräkning. Samtidigt är det centralt att veta vem cyklisten är för att förstå dels vilka krav som ställs på cykelinfrastrukturen, dels vem det är som ska kunna förstå och följa de trafikregler som finns och hur trafikmiljön och/eller reglerna på olika sätt kan påverka honom eller henne. Olika typer av cykling sker typiskt sett i olika miljöer och ställer olika krav på utrymme, tillgång till parkering, maskvidd och attraktivitet och leder till olika prioritering av dessa faktorer. Samtliga typer av cykling ställer dock krav på planeringen av infrastrukturen och utformningen av trafikmiljön.

Cykeln används vid pendling till arbetet och till skolan och i övrigt för att ta sig fram i vardagen. Vidare används cykeln för att transportera inköpta varor. Cykling är också ett sätt att sig fram på fritiden, som rekreation och för att få motion. Cykeln kan också vara ett transportmedel för hela eller delar av resan under semestern. Kraven på att kunna ta sig fram fort varierar för olika typer av cykling, men vid de flesta typer av cykling vill cyklisten att vägen ska vara gen. Vid en del typer av cykling är kraven på att cykelvägen ska vara attraktiv högre än vid andra typer av cykling. I olika åldrar använder vi cykeln på olika sätt och i olika syften. Under en period, och denna kan infalla både under unga år eller när vi är vuxna, lär vi oss att cykla.

Även cykeln som fordon kan variera: vardagscyklar, racercyklar, s.k. stadscyklar, elcyklar, barncyklar, lådcyklar, cyklar med till-

5 GCM-handboken (2010), s. 10–11 och 25.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

82

kopplade kärror och tandemcyklar samt liggcyklar är några exempel. De kan ha olika mått och vara utformade för olika hastigheter och syften. Cykeln som fordon har genomgått en stor utveckling. De flesta cyklar som säljs är utrustade med växlar. Både liggcyklar och elcyklar börjar bli allt vanligare. Det gäller också cyklar som är försedda med transportkärror eller cyklar med fler än två hjul.6

2.3 Cyklingens positiva samhällseffekter

För en god hälsa och för att allmänt må bra är det viktigt för människan att röra på sig. Vardagsmotionen är viktig och forskning visar att en cykeltur i cirka trettio minuter dagligen ger goda hälsoeffekter. I dag är cirka en tredjedel av Sveriges befolkning inte fysiskt aktiv och andelen stiger. Denna trend mot minskad fysisk aktivitet kostar samhället sex miljarder per år till följd av sjukdomar orsakade av den bristande rörligheten. Utan bl.a. den fysiska aktivitet som består i att människor cyklar skulle kostnaderna öka med ytterligare 650 miljoner kronor. Cykeltrafiken liksom annan trafik innebär dock också hälsoförluster som ett resultat av inträffade trafikolyckor. Cykling är också ett sätt att skapa ett hållbart transportsystem. Cykeln som fordon är energieffektiv, avgasfri och bullerfri samt tar mindre plats än många andra fordon. Det är dock inte tillräckligt att människor väljer att cykla för att det ska få effekter på miljön. Människor måste också välja cykeln framför andra transportsätt som har större påverkan på miljön och t.ex. ersätta kortare bilresor med att cykla men också företa längre resor genom att kombinera cykel och kollektivtrafik. Genom forskning har framkommit att cirka hälften av de bilresor som görs är kortare än fem kilometer och att cirka 20 procent av de arbets- och fritidsresor som görs med bil skulle kunna ersättas av annat transportsätt.7

2.4 Vad påverkar cyklingsfrekvensen?

Det är många faktorer som påverkar om en trafikant väljer att transportera sig med cykel eller inte. Kunskapen om vilka faktorer som har störst betydelse är delvis bristfällig. Det finns dock studier

6 Trafikverket (2011), s. 25. 7 GCM-handboken (2010), s. 7.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

83

som visar att åtgärder för att påverka andelen cykelresor blir mer effektiva om flera typer av åtgärder i detta syfte samordnas.8

Individens upplevelse av den totala kostnaden för en cykelresa påverkar om han eller hon väljer att cykla, ta ett annat transportmedel eller inte resa alls. I begreppet kostnad ligger inte bara ekonomiska kostnader i egentlig mening utan också tidsfaktorn, ansträngningen och säkerhet, dvs. den totala uppoffring det innebär att företa resan. Om förutsättningarna för cykling förbättras sänks den totala kostnaden för resan. Det är dock inte tillräckligt att den totala kostnaden för att använda cykeln sänks, utan uppoffringen måste också minska i relation till andra transportsätt. Det är alltså inte bara åtgärder som tar sikte på att förbättra förutsättningarna för cykling som påverkar benägenheten att cykla utan även åtgärder som påverkar benägenheten att använda andra transportmedel.9

En av de viktigaste faktorerna för att en trafikant ska välja att cykla är att individen i fråga upplever det som tryggt att cykla. Detta ställer krav på trafikmiljön. Cykling är ett ganska snabbt sätt att ta sig fram, men för att dess fulla potential som transportsätt ska kunna nyttjas krävs att cykelinfrastrukturen är utbyggd och sammanhängande samt att färdvägarna är gena.10

Cyklister har inte bara ett behov av säkra, trygga och komfortabla cykelvägar utan måste också kunna ställa ifrån sig sina cyklar utan att riskera att cykeln är borta, när de kommer tillbaka för att hämta den, till följd av att den stulits. Det måste också vara enkelt att parkera. 2006 anmäldes cirka 66 700 cykelstölder enligt statistik från BRÅ. En inte obetydlig andel cyklister väljer, av rädsla för att deras cykel ska stjälas, att inte cykla. Tillgången till goda cykelparkeringar kan också bidra till att fler vågar investera i nyare och bättre cyklar som därmed blir både bekvämare och säkrare.11

2.5 Andra länder

Andelen resor som görs med cykel varierar från land till land. I Västeuropa ligger andelen cykelresor mellan fem och tio procent. I Öst- och Centraleuropa är motsvarande siffra lägre, cirka en–fem procent i de flesta av länderna. I Danmark utgör dock cykelresor arton pro-

8 Konsultrapporten (2011), s. 19. 9 Konsultrapporten (2011), s. 19–20. 10 GCM-handboken (2010), s. 1. 11 GCM-handboken (2010), s. 122.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

84

cent av det totala antalet resor och i Nederländerna hela 27 procent. I länder som Danmark, Nederländerna, Tyskland, Norge och Finland är, liksom i Sverige, planeringen av cykelinfrastruktur till största delen en kommunal fråga.12

Statens roll är vid en internationell jämförelse oftast att stödja kommunerna i deras arbete genom kunskapsutveckling, nationella kampanjer och spridning av goda exempel. Vidare brukar staten ha som uppgift att tillgodose behovet av cykelvägar längs de nationella vägarna. Många gånger är staten också delfinansiär av cykelstråk över kommungränserna. I de länder där andelen cykelresor är hög verkar det också vara vanligt att se cykling i ett hela resan-perspektiv. Detta återspeglas bl.a. i antalet cykelparkeringar och deras utformning. I Danmark, Nederländerna och Tyskland där många cyklar, finns också en bra cykelinfrastruktur. Den är sammanhängande, gen och utbyggd. Där det inte är möjligt att bygga separata cykelvägar sker cykling i blandtrafik, många gånger genom bostadsområden på gator som inte är så högt belastade. Många gånger genomförs olika typer av hastighetsbegränsande åtgärder för att göra cyklingen säkrare även på dessa gator. Vidare görs stora satsningar på att göra korsningspunkterna säkra. Olika trafikantgrupper separeras i möjligaste mån från varandra, vilket leder till ökad säkerhet, trygghet och färre konflikter. När det gäller trafiklagstiftningen är skillnaderna inte så stora om Sverige jämförs med Finland, Norge, Danmark, Tyskland och Nederländerna. Det finns dock vissa skillnader. Förutsättningarna i övrigt kan dock skilja sig åt vilket också leder till att lagstiftningen, även om den är likadan som i Sverige, i ett visst avseende kan få olika effekter. För en mer detaljerad beskrivning av några europeiska länders cykelplanering och trafiklagstiftning hänvisas till Konsultrapporten, bilaga 3–4.13

2.6 Samspelet i trafiken, regelkunskap, regelefterlevnad och kunskapsspridning

Den omständigheten att cyklister är en heterogen grupp ställer extra höga krav på samspelet mellan olika kategorier av cyklister, men också i relation till andra trafikantgrupper. Cyklister rör sig inte bara i samma trafikmiljö som andra trafikantgrupper utan delar färdyta, inte bara med andra cyklister, utan i bland även med bl.a.

12 Konsultrapporten (2011), s. 23 och 46. 13 Konsultrapporten (2011), s. 1–2, 23–27 och 46–49.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

85

fotgängare, mopedförare och bilister samt tung trafik. Samtliga rör sig i trafikmiljön och på olika villkor. Alla trafikanter har olika förutsättningar och prioriteringar till följd av individuella omständigheter men också på grund av skillnader i hastighet och siktlinjer kopplade till transportsättet och fordonets utformning. Inom gruppen cyklister ryms både de som vill cykla snabbt och de som prioriterar säkerhet. Även i andra avseenden kan prioriteringarna se olika ut. Kunskapen om trafikregler växlar till följd av bl.a. åldersspannet, men kanske också på grund av faktorer som om individen i fråga har körkort eller inte. Erfarenheten som trafikant kan skilja sig åt. Det finns helt enkelt en rad faktorer som påverkar en individs agerande i en viss situation.14

Trafikregler syftar till att underlätta samverkan mellan trafikanter, men påverkar också olika trafikantgruppers framkomlighet, tillgänglighet, säkerhet och trygghet. Trafikregler som gäller flera olika trafikantgrupper kan påverka dessa på olika sätt. Även regler som endast gäller för vissa trafikantgrupper kan få effekter utanför den primära gruppen. Cykeln är ett fordon liksom t.ex. bilen, men en cyklist kan påverkas av en trafikregel på ett annat sätt än bilisten. Detta beror på att trafikanter har olika behov och förutsättningar och dessa är inte alltid förenliga. Trafikregler är resultatet av en avvägning mellan att uppnå tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet och en känsla av trygghet. Ibland måste de olika intressena vägas mot varandra, vilket kan leda till att en regel utformas på ett sätt som leder till ökad säkerhet, men minskar framkomligheten. Effekten kan bli olika för olika trafikantgrupper och trafikregler är inte bara resultatet av en avvägning mellan de faktorer som nu nämnts och ett sätt att styra trafikanters handlande mot önskvärt beteende utan också en avvägning mellan olika trafikantgruppers intressen. Målet är att skapa en god och rimlig balans mellan de olika faktorerna, men detta är ingen lätt uppgift. Det är inte ens alltid möjligt att göra detta på ett sätt så att det bästa resultatet för alla berörda uppnås. Även om det generellt sett kanske är bäst att en regel i en viss situation leder till ökad säkerhet, men minskar framkomligheten är det inte alltid individen i ett visst enskilt fall utifrån sina egna förutsättningar och önskemål anser regeln vara optimal. Detta kan leda till regelbrott, vilket i sin tur minskar graden av samspel och samverkan och kan leda till irritation och konflikter. Även otydlighet eller osäkerhet beträffande vad som gäller i den

14 Konsultrapporten (2011), s. 13–14.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

86

aktuella situationen kan försämra samspelet. Det finns dock vissa fördelar med att trafikanter, t.ex. i väjningssituationer, inte fullt ut litar på att medtrafikanterna känner till vad som gäller. Detta kan till och med främja trafiksäkerheten eftersom samtliga inblandade har en annan handlingsberedskap och högre uppmärksamhetsgrad. En annan aspekt är att grupper av trafikanter som prioriteras kan bli en risk på grund av att deras uppmärksamhet minskar, bl.a. till följd av upplevelser av ökad trygghet. Det finns också forskning som visar att regeländringar som införts för att göra vad som gäller i en viss trafiksituation klarare eller enklare inte gett den trafiksäkerhetseffekt som varit tänkt, i vart fall inte i sådan omfattning som förväntat. Orsaken är att den ändrade regeln förändrat trafikanternas beteende. Ökad känsla av säkerhet och större tydlighet kan leda till t.ex. högre hastighet vilket påverkar trafiksäkerheten. Det är inte bara regler som styr trafikanters beteende och påverkar deras samspel och deras regelefterlevnad, utan även t.ex. individuella önskemål, andra trafikanters agerande och de egna förutsättningarna. Även trafikmiljöns utformning påverkar. Ibland kan den till och med ha större betydelse än reglerna. Det finns anledning att anta att cyklister i än högre grad än bilister påverkas av utformningen. Regelförändringar kan därför inte tros få en fullständig effekt på cyklisters beteende. Endast om utformning och regler samverkar kan detta uppnås.15

En vanligt förekommande uppfattning är att cyklister ofta bryter mot de trafikregler som gäller. Det som kan sägas är att cyklister, liksom andra trafikanter, i olika utsträckning följer gällande regler. Orsakerna till att en regel följs eller inte följs kan vara många. Det kan handla om bristande kunskap om vad som gäller, men också de bedömningar trafikanten gör. Om en trafikant anser sig ha mer att vinna på att bryta mot en regel än på att följa den kan detta leda till att trafikanten ignorerar regeln. Det kan också vara trafikmiljöns utformning som får trafikanten att agera på ett annat sätt än reglerna säger. Nedan beskrivs tänkbara orsaker till agerandet mer i detalj.16

Det mänskliga beteendet i olika situationer och möjligheterna att förutse det, även i trafiken, har studerats utifrån olika teorier om vilka faktorer som påverkar agerandet. Många gånger är det flera olika faktorer, kopplade till individen men även till yttre faktorer, som samverkar. Oftast är det samma slags faktorer som på-

15 Konsultrapporten (2011), s. 82–85. 16 Konsultrapporten (2011), s. 86–87.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

87

verkar oss oaktat om det gäller trafiken eller någon annan vardaglig situation, vilket gör att mer allmängiltiga teorier kan användas för att analysera och förklara beteenden i trafiken. Vid avsiktliga handlingar påverkas människans beteende av en rad individuella överväganden. En faktor som påverkar är individens attityd. Med attityd avses i detta sammanhang individens uppfattning om vilka följder hans eller hennes beteende kan få och vad individen lägger för värderingar i konsekvenserna av agerandet. Som exempel på konsekvenser kan nämnas de sanktioner som kan följa på ett visst agerande eller de olyckor som kan bli följden. Om en individ får bekräftat sin värdering att risken för påföljd eller olycka är låg ökar tendensen att inte låta risken för en påföljd eller olycka påverka agerandet. Även den allmänna inställningen hos en individ till en regel och kunskapen om regeln och varför den finns och dess syfte påverkar. Om ett agerande innebär fördelar för en individ ökar sannolikheten för att individen ska välja det för honom eller henne fördelaktigaste sättet att agera. Om individen får bekräftat att valet av agerande innebär fördelar kan beteendet bli en vana och då minskar möjligheterna att agerandet påverkas av andra faktorer. Även andra individers förväntningar och krav påverkar vårt agerande, det s.k. sociala trycket. Det sociala trycket består dels av individens uppfattning om vad övriga individer i samhället förväntar sig, dels i vilken utsträckning individen anser det motiverat att följa dessa förväntningar hos andra. Hur starkt det sociala trycket upplevs har alltså betydelse för hur en individ väljer att agera. Om individen är av uppfattningen att inte heller andra förväntar sig att han eller hon följer en viss regel eller att andra inte heller anser det viktigt att följa regeln ökar sannolikheten för att individen inte heller följer den. Agerandet påverkas vidare av vilken uppfattning individen har i det specifika fallet vad avser om han eller hon kan hantera situationen. Hur han och hon i realiteten kan hantera situationen är inte relevant för valet utan det är den egna uppfattningen om möjligheterna som avgör. Samtliga nu nämnda faktorer är kopplade till individen och individens uppfattning och överväganden. Det är dock inte bara faktorer kopplade till individen som påverkar hur vi väljer att agera i en viss situation, utan även faktorer med koppling till yttre omständigheter på samhällsnivå, som exempel kan nämnas samhällets regelsystem.17

17 Holgersson (2011), Carl, Attityd, sociala normer och regelefterlevnad i trafiken. En rättsociologisk studie om varför cyklister bryter mot trafikregler i högre grad än bilister, Lunds universitet, Lund, s. 7–15.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

88

När det gäller regelefterlevnaden i trafiken är forskningen till stor del inriktad på regelefterlevnad i relation till trafiksäkerhet. Vidare är det främst tre områden som studerats inom området regelbrott: hastighetsöverträdelse, rattonykterhet och bilbältesanvändningen. När det gäller hur bilförare agerar i trafiken finns det en del forskning, däremot verkar det svårare att hitta sådan forskning med inriktning på cyklisters beteende i olika trafiksituationer, i vart fall vad avser hur deras attityder och sociala normer påverkar. Forskning inriktad på bästa sätt att arbeta preventivt med trafikbrott och som avsåg bilbältesanvändning, alkoholförtäring och hastighetsöverträdelser samt rödljuskörning hos bilförare visade att det bästa sättet att öka regelefterlevnaden i trafiken är att åstadkomma attitydförändring. Vilken effekt attitydförändringen får i slutändan påverkas dock av synen på det enskilda brottet, men också av de påföljder som är kopplade till att bryta mot regeln. Graden av upptäcktsrisk påverkar generellt sett attityden till en viss regel. Att utöva tillsyn över regelefterlevnaden har alltså betydelse för i vilken mån en regel följs. Vidare måste påföljden ha en avskräckande effekt. Kampanjer i olika medier som handlar om betydelsen av att trafikregler följs har däremot endast kortvarig effekt.18

Inom ramen för en kandidatuppsats i rättssociologi genomfördes en studie bestående av intervjuer med fokusgrupper av cyklister beträffande varför de följde eller inte följde regler som innebär att det är förbjudet att köra mot rött ljus och att stopplikt ska iakttas. Enligt analysen kunde attityden bland de som ingick i fokusgrupperna sammanfattas i att reglerna inte har någon större inverkan på cyklisternas beteende utan att det är cyklistens uppfattning om trafiksituationen som avgör handlingssättet. Om cyklisten uppfattar att det finns ett hinder stannar han eller hon, annars inte oavsett vad trafikregeln säger. Enligt analysen var denna syn på regler återkommande hos de cyklister som ingick i fokusgrupperna. Vidare var en allmän uppfattning bland de cyklister som intervjuades att vid en eventuell olycka var det endast de själva som skulle råka illa ut och inte någon annan. I den situationen att de agerade som bilist visade deras svar däremot att de var mer rädda för att skada någon annan. Som förklaring till denna inställning angavs att de upplevde att de hade mer kontroll över den fara de själv utsatte sig för som cyklister. Det fanns också svar som tydde på att de ansåg sig ha större möjligheter att undvika en kollision när de cyklade än om

18 Holgersson (2011), s. 16–17.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

89

de färdades i bil. De ansåg sig genom erfarenhet och kunskap veta hur de skulle hantera en viss situation på cykel. Det fanns också svar som tydde på att det förhållandet att fler sinnen kan utnyttjas vid cykling än vid färd i bil påverkade. De flesta som ingick i fokusgruppen kände till vilka trafikregler som gällde. Det var bara en person som uppgav sig inte känna till att cyklister skulle stanna vid stopp. Det är givetvis enklare att förklara ett regelbrott med okunskap än att förklara varför en individ bryter mot en regel när han eller hon känner till regeln. I samtliga fokusgrupper nämnde deltagarna att de endast lärt sig vilka regler som gällde för bilister men inte vilka regler som gällde för cyklister och inte heller hade fått någon träning i cykling. Det fanns enligt analysen också svar som tydde på att de deltagande i fokusgrupperna inte ansåg att de som barn hade fått lära sig vad som gäller och att de redan i tidig ålder cyklade som de ville. En del menade att det var först när de tog körkort som de fick kunskap om vad som gäller även för cyklister. En annan faktor som lyftes i analysen var att cykeln som fordon inte på samma sätt begränsas av vägnätet eftersom möjligheterna är större att ta sig fram även på andra ytor. Något som en del också påtalade var att polisen inte brydde sig om regelbrott på cykel i samma omfattning som om en regel bröts av en bilist. Studien tydde också på att andra i samhället inte upplevdes ha några förväntningar på cyklister vad avsåg regelefterlevnad.19

2.7 Barn, unga och cykling

1990 ratificerade Sverige FN:s Barnkonvention. Ratificeringen skapade politiska incitament för att beakta de rättigheter och behov barn har i ett samhälle. Konventionen avser alla människor under arton år och Sverige har genom att ratificera konventionen åtagit sig att tillse att den blir verklighet i Sverige. Av konventionens artiklar är det sex artiklar som är av intresse för transportpolitiken. Enligt artikel 2 har alla barn samma värde och inget barn får diskrimineras. Av artikel 3 följer att barnets bästa alltid ska komma i första hand. Vidare ska de stater som förbundit sig att följa konventionen enligt artikel 6 se till barns överlevnad och välfärd. Barns åsikter ska vidare beaktas utifrån deras mognad och ålder, artikel 12. Barn har också rätt till yttrandefrihet i den form barnet själv väljer, artikel 13. Slutligen ska de stater som anslutit sig till kon-

19 Holgersson (2011), s. 30 ff.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

90

ventionen främja barns rätt till fritid och lek anpassad till barnets ålder, artikel 31. Detta innebär bl.a. att när transportsystemet utformas så ska barns åsikter beaktas. Barn och unga ska uppleva trafikmiljön som trygg och den ska vara säker för dem att röra sig i. Barn och unga ska också kunna röra sig på egen hand i samhället och transportsystemet måste vara tillgängligt för dem både för att ta sig till skola och fritidsaktiviteter, men också för att mer allmänt kunna röra sig i vardagen.20

Barns möjlighet att röra sig fritt i den miljö där de lever är viktig för deras utveckling och hälsa. Ju äldre barnen blir desto större blir deras önskan om att röra sig fritt och också över allt större områden. Samtidigt leder detta till att de utsätts för större risker. Det finns ett samband mellan barns fria rörlighet, utveckling och utsatthet för risker och i vilken mån vuxna uppmuntrar deras rörelsefrihet eller försöker beskära den. För barn och unga är cykeln ett viktigt transportmedel, även om barn cyklar i mindre omfattning än förr. Det är viktigt att barn själva kan ta sig fram i trafikmiljön. Barn är också den grupp som mest frekvent använder cykeln. Barn har i vissa avseenden särskilda behov som cyklister.21

Barns förutsättningar ställer särskilda krav på trafikmiljön om den ska vara säker och trygg även för dem. Även trafikreglerna påverkar barns möjligheter till säker cykling på egen hand.22

I en studie gjord vid Luleå universitet undersöktes vilka problem barn stöter på vad avser säkerhet i trafiken. Två källor användes i studien: frågeformulär i skolan och tillgänglig olycksstatistik. En metaanalys som grundades på tidigare genomförda enkäter till skolbarn i urbana miljöer visade att barn själv uppfattade dålig synbarhet, intensiv motorfordonstrafik och höga hastigheter som de största säkerhetsproblemen i trafiken. Vid en jämförelse med vilka faktorer som enligt olycksstatistiken är mest problematiska för barn jämfört med för andra åldersgrupper visade det sig att också barnen själva nämnde samma faktorer som faror i trafiken.23

Andelen barn som inte följer trafikreglerna är något lägre än för andra cyklister. 71 procent av barnen bröt mot en regel jämfört med 82 procent av andra åldersgrupper. Påpekas bör att siffran inte är statistiskt säkerställd. Barn som cyklar löper inte större risk att

20 Gummesson, Mats (2007), Barns säkra tillgänglighet till skolan, Chalmers tekniska högskola, Institutionen för arkitektur, Göteborg, s. 13–14. 21 Trafikverket (2011), s. 30 och Johansson, Charlotta och Leden, Lars (2010), Safety of child bicylists, Transport Research Arena Europé 2010, Luleå Universitet, s. 1. 22 Trafikverket (2011), s. 30 och Johansson m.fl. (2010), s. 1. 23 Johansson m.fl. (2010), s. 1.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

91

bli inblandade i en olycka ju yngre de är om olycksrisken sätts i relation till färdsträckan. Tvärtom löper äldre barn en något högre risk att råka ut för en olycka när de cyklar. En tänkbar förklaring kan vara att yngre barn sällan cyklar utan en vuxens sällskap och ofta på gator där trafikintensiteten är lägre. Barn är mer olycksdrabbade på sträckor där den tillåtna hastigheten överstiger 60 kilometer i timmen och de flesta olyckor sker där den faktiska farten överstiger 30 kilometer i timmen. Vid en jämförelse med andra åldersgrupper drabbas barn oftare av olyckor med dödlig utgång utanför tätbebyggda områden. En förklaring kan vara de högre hastigheter som gäller där. När det gäller barn som rör sig som fotgängare brukar det anses att en av de viktigaste förklaringarna till att olyckor inträffar är barns tendenser att uppträda oförutsägbart. Några vetenskapliga belägg för att detta gäller även när barn cyklar finns det inte i någon större omfattning. På platser där sikten är dålig är det mer vanligt att barn är inblandade i olyckor med dödlig utgång. Barnens längd är en bidragande faktor då den kan påverka deras möjligheter att få en överblick över situationen. Parkerade bilar, växtlighet och även byggnader påverkar deras möjligheter att se. De flesta olyckor där barn som cyklar är inblandade sker dagtid. En förklaring kan vara att det är då barn rör sig mest. Barn som ska göra en vänstersväng är inte inblandade i fler olyckor än andra åldersgrupper. Inte heller är olycksfrekvensen för singelolyckor med dödlig utgång högre för barn än för andra grupper. Inte heller kolliderar de oftare med fotgängare eller andra cyklister. Tvärtom är vuxna cyklister oftare inblandade i singelolyckor eller i olyckor med fotgängare eller andra cyklister. Inte heller vid olyckor som kan kopplas till brister i vägytan är barn överrepresenterade. Vid olyckor med dödlig utgång har barnet som cyklar följt gällande trafikregler i minst lika stor omfattning som andra åldersgrupper. I vissa studier, som dock avser fotgängare, har det visat sig att barn ofta uppträder mer försiktigt än vuxna.24

Barn och trafik kan hanteras på två sätt. Ett sätt att hantera det på är att arbeta utifrån utgångspunkten att barn ska anpassa sig till trafiken och försöka uppnå detta genom att bl.a. lära dem trafikregler. Ett annat sätt är att anpassa trafikmiljön efter barnen. Givetvis kan dessa synsätt kombineras.25

När det gäller trafikundervisningens inverkan på antalet dödade och skadade barn finns det studier som visar att s.k. trafikträning

24 Johansson m.fl.(2010), s. 1–2 och 6–7. 25 Gummesson (2007), s. 17 och 21.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

92

kan öka barns kunskaper om hur man korsar en väg och ändra deras beteende i dessa situationer, men samtidigt finns det inga bevis för att denna typ av träning verkar preventivt i förhållande till skador. Inte heller går det att finna bevis för att barnens ändrade beteende minskar olycksrisken, däremot visade det sig att det beteende som barnet lärt sig avtog med tiden. Det har också (2004) gjorts en jämförande studie mellan ett antal länder för att se om det gick att se ett samband mellan de olika ländernas insatser m.m. när det gällde barn och trafiksäkerhet. Studien visade att de länder som hade tagit nationella initiativ till trafikträning inte skilde sig från övriga länder vad avsåg skadefrekvens. Sverige var ett av de länder som hade lägst skadegrad, men rapporterade inte in några nationella åtgärder till studien. Det gick inte att se ett samband mellan att ett land hade stora satsningar på trafikundervisning riktade till barn i åldern sex– nio år och hur många barn som skadades i trafiken. Av studien framgick också att Sverige alltmer kommit att satsa på åtgärder i trafikmiljön i stället för trafikträning för barn.26

Fram till 1979 var uppfattningen att de problem som barn mötte i trafiken skulle lösas genom trafikundervisning i form av kunskaper om gällande trafikregler och färdighets- och beteendeträning. Barn skulle alltså trafiktränas i den bemärkelsen att de skulle lära sig att anpassa sitt beteende efter trafikmiljöns villkor. Redan på 1960-talet visade dock forskning att barn inte kan trafiktränas i större utsträckning än vad som motsvarar deras mognadsgrad. Enligt svenska och internationella studier kan ett barn upp till cirka tolv års ålder inte i alla sammanhang agera trafiksäkert. Orsaken är att deras syn- och hörselutveckling inte är klar. Även i övrigt sätter barns fysik och motorik begränsningar. De har inte samma möjligheter att hålla balansen och är också kortare än vuxna, vilket gör att de är svårare att upptäcka men också själva har sämre sikt. Barn fokuserar sin uppmärksamhet på en sak i taget och kan inte koncentrera sig på flera saker samtidigt. Det innebär att de ibland är så koncentrerade på att manövrera cykeln att de inte parallellt kan hantera trafikmiljön. Barn blir lätt distraherade och de har också svårare att bedöma ett fordons hastighet. Upp till det att barn når mellanstadieåldern är cykling en lek och inte ett transportsätt. Vidare utgår barn från sig själva och sin egen uppfattning. De kan inte förstå att någon annan kan ha en annan uppfattning och saknar förmåga att t.ex. sätta sig in i en bilists sätt att tänka och beakta detta.

26 Gummesson (2007), s. 45.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

93

Orsaken kan vara att de saknar erfarenhet både som fotgängare, cyklist och framförallt av att vara bilist. Vidare förlitar sig barn på auktoriteter och utgår därmed från att vuxna har rätt. Vidare utgår barn från att vuxna följer de regler som finns. Detta har givetvis betydelse i trafiksammanhang då trafikanter bryter mot regler och reglerna ofta kan variera i olika situationer. Barn är liksom cyklister i stort en heterogen grupp. Barnens förutsättningar att själva röra sig i trafikmiljön varierar över åldern. Det finns studier som visar att yngre barn i större utsträckning sätter sin tillit till trafiksignaler än äldre barn, som i stället bedömer situationen utifrån den totala bilden. Äldre skolbarn vet också att de i vissa fall kan bryta mot trafikreglerna om det i en viss situation inte synes påverka deras egen säkerhet, även om de egentligen vet vad som gäller. Det är svårt för ett barn under elva–tolv år att korsa en gata. Orsaken är att detta kräver mycket av den kognitiva förmågan och denna är inte tillräckligt utvecklad hos barn för att kunna hantera situationen. Barn under tolv år har svårt att uppskatta faktorer som riktning, hastighet och avstånd när ett fordon är i rörelse.27

Barn kan i vissa avseenden uppfatta trafiken som skrämmande. De är rädda för bilister som inte följer trafikreglerna (hastighetsöverskridande och rödljuskörning) och de avgaser och det buller bilarna skapar. Det finns också studier som visar att barn som vistas i trafikintegrerade områden tycker att trafiken är mer farlig än barn som rör sig i områden där trafiken är separerad. Orsaken till denna skillnad är att de har fler dåliga erfarenheter av trafikmiljön. Dessa faktorer påverkar även de vuxnas känsla av trygghet för sina barn.28

Barn kan ta sig till skolan på olika sätt. De kan gå eller cykla. Om det sker på egen hand har de en annan frihet i sin rörlighet än om de skjutsas till skolan med skolskjuts eller av sina föräldrar eller andra anhöriga i bil. För att barn ska kunna t.ex. cykla till skolan själva måste vägen mellan skolan och hemmet vara säker och inte alltför lång. Om skolvägen innebär omvägar finns en risk att barnet i stället tar en genväg över en plats som inte är säker ur trafiksynpunkt. Liksom en bra cykelväg i allmänhet är en bra skolväg gen, säker och utan hinder samt bekväm och trevlig att cykla på. Att cykla till skolan är också ett sätt för barn att umgås med andra barn. Även om ett barn nyttjar skolskjuts som huvudsakligt transportmedel till och från skolan är många gånger bl.a. cykel en del av resan för att ansluta till skolskjutsen. Många gånger är den sträcka

27 Gummesson (2007), s. 15, 22, 25 och 45–46 och Johansson m.fl. (2010), s. 1–2. 28 Gummesson (2007), s. 15.

Allmän bakgrund SOU 2012:70

94

som barnet ska färdas mellan hemmet och skolskjutshållplatsen ett problem. Detta gäller särskilt på landsbygd där det många gånger inte finns en separat gång- eller cykelväg utan barnet måste dela yta med motortrafiken. Hastigheten är oftast hög på dessa vägar, vilket ökar riskerna. Vidare förekommer ofta tung trafik. I en undersökning som genomfördes 2003 framkom att föräldrar i Sverige skjutsar sina barn till skolan för att det är praktiskt, trafiken är farlig eller det är för långt att cykla eller gå.29

Oavsett hur gammalt ett barn är utgör trafikmiljön en risk för honom eller henne. Däremot ser problembilden olika ut i olika åldrar. För barn som rör sig i trafiken som cyklister inträffar flest olyckor när de ska korsa en väg. Barn agerar inte på samma sätt som vuxna. Deras beteende i trafiken präglas ofta av osäkerhet. Inom en genre av forskning framförs åsikten att det inte är barnens beteende som ska ändras utan motorfordonsförarnas och trafikmiljön. Eftersom forskning visar att motorfordonsförare är mindre benägna att ändra sitt beteende även om barn leker intill en väg så framstår en ändring av trafikmiljön som en bättre lösning.30

I dag är uppfattningen, vilket också präglar synsättet i Sverige, att trafikmiljöåtgärder är effektivare än trafikundervisning, t.ex. att separera barn från trafiken. Hastighet och mycket trafik är farligast för barn. Trafikundervisning, i vart fall om man med det avser trafikträning och en strävan att anpassa barnets beteende till trafikmiljön, har alltså ingen skadepreventiv effekt. Däremot kan senare tids sätt att undervisa, även i trafikfrågor, där barnet själv söker kunskap och arbetssättet är ämnesövergripande antas leda till att barnen tänker kritiskt. Detta kan tänkas öka barns intresse för t.ex. trafikplanering och på sikt påverka deras attityd. Ur den aspekten kan trafikundervisning bedriven på rätt sätt öka barns förståelse för trafiken och dess villkor.31

2.8 Cykling och personer med funktionsnedsättning

Cykling kan för personer med vissa typer av funktionsnedsättningar vara ett bra sätt att transportera sig på. För de personer som detta är en möjlighet innebär cykeln en individuell frihet och en möjlighet till fysisk aktivitet i vardagen. För andra personer med

29 Gummesson (2007), s. 16–17. 30 Gummesson (2007), s. 47. 31 Gummesson (2007), s. 66–69.

SOU 2012:70 Allmän bakgrund

95

funktionsnedsättning är cykling inte en möjlighet. Cykling, cyklister och cykelinfrastrukturen kan dock liksom andra transportsätt, trafikanter och transportinfrastrukturer skapa problem i personers med funktionsnedsättning vardag. Det kan handla om känslan av otrygghet för en person med en funktionsnedsättning som rör sig i trafiken och kanske då särskilt på gemensamma gång- och cykelytor. Det kan också handla om att det upplevs finnas en bristande hänsyn och förståelse från andra trafikanter, dvs. att samspelet inte fungerar. Vidare kan trafikmiljön vara utformad på ett sätt som i och för sig är bra för cyklisten, men mindre bra för en person med en funktionsnedsättning. Det är dock möjligt att genom god samverkan, bra regelefterlevnad och god utformning av trafikmiljön skapa goda förhållanden för alla trafikanter.

2.9 Cykling och skadestatistik m.m.

Varje år dör cirka 30 cyklister i trafiken och cirka 3 000 skadas allvarligt. Majoriteteten av de som skadas, skadas i singelolyckor. Orsaken till denna typ av olyckor har sin främsta förklaring i brister i underhållet och i trafikantbeteende. 42 procent av cyklisterna som skadats i en singelolycka menar själva att orsaken till olyckan varit vägytans skick och i majoriteten av fallen halka. Näst flest skadas i kollision med motorfordon och därpå följer olyckor med flera cyklister inblandade. Den största andelen av kollisionsolyckorna sker i korsningar. Däremot utgör cyklister, fotgängare och mopedförare ett ganska litet hot sinsemellan sett till antalet olyckor. Fotgängare upplever dock ofta cyklister som en risk. Unga pojkar är de som mest frekvent skadas vid cykling. Om man i stället för att titta till antalet skadade ser på förhållandet olycksrisk och konsekvens så är det äldre cyklister som löper de största riskerna. De flesta cyklister skadas under sommarhalvåret.32

Den hastighet som biltrafiken håller påverkar risken för att cyklister skadas. Beträffande gående finns forskning som visar att de flesta fotgängare överlever en kollision med bil om bilens hastighet är 30 kilometer i timmen eller lägre. Troligen gäller detsamma vid kollision mellan biltrafik och cyklister. Även cyklistens egen hastighet påverkar givetvis olycksrisken.33

32 GCM-handboken (2010), s. 13–14 och Konsultrapporten (2011), s. 1. 33 GCM-handboken (2010), s. 14 och Konsultrapporten (2011), s. 18.

97

3 Enkätundersökningar

1

1 Konsultrapporten (2011), s. 131–162 och bilaga 2–3 till rapporten.

3.1 Inledning

Utredningen har anlitat en konsult som fått i uppdrag att inom ramen för utredningen kartlägga reglers påverkan på förutsättningarna för cykelplanering och cykling. WSP har genomfört uppdraget som i huvudsak består av en deskriptiv del, en enkätdel och en del innehållande diskussion och förslag.

Inom ramen för sitt uppdrag genomförde företaget två enkätundersökningar: en som skickades ut via elektronisk post till yrkesverksamma inom cykelplanering och forskning och en större internetbaserad enkät riktad till trafikanter. För att ta del av undersökningarna i sin helhet och för en fullständig beskrivning av dessa hänvisas till bilaga 3–4. Redogörelsen nedan bygger helt på dessa bilagor och redogör i korthet för vad som kom fram genom enkätundersökningarna och hur dessa genomförts. Vidare beskrivs den analys, de slutsatser och reflektioner som enligt uppdragstagaren kunde dras av enkätundersökningarna. Mina egna slutsatser och bedömningar redovisas inte här utan i kapitel 6–10.

3.2 Enkätundersökningen riktad till yrkesverksamma

Enkäten till yrkesverksamma skickades ut i augusti 2011. Totalt skickades 109 enkäter ut via elektronisk post. Av dessa besvarades 51 stycken. Alla respondenter svarade inte på alla frågor och i vissa fall lämnade några av de svarande mer än ett svar på en viss fråga.

Enkätundersökningar SOU 2012:70

98

3.2.1 Frågeområden

De svarande fick först besvara ett antal bakgrundsfrågor som bl.a. avsåg i vilken typ av organisation de arbetade, vilken deras yrkesroll var, deras huvudsakliga utbildningsinriktning och antal år av erfarenhet i cykeltrafikfrågor.

De svarande fick därefter svara på frågor om cykelplanering och genomförande av åtgärder inom cyklingsområdet. Frågorna avsåg finansieringsformer dels vilka som faktiskt används, dels deras syn på de olika finansieringsformerna. Svarandena fick också frågor om det enligt deras uppfattning fanns regler som på olika sätt försvårade genomförandet av åtgärder i syfte att uppnå en bra cykelinfrastruktur eller om det eventuellt saknades regler som på olika sätt främjade genomförandet av en bra cykelinfrastruktur. Därefter ställdes mer specifika frågor kopplade till särskilda lagar och förordningar såsom väglagen (1971:94) samt plan- och bygglagen (2010:900). Undersökningen avslutades med en allmän fråga kring eventuella regelförändringar som skulle kunna förbättra förutsättningarna för infrastrukturen.

3.2.2 En kort översikt över svaren

Enkätundersökningen riktade sig till yrkesverksamma. Av denna gjordes inom ramen för uppdraget inte någon analys eller reflektion motsvarande den som gjordes beträffande enkätundersökningen riktad till trafikanter.

De svarandes bakgrund

Av de 51 som svarade arbetade 42 inom en kommunal organisation. Resterande arbetade inom Trafikverket, region/regionförbund eller länsstyrelse eller annan typ av organisation (samhällsbyggnadsförvaltning).

43 av de svarande arbetade som utredare eller handläggande tjänstemän. Sex av de svarande var chefer eller beslutande tjänstemän.

De flesta av de som svarade på enkäten hade sin huvudsakliga utbildningsinriktning som ingenjör med inriktning trafik. Ingen av dem var jurist.

SOU 2012:70 Enkätundersökningar

99

De svarandes inställning till cykelplanering och genomförande av cykelåtgärder

På frågan om de svarande skulle vilja se en ökad användning av en viss typ av finansiering för utbyggnad av cykelinfrastruktur svarade en del att de önskade fler statliga investeringar i delar av det lokala nätet som användes för regional transport. Andra menade att det vore välkommet med statliga bidrag. Andra tyckte att finansieringsformerna i sig fungerade, men att det behövde tillskjutas mer medel.

Av de svarande ansåg femton att det i någon mån fanns regler som på olika sätt försvårade genomförandet av bra cykelinfrastruktur. Tolv svarade att så förmodligen inte var fallet och fjorton att de inte visste. Sex personer svarade att det i hög grad fanns regler som på olika sätt försvårade genomförandet av bra cykelinfrastruktur och lika många att det inte alls fanns sådana regler. De som svarat ja, i hög grad eller i någon mån fick även besvara en följdfråga om på vilket sätt. Svaren varierade, men avsåg bl.a. områden som konflikten mellan tillgänglighet och säkerhet, miljöhänsyn, medelsbrist, svårigheter att reglera gator på ett sätt som prioriterar cykeltrafiken inom ramen för befintlig infrastruktur såsom cykelgator, tillåtande av cykling mot enkelriktat och enklare cykelöverfartsregler. Andra orsaker till svårigheterna som nämndes var den omständliga planeringsprocessen, samordningssvårigheter vid cykelvägar som går över kommungränser och svårigheter kopplade till markåtkomst.

På frågan om det enligt svarandens uppfattning saknades regler som på olika sätt kunde främja en bra cykelinfrastruktur svarade fem personer ja, i hög grad och lika många inte alls. Elva personer svarade ja, i någon mån och nio förmodligen inte medan arton av de svarande inte visste. Möjlighet gavs att exemplifiera. I många delar var svaren likartade dem som getts på motsvarande fråga avseende existerande regler som försvårar.

Beträffande de svar som gavs på frågor kopplade till enskilda lagar och förordningar redovisas de inte här. I den mån jag funnit det relevant redovisas de i stället i kapitel 6–9.

Enkätundersökningar SOU 2012:70

100

3.3 Enkätundersökning riktad till trafikanter

Enkäten riktad till trafikanter skickades ut i september 2011. Enkäten var webbaserad och skickades ut till en webbpanel bestående av 1 896 personer. 1 394 personer besvarade den.

3.3.1 Enkätundersökningens syfte och metod

Syftet med enkätundersökningen riktad till trafikanter var att försöka få en bild av vilken syn på och attityd till allmänheten har i förhållande till vissa trafikregler av betydelse för cyklingen. För att få en bra svarsfrekvens användes en s.k. webbpanel. Enkäten skickades till ett urval av deltagarna i webbpanelen baserat på ålder, kön och region motsvarande en fördelning över landet. Vidare gjordes i efterhand en kontroll av hur representativa de som svarade var vad beträffade resvanor genom att vissa svar på frågorna i enkäten kunde jämföras med statistik från de resvaneundersökningar som tidigare genomfördes av SIKA. Enkäten skickades ut till personer i åldrarna 15–84 år.

Det är inte möjligt att i en enda enkät få svar på alla de frågor som kan vara av intresse när det gäller trafikregler för cyklister. En alltför omfattande enkät brukar leda till en lägre svarsfrekvens. Vidare är vissa frågeställningar sådana att de inte lämpar sig för en enkät utan lämpar sig bättre för andra undersökningsmetoder, t.ex. fältstudier.

3.3.2 Frågeområden som behandlas i enkäten

I enkäten ställdes inledningsvis ett antal s.k. bakgrundsfrågor. Syftet med dessa var att få en bild av vem det var som besvarat enkäten och deras trafikvana, t.ex. hur ofta de cyklade och om de var körkortsinnehavare. Dessa faktorer kan inverka på hur personen i fråga uppfattar en viss regel eller hur han eller hon agerar i trafiken.

Vidare ställdes i enkäten frågor om inställningen till att cykla på gångbanor. Orsaken till att den frågan togs upp inom ramen för enkäten var att det i andra länder, i vart fall för barn upp till en viss ålder, är tillåtet att färdas på gångytor med cykel. Frågorna ställdes på ett sådant sätt så att det skulle vara möjligt att få en bild både av inställningen till att det i dag i Sverige inte är tillåtet att cykla på

SOU 2012:70 Enkätundersökningar

101

gångbanor och av inställningen till att barn (varvid angavs barn upp till åtta år) inte får cykla där.

Vidare ställdes i enkäten frågor avseende den i dag gällande huvudregeln innebärande att det inte, som huvudregel, är tillåtet att cykla på körbanan om det finns en cykelbana. Vidare ställdes frågor kring den trafikregel som innebär att det som huvudregel inte är tillåtet att cykla på körbanan om det finns en vägren.

Inom frågeområdena ovan (med undantag av de s.k. bakgrundsfrågorna) fick de som cyklade några gånger i månaden eller oftare frågan hur de agerade/hur ofta de bröt mot regeln. Alla svarande fick frågan om de kände till regeln. De som cyklade några gånger i månaden eller mer fick även frågan om varför de agerade på det sätt de gjorde. Till samtliga respondenter ställdes i form av påståenden frågan om regeln var bra. De som helt eller delvis instämde i att regeln var bra fick också frågan varför de tyckte detta medan de som helt eller delvis tog avstånd från att regeln var bra i stället fick frågan varför regeln enligt deras uppfattning var dålig.

Ytterligare två frågeområden togs upp i enkäten: att cykla mot enkelriktat och skyldigheten för cyklister att stanna vid rött ljus vid högersväng. De frågor som tog sikte på förbudet att cykla mot enkelriktat inriktades på att ge svar på frågan hur stor kännedomen om vägmärket förbud mot infart med fordon är jämfört med vägmärket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II. Vidare ställdes en generell attitydfråga kring regeln. Beträffande kravet att en cyklist ska stanna vid rött ljus även vid högersväng utformades frågorna för att ge svar på hur allmänheten ser på denna regel.

3.3.3 Analysen av svaren

Enkäten skickades ut till 1 896 personer. Fördelning på kön, ålder och region motsvarade fördelningen i landet. Totalt svarade 1 394 personer på undersökningen, vilket innebar att svarsfrekvensen var mycket god. Resultaten i enkäten innehåller slumpmässiga fel, vilket beror på att enkäten är en s.k. urvalsundersökning. Detta har beaktats när det bedömts om en skillnad är statistiskt säkerställd eller inte.

Enkätundersökningar SOU 2012:70

102

De svarandes bakgrund

Könsfördelningen mellan de som svarade på enkäten var jämn och de var representativa beträffande ålder och region. Störst andel av de svarande bodde i hushåll med två personer och nitton procent i hushåll där det fanns barn i åldrarna noll–tolv år. Enpersonshushåll var något underrepresenterade i undersökningen, men den bedömningen gjordes att detta inte påverkade resultaten av enkäten. Drygt hälften av de svarande bodde i tätort men inte i stadskärna. 27 procent bodde i stadskärna/innerstad och 21 procent utanför tätort eller på landsbygden. En något större andel av de svarande bodde i lägenhet jämfört med andelen som bodde i villa, radhus, kedjehus eller parhus. 41 procent av de svarande hade läst två år eller mer på högskola eller universitet. Utbildningsnivån på de svarande var alltså högre än för riksgenomsnittet.

De svarandes trafikvana

Störst vana hade de svarande av att röra sig i stadsmiljö och i områden utanför centrum eller förortsmiljö. 83 procent av de som besvarade enkäten hade körkort för bil, vilket är något högre än vad som gäller för landet. Vidare var de svarande relativt vana bilförare. De var också vana vid cykeltrafik. De yngre bland de svarande ansågs sig inte i lika stor utsträckning som övriga svarande tvungna att ta hänsyn till cykeltrafik.

Av de som besvarade enkäten cyklade arton procent dagligen eller nästan dagligen. 53 procent cyklade några gånger per månad eller mer. Denna grupp av svarande benämns som cyklister och övriga som icke-cyklister. Det var de yngre bland de svarande som cyklade mest. Ju äldre en respondent var desto mer sällan cyklade han eller hon.

De svarande var i bemärkelsen hur ofta de cyklade representativa för landet vid en jämförelse med resvanundersökningen som genomfördes av SIKA 2005/2006.

De svarande cyklade främst i områden utanför centrum eller i förortsmiljöer. Även andelen som cyklade i stadstrafik var hög. 61 procent cyklade aldrig i tät storstadstrafik.

SOU 2012:70 Enkätundersökningar

103

De svarandes inställning till att cykla på gångbanor (trottoarer)

70 procent av de svarande som enligt definitionen ovan var att betrakta som cyklister angav att det hände att de cyklade på gångbanan. Det var vanligare att cykla på gångbanan om man cyklade ofta. Det var också personer som tillhörde de yngre åldersgrupperna av de svarande som mest frekvent cyklade på gångbanan. Vidare hade de en lägre kännedom om att det inte var tillåtet.

Bland de 231 svarande som hade barn i åldern noll–tolv år angav 40 procent att de lät sina barn cykla på gångbanan. Som skäl för detta uppgav flertalet att de ansåg det vara alltför trafikfarligt att låta barnen cykla på annan plats. Ett annat skäl var att de själva gick till fots. De som inte lät sina barn cykla på gångbanan uppgav som skäl för detta att det var viktigt att barn lärde sig följa trafikreglerna. Enkätresultatet i denna del måste tolkas med viss försiktighet då svarsfrekvensen på frågorna inom detta område var relativt låg.

Åsikterna beträffande huruvida det är bra att även barn omfattas av regeln att det inte är tillåtet att cykla på gångbanan gick isär. 51 procent instämde helt eller delvis i påståendet medan 44 procent tog helt eller delvis avstånd från påståendet. De som bodde i hushåll med barn i åldern noll–tolv år var mindre benägna att instämma i påståendet att regeln var bra. De som tyckte regeln var bra anförde olycksrisken vid färd på körbanan som främsta orsak till sin inställning. Många tyckte också det var viktigt att trafikreglerna var desamma för alla trafikanter och att det inte fanns särregler för barn. Även de som inte ansåg att regeln var bra anförde som främsta skäl ökad risk för olyckor på körbanan.

De svarandes inställning till att cykla på körbanan

44 procent av de som besvarade enkäten uppgav att det hände att de cyklade på körbanan trots att det fanns en cykelbana. Det kunde ses en viss trend att de som cyklade några gånger i månaden något mer sällan cyklade på körbanan om det fanns en cykelbana jämfört med de som cyklade oftare. Vidare tydde svaren på att de som hade erfarenhet av att cykla i tät storstadstrafik eller stadstrafik några gånger i månaden eller oftare hade en tendens att oftare använda körbanan. Några större beteendeskillnader i de olika åldersgrupperna kunde inte skönjas.

Enkätundersökningar SOU 2012:70

104

88 procent svarade att de kände till huvudregeln som innebär att förbud att använda körbanan för cykling om det finns en cykelbana. Det är tveksamt om regelkännedomen verkligen är så hög. De som bröt mot regeln hade också lägst kännedom om den. I detta sammanhang kan det vara värt att notera att regelkännedomen skilde sig åt mellan cyklister och icke-cyklister även om båda hade körkort för bil. Även åldern hade viss betydelse för regelkännedomen.

De tre främsta skälen till varför man använde körbanan i stället för cykelbanan var att cykelbanan var blockerad, att fotgängare gick på cykelbanan och att det gick snabbare att ta sig fram på körbanan. Många angav också att cykelbanans ytbeläggning var dålig, att skyltningen var dålig och att man därför inte var medveten om att det fanns en cykelbana, att det var trångt på s.k. gång- och cykelbanor samt att höga kanter gjorde det svårt att ta sig upp på cykelbanan.

Även om en svarande uppgett att han eller hon cyklade på körbanan även om det fanns en cykelbana behöver det inte innebära att svaranden brutit mot huvudregeln. Det var också en del som angav undantaget från huvudregeln som skäl till varför de cyklade på körbanan.

De som svarade att de alltid cyklade på cykelbanan om sådan fanns uppgav säkerhet som främsta skälet för sitt agerande. Många ansåg det också vara bekvämast.

Flertalet av de svarande instämde helt eller delvis i påståendet att trafikregeln är bra. De som instämde minst i påståendet var de som cyklade på körbanan trots att det fanns en cykelbana. Som främsta skäl till varför regeln är bra svarade de som instämde helt eller delvis i påståendet att den som cyklade på körbanan löpte en högre risk att råka ut för en olycka. Det var endast ett fåtal (47 personer) som helt eller delvis tog avstånd från påståendet att regeln är bra. Som främsta skäl för sin inställning till regeln angav de att de ansåg att cyklister själva från fall till fall borde få bedöma vilken väg som var den bästa.

De svarandes inställning till cykling på vägar med vägren

742 personer av de svarande cyklade några gånger eller mer i månaden. Av dessa svarade 69 procent att det hände att de cyklade på vägar med vägren. Av dessa uppgav 77 procent att det hände att de cyklade på körbanan i stället för på vägrenen. Svaren speglade inga

SOU 2012:70 Enkätundersökningar

105

tydliga skillnader i beteende i de olika åldersgrupperna eller utifrån vilken trafikmiljö man var van att röra sig i.

75 procent av alla svarande angav att de kände till att cyklister ska använda vägrenen. Det gick inte att se någon skillnad mellan cyklister och icke-cyklister eller i relation till om den svarande hade körkort för bil eller inte. En viss skillnad kunde däremot ses mellan de som följde respektive inte följde regeln. Vidare verkade äldre ha lägre kännedom om regeln än yngre.

76 personer svarade att de valde att inte cykla på vägar med vägren eftersom det inte kändes säkert. Flera menade också att vägrenen var för smal. Att vägrenen var för smal var också det vanligaste skälet till varför de som cyklade på denna typ av vägar valde att cykla på körbanan i stället. 87 procent av de som svarade på frågan angav detta skäl. Även dåligt underlag i vägrenen var ett vanligt skäl till att i stället välja körbanan.

62 procent av de svarande instämde helt i att regeln som säger att vägrenen ska användas av cyklister är bra. Cyklister var något mindre benägna att instämma i regeln och minst instämmande var de som bröt mot regeln. Någon fråga om varför regeln är bra ställdes inte. Svaren tydde dock på att utformning och bristande underhåll är orsaken till att man bryter mot regeln.

De svarandes kännedom om vägmärken

73 procent av de svarande kände till att det inte är tillåtet att med cykel, mopedklass I och II, bil och lastbil köra mot märket förbud mot infart med fordon. De som inte hade körkort svarade i större utsträckning fel eller kände inte till svaret. Om personen som svarade var cyklist eller inte påverkade inte kännedomen om vägmärkets innebörd. Av de som svarade fel på frågan trodde nästan alla att cyklister fick köra in på gator där märket var uppsatt.

81 procent svarade ja på frågan om något av fordonen cykel, moped klass I och II, bil och lastbil fick köra in på en gata där vägmärket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II är uppsatt. Detta innebär dock inte att de också visste vad märket betyder. Av de som svarade nej, vilket är fel, var det fler personer som saknade körkort än som hade körkort. Många kände till att det var tillåtet att cykla in på en gata där märket var uppsatt. Däremot var det färre som kände till att mopedklass II också får föras på gatan. En del trodde att det var tillåtet för moped klass I.

Enkätundersökningar SOU 2012:70

106

Endast 28 procent visste exakt vad märket betydde. 80 procent kände dock till att det var tillåtet att cykla på gatan.

Inför enkäten var hypotesen att regelkännedomen om märkena skulle skilja sig åt och att fler skulle känna till innebörden av märket förbud mot infart med fordon. Hypotesen bekräftades. Däremot kände något fler till vad som gällde för cyklister vid vägmärket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II jämfört med förbud mot infart med fordon. Troligen kan skillnaden förklaras med skyltarnas utseende. Det ena märket illustrerar tydligare vad det innebär. Det finns inget som tyder på att svarandena trodde att det är tillåtet att köra bil mot märket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II.

Påpekas bör att frågorna avseende vägmärken ställdes på det sättet att en bild av vägmärket visades följt av frågan.

De svarandes attityder kring vissa regler

De allra flesta svarande instämde i påståendet att det är bra att det finns en regel som säger att det inte är tillåtet att köra mot rött som cyklist vid högersväng. Skillnader kunde ses mellan cyklister och icke-cyklister samt mellan körkortsinnehavare och icke-körkortsinnehavare. De flesta instämde också helt eller delvis i påståendet att det är bra att cyklister inte får cykla mot enkelriktat. Återigen fanns en skillnad mellan de som hade respektive inte hade körkort och mellan cyklister och icke-cyklister.

3.3.4 Reflektioner kring enkätsvaren

Regelkännedomen bland de svarande verkade vara relativt hög även om den varierade något beträffande de olika regler som undersöktes. Minst antal svarande kände till att cyklister ska använda vägrenen. Enligt Konsultrapporten kan det finnas ett samband mellan den låga regelkännedomen och erfarenheten av att färdas i den typen av miljö.

Flertalet av de svarande tyckte att nu gällande regler är bra. Det är svårt att veta vad detta innebär. Enkäten visade enligt Konsultrapporten intressanta variationer i attityder mellan olika grupper och i relation till de olika reglerna. De som cyklade instämde i mindre utsträckning i påståenden om att reglerna var bra än de som inte

SOU 2012:70 Enkätundersökningar

107

cyklade. Mest ifrågasättande var de cyklister som bröt mot reglerna. En förklaring till att reglerna inte följs kan enligt Konsultrapporten vara bristande kännedom om vad som gäller, men svaren i enkäten visar också klart att utformning och underhåll har betydelse för regelefterlevnaden.

109

4 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

Till de delar framställningen nedan avser transportinfrastrukturplaneringen är den begränsad till att avse en redogörelse för den senaste planeringsomgången. När det gäller en närmare beskrivning av transportinfrastrukturplaneringens systematik och de ändringar i denna som beslutats under 2012 hänvisas till kapitel 7.

4.1 De transportpolitiska målen

4.1.1 Allmänt

Riksdagen godkände våren 2009 regeringens förslag till ett övergripande mål och två nya jämbördiga delmål för transportpolitiken (prop. 2008/09:93). De transportpolitiska målen och deras struktur uttrycker den politiska inriktningen och prioriteringarna för transportpolitiken i syfte att åstadkomma ett fungerande resande i samhället.

Det övergripande målet för transportpolitiken, är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. De två delmålen är ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.

Målen konkretiseras genom att vissa prioriterade områden preciseras. Målen och preciseringarna utgör tillsammans med de transportpolitiska principerna utgångspunkt för samtliga styrmedel i den statliga transportpolitiken och är tänkta att vara en utgångspunkt även för regionala och lokala målformuleringar samt uppmuntra till ett transportpolitiskt engagemang. På regeringens uppdrag utarbetar

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

110

Trafikverket och andra berörda myndigheter förslag till hur målen kan konkretiseras samt tar fram indikatorer vars syfte är att visa om målen uppfylls och hur de följs.

4.1.2 Funktionsmålet – tillgänglighet

Funktionsmålet för tillgänglighet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vidare vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Tanken är alltså att målet ska skapa tillgänglighet för resor och transporter.

Följande preciseringar för funktionsmålet ”Tillgänglighet” är av relevans för cykeltrafiken:

• Medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet.

• Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet och vistas i trafikmiljöer ska öka.

• Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel ska förbättras.

Preciseringarna innebär i korthet följande.

Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. I genomsnitt reser varje person i Sverige över en

timme per dag. Vad som upplevs vara en bra resa varierar från person till person. Faktorer som ofta sägs vara av betydelse för hur resan upplevs är tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Resor som medborgarna gör måste vara tillförlitliga i den meningen att det går att lita på vad de ansvariga för de olika delarna av transportsystemet utlovat, t.ex. att tågen kommer fram i rätt tid. Trygghet är ett begrepp som fångar människors upplevelse av risk och är något annat än säkerhet genom att det centrala är den subjektiva upplevelsen, inte den objektiva risken. Även om den objektiva risken är liten är det väsentligt att reducera upplevelsen för resenären att befinna sig i en riskfylld situation. Resenären behöver också känna att resealternativet är bekvämt för att det ska bli attraktivt och utnyttjas. Det räcker exempelvis inte att resan med buss eller cykel i det enskilda fallet är ett klimatsmart alternativ om den, i jäm-

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

111

förelse med andra alternativ, samtidigt innebär en väsentlig uppoffring i form av dålig komfort genom alltför låg standard eller bristfällig synkronisering vid bytesplatser under resans gång.

Resandet har på vardagar två toppar: på morgonen och på eftermiddagen. I vissa städer uppstår vid dessa tidpunkter ofta trängsel, vilket är negativt för såväl individerna som samhället. Det är nödvändigt att hantera trängseln och att det görs med samhällsekonomiskt effektiva medel. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de platser och stödjande system som är till för att göra det möjligt för resenären att byta mellan trafikslag och mellan olika linjer med samma trafikslag.

Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet och vistas i trafikmiljöer bör öka. Resenärer har olika förut-

sättningar och behov och det måste beaktas vid utformningen av transportsystem. Trafikmiljön ska uppfattas som trygg och säker av såväl barn och unga som vuxna. Barn bör i större utsträckning kunna förflytta sig på egen hand, utan att vara beroende av att vuxna följer eller skjutsar dem.

Antalet oskyddade trafikanter (bl.a. cyklister och fotgängare) som dör och som är barn har minskat kraftigt de senaste årtiondena. Forskning pekar på att den minskade rörelsefriheten för barn är en viktig förklaring till denna minskning. Det har av regeringen ansetts som angeläget att en fortsatt minskning av dödligheten i trafiken kan förenas med en ökad rörelsefrihet. Barns fria rörlighet, dvs. deras möjlighet att på egen hand ta sig till olika målpunkter, är beroende av flera faktorer. Det kan vara föräldrarnas bedömning av trafiksäkerhet och miljöfaktorer, avstånd, trygghet samt föräldrarnas uppfattning om barnets förmåga att hantera olika trafiksituationer.

Trafiksäkerhet och rörelsefrihet har en stark koppling till varandra. Barns rörelsefrihet är mycket viktig. Det finns rapporter om att en del barn för ett mer stillasittande liv än tidigare generationer, vilket kan medföra risk för försämrad folkhälsa på lång sikt. För att öka flickors och pojkars säkerhet och rörelsefrihet i trafiken krävs ett systematiskt arbete för att anpassa trafiken och trafikmiljöerna även för barn som oskyddade trafikanter, så att transportpolitiken, tillsammans med den fysiska planeringen, främjar såväl tillgänglighet som ökad säkerhet och hälsa.

Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel ska förbättras. För personresor finns det särskilda skäl att genom trans-

portpolitiska åtgärder skapa goda förutsättningar för kollektivtrafik, gång och cykling. Dessa transportsätt ger många positiva effekter

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

112

för samhället och för individen. Som exempel kan nämnas mindre miljöpåverkan och ökad hälsa. Mer än tre fjärdedelar av persontransportarbetet sker med personbil och dess roll för att skapa tillgänglighet är därför viktig. Det är dock samtidigt betydelsefullt att det finns flera transportmedel av god kvalitet för att medborgare och näringsliv ska ha en god tillgänglighet och möjlighet att välja. Regeringen anser att politiken bör inriktas på att förbättra förutsättningarna för människor att välja kollektivtrafik, gång och cykel, genom att de utgör de mest attraktiva transportmedlen i allt fler situationer. Inte minst när det gäller korta resor utgör gång och cykling goda alternativ. För detta talar inte bara tillgänglighets- och valfrihetsskäl utan även klimat- och hälsoskäl. Transportpolitiken ska uppmuntra till att göra klimatsmarta val attraktiva och tillgängliga.

I stora städer är kollektivtrafik, gång och cykling en förutsättning för att människor ska kunna transportera sig och genom sina goda effekter bidrar dessa transportsätt till att skapa den goda staden. Om en större andel av resorna görs med kollektivtrafik, till fots och på cykel kan trängseln i städer minska. På landsbygden är förutsättningarna, speciellt för kollektivtrafik, annorlunda. Här handlar det ofta om att ge invånarna ett alternativ till personbil. Detta gäller särskilt för unga och äldre.

Inom Trafikverket pågår ett internt arbete med att konkretisera funktionsmålet om tillgänglighet. Arbetet består i att inom målområdet ta fram indikatorer för uppföljning samt eventuellt egna tidsatta mål. Trafikanalys arbetar också med frågan inom ramen för ett parallellt uppdrag. Trafikanalys uppdrag är bl.a. att utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av tre av de sju preciseringar som gjorts av funktionsmålet tillgänglighet. De preciseringar som avses är medborgarnas resor, näringslivets transporter och regionaspekter. Uppdraget ska slutredovisas den 18 mars 2013. Inom Trafikverket bedrivs även ett arbete som avser leveranskvaliteter. Arbetet har sin grund i ett regeringsuppdrag och är definierat som ett införande av ett gemensamt styrramverk med leveranskvaliteter och indikatorer för drift och underhåll av väg och järnväg. Uppdraget har utvecklats till att komma att avse inte enbart drift och underhåll utan även andra insatsområden såsom punktlighet, kapacitet, robusthet och användbarhet. Slutredovisning av uppdraget ska ske den 31 december 2012. Tanken är att de tre uppdragen ska samordnas.

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

113

4.1.3 Hänsynsmålen – säkerhet, miljö och hälsa

Hänsynsmålen berör viktiga aspekter som måste beaktas i ett hållbart transportsystem. Tanken är att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller allvarligt skadas – den s.k. nollvisionen. Vidare ska hänsynsmålen bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och att människors hälsa blir bättre.

För hänsynsmålen gäller följande preciseringar av relevans för cykeltrafiken:

• Antalet omkomna inom vägtransportområdet halveras och antalet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020. Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns trafiksäkerhet prioriteras.

• Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och till minskad ohälsa.

Nedan följer en närmare redogörelse för innebörden av dessa preciseringar.

Antalet omkomna inom vägtransportområdet halveras och antalet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020.

Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns trafiksäkerhet prioriteras. Preciseringen är ett så kallat etappmål. Etappmålet ska uppnås genom långsiktigt, effektivt och systematiskt trafiksäkerhetsarbete i vilket berörda aktörer är engagerade och samverkar. Extra viktigt är att förbättra trafiksäkerhetssituationen för barn. Trafiksäkerhetsarbetet i Sverige bedrivs enligt den s.k. nollvisionen, som innebär en beskrivning av ett önskvärt framtida tillstånd. Visionen innefattar också övergripande strategier och inriktningar för att nå det säkra vägtransportsystemet. Ett av de centrala kraven är att mänskliga misstag inte får leda till dödsfall eller allvarliga skador. I grunden är nollvisionen ett etiskt förhållningssätt där omsorgen om människors liv och hälsa är ett fundamentalt krav vid transportsystemets utformning och funktion. För att engagera och motivera aktörerna att ta avgörande steg mot huvudmålet, nollvisionen, har ett etappmål satts.

I samband med introducerandet av nollvisionen började begreppet systemutformare användas. Med systemutformare avses offentliga och privata organ som ansvarar för utformning och drift av

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

114

vägtransportsystemet, men även de som svarar för olika stödsystem för en säker trafik som utbildning, övervakning etc.

Nollvisionen utgår från vissa principer för ansvarsfördelning, där systemutformarna har det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets utformning, skötsel och användning. Trafikanterna har ett ansvar för att följa det regelverk som gäller för användningen av vägtransportsystemet. Om trafikanterna inte följer regelverket eller om personskador uppstår vid en olycka måste systemutformarna vidta ytterligare åtgärder i den mån detta krävs för att motverka att människor dödas eller allvarligt skadas. Infrastruktur, fordon och transporttjänster bör utformas så att de stödjer en trafiksäker användning och att människans tolerans mot yttre våld vid trafikolyckor inte överskrids. Andra delar i säkerhetsarbetet har till syfte att förmå trafikanten att ta sitt ansvar.

Regeringen framhöll särskilt betydelsen av det lokala trafiksäkerhetsarbetet för att nå nollvisionens mål. Som exempel på sådana åtgärder nämndes utbyggnad av cykelvägar och åtgärder för säkrare cykelpassager. I trafiksäkerhetsarbetet bör barns situation ges särskild uppmärksamhet. Vidare bör ambitionen vara att ta tillvara de möjligheter den offentliga upphandlingen innebär för att ta ytterligare steg mot en klimateffektiv, miljöanpassad och trafiksäker fordonspark.

För att nå etappmålet krävs det enligt, de bedömningar som gjorts, främst ökad hastighetsefterlevnad. Även andra faktorer påverkar givetvis möjligheterna att nå etappmålet. Som exempel kan nämnas ökad hjälmanvändning bland cyklister. När etappmålet ställdes upp år 2009 beslutades även om ett nytt arbetssätt. Arbetssättet bygger på att de som vill bidra till en ökad trafiksäkerhet gör insatser och ställer upp mål som är mätbara och som är kopplade till de insatsområden som ska prioriteras. Det är också viktigt att arbetet följs upp i förhållande till målen. En del av det uppföljande arbetet är den årliga resultatkonferensen som arrangeras av Trafikverket. Vid konferensen presenteras en nationell analys av trafiksäkerhetsarbetet. Genom analysen kan statusen för de prioriterade insatsområdena, indikatorerna, följas upp och utvärderas. Härigenom är det möjligt att se vilka insatser som är mest effektiva och därigenom tillse att resurser läggs på rätt typ av insatser.

De prioriterade insatsområdena är de områden som visat sig mest påverka trafiksäkerheten och som därför bör vara i fokus i trafiksäkerhetsarbetet. Varje insatsområde är förenat med mätbara mål.

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

115

Detta för att det ska vara möjligt att följa utvecklingen. Tanken är att etappmålet ska nås genom att målen inom insatsområdena nås.

Målen har setts över under 2012 och kommer även ses över 2016. Gruppen för nationell samverkan inom trafiksäkerhetsområdet (GNS) har tagit fram en gemensam inriktning för trafiksäkerhetsarbetet i syfte att identifiera de områden som är viktigast att arbeta med för att minska antalet omkomna i trafiken. I april 2012 hölls en resultatkonferens för trafiksäkerhet. Vid konferensen presenterades en analys av trafiksäkerhetsarbetet. I den rapport, Översyn av etappmål och indikatorer för säkerhet på väg mellan år 2010– 2020, som blivit resultatet av analysen och konferensen föreslås tio nya indikatorer: hastighetsefterlevnad (statligt och kommunalt vägnät), nykter trafik, bältesanvändning, hjälmanvändning, säkrare personbilar i trafik, säkrare motorcyklar i trafik, säkra statliga vägar, säkra gång- och cykelpassager i tätort samt drift och underhåll av gång- och cykelvägar. Jämfört med tidigare berörs cykeltrafiken uttryckligen och mer direkt av fler indikatorer. Översynen är tänkt att kunna utgöra underlag för ett beslut om revidering av de nu gällande etappmålen och indikatorerna. Översynen är ett resultat dels av att regeringen påtalat vikten av en mer genomgripande avstämning av målstrukturen, men också av att EU efter det att nuvarande etappmål beslutades antagit ett nytt mål om halvering av antal dödade mellan år 2010–2020. Vidare har utvecklingen inom trafiksäkerhetsområdet lett till att nuvarande etappmål om maximalt 220 dödade år 2020 inte är någon stor utmaning att nå.

Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och till minskad ohälsa. Inom svensk miljöpolitik finns ett antal miljökvali-

tetsmål. Miljökvalitetsmålen är grunden för den svenska miljöpolitiken och preciserar politikens miljömässiga definition för en hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen och de därmed sammanhängande etappmålen är grunden för det miljöarbete som bedrivs inom transportsektorns miljöarbete.

Utöver att hänsynsmålet ska bidra till miljökvalitetsmålen, ryms inom målet även hälsa. Varje verksamhet i Sverige ska bidra till att minska ohälsan. Transportpolitiken kan bidra till minskad ohälsa genom insatser inom det traditionella miljöområdet, t.ex. insatser för att minska luftföroreningar orsakade av trafik och bulleremissioner. Bidrag till ökad hälsa kan också ske genom insatser som uppmuntrar till ökad fysisk aktivitet t.ex. i form av gång och cykling. Preciseringen ”förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykling förbättras” bidrar i första hand till att

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

116

uppfylla funktionsmålet om tillgänglighet och är därför placerat under det målet. Det framhålls dock av regeringen att preciseringen även kan bidra till att uppfylla hänsynsmålet om säkerhet, hälsa och miljö.

4.1.4 De transportpolitiska principerna

De transportpolitiska målen har en överordnad roll och uttrycker de viktigaste politiska prioriteringarna i transportpolitiken. Inom transportpolitikens olika områden finns därutöver riktlinjer för hur målen ska tillämpas praktiskt.

Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen har riksdagen beslutat fem vägledande principer (prop. 2005/06:160). Principerna är vägledande när styrmedel ska väljas och ekonomiska medel prioriteras och anslås: medborgarna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras, beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former, samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas, konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas och trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.

4.2 De miljö- och arkitekturpolitiska samt de folkhälsopolitiska målen

4.2.1 De miljöpolitiska målen

Miljökvalitetsmål har använts som utgångspunkt för det svenska miljöarbetet sedan 1999. Målen anger vilken kvalité på miljön som är önskvärd. Miljömålen är ett sätt att följa upp och redovisa miljöns tillstånd.

Regeringen presenterade under år 2010 den långsiktiga inriktningen för miljöpolitiken (prop. 2009/10:155). Under sommaren samma år fattade riksdagen beslut om den nya målstrukturen för miljöarbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.

Huvudmålet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

117

Detta s.k. generationsmål är ett övergripande mål som ska vara vägledande för det miljöarbete som bedrivs med inriktning på en samhällsomställning för att inom en generation nå miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen med preciseringar beskriver det tillstånd som ska uppnås i den svenska miljön. Målen ska nås inom en generation. Preciseringar förtydligar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska nås. Miljökvalitetsmålen var tidigare indelade i 72 delmål, men de ska fortsättningsvis benämnas etappmål. Etappmålen ska ingå i en strategi för lösa miljöproblemen inom en generation och kan närmast ses som steg längs vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Det är regeringen som fastställer etappmålen inom prioriterade områden och syftet är att underlätta arbetet med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I betänkandet Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) har en beredning identifierat inom vilka områden etappmål kan föreslås. Det kommer bli regeringen som fortsättningsvis fattar beslut om nya etappmål, men också senare om strategier inom vissa prioriterade områden. Strategierna ska vara målövergripande. En av regeringen tillsatt miljömålsberedning har fått i uppdrag att inom vissa områden bl.a. ta fram strategier. En delredovisning av arbetet har skett (SOU 2012:15), men arbetet fortgår alltjämt.

I april 2012 fattade regeringen beslut om preciseringar av vissa av miljökvalitetsmålen och etappmålen i miljömålssystemet. Vissa av preciseringarna har betydelse för cyklingsfrågan. Genom preciseringarna görs cyklingsfrågan till en del av arbetet inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett stadsbyggnadssammanhang. I preciseringarna för det nämnda miljökvalitetsmålet betonas hållbar bebyggelsestruktur, ett sammanhållet perspektiv på sociala och ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor. Vidare betonas att planeringen för infrastruktur ska integreras i stadsplaneringen och i den övriga fysiska planeringen, som ska anpassas till människors behov samt minska energi- och klimatpåverkan. Vidare lyfts fram att natur- och grönområden ska vara tillgängliga. En precisering fokuserar särskilt på kollektivtrafik och cykling. Kollektivtrafiksystemen ska vara miljöanpassade, energieffektiva och tillgängliga och det ska finnas attraktiva, säkra och effektiva gång- och cykelvägar. Preciseringen är inte ny i sin helhet, däremot har tillkommit att cykelvägarna också ska vara attraktiva. Vidare ska en god vardagsmiljö skapas som karaktäriseras av att bebyggelsestruktur, handel och service utformas så att behovet av långa dagliga transporter minskar och så att förutsättningarna för en attraktivare

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

118

kollektivtrafik och för korta och säkra gång- och cykelvägar ökar. I regeringens beslut betonas också att det är av största vikt att en strategi med relevanta och ändamålsenliga etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas för genomförande av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Regeringen avser därför att ge relevanta myndigheter i uppdrag att ta fram en sådan strategi.

Ansvaret för att samordna, följa upp och utvärdera miljömålen ligger på Naturvårdsverket. Målen ska följas upp årligen och utvärderas en gång per mandatperiod. En sådan uppföljning och utvärdering har gjorts 2012.

Ett viktigt sätt att uppnå en del av miljömålen är således att öka cyklingen och arbeta för en fysisk samhällsstruktur som ger ökat utrymme för cykling. Genomförandet av miljökvalitetsmålet om minskad klimatpåverkan tas upp av Naturvårdsverket i ett arbete som benämns Färdplan 2050. I anslutning till transportområdet sägs bl.a. att samordning med bebyggelseplanering och överföring till cykling är viktigt.

4.2.2 De arkitekturpolitiska målen

Det finns sex nationella arkitekturpolitiska mål. Målen är beslutade av riksdagen enligt regeringens proposition Framtidsformer Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

Målen är:

• Arkitektur, formgivning och design ska ges goda förutsättningar för sin utveckling.

• Kvalitet och skönhetsaspekter ska inte underställas kortsiktiga ekonomiska överväganden.

• Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas till vara och förstärkas.

• Intresset för hög kvalitet inom arkitektur, formgivning, design och offentlig miljö ska stärkas och breddas.

• Offentligt och offentligt understött byggande, inredande och upphandlande ska på ett föredömligt sätt behandla kvalitetsfrågor.

• Svensk arkitektur, formgivning och design ska utvecklas i ett fruktbart internationellt samarbete.

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

119

I tillämpliga delar får målen betydelse för arbetet inom transportområdet.

4.2.3 De folkhälsopolitiska målen

Det övergripande målet inom folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Förutom det övergripande målet finns elva målområden (prop. 2007/08:110). Av intresse för cyklingsfrågan är främst målområdet om ökad fysisk aktivitet. Även andra målområden påverkar dock transportområdet. Som exempel kan nämnas delaktighet och inflytande i samhället, ekonomisk och social trygghet, trygga och goda uppväxtvillkor, ökad hälsa i arbetslivet samt sunda och säkra miljöer och produkter.

4.3 Infrastrukturpropositionen

4.3.1 Allmänt

I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, den så kallade infrastrukturpropositionen, (prop. 2008/09:35) som lades fram hösten 2008 redovisar regeringen förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 2010–2021. I propositionen finns förslag till ekonomiska ramar, ansvarsfördelning och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer efter riksdagens beslut.

Enligt regeringens uppfattning ska de åtgärder prioriteras som är samhällsekonomiskt effektiva, bidrar till ett klimateffektivt och konkurrenskraftigt transportsystem för tillväxt och utveckling samt till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. Vidare ska volymen åtgärder i den långsiktiga planeringen öka. Enligt regeringen ska ett väl fungerande transportsystem på ett effektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt utnyttja alla trafikslag, både var för sig och i kombination.

Regeringen har i propositionen framfört att utgångspunkterna för transportsystemet är följande.

1. Transportsystemet ska bidra till övergripande mål, dvs. att bryta utanförskapet genom fler jobb i fler och växande företag.

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

120

2. Transportsystemet ska vara uppbyggt av hållbara och konkurrenskraftiga transporter.

3. Transportsystemet ska utvecklas på ett sätt som har sin utgångspunkt i resenärers, företags och samhällets behov, som samtidigt är förenligt med klimat- och miljökvalitetsmål. Transportsystemet ska präglas av en helhetssyn och ha en trafikslagsövergripande ansats. Jämställdhetsperspektivet bör bli tydligare och få genomslag.

4. Planeringsarbetets upplägg bör präglas av lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transportsystemet. En tydlighet i ansvarsfördelningen mellan lokal, regional och nationell nivå bör eftersträvas.

Transportsystemet ska enligt propositionen lösa transportbehov och bidra till samhällsutvecklingen. Transportsystemet ska underlätta vardagen för människor och företag genom att erbjuda effektiva och klimatsäkra resor och transporter.

Många resor och transporter omfattar flera transportmedel. Till exempel kan en pendlingsresa starta med en cykeltur till hållplatsen, fortsätta med buss till stationen, en tågresa till en annan ort och sedan en promenad till arbetsplatsen. Enligt regeringen ska därför synsättet att hela resan ska fungera prägla den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. I detta hänseende är ett trafikslagsövergripande synsätt och utvecklad samordning av transportsystemet viktiga.

En ny infrastrukturproposition kommer att presenteras under hösten 2012.

4.3.2 Cykling

I propositionen finns ett avsnitt om åtgärder för ökad cykling. Inledningsvis framhålls av regeringen att flera samhällsmål tillgodoses genom ett ökat resande med cykel, såsom minskad negativ miljöpåverkan, minskad trängsel och positiva effekter på folkhälsan och möjligheter till ett utvecklat näringsliv genom turistcykling.

Vidare konstaterar regeringen att cyklingens andel av det totala trafikarbetet har minskat, trots riksdagens uttalade mål om en ökad andel. Det framhölls mot denna bakgrund att det behövs insatser på flera områden och ett väl fungerande samarbete på nationell, regional och lokal nivå. Regeringen uppgav vidare att avsikten var

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

121

att överväga insatser för ökad cykling i den kommande åtgärdsplaneringen.

4.4 Transportinfrastrukturplaneringen

4.4.1 Den nationella planen för transportinfrastrukturen 2010–2021

Arbetet med att ta fram den nationella planen för transportinfrastrukturen 2010–2021 påbörjades 2006. Regeringen gav det året de dåvarande trafikverken i uppdrag att ta fram inriktningsunderlag i samverkan med landets regioner. Inriktningsunderlaget låg senare till grund för infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35). Trafikverken fick därefter i början av 2008 i uppdrag att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen. Även länsstyrelserna i fem län fick i uppdrag att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen. Övriga regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan erbjöds att påbörja samma arbete. Trafikverken fick därutöver i uppdrag att ta fram en gemensam metod för att genomföra strategiska miljöbedömningar. Orsaken till att länsstyrelserna och Trafikverken fick uppdrag av regeringen, men att övriga regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan erbjöds att delta i arbetet hade sin grund i att regeringen inte kan ge uppdrag till kommuner och regionala organ då dessa är självständiga och självstyrande. Uppdraget avseende att inleda förberedelsearbetet redovisades för regeringen i september 2008 genom en presentation dels av systemanalyser, dels av metodbeskrivningen för miljöbedömning. Efter det att riksdagen fattat beslut om infrastrukturpropositionen beslutade regeringen i december 2008 att ge trafikverken och länen i uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen. Trafikverken skulle ta fram ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021. Parallellt med detta uppdrag beslutade regeringen att de planeringsansvariga organisationerna i vart och ett av landets län skulle ta fram en trafikslagsövergripande länsplan för regional transportinfrastruktur för motsvarande tidsperiod. Planen överlämnades till regeringen i augusti 2009 och gick tillsammans med miljökonsekvensbeskrivningen ut på remiss. I november samma år kom remissvaren in och samtidigt redovisade länen sina förslag. Trafikverken hade också fått i uppdrag att kommentera de prioriteringar länen valt att göra.

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m. SOU 2012:70

122

Trafikverken skulle kommentera prioriteringarna ur ett nationellt perspektiv. Samtidigt med att trafikverken lämnade in dessa kommentarer gav trafikverken också in en samlad effektbedömning av planförslagen till regeringen liksom en remissammanställning av miljökonsekvensbeskrivningen. Det var första gången som det gjordes en miljöbedömning enligt miljöbalkens regler under själva åtgärdsplaneringen. I mars 2010 fastställde regeringen delar av förslaget till nationell plan inklusive ramarna för respektive länsplan. I samband med detta fick Trafikverket i uppdrag att planera in namngivna investeringar i tid under den period planen avsåg och föreslå hur medlen skulle fördelas mellan övriga åtgärder. De namngivna investeringarna redovisades av Trafikverket i en delrapport i juni 2010 och förslaget till fördelning av medel för övriga åtgärder redovisades i oktober 2010.

Det var första gången som en gemensam långsiktig plan för alla trafikslag togs fram. Tidigare togs planer fram för trafikslagen var för sig. Planeringsarbetets upplägg präglades också i större utsträckning än tidigare av lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transportsystemet.

I planen finns åtgärder som syftar till att förbättra förutsättningarna både för att välja kollektivtrafik, gång och cykling. Det är Trafikverket som har ansvaret för att planen förverkligas.

4.4.2 Länsplanerna för perioden 2010–2021

Länen fick, som framgår ovan, parallellt med trafikverken i uppdrag av regeringen att inleda planeringsarbetet för perioden 2010–2021 och i november 2009 överlämnade länen sina förslag till trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur till regeringen. I de trafikslagsövergripande länsplanerna ingår också att upprätta förslag till åtgärder för ökad cykling.

Länens förslag till planer samt remissyttranden över den nationella planen med tillhörande miljökonsekvensbeskrivningar m.m. bildade underlag för regeringens beslut om vad den nationella planen skulle innehålla och gav också underlag till beslut om den ekonomiska ram som skulle gälla för vart och ett av länen. Därefter fastställde länen sin respektive plan. Det är alltså inte regeringen som fattar beslut om vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna.

SOU 2012:70 Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

123

4.4.3 De kommunala målen

En kommun skapar egna visioner och mål inom olika politiska områden av betydelse för kommunens utveckling. Varje kommun har också egna mål och tolkningar inom ramen för de nationella mål som kan finnas. Oftast är de mål som en kommun sätter upp förenliga med de nationella målen. Det är dock inte ovanligt att en kommun vill betona andra aspekter eller lägga tyngdpunkten på ett annat sätt än nationellt. Det är en kommuns egna mål och tolkningar av de nationella målen som påverkar inriktningen av arbetet i kommunen med t.ex. översiktsplaner. Kommunens mål och ställningstaganden kommer inte bara till genom en uttolkning och ett tillskapande av mål utifrån mål som uppställts nationellt utan även genom kommunfullmäktigebeslut och nämndbeslut. Flera av dessa kommunala mål kan antas på olika sätt påverka frågor med koppling till cykeltrafik. Som exempel på mål med koppling till cykeltrafiken kan nämnas mål som avser ökningen av andelen cykelresor. De flesta kommuner har egna mål för cykeltrafiken och att öka cyklandets andel av det totala antalet resor är en mycket vanligt förekommande målformulering.1

1 GCM-handboken (2010), s. 6.

125

5 Aktörer

5.1 Inledning

Inom det svenska transportområdet finns ett antal verksamma myndigheter med olika ansvarsområden. Av intresse här är främst Trafikverket, Transportstyrelsen och Trafikanalys samt Statens väg- och trafikforskningsinstitut (VTI). Det är dock inte bara myndigheter med ett uttryckligt uppdrag inom transportområdet som arbetar med frågor som berör cykling, utan även ett antal myndigheter med andra verksamhetsområden arbetar med sådana frågor. Som exempel kan nämnas Boverket, Tillväxtverket, Naturvårdsverket, Statens folkhälsoinstitut (FHI) samt Rikspolisstyrelsen (RPS) och Polisen. Av intresse i sammanhanget är även kommuner och landsting och deras politiska organisation och ideella förening Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som både självständigt och i samverkan med en del av de tidigare nämnda myndigheterna bedriver ett arbete som påverkar cyklingsfrågan. Det finns också ett antal ideella organisationer som på olika sätt driver frågor om cykling.

5.2 Svenska myndigheter

5.2.1 Trafikverket

Allmänt

Trafikverket har sitt huvudkontor i Borlänge och började sin verksamhet den 1 april 2010. Tillsammans med Trafikanalys ersatte myndigheten tidigare Banverket och Vägverket samt vissa verksamheter vid Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA), Sjöfartsverket och Transportstyrelsen. Från och med den 1 januari 2011 har Trafikverket även tagit över Rikstrafikens och Rederinämndens uppgifter. Myndigheten är uppdelad i regioner med kontor i

Aktörer SOU 2012:70

126

Eskilstuna, Gävle, Göteborg, Kristianstad, Luleå och Stockholm. Regionkontoren är väghållare och väghållningsmyndighet inom respektive region.

Uppdraget

Det grundläggande uppdraget för Trafikverket är att ur ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att uppnå funktionalitet, effektivitet och hållbarhet i det samlade transportsystemet, 1 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Myndigheten ska vidare med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för alla trafikslag, det vill säga vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart, samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket har alltså också hand om väghållningen för statens räkning genom sina regioner som är väghållningsmyndigheter. Slutligen ska Trafikverket verka för att de transportpolitiska målen uppnås.

Trafikverket har därutöver ett antal mer specifika uppgifter, varav bl.a. kan nämnas att myndigheten ska svara för frågor om väganordningars tekniska utförande, inhämta och sprida kunskap och information om tillgänglighet, framkomlighet, miljö, hälsa och säkerhet inom sitt ansvarsområde, utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, ta fram trafikprognoser, genomföra djupstudier av samtliga vägtrafikolyckor som har medfört att någon har avlidit, beställa, dokumentera och sprida sådan forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom transportområdet som motiveras av Trafikverkets uppgifter, ha väl fungerande rutiner, arbetssätt och samverkansformer som tillvaratar och möjliggör nationellt, regionalt och lokalt inflytande, verka för kollektivtrafikens utveckling och medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet, 2 § instruktionen.

Myndigheten ska också samverka med andra aktörer och vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. De åtgärder som vidtas ska på ett effektivt sätt bidra till måluppfyllelsen. Trafikverket ska årligen till regeringen redovisa de åtgärder som vidtagits samt deras kostnader och effekter, 3 § instruktionen.

Trafikverket ska vidare årligen bl.a. redovisa genomförda åtgärder till regeringen i den nationella planen för transportinfrastruktur samt i länsplaner för regional transportinfrastruktur i de delar verket

Aktörer

127

ansvarar för genomförandet, årligen bistå Trafikanalys i dess uppgift att till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen samt bistå Trafikanalys när det gäller användningen av databaser och analysverktyg, 4 § instruktionen.

Slutligen ska Trafikverket bidra med underlag till planeringsansvariga myndigheter och organ i arbetet med länsplaner för regional transportinfrastruktur, 8 § instruktionen.

Cykling

Som framgår ovan av beskrivningen av Trafikverkets uppdrag får frågan om cykling sägas falla inom ramen för myndighetens uppdrag eftersom Trafikverket har ett ansvar för det samlade transportsystemet och för vägtrafiken liksom ett ansvar att verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Däremot sägs inte uttryckligen i Trafikverkets instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyklingsområdet.

Trafikverket bedriver också ett arbete för att göra det möjligt för fler att välja cykeln i stället för bilen vid kortare resor, framför allt på vägen till och från arbete och skola. Målet är att andelen cykelresor av det totala antalet kortväga resor ska öka. I syfte att nå målet samarbetar myndigheten med kommuner, regioner och andra aktörer om åtgärder som leder till ökad och säker cykeltrafik. Trafikverket tar också fram förslag till en nationell plan för transportsystemet som sedan beslutas av regeringen. Planen behandlar även åtgärder för cykling vad avser det nationella vägnätet.

Inom Trafikverket bedrivs ett arbete med att konkretisera tillgänglighetsmålet inom transportpolitiken. Det har från verkets sida i detta sammanhang föreslagits att andelen gång- och cykelresor år 2021 ska uppgå till 40 procent av det totala antalet korta resor. Med korta resor avses i sammanhanget en resa som är maximalt fem kilometer.

I samarbete med SKL har Trafikverket tagit fram en handbok för gång-, cykel- och mopedtrafik. Handboken tar upp utformning, drift och underhåll med gång- cykel- och mopedtrafik (GCMtrafik) i fokus. Boken är tänkt att vara ett stöd vid planering, projektering samt drift och underhåll av GCM-infrastruktur och att fungera som en inspiration till att skapa en infrastruktur som gör det attraktivt att bl.a. gå och cykla.

Aktörer SOU 2012:70

128

Trafikverket arbetar också för att förbättra möjligheten att kombinera cykel- och tågresor. Det ingår i Trafikverkets ansvar att verka för att hela resan fungerar.

Banverket genomförde två regeringsuppdrag med syfte att visa hur förutsättningarna för ett kombinerat resande kan förbättras, både genom bättre cykelparkering vid stationerna och genom åtgärder för att kunna transportera cykeln på tåg. 2010 publicerade Banverket en rapport angående varför tågresenärer tar med sig cykeln på tåget. Studien omfattade tågresenärernas inställning till cykeltransport, ombordpersonalens erfarenheter av cykeltransport och internationella koncept för cykeltransporttjänster på tåg. Trafikverket har sedan myndigheten tog över Banverkets uppgifter låtit följa upp dessa uppdrag och vilka möjligheter som finns att ta med cykeln på tåg, och tagit fram en karta som visar var det är möjligt. Vidare har myndigheten under 2010 inom projektet Den Goda Staden tagit fram två rapporter om cykelparkering vid resecentrum. Den ena handlar om utformning av cykelparkeringar vid resecentrum och den andra innehåller erfarenheter från byggandet av Uppsala resecentrum vad gäller cykelparkering.

På uppdrag av Trafikverket har en studie genomförts om samarbetet mellan cykelorganisationer och myndigheter i Storbritannien, Norge, Tyskland, Danmark och Nederländerna med några reflektioner för svensk del. Här finns exempel på hur cykelorganisationer och myndigheter kan samverka för ökad cykling.

Trafikverket, har också tagit fram ett antal andra rapporter och broschyrer om cykling.

2011 bedrev Trafikverket på regeringens uppdrag ett arbete, i samarbete med Transportstyrelsen och i samråd med SKL och andra berörda myndigheter och organisationer, för att ta fram en ny strategi och handlingsplan för ökad och säker cykling. Arbetet byggde på en tidigare framtagen cykelstrategi från år 2000, Den nationella strategin för ökad och säker cykeltrafik, och på en uppföljande redovisning till regeringen år 2007 beträffande vad som kan göras för att öka cykeltrafikens andel av antalet resor. Arbetet slutredovisades i december 2011 till den del det avsåg strategin, men arbetet fortsätter genom att utveckla, förankra och genomföra handlingsplanen som är att se som ett levande dokument som förändras och uppdateras över tiden. Handlingsplanen syftar till att precisera, prioritera och ange tidsramar för de olika aktiviteter som kan öka cyklingen och göra den säkrare.

Aktörer

129

Inom Trafikverket pågår även andra arbeten avseende cykling. Bland annat arbetar verket med att ta fram ett system för klassificering, kvalitet och vägvisning av rekreations- och turistcykelleder. En försöksverksamhet kommer att inledas. Vidare pågår diskussioner med SKL om att fortsätta arbetet till den del det avser vägvisning, men då med inriktning på pendlingscykling. Redan nu pågår ett arbete med att ta fram en funktionell standard för drift och underhåll av statliga cykelvägar. Standarden avser separerade cykelvägar för främst pendlingscykling. I arbetet ingår även att undersöka vilken standard som kan vara kostnadsmässigt motiverad.

Myndigheten bedriver också olika forskningsprojekt. Det har på senare tid kunnat anas en trend där forskningen alltmer inriktas direkt eller indirekt på frågor kopplade till cykling.

På Trafikverkets initiativ har tillsatts ett nationellt planeringsråd för cykelfrågor. Rådet består av företrädare för en rad myndigheter med ansvar för frågor som rör cykelinfrastruktur och cykeltrafik. Även intresse- och branschorganisationer för cykel är företrädda i rådet.

Slutligen ger Trafikverket ekonomiskt stöd till ideella organisationer för både verksamhet och specifika cykelprojekt.

5.2.2 Transportstyrelsen

Allmänt

Transportstyrelsens verksamhet startade den 1 januari 2009. Myndigheten bildades genom en sammanslagning av flera myndigheter till en. De myndigheter som slogs samman var Järnvägsstyrelsen, Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsinspektionen, Vägtrafikinspektionen och delar av Länsstyrelsen och Vägverket.

Transportstyrelsen finns på 15 orter i landet. Större delen av verksamheten finns i Norrköping, Borlänge och Örebro. Huvudkontoret ligger i Norrköping.

Uppdraget

Transportstyrelsen arbetar med järnvägs-, luftfarts-, sjöfarts-, vägtrafik-, körkorts- och yrkestrafikfrågor. Vidare utformar myndigheten regler och kontrollerar hur de efterlevs, ger tillstånd (körkort och certifikat), registrerar ägarbyten och sköter trängselskatt och

Aktörer SOU 2012:70

130

fordonsskatt. Huvuduppgiften för Transportstyrelsen är att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet. Myndigheten ska också, enligt 1 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska enligt samma paragraf särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.

Myndigheten ska också utöva tillsyn inom bl.a. vägtransportsystemet, 2 § instruktionen. Transportstyrelsen har ett särskilt ansvar för frågor om bl.a. krav på infrastruktur och fordon, krav på infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och trafikföretag, trafikregler, nyttjande av infrastruktur, anläggningar och service, och villkor för resenärer, 3 § instruktionen. Enligt andra stycket samma paragraf är det Transportstyrelsens uppgift att, ur ett trafikslagsövergripande perspektiv, inom sitt ansvarsområde ansvara för samordningen av de statliga myndigheternas trafiksäkerhetsarbete.

Transportstyrelsen ska årligen redovisa myndighetens åtgärder för att bidra till ett klimateffektivt transportsystem, och årligen bistå Trafikanalys i dess uppdrag att till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen, 11 § instruktionen. Transportstyrelsen genomför också analyser av vägtrafiken och tillhandahåller information om personskador och olyckor i vägtransportsystemet, bl.a. genom skade- och olycksdataverksamheten som förvaltar och utvecklar informationssystemet Swedish Traffic Accident Data Aquisition (STRADA).

Cykling

Som framgår ovan av beskrivningen av Transportstyrelsens uppdrag får frågan om cykling sägas falla inom ramen för myndighetens uppdrag eftersom Transportstyrelsens mer allmänna uppdrag får anses omfatta frågan. Däremot sägs inte uttryckligen i Transportstyrelsens instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyklingsområdet.

Myndigheten har också på regeringens uppdrag i samarbete med Trafikverket och i samråd med SKL och andra berörda myndigheter och organisationer utarbetat en strategi och handlingsplan för ökad och säker cykling under år 2011, vilken redovisades till regeringen i slutet av det året.

Aktörer

131

5.2.3 Trafikanalys

Allmänt

Trafikanalys bildades den 1 april 2010. Myndigheten har sitt huvudkontor i Stockholm samt ett kontor i Östersund. Trafikanalys har tre avdelningar: analys och granskning, utvärdering, nulägesanalys och statistik samt verksamhetsstöd.

Trafikanalys huvuduppdrag är att stödja regeringen och Regeringskansliet med problemlösning och i styrningen, granskningen och uppföljningen av bland annat Trafikverkets och Transportstyrelsens verksamheter.

Avdelningen för analys och granskning genomför bl.a. granskning och kvalitetskontroll av beslutsunderlag inom det transportpolitiska området. Avdelningen står också för förhandsbedömningar av effekter av olika insatser eller förslag till åtgärder inom hela transportsystemet. Här ligger också huvudansvaret för myndighetens omvärldsanalys.

En viktig del av Trafikanalys verksamhet utgörs av nulägesbeskrivningar inom transportområdet. Grunden i nulägesbeskrivningarna består bland annat av statistikuppgifter. Avdelningen för utvärdering, nulägesbeskrivning och statistik ansvarar för myndighetens effektutvärderingar samt för vissa uppföljningar, bl.a. uppföljning av de transportpolitiska målen, och har ett övergripande ansvar för myndighetens kvalitets- och metodarbete. Avdelningen ska även ansvara för att trafikslagsövergripande utvärderingsmetoder utvecklas.

Uppdraget

Trafikanalys huvuduppgift är att med utgångspunkt i de transportpolitiska målen utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. Myndigheten ska också ansvara för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet, 1 § i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. Myndigheten ska bl.a. svara för resvaneundersökningar, 2 § instruktionen, och senast den 15 april varje år till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen, 3 § instruktionen. Vidare ska Trafikanalys utveckla trafikslagsövergripande utvärderingsmetoder, 4 § instruktionen. Inom sitt

Aktörer SOU 2012:70

132

verksamhetsområde får Trafikanalys bedriva egen forskning utifrån statistiskt material, 7 § instruktionen.

Cykling

Trafikanalys har under den tid myndigheten existerat tagit fram såväl statistiskt som geografiskt material inom cyklingsområdet, men också ett antal rapporter och analyser. Myndigheten tog i samband med sitt bildande även över visst material från SIKA.

5.2.4 Boverket

Allmänt

Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelse samt för boendefrågor. Verket svarar också för den centrala administrationen av statligt stöd inom sitt verksamhetsområde, 1 § förordningen (2009:1482) med instruktion för Boverket.

Boverket består av tre avdelningar: verksamhetsavdelningen, utvecklingsavdelningen och administrativa avdelningen. Verksamhetsavdelningen arbetar med frågor som byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering samt byggande och förvaltning av bebyggelse och boende. Grunden för myndighetens arbete är bl.a. plan- och bygglagen (2010:900) och delar av miljöbalken (1998:808).

Uppdraget

I frågor inom sitt verksamhetsområde ska Boverket verka för ökad kunskap hos kommuner, statliga myndigheter och andra berörda. Vidare ska myndigheten verka för en hållbar utveckling med utgångspunkt i den sociala, ekologiska och ekonomiska dimensionen och för en god arkitektur och en ändamålsenlig utformning av den bebyggda miljön i samhällsplanering och byggande samt samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av vissa bestämmelser i plan- och bygglagen och miljöbalken, 2 § instruktionen.

Aktörer

133

Boverket ska bl.a. särskilt bygga upp och sprida kunskap om sektorns miljöpåverkan och utveckling. Myndigheten ska även aktivt ge råd och stöd till myndigheter, allmänheten och andra berörda samt utöva tillsyn, ge tillsynsvägledning och ha uppsikt i enlighet med lagar och förordningar. Myndigheten ska vidare följa och analysera tillämpningen av plan- och byggnadslagstiftningen, utveckla verifierbara funktionskrav i byggreglerna samt följa och analysera tillämpningen av dessa. Slutligen ska Boverket följa utvecklingen av frågor inom verkets verksamhetsområde och vid behov föreslå åtgärder för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås. Allt detta anges i 3 § i verkets instruktion.

Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för bl.a. handikappfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för ansvaret vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter, 4 § instruktionen.

Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Boverket ska i fråga om miljöarbetet rapportera till och samråda med Naturvårdsverket, 5 § instruktionen.

Cykling

Som framgår ovan av beskrivningen av Boverkets uppdrag får frågan om cykling sägas falla inom ramen för myndighetens uppdrag eftersom Boverkets mer övergripande ansvar får anses innefatta frågan. Däremot sägs inte uttryckligen i Boverkets instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyklingsområdet.

Myndigheten har också tagit fram eller medverkat i att ta fram ett antal publikationer som berör cyklingsfrågan, som exempel kan nämnas Stadsplanera i stället för att trafikplanera och bebyggelseplanera och Trafik för en attraktiv stad (TRAST). Den förstnämnda är en bok som behandlar planering av staden och dess trafik, medan den sistnämnda är en vägledning för planerare och beslutsfattare för trafikfrågor i stadsmiljö.

2009 hade Boverket vidare ett uppdrag från regeringen att ta fram en vägledning för hur cykelparkering skulle tas om hand i den

Aktörer SOU 2012:70

134

fysiska planeringen i syfte att öka cyklingen, men också cykling i kombination med kollektivt transportmedel.

Slutligen fick Boverket 2011 ett regeringsuppdrag att ansvara för ett samverkansprojekt med uppdrag att samordna och utveckla arbetet kring samhällsplanering och bebyggelseutveckling för en miljö som möjliggör och stimulerar till fysisk aktivitet i vardagen, bl.a. avseende trygga och attraktiva cykelvägar. I uppdraget ingår att sprida kunskap och goda exempel om hur planeringen av den fysiska miljön kan bidra till fysisk aktivitet och hälsosamma val. Uppdraget utförs i samverkan med FHI, länsstyrelserna, SKL och andra berörda aktörer. En delredovisning lämnades till Regeringskansliet i slutet av 2011 och uppdraget ska slutredovisas i slutet av 2012.

5.2.5 Tillväxtverket

Allmänt

Tillväxtverket arbetar för fler och växande företag samt ett hållbart och konkurrenskraftigt näringsliv i alla delar av landet. Tillväxtverket har elva kontor på nio orter. Åtta av dessa är programkontor, som ansvarar för myndighetens uppdrag kopplat till de regionala strukturfondsprogrammen. Huvudkontoret ligger i Stockholm.

Uppdraget

Tillväxtverket har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag, samt utvecklingskraft i alla delar av landet, med stärkt nationell, regional och lokal konkurrenskraft, enligt 1 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

Myndigheten ska verka för att fler och växande företag utvecklas i alla delar av landet samt för att den utvecklingskraft och tillväxtpotential som finns i gles- och landsbygder, små och medelstora städer samt storstadsområden nyttjas och vidareutvecklas. Vidare ska Tillväxtverket verka för hållbara lösningar som ur ett miljö- och klimatperspektiv stöder utvecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och främjar tillgängligheten till kommersiell och offentlig service för företag och medborgare i serviceglesa områden, 2 § instruktionen.

Aktörer

135

Cykling

Tillväxtverket har inte ett uttryckligt uppdrag beträffande cykling, men deltar inom ramen för sitt allmänna uppdrag i arbeten för att skapa bättre förutsättningar för ökad cykling och cykelturism. Att utveckla cykelturismen anses enligt myndigheten ge goda förutsättningar för en hållbar lokal näringslivsutveckling, för en bättre folkhälsa och för att minska koldioxidutsläppen. Arbetet är främst inriktat på att utveckla kunskapen om detta hos företag, myndigheter och främjandeaktörer. För att uppnå detta har Tillväxtverket därför sedan 2003 arrangerat, men också deltagit i, ett antal seminarier samt tagit fram rapporter som belyser cykling och cykelturism ur olika aspekter. Vidare stödjer myndigheten vissa pågående infrastrukturprojekt för cykling.

Myndigheten har också haft ett regeringsuppdrag att titta på förutsättningarna för cykelturism, vilket resulterade i en rapport om förutsättningarna för cykelturism i Sverige och som redovisades 2007.

5.2.6 Naturvårdsverket

Allmänt

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken, 1 § förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket ska främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. De generationsmål och de miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt ska vara vägledande i arbetet.

Uppdraget

Naturvårdsverket är den myndighet i Sverige som ska ha överblick över hur miljön mår och hur miljöarbetet går. Myndigheten ska också samordna, följa upp och utvärdera arbetet med Sveriges miljömål. I det arbetet samverkar många myndigheter.

Uppdraget är att ta fram kunskap och underlag som används för att utveckla myndighetens eget och andras miljöarbete. Vidare ska Naturvårdsverket bidra till att utveckla miljöpolitiken genom att ge

Aktörer SOU 2012:70

136

regeringen bra beslutsunderlag och genom att skapa drivkraft i arbetet inom EU och internationellt. Myndigheten ska också genomföra miljöpolitiken i samverkan genom att agera så att miljöbalken följs och miljömålen uppnås.

Cykling

Naturvårdsverket har ingen särskild policy för cykling. Däremot innebär Naturvårdsverkets uppgift att samordna förslag på åtgärder för att utveckla effektivare transporter i Sverige och att ta fram förslag till åtgärder och nya styrmedel för att minska transportsektorns miljöpåverkan, att myndigheten bl.a. arbetar med åtgärder för ökad cykling som både ur ett folkhälsoperspektiv och ur ett miljöperspektiv bidrar till en sådan utveckling. Myndigheten har också tagit fram en rapport Den samhällsekonomiska nyttan av cykeltrafikåtgärder – Förbättrat beslutsunderlag (Rapport 5456, april 2005) och i den rapporten fokuserar Naturvårdsverket på cykling.

5.2.7 Statens folkhälsoinstitut

Allmänt

Målet för folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsättningar för god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Det kan spänna över områden som delaktighet och inflytande i samhället, barns och ungas uppväxtvillkor, miljöer och fysisk aktivitet. Huvuduppgiften för Statens folkhälsoinstitut, FHI, är att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet, vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området samt att ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Målet för de samlade insatserna är att samhället utformas så att det ger förutsättningar för en ökad fysisk aktivitet för hela befolkningen. Myndigheten är lokaliserad till Östersund.

Aktörer

137

Uppdraget

FHI:s verksamhet styrs vad gäller uppgifter, inriktning och mål och ekonomiska ramar av förordningen (2009:267) med instruktion för Statens folkhälsoinstitut. FHI har till uppgift att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador, 1 § instruktionen.

Cykling

Eftersom FHI har ett ansvar för hälsofrågor har myndigheten i olika sammanhang kommit att publicera rapporter och föreslå åtgärder som får återverkningar på cyklingsfrågor. FHI har bland annat tittat på vilken betydelse bebyggelsens utformning har för vardagsmotionen, vikten av att barn själva kan ta sig till skolan och den allmänna betydelsen av fysisk aktivitet. Cykling och cyklingsfrämjande åtgärder har i dessa sammanhang betonats av FHI. Som exempel kan nämnas rapporten Aktiv transport – på väg mot bättre förutsättningar för gång- och cykeltrafik som gavs ut år 2008. FHI deltar också i det projekt som leds av Boverket sedan 2011 och som handlar om hur den fysiska aktiviteten kan öka.

5.2.8 Rikspolisstyrelsen och Polisen

Allmänt

Rikspolisstyrelsen (RPS) är en central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för Polisen, 1 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Ytterst ansvarig för verksamheten är rikspolischefen som utses av regeringen. RPS är dels ett förvaltningsorgan åt regeringen, dels ett serviceorgan åt polisorganisationen. Förutom RPS finns 21 polismyndigheter (Polisen) samt Statens kriminaltekniska laboratorium.

Uppdraget

RPS huvuduppgift är att utöva tillsyn över Polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering, 1 § instruktionen och 7 § första stycket polislagen (1984:387). En viktig verksamhet för RPS är att ansvara för teknik och metodutveckling inom Polisen.

Aktörer SOU 2012:70

138

Polisens uppdrag beskrivs i polislagen. Av lagen framgår bland annat att polisen ska förebygga brott, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, bedriva spaning och göra brottsutredningar. Genom brottsförebyggande arbete ska polisen medverka till att färre brott begås. Fler brott ska också klaras upp.

Cykling

Cyklingsfrågan faller inom polisens arbete för att öka trafiksäkerheten samt övervakning och utredning av brott i trafiken. Alla poliser i yttre tjänst har att upprätthålla ordning och säkerhet på vägarna.

Enligt Polisens trafiksäkerhetsstrategi och arbete mot kriminella på vägnätet, 2012-05-14, är trafiksäkerhetsarbetet en uppgift för alla poliser och ska präglas av en helhetssyn där såväl stora som små regelbrott i trafiken beaktas. Utgångspunkten är att ett trafiksäkerhetsarbete av denna karaktär kommer att resultera i större regelefterlevnad och en minskad trafikrelaterad brottslighet och leda till en ökad trygghet för den enskilde. Ett prioriterat område i polisens trafiksäkerhetsarbete är oskyddade trafikanter. I sammanhanget avses förare av motorcykel, moped och cykel. Orsaken till prioriteringen är den högre risk som dessa löper att döda eller skadas i trafiken jämfört med andra trafikanter. Polisen avser att på olika sätt övervaka hjälmanvändning, cykelljusanvändning, rödljuskörning och användandet av rätt vägbana i områden och på platser där oskyddade trafikanter vistas för att öka säkerheten för dem. Polisens uppfattning är att ökad regelefterlevnad bland cyklister kan bidra till att dessa löper mindre risk att dödas eller skadas i trafiken. Polisen tror också att verksamheten kan verka förebyggande eftersom det många gånger är unga personer som rör sig som oskyddade trafikanter i trafiken.

Polisen medverkar även i viss mån i trafikundervisningen i skolan, men detta är i dag i huvudsak skolans ansvar.

I vissa kommuner samverkar polisen med kommunen i frågor som rör cyklisters situation i trafiken. Genom samverkan kan riskfaktorer för denna trafikantgrupp kartläggas, analyseras och åtgärdas, t.ex. farliga korsningar. I andra kommuner finns särskilda cykelpoliser (Göteborg) som särskilt arbetar med att övervaka cyklisters beteende i trafiken.

Aktörer

139

5.2.9 Statens väg- och trafikforskningsinstitut

Allmänt

Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) är ett oberoende forskningsinstitut inom transportsektorn. VTI utför tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet som rör samtliga transportslag. VTI verkar bl.a. inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, kollektivtrafik, beteende och samspel mellan människa, fordon och transportsystem samt inom vägkonstruktion samt drift och underhåll.

Det bör nämnas att forskning inom trafikområdet och cyklingsområdet inte bara bedrivs av VTI utan även vid landets universitet och högskolor eller av privata aktörer. VTI samverkar också med vissa högskolor och universitet.

Uppgift

Huvuduppgiften är att bedriva forskning och utveckling som avser infrastruktur, trafik och transporter. Institutet ska verka för att de transportpolitiska målen nås och för att kunskapen om transportsektorn kontinuerligt förbättras, 1 § förordningen (2007:964) med instruktion för Statens väg- och transportforskningsinstitut. VTI undersöker bl.a. vad som styr folks resvanor, åtgärder för att öka cykeltrafiken och effekterna av olika åtgärder.

Cykling

Cyklingsfrågor aktualiseras på olika sätt i institutets arbete.

VTI bedriver socialpsykologisk forskning inom området hållbart resande. I denna forskning studerar man olika trafikantgruppers beteende, attityder och normer. Nyare forskning fokuserar på modeller för att förutsäga valet av transportsätt och hur olika kampanjer kan främja användningen av mer hållbara transporter. Institutet bedriver även forskning inom området trafiksäkerhet på lokal och kommunal nivå, effekter av nya trafikregler, väg- och gatuutformning samt analys av olycksdata för cyklister. VTI har också utvärderat effekter av olika åtgärder med syftet att öka användningen av cykelhjälm, såväl lagstiftning som icke obligatoriska åtgärder. Institutet har även utvecklat en metod för skattning av trafik-

Aktörer SOU 2012:70

140

säkerhetsnivån för cyklister. Metoden har använts bl.a. för att utvärdera åtgärder i trafiksystemet, såsom utformningen av cykelöverfarter. VTI forskar också i syfte att öka kunskapen om valet av standard samt drift- och underhållsåtgärder på cykelvägar och vilka effekter detta har för cyklisterna bl.a. vad avser framkomlighet, säkerhet och komfort. Slutligen bedrivs ett antal projekt av institutet. Ett av projekten har till syfte att förbättra kunskapen om hur andelen cykelresor i städerna kan öka. Inom ramen för projektet analyserar VTI olika faktorers betydelse för cyklingen i stadsområden ur ett systemperspektiv innefattande både strukturella och ”mjuka” faktorer, dvs. den fysiska strukturen respektive åtgärder för beteendeförändringar och lokala strategier för planering. Ett annat projekt bedrivs inom trafikanalysområdet. VTI arbetar där med att utvärdera metoder för att mäta cykelflöden på cykelbanor och i blandad trafik. Institutet försöker också analysera olika metoder för att uppskatta andelen resor som görs med cykel av det totala lokala resandet.

5.3 Kommuner, landsting, regioner, regionförbund och länsstyrelser

5.3.1 Kommuner

Allmänt

I Sverige finns det 290 kommuner. Sveriges kommuner är enligt lag skyldiga att ha vissa verksamheter. Andra verksamheter är frivilliga och beslutas av lokala politiker. Kommunallagen (1991:900) styr kommunernas verksamhet och ger stort utrymme för kommunalt självstyre, en bärande princip i det svenska samhället. Självstyrelsen innebär att beslut ska fattas nära dem som berörs, och anpassas efter deras villkor. Kommunfullmäktige är det högsta beslutande organet i en kommun.

Uppdraget

Kommunerna styrs av politiker som valts direkt av medborgarna. Kommunerna sköter de lokala uppgifterna och är skyldiga att erbjuda bland annat skola, omsorg om barn, äldre och funktions-

Aktörer

141

hindrade, vatten och avlopp, stadsplanering, hälso- och miljöskydd, bostadsförsörjning, vinterväghållning m.m.

Cykling

Kommunerna ansvarar för kommunala cyklingsfrågor. Plan- och bygglagen (2010:900), PBL, reglerar kommunernas översiktsplaner och alla kommuner ska ha en översiktsplan. I översiktsplanen redovisas kommunens mål för framtida mark- och vattenanvändning, vilket reglerar förutsättningarna för arbetet med de olika trafikslagen. I trafikstrategier, som ett flertal kommuner har, ges en samlad bild av hur trafikfrågorna ska hanteras. En del kommuner har särskilda planer för cykling och cykelinfrastruktur samt uttryckliga mål för cykel som transportmedel. Kommunerna planerar även för cykelparkering och ansvarar för vinterväghållningen på kommunala cykelbanor.

5.3.2 Landsting, regioner, regionförbund och länsstyrelser

Allmänt

Sverige har 20 landsting. Fyra av dem är regioner: Skåne, Halland, Västra Götaland och Gotland. En region är formellt ett landsting, men med ett utvidgat ansvar för regional utveckling. Gotland är en kommun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har rätt att kalla sig region. Landstingen och regionerna ansvarar för uppgifter som är gemensamma för länen och som ofta kräver större ekonomiska resurser. Det finns även ett flertal regionförbund och fyra länsstyrelser (Norrbotten, Västernorrland, Västmanland och Stockholm) som har det regionala utvecklingsansvaret.

Uppdraget

Landstingen och regionernas uppgift är att sköta hälso- och sjukvården och att stärka regionernas tillväxt och utveckling. Obligatoriska uppgifter är hälso- och sjukvård, tandvård fram till 20 år ålder och kollektivtrafik. Regionerna, regionförbunden och vissa länsstyrelser deltar i planeringen av infrastruktur och tar fram länsplaner. Tillsammans med kommunerna tas underlag fram som pekar

Aktörer SOU 2012:70

142

ut de satsningar på vägar, järnvägar och annan infrastruktur som är viktiga.

Cykling

Det regionala inflytandet och ansvaret har stor betydelse eftersom det finns många frågor kopplade till infrastruktur som inte var och en av kommunerna ensamt kan lösa. I länsplanerna för regional transportinfrastruktur finns möjlighet till satsningar på cykelåtgärder avseende nya cykelvägar längs statliga vägar, statsbidrag till kommunala cykelvägar, skyltningsåtgärder och cykelparkeringar. En del regioner har tagit fram särskilda regionala cykelplaner för att underlätta prioriteringar av de medel som finns för cykelåtgärder.

5.4 Sveriges Kommuner och Landsting

Allmänt

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är en arbetsgivar- och intresseorganisation. SKL driver medlemmarnas intressen och erbjuder stöd och service. Medlemmarna är Sveriges 290 kommuner och 20 landsting inklusive regionerna Gotland, Halland, Skåne och Västra Götaland. SKL är en politiskt ledd organisation och högsta beslutande organ är kongressen. Ledamöterna i kongressen utses av politikerna i kommun- och landstings- eller regionfullmäktige. Cirka 230 förtroendevalda har ett uppdrag i förbundet.

Uppdraget

SKL:s uppdrag är att ge kommuner, landsting och regioner bättre förutsättningar för lokalt och regionalt självstyre. SKL driver sina medlemmars intressen och erbjuder sina medlemmar stöd och service.

Aktörer

143

Cykling

Kommuner, landsting och regioner har många och breda uppdrag avseende trafik och infrastruktur där cykling ingår. SKL har gett ut ett antal cykelhandböcker och manualer och har till exempel varit delaktig i framtagandet av GCM-handboken. SKL deltar även som samverkansparter i ett flertal uppdrag och projekt som berör cykling och arrangerar regelbundet cykelkonferenser. Förbundet har också byggt upp ett nätverk för erfarenhets- och kunskapsutbyte som riktar sig till kommuner och andra intressenter inom cykelområdet.

5.5 Cykelorganisationer m.fl.

I Sverige finns ett antal organisationer som på olika sätt är verksamma inom cyklingsområdet. Det rör sig både om ideella organisationer och om branschorganisationer. Som exempel på intresseorganisationer kan nämnas Cykelfrämjandet (CF) och Svenska Cykelsällskapet (SCS). Båda verkar för att öka cyklingen. Ytterligare ett exempel är Human Power Vehicle Sweden (Trampkraft) som främst fokuserar på liggcyklar. Svensk Cykling är ett exempel på en branschorganisation som också arbetar för att öka cyklingen. Till och med årsskiftet 2011/2012 fanns även en organisation vid namn Föreningen Bilfria leder, som arbetade med att utveckla och marknadsföra bilfria leder för cykling. Föreningen har ersatts av ett nationellt nätverk för cykelturism.

Även utomlands finns cykelorganisationer. Liksom de svenska arbetar de för ökad cykling. Som exempel kan nämnas Dansk Cyklist Forbund (DCF), norska Syklisternas Landforening (SLF), engelska Sustrans och Cyclists’ Touring Club (CTC), tyska Allgemeine Deutscher Fahhrad-Club (ADFC) och nederländska Fietsersbond eller the Dutch Cyclists’ Union.

Av intresse i sammanhanget kan också vara Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens främjande (NTF). NTF är ingen cykelorganisation utan en ideell organisation som arbetar för säker trafik.

Det finns slutligen ett antal internationella aktörer inom cyklingsområdet. Bland annat kan nämnas European Cycling Federation (ECF) som är en så kallad paraplyorganisation för cyklistorganisationer i Europa. Föreningen har sitt kontor i Bryssel. Organisationens mål är att stödja cyklingens utveckling i Europa. Ett annat

Aktörer SOU 2012:70

144

exempel är European Greenways Association, som arbetar för att bevara t.ex. gamla banvallar som inte används längre för att dessa ska kunna användas för att anlägga resvägar för icke motordrivna fordon.

Uppräkningen ovan gör inte anspråk på att vara uttömmande. Det bör också tilläggas att det finns andra organisationer och aktörer som på olika sätt hanterar eller berörs av cyklingsfrågan.

145

6 Allmänna överväganden

Inledning 6.1

Min övergripande uppgift är att se över de regler och i vissa delar de förutsättningar som påverkar cyklingen, i syfte att analysera om dessa behöver förändras för att cyklingen ska öka och bli säkrare. Översynen omfattar i första hand de bestämmelser som reglerar planering och utformning av trafikmiljön samt trafikreglerna för cykeltrafik. Också de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och möjligheten att ta med cykel på tåg och buss omfattas av uppdraget. Vidare kan översynen, om det är relevant, även omfatta andra regler och förutsättningar som är viktiga i sammanhanget. Att åstadkomma ökad tillgänglighet för cyklister är centralt i utredningsuppdraget. Jag ska särskilt uppmärksamma förhållanden där tillgängligheten kan komma i konflikt med trafiksäkerheten. Samspelet mellan cyklister och andra medtrafikanter är här av stor betydelse och behöver utvecklas för att förverkliga målet om ökad och säker cykling.

Översynen av de bestämmelser som reglerar planering och utformning av trafikmiljön behandlas i huvudsak i kapitel 7, översynen av trafikregler återfinns i huvudsak i kapitel 9. Kapitel 8 inriktas i huvudsak på de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och möjligheten att ta med cykel på tåg och buss. I utredningen lyfter jag också behovet av att generellt se cykling som en del i planeringen av kollektivtrafiken och de synergieffekter en sådan samverkan kan ge. Något skäl att låta översynen omfatta också andra regler och förutsättningar har inte framkommit under arbetets gång om jag därvid bortser från att jag i vissa begränsade avseenden gjort bedömningar eller lagt förslag som inte direkt avser reglerna inom de aktuella områdena i sig utan mer är kopplade till hur reglerna ska få genomslag och spridning eller hur deras tillämpning kan påverkas.

Allmänna överväganden SOU 2012:70

146

I kapitel 1 framgår vilka yttre avgränsningar jag valt att göra i utredningen. Översynen har ytterligare begränsats inom de enskilda huvudområdena på så sätt att samtliga regler och förutsättningar som påverkar cyklingen inte ingått. Genomgången gör alltså i så måtto inte anspråk på att vara fullständig. Det låter sig inte göras eftersom antalet regler och förutsättningar som, direkt eller indirekt, påverkar cyklingen är mycket stort. Översynen har begränsats till att omfatta de regler och förutsättningar beträffande vilka det under arbetets gång påtalats problem och brister eller där jag, utifrån den problembild som målats upp, själv kunnat koppla till en eller flera regler eller förutsättningar som omfattas av mitt uppdrag. Det är alltså ett begränsat antal lagar och andra författningar och bestämmelser som valts ut utifrån dessa kriterier. Det kan i detta sammanhang vara av intresse att betona att den problembild som framträtt varit relativt enhetlig, både över landet och mellan aktörerna, även om det givetvis funnits vissa marginella skillnader, något olika fokus samt skiftande uppfattningar kring problemens vidd. Den största skillnaden har återfunnits i hur och av vem problemen ska lösas.

Viktigt att klargöra är också att de analysbehov som under rubriken utredningsbehov påtalas i mina direktiv, integrerats inom de olika områden som mitt huvuduppdrag innefattar och alltså inte, med undantag av någon kortare deskriptiv beskrivning, tillägnats egna avsnitt. I stället behandlas frågor om barn och trafikregler, regelkunskap, regelefterlevnad, kunskapsspridning, utbildning och fortbildning, samverkan, avvägningen mellan trafiksäkerhet och tillgänglighet samt frågan om transportpolitikens genomslag fortlöpande och parallellt, i mån av relevans, i anslutning till huvudområdena för mitt uppdrag.

Olika former av cykling 6.2

Att cykla upplevs av de flesta cyklister som mer än bara ett färdsätt. Cyklisten tar sig snabbt fram och känner samtidigt ett välbefinnande av att vara i rörelse och möjligheten att uppleva omgivningen under färden förhöjer upplevelsen – att cykla är rekreation. I den goda staden ska cykling vara ett självklart färdsätt i alla korta dimensioner. Cykling ska också alltid vara möjligt i längre dimensioner. Cyklisten ska kunna uppleva alla typer av landskap – det byggda såväl som natur- och kulturlandskapet. Aktiv transport med cykel

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

147

rymmer stor potential för att öka människors fysiska aktivitet i vardagen och skapar därmed goda förutsättningar för en bättre folkhälsa. Alla typer av cyklister ska ha möjlighet att cykla – arbetspendlare, barn, ungdomar och äldre.

I mina överväganden och förslag har jag försökt beakta att cykling sker utifrån flera olika syften; som rekreation, till vardags och som turism. Cykling kan också ske i form av idrottsutövning. Detta är dock inte något jag beaktar specifikt eftersom jag valt att avgränsa detta område från utredningens arbete.

I de flesta fall är min uppfattning att en åtgärd som främjar en typ av cykling också främjar annan cykling samt cyklingen som helhet. Effekten kan dock variera eftersom olika typer av cykling många gånger sker i skiftande trafikmiljöer. Problembilden ser olika ut i storstäder, stadsmiljö i allmänhet, förorter alternativt på landsbygd.

Det kan också antas att cyklister har något olika behov beroende på varför de cyklar. Om cyklingen används som ett transportsätt vid pendling till och från skola respektive arbete ser behoven ut på ett sätt jämfört med om cyklingen används som motion eller rekreation. Även den omständigheten att cyklister är en heterogen grupp gör givetvis att behoven kan se olika ut.

Min uppfattning är dock att grundbehoven för att åstadkomma bra cykling är desamma och det är också den utgångspunkt jag tagit för mina bedömningar och förslag. Med detta avser jag att samtliga kategorier av cyklister, oaktat ålder, i vilken miljö de rör sig och vad syftet med cyklingen är, har behov av ett sammanhängande cykelnät med gena, tillgängliga vägar med god komfort där drift och underhåll sköts väl och nätet är framkomligt.

Bredden inom gruppen cyklande gör dock, även om de grundläggande behoven är gemensamma, att de kan ställa något olika krav på cykelinfrastrukturen. Genom att bejaka gruppens heterogenitet gynnas dock cyklingen i sin helhet. Möjligheterna att genom cykling främja fysisk aktivitet ökar också för alla; unga, barn, vuxna och äldre, vardagscyklister och motionärer, cykelpendlare samt rekreations- och turistcyklister.

Att prioritera cykling 6.3

2010 togs den första trafikslagsövergripande nationella planen, för utveckling av transportsystemet, fram. I den har cykling fått ett ökat fokus jämfört med tidigare. Även i länsplanerna för regional

Allmänna överväganden SOU 2012:70

148

transportinfrastruktur märks en större fokusering på cyklingsfrågan i form av förslag till åtgärder avseende nya cykelvägar längs statliga vägar, statsbidrag till kommunala cykelvägar, utmärkningsåtgärder och cykelparkeringar. Det är bl.a. inom ramen för det ökade regionala inflytandet som cyklingen prioriterats. Detta är en bra och positiv trend som bidrar till att öka cyklingen och göra den säkrare eftersom det krävs kommunöverskridande åtgärder för att många problem ska kunna lösas effektivt och för att vidtagna åtgärder ska få full effekt. Även på kommunal nivå har cyklingen fått ökad uppmärksamhet och många kommuner har särskilda planer för cykling och cykelinfrastruktur samt uttryckliga mål innebärande att cyklingen ska främjas och öka.

På motsvarande sätt har cykeln och cyklingen också lyfts upp inom de transportpolitiska målen, vari miljökvalitetsmålen ingår, och blivit en del i att uppnå dessa. Även inom ramen för de arkitekturpolitiska, miljöpolitiska och de folkhälsopolitiska målen har cykling som transportsätt kommit att uppmärksammas alltmer. Påpekas bör att målen på olika sätt interagerar. I senaste infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35) fick cyklingen också ett annat fokus, med förslag om åtgärder för ökad cykeltrafik.

Prioriteringarna av cykling i dag ska ses mot bakgrund av att många års fokusering på bil som det huvudsakliga transportmedlet har skapat strukturer som främst är inriktade mot snabb framkomlighet för bil, medan cykel- och gånginfrastrukturen i tätortsmiljö utformats med trafiksäkerhet och trygghet som huvudsakliga ledstjärnor. Cyklister har därför begränsad tillgänglighet till väginfrastrukturen som helhet, i varje fall med upplevd trygghet, även om cykling är tillåten på de flesta allmänna vägar.

Ett transportbehov som uppkommit kan många gånger tillgodoses på flera olika sätt. Sedan ett antal år tillbaka förutsätts att analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet sker utifrån den s.k. fyrstegsprincipen, vilket innebär att förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis och trafikslagsövergripande.

Analysstegen i fyrstegsprincipen innefattar följande steg:

1. åtgärder för att påverka och styra transportefterfrågan samt val

av transportsätt,

2. åtgärder som optimerar utnyttjandet av befintlig infrastruktur,

3. trimning och begränsade ombyggnadsåtgärder samt

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

149

4. nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

Steg 1 och 2 handlar om att bättre och mer hållbart använda den befintliga infrastrukturen. Inom dessa steg är åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för ökad och säker cykling en viktig del. Här behöver beräkningsprinciper och modeller, där cyklingens betydelse finns med och värderas i förhållande till andra transportsätt och lösningar i det samlade transportsystemet, utvecklas ytterligare. Särskilt viktig är denna utveckling då steg 1- och steg 2-åtgärder ofta har god samhällsekonomisk lönsamhet och bidrar till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen.

Liksom i Sverige är trafikplaneringen i många andra länder till stor del en kommunal fråga. Rollerna för kommun, region och stat kan dock vara mer eller mindre utvecklade och i vilken mån staten går in som finansiär kan variera. I samtliga länder där andelen cykelresor är hög har under en längre tid infrastrukturinvesteringar, med ambitionen att skapa sammanhängande och gena cykelstråk, gjorts. Satsningarna har dock inte bara syftat till att öka antalet cykelvägar utan också till att göra befintlig cykelinfrastruktur bättre, säkrare och trevligare att cykla på. En god cykelinfrastruktur leder enligt tillgänglig forskning till högre andel cyklister, men studier visar också att huruvida det finns en integrerad trafikpolicy påverkar. Begreppet integrerad trafikpolicy torde motsvara det som i Sverige brukas benämnas ett trafikslagsövergripande synsätt. En annan viktig framgångsfaktor är hela resan-perspektivet, där cykling ses som en viktig del av den längre resan.

Min uppfattning är att det borde vara möjligt att i Sverige uppnå samma goda resultat, vad gäller cykling, som i jämförbara länder. Grundförutsättningarna för ökad och säker cykling finns både i lagstiftningen för den fysiska planeringen, i trafiklagstiftningen samt i den mer övergripande infrastrukturplaneringen och i den ekonomiska planeringen. Inte i något avseende bedöms skillnaderna vara särskilt stora i förhållande till de länder som i nuläget bedriver ett mer framgångsrikt arbete inom cyklingsområdet. Det måste därför finnas en potential i det svenska systemet, särskilt efter de ändringar i den övergripande infrastrukturplaneringen som antogs i juni 2012. Det finns goda möjligheter att inom de politiska, ekonomiska och fysiska planeringssystemen, och med gällande lagstiftning, hantera cyklingsfrågan på ett framgångsrikt sätt. Cyklingens möjligheter att öka och bli säkrare tillgodoses bäst om den lyfts in och integreras i systemen som eget transportsätt inom trafikslaget

Allmänna överväganden SOU 2012:70

150

väg. Samhällsekonomiskt finns mycket att vinna med detta. Cyklingen sedd som ett eget transportsätt kan vara nyckeln till att förverkliga hela resan-perspektivet samt ett viktigt bidrag till att uppnå mål som är kopplade till folkhälsa och miljö. Detta kräver dock att cyklingen integreras i planeringen på samtliga nivåer och i alla system, att dessa samverkar samt att de kopplingar som finns mellan systemen används. Vidare behöver kunskapen om de faktiska förutsättningarna för cyklingen öka. När cyklingen nu ökar och tar plats i ett nytt sammanhang med en annan samhällelig rörlighet, regionförstoring och bebyggelsestruktur samt delvis andra ambitioner, ökar också förväntningarna och kraven hos cyklisterna. Det gäller att se och förhålla sig till denna nya situation och ta höjd för en utveckling där cyklingen får allt större betydelse i hela transportsystemet. Det är viktigt att uppmärksamma att cykling utvecklas i ett sammanhang med andra förutsättningar och med andra förväntningar hos dem som cyklar än bara för något decennium sedan. Exempelvis kan den nya informationstekniken hjälpa cyklisten att vara uppdaterad på den aktuella trafiksituationen vad gäller tågförseningar, bilköer m.m. Detta stärker möjligheterna och incitamenten för att välja cykling som transportsätt. Samtidigt krävs det att olika offentliga aktörer kommer ihåg och integrerar cykling när de utvecklar transportsystemet inom detta område. Genom verktyg och åtgärder inom ITS-området (intelligenta transportsystem) kan transportsystemet användas effektivare. ITS-åtgärder är centrala inom steg 1–3 i fyrstegsprincipen och här behöver cyklingen ta en betydligt större plats än idag.

Det paradigmskifte som är på gång måste också följas upp av en målmedveten politik, som kan ge underlag till framåtsyftande planering, oavsett om det handlar om fysiska cykelvägar eller exempelvis applikationer till smarta telefoner. Behovet av samordnad planering och utveckling av transportsystemet understöds av de förändringar som genomförts i författningar och i system på senare tid, men behöver följas upp systematiskt. Det är en förutsättning för att cyklingen verkligen ska bli en naturlig och integrerad del av transportsystemet.

Cyklingens och cyklistens behov både nationellt, regionalt och kommunalt har som framgår ovan kommit att uppmärksammas och prioriteras alltmer. Cykling har också i allt större utsträckning kommit att på allvar ses som ett transportsätt med egna behov och krav på infrastruktur och andra förutsättningar. Önskemålen om att hantera cykling som ett särskilt transportsätt med specifika förutsätt-

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

151

ningar, och i ett tidigt skede beakta cykelinfrastrukturens behov, kommer dessutom fortsätta att öka.

Vidare har tonvikten alltmer kommit att läggas på ett hela resanperspektiv och ett trafikslagsövergripande synsätt. På detta sätt kan transportsättet cykling ta plats och spela en viktig roll när det gäller att skapa det hållbara transportsystemet. Orsakerna till dessa trender är troligen flera. En förklaring kan vara en växande insikt om cykling som en del av lösningen för ett hållbart samhälle och för att kunna skapa långsiktigt miljömässiga lösningar. Cykling är också ett sätt att minska trängseln i våra städer. Cykeln som fordon är yteffektiv och kräver förhållandevis litet utrymme. Den ger också möjligheter till genvägar och en flexibilitet som andra fordon inte kan. Infrastrukturlösningar för cykel kostar därför ofta mindre, både vad gäller markanvändning och pengar, än motsvarande lösningar för bil. Infrastruktur för cykling kan dock vara komplex och kräver omsorg i planeringen. Cykling ses också som ett sätt att förbättra folkhälsan genom att den ger ökad rörelse i vardagen. Att cykla är dessutom ett sätt för barn och unga att ta sig fram på egen hand. Vidare är cykeln som transportsmedel smidig och flexibel. En annan faktor som inte går att bortse ifrån är det faktum att cyklister på senare tid gjort sina röster mer hörda och ställt större krav, vilket påverkat utvecklingen i positiv riktning och lett till en professionalisering samt en trend att beakta cyklisternas behov tidigare i processerna.

Samtidigt måste betonas att ytterligare initiativ krävs för att strävan att öka cyklingen, och samtidigt göra den säkrare, ska bli verklighet. Väl fungerande transporter förutsätter en infrastruktur som kan svara upp mot de behov som finns. Transportbehoven förändras över tid och vägar måste kunna byggas ut och byggas om på ett effektivt sätt, i linje med de transportpolitiska målen. Investeringarna i infrastruktur måste, för att kunna genomföras, planeras och tillståndsprövas enligt den lagstiftning som finns. Detta gäller även för cykling som transportsätt och behovet av utbyggnad och ombyggnation av cykelvägar samt utvecklingen av cykelinfrastruktur i övrigt.

Det kan konstateras att det i dag, och med största sannolikhet även i framtiden, finns ett behov av att öka infrastrukturens kapacitet för cykling, men också att, allteftersom cyklingen ökar, kunna möta de ökade kraven på säkerhet både för cyklisterna och för deras medtrafikanter. Cykling sker redan i dag på ett annat sätt och i ett annat syfte än tidigare och trenden att använda cykeln som ett

Allmänna överväganden SOU 2012:70

152

transportmedel verkar öka. Det kan antas att denna trend kommer att hålla i sig. Samma utveckling ses även internationellt. Cykelresor är dock fortfarande relativt korta, men allt fler använder cykeln även för längre resor, eller en del av resan, vilket också ställer nya krav på cykelparkeringar och kollektivtrafiken.

Den informationsteknologi som finns i dag, och som fortfarande utvecklas mycket snabbt, ger ytterligare förutsättningar att exempelvis kunna ta cykeln till tågstationen och löpande få information om eventuella störningar i trafiken. Planeringssystemet och infrastrukturen måste också kunna möta de nya behov detta medför. Det kommer öka dagens krav, på en professionalisering och på att cykling ses en del i transportsystemet vid cykelinfrastrukturplaneringen.

I dag hanteras frågan om cykelinfrastruktur främst på kommunal nivå, vilket är kopplat till hur den svenska planeringsprocessen är uppbyggd, men också till det kommunala planmonopolet och den kommunala självstyrelsen. Det regionala och nationella inflytandet och ansvaret kommer förmodligen att få större betydelse eftersom det finns en begynnande insikt om att många frågor kopplade till infrastruktur är sådana att de inte kan lösas inom en kommuns gräns. Det gäller att hitta former för hur planeringen för cykling ska hanteras kommunalt, regionalt och lokalt.

Enligt min mening är frågan om planeringsprocessens uppbyggnad av övergripande karaktär i förhållande till många av de andra frågor jag har att behandla. Detta eftersom de grundläggande principerna för infrastrukturens planeringssystem anger de ramar inom vilka eventuella problem avseende tillgänglighet, framkomlighet och säkerhet kopplade till infrastrukturen kan hanteras. Omvänt gäller också att problemens tyngd kan ha betydelse för hur ett system principiellt bör vara uppbyggt. Om det finns problem som är mycket svårartade kan det i sig vara en indikation på att systemet inte kan hantera problemen. Om det i stället, i huvudsak rör sig om mindre allvarliga problem, kan detta vara ett tecken på att det grundläggande systemet fungerar eller att det i vart fall kan antas att problemen kan hanteras inom ramen för systemet.

Utifrån det som framkommit under utredningens gång är min samlade bedömning att infrastrukturplaneringsprocessen i huvudsak fungerar väl i dag. Processen har också varit, och är även i viss mån i skrivande stund, under reformering i syfte att göra den effektivare och mer sammanhållen. Det finns behov att länka samman sektorövergripande fysisk planering med infrastrukturplaneringen.

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

153

I den senaste planeringsomgången infördes systemanalyser på regional och nationell nivå som ett verktyg för att få överblick över funktionerna i transportsystemet i relation till behoven i samhället och också för att kunna diskutera olika sätt att tillgodose behoven i ett hållbarhetsperspektiv. Det finns också en tydlig ambition att uppnå samverkan mellan kommunal planering och statlig infrastrukturplanering. En metodik med åtgärdsstudier som nu utvecklas inom Trafikverket syftar till att skapa underlag för val av lösningar utifrån fyrstegsprincipen.

Det som nu sagts ska dock inte uppfattas som att det helt saknas problem i dagens system. Systemet behöver utvecklas ytterligare, också i relation till cykelinfrastrukturen så att cyklingen integreras, på likvärdiga villkor men utifrån sina unika förutsättningar, i transportsystemet. T.ex. kan åtgärdsstudierna visa på möjligheterna i utveckling av cykelinfrastrukturen som en kapacitetsförstärkning av transportsystemet som helhet.

Däremot verkar det inte, utifrån de aspekter jag har att beakta inom ramen för mitt uppdrag, finnas något grundläggande fel i systemet. Det finns i stället anledning att anta att systemet, rätt utnyttjat och väl tillämpat, kan tillgodose cyklingens och cyklistens aktuella respektive framtida behov.

Inom systemet finns möjlighet att både bygga ut cykelinfrastruktur efter hand som behovet av denna ökar och att åtgärda och förbättra nuvarande struktur så att den bättre svarar mot dagens och framtidens behov. I nuvarande system finns även möjlighet att i vidare mån beakta de särskilda behov som framkommit i nutida forskning, såsom att cykelvägarna har en gen sträckning, är sammanhängande, säkra, trygga och bekväma att använda samt att, där det är möjligt, är förlagda till trevliga miljöer. Systemet ger möjlighet att åstadkomma detta genom fysiska åtgärder i infrastrukturen, men också genom finansiella incitament samt reglering, styrning och information. Det finns stora möjligheter att, både från statligt och regionalt håll, påverka den lokala inriktningen. Härigenom finns det också möjligheter att tillse att en god cykelinfrastruktur finns i alla landets kommuner och regioner, samtidigt som de lokala faktorer som kan påverka behoven tillgodoses. Om nuvarande system används fullt ut finns det goda möjligheter att stärka och öka alla former av cykling. De överväganden och förslag som jag gör längre fram bygger alltså på utgångspunkten att de problem som finns i princip kan hanteras inom ramen för dagens system. Det pågår en utveckling mot att förstärka kopplingen mellan infrastruk-

Allmänna överväganden SOU 2012:70

154

turplaneringen och den fysiska planeringen på regional och lokal nivå.

Cyklingen måste dock bättre integreras och prioriteras i systemet. Prioriteringen måste ske politiskt och finansiellt på samtliga nivåer. Inom nuvarande planeringssystem finns stora möjligheter att låta sådana prioriteringar få genomslag och på så vis öka kapaciteten och möta cyklingens behov. Internationella erfarenheter visar att där sådana prioriteringar och satsningar gjorts har det gett resultat på cyklingens andel av den totala andelen resor. Det svenska systemet är i grunden ganska likt dessa länders system och innehåller mycket av det som visat sig vara framgångsmetoder där. Sverige är alltså på rätt väg.

De olika systemen: tekniskt, administrativt, trafikreglerna, den fysiska planeringen, infrastrukturplaneringen och resursplaneringen inom stat, kommun och även regionalt måste hänga ihop. Denna samverkan kan åstadkommas genom rätt ansats i kommande infrastrukturpropositioner och planeringsomgångar. Staten kan, inom ramen för den nationella planeringen, med direktiv och erbjudanden samt uppdrag, regleringsbrev, beslut om anslag samt alternativ finansiering, påverka och påskynda processen. Med dessa instrument kan också det regionala perspektivet öka, t.ex. genom att ett uppdrag, och i förekommande fall erbjudande om regionala planer avseende cykling, ges. Att inom ramen för Trafikverkets mer allmänna uppdrag ge specifika cyklingsuppdrag, som tar sikte på åtgärder och åtgärdsuppföljning, är ett annat verksamt instrument. De samhällsmål och utmaningar vi har framför oss innebär att det måste skapas bättre förutsättningar för cykling. Cykling kan inom viktiga samhällsområden medverka till att nå uppsatta mål och önskade resultat. Då krävs det också att de underlag och ekonomiska beräkningar, som ligger till grund för avvägningar och bedömningar av olika investeringars samhällsekonomiska lönsamhet, integrerar och rätt värderar cyklingen som transportsätt. De satsningar som krävs i ett inledande skede kommer att återbetala sig samhällsekonomiskt i form av bl.a. bättre folkhälsa, renare miljö, bättre förutsättningar för näringslivet, ökad turism och en mer attraktiv kollektivtrafik.

Cykling är en del av trafikslaget vägtrafik. Cykling behöver betraktas som ett fullvärdigt transportsätt i egen rätt. Därmed behövs också en helhetssyn på cykeltrafikens tillgång till det allmänna vägnätet i hela landet.

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

155

Prioritering av pengar 6.3.1

Denna del handlar om kommande infrastrukturplanering där cyklingen behöver ses som ett eget transportsätt och därmed också hanteras utifrån det i den ordinarie planeringen. De olika trafikslagen har tidigare haft skilda planeringssystem, beslutsorganisationer och myndigheter. De är nu sammanslagna till en gemensam planeringsprocess med ett trafikslagsövergripande synsätt. Transportsystemet ska ses som en helhet där de olika trafikslagen och transportsätten inom och mellan dessa i första hand kompletterar varandra. Var och en av oss använder ofta under en dag mer än ett sätt att förflytta oss på men för att det ska fungera krävs det att trafikslagen och transportsätten inom och mellan dessa samverkar istället för att konkurrera. Trafikslagen och transportsätten har samtidigt olika förutsättningar och behöver värderas och utvecklas också utifrån det. Det innebär att även cyklingen, inom nuvarande och framtida planeringssystem, behöver ses som ett eget transportsätt och planeras och utvecklas utifrån sina unika förutsättningar och på sina egna villkor bli en ökande del av resandet. En stor del av underlag och analyser görs fortfarande utifrån respektive trafikslag. När underlag tas fram är det viktigt att också cyklingen finns med i olika beräkningsmodeller och värderas likartat och systematiskt när avvägningar och prioriteringar görs. Beräkningsprinciper för cykling som transportsätt är något som behöver utvecklas.

Därtill måste kriterier, för vilka objekt inom cyklingsinfrastrukturen som ska beaktas i den nationella planeringen, ställas upp. Dessa objekt ska alltså i planprocessen hanteras på samma sätt som andra infrastrukturobjekt av nationell betydelse. Att cykelinfrastrukturen ingår i samma urvalsprocess som andra objekt finner jag logiskt och ändamålsenligt. På det sättet integreras cykelns infrastruktur i planeringen och kan behandlas likvärdigt samtidigt som dess unika förutsättningar och villkor kan beaktas.

Den långsiktigt strategiska infrastrukturplaneringen genomförs genom en gedigen process som förändrats mycket de senaste åren. Förändringarna har i mångt och mycket syftat till att öka det lokala och regionala inflytandet och den lokala och regionala förankringen så att de lokala och regionala prioriteringarna slår igenom hela vägen. Planeringsarbetet handlar om att göra välmotiverade och genomtänkta avvägningar mellan de olika trafikslagen och transportsätten inom dessa så att trafiksystemet blir en hållbar helhet som bidrar till gemensamma samhällsmål. Olika typer av hållbarhet är centrala

Allmänna överväganden SOU 2012:70

156

begrepp inom flera samhällsmål och en ökad, säker cykling bidrar starkt och på flera sätt till hållbarhet.

Dagens lagstiftning och planprocesser ger goda möjligheter att genom bl.a. regionala och kommunala planer aktivt prioritera cykling. Den allra största delen av cyklingen består av vardagsresor, exempelvis pendling till och från arbetet, och denna planering hör hemma på kommunal och mellankommunal nivå i form av fysisk planering, kollektivtrafikplaner samt länsplaner för framtida infrastruktur. Inom åtgärdsplaneringen för infrastruktur sker den viktigaste planeringen för cykling som en del av just länsplanerna. Den mest centrala och ändamålsenliga faktorn för att medverka till ökad och säker cykling är att ekonomiska medel tilldelas inom de regionala länsplanerna. En tydlig prioritering av cykelinfrastruktur på kommunal nivå, tillsammans med en aktiv samverkan för gemensamma cykelprioriteringar som mynnar ut i en topplacering av cykelvägarna i den s.k. länsplanen gör skillnad i kommande planeringsomgång.

När det gäller ekonomiskt utrymme för ökad och säker cykling är det alltså en del av de prioriteringar som ska ske inom de system som är till för att utveckla våra transporter; planeringen för nationell infrastruktur, den sektorsövergripande fysiska planeringen samt kollektivtrafikplaneringen. I dessa återfinns såväl åtgärder för särskilda cykelvägar som insatser för medfinansiering av det primärkommunala ansvaret för gångvägar och cykelvägar samt insatser för resecentra med anslutning till kollektivtrafik. Till detta kommer cykelvägar som en del av infrastruktursystemet för nationella vägar och järnvägar liksom särskilda nationella satsningar på vissa cykelleder, främst med anknytning till rekreation och turism.

Prioritering av utrymme 6.3.2

Tillsammans med ekonomiska investeringar är en prioritering av utrymme, till förmån för cykling, av stor betydelse för cyklingens framtida framgång. Också här handlar det om processer och tillämpning av regler som de senaste åren förändrats och fortfarande stöps om inför framtida utmaningar. Främst är plan- och bygglagen (2010:900), PBL, det instrument som används för att avgöra vad som ur olika perspektiv är lämplig markanvändning, efter det att enskilda och allmänna intressen avvägts mot varandra. En stor del av vår cykelinfrastruktur planeras och byggs inom ramen för PBL.

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

157

Att prioritera cykelns utrymme i den fysiska planeringen ger bra möjligheter för cyklingens utveckling och den absoluta grundförutsättningen för att kunna skapa säkra, sammanhängande och gena cykelvägnät är att det finns mark att tillgå. Denna inriktning stöds av att planering enligt PBL ska främja en ändamålsenlig struktur. I PBL nämns också mellankommunala och regionala förhållanden som centrala faktorer som ska tas i beaktande. Bäst resultat, inte minst när det gäller att möjliggöra det ökande antalet längre cykelresor, blir det när kommuner samverkar och också regionalt prioriterar en markanvändning, längs attraktiva stråk, till förmån för cykelns utrymme. Ekonomiska behov för planering av ökad och säker cykling är en del av plan- och byggnadsplaneringen. Trafikpolitiska beslut, där också gång- och cykeltrafik tillgodoses, ska ta sig uttryck i planläggningen. Dessutom ska klimataspekterna vara centrala vid kommunernas planläggning vilket är ytterligare ett skäl till att cykling, och investeringsbehov för att stärka dess roll i den lokala trafikmiljön, tydligt ska finnas med i den fysiska planeringsprocessen.

Arbetssättet 6.3.3

Cykeln är ett transportmedel med många fördelar för den enskilde. Ett ökat resande med cykel bidrar dessutom till att nå ett flertal samhällsmål. Samhället bör därför eftersträva att göra cykeln till ett attraktivt alternativ, för en del av eller hela resan. Det är mycket som förändras nu och som talar till cyklingens fördel. Cyklingen ses mer och mer som ett lätt, smidigt och effektivt transportsätt och den utvecklingen gör cyklingen till ett mer attraktivt och reellt transportsättsalternativ för fler. Cyklingen bidrar också starkt till en positiv utveckling för tre stora nutidsutmaningar; miljö, trängsel och folkhälsa. Det finns alltså definitivt både ett stort behov och ett stort önskemål om kraftigt utvecklad cykling.

En stor del av förutsättningarna för cykling formas bäst lokalt men staten har också orsak att ta aktiv del och vidta åtgärder för att främja en ökad och säker cykling. När nu intresset för cykling ökar är det viktigt att nationellt ta ansvar för att på olika sätt forma och strukturera de ramar som behövs. På det sättet säkerställs en ökad cykling som fortsatt säker och i bra samverkan med övrig samhällsutveckling, det övriga trafiksystemet samt dess trafikanter. Många ska samsas på liten yta, inte minst i tätorter, och då behöver olika

Allmänna överväganden SOU 2012:70

158

intressekonflikter hanteras och lösas. Inom en del områden, exempelvis samverkan mellan cykling och kollektivtrafik, kan staten behöva ta en mer pådrivande roll och vidta åtgärder som ytterligare möjliggör och stimulerar utvecklingen. Det handlar också om att här tydligt markera cykling som ett jämbördigt transportsätt. Ett tredje område där staten bör arbeta aktivt med cyklingsfrågan är inom lagstiftningen. Rätt och ändamålsenliga regler är en grundförutsättning för ett fungerande trafiksystem och för varje trafikslags och transportsätts utveckling. Sett till hela transportsystemet kan statens grunduppgifter sammanfattas till tre; god infrastruktur, rätt regler samt effektiv tillsyn och kontroll.

För att cyklingen ska ges de bästa förutsättningar att kunna öka och bli säkrare krävs en hel palett av åtgärder, genomförda av många olika aktörer. Det krävs, som redan beskrivits, insatser inom flera områden såsom reglering, infrastruktur, samverkan, kunskapsuppbyggnad och kommunikation. Åtgärder behöver också ske på olika samhällsnivåer och den centrala frågan är vilka möjligheter det finns att inom nuvarande regler och bestämmelser göra skillnad för cyklingen. Jag tror att de nuvarande systemen är såväl rimliga som lämpliga när det gäller möjligheterna att planera för ökad och säkrare cykling. Det är till stora delar omarbetade och förändrade planeringssystem som går att använda för kraftfulla nationella insatser för cykling tillsammans med insatser också på andra nivåer. Och det är just när beslutande instanser samverkar och gemensamt prioriterar som cyklingens fulla potential kan utnyttjas och bli verklighet.

Samverkan med kollektivtrafiken 6.4

Kollektivtrafiken är ett av flera områden som till stor del fått nya förutsättningar. En ny kollektivtrafiklag som bl.a. format nya regionala kollektivtrafikmyndigheter är centrala systemförändringar. När det gäller planeringssystem och ansvar för kollektivtrafikens utveckling är detta nu ett ansvar för den regionala politiska nivån. För den regionala kollektivtrafikmyndigheten har man valt olika organisation i länen. De fyra former som förekommer är regionala självstyrelseorgan, landsting eller regionförbund (med respektive utan landsting).

De förändringar som gjorts politiskt, tillsammans med branschens egen fördubblingsambition, lägger grunden för en, i framtiden,

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

159

utbyggd och mer attraktiv kollektivtrafik som kan användas av fler. Att cykla och åka kollektivt är två vanligt förekommande delar i en hel resa och ökad cykling är definitivt ett bra verktyg för att bidra till fördubblat kollektivtrafikresande. Sett ur ekonomisk planering är ökad och säker cykling en viktig del av de ambitioner som finns för att åstadkomma denna fördubbling av kollektivtrafikresandet.

Inom samhällsplaneringen i allmänhet och i transportsystemet i synnerhet behövs omfattande åtgärder för att prioritera cykel-, gång- och kollektivtrafik. Ökad fokusering på dessa transportsätt bidrar också till att begränsa transporternas negativa miljöpåverkan samt till uppfyllelse av andra miljökvalitetsmål. Förutsättningarna för att kunna välja gång-, cykel- och kollektivtrafik bör alltså förbättras. Det måste vara lätt för människor att välja dessa klimateffektiva alternativ. Vidare behöver utvecklingen av transportsystemet ytterligare samordnas med markanvändning, bostadsförsörjning och annan samhällsplanering. Då kan potentialen för ökad cykel-, gång- och kollektivtrafik optimeras och dess fördelar bli än tydligare.

Cykling och kollektivtrafik samverkar och påverkar varandra positivt. Om exempelvis fler kan ta cykeln till buss- och tågstationer ger det också förutsättningar för mer kollektivtrafikresande. Också politiskt finns ambitioner att öka kollektivtrafikresandet och en framgångsfaktor för att lyckas är att tänka cykling inom de processer och prioriteringar som görs. Det ömsesidiga beroendet som finns mellan attraktiv cykling och attraktiv kollektivtrafik kan ge synergieffekter, om de båda transportsätten samverkar för att uppnå gemensamma mål. Cykling är en viktig del för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft. Inte minst tågets attraktivitet stärks när resenärerna kan ta sig snabbt och smidigt till och från stationen. Olika typer av informationslösningar, exempelvis vad gäller trafikinformation där kollektivtrafik och cykel finns med, har också stor potential att bidra till att hela resan fungerar. En väl fungerande kombination av cykel, tåg eller buss ger ett verkligt alternativ till bilen. Att kunna välja cykel och kollektivtrafik för hela resan ger också bättre miljö och minskad trängsel, vilka är centrala mål för transportpolitiken.

Allmänna överväganden SOU 2012:70

160

Nollvisionen och hälsoaspekten 6.5

En grundbult i den svenska trafikpolitiken är nollvisionen. De beslut som fattas grundas på en ambition att nå nollvisionens etappmål om färre antal dödade och allvarligt skadade i trafiken. Nollvisionen präglar både infrastrukturplanering, utformning av trafikmiljön samt trafikregler. När det gäller cykling kan vi konstatera att antalet döda och skadade dessvärre ökat vissa år i närtid och det krävs kraftfulla åtgärder från alla berörda aktörer för att vända denna negativa trend. När jag lagt mina förslag och gjort mina bedömningar har min ambition varit att genomgående beakta nollvisionen och dess mål samt eftersträva att samtliga mina förslag ligger i linje med dessa. Vad gäller hälsoaspekten är den ökade fysiska aktiviteten i vardagen, som cykling innebär, ett sätt att förbättra folkhälsan. Att röra sig i vardagen är viktigt livet igenom och en god vana som bör grundläggas i tidig ålder samt efter förmåga bibehållas upp i åren. Jag har därför, i mina förslag och bedömningar, beaktat att cykling bör uppmuntras också av detta skäl.

Lagstiftningen 6.6

Cyklingen och dess förutsättningar påverkas på olika sätt av den lagstiftning som gäller i samhället. Mest direkt påverkan har, enligt vad jag kunnat utröna under arbetets gång, den lagstiftning som berör planering, utformning, drift och underhåll, cykelparkering, möjligheterna att ta med cykeln i kollektivtrafiken samt förstås trafikreglerna.

Lagstiftningen kan, genom att reglerna styr var ansvaret ligger, påverka infrastrukturens tillkomst, underhållet av denna samt dess utformning, men också hur långt ansvaret sträcker sig och vari det består. Även på ett mer övergripande plan får lagstiftningen återverkningar inom dessa områden eftersom bestämmelser kring planering och utformning också är statens sätt att ge uttryck för transportpolitiken, styra de regionala och lokala organen samt ange förutsättningarna för de självständiga beslut som fattas lokalt. På samma sätt kan lagstiftningen påverka benägenheten hos offentliga och privata aktörer att underlätta cykling som en del av resan och i kombination med andra transportsätt, främst kollektivtrafiken. Slutligen påverkar trafiklagstiftningen cyklingen, främst vad avser framkomlighet och säkerhet. Även här kommer statens trafikpoli-

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

161

tik till uttryck och trafiklagstiftningen blir ett sätt att prioritera och ange förutsättningarna för olika transportsätt. Främst är dock dessa regler en väg att styra myndigheters och trafikanters agerande och beteende. Vad som nu sagts gäller inte bara i förhållande till cykling utan i relation till samtliga transportsätt.

Frågan är då om det inom dagens lagstiftningssystem, sett på ett övergripande sätt, finns utrymme och möjligheter att tillgodose behovet av cykelinfrastruktur, cykelparkering samt möjligheten att kombinera olika transportsätt? Beaktar dagens trafikregler cyklisternas behov av framkomlighet och säkerhet och kan de hantera den samverkan som krävs mellan cyklister och andra trafikanter?

Den lagstiftning som styr tillkomsten och utformningen av cykelinfrastruktur och som främst återfinns i väglagen (1971:948), plan- och bygglagen (2010:900), anläggningslagen (1973:1149) och miljöbalken (1998:808) är, vilket kunde konstateras tidigt under utredningsarbetet, fordonsneutral. Den är också utformad för att kunna tillgodose samhällsförändringar och möta nya behov samt svara upp mot nya politiska prioriteringar. Lagstiftningen har i sina huvuddrag karaktären av en intresse- och avvägningslagstiftning där olika samhällsintressen och behov ska vägas mot varandra. Ett av dessa intressen är trafikinfrastrukturen och ett av behoven är cyklingens. Min uppfattning är att dessa intressen väl kan hanteras inom ramen för nuvarande lagstiftning. Att så är fallet stöds också av att det i många delar av landet finns goda exempel på bra planering för cykeln och dess behov. Det finns dock givetvis också exempel på situationer där cykeln, och infrastrukturen för denna, hanterats på ett mindre bra sätt. De problem som finns har dock, enligt min uppfattning, inte sin grund i att lagstiftningen i sig skulle vara felaktigt utformad eller missgynna cyklingen som transportsätt. De svårigheter som finns inom området har i stället huvudsakligen sin grund i andra faktorer kopplade till tillämpning samt politiska och ekonomiska prioriteringar. Det får dock tillstås att lagstiftningen enligt vad jag erfarit inte alltid tillämpas på ett sätt som främjar cyklingen, eller i vart fall inte tillämpades så tidigare, och att det i förarbeten till lagstiftningen mest talas om biltrafiken och dess krav och behov. Gång- och cykeltrafikanter nämns dock i olika sammanhang. Dessa fenomen måste dock ses som resultat av sin tid och de politiska prioriteringar som gällde då. Lagstiftningen i sig är neutral och ska också tillämpas på samma sätt oaktat vilket transportsätt planeringen avser. Lagstiftningen är också uppbyggd utifrån principen att den ska kunna anpassas till nya behov. Under

Allmänna överväganden SOU 2012:70

162

arbetets gång har också framkommit att tillämpningen alltmer kommit att få denna karaktär och att cyklingen och dess behov av en infrastruktur kommit att alltmer professionaliseras utifrån ett hela resan-perspektiv, ett trafikslagsövergripande synsätt och att cyklisternas intressen på ett annat sätt börjat beaktas och de transpolitiska målen i detta avseende börjat få genomslag. Min uppfattning är att en fortsatt sådan utveckling inte är beroende av lagändringar i första hand utan främst av andra faktorer såsom att cyklingen lyfts upp ytterligare på den politiska agendan och därmed prioriteras både ekonomiskt och politiskt. Lagstiftningen i sig innehåller i stort de verktyg som behövs för en ändamålsenlig planering och underhåll av cykelinfrastrukturen samt tillhandahållandet av cykelparkeringar. Vissa problem med direkt koppling till lagstiftningen finns dock. En stark utveckling av metoder för cykelplanering pågår för närvarande. Med i viss mån reformerade instrument i den ekonomiska och strategiska planeringen kan man förutse en bredare användning av de tillgängliga instrumenten. Därför har ett särskilt cykelplaneinstitut för närvarande inte bedömts nödvändigt. Även om det inte nu föreslås kan det dock behövas på sikt.

Sammanfattningsvis är det alltså inte huvudsakligen regeländringar som krävs på området utan andra åtgärder som stimulerar till att lagstiftningen tillämpas så att cyklingens intressen tillgodoses. Detta är också utgångspunkten för mina bedömningar och förslag inom området.

När det gäller möjligheten att ta med cykeln i kollektivtrafik, främst på buss och tåg, är detta ett relativt oreglerat område. Det finns viss EU-rättslig reglering kopplad till frågan om passagerarrättigheter. I vad mån en sådan rättighet att ta med cykeln på tåg är en fråga för lagstiftningsåtgärder därutöver eller inte kan diskuteras. Det måste dock beaktas att kollektivtrafikmarknaden blivit alltmer decentraliserad och kommit att präglas av ett inträde av privata aktörer och en kommersialisering samt ett synsätt innebärande att kollektivtrafiktjänster tillhandahålls på en marknad. Detta är också min utgångspunkt när jag närmare analyserar frågan. När det gäller ansvaret för cykelparkeringar är det en komplex fråga och den är svår att lösa lagstiftningsvägen eftersom situationen och förutsättningar växlar från plats till plats och en lagreglering skulle kunna leda till inlåsningseffekter som förhindrade att den bästa lösningen kan åstadkommas. Detta innebär att det främst är andra åtgärder än lagändringar som krävs för att öka tillgången på bra cykelparkeringar och möjligheterna att ta med cykeln på tåg och buss.

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

163

Vad slutligen avser trafiklagstiftningen så kan denna, genom de trafikregler som ställs upp, påverka en trafikants framkomlighet och säkerhet i olika situationer beroende på transportsätt. Till stora delar är dagens trafikregler uppbyggda kring vissa gemensamma grundregler som gäller för alla trafikanter respektive för alla fordon. Därutöver finns vissa särregler för de enskilda trafikantgrupperna. Lagstiftningen har flera olika intressen att hantera. Trafikreglerna ska möjliggöra en god trafikavveckling, och samtidigt tillgodose olika trafikantgruppers behov av framkomlighet och säkerhet. Det är inte alltid enkelt att förena eller i vart fall balansera ibland motsägelsefulla intressen. Detta gäller såväl mellan trafikantgrupper som inom en trafikantgrupp.

När det gäller oskyddade trafikanter, till vilka cyklister hör, har lagstiftaren ansett att det finns särskilda skäl att tillgodose behovet av säkerhet med beaktande av att det generellt sett är en mycket heterogen grupp med vitt skilda förutsättningar. Detta har i bland skett på ett sätt som påverkat cyklisters framkomlighet negativt. Det är dock som sagt en svår balansgång och en intresseavvägning måste göras mellan potentiella risker kontra inverkan på framkomligheten. Det går inte alltid att undvika att framkomligheten måste ge vika för trafiksäkerhetsaspekter, särskilt med hänsyn till att även barn ska kunna ta sig fram på cykel på ett säkert sätt samtidigt som särregler för olika trafikanter med hänsyn till ålder i möjligaste mån bör undvikas, dels av pedagogiska skäl, dels av skäl hänförliga till regelförenkling.

Det går inte att bortse från att cykling och cyklister och dess särskilda behov inte alltid beaktats och än mindre prioriterats vid utformningen av trafikregler. Sedan relativt lång tid tillbaka har dock först fotgängares och sedan cyklisters behov, krav och särskilda förhållanden alltmer kommit att uppmärksammas av lagstiftaren. I sammanhanget bör återigen uppmärksammas att lagstiftningen har som utgångspunkt att samma regler ska gälla för alla fordon, vilket underlättar förutsägbarheten och gör reglerna mer pedagogiska och lätta att följa. Det finns också anledning att tro att det i vart fall i viss mån kan öka regelefterlevnaden och regelkunskapen. Endast i de fall som särskilda trafiksäkerhetsaspekter eller andra faktorer mycket starkt talar för en avvikande reglering för en viss trafikantgrupp bör sådana regler införas. Vissa särregler finns dock för bl.a. cykel, men också för motorfordonstrafik. Cyklister, som är en oskyddad trafikantgrupp, kan ibland behöva en sådan särreglering för att tillgodose behovet av trafiksäkerhet, men även

Allmänna överväganden SOU 2012:70

164

framkomlighetsaspekter kan föranleda särregler. Vissa trafikregler kan dock framstå som mindre ändamålsenliga i förhållande till cyklister och i större omfattning, än t.ex. för bilister, påverka deras framkomlighet.

Vidare bör betonas att dagens trafikregler är uppbyggda kring att alla trafikanter har skyldigheter och inte rättigheter i förhållande till varandra. Orsaken till att denna utgångspunkt valts av lagstiftaren synes vara att ett lagsystem uppbyggt kring ömsesidiga skyldigheter är lättare att få en god samverkan till stånd kring. Jag delar denna uppfattning och menar att trafikreglerna alltjämt bör bygga på ett sådant synsätt.

Reglerna inom trafiklagstiftningen har alltså bl.a. tillkommit för att underlätta samverkan mellan trafikantgrupper och inom trafikantgrupper samt för att påverka trafikanterna gentemot ett önskvärt beteende. Olika trafikantgrupper kan vara olika svåra att påverka genom regler. Generellt sett har under utredningens gång framkommit att cyklister tillhör en av de trafikantgrupper vars beteende är mycket svårt att styra genom regler. Cyklingen är ett mycket flexibelt sätt att ta sig fram vilket påverkar regelefterlevnaden. Den kunskap som finns och vad som framkommit i utredningen tyder inte på att regelkunskapen skulle vara sämre hos cyklister jämfört med andra trafikantgrupper. Förutom att möjligheten att styra cyklister genom trafikregler generellt sett är mer begränsad till följd av transportsättets flexibilitet kan troligen svårigheter också kopplas till att vissa av reglerna för cyklister i en given situation inte framstår som motiverade för deras vidkommande och dessutom påverkar deras framkomlighet på ett negativt sätt. För att regler ska följas är det viktigt att de framstår som rimliga och förståeliga. Detta kan i vissa situationer vara ett problem i relation till cyklister. Det kan samtidigt vara ett problem att ändra reglerna till cyklisternas förmån i förhållande till andra trafikanter. I dessa situationer måste en intresseavvägning göras.

När det gäller just gruppen cyklister är generellt sett inte regler det effektivaste sättet att styra deras beteende och samverkan inom trafikantgruppen och gentemot andra trafikantgrupper. Det finns mycket som tyder på att cyklister, deras agerande och regelefterlevnad, i betydligt högre grad styrs av utformningen. Om utformningen av infrastrukturen stöder regeln på så sätt att den blir självförklarande är det allra bäst. Utformningen av infrastrukturen har betydelse i relation till regler även på andra sätt. Genom att utforma infrastrukturen på ett sätt anpassat efter cyklisters behov kan de

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

165

effekter av trafikreglerna som påverkar framkomligheten negativt minskas, alternativt kan utformningen göra att regeln inte upplevs som så besvärande.

Utgångspunkten vid mina bedömningar och förslag längre fram är att de ska baseras på samma principer som dagens trafikregler grundas på. Detta innebär att jag, när jag tar ställning till eventuella förändringar, gör en avvägning mellan framkomlighets- och säkerhetsfaktorer både för cyklister och för andra trafikantgrupper och då särskilt de som i många situationer får anses än mer oskyddade än cyklisterna, nämligen fotgängarna.

Framkomlighet får inte vinnas på bekostnad av trafiksäkerheten annat än i fall där inverkan på säkerheten kan antas bli marginell. I mina bedömningar har jag också anammat den utgångspunkt som lagstiftaren verkar ha intagit över åren, nämligen att den omständigheten att cyklister är en heterogen grupp ska beaktas vid utformningen av regler genom att de olika förutsättningar och erfarenheter som cyklister har måste hanteras. Den grupp som här är särskilt intressant är barn. För en stor del av barnen är cykel det enda transportmedel de kan använda självständigt. Jag har också haft som utgångspunkt att samverkan mellan och inom olika trafikantgrupper inte får försämras av de förslag jag lägger. Inte heller får effekten bli att konflikter överförs från en trafikantgrupp till en annan. Vidare måste de förslag jag lägger innebära regler som är självförklarande och förståeliga samt kunna vinna acceptans och därigenom efterlevas i hög grad. I den mån helt nya regler föreslås, eller en nu gällande regel ändras, måste vikten av att trafikanterna har kunskap om regeln beaktas samt hur vi säkerställer att de får information.

Regelkunskap måste även vara hög hos de myndigheter och andra som arbetar med trafikfrågor. Det är viktigt att fundera över vilka krav på kunskapsspridning detta ställer. Vidare har jag i mina bedömningar och förslag haft utgångspunkten att eventuella regeländringar ska passa in i dagens system och systematik. Trafikreglerna ingår i en helhet och det är viktigt att denna behålls. Det är denna helhet, byggd på avvägningar mellan olika intressen, som underlättar samverkan och gör att trafiksystemet fungerar. En byggsten är att trafikreglerna i grunden är utformade som ömsesidiga skyldigheter och inte rättigheter. Jag anser att det finns goda skäl att alltjämt låta reglerna ha denna utformning då det främjar samverkan, säkerhet och regelefterlevnad. Vidare bör reglerna vara klara, tydliga, pedagogiska och enhetliga, dvs. generellt sett bör inte sär-

Allmänna överväganden SOU 2012:70

166

regler gälla för vissa fordonsslag utan huvudregeln bör alltjämt vara gemensamma regler för alla trafikanter och enhetliga regler för alla typer av fordon. Detta gör reglerna mer förutsägbara och lättare att känna till. Slutligen arbetar jag utifrån att regler inte bör ändras eller tas bort enbart av det skälet att de inte följs. Det måste finnas något mer som berättigar en ändring eller ett borttagande. Cyklisters eventuella brist på regelefterlevnad har allmänt sett inte sin grund i okunskap om reglerna utan beror på andra saker. Förutom svårigheter att styra cyklister med regler på grund av transportsättets flexibilitet kan en del av förklaringen ligga i att cyklister ökar sin framkomlighet i situationer, där de t.ex. finner det omotiverat att stanna. Ett sätt att lösa detta är förstås att införa särregler för cyklister i dessa situationer. Detta påverkar dock många gånger samverkan, försvårar överblickbarheten, kan få negativa konsekvenser samt ge en känsla av otrygghet, främst hos fotgängare men även hos motorfordonsförare.

Ett, enligt min mening, effektivare sätt är att i stället satsa på infrastrukturens utformning. Detta stöds också av forskning. Infrastrukturen kan, genom sin utformning, stödja en trafikregel och på så sätt visa trafikanter hur de ska agera, men det är också möjligt att genom utformningen minimera vissa nackdelar av en regel och därmed öka potentialen för regelefterlevnad. Utformningen kan också göras så att vissa transportsätt prioriteras.

Infrastrukturen kan vidare användas för att göra resan trevligare. Detta gäller inte minst för cyklister. Slutligen kan den också användas för att sända mer direkta budskap till trafikanterna t.ex. beträffande vad som gäller på en viss plats beträffande väjningsplikt eller dylikt. Detta kan ske genom utformning, utmärkning med vägmärken eller på andra sätt.

Med detta sagt har min utgångspunkt varit att i första hand se om behovet hos cyklister kan tillgodoses inom ramen för dagens regler med stöd av utformningsförändringar. Först om det verkar som att det inte är möjligt att uppnå önskvärd effekt inom dagens system och med stöd av utformningen har jag gått vidare i analysen och funderat över om en ändring av regeln eller införandet av en ny regel är lämplig. Det bör i detta sammanhang också poängteras att trafikreglerna även i länder med betydligt högre cyklingsfrekvens än Sverige är relativt likartade de svenska medan skillnaderna i utformning av infrastruktur skiljer sig mer åt.

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

167

Internationella konventioner och den 6.7

kommunala självstyrelsen

Sverige har bl.a. anslutit sig till två internationella konventioner som på olika sätt påverkar den svenska trafiklagstiftningen, de s.k. Wienkonventionerna 8 november 1968. Konventionerna som avses är Konventionen om vägtrafik respektive Konventionen om vägmärken och signaler. Genom konventionerna har Sverige anslutit sig till ett internationellt system för trafikregler och för vägmärken och signaler. Syftet med båda konventionerna är att underlätta för trafikanter som rör sig över landsgränser genom att reglerna och anvisningarna för trafik i princip är desamma oavsett vilket land du som trafikant befinner dig i. Den svenska trafiklagstiftningen är i princip helt baserad på dessa två konventioner och överensstämmer med dess regler. När nya trafikregler föreslås måste konventionernas bestämmelser, och de begränsningar konventionerna sätter för den nationella friheten, beaktas. Vissa möjligheter finns att besluta om avvikande regler. Detsamma gäller när nya vägmärken eller andra trafikanvisningar tas fram. Det är då nödvändigt att analysera om den tänkta ändringen är förenlig med Sveriges internationella åtaganden. Jag har genomgående beaktat de internationella åtagandena i mina förslag och bedömningar. I vissa fall har det lett till att jag inte funnit det möjligt att lägga förslag. Många gånger har det varit möjligt att hitta en annan lösning som inte krävt en lagändring utan kunnat uppnås genom utformning och när en sådan lösning funnits har jag många gånger kommit till slutsatsen att lagändring inte är påkallad.

En annan aspekt som legat till grund för de förslag som lagts är den kommunala självstyrelsen. Något som också enligt mina direktiv ska beaktas. Min utgångspunkt är att reglerna på statlig nivå inte ska vara mer detaljerade än vad som krävs.

Regelkunskap och kunskapsspridning 6.8

Under utredningens arbete har det visat sig relativt svårt att få fram uppgifter om hur regelkunskapen bland trafikanter ser ut, särskilt specifikt avseende cyklister. Än svårare har det varit att hitta kunskap om hur och i vad mån detta påverkar regelefterlevnaden. Vissa begränsade studier finns dock. Därtill uppdrog utredningen åt en konsult att i en enkät delvis undersöka detta. Det är svårt att dra

Allmänna överväganden SOU 2012:70

168

några säkra slutsatser av enkätens resultat, men vissa trender kan dock skönjas. Regelkunskapen hos cyklister synes vara relativt hög, även beträffande regler som jag i ett inledande skede trodde kunskapen inte var så stor om. Regelkunskapen kan variera med ålder och också i vissa fall i relation till om personen i fråga har körkort eller inte. Det kunde också i enkäten anas en trend som tydde på att de som inte följde en viss regel inte heller kände till densamma. Om så verkligen är fallet eller om det i stället tyder på en önskan att förklara sin bristande efterlevnad med att man inte känner till regeln går det bara att spekulera i. Eftersom även andra skäl för varför regeln inte följdes uppgavs av samma personer kan det misstänkas att även andra faktorer än avsaknad av kunskap om regeln påverkar. Dessa faktorer var kopplade till känslan av trygghet och säkerhet alternativt framkomlighetsaspekter. Mycket tydde på att det i många fall egentligen ytterst var andra faktorer än regeln i sig som påverkade agerandet, exempelvis infrastruktur och dess kvalité.

Det är viktigt att kunskapen om trafikregler är hög. Detta eftersom reglerna tillkommit för att få fram ett önskvärt beteende hos trafikanterna och därigenom också underlätta samverkan och undvika olyckor. Vidare bidrar en hög regelefterlevnad till ett minskat antal konflikter och minskad irritation och därigenom ett bättre trafikklimat.

När jag lagt mina förslag och gjort mina bedömningar har min strävan, som jag tidigare nämnt, varit att eventuella ändringar utformas på ett pedagogiskt sätt och är självförklarande samt framstår som rimliga och kan vinna acceptans. Detta för att efterlevnaden ska bli så stor som möjligt, men också kräva så lite kunskapsspridning som möjligt. I möjligaste mån har jag försökt eftersträva att lägga förslag som inte kräver särskilda insatser inom kunskapsspridning utan där regeln i sig är sådan, i vart fall i förening med vägmärken och vägmarkeringar samt stöd av utformningen i övrigt, att det för den enskilda trafikanten klart framgår hur han eller hon ska agera. Detta är dock inte alltid möjligt utan vissa förslag kan kräva särskilda insatser för att nå trafikanterna. Detta gäller särskilt om en ny regel införs eller en gammal regel ändras. I dessa situationer har jag, utifrån den forskning som finns, försökt att i kombination med informationsinsatser använda de kommunikationsmöjligheter infrastrukturen i sig ger. Jag har påtalat behovet men inte närmare angett hur dessa informationsinsatser ska utformas. Det bör vara upp till enskilda myndigheter och kommuner att närmare utforma insatserna. Det ska dock poängteras att det inte är tillräckligt att

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

169

kommunicera med trafikanterna via nätet eller i broschyrer utan det behövs också kampanjer i trafikmiljön där trafikanterna vistas och en verksam trafikövervakning.

Barnperspektivet 6.9

Som framgått ovan är trafikanter en heterogen grupp. Detta gäller särskilt de oskyddade trafikanterna. Kunskaperna, förutsättningarna, erfarenheterna och därmed möjligheterna att värdera och bedöma en situation samt att förstå reglerna och agera i samverkan är mycket olika. Som redogjorts för ovan är detta ett förhållande som lagstiftaren låtit påverka genom utformningen av trafikreglerna där trafiksäkerhetsaspekter ibland fått väga tyngre än kravet på framkomlighet särskilt när det gäller oskyddade trafikanter. Det kan dock inte uteslutas att hänsynen till motorfordonsförare ibland också prioriterats. Trafiksäkerhetsaspekter och behovet av klara och tydliga regler samt goda trafikmiljöer är extra stort i förhållande till oskyddade trafikanter, och särskilt i förhållande till barn och unga. Detta gäller speciellt barn upp till tolv år eftersom de enligt forskning inte är trafikmogna. Även efter det att en person uppnått tolv års ålder kan det dock antas att särskilda hänsyn måste tas då samma krav som på en vuxen inte rimligen kan ställas. I vissa fall måste trafikreglerna därför även fortsättningsvis få en utformning som mer beaktar säkerhet än framkomlighet. Det är också, särskilt i förhållande till barn, viktigt att reglerna är entydiga, enhetliga, enkla, logiska och pedagogiska samt i princip självförklarande. Från denna grupps perspektiv är det också viktigt att trafikutformningen stödjer reglerna och leder barnen och de unga rätt. Detta måste kombineras med god trafikundervisning redan tidigt och som återupprepas under skolåren. Vidare måste vid kampanjer beaktas att de nås av och kan förstås av barn och unga.

Trots det som nu sagts är en annan viktig aspekt att barn och unga generellt enligt tillgänglig forskning är duktigare än vuxna på att följa regler.

I mina förslag och bedömningar finns genomgående ett barnperspektiv. Min strävan är att de förslag som läggs och bedömningar som görs ska beakta barns särskilda förutsättningar. Endast i undantagsfall, där säkerhetsaspekter och önskan om att ge barn ett rörligare liv väger mycket starkt, har jag övervägt särregler för barn.

Allmänna överväganden SOU 2012:70

170

Däremot har barnperspektivet ibland lett till att jag avstått från att lägga vissa förslag.

Det är inte bara i förhållande till trafikregler som ett barnperspektiv ska anläggas. Barn har rätt till ett rörligt liv och till inflytande på samhällsplaneringen så att de själva kan medverka och ange sina behov av exempelvis säkra skolvägar. Med säkra skolvägar avses främst vägar där det är möjligt för ett barn att självständigt ta sig fram på cykel (eller till fots) på ett säkert sätt. Jag har strävat efter att ha ett barnperspektiv även i förhållande till de regler som styr planering m.m. då utformningen av trafikmiljön i än större utsträckning än regler torde påverka barns cykling. Det är med cykeln vårt liv som självständiga trafikanter ofta börjar och min ambition är att det ska vara svårt att sluta cykla när man väl börjat. Om förutsättningarna för barns cyklande görs så ändamålsenliga och bra som möjligt är min övertygelse att fler fortsätter att se cykeln som ett

attraktivt transportmedel genom hela sitt liv.

Myndigheterna på området 6.10

Det finns flera myndigheter som på olika sätt berörs av frågor inom cyklingsområdet. De två myndigheter som har ett direkt ansvar inom trafikområdet och därmed även för cykling är Trafikverket och Transportstyrelsen. Trafikverket har ett ansvar för det samlade transportsystemet och för vägtrafiken liksom ett ansvar att verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Däremot sägs inte uttryckligen i Trafikverkets instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyklingsområdet. Detsamma gäller Transportstyrelsen. Ingen av myndigheterna har något sektorsansvar. I stället har myndigheterna enligt sina instruktioner i dag vissa specifika uppgifter och kan inom dessa områden få specifika uppdrag av regeringen. Ingendera av myndigheterna har heller någon större eller mer generell föreskriftsrätt utan en begränsad sådan i några få enstaka fall.

Frånvaron av ett sektorsansvar och endast en begränsad föreskriftsrätt får väl närmast ses som ett uttryck för decentraliseringen och regelförenklingen. Jag har inte sett några skäl att överväga ändringar i dessa avseenden, eftersom båda myndigheterna och deras respektive organisation och uppdrag är relativt nytillkomna. Samtidigt kan jag se att det finns ett behov av en samlande och pådrivande kraft på nationell nivå för att ge stöd i det förändringsarbete som jag föreslår i denna utredning. Ett skäl är att det i första hand är

SOU 2012:70 Allmänna överväganden

171

kommunerna som hanterar förutsättningarna för cykling främst i form av byggande och drift av dess fysiska infrastruktur. Kommunernas resurser till utvecklingsarbete är ofta begränsade Ett annat skäl är det stora behov av samarbete och samverkan jag ser framför mig för att arbetet med att utveckla cyklingen ska kunna ske på ett effektivt sätt. På Trafikverkets initiativ har tillsatts ett nationellt planeringsråd för cykelfrågor. Rådet består av företrädare för en rad myndigheter med ansvar för frågor som rör cykelinfrastruktur och cykeltrafik. Även intresse- och branschorganisationer för cykel är företrädda i rådet. Möjligtvis skulle rådet kunna utvecklas och ges en tydligare roll och därmed bidra till ökad samverkan. Jag lämnar inget förslag i denna del utan detta är en fråga som bör överlämnas till Trafikverket och övriga aktörer som ingår i rådet samt regeringen att överväga.

173

7 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Mina förslag: Regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag

att, i samråd med Trafikverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Riksförbundet Enskilda Vägar (REV) samt andra aktörer som berörs, att analysera behovet ur trafiksäkerhetssynpunkt av en utvidgning av vägsäkerhetslagens tillämpningsområde till cykelinfrastrukturen, i första hand cykelvägar och i andra hand till alla vägar och gator som ingår i en i uppdraget utpekad cykelinfrastruktur. Uppdraget bör även innefatta en analys av vad en sådan utvidgning skulle innebära i kostnader för de olika väghållarna.

Regeringen bör vidare ge Boverket i uppdrag att se över handboken Stadsplanera – istället för trafikplanera och bebyggelseplanera och göra denna nätbaserad och interaktiv. Vidare bör Trafikverket och Boverket i samråd med SKL parallellt få i uppdrag att på motsvarande sätt se över och nätbasera handboken Trafik för en attraktiv stad, samt göra denna interaktiv. Trafikverket bör också, i samråd med SKL, parallellt få i uppdrag att se över och nätbasera GCM-handbok Utformning, drift och underhåll med gång-, cykel-, och mopedtrafik i fokus och göra den interaktiv.

Slutligen bör Trafikverket av regeringen få i uppdrag att, i samråd med SKL, se över dokumentet Vägars och gators utformning (VGU) ur ett cyklingsperspektiv.

Min bedömning: Det finns ett behov av att ytterligare bygga ut

samt förbättra cykelvägnätet, både längs de statliga vägarna och inom samt mellan orter, respektive kommuner. Lagstiftning och planprocesser samt finansieringsprinciper ger generellt sett goda

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

174

möjligheter att åstadkomma ett sammanhängande, gent och attraktivt cykelvägnät, men cykling måste också prioriteras ekonomiskt och politiskt, som ett eget transportsätt.

Jag föreslår inga författningsändringar eller ändringar i dagens planeringssystem eller finansieringsprinciper. Det behövs dock ytterligare kapacitet för satsningar på infrastruktur för cykling inom dagens system.

En översyn av väghållaransvaret, vad avser cykelinfrastruktur samt drift och underhåll av cykelvägar, bör lämpligen hanteras inom ramen för en generell översyn av väghållaransvaret.

Förslaget i Lantmäteriets rapport 2002:9, Översyn av anläggningslagen, om att rättighet ska kunna upplåtas enligt 49 § anläggningslagen till förmån för en kommun att bygga och underhålla bl.a. cykelvägar utan anknytning till viss fastighet bör genomföras. Under det fortsatta beredningsarbetet av förslaget bör övervägas om en sådan rättighet ska kunna upplåtas även till staten. Vidare bör möjligheterna att koppla den föreslagna ändringen till den fysiska planeringsprocessen undersökas.

Trafikverkets arbete med att ta fram en funktionell standard för drift och underhåll av cykelvägar, för vilka staten har väghållningsansvaret, samt verkets arbete med kunskapsspridning om de utredningar som finns inom området är viktigt och bör prioriteras. Även SKL:s arbete med komfortmätningar och Gruppens för nationell samverkan inom trafiksäkerhetsområdet (GNS) arbete avseende sambandet mellan drift och underhåll och olycksfrekvensen bland cyklister bör prioriteras. Den kunskap som kommer fram under respektive arbetes gång bör spridas.

7.1 Inledning

Cyklister ska kunna ta sig fram på vägnätet. I ett samhälle sker cykling på bl.a. vägar och gator. Cykling kan ske i blandtrafik, på särskilda cykelbanor eller i cykelfält. Som utgångspunkt kan en cyklist färdas på allmän väg. Vad avser allmän väg kan sådan ibland vara motorväg eller motortrafikled och då är cykling inte tillåten. Cykling på allmän väg kan också i vissa fall förbjudas genom en lokal trafikföreskrift. Cykling kan också ske på en enskild väg i enlighet med allemansrätten, men om en enskild väg ska upplåtas för allmän cykeltrafik krävs att denna finansieras med statsbidrag eller att det t.ex. träffats en överenskommelse med ägaren till vägen.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

175

Cykelvägnätet ska vara reellt tillgängligt, dvs. tryggt och trafiksäkert och hålla en viss standard. I begreppet standard innefattas inte bara drift och underhåll utan även utformning. Även andra faktorer, såsom biltrafikens omfattning och hastighet, påverkar om en väg är att betrakta som tillgänglig för cyklisten.

I detta kapitel används begreppet cykelväg i vid bemärkelse. Cykelväg avser här såväl friliggande cykelbanor som cykelfält, men också leder anordnade för cykeltrafik och ytor som används för cykling i blandtrafik. De mer specifika termerna såsom cykelbana och cykelfält används endast när det är centralt att peka på att det rör sig om en specifik typ av yta för cykling, t.ex. för att kraven på drift och underhåll avviker eller för att en särskild term används i lagtext som det hänvisas till.

Drift- och underhåll är en del av väghållningen. Generellt kan termerna beskrivas på följande sätt. Med driftåtgärder avses åtgärder som saknar restvärde. Som exempel kan nämnas sopning, snöröjning, halkbekämpning och klippning av buskar, dvs. åtgärder som måste upprepas regelbundet och vars resultat består endast under en kort tid. Driftåtgärder ser till att vidhålla en cykelvägs funktionalitet. Underhåll däremot är mer varaktiga åtgärder som ökar cykelvägens värde och som avser att bevara eller återställa vägens egenskaper och öka dess livslängd. Som exempel kan nämnas beläggningsarbeten, lagning av gropar och justering av brunnslock. Underhåll kan vara av akut karaktär eller planerat. Akut underhåll är aktuellt vid brister som innebär en fara för de som färdas på vägen. Planerat underhåll följer rutiner och är tänkt att bibehålla cykelvägens värde och se till att den är framkomlig och bekväm att färdas på.1

Det bör dock påpekas att det numera finns internationellt accepterade definitioner av begreppen och att dessa ibland används. Definitionerna bygger på en europeisk standard (SS EN 13 306:2001 och EN 13 306:2010). Fördelarna med att använda dessa definitioner är att de används av flera företag i både Sverige och Europa i övrigt, att de tillämpas inom vissa etablerade system för underhåll och att användandet underlättar jämförelser med andra företag och länder. Sverige har vidare åtagit sig att verka för införandet av den europeiska standarden genom anslutning till SIS (Svensk Standard Standardisering) och bör som ett led i denna strävan använda begrepp kopplade till denna. Enligt den internationella definitionen

1 Niska, Anna (2011), Cykelvägars standard En kunskapssammanställning med fokus på drift och underhåll, VTI rapport 726, s. 27.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

176

kan underhåll delas upp i förebyggande respektive avhjälpande underhåll. Det förebyggande underhållet kan antingen vara tillståndsbaserat eller förutbestämt. Det tillståndsbaserade underhållet består av bl.a. återinvesteringar (större utbyten och upprustningar). Underhåll syftar till att väganläggningar ska ha rätt funktion vid resa och transport. Med drift avses drift- och trafikledning, reglering av broar och färjedrift samt övrig tillförsel. I drift- och trafikledning ingår fjärrstyrning, trafikinformation, ban- och eldriftledning m.m. I övrig tillförsel ingår elförbrukning respektive telekommunikation i infrastrukturen, tillförsel av vatten m.m. till stationer och rastplatser. Drift är alltså en direkt del i leveransen av vägförbindelser och gör transporten möjlig genom styrning, ledning och övervakning av trafiken. Terminologin används i viss mån internt inom Trafikverket.

I detta kapitel används dock begreppen drift och underhåll såsom de definieras i bl.a. väglagen (1971:948). Orsaken till detta är givetvis att huvudsyftet med utredningen är att se över gällande lagar och regler som kan påverka förutsättningarna för cykling.

I sammanhanget kan det även vara av betydelse att definiera väghållningsmyndighet och väghållare. Väghållningsmyndighet definieras i lag, nämligen i väglagen och vägkungörelsen (1971:954). Vilka uppgifter en väghållningsmyndighet har framgår också direkt av lag och det handlar uteslutande om myndighetsutövning. Väghållningsmyndighet definieras som respektive trafikverksregion. Väghållare är något annat. Väghållare för de statliga allmänna vägarna är staten och för de kommunala allmänna vägarna respektive kommun. Väghållare kan vilken enhet som helst inom Trafikverket vara, men enligt arbetsordningen är respektive region tilldelad även den uppgiften. Även enskilda fastighetsägare kan vara väghållare, men då för enskilda vägar.

7.2 Gällande rätt

7.2.1 Inledning

Gator och vägar delas ur gatu- och väghållningssynpunkt upp i tre huvudgrupper: allmänna vägar, gator och enskilda vägar. Allmänna vägar regleras i väglagen och gator regleras i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, medan enskilda vägar regleras både i anläggningslagen (1973:1149), AL, och i PBL. I lagen (1998:814) om särskilda

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

177

bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns bestämmelser som något närmare reglerar skötseln av gator i vissa avseenden. Till vissa av lagarna är också kopplade förordningar eller kungörelser som preciserar vissa av bestämmelserna. I den mån de är relevanta för framställningen redogörs även för dem nedan. Redogörelsen innehåller även en kort beskrivning av miljöbalken (1998:808), MB, och lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559) samt vägsäkerhetslagen (2010:1362).

Propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) antogs av riksdagen den 7 juni 2012. Därmed beslutades vissa ändringar i bl.a. AL, väglagen, MB och PBL. Dessa innebär i stora drag att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur ska ske i en sammanhållen planeringsprocess i stället för, som i dag, i flera steg. Vidare innebär ändringarna enklare förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av bl.a. vissa vägar enligt 17 kap. MB avskaffas. Vissa prövningar enligt MB inordnas i bl.a. vägplaneärendena och kravet på bygglov kan i vissa fall slopas inom ramen för bl.a. en vägplan. Dessutom får fastighetsägare större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen. Bestämmelser motsvarande de som redan finns i PBL om samordning med annan planering införs också i bl.a. väglagen. Vad avser väglagen, PBL, AL och MB beskrivs de här, med hänsyn till de beslutade ändringarna, utifrån sin lydelse från och med den 1 januari 2013 om inte annat anges. Påpekas bör att ytterligare ändringar i miljöbalken är på gång. Ändringarna avser sjätte kapitlet MB. Det redogörs inte för dessa här.

Det är stat, kommun och enskilda som ansvarar för väghållningen i Sverige. Något förenklat kan ansvarsfördelningen för gatu- och väghållningen beskrivas enligt följande. För allmänna vägar är staten eller en kommun väghållare. För gator är kommunen väghållare. För enskilda vägar ligger väghållningsskyldigheten i princip på de fastigheter som har nytta av vägen. Statsbidrag kan lämnas för byggande och drift av enskilda vägar. Den statliga bidragsgivningen till enskild väghållning regleras i förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning, vilken redogörs för nedan. Även kommuner brukar dock på olika sätt, både praktiskt och ekonomiskt, engagera sig i enskilda vägar. Det är varje enskild kommun som avgör om bidrag ska lämnas samt villkoren för dessa bidrag.

Även ansvaret för cykelvägar är fördelat mellan dessa tre aktörer enligt samma principer. En cykelväg som omfattas av väglagen är

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

178

att se som en väganordning. I begreppet gator innefattas cykelvägar. Vad avser enskilda vägar kan en enskild väg vara en cykelväg. Kommunerna har ansvaret för närmare 50 000 km gator och vägar, staten för närmare 100 000 km och enskilda väghållare för cirka 285 000 km väg. Det nationella vägnätet (stamvägnätet) består av Europavägar (6 400 km) och vissa riksvägar. Det statliga vägnätet består av stamvägnätet, övriga riksvägar samt länsvägar. Av de vägar enskilda väghållare svarar för är en stor del inte öppna för allmän trafik. Det rör sig främst om skogsbilvägar. Cirka 75 000 km av de enskilda vägarna sköts av vägsamfälligheter som uppbär statliga bidrag för att sköta väghållningen. Villkoret för att få statligt bidrag är att vägen är öppen för allmän trafik. Kommunerna sköter cirka 15 000 km enskild väg.2

7.2.2 Lagen om vägtrafikdefinitioner och förordningen om vägtrafikdefinitioner

I 1 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner återfinns vissa beteckningar med angivande av betydelse. Dessa beteckningar är tänkta att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa.

Ingen av de lagar som reglerar anläggandet, utformningen och drift och underhåll av vägar hänvisar till lagen om vägtrafikdefinitioner. Det kan dock vara på sin plats att i detta kapitel redogöra för vissa begrepp. De begrepp som redogörs för återfinns i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

I förordningen definieras bl.a. cykelbana, cykelfält och cykelöverfart, körbana, körfält, motortrafikled, motorväg, väg och vägren. Definitionerna återfinns i 2 § i förordningen. Begreppet väg förekommer även i en del av de andra lagar som redogörs för i detta kapitel men definieras då i respektive lag.

Med cykelbana avses väg eller del av en väg som är avsedd för cykeltrafik och trafik med moped klass II. Med cykelfält avses ett särskilt körfält som genom vägmarkering anvisats för cyklande och förare av moped klass II.

Med körbana avses del av väg som är avsedd för trafik med fordon, dock inte cykelbana eller vägren. Med körfält avses ett sådant längsgående fält av en körbana som anges med vägmarkering eller,

2 http://www.skl.se/vi_arbetar_med/tillvaxt_och_samhallsbyggnad/infrastruktur/ vaghallning (2012-07-02).

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

179

om någon vägmarkering inte finns, är tillräckligt brett för trafik, i en fil med fyrhjuliga fordon.

Med motortrafikled avses en väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföreskrift ska vara motortrafikled och som är utmärkt med vägmärke för motortrafikled. Med motorväg avses en väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföreskrift ska vara motorväg och som är utmärkt med vägmärke för motorväg.

Med väg avses en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon, en led som är anordnad för cykeltrafik, och en gång- eller ridbana invid en väg såsom den definierats tidigare. Med led som är anordnad för cykeltrafik avses närmare bestämt att leden är anordnad i den bemärkelsen att den genom röjning och hårdgöring eller motsvarande åtgärder iordningställts för cykeltrafik och/eller som genom därför avsett vägmärke anvisats för cykeltrafik. Enbart det förhållandet att en viss led faktiskt används för cykeltrafik gör inte att leden anses som väg så länge inte särskilda anordningar av nyssnämnda slag vidtagits. Det bör uppmärksammas att genom vägmärke anvisad cykelbana, ofta är öppen även för mopedtrafik, dvs. för trafik med motorfordon.

Vägren är en del av vägen som är avsedd för trafik med fordon, dock inte körbana eller cykelbana.

Begreppet cykelväg som används i detta kapitel återfinns inte bland definitionerna i förordningen.

En annan typ av väg som inte återfinns i definitionerna och som kanske heller inte är en vägtyp utan en utformningstyp är de allt vanligare 2+1-vägarna. Med sådan väg brukar avses en väg med omväxlande ett eller två körfält i körriktningen och ett eller två i motsatt körriktning. Mellan vägbanorna finns någon form av hinder. 2+1-väg benämns i dag ofta i stället som mötesfri väg och är en vägtyp. I VGU definieras mötesfri väg som en väg med mitträcke, mittbarriär eller bred mittremsa som hindrar fordon att komma över i motsatt trafikriktning. Mötesfria vägar delas i VGU in i mötesfri landsväg (MLV) och mötesfri motortrafikled. Med MLV avses en väg där trafik med olika körriktningar skiljs åt med ett mitträcke. Normalt har vägen korsningar i plan och är upplåten för gång- och cykeltrafik samt långsamtgående fordon. Med mötesfri motortrafikled avses motortrafikled där trafik med olika körriktning skiljs åt med mitträcke. Vägen har korsningar och är inte upplåten för gång- och cykeltrafik samt långsamtgående fordon. Mötesfri väg är inte detsamma som riktningsseparerad väg. Med rikt-

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

180

ningsseparerad väg avses väg med räfflad mittremsa med omkörningsfält. I samband med diskussioner om mötesfria vägar brukar en diskussion uppkomma om skyldigheten att ordna alternativa vägar för långsamtgående fordon. Det bör framhållas att det i trafikförordningen finns särskilda bestämmelser för under vilka förutsättningar en plats får förklaras vara motorväg eller motortrafikled.

7.2.3 Miljöbalken (i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Miljöbalken (1998:808), MB, syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö, 1 kap. 1 § MB. Vidare ska MB, enligt punkten 4 i samma paragraf, tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att, från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt, långsiktigt god hushållning tryggas. Lagen ska tillämpas tillsammans med annan tillämplig lagstiftning på verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt MB, 1 kap. 3 § första stycket MB.

MB innehåller ett antal allmänna hänsynsregler. Dessa återfinns i andra kapitlet MB. När frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning, samt vid tillsyn enligt MB, är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av andra kapitlet MB iakttas, 2 kap. 1 § MB.

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet ska vidta de skyddsåtgärder och den försiktighet som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, 2 kap. 3 § MB. Detta krav och de andra hänsynskrav som följer av 2 kap. 2–5 §§ MB och 6 § första stycket MB gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen av vad som är rimligt ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått, jämfört med kostnaderna för dessa åtgärder, 2 kap. 7 § MB.

I tredje kapitlet MB återfinns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 3 kap. 1 § MB ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade, med hänsyn till beskaffenhet och

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

181

läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges för en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Kapitlet innehåller därutöver ytterligare regler om hur mark- och vattenområden som är av betydelse ur aspekter som t.ex. jord- och skogsbruk eller naturvärden ska skyddas. I vissa fall kan de värden som ska skyddas vara av riksintresse. Enligt 3 kap. 6 § MB ska mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet, så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som nu nämnts.

Fjärde kapitlet MB innehåller särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet, som med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena har ansetts som ett riksintresse i sin helhet. Särskilt kan pekas på 4 kap. 2 § MB som räknar upp vissa områden i landet där turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt ska beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön.

Därutöver innehåller femte kapitlet MB regler om miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning. Det är regeringen som enligt 5 kap. 1 § MB för vissa geografiska områden eller för hela landet får meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön, s.k. miljökvalitetsnormer. I viss mån kan denna rätt överlåtas. Miljökvalitetsnormer anger bl.a. förorenings- eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder. Det kan också handla om förorenings- eller störningsnivåer som ska eftersträvas och som inte bör över- eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera tidsperioder, allt enligt 5 kap. 2 § MB. Det är myndigheter och kommuner som har ansvaret för att miljökvalitetsnormer följs, 5 kap. 3 § MB. I kapitlet finns också regler om

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

182

åtgärdsprogram för att följa en miljökvalitetsnorm och kontroll av att normerna följs.

I miljöbalken finns också regler för miljökonsekvensbeskrivningar, s.k. MKB. De reglerna återfinns i sjätte kapitlet MB. Av de inledande paragraferna i kapitlet framgår när en sådan beskrivning måste upprättas. MKB finns i två varianter: dels en verksamhets- eller åtgärds-MKB (6 kap. 3–10 §§ MB), dels en plan- eller program-MKB (6 kap. 11–18 §§). Bl.a. ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas när en kommun gör en miljöbedömning av en plan, 6 kap. 12 § MB.

Enligt 16 a § väglagen ska tillsammans med en vägplan finnas en miljökonsekvensbeskrivning eller, om ett vägprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön. Enligt 16 c § väglagen behövs ingen för vägplanen särskilt upprättad miljökonsekvensbeskrivning om vissa förutsättningar är uppfyllda, t.ex. när MKB vid vägbyggnad kan ersättas av en MKB för detaljplan.

I balken finns i sjunde kapitlet bestämmelser som avser att skydda områden. I 7 kap. 1 § MB anges att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Därutöver innehåller kapitlet bestämmelser om under vilka förutsättningar ett mark- eller vattenområde kan förklaras som nationalpark, naturreservat m.m. samt vilka intrång en ägare till en sådan fastighet kan få tåla samt vilka ordningsföreskrifter om t.ex. rätten att färdas och vistas inom ett skyddsområde som kan meddelas, 7 kap. 30 § MB.

I nionde kapitlet MB definieras vad som avses med miljöfarlig verksamhet.

MB innehåller ytterligare ett antal kapitel som innefattar bl.a. bestämmelser om särskilda verksamheter och förfaranderegler.

7.2.4 Plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen (i deras lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Allmänt

Plan- och bygglagen (1987:10), gamla PBL, trädde i kraft 1 juli 1987. Införandet av lagen syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

183

att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda. Sedan lagen trädde i kraft har den ändrats flera gånger.

De utredningsarbeten som gjorts sedan gamla PBL trädde i kraft har visat på ett starkt stöd för lagens grundläggande syften, dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter bör värnas. De problem som trots allt uppmärksammats i nu nämnda utredningar berodde framförallt på brister i tillämpningen, men samtidigt sågs ett behov av lagändring till följd av ett förändrat samhälle och därmed tillämpningsproblem.

Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (2010:900) i kraft, hädanefter PBL. Förutom att PBL i dess nuvarande lydelse ersätter den tidigare, ersätter den också lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. I stort innebär PBL, i dess nu gällande lydelse, att processerna för plan- och bygglov blivit enklare, men också en skärpning av byggnadskontrollen. Vidare infördes genom PBL regler som innebar krav på att beakta miljö- och klimataspekter vid planläggning och byggande. Till stora delar är dock nuvarande PBL en språklig och redaktionell omarbetning av såväl gamla PBL som lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

PBL är en lag som till huvudsaklig del reglerar förfarandet vid den planering, tillståndsgivning och tillsyn som lagen omfattar. I PBL:s två första kapitel finns bestämmelser som sammantaget ger ramarna och utgångspunkterna för innehållet i lagens olika planformer och för bygglovsprövningen och som fungerar som en generell plattform för efterföljande materiella och processuella bestämmelser. Kapitel 1 innehåller bestämmelser om lagens syfte, innehåll och definitioner. Kapitel 2 innehåller bestämmelser om allmänna och enskilda intressen. I tredje kapitlet finns bestämmelser om översiktsplan, och i fjärde kapitlet bestämmelser om detaljplan och områdesbestämmelser. I femte kapitlet finns bestämmelser om processen med att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser. I sjätte kapitlet har bestämmelser om genomförande av detaljplaner samlats. I sjunde kapitlet finns bestämmelser om regionplanering. I åttonde kapitlet finns bestämmelser som avser krav på enskilda byggnadsverk, tomter m.m. och som inte avser sådana allmänna eller enskilda intressen som ska beaktas både vid planläggning och vid annan prövning enligt lagen. I kapitlet återfinns också de bestäm-

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

184

melser som tidigare fanns i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. samt ytterligare några bestämmelser som flyttats från andra kapitel i gamla PBL. I nionde kapitlet finns bestämmelser om byggherrens skyldigheter och byggnadsnämndens kontroll i samband med en prövning av en ansökan om lov eller anmälan. I tionde kapitlet har bestämmelser om genomförandet av bygg-, rivnings-, och markåtgärder samlats. Elfte kapitlet innehåller bestämmelser om tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder. I tolfte kapitlet regleras den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt PBL. I trettonde respektive fjortonde kapitlet återfinns bestämmelser om överklagande respektive skadeersättning och inlösen. Bestämmelserna om domstolsprövning m.m. har samlats i femtonde kapitlet och normgivningsbemyndiganden i sextonde kapitlet. De bestämmelser om krav på lov för andra anläggningar än byggnader och krav på anmälan för vissa åtgärder som tidigare var intagna i gamla PBL flyttades över till förordningsnivå; plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. PBF innehåller mer detaljerade och närmare bestämmelser om bl.a. planer och områdesbestämmelser, krav på byggnadsverk, krav på byggprodukter m.m., funktions- och säkerhetsåtgärder, lov och anmälan m.m., kontrollplan m.m., tillsyn, vägledning och uppföljning, byggsanktionsavgifter och bemyndiganden.

Lagens karaktär

PBL är ett instrument för att avgöra vad som är lämplig markanvändning, efter det att enskilda och allmänna intressen avvägts mot varandra. I lagen regleras bl.a. gator. PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande, vilket framgår av 1 kap. 1 § PBL. Bestämmelserna i PBL syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer, 1 kap. 1 § PBL.

Planläggningen av hur mark- och vattenområden enligt lagen ska användas pekas ut som en kommunal angelägenhet, 1 kap. 2 § PBL, planmonopolet. Monopolet ger kommunerna möjlighet att med hjälp av olika planformer styra bebyggelseutvecklingen. Detta påverkar i sin tur hur väghållningen organiseras.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

185

PBL är till sin karaktär en avvägningslag vilket också är planlagstiftningens främsta kännetecken sedan gamla PBL infördes 1987. I varje enskilt ärende, i varje kommun, görs dagligen avvägningar som beror på de förhållanden som råder just där vid den tidpunkten och utifrån de bedömningar som kommunen gör om framtiden. Det gäller avvägningar i ärenden om översiktsplan, detaljplan och bygglov. Kommunerna har mycket olika förutsättningar för sin samhällsplanering, bl.a. när det gäller storlek, geografiskt läge, organisation och bemanning. Gemensamt är att var och en i varje ärende gör en unik avvägning mellan olika motstående intressen. Det utgör själva kärnan i lagen.

Definitioner

I 1 kap. 4 § PBL finns definitioner av väsentliga termer och uttryck som förekommer på flera ställen i lagen. Här gås definitionerna endast i begränsad omfattning igenom och i den mån det är påkallat redogörs det för begreppen mer i detalj, längre fram i sitt sammanhang.

Med allmän plats avses en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Med kvartersmark avses mark som enligt detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde. Det kan vara på sin plats att också lite kort redogöra för vad som avses med gata och väg i PBL och hur begreppet cykelväg, som ju inte förekommer som begrepp i PBL, förhåller sig till begreppen gata och väg. Det finns i PBL ingen definition av begreppen gata och väg. Som sagts ovan är gator och vägar enligt PBL att betrakta som allmänna platser. Av förarbetena (prop. 1985/86:1) till gamla PBL framgår dock att med gata avses områden för fordons- och gångtrafik i en sådan detaljplan där huvudmannaskapet är kommunalt för allmänna platser. Med väg avses områden för fordons- och gångtrafik i en sådan detaljplan där kommunen bestämt att det inte ska vara kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser. Det kan här gälla både enskilda och allmänna vägar. Enskild väg definieras i anläggningslagen och allmän väg definieras i väglagen. Det bör dock tilläggas att det kan förekomma att staten är väghållare för vad som i detaljplan betecknas som gata. Denna situation kan gälla för allmänna vägar inom en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. Begreppens innebörd torde vara oförändrad i den nu gällande PBL.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

186

Allmänna och enskilda intressen

Vid prövning av frågor enligt nya PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen, 2 kap. 1 § PBL.

Som angetts ovan är just avvägningen mellan motstående intressen själva kärnan i lagen. De övergripande reglerna om de intressen, såväl allmänna som enskilda, som bör läggas till grund för planläggning och annan prövning, har samlats i PBL:s andra kapitel. Bestämmelserna är som utgångspunkt fortfarande allmängiltiga och generellt utformade, men har, jämfört med tidigare, i vissa avseenden förtydligats. Det har genom PBL i dess nuvarande lydelse tydliggjorts dels att prövningen av de allmänna och enskilda intressen, som framgår av lagen, endast avser prövning enligt PBL, dels i vad mån en bestämmelse är tillämplig vid planläggning, ärenden om bygglov eller förhandsbesked eller också i andra ärenden.

I lagen anges vilka intressen som det ska tas hänsyn till vid olika slags prövningar (planläggning, lokaliseringsprövning, bygglovsprövning respektive prövning i andra ärenden). Bestämmelserna om allmänna intressen som ska beaktas kan sägas uttrycka de krav som staten ställer på kommunen vid besluten, samtidigt som de anger ramarna för kommunens handlingsutrymme. Intressena som är generellt formulerade ska tolkas och vägas mot varandra.

Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt PBL ska syfta till att mark- och vattenområden används för ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB, ska tillämpas, 2 kap. 2 § PBL. Hushållningsbestämmelserna är viktiga allmänna intressen som ska tillgodoses i planering och byggande enligt PBL.

Enligt 2 kap. 3 § PBL ska planläggning enligt lagen främja vissa uppräknade intressen med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. I samband med att PBL i dess nuvarande lydelse tillkom konstaterades att behovet av samverkan och samarbete i ett bredare regionalt perspektiv har ökat under senare år. Kommungränsen minskar alltmer i betydelse, framförallt i takt med den pågående regionförstoringen till följd av en ökad pendling inom allt större områden. I samband med införandet av PBL i nu gällande lydelse påtalades att det fanns brister i samverkan mellan kommuner gäll-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

187

ande planläggning och prövning av åtgärder med mellankommunal och regional räckvidd. Trafikinfrastruktur var ett exempel som nämndes på anläggningar som behöver belysas i ett regionalt sammanhang. Det konstaterades att hänsyn behövde tas i den kommunala fysiska planeringen.

Bland intressena som enligt 2 kap. 3 § PBL ska beaktas kan nämnas en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av kommunikationsleder (punkten 1), en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper (punkten 2), en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt (punkten 3). Även i andra ärenden enligt lagen ska hänsyn tas till bl.a. dessa intressen.

Av 2 kap. 4 § PBL framgår att vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt PBL får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet.

Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt lagen ska enligt 2 kap. 5 § PBL bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik (punkten 3). Vidare ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken, vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt lagen, på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till skydd mot trafikolyckor (punkten 2), behovet av goda klimatförhållanden (punkten 4), trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö (punkten 6), 2 kap. 6 § PBL. Vad gäller punkten 6 innefattar den både en rätt och en skyldighet för kommunerna att låta trafikpolitiska beslut ta sig uttryck i planläggningen. Punkten 6 ställer krav på hela trafiknätet och att det i en samlad bebyggelse ges en ändamålsenlig utformning. Även gång- och cykeltrafikens behov ska tillgodoses.

Av intresse för cyklingsfrågan är bl.a. att hänsyn ska tas till klimataspekter. Det handlar framförallt om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande. Syftet med att hänsyn till klimataspekter ska tas vid planläggningen är att främja goda miljöförhållanden dels genom anpassning till klimatförändringar, dels genom minskad klimatpåverkan och därigenom bidra till att nå miljökvalitetsmålet, begränsad klimatpåverkan.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

188

Vidare ska planläggning enligt PBL ta hänsyn till behovet att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse måste finnas gator och torg m.m. Normalt bör det enligt 2 kap. 7 § 1 PBL inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas gator och vägar. I gator och vägar får gång- och cykelvägar anses ingå enligt uttalande i förarbetena (prop. 2009/10:170).

Enligt 2 kap. 11 § PBL ska planläggning och annan prövning enligt denna lag som avser användning av ett mark- eller vattenområde, som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske. Denna bestämmelse syftar till att dubbelarbete ska undvikas och avser bl.a. samordning med infrastrukturplaneringen. Motsvarande bestämmelse finns från den 1 januari 2013 även i väglagen.

Översiktsplan

Bestämmelser om översiktsplaner finns i tredje kapitlet PBL. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen, 3 kap. 1 § PBL. Att det är obligatoriskt för en kommun att ha en översiktsplan har sin grund i att beslutsansvaret decentraliserats från staten till kommunerna vad avser plan- och byggbeslut. PBL reglerar formerna för dialog i planeringen mellan staten, via länsstyrelserna, och kommunerna. Översiktsplanen och länsstyrelsens granskning är central för den dialogen. Vidare behövs översiktsplanen som en plattform för kommunerna för att ge framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov.

Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den bebyggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ska alltså ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, men också ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 3 kap. 2 § PBL.

Översiktsplanen har en strategisk funktion och av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål samt planer och program av betydelse för en hållbar utveckling

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

189

inom kommunen, 3 kap. 4 § PBL. Planen är inte juridiskt bindande, varken för myndigheter eller enskilda, 3 kap. 3 § PBL.

Av en översiktsplan ska det enligt 3 kap. 5 § PBL framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och

vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut-

vecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena

och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till

och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, och

5. hur sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

som avses i 7 kap. 18 e § första stycket MB ska hanteras.

Den fjärde punkten är ny och har dels bäring på de nationella transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och folkhälsomålen, dels bäring på den regionala utvecklingsplaneringen och länstransportplanerna samt arbetet med regional kollektivtrafikförsörjning samt regionala klimat- och energiprogram m.m. Alla dessa kan mer eller mindre uttryckligt ta upp cyklingsfrågan. Det är kommunen som gör urvalet av mål, planer och program som ska tas upp.

Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår, 3 kap. 6 § PBL.

Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den ska kommunen upprätta ett förslag till plan eller ändring som uppfyller kraven i 3 kap. 4–6 §§ PBL. Vidare ska enligt 3 kap. 9–11 §§ PBL vid upprättandet av förslaget samråd ske med myndigheter, kommuner och andra som är berörda. Enligt 3 kap. 12–18 §§ PBL ska förslaget ställas ut och granskas. Att dessa formkrav ska iakttas följer av 3 kap. 7 § PBL. I vissa fall ska kommunen låta planförslaget bli föremål för samråd och granskning på ett sätt som också uppfyller kraven i 6 kap. 11–18 och 22 §§ MB. Detta gäller om planförslaget kan antas medföra en sådan betydande miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § MB. Detta framgår av 3 kap. 8 § PBL. I vissa fall ska också en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och då finnas tillsammans med planförslaget. Samråd ska ske med berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

190

ett ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering, 3 kap. 9 § PBL. Länsstyrelsens roll under samrådet är bl.a. att ta tillvara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och att verka för att sådana frågor, om användningen av mark- och vattenområden, som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, 3 kap. 10 § PBL.

Vidare ska kommunen ställa ut planförslaget, 3 kap. 12 § PBL. Utställningen ska kungöras på visst sätt, 3 kap. 13 § PBL. Innan utställningen äger rum ska planförslaget och kungörelsen skickas till länsstyrelsen och de kommuner och kommunala organ som avses i 3 kap. 9 § PBL, vilket framgår av 3 kap. 14 § PBL. Länsstyrelsen ska avge ett granskningsyttrande under utställningstiden. Vad som ska framgå av yttrandet anges i 3 kap. 16 § PBL.

Det är kommunfullmäktige som beslutar i frågor om antagande och ändring av översiktsplanen, 3 kap. 19 § PBL.

I 3 kap. 23–26 §§ PBL finns särskilda bestämmelser om vad som gäller vid ändring av översiktsplan för en viss del av kommunen. Nämnas i sammanhanget kan 3 kap. 23 § PBL, som stadgar att en översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Ett sådant allmänt intresse kan vara infrastrukturplanering. En ändring av planen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas.

Minst en gång under mandattiden ska kommunfullmäktige pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § PBL. Detta framgår av 3 kap. 27 § PBL. Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden som avses i 3 kap. 27 § PBL redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet, 3 kap. 28 § PBL. Sådana synpunkter ska även lämnas om kommunen begär det. Här har Länsstyrelsen möjlighet att förutom riksintressen även t.ex. kommentera sådana mål, planer och program som avses i 3 kap. 5 § PBL.

Översiktsplanen kan användas som ett led i stadsförnyelse. I denna kan kommunen ange vilka områden som behöver förnyas och besluta om riktlinjer för förnyelsens omfattning. Vid stadsförnyelse finns redan en stor del av den avsedda framtida miljön, vilken många gånger tillkommit under andra administrativa och tekniska

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

191

förutsättningar. Riktlinjerna i översiktsplanen kan anpassas efter behovet av förnyelse. En viktig uppgift i sammanhanget är att klara ut trafikfrågor.

Detaljplanen och områdesbestämmelser

Frågan om detaljplanering och områdesbestämmelser regleras i fjärde till sjätte kapitlet PBL. Detaljplanen reglerar i första hand hur mark- och vattenområden och bebyggelse ska användas, utvecklas och bevaras och innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena i PBL och hushållningsbestämmelserna i MB. Planen medför en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Detaljplanen reglerar med bindande verkan även andra rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också markägarna emellan. För kommunen medför planen en rätt – och även skyldighet – att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser liksom en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa. Formellt sett innebär bestämmelserna om krav på detaljplan att staten ställer krav på att kommunen i vissa situationer ska använda en detaljplan för prövningen av markens lämplighet för bebyggelse. Kommunen har dock ett förhållandevis stort utrymme att bedöma det enskilda fallet med utgångspunkt från de fördelar som en detaljplaneläggning oftast innebär. En prövning genom detaljplaneläggning ger möjligheter till en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang. Vid planläggning garanteras att berörda myndigheter, allmänheten och olika intressenter får inflytande i processen. Den slutligt antagna detaljplanen ger den enskilde markägaren rätt att bygga enligt planen – byggrätt – och tydliga spelregler för ansvarsfördelningen mellan kommunen och enskilda fastighetsägare, byggherrar m.fl. vid genomförandet, samtidigt som de s.k. grannerättsliga förhållandena klaras ut.

Inom en kommun får mark- och vattenområdens användning, bebyggelse samt byggnadsverk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser, 4 kap. 1 § PBL. Enligt 4 kap. 2 § PBL ska kommunen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning. Detaljplaneläggning ska ske dels för ny

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

192

sammanhållen bebyggelse, dels för nya enstaka bygglovspliktiga byggnadsverk, som inte är ett vindkraftverk, vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på området för bebyggande eller om ett byggnadsverk får en betydande miljöpåverkan samt för bebyggelse som ska förändras eller bevaras och regleringen behöver ske i ett sammanhang, 4 kap. 2 § 1–3 PBL.

När det gäller en ny enstaka byggnad eller annan anläggning finns det ett undantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas direkt i samband med prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Detta undantag gäller dock inte om byggnaden eller anläggningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, samma paragraf andra stycket. En detaljplan behöver inte heller upprättas om en tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser, 4 kap. 4 § PBL. Det är dock bara i vissa avseenden som de kan utgöra ett alternativ. Vidare behöver ny sammanhållen bebyggelse regleras med en detaljplan endast om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen.

I detaljplanen ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. För kvartersmark och vattenområden ska också användningen anges. Planen ska vidare ange utformningen och användningen av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. För kvartersmark ska också användningssättet för enskilt eller allmänt ändamål anges, 4 kap. 5 § PBL.

Det är normalt kommunen som är huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan. Om inte kommunen ska vara huvudman för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen, 4 kap. 7 § PBL. I kravet, att utformningen och användningen av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för ska anges, ligger utformningsfrågor som påverkar kostnaderna för anläggning och drift av bl.a. gator. Vidare ska användningen anges, vilket för gatumark innebär att det ska redovisas om den ska avses för något speciellt transportsätt, t.ex. cykling. Även större parkeringsytor på gatumark ska anges. Innebörden av sådana bestämmelser är att de organ, som svarar för trafikföreskrifterna och att gatumarken ställs i ordning, inom ramen för sin verksamhet, bör svara för planens genomförande i de hänseendena. Det förutsattes av lagstiftaren att samråd skedde med dessa före det att sådana planbestämmelser antogs. Även användningen av kvartersmark ska anges i planen.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

193

Utöver det obligatoriska innehållet, medges även att andra åtgärder och aspekter får regleras i detaljplanen. Det gäller t.ex. skyldigheten att söka bygglov, precisering av användningssätt (t.ex. bostäder eller verksamheter), bebyggelsens omfattning, placering och utförande samt bestämmelser om högsta tillåtna störning. Detaljplanen får även reglera befintliga byggnaders karaktärsdrag genom s.k. varsamhetsbestämmelser, skyddsbestämmelser och rivningsförbud. Slutligen får kommunen med planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov som innebär en väsentligt ändrad markanvändning. Detta gäller bl.a. att en viss trafikanläggning som kommunen inte ska vara huvudman för har uppförts, om detta kan säkerställa att marken blir lämplig för byggande. Det som nu sagts framgår av 4 kap. 8–18 §§ PBL. Det finns också möjlighet för kommunen att i detaljplan reglera parkering i vissa avseenden, 4 kap. 13 § PBL.

Områdesbestämmelser kan, som nämnts ovan, i vissa fall användas som ett alternativ till detaljplan men kan endast reglera vissa i lagen angivna frågor. Syftet med områdesbestämmelser är att säkerställa att intentionerna i en översiktsplan uppnås eller att ett riksintresse tillgodoses. Det måste finnas stöd för områdesbestämmelserna i översiktsplanen. Regleringen i områdesbestämmelserna är inte uttömmande och ger inte någon direkt rätt att använda marken på angivet sätt. De kan dock användas i syfte att reservera marken för viss användning. Regler om områdesbestämmelser finns i 4 kap. 41–43 §§ PBL.

I femte kapitlet PBL regleras framtagandet av detaljplaner och områdesbestämmelser. I kapitlet återfinns bestämmelser om hur en detaljplan och områdesbestämmelser upprättas, antas, ändras och upphävs samt om besked från kommunen att inleda en sådan planläggning. Kommunen måste, innan en detaljplan antas, ta fram ett planförslag, samråda om förslaget, kungöra det och låta det granskas, 5 kap. 6 § PBL. I vissa fall kan planförfarandet förenklas, 5 kap. 7 § PBL.

Enligt 5 kap. 27 § PBL antas en detaljplan av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

194

Ordnande av allmänna platser och underhåll

I sjätte kapitlet i PBL återfinns bestämmelserna om genomförande av detaljplan. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om ordnandet av allmänna platser. Det är kommunen som ska ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, 6 kap. 18 § PBL. Kommunen ska upplåta platserna för allmän användning så snart det område som platserna finns inom har bebyggts enligt planen eller, om genomförandetiden har löpt ut, efter hand som bebyggelsen färdigställs. När platserna upplåts för allmän användning ska de vara anordnade på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med ortens sed. De ska i fråga om gatubredd, höjdläge och utformning i övrigt följa detaljplanen. Små avvikelser kan dock göras från planen under vissa förutsättningar.

Motsvarande skyldighet gäller för staten i den mån staten är väghållare inom ett område som omfattas av detaljplanen, 6 kap. 19 § PBL.

Det är också enligt huvudregeln kommunen som svarar för underhållet på allmänna platser som kommunen är huvudman för, 6 kap. 21 § PBL. Kommunen kan dock som framgår ovan i detaljplan besluta att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. För att ett sådant beslut ska kunna fattas krävs det särskilda skäl, 4 kap. 7 § PBL. Kostnaderna för underhåll av allmänna platser ska täckas av skattemedel och kommunen saknar möjlighet att begära ersättning från fastighetsägare.

Om staten är väghållare för allmän väg inom ett område som omfattas av detaljplanen, ska staten svara för att vägen underhålls i enlighet med väglagen, 6 kap 22 § första stycket PBL. Om underhållet blir dyrare än vad som behövs med hänsyn till trafiken, ska kommunen dock betala merkostnaden om inte regeringen beslutat annat, 6 kap. 22 § andra stycket PBL. Detta kan inträffa om t.ex. en gata ges en större bredd eller ett dyrbarare utförande i övrigt än vad som behövs med hänsyn till trafiken.

I anläggningslagen (1973:1149), AL, regleras underhåll av vägar och andra allmänna platser som kommunen inte är huvudman för, 6 kap. 23 § PBL. Inom denna typ av områden är det alltså de enskilda fastighetsägarna inom planområdet som bestämmer hur den allmänna platsen ska underhållas. PBL säger inget om hur huvudmannaskapet i ett enskilt fall ska läggas upp och formellt finns det

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

195

inget som hindrar att fastighetsägarna som berörs hittar den lösning de själva finner lämplig. Många gånger bildas dock efter ansökan från någon eller flera av fastighetsägarna eller kommunen en gemensamhetsanläggning enligt de regler som återfinns i AL. Gemensamhetsanläggningens förvaltning sköts sedan i de flesta fall av en samfällighetsförening. I gemensamhetsanläggningsbeslutet bestäms mer ingående hur vägar och andra allmänna platser ska hanteras. Beslutet får inte gå emot vad som bestämts i detaljplanen, men det finns visst utrymmen för mindre avvikelser. Samtidigt bestäms också de så kallade andelstalen. Det är andelstalen som reglerar hur driftskostnaderna fördelar sig mellan de fastigheter som ingår i anläggningen. För AL redogörs längre fram i detta kapitel.

Huvudmannaskapet för allmänna platser

Enligt gamla PBL var huvudregeln att kommunen var huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan om det inte fanns särskilda skäl. Kommunen kunde emellertid besluta att kommunen inte skulle vara huvudman. Som angetts ovan skulle det framgå av detaljplanen om kommunen beslutat avstå från huvudmannaskapet för de allmänna platserna. Bestämmelserna var inte tillämpliga på vägar och grönområden m.m. på kvartersmark. Bestämmelserna innebar också att det inte var möjligt att ha olika huvudmän för de olika allmänna platserna inom en och samma detaljplan. Kommunen var tvungen att i en och samma plan bestämma att antingen vara eller inte vara huvudman. Detta ledde till att det ofta togs fram små detaljplaner

Även enligt PBL i dess nuvarande lydelse ska kommunen vara huvudman för en allmän plats om det inte finns särskilda skäl däremot, dock kan de allmänna platserna inom en och samma detaljplan delas upp så att vissa har kommunalt huvudmannaskap och andra enskilt huvudmannaskap, 4 kap. 7 § PBL.

Inför PBL i dess nuvarande lydelse diskuterades att införa s.k. delat huvudmannaskap. Delat huvudmannaskap innebar enligt förslaget att kommunen skulle kunna ingå i en gemensamhetsanläggning och bidra till kostnaderna för utförande och drift motsvarande den del som följde av det allmännas behov av områdena i fråga. Förslaget avsåg i första hand allmänna platser som skulle förvaltas av kommunen och fastighetsägarna gemensamt. Flera remissinstanser var positiva till förslaget. I anslutning till diskussionen pekades på

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

196

problemen med det utbredda användandet av att reglera trafik- och väganläggningar på kvartersmark med en reglering av både allmänt och enskilt huvudmannaskap, s.k. gx-områden. För att i detaljplan reglera att ett område på kvartersmark ska vara tillgängligt för allmän gång- och cykeltrafik respektive allmän körtrafik så anges det med bestämmelser för det berörda området som betecknas med ett x respektive ett z. Ett område betecknat med g betyder att marken ska vara tillgänglig för en gemensamhetsanläggning. Det är vanligt att kommunen lägger ut gång- och cykelvägar med enskilt huvudmannaskap (g-områden) men också samtidigt anger att området ska hållas tillgängligt för det allmänna och därmed ett kommunalt huvudmannaskap (x-områden). Problemet är att sådana gxområden inte har stöd i lag. Med x-områden skapas ett byggnadsförbud som förhindrar att byggnader placeras inom området för t.ex. den tänkta cykelvägen. Det garanterar däremot inte genomförandet. När det gäller anläggningar på kvartersmark har det praktiskt lösts så att gemensamhetsanläggningar har inrättats och att kommunen genom en av sina kommunala fastigheter har gått in som delägare i dessa samfälligheter. Genom att det inte i alla lägen har ansetts finnas någon kommunal fastighet till vilken rättigheten har kunnat knytas har det uppstått problem. För att en fastighet ska kunna tvinga sig in, eller bli intvingad i en gemensamhetsanläggning, måste delaktigheten vara av väsentlig betydelse för fastigheten som sådan. Om det inte finns någon för ändamålet lämplig fastighet att tillgå återstår endast frivilliga lösningar eller att acceptera att planen i denna del inte kan genomföras. Det fanns ett förslag som innebar att kommunen skulle kunna delta i gemensamhetsanläggningar under vissa omständigheter som skulle kunna gälla bl.a. gång- och cykelvägar på kvartersmark. Förslaget var avsett att lösa de praktiska problem som i dag förekommer när det gäller sådana anläggningar på kvartersmark i detaljplan. Regeringen avslog dock förslaget till ändring med hänvisning till att det framkommit synpunkter som gjorde att frågan behövde utredas ytterligare innan en sådan ändring kunde föreslås.

Regionplaner

Enligt gamla PBL, 7 kap. 1–2 §§, fick regeringen – om de berörda kommunerna inte motsatte sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vattenområden behövde utredas gemen-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

197

samt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behövde samordnas. Regionplaneorganets uppgift var att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i sådana frågor för kommunernas och statliga myndigheters planering. Regionplaneorganet kunde anta en regionplan för hela eller en del av regionen. Översiktsplanens förfaranderegler skulle då tillämpas. Regionplanen skulle tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. En regionplan kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen, liksom för arbetet i övrigt på regional nivå. Bestämmelserna är i princip oförändrade i PBL i dess nuvarande lydelse och återfinns i sjunde kapitlet i lagen.

För närvarande finns regionplaneorgan bara i Stockholms- och Göteborgsregionerna, och en regelrätt regionplan enligt PBL har bara upprättats i Stockholms län. Göteborgsregionen har inte beslutat om någon regionplan enligt PBL, men har bedrivit ett omfattande gemensamt arbete och bl.a. tagit fram en handlingsplan för kollektivtrafik och en gemensam strukturbild för regionen.

Kraven på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser

Bestämmelserna om krav på byggnader, tomter och allmänna platser har samlats i det åttonde kapitlet i PBL i dess nuvarande lydelse. Dit har även förts vissa bestämmelser från den upphävda lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I viss mån kommer dessa bestämmelser att beskrivas mer i detalj senare i betänkandet. Redan här kan det dock vara på sin plats att redogöra för de krav som ställs på att byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse– eller orienteringsförmåga. Bestämmelserna återfinns, för byggnadsverk och byggnadsverks tekniska egenskaper, i 8 kap 1 och 4 §§ PBL. Vissa undantag kan göras från kraven enligt 8 kap. 6– 8 §§ PBL. Beträffande tomter framgår kraven av 8 kap. 9 § PBL och för allmänna platser och andra områden av 8 kap. 12 § PBL.

Av intresse här är närmast 8 kap. 12 § PBL. Allmänna platser ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, där bl.a. gator och vägar är allmänna platser. Personer med nedsatt rörelseförmåga kan exempelvis använda sig av rullstol, rollator, kryckor eller käppar. Nedsatt orien-

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

198

teringsförmåga kan vara nedsatt syn, hörsel eller kognitiv förmåga (hjärnskador). Boverkets föreskrift, BFS 2011:5 ALM2, som är en tillämpningsföreskrift av PBL 8 kap 12 § första stycket, innehåller regler om tillgänglighet och användbarhet inom områden för andra anläggningar än byggnader för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga av allmänna platser och inom områden för andra anläggningar än byggnader. Reglerna gäller vid nyanläggning. ALM är en förkortning för allmän plats. Enligt 7 § ALM behöver en gångyta vara väl åtskild från cykelbana och körbana för att uppfylla kravet på att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna ta sig fram. Detta grundar sig i ett behov hos de berörda av att veta vilken yta de rör sig på och vad de kan förvänta sig av andra trafikanter där. Framförallt för personer med nedsatt orienteringsförmåga är det viktigt att utformningen är tydlig och förutsägbar. Om de inte snabbt kan upptäcka och avläsa en situation så hinner de inte reagera och parera. En person med nedsatt kognitiv förmåga kan dessutom ha svårt att tolka de intryck han eller hon får. För att miljön ska vara säker att använda för denna grupp behöver miljön vara utformad på ett sätt som i möjligaste mån underlättar och skapar förutsägbarhet. Även personer med nedsatt rörelseförmåga är utsatta i dessa sammanhang, t.ex. på grund av dålig balans eller en, generellt sett, mindre flexibilitet i rörelser.

Bygglov

Bestämmelserna om bygglov fanns i gamla PBL i åttonde kapitlet. Vissa krav på bygglov har i PBL i dess nuvarande lydelse flyttats till förordningsnivå. Det är numera regeringen som meddelar föreskrifter om vilka andra anläggningar än byggnader som det ska krävas bygglov för. Bestämmelserna har i PBL i dess nuvarande lydelse samlats i nionde kapitlet. I viss mån skildras dessa bestämmelser i betänkandets kapitel 8 då de har betydelse för frågan om cykelparkering.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

199

7.2.5 Väglagen och vägkungörelsen (i deras lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Allmän väg och väg samt vägområde

Väglagen (1971:948) gäller allmän väg. Lagen kompletteras av vägkungörelsen (1971:954). Allmän väg är, förutom väg som anläggs enligt väglagen eller enligt lagen förändras till allmän, sådan för allmän samfärdsel upplåten väg som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som, eller förändrats till, allmän och som vid väglagens ikraftträdande hålls av staten eller en kommun, 1 § första stycket väglagen. En väg upphör att vara allmän när vägen dras in. En väg kan också upphöra att vara allmän om en kommun är väghållare och vägen enligt PBL, upplåts eller ska vara upplåten till allmänt begagnade som gata. Om en väg har upplåtits till allmänt begagnande som gata medan staten är väghållare upphör vägen att vara allmän när kommunen övertar väghållningen, 1 § andra stycket väglagen. Med allmän väg avses riksvägar och länsvägar. Det är Trafikverket som genom föreskrifter meddelar vilka vägar som ska vara riksvägar, 1 § vägkungörelsen.

Till väg hör enligt väglagen, 2 § första stycket, vägbana och övriga väganordningar. Enligt andra stycket samma paragraf avses med väganordning bl.a. anordning, som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande och som kommit till stånd genom väghållarens försorg eller övertagits av denne. Regeringen kan föreskriva ytterligare villkor för att anordning ska räknas som väganordning. Enligt 3 § vägkungörelsen får sådan mark intill vägbanan, eller annan därinvid belägen väganordning som är avsedd till kantremsa, vara väganordning endast till en bredd av högst två meter.

Vägområde utgörs av den mark eller det utrymme som har tagits i anspråk för väganordning, 3 § väglagen.

I 5 § vägkungörelsen erinras om att det i 10 kap. 6 § PBF finns bestämmelser om rätt för Trafikverket att meddela föreskrifter i fråga om tekniska krav på väg och anordningar som hör till väg.

Väghållare har ingen generell skyldighet att förse en väg med väganordningar men en rätt att göra det. Det ska i det särskilda fallet prövas om vägen ska förses med viss väganordning, och om sådan anordning ska utföras ska det framgå av vägplanen för vägen. Orsaken till att någon sådan skyldighet inte infördes var att en väganordning kunde medföra betydande kostnader och att det därför

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

200

ansågs nödvändigt att kunna göra en avvägning inom ramen för de medel som finns tillgängliga mellan olika ändamål.

När det sägs att en väganordning ska tillgodose ett stadigvarande behov för vägens bestånd, drift eller brukande bör detta bedömas med beaktande av de anspråk på vägstandard som samhällsutvecklingen ställer. Lagstiftaren valde därför att i lagtexten inte ge exempel på väganordningar.

En typ av väganordning är cykelvägar. I förarbetena till väglagen (prop. 1971:123) uttalades att det var självklart att cykelvägar skulle anses tillhöra väg om de låg i omedelbar anslutning till vägbanan i övrigt. Möjligen kunde detta vara tveksamt, om cykelvägen till kortare eller längre sträcka var lagd på visst avstånd från själva vägen eller kanske hade fått annan sträckning. Även separat sådan särskild cykelväg kunde emellertid ha ett påtagligt funktionellt samband med den övriga vägen. Den kunde nämligen på ett, bl.a. från trafiksäkerhetssynpunkt, lämpligt sätt avlasta vägen från visst slag av trafik. Det sades därför att det måste vara tillåtet för en väghållare att, när det är lämpligt utrusta väg med en sådan anordning, som då ska redovisas i den för vägen upprättade arbetsplanen (fr.o.m. den 1 januari 2013 vägplanen). Alltså även om cykelvägen ligger åtskilliga meter från vägen eller i en kurva fått en kortare sträckning ska den anses tillhöra vägen. Detsamma gäller när den har en helt annan sträckning men syftet med att anlägga den varit att avlasta vägen från cykeltrafik. Däremot är det inte möjligt för en väghållare, att enligt väglagen, anlägga eller överta en cykelväg som är helt fristående i den bemärkelsen att den inte har något funktionellt samband med vägen. För att detta skulle vara möjligt krävs att cykelvägen i sig själv skulle kunna betraktas som väg. I allmänhet faller cykelvägar, och andra vägar som är avsedda för vissa speciella färdsätt, utanför begreppet allmän väg. Detta har sin grund i hur begreppet allmän väg definieras i lagen (prop. 1943:223 och SOU 1968:17).

Påpekas bör i sammanhanget att alla cykelvägar längs allmän väg inte är en väganordning till vägen. Det finns både statliga och kommunala allmänna vägar. De kommunala allmänna vägarna finns inom det avgränsade väghållningsområdet. För närvarande finns det 203 kommuner av landets totalt 290 kommuner som av regeringen utsetts att vara väghållare, inom ett visst beslutat område, enligt väglagen (huvudorten samt i många fall ytterligare några större orter inom en kommun). Det är Trafikverket som beslutar om förändringar i väghållningsområdet. Områdena håller på att läggas in i den

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

201

nationella vägdatabasen (NVDB). Enligt uppgift kommer det också förekomma att väghållare för cykelvägar (stat, kommun eller enskild) läggs in i NVDB. Uppgiftslämnare är kommunerna. NVDB beskrivs mer i detalj längre fram.

Cykelvägar längs statliga vägar tillkommer genom en planprocess enligt väglagen eller genom ett förändringsärende, dvs. fall där en kommunal väg eller gata inom detaljplan förändras till statlig väg. Om en cykelväg tillkommer eller ändras på detta sätt beror på vilken funktion den har, dvs. om den ska avlasta den parallella vägen eller om den ska förena bostadsområden. Utgången kan dock variera. Cykelvägar kan också tillkomma genom nyttjanderättsavtal mellan den statliga väghållaren och fastighetsägare. I de fallen är cykelvägen inte en väganordning, men driften sköts av staten eftersom vägen tillkommit på statens initiativ. Även kommuner bygger cykelvägar på detta sätt längs de allmänna vägarna. Nyttjanderättsavtal är oftast tidsbegränsade och kan också av andra skäl och ändringar komma att bli ogiltiga över tiden, vilket kan vara ett problem.

Troligen finns det, utöver de varianter av cykelvägar som nu nämnts, även enskilda cykelvägar som tillkommit på initiativ av t.ex. byalag som med eller utan statsbidrag anlagt en cykelväg med nyttjanderättsavtal för att tillgodose de boendes behov.

Prövning enligt miljöbalken

Vid prövning av ärenden enligt väglagen ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 § MB tillämpas. Fastställande av vägplan enligt väglagen ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken, 3 a § väglagen.

Förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden ska tillämpas. Enligt 5 § i förordningen ska den myndighet, som skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB i ett ärende, i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

202

Väghållning

Med väghållning avses både byggande av väg och drift av väg, 4 § väglagen. Vid väghållning ska tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska eftersträvas, 4 § väglagen.

Det är staten som är väghållare för allmänna vägar. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer får dock, om det främjar en god och rationell väghållning, besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Beslutet kan begränsas till att avse vissa vägar eller vissa områden i en kommun, 5 § väglagen. Det är Trafikverket som handhar väghållningen för statens räkning och har tillsyn över kommunernas väghållning, 6 § första stycket väglagen. Väghållningsmyndighet är, då staten är väghållare, den till Trafikverket hörande regionala förvaltning som regeringen bestämmer och, då en kommun är väghållare, den kommunala nämnd som kommunfullmäktige utser därtill, 6 § andra stycket väglagen. Enligt 7 § vägkungörelsen är statlig väghållningsmyndighet Trafikverkets region.

Om staten är väghållare inom ett område med detaljplan, där kommunen är huvudman för allmänna platser, ska kommunen tillhandahålla den mark eller det utrymme som behövs för väg inom området, 7 § väglagen. I 6 kap. 19 § andra stycket PBL finns en bestämmelse som begränsar statens skyldighet att ombesörja drift av allmän väg som omfattas av en detaljplan.

Trafikverket har tillsyn över kommunernas väghållning och kan enligt 8 § väglagen förelägga en kommun att vidta rättelse om en kommun eftersätter en skyldighet i fråga om vägs drift. Om föreläggandet inte följs inom den tid som angetts kan Trafikverket utföra nödvändiga åtgärder på kommunens bekostnad.

Byggande av väg

Med byggande av väg avses att anlägga en ny väg och att bygga om en väg. Ny väg får anläggas, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. En väg får byggas om, när det är motiverat från allmän synpunkt. En åtgärd på befintlig väg ska inte anses vara byggande av väg, om åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgiv-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

203

ningen, och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk, 10 § väglagen.

Fråga om byggande av väg prövas som huvudregel av Trafikverket, efter samråd med länsstyrelsen. Vissa undantag finns i situationer där dessa två myndigheter inte kan enas eller regeringen förordnat att frågan ska prövas av länsstyrelsen, 11 § väglagen.

När det gäller skyldighet för staten att, inom områden med detaljplan, ställa i ordning och till allmänt begagnande upplåta gata finns som nämnts särskilda bestämmelser om detta i 6 kap. 19 § PBL. Detta framgår av 12 § väglagen.

När en väg byggs ska den ges ett sådant läge och utformas så att ändamålet med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Om en vägplan medför att mark eller annat utrymme, eller särskild rätt till mark eller annat utrymme, kan komma att tas i anspråk enligt 31 § väglagen, ska planen utformas så att de fördelar som kan uppnås med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda, 13 § väglagen.

Vidare ska, vid planläggning och annan prövning enligt väglagen som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, samordnas med den planläggningen och prövningen, om det lämpligen kan ske. Bestämmelser om planer och planeringsunderlag finns i 6 kap. 19 och 20 §§ MB.

Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får väg inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna. Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, 14 § första stycket väglagen. Inte heller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning får motverkas när en väg byggs. Vissa möjligheter till undantag finns, 14 § andra–tredje stycket väglagen.

I 10–38 §§ vägkungörelsen finns vissa mer detaljerade bestämmelser om byggande av väg.

Vägplan

Den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan, 14 a § första stycket väglagen.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

204

Samråd

Den som avser att bygga en väg ska under arbetet med att upprätta en vägplan samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om vägplanen har betydelse för kollektivtrafiken, ska samråd även ske med berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter. Samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Om vägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samråd ske med en vidare krets och även avse innehåll i och utformning av sådan miljökonsekvensbeskrivning som ska finnas tillsammans med vägplanen, 14 b § väglagen.

I vissa fall kan samrådsförfarandet förenklas, 15 a § väglagen. Vidare behöver inte samråd ske om en vägs lokalisering och utformning i detalj, om vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt PBL, utredningen i detaljplaneärendet är tillräcklig och aktuellt för vägplanen, och samråd i detaljplaneärendet sker eller har skett med alla dem som ska omfattas av samråd enligt bestämmelser i väglagen, 15 b § väglagen.

Tillåtlighetsprövning

Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. 3 § MB, ska den som avser att bygga vägen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa. Ärendet ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för tillåtlighetsprövningen. När underlaget tas fram ska förfarandet för vägplan i 14 b–15, 15 c och 17 §§ tillämpas. Miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § MB och godkännas av berörda länsstyrelser innan ärendet kungörs, 16 § väglagen.

Vägplanens innehåll och underlag till planen

Vägplanen ska innehålla en karta över det område som planen omfattar. Kartan ska visa vägens sträckning och huvudsakliga utformning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för vägen samt för själva byggandet av vägen.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

205

Planen ska också innehålla uppgifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska vidtas för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen, verksamheter eller åtgärder som enligt bestämmelser i MB ska undantas från förbud eller skyldigheter enligt balken, och åtgärder som undantas från krav på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer med stöd av ett medgivande från berörd kommun. Tillsammans med planen ska följande underlag finnas i en redovisning av motiven till valet av lokalisering och utformning av vägen; en sammanställning av de synpunkter som kommit fram under samrådet och uppgift om hur synpunkterna har beaktats (samrådsredogörelse), en miljökonsekvensbeskrivning eller, om ett vägprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och på miljön, och de övriga uppgifter som behövs för att genomföra projektet, allt enligt 16 a § väglagen.

En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 16 b § väglagen uppfylla kraven i 6 kap. 7 § MB. Miljökonsekvensbeskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs enligt 17 § väglagen.

Det behövs ingen miljökonsekvensbeskrivning som är särskilt upprättad för vägplanen om vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt PBL, samt om miljökonsekvensbeskrivningen i detaljplansärendet tas in i vägärendet och är aktuell och tillräcklig för det ärendet, 16 c § väglagen.

Kungörande och granskning

Den som avser att bygga en väg ska kungöra förslaget till vägplan och underlaget till denna och låta det granskas. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats, ska denna kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten enligt 6 kap. 8 § första stycket MB. Om förslaget enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt PBL, får kungörandet samordnas med det kungörande som ska ske i detaljplaneärendet, 17 § väglagen. Under vissa förutsättningar kan undantag från skyldigheten att kungöra och granska göras, 17 a17 b §§väglagen.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

206

Bemyndigande

Regeringen kan i vissa avseenden meddela närmare föreskrifter om samråd och vägplan, 17 c § väglagen.

Fastställelse av en vägplan

Huvudregeln är att Trafikverket prövar frågan om att fastställa en vägplan, efter samråd med berörda länsstyrelser. Om Trafikverket och en länsstyrelse har olika uppfattning ska Trafikverket överlämna frågan om att fastställa planen till regeringen för prövning. När frågan om att fastställa vägplanen prövas ska innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning samt resultatet av samråd och yttranden beaktas. Ett beslut att fastställa planen ska kungöras, 18 § väglagen.

En väg får börja byggas först sedan vägplanen har blivit fastställd, 19 § väglagen.

Avvikelse från vägplanen

När en väg byggs får endast oväsentliga avvikelser från vägplanen göras. Om en sådan avvikelse görs i fråga om den mark eller det utrymme som enligt planen ska tas i anspråk för vägen, ska det omedelbart antecknas i ett tillägg till planen, 20 § väglagen.

Väghållning för enskild väg

Om byggandet av allmän väg medför att enskild väg behöver byggas, eller att ändrade förhållanden uppstår som väsentligt inverkar på väghållningen för en sådan väg, ska väghållaren, om det behövs, påkalla förrättning enligt AL för att ordna den enskilda väghållningen, 20 a § väglagen.

Gemensam planering av vägar och järnvägar

I 20 b § väglagen finns bestämmelser om gemensam planering av vägar och järnvägar i vissa fall.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

207

Enskild vägs förändring till allmän, m.m.

En enskild väg får förändras till allmän, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars är av synnerlig betydelse för det allmänna. Frågor om sådana förändringar prövas som huvudregel av Trafikverket efter samråd med länsstyrelsen, 2122 §§väglagen. Under samma förutsättningar kan, i de fall då staten är väghållare, en gata inom ett område med detaljplan förklaras tillika vara allmän väg, 23 § väglagen.

39–44 §§ vägkungörelsen innehåller närmare bestämmelser om enskilds väg förändring till allmän väg.

Drift av väg

Bestämmelser om drift av väg finns i 2629 §§väglagen och 45– 48 §§ vägkungörelsen.

Enligt 26 § väglagen ska väg hållas i ett för samfärdseln tillfredsställande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärder. De åtgärder som behövs för dessa ändamål räknas till drift av väg. Till drift av väg räknas också serviceåtgärder och förbättringsåtgärder. Även renhållning räknas till drift av väg. Med begreppet andra åtgärder i 26 § väglagen avses bl.a. drift av väganordning. Vad som närmare avses med drift av väg anges i vägkungörelsen.

Av 45 § vägkungörelsen följer att drift av väg innefattar åtgärder som säkerställer att trafiken kan komma fram, såsom snöplogning, halkbekämpning, reparation av mindre skador samt hyvling och dammbindning på grusvägar (servicearbeten). Till drift räknas också att vidmakthålla vägens standard, såsom förnyelse av slitlager och vägmarkeringar samt dikning (underhållsarbeten). Även smärre åtgärder som förbättrar vägen, såsom beläggning av grusväg, förstärkning av bärighet och punktåtgärder för att öka trafiksäkerheten (förbättringsarbeten), räknas till drift av väg. Detsamma gäller att hålla vägen ren genom sopning, borttagande av skräp och smuts samt ogräsbekämpning (renhållning). Slutligen räknas som drift av väg andra sätt för att hålla vägen i ett för samfärdseln tillfredsställande skick.

5 § vägkungörelsen hänvisar till att det i 10 kap. 6 § PBF finns bestämmelser om rätt för Trafikverket att meddela föreskrifter i fråga om tekniska krav på väg och anordningar som hör till väg. Av 10 kap. 6 § PBF framgår att föreskrifterna får meddelas först efter

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

208

hörande av Boverket. Mandatet för Trafikverket innebär en rätt att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 3 kap. 7–10 och 13 §§ PBF i fråga om vägar och gator, utom för vägtunnlar, samt anordningar som hör till vägarna eller gatorna. Föreskriftsrätten för Trafikverket avser närmare bestämt egenskapskrav avseende bärförmåga, stadga och beständighet, 3 kap. 7 § PBF, egenskapskrav avseende säkerhet i händelse av brand, 3 kap. 8 § PBF, egenskapskrav avseende skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, 3 kap. 9 § PBF, egenskapskrav avseende säkerhet vid användning, 3 kap. 10 §, och egenskapskrav avseende skydd mot buller, 3 kap. 13 §. I nu aktuellt hänseende är främst 3 kap. 10 § intressant. I 3 kap. 10 § PBF preciseras det krav på säkerhet vid användning som ställs i 8 kap. 4 § första stycket 4 PBL. Ett byggnadsverk, i det här fallet en väg eller gata eller anordning, som tillhör denna ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det vid användning eller drift inte innebär en oacceptabel risk för halkning, fall, sammanstötning, brännskador, elektriska stötar, skador av explosioner eller andra olyckor. Trafikverket har utnyttjat sin föreskriftsrätt och utfärdat föreskrifter om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator (vägregler), VVFS 2003:140. Föreskrifterna har utfärdats med stöd av numera upphävda förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

För vägtunnlar och anordningar som hör till vägtunnlarna tillkommer föreskriftsrätten Transportstyrelsen, efter hörande av Boverket. Det har i olika sammanhang framförts att Trafikverkets föreskriftsrätt enligt ovan också den skulle överföras till Transportstyrelsen, bl.a. i delbetänkandet SOU 2008:09.

Boverket har också en egen föreskriftsrätt i vissa andra avseenden enligt PBF, men inte inom de områden som tillfaller Trafikverket eller Transportstyrelsen.

Som framgår avser inte föreskriftsrätten för någondera myndigheten själva utförandet av drift och underhåll utan föreskriftsrätten avser i stället konstruktion av vägen för ett säkert användande och utförande av driften.

Av 27 § väglagen framgår att en bestämmelse som begränsar statens skyldighet att ombesörja drift av allmän väg inom ett område som omfattas av en detaljplan, finns i 6 kap. 19 § andra stycket PBL.

Enligt 28 § väglagen ska en vägplan upprättas om mark eller annat utrymme, utöver vad som redan hör till vägen, behöver tas i anspråk för en väganordning vars utförande ingår i drift av väg. I vägplanen ska den mark eller det utrymme som behöver tas i an-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

209

språk anges, varvid bestämmelserna i 1320 §§väglagen ska tillämpas. Vid tillämpningen av 15 a och 17 a §§väglagen ska vägplanen anses som en sådan plan som enbart gäller ändring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt. Detta gäller inte om åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen, och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk.

Vägrätt

Vägrätt innefattar rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg, trots den rätt någon annan kan ha till fastigheten, 30 § väglagen.

Enligt 31 § väglagen uppkommer vägrätt genom att väghållaren tar mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan eller, i fråga om åtgärd enligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket väglagen, en skriftlig överenskommelse. Vägrätt uppkommer även genom att väghållaren övertar mark eller annat utrymme med stöd av beslut om förändring av enskild väg till allmän. Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en väg, när vägens sträckning över fastigheten tydligt har märkts ut på marken och det vägarbete som anges i vägplanen har påbörjats inom fastigheten. Om utmärkning enligt andra stycket inte lämpligen kan göras, ska mark eller annat utrymme anses ha tagits i anspråk när marken eller utrymmet har angetts i en vägplan och det vägarbete som anges i planen har påbörjats inom fastigheten. Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en åtgärd enligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket väglagen när det arbete som anges i överenskommelsen har påbörjats.

Vägrätt upphör när vägen dras in, 32 § väglagen. Bestämmelsen gäller inte i vissa fall för allmänna platser inom detaljplan, 33 § väglagen. I vägkungörelsen, 49 §, finns ytterligare bestämmelser om vägrätt.

Tillfälligt upplåtande av mark och ordnings- och säkerhetsföreskrifter

I 3454 §§väglagen finns bestämmelser om tillfälligt upplåtande samt föreskrifter som avser ordning och säkerhet.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

210

Ersättning

Om en väghållare fått vägrätt, är fastighetsägaren som huvudregel berättigad att av väghållaren få intrångsersättning och ersättning för annan skada till följd av vägens byggande eller användande. Även nyttjanderättsinnehavare eller andra rättighetsinnehavare kan ha rätt till ersättning, 55 § väglagen. I vissa fall kan fastighetsägare begära inlösen, 55 a56 §§väglagen. Särskilda bestämmelser gäller inom område med detaljplan där kommunen är huvudman, 57 § väglagen.

Cykling på allmän väg

Enligt 3 kap. 6 § trafikförordningen (1998:1276) ska vid färd på väg fordon föras på körbana. Cyklar ska vid färd på väg föras på cykelbana om sådan finns. Vissa möjligheter finns även för cyklande att använda körbanan även om det finns en cykelbana.

Enligt 3 kap. 7 § trafikförordningen ska vid färd på väg fordon föras i det körfält som är längst till höger i färdriktningen och som är avsett för fordonet. Cykel ska föras så nära som möjligt den högra kanten av vägrenen eller av den bana som används. Om körbanan är indelad i körfält som anvisats för olika vägvisningsmål genom körfältsvägvisare får fordon föras i det körfält som är lämpligast med hänsyn till den fortsatta färden.

Enligt 3 kap. 12 § trafikförordningen ska på väg vägrenen användas vid färd med cykel när cykelbana saknas.

På motorväg får endast trafik med vissa motorfordon förekomma, 9 kap. 1 § trafikförordningen. Detta gäller även motortrafikleder, 9 kap. 2 § trafikförordningen. Huruvida en viss väg eller vägsträcka ska vara motorväg eller motortrafikled får meddelas genom lokala trafikföreskrifter, 10 kap. 1 § trafikförordningen.

7.2.6 Anläggningslagen (i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Inledning

Anläggningslagen (1973:1149), AL, reglerar inrättande och förvaltning av enskilda vägar. Bestämmelser om detta finns också i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, SFL. Nedan redo-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

211

görs inte för sistnämnda lag. Däremot beskrivs i korthet förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning.

Tillämpningsområde m.m.

Enligt AL kan en anläggning som är gemensam för flera fastigheter, och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (gemensamhetsanläggning), inrättas, 1 § AL. Undantag från kravet att anläggningen ska vara gemensam för flera fastigheter gäller enligt 49 § AL beträffande väg. AL innehåller ingen uppräkning av godtagbara typer av anläggningar. Till de vanligaste anläggningarna hör bl.a. vägar. Fråga om inrättande av en gemensamhetsanläggning prövas vid en anläggningsförrättning, 1 § AL. Lagen gäller inte i vissa, i andra stycket uppräknade, fall. Det är lantmäterimyndigheten som handlägger en anläggningsförrättning, 4 § AL.

Villkor för inrättande av gemensamhetsanläggning m.m.

Gemensamhetsanläggning får inrättas endast om särskilda villkor är uppfyllda. Dessa framgår av 5–11 §§ AL. 5–7 §§ AL innehåller bestämmelser till skydd för enskilda intressen. 8 § AL reglerar hur en gemensamhetsanläggning ska lokaliseras och utföras och skyddar både allmänna och enskilda intressen. Det bör här poängteras att inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna, men mindre avvikelser får göras om inte syftet med planen eller bestämmelserna motverkas, 9 § AL. Paragrafen får sägas skydda ett allmänt intresse. Även utanför detaljplan ska plansynpunkter beaktas, 10 § AL. Vidare får en gemensamhetsanläggning inte inrättas om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse, såvida inte anläggningen är till övervägande nytta från allmän synpunkt, 11 § AL.

Markåtkomst och ersättning samt samfällighet m.m.

I 12–13 c § AL finns regler om markåtkomst och ersättning och i 14 § AL en bestämmelse om begreppet samfällighet.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

212

Fördelningen av kostnader

I 15 § AL regleras grunderna för fördelningen av kostnaderna för anläggningens utförande och drift. Fördelning kan ibland ske på annat sätt, 16 § AL.

Påkallande av förrättning

Reglerna för hur en förrättning enligt AL påkallas och vem som kan göra detta återfinns i 17–18 §§ AL. Förutom ägare till fastighet som ska delta i anläggningen kan bl.a. en kommun påkalla en förrättning enligt lagen. Även en väghållare kan i vissa fall initiera en förrättning.

Förrättning m.m.

Gången och formerna för en förrättning regleras i 19–29 §§ AL. I 30–31 §§ AL regleras en eventuell domstolsprövning och i 32–34 §§ AL finns bestämmelser om bl.a. verkställighet. Verkan av ändrade förhållanden regleras i 35–45 §§ AL.

Särskilda bestämmelser om enskilda vägar

Särskilda bestämmelser om enskilda vägar finns i 46–57 §§ AL. Till väg hör vägbana och övriga väganordningar. Anordning som behövs för vägens bestånd, drift eller brukande är väganordning, 46 § AL.

Som tidigare antytts kan upplåtas rätt för fastighet att bygga väg över annan fastighet eller att använda befintlig väg om det är av väsentlig betydelse för att tillgodose fastighets behov av väg, 49 § AL. Paragrafen reglerar alltså rätten att bygga väg över annans fastighet eller att använda befintlig väg.

Det finns också enligt 50 § AL en möjlighet att ge en fastighet en tillfällig rätt att använda en befintlig väg. Enligt 50 a § AL kan även en samfällighetsförening som förvaltar en gemensamhetsanläggning för väg få rätt att använda en väg som ingår i en annan gemensamhetsanläggning.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

213

I 51 § AL anges en rättighet att vidta vissa åtgärder för en fastighet som är skyldig att bidra till kostnaderna för utförande eller drift av väg.

I lagen finns ytterligare några bestämmelser. De behandlar bl.a. förfarandet och ersättningsfrågor.

Drift och underhåll

Beträffande drift och underhåll innehåller AL följande bestämmelser av relevans. Enligt 14 § AL utgör deltagande fastigheter en särskild samfällighet för anläggningens utförande och drift. Enligt andra stycket 15 § AL ska andelstal för anläggningens drift fastställas. Andelstalen bestäms på visst sätt efter vad som är skäligt främst med hänsyn till den omfattning i vilken fastigheten beräknas använda anläggningen. Det är också möjligt om det är lämpligt, att föreskriva att kostnaderna i första hand ska fördelas genom att avgifter tas ut för anläggningens utnyttjande. Det finns särskilda regler för hur sådana avgifter ska beräknas. Enligt 48 § AL kan 15 § andra stycket AL frångås när det gäller enskilda vägar och en särskild fördelning göras beträffande kostnader för åtgärder som krävs för att vägen ska kunna användas vintertid. Om man bortser från den bestämmelsen finns inga särskilda bestämmelser om renhållning i lagen.

Enligt 56 § AL kan den statliga väghållningsmyndigheten, om det behövs för trafiksäkerheten i fråga om en viss enskild väg eller del av enskild väg, förordna att bestämmelserna i 43, 4547, 5153, 61, 6469 och 72 §§väglagen ska gälla i tillämpliga delar. Ett beslut enligt 56 § AL får överklagas, 57 § AL.

Rätt för allmänheten att använda enskild väg

Enligt 10 kap. 10 § trafikförordningen (1998:1276) är det ägaren av en enskild väg som avgör om den får användas för trafik med motorfordon eller ett visst eller vissa slag av sådana fordon. Förbudet ska utmärkas med vägmärke eller på annat tydligt sätt. Syftet med bestämmelsen är att skydda ägaren från att vägen slits eller skadas. Däremot har allmänheten, med stöd av allemansrätten, i princip rätt att bl.a. cykla på enskilda vägar. Däremot kan inte vägen upplåtas för allmän cykeltrafik.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

214

Om statsbidrag utgår för vägen, i enlighet med vad som anges nedan, måste väghållaren hålla vägen öppen även för motortrafik. Detsamma gäller vid kommunala bidrag. Även överenskommelser av olika slag kan göra att en enskild väg kan nyttjas för allmän cykeltrafik.

7.2.7 Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning

Den statliga bidragsgivningen till enskild väghållning regleras i förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning. Trafikverket kan meddela verkställighetsföreskrifter.

Enligt 1 § förordningen kan statsbidrag utgå både till byggande och till drift av enskilda vägar. För att bidrag ska kunna lämnas måste enligt 2 § vägen vara av inte obetydlig längd och tillgodose ett kommunikationsbehov för de fast boende, näringslivet eller det rörliga friluftslivet. Bidrag lämnas också för vägar som är av väsentlig betydelse som genomfartsvägar eller som uppsamlingsvägar för fritidsbebyggelse. Bidrag lämnas endast för sådana vägar som är ändamålsenliga med hänsyn till övriga vägar och om kostnaderna är skäliga med hänsyn till nyttan.

Enligt 3 § samma förordning lämnas inte bidrag till vägar inom områden med detaljplan enligt PBL där en kommun är väghållare enligt 5 § väglagen.

Av 5 § andra stycket förordningen om statsbidrag till enskild väghållning framgår att driftbidrag prövas av Trafikverkets region efter skriftlig ansökan. Bidragen betalas ut av Trafikverket. Driftbidrag lämnas i mån av tillgång på medel som årliga driftbidrag eller särskilda driftbidrag, 15 §. Med årliga driftbidrag avses bidrag som lämnas för skäliga kostnader för sådana arbeten och verksamheter som avses i 45 § och 46 § första stycket vägkungörelsen, dvs. sådana åtgärder som i denna definieras som drift. Hur stort bidrag som ska utgå bestäms av vägens angelägenhetsgrad, 16 § första stycket förordningen. Driftbidrag lämnas enligt 16 § andra stycket förordningen endast om vägen är i tillfredsställande skick för sitt ändamål och väghållningen är ordnad på visst sätt. Särskilt driftbidrag kan däremot lämnas för vägar som inte är i tillfredsställande skick om kostnaden är skälig. Bidraget ska då användas för att rusta upp vägen, 16 § tredje stycket i förordningen. I 17 § förordningen anges med hur stor procentsats av kostnaderna för driften ett årligt driftbidrag kan utgå. Procentandelen varierar med vägtyp. I 18 §

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

215

förordningen anges den maximala procent med vilket särskilt driftbidrag kan utgå. Driftbidrag av detta slag kan enligt samma paragraf endast avse arbeten enligt 45 § 2 och 3 vägkungörelsen, dvs. arbeten för att vidmakthålla vägens standard (underhållsarbeten) och arbeten för att förbättra vägen standard genom smärre åtgärder (förbättringsarbeten).

Trafikverkets regioner har ansvaret för hur statsbidraget ska fördelas mellan byggande och drift samt mellan länen. Det är Trafikverket som betalar ut bidragen och som har tillsynsansvar för att de utbetalda bidragen används på lämpligt sätt och för avsedda ändamål. Enligt 6- 7 §§ förordningen är det Trafikverkets region som är ansvarig för prövningen om bidrag ska utgå och som upprättar en femårsplan för byggande av enskilda vägar inom länet för vilka statsbidrag kan lämnas. Planen upprättas på grundval av inkomna ansökningar om bidrag. Det är Trafikverket som fastställer planen, 9 § förordningen.

För att en väg ska få statsbidrag måste denna uppfylla vissa krav enligt förordningen och de föreskrifter som Trafikverket meddelat.

Bidrag kan lämnas som byggnadsbidrag med högst vissa procentsatser av kostnaderna i mån av tillgång på medel. Enligt 27 § förordningen ska vägar till vilka årliga driftbidrag lämnas hållas öppna för trafik och underhållas väl. Om dessa villkor inte uppfylls kan Trafikverket besluta att det årliga driftbidraget inte ska betalas ut.

Trafikverket har tillsynsansvaret för att de bidrag som lämnas används på lämpligt sätt och för avsedda ändamål, 26 §.

Även kommunerna lämnar bidrag till enskild väghållning. Det är varje enskild kommun som avgör i vad mån det ska ske och villkoren för bidragen. Reglerna varierar alltså från kommun till kommun.

7.2.8 Lagen om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt förordningen om gaturenhållning och skyltning

I lagen (1998:814) om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns bestämmelser om bl.a. gaturenhållning.

Enligt 2 § första stycket i lagen ansvarar kommunen på gator, torg, parker och andra allmänna platser, som är redovisade i detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är huvudman, för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

216

hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare. Orsaken till att kommunerna fått ansvaret för renhållningen på de platser som nu nämnts är att kravet på en väl fungerande renhållning är särskilt starkt beträffande platser som i betydande utsträckning används för fordons- och gångtrafik. I begreppet fordonstrafik innefattas även cykeltrafik.

Även fastighetsinnehavare är enligt andra stycket i samma paragraf skyldiga att utföra sådana åtgärder som nämnts ovan i sådan omfattning inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas av allmän trafik. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:210) gjorde sig kravet på god renhållning lika starkt gällande på kvartersmark av detta slag som beträffande egentliga allmänna platser. För att andra stycket ska vara tillämpligt förutsätts att marken iordningställts och begagnas för allmän trafik. Först när sådana åtgärder vidtagits kan området anses jämställt med en vanlig allmän plats. Skyldigheten borde alltså inte gälla, om en tomt eller del av en tomt används för mera spontant uppkommen trafik. Enligt uttalanden i propositionen (prop. 1992/93:210) ledde kravet på iordningställande för trafikändamål till att det i allmänhet inte borde uppstå någon tvekan om vilka områden som avsågs 2 § andra stycket i lagen.

Av tredje stycket samma paragraf framgår att kommunen, trots det som sägs i andra stycket i paragrafen, ansvarar i enlighet med det som anges i första stycket för områden som ska användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 18 § eller 19 § PBL.

Regeringen kan på kommunens begäran ge dispens från kommunens skyldighet enligt första stycket i paragrafen, men bara om det föreligger särskilda skäl.

Naturvårdsverket har ansvaret för den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i lagen och av föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Den omedelbara tillsynen utövas däremot av kommunen, 11 §. I lagen finns också bestämmelser om förelägganden och viten samt ansvarsbestämmelser för det fall underhållsskyldigheten inte fullgörs av en fastighetsägare, liksom en möjlighet att ålägga den som gjorts sig skyldig till ett brott mot reglerna

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

217

betalningsskyldighet för de kostnader kommunen åsamkats (12– 15 §§).

Enligt förordningen (1998:929) om gaturenhållning och skyltning får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas.

Lagen är med hänsyn till sitt tillämpningsområde gällande för bl.a. cykelvägar.

Vägsäkerhetslagen (2010:1362) trädde i kraft i december 2010. Lagen gäller de vägar som ingår i det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). I Sverige avses med TEN-T främst Europavägarna. Genom lagen genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/96/EG av den 19 december 2008 om förvaltning av vägars säkerhet. Lagen gäller såväl nyanläggning av väg som vid förändring av befintlig väg, men innebär också att fortlöpande säkerhetsinspektioner ska genomföras på befintliga vägar.

Lagen ställer krav på att en väghållare ska vidta olika åtgärder för att åstadkomma säkrare vägar. Med väghållare behöver inte per automatik avses väghållningsmyndigheten.

I vägbyggnadsprocessen ska i ett tidigt skede genomföras en trafiksäkerhetsanalys. En särskilt utbildad person, trafiksäkerhetsgranskare, ska sedan göra en trafiksäkerhetsgranskning och redovisa de riskmoment som finns i en granskningsrapport. Väghållarna ska genomföra regelbundna säkerhetsinspektioner, kartlägga vägarnas säkerhetsstandard och upprätta en plan för åtgärder som bör vidtas. Därefter ska åtgärderna, så kallade säkerhetskrav, vidtas. Väghållarna ska också upprätta olyckstrapporter över dödsolyckorna i trafiken. Väghållarna står under tillsyn av en tillsynsmyndighet, Transportstyrelsen. Transportstyrelsen är också den som prövar godkännande av trafiksäkerhetsgranskare och är föreskrivande myndighet.

Lagen gäller som framgår endast TEN-T-vägarna. Det föreslogs dock av Transportstyrelsen, och tillstyrktes också av ett stort antal remissinstanser, att lagen skulle gälla för samtliga vägar och gator med undantag för vägar som i mycket liten utsträckning användes av allmänheten vid trafik. Lagen skulle alltså enligt förslaget vara en allmän ansvarslag för väghållare. Så blev emellertid inte fallet främst med hänvisning till att de ekonomiska aspekterna var svåra att

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

218

överblicka, men också med hänvisning till att tillskapande av ytterligare regler inte låg i linje med dagens ambition att förenkla regelverket. Det konstaterades emellertid i förarbetena till lagen (prop. 2009/10:23) att trafiksäkerheten generellt är en viktig fråga och att denna inte värderas lägre på andra vägar och gator än de som ingår i TEN-T-vägnätet och att avsikten från regeringens sida därför var att noga följa upp och utvärdera vägsäkerhetslagens tillämpning och därigenom få en uppfattning om vilka kostnader en utvidgning till andra vägar skulle innebära för de som skulle komma att behöva stå för dessa kostnader. Regeringen avsåg alltså att återkomma i frågan.

Transportstyrelsen föreslog också att myndigheten skulle överta Trafikverkets föreskriftsrätt avseende tekniska egenskapskrav för vägar. Inte heller i denna del verkar förslaget ha hörsammats.

7.2.10 Regeringsformen 2 kap. 15 §

Enligt första stycket 2 kap. 15 § regeringsformen, RF, är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Enligt andra stycket samma paragraf ska den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock enligt tredje stycket i paragrafen vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska enligt fjärde stycket i paragrafen ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Egendomsskyddet i paragrafens första stycke innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt tryggad. Samhällets behov av

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

219

mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen kan inte beskrivas i detalj. Det handlar emellertid i första hand om sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheter att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån blir föremål för politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Ingrepp av de slag som omfattas av bestämmelsen får alltså ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

7.3 Översyner av intresse

7.3.1 Översyn av anläggningslagen

Lantmäteriet gjorde under 2002 en översyn av AL. Översynen resulterade i en rapport (Översyn av anläggningslagen, LMVrapport 2002:9, Lantmäteriverket, diarienr Ju 2002/6130/L1), som lämnades till justitiedepartementet och sändes ut på remiss. En hearing hölls 2005. Ärendet är enligt uppgift alltjämt under beredning.

Rapporten innehöll förslag till ändringar i bl.a. AL. Ett av förslagen innebar att möjligheten att upplåta rätt enligt AL för en fastighet att bygga och underhålla vägar på en annan fastighet skulle

3 Sjödin Eije (2002), Översyn av anläggningslagen, LMV-rapport 2002:9, Lantmäteriverket, 2002, diarienr Ju 2002/6130/L1. Redogörelsen i avsnittet bygger helt på denna rapport.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

220

utvidgas så att rättigheten även kunde upplåtas till förmån för en kommun som sådan, utan anknytning till viss fastighet. Vidare föreslogs att rättighet skulle kunna upplåtas till förmån för en kommun avseende att bygga och underhålla gång- och cykelvägar, skoter- och vandringsleder, motionsspår m.m. Kommunen som sådan skulle även kunna vara delägare i en gemensamhetsanläggning. I rapporten konstaterades att kommunerna hade ett ansvar att se till att kommuninvånarna fick tillgång till bl.a. gång- och cykelvägar och att det över tid diskuterats olika sätt att tillskapa rättigheter för att möjliggöra detta. Det konstaterades vidare att intresset var så stort ur allmänintressesynpunkt att det intrång ett sådant förslag skulle innebära för enskilda intressen var motiverat.

I rapporten diskuterades även möjligheten att införa motsvarande rättighet för staten. I sammanhanget lyftes fram att Trafikverket ibland, för att höja trafiksäkerheten längs det allmänna vägarna, anordnar t.ex. cykelvägar med en sträckning som går utanför vägrättsområdet. I rapporten konstaterades dock att anläggandet av cykelvägar främst var en kommunal fråga och att frågan även i denna situation borde lösas genom att kommunen fick en rättighet att anlägga en cykelväg även om det i och för sig var en åtgärd inom det statliga vägnätet som gett upphov till behovet. Förhållandet mellan stat och kommun skulle lösas via avtal.

I rapporten lyftes också den fråga som redogjorts för ovan i avsnitt 7.2.4, i anslutning till beskrivningen av PBL, nämligen att en kommun ska kunna vara delägare i en gemensamhetsanläggning i det beskrivna planfallet, men också utanför detaljplan. Som angetts ovan valde regeringen att i den delen inte gå på förslaget och någon lagändring kom inte till stånd genom PBL i dess nuvarande lydelse.

7.3.2 Trafikverkets översyn av väghållaransvaret

Trafikverket bedriver i samarbete med SKL och Riksförbundet enskilda vägar (REV) ett projekt som innefattar en översyn av det väghållaransvar som i dag gäller i Sverige samt även finansieringsförutsättningarna. Tanken är att försöka skapa ett rätt avgränsat väghållningsansvar mellan stat, kommun och enskilda väghållare, utifrån vad som är rationellt och samhällsekonomiskt effektivt. Detta ska ske genom att skapa en bättre uppfattning av vilka förändringsbehov som finns, ta fram en strategi eller arbetsmetod för att kunna genomföra förändringar i nära samarbete och utan motsätt-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

221

ningar mellan berörda samt att tydliggöra nuvarande regler och kriterier för väghållaransvaret och för belysningsanläggningar, gång- och cykelvägar, broar och avvattningsfrågor. Bakgrunden till projektet var att det i samband med ett annat projekt, Enskilda vägar i framtiden, framstod som alltmer klart att det var nödvändigt att se över ansvarsfördelningen mellan landets väghållare. Även den s.k. Trafikverksutredningen (SOU 2009:31) påtalade behovet. Projektet kommer resultera i en slutrapport.

7.4 De olika planeringssystemen

Nu aktuellt avsnitt ger en översiktlig bild av de olika planeringssystemen. Redogörelsen avser både systemet för långsiktig strategisk och ekonomisk planering, den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur och i viss mån den fysiska planeringen av bl.a. vägar. Den sistnämnda processen har dock beskrivits ovan, i avsnittet om gällande rätt, då det är delar av denna lagstiftning som utgör grunden för den fysiska planeringen. Här görs dock ett försök att relatera den planeringen till övriga planeringssystem. I vissa delar redogörs specifikt för planeringsprocessen för cykeltrafik. I texten redogörs när det är påkallat både för dagens system och för hur systemen kommer att se ut i framtiden enligt riksdagens beslut den 7 juni 2012 genom vilket riksdagen biföll regeringens förslag i tidigare nämnda prop. 2011/12:118. Nuvarande planeringsmodell är relativt ny och i många delar förändrad, jämfört med tidigare, därför inleds detta avsnitt med att ge en sammanfattande och översiktlig bild av processens olika delar, funktioner samt dess syften.

Transportsystemet beskrivs ibland som ett blodomlopp. Transportsystemets uppgift är att tillgodose medborgarnas och näringslivets behov av resor och transporter. Ett otal mil transportleder knyter ihop resor och transporter och utan transportsystemet skulle såväl det vardagliga livet som det svenska näringslivet, i flera bemärkelser, stå stilla. Eftersom verkligheten ständigt förändras och utvecklas påverkas transportsystemet och kraven på detsamma. Samtidigt påverkar också de ständigt närvarande transporterna många andra viktiga samhällsområden.

Denna dubbelriktade påverkan och förändring gör att det krävs en systematisk och långsiktig planering för morgondagens transporter. Vart fjärde år påbörjas en sådan planeringsprocess på natio-

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

222

nell nivå. Ledstjärna för denna planering är de mål för transportpolitiken, som riksdagen antagit. Det transportpolitiska huvudmålet handlar sammanfattningsvis om att transporter ska vara samhällsekonomiskt effektiva och långsiktigt hållbara i hela landet. I syfte att transportsystemet ska kunna utvecklas mot och till sist nå de uppsatta målen har riksdagen definierat ett antal viktiga aktörer, insatser och verktyg som krävs. Infrastrukturplaneringen är ett av dessa verktyg och består av två steg; först inriktning framåt och därefter åtgärder för att gå i nämnd riktning.

Det första steget i planeringen av den framtida infrastrukturen är alltså en inriktningsplan på nationell nivå. Denna plan pekar ut vägen till målen. Dessutom finns det andra områden med uttalade mål som påverkar transportsystemets utveckling och som ska finnas med i arbetet. När inriktning och ekonomiska ramar antagits upprättar berörda myndigheter och organ planer som beskriver de mest prioriterade åtgärderna, vilka motiveras utifrån bl.a. de transportpolitiska målen. En nationell åtgärdsplan, tillsammans med regionalt beslutade åtgärdsplaner för respektive del av landet, görs. På det sättet formas en helhet kring vilka samlade åtgärder som behövs för att utveckla transportsystemet gentemot de transportpolitiska målen.

Som underlag till infrastrukturplaneringen tar länen fram varsin utvecklingsplan, en strategi för hållbar regional utveckling. Det är här regionerna kan lyfta fram cykling för att sen prioritera den genom konkreta åtgärder i planeringen. Den regionala planeringen utgör en central länk mellan kommunernas fysiska planering och statens infrastrukturplanering. Varje nivå har olika ansvar för det framtida transportsystem men för att få ut mesta möjliga av de pengar som satsas och de åtgärder som genomförs behövs en växelverkan och ett ständigt samarbete nivåerna emellan.

Den regionala nivån spelar här en avgörande roll för cyklingens framtid. Cyklingen handlar till stor del om lokala resor samtidigt som ett sammanhängande nät av cykelvägar krävs för att resan ska fungera. Cyklisten ska naturligtvis inte behöva fundera över om den passerar en kommungräns eller ens en regiongräns utan kunna förvänta sig att cykelvägnätet är gemensamt planerat och sammanhållet. Dagens system ger bra förutsättningar för att kunna lyckas med det. Det finns flera olika processer som handlar om transportsystemets utveckling, fysisk planering, ekonomisk planering, kollektivtrafik m.m., men nyckeln till framgång är att de alla nu hanteras av samma organ, lokalt och regionalt. Kommuner och direkt-

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

223

valda landsting kan, med dagens planeringssystem för infrastruktur, delta, påverka och prioritera på ett helt annat sätt än tidigare. Det ger stora möjligheter att planera och utveckla transportsystemet som en helhet.

Behoven av att utveckla och förändra transportsystemet med insatser i form av kapacitetsförstärkningar, anpassningar av servicenivåer m.m. är också direkt sammankopplade med hur samhället i övrigt förändras och utvecklas. Förändrade och nya insikter och kunskaper om transportsystemets miljöpåverkan kan exempelvis ställa nya krav på åtgärder.

Planeringen av åtgärder i, eller i anslutning till, transportinfrastrukturen behöver kunna uppfylla flera olika syften. En fundamental aspekt är att aktuella åtgärders systempåverkan behöver kunna värderas, både var för sig och samlat. Möjligheterna till en sådan värdering är av stor betydelse för att urvalet av åtgärder ska kunna bli effektivt och för att såväl politiker, experter, medborgare och näringsliv som andra aktörer på olika nivåer i samhället ska ha tillräcklig information och därmed reella möjligheter till inflytande. En planering behöver också kunna fungera som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer och kunna möjliggöra samordning med annan samhällsplanering m.m.

Transportpolitiken är ett medel för att uppnå andra samhällsmål, t.ex. miljökvalitetsmålen. Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet, medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet och bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsystemet och denna typ av analyser och effektbedömningar har sedan länge varit viktiga beslutsunderlag för den långsiktiga strategiska planeringen. I detta sammanhang gäller det också att ha ett systemtänkande. Sedan ett tiotal år tillbaka förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet göras utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Detta innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis.

Fysisk planering och ekonomisk planering är två processer som båda behövs för att göra verklighet av tilltänkta åtgärder i transportinfrastrukturen. De två processerna kuggar in i varandra vid flera tillfällen. Det innebär dock inte automatiskt ett snabbt genomförande eftersom ett projekt inte alltid uppfyller kraven i gällande lagstiftning eller att nödvändig finansiering saknas.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

224

Väl fungerande transporter i samhället förutsätter som sagt en infrastruktur som kan svara upp mot de behov som finns. I takt med att transportbehoven förändras och i linje med de transportpolitiska målen måste alltså vägar kunna byggas om och byggas ut på ett effektivt sätt. Dessa investeringar måste, för att kunna genomföras, planeras och tillståndsprövas enligt den lagstiftning som redogjorts för ovan. Detta gäller förstås även cykelvägar.

I princip kan två olika planeringsuppgifter urskiljas. En är aktiv och främjande och en mer bevakande och uppföljande. Den första planeringsuppgiften består i att förbättra förutsättningarna för cykling inom de orter och längs de stråk där behovet bedöms som störst. Här handlar det om att bygga cykelvägar, med stöd av samlad cyklingsstrategi och cykelplaner, ta bort barriärer och länka samman ett nät. Både kommunal och regional nivå är betydelsefull vid såväl inventering som vid planering och genomförande. På nationell nivå gäller det att följa utvecklingen, sätta upp mål (cyklingspolicy) och fördela medel till denna planering. Den andra uppgiften handlar om att med en bevakande och uppföljande planering garantera en viss basnivå i tillgängligheten inom olika delar av Sverige. I detta arbete behövs en uppfattning om maskvidden för tillgänglighet och framkomlighet för cykel i olika delar av landet. Med maskvidd avses avståndet mellan korsningspunkterna i cykelvägnätet. Stor maskvidd innebär att det är långt till närmaste cykelstråk och liten maskvidd att det finns god möjlighet till att hitta alternativa vägar och välja en gen förbindelse.

Tillgänglighet för cykel innebär att framfarten kan fortgå utan hinder, att cyklistens väg inte innebär en betydande omväg och att cyklisten kan färdas med rimlig, reell och upplevd, trygghet. I infrastrukturplaneringen förekommer flera parallella spår. Riksdag, regering, Trafikverkets inriktningsunderlag, åtgärdsplanering och nationella planen, länstransportplanerna, RUP och väg- och järnvägsplaner samt översikts- och detaljplanering.

7.4.1 Hittillsvarande system för långsiktig strategisk och ekonomisk planering

Transportpolitikens inriktning har sedan många år styrts av mål som fastställs av riksdagen. Det nuvarande övergripande målet lades fast av riksdagen 2009 med anledning av regeringens förslag i propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop.

SOU 2012:70 Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

225

2008/09:93). Det övergripande målet konkretiseras genom två underliggande målformuleringar, som beskriver dels vilken funktion transporterna ska ha i samhället dels vilken hänsyn transporter ska ta till andra samhällsområden som påverkas, exempelvis miljön. Målen preciseras och konkretiseras på ett relativt omfattande sätt, för att kunna mäta uppfyllelsen av dem. Ibland har preciseringarna formen av tydligt mätbara etappmål.

Riksdagen godkände regeringens förslag i propositionen om hur regeringen ska styra tillämpningen av de transportpolitiska målen. I propositionen angavs att de viktigaste medlen inom transportområdet är infrastrukturplanering, organisering och styrning av myndigheter, lagstiftning och regelgivning samt ekonomiska styrmedel. Beträffande infrastrukturplaneringen slogs fast att de åtgärder som genomförs i transportinfrastrukturen ska bidra till att de transportpolitiska målen uppfylls. Skrivningen syftade främst på de åtgärdsval som görs inom ramen för den ekonomiska planeringen. I propositionen togs även frågan om synkronisering med och tillämpning i den fysiska planeringen upp. Det uttalades att transportpolitisk måluppfyllelse borde vara vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet samt beaktas i den övriga markanvändningen, men att det alltid måste finnas utrymme för avvägning mot andra intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden. Trafikplaneringen och infrastrukturplaneringen påverkas också av de arkitekturpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och folkhälsomålen.

Med utgångspunkt i den planeringsprocess som presenterades i infrastrukturproposition 1992/93:176 har den statliga planeringen av investeringar i vägar och järnvägar resulterat i tioåriga planer för perioderna 1994–2003 och 1998–2007 samt i tolvåriga planer för perioderna 2004–2015 och 2010–2021.

Trafikverket har ansvarat för långsiktig planering av transportsystemet för alla trafikslag samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar. Avsikten har varit att ett trafikslagsövergripande synsätt ska genomsyra myndighetens verksamhet. Dessutom har Trafikverket haft i uppgift att tillse att infrastrukturen används effektivt och främjar transporter som är både säkra och miljöanpassade.

På nationell nivå har långsiktiga infrastrukturplaner upprättats av Trafikverket. Planeringsprocessen, som sträckt sig över cirka fyra år och har påbörjats vart fjärde år, har bestått av två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering.

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

226

Inriktningsplaneringen har bestått av strategiska analyser utifrån vissa mål för utvecklingen av såväl transportsystemet som transporterna. Det är i huvudsak länen och Trafikverket som svarat för analyserna. Inriktningen för den långsiktiga transportinfrastrukturplaneringen har fastställts av regeringen i en proposition och därigenom har inriktningsplaneringen avslutats.

På grundval av infrastrukturpropositionen har riksdagen fattat beslut om investeringarnas omfattning och inriktning. Nästa steg har varit en åtgärdsplanering som inneburit att Trafikverket utarbetat nationella planer.

Regeringen företräds i varje län av en länsstyrelse. Länsstyrelsen fungerar också som samordnare mellan den centrala statliga nivån och den lokala regionala nivån. Myndigheten är både tillsynsmyndighet och överklagandeinstans. När det gäller planfrågor har det varit länsstyrelsens uppgift att bevaka och samordna statens och det allmännas intresse samt övervaka att regelverk och formkrav efterlevs . Länsstyrelsen har också tagit fram planeringsunderlag till kommuner och regionplaneorgan. Slutligen har länsstyrelsen haft att vaka över att de nationella mål som ställs upp får genomslag regionalt, och att de lokala förhållandena beaktas.

Det har ålegat länen att ta fram en regional utvecklingsplan, RUP. RUP:en kan närmast beskrivas som en långsiktig strategi för hållbar regional utveckling. Det är ett planeringsdokument som är övergripande och strategiskt men inte juridiskt bindande.

Förutom RUP:en finns det på regional nivå något som kallas regional infrastrukturplan, länsplan. Länsplanen omfattar det regionala vägnätet och hur detta är tänkt att utvecklas. Länsplanerna är tänkta som en redogörelse för vilka åtgärder som prioriteras i regionen samt vilka investeringar i trafiksäkerhetsåtgärder som kommer prioriteras inom områdena icke-statliga stamvägar, gång- och cykelvägar samt kollektivtrafikanläggningar. Planen ska också visa hur statsbidrag varit tänkta att användas. Det har varit Trafikverket som ansvarat för att planen genomförts inom ramen för de medel som fastslagits.

Om det inte funnits något kommunalt samverkansorgan eller ett regionalt självstyrelseorgan har det regionala utvecklingsansvaret också kunnat ligga på länsstyrelsen.

Regionernas inflytande på infrastrukturplaneringsprocessen har i hittillsvarande system varit ganska begränsat, men när det gäller resurser för att underlätta för cykling har regionerna haft ett stort ansvar och en viktig roll eftersom det bl.a. är inom ramen för läns-