SOU 1987:10

Indrivningslag m.m.

INDRIVNINGSLAGM_M.

Betänkande av _ skatteindrivningsutrednmgen.

_ Iijétän'kandeav.'.r _. . Asvvkattei'ndrivningutrw'nlngeng. f ' Ä _

& Statens offentliga utredningar & & 1987 : 10 & Finansdepartementet

Indrivningslag m.m.

Omslag BIGG, Pia Löfstedt ISBN 91-38-09680-3 ISSN 0375-250X ALLF 101 7 003 Svenskt Tryck Stockholm 1987 708206

Till statsrådet och chefen för

finansdepartementet

Enligt regeringens bemyndigande den 18 december 1980 tillkal- lade chefen för budgetdepartementet den 12 mars 1981 rådman— nen Arne Wilhelmsson att som särskild utredare se över in—

drivningslagstiftningen.

Utredaren, som för arbetet antagit namnet skatteindrivnings— utredningen (SIU), har i fråga om förevarande betänkande

biträtts av följande personer.

Sakkunniga: skattedirektören Bert Holmgren och f.d. revi—

sionsdirektören Yngve Törnebohm.

Experter: biträdande skattedirektören Ulf Allert, uppbörds— chefen Lennart Bjerkner, avdelningsdirektören Artur Burup, kronofogden Christer Ljusberg (fr.o.m. 1986—09-01), chefskro— nofogden Sören Robertsson, länsrådet Leif Sjöberg, regerings— rättssekreteraren Björne Sjökvist, byrådirektören Frank Walterson (fr.o.m. 1987—02—01) och chefskronofogden Magnus Welin.

Sekreterare: avdelningsdirektören Bengt Holmström (fr.o.m. 1986—09—01), kronofogden Christer Ljusberg (t.o.m. 1986—08—31) och byrådirektören Frank Walterson (t.o.m. 1987—01—31).

Utredningen har avgett delbetänkandena (Ds B 1981:12) Restav— gift på skatt m.m., (Ds Fi 1983z4) Utsökningsregisterlag, (Ds Fi 1984:4) Indrivning av skatt m.m. och (Ds Fi 1984zl4) In— drivningsuppdrag til1 och från utlandet. Förslagen har föran— lett lagstiftning, de i det först avgivna betänkandet genom SFS 1982:1209 —— 1215 och de i betänkandet Utsökningsregis- terlag genom SFS 1986:617 och 618 samt 678. Förslagen i de övriga betänkandena är ännu under beredning inom finansde—

partementet.

Utredningen har utöver vad som anmälts i tidigare betänkanden

avgett följande remissyttranden.

1) Den 29 mars 1985 över riksskatteverkets rapporter Registerföring av vissa företags— och fastighetsuppgif— ter m.m. (RSV Rapport 1984zl) samt Registerföring av konkurs— och näringsförbudsuppgifter m.m. (RSV Rapport 1984z2). Till grund för rapporterna har legat en av utredningen utarbetad till regeringen överlämnad prome- moria av januari 1983 om Kronofogdemyndigheternas ADB—

stöd vid registerforskning.

2) Den 15 oktober 1986 över slutbetänkandet (SOU 1986:39) Skatteutredningar av utredningen om säkerhetsåtgärder

m.m. i skatteprocessen.

Utredningen får nu överlämna betänkandet (SOU 1987:10) In— drivningslag m.m. I betänkandet föreslås nya regler om det allmännas borgenärsfunktion vid indrivning av skatter och avgifter. De funktioner som regleringen avser är i första hand uppskov, betalningsskyldighet för tredje man, konkurs samt ackord och annan eftergift. Utredningen lägger vidare i betänkandet fram åtskilliga förslag som rör förhållandet mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Förslagen syftar närmast till en bättre samverkan på regional och lokal

nivå samt en starkare markering av riksskatteverkets roll och ställning. Utredningen har i sina överväganden utgått från att en ändrad organisation av exekutionsväsendet genomförs den 1 juli 1988.

Vid övervägandena av frågan om betalningsskyldighet för tred- je man har beaktats två till utredningen överlämnade skrivel—

ser, nämligen

1) Justitiekanslerns skrivelse den 9 november 1979 till chefen för justitiedepartementet angående formerna för exekutionstitel mot delägare i handelsbolag i vissa fall.

2) Riksskatteverkets skrivelse den 8 november 1983 till chefen för finansdepartementet angående bl.a. solida— riskt betalningsansvar för delägare i handelsbolag i

fråga om mervärdeskatt.

I arbetet med betänkandet har utredningen inte kunnat beakta författningar, utredningsdirektiv eller annat skriftligt material som blivit tillgängligt efter utgången av 1986. Förslagen i betänkandet bygger på förutsättningen att vissa av förslagen i betänkandet Indrivning av skatt m.m. har

genomförts eller genomförs samtidigt.

Genom de överlämnade betänkandena har utredningen fullgjort huvuddelen av sitt uppdrag. Enligt direktiven återstår att behandla i första hand frågor om restavgift (omprövning med sikte på rörlig restavgift) och handläggning av taxebundna fordringar som tillkommer det allmänna.

Stockholm i februari 1987

; ”ull.

INNEHÅLL

FÖRKORTNINGAR....... SAMMANFATTNING...... FÖRFATTNINGSFÖRSLAG. Indrivningslag...... Lag Lag Lag Lag

Lag

.

om ändring i utsökningsbalken.

om ändring i uppbördslagen (1953z272)

om skatteackord................................

Indrivningsförordning..............................

Förordning om ändring i uppbördsförordningen

.

(l967:626)..........................................

Förordning om ändring i bötesverkställighetsförord— ningen (1979:197)..................................

Förordning om ändring i utsökningsförordningen (1981z981).......................................

om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)

om ändring i utsökningsregisterlagen (l986:617)..

l UTREDNINGENS UPPGIFTER OCH ARBETE...-....... 2 STATEN SOM SKATTE— OCH AVGIFTSBORGENÄR..-... 2.1 Funktionerna är splittrade på många myndigheter................................. 2.2 Borgenärsfunktionerna under indrivning...... 2.2.1 Påminnelser och krav........................

13 17 39 39 46 53 57 60 62

63

70

74

78 83 91 91 96 97

NNNNN . NNNNN 001-wa

NN NN mxl

MN . NN . HKD

2.2.11 2.2.12

2.2.13

>> www NH

wr—kdwt— .. . wroH

. .

. . N NN &» NH

## nb #- »P—b bbbhb (» ww NH

Anstånd.................................... Uppskov.................................... Säkerhet...................................

Verkställighet enligt utsökningsbalken m.m. Betalningsskyldighet för tredje man........ Allmänt.................................... De materiella reglerna om betalnings— skyldighet.................................. Förfarandet vid fastställelse av betalnings— skyldighet.............. Företrädare för staten.. Avräkning............. Konkurs............... Ansökan om konkurs.... Bevakning i konkurs... Avskrivning............. Ackord och annan eftergift.. Ackord...................... Eftergift........................ Förlängning av preskriptionstid.. Granskning av och tillsyn över kronofogde—

oo.

myndighetens verksamhet.................. RSV:s roll............................... Länsskattemyndighetens och riksrevisions— verkets roller........................... Sammanfattning....................

RIKTLINJER FÖR UTREDNINGSARBETET.. Allmänna utgångspunkter........... Organisatoriska förutsättningar...

BÄTTRE SAMVERKAN MELLAN SKATTEFÖRVALTNINGEN OCH EXEKUTIONSVÄSENDET............... Allmänna utgångspunkter.............. Vad är samverkan?.................... Synpunkter på behovet av samverkan... Förutsättningarna för samverkan...... Informationsutbytet mellan skattemyndig—

.

o

o...

heterna och kronofogdemyndigheten....... Varför informationsutbytet är viktigt... Skattemyndigheternas tillgång till information från kronofogdemyndigheten.. Kronofogdemyndighetens tillgång till information från skattemyndigheterna.... Åtgärder för att överbrygga tidsglappet mellan debitering,

.

uppbörd och indrivning.

Bakgrund..................................

Bevakningen av fordringar som inte är över— lämnade för indrivning......................

98 99 99 100 101 101

102

104 107 108 110 110 112 114 115 116 118 121

122 122

125 126

129 129 143

155 155 155 155 159

161 161

163 172

184 184

186

Urval av fall................................ 188 Betalningssäkring............................ 190 Ansökan om indrivning före den ordinarie restföringen................................. 192

4 Samrådsgrupper och kontaktpersoner m.m....... 196 .4.1 Samverkan genom fasta grupper................ 196 Några exempel på samrådsgrupper.............. 196 Erfarenheter av samverkan genom fasta grupper...................................... 198 4.4.2 Samrådsgrupper eller kontaktpersoner -—

eller bådadera?.............................. 199 4.4.3 Samordnade aktioner.......................... 200 4.5 Riksskatteverkets roll och ställning......... 203 4.5.1 Inledning.................................... 203 4.5.2 Former för RSV:s styrning.................... 204

Föreskrifter och råd......................... 204 Andra former för styrning. .................. 208 3 Kronomål..................................... 209 .4 Överväganden och förslag..................... 213 Inledning.................................... 213 RSV:s roll i formellt avseende. 217 En förbättrad tillsyn........................ 219 Ledningsfunktionens organisation m.m......... 221 Utbildning och information................... 223 Kronomålen................................... 224 Samordning inom RSV.......................... 226 Författningsregleringen...................... 226

. . . . . . . . . . . . .

5 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN SOM BORGENÄRSFÖRE— TRÄDARE...................................... 229 5.1 Inledning.................................... 229 5.2 Indrivning mot företag....................... 230 5.2.1 Målfrågor.................................... 231 5.2.2 Ekonomernas roll............................. 237 5.2.3 Urval av mål för bearbetning................. 240 5.2.4 Insamling av information..................... 249 5.2.5 Förhandling med gäldenären................... 256 5.2.6 Verkställighet och andra åtgärder... ..... ... 260 5.3 Särskilt om handläggningen av enskilda mål... 262 5.3.1 Bakgrund..................................... 262 5.3.2 Hittillsvarande erfarenheter................. 264 5.3.3 Ingen borgenärsfunktion i enskilda mål....... 269 5.3.4 Inga jävsregler för de enskilda målen........ 270 5.3.5 "Verkställigheten" preciseras................ 271 5.3.6 Rättsverkningarna av kvarstad................ 272 5.3.7 Samtycke av enskild borgenär ................ 275 5.3.8 Sekretess.................................... 278 6 UPPSKOV M.M.................................. 289 6.1 Vad är uppskov?.............................. 289

6.2 Hur förhåller sig uppskov till anstånd?...... 291 6.3 En reglering behövs.......................... 293 6.4 Vad skall regleras?.......................... 295 6.5 Behörigheten................................. 296 6.6 Förutsättningar och villkor.................. 296 6.7 Innebörden av ett uppskovsbeslut............. 303 6.8 Säkerhet..................................... 305 6.9 Avgränsning mot anståndsinstitutet m.m....... 310 7 BETALNINGSSKYLDIGHET FÖR TREDJE MAN.......... 313 7.1 Bakgrund..................................... 313 7.2 Betalningsskyldigheten för en bolagsman i

ett handelsbolag............................. 316 7.3 Betalningsskyldighet för make enligt

77 b & UBL................................... 323 7.4 Hur och i vilket skede skall betalnings—

skyldigheten för tredje man aktualiseras i övriga fall?................................. 326 7.5 Vilken utredning behövs för att få betal—

ningsskyldigheten fastställd?................ 331 7.6 Processbehörighet och processföring.......... 334

KONKURS...................................... 345 Inledning.................................... 345 Erfarenheter från tillämpningen.............. 348 Frågor som bör övervägas..................... 352 Konkursansökan.................... ........... 353 Behörigheten som borgenärsföreträdare under konkurs...................................... 360 Garantier för rättegångskostnader m.m........ 372

oooooooooooo UlnPUJNH

G) 01

ACKORD OCH ANNAN EFTERGIFT................... 377 Bakgrund..................................... 377 Några begreppsdefinitioner................... 377 Författningsbestämmelser och förarbeten...... 378 Erfarenheter av tillämpningen................ 380 Aktuella reformprojekt....................... 386 Frågor som bör övervägas..................... 388 Nya materiella regler........................ 390 Allmänt...................................... 390 Frågans behandling i riksdagsmotioner m.m.... 393 SIU:s hearing med företrädare för vissa

länsstyrelser och kronofogdemyndigheter. 396 Regler om eftergift i våra grannländer.. 397 Överväganden och förslag..................... 402

wNI—l

kOkaDkOkOkaOkO &(»NFHHEHH

. . . . .

9.5 Borgenärsfunktionen m.m...................... 411 9.6 Rätten till förlustavdrag.................... 417 10 EKONOMISKA KONSEKVENSER...................... 421

11 IKRAFTTRÄDANDE............................... 427

12 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.7 12.8 12.9 12.10

12.11

BILAGA 1

BILAGA 2

BILAGA 3

SPECIALMOTIVERING......................... Inledning................................. Förslaget till indrivningslag............. Förslaget till ändring i utsökningsbalken. Förslaget till ändring i uppbördslagen.....

Förslaget till ändring i bötesverkställig—

.

hetslagen.................................. Förslaget till ändring i utsökningsregister-

lagen.......................................

Förslaget till lag om skatteackord.......... Förslaget till indrivningsförordning...... Förslaget till ändring i uppbördsförord—

ningen.................................... Förslaget till ändring i bötesverkställig— hetsförordningen.......................... Förslaget till ändring i utsökningsförord- ningen....................................

Kronomål hos riksskatteverket.............

Processer om betalningsskyldighet för tredje man under 1985, tabell.............

Hearing om vissa ackords- och efter—

giftsfrågor m.m., minnesanteckningar..

431 431 437 464 467 470 473 474 476 489 491 492

493

497

499

FÖRKORTNINGAR

ABL

ADB

ADB-förordningen

AFB

AMOB

AO

AUL

avd. E

avräkningslagen

avskrivnings— kungörelsen

betalnings— säkringslagen

bokföringsför— ordningen

aktiebolagslagen (1975:1385) automatisk databehandling

förordningen (l983:167) om användning

av automatisk databehandling inom exe— kutionsväsendet

ADB—system för folkbokföring och be— skattning

grupp för arbete mot organiserad brottslighet

allmänt ombud

lagen (1982leO6) om avdrags— och upp— giftsskyldighet beträffande vissa upp- dragsersättningar

riksskatteverkets avdelning för admini— stration av exekutionsväsendet

lagen (1985:l46) om avräkning vid åter— betalning av skatter och avgifter

kungörelsen (1965:921) om bevakning och avskrivning av vissa statens ford- ringar, m.m. (avskrivningskungörelsen)

lagen (1978z880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter

förordningen (1979:1212) med före— skrifter om statliga myndigheters bok- föring

BrB BRÅ

BövF

BövL

DAFA

Ds

EFL

FCF Fi FOK GB

GRUS

HBL

HD

HEX

IF

IL

JK JO Ju

KFMI

brottsbalken brottsförebyggande rådet

bötesverkställighetsförordningen (1979:197)

bötesverkställighetslagen (1979:189)

datamaskincentralen för administrativ databehandling

departementsserie

lagen (1951:308) om ekonomiska före— ningar

försvarets civilförvaltning finansdepartementet företagsobeståndskommittén giftermålsbalken

grupp för uppföljning beträffande stöd- företag

lagen (l980:1102) om handelsbolag och enkla bolag

högsta domstolen

riksskatteverkets Handbok för exe— kutionsväsendet

utredningens förslag till indrivnings- förordning

utredningens förslag till indrivnings— lag

justitiekanslern justitieombudsmannen justitiedepartementet

förordningen (1981:1184) med instruk- tion för kronofogdemyndigheterna

KL

Kn

KonkL

LPP

LU

MEX

MfK

ML

NJA

REX

RF

RH

RIC

RSFS rskr RSV

RSV Du

RSV Ex

Seer

SFS

kommunalskattelagen (1928:370) kommundepartementet konkurslagen (1921:225)

lagen (l984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

lagutskottets betänkande

riksskatteverkets Meddelanden och in- formation för exekutionsväsendet

kungörelsen (1964:886) om medelsför— valtningen i länen (medelsförvaltnings— kungörelsen)

lagen (1968z430) om mervärdeskatt

Nytt juridiskt arkiv I

redovisningssystem för exekutionsväsen— det (exekutionsväsendets ADB—system)

regeringsformen Rättsfall från hovrätterna

riksskatteverkets Rättsinformation! Serie C

riksskatteverkets författningssamling riksdagsskrivelse riksskatteverket

riksskatteverkets Meddelanden Serie Du (Direkt skatt uppbörd)

riksskatteverkets Meddelanden Serie Ex (Exekutionsväsendet)

sekretesslagen (l980:100)

Svensk författningssamling

SIND statens industriverk

SIU skatteindrivningsutredningen (B 1981: 02)

skattepreskrip— lagen (1982:188) om preskription av tionslagen skattefordringar m.m.

SkU skatteutskottets betänkande

SOU statens offentliga utredningar

SvJT Svensk Juristtidning

säkerhetslagen lagen (1978z882) om säkerhet för skattefordringar m.m.

UB utsökningsbalken

UBF uppbördsförordningen (1967z626)

UBL uppbördslagen (1953z272)

UF utsökningsförordningen (198lz981)

USAL lagen (1984:668) om uppbörd av social—

avgifter från arbetsgivare

USS utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (Fi 1973:01)

ÄB ärvdabalken

SAMMANFATTNING

I detta betänkande behandlar utredningen det allmännas ställ— ning som borgenär vid indrivning av skatter och avgifter m.m. hos kronofogdemyndigheten. Bakgrunden till översynen är den stora balansen av oredovisade, restförda skatter och avgif- ter. Borgenärsfrågorna är av väsentlig betydelse för indriv— ningens effektivitet och reformer på det här området bör kunna medverka till att balansen av obetalda fordringar mins—

kas.

Riksdagen har i december 1986 beslutat om en omorganisation

av exekutionsväsendet fr.o.m. den 1 juli 1988. Beslutet inne— bär bl.a. att det skall finnas en kronofogdemyndighet i varje län. Härigenom kommer varje kronofogdemyndighet att få ett

större arbetsunderlag än för närvarande och därmed ökad erfa— renhet och kompetens för bl.a. kvalificerade borgenärsuppgif— ter. I propositionen om exekutionsväsendets organisation m.m. framhöll departementschefen också att den nya organisationen ger möjlighet att pröva nya lösningar beträffande borgenärs— funktionerna inom ramen för det arbete som skatteindrivnings— utredningen bedriver.

Utredningen har försökt undanröja de ofullständigheter och oklarheter som för närvarande finns i fråga om vissa borge—

närsuppgifter. Det har härvid gällt att ta ställning till

vilka borgenärsuppgifter som kan handhas av kronofogdemyndig— heten utan att det inkräktar på myndighetens ställning som opartisk exekutiv myndighet. Utredningen har vidare sett det som en viktig uppgift att samordna skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas aktiviteter till det allmännas

bästa.

Enligt utredningen bör principen vara att borgenärsuppgifter som har nära anknytning till verkställighet enligt utsök— ningsbalken skall handhas av kronofogdemyndigheten. Ett modernt indrivningssystem med höga krav på att resurserna utnyttjas effektivt förutsätter att det allmännas borgenärs— intressen anförtros den myndighet som typiskt sett besitter störst kompetens och erfarenhet på området. Dessutom pågår inom statsförvaltningen en utveckling mot enklare och smidi— gare handläggningsformer där besluten fattas på nivåer som ligger så nära medborgarna som möjligt. Utredningsförslaget är utformat i huvudsaklig överensstämmelse med det nu anför- da.

Med den reglering av borgenärsfunktionen som utredningen nu föreslår kommer rättssäkerheten att öka. Myndigheternas be- slut blir lättare att förutse och kravet på att gäldenärerna skall behandlas lika kan uppfyllas bättre än för närvarande. Utredningen föreslår visserligen en fördjupning av borgenärs- funktionen i form av ökad insamling av information om gälde— närens personliga och ekonomiska förhållanden. Fördjupningen kommer emellertid inte att gå ut över de enskilda målen hos kronofogdemyndigheten. Tvärtom kan antas att dessa mål i viss omfattning kommer att dra fördel av fördjupningen och att de enskilda borgenärernas rätt alltså i stort blir bättre till— varatagen än för närvarande. Till detta kommer att utred— ningen också föreslår vissa direkta förbättringar vid verk— ställigheten av de enskilda målen. Sådana förslag kan visser— ligen sägas ligga något utanför utredningsuppdraget men är å

andra sidan nödvändiga eftersom kronofogdemyndigheten som exekutiv myndighet skall behandla allmänna och enskilda mål lika.

Den beslutade omorganisationen av exekutionsväsendet innebär att kronofogdemyndigheterna också i framtiden skall vara fristående i förhållande till skatteförvaltningen. Detta gör det angeläget att förbättra samordningen av de olika verksam— hetsgrenarna på skatte— och indrivningsområdena. Utredningen har redan tidigare —— i betänkandet (Ds Fi l984z4) Indrivning av skatt m.m. -— lagt fram förslag som syftar till att in— drivningen skall knytas ihop bättre än för närvarande med taxeringen, debiteringen och uppbörden hos skatte— och av— giftsmyndigheterna. I förevarande betänkande föreslår utred- ningen nya åtgärder för att på regional och lokal nivå åstad— komma en förbättrad samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. I övervägandena rörande förhållandet mellan skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna tar utredningen också upp riksskatteverkets (RSV:s) roll och

ställning.

I betänkandet redovisar utredningen vidare sin syn på hur en modern, ändamålsenlig indrivning bör bedrivas. Framställ—

ningen avser i första hand indrivning mot företag. I anslut- ning härtill överväger utredningen möjligheten att effektivi—

sera handläggningen av de enskilda målen. Framställningen

beträffande indrivningen mot företag tjänar som underlag för de överväganden som utredningen sedan gör i fråga om borge—

närsfunktionerna uppskov, betalningsskyldighet för tredje man, konkurs samt ackord och annan eftergift.

Författningstekniskt har huvudparten av utredningens förslag fått komma till uttryck i en ny författning, indrivnings— lagen, med bestämmelser om de borgenärsuppgifter som utöver

dem som är reglerade i utsökningsbalken aktualiseras vid indrivning av allmänna mål. Indrivningslagen skall ses som ett komplement till utsökningsbalken. Förslaget till indriv— ningslag innebär bl.a. att bestämmelserna om indrivning i uppbördslagen (1953z272) bryts ut från den lagen och förs till indrivningslagen. Det förslag till indrivningsförordning som utredningen lanserade i sitt betänkande Ds Fi l984:4 har i förevarande sammanhang byggts ut. Vid sidan av indrivnings— 1agen och indrivningsförordningen har utredningens arbete föranlett förslag till ändringar i ett stort antal författ—

ningar.

Utredningen vill här tillägga att det naturligtvis inte är nödvändigt att reglerna om behörig myndighet ges i lagform. Emellertid har den ordningen regelmässigt tillämpats i vart fall på exekutionsväsendets område. Utredningen kan exempel- vis hänvisa till utsökningsbalken (2 kap. 30 å andra stycket), säkerhetslagen (l, 3 och 5 55), lagen om preskrip- tion av skattefordringar m.m. (13 och 14 55) och avräknings- lagen (3 och 11 55), alla författningar som tillkommit under det senaste decenniet. Det är också naturligt med en ordning som innebär att ifrågavarande regler meddelas i nära anslut- ning till de materiella reglerna. För den enskilde är det uppenbarligen till klar fördel att han lätt ser vilken myn- dighet som är att betrakta som hans motpart. Avvikelsen från den här principen i 2 kap. 3 5 förordningen (l986zl346) med instruktion för skatteförvaltningen ser utredningen som en provisorisk lösning. Principen bör enligt utredningens upp— fattning vara att borgenärsfunktioner som ofta utnyttjas och där kompetensen följaktligen genomgående bör kunna vara hög tilldelas en bestämd myndighet på regional nivå redan i för- fattningen på området samt att övriga borgenärsfunktioner -—

som kräver specialistkompetens —— samlas hos RSV.

Samverkan på regional och lokal nivå mellan skatteförvalt— ningen och exekutionsväsendet

o Samarbetet mellan kronofogdemyndigheten, å ena, och länsskattemyndigheten och andra uppdragsgivande myndig— heter, å andra sidan, byggs ut. Formerna för samarbetet

skall i fortsättningen fortlöpande ses över av RSV.

0 När ansökan om indrivning görs eller så snart som möj— ligt därefter skall länsskattemyndigheten och andra uppdragsgivande myndigheter underrätta kronofogdemyndig—

heten om de förfogar över information som bedöms vara av

värde vid indrivningen.

0 Ansökan om indrivning får göras utan att ordinarie rest— föring avvaktas och den möjligheten bör myndigheterna

utnyttja oftare än för närvarande.

o Fasta samrådsgrupper och kontaktpersoner är lämpliga

former för samverkan.

När en fordran är under indrivning tas det allmännas borge— närsintresse till vara av såväl kronofogdemyndigheten som länsskattemyndigheten och andra uppdragsgivande myndigheter. I vissa fall är de berörda myndigheternas aktiviteter dess— utom näraliggande. Innebörden av anstånd och uppskov t.ex. är från den skattskyldiges synpunkt i stort sett densamma. An— stånd med betalningen på grund av exempelvis taxeringsbesvär beviljas av skatte— eller avgiftsmyndigheten medan uppskov med betalningen i form av en avbetalningsplan beslutas av kronofogdemyndigheten. Det är bl.a. detta som gör samord— ningen av myndigheternas verksamhet till en viktig faktor för effektiviteten i indrivningen. Det gäller att utnyttja resur—

serna på bästa sätt. I överensstämmelse härmed bör dubbelar—

bete undvikas och myndigheterna bör ställa den information

som man har samlat in om en gäldenär till förfogande för

varandra. För kronofogdemyndigheternas del är det —— om man bortser från RSV —— förhållandet till länsskattemyndigheten som till—

drar sig det största intresset. Länsskattemyndighetens nära anknytning till indrivningsverksamheten följer redan av att det är denna myndighet som levererar det överlägset största antalet indrivningsuppdrag.

Från nu angivna utgångspunkter gör utredningen i betänkandet en närmare genomgång av förekommande samverkansformer och

diskuterar behovet av förändringar.

Utredningen föreslår bl.a. att ett antal delvis föråldrade detaljbestämmelser om underrättelser från kronofogdemyndighe— ten skall upphävas och ersättas med ett bemyndigande för RSV att meddela närmare föreskrifter om informationsutbyte och annan samverkan mellan kronofogdemyndigheten och de uppdrags— givande myndigheterna. Avsikten är att RSV fortlöpande skall se över formerna för informationsutbytet och kunna besluta om övergång från konventionella till ADB—baserade underrättelse— rutiner eller vice versa, avskaffa rutiner som inte längre

behövs och införa nya sådana vid behov.

Ett annat förslag är införandet av en bestämmelse som ålägger uppdragsgivande myndighet att underrätta kronofogdemyndighe— ten när den förfogar över uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som kan antas vara av betydelse för indrivningen. Underrättelse lämnas när ansökan om indriv-

ning görs eller så snart som möjligt därefter.

Vidare föreslås en författningsändring som klargör att myn— digheterna kan ansöka om indrivning utan att avvakta ordina— rie restföring. Denna möjlighet bör enligt utredningen ut— nyttjas oftare än för närvarande. Bakom förslaget ligger intresset att försöka minska tidsglappet mellan debitering,

uppbörd och indrivning.

De närmare samverkansformerna på regional och lokal nivå mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet måste inom den av RSV uppdragna ramen bestämmas av myndigheterna i varje län. Utredningen vill dock förorda en viss formalisering av samarbetet. För att fästa myndigheternas uppmärksamhet på denna fråga föreslås att det av instruktionerna för skatte- förvaltningen respektive exekutionsväsendet skall framgå att fasta samrådsgrupper och kontaktpersoner är exempel på lämp— liga former för samverkan. Av instruktionerna bör vidare framgå att samverkan, när det är lämpligt, skall äga rum genom samordnad handläggning under en bestämd tidsperiod av vissa mål eller ärenden (samordnade aktioner). Erfarenheterna av sådana aktioner är goda och myndigheterna bör därför fort—

sätta med dem.

RSV:s roll och ställning

o RSV är för närvarande centralmyndighet för administra- tion av exekutionsväsendet. Innebörden härav är något tveksam. Utredningen gör vissa uttalanden rörande RSV:s

framtida roll i formellt avseende.

o RSV föreslås få en förstärkning för uppgiften att styra

exekutionsväsendet.

0 Den s.k. kronomålgruppen på RSV bör finnas kvar och liksom hittills ha en samordnande uppgift beträffande

det allmännas processföring.

0 Inom RSV skall samma enhet svara för styrningen i en borgenärsfråga gentemot såväl uppdragsgivande myndighet

som kronofogdemyndigheten.

RSV har till uppgift att på olika sätt granska och utöva tillsyn över den operativa verksamheten hos kronofogdemyndig— heten. Tillsynen utövas genom föreskrifter och råd, uppsökan— de verksamhet och andra former för styrning. Verket har vida- re att företräda staten vid processer i s.k. kronomål. Inom RSV finns en särskild avdelning (avdelning E) för de uppgif—

ter som rör exekutionsväsendet.

I formellt avseende är RSV centralmyndighet för administra— tion av exekutionsväsendet. I fråga om beskattningen däremot är RSV central förvaltningsmyndighet. Denna skillnad i RSV:s ställning är mera teoretisk än praktisk. Skillnaden beror på att kronofogdemyndigheten i sin huvuduppgift, dvs. den exeku— tiva verksamheten, varken är en domstol eller en förvalt— ningsmyndighet utan, som JO har uttalat, något mittemellan, en "verkställande" myndighet. Frågan om RSV:s ställning skall nu behandlas av den kommitté som med anledning av riksdagens beslut i december 1986 skall se över organisationen inom exekutionsväsendet. Utredningen behöver därmed inte överväga

frågan ytterligare.

För RSV:s uppgift att styra kronofogdemyndigheterna behövs, enligt utredningens mening, en förstärkning. Olika möjlighe— ter står härvid till buds. Utredningen föreslår för sin del att det till verksledningen knyts exekutionsrättslig sakkun— skap. Förutom kontinuerligt expertstöd bör förstärkningen

utgöras av att kronofogdar, förslagsvis några myndighetsche— fer, hörs i frågor om den långsiktiga inriktningen av verk—

samheten.

Vidare föreslås att RSV genom den s.k. kronomålsgruppen på avdelning E också i fortsättningen skall ha en samordnande

uppgift beträffande det allmännas processföring.

Den enhet inom RSV som i första hand besitter kompetens i en borgenärsfråga skall svara för styrningen gentemot såväl

uppdragsgivande myndigheter som kronofogdemyndigheten. Häri- genom undviker man att myndigheterna får dubbla budskap och alltså oklara styrsignaler från RSV.

Indrivning mot företag

0 Kronofogdemyndighetens möjligheter att göra ett ända— målsenligt urval av mål för bearbetning skall förbätt-

ras.

o Insamlingen av information om gäldenärens förhållanden skall i princip utföras i indrivningens inledningsskede och innefatta bl.a. uppgifter om förfallna skatter och

avgifter som ännu inte överlämnats för indrivning.

o Indrivningen mot gäldenärer mellan vilka det föreligger

ett ekonomiskt samband skall samordnas.

o I komplicerade indrivningsfall skall en ekonom medverka

i arbetet.

Möjligheterna att driva in ett skatte— eller avgiftsbelopp ökar i regel betydligt om de åtgärder som skall vidtas kan

sättas in i nära anslutning till förfallodagen. Av den anled—

ningen är det av stor vikt i vilken turordning det allmänna såsom borgenär väljer att hantera sina fordringar. Urvalet av mål för bearbetning görs av kronofogdemyndigheten. På grund av brister i planeringsunderlaget är kronofogdemyndighetens möjligheter att göra ett ändamålsenligt urval emellertid begränsade. Utredningen föreslår därför att RSV skall under— söka möjligheterna att vidareutveckla urvalssystemet. Vad som bör utredas är bl.a. om det går att förse planeringsunder— laget med uppgifter om väntade restföringar, skönstaxerade belopp, slaget av restförda skatter och avgifter samt gälde—

närernas branschtillhörighet.

Arbetet med att samla in uppgifter om gäldenärens förhållan— den bör i princip utföras i indrivningens inledningsskede. Härigenom ökar förutsättningarna för att indrivningen skall få en riktig inriktning från början. Man kan t.ex. undvika att inleda tidsödande förhandlingar om uppskov och avbetal— ning med gäldenärer som egentligen bör försättas i konkurs. Under informationsinsamlingen bör kronofogdemyndigheten ställa långt gående krav på medverkan från gäldenärens sida. Den kanske viktigaste uppgiften som måste skaffas fram gäller gäldenärens totala skuld (s.k. skuldavstämning). Här räcker det inte med det restförda beloppet utan kronofogdemyndighe— ten skall också utreda företagets skatte- och avgiftssitua—

tion i övrigt.

Många gånger föreligger det ett ekonomiskt samband mellan ett gäldenärsföretag och andra restförda personer —— fysiska eller juridiska. Här åsyftas i första hand delägare i han— delsbolag och andra företrädare för juridiska personer. Men det kan också gälla t.ex. moder— resp. dotterföretag i en koncern. I dessa fall är det viktigt att indrivningsåtgärder— na mot gäldenärerna samordnas. Förhandlingar om hur skulden

skall regleras t.ex. får inte enbart röra den gäldenär som

för stunden är föremål för handläggning. Här bör kronofogde—

myndigheten i stället verka för att en helhetslösning kommer till stånd.

Under senare år har kronofogdemyndigheterna tillförts ett antal ekonomtjänster. Komplicerade indrivningsfall bör aldrig handläggas utan biträde av en ekonom. Den sakkunskap som de besitter behövs vid bl.a. sådana analyser som fordras för att kronofogdemyndigheten skall kunna avgöra frågor om betal— ningsuppskov, säkerheter och ansökan om konkurs. Ekonomernas arbetsuppgifter har i viktiga delar den karaktären att det fordras ett nära samarbete mellan dem och olika handläggare hos den lokala skattemyndigheten och länsskattemyndigheten. Här gäller det bl.a. att undvika dubbelarbete. De utredningar som kronofogdemyndigheternas ekonomer gör kan nämligen avse

förhållanden som redan är eller skall bli föremål för utred—

ning av skattemyndigheternas handläggare.

Handläggningen av enskilda mål

0 Innebörden av verkställighet enligt utsökningsbalken bör preciseras och avgränsas mot borgenärsfunktionen i allmänna mål.

0 Verkställighet av kvarstad bör utrustas med samma för-

månsrätt som verkställighet av betalningssäkring.

o Enskilda mål bör inte återredovisas till sökanden ome— delbart efter ett misslyckat verkställighetsförsök utan liksom allmänna mål få ligga kvar hos kronofogdemyndig— heten för bevakning.

För att —— så långt det nu är möjligt -— få till stånd en

fullt opartisk och lika behandling av allmänna och enskilda

mål fordras först och främst att innebörden av verkställighet enligt utsökingsbalken preciseras och avgränsas mot borge- närsfunktionen i de allmänna målen. Till vissa delar kan det arbetet sägas vara utfört genom detta betänkande. I övrigt får saken tas om hand av RSV. Av vikt i det här sammanhanget är bl.a. att det förs ut information till de enskilda borge- närerna om vad de är garanterade under verkställigheten. RSV rekommenderas därför att ge ut en broschyr med information till dem som brukar ge in ansökningar om verkställighet i enskilda mål. Broschyren bör bl.a. innehålla en utförlig beskrivning av de åtgärder som vidtas under verkställigheten och också ta upp sambandet med kronofogdemyndighetens hand-

läggning av allmänna mål.

Enligt nuvarande lagstiftning medför kvarstad -- till skill— nad från betalningssäkring —— inte någon förmånsrätt. Om egendom som har belagts med kvarstad för fordran senare ut— mäts för annan fordran skall egendomen dock anses samtidigt utmätt för kvarstadsborgenärens räkning. Att kvarstaden i och för sig inte medför förmånsrätt kan i vissa fall få följder som framstår som obilliga för kvarstadsborgenären. I samband med genomförandet av utsökningsbalken uttalades att en utred— ning av frågan om att utrusta kvarstad med förmånsrätt borde anstå till dess betalningssäkringslagen tillämpats under ytterligare någon tid och erfarenhet även vunnits av de nya bestämmelserna i utsökningsbalken om rättsverkningarna av kvarstad. Betalningssäkringslagen har nu tillämpats i mer än åtta år och utsökningsbalken i mer än fem år. SIU förordar för sin del att den nyssnämnda utredningen nu kommer till stånd utan ytterligare dröjsmål. Vid utredningen bör man utgå från principen att allmänna och enskilda fordringar skall behandlas lika i förmånsrättshänseende. Verkställighet av kvarstad bör därför medföra samma rättsverkningar som verk—

ställighet av betalningssäkring.

SIU föreslår vidare att det i ett senare sammanhang utreds om enskilda mål —— liksom allmänna —— kan få ligga kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning efter misslyckade verk— ställighetsförsök. En utjämning av denna skillnad mellan enskilda och allmänna mål skulle innebära ett viktigt steg på vägen mot en lika behandling av de båda målgrupperna. En ordning av det här slaget förutsätter emellertid att krono- fogdemyndighetens rutiner för bl.a. bevakning och redovisning i enskilda mål är ADB—baserade. Annars blir rutinerna för tunga att administrera. För närvarande saknas sådana ADB— rutiner. RSV bedriver för närvarande utvecklingsarbete på området men utbyggnaden av ADB—systemet ligger i dessa delar ett stycke fram i tiden. SIU tränger därför inte djupare in i

den här frågan.

Uppskov m.m. o Uppskovsinstitutet författningsregleras. Genom regle—

ringen skall tillämpningen stramas upp och bli mer en—

hetlig.

o Beslutsfunktionen skall liksom hittills ankomma på

kronofogdemyndigheten.

o Uppskov får utvidgas till att avse även en fordran för vilken indrivning inte har begärts under förutsättning

att den har förfallit till betalning.

Vid indrivning av skatter och avgifter får kronofogdemyndig- heten medge gäldenären uppskov med betalningen. Uppskovet kan avse hela den restförda skulden eller en del av denna. Det vanligaste är att uppskovet ges formen av en avbetalnings—

plan. Uppskovsinstitutet är i det närmaste oreglerat.

Utredningen föreslår nu att uppskovsfrågorna regleras. Redan uppskovens omfattning och praktiska betydelse i indrivningen utgör skäl för en sådan reglering. Till detta kommer intres— set av att strama upp och göra tillämpningen av institutet

mer enhetlig. I sammanhanget kan nämnas att det näraliggande

institutet anstånd redan är föremål för en omfattande regle-

ring.

Enligt förslaget skall beslutsfunktionen liksom hittills ankomma på kronofogdemyndigheten. Uppskov skall endast få medges om det kan anses fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan erhålla genom ett exekutivt förfarande, om det är påkallat av sociala skäl med hänsyn till gäldenärens per— sonliga förhållanden eller i avvaktan på att en ansökan om anstånd eller begäran om omprövning av skatt inges till eller prövas av skatte— eller avgiftsmyndigheten. Härvid förutsätts att i princip varje beslut om uppskov skall föregås av en omsorgsfull utredning angående gäldenärens förhållanden. Vidare föreslås regler om bl.a. innebörden av ett beslut om

uppskov.

Enligt lagen (1978z882) om säkerhet för skattefordringar m.m. (säkerhetslagen) får kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet i samband med uppskov. Denna rätt är emellertid begränsad till fordringar som har lämnats över för indrivning. Uppskov be— gränsas i praktiken i överensstämmelse härmed. Utredningen föreslår nu att kronofogdemyndigheten får bevilja uppskov -- och ta säkerhet —— även i fråga om fordringar som inte har överlämnats under förutsättning att de är förfallna till betalning. Bakgrunden till förslaget är att kronofogdemyndig—

heten —— som det är i dag -— då och då erbjuds säkerhet också för sådana fordringar men av formella skäl måste tacka nej till erbjudandet i den delen. Detta kan naturligtvis leda

till förluster för det allmänna. Eftersom utvidgningen av

tillämpningsområdet begränsas till förfallna fordringar bör de nya reglerna inte medföra några negativa konsekvenser för uppbördsförfarandet.

Betalningsskyldighet för tredje man

0 Kronofogdemyndigheten ges behörighet att föra processer i tingsrätt om betalningsskyldighet för tredje man be—

träffande skatter och avgifter m.m.

0 Det tidigare tillämpade förfarandet i fråga om handels— bolag att beskattningsmyndigheten fastställer en bolags— mans betalningsskyldighet för mervärdeskatt bör återupp—

tas.

Vid indrivning av skatter och avgifter kan betalningsanspråk i vissa fall riktas även mot annan än den som är skatt— eller avgiftsskyldig, dvs. mot tredje man. Utredningens övervägan- den om hur det allmänna bör göra tredjemansansvaret gällande har främst avsett hur och i vilket skede som ansvaret skall aktualiseras, vilken utredning som behövs för att få ansvaret fastställt, samt processbehörigheten. De bestämmelser som övervägandena gällt är bl.a. 77 a & uppbördslagen (l953:272) och därmed jämställda lagrum (företrädaransvaret) och 13 kap. 2 & fjärde stycket aktiebolagslagen (1975:1385).

Avsikten bakom de här aktuella reglerna är uppenbarligen att betalningsansvaret i normalfallet skall göras gällande sekun- därt, dvs. först sedan det konstaterats att den skatt— eller avgiftsskyldige underlåtit att betala på förfallodagen. Fri— villiga uppgörelser bör eftersträvas. I likhet med andra borgenärer bör staten alltså i första hand försöka få betalt genom utomprocessuella aktiviteter. Bl.a. bör kronofogdemyn— digheten föra förhandlingar om betalning i anslutning till

indrivningsarbetet mot den primärt ansvarige. För att stärka kronofogdemyndighetens förhandlingsposition föreslår utred- ningen att myndigheten själv skall få väcka talan om betal— ningsskyldighet inför domstol. Den behörigheten har t.o.m. 1986 tillkommit länsstyrelsen —— och beträffande vissa ford- ringar RSV -— och finns fr.o.m. 1987 endast hos RSV men med

möjlighet att delegera uppgiften till länsskattemyndigheten.

En särskild fråga som tagits upp till behandling i detta sammanhang är den om hur betalningsansvaret för en bolagsman i ett handelsbolag skall fastställas beträffande skatter och avgifter. Frågan har stor praktisk betydelse beträffande mervärdeskatt. Att bolagsmannen är betalningsskyldig för skatter och avgifter som påförts bolaget följer av 2 kap.

20 5 lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. Fast— ställelseförfarandet finns det inte några regler om. Enligt rekommendationer från RSV går man i tillämpningen i fråga om mervärdeskatt till väga på det sättet att länsskattemyndighe— ten låter väcka talan om betalningsansvar mot bolagsmannen vid allmän domstol. Utredningen har emellertid den uppfatt— ningen att betalningsskyldigheten enligt gällande rätt skall fastställas av länsskattemyndigheten. Ett sådant förfarande tillämpades tidigare av länsstyrelsen, men frångicks sedan det underkänts av JK. Utredningen föreslår nu att förfarandet återupptas och att RSV utfärdar nya rekommendationer i

ämnet. Konkurs

o Behörigheten att besluta om konkursansökan flyttas från

länsskattemyndigheten till kronofogdemyndigheten.

0 Kronofogdemyndighetens behörighet som borgenärsföreträ— dare under konkurs lagfästs och utvidgas till att avse

också tvister inför domstol.

o I fall då ett konkursbo vill processa inför domstol skall vissa kostnadsgarantier kunna ställas av kronofog—

demyndigheten.

Konkursansökan är ett viktigt medel i skatteindrivningen. Den formella behörigheten att besluta om sådan ansökan tillkommer länsskattemyndigheten beträffande de allra flesta medelssla— gen. Reellt utövas emellertid beslutsfunktionen av kronofog— demyndigheten. Med hänsyn till den nära anknytningen mellan åtgärden att begära en gäldenär försatt i konkurs och krono— fogdemyndighetens övriga indrivningsåtgärder är detta enligt utredningen det riktiga. Men det är en brist att lagtexten inte speglar den ordning som faktiskt tillämpas. Utredningen föreslår därför att kronofogdemyndigheten ges egen behörighet att ansöka om en gäldenärs försättande i konkurs. Härigenom uppnås en i formellt avseende mera smidig och mindre byråkra—

tisk ordning.

Frånsett regler om upprättande av bevakningsinlaga har det intill utgången av 1986 saknats bestämmelser om vem som i olika hänseenden är behörig att företräda det allmänna under en konkurs. Utvecklingen har emellertid blivit den att borge— närsfunktionen —— i fråga om fordringar som bevakas av krono— fogdemyndigheten -— i allt väsentligt utövas av denna. Detta gäller även klanderprocesser och andra tvister inför domstol. Fr.o.m. 1987 ankommer de här aktuella borgenärsuppgifterna i

'princip på RSV.

Utredningen anser att uppgifterna som borgenärsföreträdare

under konkurs bör handhas av kronofogdemyndigheten. Den sak—

liga kompetensen på konkursrättens område är visserligen tills vidare ojämnt fördelad hos kronofogdemyndigheterna och finns i första hand representerad hos dem som är tillsynsmyn— digheter i konkurs. Som en följd av organisationsförändringen inom exekutionsväsendet bör borgenärsfunktionen under konkurs emellertid kunna utföras fullt effektivt och ändamålsenligt över hela landet. Utredningens förslag innebär att kronofog— demyndighetens behörighet skall omfatta också tvister inför

domstol.

Utredningen föreslår vidare att kronofogdemyndigheten, när ett konkursbo vill väcka talan i domstol, skall ha behörighet

att dels ställa säkerhet i form av borgen för den skada som

kan tillfogas motparten om kvarstad eller annan säkerhetsåt- gärd beviljas, 9215 gentemot boet åta sig betalningsansvar för de rättegångskostnader som boet kan bli skyldigt att betala i målet. Bakgrunden till förslaget är att en konkurs— förvaltare ibland kräver att staten —— när staten är den borgenär som ekonomiskt kan komma att vinna på processen —— ställer sådana garantier. Saken aktualiseras bl.a. om kon— kursboet saknar tillgångar eller endast har begränsade sådana och riskerar att hamna på obestånd om målet skulle förloras och boet blir skyldigt att betala motpartens rättegångskost- nader. Enligt nuvarande praxis anses utfärdandet av garantier

vara en uppgift som ankommer på länsskattemyndigheten.

Ackord och annan eftergift

o Skatter och avgifter skall kunna efterges av sociala skäl. 0 Förutsättningarna för antagande av ackordserbjudande

preciseras.

0 Fråga om eftergift skall prövas av kronofogdemyndigheten medan fråga om ackord skall prövas av länsskattemyndig— heten.

På skatteområdet finns för närvarande regler om ackord som nära ansluter till ackordslagen (1970:847) och vad som i allmänhet gäller om ackord. Länsskattemyndigheten är ackords— myndighet beträffande alla viktiga medelsslag utom tull, där motsvarande funktion utövas av generaltullstyrelsen. Däremot saknas regler om eftergift på skatteområdet.

I fråga om ackord och annan eftergift har utredningen inte stannat vid en prövning av vilken myndighet som skall utöva borgenärsfunktionen, utan också behandlat de materiella reg— lerna. övervägandena inbegriper bl.a. den under senare år väckta tanken på åtgärder för ekonomisk rehabilitering samt frågan om de s.k. bonnackorden. Ekonomisk rehabilitering är ett samlingsbegrepp för åtgärder som syftar till att göra "kroniska" gäldenärer till normala skattebetalare. Bonnackord kan vara en sådan åtgärd. Med bonnackord avses en överenskom— melse mellan kronofogdemyndigheten och gäldenären om att viss del av skulden skall betalas medan resterande belopp skall skrivas av. Avsikten är därvid att det avskrivna beloppet inte skall bli föremål för ytterligare indrivningsåtgärder och överenskommelsen är på det sättet eftergiftsliknande.

Utredningen har funnit att skatte— och avgiftsfordringar behöver kunna efterges inom vidare ramar än för närvarande. Behovet gäller främst fall där ett avstående ingår i en eko— nomisk rehabilitering av en gäldenär. Här är det i regel fråga om fysiska personer —— ofta sådana som tidigare har drivit rörelse och därefter tagit eller avser att ta anställ— ning —— utan möjlighet att klara sina ofta betydande skuld-

bördor. Betalningsoförmågan kan ha samband med sjukdom eller

hög ålder. I ett litet antal sådana fall behövs eftergifts— möjligheten som ett incitament för gäldenären att t.ex. ta anställning, börja amortera en del av skulden, undvika fram— tida restföringar etc. samt för att lätta på det psykiska trycket av en hopplös skuldsituation. Ackord passar inte

särskilt väl för detta slag av gäldenärer.

Mot bakgrund av det som nu har sagts föreslår utredningen att det införs en möjlighet att efterge skatte- och avgiftsford- ringar vid sidan av ackordsinstitutet. Sådana bestämmelser finns redan beträffande vissa andra medelsslag (avskrivnings- kungörelsen). Dessa kan enligt utredningens mening användas som mönster. Eftergift skall sålunda kunna medges, helt eller delvis, när det på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller av annan anledning är uppenbart obil— ligt att kräva betalning. Det förutsätts att eftergiftsinsti— tutet kommer att tillämpas återhållsamt av myndigheterna.

Beträffande förutsättningarna för ackord har utredningen utgått från de inom finansdepartementet vilande förslagen till nya bestämmelser om skatteackord som företagsobestånds— kommittén lagt fram i betänkandet SOU l979:9l. Utredningen biträder företagsobeståndskommitténs förslag att ett ackords— erbjudande skall kunna antas om det anses fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan erhålla genom ett exeku— tivt förfarande. Det är en precisering av nuvarande krav på att ackordsförslaget skall vara till fördel för det allmänna. Däremot har utredningen inte funnit anledning att vidhålla förslaget om att det särskilda villkoret för s.k. underhands— ackord skall utgå. Även i fortsättningen bör alltså krävas samtycke från samtliga berörda borgenärer för att ett sådant

ackordserbjudande skall kunna antas.

Beträffande frågan om beslutsmyndighet har utredningen beak— tat att eftergiftsinstitutet i huvudsak är avsett för fysiska personer som inte driver rörelse och att skälen för eftergift främst skall vara av social karaktär. Ett sådant institut torde bäst kunna hanteras av kronofogdemyndigheten. Ackords— institutet åter skall liksom hittills vara i huvudsak till— lämpligt på företag vid rekonstruktioner. Eftersom anknyt- ningen till skatteförvaltningen är starkare i fråga om före— tag än beträffande fysiska personer som inte driver rörelse

bör länsskattemyndigheten liksom hittills vara ackordsmyndig—

het.

Ekonomiska konsekvenser m.m.

Utredningens förslag, som föreslås träda i kraft den 1 juli 1988, innebär totalt sett att det direkta ekonomiska resulta—

tet av indrivningsverksamheten förbättras.

...,;,. - .

. ' " ill.,—...:

=)?” .

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till Indrivningslag

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 & Denna lag gäller, med de jämkningar som följer av 6, 15 och 21 55, vid handläggning hos en kronofogdemyndighet av ett allmänt mål om verkställighet. Handläggningen av ett sådant mål kallas indrivning. Bestämmelser om vad som avses med allmänt mål finns i 1

kap. 6 & utsökningsbalken.

Gäldenärsutredning

2 5 Utöver vad som följer av 4 kap. 9 5 utsökningsbalken skall kronofogdemyndigheten göra den utredning om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för pröv— ning av frågan om indrivningsåtgärd. Införsel

3 & Införsel enligt 15 kap. utsökningsbalken får äga rum för

1. skatt och avgift, som anges i l 5 första stycket upp— bördslagen (l953:272), samt skatt enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt,

2. skatt enligt lagen (1968:430) om mervärdeskatt samt skatt och avgift, som anges i 1 kap. 1 5 första stycket lagen (l984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,

3. skatt enligt vägtrafikskattelagen (l973:601) samt lagen (l976:339) om saluvagnsskatt,

4. avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift samt lagen (l976:206) om felparkeringsavgift,

5. avgift som uppbärs med tillämpning av lagen (l984z668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare,

6. fordran på grund av betalningsskyldighet som någon har blivit ålagd med stöd av lagrum som anges i 14 5 2 nedan eller enligt 12 5 lagen (1982:1006) om avdrags— och uppgifts— skyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar,

7. ränta, restavgift, skattetillägg, tilläggsavgift, av— giftstillägg, förseningsavgift eller annan avgift som påförts

med stöd av bestämmelse i författning enligt 1—6 ovan.

Uppskov

4 & Kronofogdemyndigheten får bevilja uppskov med betalning eller med viss indrivningsåtgärd

1. om det anses fördelaktigt i jämförelse med vad det all— männa kan erhålla genom ett exekutivt förfarande eller

2. om det är påkallat av sociala skäl med hänsyn till gäl— denärens personliga förhållanden eller

3. i avvaktan på att ansökan om anstånd med betalning eller begäran om omprövning av skatt eller avgift inges till eller prövas av länsskattemyndigheten eller annan myndighet.

Uppskov med betalning kan bestå i att gäldenären får rätt att betala sin skuld i poster som förfaller vid olika tid-

punkter (avbetalning).

55. Vid prövning av fråga om uppskov skall kronofogdemyndig- heten ha tillgång till uppgifter om och i vilken mån gäldenä— ren står i skuld även för annan fordran som förfallit till

betalning, men för vilken indrivning inte har begärts.

Utan hinder av första stycket får uppskov beviljas beträf— fande ett mindre belopp eller under en kort tid eller när det i annat fall framstår som obehövligt att ha tillgång till

sådana uppgifter som avses här.

6 & Uppskov får utvidgas till att avse även en fordran för vilken indrivning inte har begärts under förutsättning att

den har förfallit till betalning.

7 & Skall för mycket erlagd skatt, tull eller avgift återbe- talas eller annars utbetalas till gäldenären, får beloppet tas i anspråk för betalning av en skuld utan hinder av att

uppskov beviljats för denna.

8 $ Uppskov får omedelbart återkallas om gäldenären underlå— ter att betala löpande skatter och avgifter allteftersom de förfaller eller om det i annat fall förekommer anledning till

det. Gäldenären behöver inte underrättas om att ett uppskov

har återkallats.

Säkerhet

95. I samband med att uppskov beviljas får kronofogdemyndig— heten ta emot säkerhet som gäldenären, eller, där gäldenären

kan antas medge det, annan erbjuder sig att ställa.

10 å Säkerhet får bestå av pant, borgen eller företagshypO—

tek. Borgen skall ställas såsom för egen skuld. Om den ställs av två eller flera personer gemensamt skall den vara solida—

risk.

ll & Kronofogdemyndigheten skall vid mottagande av säkerhet besluta under vilka förutsättningar säkerheten får tas i

anspråk. Beslutet får ändras, när omständigheterna föranleder till det.

12 5 Sedan kronofogdemyndigheten beslutat att ta säkerhet i anspråk gäller, om säkerheten utgörs av

1. pant, att den får tillgodogöras i den ordning som gäller för utmätt egendom,

2. borgen, att den genast får utsökas och att härvid be— stämmelserna om indrivning i denna lag gäller i tillämpliga delar samt att införsel får äga rum om det är medgivet be— träffande den fordran som säkerheten avser,

3. ett företagshypoteksbrev, att utmätning genast får ske i den egendom som omfattas av företagshypoteket, även när detta

gäller i annan näringsverksamhet än gäldenärens.

Betalningsskyldighet för tredje man

135. Kronofogdemyndigheten skall, så snart anledning till det förekommer, undersöka om betalningsskyldighet för tredje

man kan göras gällande på grund av bestämmelse som anges i 14 5.

14 & Betalningsskyldighet som avses i 13 5 skall grundas på

1. 8 kap. 5 & eller 13 kap. 14 5 giftermålsbalken,

2. 77 a & uppbördslagen (l953:272), 17 5 1 mom. tredje stycket lagen (1958z295) om sjömansskatt, 48 a 5 lagen (l968:430) om mervärdeskatt, 22 5 lagen (1982:1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragser— sättningar, 5 kap. 17 5 lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter eller 21 5 lagen (1984z668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare,

3. bestämmelse i aktiebolagslagen(1975:1385) eller lagen

(l951:308) om ekonomiska föreningar.

15 & Kronofogdemyndigheten får föra talan vid tingsrätten om sådan betalningsskyldighet som anges i 14 5. Om det är lämp— ligt får kronofogdemyndighetens talan utvidgas till att avse även en fordran för vilken indrivning inte har begärts, under förutsättning att den har förfallit till betalning.

I hovrätten och högsta domstolen förs det allmännas talan

av riksskatteverket. Konkurs

16 & Kronofogdemyndigheten får föra talan vid tingsrätten om att gäldenären skall försättas i konkurs. I hovrätten och högsta domstolen förs det allmännas talan

av riksskatteverket.

17 5 Vid prövning av fråga om konkursansökan mot gäldenären skall kronofogdemyndigheten ha tillgång till'uppgifter om och i vilken mån gäldenären står i skuld även för annan fordran som förfallit till betalning, men för vilken indrivning inte har begärts.

Utan hinder av första stycket får konkursansökan göras om beloppet som redan överlämnats för indrivning är betydande eller om det med hänsyn till möjligheten att återvinna egen— dom eller av annat skäl framstår som obehövligt att ha till—

gång till sådana uppgifter som avses här.

18 5 Har det allmänna en fordran hos en gäldenär som för— satts i konkurs skall kronofogdemyndigheten göra gällande fordringen i konkursen och även i övrigt bevaka den rätt i denna som med anledning av fordringen tillkommer det allmän— na.

Uppgiften att bevaka det allmännas rätt i konkursen inne— fattar behörighet att

1. företräda det allmänna då konkursförvaltaren hör sär— skilt berörda borgenärer i viktigare frågor,

2. föra det allmännas talan i fråga om återvinning,

3. klandra utdelningsförslag och redovisning,

4. vidta de övriga åtgärder som behövs för att det allmän— nas rätt skall tas till vara.

vid tvister inför domstol är kronofogdemyndighetens behö— righet begränsad till tingsrätten. I hovrätten och högsta

domstolen förs det allmännas talan av riksskatteverket.

Eftergift

19 & Betalningsskyldighet för fordran kan bortfalla helt eller delvis genom eftergift.

Bestämmelser om att betalningsskyldighet för skatt eller avgift kan bortfalla helt eller delvis genom ackord finns i lagen (l988:000) om skatteackord.

20 & Kronofogdemyndigheten får meddela beslut om eftergift om det på grund av gäldenärens sjukdom eller av annan anled— ning är uppenbart obilligt att betalningsskyldigheten kvar— står.

I ett ärende om eftergift skall den uppdragsgivande myndig— heten beredas tillfälle att yttra sig, om det inte framstår

som obehövligt.

Övriga bestämmelser

21 5 För tillämpning av bestämmelserna i 13—20 55 förutsätts att fordringen tillkommer staten och inte grundas på studie— stödslagen (l973z349). Regeringen får föreskriva att nämnda bestämmelser skall tillämpas även på annan fordran som hos kronofogdemyndigheten handläggs som allmänt mål.

22 å Kronofogdemyndighetens beslut att ta säkerhet i anspråk enligt 12 5 får överklagas. Härvid tillämpas bestämmelserna om besvär över motsvarande beslut enligt utsökningsbalken.

Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1988. Genom lagen upp— hävs lagen (l978:882) om säkerhet för skattefordringar, m.m.

Förslag till

___—__—

Lag om ändring i utsökningsbalken

Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om utsökningsbal— ken

dels att 1 kap. 3 5, 2 kap. 3,5 och 30 åå, 4 kap. 8, 27 och 36 55, 15 kap. 7 5 samt 16 kap. 1 och 10 åå skall ha nedan

angivna lydelse,

dels att i balken skall införas två nya paragrafer, 2 kap.

31 och 32 55, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 35 Verkställighet åvilar Verkställighet åvilar kro- kronofogdemyndighet. nofogdemyndighet och sker med

hjälp av det register som avses i utsökningsregisterla—

gen (l986:617).

Mål om verkställighet (utsökningsmål) handläggs av krono—

fogde eller annan tjänsteman hos kronofogdemyndigheten (för—

rättningsman).

2 kap.

95 behörig kronofogdemyn— Ansökan skall göras hos

dighet finns bestämmelser i 4 kronofogdemyndighet som är

kap. 8 5, 15 kap. 7 & samt 16 behörig enligt bestämmelserna kap. 1 och 10 &&. i 4 kap. 8 5, 15 kap. 7 & eller 16 kap. 1 eller 10 5.

Vid tillämpning av denna balk skall med svarandens hemvist

förstås den ort där han är bosatt samt, beträffande dödsbo,

den ort där den döde senast var bosatt och, beträffande annan

juridisk person, den ort som enligt 10 kap. rättegångsbalken

grundar domstols behörighet i tvistemål i allmänhet.

Är en ansökan i de hänseen—

den som avses i 1 eller 2 &

eller annars så bristfällig att den ej kan läggas till grund för prövning i sak och efterkommer sökanden ej före— läggande att avhjälpa bris—

ten, skall ansökningen avvi—

sas .

30 5 (första stycket)

Bestämmelserna i 1 och 2 55, 4 5 första stycket, &_å EEE 10 5 andra stycket gäller ej i allmänt mål. I fråga om sökanden i sådant mål gäller ej 6 5 och ej heller 29 å i fall då exekutionstiteln

upphävs.

30 å (tredje stycket)

I allmänt mål anses ansökan gjord, när indrivnin shand-

lingarna har kommit in till

5 &

Är en ansökan så bristfäl— lig att den ej kan läggas till grund för prövning i sak och efterkommer sökanden ej föreläggande att avhjälpa bristen, skall ansökningen

avvisas.

30 %

Bestämmelserna i 1 och ZÖÖ'M'45 samt 10 å andra stycket gäl— ler ej i allmänt mål. I fråga om sökanden i sådant mål gäller ej 6 5 och ej heller 29 å i fall då exekutionsti— teln upphävs.

31 5

I allmänt mål anses, utom i

fall som avses i tredje

stycket, en ansökan gjord när

kronofogdemyndigheten eller,

om myndigheten är ansluten till systemet för automatisk

databehandling inom exeku—

tionsväsendet, när indriv-

ningsuppdraget har förts in in systemet och uppgifterna är tillgängliga för kronofog—

demyndigheten.

30 å (andra stycket)

Sökanden i allmänt mål

företräds av kronofogdemyn-

___—___—

digheten. I tvist som avses i

målet har förts in i utsök—

ningsregistret och uppgifter—

na är tillgängliga för krono—

fogdemyndigheten. Uppkommer fråga om avvis—

ning dessförinnan skall ansö—

kan dock anses gjord när indrivning har begärts hos

den myndighet som har att föra in målet i registret.

Är saken brådskande och

görs därför ansökan hos en kronofogdemyndighet som en— ligt 4 kap. 8 5 är behörig att pröva fråga om utmätning anses ansökan gjord när an— sökningshandlingarna kommit in till myndigheten.

Närmare bestämmelser om

ansökan i och registrering i

utsökningsregistret av all- mänt mål samt på vilka grun- der sådant mål skall tillde-

las viss kronofogdemyndighet meddelas av regeringen.

32 &

Sökanden i allmänt mål

företräds av kronofogdemyn—

digheten utom i fall som

4 kap. 20—23 och 26 55, 9 kap. 11 5 tredje stycket och 13 kap. 7 5 andra stycket samt vid utförande av talan i överklagat utsökningsmål företräds dock sökanden i allmänt mål av riksskattever— ket.

Utmätning söks hos den kronofogdemyndighet i vars distrikt gäldenären har sitt hemvist.

Utmätning av egendom som ej finns i det distrikt där gäldenären har sitt hemvist fåg även sökas hos kronofog- demyndigheten i det distrikt där egendomen finns eller, i fråga om fartyg eller luft- fartyg, dit det väntas. Ut- mätning av fartyg får även

sökas där fartyget har sin

hemort. Utmätning av fordran

avses i andra stycket. Uppkommer fråga om avvis— nin enli t 2 ka . 5 5 eller görs invändning mot verkstäl— lighet enligt 3 kap. 21 & företräds sökanden av den myndighet som ansökt om in— drivning. I tvist som avses i 4 kap. 20—23 och 26 55, 9 kap. 11 5 tredje stycket och 13 kap. 7 5 andra stycket samt vid utförande av talan i överklagat utsökningsmål företräds dock sökanden av

riksskatteverket.

4 kap. 85

Fråga om utmätning prövas

gy den kronofogdemyndighet i vars distrikt gäldenären har sitt hemvist.

Fråga om utmätning av egen— dom som ej finns i det dist- rikt där gäldenären har sitt hemvist prövas även gy krono— fogdemyndigheten i det dist— rikt där egendomen finns eller, i fråga om fartyg eller luftfartyg, dit det väntas. Fråga om utmätning av fartyg prövas även av krono—

fogdemyndigheten där fartyget

eller annan rättighet får

också sökas där sekundogälde—

nären eller annan förpliktad finns, även om fordringen eller rättigheten skall anses finnas i annat distrikt. Utmätning av lön eller annan förmån som avses i 7 kap.

söks, om gäldenären ej har

hemvist här i riket, där arbetsgivaren eller annan som utger förmånen finns.

har sin hemort. Fråga om utmätning av fordran eller annan rättighet prövas också av kronofogdemyndigheten där sekundogäldenären eller annan förpliktad finns, även om fordringen eller rättigheten skall anses finnas i annat distrikt. Fråga om utmätning av lön eller annan förmån som avses i 7 kap. prövas, om gäldenären ej har hemvist här

i riket, av kronofogdemyndig- heten i det distrikt där

arbetsgivaren eller annan som

utger förmånen finns.

Har utmätning sökts hos kronofogdemyndighet som ej är behö—

rig enligt första eller andra stycket, får myndigheten likväl i brådskande fall vidtaga åtgärd som avses i 6 kap. 12 &

innan målet enligt 2 kap. 4 5 första stycket överlämnats till

kronofogdemyndighet som är behörig.

27 51

Har domstol fastställt att förfallen fordran skall utgå med

särskild förmånsrätt i registrerat skepp,

fartyg,

registrerat luft—

intecknade reservdelar till luftfartyg eller fast

egenom anses egendomen omedelbart utmätt.

Denna verkan förfaller, om ej försäljning begärs hos krono— fogdemyndigheten inom två månader från det att domstolens

beslut vann laga kraft. Begäran om försäljning görs

hos en kronofogdemyndighet

som enligt 8 5 är behörig att

Begäran om försäljning görs hos en kronofogdemyndighet som enligt 8 & är behörig att

ta upp ansökan om utmätning. Försäljning av fast egendom skall dock begäras hos krono— fogdemyndigheten i det dist— rikt där egendomen finns. Denna myndighet får överlämna målet till annan kronofogde— myndighet, om det behövs för att samordna verkställigheten

mot en gäldenär. 36

Bestämmelserna i 10 & gäl— ler ej i allmänt mål. I så—

dant mål skall utmätning ske så snart som möjligt efter

den tidpunkt som anges i 2 kap. 30 & tredje stycket om

ej uppskov beviljas med be—

talningen eller annat sär—

skilt skäl föreligger i målet.

15

Införsel söks hos den kronofogdemyndighet i vars distrikt gäldenären har sitt hemvist. Har gäldenären ej hemvist här i riket, gögg ansökningen där arbetsgivaren

finns.

pröva fråga om utmätning. Försäljning av fast egendom skall dock begäras hos krono— fogdemyndigheten i det dist— rikt där egendomen finns. Denna myndighet får överlämna målet till annan kronofogde— myndighet, om det behövs för att samordna verkställigheten

mot en gäldenär.

&

Bestämmelserna i 10 & gäl—

ler ej i allmänt mål.

kap.

Fråga om införsel prövas av den kronofogdemyndighet i vars distrikt gäldenären har sitt hemvist. Har gäldenären ej hemvist här i riket ä£ kronofogdemyndigheten i det distrikt där arbetsgivaren

Verkställighet av förplik— telse för tidigare ägare eller nyttjanderättshavare att flytta från fast egendom, bostadslägenhet eller annat utrymme i byggnad (avhysning) söks hos den kronofogdemyn—

dighet i vars distrikt sva— randen har sitt hemvist. Avhysning får även sökas hos kronofogdemyndigheten i det distrikt där verkställigheten skall ske.

Verkställighet i annat fall än som avses i l 5 av för— pliktelse som ej avser betal— ningsskyldighet samt verk- ställighet av beslut om kvar— stad eller annan säkerhetsåt—

gärd söks hos den kronofogde- myndighet i vars distrikt svaranden har sitt hemvist eller egendom som är i fråga finns eller där verkställig—

heten annars med fördel kan

äga rum.

16 kap.

Fråga om verkställighet av förpliktelse för tidigare ägare eller nyttjanderättsha- vare att flytta från fast egendom, bostadslägenhet eller annat utrymme i byggnad (avhysning) prövas av den kronofogdemyndighet i vars distrikt svaranden har sitt hemvist. Kronofogdemyndighe— ten i det distrikt där verk— ställigheten skall ske ä£ också behörig.

10

Fråga om verkställighet i annat fall än som avses i l 5 av förpliktelse som ej avser betalningsskyldighet samt verkställighet av beslut om kvarstad eller annan säker— hetsåtgärd prövas av den kronofogdemyndighet i vars distrikt svaranden har sitt hemvist eller egendom som är i fråga finns eller där verk— ställigheten annars med för—

del kan äga rum.

Förslag till

___—___.”

Lag om ändring uppbördslagen (l953:272)

Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om uppbördslagen

(1953:272)1 dels att

dels att

dels att

skatt",

dels att 59, 67,

skall ha nedan angivna lydelse, dels att

nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

60—64 och 66 55 skall upphöra att gälla, rubriken närmast före 58 5 skall utgå, rubriken närmast före 65 5 skall lyda "Avkortning av

74 och 86 55 samt rubriken närmast före 74 å

det närmast före 59 5 skall föras in en rubrik av

Föreslagen lydelse

Indrivning av skatt

59 52

Det åligger kronofogdemyn- digheten att verkställa in— drivning av skatt. Därvid får verkställighet enligt utsök— ningsbalken äga rum.

Bestämmelserna om indriv— ning av skatt skall också tillämpas på indrivning av kvarskatteavgift, restavgift, tilläggsavgift, förseningsav—

gift och ränta enligt denna lag. SV

Skatt som inte har betalats

in i tid och ordning som är föreskriven i denna lag skall överlämnas till kronofogde— myndigheten med begäran om indrivning.

Om indrivning av skatt

gäller särskilda bestämmel-

ser. Dessa skall tillämpas

.—

också på kvarskatteavgift, restavgift, tilläggsavgift, förseningsavgift och ränta

enligt denna lag.

Det som sägs i första och andra styckena gäller också ifråga om staten tillkommande fordran för vilken verkstäl—

lighet enligt utsökningsbal— ken får äga rum utan före—

gående dom. För sådan fordran tas restavgift ut enligt 58 5 1 mom. Under tid när ford—

ringen är hos kronofogdemyn— digheten beräknas inte ränta, som på grund av särskild föreskrift skall tas ut efter

förfallodagen. 67 53 Fråga om avkortning och Fråga om avkortning av avskrivning av skatt, kvar— skatt, kvarskatteavgift eller skatteavgift eller ränta ränta prövas av länssskatte— prövas av länsskattemyndighe- myndigheten eller, om belop— ten. pet överlämnats till krono—

fogdemyndigheten med begäran om indrivning, av denna.

Avskrivning medför icke ändring av betalningsskyldig— het enligt denna lag.

Tillsyn över debitering, Tillsyn över debitering och indrivning och redovisning av redovisning av skatt. skatt.

3 Senaste lydelse 1986:1288.

74

Underlåter lokal skatte— myndighet eller kronofogde— myndighet att inom föreskri— ven tid fullgöra sina ålig— ganden enligt denna lag eller lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare, skall läns— skattemyndigheten, när det blivit känt, omedelbart vid— taga de åtgärder som för—

hållandena kunna föranleda.

54

Underlåter lokal skattemyn— dighet att inom föreskriven tid fullgöra sina åligganden enligt denna lag eller lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgi— vare, skall länssskattemyn— digheten, när det blivit känt, omedelbart vidtaga de åtgärder som förhållandena

kunna föranleda.

se 54

1 mom. Talan får ej föras

mot länsskattemyndighetens beslut enligt 55 & 1 mom.

första stycket, 55 5 2 mom. andra stycket eller 85 5 1 mom. andra stycket. Ej heller får talan föras mot annat beslut av länsskattemyndighet i fråga om anstånd med inbe—

talning av skatt eller mot

länsskattemyndighets beslut rörande framställning om

försättande i konkurs,

ackordsförslag, avskrivning

av skatt, revision enligt

78 5 1 mom. eller föreläggan—

de av vite.

Följande beslut enligt denna lag får inte överkla— 9351

1. beslut av länsskattemyn— digheten

51 enligt 55 ä 1 mom. förs- ta stycket, 55 5 2 mom. andra stycket eller 85 5 1 mom. andra stycket,

21 om anstånd med inbetal— ning av skatt i annat fall,

gl om revision enligt 78 6 1 mom.,

21 om föreläggande av vite,

2. beslut av riksskattever— &

Mot annat beslut av läns—

skattemyndighet än som avses

i första stycket förs talan

hos kammarrätten genom be—

svär.

2 mom. Har riksskatteverket

beslutat om revision eller

föreläggande av vite får

talan ej föras mot beslutet. Talan får ej heller föras mot beslut enligt 49 5 2 a mom.

eller 55 5 2 mom. tredje stycket.

eller 55 $ 2 mom. tredje stycket,

El om revision, gl om föreläggande av vite.

Annat beslut av länsskatte— myndigheten än som avses i första stycket får överklagas hos kammarrätten genom be—

svär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1988.

Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till

föreskrift som ersatts genom bestämmelse i denna eller annan

författning, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

Förslag till

___—__—

Lag om ändring i bötesverkställighetslagen(1979:189)

Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om bötesverkstäl— lighetslagen (1979:189)

dels att 7, 9 och 11—13 55 skall upphöra att gälla, dels att 1, 6, 10 och 15 55 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

151

Bötesstraff verkställs genom uppbörd eller indrivning. Regeringen bestämmer, i vad mån uppbörd skall ske.

Lagens bestämmelser om böter gäller också vite. Bestämmelserna i 1—13 åå gäller dessutom sådan sär— skild rättsverkan av brott som innefattar betalnings— skyldighet. Vad som sägs i lagen om dom gäller även beslut.

Skall uppbörd gj ske eller har uppbörd gj lett till full betalning, skall böterna

drivas in genom kronofogde— myndighetens försorg. Indriv— ningen sker på grund av dom, godkänt föreläggande eller saköreslängd.

6 5

Lagens bestämmelser om böter gäller också vite. Bestämmelserna i 1—6 och 10 åå gäller dessutom sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalnings— skyldighet. Vad som sägs i lagen om dom gäller även beslut.

Skall uppbörd inte ske eller har uppbörd inte lett till full betalning, skall

böterna överlämnas till

kronofogdemyndigheten med begäran om indrivning. Om indrivning av böter gäller

10

För att driva in bötesford-

ran får kronofogdemyndigheten ansöka att den bötfällde

skall försättas i konkurs.

Understiger fordringen fem—

hundra kronor, får ansökan

dock göras endast om synner— liga skäl föreligger.

Ackordsförslag som rör

böter får antas av läns-

skattemyndigheten under samma villkor som enligt 62 5 upp— bördslagen (l953:272) gäller i frågan om ackordsförslag

rörande skatt.

Mot kronofogdemyndighets

beslut i fråga om konkursan—

sökan eller länsskattemyndig—

hets beslut angående ackords— förslag får talan ej föras.

15

Ädömda böter, som inte har kunnat indrivas och som inte

har avkortats, skall på talan

av åklagare förvandlas till fängelse, att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala

om det är uppenbart

böterna eller om förvandling

annars av särskilda skäl är

För ackordsförslag som rör

böter gäller lagen (1988:000) om skatteackord i tillämpliga

delar.

53

Ådömda böter, som inte har kunnat indrivas skall på talan av åklagare förvandlas till fängelse, om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller om förvandling annars av sär— skilda skäl är påkallad från

påkallad från allmän syn— allmän synpunkt. punkt.

Är den bötfällde, när förvandling skall ske, skyldig att betala även andra böter än sådana som avses i första stycket, skall också dessa böter förvandlas.

Förvandlingsstraffet skall bestämmas till fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1988. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som ersatts genom bestämmelse i denna eller annan

författning, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

Förslag till

Lag om ändring i utsökningsregisterlagen (l986:617)

___—___—

Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 6 $ utsöknings— registerlagen (1986:617) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

6 5

Föreslagen lydelse

Utöver de uppgifter som anges i 4 och 5 55 får utsöknings— registret, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, innehålla upp—

gifter om

1. exekutionstitel, skul—

dens storlek, medelsslag, dag

när skulden fastställdes och när den förföll till betal—

ning, influtna medel, den

tidpunkt vid vilken skulden

preskriberas samt andra för— hållanden av betydelse för betalningsskyldigheten som framgår av exekutionstiteln eller av andra handlingar i

målet,

1. exekutionstitel, ford—

ringens storlek, medelsslag, dag när fordringen fastställ— des och när den förföll till betalning, influtna medel, den tidpunkt vid vilken ford— ringen preskriberas samt andra förhållanden av bety— delse för betalningsskyldig— heten som framgår av exeku- tionstiteln eller av andra handlingar i målet,

2. annan fordran hos gälde— nären än den för vilken verk— ställighet har begärts, under förutsättning att fordringen har förfallit till betal—

ning,

2. de verkställighetsåtgär— der som har begärts av sökan- den,

2. den som sökt verkstäl- ligheten och vad som i övrigt behövs för utbetalning av influtna medel och annan redovisning,

&. ställd säkerhet, uppskov och avbetalningsplan,

&. utmätning, exekutiv försäljning, införsel, avräk— ning och betalningssäkring,

&. kvarstad och återtagande av vara,

1. bötesförvandling, &. betalningsinställelse och likvidation,

2. konkurs, ackord, näringsförbud och förordnande av god man enligt 2 5 ackordslagen(1970:847),

12. förhör eller annan

;. de verkställighetsåtgär- der som har begärts av sökan— den,

i. den som sökt verkstäl— ligheten och vad som i övrigt behövs för utbetalning av influtna medel och annan redovisning,

&. ställd säkerhet, uppskov och avbetalningsplan,

&. utmätning, exekutiv försäljning, införsel, avräk- ning och betalningssäkring,

l. kvarstad och återtagande av vara,

&. bötesförvandling,

2. betalningsinställelse och likvidation,

12. konkurs, ackord, näringsförbud och förordnande av god man enligt 2 & ackordslagen (l970:847),

11. förhör eller annan

utredningsåtgärd,

12. redovisningen av verk-

åtgärd som har vidtagits för efterforskning av till— gangar, ställighetsuppdraget,

ll. redovisningen av verk- ställighetsuppdraget,

12. administrativa och tekniska uppgifter som behövs

för registrets användning.

13. administrativa och tekniska uppgifter som behövs för registrets användning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1988.

Förslag till ============ Lag om skatteackord

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.

l & Betalningsskyldighet för skatt kan borfalla helt eller

delvis genom ackord. Med skatt förstås i denna lag såväl skatt som avses i 1 5 första stycket uppbördslagen (l953:272) som annan skatt samt också övriga statsmedel som i statsbudgeten hänförs till

skatt med undantag av andra tullmedel än tull.

2 5 Ackordsförslag får antas om det anses fördelaktigt i jämförelse med vad det allmänna kan erhålla genom ett exeku— tivt förfarande. Ackordsförslag, som inte framställs i kon- kurs eller enligt ackordslagen(1970:847), får dock antas

endast på villkor att även övriga borgenärer som ackordet

angår godkänner det.

3 & Behörig att anta ackordsförslag är, om annat ej före— skrivits, länsskattemyndigheten. Mot beslut i sådant ärende

får talan inte föras.

4 $ I ett ärende om ackord skall kronofogdemyndigheten bere- das tillfälle att yttra sig, om det inte framstår som obehöv—

ligt.

5 5 De föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna

lag meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen

bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1988. Genom lagen upphävs förordningen (1965z852) om ackord och

Förslag till Indrivningsförordning

___—

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde

1 5 Denna förordning gäller, med den begränsning som följer av 12—16 åå, vid en kronofogdemyndighets indrivning. Med uppdragsgivande myndighet avses i förordningen även enskild person som enligt särskild föreskrift äger få skatt eller avgift som han betalt för annan uttagen hos denne genom

indrivning.

Ansökan om indrivning m.m.

2 & Indrivning skall begäras genom ansökan hos riksskatte— verket eller, när saken är brådskande, hos en kronofogdemyn— dighet som enligt 4 kap. 8 5 utsökningsbalken är behörig att pröva fråga om utmätning. Riksskatteverket får efter samråd med den uppdragsgivande myndigheten besluta att ansökan om indrivning i fråga om visst medelsslag i stället för hos riksskatteverket skall göras hos kronofogdemyndigheten i Stockholm.

Vad som sägs om riksskatteverket i 7—9 åå skall, när ansökan görs hos en kronofogdemyndighet, i stället i tillämpliga delar gälla kronofogdemyndigheten.

3 5 Ansökan om indrivning skall innehålla uppgift om 1. gäldenärens namn, hemvist, postadress och personnummer eller organisationsnummer,

2. fordringens storlek, slag av medel och uppgifter för beräkningen av den tidpunkt när fordringen preskriberas samt andra uppgifter som behövs för indrivningen,

3. det antal poster och det sammanlagda belopp som indriv—

ningsuppdraget avser. Riksskatteverket får efter samråd med den uppdragsgivande myndigheten bestämma att uppgifter som avses i första stycket 1 och 2 får lämnas på maskinläsbart medium. I annat fall

skall ansökningen vara åtföljd av exekutionstitel eller annan

handling på grund varav indrivning begärs. ; 1

4 5 Har en uppdragsgivande myndighet uppgifter om gäldenä- rens personliga och ekonomiska förhållanden som kan antas vara av betydelse för indrivningen skall kronofogdemyndighe— ten underrättas härom när ansökan om indrivning görs eller så

snart som möjligt därefter.

5 5 Har gäldenärens betalningsskyldighet fallit bort eller satts ned skall kronofogdemyndigheten skyndsamt underrättas om detta. Detsamma gäller om gäldenären har beviljats anstånd

med betalningen eller om det framkommit att indrivning inte

borde ha begärts. &

6 & Inflyter betalning till den uppdragsgivande myndigheten ] skall kronofogdemyndigheten skyndsamt underrättas. Sådan

underrättelse får ske genom att medlen överförs till krono— (

fogdemyndighetens tjänstepostgirokonto. ,

Registrering av mål m.m. ' .

7 $ Riksskatteverket skall föra dagbok över ansökningar om i

indrivning. Dagboken skall innehålla uppgift om den som har i begärt indrivningen samt om det medelsslag, det antal poster och det sammanlagda belopp som indrivningsuppdraget avser.

8 & Ansökningar om indrivning skall granskas av riksskatte—

verket.

Uppfyller en ansökan inte föreskrifterna i 3 5 eller är den i annat fall bristfällig skall riksskatteverket anmoda den ' uppdragsgivande myndigheten att avhjälpa bristen.

Uppkommer fråga om avvisning av en ansökan skall frågan prövas av den kronofogdemyndighet som enligt 9 5 skall till- delas målet eller, om denna inte är behörig enligt bestämmel— serna i 4 kap. 8 & utsökningsbalken, av en behörig kronofog— demyndighet.

9 5 Det åligger riksskatteverket att registrera indrivnings— uppdraget i utsökningsregistret. Målet skall därvid tilldelas kronofogdemyndigheten i det distrikt, där allmänt mål mot gäldenären redan finns, där gäldenären har sitt hemvist, eller där utmätning eller införsel annars får äga rum. Kan målet inte med stöd av vad som nu sagts tilldelas någon kronofogdemyndighet, bestämmer riksskatteverket vilken myn— dighet målet skall tilldelas.

10 5 Indrivningshandlingar skall upprättas genom utskrifter som framställs med hjälp av utsökningsregistret och lämnas till kronofogdemyndigheten. Riksskatteverket får i fråga om vissa slags mål bestämma att detta skall ske med förtur.

Bevakning m.m.

115. Bestämmelserna i 13—20 55 indrivningslagen (l988:000) skall tillämpas även på

1. fordran som avses i 44 a 5 jaktvårdsstadgan (1938z279), 2. fordran enligt förordningen (1980:400) om ersättning vid vissa viltskador m.m.,

3. böter som tillkommer jaktvårdsfonden och viltskadefonden.

12 5 När ett konkursbo vill väcka talan i domstol får krono— fogdemyndigheten, i den mån det behövs för att bevaka den rätt i konkursen som med anledning av en fordran som avses i 21 & indrivningslagen (1988:000) tillkommer borgenären

l. ställa säkerhet i form av borgen för den skada som kan tillfogas motparten om kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd beviljas,

2. gentemot boet åta sig betalningsansvar för de rätte- gångskostnader som boet genom lagakraftägande avgörande i

målet kan bli skyldigt att betala.

13 & Vistas gäldenären utomlands eller kan det i annat fall antas att gäldenären har egendom i utlandet, och kan fordran som avses i 21 & indrivningslagen (l988:000) inte utan väsentlig svårighet drivas in här, skall kronofogdemyndighe— ten anmäla detta till riksskatteverket. Anmälan får göras genom registrering i utsökningsregistret.

Riksskatteverket bestämmer om Och i så fall vilken åtgärd som skall vidtas för att driva in fordringen i utlandet. Verket får kräva gäldenären på betalning under hans adress i utlandet eller begära handräckning i en främmande stat under hänvisning till avtal mellan Sverige och den andra staten. Beskickningar och lönade konsulat skall på begäran biträda riksskatteverket vid åtgärd för att driva in fordringen i

utlandet.

Avbrytande av indrivning

14 5 Kronofogdemyndigheten får i fråga om fordran som anges i 21 & indrivningslagen (l988:000), under de närmare förut— sättningar som riksskatteverket bestämmer, avbryta indriv— ningen tills vidare

1. om det är utrett att ingen eller bara ringa möjlighet

finns att få betalt,

2. om indrivningen skulle vålla mer arbete eller större

kostnader än som är skäligt och indrivning inte krävs från allmän synpunkt.

15 6 När indrivningen avbryts med stöd av 14 5 skall krono— fogdemyndigheten bestämma de fortsatta bevakningsrutinerna enligt de föreskrifter som riksskatteverket meddelar. I de fall det anses erforderligt skall bevakningsrutinerna inne— fatta att indrivningen återupptas efter viss tid. Indrivningen skall återupptas genast, om det kan antas att betalning kan fås utan mer arbete eller större kostnader än

som är skäligt eller om indrivning krävs från allmän syn—

punkt.

16 5 Beträffande fordran som har anmälts till riksskattever— ket enligt 13 & får verket avbryta indrivningen tills vidare och bestämma rutiner för den fortsatta bevakningen. Härvid

har 14 och 15 Så motsvarande tillämpning. Bokföring

17 & Kronofogdemyndigheten skall föra kassajournal över alla in— och utbetalningar. Kassajournalen skall föras dag för dag och avslutas vid utgången av varje kalendermånad (redovis—

ningsperiod).

18 5 Uppgifter om influtna medel skall kronofogdemyndigheten skyndsamt registrera i utsökningsregistret. Detsamma gäller uppgifter om vilka kronofogdemyndigheten underrättats enligt 5 5.

19 5 Riksskatteverket skall vid utgången av varje redovis— ningsperiod framställa en redovisningsrapport för varje kronofogdemyndighet och en för hela landet.

Redovisning av influtna medel

20 5 Influtna medel skall dagligen föras över till statsver—

kets checkräkning i riksbanken.

21 5 Riksskatteverket bestämmer om utbetalning av influtna medel till den uppdragsgivande myndigheten efter samråd med denna. Sådan utbetalning äger rum senast vid utgången av varje redovisningsperiod. Vid utbetalningen får det under perioden influtna beloppet sammanföras till en post för varje medelsslag. Beloppet skall dock specificeras om det behövs för den uppdragsgivande myndighetens handläggning.

22 5 Riksskatteverket bestämmer om annan redovisning till den uppdragsgivande myndigheten än utbetalning av influtna medel efter samråd med denna. Har fordringen i sin helhet inte kunnat drivas in skall ett bevis om anledningen till detta (utredningsrapport) bifogas slutredovisningen om den

uppdragsgivande myndigheten begär det.

Kontroll m.m.

23 5 Den interna kontroll som kronofogdemyndigheten skall upprätthålla enligt förordningen (1979:1212) med föreskrifter om statliga myndigheters bokföring skall också innefatta en avstämning av den för myndigheten framställda redovisnings—

rapporten.

24 å Riksskatteverket skall granska kronofogdemyndigheternas

redovisning. I granskningen skall ingå att

1. löpande avstämma den för hela landet framställda redo—

visningsrapporten,

2. Stickprovsvis lämna utvalda gäldenärer uppgift om stor— leken av gäldenärens skuld enligt utsökningsregistret och anmoda dem att anmäla felaktigheter (kontrollförfrågningar),

3. årligen vid besök särskilt kontrollera ett antal krono— fogdemyndigheter.

Riksskatteverket skall varje år upprätta en rapport över det föregående årets granskning.

Ovriga bestämmelser

25 & Kronofogdemyndigheten skall, i den utsträckning riks— skatteverket bestämmer, i utsökningsregistret registrera sådana uppgifter som avses i 6 5 utsökningsregisterlagen (1986:617).

26 & Riksskatteverket meddelar närmare föreskrifter om in— formationsutbyte och annan samverkan mellan en kronofogdemyn— dighet och en uppdragsgivande myndighet och om kronofogdemyn— dighetens tillämpning av indrivningslagen (1988:000) och

denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1988. Genom förordningen upphävs förordningen (l983:167) om användning av

automatisk databehandling inom exekutionsväsendet.

Förslag till Förordning om ändring i uppbördsförordningen (1967:626)

Härigenom föreskrivs i fråga om uppbördsförordningen (l967:626)1 dels att 26, 31—35, 37-39 och 41—43 åå skall upphöra att

gälla, dels att rubriken närmast före 41 5 skall utgå, dels att 29, 30, 36, 40 och 57—59 55 samt rubriken närmast

före 30 6 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 29 52 Beslut om anstånd med inbe- Meddelar länsskattemyndig— talning av skatt sändes heten beslut om anstånd med skyndsamt till kronofogdemyn— inbetalning av skatt skall digheten. Meddelas sådant beslutet skyndsamt sändas

beslut av länsskattemyndighe— till den lokala skattemyndig—

ten, skickas beslutet samti— heten. Om skyldighet att 9325 till den lokala skatte— underrätta kronofogdemyndig— myndigheten. heten om anstånd med betal— ningen föreskrivs i 5 5 in— drivningsförordningen (1988:

OOO). Indrivning av restförd Indrivning av skatt m.m.

skatt m.m.

1 Förordningen omtryckt 1979z494. Lagens rubrik l984:9l9. 2 Senaste lydelse 1986:1356. 3 Senaste lydelse 1979z494.

30 s3 Restlängd och de övriga Indrivning av skatt skall indrivningshandlingar, som begäras senast två månader riksskatteverket har före— efter varje uppbördsmånad på skrivit, skall senast två sätt som anges i 2 och 3 65 månader efter varje uppbörds— indrivningsförordningen månad lämnas till kronofogde— (1988:000). myndigheten i den ort där skatten har debiterats.

36 &

Fordran på obetald skatt bevakas i konkurs av krono— fogdemyndigheten i den ort där konkursgäldenären har

sitt hemvist.

Lokal skattemyndighet som enligt 13 å konkursförordningen (l979z801) erhåller underrättelse om att arbetsgivare för— satts i konkurs skall snarast kontrollera arbetsgivarens skatteredovisning. Ger kontrollen anledning anta att arbets— givaren underlåtit att göra skatteavdrag för arbetstagare med annan hemortskommun än arbetsgivaren, underrättas den lokala

skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten i arbetstagarens

hemortskommun. 40 54

Ytterligare föreskrifter om Ytterligare föreskrifter om indrivning och redovisning av indrivning och redovisning av restförd skatt finns i utsök— skatt finns i utsökningsför— ningsförordningen (1981:981). ordningen (1981:981) och Föreskrifter om redovisningen indrivningsförordningen

finns även i medelsförvalt—

ningskungörelsen (1964:886).

57 55

Lokal skattemyndighets beslut, varigenom arbetsgivare ålagts ansvarighet för arbetstagares skatt, meddelas läns-

skattemyndigheten.

Länsskattemyndigheten underrättar kronofogdemyndigheten om den skatt som denna skall indriva på grund av beslutet.

AVSer beslutet innehållen men ej inbetald kvarstående

skatt enligt skattsedel som

utfärdats inom länet, anmodar

länsskattemyndigheten krono— fogdemyndigheten att anmäla

skatten till avkortning, om skatten ej betalats till länsskattemyndigheten. Har

skattsedeln utfärdats inom annat län, underrättas läns— skattemyndigheten i det länet

om beslutet.

Skatt som betalas till

länsskattemyndigheten efter rapport föres över till tjänstepostgirokonto hos kronofogdemyndigheten, om skatten är föremål för in—

Avser beslutet innehållen men ej inbetald kvarstående skatt enligt skattsedel som

utfärdats inom länet, och har

skatten ej betalats till länsskattemyndigheten, under—

rättar länsskattemyndigheten kronofogdemyndigheten om att skatten, såvitt den avser

betalningsskyldighet för

arbetstagaren, skall avkor-

tas. Har skattsedeln utfär—

dats inom annat län, under— rättas länsskattemyndigheten

i det länet om beslutet.

58 55

Skatt, som betalas för arbetsgivare enligt skattsedel som utfärdats inom annat län, redovisas till länsskattemyndighe—

ten i det länet. 59 5

När det kan antas att arbetsgivare är på obestånd eller har försummat inbetalning av arbetstagares skatt eller av arbets— givaravgifter, skall arbetsgivaren så snart som möjligt kon— trolleras på sätt som anges i 78 5 uppbördslagen (l953:272) samt 15 och 27 55 lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgif— ter från arbetsgivare.

Kronofogdemyndigheten skall på begäran tillhandagå den lokala skattemyndigheten med det biträde som myndigheten kan lämna för övervakning av att arbetsgivare fullgör sina skyldigheter enligt uppbörds- lagen och lagen om uppbörd av socialavgifter från arbetsgi—

vare .

I den utsträckning riks—

skatteverket föreskriver

skall kronofogdemyndighet

underrätta den lokala skatte—

myndigheten om arbetsgivare,

som är föremål för exekutiv

åtgärd.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1988.

Förslag till

Förordning om ändring i bötesverkställighetsförordningen(1979:197)

Härigenom föreskrivs i fråga om bötesverkställighetsförord—

ningen (1979:197)1

dels att 9, 10, 12—16, 23 och 24 55 skall upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 14 å skall utgå,

dels att 1, 6-8 och 25 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Förordningens bestämmelser

om böter gäller också viten.

Vad som föreskrivs i 1—16 och

23: 26 åå gäller dessutom sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betal— ningsskyldighet. Bestämmel— serna i 17-22 åå gäller inte sådana böter och viten som enligt särskilda föreskrifter

inte får förvandlas.

Föreslagen lydelse

152

Förordningens bestämmelser om böter gäller också viten. Vad som föreskrivs i 1—8, 11, 25 och 26 55 gäller dessutom sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betal— ningsskyldighet. Bestämmel— serna i 17-22 55 gäller inte sådana böter och viten som enligt särskilda föreskrifter

inte får förvandlas.

Med föreläggande avses sådant föreläggande som utfärdas

enligt 48 kap. rättegångsbalken.

1 Förordningen omtryckt l983:358. Senaste lydelse av 15 & l983:358 16 & 1983:358. 2 Senaste lydelse l983:358.

Rikspolisstyrelsen skall månadsvis upprätta saköres— längd och indrivningshand— lingar. Därvid upptas obetal— da böter, vilka ålagts genom godkänt föreläggande samt

böter som ådömts tilltalad genom tingsrätts eller hov- rätts lagakraftvunna dom eller slutliga beslut eller genom högsta domstolens dom eller slutliga beslut.

Saköreslängd och indriv— ningshandlingar skall upprät— tas senast andra månaden efter den, då föreläggandet godkänts eller uppgift inkom— mit till styrelsen att bötes— avgörandet vunnit laga kraft. Före samma månads slut skall

rikspolisstyrelsen sända

längden tillsammans med in—

drivningshandlingarna till

riksskatteverket. Indriv-

ningshandlingarna lämnas på

maskinläsbart medium.

Av saköreslängd eller lp— drivningshandling skall fram— gå

6å3

Rikspolisstyrelsen skall månadsvis upprätta saköres— längd. Därvid upptas obetalda böter, vilka ålagts genom godkänt föreläggande samt

böter som ådömts tilltalad genom tingsrätts eller hov— rätts lagakraftvunna dom eller slutliga beslut eller genom högsta domstolens dom

eller slutliga beslut.

Saköreslängd skall upprät— tas senast andra månaden efter den, då föreläggandet godkänts eller uppgift inkom— mit till styrelsen att bötes— avgörandet vunnit laga kraft. Före samma månads slut skall rikspolisstyrelsen enligt vad

som är föreskrivet i indriv—

ningsförordningen (1988:000) begära indrivning av de böter som tagits upp i längden.

754

Av saköreslängd eller ansö—

kan om indrivning skall fram—

myndighet som ådömt böter- na,

målets eller ärendets num— mer,

dagen för avgörandet eller föreläggandet och dess num— mer,

tidpunkten när avgörandet vunnit laga kraft eller före— läggandet godkänts,

den bötfälldes namn, per— sonnummer och adress,

tillämpat lagrum,

böternas belopp och om böter ådömts i dagsböter, antalet dagsböter och belop- pet av varje dagsbot,

belopp som betalats i för— skott,

belopp som skall tillfalla annan än staten,

huruvida den dömde är häk— tad eller om han samtidigt dömts till fängelse, villkor— lig dom eller skyddstillsyn eller överlämnats till sär— skild vård.

I fråga om andra böter än dem som enligt 6 5 skall skall den domstol eller myndighet upptas i saköreslängd,

myndighet som ådömt böter— na,

målets eller ärendets num- mer,

dagen för avgörandet eller föreläggandet och dess num— mer,

tidpunkten när avgörandet vunnit laga kraft eller före- läggandet godkänts,

den bötfälldes namn, per— sonnummer och adress,

tillämpat lagrum,

böternas belopp och om böter ådömts i dagsböter, antalet dagsböter och belop- pet av varje dagsbot,

belopp som betalats i för- skott,

belopp som skall tillfalla annan än staten,

huruvida den dömde är häk— tad eller om han samtidigt dömts till fängelse, villkor— lig dom eller skyddstillsyn eller överlämnats till sär— skild vård.

55

I fråga om andra böter än dem som enligt 6 & skall upptas i saköreslängd, skall

den domstol eller myndighet

som ådömt böterna genast sedan bötesavgörandet vunnit laga kraft sända två avskrif— ter eller utdrag av avgöran— det till riksskatteverket. Handlingarna skall innehålla eller åtföljas av sådana uppgifter, som anges i 7 5, jämte upplysning att saken angår bötesverkställighet.

som ådömt böterna genast sedan bötesavgörandet vunnit laga kraft enligt vad som är föreskrivet i indrivningsför- ordningen (1988:000) göra ansökan om indrivning. Ansök— ningen skall innehålla sådana uppgifter, som anges i 7 5.

Första stycket tillämpas också om lagakraftvunnet avgörande

som där avses blir undanröjt eller ändrat.

Ytterligare föreskrifter som gäller vid indrivning av böter finns i utsökningsför-

ordningen (l981:981). Före—

skrifter om redovisningen finns i medelsförvaltnings— kungörelsen (1964z886).

25 56

Ytterligare föreskrifter som gäller vid indrivning av böter finns i utsökningsför— ordningen (1981:981) ggg

indrivningsförordningen (l988:000).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1988.

6 Senaste lydelse 1983:358.

Förslag till

___—___—

Förordning om ändring i utsökningsförordningen (1981:981)

Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsförordningen

(l981:981) dels att 1 kap. 2 och 5 55,

2 kap. 10 5 samt 6 kap. 1 och

26 55 skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i förordningen skall införas en ny paragraf, l

kap. 6 5, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap

2 5

Som allmänna mål handläggs, utöver mål om uttagande av böter, viten, skatter, tullar samt avgifter och liknande medel som tillkommer staten och som får utsökas utan föregående dom, mål om utta— gande av

1. belopp som har förkla— rats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsver— kan av brott,

2. belopp som i ett mål

eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av all—

männa medel och som enligt

Som allmänna mål handläggs, utöver mål om uttagande av böter, viten, skatter, tullar samt avgifter och liknande medel som tillkommer staten och som får utsökas utan föregående dom, mål om utta— gande av

1. belopp som har förkla— rats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsver— kan av brott,

2. belopp som i ett mål

eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av all—

männa medel och som enligt

domstolens beslut skall åter— betalas,

3. sådan kostnad för allmän rättshjälp som part eller

någon annan har ålagts att

ersätta staten enligt

rättshjälpslagen (1972: 429),

4. vad som skall betalas enligt beslut som avses i lagen (1973:137) om ekono— miskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.,

5. avgifter enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.,

6. belopp som domstol har ålagt någon att betala till staten, om enligt särskild föreskrift indrivning av beloppet får ske i samma ordning som gäller för skatt,

7. utländsk allmän avgift enligt lagen (1969:200) om uttagande av utländsk skatt, tull och annan allmän av—

gift.

domstolens beslut skall åter— betalas,

3. sådan kostnad för allmän rättshjälp som part eller

någon annan har ålagts att

ersätta staten enligt rättshjälpslagen(1972:

429),

4. vad som skall betalas enligt beslut som avses i lagen (1973:137) om ekono- miskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.,

5. avgifter enligt lagen (l976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.,

6. belopp som domstol har ålagt någon att betala till staten eller som någon enligt

lag får söka åter av annan,

om enligt särskild föreskrift indrivning av beloppet får

ske i samma ordning som gäller för skatt, samt belopp som domstol eljest har ålagt någon att jämte en skatt— eller avgiftsskyldig betala

till staten,

7. utländsk allmän avgift enligt lagen (1969:200) om uttagande av utländsk skatt,

tull och annan allmän av—

gift.

5 5 Hos kronofogdemyndigheten I enskilda mål förs dagbok, förs dagböcker, kassajourna— kassajournal och register ler och register enligt före— enligt föreskrifter som med— skrifter som meddelas av delas av riksskatteverket. riksskatteverket. 6 5

Kronofogdemyndigheten skall registrera enskilda mål i

utsökningsregistret om inte

riksskatteverket bestämmer

annat. Verket bestämmer vilka

uppgifter om de enskilda målen som skall registreras.

2 kap. 10 51

Innan en kronofogdemyndighet enligt 2 kap. 4 5 andra stycket eller 4 kap. 27 5 tredje stycket utsökningsbalken överlämnar ett mål till en annan kronofogdemyndighet, bör samråd äga rum mellan myndigheterna. Har de olika meningar i fråga om överlämnandet, bestämmer i allmänt mål den kronofog- demyndighet hos vilken målet finns registrerat och i enskilt mål kronofogdemyndigheten i det distrikt där svaranden har sitt hemvist.

Överflyttning på grund av Överflyttning på grund av att svaranden har ändrat att svaranden har ändrat hemvist får i allmänt mål ske hemvist får i allmänt mål ske

genom exekutionsväsendets med utnyttjande av utsök-

system för automatisk databe- handling.

Underrättelser enligt 4 kap. 12 5 utsökningsbalken skall lämnas enligt formulär som fastställs av riksskatte- verket. Underrättelserna får lämnas muntligen, om det är lämpligare. De skall då ha samma innehåll som om de hade

lämnats enligt formulär.

ningsregistret.

6 kap.

Underrättelser enligt 4 kap. 12 & utsökningsbalken skall lämnas enligt formulär som fastställs av riksskatte— verket. I allmänt mål får underrättelserna lämnas genom utskrifter som framställs med

hjälp av utsökningsregist— EEE.

Underrättelserna får lämnas muntligen, om det är lämpli— gare. De skall då ha samma innehåll som om de hade läm—

nats enligt formulär.

Underrättelsen skall delges gäldenären, om målets beskaf-

fenhet kräver det. Detta gäller dock inte, om det är känt att

han inte kan anträffas.

När ett mål avslutas utan att utmätning har skett, skall sökanden underrättas om detta och om skälen till det. I underrättelsen skall anges de åtgärder som kronofogde— myndigheten har vidtagit i

målet.

26 &

När ett enskilt mål aVSlu— tas utan att utmätning har skett, skall sökanden under— rättas om detta och om skälen till det. I underrättelsen skall anges de åtgärder som kronofogdemyndigheten har vidtagit i målet.

1 UTREDNINGENS UPPGIFTER OCH ARBETE

Enligt direktiven (Dir. 1980:89) har utredningen till uppgift att se över bestämmelserna om indrivning av skatter och av— gifter m.m. Bakgrunden till översynen är den stora balansen av oredovisade sådana fordringar. Åtgärder bör övervägas för att förenkla och stärka samhällets indrivning av skatter och

avgifter.

Utredningen har tidigare i delbetänkanden föreslagit, i ett första (Ds B 1981zl2) en uppräkning av restavgiften på skatt m.m., i ett andra (Ds Fi 1983:4) en särskild lag —— utsök- ningsregisterlagen -- med regler om det personregister som .förs med hjälp av exekutionsväsendets ADB—system, i ett tred— je (Ds Fi l984:4) bestämmelser om handläggningen hos krono— fogdemyndigheten av skatter och avgifter m.m. och i ett fjär— de (Ds Fi 1984:l4) nya regler om indrivningsuppdrag till och från utlandet. Utredningen har vidare i särskild ordning behandlat frågan om kronofogdemyndigheternas ADB—stöd vid

registerforskning.

I det tredje betänkandet föreslog utredningen nya bestämmel- ser om formerna för ansökan om indrivning, bevakning, redo— visning samt avkortning och avskrivning. Vidare utvecklades synpunkter på behovet av samarbete mellan kronofogdemyndighe—

ten och de uppdragsgivande myndigheterna. Ytterligare anför—

des att vissa i direktiven för utredningen omnämnda arbets— uppgifter —— t.ex. frågan om borgenärsfunktionen under in— drivning —— hade samband med dem som behandlades i betänkan— det. Utredningen ansåg emellertid att flera skäl talade för en successiv behandling av arbetsuppgifterna och sköt därför på behandlingen av bl.a. borgenärsfunktionen (se Ds Fi l984:4 s. 101).

I utredningens direktiv uttalas följande om borgenärsfunk—

tionen under indrivning.

Statens rätt som borgenär i allmänt mål tillvaratas av såväl KFM som länsstyrelsen och andra uppdragsmyndigheter. Deras inbördes befogenheter är emellertid i många hänseenden ofull— ständigt reglerade. Endast beträffande vissa borgenärsfunk— tioner framgår klart vilken myndighet som är behörig att fatta beslut. I allmänhet ankommer uppgiften att bevaka sta— tens rätt på uppdragsmyndigheten.

I direktiven anförs vidare att utredningsarbetet skall utgå från ett av RSV år 1975 framlagt förslag till författnings— ändringar (RSV Dnr 351/75—936) och syfta till att åstadkomma en samlad och enhetlig handläggning hos kronofogdemyndighe- terna av de allmänna målen. I fråga om borgenärsfunktionen

sägs vidare:

Ytterligare en fråga som bör ankomma på utredaren rör bevak— ning av statens rätt beträffande fordran som är under indriv— ning hos KFM. Rättsläget är i många hänseenden oklart. Endast beträffande vissa medelsslag framgår av gällande bestämmelser vilken myndighet som är behörig att fatta beslut. Den tidiga— re nämnda arbetsgruppen på RSV har föreslagit att borgenärs— och beslutsfunktioner så långt som möjligt läggs hos KFM som har de fortlöpande kontakterna med de betalningsskyldiga. I förslaget till utsökningsbalk stadgas att sökanden i allmänt mål företräds av KFM utom i vissa tvister samt vid utförande av talan i överklagat utsökningsmål, då uppgiften skall ombe— sörjas av RSV. Utredaren bör vidareutveckla arbetsgruppens förslag.

I förevarande betänkande redovisar utredningen nu sina över— väganden och förslag rörande det allmännas borgenärsfunktion vid indrivnin av skatter och av ifter m.m. hos kronofogde—

myndigheten.

Vid sina överväganden har utredningen haft att beakta att exekutionsväsendets organisation är under omvandling. Riks— dagen har i december 1986 beslutat om en ny organisation för exekutionsväsendet som skall gälla fr.o.m den 1 juli 1988. Utredningens förslag bygger i viktiga delar på denna organi— sationsförändring. Förslagen grundar sig alltså på att det finns en organisation med gp kronofogdemyndighet i varje län och att samtliga kronofogdemyndigheter har den kompetens som fordras för att de skall kunna svara för viktiga borgenärs— uppgifter. Av betydelse för vissa förslag är vidare organisa- tionen med en sammanhållen skatteförvaltning som genomförts

fr.o.m den 1 januari 1987.

Borgenärsfrågorna är av väsentlig betydelse för indrivningens effektivitet. Med effektiv indrivning åsyftas då inte annat än det ekonomiska förhållandet mellan resultatet av indriv— ningen och insatta resurser. Med samma innebörd torde ut— tryckssättet för övrigt användas i direktiven för SIU. Utred— ningen är emellertid medveten om den vidare innebörd som effektivitetsbegreppet ges i t.ex. medbestämmandeavtalet för det statliga arbetstagarområdet. I anslutning härtill vill utredningen påpeka att det i de enskilda fallen finns en gräns för hur "effektiv" en kronofogdemydighet bör vara. Om gäldenärerna "pressas" allför hårt blir det omedelbara ekono— miska resultatet av indrivningen kanske gott men kronofogde— myndighetens åtgärder kan långsiktigt få negativa återverk—

ningar i andra hänseenden.

Utredningen vill vidare framhålla att borgenärsfrågorna har ägnats betydande uppmärksamhet i författningsarbetet på skatteområdet under senare år. Som exempel kan nämnas betal- ningssäkringslagen, säkerhetslagen och avräkningslagen som alla just syftar till att stärka det allmännas borgenärsfunk- tion. I sammanhanget kan också nämnas ett betänkande (SOU 1983:23) med förslag till lag om skatteansvar som är under beredning inom finansdepartementet. Vidare kan erinras om att synpunkter på statens roll som skatteborgenär har förts fram i t.ex. riksskatteverkets rapport Skatter och skattekontroll (RSV rapport l983:1) och EKG—kommissionens betänkande (Ds Ju l984:4) Vidgat samarbete mellan myndigheter på skatte- och

avgiftsområdet.

Övervägandena i betänkandet gäller i betydelsefulla delar förhållandet mellan den verksamhet som bedrivs av skatte— och avgiftsmyndigheterna och den verksamhet som bedrivs av in— drivningsmyndigheterna, dvs. kronofogdemyndigheterna, när de: gäller skatter och avgifter. Det kan därför vara på sin plats att redan i detta sammanhang säga något om detta förhållan-

de.

Skatte— och avgiftsmyndigheternas verksamhet brukar ofta delas in i taxering, debitering och uppbörd. Här är fråga om en rad åtgärder som följer på varandra såsom länkarna i en kedja. Den första länken i kedjan, taxeringen, berör bara inkomst— och förmögenhetsskatterna. Den består av ett sär— skilt förfarande varigenom det årligen bestäms en taxerad inkomst och förmögenhet för varje skattskyldig. Detta skall inte blandas samman med debitering. Debitering innebär att skatte— eller avgiftsanspråket som sådant fastställs och påförs den betalningsskyldige. I fråga om inkomst— och för- mögenhetsskatter görs debiteringen med utgångspunkt från taxeringsbeslutet. Med uppbörd åsyftas att en myndighet -—

sedan fordringen är debiterad —— tar emot betalningar som erläggs inom ramen för det ordinarie betalningsförfarandet. Här rör det sig således om frivilliga betalningar. Om betal— ning inte inflyter vid uppbörden överlämnas skatten eller

avgiften till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Det anförda innebär att det finns ett nära samband mellan

skatteförvaltningens uppgifter och de uppgifter som ankommer på exekutionsväsendet. Det har länge —— särskilt sedan exeku— tionsväsendet förstatligades 1965 —— funnits behov av en

analys av detta samband. Utredningen har sett som sin uppgift att utföra en sådan och att överväga sådana förslag som ana— lysen ger upphov till. Utredningen har på den här punkten strävat efter att främja en bättre samverkan än för närvaran— de på regional och lokal nivå mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Vidare har utredningen velat förstärka riksskatteverkets roll som tillsynsmyndighet i fråga om den operativa verksamheten hos kronofogdemyndigheterna och, i fråga om det allmännas borgenärsfunktion, ge verket samma överordnade ställning mot kronofogdemyndigheterna som verket

numera har mot länsskattemyndigheterna.

Av vad som nyss har sagts framgår att gränsen mellan uppbörd

och indrivning går vid överlämnandet —- restföringen. Indriv—

ningen skiljer sig från uppbörden på det sättet att betalning här utverkas med tvång eller hot om tvång.

Indrivning är emellertid —— som utredningen har utvecklat närmare i betänkandet Ds Fi l984:4 (s. 181 f) —- ett mångty—

digt begrepp. Inom skatterätten avses med detta begrepp en— bart den verksamhet som kronofogdemyndigheten bedriver i

fråga om skatter och avgifter. I andra sammanhang har begrep— pet en vidare innebörd. I avskrivningskungörelsen t.ex. avser

det alla slags åtgärder —— såväl processuella som utomproces—

suella —— som en fordringsägande myndighet vidtar för att skaffa sig betalning. Hit hör t.ex. krav, betalningspåminnel— ser och anskaffande av exekutionstitel. Här överensstämmer begreppet innehållsmässigt med dess användning i allmänt

språkbruk.

Liksom i det nyssnämnda betänkandet använder utredningen i denna framställning begreppet indrivning i dess skatterätts— liga mening och upprätthåller således en skillnad mellan uppbörd och indrivning, dvs. mellan den verksamhet som be- drivs av den uppdragsgivande myndigheten, å ena sidan, och av kronofogdemyndigheten, å andra sidan, för att få en fordran infriad. Härvid uppkommer emellertid vissa svårigheter. I fråga om bl.a. sådana slag av medel som regleras i avskriv— ningskungörelsen förekommer nämligen, som redan har nämnts, att uppdragsgivande myndigheter vidtar åtgärder, t.ex. går in i förhandlingar med gäldenären om avbetalningsplaner, som annars ankommer på kronofogdemyndigheten och alltså hör till indrivningen. Beträffande dessa medelsslag försöker utred— ningen därför undvika att använda begreppet indrivning i de fall missförstånd kan uppkomma.

Indrivning hos kronofogdemyndigheten har två beståndsdelar, nämligen dels verkställighet enligt UB, dels åtgärder för att ta till vara det allmännas borgenärsintressen. Detta innebär att kronofogdemyndigheten här intar en dubbelställning. Det finns anledning att uppehålla sig något ytterligare vid denna

sak.

Till att börja med gäller således att kronofogdemyndigheten vid indrivning av skatter och avgifter —— liksom vid hand- läggning av enskilda fordringar —— har verkställande och beslutande uppgifter i egenskap av exekutiv myndighet. Till de exekutiva uppgifterna hör bl.a. att besluta om utmätning

och införsel. I denna del är kronofogdemyndighetens uppgifter judiciellt betonade och styrs av utsökningsbalken. Regelsys— temet utgår bl.a. från att enskilda borgenärer och staten som borgenär trots indelningen i målgrupper skall behandlas lika vid utsökning (se t.ex. 4 kap. 11 & UB) och att kronofogde- myndigheten opartiskt skall avgöra de konkurrenssituationer

som uppkommer.

Vid sidan av uppgiften som exekutiv myndighet har kronofogde- myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter att före— träda staten (resp. kommunen) som borgenär. Som framgår av det nedan anförda använder utredningen benämningen borgenärs- funktionen för denna uppgift. Som ett samlingsbegrepp för de åtgärder som hör ihop med borgenärsfunktionen kommer utred- ningen att använda ordet bevakning. Typiska sådana åtgärder är förhandlingar med gäldenären, överenskommelser om avbetal- ning, tagande av säkerhet och ansökan om och aktiviteter

under konkurs.

Utredningen har utgått från att den exekutiva funktionen är kronofogdemyndigheternas primära uppgift och att borgenärs— funktionen måste anpassas härtill. Utredningen har därför haft att tillse att dess förslag till förstärkning av borge— närsfunktionen inte går ut över den verkställighet som en- skilda borgenärer är garanterade enligt utsökningsbalken. Enligt utredningens uppfattning är de förslag som läggs fram inte till nackdel för de enskilda borgenärerna, utan kan tvärtom i stort leda till att dessas rätt blir bättre till—

varatagen än för närvarande.

Utredningen har skaffat sig underlag för sina överväganden genom vissa studiebesök. Ett besök har gällt ett storstadslän med ett flertal kronofogdemyndigheter —— Malmöhus län, ett

annat ett geografiskt vidsträckt län med en enda kronofogde—

myndighet —— Jämtlands län, ett tredje ett mindre län med inte mindre än fyra kronofogdemyndigheter —- Västernorrlands län. Vid besöken har överläggningar hållits med företrädare för både skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter.

Vid ett besök i Finland har utredningens sekretariat jämte två av utredningens experter beretts tillfälle att studera

skatteindrivning enligt det finländska systemet och då sär—

skilt utövandet av det allmännas borgenärsfunktion.

För att få vissa frågor om ackord och annan eftergift belysta har utredningen hållit en hearing med företrädare för ett antal länsstyrelser och kronofogdemyndigheter. Vidare har utredningen anskaffat uppgifter om vissa regler i Danmark, Finland och Norge som rör möjligheten till eftergift av skatt. Utredningens sekretariat har dessutom vid ett besök i Köpenhamn, som arrangerats av kronofogdemyndigheten i Malmö,

studerat de danska reglerna om s.k. skuldsanering.

Utredningen har informerat berörda arbetstagarorganisationer

om förslagen i förevarande betänkande.

Genom de överlämnade betänkandena har utredningen fullgjort huvuddelen av sitt uppdrag. Enligt direktiven återstår att behandla frågor om bl.a. restavgift —- omprövning med sikte på rörlig restavgift (jämför RRV:s revisionsrapport Den direkta företagsbeskattningens administration, Dnr l985:301,

s. 56 ff) —— samt handläggning av taxebundna fordringar som tillkommer det allmänna.

2 STATEN SOM SKATTE— OCH AVGIFTSBORGENÄR

2.1 Funktionerna är splittrade på många myndigheter

Det här avsnittet innehåller en översiktlig redogörelse för hur länkarna i kedjan taxering —— debitering —— uppbörd —— indrivning fungerar. Redogörelsen avser alla medelsslag som handläggs som allmänna mål hos kronofogdemyndigheten men det största utrymmet ägnas åt skatt som har debiterats enligt UBL, arbetsgivaravgifter, mervärdeskatt och böter. Dessa medelsslag är de från indrivningssynpunkt mest intressanta. Tillsammans svarar de för drygt 90 procent av de restförda beloppen.

Skatter, avgifter och andra fordringar som vid indrivning handläggs som allmänna mål (se 1 kap. 6 5 andra stycket UB) är av skiftande slagl. Gemensamt för dessa fordringar är att de vilar på offentligrättslig grund. När det däremot gäller t.ex. betalningsskyldighetens inträde, storleken av de belopp som tas ut, och det administrativa förfarandet skiljer de sig åt i hög grad. I den organisation som har byggts upp för att fastställa och bevaka fordringarna ingår en rad myndigheter med olika uppgifter. Huvuddelen av uppgifterna har en mer eller mindre framträdande fiskalisk karaktär.

Den fortsatta framställningen skall först ägnas åt förfaran— det vid taxering, debitering och uppbörd av fordringarna. Därefter behandlas indrivningen.

Som regel fastställs fordringsanspråken genom att en myndig— het debiterar det belopp som anspråket avser. I vissa fall, t.ex. vid debitering av slutlig skatt enligt UBL, föregås beslutet av ett taxeringsförfarande. Fordran på skatt enligt UBL skall betalas till länsskattemyndigheten. I övrigt skall fordringarna normalt betalas till den myndighet som har be— slutat om debiteringen.

Beträffande skatt som debiteras enligt UBL skall först nämnas att skattskyldigheten inte är förenad med någon registre— ringsplikt. I beskattningsarbetet används emellertid det centrala skatteregistret som innehåller uppgifter om alla skattskyldiga fysiska och juridiska personer i landet. Regi— streringen handhas av den lokala skattemyndigheten, läns— skattemyndigheten och RSV. Den årliga taxeringen av inkomst— och förmögenhetsskatt ombesörjs i första instans av taxe— ringsnämndenl. I det arbetet medverkar den lokala skattemyn— digheten och länsskattemyndigheten. Dessa myndigheter svarar bl.a. för så gott som all revisionsverksamhet. Länsskattemyn— digheten leder arbetet i länet med bl.a. deklarationsgransk— ning och annan kontroll vid taxeringen samt för det allmännas talan i ärenden enligt taxeringslagen. Debiteringen av in— komst— och förmögenhetsskatt samt annan skatt som avses i l 5 första stycket UBL handhas av den lokala skattemyndigheten. Skatten skall emellertid, som redan nämnts, betalas till länsskattemyndigheten (uppbördsenheten). RSV har som central förvaltningsmyndighet för frågor om erläggande av skatter och socialavgifter till uppgift bl.a. att genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhet— lighet vid rättstillämpningen.

Arbetsgivaravgifterna administrerades tidigare av riksförsäk— ringsverket. Sedan den 1 januari 1985 är uppbörden av dessa avgifter emellertid samordnad med uppbörden av innehållen preliminär skatt enligt UBL. Det nya uppbördssystemet admini—

1 Taxeringsförfarandet i inkomst— och förmögenhetsbeskatt— ningen är f.n. föremål för översyn (jämför prop. 1986/87: 47).

streras av den lokala skattemyndigheten, länsskattemyndighe— ten och RSV. Därvid utnyttjas det centrala skatteregistret. Huvuddelen av de handläggande och beslutande funktionerna utövas av den lokala skattemyndigheten. Denna myndighet be- slutar t.ex. om fastställelse och åläggande av betalnings— skyldighet för avgifterna. Uppbördsförfarandet handhas av länsskattemyndigheten. RSV:s uppgifter motsvarar dem som

verket har ifråga om skatt enligt UBL.

Länsskattemyndigheten (mervärdeskatteenheten) är beskatt— nings— och uppbördsmyndighet ifråga om mervärdeskatt. RSV fungerar även här som central förvaltningsmyndighet. Med redovisningsskyldighet för mervärdeskatt följer en plikt att anmäla sig för registrering. Länsskattemyndighetens första åtgärd i förfarandet är således att besluta om registrering av de skattskyldiga. Fastställandet av skatten sker normalt med ledning av deklarationer som de skattskyldiga lämnar. Skatten skall i regel betalas till länsskattemyndigheten inom

samma tid som deklarationen skall inges.

Böter och andra fordringar av straffrättslig karaktär fast-

ställs av allmänna domstolar och andra myndigheter inom rättsväsendet. Ett system för ordinarie uppbörd finns men omfattar ännu så länge bara böter som har ålagts genom god- känt strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Systemet innebär att rikspolisstyrelsen tar emot frivilliga betalningar. Böter som har dömts ut av domstol överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning utan att uppbörd ägt rum. Avsikten är emellertid att det inom en snar framtid

skall införas ett system för uppbörd också beträffande dom— stolsböter så att böterna kan betalas frivilligt till riks- polisstyrelsen (se prop. 1985/86:155 s. 21).

Punktskatter och prisregleringsavgifter administreras av olika myndigheter. RSV är beskattningsmyndighet för samtliga

punktskatter utom vägtrafikskatt, som handhas av länsstyrel— serna. Statens jordbruksnämnd administrerar de avgifter som tas ut enligt lagarna om prisreglering på jordbrukets och

fiskets område. För växtförädlingsavgifterna är statens ut—

sädeskontroll beskattningsmyndighet.

Tull och vissa andra skatter och avgifter som utgår vid

export och import debiteras och uppbärs av tullverket.

Om uppbörden inte leder till betalning följer det fortsatta förfarandet som regel en av två huvudvägar. Innan dessa be— skriVS skall nämnas att skatte— och avgiftsfordringar är omedelbart verkställbara eller exigibla. Detta följer av en Särskild föreskrift i den författning som reglerar skatten och avgiften i fråga (jämför 3 kap. l 5 6 och 7 UB). Har saköreslängd, restlängd eller annan sådan handling upprättats får verkställighet ske på grund av handlingen (3 kap. 24 å UB).

De från volymsynpunkt viktigaste fordringarna —— och dit hör som framgått tidigare bl.a. skatt enligt UBL, arbetsgivarav— gifter, mervärdeskatt och böter -— överlämnas för indrivning till kronofogdemyndigheten i nära anslutning till uppbörds— förfarandet. I samband därmed avförs fordringarna i allmänhet ur den uppdragsgivande myndighetens räkenskaper. Samtidigt uppdebiteras de i räkenskaperna hos kronofogdemyndigheten. Om fordringarna inte kan drivas in ligger de kvar hos kronofog— demyndigheten för bevakning till dess preskription inträder. Detta innebär inte att kronofogdemyndigheten här svarar för all bevakning av fordringarna. Bevakningsuppgiften ankommer visserligen i huvudsak på kronofogdemyndigheten men i vissa frågor som aktualiseras under indrivningen företräds det

allmänna som borgenär av andra myndigheter. Det nu beskrivna förfarandet används också ifråga om en del Skatter och avgif— ter av mindre betydelse från volymsynpunkt. De medelsslag som handläggs i denna ordning benämns månadsräkningsmedel.

Den andra huvudvägen bygger på att bevakningsuppgiften i princip ankommer på skatte— eller avgiftsmyndigheten eller den som i annat fall är sökande. Som exempel på medelsslag som följer denna huvudväg kan nämnas stämpelskatt och tull. Här gäller till en början att det är den uppdragsgivande myndigheten som avgör om och i sådant fall när en fordran skall lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Genom indrivningsuppdraget övertar kronofogdemyndigheten dock upp— giften att företräda det allmänna i en rad hänseenden. Om gäldenären visar sig sakna utmätnings— eller införselbara tillgångar eller det av annat skäl inte går att ta ut ford— ringen återredovisas denna till den uppdragsgivande myndighe- ten. Det ankommer sedan på denna myndighet att svara för de fortsatta bevakningsåtgärderna. Också de här aktuella medels— slagen, som brukar kallas handräckningsmedel, uppdebiteras i kronofogdemyndighetens räkenskaper. Till skillnad från vad som gäller beträffande månadsräkningsmedel finns fordringarna dock alltid kvar i den uppdragsgivande myndighetens räkenska—

per under indrivningen.

Förslagen i utredningens betänkande Ds Fi l984:4 -— som f.n. bereds inom finansdepartementet -— innebär att de allmänna målen i handläggningshänseende skall vara indelade i två grupper också fortsättningsvis. Indelningen i månadsräknings— medel och handräckningsmedel frångås emellertid. Enligt för— slaget skall flera slag av fordringar än f.n. föras till den grupp som överlämnas för indrivning i nära anslutning till uppbördsförfarandet och som —— i de fall fordringen inte kan

tas ut —— ligger kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning

till dess preskription inträder. Denna grupp kallas i försla- get för huvudgruppen. I denna del innebär förslaget ändrade indrivningsrutiner ifråga om bl.a. tullar och kostnader för lantmäteri- och lantbruksnämndsförrättningar.

Som redan har nämnts fullgörs uppgiften att företräda staten som borgenär under indrivningen inte bara av kronofogdemyn— digheten utan även av vissa andra myndigheter. I nästa av— snitt kommer utredningen att gå närmare in på detta. Här skall endast erinras om att frågan om fördelningen av uppgif— terna mellan de berörda myndigheterna är ofullständigt och oenhetligt reglerad (jämför avsnitt 1). Bestämmelserna är dessutom spridda på en mängd författningar.

2.2 Borgenärsfunktionerna under indrivning

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för olika borgenärsupp— gifter som i större eller mindre utsträckning kan aktualise— ras hos kronofogdemyndigheten vid indrivning av skatter m.m. Av redogörelsen framgår vilken eller vilka myndigheter som beslutar om de olika åtgärderna. Författningsregleringen tas

också upp.

Redogörelsen är enligt utredningens mening fullständig. Alla här berörda borgenärsuppgifter kommer emellertid inte att behandlas i utredningens överväganden och förslag (mera om

detta i avsnitt 3.1).

Uppgiften att anmäla brott mot borgenärer eller annat brott till åtal (se t.ex. 19 kap. 1 & UF) omfattas inte av redogö— relsen. Enligt utredningens uppfattning är denna uppgift nämligen inte att betrakta som en borgenärsfunktion. Detsamma

gäller i fråga om anmälan till åklagare att ett bötesstraff

bör förvandlas till fängelse eller att näringsförbud är moti—

verat för en näringsidkare.

Framställningen i avsnittet är upplagd så att de olika borge— närsuppgifterna redovisas i den ordning som de normalt kommer i fråga under handläggningen av ett indrivningsärende.

2.2.1 Påminnelser och krav

Beträffande vissa skatter och avgifter skickar uppbördsmyn— digheten ut en påminnelse om fordringen inte betalas på för— fallodagen. Påminnelsen skickas alltså innan fordringen läm— nas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Härigenom undviker man att belasta exekutionsväsendet med sådana in— drivningsuppdrag som inte fordrar andra insatser än ett krav

för att betalning skall flyta in.

Av stor praktisk betydelse är det påminnelseförfarande som infördes under uppbördsåret 1983 beträffande preliminär B— skatt och kvarstående skatt enligt UBL. Påminnelserna skickas ut av länsskattemyndigheten. Förfarandet är inte författ—

ningsreglerat.

I fråga om fordringar som omfattas av avskrivningskungörelsen

finns föreskrifter om att gäldenären skall anmanas att full—

göra sin betalningsskyldighet innan andra indrivningsåtgärder vidtas (4 å andra stycket avskrivningskungörelsen). Liknande bestämmelser finns i studiestödslagen(1973:349, 8 kap. 64 5 första stycket), lagen (l976:206) om felparkeringsavgift (6 & första stycket) och expeditionskungörelsen (1964z618, 25 5 första stycket). I förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter föreskrivs att beskattningsmyndig-

heten får anmoda skattskyldiga att betala felande belopp (16 5)-

I allmänhet inleds även förfarandet hos kronofogdemyndigheten med att gäldenären skriftligen anmanas att betala fordringen. Bestämmelser om detta finns i 31 5 första stycket UBF och 7 & första stycket BövL. I anmaningen (s.k. första krav) lämnas bl.a. uppgift om skattens och restavgiftens storlek. I anma- ningen, som är utformad för att också utgöra underrättelse om målet enligt 4 kap. 12 & UB, upplyses gäldenären vidare om att utmätning och införsel kan komma i fråga om inte betal- ning sker inom viss tid. Kravet skrivs ut maskinellt med hjälp av exekutionsväsendets ADB-system och sänds i regel

direkt från DAFA till gäldenären.

2.2.2 Anstånd

Åtskilliga författningar på skatte- och avgiftsområdena inne— håller bestämmelser om anstånd med betalningen. Uppgiften att besluta om anstånd ankommer på skatte- eller avgiftsmyndighe— ten. Ett beslut om anstånd innebär att fordringen inte får drivas in under den tid som anståndet avser (jämför 51 5

första stycket UBL).

UBLzs bestämmelser om anstånd finns i 48-51 55. Anstånd får bl.a. beviljas då den skattskyldiges betalningsförmåga har blivit nedsatt på grund av arbetslöshet eller sjukdom och i vissa fall då det har anförts besvär över taxeringen. Fråga om anstånd enligt 48 å och 49 5 1 mom. UBL prövas av den lokala skattemyndigheten och enligt 49 6 2 mom. av läns- skattemyndigheten.

I vissa fall får anstånd medges bara om den skattskyldige ställer nöjaktig säkerhet hos länsskattemyndigheten (49 5 2 mom. andra stycket UBL). Här bör uppmärksammas att säkerhe- ten -— liksom anstånden över huvud taget -- kan gälla skatte-

belopp som är restförda hos kronofogdemyndigheten. Den som

har medgetts anstånd skall enligt 4 mom. i samma paragraf i vissa fall erlägga anståndsränta för den del av skatten som skall betalas vid anståndstidens utgång.

Bestämmelser om anstånd finns vidare -- för att här ta några av de största medelsslagen -- i 19 å andra stycket USAL samt 45 och 46 åå ML.

2.2.3 Uppskov

I allmänna mål har kronofogdemyndigheten behörighet att medge uppskov med betalningen (se 4 kap. 36 & jämfört med 2 kap. 30 å andra stycket UB). Beträffande böter finns en uttrycklig bestämmelse om detta i 7 5 andra stycket BövL. Det kan till- läggas att 1 5 första stycket säkerhetslagen uttryckligen förutsätter behörighet för kronofogdemyndigheten att bevilja uppskov med betalning eller viss indrivningsåtgärd. Uppskov kan —- men behöver inte —- ges den formen att gäldenären får betala sin skuld genom avbetalningar (se bl.a. prop. 1979/ 80:40 s. 34).

Någon bundenhet av civilrättslig art uppkommer inte genom en överenskommelse om avbetalning (jämför NJA 1959 s. 238). JO har emellertid i flera avgöranden framhållit att kronofogde- myndigheten inte ensidigt och utan särskild anledning bör gå ifrån en sådan överenskommelse (se t.ex. J0:s ämbetsberättel- se 1982/83 5. 354).

2.2.4 Säkerhet

Vid indrivning av fordran i allmänt mål får kronofogdemyndig- heten ta emot säkerhet i samband med att uppskov beviljas med betalning eller med viss indrivningsåtgärd. Förfarandet reg— leras i säkerhetslagen. Säkerheten får bestå av pant, borgen

eller företagshypotek. Att säkerhet har tagits hindrar inte kronofogdemyndigheten från att vidta indrivningsåtgärd om det finns anledning till det. Rätten att ta säkerhet gäller bara fordringar som har lämnats över till myndigheten för indriv- ning (jämför JO:s ämbetsberättelse 1982/83 5. 343). 2.2.5 Verkställighet enligt utsökningsbalken m.m.

Utsökningsbalken (UB) innehåller en bestämmelse om borgenärs- funktionen vid verkställighet i allmänt mål. I 2 kap. 30 5 andra stycket UB föreskrivs således att det är kronofogdemyn- digheten som -- med vissa undantag -- företräder sökanden i allmänt mål. Ett exempel på innebörden av denna uppgift är att kronofogdemyndigheten i allmänt mål självständigt avgör vilka åtgärder som skall vidtas under verkställigheten. Kronofogdemyndigheten bestämmer t.ex. om löneexekution skall komma i fråga och tar ställning till hur långt efterforsk- ningen av tillgångar skall drivas. Detta är frågor som ankom- mer på kronofogdemyndigheten även i enskilda mål men där har sökanden ett visst inflytande över dem (jämför 2 kap. 2 5 första stycket och 4 kap. 9 5 UB). Ett annat exempel är att kronofogdemyndigheten i samband med utmätning av gäldenärens andel i viss egendom kan yrka att hela egendomen skall säljas (8 kap. 8 5 UB). I förslaget till ändring i UB i förevarande betänkande har bestämmelsen i 2 kap. 30 å andra stycket -- med viss utbyggnad av undantagen -- tagits upp i 2 kap. 32 å (se vidare avsnitt 12.3).

I fråga om verkställigheten i betalningssäkringsmål saknas en motsvarande bestämmelse. Av förarbetena till lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (betal- ningssäkringslagen) framgår emellertid att uppgiften som borgenärsföreträdare även här ankommer på kronofogdemyndighe— ten (prop. 1978/79:28 s. 169).

2.2.6 Betalningsskyldighet för tredje man

Allmänt

Bestämmelser om betalningsansvar för annan än den som ett beskattnings- eller avgiftsbeslut riktar sig mot —- eller alltså för tredje man -- finns av flera slag. Vissa av be- stämmelserna är sådana som bara kan åberopas av staten i egenskap av borgenär beträffande bestämda medelsslag, medan andra är tillämpliga på alla borgenärer och på alla slags fordringar. En utförlig redogörelse för betämmelser om tredjemansansvar har lämnats i betänkandet (SOU 1983:23) Lag om skatteansvar. SIU har för egen del ansett att dess över— väganden i fråga om tredje mans betalningsskyldighet bör begränsas. Utredningen har med utgångspunkt i kretsen av betalningsskyldiga, förutsättningarna för betalningsskyldig-

het etc. delat in reglerna i tre grupper, nämligen

o reglerna i vissa skatte- och avgiftsförfattningar om betalningsskyldighet för den som är företrädare för en

juridisk person (företrädaransvar),

o regler i associationsrättslig lagstiftning om betal— ningsskyldighet i vissa fall för styrelseledamöter m.fl.

(associationsrättsligt betalningsansvar) och

o regler i bl.a. giftermålsbalken (GB) om betalningsskyl-

dighet för make i vissa fall (makeansvar).

Den gjorda begränsningen innebär att bl.a. vissa regler om dödsbodelägares ansvar för skatt som har påförts den döde inte kommer att behandlas. Dessa regler har ansetts innebära att verkställighet för vissa skattefordringar omedelbart får

äga rum hos dödsbodelägare på grund av en exekutionstitel mot

den döde (NJA 1969 s. 418; jämför 1979 s. 266 f). Det har på senare tid yppats tvekan om hur dessa regler skall tillämpas. Anledningen härtill är att äldre regler i ärvdabalken (ÄB) om dödsbodelägares ansvar för den dödes gäld har avskaffats och ersatts med regler om återbäringsskyldighet i det fall att dödsboet skiftats utan att skulderna har blivit betalda. Reglerna om dödsbodelägares ansvar för skatter och avgifter som påförts den döde ingår bland SIU:s kvarstående arbetsupp— gifter (jämför prop. 1983/84z7l s. 106).

De materiella reglerna om betalningsskyldighet

Regler om företrädaransvar finns beträffande flertalet be— loppsmässigt "tunga" medelsslag. Undantag är preliminär B— skatt samt kvarstående skatt för B—skattebetalare och till- kommande skatt enligt UBL.

För att en företrädare skall bli betalningsskyldig krävs att han har underlåtit att betala skatten eller avgiften uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet. Betalningsskyldigheten kan

jämkas eller helt efterges.

Med företrädare avses i första hand de legala ställföreträ— darna för en juridisk person, t.ex. styrelseledamöter och verkställande direktör i ett aktiebolag. Men betalningsskyl- dighet har också fastställts för bl.a. en aktieägare som, utan att ingå i styrelsen, har fattat beslut om bolagets inbetalningar av skatt (NJA 1979 s. 555, jämför RIC 24/79).

Frågan om associationsrättsligt betalningsansvar är reglerad för varje associationsform för sig. Beträffande handelsbolag

finns ingen begränsning av ansvaret. Bolagsmännen svarar solidariskt för bolagets förpliktelser (2 kap. 20 & lagen, l980:1102, om handelsbolag och enkla bolag, HBL). Undantag

gäller en kommanditdelägare i ett kommanditbolag. Hans ansvar är begränsat till vad han satt in eller åtagit sig att sätta in i bolaget (1 kap. 2 & HBL).

För aktiebolag och ekonomiska föreningar gäller som utgångs-

punkt att delägare och styrelseledamöter m.fl. inte är per-

sonligen betalningsskyldiga. Men det finns undantag. Enligt ett undantag kan aktieägare få vidkännas ett personligt an- svar för förpliktelser som uppkommit innan bolaget blivit registrerat (2 kap. 13 å andra stycket aktiebolagslagen, 1975zl385, ABL). Enligt ett annat undantag är aktieägare skyldig att ersätta skada som han genom att medverka till överträdelse av aktiebolagslagen eller bolagsordningen till- fogar annan (15 kap. 3 & ABL). Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i fråga om ekonomiska föreningar (3 respektive 107 59 lagen, 1951:308, om ekonomiska föreningar, EFL). Ytterligare ett undantag är regler om personligt betalnings- ansvar för förbindelser som uppkommer efter det att likvida- tionsplikt har inträtt och utan att vissa föreskrivna åtgär- der därefter har vidtagits (13 kap. 2 5 fjärde stycket ABL respektive 75 5 EFL). I första hand är det styrelsens ledamö- ter som ådrar sig ansvar genom att verksamheten drivs vidare. Men också annan än styrelseledamot, som med vetskap om situa- tionen handlar på ett aktiebolags vägnar, kan bli betalnings- ansvarig. Aktieägare kan bli ansvariga om de deltar i ett beslut på bolagsstämma att fortsätta verksamheten med vetskap om att bolaget är likvidationspliktigt.

En förteckning över bestämmelser om företrädaransvar och

associationsrättsligt betalningsansvar finns i bilaga 1.

Reglerna i giftermålsbalken om makeansvar gäller dels det

fall att den gäldsbundna maken har gett bort egendom till den

andra och dels att han har eftergett sin rätt vid bodelning

(8 kap. 5 & respektive 13 kap. 14 5 GB). Regeln för bodel- ningsfallet gäller vid bodelning i anledning av ena makens död inte i fråga om den dödes skulder. Då tillämpas i stället ärvdabalkens regler. I det förslag till äktenskapsbalk som för närvarande (dec. 1986) behandlas av riksdagens lagutskott finns bestämmelser av i huvudsak motsvarande innebörd (prop. 1986/87:l).

En regel om makeansvar i ett särskilt fall finns i 77 b & UBL. Regeln gäller, när inkomst av rörelse eller jordbruks- fastighet har delats upp mellan den som driver verksamheten och make som i större omfattning har arbetat i denna, i en- lighet med vad som föreskrivs i tredje stycket av anvis- ningarna till 52 & kommunalskattelagen (l928:370). Ansvars- regeln innebär att den make som driver verksamheten är betal— ningsskyldig också för skatt som har påförts andra maken ("medhjälparen") till den del skatten hänför sig till inkoms- ten av rörelsen eller jordbruksfastigheten. Beloppet får tas ut i den ordning som gäller för indrivning av skatt som har

påförts honom själv.

Förfarandet vid fastställelse av betalningsskyldighet

Verkställighet hos kronofogdemyndigheten kan äga rum på grund av en exekutionstitel, t.ex. domstols dom och förvaltnings- myndighets beslut (3 kap. UB). En exekutionstitel som ålägger betalningsskyldighet för den skatt- eller avgiftsskyldige kan i princip inte verkställas mot tredje man. Huvudregeln är sålunda att en exekutionstitel inte kan verkställas mot annan än den som angetts som förpliktad i exekutionsurkunden. Undantagen från huvudregeln är få. Ett som är av intresse i förevarande sammanhang rör borgen som ställts som säkerhet enligt säkerhetslagen. Ett annat hänför sig till det i det föregående omnämnda fallet att gäldenären avlidit.

Beträffande flertalet av de i detta sammanhang aktuella for- merna av tredjemansansvar gäller att de prövas vid och fast- ställs av allmän domstol. Det kan nämnas att försök har gjorts att få företrädaransvar fastställt genom summarisk process men ansökan om betalningsföreläggande har avvisats under hänvisning till fordringens skadeståndsliknande natur (SvJT 1974 ref. s. 64). Trots att en fordran på grund av företrädaransvar inte är en skatt gäller f.ö. i indrivnings- hänseende bestämmelserna i UBL om indrivning av restförd skatt.

I fråga om en bolagsmans ansvar för ett handelsbolags skulder och makeansvar enligt UBL gäller speciella förhållanden. Utredningen får härom anföra följande.

I enlighet med vad som nyss har sagts kan en exekutionstitel mot handelsbolaget inte läggas till grund för verkställighet mot bolagsman. En exekutionstitel måste utverkas mot bolags— mannen, trots att dennes ansvar är obegränsat och inte be- roende av några särskilda förutsättningar. såvitt gäller inkomstskatt saknar detta betydelse, eftersom det är bolags- mannen, och inte bolaget, som är skattskyldig. Däremot påförs mervärdeskatt, arbetsgivaravgift och punktskatter, samt käll- skatt som fastställs till betalning på grund av reglerna om

arbetsgivaransvar, handelsbolaget som sådant.

Beträffande bolagsmännens ansvar för källskatt tillämpas sedan länge -- i enlighet med en rekommendation av RSV -- den ordningen att bolagsmännen vid betalningsförsummelse tas upp

jämte bolaget i granskningsrapporten och beslutet om arbets— givaransvar. Enligt RSV:s uppfattning kan ett på detta sätt

utformat beslut, sedan det delgivits bolagsmännen, ligga till grund för verkställighet enligt UB mot dessa. Sedan uppbörden

av källskatt och arbetsgivaravgifter numera samordnats gäller

rekommendationen också i fråga om arbetsgivaravgifter. RSV:s uppfattning att det är möjligt att på det nu beskrivna sättet skapa en exekutionstitel mot bolagsman i handelsbolag har senast kommit till uttryck i verkets anvisningar m.m. angåen— de förfarandet beträffande arbetsgivares/uppdragsgivares ansvarighet för arbetsgivaravgift och arbetstagares skatt m.m. (RSV Du l985z8).

Motsvarande förfarande har -— likaledes i enlighet med en rekommendation av RSV -— tidigare tillämpats också i fråga om mervärdeskatt (RSV:s skrivelse till länsstyrelsernas mer— värdeskatteenheter 1978—03—14, dnr 259/78—431; jämför MEX l978:7, notis 60). Här har förfarandet emellertid frångåtts sedan justitiekanslern (JK) för sin del underkänt denna metod att skapa en exekutionstitel mot bolagsman i fråga om mer— värdeskatt (JK:s beslut 1979—08—01, dnr 278—79-40; jämför MEX 1979:22, notis 178).

Av intresse i sammanhanget är vidare ett fall där justitieom- budsmannen (JO) har behandlat bl.a. frågan om exekutionstitel mot delägare i handelsbolag (beslut 1981-12—09, dnr 17—1980). I sin bedömning av fallet anför JO bl.a. följande:

Enligt RSV:s mening så får man en exekutionstitel mot bolags— männen genom att man anger dem i rapport och fastställelsebe- slut. Detta uttrycks i anvisningarna (RSV Du 1979zl4 avsnitt 2.2.2) på detta sätt: "I fråga om handelsbolag anges såväl handelsbolaget som bolagsmännen för att få en exekutionstitel som är giltig mot såväl handelsbolaget som bolagsmännen". Denna ståndpunkt har inte heller vad jag vet som sådan under- känts av de allmänna domstolarna vare sig när det gäller källskatt eller mervärdeskatt. Jag kan också tillägga att regeringsrätten i ett färskt avgörande (beslut 1981—02—03, dnr 4177—1980) har intagit den ståndpunkten att lokal skatte— myndighet kan skapa en exekutionstitel gentemot delägare i handelsbolag på det sätt som RSV rekommenderar. Det bör även erinras om att kronofogdemyndigheterna sedan länge allmänt godtagit exekutionstitlar av detta slag.

Vad jag nu har sagt gäller fullt ut i fråga om källskatt. När det gäller obetald mervärdeskatt är enigheten om metodens tillåtliget inte lika total. JK har i ett beslut år 1979 för sin del underkänt uppfattningen att man på det sätt som RSV har anvisat kan skapa en exekutionstitel för mervärdeskatt mot en bolagsman. Jag ser emellertid inget skäl att här gå in i den debatten. JK har hos regeringen begärt att frågan skall författningsregleras.

Vad som emellertid, i anslutning till vad jag sade senast, bör noteras är att lokala skattemyndigheten i sitt yttrande hit har hänvisat till JK—beslutet. Oavsett vilken uppfattning man har i sakfrågan kan man konstatera att man då drar allför långtgående slutsatser av (eller missuppfattat) vad JK fak— tiskt säger; hans uttalande gäller mervärdeskatten och ingen— ting mer. När det gäller källskatt kan jag därför inte se att den lokala skattemyndigheten hade behövt känna sig det minsta osäker om det var möjligt att på sätt RSV rekommenderat skapa giltiga exekutionstitlar mot bolagsdelägare eller inte; det var och är möjligtl

I fråga om makeansvar enligt 77 b & UBL gäller att det inte

av lagtexten kan utläsas hur ansvaret skall fastställas. Med några få undantag har kronofogdemyndigheterna gjort bedöm— ningen att ett beskattningsbeslut mot "medhjälparen" inte kan läggas till grund för omedelbar verkställighet hos den andra

maken.

Till frågan om fastställelseförfarandet när det gäller betal— ningsansvar för bolagsman i handelsbolag enligt 2 kap. 20 & HBL och makeansvar enligt 77 b & UBL återkommer SIU i avsnit- ten 7.2 och 7.3.

Företrädare för staten

Av 2 kap. 3 & förordningen (1986:1346) med instruktion för skatteförvaltningen följer att det fr.o.m. 1987 är RSV som företräder staten vid bl.a. talan om betalningsskyldighet för tredje man beträffande fordringar i allmänt mål, i den mån

annat inte följer av särskilda före skrifter. Detta gäller

oberoende av om betalningsansvaret grundas på regler om före— trädaransvar, associationsrättsliga regler eller regler om makeansvar. Verket får bestämma att en länsskattemyndighet skall företräda staten i ett visst ärende eller en viss grupp

av ärenden.

I fråga om källskatt finns i 81 & UBL en straffbestämmelse för betalningsbrott. Som en följd härav förs talan om betal- ningsansvar enligt 77 a & UBL i flertalet fall av åklagaren, vid sidan om åtalet. Övriga regler om företrädaransvar är inte kopplade till något brott, vilket innebär att det all- männas talan i stället förs av RSV eller länsskattemyndighe- ten eller av en kronofogde eller annat särskilt förordnat ombud, t.ex. en advokat. SIU utgår från att regleringen i instruktionen inte kommer att medföra någon större ändring jämfört med vad som hittills har gällt i fråga om den fakti- ska processföringen. Den hittills tillämpande ordningen inne- bär att processföringen i tingsrätten i huvudsak skötts av tjänstemän hos länsstyrelsen (länsskattemyndigheten) och

kronofogdar.

SIU återkommer till frågan om företrädare för staten i mål om betalningsskyldighet för tredje man i avsnitt 7.6. Frågan om RSV:s medverkan vid betalningsprocesser behandlas dock i avsnitt 4.5.3.

2.2.7 Avräkning

I skatte- och avgiftsförfattningarna finns åtskilliga bestäm- melser enligt vilka en myndighet har att verkställa återbe— talningar och andra utbetalningar, s.k. restitutioner. I dessa bestämmelser föreskrivs ofta att myndigheten från restitutionsbeloppet skall avräkna vissa fordringar som sta- ten har mot den återbetalningsberättigade (se t.ex. 68 5 4

mom. UBL). I allmänhet är det bara skatter och avgifter av

samma slag som restitutionsfordringen som får avräknas hos

den utbetalande myndigheten.

I fråga om fordringar som har överlämnats för indrivning beslutar kronofogmyndigheten om avräkning. Bestämmelser om avräkning hos kronofogdemyndigheten finns i lagen (l985zl46) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter (av— räkningslagen). Lagen är tillämplig vid återbetalning av

flertalet beloppsmässigt stora skatter— och avgifter samt

tull. Återbetalningar avseende vägtrafikskatt är dock -— av praktiska skäl —— undantagna från avräkningslagens tillämp- ningsområde.

De motfordringar för vilka avräkning skall äga rum är sådana som (1) tillkommer det allmänna, (2) är för indrivning regi- strerade i utsökningsregistret och (3) drivs in enligt UBL, BövL eller tullagen (2 & avräkningslagen). Det nu sagda inne- bär att bland annat rättshjälpskostnader samt utländska

skatter och avgifter faller utanför avräkningslagens tillämp-

. . ningsomrade.

I avräkningslagen finns vidare bestämmelser om bl.a. kommuni— kationen mellan den utbetalande myndigheten och kronofogde- myndigheten. Med vissa undantag gäller att den utbetalande myndigheten är skyldig att undersöka om det finns fordringar av nyss angivet slag hos kronofogdemyndigheten och, om så är fallet, bereda kronofogdemyndigheten tillfälle till avräk- ning. Genom kommunikationen med den utbetalande myndigheten får kronofogdemyndigheten också möjlighet att göra utmätning

i vad som kan återstå efter avräkning.

Avräkningslagen gäller alltså vid sidan om avräkningsbestäm-

melser i åtskilliga skatte— och avgiftsförfattningar. Beträf-

fande fordringar som är överlämnade för indrivning skall dock avräkning alltid ske enligt avräkningslagen och sålunda be- slutas av kronofogdemyndigheten. I fall där det finns såväl fordringar hos kronofogdemyndigheten som fordringar hos den utbetalande myndigheten, som ännu inte är överlämnade för indrivning, får den utbetalande myndigheten välja mellan att avräkna själv, enligt den aktuella skatteförfattningens be— stämmelser, och att bereda kronofogdemyndigheten tillfälle till avräkning enligt avräkningslagen (15 å andra stycket avräkningslagen). Ett skäl till att i första hand bereda kronofogdemyndigheten tillfälle till avräkning kan vara att det, såsom i fråga om skatt enligt UBL, saknas maskinella rutiner hos den utbetalande myndigheten för bevakning av fordringar mot eventuella återbetalningar (se härom vidare avsnitt 4.3.2).

Det sammanlagda belopp som avräknas varje år är betydande. Vid bearbetningen av den överskjutande skatten 1985 ägde sålunda avräkning enligt avräkningslagen rum med ca 229 milj. kr. Vid sidan om den överskjutande skatten sker avräkning i stor omfattning också i samband med återbetalning av mer- värdeskatt. I motsats till den överskjutande skatten, som bearbetas årligen vid ett enda tillfälle, görs återbetal—

ningar av bl.a. mervärdeskatt dagligen.

2.2.8 Konkurs

Ansökan om konkurs

Huvudbestämmelserna om användningen av konkurs i skattein- drivningen finns i 62 5 första och andra styckena UBL. Enligt dessa bestämmelser är det länsskattemyndigheten som förordnar kronofogdemyndigheten att göra konkursansökan. Förordnande

skall meddelas när länsskattemyndigheten —— efter anmälan av

kronofogdemyndigheten eller eljest -— finner att en gäldenär med skatteskulder bör försättas i konkurs här i riket. Skattebeloppet måste dock överstiga 300 kr. I annat fall får konkursansökan endast inges om det föreligger synnerliga skäl.

Länsskattemyndigheten kan uppdra åt kronofogdemyndigheten att själv avgöra om konkursansökan skall göras. Generella bemyn- diganden av detta slag har lämnats i stort sett alla krono- fogdemyndigheter i landet. Konkursansökan som gjorts med stöd av sådant bemyndigande skall anmälas till länsskattemyndighe— ten (37 å UBF).

De nu berörda bestämmelserna avser i första hand skatter som är debiterade enligt UBL. Genom 64 & UBL är bestämmelserna även tillämpliga på vissa avgifter som tillkommer staten. Vidare gäller att åtskilliga författningar på skatte— och avgiftsområdena -- t.ex. USAL (28 5) och ML (48 å) -- inne— håller hänvisningar till indrivningsbestämmelserna i UBL. Härigenom gäller att UBL:s betämmelser om konkursansökan skall tillämpas på i stort sett alla fordringar som hos kronofogdemyndigheten handläggs som s.k. månadsräkningsme— del.

Böter och andra därmed jämställda fordringar följer dock särskilda bestämmelser. I 10 & BövL föreskrivs således att det är kronofogdemyndigheten som beslutar om konkursansökan vid indrivning av bötesfordran. Om fordringen understiger 500 kr får ansökan endast göras om det föreligger synnerliga

skäl.

Vid indrivning av sådana fordringar som i handläggningshänse— ende hör till gruppen handräckningsmedel —- bl.a. tullar och

införselavgifter samt stämpelskatt -- är det inte aktuellt

för kronofogdemyndigheten att ansöka om konkurs. Dessa medelsslag återredovisas ju till den uppdragsgivande myndig— heten om det föreligger hinder mot indrivningen. Det ankommer sedan i regel på denna myndighet att ta ställning till bl.a.

frågor om konkurs.

Åtskilliga fordringsslag som hör till gruppen handräcknings— medel omfattas av bestämmelserna i avskrivningskungörelsen. Enligt dessa bestämmelser (5 5) får den myndighet inom vars verksamhetsområde fordringen uppkommit ansöka om konkurs och företräda staten i konkurs. Detta gäller dock endast i den mån bevakningsmyndigheten (försvarets civilförvaltning eller kammarkollegiet) så bestämt. Bevakning i konkurs

I konkurs bevakar kronofogdemyndigheten sådan fordran som handläggs som månadsräkningsmedel (jämför 36 & UBF). Hand- räckningsmedel däremot bevakas av den uppdragsgivande myndig— heten. Här finns dock ett undantag. Studiemedelsavgifter, som hör till gruppen handräckningsmedel, skall nämligen enligt 8 kap. 7 5 studiestödsförordningen (1973z4l8) bevakas av krono- fogdemyndigheten om avgifterna är föremål för indrivning.

Kronofogdemyndighetens bevakningsåtgärder i konkurs är inte begränsade till enbart upprättande av bevakningsinlaga. Myn- digheten anses således företräda det allmänna som borgenär även i övrigt såsom t.ex. vid samråd enligt 51 a 5 konkurs— lagen (l921:225, KonkL). Kronofogdemyndighetens behörighet i detta avseende är inte författningsreglerad. Vid tillkomsten av 36 å UBF och 8 kap. 7 & studiestödsförordningen torde man således endast ha åsyftat ingivande av bevakningsinlaga. Behörigheten har i stället -— med utgångspunkt från bl.a.

konkursreformen 1979 -— vuxit fram i praxis (jämför prop. 1978/79:105 s. 118 och 195).

I vissa delar är rättsläget dock oklart. Det kan bl.a. ifrågasättas om kronofogdemyndigheten är behörig att före- träda det allmänna i återvinningsmål och andra tvister inför domstol såsom klander av utdelningsförslag (130 & KonkL) och redovisning (191 & KonkL). Här talar i stället det mesta för att uppgiften som borgenärsföreträdare t.o.m. utgången av 1986 ankommit på länsstyrelsen. Bl.a. torde 8 5 länsstyrelse- instruktionen (197l:460) kunna åberopas till stöd härför. Fr.o.m. 1987 ankommer uppgiften emellertid på RSV på grund av bestämmelsen i 2 kap. 3 & instruktionen för skatteförvalt-

ningen (jämför avsnitt 2.2.6).

I sammanhanget kan nämnas att 25 av landets kronofogdemyndig- heter har uppgiften att vara tillsynsmyndighet i konkurs. I den egenskapen är kronofogdemyndigheten bl.a. behörig att föra talan mot konkursdomarens beslut i fråga om formen för konkursens handläggning, utseende av förvaltare och arvode till förvaltare (210 a & KonkL). Enligt 208 & KonkL gäller att tillsynen inte får utövas av den som i allmänt mål har tagit befattning med indrivning av fordran som görs gällande i konkursen. Denna bestämmelse tar sikte på alla indrivnings— åtgärder som kan ha vidtagits, således även t.ex. konkursan- sökan eller ingivande av bevakningsinlaga i konkursen (prop. l978/79:105 s. 351). De nu berörda bestämmelserna torde komma att återfinnas i huvudsak oförändrade i den nya konkurslag som är under utarbetande (se lagrådsremiss den 30 april 1986).

2.2.9 Avskrivning

Ett beslut att skriva av en fordran innebär att det aktiva indrivningsarbetet avbryts på obestämd tid. Betalningsskyl- digheten påverkas emellertid inte och indrivningsarbetet kan därför återupptas om det visar sig finnas skäl för det. Vill— koren för att få avskriva en fordran hänför sig i regel till gäldenärens ekonomiska situation eller svårigheten att an- träffa honom (jämför 66 & UBL). Avskrivna fordringar brukade tidigare avföras ur räkenskaperna. I exekutionsväsendets

ADB—system sker dock endast en omföring av fordringen.

Uppgiften att besluta om avskrivning ankommer på länsskatte- myndigheten både enligt UBL (67 5 första stycket) och BövF (14 5). I förordningen (1965:852) om ackord och avskrivning rörande vissa skatter föreskrivs att det är den centrala beskattningsmyndigheten som beslutar om avskrivning, eller, om sådan inte finns, länsskattemyndigheten (2 5).

Innebörden av de nu berörda bestämmelserna är att länsskatte— myndigheten beslutar om avskrivning beträffande samtliga fordringar som vid indrivning handläggs som månadsräkningsme— del, med undantag för felparkeringsavgifter samt punktskatter och prisregleringsavgifter. De sistnämnda skrivs av genom beslut av kronofogdemyndigheten (7 5 förordningen, 1976:ll28, om felparkeringsavgift och 5 kap. 16 & LPP). Fordringar som handläggs som handräckningsmedel avskrivs i regel av den uppdragsgivande myndigheten (se bl.a. 9 5 avskrivningskun-

görelsen).

I betänkandet (Ds Fi l984:4) Indrivning av skatt m.m., som f.n. bereds inom finansdepartementet, har SIU föreslagit att avskrivningsinstitutet skall avskaffas och ersättas med mer

ändamålsenliga rutiner (bet. s. 286 ff). Förslaget rör endast

sådana fordringar som handläggs i den ordning som f.n. gäller för månadsräkningsmedel. 2.2.10 Ackord och annan eftergift

Skatter och avgifter kan i allmänhet inte efterges i annan form än genom ackord. För vissa skatter finns dock bestämmel- ser om nedsättning eller befrielse. Till dessa bestämmelser

skall SIU strax återkomma.

I överensstämmelse med vad som nyss har sagts gäller prin— cipen att skattemyndigheterna inte får träffa förhandlings— uppgörelser om beskattning (jämför JO:s beslut 1984-03—16, dnr 2865-1981, om skattemyndigheternas behandling av företa- get Westinghouse och dess taxeringar, s. 29). I sammanhanget bör nämnas en hos riksdagens revisorer i juni 1984 upprättad promemoria om multinationella företags skatteförhållanden. I denna promemoria anförs att man bör överväga om inte beskatt— ningsmyndigheterna bör ges möjlighet att ersätta eftertaxe— ringsförfarandet med att träffa avtal med skattskyldiga om erläggande av tillkommande skatt, dock endast då den skatte— mässiga bedömningen för båda parter framstår som klar. Revi- sorernas förslag har lagts till handlingarna i avvaktan på fortsatt översyn av rättsområdet (förslag 1984/85:9, SkU 35).

Inte heller i fråga om det förfarande som följer efter taxe- ringen tillåter lagstiftningen förlikning om skatt mellan skattemyndigheterna och de skattskyldiga. Ackordsinstitutet är ett undantag från denna princip.

Det finns ytterligare ett undantag men som är av speciell beskaffenhet. Förlikning anses nämligen tillåten när det gäller betalningsskyldighet för juridiska personers företrä-

dare enligt 77 a & UBL m.fl. liknande lagrum (jämför SvJT 1975 ref. s. 26). Detta kan ses som en utomprocessuell ut— byggnad av föreskriften i nämnda lagrum att betalningsskyl— digheten får jämkas eller efterges om det föreligger särskil- da skäl. Systematiskt kan beträffande detta undantag påpekas att betalningsskyldigheten gäller tredje man och inte den skattskyldige samt att förlikningen i princip ingås före "taxeringen", dvs. före eller under processen mot tredje

mannen. Ackord

Uppbördslagens bestämmelser om ackord finns i 62 & tredje stycket. Ackordsmyndighet enligt dessa bestämmelser är läns- skattemyndigheten. Till följd av 64 5 UBL och hänvisningar i olika skatte- och avgiftsförfattningar gäller här -- liksom i fråga om paragrafens bestämmelser om konkursansökan (se av— snitt 2.2.8) -— att regleringen tillämpas inte bara på skatt som har debiterats enligt UBL utan även på flera andra

medelsslag.

Ackord får antas av länsskattemyndigheten om det kan anses vara till fördel för det allmänna. Underhandsackord får antas bara på villkor att även övriga borgenärer som ackordet angår

godkänner ackordsförslaget.

Beträffande annan skatt än sådan som avses i 1 5 första stycket UBL finns ackordsbestämmelser i förordningen om ackord och avskrivning rörande vissa skatter (jämför Ds Fi l984:4 s. 60 och 334). I 1 5 första stycket förordningen anges att UBL:s bestämmelser om förutsättningarna för anta- gande av ackordsförslag skall gälla även om det inte är sär- skilt föreskrivet. Enligt 2 å förordningen är det, om inte annat föreskrivits, den centrala beskattningsmyndigheten

eller, om sådan inte finns, länsskattemyndigheten som beslu—

tar om ackord i dessa fall.

Ackordsförslag som rör bötesfordringar får enligt 10 5 andra stycket BövL antas av länsskattemyndigheten under samma vill- kor som enligt UBL gäller i fråga om ackordsförslag rörande skatt. Beträffande denna bestämmelse i BövL, som saknar mot- svarighet i äldre författningsreglering på området, anfördes i det bakomliggande betänkandet (SOU 1975:55, Bötesverk— ställighet, s. 165; jämför prop. l976/77:104 s. 83) bl.a. följande.

Utredningen vill tillägga att den inte är omedveten om att en och annan kan finna det mindre tilltalande att dylika, straffrättsligt grundade fordringar skall kunna bli föremål för ackord och såtillvida förhandlingsvägen bli reducerade. Utredningen har dock inte funnit att betänkligheter i dylik riktning bör vara avgörande på det begränsade område som här är i fråga, särskilt som en dylik lösning har godtagits för de betydelsefulla skattefordringarnas del. Statsfinansiellt torde den förordade lösningen vara fördelaktigare än den motsatta.

Enligt avskrivningskungörelsen (11 5) får myndighet besluta om ackord rörande fordran som uppkommit inom myndighetens eller dess underlydande myndigheters verksamhetsområde. En förutsättning är dock att fordringen inte omhänderhas av bevakningsmyndighet eller framkommit vid riksrevisionsverkets granskning. Dessutom gäller att den betalning som erbjuds för fordringen jämte ränta får med högst 25 000 kr. understiga fordringens kapitalbelopp. Om det erbjudna beloppet är lägre skall fordringen enligt 6 & tredje stycket genast lämnas till bevakningsmyndighet (försvarets civilförvaltning eller kam— markollegiet). Bevakningsmyndigheten får besluta om ackord oberoende av beloppets storlek (14 å).

Eftergift

Som redan nämnts finns för vissa skatter bestämmelser om nedsättning eller befrielse. Enligt 76 5 ML kan regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medge nedsättning av eller befrielse från mervärdeskatt om det föreligger synner- liga skäl. Motsvarande bestämmelser finns på punktskatteområ- det i 9 kap. 4 & LPP samt beträffande vägtrafikskatt i 39 & vägtrafikskattelagen (1973z601). Genom förordningen (1978: 407) om befrielse från eller nedsättning av viss indirekt skatt m.m. har RSV, med visst undantag, bemyndigats att pröva fråga som avses i de nu angivna lagrummen. Bestämmelserna om nedsättning eller befrielse tar sikte på fall där en korrekt tillämpning av de vanliga beskattningsreglerna skulle leda till ett resultat som framstår som materiellt oriktigt eller

stötande.

Beträffande arbetsgivaravgift gäller från och med 1987 i huvudsak följande (22 d & USAL). En arbetsgivares skyldighet att betala arbetsgivaravgifter får efterges helt om han inte insåg och med hänsyn till föreliggande omständigheter måste anses ha saknat anledning räkna med att han var arbetsgivare. Fråga om eftergift skall prövas av den lokala skattemyndighe— ten eller, i besvärsmål om skyldighet att betala arbetsgivar— avgifter, av besvärsinstansen. I fråga om arbetsgivares an— svarighet för arbetstagares skatt gäller sedan tidigare att betalningsskyldighet skall fastställas bara när arbetsgivaren saknat skälig anledning att underlåta att göra skatteavdrag (75 5 första stycket UBL; jämför också 14 å AUL).

Dödsbo kan under vissa förutsättningar befrias från att betala kvarstående eller tillkommande skatt enligt UBL. Be— stämmelser om dödsbobefrielse finns i kommunalskattelagen

(KL, 75 5 1 mom.) m.fl. författningar. Förutsättning för

befrielse är bl.a. att den avlidne efterlämnat bodelägare som vid hans död var beroende av honom för sin försörjning och att ömmande omständigheter föreligger. Beslut om dödsbobe—

frielse meddelas av länsrätten på framställning av dödsboet.

Arvs— eller gåvoskatt efterges i bl.a. det fall att den som förvärvat egendom genom arv, testamente eller gåva avlider inom viss tid därefter. I detta fall prövas fråga om efter— gift av den underrätt eller länsskattemyndighet som har be- slutat i skatteärendet. Härutöver kan regeringen medge ned- sättning eller befrielse från skatt bl.a. när anstånd med betalningen har medgetts och egendomen därefter har gått ned avsevärt i värde (56 och 57 55 lagen, 1941:416, om arvsskatt och gåvoskatt).

Enligt 12 & BövL får kronofogdemyndigheten i vissa fall be— sluta om eftergift av böter och andra därmed jämställda ford- ringar. Förutsättningen härför är att indrivning av böterna skulle vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon som är beroende av honom för sin försörjning. Eftergift får dock inte meddelas om det är påkallat från allmän synpunkt att indrivningen fortgår.

Även enligt avskrivningskungörelsen finns viss möjlighet att efterge fordringar. Här kan eftergift —- helt eller delvis —— komma i fråga av billighetsskäl (gäldenärens sjukdom o.d.). Fordringens kapitalbelopp får dock inte överstiga 50 000 kr. Behörigheten att besluta om eftergift är förbehållen bevak- ningsmyndigheterna och ett fåtal andra myndigheter (15- 17 55). Regleringen i avskrivningskungörelsen grundar sig på ett bemyndigande av riksdagen, som också innebär att ford— ringar som omfattas av avskrivningskungörelsen och vilkas kapitalbelopp överstiger 50 000 kr får efterges av regeringen (statsutskottets utlåtande 1965:180, rskr 429).

Brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott kan efterges eller sättas ned av regeringen genom nåd. Nådeinsti- tutet, som har vuxit fram som ett komplement till straff— rättskipningen, är reglerat i 11 kap. 13 & regeringsformen. Det är dock ganska sällsynt att nåd beviljas beträffande böter och vitenl. I de fall nåd ges torde skälen i regel

vara att betalningsskyldigheten motverkar en pågående social återanpassning. Nåd kan komma i fråga också beträffande sådan särskild rättsverkan som innefattar betalningsskyldighet. Även här torde det främst vara rehabiliteringsaspekter som i praxis har ansetts utgöra skäl för nåd. Om nåd bedöms kunna komma i fråga i ärenden av det här slaget brukar yttrande

inhämtas från kronofogdemyndigheten.

Beträffande förhållandet mellan nåd och eftergift kan nämnas att förvandlingsstraffutredningen i det tidigare nämnda be- tänkandet (SOU 1975z55) Bötesverkställighet uttalade att förfarandet med eftergift inte alls borde tillgripas vid mera betydande rättsverkansbelopp. För prövningen i sådana fall anförde utredningen att nådeinstitutet torde vara bättre lämpat (bet. s. 171). Föredraganden uttalade för sin del i den efterföljande propositionen (l976/77:104 s. 102) att eftergift inte gärna bör förekomma när det är fråga om någor- lunda betydande belopp, något som inte minst kan vara fallet när det gäller rättsverkansbelopp. Föredraganden uttalade i

fortsättningen följande.

På exekutionsstadiet bör enligt min mening som regel efter- gift inte komma i fråga beträffande bötesfordringar som över— stiger 3 000 kr. I vissa fall kan man dock tänka sig en högre gräns. Som BRÅ framhållit i sitt remissyttrande kan höga bötesbelopp i samband med kumulation av många bötesfordringar

1 Se Schönning, Att söka nåd (1982) s. 66 f.

skapa problem och i vissa fall verka förlamande för bötesgäl— denärer, t.ex. i samband med villkorlig frigivning. I fråga om mycket höga bötesskulder bör dock frågan om eftergift i allmänhet lösas nådevägen.

2.2.11 Förlängning av preskriptionstid

Till borgenärsuppgifterna under indrivning hos kronofogdemyn— dighet hör att vidta åtgärder som hindrar preskription. De allra flesta av de medelsslag som hos kronofogdemydigheten handläggs som allmänna mål faller inom tillämpningsområdet för lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (skattepreskriptionslagen). Bland de medelsslag som inte omfattas av lagen finns i första hand böter, domstolskostna-

der och studiemedelsavgifter.

Enligt skattepreskriptionslagen är den ordinarie preskrip- tionstiden fem år (3 5). Under vissa angivna förutsättningar får länsrätten emellertid förlänga preskriptionstiden. Ansö— kan om sådan förlängning görs av kronofogdemyndigheten (7 5). Behörig sökande är den kronofogdemyndighet som vid tiden för ansökningen har allmänt mål mot gäldenären anhängigt hos sig (13 5; jämför regeringsrättens dom 1986—05—13, dnr 5093— 1984). Vidare gäller att preskriptionstiden kan förlängas utan särskilt beslut bl.a. i det fallet att kronofogdemyndig- heten skriftligt har medgett uppskov med betalningen och uppskovet sträcker sig utöver den ordinarie preskriptionstid— punkten (6 5; jämför avsnitt 6.6).

Böter preskriberas efter fem år från domen om inte ansökan om

bötesförvandling dessförinnan har delgetts den dömde och denna ansökan inte har prövats slutligt (35 kap. 7 & brotts— balken). Talan om förvandling av böter förs av åklagare genom

ansökan hos tingsrätten. Det första urvalet av ärenden som

blir aktuella för förvandling görs av kronofogdemyndigheten. Av 17 & BövF följer nämligen att kronofogdemyndigheten —- när indrivning av böter har slutförts utan att full betalning erlagts —— skall bedöma om det finns anledning anta att böterna skall förvandlas och, i sådant fall, sända redogörel- se för förhållandet till åklagaren. Härefter har åklagaren att ta ställning till frågan om talan skall väckas (19 5 första stycket BövF).

Studiemedelsavgifter har lämnats utanför tillämpningsområdet för skattepreskriptionslagen på grund av avgifternas speciel— la konstruktion (se prop. 1981/82z96 s. 27). Domstolskostna- der är underkastade de allmänna preskriptionsreglerna i preskriptionslagen (1981zl30). Här torde preskriptionen i regel avbrytas genom någon av de åtgärder som kronofogdemyn- digheten vidtar under indrivningsarbetet.

2.2.12 Granskning av och tillsyn över

kronofogdemyndighetens verksamhet

Av intresse i förevarande sammanhang är vidare uppgiften att granska kronofogdemyndighetens medelsförvaltning och annan redovisning samt utöva tillsyn över verkställigheten i de

allmänna målen.

Här gäller till att börja med att det, enligt föreskrifter av RSV, utförs ganska omfattande interna kontroller hos varje kronofogdemyndighet. Dessa kontroller lämnas emellertid utan-

för framställningen i det följande.

RSV:s roll

Enligt 2 kap. 2 & instruktionen för skatteförvaltningen ålig— ger det RSV särskilt att bl.a. genom allmänna råd och utta—

landen verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom verksamhetsområdet.

Vidare skall verket, enligt 2 kap. 4 & samma instruktion, för

skatteförvaltningen och exekutionsväsendet

o årligen före den 1 september avge anslagsframställning och o varje år lämna räkenskaps- och redovisningshandlingar

till riksrevisionsverket.

I den till utgången av 1986 gällande förordningen (l970:752) med instruktion för riksskatteverket finns i 3 & något utför- ligare bestämmelser om RSV:s arbetsuppgifter med avseende på exekutionsväsendet. Där föreskrivs bl.a. att verket skall följa arbetet hos kronofogdemyndigheterna och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation och arbetsformer (3 5 5) samt i samverkan med berörda myndigheter planlägga och anordna utbildning av personal inom verksamhetsområdet

(3 $ 11).

SIU utgår från att det inte är avsikten att de nu nämnda arbetsuppgifterna för RSV skall falla bort. Att regleringen i instruktionen för skatteförvaltningen är mindre utförlig än hittills gällande bestämmelser får i stället antas hänga samman med den pågående omgestalningen av exekutionsväsendet och den på grund härav rådande osäkerheten om RSV:s framtida roll.

Sammantagna får RSV:s arbetsuppgifter anses innebära att verket har en tillsynsfunktion i fråga om exekutionsväsendet. Det är främst uppgifterna att främja en enhetlig rätts—

tillämpning och verka för en ändamålsenlig utformning av

organisation och arbetsformer som ger stöd för detta påståen— de.

Det är också den bedömning som lagutskottet har gjort i ett uttalande om prioritering hos kronofogdemyndigheten. Uttalan- det gjordes vid riksdagsbehandlingen av förslaget till utsök— ningsbalk. Lagutskottet säger bl.a. att RSV i egenskap av tillsynsmyndighet kan ge råd och vägledning för hur kronofog- demyndigheterna bör agera (LU 1980/81 5. 24 f; jämför avsnitt 5.2.3).

1 den relativt nyligen beslutade utsökningsregisterlagen (1986:617) har såsom ett av ändamålen med registret angivits att detta skall användas inom exekutionsväsendet för plane— ring och tillsyn av verkställighet enligt UB, verkställighet eller tillsyn enligt annan författning och avräkning enligt avräkningslagen (1 å andra stycket utsökningsregisterlagen). I motiven har uttalats bl.a. att planering och tillsyn är uppgifter som ankommer på RSV i egenskap av centralmyndighet och för vilkas fullgörande utsökningsregistret är ett värde— fullt hjälpmedel (prop. 1985/86:155 s. 13 och 16, LU 36 s. 6). I överensstämmelse härmed har RSV också givits förfogan- derätt över hela registret (2 & utsökningsregisterlagen).

Vilket ansvar Och vilka befogenheter som ligger i rollen som tillsynsmyndighet regleras inte generellt i någon författ- ning. Saken kompliceras, som utredningen har konstaterat i betänkandet (Ds Fi l984:4) Indrivning av skatt m.m., av att kronofogdemyndigheten har dels en judiciell funktion vid verkställighet av allmänna och enskilda mål och dels en bor— genärsfunktion i de allmänna målen (bet. s. 278).

Frågan om var gränsen för centralmyndighetens befogenheter går i fråga om verkställighet hos kronofogdemyndigheten be-

handlas av riksdagens lagutskott bl.a. i det nyss nämnda betänkandet om utsökningsregisterlag m.m. SIU återkommer till

den nu aktuella frågan i avsnitt 4.5.2.

Länsskattemyndighetens och riksrevisionsverkets roller

I de allmänna målen är verksamheten hos kronofogdemyndigheten vidare föremål för granskning från länsskattemyndighetens sida. Enligt 10 & medelsförvaltningskungörelsen gäller sålun— da att länsskattemyndigheten varje år skall inventera krono- fogdemyndigheten i den ordning som RSV föreskriver. I RSV:s föreskrifter (RSV:s författningssamling 1982:4) anges att syftet med inventeringen är att uppnå en säker och effektiv

medelsförvaltning, redovisning och verkställighet i allmänna mål.

Enligt 74 & UBL skall länsskattemyndigheten, om lokal skatte— myndighet eller kronofogdemyndighet underlåter att inom före- skriven tid fullgöra sina åligganden enligt UBL, när det

blivit känt omedelbart vidta de åtgärder som förhållandena

kan föranleda.

SIU har i betänkandet Ds Fi l984:4 diskuterat innebörden av de nu nämnda bestämmelserna (bet. s. 262 ff). Utredningen har vid sina överväganden funnit att den tillsyn som RSV utövar är tillräcklig och att 10 å MfK sålunda bör upphävas och 74 5 UBL inte längre gälla beträffande kronofogdemyndigheten. Såvitt gäller förhållandet mellan länsstyrelsen (numera läns- skattemyndigheten) och kronofogdemyndigheten bör åtgärder vidtas för en mera effektiv samverkan. Till den del länssty- relsens inventering avser granskning av redovisningen skall uppgiften enligt förslaget i stället handhas av RSV. I be- tänkandet anförs vidare att utredningen senare, närmast i

samband med överväganden om borgenärsfunktionen under indriv-

ning, skall ta upp frågan om RSV också bör åläggas att gran- ska verkställigheten (se bet. s. 277 f).

Genom den nyligen beslutade omorganisationen av exekutions- väsendet m.m. har saken lösts på i princip det sätt som SIU föreslagit. Riksdagen har nämligen antagit förslaget att inte längre behålla en tillsynsfunktion hos länsskattemyndigheter— na, samtidigt som man beslutat om en förstärkt ledningsroll för RSV (prop. 1986/87:52 s. 44, LU 12 s. 12 ff). Det åter— står emellertid för den organisationskommitté som torde komma att tillkallas inom kort (dec. 1986) att lägga fram förslag

om hur RSV:s roll närmare skall utformas. SIU återkommer till frågan om RSV:s roll i avsnitt 4.5.

Kronofogdemyndighetens verksamhet granskas också av riksrevi— sionsverket (2 5 förordningen, 1986z449, med instruktion för

riksrevisionsverket). 2.2.13 Sammanfattning

Av redogörelsen i detta avsnitt och av vad utredningen kommer att anföra i det följande framgår att det allmännas borge- närsfunktion i fråga om månadsräkningsmedel utövas av krono- fogdemyndigheten, länsskattemyndigheten och RSV. Fördelningen dem emellan framgår av nedanstående uppställning. Till grup- pen månadsräkningsmedel hör de från antals- och beloppssyn- punkt tunga medelsslagen, bl.a. skatt som har debiterats

enligt UBL, arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt.

Kronofogdgygdigheten

' Första krav

' Uppskov och säker- het

' Verkställighet enligt UB

' Avräkning enligt avräkningslagen

' Konkursansökan beträffande böter

' Bevakning m.m. i konkurs

' Avskrivning beträf- fande punktskatter m.m.

' Eftergift beträf— fande böter

' Talan on förläng— ning av preskrip- tionstid

LänsskattMigheten

' Påminnelser

- Anstånd och säker- het

- Avräkning enligt UBL, ML m.m.

' Konkursansökan beträffande UBL- skatter m.m.

' Avskrivning beträf- fande UBL-skatter m.m.

' Ackord

' Granskning, inkl. inventering i all— männa mål

Riksskatteverket

Tvist an bättre rätt till utmätt egendom

Betalningsskyldig- het för tredje man

Mål enligt avrät— ningslagen i över— instans

Mål om konkursansö- kan i överinstans

Mål om återvinning m.m. i konkurs

Mål cm förlängning av preskriptionstid i överinstans

Tillsyn över krono— fogdemyndighetens verksanhet

Vidare gäller att beträffande framför allt sådana fordringar

som hos kronofogdemyndigheten handläggs som handräckningsme—

del ankommer motsvarande uppgifter i betydande omfattning på

de uppdragsgivande myndigheterna. Beträffande de fordringar som omfattas av avskrivningskungörelsen gäller t.ex. att dessa myndigheter i regel handhar beslut om konkursansökan,

ackord och avskrivning.

3 RIKTLINJER FÖR UTREDNINGSARBETET

3.1 Allmänna utgångspunkter

Bakgrunden till utredningens översyn av det allmännas borge- närsfunktion vid indrivning hos kronofogdemyndigheten är den stora indrivningsbalansen, dvs. summan av oredovisade rest— förda skatter och avgifter. Det finns därför anledning att studera vad som döljer sig bakom uppgiften om det totala skuldbeloppet. Vid den studien bör två frågor besvaras. Den första är hur skulderna fördelar sig på olika kategorier av gäldenärer. Av särskilt intresse är därvid fördelningen mel— lan gäldenärer som driver rörelse (näringsidkare) och andra. Den andra frågan är hur skulderna fördelar sig på antal gäl— denärer i olika skuldintervaller. För SIU:s överväganden i förevarande betänkande behövs knappast en djupare analys än denna.

Statistiska uppgifter i de här berörda hänseendena finns tillgängliga i en delrapport från RSV:s arbetsgrupp för kart— läggning av skatteundandragandet (RSV Rapport l984:4). I rapporten presenteras en undersökning som grundar sig på material från november 1981 och avser de fem län (Stockholms, Göteborgs- och Bohus, Malmöhus, Uppsala och Södermanlands län) som vid den tidpunkten var anslutna till exekutionsvä—

sendets ADB—system. Undersökningen omfattar alla aktuella

skulder i allmänna mål, sammanlagt 4,1 miljarder kronor. Antalet gäldenärer som ingår i undersökningen är ungefär 177 000. De s.k. storstadsdistrikten, dvs. kronofogdemyndig— heterna i Stockholm, Göteborg och Malmö, är visserligen över— representerade i undersökningen men denna torde ändå ge en god bild över förhållandena i hela landet. Att uppgifterna i rapporten är från 1981 och därmed mer än fem år gamla torde inte minska deras värde nämnvärt. Ingenting talar för att förhållandena sedan dess har ändrats på några punkter som är

av betydelse för utredningens ställningstagande.

Figur 1 i rapporten (s. 5) visar hur skulden och antalet gäldenärer fördelar sig på fysiska och juridiska personer. Av figuren, som tas in här nedan, går det att dra vissa slutsat— ser beträffande fördelningen mellan näringsidkare och andra.

Belopp 4.1 miljarder Antal gäldenärer 177 000 ”

FYSISKA PERSONER NHJ B-SKA”

AK"! ] EBOLAG

FYSISKA PERSONER NED A—SKATT 5075

FYSI SKA PERSONER NED A-SKATT

FYSISKA PERSONER MED B—SKAH

Det bör kunna antas att aktiebolag, övriga juridiska personer (handelsbolag, föreningar, stiftelser m.fl) och fysiska per- soner med B-skattsedel till helt övervägande del, men fysiska personer med A—skattsedel bara till begränsad del, består av

gäldenärer som är eller har varit näringsidkare.

Från dessa utgångspunkter kan man med stöd av figuren påstå att näringsidkarna svarar för omkring hälften av skuldbelop- pet men endast utgör drygt 20 procent av antalet gäldenärer. Påståendet stöds av uppgifter i rapporten (s. 9) om vilka gäldenärer som har blivit åsatta näringskod enligt statisti- ska centralbyråns standard för svensk näringsgrensindelning, s.k. SNI—kod. 19 procent av de i undersökningen ingående

gäldenärerna var nämligen näringskodade och denna grupp sva-

rade för 53 procent av den totala skulden.

Två figurer i rapporten (s. 7 och 8) bygger på skuldinterval- ler. Den första av dessa visar förhållandet mellan skulder

och antal gäldenärer.

FÖRHÅLLANDET MELLAN SKULDER OCH ANTAL GÄLDENÅRBR I SKULDINTERVALLER

SKULDINTERVALL IKR

500- ——

100-500 —,

S—lUO—b—

60 50 40 10 20 10 H) 20 10 40 50 60

PRllli AV ".KIILI) PROC AV ANTAI HMI).

Som sägs i rapporten framgår av figuren bl.a. att antalet gäldenärer med skulder över 100 000 kr. endast utgör 4 pro— cent av det totala antalet gäldenärer men svarar för närmare 60 procent av skulden. 7 500 gäldenärer har således en skuld på sammanlagt närmare 2,5 miljarder kronor av den totala skulden på drygt 4 miljarder kronor. Vidare framgår att drygt 60 procent av gäldenärerna (109 000) har en skuld under 5 000 kr. och detta stora antal gäldenärer svarar för endast något

över 3 procent av skulden.

Den andra figuren är också intressant i sammanhanget. I denna har arbetsgruppen gjort en uppdelning på olika slag av gälde-

närer.

mmunmmeåuam uwunumkawmm

W zon miljoner kr 569 nilJmcr ..- llb 000 gäldenärer 20 uno thdmirer

soo- mo- 500

5-100

& sa 40 30 20 10 o m m m nu sa mm : sxuuns _LsAN'A ' a . b _ W P & [R 1327 miljoner kr m Ailjonur kr 1) om qildmiur a om qildmirer sou lm - soo

s-uou

&; sonnmzumouommausowwnb c. 0.

Av de här uppgifterna bekräftas det som föregående figurer gett antydningar om, nämligen att beträffande näringsidkarna, och då i första hand aktiebolagen, dominerar de större skul-

derna medan fysiska personer som inte driver rörelse främst är restförda med mindre belopp. För aktiebolagen ligger t.ex. drygt 50 procent av skulden i skuldintervallet över 500 000 kr. Enligt rapporten (s. 2) gäller vidare att genomsnitts— skulden för aktiebolag är omkring 100 000 kr. medan den för

icke näringskodade fysiska personer är 12 000 kr.

Vid inriktningen av den framtida indrivningsverksamheten utgör de nu redovisade siffrorna en viktig utgångspunkt. Av särskilt intresse är det tidigare kända förhållandet att ett mycket litet antal gäldenärer svarar för merparten av indriv- ningsbalansen. Detta bör enligt utredningens uppfattning föranleda att indrivningsarbetet alltmer bör förskjutas på ett sätt som innebär att resurser frigörs från rutinarbete beträffande gäldenärer med små skulder för att i stället användas mot de större gäldenärerna. En följd av en sådan förskjutning blir att indrivningen mot företag och då sär— skilt aktiebolag och andra juridiska personer får en ökad

betydelse. Det är här som resurserna skall sättas in.

För utredningens del innebär det anförda att övervägandena i

första hand bör gälla förhållandena vid indrivning mot före— tag. Härvid bör utredningsarbetet inriktas på att skapa för— utsättningar för nya, effektivare metoder vid indrivningen. Metodfrågorna kommer att behandlas närmare i avsnitt 5.2.

Redan här kan emellertid sägas att insamlingen av information om gäldenären bör utvecklas väsentligt, att man i indriv- ningsarbetet på ett helt annat sätt än f.n. bör utnyttja den arsenal av påtryckningsmedel som lagstiftningen tillhandahål— ler (12, 13 och 15 kap. aktiebolagslagen, reglerna om kon— kursansökan och återvinning i konkurslagen, reglerna om före— trädaransvar i skattelagstiftningen m.fl.), samt att ränte— synpunkten bör ges ökad uppmärksamhet vid indrivningen mot

gäldenärer med stora skulder. Till metodproblematiken hör

vidare frågan om lagstiftningen ger myndigheterna ett till- räckligt manövreringsutrymme som borgenärsföreträdare under indrivningen. Det finns sålunda anledning att överväga om indrivningen kan effektiviseras genom att myndigheternas befogenheter vidgas.

Här bör emellertid framhållas att SIU i förevarande samman— hang inte avser att diskutera spaningsmetoder av det slag som behandlas i JO:s samlingsbeslut l984:l. Det beslutet gäller metoder som är nya i den meningen att de tidigare inte har använts av icke-polisiära myndigheter och delvis bygger på en ny teknik. En sådan metod brukar kallas fishing expedition och består t.ex. av gäldenärsundersökningar i anslutning till polisens trafikkontroller. En annan metod är filmning av gäldenärer med videokamera. Enligt vad utredningen erfarit har användningen av metoder som entydigt kan hänföras till fishing expeditions minskat avsevärt på senare tid eller helt upphört. Trots detta delar utredningen JO:s uppfattning om behovet av vissa lagstiftningsåtgärder på detta område (se beslutet s. 52 f). Av betydelse i sammanhanget är att det torde förekomma mellanformer som ligger på gränsen mellan de nu aktuella metoderna och vanlig registerforskning. Med nu gjorda uttalanden lämnar SIU den här frågan därhän.

Vid indrivning mot företag har frågor om säkerhet, konkurs och annat som hör ihop med borgenärsfunktionen sin särskilda betydelse. När utredningen nu har att se över borgenärsfunk— tionen under indrivning är en viktig fråga hur borgenärsupp- gifterna skall fördelas mellan myndigheterna. För närvarande är det i första hand kronofogdemyndigheten, länsskattemyndig- heten och RSV men också generaltullstyrelsen och andra upp— dragsgivande myndigheter som svarar för dessa uppgifter. Fördelningen måste utgå framför allt från de olika verksamhe-

ter som myndigheterna bedriver. Man bör enligt utredningens

mening eftersträva att myndigheterna i så begränsad omfatt- ning som möjligt skall behöva hänvisa till och vara beroende av varandras beslut. Samtidigt är det emellertid ofrånkomligt att verksamheten hos de berörda myndigheterna måste samordnas bättre än för närvarande så att det allmännas resurser ut—

nyttjas på bästa sätt. I överensstämmelse härmed skall dub— belarbete hos myndigheterna undvikas och de uppgifter om gäldenärerna som samlas in hos myndigheterna utnyttjas bättre.

Givetvis knyter sig det största intresset i förevarande sam- manhang till förhållandet mellan kronofogdemyndigheten, läns— skattemyndigheten och RSV. Verket har i sin egenskap av cen- tralmyndighet på skatteområdet en huvudroll när det gäller den fråga som nu är aktuell. Detta innebär närmare bestämt att verket skall tillse att indrivningen hos kronofogdemyn- digheten är effektiv och att den lokalt och regionalt är samordnad med taxering, debitering och uppbörd. Utredningens

överväganden i dessa hänseenden finns i avsnitt 4.5.

Länsskattemyndigheten är den myndighet som levererar det överlägset största antalet indrivningsuppdrag till kronofog- demyndigheten. I en år 1981 upprättad rapport över den då pågående försöksverksamheten med exekutionsväsendets ADB— system (REX)1 anges att länsstyrelsen (numera länsskatte- myndigheten) är uppdragsgivare i ungefär 51 procent av de allmänna målen. Till denna siffra skall numera läggas de 8 procent som i rapporten upptas på riksförsäkringsverket och avser arbetsgivaravgifter. Andra stora uppdragsgivare är enligt rapporten trafiksäkerhetsverket (24 procent), riks- polisstyrelsen (8 procent) och centrala studiestödsnämnden (6 procent). De angivna siffrorna torde alltjämt vara i huvudsak

representativa.

Gällande ordning innebär bl.a. att en kronofogdemyndighet i en del frågor som blir aktuella under indrivningsarbetet måste hänvisa till och är beroende av beslut som ankommer på andra myndigheter, främst länsskattemyndigheten. Detta för- svagar kronofogdemyndighetens förhandlingsposition mot gälde— nären och fördröjer handläggningen. Skattemyndigheterna är på motsvarande sätt beroende av kronofogdemyndighetens åtgärder, vilket också för med sig negativa konsekvenser av liknande slag. Gällande ordning innebär vidare att kronofogdemyndighe— ten och skattemyndigheterna på vissa områden sysslar med näraliggande aktiviteter. Dessa aktiviteter har inte alltid utvecklats under tillräckligt hänsynstagande till behovet av samordning. Detta kan i olyckliga fall leda till att gäldenä— ren får motstridande beslut från myndigheterna. Dessutom finns det en risk för att gäldenären spelar ut myndigheterna

mot varandra.

När det först gäller förhandlingspositionen kan man konstate— ra att det finns en skillnad mellan kronofogdemyndigheternas och skattemyndigheternas verksamhet som är av intresse i

sammanhanget.

För kronofogdemyndighetens verksamhet är förhandlingen något karakteristiskt. Den utgör, som kommer att framgå närmare av avsnitt 5.2.5, en viktig del av indrivningsarbetet och är

ofta avgörande för slutresultatet. Förhandlingen är i regel inriktad på frågan om hur det restförda beloppet skall beta-

las.

I skattemyndigheternas verksamhet däremot är förhållandet det motsatta. Vid den årliga taxeringen av inkomst— och förmögen— hetsskatt t.ex. finns i princip inte något utrymme för för— handlingar med de skattskyldiga vare sig om skattebeloppets storlek eller hur detta skall betalas. Åtgärder som registre-

ring av skattskyldiga och debitering av skattebelopp torde aldrig aktualisera förhandlingar. Vid länsskattemyndighetens handläggning av frågor om företrädaransvar och ackord kan dock regelrätta förhandlingar komma in i bilden. Överlägg- ningar med den skattskyldige i sådana frågor kan bl.a. ini- tieras i samband med periodkontroller av det slag som rekom— menderas i RSV:s promemoria Effektivare arbetsgivarkontroll (jämför avsnitt 5.2.4).

Den försvagning av förhandlingspositionen som gällande ordning innebär är således i första hand ett problem för kronofogdemyndigheten. Under indrivningsarbetet brukar kronofogdemyndigheten utnyttja bl.a. hotet om konkurs och utmätning som påtryckningsmedel. Kronofogdemyndigheten kan däremot inte med samma tyngd spela på sådana viktiga åtgärder som processer om betalningsansvar enligt bestämmelserna i bl.a. 77 a 5 UBL och 13 kap. 2 5 ABL. Om förhandlingen inte ger resultat i form av att t.ex. betalning görs eller säkerhet ställs är det ju länsskattemyndighetens sak att avgöra om talan skall väckas. Detta minskar självklart slagkraften i kronofogdemyndighetens agerande. Det här inslaget i indrivningsarbetet försvåras också av att förhandlingsutrymmet är begränsat. Det förekommer bl.a. då och då att gäldenärer föreslår lösningar som bygger på att en del av skulden skall falla bort. Sådana lösningar är kronofogdemyndigheten inte formellt behörig att gå med på. En annan begränsning som ibland föranleder svårigheter är att kronofogdemyndigheten inte får ingå överenskommelser med gäldenärerna om avbetalning och säkerhet rörande förfallna

men ännu inte restförda belopp.

Beträffande skattemyndigheternas verksamhet bör framhållas att de påtryckningsmedel som avses här -— hotet om exekutiva åtgärder av olika slag, konkursansökan, betalningsskyldighet

för tredje man etc. -— kan realiseras först under indrivningen. De har inte samma anknytning till taxering, revision och uppbörd. Vid handläggningen av framför allt processer om betalningsskyldighet men också ackordsärenden kan länsskattemyndighetens roll dock jämföras med kronofogdemyndighetens. Här kan man alltså behöva spela på

åtgärder som t.ex. utmätning och konkursansökan.

Fördröjningseffekter uppkommer i ett flertal situationer. Den kanske vanligaste är att gäldenären -- sedan kronofogdemyn— digheten t.ex. har ansökt om att han skall försättas i kon— kurs -- vänder sig till länsskattemyndigheten och erbjuder ackord. I den situationen är det många gånger nödvändigt att avvakta med konkursansökningen och andra indrivningsåtgärder till dess länsskattemyndigheten kan lämna ett åtminstone preliminärt besked om sitt ställningstagande.

Förfarandet när det allmänna skall garantera kostnaderna för" en återvinningsprocess kan också nämnas i det här samman- hanget. Det är sålunda kronofogdemyndigheten som förvaltaren samråder med i sådana viktigare förvaltningsfrågor som avses i 51 a & KonkL. En fråga som förvaltaren alltid skall samråda med berörda borgenärer om är just återvinning. Det är inte ovanligt att konkursförvaltaren drar sig för att inleda en återvinningsprocess om inte berörda borgenärer utfäster sig att svara för rättegångskostnaderna om målet skulle förloras. När det är statens rätt till utdelning som är beroende av processen ställs kostnadsgarantin, åtminstone beträffande stora belopp, som regel av länsskattemyndigheten. Kronofogde- myndigheten måste alltså i dessa fall hänskjuta frågan till länsskattemyndigheten (se mera om detta i avsnitt 8.6).

Förhållandet att kronofogdemyndigheten och länsskattemyndig— heten sysslar med näraliggande aktiviteter kan illustreras

med ett exempel som gäller indrivningen av fordringar hos ett aktiebolag. När ett sådant bolag har blivit restfört ankommer det på kronofogdemyndigheten att ta upp förhandlingar med bolaget genom dess företrädare (jämför avsnitt 5.2.5). Sam— tidigt är det länsstyrelsen —— och från och med 1987 RSV —— som har till uppgift att besluta om talan skall föras beträf— fande företrädarnas personliga betalningsskyldighet för skatte— och avgiftsbeloppet (77 a 5 UBL m.fl. lagrum). RSV torde komma att delegera denna uppgift till de nybildade länsskattemyndigheterna. Kronofogdemyndighetens och läns- skattemyndighetens åtgärder kommer här att gälla i princip samma sak, nämligen hur bolagets skuld skall regleras.

Ett annat exempel kan hämtas från anstånds— och uppskovsområ- dena. Anstånd med betalningen beviljas av skatte— eller av- giftsmyndigheten medan uppskov beslutas av kronofogdemyndig— heten (se avsnitten 2.2.2 och 2.2.3). Innebörden av anstånd och uppskov är från gäldenärens synpunkt i stort sett densam- ma. I båda fallen flyttas förfallodagen för fordringen fram och indrivningsåtgärderna upphör (se mera om detta i avsnitt 6.2).

För SIU gäller det nu att komma fram till förslag som så långt det är möjligt undanröjer de här beskrivna svårigheter- na. Utredningens arbete underlättas härvid av den nyligen beslutade omorganisationen av exekutionsväsendet. Genom denna kommer samtliga kronofogdemyndigheter att få den kompetens som fordras för att de skall kunna svara för viktiga borge— närsuppgifter (se mera härom i avsnitt 3.2). Förhållandet till länsskattemyndigheten underlättas också av omorganisa— tionen. Utredningens överväganden och förslag till en bättre samverkan mellan kronofogdemyndigheten och skattemyndigheter- na finns i avsnitten 4.1—4.4.

En väsentlig komplikation är emellertid den dubbelställning som kronofogdemyndigheten har i sin verksamhet, dels en funk- tion som exekutiv myndighet och dels en funktion som borgenär för det allmänna. Åtgärder som kronofogdemyndigheten vidtar i egenskap av exekutiv myndighet skall komma såväl allmänna som enskilda borgenärer till godo. Detta innebär att kronofogde- myndigheten inte får anförtros borgenärsuppgifter som kan

inkräkta på myndighetens ställning som opartisk exekutiv myndighet (se härom avsnitt 5.3).

Ytterligare en synpunkt på effektiviteten i statens borge- närsfunktion under indrivning bör föras fram här. Det är betydelsefullt att författningsregleringen av borgenärsfrå— gorna blir klar och fullständig. Varje kronofogdemyndighet skall veta vad den har att göra och inga funktioner får vara bortglömda. På det sättet underlättas bl.a. samarbetet mellan kronofogdemyndigheten och skattemyndigheterna. Samtliga be- rörda myndigheter skall förstå vad deras insats betyder i ett större sammanhang. Gäldenären skall också veta vilka uppgif- ter och befogenheter varje myndighet har. Oklarheter i dessa hänseenden skapar nämligen misstänksamhet och irritation hos gäldenären. F.n. är borgenärsfrågorna ofullständigt reglerade och i den mån det finns regler bygger dessa i stor utsträck—

ning på äldre förhållanden.

I avsnitt 2.2 har utredningen lämnat en utförlig redogörelse för olika borgenärsuppgifter som kan aktualiseras vid indriv- ning av skatter och avgifter. Frågan är emellertid om alla där berörda borgenärsuppgifter behöver omfattas av de fort—

satta övervägandena.

Till att börja med finns det anledning att säga några ord om förfarandet med påminnelser och krav (jämför avsnitt 2.2.1). Påminnelseförfarandet, som är helt oreglerat, ligger före

restföringen och behöver därför inte övervägas särskilt i detta sammanhang. När det gäller kronofogdemyndighetens s.k. första krav är det främst författningsregleringen som för närvarande är problematisk och därför fordrar närmare över- väganden (se härom avsnitt 12.5).

Anstånd med betalningen beslutas i allmänt mål av skatte- eller avgiftsmyndigheten och i enskilt mål av sökanden (se avsnitt 2.2.2). Beslutsfunktionen i allmänt mål hänger ihop med skatte— och avgiftsmyndigheternas uppgift att fastställa fordringarna och skall därför inte omprövas i förevarande sammanhang. En annan sak är att det i anslutning till över- vägandena om uppskovsinstitutet finns skäl att behandla för- hållandet mellan frågor om uppskov och anstånd (se avsnitt 6.9).

Systemet med avräkning av skatter och avgifter har varit föremål för lagstiftningsåtgärder relativt nyligen (se av— snitt 2.2.7). Även avräkningsfunktionen kan därför lämnas

utanför övervägandena i detta betänkande.

Detsamma gäller funktionen att besluta om avskrivning (se avsnitt 2.2.9). Här är skälet att utredningen i betänkandet Ds Fi l984:4 har föreslagit att avskrivningsinstitutet skall avskaffas och ersättas med nya, mer ändamålsenliga rutiner (bet. s. 29 f och 284 ff; jämför Ds Fi l984:14 s. 22 f).

Det finns inte heller anledning att nu gå in på reglerna om förlängning av preskriptionstiden (se avsnitt 2.2.11). På detta område är lagstiftningen endast några år gammal och något reformbehov torde inte föreligga.

Det anförda innebär att utredningens överväganden kommer att gälla uppskov inklusive mottagande av säkerhet (avsnitt 6),

betalningsskyldighet för tredje man (avsnitt 7), konkurs

(avsnitt 8) samt ackord och annan eftergift (avsnitt 9). Sammanfattning

I detta avsnitt har allmänna riktlinjer för utredningsarbetet

behandlats. Därvid har bl.a. anförts att

0 övervägandena i första hand bör gälla förhållandena vid indrivning mot företag och inriktas på att skapa förut- sättningar för nya, effektivare metoder vid indriv—

ningen,

0 man vid fördelning av borgenärsuppgifter mellan krono- fogdemyndigheten, å ena, och länsskattemyndigheten och andra uppdragsgivande myndigheter, å andra sidan, bör eftersträva att myndigheterna i så begränsad omfattning som möjligt skall behöva hänvisa till och vara beroende av varandras beslut samtidigt som det ändå är ofrånkom— ligt att verksamheten hos de berörda myndigheterna måste

samordnas bättre än för närvarande,

o kronofogdemyndigheten inte får anförtros borgenärsupp- gifter som kan inkräkta på myndighetens ställning som

opartisk exekutiv myndighet,

o författningsregleringen av borgenärsfrågorna skall vara

klar och fullständig, samt att

0 vissa, i avsnitt 2.2 berörda, borgenärsuppgifter inte

behöver omfattas av de fortsatta övervägandena.

3.2 Organisatoriska förutsättningar

Som redan nämnts har riksdagen nyligen beslutat om en ny organisation av exekutionsväsendet fr.o.m. budgetårsskiftet den 1 juli 1988 (prop. 1986/87:52, LU 12, rskr 103). I kort- het innebär reformen att det bildas en kronofogdemyndighet i varje län. På lokal nivå skall verksamheten bedrivas från s.k. kronokontor. Vid dessa kan finnas en eller flera krono- fogdar. Till de nya länsmyndigheterna koncentreras bl.a. de administrativa funktionerna. RSV:s ledningsfunktion i för— hållande till kronofogdemyndigheterna skall också ändras. Det skall emellertid ankomma på en organisationskommitté att närmare överväga RSV:s ställning. På kommittén skall vidare ankomma en hel rad andra frågor som också aktualiseras vid

omorganisationen.

I propositionen med förslag till den nya organisationen dis— kuteras några alternativa lösningar, som har det gemensamt att de innebär ändring i kronofogdemyndighetens ställning i förhållande till skatteförvaltningen (prop. s. 37 ff).

Bakgrunden är att det ena av de huvudproblem som omorganisa— tionen enligt föredraganden syftar till att lösa är att man

inte organisatoriskt har beaktat det funktionella samband som finns i beskattningskedjan taxering, debitering, uppbörd och indrivning. Vidare gäller att det är oklart om RSV har någon direktivrätt beträffande den del av indrivningsverksamheten som inte innefattar exekutiva åtgärder (prop. s. 34 f).

Det andra huvudproblemet uppges ha sin grund i att många av de nuvarande kronofogdemyndigheterna är för små. Detta inne- bär bl.a. att det i regel saknas möjlighet att tillföra dem kvalificerad personal för att handlägga komplicerade indriv-

ningsfall på grund av att arbetsunderlaget är för litet (prop. s. 35).

En av de lösningar som diskuteras i propositionen är att infoga kronofogdemyndigheterna i skatteförvaltningen. Med en sådan lösning skulle samarbetsfrågan inte kräva särskild uppmärksamhet och RSV:s lednings- och styrfunktion över skatteförvaltningen i övrigt skulle bli direkt tillämplig på verksamheten i exekutionsväsendet. Problemen med de små myn- digheterna skulle då också i princip vara lösta. Beträffande denna lösning anförs emellertid också följande.

Lösningen måste dock enligt mitt förmenande prövas och bedö- mas även utifrån andra utgångspunkter än de rent fiskala. Lösningen berör principiella och grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i vårt rättssys- tem. Kronofogdemyndigheterna är exekutiva myndigheter som har till huvuduppgift att förverkliga rättsanspråk som har fast- ställts i domar och förvaltningsbeslut. Kronofogdemyndig- heterna skall därvid med tillämpning av bl.a. utsökningsbal- kens bestämmelser opartiskt avgöra olika tvistiga frågor mellan en sökande och en gäldenär. Regelsystemet utgår från att alla sökande skall behandlas lika vid utsökning vare sig det är en enskild person eller staten som är sökande. Vid sidan av dessa judiciella uppgifter skall kronofogdemyndig- heterna i indrivningsarbetet med skatter och avgifter dess— utom i betydande omfattning ta till vara statens intressen som borgenär.

Om kronofogdemyndigheterna infogas i skatteförvaltningen innebär det att utmätning och annan exekutiv verkställighet i enskilda mål skall ombesörjas av en skattemyndighet. Det kan emellertid tänkas att ett sådant införlivande skulle kunna rubba allmänhetens tilltro till exekutionsväsendets opartisk— het. Skattemyndigheternas huvuduppgift är ju att ta till vara statens fiskala intressen. Jag är därför tveksam till en sådan lösning. Man bör i vart fall först noga pröva om kravet att regionalt anpassa myndighetsstrukturen för exekutions- väsendet till skatteförvaltningen kan tillgodoses på annat sätt.

En annan lösning som diskuteras är att dela verkställigheten mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna så att

skattemyndigheterna verkställer allmänna mål och kronofogde— myndigheterna enskilda mål. Om denna lösning anförs följan- de.

En lösning kan då vara att dela verkställigheten mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna så att skattemyndigheterna verkställer allmänna mål och kronofogde— myndigheterna enskilda mål. Ett delat exekutionsväsende skulle emellertid kräva dubbla organisationer under olika centralmyndigheter med olika huvudmän, som var för sig skulle leda och styra sin del av exekutionsväsendet. En sådan lös— ning skulle sannolikt medföra ett betydande dubbelarbete och därmed bli kostsam och jag vill därför inte förorda en sådan lösning.

Ytterligare en lösning som diskuteras är den att skilja ut arbetet med borgenärsfunktionen under indrivning och föra över detta arbete till skatteförvaltningen. Föredraganden anser emellertid att inte heller denna lösning bör förordas

och anför bl.a. följande.

Mönstret för en sådan verksamhetsmodell med en renodlat exekutiv myndighet finns i Finland. Enligt min mening kan det vara en fördel ur fiskal synvinkel att på ett sådant sätt organisatoriskt samordna indrivningsverksamheten med verksam— heten vid skattemyndigheterna. Det blir på det sättet lättare att t.ex. samordna uppbörden med indrivningen.

Den finska modellen kan emellertid även få motsatt effekt och således medföra ett försämrat ekonomiskt resultat för det allmänna. Jag tänker då i första hand på att borgenärsfrågor- na skulle få drivas utan det betydelsefulla stöd som krono- fogdemyndigheten i dag har av att kunna använda hotet om omedelbara exekutiva åtgärder. Vidare skulle borgenärsfunk— tionerna få hanteras utan tillgång till den information som för närvarande tas fram genom den exekutiva verksamheten. Det finns en påtaglig risk för att en uppdelning av borgenärs— funktionerna och de verkställande uppgifterna på olika myn- digheter snarare skulle medföra att indrivningen totalt sett blir omständligare och dyrare än för närvarande.

Vid bedömningen av den nu aktuella lösningen bör vidare vägas in att arbetet med att gå över till en sådan organisations— form blir betydande. Det blir fråga om ett omfattande för- fattnings- och organisationsarbete, betydande ändringar i skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ADB-system och

stora utbildningsinsatser samtidigt som många tjänstemän måste byta arbetsplats.

Den lösning som man nu har valt innebär att kronofogdemyndig- hetens ställning i förhållande till skatteförvaltningen skall vara oförändrad, dvs. med verkställighet av såväl allmänna som enskilda mål samt vissa borgenärsfunktioner samlade hos

kronofogdemyndigheten (prop. s. 38).

Trots att organisationsfrågan inte omfattas av utredningsupp— draget har även SIU, under arbetet med förevarande betänkan- de, övervägt alternativa organisationsformer. Anledningen härtill är att denna fråga är av betydelse för utredningens överväganden om borgenärsfunktionen vid indrivning.

SIU:s överväganden i organisationsfrågan har visserligen genom riksdagens beslut minskat i intresse. Det kan tyckas som om utredningen inte längre skulle ha anledning att redo- visa resultatet av sina överväganden. Emellertid anser sig utredningen kunna ge ytterligare stöd åt den lösning i orga— nisationsfrågan som riksdagen har fattat beslut om. Utred- ningen har därför bedömt det kunna vara av allmänt intresse att redovisa vissa ytterligare synpunkter på de lösningar av organisationsfrågan som diskuterats i propositionen.

När det till att börja med gäller lösningen att infoga krono- fogdemyndigheterna i skatteförvaltningen bör enligt utred- ningens mening de principiella problemen med en sådan lösning understrykas. Kronofogdemyndigheten är, som JO har uttryckt det, inte en "vanlig" förvaltningsmyndighet (som t.ex. en skattemyndighet) utan någonting mitt emellan en domstol och en förvaltningsmyndighet -- en "verkställande" myndighet (jämför JO:s samlingsbeslut 1984:l s. 3). Kronofogdemyndighe— tens huvuduppgift såsom exekutiv myndighet är att förverkliga

i domar och förvaltningsbeslut fastställda rättsanspråk. Uppgiften kan jämföras med de allmänna domstolarnas och för- valtningsdomstolarnas rättskipande verksamhet.

En ordning som innebär att utmätning och annan verkställighet skall ombesörjas av en skattemyndighet kan, som anförs i propositionen, tänkas rubba allmänhetens tilltro till exeku— tionsväsendets opartiskhet. Detta hänger bl.a. samman med att de judiciellt betonade arbetsuppgifterna vid resurstilldel— ning i så fall kan komma att få stå tillbaka för mera fiska- liskt inriktade. Enligt utredningens mening kan detta inte godtas så länge enskilda och allmänna mål skall behandlas

lika vid utsökning.

En organisationsform där enskilda och allmänna mål är separe— rade från varandra torde vara den i utlandet vanligaste. Den innebär att två i princip jämställda organ är utrustade med utmätningsbefogenheter -— dels, i fråga om skattefordringar, organ som är mer eller mindre nära knutna till skatteförvalt- ningen och dels, när det gäller andra fordringar, organ som vanligen har någon anknytning till de allmänna underrätterna. Den här beskrivna formen för organisation av exekutionsväsen— det finns t.ex. i Danmark, Frankrike, Norge och

Västtyskland.

En fördel med denna ordning är att borgenärsfunktionen under indrivning och utmätningsbefogenheten ligger hos en och samma myndighet. SIU skall strax återkomma till frågan om vilken

betydelse detta kan ha för effektiviteten i indrivningen.

Att man för Sveriges del inte haft skäl att överväga att införa denna organisationsform torde främst hänga samman med att den, som anförs i propositionen, sannolikt skulle medföra

betydande dubbelarbete och därmed bli kostsam. Det kan

tilläggas att det med en sådan ordning torde vara näst intill omöjligt att upprätthålla den samordning av verkställigheten i allmänna respektive enskilda mål som vår nuvarande utsök- ningslagstiftning bygger på. I sammanhanget kan nämnas att det under uppbyggnaden av exekutionsväsendets ADB-system gjorts en undersökning som visar att ca hälften av gäldenä- rerna i enskilda mål också är restförda med ett eller flera

allmänna mål (jämför Ds Kn 1981:6 s. 22).

Det bör vidare framhållas att den nu diskuterade lösningen inte undanröjer problemen med små myndigheter. Om kronofogde— myndigheterna kvarstår som självständiga myndigheter och endast har till uppgift att verkställa enskilda mål får många av dem ett mycket litet arbetsunderlag. En del av myndighe- ternas problem i nuvarande organisation accentueras därigen- om, t.ex. svårigheten att få och behålla kvalificerad perso— nal samt att själva svara för vissa administrativa uppgif-

ter.

SIU övergår härefter till att diskutera den tredje lösningen -— att föra över borgenärsfunktionen i de allmänna målen till skatteförvaltningen och sålunda ge kronofogdemyndigheten en renodlat exekutiv funktion. Denna lösning framstår som den mest intressanta av de nu aktuella. Utredningen har också studerat denna organisationsform vid ett besök i Finland (jämför avsnitt 1). Besöket omfattade en regional skattemyn- dighet -— ett länsskatteverk -- och en lokal utsökningsmyn- dighet —— ett stadsfogdeämbete, varjämte diskussioner fördes med företrädare för finans- och justitieministerierna.

I Finland handhas borgenärsuppgifterna vid indrivning i fråga om flertalet skatter och avgifter av en indrivningsbyrå hos länsskatteverket. De lokala utsökningsmyndigheterna -— förut—

om stadsfogdeämbeten i de större städerna också länsmanskon-

tor på landet —- svarar i princip bara för rent exekutiva åtgärder. Såväl skattefordringar som enskildas fordringar återredovisas efter viss tid till sökanden.

Från fiskalisk synpunkt är bl.a. av betydelse att den samord— ning av uppbörd och indrivning som det talas om i propositio- nen kan innebära att större kontrollaktioner följs upp genom att indrivningsresurser styrs mot den kategori av skattskyl— diga som granskats och eftertaxerats. Den kan också underlät— ta ett rutinmässigt överförande av information från taxe- rings—, debiterings— och uppbördsområdena till den enhet som handhar borgenärsuppgifterna vid indrivning. Betydelsen härav bör emellertid inte överdrivas. Erfarenheter i Sverige visar sålunda att uppgifter om gäldenärens ekonomiska förhållanden i deklarationer m.m. i allmänhet inte uppfyller de krav på fullständighet och aktualitet som indrivningsverksamheten ställer.

I Finland tillämpas den ordningen att ett indrivningsärende som redovisats med hinder mot verkställighet rutinmässigt skickas till den lokala skattebyrån, bl.a. för att komplette— ras med uppgifter om gäldenärens ekonomi som kan finnas i deklarationer m.m. Vid SIU:s besök upplystes att detta sällan leder till att man får fram några uppgifter av värde för

indrivningen.

Då är det troligen av större betydelse att uppgifter om vad som förekommit vid indrivning på ett smidigt sätt kan göras tillgängliga i arbetet med taxering, debitering och uppbörd. Också detta intresse tillgodoses i viss utsträckning genom

den rutin som tillämpas i Finland. Uppgifter som har kommit fram vid indrivningen kan bl.a. vara av värde när det gäller att åstadkomma riktigare taxeringar i fall där deklaration inte har lämnats. Uppgifterna kan också utnyttjas inom

skatteförvaltningen för att undvika att stora revisions- och processföringsinsatser läggs ned på ett fall där utsikterna att driva in ett skattebelopp är små (se härom avsnitt 4.2.2).

En ytterligare fördel med att organisatoriskt samordna verk- samheterna är att det på det sättet torde bli lättare att överbrygga tidsglappet mellan uppbörd och indrivning. Vad det gäller är bl.a. att skapa smidiga rutiner för att i vissa fall överlämna en fordran för indrivning utan att avvakta den

ordinarie restföringen.

I fiskaliskt hänseende kan det alltså, på nu angivet sätt, vara till fördel för det allmänna att borgenärsfunktionen vid indrivning förs ihop med taxering, debitering och uppbörd. En sådan organisatorisk lösning ger emellertid inte nödvändigt— vis de fördelar som nu har diskuterats. I Finland gällde sålunda vid tiden för SIU:s besök att man inte hade integre- rat registerföringen för uppbörd och indrivning på sådant sätt att man helt kunde utnyttja den organisatoriska samord-

ningen.

Det är alltså delvis andra åtgärder än organisatoriska som krävs för att uppnå de nu diskuterade samordningsfördelarna. Frågan om hur detta till största delen skall kunna ske inom

nuvarande organisationsform behandlas i avsnitten 4.2—4.4.

En vinst med att organisatoriskt föra samman indrivningen med taxering, debitering och uppbörd är att sekretessfrågorna blir lättare att lösa när det informationsutbyte som bör äga rum mellan dessa verksamheter kan ske mellan olika enheter inom samma myndighet. Helt kan man dock inte komma ifrån frågorna om uppgiftslämnande mellan myndigheter eftersom kronofogdemyndigheten också har behov av vissa uppgifter från

skattemyndigheterna för sitt arbete som verkställande myndig— het. SIU återkommer till den saken i avsnitt 5.3.8.

Man får vidare räkna med att gäldenärernas villighet att göra frivilliga betalningar minskar vid vetskapen om att ärendet måste till kronofogdemyndigheten innan åtgärder som utmätning och införsel kan komma i fråga. Det som har sagts här stöds av erfarenheterna från de enskilda målen. Under verkställig- heten i dessa mål förekommer ofta att sökanden lämnar anstånd för utmätning. Anstånden torde i regel vara föranledda av kontakter som gäldenären tagit med sökanden med anledning av

att denne vänt sig till kronofogdemyndigheten.

I propositionen framhålls vidare att hanteringen av borge- närsfrågorna skulle få ske utan tillgång till den information som tas fram genom den exekutiva verksamheten. Att detta är

en väsentlig nackdel bekräftades vid SIU:s besök i Finland.

Hos indrivningsbyrån vid länsskatteverket ansåg man sig så- lunda ha svårigheter att själv bedöma på vilket stadium kon— kursåtgärder skulle sättas in mot en gäldenär. I denna och andra frågor som kan komma upp i samband med den egna indriv— ningen var man därför delvis beroende av information som bara fanns hos utmätningsmannen och av dennes bedömning angående

gäldenären.

Ett annat problem med den uppdelning av funktionerna som har gjorts i Finland är att utmätningsmännen inte kan ta emot säkerhet vid indrivning. En gäldenär som vill ställa säkerhet måste hänvisas till indrivningsbyrån. Stadsfogdarna ansåg detta vara en nackdel, bl.a. därför att det ofta finns även andra offentliga uppdragsgivare än länsskatteverket, vilket gör det svårt att åstadkomma en helhetslösning.

Ytterligare en sak bör uppmärksammas. Den fördel som det allmänna har av att enskilda och allmänna mål samordnas hos kronofogdemyndigheten går förlorad om myndigheten renodlas som ett exekutivt organ. Inför verkställighetsåtgärder i ett mål sker f.n. alltid en kontroll av om gäldenären har även andra mål mot sig. Om så är fallet görs eventuella utmät- ningar m.m. även för dessa fordringar. Den här samordningen kan naturligtvis behållas i en organisation av nu diskuterat slag men ger då inte samma resultat som i dag. Avslutade allmänna mål ligger ju inte längre kvar hos kronofogdemyndig- heten utan återredovisas till sökanden.

Man kan naturligtvis fråga sig om inte organisatorisk samman— föring av taxering, debitering och uppbörd med indrivning innebär fördelar från rationaliseringssynpunkt. Det kan då konstateras att de uppgifter som i dag handhas av skattemyn- digheterna inte från rättslig synpunkt har någon starkare anknytning till indrivningen. Medan man på de förra verksam- hetsområdena i första hand tillämpar skattelagstiftning är det vid indrivning utsöknings- och konkurslagstiftning, jämte civil lagstiftning (familjerätt, sakrätt och associations- rätt), som reglerar verksamheten. Även om det måste anses fördelaktigt med bättre kunskaper om skatterätt än f.n. hos de tjänstemän som arbetar med indrivning -- ett intresse som får antas kunna tillgodoses lättare efter en organisatorisk reform av det nu diskuterade slaget -— måste därför möjlighe- ten att föra personal mellan verksamheterna utan omfattande

utbildningsinsatser anses vara begränsad.

Av intresse i sammanhanget är också att man måste räkna med att en ganska stor del av länsskattemyndighetens indrivnings- ärenden går vidare till kronofogdemyndigheten för verkstäl— lighetsförsök. I Finland gäller att i princip alla fordringar

först överlämnas för utsökningsindrivning. Resultatet av att

skilja ut borgenärsfunktionen från verkställigheten blir således att två myndigheter på indrivningsstadiet i viss utsträckning vidtar åtgärder mot samma gäldenär —— åtgärder som gäller samma fordringar och i mångt och mycket kräver samma information som underlag. Detta leder självklart till ett omfattande dubbelarbete i fråga om t.ex. registreringsåt— gärder, informationsinsamling och kontakter med gäldenären.

En annan sak som bör framhållas är att förfarandet som sådant blir mera tungrott genom att målen måste vandra fram och tillbaka mellan den uppdragsgivande myndigheten och kronofog— demyndigheten. En ändamålsenlig indrivning förutsätter i många fall att det görs mer än ett verkställighetsförsök. I Finland tillämpas den ordningen att alla fordringar överläm- nas för ett nytt utmätningsförsök kort före preskription och i en del fall överlämnas fordringen för utsökningsindrivning ett stort antal gånger.

När det nu har beslutats att vissa borgenärsuppgifter och de exekutiva uppgifterna också i framtiden skall vara förenade hos kronofogdemyndigheten innebär detta att denna myndighets dubbla roller kvarstår. I den praktiska verksamheten har emellertid detta problem klarats hittills (jämför prop. l980/81:8 s. 156). Den utformning som systemet har fått i Finland ger f.ö. anledning att betvivla att en organisations— reform skulle ge någon stor vinst i det här hänseendet. Ett exempel på hur utmätningsmannen bevakar det allmännas rätt är följande. I Finland har skatter förmånsrätt till betalning framför enskildas fordringar inte bara i konkurs utan även vid utmätning. Den förmånsrätten kommer till användning t.o.m. på det sättet att skatteindrivningsärenden som redo— visats med hinder åter begärs in för verkställighet om det påträffas utmätningsbar egendom av betydenhet vid verkstäl— lighet i enskilt mål.

I aVSnitt 5.3 diskuterar SIU vilka åtgärder som kan vidtas

för att enskilda borgenärers rätt skall bli tillvaratagen

bättre vid verkställighet.

4 BÄTTRE SAMVERKAN MELLAN SKATTEFÖRVALTNINGEN OCH EXEKUTIONSVÄSENDET

4.1 Allmänna utgångspunkter

4.1.1 Vad är samverkan?

I det här avsnittet diskuterar SIU vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att stärka det allmännas borgenärsroll genom vidgad samverkan mellan å ena sidan skatteförvaltningen på regional och lokal nivå och å andra sidan kronofogdemyndighe— ten. Frågor som rör RSV:s roll och ställning behandlas i avsnitt 4.5.

Samverkan innebär i förevarande sammanhang att myndigheterna, i mån av behov och så långt det är möjligt, arbetar med en gemensam målsättning och inriktning och att arbetet samordnas tidsmässigt och på annat sät . Vidare innebär samverkan att man så långt möjligt undviker dubbelarbete.

De frågor som utredningen tar upp är närmare bestämt

o skattemyndigheternas tillgång till information från

kronofogdemyndigheten,

156 Bättre samverkan SOU o kronofogdemyndighetens tillgång till information från skattemyndigheterna,

o åtgärder för att överbrygga tidsglappet mellan uppbörd

och indrivning,

o behovet av samrådsgrupper och kontaktpersoner samt 0 samordnade aktioner. 4.1.2 Synpunkter på behovet av samverkan

Som framgår av avsnitt 3.2 har behovet av samverkan mellan kronofogdemyndigheten och skatteförvaltningen varit en av de viktigaste utgångspunkterna för den omorganisation av exeku— tionsväsendet som riksdagen nyligen beslutat om. Det är för att tillgodose detta behov som det bl.a. har slagits fast att kronofogdemyndighetens ledning och administration i princip skall lokaliseras till samma ort som övriga länsorgan (prop. 1986/87:52 s. 40; LU 12 s. 8).

Länsskattemyndighetens nära anknytning till indrivningen följer redan av att det är denna myndighet som levererar det överlägset största antalet indrivningsuppdrag till kronofog— demyndigheten. Men också från andra synpunkter finns det ett nära samband mellan skattemyndigheternas verksamhet och in— drivningen hos kronofogdemyndigheten. Det finns sålunda, som framgår av avsnitt 2.2, åtskilliga formella anknytningspunk—

ter.

SIU har tidigare behandlat förhållandet mellan länsstyrelsen (numera länsskattemyndigheten) och kronofogdemyndigheten i betänkandet (Ds Fi l984:4) Indrivning av skatt m.m. Därvid har utredningen gett exempel på beröringspunkter mellan dessa

myndigheters verksamhet samt anfört att dessa exempel visar

nödvändigheten av ett väl fungerande samarbete. I det samman- hanget har bl.a. nämnts de fortlöpande kontakter som förekom- mer på redovisningsområdet samt i frågor rörande betalnings- säkring, ställföreträdares betalningsansvar enligt 77 a 6 UBL

m.fl. lagrum, ackord och konkurs.

Vidare har i betänkandet Indrivning av skatt m.m. nämnts att det även förekommer informationsutbyte i anslutning till revisionsverksamheten. Betydelsen av att exekutionsväsendet under senare år tillförts ett antal ekonomtjänster har också uppmärksammats. Ekonomerna sysslar framför allt med utred— ningar av svårare indrivningsfall och arbetar ofta i nära kontakt med länsskattemyndigheten. Både länsskattemyndigheten och kronofogdemyndigheten ingår dessutom i vissa samarbetsor-

gan för myndigheter som är engagerade i arbetet mot den eko— nomiska brottsligheten.

Samtidigt har utredningen konstaterat att införandet av exe— kutionsväsendets ADB-system innebär att vissa naturliga an- knytningspunkter mellan länsstyrelsen (numera länsskattemyn— digheten) och kronofogdemyndigheten faller bort och därmed viss risk för ett försämrat samarbete. Mot den bakgrunden har utredningen ansett att det skulle vara av värde med en för— fattningsreglering som sörjer för att samarbetsfrågorna stän- digt uppmärksammas och för att det tas erforderliga initiativ i de fall samarbetet inte löper friktionsfritt. I enlighet härmed har utredningen föreslagit att chefen för länsstyrel— sens skatteavdelning och chefen för kronofogdemyndigheten genom särskilda bestämmelser skall åläggas att verka för att

det fortlöpande kommer till stånd en ändamålsenlig samverkan. Av de remissinstanser som uttalat sig om förslaget i denna del har de flesta tillstyrkt förslaget till samverkansbestäm—

melser eller lämnat det utan erinran. Några remissinstanser

har dock ifrågasatt värdet av allmänt hållna bestämmelser om

samverkan.

I anslutning till det nu berörda förslaget har förutskickats (bet. s. 196) att utredningen i samband med behandlingen av borgenärsfrågorna kan komma att föreslå mer detaljerade be— stämmelser om länsstyrelsens och kronofogdemyndighetens sam— arbete, ehuru samarbetet naturligtvis helst bör växa fram oreglerat. Utredningen skall alltså nu fortsätta på de över— väganden som har gjorts i det nyssnämnda betänkandet.

Behovet av samverkan mellan bl.a. länsstyrelsen (numera läns— skattemyndigheten) och kronofogdemyndigheten har också be— handlats av RSV:s s.k. PLAN-projekt i rapporten Skatter och skattekontroll. Förutsättningar för en effektiv kontrollverk- samhet (RSV Rapport l983:l). I rapportens avsnitt om Staten som skatteborgenär och indrivningsverksamheten uttalas emel- lertid (s. 506) att någon probleminventering av kronofogde- myndigheterna och deras verksamhet inte har gjorts och inte heller någon egentlig analys av indrivningsverksamheten. Vad som behandlas i avsnittet sägs skola ses som en översikt av området. Det konstateras bl.a. att samordningen och samarbe— tet, bortsett från vissa lagreglerade samordningsfrågor, bygger på enskilda myndigheters initiativ. Ett av problemen när det gäller att uppnå tillräcklig effektivitet i indriv- ningen är enligt PLAN—projektet det tidsglapp som föreligger mellan debitering och indrivning.

I betänkandet (Ds Ju l984:4) Vidgat samarbete mellan myndig— heter på skatte— och avgiftsområdet —- förbättrad information till företag betonar kommissionen mot ekonomisk brottslighet (EKG-kommissionen) att ett effektivt samarbete inom den regionala skatte- och avgiftsadministrationen förutsätter en fast ledning och samordning av såväl den renodlade beskatt—

ningsverksamheten som den mera sammansatta verksamheten, där bl.a. kronofogdemyndigheterna ingår (bet. s. 130).

Det kan vidare nämnas att RSV relativt nyligen genom bl.a. en enkät till länsstyrelsernas skatteavdelningar och kronofogde- myndigheterna har hämtat in synpunkter på hur samverkan mel— lan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet fungerar och vad som kan göras för att förbättra den. Enligt vad SIU har erfarit avser verket att inom kort i en promemoria redovisa för berörda myndigheter vad som har kommit fram vid denna kartläggning och ge vägledning om åtgärder för att förbättra samarbetet.

4.1.3 Förutsättningarna för samverkan

I avsnitt 3.2 har SIU behandlat de organisatoriska förutsätt— ningarna för utredningens arbete. Enligt utredningens bedöm- ning måste kronofogdemyndigheten visserligen med hänsyn till myndighetens exekutiva funktion stå i väsentlig utsträckning fri från skatteförvaltningen. Detta får emellertid inte hind— ra att man genom en utbyggd samverkan kan tillgodose det

fiskaliska intresset bättre än f.n.

Frågan om en bättre samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet måste prövas mot bakgrund av skattemyndig- heternas och kronofogdemyndighetens skilda uppgifter. Det samarbete som kan och bör äga rum mellan myndigheterna får med andra ord inte leda till oklarhet om vilken roll en myn- dighet uppträder i eller vad som gäller om ansvaret för vid- tagna åtgärder. Detta gäller f.ö. också mellan flera myndig- heter av samma slag, t.ex. mellan kronofogdemyndigheter i olika distrikt. Frågan har nyligen behandlats i ett beslut av justitieombudsmannen (JO). Ärendet hos JO gällde verksamheten

inom en av de s.k. länsgrupper som inrättats för att ta hand

om komplicerade indrivningsfall. I beslutet konstaterar JO bl.a. att den eller de medlemmar av gruppen som handlägger ett mål gör det för den kronofogdemyndighet, vars mål det är, på denna myndighets ansvar och med bibehållande av myndighe— tens styrmöjligheter (beslut 1986-03-27, dnr 1680-1984).

AV intresse i sammanhanget är vidare ett tidigare omnämnt regeringsrättsavgörande angående förlängning av preskrip- tionstiden för skattefordringar. Med hänvisning till att ansökan i det aktuella fallet gjorts av annan kronofogdemyn- dighet än den hos vilken allmänt mål mot gäldenären var an- hängigt vid tiden för ansökningen upphävde regeringsrätten kammarrättens dom på förlängning av preskriptionstiden (jäm-

för avsnitt 2.2.11).

Ett viktigt skäl för att hålla gränserna mellan myndigheter- nas funktioner klara är vidare att man bara på det sättet kan undvika att det utförs dubbelarbete. överskottsinformation i en myndighets verksamhet bör givetvis utnyttjas om den är av värde för en annan myndighets arbete -- t.ex. uppgifter om utmätningsbara tillgångar som kommer fram vid skattekontroll eller uppgifter om registreringspliktig verksamhet som kommer fram i indrivningsarbetet. Men varje myndighets verksamhet skall vara inriktad på att samla in bara den information som behövs för dess egna arbetsuppgifter. Annars finns det risk för att resurser läggs ned på att samla in och överföra en mängd information som redan finns hos den mottagande myndig- heten. Till saken hör också att det på grund av bristande kunskap och erfarenhet många gånger kan vara svårt att bedöma vilket värde och vilken innebörd en uppgift kan ha i en annan

verksamhet än den egna.

Med det nu sagda som utgångspunkt lämnar SIU i de närmast följande avsnitten, 4.2—4.4, förslag till åtgärder för att

åstadkomma en bättre koppling än f.n. mellan skattemyndighe- terna och kronofogdemyndigheten. Vissa åtgärder har emeller— tid nära anknytning till frågor om hur verksamheten bör be—

drivas hos kronofogdemyndigheterna och behandlas därför i stället i avsnitt 5.

4.2 Informationsutbytet mellan skattemyndigheterna och

kronofogdemyndigheten 4.2.1 Varför informationsutbytet är viktigt

Till väsentlig del ligger samverkan mellan myndigheter i ett effektivt informationsutbyte. Härigenom kan t.ex. dubbelar— bete undvikas. Tillgång till information är också en förut— sättning för samordning av myndigheternas åtgärder.

Antalet personer som är gäldenärer hos kronofogdemyndigheten därför att de inte i tid har betalat skatter och avgifter är stort. Sammanställningar som regelbundet görs med hjälp av exekutionsväsendets ADB-system visar att antalet gäldenärer med aktuell (dvs. inte avskriven) skuld i allmänt mål van- ligen är omkring en kvarts miljon. Räknar man med också så- dana gäldenärer som bara har avskrivna men ännu inte preskri-

berade skulder är antalet ca en halv miljon.

De personer som är skatte- Och avgiftsgäldenärer hos krono— fogdemyndigheten är samtidigt nästan alltid betalningsskyl- diga för löpande skatter och avgifter och sålunda föremål också för skatteförvaltningens intresse. Antalet fall där information som finns hos en myndighet kap vara av intresse för en annan myndighet är alltså mycket stort. Om informa- tionen i det enskilda fallet är av betydelse, om den kan beaktas osv., är många gånger svårt för den myndighet som förfogar över informationen att avgöra. Därför finns på det

nu aktuella området ett stort behov av informationsutbyte som är generellt i den meningen att det omfattar alla i en viss grupp av skattskyldiga eller gäldenärer, alla åtgärder eller

omständigheter av visst slag etc.

Men detta är inte alltid tillräckligt. I en del fall fordras det ett fördjupat informationsutbyte, samordning av myndig- heternas aktiviteter etc. genom direkta kontakter mellan tjänstemän hos olika myndigheter. Av resursskäl kan sådana selektiva åtgärder aktualiseras bara i fall där behovet av samverkan framstår som särskilt stort, t.ex. därför att det rör sig om ett stort fordringsbelopp eller systematiskt

skatteundandragande.

Det som nu har sagts gäller samverkan i den operativa verk- samheten. För att denna samverkan skall fungera kan i vissa delar behövas en gemensam planering och styrning av verksam-

heten inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.

Det generella informationsutbytet måste, med hänsyn till det stora antalet fall, så långt det är möjligt bygga på ADB— tekniken. Vad det gäller är alltså bl.a. att utnyttja de ADB-system som finns hos skatteförvaltningen och inom exeku- tionsväsendet för automatisk överföring av information. Ett viktigt syfte med detta informationsutbyte är att förbättra möjligheterna att på ett tidigt stadium upptäcka fall där det är befogat att sätta in selektiva åtgärder.

För detta ändamål är det emellertid inte tillräckligt att informationen överförs på ett i och för sig effektivt sätt. Det finns tvärtom uppenbar risk för att ett alltför stort flöde av information "dränker" den mottagande myndigheten. Beträffande vissa slag av information kan det därför bli aktuellt att gå ännu ett steg och låta den överförda informa-

tionen automatiskt påverka t.ex. urvalsrutiner hos den motta—

gande myndigheten. SIU återkommer till den saken i avsnitt 4.2.3.

4.2.2 Skattemyndigheternas tillgång till information från kronofogdemyndigheten

Uppgifter om restföringen av skatter och avgifter, betal- ningar m.m., och den utredning om gäldenärernas förhållanden som görs hos kronofogdemyndigheten, är ofta av intresse för skattemyndigheterna. Bl.a. gäller att uppgifterna kan ha betydelse för registreringen av skatt- och avgiftsskyldiga, kontrollen av arbetsgivares redovisning av skatter och avgif-

ter samt bestämmande av rätt skatteform (preliminär A— eller B— skatt) .

Ett viktigt område, där möjligheten att hämta information från kronofogdemyndigheten i dag inte torde utnyttjas i till— räckligt hög grad, är skattekontrollen och skattemyndigheter- nas processverksamhet. Vad som åsyftas är att dessa verksam- heter bör inriktas så att man inte utan särskilda skäl lägger ned stora resurser på att få till stånd eftertaxeringar, få betalningsskyldighet för tredje man fastställd m.m. om det

finns anledning anta att beloppet inte kan drivas in.

Svårigheterna att driva in belopp som debiterats som tillkom- mande skatt kan avläsas i den av RSV sammanställda indriv- ningsstatistiken. Av en bilaga till statistiken för 1984 framgår sålunda att av tillkommande skatt som restförts under 1983 hade bara ca 20 procent drivits in vid utgången av 1984.

Motsvarande siffra för preliminär B-skatt var ca 57 procent.

Också det slutliga indrivningsresultatet är dåligt i fråga om

tillkommande skatt —— av belopp som restförts under 1978 hade

knappt 60 procent drivits in vid utgången av 1984. Visserli- gen är det slutliga resultatet ungefär detsamma för ett annat medelsslag, nämligen kvarstående skatt. Av betydelse i sam— manhanget är emellertid att betalningsprocenten på uppbörd är särskilt låg när det gäller tillkommande skatt. Av den debi- terade skatten måste ca 60 procent överlämnas för indrivning. För kvarstående skatt är motsvarande siffra ca 30 procent och för flertalet övriga medelsslag bara några få procent. Ut- tryckt som andel av det totala debiterade beloppet är alltså den slutliga förlusten särskilt stor när det gäller tillkom— mande skatt.

Förlusten torde till inte oväsentlig del hänföra sig till personer som redan tidigare är gäldenärer hos kronofogdemyn- digheten, och där en kontroll i utsökningsregistret på ett tidigt stadium alltså kunnat leda till att resurserna i stället lagts ned på fall där utsikterna att kunna driva in skatten varit bättre. Gäller det en juridisk person bör den nu aktuella bedömningen givetvis innefatta också möjligheten att få betalningsskyldighet för en företrädare fastställd och

att driva in beloppet hos företrädaren.

Ett annat område där uppgifter om restförd skatt är av bety— delse för skattemyndigheterna är tillämpningen av AUL. Här kan restföringen i stället vara ett skäl för att snabbt vidta

åtgärder så att krav kan riktas mot uppdragsgivare till den

skattskyldige.

I UBF finns bestämmelser om att kronofogdemyndigheten i vissa situationer skall underrätta skattemyndigheterna. I 26 å UBF föreskrivs sålunda att kronofogdemyndigheten underrättar den lokala skattemyndigheten när den finner skäl att anta att preliminär B-skatt bör ersättas med preliminär A—skatt. En—

ligt 37 å UBF anmäler kronofogdemyndigheten till länsskatte—

myndigheten konkursansökan, som myndigheten gjort med stöd av

bemyndigande enligt 62 5 andra stycket UBL.

Vidare föreskrivs i 59 å tredje stycket UBF att kronofogde— myndigheten, i den utsträckning RSV föreskriver, skall under— rätta den lokala skattemyndigheten om arbetsgivare som är föremål för exekutiv åtgärd. De föreskrifter härom som RSV utfärdat (RSV Ex 1975:1) innebär i huvudsak att kronofogde— myndigheten skall lämna underrättelse till den lokala skatte— myndigheten om restfört belopp när detta överskrider viss gräns samt lämna underrättelse när konkurs övervägs och när arbetsgivaren underlåtit att göra skatteavdrag eller betala in innehållen skatt.

Det är oklart i vilken utsträckning kronofogdemyndigheten faktiskt fullgör den underrättelseskyldighet som föreskrivs i UBF. Tillämpningen torde variera mellan olika kronofogdedist— rikt. Motsvarande gäller i fråga om visst oreglerat uppgifts- lämnande från kronofogdemyndigheten. Relativt vanligt torde dock vara att denna underrättar

o länsskattemyndighetens mervärdeskatteenhet när man på- träffat en oregistrerad rörelse och när någon som är registrerad för mervärdeskatt bör avregistreras eller få

ändrad redovisningsperiod samt

0 den lokala skattemyndigheten när man påträffar ett oregistrerat företag med anställda och när en tidigare

konkursgäldenär startat en rörelse.

Vissa kronofogdemyndigheter lämnar också regelbundet listor till länsskattemyndighetens revisionsenhet över skattskyldiga

som man anser bör bli föremål för revision.

Bestämmelserna i UBF om underrättelser från kronofogdemyndig- heten till skattemyndigheterna bygger på att underrättelserna skall lämnas på ett konventionellt sätt. Genom användningen av ADB inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen har förutsättningarna för informationsutbytet ändrats väsent— ligt. .

Redan i dag gäller att exekutionsväsendets ADB—system utnytt— jas på det sättet att vissa listor tas fram till hjälp för främst länsskattemyndigheten, nämligen

o lista över juridiska personer med restförd särskilt uppdebiterad A—skatt, mervärdeskatt eller arbetsgivarav— gift till ett belopp som överstiger 25 000 kr,

0 lista över skattskyldiga med restförd B—skatt,

o liggare med gäldenärer som har en skuld över 25 000 kr och

o lista över gäldenärer med registrerat bilinnehav och

yrkestrafiktillstånd samt leasingbil.

Vidare gäller att uppgift om att en skattskyldig är gäldenär hos kronofogdemyndigheten registreras i det centrala skatte— registret. Uppgiften är tillgänglig via terminal genom flera av frågetransaktionerna i ADB—systemet för folkbokföring och beskattning (AFB—systemet). Denna s.k. gäldenärsmarkering är av betydelse främst när det gäller att sortera fram de fall där det för avräkningsändamål fordras kommunikation med kronofogdemyndigheten inför en återbetalning av skatt eller avgift (jämför avsnitt 2.2.7). Men markeringen kan naturligt- vis användas av skattemyndigheterna också i andra sammanhang,

t.ex. för att kontrollera om en person alls är aktuell för

kronofogdemyndigheten och det sålunda kan finnas någon infor-

mation att hämta hos denna.

Enligt 8 $ utsökningsregisterlagen får generaltullstyrelsen, länsskattemyndigheterna och de lokala skattemyndigheterna ha terminalåtkomst till utsökningsregistret. Terminalåtkomsten för generaltullstyrelsen får avse endast uppgifter om person som förekommer i ärende hos myndigheten. För en länsskatte— myndighet och en lokal skattemyndighet får terminalåtkomsten avse endast uppgifter om person som förekommer i ärende hos

myndigheten eller hos annan skattemyndighet inom länet.

Skattemyndigheterna får alltså ha terminalåtkomst till utsök- ningsregistret utan någon begränsning till vissa slags upp- gifter. Såtillvida överensstämmer regleringen i utsöknings— registerlagen med SIU:s förslag i det bakomliggande betänkan- det (Ds Fi l983z4) utsökningsregisterlag. I betänkandet har utredningen konstaterat att såväl flera enheter hos länssty- relsen som den lokala skattemyndigheten har behov av uppgif- ter i utsökningsregistret för en mängd ändamål. Behovet gäller praktiskt taget alla typer av uppgifter som i dag registreras i utsökningsregistret, och det kan gälla personer som är registrerade för exekutiva åtgärder hos en kronofogde— myndighet utanför det egna länet respektive fögderiet. Mot bakgrund av det sist sagda föreslog SIU för sin del att någon geografisk begränsning inte skulle göras i skattemyndigheter— nas terminalåtkomst. Den i utsökningsregisterlagen föreskriv- na begränsningen till uppgifter om personer som förekommer i ärenden hos någon skattemyndighet inom länet torde emellertid inte utgöra någon väsentlig nackdel. Det kan tilläggas att kronofogdemyndighetens terminalåtkomst till det centrala skatteregistret är reglerad på i huvudsak motsvarande sätt (10 & femte stycket skatteregisterlagen, 1980:343).

Länsskattemyndighetens, den lokala skattemyndighetens och generaltullstyrelsens terminalåtkomst till utsökningsregist— ret har när detta skrivs (dec. 1986) ännu inte genomförts.

Det som nu har sagts om användningen av ADB leder till slut- satsen att det behövs en allmän översyn av formerna för in- formationsutbytet mellan kronofogdemyndigheten och skatteför— valtningen. Som ett exempel på detta kan nämnas att den lista över skattskyldiga med restförd B—skatt som framställs med utnyttjande av utsökningsregistret torde omfatta huvuddelen av de fall där det finns skäl för kronofogdemyndigheten att lämna underrättelse enligt 26 5 UBF. Också det konventionella uppgiftslämnande som avses i 37 och 59 55 UBF torde delvis kunna ersättas med ADB-rutiner, liksom en del av det oregle—

rade uppgiftslämnandet från kronofogdemyndigheten.

Den naturliga tidpunkten för en översyn är emellertid i sam- band med att skattemyndigheternas terminalåtkomst till utsök— ningsregistret genomförs. Det får då övervägas i vad mån konventionellt uppgiftslämnande, maskinellt framtagna listor etc. blir överflödiga på grund av terminalåtkomsten och de rutiner som blir möjliga tack vara denna. SIU tänker härvid bl.a. på möjligheten till automatisk utskrift av rapporter över dataskrivare hos skattemyndigheterna. Sådana rutiner tillämpas i stor omfattning för rapportering till kronofogde— myndigheten i mål som är utlämnade för handläggning. För- farandet har bl.a. den fördelen att man genom att styra ut— skriften till en bestämd dataskrivare har goda möjligheter

att snabbt nå rätt person med informationen.

En översyn av det slag som SIU förordar bör ankomma på RSV. översynen berör som redan har nämnts bl.a. det uppgiftsläm— nande som i dag är reglerat i UBF. Med anledning härav bör bestämmelserna i UBF om underrättelser från kronofogdemyndig-

heten upphävas. Det är emellertid inte möjligt att utan en närmare teknisk och ekonomisk utredning ange exakt i vilken utsträckning en övergång till ADB-rutiner kan eller bör ske. Man kan också utgå från att förutsättningarna för uppgifts- lämnandet kommer att ändras genom den utveckling som hela tiden pågår av AFB—systemet och exekutionsväsendets ADB- system samt genom andra reformer på de aktuella områdena. I stället för att nya detaljbestämmelser införs, i UBF eller någon annan författning bör därför RSV åläggas att fortlöpan- de överväga behovet av och formerna för uppgiftslämnandet samt bemyndigas att vid behov reglera detta genom föreskrif- ter. Som vi strax skall återkomma till bör motsvarande gälla i fråga om uppgiftslämnande från skatteförvaltningen till exekutionsväsendet.

Inom ramen för det nu aktuella bemyndigandet skall RSV kunna besluta om övergång från konventionella till-ADB-baserade underrättelserutiner eller vice versa, samt helt avskaffa rutiner som inte längre behövs och införa nya sådana vid behov. Beträffande ändringar som innebär att uppgifter ur utsökningsregistret skall lämnas ut på medium för ADB gäller dock att det enligt 9 5 andra stycket utsökningsregisterlagen krävs medgivande av regeringen eller, med stöd av 3 5 utsök-

ningsregisterförordningen (1986:678), datainspektionen.

SIU vill belysa de överväganden som kan bli aktuella med följande exempel. Ett fall där kronofogdemyndigheten enligt RSV:s föreskrifter skall underrätta den lokala skattemyndig— heten är när man'vidtar åtgärder för att få en gäldenär som är arbetsgivare försatt i konkurs. Vidare skall kronofogde— myndigheten som redan nämnts underrätta länsskattemyndigheten när konkursansökan gjorts med stöd av bemyndigande enligt 62 å andra stycket UBL. Att skattemyndigheterna får underrät-

telse om en förestående konkurs är av betydelse bl.a. för att

man så snabbt som möjligt skall överväga särskilda fast-

ställelsebeslut i fråga om skatter och avgifter.

När kronofogdemyndigheten gör ansökan om konkurs registreras uppgift härom i utsökningsregistret. Det är alltså fullt möjligt att på nyss antytt sätt införa ADB—rutiner för rap- portering till skattemyndigheterna. SIU har emellertid er— farit att en underrättelse om konkursansökan enligt skatte— myndigheternas mening inte ger tillräcklig framförhållning, utan att underrättelse helst bör lämnas så snart kronofogde— myndigheten har bestämt sig för att vidta konkursåtgärder. Något formligt beslut härom meddelas dock inte och det kan därför vara svårt att avgöra i vilket skede underrättelsen

skall lämnas. Vidare måste beaktas dels att en stor del av

kronofogdemyndighetens konkursansökningar inte leder till konkurs och dels att konkurs i ökande utsträckning följer på ansökan som gjorts av gäldenären själv eller av enskilda

borgenärer.

Om underrättelse skall lämnas på ett tidigare stadium än när ansökan görs torde därför detta också i framtiden få ske på konventionellt sätt och efter en bedömning i varje enskilt

fall.

Men även i övrigt gäller, som redan har anförts, att ADB— kommunikation inte alltid är en möjlig eller lämplig lösning och framförallt inte får bli en ersättning för personliga kontakter mellan handläggare hos respektive myndigheter (jäm— för avsnitt 4.2.1). När det t.ex. är aktuellt med taxering i avsaknad av självdeklaration, betalningssäkring eller inle- dande av skatteprocess fordras ofta direkt kontakt med den tjänsteman hos kronofogdemyndigheten som är bäst insatt i

gäldenärens förhållanden.

Vad som bör krävas av skattemyndigheternas terminalåtkomst till utsökningsregistret är sålunda bl.a. att den skall ge en uppfattning om huruvida någon ytterligare information finns att hämta. Mot den bakgrunden framstår det som en brist att utsökningsregistret inte innehåller någon uppgift om att kronofogdemyndigheten har gjort mera djupgående utredning om gäldenärens ekonomi. Sådana utredningar beträffande restförda företag brukar utföras av kronofogdemyndigheternas ekonomer. För att man skall undvika dubbelarbete är det viktigt att skattemyndigheterna på ett smidigt sätt kan ta reda på om det har gjorts någon sådan utredning hos kronofogdemyndigheten. SIU föreslår därför att uppgift härom registreras i utsök- ningsregistret. Detta kräver viss ändring i utsökningsre-

gisterlagen (se härom avsnitt 12.6).

Effekten av terminalåtkomst och andra ADB—rutiner för infor— mationsutbyte bör sålunda bli att det rutinmässiga inhämtan— det av information blir enklare —— både för skattemyndighe—

terna och kronofogdemyndigheten. Samtidigt, och som en följd

härav, kan man räkna med att de personliga kontakterna mellan tjänstemän i komplicerade fall ökar, något som enligt SIU:s

mening är värdefullt. Till frågan om hur dessa kontakter bör organiseras för att bli så smidiga och effektiva som möjligt återkommer utredningen i avsnitt 4.4. Sammanfattningsvis föreslår SIU

o att RSV skall göra en översyn av formerna för underrät— telser från'kronofogdemyndigheten till skattemyndighe— terna bl.a. med sikte på att ADB—stödda rutiner skall införas där det är lämpligt,

o att bestämmelserna i UBF om sådana underrättelser skall

upphöra att gälla,

0 att RSV bemyndigas att meddela föreskrifter om informa— tionsutbytet mellan kronofogdemyndigheten och skatteför—

valtningen och

o att uppgift om att det hos kronofogdemyndigheten har gjorts fördjupad utredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden (ekonomutredning) registreras i utsökning-

registret.

4.2.3 Kronofogdemyndighetens tillgång till information

från skattemyndigheterna

I avsnitt 5.2.4 lämnas en redogörelse för den insamling av information om gäldenärens personliga och ekonomiska förhål- landen som åligger kronofogdemyndigheten dels i egenskap av exekutiv myndighet och dels som företrädare för borgenären i de allmänna målen. I avsnittet sägs bl.a. att efterforskning av egendom som man normalt kan förvänta sig att finna hos gäldenären hör ihop med kronofogdemyndighetens uppgift som exekutiv myndighet, medan efterforskning av egendom som går längre än så, och sådan informationsinsamling som avser annat än rena tillgångsuppgifter, i regel är ett utflöde av borge—

närsfunktionen.

Till informationsinsamling av det sistnämnda slaget hör in— samling av uppgifter om ett företags omsättning och resultat samt uppgifter om gäldenärens totala skuldsituation, och således bl.a. om ännu inte restförda skatter och avgifter. Hit hör också vissa uppgifter om gäldenärens personliga för- hållanden, t.ex. närståendeförhållanden. De sistnämnda kan bl.a. vara av betydelse för sådana borgenärsaktiviteter som talan om företrädaransvar eller återvinning i konkurs, samt för samordning av indrivningen mot gäldenärer som är varandra

närstående.

I avsnitt 5.2.4 framhålls vidare att den kanske viktigaste av de uppgifter som måste skaffas fram är den som gäller gälde— närens totala skuld. För inhämtandet av sådana uppgifter används termen skuldavstämning. Kronofogdemyndighetens behov av att känna till den totala skulden grundas på flera omstän— digheter.

Till att börja med gäller att kronofogdemyndighetens bedöm- ning av vilka åtgärder som bör vidtas beträffande en viss gäldenär skall utgå från inte enbart det restförda beloppets storlek och de restförda fordringarnas art, utan från den

totala skatte- och avgiftsskulden.

Men uppgifter av det nu aktuella slaget har också betydelse för prioriteringen av mål vid kronofogdemyndighetens arbets— planering. Om en gäldenär har en relativt blygsam restförd skuld men betydande belopp som väntas bli restförda bör så— lunda detta i prioriteringshänseende jämställas med stora restförda skulder. En närmare redogörelse för SIU:s syn på prioriteringsfrågorna lämnas i avsnitt 5.2.3.

Slutligen gäller att kronofogdemyndigheten behöver ha till— gång till uppgifter om skatter och avgifter som inte betalas i rätt tid för uppföljningen av avbetalningsplaner. Sådana planer görs nämligen regelmässigt upp under förutsättningen att senare förfallande belopp betalas i rätt tid och ordning (jämför avsnitt 6.7).

Uppgifter som behövs för tillgångsundersökningen inhämtas av kronofogdemyndigheten redan i dag i viss utsträckning genom olika ADB—rutiner.

Till att börja med gäller att vissa basuppgifter som är häm— tade från det statliga person— och adressregistret (SPAR) är tillgängliga för kronofogdemyndigheten via terminal. Det

gäller uppgifter för fysiska personer om taxerad inkomst och beskattningsbar förmögenhet samt uppgift huruvida en person äger fastighet och vilket slags fastighet det rör sig om (jämför Handbok för exekutionsväsendet, HEX-REX, INS 2).

Vidare har kronofogdemyndigheten terminalåtkomst till vissa uppgifter i det centrala skatteregistret som kan vara av värde vid tillgångsundersökning. Utöver de uppgifter som kan hämtas från SPAR gäller det dels uppgift om garantibelopp för fastighet samt uppgift om arbetsgivare, lönebelopp, innehål— len preliminär skatt och anställningstid, och dels uppgift ur det s.k. referensregistret om delägarskap i fåmansbolag och vilka övriga delägare det finns. Uppgifterna är tillgängliga beträffande gäldenären och den som är gift med eller annars sambeskattas med gäldenären (HEX—REX, INS 2).

Beträffande gäldenärer med en skuld i allmänt mål som över— stiger visst belopp framställs maskinellt i exekutionsväsen- dets ADB-system en blankett med identifieringsuppgifter och uppgift om restfört belopp. Blanketten skickas omkring den 1 februari till den lokala skattemyndigheten och sorteras in i gäldenärens självdeklaration. Taxeringshandläggaren fyller i blanketten med uppgifter ur deklarationen om innehav av bil, båt, smycken m.m. samt obligationer, börsnoterade aktier, bostadsrätt och bankmedel, och skickar den till kronofogde- myndigheten. Det sker successivt under den tid deklarationer- na registreras (HEX—REX, INS 19).

Vid sidan härav förekommer det givetvis att skattemyndighe— terna lämnar uppgifter av nu aktuellt slag på konventionellt sätt, antingen på begäran av kronofogdemyndigheten eller spontant. I vissa fall överlämnas handlingar, t.ex. revi- sionspromemorior till kronofogdemyndigheten.

I ett län tillämpas beträffande mervärdeskatt den ordningen att handlingar som finns hos mervärdeskatteenheten, och som bedöms vara av värde för kronofogdemyndigheten, överlämnas tillsammans med indrivningsuppdraget om detta avser ett

större belopp än 100 000 kr.

RSV har i en skrivelse till finansdepartementet den 21 oktober 1983 föreslagit bl.a. att kronofogdemyndigheten skall få terminalåtkomst till uppgifter i det centrala skattere-

gistret om pågående och avslutad revision. Finns det en sådan uppgift skall kronofogdemyndigheten sedan kunna vända sig till länsstyrelsen (numera länsskattemyndigheten) för att få del av vad som kommit fram vid revisionen. RSV:s förslag, som förutsätter ändring i skatteregisterlagen (1980:343), är under beredning i finansdepartementet.

SIU har i en promemoria av januari 1983, som överlämnats till regeringen genom missivskrivelse den 18 mars 1983, föreslagit att kronofogdemyndighetens terminalåtkomst till uppgifter i olika register byggs ut avsevärt genom att det för exeku- tionsväsendet inrättas ett s.k. utredningsregister samt ett s.k. konkurs— och näringsförbudsregister. De uppgifter som kronofogdemyndigheten enligt utredningen bör få tillgång till finns i huvudsak i andra register än skatteregistren. Inom skatteförvaltningen finns emellertid intresse av att bygga ut också det centrala skatteregistret med vissa av de aktuella uppgifterna. Med anledning härav har SIU i promemorian ut- talat att man bör undvika en dubbelregistrering av uppgifter —— i det centrala skatteregistret och i särskilda register för exekutionsväsendet.

RSV har därefter behandlat bl.a. de frågor som SIU tagit upp i promemorian inom det s.k. registersamordningsprojektet. Projektet har i två rapporter lagt fram förslag till teknisk lösning m.m. för en utbyggd registerföring som i huvudsak tillgodoser de önskemål som SIU gett uttryck åt i promemorian (RSV Rapport l984:1, Registerföring av vissa företags— och fastighetsuppgifter m.m. och RSV Rapport 1984:2, Registerfö- ring av konkurs— och näringsförbudsuppgifter m.m.). Projek- tets förslag innebär bl.a. att uppgifterna tillhörande det s.k. utredningsregistret skall lagras i det centrala skatte- registret, med terminalåtkomst för kronofogdemyndigheten, och att uppgifterna tillhörande det s.k. konkursregistret skall

lagras i utsökningsregistret. RSV har överlämnat rapporterna till regeringen genom missivskrivelse den 16 juli 1984. Efter remissbehandling av rapporterna bereds ärendet f.n. i finans—

departementet.

Vidare gäller att SIU tidigare, i en skrivelse den 1 december 1981 till statsrådet och chefen för dåvarande budgetdeparte- mentet angående kronofogdemyndigheternas registerforskning, har anfört bl.a. att uppgifter som rör konton hos postgirot, bank eller annat kreditinstitut är av stor betydelse för kronofogdemyndigheten och att banker och liknande inrätt— ningar på längre sikt måste lämna uppgifter till exekutions— väsendet på t.ex. magnetband eller listor. Också uppgifter om aktieinnehav är av betydelse för kronofogdemyndigheten.

Förfarandet med förenklad självdeklaration, som skall tilläm- pas första gången vid 1987 års taxering, bygger bl.a. på att banker och andra kreditinstitut skall lämna kontrolluppgifter i fråga om tillgodohavanden och räntor. Värdepapperscentralen skall beträffande fysiska personer lämna uppgift om utdelning på aktier och aktieinnehav vid årets utgång. Från register- föringssynpunkt innebär förfarandet att de nu aktuella upp— gifterna tillförs skatteregistren. Härigenom blir det möjligt att göra uppgifterna tillgängliga för kronofogdemyndigheten via terminal. Det är enligt SIU:s mening angeläget att termi- nalåtkomsten genomförs snarast möjligt.

Beträffande det konventionella uppgiftslämnandet har under utredningsarbetet förts fram tanken att länsskattemyndigheten i egenskap av uppdragsgivande myndighet skall åläggas att lämna de uppgifter om gäldenärens tillgångar och inkomstkäl- lor m.m. som man förfogar över. Förutom i register m.m. kan sådana uppgifter finnas i revisionspromemorior och liknande handlingar. Uppgifter om bl.a. fordringar som kan vara av

intresse för kronofogdemyndigheten finns ofta hos mervärde- skatteenheten i fall där det gjorts en fördjupad granskning av redovisningen av mervärdeskatt. Beträffande skattskyldig som är juridisk person finns också registreringsbevis, som kan utnyttjas av kronofogdemyndigheten vid t.ex. konkursan-

sökan.

Som vi har sett i det föregående är det åtskilliga uppgifter av det nu aktuella slaget som kronofogdemyndigheten får del av genom olika ADB-stödda rutiner. Att generellt ålägga läns— skattemyndigheten att samla in och överlämna de uppgifter man förfogar över i samband med ansökan om indrivning torde där— för medföra omfattande dubblering av uppgiftslämnandet, sam—

tidigt som det kan kräva ganska stora resurser.

Det är emellertid viktigt att all information av det nu aktuella slaget som finns hos skattemyndigheterna, och bedöms vara av värde vid indrivningen, tas till vara. Dessa myndig- heter.kan naturligtvis lämna informationen utan att det finns föreskrift om det i en författning. Som redan har nämnts tillämpas åtminstone i ett län en sådan ordning vid begäran om indrivning av mervärdeskatt. Att åstadkomma en sådan ord— ning att informationen blir utnyttjad på bästa sätt är enligt SIU:s mening främst en fråga om utbildning och information om vilka slags uppgifter som är av värde för kronofogdemyndighe— ten. Det torde f.ö. också finnas behov av mera utbildning för kronofogdemyndigheternas personal om vilken information som kan finnas hos skattemyndigheterna. En författningsbestämmel-

se skulle därvid främst ha en pedagogisk funktion.

I sammanhanget är också sekretessaspekten av betydelse. De uppgifter det är fråga om torde i stor utsträckning vara sekretesskyddade hos skattemyndigheterna enligt bestämmelser— na i 9 kap. 1 5 sekretesslagen (1980:100, Seer). Sekretess—

frågorna diskuteras närmare i avsnitt 5.3.8. Där konstaterar SIU bl.a. att utlämnande av uppgifter från skatteförvalt— ningen till kronofogdemyndigheten liksom hittills bör ske efter en prövning enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 5 Seer. Denna bör kunna tillämpas på ett generöst sätt när kronofogdemyndigheten har ett allmänt mål för handläggning.

SIU gör för sin del bedömningen att det bör införas en be- stämmelse om att länsskattemyndigheten skall underrätta kronofogdemyndigheten om man förfogar över uppgifter om gäl- denärens tillgångar och inkomstkällor m.m. I enlighet med vad som nyss har sagts bör skyldigheten inte vara absolut, utan länsskattemyndigheten får bedöma om uppgifterna är av värde vid indrivningen mot bakgrund av bl.a. det informationsutbyte

med kronofogdemyndigheten som sker i andra former.

Tanken med underrättelseskyldigheten är att kronofogdemyndig— heten skall kunna begära att få information överlämnad till sig vid den tidpunkt när det är lämpligt från handläggnings- synpunkt. Därvid får, i enlighet med vad som nyss har sagts, en prövning göras enligt generalklausulen om uppgifterna skall lämnas ut eller inte. Det rör sig här om information som inte finns i något ADB-register utan i konventionella handlingar. Av flera skäl är det inte lämpligt att informa— tionen lämnas spontant samtidigt som indrivning begärs. Ett skäl är att den uppdragsgivande myndigheten inte utan en undersökning i varje enskilt fall kan veta vilken kronofogde- myndighet som kommer att tilldelas målet. Ett annat skäl är att det kan dröja någon tid innan målet beställs för hand— läggning. Under tiden kan uppgifterna bli inaktuella, samti- digt som färskare uppgifter kan komma in till den uppdragsgi- vande myndigheten. Vidare skulle ett överlämnande redan vid restföringen orsaka åtskilligt arbete med sortering och för—

varing av handlingar hos de större kronofogdemyndigheterna.

När underrättelse lämnas i enlighet med vad som nu har sagts kan en markering härom föras in i utsökningsregistret för att på så sätt finnas lätt tillgänglig för den kronofogdemyndig— het som handlägger målet. Det kan tilläggas att det givetvis kan bli aktuellt att underrätta kronofogdemyndigheten även efter restföringen om det kommer in information av värde för

indrivningen till den uppdragsgivande myndigheten.

Även om saken mera sällan blir aktuell utanför det område där länsskattemyndigheten svarar för uppbörden, bör bestämmelsen göras tillämplig också på andra uppdragsgivande myndigheter. Det får bl.a. mot den bakgrunden anses lämpligt att den tas

in i den paragraf i IF som reglerar ansökningens innehåll.

När det sedan gäller skuldavstämning är läget ännu så länge det att kronofogdemyndigheten i stor utsträckning måste ta fram de uppgifter som behövs för att man skall få en full— ständig bild av gäldenärens skatte- och avgiftsskulder på konventionellt sätt. Såvitt gäller inkomst- och förmögenhets- skatten har dock kronofogdemyndigheten genom terminalåtkoms— ten till det centrala skatteregistret tillgång till uppgift om beräknad slutlig skatt och inbetald preliminär skatt. Uppgifterna förs in i det centrala skatteregistret successivt under taxeringsåret och finns tillgängliga till dess nästa deklaration registreras. De ger kronofogdemyndigheten möjlig- het att kontrollera om en viss gäldenär kan väntas få kvar- stående skatt, och hur stor den blir, under ganska lång tid före eventuell restföring av skatten. Vidare får kronofogde- myndigheterna varje år i slutet av januari en lista över gäldenärer med stor kvarstående skatt.

I övrigt, dvs. när det gäller bl.a. tillkommande skatt enligt UBL, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter får kronofogdemyn— digheten alltså själv vända sig till skattemyndigheterna för

att ta reda på om det finns förfallna skatte— och avgifts— fordringar för vilka indrivning inte har begärts. De uppgif- ter det gäller är emellertid i stor utsträckning tillgängliga via terminal hos skattemyndigheterna. Det torde inte möta några svårigheter från teknisk synpunkt att bygga ut krono- fogdemyndigheternas terminalåtkomst till det centrala skatte— registret till att omfatta en hel del ytterligare uppgifter

av det nu aktuella slaget, t.ex.

0 Vissa ytterligare uppgifter om slutlig skatt enligt UBL (transaktionskod 044 i AFB-systemet)

o arbetsgivares uppbördsinbetalningar/uppbördsdeklaratio- ner och fastställelsebeslut avseende källskatt och

arbetsgivaravgifter m.m. (transaktionskod 154) och

o debiterad och krediterad mervärdeskatt —- enligt dekla— ration eller beslut —— för viss angiven skattskyldig och

verksamhet (transaktionskod 434).

De uppgifter det gäller är sådana som avses i 7 5 3 och 8 skatteregisterlagen och som kronofogdemyndigheten får ha terminalåtkomst till enligt 10 % femte stycket samma lag.

En annan möjlighet än att bygga ut kronofogdemyndighetens terminalåtkomst till det centrala skatteregistret är att registrera de aktuella uppgifterna i utsökningsregistret. Som redan nämnts har SIU i ett tidigare sammanhang principiellt tagit ställning för att man så långt det är möjligt skall undvika dubbellagring av uppgifter. Om den ena eller den andra vägen bör väljas, eller om det krävs en kombination av bådadera, hänger emellertid samman med användningen av upp—

gifterna hos kronofogdemyndigheten.

Utredningen har redan konstaterat att skuldavstämning behövs för prövning av fråga om indrivningsåtgärd, arbetsplanering

och uppföljning av avbetalningsplaner.

Vid prövning av fråga om indrivningsåtgärd är det tillräck- ligt att uppgifterna är tillgängliga via terminal, eftersom

prövningen görs när målet har beställts för handläggning hos

kronofogdemyndigheten.

Beträffande arbetsplaneringen gäller följande. Prioriterings— reglerna i exekutionsväsendets ADB—system innebär att vissa mål skall lämnas ut för handläggning med förtur utan någon beställning från kronofogdemyndigheten. I det planeringsun- derlag som tas fram med hjälp av systemet presenteras obear- betade mål på ett sådant sätt att kronofogdemyndigheten kan ta ställning till när de skall beställas. En närmare redogö— relse för vad som gäller i fråga om urval av mål för bearbet- ning lämnas i avsnitt 5.2.3. Där föreslår SIU bl.a. att det införs ett poängsättningssystem i vilket man beaktar att det finns förfallna skatte- och avgiftsfordringar för vilka in— drivning inte har begärts. De bearbetningar i ADB-systemet som det härvid blir fråga om förutsätter att uppgift om att det finns sådana fordringar registreras i utsökningsregist—

ret.

För uppföljningen av avbetalningsplaner krävs en maskinell bevakning som medför att kronofogdemyndigheten får rapport när ett belopp inte betalas i rätt tid till uppbördsmyndighe— ten. Detta förutsätter att informationen om utebliven betal— ning kopplas ihop med den uppgift om avbetalningsplan som

finns i utsökningsregistret.

För de båda sist angivna ändamålen är det alltså nödvändigt

att uppgiften om att en gäldenär har missat en ny skatteinbe—

talning registreras i utsökningsregistret. Det torde emeller— tid vara tillräckligt med en markering EEE så är fallet. Vilket belopp och medelsslag etc. det gäller får kronofogde- myndigheten ta reda på när målet har lämnats ut för handlägg—

ning.

Att registreringen i utsökningsregistret begränsas på nu angivet sätt är den lösning som stämmer bäst överens med vad SIU i tidigare sammanhang har anfört om undvikande av dubbel- registrering. Några integritetshänsyn kan enligt utredningens mening knappast åberopas mot en registrering som endast avser förfallna belopp och personer som redan är gäldenärer hos

kronofogdemyndigheten.

När det gäller fastställda men inte förfallna fordringar skall kronofogdemyndighetens behov av information tillgodoses genom terminalåtkomst till de aktuella uppgifterna i det centrala skatteregistret. Härutöver står det naturligtvis skattemyndigheterna fritt att på konventionellt sätt under- rätta kronofogdemyndigheten på ett ännu tidigare stadium om man anser det behövligt. De lokala skattemyndigheterna lämnar i dag i viss utsträckning förhandsinformation till kronofog— demyndigheten om arbetsgivares ansvar för anställdas skatter redan när granskningsrapport har upprättats. Också i fråga om andra medelsslag förekommer att debiteringsmyndigheten under- rättar kronofogdemyndigheten på förhand om det gäller ett stort belopp. Till de uppgifter som, enligt vad som tidigare sagts, bör ankomma på RSV hör att närmare undersöka vilket behov det finns av sådana underrättelser och i vilken form de

lämpligen kan lämnas.

Beträffande uppgifter om närståendeförhållanden gäller att kronofogdemyndigheten genom terminalåtkomsten till det cent- rala skatteregistret har tillgång till uppgifter om make/

sambeskattad samt ägarförhållanden i fåmansföretag. Arbete pågår f.n. med att förse skatteregistren med uppgifter om styrelseledamöter m.m. i aktiebolag. Tanken är att dessa uppgifter, i enlighet med vad som föreslagits av SIU och RSV:s s.k. registersamordningsprojekt, skall göras tillgäng—

liga för kronofogdemyndigheten via terminal. Sammanfattningsvis föreslår utredningen

o att kronofogdemyndighetens terminalåtkomst till uppgif- ter i skatteregistren utvidgas till att avse även bank— tillgodohavanden, räntor, utdelning på aktier och aktie— innehav samt att frågan härom bereds inom finansdeparte- mentet tillsammans med frågorna om pågående och avslutad revision och om de s.k. utrednings- och konkursregist—

ren,

o att den uppdragsgivande myndigheten skall underrätta kronofogdemyndigheten om den förfogar över information

som bedöms vara av värde vid indrivningen samt

0 att uppgift om att löpande skatter och avgifter inte har betalats i rätt tid skall registreras i utsökningsre— gistret beträffande den som är gäldenär hos en kronofog—

demyndighet.

Hur de nu aktuella rutinerna närmare skall utformas, och var gränsen skall gå mellan ADB—stödda rutiner och konventionellt informationsutbyte, bör ankomma på RSV att bestämma med stöd av det tidigare föreslagna bemyndigandet (jämför avsnitt 4.2.2). Beträffande registreringen i utsökningsregistret av uppgifter om att löpande skatter och avgifter inte har beta- lats i rätt tid gäller att denna av praktiska skäl tills

vidare torde få begränsas till medelsslag som omfattas av

AFB-systemet. Längre fram kan det naturligtvis skapas förut— sättningar för att bygga ut förfarandet till andra medels— slag, t.ex. punktskatter och tull. Den nu föreslagna regist—

reringen kräver en ändring i utsökningsregisterlagen.

4.3 Åtgärder för att överbrygga tidsglappet mellan

debitering, uppbörd och indrivning 4.3.1 Bakgrund

SIU har i betänkandet (Ds Fi l984:4) Indrivning av skatt m.m. konstaterat att det är angeläget att tidsglappet mellan upp— börd och indrivning, dvs. den tid som förflyter från upp-

börds- och påminnelseförfarandets avslutande till dess ansö— kan om indrivning ges in, blir så kort som möjligt. Som skäl

för detta har anförts dels att staten gör en ränteförlust

genom den kredit som gäldenären får med betalningen, och dels

att erfarenheten visar att möjligheten att driva in ett skattebelopp i allmänhet ökar betydligt om kronofogdemyndig— hetens åtgärder kan sättas in i nära anslutning till för— fallodagen (bet. s. 230 f).

I samma betänkande har utredningen därefter granskat regler och rutiner för restföring i fråga om de beloppsmässigt stör- sta medelsslagen. Beträffande preliminär B—skatt, kvarstående skatt och tillkommande skatt gäller enligt 30 å UBF och 2 & ADB-förordningen att indrivning skall begäras senast två månader efter varje uppbördsmånad. I mervärdeskatteförfatt— ningarna finns inte någon motsvarande regel, men rutinerna är utformade så att obetalda belopp skall kunna överlämnas för indrivning inom två månader efter betalningstidens utgång.

Har länsskattemyndigheten enligt 43 & ML bestämt en viss tid för betalningen skall indrivning kunna begäras redan inom en

månad från utgången av den tiden. SIU har föreslagit en ut-

trycklig bestämmelse i förordningen (1968:431) om mervärde- skatt om att indrivning skall begäras inom de tider som nu har angetts. Beträffande arbetsgivaravgifter har utredningen förutsatt att de generella synpunkter som framförts angående tiden för ansökan om indrivning beaktas när det är dags att utarbeta de föreskrifter av administrativ karaktär som det nya systemet för uppbörd av sådana avgifter fordrar. Detta önskemål har tillgodosetts genom en ändring i 1 & UBF, av innebörd att förordningens bestämmelser skall gälla i tillämpliga delar också i fråga om socialavgifter.

De nu behandlade medelsslagen utgjorde 1985 tillsammans ca 93

procent av det debiterade beloppet i allmänna mål.

I 1984 års betänkande har SIU vidare uttalat att indrivnings— uppdraget också i fråga om övriga medelsslag som skall beva- kas av kronofogdemyndigheten —- dvs. ligga kvar hos denna till dess de betalas eller preskriberas —— bör lämnas i nära anslutning till uppbörds- och påminnelseförfarandetl. Här har utredningen emellertid inte ansett det nödvändigt med för- fattningsbestämmelser om att indrivning måste begäras inom viss tid (bet. s. 230-234).

Frågan om vilken tid som behöver förflyta från betalnings- tidens utgång till dess ansökan om indrivning görs hänger nära samman med användningen av ett påminnelseförfarande. Skall påminnelse skickas ut går det knappast att få tiden kortare än ca två månader. Såväl efter den ordinarie för— fallodagen som efter den sista betalningsdag som har satts ut i påminnelsen är det nämligen nödvändigt att avvakta något med vidare åtgärder för att betalningar som är gjorda sent skall hinna bokföras m.m. Det måste också finnas viss tid för

att utreda invändningar mot kravet.

I praktiken gäller i dag att indrivningsuppdragen i fråga om bl.a. inkomstskatt, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter i allmänhet kommer in till RSV, respektive kronofogdemyndighe— ten i Stockholm, för registrering i utsökningsregistret

mellan en och en halv och två månader efter förfallodagen.

Ett undantag är den kvarstående skatten. Restlängderna avse— ende kvarstående skatt har under de senaste åren kommit in för registrering i augusti/september, dvs. upp till fyra och en halv månad efter förfallodagen (beträffande termin 1). För 1987, när den kvarstående skatten för första gången förfaller till betalning vid ett enda tillfälle, den 18 april, räknar man med att restföringen skall ske i augusti, dvs. ungefär fyra månader efter förfallodagen. Skälen till att så lång tid förflyter från förfallodag till restföring är dels påmin- nelseförfarandet och de invändningar som påminnelsen ger upphov till, dels sommarsemestern hos myndigheterna.

I det följande diskuterar SIU vilka åtgärder som kan komma i fråga för att överbrygga tidsglappet mellan uppbörd och in- drivning genom förbättrad bevakning av fordringarna medan de finns kvar hos den uppdragsgivande myndigheten.

4.3.2 Bevakningen av fordringar som inte är överlämnade

för indrivning

För kvarstående skatt, som hör till de beloppsmässigt största medelsslagen, är tidsglappet som vi har sett ungefär dubbelt så stort som i fråga om andra viktiga medelsslag. Till detta kommer tiden från debitering till ordinarie uppbörd (för— fallodag), som också den är lång när det gäller kvarstående

skatt.

Som redan har nämnts hänger den sena restföringen av den kvarstående skatten delvis samman med sommarsemestern. På längre sikt kan förfarandet med förenklad självdeklaration innebära en förbättring. Det finns nämligen viss utsikt att granskningsperioden för dem som använder den förenklade dek— larationen kan förkortas så att den ordinarie uppbörden äger rum på hösten.

Däremot kan man alltså inte räkna med att nämnvärt minska det tidsglapp på ca två månader mellan ordinarie uppbörd och restföring som man har i dag i fråga om flertalet beloppsmäs- sigt stora medelsslag och knappast heller tiden mellan debi— tering och förfallodag. Det är därför viktigt att förbättra bevakningen av fordringarna under den tid som de ligger kvar hos den uppdragsgivande myndigheten. I 4.2.3 har SIU diskute— rat förbättringar i informationsutbytet för att kronofogde— myndigheten skall kunna beakta sådana fordringar i sin arbetsplanering samt vid val av indrivningsåtgärd och upp- följning av avbetalningsplaner. Vad som skall behandlas i det följande är vilka åtgärder som därutöver kan vidtas för att

bevaka ännu inte restförda fordringar.

Det finns i dag stora brister i bevakningen. Ett exempel gäller avräkning vid återbetalning av skatt enligt UBL. Trots att UBL medger avräkning också av förfallna fordringar som inte har överlämnats för indrivning, saknas maskinella ruti- ner för att bevaka sådana fordringar mot återbetalningar. Detta har diskuterats i propositionen med förslag till avräk— ningslagen och lett till att man gett utbetalande myndigheter möjlighet att underrätta kronofogdemyndigheten, för att av- räkning skall ske enligt avräkningslagen, även när det finns en motfordran som inte har överlämnats för indrivning och som därför kunnat avräknas enligt t.ex. UBL:s bestämmelser (prop.

1984/85:108 s. 64; jämför avsnitt 2.2.7). Att den utbetalande

myndigheten har denna möjlighet löser emellertid problemet bara om det finns "tillräckligt" stora fordringar som redan är överlämnade för indrivning. Det riktiga måste därför vara att skapa en rutin i ADB—systemet för maskinell bevakning av de nu aktuella fordringarna mot eventuella återbetalningar. SIU utgår från att också det nu sagda beaktas av RSV i det fortsatta arbetet med utveckling av detta system.

Bortsett från avräkningsmöjligheten skall bevakningen av

fordringarna främst syfta till att man vid behov kan

o snabbt få fram och verkställa ett beslut om betalnings-

säkring eller

0 överlämna en förfallen fordran för indrivning utan att

avvakta den ordinarie restföringen. Urval av fall

För betalningssäkring krävs enligt 4 5 lagen (l978z880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter att det gäller ett betydande belopp och att det finns påtaglig risk

att gäldenären inte kommer att betala.

För att en fordran skall överlämnas för indrivning utan att den ordinarie restföringen avvaktas måste det krävas att indrivning av just den fordringen framstår som mera angelägen än de obearbetade mål som redan finns hos kronofogdemyndighe— ten (jämför vad som sägs i avsnitt 5.2.3 om urval av mål för bearbetning). Gäller det ett mycket stort belopp kan detta vara tillräckligt skäl för att prioritera fordringen. I övrigt måste också här risken för att gäldenären inte skall

betala vara ett viktigt urvalskriterium.

Är det fråga om en fordran som fastställs genom eftertaxering eller som annars kommer fram vid en mera djupgående gransk- ning från skattemyndigheternas sida kan dessa göra iakttagel— ser som ger anledning att tro att gäldenären inte kommer att betala. Detta bör då normalt leda till att man redan på granskningsstadiet försöker utverka ett beslut om betalnings—

säkring.

I övrigt gäller att det är kronofogdemyndigheten som bäst känner till om det finns risk för att en gäldenär inte kommer att betala. Det kan t.ex. vara så att gäldenären har försökt dölja egendom vid tidigare indrivningsförsök. Normalt är det också kronofogdemyndigheten som bäst känner till om gäldenä- ren, eller företrädare för en gäldenär som är juridisk per- son, över huvud taget har någon egendom som kan tas i anspråk så att det finns något att vinna genom snabba åtgärder.

En speciell situation, där det ofta finns påtaglig risk för att senare förfallande fordringar inte skall betalas, är när kronofogdemyndigheten säljer t.ex. gäldenärens fastighet exekutivt och har att betala ut ett överskott från försälj- ningen till gäldenären. I dessa och liknande situationer bör det ankomma på kronofogdemyndigheten att ta initiativ till att en förfallen fordran överlämnas för indrivning före den ordinarie restföringen och i vissa fall aktualisera frågan om

betalningssäkring.

Eftersom kronofogdemyndigheten i de nu aktuella fallen nor— malt har mål som är utlämnade för handläggning, bör myndighe— ten genom skuldavstämningen ha fått kännedom om såväl för—

fallna som ännu inte förfallna belopp.

Det torde vara nödvändigt att ge kronofogdemyndigheterna viss vägledning i vilka fall de bör ta initiativ av det nu disku-

terade slaget. Vad kronofogdemyndigheten för sin del kan göra är att underrätta länsskattemyndigheten eller annan uppdrags- givande myndighet om saken och överlämna t.ex. utredning som kan vara av värde vid talan om betalningssäkring. Den vägled- ning som behÖVS bör därför kunna ges av RSV inom ramen för det allmänna bemyndigande att meddela föreskrifter om infor- mationsutbytet mellan skatteförvaltningen och exekutions- väsendet som SIU har föreslagit (jämför avsnitt 4.2.2 och

26 5 IF.

En fråga är om kronofogdemyndigheten, utöver att initiera åtgärder enligt vad som nu har sagts, också bör ha möjlighet att själv vidta någon åtgärd beträffande en fordran som inte är överlämnad för indrivning. Åtgärder som det kan bli fråga om är att låta förfallen obetald skatt som ännu inte rest— förts omfattas av en avbetalningsplan beträffande restförda skatter och att ta emot säkerhet för en sådan fordran enligt säkerhetslagen samt att väcka talan om betalningsskyldighet för tredje man. Dessa saker behandlas i avsnitten 6.8 och 7.6.

Betalningssäkring

Bestämmelserna i betalningssäkringslagen om förutsättningarna för betalningssäkring är utformade så att det skall gå att snabbt få fram ett beslut. Av särskilt intresse i det här sammanhanget är möjligheten att meddela ett interimistiskt beslut om fara är i dröjsmål (6 & betalningssäkringslagen). Domstolarnas praxis i fråga om kraven för att meddela beslut respektive interimistiskt beslut kan naturligtvis variera något. Av intresse i sammanhanget är uppgifter som har sam- manställts av RSV och bl.a. visar en markant nedgång i an— talet beslut och interimistiska beslut om betalningssäkring 1985 jämfört med 1984. Det sistnämnda kan tyda på ökad för—

siktighet i tillämpningen hos domstolarna. Förklaringen kan emellertid också ligga i ökad försiktighet hos skattemyndig—

heterna när det gäller att utverka beslut om betalningssäk-

ring.

Det kan vidare nämnas att en särskild utredare nyligen har tillkallats med uppdrag att se över bestämmelserna om betal- ningssäkring. Enligt direktiven skall utredaren bl.a. under- söka om de beviskrav som för närvarande finns för betalnings- säkring är tillfyllest och om det finns anledning att göra några ändringar i fråga om prövningen huruvida det föreligger påtaglig risk för att gäldenären inte kommer att betala ford- ringen (dir l986:27).

Det finns knappast underlag för att i dag bedöma om kraven för betalningssäkring allmänt sett är så högt ställda att institutet därigenom blivit ineffektivt. Direktiven för den nu tillsatta utredningen ger snarare uttryck åt farhågor för att kravet på effektivitet har drivits för långt på bekostnad

av rättssäkerheten för den skattskyldige.

Vad som däremot kan sägas är att det säkerligen på sina håll finns brister i effektiviteten som hänger samman med hur staten som borgenär utnyttjar möjligheten till betalningssäk— ring och då särskilt hur samarbetet mellan olika myndigheter eller verksamheter inom en myndighet fungerar. Utredningen vill i sammanhanget peka på ett par saker som kan ha betydel—

se.

De agerande i den typ av fall som nu diskuteras är dels det av länsskattemyndigheten förordnade allmänna ombudet (AO), som för statens talan i mål om betalningssäkring och dels viss personal hos kronofogemyndigheten. För att samarbetet

skall fungera smidigt är det viktigt att upprätta direkta

personkontakter mellan dessa. AO bör fortlöpande informera bl.a. kronofogdemyndigheten om handläggningen och utgången av mål om betalningssäkring. En sådan information med anknytning till lokala förhållanden är ett viktigt komplement till den

information om praxis m.m. som bör ges av RSV.

Enligt SIU:s mening bör det ankomma på myndigheterna i varje län att se till att samarbetet i betalningssäkringsfallen fungerar bra, samtidigt som RSV här liksom i andra borgenärs- frågor har det yttersta ansvaret för att verksamheten bedrivs effektivt (jämför avsnitt 4.5.4).

Ansökan om indrivning före den ordinarie restföringen

Enligt vad SIU har erfarit råder det hos fältpersonalen viss osäkerhet om huruvida det är möjligt att överlämna för in- drivning och enligt UB verkställa ett till betalning för— fallet skattebelopp utan att avvakta den ordinarie restfö- ringen. Utredningen får härom anföra följande.

I 3 kap. UB finns bestämmelser om exekutionstitlar vid verk— ställighet enligt balken. Ordet exekutionstitel betecknar i allmänhet det bakomliggande beslutet, och inte den handling i vilken beslutet har kommit till uttryck, men används i UB i båda dessa betydelser. Vid verkställighet för skatter och avgifter är det beslutet, varigenom skatten eller avgiften fastställts, som är exekutionstitel. Verkställighet får äga rum som för lagakraftvunnen dom. Har innehållet i beslutet tagits upp i t.ex. en restlängd får verkställighet äga rum på grund av denna. Att det förhåller sig på det sättet kan man utläsa av 3 kap. 24 & jämförd med 3 kap. 1 och 23 55 UB. I proposition med förslag till utsökningsbalken sägs beträffan— de restlängdernas karaktär att dessa är att betrakta som sammanställningar av olika exekutionstitlar, vilka av prak-

tiska skäl används i indrivningsarbetet (prop. 1980/81:8 s. 284).

Ingenting hindrar alltså att en fastställd skatt eller avgift överlämnas till och verkställs av kronofogdemyndigheten innan den ännu tagits upp i restlängd. Att de i många stycken för- åldrade bestämmelserna om indrivning i UBL och UBF enligt sin ordalydelse utgår från att skatt som överlämnas till krono— fogdemyndigheten är i teknisk mening restförd strider inte mot det nu sagda. Genom överlämnandet till kronofogdemyndig- heten får den aktuella fordringen anses restförd, låt vara att det sker före upprättandet av längden (den ordinarie

restföringen).

I sammanhanget är också UB:s bestämmelse om ansökningsförfa— randet av betydelse. Enligt 2 kap. 30 & tredje stycket UB skall ansökan i allmänt mål anses gjord när indrivningshand— 1ingarna har kommit in till kronofogdemyndigheten eller, om myndigheten är ansluten till systemet för automatisk databe- handling inom exekutionsväsendet, när indrivningsuppdraget har förts in i systemet och uppgifterna är tillgängliga för kronofogdemyndigheten. Bestämmelsen grundar sig såvitt gäller myndigheter med ADB-stöd på att indrivningsuppdragen till dessa myndigheter registreras av RSV, eller i vissa fall kronofogdemyndigheten i Stockholm, och att några indrivnings— handlingar inte skickas till den verkställande kronofogdemyn— digheten. Dessa handlingar framställs i stället med utnytt- jande av utsökningsregistret när ett mål beställs för hand-

läggning (jämför 8 5 ADB-förordningen).

Ansökningsförfarandet och exigibilitetsprövningen i allmänna mål diskuteras relativt utförligt av SIU i betänkandet In— drivning av skatt m.m. Där framgår bl.a. (bet. s. 135 och

204 ff) att vissa kronofogdemyndigheter helt har avstått från

möjligheten att granska restlängd eller motsvarande när ansö- kan om indrivning görs. I dessa fall är uppgifterna om in- drivningsuppdraget inte tillgängliga för kronofogdemyndighe— ten på något annat sätt än genom ADB-systemet, där de blir tillgängliga först en kortare tid efter registreringen.

Syftet med det sista ledet i bestämmelsen i 2 kap. 30 & tred— je stycket UB är att göra klart att det inte föreligger något mål hos kronofogdemyndigheten så länge myndigheten saknar kännedom om indrivningsuppdraget. Bestämmelsen får däremot enligt SIU:s mening inte uppfattas så att en kronofogdemyn- dighet, hos vilken ansökan om indrivning görs på konventio- nellt sätt, skulle vara förhindrad att vidta verkställighets-

åtgärder.

Någon ändring behöver alltså inte göras i UB:s bestämmelser om exekutionstitlar i allmänna mål. I sammanhanget vill SIU emellertid erinra om att det, oavsett om magnetband används vid registreringen eller inte, är den konventionella hand— lingen, dvs. vanligen restlängden, som är exekutionsurkund. Det magnetband som enligt 2 5 tredje stycket ADB—förordningen i vissa fall skall åtfölja ansökningen om indrivningen utgör

bara ett hjälpmedel vid registreringen.

Det finns däremot anledning att diskutera bestämmelsen i UB om när ansökan skall anses gjord i allmänt mål. Med anledning av att alla kronofogdemyndigheter numera är anslutna till exekutionsväsendets ADB-system har SIU i betänkandet Indriv- ning av skatt m.m. föreslagit att det endast föreskrivs att ansökan skall anses gjord när målet har förts in i utsök- ningsregistret och uppgifterna är tillgängliga för kronofog— demyndigheten (2 kap. 31 & första stycket första meningen). Formuleringen täcker uppenbarligen båda typerna av ansökning,

dvs. oavsett om den görs via magnetband eller på konventio— nellt sätt.

I det i samma betänkande framlagda förslaget till indriv— ningsförordning föreskrivs i 2 5 att indrivning skall begäras genom ansökan hos RSV eller, i vissa fall, hos kronofogdemyn— digheten i Stockholm. SIU föreslår nu att det i motsvarande paragraf också föreskrivs att indrivning, om saken är bråds— kande, får begäras hos den kronofogdemyndighet som enligt 4 kap. 8 & UB är behörig att pröva fråga om utmätning (2 & IF). I det fallet skall ansökan anses gjord när ansökningshand— lingarna kommit in till myndigheten (se 2 kap. 31 5 förslaget till ändring i UB jämte specialmotivering).

Beträffande bestämmelserna i UBL och UBF om indrivning av restförd skatt utgår SIU från att de ändringsförslag som lagts fram i betänkandet Indrivning av skatt m.m. genomförs. Härigenom utmönstras begreppet restlängd ur dessa författ— ningar. Uttrycket restförd skatt kvarstår emellertid på flera ställen, bl.a. i rubrikerna närmast före 58 & UBL och 30 å UBF. SIU föreslår att ordet restförd stryks i dessa rubriker. På det sättet framgår det tydligare att (den ordinarie) rest- föringen inte är en förutsättning för att indrivning skall få

äga rum.

Det återstår emellertid en del praktiska problem att lösa. Den inledningsvis nämnda osäkerheten inför "förtida restfö- ringar" torde till stor del gälla just det praktiska förfa— randet, såsom

0 hur man får fram en handling som kan tjäna som exeku—

tionsurkund,

0 hur man skall gå tillväga för att utesluta det aktuella beloppet ur restlängden (dvs. undvika dubbelrestfö—

ring).

Det bör ankomma på RSV att undersöka i vad mån det krävs ändringar i ADB-systemen för att förfarandet skall bli smi- digt och ge föreskrifter och råd om hur de nu nämnda åtgär- derna skall gå till i praktiken. 4.4 Samrådsgrupper och kontaktpersoner m.m.

4.4.1 Samverkan genom fasta grupper

Några exempel på samrådsgrupper

I 4.2.1 har SIU konstaterat att det är nödvändigt, men inte tillräckligt, att förbättra det "automatiserade" informa- tionsutbytet mellan kronofogdemyndigheten och skatteförvalt— ningen. Det krävs också en utbyggnad av de direkta kontakter— na mellan tjänstemän hos olika myndigheter. Den diskussion som hittills har förts om hur detta skall åstadkommas har till stor del varit inriktad på någon form av fast samråds—

grupp som möts regelbundet.

Sedan slutet av 1970—talet har ett antal grupper för sådan organiserad samverkan vuxit fram. I huvudsak har det varit

fråga om två typer av grupper.

Den ena typen har sitt ursprung i den s.k. Uppsalamodellen, som beskrivs närmare i betänkandet Företags obestånd (SOU l979:91 s. 109). Det har här varit fråga om ett ömsesidigt informationsutbyte mellan kronofogdemyndigheten, lokala skattemyndigheten och vissa enheter på länsstyrelsens skatte—

avdelning. Samarbetet har i varierande omfattning kommit att

inriktas på frågor om systematiskt skatteundandragande och indrivningssabotage m.m. I enlighet med vad som föreslagits i nyssnämnda betänkande byggdes denna samverkan ut med länssty- relsens regionalekonomiska enhet, utvecklingsfonden i länet m.fl. intressenter vid indrivning mot företag. Det främsta syftet med dessa utbyggda grupper —- s.k. GRUS—grupper (grup- per för uppföljning beträffande stödföretag) —- har varit att sysselsättningspolitiska aspekter skall bli beaktade vid indrivningen och att en uppföljning skall kunna ske beträf— fande företag som får eller har fått samhällsstöd, med avse- ende på redovisning och inbetalning av skatter och avgifter. Som tidigare har nämnts är myndigheternas skyldigheter i sistnämnda hänseenden numera reglerade i förordningen (1982: 680) om uppföljning av beviljat statligt stöd i vissa fall. Grupper enligt den s.k. Uppsalamodellen torde ha funnits bara i några få län medan GRUS—grupper bildats i ganska många.

Den andra huvudtypen av samverkan genom grupp gäller arbetet mot ekonomisk brottslighet. På såväl det centrala som det regionala planet har bildats s.k. AMOB-grupper (grupper för arbete mot organiserad brottslighet) med företrädare för —- vid sidan om kronofogdemyndigheterna och skattemyndigheterna —— polis, åklagare, tull m.fl. myndigheter. Både centralt och regionalt finns dels chefsgrupper och dels s.k. kontaktman— nagrupper, där handläggare fungerar som kontaktpersoner för respektive myndigheter. I sakens natur ligger att de tjänste— män hos kronofogdemyndigheterna som ingår i de inom exeku— tionsväsendet bildade länsgrupperna för komplicerade indriv- ningsfall i sitt arbete har nära anknytning till AMOB— grupperna. Enligt vad SIU inhämtat finns i dag fungerade sådana grupper på såväl chefs— som kontaktmannanivå i alla delar av landet. Aktiviteten lär dock variera avsevärt också

mellan dessa grupper.

Vid sidan om de nu diskuterade, ganska stort upplagda typerna av samverkansgrupper finns på sina håll grupper med företrä—

dare för ett mindre antal myndigheter och ett snävare avgrän— sat syfte, t.ex. kontroll av arbetsgivare och uppdragsgi—

vare.

Erfarenheter av samverkan genom fasta grupper

Som redan antytts har samverkan genom fasta grupper inte utvecklat sig enhetligt i landet. Syftet med de s.k. GRUS- grupperna har angetts på skilda sätt och sammansättningen har varierat. På vissa håll har någon verksamhet av det nu aktuella slaget inte alls tagits upp och på andra har den efter någon tid avtagit eller helt upphört. Orsakerna till detta kan vara av flera slag. Allmänt kan sägas att verksam— heten ofta har kommit i gång som ett resultat av någon en— skild tjänstemans engagemang. Det är mot den bakgrunden naturligt om det har avtagit efter någon tid, kanske i sam-

band med att initiativtagaren övergått till annan tjänst.

Vidare gäller emellertid att denna form för samverkan inte alltid har visat sig lämplig i det löpande, operativa arbe-

tet. Sammanträden är en resurskrävande arbetsform -— i syn-

nerhet om de medför resor för deltagarna -- och kan därför inte äga rum allför ofta. Gäller det en stor grupp kan det vara svårt att hitta lämplig sammanträdesfrekvens. Sålunda behöver skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna ha betydligt tätare kontakter med varandra än med andra myndig— heter som kan ingå i samarbetet. Att deltagarna i de fasta grupperna åtminstone i en hel del fall har varit chefer torde också ha bidragit till att kontaktvägarna blivit för långa.

4.4.2 Samrådsgrupper eller kontaktpersoner -— eller bådadera?

Samverkan genom fasta grupper med företrädare för olika myn— digheter har alltså inte alltid visat sig vara en lämplig form för det löpande, operativa samarbetet. Det är bl.a. mot den bakgrunden som man på en del håll inom skatteförvalt- ningen och exekutionsväsendet har börjat intressera sig för

en ordning med särskilda kontaktpersoner hos myndigheterna.

Dessa personers uppgift skall vara att kanalisera kontakter i det löpande arbetet mellan tjänstemän hos olika myndigheter som handlägger mål och ärenden som har beröringspunkter med varandra. En kontaktperson hos kronofogdemyndigheten skall t.ex. kunna hjälpa sina arbetskamrater att snabbt få kontakt med rätt person hos länsskattemyndigheten eller den lokala skattemyndigheten. För att klara den uppgiften krävs att kontaktpersonen är väl introducerad hos den eller de myndig— heter som han skall svara för och har skaffat sig god känne— dom om deras arbetsuppgifter och organisation m.m. Ett lämp- ligt sätt att åstadkomma detta kan vara en inte alltför kort— varig utbytestjänstgöring, gärna kombinerad med deltagande i lämplig utbildning inom den andra myndighetens område.

I kontaktpersonens uppgifter kan Också ingå att vidarebefor— dra förfrågningar och "tips" o.dyl. till en annan myndighet eller inom den egna myndigheten. När det gäller kontaktper- sonen som mottagare av information från en annan myndighet är det av särskild betydelse att man hos den myndighet som läm— nar information känner förtroende för kontaktpersonens sätt att hantera känsliga uppgifter. Ett exempel på betydelsen härav är att skattemyndigheterna i en del fall har visat sig vara mera villiga att lämna ut uppgifter ur revisionsprome— morior o.dyl. till ekonomer hOS kronofogdemyndigheten som rekryterats från skatteförvaltningen än till andra tjänstemän

Om det löpande samarbetet kan kanaliseras på det beskrivna sättet minskar naturligtvis behovet av samverkan genom fasta grupper. Det finns emellertid ingen anledning att generellt sätta den ena samverkansformen före den andra. I vilken ut- sträckning man skall använda den ena respektive den andra formen är något som myndigheterna måste ta ställning till i varje län för sig. Myndigheternas lokalisering och storlek hör till de faktorer som kan inverka på valet. På de platser där samverkan genom fasta grupper har visat sig fungera bra skall den givetvis fortsätta. Vidare gäller att det, vid sidan om det löpande samarbetet, också finns frågor där sam- råd bör äga rum på chefsnivå, t.ex. när det gäller planering av myndigheternas verksamhet för en kommande period eller förberedelser för en samordnad aktion (se vidare avsnitt 4.4.3).

Det bör också sägas att en ordning med kontaktpersoner har sina svagheter. Man måste t.ex. alltid räkna med såväl plane— rad som oförutsedd frånvaro hos kontaktpersonen och att denne kan gå över till annan tjänst. Det bör därför alltid finnas

åtminstone en ersättare för den "ordinarie" kontaktmannen.

Sammanfattningsvis gör SIU bedömningen att det finns behov av något slags formaliserad samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Det måste ankomma på myndigheterna i varje län att bedöma vilken form som skall väljas för denna. Ytterst vilar emellertid ansvaret för att denna samverkan är organiserad på lämpligt sätt på RSV i egenskap av högsta myndighet inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. 4.4.3 Samordnade aktioner

Under de senaste åren har det genomförts ett antal s.k. sam—

ordnade aktioner där skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter

och i vissa fall ytterligare myndigheter, t.ex. polis och åklagare har deltagit. En samordnad aktion kan i detta sam—

manhang sägas innebära att flera myndigheter i samråd avsä - ter resurser för att under en avgränsad tidsperiod gemensamt eller i vart fall i nära kontakt över myndighetsgränserna handlägga fall som väljs ut efter bestämda kriterier. Det kan

gälla t.ex. skattskyldiga som tidigare har skönstaxerats och/eller underlåtit att avge deklaration vid det senaste deklarationstillfället, skattskyldiga med stora restförda belopp eller skattskyldiga tillhörande en viss bransch. Redo- görelser för aktioner av det nu aktuella slaget finns bl.a. i det tidigare nämnda betänkandet (Ds Ju l984:4) Vidgat samar- bete mellan myndigheter på skatte— och avgiftsområdet -- för- bättrad information till företag, i RSV:s rapport (l984z3) Taxering i avsaknad av självdeklaration Rörelseidkare och i s.k. erfarenhetspromemorior från RSV.

De aktioner från vilka rapportering skett har geografiskt varit avgränsade till ett län. Inriktningen, uppläggningen och omfattningen av aktionerna har emellertid varierat avse—

värt.

Det går enligt SIU:s mening inte att uttala sig generellt om hur en samordnad aktion bör läggas upp och genomföras eller vilken typ av fall som lämpar sig för att handläggas i denna ordning. Därtill varierar de geografiska förutsättningarna, företagsstrukturen i olika regioner och myndigheternas resur— ser m.m. alltför mycket. Vad vi hittills har sett är bara några exempel på vad som 535 göras.

Om man skall försöka bedöma värdet av de hittills genomförda aktionerna bör man enligt SIU:s mening beakta vid sidan om det direkta resultatet i form av debiterade och inbetalda

belopp, väckta åtal etc. —— erfarenheter som aktionerna har

gett i fråga om urvals- och arbetsmetoder samt förbättrade kunskaper om andra myndigheters verksamhet som kan utnyttjas också i det löpande arbetet. Gör man det framstår det som ganska klart att aktionerna har varit värdefulla och att man bör fortsätta med verksamhet av det här slaget.

Trots det nu sagda är det en svaghet att det hittills kpgp- past har redovisats något underlag för att bedöma aktionernas direkta "lönsamhet". Visserligen förekommer i de lämnade redogörelserna uppgifter om t.ex. antalet fall där en skatt— skyldig, som tidigare skönstaxerats på ganska lösa grunder, genom samarbetet har kunnat åsättas en väl underbyggd taxe- ring, antalet åtal för skattebrott eller det totala beloppet av taxeringshöjningarna. Vilken vinning taxeringshöjningarna har medfört för det allmänna i form av influtet belopp kan emellertid inte utläsas. Inte heller har resursåtgången för

aktionerna alltid redovisats på ett tillfredsställande sätt.

Såvitt gäller skatteförvaltningen och exekutionsväsendet bör det ankomma på RSV att följa och vid behov styra Verksamheten med samordnade aktioner. När dessa omfattar mer än ett län kan det naturligtvis krävas insatser av verket för samordning mellan länen. I vart fall i en av de aktioner som redovisats har verket för övrigt tagit direkt del genom ett distrikts- kontor. Men RSV bör också kunna ge direktiv om hur utfallet av och kostnaderna för aktionerna skall redovisas, så att olika_urvals— och arbetsmetoder etc. kan jämföras med varan- dra från effektivitetssynpunkt. När det gäller resursåtgången är det enligt SIU:s mening särskilt viktigt att det redovisas vilka andra arbetsuppgifter som har fått stå tillbaka för aktionen, dvs. avspeglar den prioritering som myndigheterna

har gjort.

4.5 Riksskatteverkets roll och ställning

4.5.1 Inledning

RSV har en ledande roll gentemot kronofogdemyndigheterna i

kraft av sin ställning som centralmyndighet för administra- tion av exekutionsväsendet (2 kap. l 5 förordningen, 1986: 1346, med instruktion för skatteförvaltningen.

I avsnitt 2.2.12 har en redogörelse lämnats för vissa arbets—

uppgifter som RSV har enligt samma instruktion.

Verket har också vissa arbetsuppgifter som inte uttryckligen har angetts i den nya instruktionen för skatteförvaltningen, men som är uppräknade i den till utgången av 1986 gällande instruktionen för RSV. Som anförts i avsitt 2.2.12 får arbetsuppgifterna sammantagna anses innebära att RSV har en

tillsynsfunktion i fråga om exekutionsväsendet.

Arbetsuppgifterna är delvis administrativa till sin natur men även de administrativt betonade uppgifterna är viktiga komp— lement till de arbetsuppgifter som utgör ryggraden i verkets tillsynsfunktion. Sålunda har RSV genom sin befattning med rekrytering och personalutbildning goda möjligheter att verka för en riktig och enhetlig rättstillämpning, ändamålsenliga arbetsformer etc. SIU skall strax återkomma till frågan om vilka former för styrning som RSV har till sitt förfogande.

Vidare framgår av avsnitt 2.2.6 att RSV företräder staten vid processer angående vissa slags fordringar, de s.k. krono- målen.

Förevarande betänkande gäller företrädesvis det allmännas

borgenärsroll vid indrivning hos kronofogdemyndigheten. I

detta avsnitt har emellertid SIU funnit det nödvändigt att vidga framställningen och behandla RSV:s roll inte bara när det gäller att ta till vara det allmännas rätt, utan i fråga om all kronofogdemyndighetens operativa verksamhet.

På detta område har verket bl.a. ett ansvar för att rätts— tillämpningen hos kronofogdemyndigheterna är så enhetlig som möjligt. Central lagstiftning är utsökningsbalken och kon— kurslagen men viktiga förgreningar finns mot såväl civillag— stiftningen som skattelagstiftningen. Det kan nämnas att RSV har bemyndigats att meddela verkställighetsföreskrifter till flera centrala författningar på området (se vidare avsnitt 4.5.2).

Vad framställningen i det följande närmare bestämt gäller är kronofogdemyndighetens uppgifter som exekutiv myndighet, som utövare i vissa hänseenden av borgenärsfunktionen för det allmänna och som tillsynsmyndighet i konkurs. Till konkurs— lagstiftningen hör också kronofogdemyndighetens uppgifter enligt lönegarantilagen. 4.5.2 Former för RSV:s styrning

Föreskrifter och råd

Vid bedömningen av RSV:s rätt att styra exekutionsväsendet mot en enhetlig rättstillämpning aktualiseras frågan om kronofogdemyndighetens ställning. I sin exekutiva (judiciel— la) funktion är kronofogdemyndigheten varken en vanlig för— valtningsmyndighet eller en domstol utan, som JO uttryckt saken, någonting mitt emellan -— en "verkställande" myndighet (jämför avsnitt 3.2). I sin borgenärsfunktion och som till- synsmyndighet i konkurs är kronofogdemyndigheten däremot närmast att betrakta som en förvaltningsmyndighet.

Vilket slags myndighet kronofogdemyndigheten är saknar emel— lertid betydelse när det gäller myndighetens självständighet att i ett särskilt fall besluta i ett mål eller ärende. Var- ken regeringen, RSV eller länsskattemyndigheten får blanda sig i prövningen. Bestämmelser härom finns beträffande dom- stolar i 11 kap. 2 & regeringsformen (RF) och beträffande förvaltningsmyndigheter i 11 kap. 7 5 RF (angående innebörden av det sistnämnda lagrummet, se bl.a. SOU l985z20 s. 173 ff). Det anförda innebär t.ex. att varken RSV eller länsskattemyn— digheten kan tvinga kronofogdemyndigheten att beträffande en gäldenär i allmänt mål utmäta egendom.

Men inte heller när det gäller RSV:s möjligheter att genom verkställighetsföreskrifter styra kronofogdemyndighetens verksamhet är den nu diskuterade frågan av någon betydelse. Först några ord om verkställighetsföreskrifter från grund—

lagssynpunkt.

Regeringen har grundlagsenligt en allmän rätt att utfärda föreskrifter om verkställighet av lag, s.k. tillämpningsföre- skrifter (8 kap. 13 6 första stycket RF). Något särskilt bemyndigande behövs inte även om det emellanåt ansetts önsk- värt att för tydlighetens skull ge ett uttryckligt bemyndi— gande, s.k. kvasidelegation. Regeringen kan i sin tur ut— tryckligen bemyndiga en myndighet att utfärda tillämpnings— föreskrifter (8 kap. 13 5 tredje stycket RF).

Som redan har nämnts finns på det nu aktuella området flera exempel på sådana bemyndiganden. Beträffande den exekutiva

verksamheten gäller bl.a. att RSV i 19 kap. 2 & UF bemyndi— gats att meddela ytterligare föreskrifter för verkställighe—

ten av UB såvitt avser förfarandet hos kronofogdemyndigheter-

na.

På konkursområdet saknas bemyndigande men på det härtill nära knutna lönegarantiområdet finns i 23 & kungörelsen (l970:745) om statlig lönegaranti vid konkurs ett bemyndigande för RSV att utfärda föreskrifter såvitt avser länsstyrelsens och kronofogdemyndighetens handläggning av lönegarantiärenden (jämför 13 & utkastet till lönegarantiförordning i SOU 1986: 9, s. 248). I fråga om borgenärsfunktionen vid indrivning -— som enligt gällande rätt formellt och av ålder är inordnad i uppbördsverksamheten (jämför SOU l985:20 s. 187) -— kan hän- visas till 67 & UBF. Av intresse i sammanhanget är vidare

15 % ADB-förordningen, som motsvarar 26 5 IF.

Gemensamt för de verkställighetsföreskrifter som RSV har att utfärda är att de främst gäller administrativa frågor. I den mån det förekommer utfyllnad av lagbestämmelser i materiellt hänseende får detta inte medföra att något väsentligt nytt

tillförs genom föreskriften (jämför prop. 1973:90 s. 211).

Av störst intresse beträffande de nämnda författningsrummen är frågan om räckvidden av bemyndigandet i 19 kap. 2 & UF. Såvitt gäller 4 kap. 9 & UB, dvs. undersökningsplikten vid utmätning, har denna fråga aktualiserats genom att RSV i ett dokument av den 18 oktober 1984, med rubriken Vägledning angående differentierade insatser i det exekutiva arbetet (dnr 1273/84—90), gett vissa råd för kronofogdemyndigheternas prioritering av efterforskningsinsatserna mellan olika mål -- främst med utgångspunkt i fordringsbeloppet.

Grunden för råden är RSV:s överväganden om utnyttjandet av resurserna inom exekutionsväsendet. Tänkbart hade också varit att RSV med åberopande av 19 kap. 2 5 UF meddelat föreskrif— ter i ämnet. Att RSV inte valt den vägen får antas bero på

att sådana föreskrifter skulle innebära en utfyllnad i mate—

riellt hänseende av bestämmelsen i 4 kap. 9 $ UB och därmed vara Otillåtna.

Av intresse i sammanhanget är också det i avsnitt 2.2.12 citerade uttalandet av riksdagens lagutskott angående priori— tering. Där sägs ju bl.a. att RSV i egenskap av tillsynsmyn- dighet kan ge råd och vägledning för hur kronofogdemyndighe— terna bör agera. Uttalandet tar visserligen sikte på frågan om i vilken ordning inkomna mål skall handläggas (jämför härom avsnitt 5.2.3). I praktiken hänger denna dock nära

samman med frågan om insatsernas storlek.

De råd som RSV har utfärdat angående insatsprioriteringen diskuteras ganska utförligt i lagutskottets senaste betänkan- de om anslag till kronofogdemyndigheterna m.m. (LU 1985/86:23 s. 6). I den nu aktuella frågan anför lagutskottet avslut-

ningsvis följande.

Utskottet vill framhålla att utskottets av riksdagen godkända i det ovan redovisade betänkandet gjorda uttalanden om i vilken ordning prioriteringar borde ske i kronofogdemyndighe— ternas verksamhet alltjämt skall gälla. Det innebär att det får ankomma på varje kronofogdemyndighet att självständigt pröva i vilken ordning inkomna mål skall handläggas och vilka indrivningsåtgärder som bör vidtas. Självfallet kan RSV:s rekommendationer tjäna som vägledning för myndighetens ställ- ningstagande. Mot bakgrund av inkassoföreningens uppgifter om att det totala belopp som indrivs i enskilda mål sjunker vill utskottet stryka under vad utskottet anförde om att man inte generellt får tillämpa en ordning som innebär att smärre fordringar endast föranleder mera begränsade utmätningsåtgär— der. Som utskottet då framhöll gör hänsynen till borgenärerna och intresset av att upprätthålla en god betalningsmoral en sådan ordning omöjlig. Inga åtgärder bör således vara ute— slutna endast därför att målen avser ett litet belopp.

Det betänkande som åsyftas i det nu citerade uttalandet är LU 1980/81:23, Utsökningsbalk.

Det är tveksamt om lagutskottet när detta uttalande gjordes beaktat skillnaderna i förutsättningar för RSV:s styrning mellan den renodlat exekutiva verksamheten och kronofogdemyn- dighetens borgenärsfunktion. I lagutskottets nyligen avgivna betänkande om exekutionsväsendets organisation framträder emellertid skillnaderna tydligt. Där sägs bl.a. att det i de allmänna målen finns visst utrymme för RSV att ge anvisningar i prioriteringsfrågor (LU 1986/87:12 s. 13; se härom vidare avsnitt 4.5.4).

Andra former för styrning

Utöver att RSV ger föreskrifter och råd beträffande handlägg— ningen hos kronofogdemyndigheterna bedriver verket också en omfattande uppsökande verksamhet, dvs. försöker att genom besök hos kronofogdemyndigheter bilda sig en uppfattning om och vid behov påverka arbetssättet.

RSV:s uppgifter när det gäller utbildning av exekutionsväsen- dets personal fullgörs dels genom att verket anordnar viss utbildning, dvs. anställer lärare, anskaffar lokaler samt fastställer kursplaner och scheman m.m. och dels genom att man framställer material som används också vid lokal utbild-

ning.

Till den utbildning som anordnas av RSV hör den obligatoriska utbildningen av nyanställd personal. Vid sidan om denna reguljära utbildning har på senare år Specialkurser och ut- bildningskonferenser av olika slag fått ökad betydelse. Som exempel kan nämnas att RSV årligen håller konferenser med chefskronofogdar i budgetfrågor m.m. samt med kronofogdar som svarar för exekutiv försäljning av fast egendom och för kronofogdar som utövar tillsynen i konkurs. RSV har också anordnat kurser i ledarskap m.m. för chefer på olika nivåer.

Också den personalutbildning som anordnas lokalt av kronofog- demyndigheterna genomförs till största delen med utnyttjande

av material som har tagits fram eller granskats av RSV.

4.5.3 Kronomål

Som redan nämnts har RSV enligt instruktionen för skatteför- valtningen att företräda staten inom sitt verksamhetsområde i den mån annat inte följer av särskilda föreskrifter. Uppgif- ten innebär bl.a. att företräda staten vid processer som gäller fordringar i allmänna mål hos kronofogdemyndigheterna.

Det är dessa processer som brukar kallas kronomål.

Vilka kronomålen är framgår av bilaga 1. Här torde det vara tillräckligt att nämna att målen grovt kan delas in i tre

grupper, nämligen

o besvärsmål på utsöknings- och konkursområdena samt en-

ligt avräkningslagen, o tvistemål om bättre rätt till utmätt egendom m.m. och

o övriga tvistemål, främst mål om betalningsskyldighet för tredje man (jämför avsnitt 2.2.6).

Gemensamt för de nu nämnda målen är att prövningen sker i

allmän domstol.

Till kronomålen räknas också processer i överinstanserna om

förlängning av preskriptionstiden beträffande skatteford-

ringar m.m. (jämför avsnitt 2.2.11). I dessa fall sker pröv-

ningen i förvaltningsdomstol.

Frågan om behörigheten att företräda staten som utmätnings— sökande vid verkställighet enligt utsökningsbalken är regle- rad i 2 kap. 30 å andra stycket UB. Beträffande tvistemål om bättre rätt till utmätt egendom m.m. innebär bestämmelsen att det är RSV som företräder staten i alla instanser. Detta hindrar naturligtvis inte att RSV för talan genom ombud. I övrigt företräds sökanden i allmänt mål av kronofogdemyndig— heten. I överklagat utsökningsmål (besvärsmål) företräds dock

sökanden av RSV.

Övriga besvärsmål har anknytning till konkurs eller ackord. I allmänhet är det länsskattemyndigheten eller kronofogdemyn— digheten som företräder staten i första instans. I ärenden om lönegaranti i mindre konkurs är det ännu så länge kronofogde- myndigheten som beslutar i första instans (jämför dock löne— garantiutredningens förslag i betänkandet, SOU l986:9, Ny lönegarantilag). Något egentligt tvåpartsförhållande förelig- ger inte vid kronofogdemyndighetens prövning av ett lönega— rantiärende, liksom inte heller vid länsskattemyndighetens

prövning av ett ackordsförslag.

När det slutligen gäller övriga tvistemål, dvs. främst mål om betalningsskyldighet för tredje man, innebär bestämmelsen i 2 kap. 3 & instruktionen för skatteförvaltningen att RSV före— träder staten i alla instanser. Det framgår dock av instruk- tionen dels att RSV kan delegera uppgiften att företräda staten till länsskattemyndigheten och dels att RSV, eller

länsskattemyndigheten, kan förordna en kronofogde som ombud för staten (2 kap. 3 6 andra och tredje styckena samt 3 kap. 4 5).

Uppgiften att bevaka statens rätt i de nu aktuella målen fullgörs inom RSV av en särskild grupp inom den exekutions— juridiska sektionen, den s.k. kronomålsgruppen. Denna består

av fyra handläggare —— tingsmeriterade jurister —— samt kon— torsstöd. I dess uppgifter ingår, förutom handläggningen av kronomål, att medverka i RSV:s utbildnings- och informations— verksamhet på det exekutionsjuridiska området. Fortlöpande information om rättspraxis ges bl.a. genom publiceringen av rättsfall i RSV:s Rättsinformation serie C (RIC) och vid de underhandskontakter med kronofogdemyndigheterna som äger rum

vid handläggningen av de överklagade målen.

När ett exekutivt beslut i allmänt mål överklagas bereder hovrätten RSV tillfälle att yttra sig om saken så kräver. När talan om bättre rätt till utmätt egendom väcks i tingsrätten är det RSV som i egenskap av svarande delges stämningsansök— ningen. När staten har förlorat ett tvistemål i första in— stans skall länsskattemyndigheten, kronofogde eller annat

ombud underrätta RSV härom.

Var och en av de nu nämnda åtgärderna skall medföra att ett ärende registreras hos RSV. På det sättet uppkommer ett kronomål. Det är emellertid inte alltid som detta föranleder någon åtgärd från verkets sida utöver att handlingarna gås igenom. Sålunda kan det förekomma att RSV inte finner skäl att överklaga en tingsrättsdom eller beslut eller dom i hov—

rätt som har gått staten emot.

Kronomålsgruppen för statistik över de fall där RSV för talan, dvs. avger förklaring eller genmäle eller anför vad eller besvär. Av denna interna arbetsstatistik framgår föl— jande beträffande antalet mål de senaste åren.

Tabell 4:l Antal kronomål där RSV fört talan genom egna tjänstemän åren 1983, 1984 och 1985

1983 1984 1985

Tvistemål

Mål om bättre rätt till utmätt egendom 20 23 15 övriga tvistemål 177 53 53 Exekutiva besvärsmål Utmätning 266 305 245 Införsel 23 21 32 Lönegaranti 60 111 88 Konkurs 49 63 54 övriga 56 64 56 __________________________________________________________ Summa 651 640 543

_____________._____———————————————

Härutöver har RSV i ett antal fall fört talan genom ombud. Av kronomålsgruppens statistik framgår antalet fall för olika kategorier av ombud men inte hur dessa i sin tur är fördelade mellan olika typer av mål.

Tabell 4:2 Antal fall där RSV fört talan genom olika kategorier av ombud

1983 1984 1985

Kronofogde 159 182 121 Länsstyrelsetjänsteman 6 13 32 Åklagare 11 17 15 Annat ombud 3 O 9 __________________________________________________________ Summa 179 212 177 _______________.____————————-————

Som redan har nämnts ger den nu redovisade statistiken inte någon uppfattning om den totala tillströmningen av kronomål, utan bara om det antal mål där RSV har vidtagit någon proces— suell åtgärd. I hur stor del av fallen RSV kan agera är naturligtvis bl.a. en resursfråga. En jämförelse med äldre

statistikuppgifter, som angav det totala antalet registrerade ärenden, ger dock intrycket att det bara är en mindre del av

målen som av det ena eller andra skälet lämnas utan åtgärd.

4.5.4 överväganden och förslag

Inledning

Som framgår av avsnitt 3.2 rör den nyligen beslutade omorga— nisationen av exekutionsväsendet inte bara antalet kronofog— demyndigheter etc., utan också RSV:s roll och ställning. Enligt propositionen skall RSV leda verksamheten inom exeku— tionsväsendet. Som skäl härför anför föredraganden bl.a. följande (prop. 1986/87:52 s. 41).

Ett grundläggande krav på kronofogdemyndigheterna är att deras verksamhet skall präglas av objektivitet, enhetlighet och konsekvens. Detta krav gäller oavsett om staten eller enskilda borgenärer står som sökande. En organisationsreform måste syfta till att bereda borgenärerna så goda förutsätt— ningar som möjligt att få sina anspråk prövade i enlighet med de intentioner som bär upp vår exekutionsrättsliga la stift— ning. Detta är nödvändigt om man skall kunna upprätthålla allmänhetens förtroende för rättssäkerheten och effektivite— ten i den exekutiva verksamheten.

Ett bristande förtroende för den exekutiva verksamheten på— verkar också allmänhetens förtroende för ett fungerande skattesystem. Den verksamhet som bedrivs i exekutionsväsendet med indrivning av skatter och avgifter kräver förutsebarhet, enhetlighet och konsekvens i myndigheternas handlande. Annars finns det risk för att denna verksamhet uppfattas som prin- ciplös, orättvis och inkonsekvent. Jag tänker här på frågor som prioriteringsavgöranden, vilka riktlinjer myndigheten tillämpar beträffande avbetalningsmedgivanden, val av arbets— metod och liknande.

För att effektivisera verksamheten i nämnda hänseenden krävs ledning och tillsyn från centralt håll av annat slag än som i dag kan utövas av riksskatteverket som centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet eller av länsskatte— myndigheten i sin tillsynsfunktion över kronofogdemyndighe— terna. Styrfunktionerna måste vara enkla och tydliga samt ansvarsbilden klar. Förutsättningarna för detta är att det

finns en central myndighet som har det fulla ansvaret för ledning, styrning och samordning. Riksskatteverket är den enda centrala myndighet som kan komma i fråga och bör alltså tilldelas uppdraget. Riksskatteverket skall i denna nya roll ange mål för verksamheten samt ange riktlinjer, policies, ramar etc. för att nå dessa mål. Givetvis är riksskatteverket i dessa avseenden bunden av statsmakternas ställningstaganden såsom de har kommit till uttryck i författningar eller på annat sätt. Jag tänker bl.a. på vad som i samband med infö— randet av utsökningsbalken och senare uttalats om inrikt— ningen och prioriteringen i verksamheten. Uppdraget i denna del innebär därför i huvudsak ett förtydligande av redan givna riktlinjer. I uppdraget ingår vidare att ansvara för en ändamålsenlig utformning av organisation, arbetsformer och rutiner. Planering, samordning, utveckling och uppföljning är andra uppgifter som ankommer på riksskatteverket. Vidare skall i verkets uppgifter ingå bl. a. att genom verkställig— hetsföreskrifter, allmänna råd eller på annat sätt verka för en enhetlig tillämpning av materiella bestämmelser.

Genom att riksskatteverket får i uppdrag att leda verksamhe— ten både i skatteförvaltningen och i exekutionsväsendet kan ledning och styrning av verksamheten med att driva in skatter och avgifter ske utifrån en för hela skatteförvaltningen gemensam och samordnad målsättning.

I länet ankommer det på kronofogdemyndigheten att bedriva verksamheten med utgångspunkt i de riktlinjer och ramar som riksskatteverket lagt fast.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget har lagutskottet ägnat förhållandevis stor uppmärksamhet åt frågan om RSV:s ledning av verksamheten inom exekutionsväsendet. I utskottets be— tänkande, som godtagits av riksdagen, anförs härom bl.a. följande (LU 1986/87:12 s. 13 f, rskr 103).

När det gäller att ta ställning till frågan om vilka led— ningsfunktioner som RSV bör ha gentemot kronofogdemyndighe— terna finns det enligt utskottets mening anledning att skilja mellan dessa myndigheters uppgifter att företräda statens borgenärsintreSSen och de övriga uppgifter som myndigheterna fullgör enligt utsökningsbalken och andra lagar. I fråga om borgenärsfunktionen föranleder uttalandena i propositionen inte några erinringar från utskottets sida. Det är Också på detta område som behovet av ökade ledningsmöjligheter är störst. Saken ställer sig däremot annorlunda när det gäller den rent exekutiva verksamheten enligt utsökningsbalken m.m. liksom kronofogdemyndigheternas uppgifter att exempelvis vara

tillsynsmyndighet i konkurs och pröva ärenden enligt lönega— rantilagen. Även om det också i dessa avseenden finns ett behov av mera effektiva styrningsmöjligheter är emellertid utrymmet för RSV:s ledningsfunktioner mera begränsat än när det gäller borgenärsfunktionen.

Med hänsyn till kronofogdemyndigheternas dubbla roll är det sålunda viktigt att ledningsfunktionerna inte utövas så att kronofogdarnas opartiskhet i den rättstillämpande verksamhe— ten ifrågasätts av allmänheten. Utskottet vill också peka på att det här är fråga om uppgifter av närmast judiciell karak— tär som myndigheterna har att handlägga självständigt i en— lighet med gällande författningar. Detta förhållande föranle- der vissa begränsningar av RSV:s möjligheter att leda och samordna verksamheten liksom också i någon mån av verkets administrativa uppgifter.

Det sagda gäller bl.a. frågorna om prioritering av allmänna och enskilda mål. Som påpekas i motion L 123 prövades frågor om prioriteringar inom exekutionsväsendet ingående i samband med tillkomsten av utsökningsbalken (se LU 1980/81:23 s. 24—25). De uttalanden som utskottet därvid gjorde om i vilken ordning prioriteringar borde ske i kronofogdemyndigheternas verksamhet äger alltjämt giltighet. Någon prioritering av den ena måltypen på bekostnad av den andra får således inte ske. Det ankommer i stället på varje kronofogdemyndighet att självständigt pröva i vilken ordning inkomna mål skall hand— läggas och vilka indrivningsåtgärder som bör vidtas. Detta hindrar emellertid inte att RSV kan ge råd och vägledning för hur kronofogdemyndigheterna bör agera. I sammanhanget bör också påpekas att det självfallet inte finns något hinder för en borgenär att i det enskilda fallet begära att en av borge— närens fordringar prioriteras framför hans övriga eller att kronofogdemyndigheten begränsar indrivningsåtgärderna till att avse en viss form av förrättning eller till enbart efter— forskning i register. I de allmänna målen finns sålunda ett visst utrymme för RSV att ge anvisningar i prioriteringsfrå— gor.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att det hade varit till fördel om i propositionen en mera utförlig redo- visning lämnats för de ledningsfunktioner som RSV avses få när det gäller den rent exekutiva verksamheten, tillsynsupp— gifterna i konkurs m. m. I avsaknad av en sådan redovisning anser sig utskottet nu inte kunna ta ställning till frågan om den närmare omfattningen av RSV. s ledningsfunktioner. Det bör ankomma på organisationskommittén att överväga i vilka avse— enden RSV bör kunna styra och leda kronofogdemyndigheternas verksamhet i angivna hänseenden samt belysa effekterna härav. Resultatet av övervägandena bör regeringen redovisa för riks- dagen i lämpligt sammanhang innan omorganisationen genomförs.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Det är alltså oklart hur RSV:s ledande och styrande roll närmare bestämt skall utformas i den nya organisationen. I instruktionen för skatteförvaltningen regleras saken, i av— vaktan på den närmare utredning som ankommer på organisa— tionskommittén, ofullständigt och mindre detaljerat än i den till utgången av 1986 gällande instruktionen för RSV. Det är vidare oklart vilken organisation och ansvarsfördelning som inom RSV skall gälla för verkets arbetsuppgifter med avseende på exekutionsväsendet. På skatteområdet har de nu aktulla frågorna fått sin lösning genom instruktionen för skatteför- valtningen och den nya inre organisation som regeringen vän-

tas fatta det formella beslutet om inom kort.

Inom ramen för utredningsarbetet har det naturligtvis inte varit möjligt att göra en fullständig analys av de problem som hänger samman med RSV:s tillsyn över den operativa verk— samheten. SIU har emellertid kunnat hämta viss ledning från arbetet med reformering av skatteförvaltningen. Många av

de problem som aktualiseras på skatteområdet i samband med att RSV ges en ny roll —— det övergripande ansvaret för led- ningen av verksamheten i landet —— har sålunda motsvarigheter på det exekutiva området. Till detta kommer att utredningen besitter goda kunskaper om såväl RSV (avd. B) som kronofogde— myndigheterna. Utredningen anser därför att det är till för— del för och kan underlätta den nu påbörjade omgestaltningen av exekutionsväsendet att utredningen så noggrant som möjligt utvecklar sin syn på RSV:s tillsyn över den operativa verk—

samheten.

SIU utgår vid sina överväganden från vad som skall gälla när omorganisationen genomförts den 1 juli 1988. Av intresse i

sammanhanget är att den beslutade omorganisationen innebär att länsskattemyndigheterna inte längre skall ha någon till— synsfunktion över kronofogdemyndigheternas verksamhet (prop. s. 44).

RSV:s roll i formellt avseende

RSV:s styrning av kronofogdemyndigheterna kompliceras av att verket i fråga om exekutionsväsendet styrs av både justitie— departementet (exekutionslagstiftning) och finansdepartemen- tet (skattelagstiftning, organisation, administration). Dess— utom arbetar många andra departement med lagstiftningsfrågor

som får följder för exekutionsväsendet.

Det kan nämnas att de i en motion med anledning av organisa- tionsförslaget framförda önskemålen om överförande av ansva- ret för exekutionsväsendet till justitiedepartementet inte föranlett någon åtgärd från riksdagens sida (LU 1986/87:12 s. 14).

Det nyss sagda innebär att inget departement har hela ansva— ret för den exekutiva verksamheten. I sammanhanget kan erin— ras om att RSV formellt är centralmyndighet för administra— tion av exekutionsväsendet medan verket i fråga om beskatt— ningen är central förvaltningsmyndighet (jämför avsnitt 4.5.1). Formuleringen "centralmyndighet för administration av exekutionsväsendet" har samband med att kronofogdemyndigheten i sin exekutiva (judiciella) verksamhet från förvaltnings— lagens synpunkt varken är en domstol eller en vanlig förvalt— ningsmyndighet (jämför avsnitt 3.2). Bakom formuleringen torde ligga bl.a. den tanken att det är föga logiskt med en central förvaltningsmyndighet när det inte samtidigt finns vanliga förvaltningsmyndigheter vare sig på regional eller

lokal nivå. Formuleringen kan vidare antas vilja antyda att

RSV i fråga om exekutionsväsendet är underkastad styrning inte bara från finansdepartementet.

Skillnaden i ställning för RSV mellan de båda alternativen är mera av teoretisk än praktisk betydelse. Det framgick sär- skilt tydligt av att uppräkningen av arbetsuppgifter för RSV i den till utgången av 1986 för verket gällande instruktionen till stor del var gemensam för både skatteförvaltningen och exekutionsväsendet —— trots att RSV alltså i det förra fallet är central förvaltningsmyndighet och i det senare centralmyn—

dighet för administration av exekutionsväsendet.

Att närmare ange RSV:s ställning blir emellertid en uppgift för den organisationskommitté som inom kort torde komma att tillkallas (dec. 1986). Lagutskottet har ju i det nyss redo— visade betänkandet uttalat att det ankommer på organisations- kommittén att överväga i vilka avseenden RSV bör kunna styra och leda kronofogdemyndigheternas verksamhet samt att belysa effekterna härav. Det får antas att direktiven för kommittén på den här punkten kommer att hänvisa till lagutskottets

uttalanden.

SIU finner under hänvisning till det anförda inte anledning att vidare överväga frågan om RSV:s roll i formellt hänseen- de. Innan SIU lämnar frågan vill utredningen emellertid till ledning för de fortsatta övervägandena uttala ytterligare några synpunkter i saken.

RSV har enligt utredningens mening i praktiken kanske en mera

centralt samordnande uppgift på exekutionsområdet än på skatteområdet. Det beror på att kontakter måste uppehållas med flera departement på det förra området än på det senare.

I sammanhanget kan också erinras om att i riksdagen både lag—

och skatteutskotten behandlar viktiga frågor på exekutionsom— rådet.

Det kan vidare framhållas att exekutiv lagstiftning och verk— samhet utgör ett sakområde som är klart skilt från RSV:s övriga verksamhetsområden: skatter, folkbokföring och val. Det var av den anledningen som frågan om RSV som centralt organ för exekutionsväsendet var omstridd i början av 1970- talet. Ett alternativ till RSV som centralorgan var domstols—

verket, ett annat alternativ var ett fristående organ.

Enligt SIU:s mening bör en samordning av lagstiftningsansva— ret på departementsnivå övervägas. En samordning skulle då närmast innebära att finansdepartementet övertog ansvaret för exekutionslagstiftningen, dvs. i första hand utsökningsbal— ken. Genom en sådan samordning skulle det inom finansdeparte— mentet kunna bildas en särskild enhet för exekutionslagstift- ning jämte skattelagstiftning av indrivningskaraktär —— något

som skulle vara till klar fördel för exekutionsväsendet.

En förbättrad tillsyn

Lagutskottets uttalanden i betänkandet rörande omorganisatio— nen kan enligt utredningens mening tolkas så att RSV beträf— fande borgenärsaktiviteterna bör få i princip samma ledande och styrande roll som verket har när det gäller skatteför— valtningen, medan utrymmet för central styrning är mindre

beträffande kronofogdemyndigheternas exekutiva funktion.

På båda områdena gäller att förutsättningarna för en effektiv tillsyn förbättras avsevärt när antalet kronofogdemyndigheter minskar från 81 till 24. Utredningen syftar här bl.a. på möjligheterna att åstadkomma enhetlighet och konsekvens i myndigheternas agerande, men också på den långsiktiga plane-

ringen och samordningen av kronofogdemyndigheternas verksam- het. Brister i denna samordning har lett till att det före— kommer en del dubbelarbete och att utvecklingsarbete som bedrivs lokalt alltför sent eller inte alls kommer övriga

delar av väsendet till godo.

En central borgenärsuppgift där det enligt SIU:s mening redan utifrån dagens förhållanden finns behov av en starkare styr— ning är användningen av konkursinstitutet (jämför avsnitt 8.4). För utredningens del är emellertid en översyn av till— synsfunktionen särskilt motiverad som en följd av förslagen i förevarande betänkande i fråga om det allmännas borgenärs— funktion vid indrivning hos kronofogdemyndigheten. Förslagen om uppskov, betalningsskyldighet för tredje man, bevakning i konkurs samt ackord och annan eftergift (avsnitten 6—9) ställer bl.a. krav på en förbättrad samverkan mellan krono— fogdemyndigheten och den uppdragsgivande myndigheten. Att svara för att denna samverkan fungerar beträffande den stör- sta uppdragsgivaren —— länsskattemyndigheten —— ankommer givetvis ytterst på RSV som högsta myndighet inom skatteför— valtningen och exekutionsväsendet.

Men också de förslag som SIU lägger fram i avsnitt 4.2 -— 4.4, och som direkt tar sikte på en förbättrad samverkan mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, innebär

ökade krav på RSV. Sålunda skall verket enligt utredningens _förslag bl.a. meddela de föreskrifter som behövs om informa— tionsutbyte mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndig— heten (se avsnitt 4.2) och ge vägledning åt kronofogdemyndig— heterna när det gäller initiativ till åtgärder beträffande fordringar som inte har överlämnats för indrivning (se av—

snitt 4.3).

Ledningsfunktionens organisation m.m.

Den förstärkta ledningsroll för RSV som riksdagen nu har beslutat om aktualiserar vissa förändringar också när det gäller organisation och arbetssätt inom verket. Dessa kan göras på olika sätt. SIU vill i korthet diskutera vilka för—

ändringar som kan bli aktuella.

Mot bakgrund av vad som har anförts om olikheterna i RSV:s

roll när det gäller borgenärsfunktionen respektive den exeku— tiva verksamheten är det angeläget att knyta exekutionsrätts— lig sakkunskap till verkets ledning. En förstärkning av detta slag är viktig också på grund av den nyss nämnda splittringen

på departementsnivån.

Förstärkningen kan grundas på kontinuerligt expertstöd, t.ex. genom att en chef för en länskronofogdemyndighet ingår i verkets styrelse. Men den kan också grundas på att företräda— re för kronofogdemyndigheterna, förslagsvis några myndighets— chefer, i annan ordning hörs i frågor om den långsiktiga

inriktningen av verksamheten m.m. RSV bör enligt utredningens mening närmare överväga om någon av dessa lösningar eller en

kombination av dem kan vara lämplig.

På avd. E hos RSV finns en s.k. utvecklingsgrupp. Detta organ består f.n. av två kronofogdar och två exekutiva tjänstemän, som kallas till överläggningar 5-6 gånger per år. Gruppen har funnits ett par år och SIU:s sekreterare har under denna tid deltagit som observatörer i gruppens sammankomster. Enligt utredningens mening har gruppen inte funnit sina slutliga arbetsformer. Projektuppslagen är många och gruppens uppgift bör vara just att föra fram och diskutera idéer samt formule— ra dessa så klart att de sedan kan bearbetas vidare i annan

form. Detaljutformningen av förslag bör däremot inte ankomma

på denna grupp, liksom inte heller den långsiktiga plane— ringen av utvecklingsarbetet och prioriteringen av olika

projekt.

Projekten —- vare sig de nu gäller framtagning av föreskrif— ter och råd, metodutveckling i den exekutiva verksamheten, utbildnings— och informationsaktiviteter, utvidgat tekniskt stöd för kronofogdemyndigheten, uppsökande verksamhet eller något annat —— bör kunna inordnas i en långsiktig plan. Det är viktigt att de därvid kan bli angelägenhetsgraderade in- bördes och bedömda från fältets behov. Det kan enligt SIU:s mening ske bäst genom att man på nyss antytt sätt hör ett

antal myndighetschefer.

Den fortsatta bearbetningen av idéer och förslag skall alltså inte ankomma på utvecklingsgruppen. Men avd. E behöver inte heller alltid ensam svara för detta arbete. Det bör i stället i viss utsträckning kunna läggas ut på kronofogdemyndigheter— na, som när det är lämpligt också bör ta aktiv del i ett

genomförande över hela landet.

När ett projekt på det nu antydda sättet läggs ut på en kronofogdemyndighet kan det, men behöver inte, innebära att personal från myndigheten tillfälligt stationeras vid RSV. I själva verket torde just möjligheten att få utföra arbetet på "hemmaplan" göra att den kompetens som finns på fältet kan

tas till vara bättre än i dag.

Vidare innebär det nu diskuterade sättet att driva verksamhe- ten att projekten så långt det är möjligt bör inordnas i en för hela exekutionsväsendet gemensam verksamhetsplanering.

Utbildning och information

De förändringar som har gjorts under de senaste åren i kurs— planer m.m. för den reguljära utbildningen av kronofogdemyn— digheternas personal har bl.a. syftat till att göra skilje— linjen mellan kronofogdemyndighetens exekutiva funktion och borgenärsfunktionen tydligare. I konsekvens med vad som har sagts i det föregående bör nu kronofogdemyndighetens uppgif— ter som borgenärsföreträdare ges större tyngd än f.n., sam— tidigt som man gör klart vad hänsynen till enskilda borgenä— rer kräver (jämför bl.a. avsnitt 5.3.5).

Möjligheterna att samordna utbildningsinsatser för skatteför— valtningen och exekutionsväsendet, exempelvis genom "utbyte" av kursdeltagare, bör konsekvent tas till vara. Det sistnämn— da torde vara av stor betydelse när det gäller att bygga upp ett väl fungerande nät av kontaktpersoner hos myndigheterna (jämför avsnitt 4.4.2).

Informationskonferenser av olika slag har fått en ökad bety— delse och kommer också i framtiden att, vid sidan om den reguljära utbildningen, vara ett viktigt instrument när det gäller att göra verksamheten på fältet så enhetlig och förut— sebar som möjligt. Enligt SIU:s mening är det angeläget att RSV:s verksledning är företrädd vid konferenserna i största möjliga utsträckning. Man bör också gå vidare på den inslagna vägen att låta utomstående —— t.ex. domare, advokater och företrädare för universiteten, bankväsendet och inkasso— branschen —— delta. På det sättet skapar man större förståel— se för kronofogdemyndigheternas verksamhet, samtidigt som man förbättrar omvärldsorienteringen hos exekutionsväsendets

personal.

Kronomålen

Genom förordningen (l986:l346) med instruktion för skatteför— valtningen förändras RSV:s roll när det gäller processfö— ringen. Hittills har verket i vissa typer av mål företrätt staten i överinstanserna, medan länsstyrelsen haft till upp— gift att förordna ombud för staten i tingsrätten. Som framgår av avsnitten 2.2.6 och 4.5.3 är det numera RSV som företräder staten i tvistemål i alla instanser, med möjlighet att dele— gera uppgiften till länsskattemyndigheten. Hur processverk— samheten hos RSV skall vara organiserad i framtiden torde, i likhet med övriga frågor som rör verkets organisation med avseende på exekutionsväsendet, få utredas närmare jämsides med organisationskommitténs arbete. SIU anser för sin del att kronomålsgruppen på avd. E bör finnas kvar och att gruppen liksom hittills bör ha en samordnande uppgift beträffande processföringen. Om detta bör enligt utredningens mening ingen tvekan råda såvitt avser utsökningsmål och konkursmål.

En fråga som har diskuterats under utredningsarbetet är om inte uppgiften att föra det allmännas talan i tingsrätt i sådana tvister som avses i 2 kap. 30 å andra stycket UB —— bl.a. tvister om bättre rätt till utmätt egendom -— kan läg- gas på kronofogdemyndigheten. De nu aktuella tvisterna har emellertid nära anknytning till kronofogdemyndighetens åtgär— der i det allmänna målet. Myndighetens sätt att bedriva sin verksamhet avgör sålunda om det skall uppkomma en tvist eller inte och vad tvisten i flertalet fall gäller är om den bedöm— ning som kronofogdemyndigheten har gjort i egenskap av exeku— tiv myndighet är riktig även i materiellt avseende. Utred— ningen har därför stannat för att RSV i de nu aktuella tvis— terna skall företräda det allmänna i alla instanser också i

fortsättningen.

I mål om betalningsskyldighet för tredje man etc. (gruppen övriga tvistemål i bilaga 1, utom konkursmål) bör länsskatte- myndigheten ggh kronofogdemyndigheten —— av de skäl som ut— vecklas i avsnitt 7.6 -— ha egen behörighet att företräda staten i tingsrätt. I konkursmål bör kronofogdemyndigheten vara behörig att företräda staten i tingrätt (se avsnitt 8.5). I de nu aktuella typerna av mål bör liksom hittills RSV företräda staten i överinstanserna. Myndigheternas processbe— hörighet bör så långt det är möjligt framgå direkt av den författning eller de författningar som styr den operativa verksamheten. Bara på det sättet kan man enligt SIU:s mening skapa tillräcklig klarhet för den enskilde om vilken myndig— het som är behörig och vad behörigheten grundas på. Detta är också den teknik som har använts i såväl UB som andra viktiga författningar på det exekutionsrättsliga området. Utredningen är sålunda inte beredd att godta den författningstekniska lösning som har valts i instruktionen för skatteförvalt- ningen, utan föreslår för kronofogdemyndighetens del bestäm—

melser om processbehörigheten i indrivningslagen.

Det som nu har sagts om författningsregleringen bör inte hindra att man fortsätter utvecklingen mot att kronomålsgrup- pen i allt större utsträckning bemyndigar tjänstemän hos länsskattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna att föra

statens talan i överinstans.

För SIU framstår det vidare som angeläget att kronomålsgrup— pen ägnar sig åt att utveckla principfrågor och medverkar i utbildnings— och informationsverksamhet i största möjliga

utsträckning.

I sammanhanget vill SIU peka på möjligheten att anordna tjänstemannautbyte mellan RSV och hovrätterna. Ett regelbun—

det sådant utbyte är enligt utredningens bedömning av värde

både för att höja kompetensen hos kronomålsgruppens handläg— gare och för att förbättra hovrätternas insikter om kronofog-

demyndigheternas verksamhet.

Samordning inom RSV

RSV:s styrning i fråga om de nu aktuella borgenärsfunktioner- na utövas av avd. E, dock att enheter inom skatteområdet medverkar såvitt avser de uppdragsgivande myndigheterna. Detta påstås i en del fall ha lett till dubbla budskap från RSV och alltså oklara styrsignaler till fältet. För att und- vika detta bör man beträffande borgenärsfrågorna, som ju vanligen är av intresse för såväl kronofogdemyndigheten som den uppdragsgivande myndigheten, frångå den ordningen att varje enhet inom verket vänder sig till "sina" regionala och lokala myndigheter. I stället bör man till att börja med göra klart för sig var frågan har sin tyngdpunkt, dvs. vilken enhet inom verket som i första hand besitter kompetens i frågan. Denna enhet bör sedan svara för verkets agerande utåt mot alla myndigheter —— givetvis efter samråd eller gemensam beredning med andra berörda enheter. Härigenom främjas krono— fogdemyndighetens samverkan med skatteförvaltningen i borge—

närsfrågorna.

Författningsregleringen

En av organisationskommitténs uppgifter torde uppenbarligen bli att lägga fram ett förslag till ny reglering beträffande exekutionsväsendets organisation. Enligt SIU:s mening bör därvid bestämmelserna om kronofogdemyndigheterna, som för närvarande finns i förordningen (l981:1184) med instruktion för kronofogdemyndigheterna (KFMI), och bestämmelserna om RSV föras samman i en gemensam instruktion —— en instruktion för

exekutionsväsendet. Detta innebär givetvis att en del bestäm—

melser av samma innehåll som rör RSV kommer att finnas i två instruktioner —— den för skatteförvaltningen och den för exekutionsväsendet. Fördelen är emellertid att instruktioner— na kan renodlas och att skiljelinjen mellan skatteförvalt- ningens huvudsakligen fiskaliska verksamhet och den exekutiva verksamheten blir lättare att skönja.

Det bör vidare övervägas att i instruktionen för exekutions— väsendet ta in allmänna bestämmelser om målen för kronofogde— myndigheternas verksamhet. Mönster för en sådan reglering finns i polislagen (1984:387), där 1 och 2 55 innehåller bestämmelser om polisverksamhetens ändamål och polisens upp— gifter. I 3 5 finns bestämmelser om polisens samverkan med andra myndigheter och organisationer (jämför vad som sägs i avsnitt 4.4 om samverkan mellan skatteförvaltningen och exe—

kutionsväsendet).

5 KRONOFOGDEMYNDIGHETEN SOM BORGENÄRSFÖRETRÄDARE

5.1 Inledning

Vid övervägandena om kronofogdemyndigheten som borgenärsföre— trädare utgår utredningen från de riktlinjer för utrednings—

arbetet som behandlats i avsnitt 3.

Borgenärsfunktionen är viktig för indrivningsresultatet. Den måste kunna hanteras smidigt och effektivt. Här aktualiseras både frågan om de legala befogenheter som tillkommer myndig- heter med borgenärsuppgifter över huvud taget är tillräckligt vida f.n. eller behöver vidgas och frågan om fördelningen av borgenärsuppgifterna mellan kronofogdemyndigheterna och de uppdragsgivande myndigheterna.

övervägandena i nu berörda frågor bör utgå från en modell för hur en modern, ändamålsenlig indrivning bör bedrivas. Och då är det —— i enlighet med vad som har utvecklats i avsnitt 3.1 —— indrivningen mot företag som är av störst intresse. Att framställningen gäller företag innebär att den i första hand avser gäldenärer som är restförda för s.k. företagarskatter (särskilt uppdebiterad A—skatt, preliminär B—skatt, mervärde— skatt och arbetsgivaravgifter). Beträffande gäldenärer med enskilda firmor är också restföringar avseende kvarstående

skatt av betydelse.

I nästa avsnitt (5.2) redovisar utredningen sin syn på den framtida utformningen av indrivningen mot företag. Mycket av det som sägs där är tillämpligt även på handläggningen av indrivningsuppdrag mot gäldenärer som inte är näringsidkare. Framställningen är avsedd att tjäna två syften. I första hand skall den —— som nyss har sagts —— utgöra underlag för de förslag som kommer att läggas fram senare i betänkandet. Avsikten är emellertid också att den skall kunna ge myndighe— terna idéer och vägledning i det arbete som ständigt pågår

med att förändra och förbättra indrivningsverksamheten.

I avsnitt 5.3 behandlas vissa frågor rörande handläggningen av enskilda mål. SIU:s översyn av indrivningen innefattar ju också kronofogdemyndighetens exekutiva funktion och därmed är även de enskilda målen berörda av övervägandena. Det finns enligt utredningens mening anledning att se över de enskilda målens ställning redan utifrån nuvarande förhållanden. Frågan härom kan för övrigt antas bli aktuell vid den utvärdering av utsökningsbalken som uppdragits åt riksskatteverket (rege— ringsbeslut 1986—11—06). Behovet att se över de enskilda målens ställning förstärks genom de förslag rörande borge— närsfunktionerna som SIU lägger fram i detta betänkande. Utredningens syfte i den här delen är alltså att försöka medverka till en effektivare verkställighet hos kronofogde—

myndigheten också av de enskilda målen.

5.2 Indrivning mot företag

I det följande lämnas, som nyss har sagts, en redogörelse för de former som indrivningen mot företag enligt utredningens mening bör ha. Först behandlas vissa målfrågor beträffande verksamheten hos kronofogdemyndigheterna. Därefter tar utred- ningen upp ekonomernas roll i indrivningsarbetet. Framställ— ningen fortsätter sedan med synpunkter på rutinerna vid urval

av mål för bearbetning och vid insamling av information om gäldenärerna. Nästa skede i indrivningsarbetet brukar bestå av förhandlingar mellan kronofogdemyndigheten och gäldenären om hur skulden skall regleras. Det skedet behandlas för sig. Redogörelsen avslutas med synpunkter på själva verkställighe—

ten och de andra åtgärder som kronofogdemyndigheten vidtar. 5.2.1 Målfrågor

I fråga om syftet med kronofogdemyndighetens verksamhet bör först erinras om det samband som här föreligger mellan all— männa och enskilda mål om betalningsskyldighet. Så länge det rör sig om kronofogdemyndighetens uppgifter som exekutiv myndighet har verksamheten i princip samma mål. Även frågorna om vilka medel som skall användas för att uppnå målet för den exekutiva verksamheten är att bedöma på samma sätt. I denna del gäller det bl.a. vilka resurser som skall sättas in och

hur dessa bäst skall utnyttjas.

I de allmänna målen tillkommer därutöver kronofogdemyndighe— tens uppgift som borgenärsföreträdare. Denna uppgift skapar stora skillnader mellan de båda målgrupperna i fråga om bl.a.

ambitionsnivån.

Målet för den exekutiva verksamheten är —— såsom RSV brukat uttrycka saken i yttranden över kronofogdemyndigheternas anslagsframställningar —— att "med iakttagande av gällande författningar och föreskrifter förverkliga rättsanspråk i enskilda och allmänna mål som inkommer till kronofogdemyndig— het för handläggning". Den här formuleringen bygger på syn— sättet att exekutionen är en fortsättning på ett förfarande vid domstol eller förvaltningsmyndighet. Det ankommer med andra ord inte på kronofogdemyndigheten som exekutiv myndig—

het att föra talan om rättsanspråk eller pröva riktigheten av

fastställda sådana (jämför 3 kap. UB). En annan sak är om kronofogdemyndigheten inom ramen för borgenärsfunktionen får, beträffande fastställda skatter och andra offentligrättsliga anspråk, göra ansökan om konkurs, föra talan om betalnings— skyldighet för tredje man etc. Det är bl.a. den frågan som utredningen skall överväga i det följande. Rättsanspråken som skall förverkligas gäller framför allt betalningsskyldighet men också andra slags förpliktelser, t.ex. avhysning, samt kvarstad och liknande säkerhetsåtgärder.

Författningsmässigt styrs kronofogdemyndighetens verksamhet som exekutiv myndighet av utsökningsbalken (UB). Denna ger emellertid en ofullständig bild av verksamheten. Det arbete hos kronofogdemyndigheterna som ofta är mest tidsödande är sålunda oreglerat. Utredningen syftar här på myndighetens arbete med att skaffa sig närmare information om gäldenären och hans förhållanden. Vidare åsyftas myndighetens förhand— lingar med gäldenären för att få fordringen infriad. Detta arbete torde till betydande del ha borgenärskaraktär. Däremot finns naturligtvis regler i utsökningsbalken om förfarandet vid utmätning och andra tvångsåtgärder mot gäldenären.

Ambitionsnivån hos kronofogdemyndigheterna är ytterst beroen— de av vilka resurser som de blir tilldelade. Här kan det finnas anledning att nämna det dokument om inriktningen i stort av kronofogdemyndigheternas verksamhet som RSV gav ut i december 1984. I dokumentet, som har titeln Kronofogdemyndig— heterna i arbete, skiljer RSV på förebyggande och operativ verksamhet. I fråga om den operativa verksamheten framhåller

RSV betydelsen av snabb och effektiv exekution. Kronofogde— myndighetens åtgärder skall syfta till att få den betalning som gäldenärens betalningsförmåga och tillgångssituation ger möjlighet till. Vidare anges bl.a. att gäldenären inte får

åsamkas onödig skada genom exekutionen och att allt exekutivt

arbete bör planeras och följas upp noggrant.

Det som hittills har sagts om verksamheten avser både allmän— na och enskilda mål, men innebär inte att ambitionsnivån är densamma för dessa målgrupper. Det kan den ju inte vara eftersom kronofogdemyndigheten har delvis andra och vidare

uppgifter i allmänna än enskilda mål.

Beträffande de allmänna målen vill utredningen till att börja med erinra om det funktionella samband som råder mellan in- drivning å ena sidan och taxering—debitering—uppbörd å andra sidan. För dessa verksamheter finns ett gemensamt övergripan- de mål, nämligen att skattesystemet skall fungera på avsett sätt. I enlighet med detta mål bör strävandena bl.a. vara att kronofogdemyndigheten skall behöva tas i anspråk så litet som möjligt. Något tillspetsat skulle man kunna säga att varje restföring skall betraktas som ett misslyckande. Under över— skådlig framtid måste man emellertid räkna med att indriv— ningsverksamheten —— liksom f.n. -— kommer att vara av stor omfattning. När kronofogdemyndigheten utnyttjas är det vik— tigt att anknytningen till skatteväsendet ständigt beaktas.

Det övergripande målet får inte gå förlorat.

Det bör framhållas att ett snabbt, säkert och effektivt fungerande exekutionsväsende har en stor allmänpreventiv effekt. Medvetandet hos företagare och andra om att betal— ningsförsummelser genast följs av verkningsfulla utsöknings— åtgärder har betydelse för betalningsmoralen i samhället och lär t.ex. på ett påtagligt sätt förbättra skatteuppbörden.

Som redan har framgått är målet för indrivningsverksamheten att driva in en så stor del som möjligt av de skatter och

avgifter som lämnas över för verkställighet. I det arbetet

234 Kronofogdemyndigheten som borgenärsföreträdare SOU bör kronofogdemyndigheten —— liksom vid handläggningen av enskilda fordringar —— beakta kravet från sökandena, gäldenä— rer och allmänheten om god service. En hög servicenivå under— lättar målhandläggningen och bör förbättra indrivningsresul— tatet.

Indrivningen utgör en del av ett komplicerat och mångfasette— rat samhällsliv som ställer också andra krav. I enlighet härmed fordras t.ex. att kronofogdemyndigheten vid indrivning mot företag skall beakta regional—, sysselsättnings-, närings— och försörjningspolitiska intressen. Från fiskaliska utgångspunkter kan dessa krav innebära ett försämrat indriv— ningsresultat. Det bör framhållas att kraven kan variera både

i sak och styrka mellan olika platser och tider.

De sysselsättningspolitiska synpunkterna väger särskilt tungt när gäldenärsföretaget har många anställda och har stor bety— delse på orten. Det måste emellertid understrykas att i det dominerande antalet fall av indrivning mot företag saknas

sysselsättningspolitiska intressen.

I det sammanhanget är RSV:s allmänna råd från år 1978 angåen— de kronofogdemyndighets möjlighet att vid skatteindrivningen ta arbetsmarknadspolitiska hänsyn m.m. av intresse (Riks— skatteverkets författningssamling l978:6). I dessa slår RSV fast att inte enbart fiskaliska utan även arbetsmarknadspoli— tiska värderingar skall vara vägledande när det är fråga om företag som har betydelse från sysselsättningssynpunkt. Några generella regler för bedömningen av vilka företag som har sådan betydelse ställs inte upp. Den frågan måste i stället, anför RSV, bedömas från fall till fall. I råden sägs vidare att det av sysselsättningshänsyn t.ex. kan vara lämpligt att i vissa fall medge något längre tider för avbetalningar än under normala förhållanden, särskilt om säkerhet för skulden

eller delar av denna har erhållits genom utmätning eller på annat sätt. Ackord i stället för konkurs kan vara ett annat sätt att ge företag, som har betydelse från sysselsättnings—

synpunkt, en möjlighet att leva vidare.

Frågan om hur fiskaliska synpunkter skall avvägas mot sam- hällspolitiska intressen har vidare behandlats av företags— obeståndskommittén. I ett betänkande som avgavs år 1979 (SOU l979z9l) anför kommittén att denna avvägning är svår att göra och förutsätter en intensifierad samverkan mellan kronofogde— myndigheten och länsstyrelsen samt de myndigheter och organ som är företrädare för övriga samhällsintressen, främst de

sysselsättningspolitiska och regionalpolitiska.

Förslagen från företagsobeståndskommittén har gett upphov till förordningen (l982:680) om uppföljning av beviljat stat— ligt stöd i vissa fall. Enligt denna förordning skall det ske en fortlöpande uppföljning av ärenden där bl.a. regionalpoli— tiskt stöd eller industrigarantilån har utgått (l ä). Läns— styrelsen har en central roll i dessa s.k. uppföljningsären- den. Om länsstyrelsen får kännedom om att det har uppkommit eller riskerar uppkomma något förhållande som kan utgöra anledning till åtgärd i fråga om bidrag eller uppsägning av lån eller garanti eller på annat sätt medföra ökad risk för staten som kredit— eller garantigivare, skall länsstyrelsen vidta de åtgärder som stödets ändamål och statens intresse som fordringsägare motiverar (6 5). Vid beredningen av ären— dena skall länsstyrelsen samråda med berörd kronofogdemyndig— het. Samråd skall vidare ske med länsarbetsnämnden och den

regionala utvecklingsfonden i länet. Om det är motiverat av tidsskäl eller med hänsyn till frågans beskaffenhet får sam— råd dock underlåtas (7 5). I många län finns särskilda bered—

ningsgrupper för dessa ärenden (jämför härom avsnitt 4.4.1).

Under senare år har diskussionen inom exekutionsväsendet angående arbetsmetoderna i skatteindrivningen alltmer kommit att kretsa kring begreppet ekonomisk rehabilitering. Det kan därför finnas anledning att här uppehålla sig något vid detta.

Ekonomisk rehabilitering är ett samlingsbegrepp för åtgärder

som syftar till att göra "kroniska" gäldenärer till normala skattebetalare. Detta är ett område som man tidigare inte har behövt ägna någon större uppmärksamhet. Problemen med perso— ner som kan sägas stå utanför skattesystemet har emellertid vuxit och blivit allt svårare att lösa. Därför är det inte förvånande att bl.a. RSV nu vill att kronofogdemyndigheterna i ökad omfattning skall verka för att dessa personer återförs till systemet. I det nyssnämnda dokumentet om inriktningen i stort av verksamheten anger RSV sålunda att kronofogdemyndig- heten bör ge gäldenären råd om lämpliga sätt att reda upp skuldsituationen. Den som t.ex. är skönstaxerad skall påver— kas att upprätta deklaration för att få rättelse och även undvika nya skulder av samma sort (jämför RRV:s revisionsrap— port Den direkta företagsbeskattningens administration, Dnr 1985:301, 5. 86).

En utveckling av det här slaget ligger helt i linje med det övergripande målet för verksamheten. Vad det handlar om är ju att försöka reducera antalet personer som blir gäldenärer. Här bör dock understrykas att det inte ankommer på kronofog— demyndigheten ensam att svara för en mer allmän tillsyn av att människor i olika hänseenden fullgör sina skyldigheter

mot skattemyndigheter och andra borgenärer.

Åtgärder för s.k. ekonomisk rehabilitering bör i första hand övervägas beträffande personer som på grund av bristande insikter i skattesystemet, okunnighet om ekonomiska frågor

över huvud taget, olyckliga omständigheter eller liknande skäl har ådragit sig stora skatte- eller avgiftsskulder. En förutsättning är naturligtvis att kronofogdemyndighetens utredning visar att gäldenären saknar förmåga att betala hela sin skuld. Vidare måste gäldenären själv vara inställd på att försöka lösa problemen och prognosen för ett lyckat resultat vara god. Slutligen bör fordras att de planerade åtgärderna vid en helhetsbedömning kan förväntas vara till fördel för

det allmännas borgenärsintresse.

Olika åtgärder kan komma i fråga i de nu berörda situationer— na. Utredningen återkommer till detta i samband med över—

vägandena om eftergift i avsnitt 9.4.

5.2.2 Ekonomernas roll De större kronofogdemyndigheterna i landet —— i regel en i varje län —— har under senare år tillförts ekonomtjänster.

F.n. finns ca 45 sådana tjänster.

Ekonomerna har en viktig funktion att fylla vid indrivning mot företag. De biträder här med sin sakkunskap vid bl.a. sådana analyser som fordras för att kronofogdemyndigheten skall kunna avgöra frågor om betalningsuppskov, säkerheter, ansökan om konkurs m.m. (mera om detta senare i avsnittet). De medverkar också i det utredningsarbete som görs sedan en gäldenär har försatts i konkurs. Dessa arbetsuppgifter —— företagsbedömning och konkursutredning -— hör nära ihop med kronofogdemyndighetens borgenärsfunktion och är vad ekonomer- na huvudsakligen sysslar med. Bland övriga uppgifter kan nämnas att de i olika hänseenden biträder vid den tillsyn över förvaltningen i konkurs som ankommer på 25 kronofogde— myndigheter i egenskap av tillsynsmyndigheter och att de

deltar i den interna kontrollen och revisionen samt utbildar

kronofogdemyndighetens personal i bl.a. bokföring och räken-

skapsanalys.

Ekonomernas kontakter med företagen och deras revisorer skall naturligtvis präglas av saklighet och respekt. Det är viktigt att ekonomerna —— liksom för övrigt också kronofogdarna —— kan sätta sig in i och ha förståelse för affärsmässiga bedöm— ningar. Det är därför värdefullt om åtminstone en del av exekutionsväsendets ekonomer kan rekryteras från och ha er- farenheter av banker eller andra delar av det enskilda

näringslivet.

I viktiga delar har ekonomernas arbetsuppgifter vidare den karaktären att det fordras ett nära samarbete mellan dem och olika handläggare hos länsskattemyndigheten och den lokala skattemyndigheten. Det är bl.a. på det sättet som ekonomerna samlar in en del av den information om gäldenären som fordras i indrivningsarbetet. Särskilt i fråga om gäldenärer som är näringsidkare gäller att det ofta finns betydelsefulla upp— gifter hos skattemyndigheterna. En annan sak är emellertid ännu viktigare i sammanhanget. De utredningar som kronofogde- myndigheternas ekonomer gör kan nämligen avse förhållanden som redan är eller skall bli föremål för utredning av skatte— myndigheternas handläggare. Här föreligger således en viss

risk för dubbelarbete.

Konkursutredningarnavkan tas som exempel på ett område där det föreligger risk för dubbelarbete. Kronofogdemyndighetens ekonomer arbetar här för det mesta efter riktlinjer som dragits upp tillsammans med konkursförvaltaren. Den utredning som görs brukar bl.a. gälla tidpunkten för obeståndets inträ— de, återvinningsbara transaktioner och brottsfrågan. Det huvudsakliga utredningsarbetet består i en granskning av konkursgäldenärens bokföring. Om skattemyndigheterna beslutar

om revision hos konkursgäldenären kan samma material och delvis samma frågor bli föremål för utredning ytterligare en

gång.

För att undvika dubbelarbete fordras alltså att länsskatte— myndighetens och kronofogdemyndighetens handläggare har en nära kontakt med varandra i den dagliga verksamheten. På det sättet lär man också, enligt vad utredningen har erfarit, redan arbeta på de flesta håll i landet. Det förtjänar att understrykas att ekonomerna hos kronofogdemyndigheten skall ha en hel del kunskaper om skatteregler, skatteorganisatio— nen, skatteslag, debiterings— och uppbördsförfarandet m.m. för att fylla sin funktion. Tidigare tjänstgöring hos skatte— myndigheterna —— och då främst dess revisionsenheter —- är därför till stor fördel. Kronofogdemyndigheternas ekonomer har också till betydande del rekryterats från skatteförvalt—

ningen.

Men det räcker inte med nära kontakter för att undvika dub— belarbete. Det krävs också att den principiella frågan om

gränserna mellan de båda ekonomgruppernas arbetsområden kla- ras ut. Den frågan har hittills kommit i skymundan och skall

därför ägnas visst utrymme här.

Som en huvudregel bör naturligtvis gälla att målen för den egna myndighetens verksamhet och därmed sammanhängande arbetsuppgifter skall vara avgörande för inriktningen och omfattningen av ekonomernas utredningsinsatser. Medan läns— skattemyndigheten och andra skattemyndigheter är inriktade på att åstadkomma riktiga taxeringar och debiteringar och att få de skattskyldiga att betala frivilligt på förfallodagen är kronofogdemyndighetens uppgift att genom tvång eller hot om tvång driva in restförda skatter.

Huvudregeln innebär att utredningar vars syfte är att ta fram underlag för beskattning skall utföras av skattemyndigheter— nas handläggare. Deras utredningsverksamhet skall däremot inte ha till självständigt ändamål att skaffa fram underlag för kronofogdemyndighetens bedömningar om t.ex. uppskov, säkerhet i samband med betalningsöverenskommelser, utmätning och återvinning i konkurs. Sedan är det en annan sak att uppgifter som behövs i dessa sammanhang många gånger kommer fram som biprodukter vid taxerings- och andra skatterevisio— ner. Detta är bra och understryker det som nyss har sagts om

behovet av samverkan.

På motsvarande sätt gäller att de utredningar som görs av kronofogdemyndighetens ekonomer inte skall avse beskattnings— frågor. Men självfallet är det till fördel för skattemyndig— heterna om indrivningsverksamheten ger biprodukter som är

användbara i beskattningsarbetet. 5.2.3 Urval av mål för bearbetning

Lagstiftaren har inte angett i vilken turordning målen hos kronofogdemyndigheten skall handläggas. I UB föreskrivs bara helt allmänt att utmätning skall ske så snart som möjligt efter det att behövliga handlingar har kommit in till krono— fogdemyndigheten (4 kap. 10 5 första stycket). Den här be— stämmelsen gäller enbart i enskilda mål men det finns en motsvarande regel för de allmänna målens del (4 kap. 36 å).

Turordningsfrågan har inte heller berörts särskilt i proposi— tionen med förslag till UB. Den har däremot behandlats i lagutskottets av riksdagen godkända betänkande om utsöknings- balken. Utskottet anför bl.a. följande (LU l980/81:23 s. 24 f).

Enligt utskottets uppfattning måste, som riksdagens revisorer anfört, utgångspunkten vara att kronofogdemyndigheternas kännedom om de särskilda omständigheterna i de enskilda fallen får bli utslagsgivande för i vilken ordning mål skall handläggas. Det kan därför inte gärna komma i fråga att riks— dagen eller annan myndighet genom uttalanden som skulle fram- stå som bindande för kronofogdemyndigheterna låser fast dessa vid en viss prioriteringsmodell. Varje myndighet bör alltså ha frihet att inom ramen för UB själv bedöma i vilken ordning inkomna mål lämpligen bör handläggas. Detta hindrar natur- ligtvis inte att RSV i egenskap av tillsynsmyndighet kan ge råd och vägledning för hur kronofogdemyndigheterna bör agera.

Utskottet vill framhålla att det naturliga är att målen av— verkas i den ordning de inkommer till kronofogdemyndigheten. Uppenbart är emellertid att en sådan handläggning ibland kan leda till mindre tillfredsställande resultat. Vid den ytter— ligare avvägning som myndigheterna då måste göra, bör vissa faktorer typiskt sett kunna tilläggas större betydelse än andra.

Det är enligt utskottets mening ofrånkomligt att fordringsbe— loppets storlek är en sådan faktor. Utskottet vill under- stryka att det i normala fall inte bör göras någon skillnad i handläggningshänseende mellan mål med stora fordringsbelopp och mål med små fordringsbelopp. Utskottet kan alltså inte ställa sig bakom den av Kronofogdeföreningen framförda tanken att vissa smärre fordringar generellt skulle vara helt undan— tagna från indrivning eller som regel endast föranleda mera begränsade utmätningsåtgärder. Hänsynen till borgenärerna och till intresset av att uppehålla en god betalningsmoral i samhället gör en sådan utväg omöjlig. Likväl anser utskottet att det är rimligt att en kronofogdemyndighet undantagsvis kan anse sig vara tvungen att prioritera handläggningen av ett mål med ett stort fordringsbelopp framför ett mål med ett litet fordringsbelopp.

En annan prioriteringsfaktor kan enligt utskottets mening vara att ett ytterligare dröjsmål med indrivningen i det enskilda fallet skulle kunna bidra till uppkomsten av eller på annat sätt främja ekonomisk brottslighet. Kronofogdemyn— digheterna bör exempelvis särskilt uppmärksamma fall där det kan misstänkas att näringsidkare som ett led i ett skatte— flyktsförfarande regelmässigt underlåter att betala in före—

tagarskatter.

Det finns alltså inga för kronofogdemyndigheten bindande föreskrifter om turordningen. I fråga om de allmänna målen gäller dock att turordningen i praktiken i viss utsträckning styrs av de s.k. prioriteringsregler som finns inlagda i exekutionsväsendets ADB—system. För att kunna förstå hur dessa regler fungerar och hur urvalet av mål i övrigt sker

måste man känna till något om uppbyggnaden av ADB—systemet.

Exekutionsväsendets ADB—system (REX), som sedan våren 1984 är utbyggt över hela landet, innehåller ett centralt register med uppgifter om samtliga gäldenärer i både allmänna och enskilda mål. Användningen av systemet är dock ännu så länge i huvudsak begränsad till de allmänna målen. Men det pågår arbete med att utveckla ADB-rutiner också för de enskilda målen (dec. 1986). Inom RSV bedrivs således sedan några år ett projekt som syftar till en utbyggnad av ADB—systemet med bl.a. bevaknings— och redovisningsrutiner i dessa mål. I allmänna mål används systemet bl.a. för registrering av nya indrivningsuppdrag, bokföring, redovisning, bevakning av vissa åtgärder och arbetsplanering. Det är den sistnämnda funktionen som i första hand är av intresse i det här samman—

hanget.

Planeringsfunktionen är baserad på kronofogdemyndighetens sektioner som arbetsenheter. Som hjälpmedel för sektionerna framställer systemet bl.a. ett s.k. planeringsunderlag varan— nan vecka. Planeringsunderlaget ger en överblick över de mål som sektionen har att handlägga. I underlaget, som är geogra— fiskt uppdelat på postnummer, indelas gäldenärerna i belopps— fält beroende på storleken av aktuell skuld. Inom varje be— loppsfält finns kolumner för uppgifter om bl.a. nytillkomna gäldenärer och gäldenärer med skuld som kommer att preskribe— ras inom sju till tolv månader. Härutöver har kronofogdemyn—

digheten naturligtvis tillgång till uppgifter om vart och ett av målen via sina bildskärmsterminaler. Men indrivningshand— lingar finns bara utskrivna beträffande de mål som för till— fället är föremål för behandling. Rutinen är nämligen den att sektionen —— med hjälp av bl.a. planeringsunderlaget -— två gånger i månaden gör en beställning från ADB—systemet. I beställningen anges vilka mål sektionen vill ha ut för hand— läggning under den kommande arbetsperioden. Indrivningshand- lingar skrivs sedan ut maskinellt i dessa mål och översänds

till kronofogdemyndigheten.

Det är här som de nyssnämnda s.k. prioriteringsreglerna kom— mer in. Dessa innebär att indrivningshandlingar beträffande gäldenärer med bestämda kategorier av mål framställs och

lämnas ut även om de inte har beställts.

Det föreligger i och för sig ingen skyldighet för kronofogde- myndigheten att omedelbart verkställa mål som på det här sättet lämnas ut med förtur. Prioriteringsreglerna är bara att betrakta som ett hjälpmedel i kronofogdemyndighetens planering av indrivningsverksamheten. Men självfallet väljer kronofogdemyndigheterna så gott som alltid att genast ta itu med dessa mål.

Det kan nämnas att prioriteringsreglerna har fastställts av RSV i samråd med de kronofogdemyndigheter som under ett tidigt skede av försöksverksamheten med ADB inom exekutions— väsendet anslöts till systemet. Det här slaget av ADB—rutiner saknar annat författningsstöd än den generella bestämmelsen i 15 å ADB—förordningen. I betänkandet Ds Fi l984:4 har utred— ningen anfört att denna brist bör rättas till och i förslaget till indrivningsförordning tagit in en bestämmelse i ämnet (se bet. s. 29, 296 och 319).

De kategorier av gäldenärer som enligt ADB—systemets priori—

teringsregler lämnas ut med förtur är bl.a.

o gäldenärer med en sammanlagd obevakad skuld som översti— ger a) 10 000, b) 25 000 eller c) 100 000 kr. (kronofog— demyndigheten bestämmer själv vilket alternativ som skall tillämpas),

o gäldenärer med nytt mål avseende a) uppdebiterad A—skatt som överstiger 1 000 kr., b) källskatt/arbetsgivarav- gift, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter som tillsam— mans överstiger 1 000 kr. eller c) källskatt/arbets— givaravgift, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter som tillsammans överstiger 10 000 kr. (även här bestämmer kronofogdemyndigheten vilket eller vilka alternativ som skall tillämpas), o gäldenärer med mål som preskriberas inom sex månader och inte är föremål för någon åtgärd, samt 0 gäldenärer med mål som inte har varit föremål för någon

åtgärd under de senaste tolv månaderna.

Prioriteringsreglerna är -— som utredningen har framhållit redan i betänkandet Ds Fi l984:4 (s. 295) —— en följd av att det allmänna måste välja en viss ordning enligt vilken man bedriver aktiv indrivning. Reglerna hör sålunda till borge— närsfunktionen och har inget att skaffa med t.ex. frågan om hur kronofogdemyndigheten som exekutivt organ skall fördela sina resurser mellan allmänna och enskilda mål.

Med detta synsätt går prioriteringsreglerna dåligt ihop med föreskriften i 4 kap. 36 & andra meningen UB att utmätning i allmänt mål skall ske så snart som möjligt efter den tidpunkt som anges i 2 kap. 30 å tredje stycket —- dvs. tidpunkten för registrering i utsökningsregistret —— om ej uppskov beviljas med betalningen eller annat särskilt skäl föreligger. Utred—

aktuella frågan lämnas oreglerad i utsökningsbalken (se härom vidare i specialmotiveringen i avsnitt 12.3). I det följande utvecklar utredningen sin syn på frågan om turordning för

handläggning av de allmänna målen.

Kronofogdemyndighetens resurser är och kommer inom överskåd— lig framtid att förbli knappa i förhållande till den målmängd som skall hanteras. Frågan om i vilken turordning målen skall avverkas är därför viktig. Det bör påpekas att möjligheterna att driva in ett skatte— eller avgiftsbelopp i regel ökar betydligt om kronofogdemyndighetens åtgärder kan sättas in i nära anslutning till förfallodagen.

Huvudregeln bör vara att de från beloppssynpunkt stora målen uppmärksammas särskilt vid handläggningen. Det bör understry— kas att en sådan regel inte står i strid med lagutskottets uttalande om beloppets storlek som prioriteringsfaktor. Lag— utskottets uttalande avser kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet medan det här —- som nyss har framgått -— är fråga om hur det allmänna som borgenär väljer att hantera sina

fordringar.

Andra förhållanden än beloppens storlek måste emellertid också beaktas. Här tänker utredningen främst på intresset av att hindra uppbyggnaden av stora skulder. Förtur bör alltså ges också åt mål mot sådana kategorier av gäldenärer som typiskt sett riskerar snabbt växande skulder. Härutöver kan nämnas att preskription måste förhindras. Vidare är det ofrånkomligt att mål som har legat obehandlade viss tid all—

tid skall lämnas ut för handläggning.

För närvarande har kronofogdemyndigheterna emellertid endast begränsade möjligheter att göra ett ändamålsenligt urval av mål för bearbetning. Detta hänger samman med brister i plane—

ringsunderlaget. Dessutom gäller att prioriteringsreglerna i ADB—systemet är alltför trubbiga. Mycket talar för att ADB— teknikens möjligheter till en effektivisering av arbetet h05 kronofogdemyndigheterna här borde kunna utnyttjas bättre.

Förutsättningarna för att vidareutveckla urvalssystemet bör

därför utredas.

Uppgiften att försöka förbättra urvalssystemet bör handhas av RSV. Detta följer redan av att utvecklingsarbetet i stor utsträckning kommer att gälla datatekniska frågor. Vidare gäller att de nya prioriteringsrutiner som kan komma i fråga måste få sin slutliga utformning med utgångspunkt från det arbetsläge som för tillfället råder hos kronofogdemyndighe— terna. Rutiner av det här slaget fordrar för övrigt en fort— löpande anpassning till de förändringar som sker i fråga om t.ex. gäldenärskategorier, måltillströmning och personal—

resurser.

Utredningen föreslår således att RSV skall utreda förutsätt— ningarna för en vidareutveckling av urvalssystemet. Till ledning för RSV:s arbete lämnar utredningen följande synpunk-

ter.

Målsättningen bör vara att få till stånd ett system där det i så stor utsträckning som möjligt är kronofogdemyndigheten själv, inte i ADB—systemet inlagda rutiner, som gör urvalet av mål. Om kronofogdemyndigheten fortlöpande noggrant över— väger och tar ställning till urvalsfrågorna ökar förutsätt— ningarna för en rationellt och effektivt bedriven indriv- ningsverksamhet. Tyngdpunkten i systemet bör därför -- liksom för närvarande —— ligga på planeringsunderlaget och rutinerna

kring detta.

Men det som nu har sagts hindrar inte att prioriteringsreg— lerna —— dvs. de ADB—rutiner som innebär att vissa mål auto— matiskt lämnas ut för handläggning —— måste finnas kvar. Dessa skall emellertid främst ha en säkerhetsfunktion. De bör alltså gripa in först när kronofogdemyndigheten av någon anledning inte har fått med ett angeläget mål i det ordinarie

urvalet.

Vad som fordras beträffande planeringsunderlaget är att detta skall ge en klarare och mera precis bild av de mål som krono— fogdemyndigheten har att handlägga. Planeringsunderlaget bör således kompletteras med ytterligare information. Här bör RSV i första hand utreda möjligheterna att förse underlaget med särskilda kolumner för uppgifter om väntade restföringar, skönstaxerade belopp, slaget av restförda skatter och avgif-

ter samt gäldenärernas branschtillhörighet.

Med nuvarande utformning av planeringsunderlaget är det möj— ligt att beakta storleken av en gäldenärs restförda skuld när man beställer mål. Men uppgifter om att en gäldenär kan för- väntas bli restförd med ytterligare skulder är av i princip samma intresse. Vidare bör man också kunna beakta förhållan— det att en skuld är skönsmässigt påförd. I avsnitt 4.2.3 har utredningen behandlat frågan om vilka närmare uppgifter av det här slaget som bör överföras från skattemyndigheterna till kronofogdemyndigheten och rutinerna för den överfö— ringen. Här skall endast tilläggas att dessa uppgifter bör

arbetas in i planeringsunderlaget.

Gäldenärer som är näringsidkare bör alltid bli föremål för snabba utsökningsåtgärder. Det är ju hos dessa gäldenärer som risken för kraftigt växande skuldbelopp är allra störst. Av den anledningen skulle det vara värdefullt om planerings—

underlaget innehöll en särskild kolumn för skulder avseende

medelsslag som hör till de s.k. företagarskatterna (särskilt

uppdebiterad A-skatt, preliminär B—skatt, mervärdeskatt och

arbetsgivaravgifter).

Den bransch som en rörelsedrivande gäldenär verkar inom är också av intresse. Erfarenheten visar t.ex. att skuldtillväx- ten brukar vara särskilt snabb i vissa branscher. Det är vidare känt att brott mot borgenärer och annan ekonomisk brottslighet är mer frekvent i en del branscher än andra. Detta är bakgrunden till att också branschtillhörighet bör framgå av planeringsunderlaget. Förslaget förutsätter i denna del att utsökningsregistret kompletteras med uppgifter om branschkod (s.k. SNI—kod).

När det sedan gäller prioriteringsreglerna bör liksom för närvarande i grunden finnas en rutin enligt vilken gäldenärer med mål som inte har blivit behandlade inom viss tid skall lämnas ut för handläggning genast. Den tid som för närvarande gäller i det här avseendet är tolv månader. Huruvida den tiden är den mest ändamålsenliga kan sättas i fråga. Saken

bör särskilt övervägas.

Övriga gäldenärer bör inordnas i ett särskilt poängsystem.

Poängsystemet bör byggas upp kring i huvudsak de urvalskrite- rier som nyss har föreslagits för planeringsunderlaget. Varje kriterium som är uppfyllt skall ge gäldenären ett visst antal poäng. Mål mot gäldenärer som i poänghänseende har nått över en viss gräns kan sedan lämnas ut för handläggning oberoende

av om de har beställts eller inte.

Det viktigaste urvalskriteriet bör vara skuldens storlek. En stor skuld bör alltså ge ett högt antal poäng. Uppgifter om att gäldenären har skatte- eller avgiftsskulder som kan komma

att restföras bör behandlas på motsvarande sätt. Även sköns-

taxerade belopp bör medföra särskilda poäng. Detsamma gäller skulder avseende medelsslag som hör till de s.k. företagar- skatterna. I sammanhanget får övervägas om inte dessa medels— slag också bör graderas inbördes. Det kan t.ex. finnas anled- ning att åsätta skulder avseende innehållen källskatt ett

högre antal poäng än skulder som gäller preliminär B-skatt.

Andra kriterier som enligt utredningens uppfattning bör ut- nyttjas i poängsystemet är branschtillhörighet, tidigare avslutade mål och tidigare inblandning i konkurser. En förut— sättning för att det sistnämnda kriteriet skall kunna använ— das är att det förslag om registrering av uppgifter om kon- kurser och näringsförbud som RSV har lagt fram genomförs (RSV Rapport 1984z2). RSV:s förslag grundar sig på utredningens promemoria Kronofogdemyndigheternas ADB—stöd vid register— forskning.

5.2.4 Insamling av information

Insamling av information om gäldenärens personliga och ekono— miska förhållanden är en verkställighetsfunktion så långt som kronofogdemyndighetens undersökningsplikt enligt 4 kap. 9 $

UB sträcker sig men insamling därutöver en borgenärsfunktion.

Gränsdragningen häremellan är svår att göra.

Svårigheterna beror på att utsökningsbalkens bestämmelser om undersökningspliktens omfattning endast anger huvuddragen av vad som skall gälla i saken. Att i detalj reglera undersök- ningsplikten har inte ansetts görligt. I 4 kap. 9 & UB före- skrivs således helt allmänt att kronofogdemyndigheten -- i den utsträckning som påkallas av ansökningens innehåll, gäl- denärens förhållanden och övriga omständigheter -- skall undersöka huruvida gäldenären har utmätningsbar egendom. I

förarbetena till bestämmelsen anförs att skyldigheten att

efterforska egendom inte kan drivas hur långt som helst. Det kan sålunda inte begäras att kronofogdemyndigheten skall företa tids- och arbetskrävande undersökningar som med största sannolikhet inte kan väntas leda till positivt resul- tat. Vidare anförs att också myndighetens resurser i prakti- ken sätter gränser för det arbete som kan läggas ned på varje särskilt mål (se prop. l980/81:8 s. 380).

Efterforskning av egendom som man normalt kan förvänta sig att finna hos gäldenären hör alltså ihop med kronofogdemyn— dighetens uppgift som exekutiv myndighet. Överfört på myndig- hetens handläggning av mål mot företag betyder detta att insamling av uppgifter om t.ex. maskiner och varulager är att beteckna som exekutiva åtgärder. Detsamma gäller säkert även åtgärden att granska de uppgifter om tillgångar som finns i företagets deklaration. I sammanhanget kan nämnas att utred- ningen i avsnitt 5.3.8 kommer att behandla frågan om krono- fogdemyndighetens rätt att ta del av sekretesskyddade uppgif-

ter hos skatteförvaltningen.

Men sedan blir det svårare. Här finns nämligen åtskilliga gränsfall. Ett sådant gäller pantbrev. Det är således inte klart i vilka fall och i vilken omfattning som kronofogdemyn— digheten enligt utsökningsbalken är skyldig att undersöka om pantbrev i gäldenärens fastighet är pantsatta fullt ut (jäm- för Walin m.fl., Utsökningsbalken och promulgationslag m.m., Lund 1982, s. 125).

Sådan informationsinsamling som avser annat än rena till- gångsuppgifter är i regel ett utflöde av kronofogdemyndighe- tens borgenärsfunktion. Som exempel kan nämnas uppgifter om ett företags bokföringsmässiga resultat och annat som krono-

fogdemyndigheten behöver för att kunna bedöma prognosen för

företaget.

I den praktiska verksamheten tvingas kronofogdemyndigheten fortlöpande att ta ställning till gränsdragningsfrågan. I de enskilda målen behöver ju myndigheten inte driva informa- tionsinsamlingen längre än till sådana uppgifter som omfattas

av undersökningsplikten enligt utsökningsbalken.

Den fortsatta framställningen i avsnittet gäller endast all- männa mål. För de vidare övervägandena behöver utredningen därför inte här hålla isär sådan informationsinsamling som utgör verkställighet enligt utsökningsbalken från åtgärder

som är ett utflöde av borgenärsfunktionen.

Arbetet med att samla in uppgifter om gäldenärens förhållan— den bör normalt utföras i indrivningens inledningsskede. Detta är särskilt viktigt i fråga om gäldenärer som är före- tagare. Härigenom ökar förutsättningarna för att indrivningen skall få en riktig inriktning redan från början. Man kan t.ex. undvika att inleda tidsödande förhandlingar om uppskov och avbetalning med gäldenärer som egentligen bör försättas i konkurs. Det bör framhållas att tidsaspekten för det mesta är en viktig faktor i indrivningsarbetet. Snabba konkursåtgärder är många gånger den enda framkomliga vägen om man vill hålla

det allmännas förluster på en rimlig nivå.

Under informationsinsamlingen bör kronofogdemyndigheten ställa långt gående krav på medverkan från gäldenärens sida. I detta hänseende bör mönstret vara vad som i en motsvarande situation gäller hos banker och andra kreditinstitut. Krono— fogdemyndigheten skall t.ex. kunna kräva att företagaren

låter upprätta en likviditetsbudget som kan godkännas.

Den kanske viktigaste uppgiften som måste skaffas fram gäller gäldenärens totala skuld på skatte— och avgiftsområdena (s.k.

skuldavstämning). Här räcker det inte med det restförda

skuldbeloppet utan kronofogdemyndigheten skall också utreda företagets skatte- och avgiftssituation i övrigt. Uppgifter om skulder till det allmänna som t.ex. är förfallna men ännu inte restförda är lika intressanta som uppgifter om restförda belopp. I fråga om vissa gäldenärer kan uppgifter om när- ståendes skulder också vara av intresse. Om gäldenären är ett s.k. fåmansföretag bör kronofogdemyndigheten t.ex. alltid undersöka om företagets ägare har förfallna skulder till det allmänna. Utredningen bör vidare många gånger avse gälde— närens skulder till enskilda fordringsägare, i vart fall

större skulder till banker, leverantörer etc.

Någon detaljerad redogörelse för vilka uppgifter som härut— över skall ingå i informationsinsamlingen kan inte lämnas. Omfattningen av utredningsarbetet måste i stor utsträckning avgöras från fall till fall. Kronofogdemyndigheten bör dock alltid undersöka om gäldenären varit restförd tidigare och i sådant fall utnyttja den information som finns i äldre akter. I den vanliga rutinen bör vidare ingå att skaffa fram sådana uppgifter som på ett enkelt sätt kan hämtas från olika regis— ter, t.ex. uppgifter om fastighetsinnehav. I sammanhanget kan nämnas att utredningen tidigare -- i promemorian Kronofogde— myndigheternas ADB—stöd vid registerforskning -- förordat en utbyggnad av exekutionsväsendets ADB—mässiga tillgång till uppgifter av det här slaget. Promemorian har legat till grund för vissa förslag från RSV om registerföringen av uppgifter om bl.a. företag, fastigheter och konkurser (RSV Rapport l984:l och 2).

Ett bra hjälpmedel för kronofogdemyndigheten när den bestäm— mer vilka övriga uppgifter som skall samlas in är RSV:s blankett Förfrågan med anledning av skatteskuld. Denna blankett ger plats för ett stort antal upplysningar om före- taget. Den är avsedd att fyllas i antingen av företaget eller

av den handläggare hos kronofogdemyndigheten som gör utred-

ningen.

I blanketten ställs till att börja med en del allmänna frågor om företaget. Det gäller bl.a. personuppgifter för företrä- darna, förändringar i ägarförhållandena under de senaste åren (av betydelse för frågan om företrädaransvar), aktiekapital, typ av verksamhet, disponerade lokaler (hyrda eller egna), antal anställda de senaste tre åren, vem som handhar bokfö- ring och deklarationer, revisor och företagets bankförbindel-

se.

Härefter tar blanketten upp frågor om företagets intäkter och kostnader. Frågorna rör bl.a. omsättningen under de senaste åren, eventuellt factoringavtal, uppgifter om de största uppdragsgivarna, lönekostnader, uttag i rörelsen av företrä- dare resp. närstående, större kostnader för hyra etc., order— stock och resultat enligt det senaste bokslutet. På blanket-

ten finns vidare utrymme för en likviditetsbudget.

Tillgångar och skulder skall också förtecknas särskilt. I denna del ger blanketten bl.a. utrymme för uppgifter om fas— tigheter, lager, maskiner (även anskaffningsbehov), leasad egendom, banktillgodohavanden, utestående kundfordringar, pågående arbeten, förväntade skatte— och avgiftsskulder, skulder till leverantörer och bankkrediter. Vidare efterfrå- gas vilka säkerheter, t.ex. företagsinteckningar och pant-

brev, som har lämnats för företagets skulder.

Enligt blanketten bör vidare utredas vid vilken tidpunkt betalningssvårigheterna uppstod, orsaken till dessa och vilka åtgärder företaget har vidtagit för att komma till rätta med problemen. Frågan om det föreligger likvidationsplikt nämns också särskilt. Slutligen bör enligt blanketten utredas om

företaget har fullgjort sin deklarationsskyldighet avseende mervärdeskatt, inkomstskatt och arbetsgivaravgifter samt

redovisat personalens källskatter.

Ibland har kronofogdemyndigheten anledning att göra en mer genomgripande analys av företagets ekonomi och framtidsutsik- ter. I sådana fall fordras ofta kontakter med företagets bankförbindelse, utvecklingsfonden, länsstyrelsens regional— ekonomiska enhet, 1änsarbetsnämnden, kommunen, de fackliga organisationerna, riksbanken, tullverket etc. Analyser av det här slaget sker dock i regel först sedan kronofogdemyndighe- ten har inlett förhandlingar (se nedan) med gäldenären.

I mer komplicerade indrivningsfall är det värdefullt om kronofogdemyndighetens ekonom medverkar redan under informa- tionsinsamlingen. Genom sin sakkunskap kan ekonomen styra in utredningen på rätt väg från början. Det gäller ju att sovra bland materialet men samtidigt se till att de relevanta upp-

gifterna kommer fram.

Informationsinsamlingen aktualiserar behovet av ett nära samarbete mellan kronofogdemyndigheten och skatteförvalt— ningen. Vissa av de uppgifter som har nämnts här är ju sådana som primärt bör hämtas från länsskattemyndigheten och andra skattemyndigheter. Detta gäller t.ex. uppgifter om skatter och avgifter som kan förväntas bli restförda. Även i övrigt bör naturligtvis de uppgifter som finns hos skattemyndighe- terna utnyttjas. Beträffande frågan om vilken närmare utform— ning detta informationsutbyte bör ges hänvisas i första hand till avsnitt 4.2.3. Till komplettering av vad som där sägs vill utredningen emellertid här i korthet behandla den arbetsgivarkontroll som utförs av de lokala skattemyndighe-

terna.

RSV har under de senaste åren verkat för att ge arbetsgivar- kontrollen en delvis ny inriktning. Den modell för kontrollen som RSV anvisar är beskriven i promemorian Effektivare arbetsgivarkontroll av den 10 juni 1985 (RSV 606 utg. 1). Modellen innebär en ökad satsning på s.k. periodkontroll. Avsikten är att kontrollen av arbetsgivarens förhållanden under det löpande året skall fungera snabbt och framåt- blickande samt också innefatta ett nära samarbete med krono— fogdemyndigheten. De tre huvudområden som behandlas i prome- morian är planering och uppföljning, periodkontroll samt

samordning och ansvar.

Av särskild betydelse för kronofogdemyndigheten är att den granskning som görs skall innefatta uppgifter om varför före— taget inte betalar det debiterade beloppet. Här kan den lokala skattemyndigheten alltså komma in på frågor om före- tagets betalningsförmåga. Därmed utreder man förhållanden som

har ett omedelbart intresse vid indrivning.

Som exempel på kontrollmoment av det nu berörda slaget nämns i promemorian granskning av storleken på ägaruttag, betal- ningsanmärkningar, förändringar av leverantörsskulder samt årsbokslut och ev. kontrollbalansräkningar. Vidare nämns att uppgifter om tillgångar och inkomstkällor skall förtecknas

vid behov.

Avsikten är att bl.a. uppgifterna om företagets ställning skall tas in i revisionspromemorian och att kronofogdemyndig— heten skall få del av uppgifterna inom ramen för det infor— mationsutbyte som är medgivet enligt den s.k. generalklau— sulen i 14 kap. 3 5 sekretesslagen (1980:100, Seer; se mera

om denna i avsnitt 5.3.8).

Avslutningsvis vill utredningen understryka den stora vikt som den fäster vid kronofogdemyndighetens informationsinsam— ling. Utredningen föreslår att arbetsuppgiften får komma till uttryck i en lagbestämmelse. I förslaget till indrivningslag bör därför föreskrivas (se 2 5) att kronofogdemyndigheten skall -- utöver vad som följer av 4 kap. 9 5 UB -- göra den utredning om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållan- den som behövs för prövning av frågan om indrivningsåtgärd. Föreskriften motiveras ytterligare i specialmotiveringen (avsnitt 12.2).

5.2.5 Förhandling med gäldenären

Nästa skede i indrivningsarbetet innebär att kronofogdemyn— digheten, i de fall gäldenären inte redan har hört av sig, försöker få kontakt med denne för att kunna inleda förhand-

lingar om hur skulden skall regleras.

Också i detta skede är det betydelsefullt med ett snabbt agerande från kronofogdemyndighetens sida. Det föreligger ju alltid risk för att ett restfört företag inte betalar löpande skatter och avgifter. Företaget bör även i övrigt hindras

från att undergräva sin ekonomi mera.

Intresset av att hålla nere statens ränteförlust bör också understrykas. I reda pengar handlar det här ganska snart om stora belopp. Detta kan belysas genom ett exempel. Antag att ett företag börjar släpa efter med betalningen av källskatt och arbetsgivaravgifter. Om företaget varje månad restförs med 50 000 kr. har skulden efter sex månader vuxit till

300 000 kr. För statens del innebär detta en ränteförlust som —- vid en räntefot på 15 procent -— kan beräknas till drygt 13 000 kr. Det bör tilläggas att skuldbelopp i den här stor-

leksordningen är vanliga. RSV:s indrivningsstatistik visar

t.ex. att 70 procent av den totala aktuella skulden i landet vid årsskiftet 1985/86 var att hänföra till belopp som över- steg 100 000 kr.

Kronofogdemyndighetens utgångspunkt i förhandlingen med gäl— denären bör vara att skulden skall betalas omedelbart. Den åtgärd som står närmast till buds om företaget inte klarar detta är ansökan om konkurs. Valet av indrivningsåtgärd skall emellertid bestämmas efter vad som i det enskilda fallet bedöms vara mest fördelaktigt för det allmänna från ekonomisk synpunkt. I förhandlingen finns det därför för det mesta anledning att undersöka andra möjliga utvägar. Kronofogdemyn— digheten har t.ex. ingen anledning att stjälpa ett företag, som har goda utsikter att infria sina förpliktelser efter hand. Sysselsättningspolitiska intressen kan också motivera

att kronofogdemyndigheten går försiktigt fram.

Vad kronofogdemyndigheten i första hand bör överväga är att genom ett kortare uppskov bereda företaget tillfälle att lösa betalningssvårigheterna via den vanliga kreditmarknaden. Uppskov kan också behövas för att företaget t.ex. skall få tid att ta fram delbokslut och utarbeta förslag till en mer

långsiktig lösning.

En fråga som ofta kommer upp i dessa sammanhang är om före— taget kan medges ackord i fråga om skatte— och avgiftsskul— den. Att skuldförhållandena saneras genom ackord kan ibland vara en förutsättning för en hållbar rekonstruktion. Beslut om ackord meddelas emellertid inte av kronofogdemyndigheten utan -- som framgått i avsnitt 2.2.10 -- av länsskattemyndig- heten. Kronofogdemyndigheten brukar dock höras i ärendet. Utredningen återkommer till ackordsfrågan i avsnitt 9.

Om andra vägar visar sig vara oframkomliga men prognosen för företaget är god har kronofogdemyndigheten möjlighet att förhandla om och medge företaget en avbetalningsplan (se avsnitt 2.2.3). En sådan plan kan omfatta en period från ett par veckor upp till flera år. Numera innebär inte ens den ordinarie tidpunkten för preskription någon bortre gräns (jämför 6 5 lagen, l982:188, om preskription av skatteford- ringar m.m.). I normala fall brukar dock inte längre amorte- ringstider än ett år komma i fråga (jämför RSV:s handbok Konkurs och Ackord, 1981, s. 52).

Medgivande om avbetalning bör lämnas endast i de fall krono- fogdemyndighetens utredning klart visar att företaget har ekonomisk förmåga att fullfölja överenskommelsen och dessutom livskraft på sikt. Vidare bör som princip gälla att kronofog- demyndigheten ställer krav på säkerhet för skulden. Ibland kan det finnas anledning att kombinera avbetalningsmedgivan— det med utmätning. Andra faktorer som inverkar på bedömningen om avbetalning skall medges är skuldens storlek, storleken på det belopp som företaget erbjuder som första avbetalning och tiden för avbetalningsplanen. Faktorer som talar mot ett medgivande är tidigare brutna avbetalningsplaner och inbland- ning i upprepade konkurser eller ekonomisk brottslighet samt försummad uppgifts- eller deklarationsskyldighet till skatte—

myndigheter.

I det här sammanhanget finns en sak som bör uppmärksammas särskilt. I fråga om juridiska personer bör kronofogdemyndig— heten alltid överväga att fordra personlig borgen av gäldenä— rens företrädare. Härigenom undviker man att senare behöva föra särskilda processer om betalningsskyldighet enligt t.ex. 77 a & UBL mot företrädarna. Om företaget bryter avbetal- ningsplanen kan kronofogdemyndigheten ju vända sig mot den som har ställt borgen med stöd av enbart borgensförbindelsen

(se 4 å andra stycket lagen, l978:882, om säkerhet för skattefordringar m.m.). I många fall kan det finnas skäl att fordra borgen även om företrädaren själv är restförd. Före- trädarens betalningsoförmåga kan ju vara tillfällig och i ett längre perspektiv kan borgensförbindelsen därför vara av

värde.

Medgivandet om avbetalning bör fastställas med beaktande av sådana fordringar som har förfallit till betalning, men ännu ej blivit restförda. Den här saken kommer att behandlas när- mare i avsnitt 6.6. Det bör föreskrivas i lag att kronofogde- myndigheten får återkalla avbetalningsmedgivandet om löpande skatter och avgifter inte betalas på uppbörd (se mera om detta i avsnitt 6.7).

Det föreligger många gånger ett ekonomiskt samband mellan gäldenärsföretaget och andra restförda personer —— fysiska eller juridiska. Här tänker utredningen i första hand på delägare i handelsbolag och andra företrädare för juridiska personer. Men det kan också gälla t.ex. moder- resp. dotter— företag i en koncern. I dessa fall är det viktigt att för— handlingen inte enbart rör den gäldenär som för stunden är föremål för handläggning. Kronofogdemyndigheten bör i stället

verka för att en helhetslösning skall komma till stånd.

Under förhandlingen bör kronofogdemyndigheten klarlägga vilka åtgärder som kan komma i fråga om det inte går att nå fram till en uppgörelse. Alternativet med konkursansökan har redan nämnts. Utmätning kan naturligtvis också bli aktuellt. Andra åtgärder som kan komma i fråga i ett senare skede är proces- ser om personlig betalningsskyldighet enligt 13 kap. 2 & ABL, 77 a å UBL m.fl. lagrum (se härom avsnitt 7).

Det bör framhållas att möjligheten att medge avbetalningspla- ner bör användas med försiktighet. Avbetalningsmedgivanden som gäller stora belopp och längre perioder kan rubba konkur- rensförhållandena inom den bransch där företaget verkar.

Om förhandlingen inte leder till något resultat återstår för kronofogdemyndigheten i regel endast att ansöka om företagets försättande i konkurs. Detsamma gäller naturligtvis om krono— fogdemyndigheten överhuvud taget inte får någon kontakt med företaget. Sistnämnda situation är inte ovanlig. I dessa fall rör det sig ofta om företag som inte längre bedriver någon

verksamhet.

Det säger sig självt att ekonomernas sakkunskap bör utnyttjas vid de bedömningar som fordras i de här sammanhangen. Ekono- merna kan t.ex. göra utredningar om orsaken till restfö- ringen, skäligheten i påförda skönstaxeringar, företagets förmåga att betala skulden genom amorteringar, möjligheten av kapitaltillskott eller lån samt utmätningsbara tillgångar enligt bokslut. De kan vidare utreda förutsättningarna för fortsatt drift av rörelsen under konkurs och ta fram underlag för processer angående bl.a. återvinning och betalningsansvar enligt 13 kap. 2 5 ABL.

5.2.6 Verkställighet och andra åtgärder

I denna del kommer framställningen att bli kortfattad. Mycket är ju redan sagt i redogörelsen för vad som skall finnas med i bilden när kronofogdemyndigheten förhandlar med gäldenä—

ren.

Att det kan bli aktuellt med beslut om uppskov, avbetalning, konkursansökan och verkställighet enligt utsökningsbalken hör

till det som har framgått tidigare. Härutöver skall först

nämnas att kronofogdemyndigheten ibland har anledning att ta kontakt med och lämna information till tillståndsgivande myndigheter. Detta gäller t.ex. i fråga om gäldenärer med tillstånd att servera alkoholdrycker (jämför 69 & fjärde stycket lagen, l977z293, om handel med drycker) eller trafik- tillstånd (jämför 3 5 yrkestrafiklagen, l979z559).

Andra berörda myndigheter bör naturligtvis också informeras. Här vill utredningen främst erinra om behovet av informa- tionsutbyte med myndigheter inom skatteförvaltningen (se avsnitt 4.2.2).

Ett viktigt moment i detta skede av indrivningen är att kronofogdemyndigheten följer upp ingångna avtal. Kronofogde— myndigheten måste t.ex. kontrollera att överenskomna avbetal- ningar erläggs i rätt tid. För denna kontroll finns maskinel- la rutiner inlagda i exekutionsväsendets ADB-system. Lika viktigt är emellertid att kronofogdemyndigheten försäkrar sig om att företaget betalar löpande skatter och avgifter. Men den kontrollen är i dagens läge svårare att hantera. En metod som används då och då är att företaget fortlöpande får visa kvitton på gjorda betalningar. Sådana rutiner är tungrodda. Saken kommer emellertid i ett annat läge genom utredningens

förslag i avsnitt 4.2.3.

Till sist bör understrykas vikten av att borgenärsaktivite— terna fortsätter även efter det att ett företag har försatts i konkurs. Erfarenheten visar att en noggrann bevakning av det allmännas borgenärsintressen i alla skeden av en konkurs kan ge god utdelning. Det finns bl.a. anledning att engagera sig i viktigare förvaltningsfrågor, t.ex. frågor om fortsatt drift av rörelsen under konkursen och försäljning av egendom. Återvinningsfrågor är ett annat område som bör vara föremål

för uppmärksamhet (se vidare avsnitt 8.5). Det kan tilläggas

att konkurslagen rent allmänt förutsätter att borgenärerna själva aktivt bevakar och iakttar sin rätt under konkursen (jämför 51 a 5). Bl.a. gäller att borgenärerna kan kräva ut

skadestånd av konkursförvaltaren om denne varit försumlig. 5.3 Särskilt om handläggningen av enskilda mål 5.3.1 Bakgrund

I detta aVSnitt behandlar utredningen frågan om vilka konse- kvenser som en effektivare borgenärsfunktion i de allmänna målen kan Och bör få vid verkställighet av enskilda mål.

En effektivisering av borgenärsfunktionen aktualiserar frågan om kronofogdemyndighetens rätt att ta del av sekretesskyddade uppgifter som finns hos skatteförvaltningen. I det samman- hanget tilldrar sig de enskilda målen ett särskilt intresse och utredningen har därför valt att behandla även den frågan i förevarande avsnitt (5.3.8). Vad saken gäller är således bl.a. i vilken utsträckning sekretesskyddade uppgifter får lämnas ut till kronofogdemyndigheten för handläggningen av ett enskilt mål .

Övervägandena utgår från att kronofogdemyndigheten har till uppgift att opartiskt verkställa både allmänna och enskilda mål och att de båda målgrupperna skall behandlas lika när det t.ex. gäller undersökningsplikten enligt 4 kap. 9 & UB. Sam- tidigt fördjupas borgenärsfunktionen i de allmänna målen enligt de förslag som utredningen lägger fram.

Enligt utredningens bedömning är den gemensamma handlägg- ningen av allmänna och enskilda mål i stort sett till fördel för enskilda borgenärer (jämför vad som sägs i avsnitt 3.2 om andra organisationsformer av den exekutiva verksamheten). Den

gemensamma handläggningen kan sålunda antas leda till betal— ning för enskilda borgenärer i större omfattning än en ord— ning där allmänna och enskilda mål är separerade från varan- dra under verkställigheten. En fördjupning av det allmännas borgenärsfunktion i enlighet med utredningens förslag torde inte ändra på detta förhållande. Tvärtom kan antas att den enskilde borgenärens rätt i stort kommer att tillvaratas bättre än för närvarande. Enskilda mål kan nämligen i viss omfattning komma att dra fördel av den intensifierade hand- läggningen av de allmänna målen. Man kan alltså inte dra den motsatta slutsatsen -- vilket i förstone kan tyckas ligga nära till hands —- att fördjupningen av borgenärsfunktionen gör att steget blir större mellan allmänna och enskilda mål. Det som nu har sagts förutsätter emellertid att regelsystemet beaktar de särskilda svårigheter som följer av kronofogde- myndighetens dubbla roller och att man i tillämpningen hante- rar svårigheterna på ett förnuftigt sätt.

Dessvärre kan man konstatera att förhållandena inte är helt tillfredsställande i dagsläget. Detta kommer att belysas längre fram (se särskilt avsnitt 5.3.2). Det finns därför enligt utredningens uppfattning anledning att överväga den närmare innebörden av kronofogdemyndighetens dubbla roller

även bortsett från fördjupningen av borgenärsfunktionen.

Utredningens förslag utgår, som redan har nämnts, från en opartisk och lika behandling av allmänna och enskilda mål. Det innebär bl.a. att om kronofogdemyndighetens ställning som opartisk exekutiv myndighet i tillämpningen kommer i konflikt med myndighetens borgenärsfunktion det är borgenärsfunktionen

som skall få vika.

Det finns här anledning understryka att det är ett viktigt

samhällsintresse att inte bara allmänna utan också enskilda

mål blir sorgfälligt verkställda. Snabba och verkningsfulla utsökningsåtgärder är —— som redan tidigare har nämnts -- av betydelse för den allmänna betalningsmoralen i samhället. Ytterligare en sak bör framhållas. En enskild borgenär som vill komma till sin rätt kan vända sig till domstol för att få fordringen fastställd. Men detta räcker inte. Om det be— hövs måste han också kunna få sin fordran uttagen tvångsvis. Annars blir domstolsförfarandet -— som ibland föranleder stora kostnader —— ett slag i luften. Även rättsvårdsintres- set kräver alltså att verkställigheten i enskilda mål funge-

rar väl.

I sammanhanget kan nämnas att det då och då förekommer upp— gifter om att enskilda borgenärer i stället för att anlita kronofogdemyndigheten väljer att skaffa sig rätt på egen hand och därvid använder metoder som ligger på gränsen till vad som är tillåtet eller t.o.m. är lagstridiga. Mindre seriösa bilförsäljare påstås t.ex. själva återta fordon som har sålts på avbetalning och detta utan köparnas samtycke och medver— kan. Bilen hämtas helt enkelt hos köparen med hjälp av en dubblettnyckel, som försäljaren har behållit. I dessa och andra liknande sammanhang sägs vidare att hot om våld och våld hör till bilden. Utredningen har inga närmare belägg för förekomsten eller omfattningen av det här slaget av förfaran— den. Men om den verkställighet som samhället erbjuder är alltför bristfällig och ineffektiv ligger det självklart i farans riktning att mer eller mindre illegala inkassometoder

utvecklas. 5.3.2 Hittillsvarande erfarenheter Som nyss har antytts kan det redan i dagsläget vara svårt för kronofogdemyndigheten att iaktta full opartiskhet vid samti— dig handläggning av allmänna och enskilda mål. Och klart är

att svårigheten blir större ju effektivare de allmänna målen handläggs. Den fråga som vanligen vållar mest bekymmer är om kronofogdemyndigheten -— utan att handla otillbörligt eller felaktigt —— kan vidta en viss åtgärd som är ägnad att till- godose det allmännas borgenärsintresse men samtidigt kanske påverkar en enskild borgenärs ställning.

Svårigheterna beror bl.a. på att verkställighets- och borge- närsfunktionerna delvis går i varandra. De beror vidare på att målen handläggs olika sedan verkställigheten avslutats. Om verkställigheten av en enskild fordran misslyckas åter— redovisas målet till sökanden. För att t.ex. utmätning skall kunna komma i fråga därefter måste målet ges in till krono— fogdemyndigheten på nytt.

Ett allmänt mål däremot får i motsvarande situation ligga kvar hos kronofogdemyndigheten för bevakning till dess betal- ning sker eller preskription inträder. Härvid bortses från de i beloppshänseende mindre betydelsefulla fordringar som hör till gruppen handräckningsmedel (se Ds Fi l984:4 s. 125 ff). Under bevakningstiden kan kronofogdemyndigheten återuppta verkställigheten när som helst. Ett sådant återupptagande kan t.ex. bli aktuellt om myndigheten under handläggningen av ett senare inkommet mål mot gäldenären anträffar införsel— eller

utmätningsbara tillgångar.

Av intresse är också att fordringarna fortlöpande bevakas mot skatte- och avgiftsåterbetalningar. Genom denna bevakning tas årligen mycket stora belopp i anspråk för betalning av rest- förda skatter och avgifter. År 1985 utgjorde detta belopp nästan en femtedel av det totalt indrivna beloppet. I det sammanhanget uppkommer emellertid i princip inte en kollision mellan allmänna och enskilda mål. Flertalet allmänna mål får

nämligen —- i motsats till de enskilda —- avräknas på skatte-

och avgiftsåterbetalningarna. En avräkning är inte en exeku— tiv åtgärd och den går före utmätning.

Det som nu har sagts skall strax belysas genom några exempel på fall där problemet med kronofogdemyndighetens dubbla roller ställs på sin spets. I sammanhanget bör understrykas att de kollisionsfall som förekommer måste ses i ett vidare perspektiv. Exekutionsrätten utgår från att det, vid sidan om förmånsrättsordningen, är borgenärernas egna aktiviteter som avgör vid konkurrens om betalning. Ofta är det den borgenär som är mest aktiv -- och kanske också tidigast framme - som får betalt. En sådan betalning kan stå sig även om gäldenären försätts i konkurs förutsatt att tiden mellan betalningen och

konkursen är tillräckligt lång.

Enskilda borgenärer har ibland ett försteg framför det all- männa vid krav mot gäldenären. De kan utnyttja metoder -- t.ex. leveransvägran —- som inte står till buds för det all— männa. Till kronofogdemyndigheten måste de enskilda borgenä- rerna vända sig först om de anser att tvångsmedel behövs för att tvinga fram betalning eller de vill förvissa sig om att inte ens tvångsmedel hjälper för detta. Det allmänna å andra sidan är som skatte- och avgiftsborgenär vid gäldenärens betalningsförsummelser i huvudsak hänvisad till att agera

genom kronofogdemyndigheten.

Det första exemplet gäller situationen att kronofogdemyndig- heten -- under handläggning av både allmänna och enskilda mål mot en gäldenär —- erbjuds säkerhet för skatteskulden. Till att börja med finns det anledning att säga några ord om fallet att det är gäldenären som skall ställa säkerheten och denna säkerhet består av en utmätningsbar pant. På grund av de enskilda målen måste kronofogdemyndigheten här ta panten i anspråk genom utmätning. Ett alternativ är naturligtvis att i

stället göra utmätning av annan egendom som gäldenären har. Utmätningen skall göras i såväl de allmänna som de enskilda

målen.

Om säkerheten skall ställas av tredje man kan den inte utmä- tas. I det fallet blir det av betydelse i vilket skede hand— läggningen befinner sig. Förekomsten av enskilda mål medför att en vanlig tillgångsundersökning måste göras under alla förhållanden. Kronofogdemyndigheten kan alltså inte avsluta dessa mål förrän det konstaterats att gäldenären saknar ut—

mätningsbara tillgångar.

Men situationen kan också vara den att det pågår en fördjupad tillgångsundersökning när säkerheten erbjuds. Härvid förut- sätts att en vanlig utredning om gäldenärens ekonomiska för— hållanden är gjord tidigare och att det inte har kommit fram några utmätningsbara tillgångar vid denna. Den fördjupade utredningen utför kronofogdemyndigheten i egenskap av borge- närsföreträdare (jämför avsnitt 5.2.4). Om det faller sig så att kronofogdemyndigheten påträffar tillgångar samtidigt som erbjudandet om säkerhet från tredje man lämnas måste utmät— ning givetvis ske. Men bortsett från den speciella situatio- nen kan, om säkerheten är fullgod, utredningen läggas ned trots att fordringarna i de enskilda målen fortfarande är obetalda. Detta hänger samman med att förutsättningarna för att återredovisa dessa mål är uppfyllda redan genom att till— gångsundersökningen har misslyckats. Någon utmätningsbar tillgång har för övrigt inte heller påträffats under den tid som den fördjupade utredningen har pågått. Ändå torde de enskilda borgenärerna som regel ha ett intresse av den för- djupade utredningen. Den skulle ju ha kunnat leda till att utmätningsbara tillgångar påträffats. Man vet ju aldrig på förhand vad en utredning leder till. Sammanfattningsvis kan

man konstatera att de enskilda målen har fått en något bättre

behandling än om de kommit in till kronofogdemyndigheten vid en tidpunkt då det inte funnits några skatter för indriv-

ning.

Kronofogdemyndighetens konkursansökningar kan under vissa förhållanden missgynna en enskild borgenär som har fått ut- mätning för sin fordran. Detta hänger samman med reglerna om förmånsrätt. Enligt 8 Ö förmånsrättslagen (l970:979) medför utmätning förmånsrätt i den utmätta egendomen. Men denna förmånsrätt går åter om gäldenären försätts i konkurs efter en ansökan som kommer in till tingsrätten inom tre månader från dagen för utmätningen (38 9 första stycket KonkL). Den förmånsrätt som en borgenär i enskilt mål vinner genom utmät- ning kan alltså komma att gå åter därför att kronofogdemyn— digheten såsom borgenärsföreträdare i allmänt mål begär att gäldenären skall försättas i konkurs. Även i detta fall får emellertid konsekvenserna av kronofogdemyndighetens dubbla funktioner i stort sett anses godtagbara. Det är här fråga om en tillämpning av huvudregeln, att den borgenär som är aktiv får ett försteg vid konkurrens om betalning. Även det motsat- ta gäller nämligen, dvs. en enskild borgenär kan genom en konkursansökan få den förmånsrätt som följer med utmätning i ett allmänt mål att gå åter. Det skall dock medges att det allmänna har lättare än en enskild borgenär att i situationer av det här slaget tillvarata sin rätt genom att det är krono-

fogdemyndigheten som verkställer utmätning.

Till sist kan det finnas anledning att nämna ett fall som har behandlats av JK (jämför SvJT 1986 s. 53 f). Omständigheterna var i korthet följande. Till kronofogdemyndigheten inkom en ansökan om verkställighet av kvarstad. I ansökningen upplyste sökanden, som själv hade gjort omfattande efterforskningar i saken, att gäldenären hade pengar innestående hos viss bank.

Av utsökningsregistret framgick att gäldenären var restförd

med betydande skatte- och avgiftsskulder. Dessa belopp hade inte kunnat tas ut eftersom vid tidigare verkställighetsför— sök några utmätningsbara tillgångar inte påträffats. Gälde— närens fordran hos banken belades nu med kvarstad. Samtidigt utmättes den för skatte— och avgiftsskulderna. Utmätning medför, som nyss har sagts, förmånsrätt. så är emellertid inte fallet med kvarstad. Resultatet av det exekutiva förfa— randet blev därför att bankmedlen helt togs i anspråk för betalning av det allmännas fordringar (se mera om detta exem-

pel i avsnitt 5.3.6).

I de fem följande avsnitten (5.3.3-5.3.7) diskuterar utred-

ningen olika lösningar på de problem som har berörts här. 5.3.3 Ingen borgenärsfunktion i enskilda mål

Ett förslag som har diskuterats i olika sammanhang är att kronofogdemyndigheten skulle ta över borgenärsfunktionen i enskilda mål och utöva denna på ett sätt som liknar borge— närsfunktionen i allmänna mål. Därigenom skulle de båda mål—

grupperna få samma behandling.

I dessa diskussioner har man emellertid inte tillräckligt beaktat att en sådan ordning förvärrar problemet med krono— fogdemyndighetens dubbla roller. Kronofogdemyndighetens ställning som opartisk exekutiv myndighet skulle allt oftare komma i konflikt med uppgiften som borgenärsföreträdare. Dessutom gäller att borgenärerna kan ha skilda intressen i frågan om vilka borgenärsåtgärder som skall vidtas. En borge— när som saknar förmånsrätt för sin fordran föredrar t.ex. som regel en avbetalningsöverenskommelse framför konkurs, medan en förmånsberättigad borgenär kan ha intresse av att få till stånd konkurs så snart som möjligt. En liknande situation

uppkommer om gäldenären erbjuder företagshypotek som säkerhet

för både skatter och enskilda fordringar. Antas erbjudandet förlorar det allmänna det företräde som man enligt förmåns— rättsordningen har framför de enskilda borgenärerna. Det kan tilläggas att intressekonflikter av nu berört slag inte bara uppkommer mellan det allmänna som borgenär och enskilda borgenärer. Konflikter enskilda borgenärer emellan torde vara

lika vanliga.

Problemet med de dubbla rollerna bör uppenbarligen inte göras större än det redan är och förslaget om att kronofogdemyndig- heten skall utöva en borgenärsfunktion också i enskilda mål måste därför avfärdas. Som redan har antytts vid ett av exemplen i närmast föregående avsnitt kan man däremot kanske tänka sig att kronofogdemyndigheten i vissa fall anknyter verkställigheten av ett enskilt mål till ett allmänt mål där det pågår en fördjupad utredning. Utredningen återkommer till

detta i avsnitt 5.3.7. 5.3.4 Inga jävsregler för de enskilda målen

En annan lösning som har framkastats är en särskild jävsregel besläktad med bestämmelsen i 208 & KonkL om jäv mot tjänste- man vid tillsynsmyndighet. Enligt denna bestämmelse gäller -— utöver vad som följer av jävsbestämmelsen i 11 & förvalt- ningslagen (l986:223) —- att den som i allmänt mål har tagit befattning med indrivning av en fordran som görs gällande i konkursen inte får fullgöra tillsynsuppgift i konkursen. Det finns för övrigt också andra jävsregler men bara för speci- fika situationer. I 13 kap. 21 & UB föreskrivs således att kronofogdemyndigheten inte får pröva en fördelningstvist enligt 7 & samma kapitel om det allmänna har en fordran som berörs av tvisten. Enligt 8 5 KFMI gäller vidare att en tjänsteman hos kronofogdemyndigheten, som handlägger frågor om verkställighet i ett allmänt mål angående försäljning av

egendom som avses i 10—12 kap. UB, inte bör företräda sökan—

den i samma mål.

En jävsregel för de enskilda målen skulle förslagsvis kunna innebära att särskild tjänsteman skall förordnas att bevaka ett enskilt mål som skall handläggas tillsammans med ett

allmänt. I bevakningen skall ingå att följa målets handlägg- ning och kontrollera att den enskilde borgenärens intressen inte åsidosätts (jämför de mycket speciella exempel på jävs-

problem som lämnats i SvJT 1986 s. 53).

Att införa en ordning med särskild bevakning av de enskilda borgenärernas intressen är emellertid mycket resurskrävande och skulle, enligt utredningens uppfattning, innebära att

saken gavs för stor betydelse. En sådan ordning är dessutom mindre lyckad av det skälet att kontrollen skulle komma att utföras av en kollega till den som handlägger målet. Utred— ningen tror således inte heller på denna lösning. 5.3.5 "Verkställigheten" preciseras

Enligt utredningens uppfattning måste man gå fram efter andra vägar för att —- så långt det nu är möjligt -- få till stånd

en lika behandling av allmänna och enskilda mål.

Först och främst krävs att verkställigheten enligt utsök— ningsbalken -- dvs. det som sökandena i de enskilda målen mot ersättning är garanterade -- preciseras så långt som möjligt. Här gäller det bl.a. att klart avgränsa verkställigheten mot vad som kan betecknas som borgenärsfunktion. Sedan måste kunskap om detta föras ut till kronofogdemyndigheterna och de

enskilda borgenärerna.

Avgränsningen mot borgenärsfunktionen kan till vissa delar sägas vara utförd genom detta betänkande. Här åsyftas bl.a. den närmare redogörelsen i avsnitt 2.2 för olika arbetsupp— gifter som hör till borgenärsfunktionen. Vidare kan hänvisas till avsnittet om insamling av information om gäldenären (5.2.4). I det aVSnittet behandlas den svåra gränsdragningen mellan sådan informationsinsamling som hör ihop med kronofog- demyndighetens undersökningsplikt enligt utsökningsbalken och

sådan som är ett utflöde av borgenärsfunktionen.

Det är naturligt att RSV tar hand om de saker som har disku- terats här. I sammanhanget kan nämnas att RSV sedan några år har fortlöpande överläggningar med företrädare för inkasso- företag och andra som ofta är sökande i fråga om enskilda mål. Därmed finns redan en av de kanaler som behövs för in-

formationsspridningen.

Utredningen rekommenderar RSV att utarbeta en broschyr med information till dem som brukar ge in ansökningar om verk- ställighet i enskilda mål. Broschyren bör innehålla en utför- lig beskrivning av de åtgärder som vidtas under verkställig- heten. När det gäller tillgångsundersökningen bör de enskilda borgenärerna hänvisas till att i övrigt bedriva egen efter— forskning av egendom. Sambandet med kronofogdemyndighetens handläggning av allmänna mål bör också framgå. I det samman- hanget bör kronofogdemyndighetens uppgifter som borgenärs-

företrädare beskrivas.

5.3.6 Rättsverkningarna av kvarstad Enligt nuvarande lagstiftning medför kvarstad -- till skill- nad från betalningssäkring -- inte någon förmånsrätt. Om egendom som har belagts med kvarstad för fordran utmäts för annan fordran eller tas i anspråk genom betalningssäkring för

sådan fordran skall egendomen dock anses samtidigt utmätt för kvarstadsborgenärens räkning (16 kap. 15 å andra stycket UB).

Att kvarstaden i och för sig inte medför förmånsrätt kan i vissa fall få följder som framstår som obilliga för kvar— stadsborgenären. Detta har belysts genom det i avsnitt 5.3.2 omnämnda JK-ärendet. Problemet är således i första hand för- hållandet att kvarstadsborgenären helt får vika om den egen— dom som beläggs med kvarstad samtidigt utmäts för en annan fordran. Det resultatet är särskilt otillfredsställande när kvarstadsborgenären har anvisat egendomen för kvarstad. Men även förhållandet att kvarstadsborgenären, om egendomen senare utmäts för annan fordran, får nöja sig med lika rätt

till egendomen som utmätningsborgenären kan kritiseras.

Frågan huruvida en kvarstad i och för sig bör medföra för- månsrätt övervägdes i samband med genomförandet av utsök- ningsbalken. Lagrådet diskuterade för sin del frågan mot bakgrund av att säkerhetsåtgärden betalningssäkring, som introducerats genom lagstiftning år 1978, medför förmånsrätt. Enligt lagrådet borde allmänna och enskilda fordringar så långt möjligt behandlas lika i förmånsrättshänseende. Frågan om att utrusta kvarstad med förmånsrätt borde därför utredas (prop. l980/81:8 s. 1166). Med anledning av vad lagrådet anfört förklarade föredraganden att en utredning borde anstå till dess betalningssäkringslagen tillämpats under ytterliga— re någon tid och erfarenhet även vunnits av de nya bestämmel- serna i utsökningsbalken om rättsverkningar av kvarstad (sam—

ma prop. s. 1234).

Härefter har frågan behandlats i det nyss nämnda avgörandet av JK (beslut 1983-11-07, dnr 1902—83-21). JK fann att krono— fogdemyndigheten handlat riktigt när den gjorde utmätning i

allmänt mål av den egendom som anvisats för kvarstad. Han framhöll dock att resultatet av den sökta verkställighetsåt— gärden var ytterst otillfredsställande sett från kvarstads— borgenärens synpunkt och ifrågasatte mot bakgrund härav om inte en lagändring borde komma till stånd. JK, som i sitt beslut inte synes ha beaktat nyss anmärkta uttalanden av lagrådet och föredraganden vid tillkomsten av utsökningsbal— ken, överlämnade en kopia av beslutet till justitiedeparte-

mentet för kännedom.

Betalningssäkringslagen har nu tillämpats i åtta år och ut- sökningsbalken i fem år (dec. 1986). Den utredning som före— draganden förutskickade i samband med genomförandet av utsök— ningsbalken har ännu inte kommit till stånd. SIU förordar för sin del att utredningen genomförs utan ytterligare dröjsmål. Vid utredningen bör man utgå från lagrådets uppfattning att allmänna och enskilda fordringar i princip bör behandlas lika i förmånsrättshänseende. Verkställighet av kvarstad bör där— för helst medföra samma rättsverkningar som verkställighet av

betalningssäkring.

Det kan tilläggas att kronofogdemyndigheten i det aktuella fallet enligt utredningens mening hade kunnat verkställa kvarstaden först och utmätningen sedan. I det allmänna målet företräder ju kronofogdemyndigheten det allmänna som sökande (2 kap. 30 å andra stycket UB) och har i den egenskapen —- precis som enskilda borgenärer —- möjlighet att avstå från rätten till samtidig verkställighet enligt 4 kap. 11 & första stycket UB. Enligt utredningens mening hade kritik inte kun- nat riktas mot kronofogdemyndigheten om den gjort så. Genom att hålla tillbaka det allmänna målet uppnår man åtminstone samma resultat som om det enskilda målet avsett utmätning i stället för kvarstad, dvs. staten och den enskilde borgenären

hade fått lika rätt till betalning. I sammanhanget kan nämnas

att det -- enligt vad SIU har sig bekant -— finns fall där en enskild borgenär anvisat viss egendom till utmätning men bara under förutsättning att kronofogdemyndigheten lämnat veder- börande företräde till betalning framför det allmänna. Fall av detta slag kan tyckas bättre illustrera huvudregeln om att den som är aktiv skall gynnas vid konkurrens om betalning än lagreglerna om samtidig utmätning för konkurrerande ford-

ringar och lika rätt till betalning.

Det anförda leder naturligen till frågan om det bör införas en regel om att enskild borgenär som anvisat viss egendom till utmätning alltid skall ha bästa rätt till betalning ur egendomen. Konsekvenserna av en sådan regel är emellertid inte helt överblickbara och SIU är därför inte beredd att lägga fram något förslag i den här frågan. Det kan t.ex. ifrågasättas om inte regeln skulle hos t.ex. inkassoföretagen leda till onödigt omfattande och kostsamma rutiner för efter- forskning av tillgångar. Risken finns också att den i vissa fall skulle missgynna borgenärer som inte förfogar över egna utredningsresurser. Dessutom kan det många gånger bli svårt att klarlägga om den egendom som har anvisats är densamma som kronofogdemyndigheten sedermera tar i anspråk. Kanske är det ett bättre alternativ att införa en regel om att kronofogde— myndigheten skall hålla tillbaka ett allmänt mål om resulta— tet av att släppa fram det blir stötande. Utredningen föror- dar att de nu berörda frågorna utreds tillsammans med frågan

om förmånsrätt för kvarstad. 5.3.7 Samtycke av enskild borgenär

I avsnitt 5.3.3 har utredningen fört fram tanken att krono- fogdemyndigheten i vissa fall skulle kunna anknyta verk- ställigheten av ett enskilt mål till en fördjupad utredning i

ett allmänt mål mot samma gäldenär. Med fördjupad utredning

avses här en utredning som kronofogdemyndigheten gör i egen- skap av borgenärsföreträdare och som i fråga om gäldenärens personliga och ekonomiska omständigheter sträcker sig utöver

vad som fordras vid verkställighet enligt utsökningsbalken.

De fall som utredningen tänker på är de där utmätningsbar egendom inte har kunnat anträffas vid den vanliga tillgångs- undersökningen och förutsättningarna för återredovisning av enskilda mål i och för sig är uppfyllda. I dessa fall är det i regel av intresse för den enskilde borgenären att hans mål får ligga kvar för verkställighet under den tid som den för— djupade utredningen pågår. Borgenären kan ju dra fördel av att tillgångsförhållandena klarläggs ytterligare. Visserligen är det långt ifrån alltid som en fördjupad utredning leder till utmätning (jämför det först relaterade exemplet i av-

snitt 5.3.2), men detta förändrar inte saken.

Den första fråga som måste ställas i sammanhanget är om ut- sökningsbalkens regler angående handläggningstiden hindrar kronofogdemyndigheten att låta målet ligga kvar. Enligt

4 kap. 10 5 första stycket UB skall utmätning ske i enskilt mål så snart som möjligt efter det att behövliga handlingar har kommit in till kronofogdemyndigheten. Enligt sin ordaly- delse förutsätter bestämmelsen att det finns egendom som kan utmätas. Men avsikten är att målet skall avslutas så snart som möjligt också när det saknas förutsättningar för utmät- ning (se prop. l980/81:8 s. 388 f). Före genomförandet av utsökningsbalken gällde en särskild tidsfrist om fyra veckor inom vilken utmätningsförrättning om möjligt skulle hållas. I förarbetena till 4 kap. 10 & UB uttalas att slopandet av denna tidsfrist inte får leda till att de faktiska handlägg- ningstiderna över lag förlängs. Men sedan gjordes ett tillägg som är av intresse här. Syftet med den nya bestämmelsen an-

gavs nämligen i första hand vara att förebygga att egendom

som inte kan uppdagas utan mera tidskrävande undersökning undandras utmätningssökanden (prop. l980/8l:8 s. 388, LU 23 s. 23). Utsökningsbalken medger således en längre handlägg—

ningstid om det behövs i ett enskilt fall.

Som nyss har antytts är det inte undantagslöst så att den enskilde borgenären vill ha målet liggande kvar hos kronofog— demyndigheten. Han kan i stället föredra att återredovisning sker så snart som möjligt. En sådan inställning kan t.ex. motiveras av att borgenären avser att göra en konkursansökan mot gäldenären. Han kan också ha intresse av att snabbt kunna vidta andra åtgärder, t.ex. kräva säkerhet för sin fordran eller stoppa fortsatta leveranser till gäldenären. Sådana åtgärder kan dock främjas av att målet mot gäldenären får

ligga kvar hos kronofogdemyndigheten.

Mot bakgrund av det anförda bör verkställigheten i ett en- skilt mål inte knytas till en fördjupad utredning i allmänt mål utan att sökanden underrättas om detta. Genom underrät- telsen får han möjlighet att begära att målet i stället skall återredovisas. Underrättelsen innebär samtidigt att han får information om att det finns ett eller flera allmänna mål under handläggning mot gäldenären. Och den uppgiften bör sökanden ha tillgång till när han bestämmer sitt fortsatta agerande som borgenär. Uppgiften kan bl.a. ge honom anledning att kontakta kronofogdemyndigheten för att få närmare uppgif- ter om gäldenärens skatteskuld och hans övriga ekonomiska förhållanden. I sammanhanget kan nämnas att det sedan några år pågår ett projektarbete inom RSV som syftar till en ut-

byggnad av ADB-stödet för de enskilda målen. Detta arbete innefattar bl.a. rutiner för olika underrättelser till sökan—

dena (se RSV Rapport l986:l s. 36 f). RSV bör se till att dessa rutiner samordnas med den underrättelse som nu har

föreslagits.

En annan tanke som då och då förs fram är att enskilda mål —- liksom allmänna -- skall ligga kvar hos kronofogdemyndigheten efter misslyckade verkställighetsförsök och att alltså båda målgrupperna skall bli kontinuerligt bevakade (se t.ex. Gregow, Uppsats i Festskrift till Hessler, 1985, s. 218

not 31).

En utjämning av den nu berörda skillnaden mellan enskilda och allmänna mål skulle innebära ett viktigt steg på vägen mot en lika behandling av de båda målgrupperna. För att enskilda mål skall kunna få ligga kvar hos kronofogdemyndigheten för be- vakning torde behöva förutsättas att sökanden begär det och att det allmännas kostnader för bevakningen ersätts genom

tilläggsavgift utöver utsökningsavgiften.

För att en ordning av det här slaget inte skall bli alltför tung att administrera fordras emellertid också att kronofog- demyndighetens rutiner för bl.a. bevakning och redovisning i enskilda mål är ADB-baserade. Sådana ADB-rutiner saknas för närvarande. Det nyssnämnda projektet inom RSV omfattar emel— lertid bl.a. bevaknings— och redovisningsrutinerna. Utveck— lingsarbetet beräknas pågå t.o.m. år 1987. Genomförandet av de nya ADB—rutinerna kommer inte att vara avslutat förrän tidigast våren 1988. Denna utbyggnad av ADB—systemet ligger således ett stycke fram i tiden. Det saknas därför anledning att tränga djupare in i den här frågan nu. SIU förordar

emellertid att frågan utreds i ett senare sammanhang.

5.3.8 Sekretess

En effektivisering av det allmännas borgenärsfunktion i all- männa mål aktualiserar -— som nämnts i avsnitt 5.3.1 -— frå— gan om kronofogdemyndighetens rätt att ta del av sekretess— skyddade uppgifter som finns hos skatteförvaltningen. En

särskild fråga som uppkommer i det sammanhanget är i vilken utsträckning sådana uppgifter får lämnas ut till kronofogde—

myndigheten för handläggningen av ett enskilt mål.

I skattemyndigheternas verksamhet är sekretessen -- med två undantag som kan förbigås här -- absolut, dvs. den förutsät- ter inte att något speciellt villkor är uppfyllt. sådana villkor är annars vanliga och brukar vara utformade som s.k. skaderekvisit. För sekretessen inom exekutionsväsendet gäller ett rakt skaderekvisit. Huvudregeln är således att en uppgift

får lämnas ut. Sekretess gäller när det kan antas att skada

uppkommer om uppgiften röjs.

Sekretessbestämmelserna för skatteförvaltningen finns i 9 kap. 1—3 55 och 4 kap. 1 och 2 Så Seer. Av 9 kap. l ä -— som är den centrala bestämmelsen i sammanhanget -- framgår att sekretess gäller för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, när uppgiften förekommer i myndig- hets verksamhet som avser antingen bestämmande av skatt eller

fastställande av underlag för bestämmande av skatt.

Sekretessen inom exekutionsväsendet regleras i 9 kap. 19 5 Seer. Sekretess gäller i mål eller ärende angående exekutiv verksamhet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomi- ska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte uppgift om förpliktelse som avses med en sökt verkställighet och inte

heller beslut i målet eller ärendet.

Begränsningen till mål eller ärende angående exekutiv verk-

samhet innebär inte att uppgifter som kronofogdemyndigheten

hämtat in i egenskap av borgenärsföreträdare faller utanför

tillämpningsområdet för bestämmelsen. Borgenärsfunktionen är

visserligen inte exekutiv verksamhet men den fullgörs alltid inom ramen för ett mål angående sådan verksamhet (se l & IL). Begränsningen innebär däremot att sekretess inte gäller när en kronofogdemyndighet fullgör uppgift som tillsynsmyndighet i konkurs. Enligt vad SIU har inhämtat kommer det emellertid att föreslås bestämmelser om sekretess för uppgifter hos tillsynsmyndighet i samband med genomförandet av den nya konkurslagen (se lagrådsremisser 1986-04-30 och 1986-11-20; jämför förslaget i J0:s rapport, l983:E 1, Kronofogdemyndig— heterna och konkurstillsynen s. 23 ff).

Reglerna om sekretess är i princip tillämpliga också när uppgifter lämnas från en myndighet till en annan. För att inte hindra det utbyte av information mellan myndigheter som måste förekomma har emellertid vissa undantag gjorts. I fråga om informationsutbyte mellan skattemyndigheterna och krono- fogdemyndigheterna är det främst den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 5 Seer som är av intresse. Enligt generalklausulen får sekretessbelagda uppgifter lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Generalklausulen är avsedd att ge ett särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med närbe- släktade funktioner, som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. l979/80:2 Del A 5. 326 f).

Från tillämpningen av generalklausulen kan nämnas att krono— fogdemyndigheten —- enligt ett avgörande av regeringen år 1981 -- anses ha rätt att få del av sekretesskyddade adress— uppgifter som finns hos postverket. I ett annat avgörande samma år har regeringen —- med undanröjande av en länsarbets— nämnds beslut -- fastställt att en kronofogdemyndighet skulle

få veta om en viss person var inskriven vid ett arbetsmark—

nadsinstitut och, om så var fallet, få uppgift om hans bo- stadsadress och arbetsanställning. Regeringen har vidare -— i ett fall som avgjordes år 1984 -- förklarat att sekretessbe— stämmelserna inte hindrade televerket att lämna ut uppgift om

en persons hemliga telefonnummer till kronofogdemyndigheten.

Kronofogdemyndighetens behov av uppgifter från skattemyndig- heterna har uppmärksammats i flera sammanhang. Redan i förar- betena till sekretesslagen (prop. l979/80:2 Del A 5. 289) förutsattes att kronofogdemyndigheterna skulle få tillgång till uppgifter från bl.a. deklarationshandlingar. Saken aktualiserades därefter i samband med den följdlagstiftning på skatteområdet som infördes med anledning av sekretessla- gen. I propositionen (1980/81:7O s. 23 f) anförde föredragan— den bl.a.:

Indrivningen av skatter och avgifter hör mycket nära ihop med den direkta beskattningsverksamheten. Den utgör den sista länken i den kedja av verksamheter som behövs för att reali- sera det allmännas skatteanspråk. Det är därför rimligt att man i de olika leden kan utnyttja den information som har inhämtats i de andra leden. Mot denna bakgrund har min före— trädare i prop. 1979/80:146 med förslag till skatteregister- lag bl.a. uttalat att det är naturligt att kronofogdemyndig— heterna i framtiden kan få tillgång även till uppgifterna i skatteregistren i den mån det behövs för indrivningsverksam- heten. Jag delar denna uppfattning. Detta gäller givetvis också i fråga om utlämnande av uppgifter direkt från taxe— ringsmaterialet. Enligt min mening bör ett sådant informa- tionsutbyte t.v. kunna ske inom ramen för generalklausulen.

Ett par år senare ändrades skatteregisterlagen (l980:343) för att göra det möjligt för kronofogdemyndigheterna att via terminal få tillgång till vissa uppgifter i skatteregistret. Syftet med terminalåtkomsten var i första hand att förenkla och förbättra kronofogdemyndigheternas rutiner vid efter- forskning av gäldenärernas tillgångar. I den proposition som låg till grund för ändringen diskuterades frågan om terminal—

åtkomsten borde begränsas till utredningar i allmänna mål

eller om den borde få utnyttjas generellt. Därvid uttalades (prop. 1981/82:160 s. 7) bl.a.:

Den undersökningsplikt som enligt utsökningsbalken åvilar kronofogdemyndigheterna är i princip lika i mål där det all- männa är borgenär och i mål där en enskild person är borge- när. Efterforskning av tillgångar skall i största möjliga utsträckning ske enligt rutiner som är gemensamma för de båda målgrupperna. I många fall är en person gäldenär både i en- skilt mål och i allmänt mål. Handläggningen är integrerad på sådant sätt att det knappast är praktiskt möjligt att hindra att en uppgift som inhämtats i allmänt mål även används vid samtidig eller senare verkställighet i enskilt mål mot samma gäldenär. Med hänsyn till det anförda bör enligt min mening terminalåtkomsten till uppgifterna i skatteregistret få gälla i såväl allmänna som enskilda mål.

Uppgifter i skatteregistret som är tillgängliga på terminal hos kronofogdemyndigheterna behåller den sekretess som gäller hos skattemyndigheterna så länge de befinner sig i registret. I den mån uppgifterna endast finns tillgängliga på bildskär- men gäller alltså den i princip absoluta sekretessen. Har uppgifterna däremot genom en aktanteckning eller på annat sätt tillförts ett mål gäller det sekretesskydd som finns inom exekutionsväsendet (9 kap. 1 5 första stycket andra meningen Seer; jämför även pr0p. 1985/86:155 s. 26 f). Sek- retessen för uppgifter i utsökningsregistret som är tillgäng- liga på terminal hos generaltullstyrelsen, länsskattemyndig- heterna och de lokala skattemyndigheterna är konstruerad på motsvarande sätt (9 kap. 19 5 andra stycket Seer).

I sammanhanget kan nämnas att RSV i oktober 1983 i en skri— velse till regeringen begärt att kronofogdemyndigheternas terminalåtkomst till skatteregistret skall utvidgas till att avse också uppgifter om pågående och avslutade revisioner. RSV:s framställning är under beredning inom finansdepartemen—

tet (jämför avsnitt 4.2.3).

När en kronofogdemyndighet i dag får sekretesskyddade uppgif- ter från en skattemyndighet är det alltså —- om man bortser från det som överförs via terminal —- fråga om ett utlämnande efter en intresseavvägning enligt generalklausulen. De upp— gifter som lämnas ut är av vitt skilda slag. Mest frekventa är inkomst- och förmögenhetsuppgifter ur deklarationer. Det rör sig vidare om uppgifter som skattemyndigheterna får kännedom om i samband med revisioner. En taxeringsrevisor som känner till att den skattskyldige är restförd kan t.ex. på- träffa uppgifter om att denne har eller kommer att få till- gångar som är okända för kronofogdemyndigheten. När det gäller företagare kan s.k. arbetsgivarkontroller ge för kronofogdemyndigheten viktiga upplysningar om ägarintressena i företaget, orsaken till de uteblivna betalningarna, större förändringar i verksamheten under senare tid m.m. (jämför avsnitt 5.2.4).

Då och då förs det från kronofogdehåll fram önskemål om ökade möjligheter att få tillgång till sekretesskyddade uppgifter hos skattemyndigheterna. Man har bl.a. hävdat att skattemyn- digheterna genom en föreskrift i lag eller förordning borde göras skyldiga att rutinmässigt lämna ut sina revisionsprome— morior till kronofogdemyndigheten. En föreskrift av det slaget skall enligt 14 kap. l 9 Seer lända till efterrättel— se utan hinder av sekretessreglerna. I sammanhanget kan näm- nas att en bestämmelse som ålägger en myndighet att samarbeta med andra myndigheter, vare sig rent allmänt eller i ett något visst hänseende, inte kan anses innefatta uppgiftsskyl— dighet i den mening som avses i nyssnämnda paragraf (jämför BRÅ PM l980:4 s. 84 f). Frågan löses alltså inte genom den samverkansregel som utredningen föreslår i 26 5 IF.

Enligt utredningens mening är det emellertid inte motiverat

att införa en föreskrift om en skyldighet för skattemyndighe-

terna att utan sekretessprövning lämna ut uppgifter till kronofogdemyndigheten. Innehållet i revisionspromemorior och andra handlingar som finns hos skattemyndigheterna är visser— ligen i allmänhet till nytta för kronofogdemyndigheten. Detta gäller särskilt vid handläggningen av allmänna mål (se mera om den saken längre fram). Men det förekommer också att en promemoria inte innehåller några uppgifter som kronofogdemyn- digheten behöver. Det måste således bedömas i varje enskilt fall om uppgifterna är av värde för kronofogdemyndigheten. Ett ytterligare skäl för ståndpunkten att informationsflödet inte bör släppas helt fritt är att sekretesskyddet i den exekutiva verksamheten är —— och bör vara -- förhållandevis svagt. Dessutom ger bl.a. den enkät om informationsutbyte mellan myndigheter som BRÅ genomförde under våren 1980 in— trycket att sekretessregleringen inte reser några oöverstig— liga hinder i den praktiska verksamheten (BRÅ PM l980:4

s. 155 ff).

Det nu sagda aktualiseras för utredningens del när det gäller utredningens förslag att om en uppdragsgivande myndighet har uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållan- den skall kronofogdemyndigheten underättas därom när ansökan om indrivning görs eller så snart som möjligt därefter (4 5 IF; jämför avsnitt 4.2.3). När kronofogdemyndigheten med anledning av en sådan underrättelse begär att få uppgifter utlämnade får den myndighet som förfogar över uppgifterna göra en prövning enligt generalklausulen om de skall lämnas

ut eller inte.

I det följande skall utredningen utveckla sina synpunkter på frågan om generalklausulens närmare innebörd när det gäller utlämnandet av uppgifter från skattemyndigheterna till krono-

fogdemyndigheterna.

Som tidigare har framgått är behovet av att myndigheten får tillgång till den sekretesskyddade uppgiften en av de båda faktorer som skall vägas in vid prövningen enligt general- klausulen. För kronofogdemyndigheten gäller att informations- behovet är större i allmänna än i enskilda mål. Detta beror naturligtvis på att kronofogdemyndigheten vid handläggning av allmänna mål inte bara fullgör exekutiva uppgifter utan också företräder det allmänna som borgenär.

I de enskilda målen är syftet med informationsinsamlingen att kronofogdemyndigheten skall kunna ta ställning till om gälde- nären har egendom som kan och bör tas i anspråk genom utmät- ning eller införsel och också kunna säkerställa sådana åtgär— der. Det är alltså tillgångsförhållandena som står i centrum för intresset. Här behövs inte bara uppgifter om vilka till— gångar gäldenären har, utan också information om tillgångar- nas närmare beskaffenhet och var de finns (jämför prop. 1980/81:8 s. 405). Det som styr informationsbehovet i denna del är ytterst den undersökningsplikt som enligt utsöknings- balken åvilar kronofogdemyndigheten såsom exekutiv myndig- het.

En följd av det anförda är att gränsdragningen mellan sådan informationsinsamling som hör ihop med kronofogdemyndighetens uppgift som exekutiv myndighet och sådan som är ett utflöde av borgenärsfunktionen får betydelse i detta sammanhang. Utredningen har behandlat denna gränsdragning närmare i av— snitt 5.2.4. som framgått av det avsnittet är efterforskning av sådan egendom som man normalt kan förvänta sig att finna hos gäldenären en exekutiv uppgift. När kronofogdemyndigheten handlägger mål mot ett företag och begär uppgifter ur dekla- rationer eller revisionspromemorior om t.ex. företagets ute- stående fordringar, maskiner och varulager är detta alltså

att beteckna som en exekutiv åtgärd.

Uppgifter av det nu berörda slaget bör skattemyndigheterna enligt utredningens uppfattning i normalfallet alltid kunna lämna ut. Här kan erinras om att det i förarbetena till sekretesslagen förutsattes att kronofogdemyndigheten skulle få tillgång till uppgifter från bl.a. deklarationshandlingar. Det behov av sekretess som förelåg hos kronofogdemyndigheten ansågs tillgodosett genom bestämmelsen i 9 kap. 19 & Seer (prop. l979/80:2 Del A 5. 289).

När det sedan gäller allmänna mål har redan antytts att kronofogdemyndigheten på grund av sin borgenärsfunktion måste gå längre i utredningen och alltså hämta in också andra upp- gifter än sådana som omfattas av undersökningsplikten enligt utsökningsbalken. En tillgångsutredning som är så djupgående att den omfattar kundfordringar som på grund av avräknings— förhållanden kan fastställas först efter en närmare gransk— ning av företagets bokföring måste t.ex. som regel anses vara ett utflöde av borgenärsfunktionen. Den informationsinsamling som tillkommer i de allmänna målen gäller emellertid normalt annat än rena tillgångsförhållanden och uppgifterna är också för det mesta mer integritetskänsliga. Som exempel kan nämnas att frågan huruvida en gäldenär bör begäras i konkurs fordrar information om betalningsförmåga, eventuella återvinningsbara transaktioner m.m. (jämför även det som framgår om informa— tionsinsamlingen i avsnitt 5.2.4 samt om de olika borgenärs- uppgifterna i avsnitten 6—9). skattemyndigheternas revisions— promemorior innehåller ofta uppgifter av just det här slaget och är därför av särskilt intresse i de allmänna målen.

Trots det som nyss har sagts om integritetskänsligheten bör skattemyndigheterna i princip alltid kunna lämna ut också de nu berörda uppgifterna till kronofogdemyndigheten när det

gäller ett allmänt mål. Indrivningen av skatter och avgifter -- och det är bara den det handlar om här -- är ju en sådan

med beskattningsverksamheten närbesläktad funktion som moti— verar en generösare tillämpning av generalklausulen (jämför det tidigare återgivna uttalandet av föredraganden i prop. 1980/81:70 s. 23 f).

Det finns alltså information som en skattemyndighet får lämna ut till kronofogdemyndigheten endast under förutsättning att den skall användas i allmänt mål. Som framgått tidigare är handläggningen hos kronofogdemyndigheten integrerad på sådant sätt att man i praktiken inte kan hindra att en uppgift som inhämtats i allmänt mål även används vid samtidig eller senare verkställighet av ett enskilt mål. Men här måste man hålla i minnet att nu aktuella uppgifter för det mesta rör förhållanden som saknar intresse för verkställigheten av enskilda mål. Av detta följer bl.a. att det inte blir aktuellt att ta med dessa uppgifter i den redovisning som

lämnas till sökanden i det enskilda målet.

Sammanfattningsvis kan utredningen alltså konstatera att kronofogdemyndighetens informationsbehov är väsentligt vidare i allmänna än i enskilda mål. Som en följd av detta samt det samband som föreligger mellan beskattnings- och indrivnings- verksamheten kan innehållet i revisionspromemorior och lik- nande handlingar lämnas ut till kronofogdemyndigheten i väsentligt större omfattning i ett allmänt mål än i ett en- skilt mål. Innan en uppgift lämnas ut måste det således klar- läggas vilket slag av mål som kronofogdemyndigheten har för handläggning. Skulle en handling där de aktuella uppgifterna finns, t.ex. en revisionspromemoria, även innehålla sådant som inte kan lämnas ut får skattemyndigheten göra ett utdrag ur handlingen eller lämna informationen muntligt.

Utredningen vill vidare framhålla att ett utlämnande av sek-

retesskyddade uppgifter inte förutsätter någon begäran från

kronofogdemyndigheten, utan kan ske på skattemyndighetens eget initiativ (jämför prop. l979/80:2 Del A 5. 327).

Enligt SIU:s uppfattning är det angeläget att personalen hos skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna får en bättre vägledning än för närvarande när det gäller handhavandet av de sekretessfrågor som har behandlats här. Det som fordras är i första hand allmänna råd om hur man skall gå till väga i olika konkreta situationer. Råden bör alltså vara så prak- tiskt inriktade som möjligt och kan t.ex. ges formen av en "lathund" för utlämnandet av uppgifter från skattemyndigheter till kronofogdemyndigheter. Bindande föreskrifter kan inte komma i fråga eftersom det här rör sig om rättstillämpning. Uppgiften att utfärda allmänna råd i detta ämne bör själv-

klart ankomma på RSV.

6 UPPSKOV M.M.

6.1 Vad är uppskov?

Vid indrivning får kronofogdemyndigheten medge gäldenären uppskov med betalningen. Uppskovet kan avse hela den restför- da skulden eller en del av denna. Det vanligaste är att upp- skovet ges utformningen av en avbetalningsplan. Ett sådant medgivande innebär att fordringen delas upp i flera poster och inte behöver betalas förrän de i planen angivna betal— ningsdagarna infaller. Uppskov kan också avse viss indriv— ningsåtgärd. Kronofogdemyndigheten har t.ex. möjlighet att skjuta på en utmätningsförrättning. Sådana uppskov torde dock i praktiken vara ganska ovanliga.

Uppskovsinstitutet är i det närmaste helt oreglerat. De be— stämmelser som finns har redovisats i avsnitt 2.2.3. I sam- band med att uppskov beviljas får kronofogdemyndigheten ta emot säkerhet för fordringen. Det förfarandet regleras —- som har framgått av avsnitt 2.2.4 -— i lagen (1978:882) om säker-

het för skattefordringar m.m. (säkerhetslagen).

Att kronofogdemyndigheten uppskjuter handläggningen av ett mål behöver inte innebära att det är fråga om uppskov i den mening som begreppet ges här. Det förekommer således situa—

tioner där kronofogdemyndigheten av arbetsplanerings— eller

liknande skäl finner det lämpligt att låta indrivningsarbetet anstå under viss tid. En sådan situation är t.ex. för handen om alltför många mål samtidigt har lämnats ut för handlägg— ning (jämför redogörelsen i avsnitt 5.2.3 för de s.k. priori- teringsreglerna i exekutionsväsendets ADB—system). Vidare kan nämnas situationen att det under kronofogdemyndighetens ut- redning framkommer att det restförda beloppet kan antas bli betalt genom en skatteåterbetalning som gäldenären skall få längre fram. Åtgärden att uppskjuta handläggningen motiveras här endast av intresset att förenkla arbetet hos kronofogde-

myndigheten och vidtas oberoende av om gäldenären har begärt

det eller inte.

I exekutionsväsendets ADB-system skiljer man inte begrepps- mässigt på de egentliga uppskovsbesluten och nu berörda hand- läggningsbeslut. I båda fallen kan således åtgärden "uppskov" komma att registreras i målet. Detta är en svaghet i regist- reringsrutinerna som utredningen anser att RSV bör rätta till. Begreppet uppskov bör förbehållas fallet att kronofog- demyndigheten —— efter begäran av gäldenären -— medger att betalning inte behöver erläggas eller viss indrivningsåtgärd inte skall vidtas förrän vid en senare tidpunkt. Det är med

denna innebörd som begreppet uppskov används i det följande.

Uppskovsfrågor aktualiseras i stor omfattning under indriv— ningen. Av den statistik som tas fram genom exekutionsväsen— dets ADB—system framgår t.ex. att antalet gäldenärer som i december 1986 hade en avbetalningsöverenskommelse med krono- fogdemyndigheten uppgick till drygt 27 300. Hur många uppskov som meddelats härutöver -- dvs. uppskov som inte getts ut- formningen av en avbetalningsplan -- framgår inte av stati— stiken, men kan antas vara ytterst begränsat. Vid samma tid- punkt uppgick det totala antalet gäldenärer med aktuell -- dvs. inte avskriven —- skuld till drygt 250 000. I ca 1 750

fall hade gäldenären eller tredje man ställt säkerhet för skulden.

6.2 Hur förhåller sig uppskov till anstånd?

Anstånd är ett skatterättsligt institut som har flera likhe- ter med uppskov. Ett beslut om anstånd innebär således —— precis som uppskov med betalningen -- att fordringen inte behöver infrias förrän vid en senare tidpunkt. Om anstånd har beviljats får fordringen inte drivas in under den tid som anståndet avser (jämför 51 5 första stycket UBL). På den punkten skiljer sig anstånd från uppskov. Uppskov hindrar nämligen inte kronofogdemyndigheten från att vidta indriv- ningsåtgärder men då naturligtvis endast under förutsättning att det finns anledning till det (mera om detta i avsnitt 6.7).

En praktisk skillnad mellan de båda instituten är att uppskov i regel avser en gäldenärs samtliga skulder medan anstånd

beviljas beträffande ett särskilt skattebelopp.

Bestämmelserna om anstånd, som finns i olika skatte- och avgiftsförfattningar, har behandlats i korthet i avsnitt 2.2.2. Här skall endast nämnas att anstånd får medges i en del fall där fordringen efter besvär är under prövning i domstol. Anstånd får vidare medges bl.a. om den skattskyldi— ges betalningsförmåga är nedsatt på grund av omständigheter som han inte råder över, t.ex. arbetslöshet, sjukdom, mili— tärtjänstgöring m.m. I sakens natur ligger också att det i de flesta fall är nedsatt betalningsförmåga som ligger bakom

restföring.

Liksom i fråga om uppskov är det i vissa fall en förutsätt-

ning för anstånd att det ställs säkerhet för skatte— eller

avgiftsskulden. Enligt 49 5 2 mom. andra stycket jämfört med 2 mom. första stycket 1 UBL fordras det t.ex. säkerhet vid anstånd på grund av besvär som inte har tillstyrkts av taxe-

ringsintendenten.

Medan uppskov faller inom kronofogdemyndighetens verksamhets- område prövas frågor om anstånd av den myndighet som handhar debitering och uppbörd av fordringen. Anstånd enligt upp- bördslagen meddelas av lokal skattemyndighet eller läns- skattemyndigheten samt —- vid tillämpning av dubbelbeskatt- ningsavtal -- av RSV. Om ett anstånd avser belopp som har överlämnats för indrivning skall kronofogdemyndigheten skynd— samt underrättas om beslutet (10 & ADB-förordningen).

Systemen med anstånd och uppskov är svåröverskådliga. Erfa- renheterna från tillämpningen visar att de båda instituten lätt sammanblandas. Det har t.ex. hänt att kronofogdemyndig— heter beslutat om uppskov vid taxeringsbesvär, dvs. i fall som egentligen bort behandlas enligt anståndsreglerna.

I sammanhanget kan nämnas att kronofogdemyndigheterna möter begreppet anstånd inte bara i de skatterättsliga författ— ningarna utan också i utsökningsbalken (UB). I 4 kap. 10 5 andra och tredje styckena finns således bestämmelser om att sökanden i ett enskilt mål kan lämna anstånd med utmätning. Vid exekutiv försäljning av utmätt egendom får kronofogdemyn- digheten enligt 8 kap. 3 5 andra stycket bevilja anstånd med försäljningen på begäran av utmätningssökanden eller gäldenä- ren. I det första fallet är det alltså —- precis som enligt

de skatterättsliga bestämmelserna -- borgenären som avgör frågan om anstånd skall medges. I det andra fallet däremot är denna fråga en sak som skall prövas av kronofogdemyndigheten

i egenskap av exekutiv myndighet. En sådan prövningsfunktion

har kronofogdemyndigheten också i mål om avhysning (16 kap. 4 & UB).

Det är naturligtvis olyckligt att begreppet anstånd används på olika sätt i så näraliggande sammanhang som de nu redovi- sade. Men det skulle föra för långt att göra något åt den

saken här.

Anstånd beträffande skatter och avgifter som är under indriv- ning registreras i exekutionsväsendets ADB-system. Antalet sådana anstånd uppgick i december 1986 till ca 13 800. Det kan antas att huvuddelen av dessa anstånd avsåg fall där den

skattskyldige hade anfört besvär över taxeringen. 6.3 En reglering behövs

Som nyss har påpekats är uppskovsinstitutet i det närmaste oreglerat. Företagsobeståndskommittén uttalade på sin tid att det inte var nödvändigt eller ens lämpligt att i lag reglera formerna för uppskov eller avbetalning (SOU l979:91 s. 152). Uttalandet bör ses i belysning av kommitténs uppgift att överväga hur regional- och sysselsättningspolitiska intressen skulle tillgodoses vid skatteindrivning. SIU har en annan uppgift. Utredningen skall således överväga en förstärkning av det allmännas borgenärsfunktion och därmed en effektivise— ring av indrivningen. Mot den bakgrunden kommer SIU till en annan uppfattning än företagsobeståndskommittén. Utredningen anser nämligen att det behövs en reglering av uppskovsinsti—

tutet.

Redan uppskovens omfattning och praktiska betydelse i indriv— ningen utgör skäl för en författningsreglering. Här gäller det bl.a. att komma till rätta med en oenhetlig tillämpning.

Problemet i det sammanhanget är att man på sina håll torde

medge uppskov på alltför lösa grunder. Härigenom riskerar det allmänna att åsamkas förluster. Men det finns också en annan

aspekt på saken. Möjligheten till uppskov är i regel av stor vikt för den enskilde. Av rättssäkerhetsskäl måste man därför ställa krav på att gäldenärerna i det här avseendet behandlas lika.

Att frågor om uppskov inte hanteras lika har framkommit i en rad sammanhang, t.ex. vid de besök hos kronofogdemyndigheter- na som RSV fortlöpande gör. Framför allt gäller att besluts- underlaget skiftar till kvalitet och omfattning. Synen på de fall i vilka uppskov aktualiseras varierar också. Oenhetlig— heten rör slutligen —— och då särskilt i fråga om sådana uppskov som ges formen av en avbetalningsplan -- de tidsmäs-

siga ramarna.

Under senare år har man i samband med tillståndsgivning en— ligt såväl lagen om handel med drycker som yrkestrafiklagen börjat inhämta uppgifter om skatter och avgifter som är registrerade hos kronofogdemyndigheten. Detsamma gäller vid upphandling enligt upphandlingsförordningen (se 8 $). Detta innebär att ett medgivande av uppskov kan få viss betydelse även utanför indrivningen hos kronofogdemyndigheten. Om t.ex. en upphandlande myndighet möts av beskedet att anbudsgivaren har kommit överens om en avbetalningsplan med kronofogdemyn— digheten behöver restföringen som sådan kanske inte inverka ofördelaktigt när anbudet prövas. Mot den här bakgrunden är det i dag ännu viktigare än tidigare att kronofogdemyndighe— ten inte slentrianmässigt och utan tillräckligt beslutsunder-

lag medger uppskov.

I sammanhanget bör vidare nämnas att uppskov kan få återverk— ningar beträffande en arbetsgivares straffansvar enligt 81 & UBL (se NJA 1981 s. 1014). Detsamma gäller beträffande en

ställföreträdares personliga betalningsansvar enligt 77 a & UBL m.fl. lagrum (se NJA 1974 s. 423). Ytterligare en konse— kvens av uppskov är att fordringens preskriptionstid i vissa

fall förlängs (se 6 5 skattepreskriptionslagen).

Ett viktigt syfte med den reglering som utredningen nu före- slår är således att tillämpningen av uppskovsinstitutet skall

stramas upp och göras mer enhetlig.

Också i fråga om författningsregleringen kan det finnas an- ledning att göra en jämförelse med anståndsinstitutet. Som tidigare har framgått föreligger flera likheter i sak mellan uppskov och anstånd. Men medan det nästan inte alls finns några bestämmelser om uppskov har anståndsinstitutet gjorts till föremål för en omfattande reglering. I uppbördslagen finns t.ex. utförliga bestämmelser om förutsättningarna för anstånd. Tiden för anstånd och behörig myndighet är också

reglerade. 6.4 Vad skall regleras?

Författningsregleringen bör till att börja med avse behörig— heten att besluta om uppskov. Den saken får därför inleda de fortsatta övervägandena (avsnitt 6.5). Utredningen lägger därefter fram förslag till regler om förutsättningarna och villkoren för uppskov (avsnitt 6.6). I avsnitt 6.7 presente— ras vissa förslag om innebörden av ett beslut om uppskov. Härefter tar utredningen upp förfarandet med säkerhet och föreslår regler om uppskov och säkerhet för fordringar som ännu inte har överlämnats för indrivnig (avsnitt 6.8). Till sist behandlas avgränsningen mot anståndsinstitutet m.m.

(avsnitt 6.9).

6.5 Behörigheten

Uppgiften att besluta om uppskov är ett viktigt inslag i den borgenärsfunktion som kronofogdemyndigheten utövar. För in— tresset av ett gott ekonomiskt resultat i indrivningen är det en styrka att denna uppgift tillkommer den myndighet som vid behov får vidta tvångsåtgärder.

Att gäldenären t.ex. begär att få reglera skulden genom avbe— talningar beror i regel just på att han vill undvika de exe- kutiva åtgärder som annars kan komma i fråga. Redan vetskapen om att kronofogdemyndigheten har möjlighet att göra en utmät- ningsförrättning är av stor betydelse i sammanhanget. Gälde- nären kan vidare vilja undvika försäljning av utmätt egendom eller att lönen tas i anspråk genom införsel eller löneutmät-

ning.

Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen att besluts- funktionen i fråga om uppskov liksom hittills skall ankomma på kronofogdemyndigheten. En uttrycklig bestämmelse om krono-

fogdemyndighetens behörighet bör meddelas. 6.6 Förutsättningar och villkor

Utgångspunkten när man reglerar förutsättningarna och villko- ren för uppskov bör vara att ett uppskov skall kunna medges

bara om det anses fördelaktigt i jämförelse med vad det all— männa kan erhålla genom ett exekutivt förfarande. Samma krav bör alltså ställas som för antagande av ackordsförslag (jäm— för avsnitt 9.4). Innebörden av detta krav är att de ekonomi- ska synpunkterna —— det allmännas fiskaliska intresse —— i

princip skall vara avgörande vid bedömningen. Om gäldenären

_erbjuder sig att betala skulden genom avbetalningar har kronofogdemyndigheten således att jämföra detta alternativ

med vad som kan tänkas flyta in genom t.ex. utmätning eller konkurs (jämför angående ackord prop. 1965:160 5. 53, 62 och 63 samt avsnitt 9.4).

En faktor som kronofogdemyndigheten måste beakta i sin bedöm- ning är den tid som kan beräknas förflyta till dess betalning erhålls. Tiden är sålunda alltid av betydelse för beräkning av det allmännas ränteförluster. Det är i sammanhanget att märka att det ibland kan vara fördelaktigare att genom upp— skov bereda gäldenären tillfälle att själv sälja vissa till- gångar än att utmäta dessa. Förfarandet med utmätning och efterföljande exekutiv försäljning är ju ganska tidskrävande. Dessutom tar det i anspråk resurser som kan användas bättre på annat håll. Men kronofogdemyndigheten måste naturligtvis försäkra sig om att gäldenären verkligen kommer att använda

försäljningslikviden för betalning av skatteskulden.

I enlighet med den tillämpning som har utvecklats på ackords- området bör samhällsekonomiska intressen kunna vägas in i bedömningen. Kronofogdemyndigheten bör således -— precis som i dag —— ha möjlighet att gå med på ett längre uppskov än normalt om det är motiverat av t.ex. sysselsättningshänsyn (jämför avsnitt 5.2.1). Uppskov som med hänsyn till sin längd har karaktären av ackord bör emellertid inte förekomma. Ett ackord innebär typiskt sett att de berörda fordringarna redu- ceras till viss procent av det ursprungliga fordringsbelop- pet. Undantagsvis förekommer emellertid också ackord som enbart avser betalningsuppskov (prolongation eller morato— rium, se SOU l968:4l s. 50). När det är fråga om mycket långa uppskovstider skall prövningen alltså ske enligt ackordsreg—

lerna.

Med en regel som innebär att uppskov får medges om det anses

fördelaktigt vid en jämförelse med vad det allmänna kan er-

hålla genom ett exekutivt förfarande torde huvuddelen av de fall där uppskov bör komma i fråga vara täckt. Ytterligare några fall finns emellertid. Korta uppskov bör således -- i fråga om fysiska personer -- kunna medges av sociala skäl. Det vanliga är här att en gäldenär behöver skjuta på någon eller några avbetalningsposter för att klara tillfälliga utgifter som bedöms rimliga och angelägna. Utgifterna kan t.ex. aVSe nya glasögon eller inköp i samband med en julhelg. Undantagsvis bör också längre uppskov kunna komma i fråga av sociala skäl. Kronofogdemyndigheten bör t.ex. i ömmande fall ha möjlighet att medge en lång avbetalningsplan om det behövs för att undvika exekutiv försäljning av gäldenärens bostads— fastighet. De svårigheter som gör att gäldenären inte kan betala måste emellertid vara av övergående natur. Är svårig— heterna sådana att de kan förväntas bli bestående skall kronofogdemyndigheten inte bevilja uppskov utan i stället pröva om det föreligger förutsättningar för eftergift (se avsnitt 9.4). Det bör fordras att de sociala skälen förelig- ger i varje särskilt fall. Behovet av uppskov skall alltså prövas individuellt (jämför JO:s ämbetsberättelse 1963

s. 14).

Erfarenheter från tillämpningen visar att kronofogdemyndighe- ten dessutom behöver kunna gå med på korta uppskov i avvaktan på att en ansökan om anstånd med betalningen inges till eller prövas av skatte- eller avgiftsmyndigheten. Sådana ansök- ningar föranleds många gånger av kronofogdemyndighetens in- drivningsåtgärder. Ibland är det först vid kontakten med kronofogdemyndigheten som gäldenären får vetskap om möjlighe-

ten till anstånd.

En liknande situation är den när gäldenären -- i regel med stöd av en ny deklaration -- begär att skatte- eller avgifts- beslutet skall omprövas. Det kan t.ex. gälla jämkning av

preliminär B-skatt enligt 45 5 1 mom. UBL eller omprövning av fastställd skatt enligt 33 å ML eller 4 kap. 3 5 LPP. Här saknas möjligheten till anstånd. I dessa fall bör kronofogde- myndigheten därför kunna bevilja uppskov i avvaktan på att

begäran om omprövning av skatt inges eller prövas.

Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen regler om att uppskov får medges, om det anses fördelaktigt i jämförel- se med vad det allmänna kan erhålla genom ett exekutivt för- farande, om det är påkallat av sociala skäl med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden eller i avvaktan på att en ansökan om anstånd med betalning eller begäran om ompröv- ning av skatt eller avgift inges till eller prövas av läns-

skattemyndigheten eller annan myndighet.

Gäldenären skall inte ha någon obetingad rätt till uppskov, inte ens i det sistnämnda fallet. Det är t.ex. givet, att uppskov inte skall beviljas om gäldenären gör ansökan om anstånd uppenbarligen enbart med syfte att fördröja eventuel- la indrivningsåtgärder.

En förutsättning för uppskov är att kronofogdemyndigheten gör en omsorgsfull utredning i varje uppskovsärende. Den närmare omfattningen av denna utredning måste bestämmas med hänsyn till sakens beskaffenhet i det enskilda fallet. Utrednings— insatserna får alltså avvägas mot sådana faktorer som ford—

ringens storlek och den tid som uppskovet skall avse.

Någon särskild regel om den utredning som skall föregå pröv- ningen av en fråga om uppskov torde inte behövas. Vad det här

gäller är den gäldenärsutredning som SIU redan tidigare (av— snitt 5.2.4) har föreslagit en författningsbestämmelse om. I detta sammanhang är det emellertid vissa slags uppgifter som

är av särskilt intresse. Vad som åsyftas är förfallna, men

obetalda skatter och avgifter som ännu inte har restförts. I avsnitt 5.2.4 har framhållits att uppgifter om sådana skulder är av i princip samma betydelse för kronofogdemyndighetens prövning som uppgifter om restförda belopp. Det torde emel— lertid inte vara ovanligt att kronofogdemyndigheten förbiser att inhämta dessa uppgifter. Det bör därför föreskrivas att kronofogdemyndigheten vid prövning av fråga om uppskov skall ha tillgång till uppgifter om och i vilken mån gäldenären står i skuld även för annan fordran som förfallit till betal- ning men för vilken indrivning inte har begärts. Undantag bör dock kunna göras för fall där uppskovet avser mindre belopp eller korta tider eller det i annat fall framstår som obehöv- ligt att ha tillgång till dessa uppgifter.

Det kan inte krävas att utredningen skall avse alla ford- ringar som teoretiskt kan bli aktuella för indrivning. De viktigaste medelsslagen måste emellertid alltid undersökas. Här åsyftas i första hand uppgifter om väntad kvarstående skatt. Sådana uppgifter är -- som framgått av avsnitt 4.2.3 -- lätt tillgängliga genom kronofogdemyndigheternas terminal- åtkomst till det centrala skatteregistret. Andra medelsslag som regelmässigt bör omfattas av utredningen är preliminär B—skatt och tillkommande skatt enligt uppbördslagen. I fråga om gäldenärer som är näringsidkare bör också arbetsgivarav- gifter och mervärdeskatt ingå i utredningen. Dessa uppgifter kan kronofogdemyndigheten för närvarande inte få fram på sina egna dataterminaler. Här måste myndigheten således göra en förfrågan hos den lokala skattemyndigheten eller länsskatte- myndigheten (se närmare också om detta i avsnitt 4.2.3). Hur långt utredningen skall bedrivas i övrigt får bedömas från

fall till fall.

Att kravet på utredning inte bör gälla uppskov som beviljas beträffande ett mindre belopp eller under en kort tid är

motiverat av resursskäl. Denna undantagsregel är avsedd att tillämpas t.ex. i fall där det restförda beloppet endast uppgår till några tusental kronor eller uppskovet inte avser

mer än ett par månaders tid.

När det gäller tiden för uppskov är det i och för sig möjligt att i en författning lägga fast vissa ramar inom vilka krono- fogdemyndigheten måste hålla sig. Bestämmelser av det här slaget finns i fråga om anstånd (se t.ex. 48 $ 1 mom. andra stycket UBL). Utredningen har emellertid avvisat tanken på sådana tidsramar. Det främsta skälet härför är att uppskov kommer i fråga under mycket skiftande förhållanden. Att i en författning skilja på de olika fallen och låta dem följa särskilda regler är mindre lämpligt. En bestämmelse i ämnet skulle därför behöva bli allmänt hållen. Därmed skulle den

antagligen inte få någon större praktisk betydelse.

Det bör inte heller uppställas några särskilda formkrav för beslut om uppskov. I många fall är det tillräckligt att ett sådant beslut meddelas muntligt och dokumenteras genom regi- streringen i utsökningsregistret (jämför 6 $ 4 utsöknings- registerlagen som i utredningens förslag till ändring i nämnda lag motsvarar 6 6 5). Vid registreringen bör anges den dag då uppskovet går ut. Detta är en förutsättning för den maskinella bevakningen av t.ex. avbetalningsplaner (jämför utredningens betänkande Ds Fi 1983:4 s. 21 f). Om uppskov beviljas i avvaktan på att en ansökan om anstånd med betal- ningen inges eller prövas får kronofogdemyndigheten uppskatta lämplig tidpunkt för kontroll av uppskovet och registrera den tidpunkten i systemet.

Några särskilda formkrav skall alltså inte uppställas för uppskovsbeslut. En annan sak är att underlaget för ett sådant beslut alltid bör bevaras genom exempelvis minnesanteckningar

i akten. Detta är viktigt för uppföljningen av målet. Om uppskovsfrågan är mer komplicerad —— såsom t.ex. vid ett avbetalningsmedgivande som är förenat med olika villkor eller i övrigt avser invecklade förhållanden —— bör beslutet dock ges skriftlig form. Detsamma gäller om uppskovet rör betydan- de belopp eller av annat skäl kan bedömas vara av särskild betydelse för gäldenären. Beslut om uppskov i samband med tagande av säkerhet bör också alltid vara skriftliga. I sam- manhanget kan nämnas att det bara är skriftliga beslut som medför förlängning av preskriptionstiden (6 j skattepreskrip- tionslagen). Det kan vidare tilläggas att RSV har upprättat

en blankett för ändamålet.

I det här sammanhanget vill utredningen behandla ett särskilt problem i tillämpningen. Det är frågan om kronofogdemyndighe- ten har rätt att betinga det allmänna ränta i samband med uppskov. Det förekommer således på sina håll att näringsidka- re utan författningsstöd påförs ränta vid avbetalnings- överenskommelser. Räntan debiteras först i samband med att den betalas. Om näringsidkaren försätts i konkurs bevakas inte någon ränta i konkursen. Förfarandet med ränta har god— tagits av JK (beslut 1984-06—13, dnr 46—84-21) främst med hänvisning till att förfarandet får anses ligga i linje med grundtankarna bakom den lagstiftning som under senare år skett för att stärka statens ställning som borgenär vid upp- börd och indrivning. Den uppfattning om gällande rätt som JK:s beslut ger uttryck för är dock enligt utredningens upp— fattning felaktig. Skälet härför är i korthet att systemet med restavgift torde exklusivt reglera frågan om räntegottgö-

relse för det allmänna (jämför NJA 1977 s. 812).

SIU har inte resurser att ta itu med räntefrågan i det här sammanhanget. Till utredningens återstående arbetsuppgifter

hör en översyn av restavgiftssystemet och att därvid överväga

en övergång från en fast till en rörlig restavgift. Det finns i det sammanhanget anledning att pröva om inte en förhöjd restavgift bör utgå efter viss tid från förfallodagen och också överväga om kronofogdemyndigheten utöver en sådan av— gift i vissa fall bör få ta ut ränta (se Dir 1980:89 s. 8 och prop. 1982/83z53 s. 13).

Den reglering som nu föreslås ökar kraven på kompetens hos de befattningshavare som handlägger uppskovsfrågor. Detta är något som RSV måste beakta i sin utbildningsverksamhet. För kronofogdemyndighetens del kan de ökade kraven utgöra skäl för en översyn av beslutsordningen. Det är i beslutsordningen som det fastställs i vilken omfattning uppskovsfrågor får prövas av andra befattningshavare än myndighetens chef. Ut- redningen vill understryka vikten av att prövningen förbe- hålls befattningshavare med tillräcklig utbildning, erfaren- het och skicklighet. Detta är avgörande för att tillämpningen av uppskovsinstitutet skall kunna hållas på den önskade

nivån.

Avslutningsvis kan nämnas att förslagen i detta avsnitt står i god överensstämmelse med den vägledning för betalningsupp- görelser som RSV har gett ut i mars 1986. RSV:s dokument har utgjort utgångspunkt för en ganska omfattande utbildning som på verkets initiativ genomförts under våren 1986 vid i stort

sett samtliga kronofogdemyndigheter i landet.

6.7 Innebörden av ett uppskovsbeslut Ett beslut om uppskov med betalningen innebär -— som tidigare har framgått -- att fordringen inte behöver erläggas förrän

en senare dag. Att uppskov har beviljats hindrar emellertid inte kronofogdemyndigheten från att vidta indrivningsåtgärder

om det finns anledning till det. Någon bundenhet av civil-

rättslig art uppkommer således inte genom t.ex. en överens- kommelse om avbetalning (jämför NJA 1959 s. 238). JO har dock i flera avgöranden framhållit att kronofogdemyndigheten inte ensidigt och utan särskild anledning bör gå ifrån en sådan överenskommelse (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1982/83

5. 354).

Att kronofogdemyndigheten kan gå ifrån sitt avbetalningsmed— givande om gäldenären inte följer den överenskomna planen är självklart. En annan vanlig situation då det finns anledning att låta ett uppskov förfalla är den att gäldenären underlå-

ter att betala löpande skatter och avgifter.

Utredningen anser att det bör framgå av författningstexten att beviljat uppskov omedelbart får återkallas om löpande skatter eller avgifter inte betalas allteftersom de förfaller eller om det i annat fall förekommer anledning till det. Kronofogdemyndigheten bör inte vara skyldig att dokumentera ett återkallelsebeslut. Detta måste dock alltid komma till uttryck genom att uppskovsmarkeringen i utsökningsregistret tas bort. Kronofogdemyndigheten bör inte heller vara skyldig att särskilt underrätta gäldenären om beslutet. När ett upp- skov har återkallats får gäldenären vetskap om detta genom de åtgärder som kronofogdemyndigheten vidtar med anledning av återkallelsen. På det sättet fungerar det för närvarande när kronofogdemyndigheten trots mottagen säkerhet vidtar indriv- ningsåtgärd (jämför 3 å andra stycket säkerhetslagen) och avsaknaden av särskilda underrättelser har inte mött någon

kritik.

Avräkning enligt avräkningslagen skall i normalfallet göras även mot fordringar för vilka kronofogdemyndigheten har be- viljat uppskov. Detta har inte ansetts påkalla någon särskild bestämmelse i avräkningslagen (prop. 1984/85:108 s. 49). I

anslutning till den reglering som nu i övrigt föreslås be- träffande uppskovsinstitutet anser utredningen det dock moti— verat med en bestämmelse som innebär att uppskov inte utgör hinder mot avräkning (jämför 51 5 andra stycket UBL angående anstånd). Med avräkning förstås för övrigt här inte bara reglerna om avräkning i avräkningslagen utan också dem i 68 5

UBL och andra medelsslagsförfattningar. 6.8 Säkerhet

Möjligheten att ta säkerhet under indrivningen infördes så sent som 1979, då säkerhetslagen trädde i kraft. Syftet med lagen var att underlätta för kronofogdemyndigheterna att fullgöra sin uppgift effektivt, men samtidigt till minsta skada för den skattskyldige (prop. 1978/79:28 s. 127).

De allmänna erfarenheterna från tillämpningen av säkerhets— lagen är goda. I ett avseende har dock framförts önskemål om förändringar av lagen. För närvarande är rätten att ta säker- het begränsad till fordringar som har överlämnats för indriv- ning. Detsamma gäller behörigheten att besluta om uppskov. Från kronofogdehåll har det hävdats att man ibland behöver kunna ta säkerhet och bevilja uppskov också för fordringar

som framdeles kan komma att restföras.

Den här frågan behandlades redan i samband med säkerhets- lagens tillkomst (prop. 1978/79:28 s. 129). Det skulle -- enligt vad som uttalades i förarbetena —— bli fråga om ford- ringar som inte ens har uppkommit, fordringar som har uppkom— mit, men inte debiterats eller fordringar som har uppkommit och debiterats, men inte förfallit till betalning. Förfallna, men till kronofogdemyndigheten ännu inte överlämnade ford— ringar är inte omnämnda i sammanhanget. Föredraganden anförde

att en ordning som medger kronofogdemyndigheten rätt att ta

säkerhet också i de omnämnda situationerna är fullt tänkbar. Han ansåg det emellertid oklart vilka återverkningar en sådan ordning skulle få på den ordinarie uppbörden. Av den anled- ningen kom lagen att begränsas till att gälla endast ford—

ringar som inte har betalats i föreskriven ordning.

Frågan om säkerhet för ännu inte restförda skatter har vidare behandlats av JO (JO:s ämbetsberättelse 1982/83 5. 343; jäm- för avsnitt 2.2.4). I beslutet konstaterar JO att säkerhet för sådana fordringar enligt nuvarande lagstiftning kan tas emot endast under förutsättning att kronofogdemyndigheten först utverkar ett beslut om betalningssäkring enligt lagen (1978: 880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter m.m. (betalningssäkringslagen). Den kronofogdemyn— dighet som ärendet avser anför i sitt yttrande till JO att det är opraktiskt att ta omvägen över betalningssäkringslagen i fall där gäldenären samtycker till att ställa säkerhet. JO håller med om detta och förordar i likhet med kronofogdemyn- digheten en närmare utredning av frågan om säkerhetslagen kan utvidgas till att gälla även skatter som inte har lämnats

över för indrivning.

Utredningen delar uppfattningen att något nu bör göras i denna fråga. Som det är i dag får kronofogdemyndigheten då och då erbjudanden om säkerheter som man måste tacka nej till. Detta kan naturligtvis leda till förluster för det allmänna. Att man i dessa fall normalt inte sätter i gång den ganska omständliga proceduren med betalningssäkring är för-

klarligt.

I ett län har saken lösts så att länsstyrelsen (länsskatte— myndigheten) genom ett särskilt förordnande bemyndigat krono- fogdemyndigheten att pröva och ta emot säkerhet för debitera—

de skatter som ännu inte har lämnats för indrivning. Till

grund för bemyndigandet torde ligga uppfattningen att läns- styrelsens borgenärsfunktion innefattade en rätt att ta säkerhet beträffande fordringar som är föremål för uppbörd. Denna uppfattning torde stödja sig på 8 och 9 Så i den från utgången av 1986 upphävda länsstyrelseinstruktionen (1971: 460). Utredningen återkommer till den närmare innebörden av

dessa bestämmelser i avsnitt 8.5.

Om kronofogdemyndigheten får ta emot säkerhet också för andra än till myndigheten överlämnade fordringar förbättras alltså förutsättningarna för ett gott indrivningsresultat. Dessutom underlättas den praktiska hanteringen av målen. I dag måste kronofogdemyndigheten göra om hela proceduren med säkerhets- tagandet när en fordran som inte får tas med i den ursprung— liga överenskommelsen med gäldenären så småningom restförs.

Med nya regler kan det arbetsmomentet falla bort.

Frågan är emellertid hur långt man bör gå i det här avseen- det. Skall kronofogdemyndigheten få ta säkerhet —— och bevil- ja uppskov -— redan innan en fordran har förfallit till be- talning? Utredningens uppfattning är att man inte bör gå så långt. Anledningen härtill är konsekvenserna för uppbördsför- farandet. Kronofogdemyndighetens beslut skulle ju innebära att fordringen inte behövde betalas på uppbörd, utan först sedan den hade restförts. Och en sådan ordning står i strid med det övergripande målet för indrivningsverksamheten, näm— ligen att skattesystemet skall fungera på avsett sätt och att strävandena i enlighet härmed skall vara att så långt som

möjligt undvika restföringar (se avsnitt 5.2.1).

Övervägandena bör alltså begränsas till fordringar som är förfallna till betalning. Den lösning som har diskuterats i andra sammanhang är att utvidga säkerhetslagens tillämpnings-

område till att avse även fordringar som ännu inte har läm—

nats över för indrivning. Ett annat sätt att lösa saken är att knyta an till en rutin som har behandlats i avsnittet om åtgärder för att överbrygga tidsglappet mellan debitering, uppbörd och indrivning (4.3.2). Vad utredningen åsyftar är förfarandet med att lämna över ett belopp för indrivning utan att avvakta ordinarie restföring. I de fall gäldenären erbju- der säkerhet för en förfallen men ännu inte restförd fordran skulle kronofogdemyndigheten alltså initiera skatte— eller avgiftsmyndigheten att omedelbart lämna över fordringen för

indrivning.

Från principiella utgångspunkter är den sistnämnda lösningen

att föredra. En utvidgning av säkerhetslagens tillämpningsom- råde går nämligen inte ihop med principen om restföringen som grundläggande skiljelinje mellan skatteförvaltningens och

exekutionsväsendets verksamhetsområde.

I den här frågan anser utredningen emellertid att de prakti— ska hänsynen skall få avgöra. Och då leder övervägandena till den motsatta slutsatsen. Även om det går att skapa smidiga restföringsrutiner blir handläggningen ganska tungrodd om man bygger på att målen skall lämnas över för indrivning. Först måste kronofogdemyndigheten ta kontakt med skattemyndigheten angående fordringen. Skattemyndighetens första uppgift blir att kontrollera att fordringen fortfarande är obetald. Den kontrollen kan kompliceras av bl.a. datatekniska rutiner och pågående påminnelseförfarande. Därefter skall en särskild indrivningsansökan framställas och sändas över till kronofog— demyndigheten. Under den tid som detta tar kan säkerhetsta- gandet inte slutföras. Om man i stället väljer lösningen med en utvidgning av säkerhetslagens tillämpningsområde undviks

alla byråkratiska dröjsmål.

Utredningen föreslår således att kronofogdemyndigheten får rätt att ta säkerhet inte bara för skatter och avgifter som har överlämnats för indrivning utan också för sådana som inte har överlämnats under förutsättning att de är förfallna till

betalning.

En utvidgning av säkerhetslagen på nu föreslaget sätt innebär att kronofogdemyndigheten i dessa fall får besluta om uppskov också beträffande förfallna, men ännu inte restförda ford- ringar. En naturlig fråga i det sammanhanget är om kronofog- demyndigheten skall få besluta om uppskov beträffande sådana fordringar också i fall då säkerhet inte ställs. När den frågan övervägs bör man enligt utredningens uppfattning bl.a. beakta de krav som tidigare har ställts på kronofogdemyndig— hetens utredning inför ett uppskovsbeslut. I avsnitt 6.6 har således föreslagits en bestämmelse om att kronofogdemyndighe— ten vid prövning av fråga om uppskov i regel skall ha till- gång till uppgifter om gäldenärens skuldbild på skatte- och avgiftsområdena. Detta kommer självklart att leda till att kronofogdemyndigheten i sina förhandlingar med gäldenären för en diskussion också om betalningen av de förfallna men ännu inte restförda beloppen. Mot den bakgrunden bör kronofogde- myndigheten alltid ha möjlighet att låta ett beslut om upp- skov utvidgas till att avse även dessa fordringar. Även de tidigare berörda praktiska skälen talar härför. Utredningens författningsförslag (se 6 & IL) har utformats i överensstäm—

melse härmed.

Det bör åligga kronofogdemyndigheten att underrätta den upp— dragsgivande myndigheten i nu berörda fall. Utredningen före- slår att det skall ankomma på RSV att meddela närmare före— skrifter om hur uppgiftsskyldigheten skall fullgöras (se 26 & IF).

I samband med uppskov beträffande fordran för vilken indriv- ning inte har begärts bör kronofogdemyndigheten informera gäldenären om att denne kan bortse från eventuella betal— ningspåminnelser rörande fordringen. Det bör alltså inte nödvändigtvis krävas att fordringarna undantas från den upp-

dragsgivande myndighetens påminnelseförfarande.

Uppgifter om säkerheter som har tagits emot av kronofogdemyn- digheten samt om avbetalningsplaner och andra uppskov regist— reras i utsökningsregistret. Utsökningsregistret förses också med uppgifter om säkerheter som har ställts hos länsskatte— myndigheten i samband med beslut om anstånd. I sammanhanget kan erinras att alla länsskattemyndigheter och lokala skatte- myndigheter numera har rätt att få terminalåtkomst till bl.a. dessa uppgifter i utsökningsregistret (8 5 utsökningsregis- terlagen; jämför avsnitt 4.2.2).

6.9 Avgränsning mot anståndsinstitutet m.m.

Som tidigare framgått (avsnitt 6.2) är kronofogdemyndighetens och skattemyndigheternas aktiviteter på uppskovs— respektive anståndsområdena mycket näraliggande. Aktiviteterna har emellertid utvecklats utan att man tillräckligt har beaktat behovet av samordning. Det är därför angeläget att så långt

som möjligt göra en avgränsning av uppskov mot anstånd.

Helst borde naturligtvis uppskovs- och anståndsinstituten vara helt åtskilda i fråga om förutsättningar och villkor m.m. En sådan ordning torde utan större svårigheter kunna genomföras i fråga om taxeringsbesvär och liknande (49 5 UBL). För dessa fall kan t.ex. —— som utredningen redan har

föreslagit —— stadgas att uppskov får beviljas i avvaktan på att en ansökan om anstånd inges eller prövas. Men när det

gäller nedsatt betalningsförmåga är saken mera komplicerad

(48 & UBL). Att man här måste ha möjligheten till uppskov är självklart. Anståndsmöjligheten kan knappast heller tas bort. Den skattskyldige bör kunna ansöka om och beviljas anstånd före förfallodagen. Fr.o.m 1987 gäller för övrigt att en skattskyldig som före förfallodagen har beviljats anstånd med betalningen av B— eller K—skatt slipper restföring så länge anståndstiden inte har gått ut (jämför prop. 1978/79:161

s. 90).

De nu berörda svårigheterna går enligt utredningens uppfatt- ning inte att klara utan en översyn av anståndsreglerna i 48 å UBL. För närvarande är dessa regler både oöverskådliga och svårtillgängliga. En sådan översyn ligger emellertid utom ramen för utredningens uppdrag. I sammanhanget kan nämnas att skatteförenklingskommittén har pekat på en rad brister i systemet med anstånd enligt 49 5 UBL och förordat en föränd— ring i detta system enligt vissa angivna linjer (SOU l985:42 s. 148 ff). Frågan bereds för närvarande inom finansdeparte—

mentet (dec. 1986).

I förevarande sammanhang får således godtas att förutsätt— ningarna för uppskov och anstånd i någon mån kan sammanfalla enligt utredningens förslag. I jämförelse med dagens situa— tion med ett oreglerat uppskovsinstitut innebär förslaget dock en klar förbättring. Kollisionsfallen bör för övrigt kunna motverkas om RSV i sin utbildningsverksamhet för krono— fogdemyndigheternas och skattemyndigheternas personal belyser de nu diskuterade problemen med att instituten delvis lappar

över varandra.

Utredningen har nyss föreslagit att kronofogdemyndigheten skall underrätta den uppdragsgivande myndigheten när uppskov medges beträffande en fordran som inte har överlämnats för

indrivning. Men även i övrigt är det ibland av betydelse för

den uppdragsgivande myndigheten att känna till uppskov som har meddelats av kronofogdemyndigheten. Skattemyndigheternas tillgång till uppgifter om uppskov har tidigare varit dålig. Det fanns inga rutiner för hur skattemyndigheten skulle skaffa sig sådana uppgifter. I regel lär uppgifterna ha häm— tats in genom telefonförfrågningar i varje särskilt fall, ett förfarande som självklart är ganska tungrott. Saken har dock nu fått sin lösning genom utsökningsregisterlagen (1986:617). Enligt denna lag har nämligen —— som framgått av avsnitt 6.8 —— både länsskattemyndigheten och den lokala skattemyndighe- ten, med viss begränsning som saknar betydelse här, rätt att få terminalåtkomst till samtliga uppgifter i utsökningsre— gistret. Något behov av att förse skattemyndigheterna med uppgifter om avslagna ansökningar om uppskov torde inte

finnas.

7 BETALNINGSSKYLDIGHET FÖR TREDJE MAN

7.1 Bakgrund

Vid indrivning av skatter och avgifter kan betalningsanspråk i vissa fall riktas även mot annan än den som är skatt— eller avgiftsskyldig, dvs. mot tredje man. Regler om betalnings— skyldighet för tredje man finns av flera slag. I avsnitt 2.2.6 har en redogörelse lämnats för dels de materiella reg— lerna om företrädaransvar, associationsrättsligt ansvar och makeansvar och dels hur staten gör ansvaret gällande.

Utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (USS) har i det tidigare nämnda betänkandet (SOU l983:23) Lag om skatteansvar, föreslagit långtgående ändringar i reglerna om tredje mans ansvar för skatt. Enligt förslaget skall ansvar för företrädare för juridisk person (skatteansvar) kunna fastställas beträffande praktiskt taget alla skatter och avgifter. Utöver företrädarfallen skall skatteansvar under vissa förutsättningar också kunna fastställas bl.a. för den som har förvärvat en rörelse med skatteskulder eller hyrt ut egendom som har använts i en verksamhet där det uppkommit skatteskulder. Förslaget innehåller vidare nya regler om hur betalningsansvaret för tredje man skall utredas och faststäl— las. I princip berörs inte de associationsrättsliga reglerna om tredjemansansvar och inte heller reglerna om makeansvar.

Förslaget till lag om skatteansvar är f.n. efter remissbe— handling under beredning i finansdepartementet. Åtskilliga remissinstanser har riktat hård kritik mot förslaget och det

är uppenbart att det måste arbetas om kraftigt om det skall kunna läggas till grund för lagstiftning. Detta är ett tids— ödande arbete och då SIU har inhämtat att arbetet inte har fortskridit särskilt långt, utgår utredningen i sina övervä— ganden från att nuvarande bestämmelser kommer att gälla under avsevärd tid framåt.

USS har vidare i sitt slutbetänkande (SOU l986:39) skatteut— redningar bl.a. föreslagit att de bestämmelser om utredning för beskattning som i dag finns i olika skatteförfattningar samlas i en särskild lag. Lagen skall enligt förslaget vara tillämplig också vid utredning för fastställelse av betal— ningsskyldighet för tredje man. Den är dock inte avsedd att tillämpas vid utredning hos kronofogdemyndigheten.

Departementspromemorian (Ds Ju l983:5) Myndigheternas bevak— ning av statens rätt innehåller bl.a. förslag till ändrade regler om myndigheternas processbehörighet. Till förslagen i promemorian återkommer SIU i avsnitt 7.6.

Slutligen kan nämnas att brottsförebyggande rådet i promemo— rian (BRÅ PM l983z6) Uppbördsbrott Åtgärder mot det likvida fusket bl.a. har föreslagit bestämmelser om straffansvar vid bristande betalning av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter. Medelsslagen skulle därmed jämställas med källskatt, för vilket medelsslag det ju redan finns bestämmelser om straff vid bristande betalning. Bestämmelserna om betalningsbrottet skulle enligt förslaget tas in i skattebrottslagen. Om för— slaget genomförs kan förutsättningarna för såväl utomproces— suell som processuell verksamhet i fråga om betalningsskyl— dighet för tredje man ändras avsevärt. Förslaget bereds f.n.

efter remissbehandling i finansdepartementet. Många remissin— stanser har varit kritiska mot förslaget såvitt gäller betal— ningsbrottet och den fortsatta beredningen kan väntas ta avsevärd tid i anspråk. SIU utgår därför i sina överväganden från att det finns bestämmelser om straffansvar vid bristande

betalning bara i fråga om källskatt.

Myndigheternas verksamhet för att i förekommande fall utreda och fastställa betalningsskyldighet för tredje man har upp- märksammats mycket i de senaste årens debatt inom skatteför— valtningen och exekutionsväsendet. Debatten har främst kommit att gälla vilken myndighet, eller vilken kategori tjänstemän,

som i olika situationer skall bevaka statens rätt.

För SIU står effektiviteten i statens borgenärsfunktion i centrum för intresset. Frågan hur staten gör tredje mans betalningsskyldighet gällande är otvivelaktigt av betydelse från effektivitetssynpunkt. Vad saken närmare bestämt gäller är

0 hur och i vilket skede betalningsskyldigheten skall aktualiseras,

0 vilken utredning som behövs för att få betalningsskyl— digheten fastställd samt

0 processbehörighet och processföring beträffande betal—

ningsskyldighet för tredje man.

övervägandena i nu angivna delar gäller framför allt 77 a 5 UBL och därmed jämställda lagrum (företrädaransvaret) och 13 kap. 2 & fjärde stycket ABL. Övriga bestämmelser om betal—

ningsansvar i ABL och EFL samt reglerna i GB om makeansvar

hör också hit men spelar åtminstone för närvarande i prakti—

ken en liten roll.

Utredningen behandlar de nu angivna frågorna i avsnitten 7.4—7.6. Dessförinnan tar utredningen emellertid till sär- skild behandling upp dels frågan hur betalningsskyldigheten för en bolagsman i ett handelsbolag skall fastställas beträf— fande skatter och avgifter (7.2) och dels frågan om fast- ställelseförfarandet när det gäller makeansvar enligt 77 b & UBL (7.3.).

7.2 Betalningsskyldigheten för en bolagsman i ett handelsbolag

Som framgår av 2.2.6 svarar en bolagsman i ett handelsbolag solidariskt med bolaget för alla dess förpliktelser. En exe— kutionstitel mot bolaget kan emellertid inte verkställas mot

bolagsmannen.

Det av RSV tidigare rekommenderade förfarandet att länssty- relsen vid fastställelse av ett handelsbolags mervärdeskatt skall låta beslutet gälla också bolagsmännen har, som likale— des framgår av 2.2.6, frångåtts sedan det i ett fall under- känts av justitiekanslern (JK). I samband härmed har JK i en skrivelse till regeringen den 9 november 1979 fäst uppmärk- samheten på behovet av att lagstiftningsvägen ge beskatt— ningsmyndighet befogenhet att i vissa enklare fall skapa en exekutionsurkund mot enskild bolagsman för bolaget påförd mervärdeskatt (finansdepartementets dnr RE 6317/79). RSV har därefter i en skrivelse den 8 november 1983 till statsrådet och chefen för finansdepartementet begärt författningsänd— ringar som skulle göra det möjligt för beskattningsmyndighe— ten att skapa en exekutionstitel mot bolagsman i fråga om mervärdeskatt och punktskatt som har påförts ett handelsbolag

(finansdepartementets dnr RE 6468/83). I en promemoria som bilagts har verket lämnat ett förslag till utformning av bestämmelserna.

Både JK:s och RSV:s skrivelser har överlämnats till SIU för att övervägas vid utredningsuppdragets fullgörande.

Vad saken gäller är alltså bara hur krav på ett handelsbolags skatt —— i första hand mervärdeskatt —— skall göras gällande mot en bolagsman så att det utmynnar i en exekutionstitel som vid bristande betalning kan verkställas mot bolagsmannen. Någon tvekan om att bolagsmannen enligt 2 kap. 20 & HBL är betalningsskyldig för skatten solidariskt med bolaget råder inte.

Frågan om hur förfarandet skall gestalta sig är inte reglerad i lag. Inte heller finns det i förarbetena till ML eller HBL några uttalanden som anger hur lagstiftaren har tänkt sig förfarandet. I sammanhanget kan nämnas att föredraganden visserligen i propositionen med förslag till HBL har uttalat att en borgenär måste processa och skaffa sig en dom för att få exekution mot bolagsmannen (prop. 1979/80:143 s. 122). Uttalandet gäller emellertid borgenärer i allmänhet och rör frågan vilken verkan en dom mot bolaget har mot en bolagsman. Det kan därför inte åberopas till stöd för uppfattningen att beskattningsmyndigheten (länsskattemyndigheten) inte skulle kunna skapa en exekutionstitel mot bolagsmannen, i all syn— nerhet inte som RSV och en länsstyrelse i lagstiftningsären— det anmält att ett sådant förfarande var gängse (samma prop. bilagedelen s. 68 ff). I RSV:s nyss nämnda promemoria har uttalandet getts en motsatt tolkning. Under åberopande av bl.a. detta uttalande i propositionen sägs där nämligen att det är klart att JK:s ståndpunkt, som alltså innebar ett

underkännande av det nu aktuella förfarandet, står i överens—

stämmelse med bestämmelserna i ML och HBL (PM 1983—11—08, s. 1 f).

I avsaknad av stöd i lag eller förarbeten får frågan om för— farandet avgöras på det sätt som bäst kan antas stämma öve— rens med grunderna för ML och HBL. Härvid måste man tillse att rimliga krav på rättssäkerhet för bolagsmannen blir till— godosedda. Det innebär främst att en bolagsman måste kunna få eventuella invändningar mot ett krav på mervärdeskatt prövade på ett från rättslig synpunkt godtagbart sätt. Att det är länsskattemyndigheten som skall ta initiativet till ett krav är klart. Men kan denna myndighet fastställa fordringen mot bolagsmannen och kan myndighetens beslut överklagas till en länsrätt —— med överprövning hos en kammarrätt och regerings— rätten —— eller måste länsskattemyndigheten nöja sig med att efter utebliven betalning se till att talan väcks vid en tingsrätt -— med överprövning hos en hovrätt och högsta dom— stolen? Det kan nämnas att tingsrätten enligt 10 kap. 17 å rättegångsbalken är behörig att pröva en tvist som inte skall tas upp av annan myndighet än domstol eller av särskild dom- stol eller av viss domstol som enligt lag eller författning är ensam behörig att pröva tvisten. Detta innebär beträffande det nu aktuella fallet att tingsrätten är behörig trots att fråga är om skatt men bara om inte länsskattemyndigheten kan

uppdebitera skatten hos bolagsmannen.

Utredningen anser för sin del att det inte går att ställa upp någon princip för hur olika frågor om tredje mans betalnings— skyldighet för skatter och avgifter skall prövas. De olika fallen av betalningsskyldighet skiljer sig inbördes så mycket att en jämförelse dem emellan ter sig tämligen meningslös. Sålunda ligger t.ex. helt olika överväganden till grund för betalningsskyldigheten för en bolagsman enligt 2 kap. 20 & HBL och motsvarande för en företrädare enligt 48 a & ML. Det

kan nämnas att JK i den nyss nämnda skrivelsen lägger en sådan jämförelse till grund för sitt ställningstagande. Ut- redningen vill för sin del understryka att de nämnda ford— ringarna mot tredje man har olika karaktär -— medan den förra är en skatt har den senare ansetts vara av skadeståndsliknan— de natur (jämför Svensk Juristtidning 1974 ref. s. 64). Någon slutsats om förfarandet för att fastställa betalningsskyldig— heten för en bolagsman kan med hänsyn till detta och andra omständigheter inte dras av att företrädaransvaret fastställs av tingsrätt. En annan sak är att en bolagsman som företräder sitt bolag kanske kan göras betalningsskyldig enligt båda lagrummen.

När det gäller handelsbolagsfallen kan det enligt utred— ningens uppfattning hävdas att bolagsmannens betalningsskyl— dighet alltid skall fastställas på samma sätt som betalnings— skyldigheten bestäms för bolaget. Om en enskild borgenär bedömer det som lämpligt bör han naturligen väcka talan vid tingsrätten samtidigt mot en bolagsman och handelsbolaget. Av samma skäl torde det vara ändamålsenligt att staten som skatteborgenär kan hålla ihop sin talan mot bolaget och bo— lagsmannen. På det sättet kan invändningar mot kravet bli prövade genast oavsett vem som gör invändningen, något som kan vara till fördel för såväl borgenären som handelsbo— laget/bolagsmannen. Borgenären får också en exekutionstitel som gäller båda svarandena.

Här kan nämnas att en bolagsmans betalningsskyldighet inte sträcker sig längre än bolagets. En bolagsman kan därför mot ett krav göra gällande att bolagets skuld fallit bort eller minskat, t.ex. genom betalning eller kvittning. Han kan också göra invändning om att bolagets skuld preskriberats. En sådan invändning kan dock beaktas bara om bolagsmannen har delgi-

vits krav först sedan preskriptionstiden mot bolaget har gått ut.

Det kan i sammanhanget också nämnas att bolagsmannens betal— ningsansvar enligt 2 kap. 20 & HBL är primärt, dvs. borgenä- ren kan i och för sig vända sig mot bolagsmannen innan han kräver bolaget. Ett sådant tillvägagångssätt kan kanske vara motiverat även beträffande skatter när det på förhand är klart att bolaget har betalningssvårigheter eller är på obe— stånd och det är viktigt att snabbt få en exekutionstitel mot

bolagsmannen.

Goda skäl talar alltså för det alternativet att betalnings- skyldigheten för en bolagsman i fråga om mervärdeskatt skall fastställas av länsskattemyndigheten. Frågan är då om det förfaringssättet är förenligt med ML, när nu bara bolaget och inte bolagsmannen gjorts till skattskyldig enligt lagen. Som har framgått av det föregående torde svaret närmast bero på om förfaringssättet innebär att rimliga rättssäkerhetskrav är

tillgodosedda för bolagsmannen.

Det nu aktuella förfaringssättet stämmer överens med det som tidigare tillämpades av länsstyrelserna efter rekommendation av RSV, men som frångicks sedan JK underkänt det. I samman— hanget kan konstateras att motsvarande förfaringssätt tilläm— pas beträffande källskatt och arbetsgivaravgifter, också efter rekommendationfav RSV. Som framgår av 2.2.6 har förfa— ringssättet såvitt det avser källskatt godtagits av JO och

regeringsrätten.

Regeringsrättens beslut har visserligen meddelats i ett res— ningsärende. Ansökan om resning beträffande källskatt som påförts bolagsmännen av lokal skattemyndighet har emellertid i ärendet prövats av domstolen utan att frågan om skattemyn—

dighetens behörighet berörts i beslutet. Man kan utgå från att regeringsrätten skulle ha uttalat sig särskilt i saken om domstolen varit av uppfattningen att en tingsrätt skall fast— ställa betalningsansvaret för bolagsmännen (jämför 11 kap. 11 åRF).

Enligt SIU:s mening saknas skäl att i det nu aktuella hänse— endet göra skillnad i hanteringen mellan källskatt och arbetsgivaravgifter å ena sidan och mervärdeskatt å den andra. UBL och USAL innehåller -— i likhet med ML —— en reg— lering av bolagets (arbetsgivarens) ansvar men saknar —— likaledes i likhet med ML —— en särskild reglering av bolags— mannens betalningsansvar. Både UBL och USAL har f.ö. en mot- svarighet till den paragraf i ML (48 a 5) som under vissa förutsättningar föreskriver betalningsskyldighet för företrä— daren för en juridisk person (77 a & UBL resp. 21 & USAL).

Det har nyss nämnts att en bolagsman som krävs på betalning har rätt att göra sådana invändningar som i första hand till— kommer bolaget. Men bolagsmannen kan naturligtvis också göra sådana invändningar som bara rör hans egen betalningsskyldig— het. Ett exempel på en sådan invändning är att bolagsmannen avgått vid den tidpunkt när skulden uppkom (jämför NJA 1986 s. 286). Invändningar av detta slag kan emellertid prövas av skattemyndigheter och förvaltningsdomstolar lika väl som av

allmänna domstolar.

Utredningen finner med hänsyn till det anförda att övervägan— de skäl talar för alternativet att betalningsskyldighet för

en bolagsman beträffande mervärdeskatt fastställs av läns- skattemyndigheten. Att detta är möjligt enligt gällande rätt stöds av att regeringsrätten, som nyss har nämnts, har godta— git att lokal skattemyndighet fastställer betalningsskyldig— het för en bolagsman såvitt avser källskatt. Det torde därför

inte vara nödvändigt att fastställelseproceduren i fråga om mervärdeskatt kommer till uttryck i ML, lika litet som den beträffande källskatt framgår av UBL. Skattemyndigheterna bör m.a.o. omedelbart kunna återgå till sitt tidigare förfarande i fråga om mervärdeskatt. RSV bör på nytt utfärda rekommenda— tioner i ämnet. En annan sak är att det skapar ökad klarhet för den enskilde —- och även kan underlätta för myndigheterna —— om det klart framgår av lagstiftningen hur fastställelse av betalningsansvaret går till. I samband med en framtida översyn av lagstiftningen om mervärdeskatt -- samt motsvaran- de i fråga om källskatt och arbetsgivaravgifter —— kan det därför finnas skäl att överväga om man inte bör komplettera denna med bestämmelser som anger hur betalningsskyldigheten

för en bolagsman fastställs.

Den uppfattning om gällande rätt som utredningen nu har gett uttryck åt gäller inte bara mervärdeskatt, källskatt och arbetsgivaravgifter, utan självfallet också andra skatter och avgifter som påförs ett handelsbolag och för vilka verkstäl- lighet mot bolaget får äga rum utan föregående dom. En följd av det förda resonemanget är f.ö. att en tingsrätt inte är behörig att ta upp en talan om betalningsskyldighet för en bolagsman i fråga om sådana fordringar. Det finns all anled— ning att stryka under detta eftersom det finns hovrättsbeslut med motsatt innebörd (Hovrättens för västra Sverige beslut 1981-11—23, ö 1016/81; RIC 39/81). Beslutet kan möjligen förklaras av att hovrätten förlitat sig på JKzs uppfattning att skattemyndigheten inte kan fastställa betalningsskyldig—

heten.

Det återstår att besvara frågan när betalningsskyldigheten för en bolagsman lämpligen bör prövas. Som redan har antytts utgår SIU från att betalningsskyldigheten normalt bör prövas samtidigt för bolaget och bolagsmännen och att dessa bör tas

upp i samma exekutionstitel. RSV:s anvisningar i fråga om källskatt och arbetsgivaravgifter ger uttryck för samma upp— fattning.

Detta kan dock inte gälla helt utan undantag —— utredningen tänker här på t.ex. fall där det först i efterhand blir känt att en ny bolagsman trätt in i bolaget. Hos tjänstemän på fältet lär det emellertid ha ifrågasatts om en lokal skatte— myndighet kan t.ex. först fastställa arbetsgivaransvar för ett handelsbolag, och därefter, i ett särskilt beslut, betal- ningsskyldighet för bolagsmännen. Med anledning härav vill SIU framhålla att det inte finns något som hindrar den myn- dighet som, enligt vad som nu har sagts, är behörig att fast— ställa betalningsskyldigheten från att göra detta vid olika tillfällen, så länge inte det senare beslutet innebär en ändring i betalningsskyldigheten för någon som omfattas av ett tidigare, lagakraftägande beslut.

7.3 Betalningsskyldighet för make enligt 77 b & UBL

Bestämmelsen i 77 b 5 UBL om betalningsskyldighet för make har samband med att inkomst av en rörelse eller en jordbruks— fastighet vid beskattningen kan delas upp mellan den som driver verksamheten och make som har arbetat i större omfatt— ning i denna. En närmare redogörelse för regleringen finns 1 2.2.6. Av avsnittet framgår att det i avsaknad av föreskrif— ter om fastställelseförfarandet har yppats tvekan hos myndig— heterna om hur betalningsskyldighet skall göras gällande.

I en skrivelse den 30 juni 1977 till dåvarande budgetdeparte— mentet föreslog RSV att det i en ny 63 & UBF skulle anges att den lokala skattemyndigheten beslutar om betalningsskyldighe— ten för make. Någon lagstiftningsåtgärd har inte vidtagits

med anledning av RSV:s förslag.

En kronofogdemyndighet och en lokal skattemyndighet har rela— tivt nyligen vänt sig till RSV och begärt vägledning om hur betalningsskyldigheten skall göras gällande. Den lokala skattemyndigheten har för sin del anfört att skatten bör få drivas in hos den make som driver verksamheten redan på grund av beskattningsbeslutet mot den medhjälpande maken, medan

kronofogdemyndigheten har bestritt detta.

RSV har därefter i en enkät till samtliga kronofogdemyndighe— ter och lokala skattemyndigheter begärt uppgifter om tillämp— ningen. Av svaren framgår att det på många håll bara i några enstaka fall har blivit aktuellt att göra gällande betal— ningsskyldighet för make. Det framgår vidare bl.a. att några kronofogdemyndigheter i enstaka fall har gjort utmätning hos en make utan särskilt fastställelsebeslut, att betalnings— skyldigheten i ett fall fastställts av en tingsrätt efter ansökan om betalningsföreläggande men att sådan ansökan av- visats av en annan tingsrätt, vilket beslut fastställts av en hovrätt (RH 86:46), samt att det inte i något fall har med- delats fastställelsebeslut av en lokal skattemyndighet. En lokal skattemyndighet har dock upplyst att man i ett fall varit beredd att meddela beslut om inte saken lösts på annat

sätt.

Sedan hovrätten i det nyss nämnda fallet fastställt tingsrät— tens avvisningsbeslut har den lokala skattemyndigheten fast— ställt makens betalningsskyldighet enligt 77 b & UBL. Beslu—

tet har överklagats av den förpliktade maken och prövas för

närvarande (dec. 1986) av länsrätten.

RSV har därefter förklarat att det alltjämt är verkets upp— fattning att det erfordras särskild exekutionstitel för in— drivning hos den solidariskt betalningsskyldige och att exe—

kutionstiteln bör meddelas av den lokala skattemyndigheten (MEX l986:l2, notis 86).

SIU får för sin del anföra följande.

Som framgår av avsnitt 2.2.6 gäller i princip att en exeku— tionstitel inte kan verkställas mot annan än den som direkt anges som förpliktad (jämför också avsnitt 7.2). Det finns enligt utredningens mening inget skäl att göra avsteg från denna princip när det gäller makeansvar enligt 77 b 5 UBL.

Myndigheternas tvekan inför en ordning enligt vilken betal— ningsskyldigheten fastställs genom beslut av den lokala skattemyndigheten hänger, som redan nämnts, samman med att det saknas föreskrifter om ett sådant förfarande. Om den

saken är följande att säga.

Någon bestämmelse om vilken myndighet som har att fastställa betalningsskyldigheten finns inte heller i 77 5 UBL, som reglerar betalningsskyldigheten för arbetsgivare som har gjort skatteavdrag men inte betalat in beloppet i föreskriven tid och ordning. Trots detta har det såvitt SIU känner till aldrig rått något tvivel om att det är den lokala skattemyn— digheten som fastställer en sådan betalningsskyldighet. Saken har bekräftats genom ändring 1967 av bestämmelserna i 71 å UBL om s.k. fastställelsepreskription. Paragrafen anger nu uttryckligen att det är den lokala skattemyndigheten som ålägger arbetsgivaren betalningsskyldighet av det nu aktuella slaget.

Enligt utredningens mening behöver det inte heller råda något tvivel om att motsvarande fastställelseförfarande varit av—

sett att tillämpas i fråga om makeansvar enligt 77 b 5 UBL.

Det är också det förfarande som passar bäst ihop med rätts— systemet i övrigt (jämför SIU:s resonemang i avsnitt 7.2).

SIU biträder således RSV:s uppfattning i fråga om fast- ställelseförfarandet i 77 b & UBL-fallen. Det ligger emeller— tid utanför SIU:s uppdrag att föreslå bestämmelser om detta förfarande. Lagstiftaren bör vid lämpligt tillfälle se till att 77 b & UBL —- liksom 77 5 —— förtydligas med ett tillägg om hur betalningsskyldigheten fastställs.

Svaren på RSV:s enkät visar att antalet fall där makeansvaret enligt 77 b & UBL har aktualiserats hittills är litet. Det torde därför knappast finnas skäl att den lokala skattemyn— digheten prövar betalningsskyldighet för make i samtliga fall där bestämmelsen i och för sig kan vara tillämplig. I stället får det anses tillräckligt att prövning görs när det visar sig att fordringen inte kan drivas in hos den medhjälpande

maken.

7.4 Hur och i vilket skede skall betalningsskyldigheten

för tredje man aktualiseras i övriga fall

I detta och närmast följande två avsnitt, 7.5 och 7.6, be— handlar utredningen reglerna om företrädaransvar, associa— tionsrättslig betalningsskyldighet enligt ABL och EFL samt makeansvar enligt GB. Som framgår av 7.1 är det företrädaran- svaret och betalningsskyldighet enligt 13 kap. 2 & ABL som åtminstone för närvarande är de former av betalningsskyldig—

het för tredje man som åberopas mest.

Myndigheternas sätt att göra dessa former av betalningsskyl- dighet gällande är inte enhetligt över landet. Såvitt gäller uppbördsförfarandet har SIU erfarit att i vart fall en läns— skattemyndighet lämnar viss information till aktiebolag om

företrädaransvaret redan i den betalningsanmaning som skickas ut med anledning av ett beslut om betalningsskyldighet för källskatt och arbetsgivaravgifter, och således före restfö—

ringen.

Hos kronofogdemyndigheten bör tredje mans betalningsskyldig— het utnyttjas mera regelmässigt för att förmå t.ex. företrä— daren för en gäldenär som är juridisk person att reglera skulden. Vid avbetalningsuppgörelser kräver kronofogdemyndig- heten ofta säkerhet för statens fordran. När det gäller juri- diska personer utgörs säkerheten i vissa fall av en borgens— förbindelse som lämnas av företrädaren. Följs inte överens— kommelsen, behöver man i det läget inte föra någon process för att utverka en exekutionstitel mot företrädaren, utan kan vidta exekutiva åtgärder mot honom omedelbart på grund av borgensförbindelsen (4 5 lagen, l978:882, om säkerhet för skattefordringar m.m.; jämför avsnitten 2.2.4 och 5.2.5).

I dag är emellertid inte kronofogdemyndigheternas aktiviteter enhetliga på den här punkten. Av tillgängliga statistikupp— gifter framgår sålunda att man hos vissa kronofogdemyndighe- ter utnyttjar säkerhetslagen på nu angivet sätt bara i obety—

dlig utsträckning eller inte alls.

Om betalning inte kan tvingas fram med hänvisning till reg— lerna om betalningsskyldighet för tredje man kan det bli aktuellt att väcka talan för att få ansvaret fastställt. Som vi har sett i avsnitt 2.2.6 är kronofogdemyndigheten inte behörig att väcka och utföra statens talan. Denna uppgift ankommer i stället på RSV, med möjlighet att delegera den till länsskattemyndigheten beträffande visst mål eller en

grupp av mål.

RSV har meddelat anvisningar rörande anmälan om uppbördsbrott samt talan om betalningsskyldighet för juridisk persons före— trädare (RSV Du l975:20). Såvitt gäller arbetsgivares ansvar för anställdas skatter skall enligt dessa anvisningar den lokala skattemyndigheten lämna upplysningar till länsstyrel— sen (numera länsskattemyndigheten) om fall där betalnings- skyldighet för företrädare kan komma i fråga. I regel kan upplysningarna lämnas genom anteckning på det exemplar av beslutet om fastställt arbetsgivaransvar som skickas till länsstyrelsen (numera länsskattemyndigheten) för att denna skall ta ställning till frågan om åtalsanmälan. I huvudsak motsvarande råd ges i RSV:s promemoria, 1986—05—30, Anmälan av brott inom skatteområdet m.m. samt talan om betalnings—

skyldighet för juridisk persons företrädare.

Beträffande mervärdeskatt sägs i RSV:s anvisningar att talan om betalningsskyldighet i första hand bör initieras genom att kronofogdemyndigheten lämnar upplysningar till länsstyrelsen (numera länsskattemyndigheten) om de fall där det kan miss- tänkas att en företrädare ådragit sig betalningsskyldighet. Om initiativ tas från mervärdeskatteenheten bör kronofogde— myndigheten tillhandagå med de upplysningar, som vunnits i indrivningsarbetet. Myndigheten bör göra den utredning om betalningsskyldigheten som dess personalresurser medger. I den nyss nämnda promemorian utgår RSV från att initiativ kan tas av kronofogdemyndigheten, mervärdeskatteenheten eller uppbördsenheten.

Talan om betalningsskyldighet beträffande punktskatter bör enligt anvisningarna —— och promemorian —— i första hand initieras av kronofogdemyndigheten. Upplysningar skall lämnas till RSV, om frågan om företrädaransvar bara gäller punkt- skatter, och annars till länsstyrelsens (länsskattemyndighe—

tens) uppbördsenhet.

Hos länsstyrelsen (länsskattemyndigheten) prövas frågor om betalningsskyldighet enligt 77 a & UBL och 48 a 5 ML, samt numera också 21 5 USAL och 22 S AUL, av uppbördsenheten. Denna samordnar också processföringen, efter samråd med RSV, om det samtidigt är fråga om ansvar för punktskatter. SIU gör följande bedömning.

Reglerna om företrädaransvar kompletterar de regler som styr statens verksamhet mot den juridiska personen vid betalnings- försummelse. De är alltså konstruerade så att betalningsskyl— digheten skall göras gällande sekundärt, dvs. först sedan den juridiska personen underlåtit att betala på förfallodagen. Å andra sidan ställs det inte upp några krav på att det genom exempelvis konkurs visas att den juridiska personen saknar förmåga att betala. Det nu sagda gäller också källskatten trots att det därvid aktuella företrädaransvaret har nära anknytning till uppbördsbrottet.

Inte heller 13 kap. 2 & ABL är avsedd att tillämpas annat än sekundärt. Ansvaret är visserligen inte i detta fall beroende av någon betalningsförsummelse men reglerna gäller i en situation där borgenärernas rätt har satts i fara genom att aktiekapitalet till hälften eller mer har gått förlorat (jäm— för avsnitt 2.2.6).

I praktiken är tillämpningarna av bestämmelserna i hög grad en resursfråga. Det kan således som regel knappast vara ända— målsenligt att staten lägger ned resurser på att få betal— ningsskyldighet för tredje man fastställd förrän man stött på

svårigheter i indrivningen mot gäldenären.

Men även i övrigt gäller att processer om betalningsskyldig— het och tvångsåtgärder mot tredje man inte har något värde i

sig. För staten —— liksom för andra borgenärer —— gäller i stället att man i första hand skall söka främja frivilliga betalningar. Därför är det en fördel om information om betal—

ningsskyldigheten lämnas redan på uppbördsstadiet.

I det här sammanhanget är också de kontrollaktiviteter som bedrivs av skattemyndigheterna av intresse, och främst då periodkontrollen av arbetsgivare (jämför vad som sägs härom i avsnitt 5.2.4). Risken för slutliga förluster för det allmän- na genom "tempoförluster" i det gängse uppbörds— och indriv- ningsförfarandet kan i en del fall motivera att t.ex. betal- ningssäkring hos en företrädare aktualiseras redan på gransk-

ningsstadiet.

Den användning av säkerhetslagen som har berörts i det före— gående ligger väl i linje med vad som nyss har sagts om att undvika processer och tvångsåtgärder så långt det är möjligt. SIU har visserligen konstaterat att lagen inte tillämpas fullt ut över hela landet. De utbildningsinsatser beträffande avbetalningsmedgivanden och därmed sammanhängande policy— frågor som på senare tid har gjorts av RSV torde emellertid på sikt leda fram till en mera konsekvent och enhetlig tillämpning av säkerhetslagen i företrädarfallen.

Vidare har SIU konstaterat att källskattefallen i princip inte utgör något undantag från regeln att betalningsskyldig— heten för tredje man är sekundär. Här talar emellertid resursskäl för att betalningsskyldigheten för tredje man (företrädaransvar) aktualiseras i ett tidigare skede än i övriga fall, nämligen i samband med åtalsanmälan. Det bör dock framhållas att detta bara gäller när förutsättningarna för betalningsskyldighet kan bedömas någorlunda väl med led- ning av den information som har kommit fram vid granskning av

arbetsgivaren.

En svaghet med nuvarande tillämpning är att man, av brist på resurser eller av andra skäl, i stor utsträckning sätter igång med aktiviteterna först sedan den juridiska personen har försatts i konkurs. Det är givetvis alldeles för sent. Härigenom har påtryckningseffekten för att tvinga fram betal— ning i viss mån gått förlorad —— möjligheten att rädda före— taget finns ju inte längre —— och företrädaren har fått allt— för god tid på sig att företa dispositioner som gör hans eventuella tillgångar oåtkomliga för exekution. I samman— hanget kan emellertid nämnas att det i lagrådsremissen (1986— 04—30) med förslag till ny konkurslag har föreskrivits att förvaltaren i den s.k. förvaltarberättelsen skall lämna upp— gift om den tidpunkt när likvidationsplikt har inträtt enligt 13 kap. 2 & ABL. Betalningsskyldighet enligt just den bestäm— melsen torde i vart fall beträffande större bolag vara svår

att styrka utan den utredning som görs vid en konkurs.

7.5 Vilken utredning behövs för att få betalningsskyldigheten fastställd?

I detta avsnitt —— liksom i 7.4 och 7.6 -— behandlar utred— ningen företrädesvis reglerna om företrädaransvar och om betalningsskyldighet enligt 13 kap. 2 5 ABL. Framställningen är emellertid tillämplig också på andra regler om associa—

tionsrättsligt ansvar enligt ABL och BFL samt regler om make— ansvar enligt GB.

SIU har redan slagit fast att processer om betalningsskyldig— het och tvångsåtgärder inte har något egenvärde. Staten bör i likhet med andra borgenärer försöka få betalt i första hand genom utomprocessuell verksamhet. I linje med detta ligger att information om tredje mans betalningsskyldighet lämnas redan på uppbördsstadiet. när det lämpligen kan ske, och att kronofogdemyndigheten lämnar sådan information vid förhand—

ling med gäldenären (jämför avsnitt 7.4). Här bortses från de fall där "överraskningsmomentet" är av betydelse eller saken annars är brådskande, vilket är omständigheter som kan moti— vera åtgärder för betalningssäkring mot tredje man. Processer skall alltså föras bara när det är nödvändigt och i princip efter det att man informerat tredje man om betalningsskyldig— heten och krävt honom på betalning.

Vilka uppgifter är det då som behövs som underlag för en

process?

I enlighet med vad som har sagts i avsnitt 7.4 om att betal— ningsskyldigheten för tredje man i princip är sekundär gäller, att det normalt inte råder någon tvekan om ford— ringens storlek när en process aktualiseras. Det lär visser— ligen vara ganska vanligt att tredje mannen gör invändning om att beloppet är felaktigt påfört. På detta stadium saknas emellertid i allmänhet anledning för tingsrätten att gå in på

beloppsfrågan.

Vad det i stället gäller är att få fram uppgifter om vem eller vilka som är eller vid en viss tidpunkt har varit före— trädare för den juridiska personen eller betalningsskyldiga enligt 13 kap. 2 & fjärde stycket ABL. Det gäller Också att få fram t.ex. uppgifter som visar att en skatte— eller av— giftsbetalning har underlåtits uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, dvs. att det subjektiva rekvisitet i reglerna om företrädaransvar är uppfyllt. Är det fråga om betalningsskyl— dighet enligt 13 kap. 2 5 fjärde stycket ABL måste bl.a. uppgifter tas fram ur redovisningshandlingar m.m. som kan visa vid vilken tidpunkt likvidationsplikt har inträtt för bolaget (jämför vad som har sagts i avsnitt 7.4 om förvalta— rens uppgiftsskyldighet enligt förslaget till ny konkurs— lag).

Det fordras vidare uppgifter om företrädarens ekonomi, efter— som betalningsskyldigheten i regel inte bör göras gällande genom en process om det framstår som klart att företrädaren saknar betalningsförmåga. I vissa fall kan dock preventions— skäl tala för att betalningsansvaret ändå bör fastställas. Det bör ankomma på RSV att ge myndigheterna vägledning om hur en tredje mans betalningsförmåga skall beaktas i processam— manhang. Det kan nämnas att det åtminstone i ett län lär förekomma en hel del fall där förhandling om ackord beträf— fande en juridisk person är kombinerad med förhandling om förlikning i företrädaransvarsfrågan. Av bl.a. det skälet är det viktigt att myndigheterna har en enhetlig syn på förlik—

ningsfrågorna.

De nu nämnda uppgifterna är sådana som bör tas fram av krono— fogdemyndigheten vid dess informationsinsamling. Men uppgif— ter som behövs för att få tredjemansansvaret fastställt bör också kunna komma fram vid den lokala skattemyndighetens eller länsskattemyndighetens arbete med arbetsgivarkontroll och annan granskning av företag. Information som har samlats in i sådana sammanhang kan väntas få ökad betydelse i fram— tiden som ett resultat av den satsning som har gjorts att åstadkomma en effektivare arbetsgivarkontroll (jämför avsnitt 5.2.4).

Det är därför viktigt att skattemyndigheterna och kronofogde— myndigheten samarbetar och lämnar varandra den information som de förfogar över och som är av betydelse för frågan om betalningsskyldighet för tredje man. Formerna m.m. för infor— mationsutbyte och annan samverkan mellan skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna har diskuterats ingående i av— snitten 4.2.2, 4.2.3 och 4.4.

7.6 Processbehörighet och processföring

Liksom i avsnitten 7.4 och 7.5 behandlar SIU här företrädes— vis betalningsskyldighet enligt reglerna om företrädaransvar och enligt 13 kap. 2 & ABL. Men övervägandena gäller också associationsrättslig betalningSSkyldighet i andra fall enligt ABL och BFL samt makeansvar enligt GB. Betalningsskyldigheten enligt alla de nu aktuella bestämmelserna prövas och fast—

ställs av allmän domstol.

Som redan nämnts är det från och med 1987 formellt RSV som för statens talan. Det är dock att vänta att verket kommer att delegera denna uppgift beträffande de stora grupperna av mål, däribland företrädaransvarsmålen, till länsskattemyndig— heten. Härigenom skulle läget i praktiken bli i stort sett detsamma som tidigare, när länsstyrelsen var behörig myndig— het beträffande de beloppsmässigt tunga medelsslagen och dessutom samordnade processföringen när det var fråga om betalningsskyldighet för punktskatter (jämför avsnitt 7.4). Beträffande källskatt kan talan om företrädaransvar föras av

åklagaren i samband med åtal för uppbördsbrott.

Vissa uppgifter om antal processer m.m. finns i RSV:s årliga s.k. åtalsstatistik. SIU har hämtat in uppgifter om bl.a. hur uppdragen att föra talan fördelar sig mellan tjänstemän hos länsskattemyndigheten, kronofogdar och åklagare etc. Utred— ningen lämnar här enlkort redogörelse för dessa uppgifter. En mera fullständig redovisning finns i bilaga 2.

Bland processerna har den största gruppen alltid varit sådana som enbart rört företrädaransvar för källskatt. På senare år har emellertid de rena 77 a S—processerna minskat något i antal, samtidigt som antalet processer om företrädaransvar omfattande flera medelsslag har ökat. Fortfarande utgör dock

de rena 77 a å-processerna mellan 35 och 40 procent av det totala antalet betalningsprocesser.

Tillämpningen av andra bestämmelser om betalningsskyldighet har hittills inte lett till något större antal processer, om man bortser från dem som har förts under några av de senaste åren enligt övergångsbestämmelserna till lagen (l973z303) om ändring i aktiebolagslagen (dvs. processer om betalningsskyl— dighet för skulder i de s.k. 5 OOO—kronorsbolagen). Av natur— liga skäl minskar nu antalet sådana processer snabbt. Samti— digt har antalet processer enligt 2 kap. 20 å HBL —- enligt utredningens mening felaktigt förda vid allmän domstol (se avsnitt 7.2.) —— ökat betydligt. Däremot är antalet processer med stöd av 13 kap. 2 & fjärde stycket ABL fortfarande litet, liksom antalet processer om makeansvar.

I vissa län tillämpas den ordningen att det belopp som omfat- tas av företrädaransvar måste vara av viss storlek för att talan skall väckas. På andra håll görs urvalet i princip utan att det iakttas någon sådan fast beloppsgräns. Allmänt kan emellertid sägas att det torde vara ovanligt att talan väcks om beloppet är mindre än, för närvarande, ca 20 000 kr. Det sist sagda gäller också processer om betalningsskyldighet enligt 13 kap. 2 & ABL.

Omfattningen av processverksamheten varierar mycket från län till län. Till en del kan förklaringen till detta ligga just i att man tillämpar olika kriterier för urvalet av fall där en betalningsprocess skall föras. Viktigare torde dock vara att tillgången på personal som är avdelad för eller har in— tresse och fallenhet för verksamheten är mycket ojämn. Att kronofogdemyndigheternas utnyttjande av säkerhetslagen och länsskattemyndigheternas utomprocessuella aktiviteter i före— trädarfallen varierar har också betydelse.

Värt att uppmärksammas är också att antalet processer av varje särskilt slag för sig uppvisar större variationer mellan länen än den totala omfattningen av verksamheten. Något tillspetsat kan detta uttryckas så att man på sina håll tycks ha specialiserat sig på någon viss typ av processer och

ägnat mindre intresse åt andra typer.

Om man sedan ser på hur uppdragen att föra talan fördelar sig gäller totalt sett följande. I tingsrätten fördes talan 1985 i 30—35 procent av fallen av åklagaren, i ungefär samma om- fattning av länsstyrelsetjänstemän och i 20—25 procent av

fallen av kronofogdar.

Också på den här punkten skiljer sig emellertid länen mycket åt. I närmare hälften av länen fördes under 1985 inte någon företrädaransvarsprocess alls med länsstyrelsetjänstemän som ombud. I flertalet av dessa län fördes i stället ett antal

processer med kronofogdar som ombud.

Omvänt gäller att det i ungefär hälften av kronofogdedistrik— ten inte fördes någon process med kronofogde som ombud. Det gäller i huvudsak kronofogdedistrikt i län där ett inte obe- tydligt antal processer fördes med länsstyrelsetjänstemän som

ombud.

I det stora hela är det alltså antingen den ena eller den andra kategorin som utnyttjas som ombud, men det finns också län där uppdragen är ganska jämnt fördelade mellan länssty— relsetjänstemän och kronofogdar.

Som totalsiffrorna ger vid handen förs på de flesta håll en stor del av processerna genom åklagare. Men det finns undan— tag och åklagarnas andel av processerna om företädaransvar har sjunkit till nuvarande nivå från mer än 50 procent 1983.

En del av förklaringen till det är givetvis att antalet rena 77 a å—processer har minskat både absolut och som andel av det totala antalet, som ett resultat bl.a. av bättre samord- ning av kontroll— och processverksamheten. Enligt vad SIU har erfarit finns det dock fortfarande brister i samordningen som tar sig uttryck i att både åklagare (beträffande källskatt) och annat ombud för talan mot samma person. Det har också blivit något vanligare att rena 77 a å—processer förs av

annat ombud.

Det finns nu anledning att återknyta till vad SIU tidigare har sagt om hur betalningsskyldigheten för tredje man enligt utredningens mening bör hanteras. De huvudsakliga utgångs—

punkterna för aktiviteter mot tredje man är dels arbetsgivar—

kontrollen hos den lokala skattemyndigheten och annan kon—

trollverksamhet, t.ex. i fråga om mervärdeskatt, dels krono-

fogdemyndighetens förhandlingar med gäldenären —— där först

och främst säkerhetslagen skall utnyttjas fullt ut.

I enlighet med vad som tidigare har sagts blir det aktuellt med åtgärder mot tredje man före eller vid sidan av kronofog— demyndighetens indrivningsarbete mot den juridiska personen bara i de fall där en samordning kan ske med åtal för upp— bördsbrott eller ackordsförhandling eller saken är brådskande och förfarandet därför måste inledas med säkerhetsåtgärd mot tredje man. I övrigt är det alltså kronofogdemyndighetens förhandlingar med företrädaren eller företrädarna för gälde-

nären som är det primära.

Kronofogdemyndighetens förhandlingsposition försvagas emel— lertid av att myndigheten inte själv kan besluta att talan skall väckas mot en företrädare. Vid kronofogdemyndighetens förhandlingar med en gäldenär är det sålunda viktigt att myndigheten förfogar över alla instrument som lagstiftningen

tillhandahåller för att på så sätt få en så stark påtryck—

ningseffekt som möjligt. Nås inte en uppgörelse som är till— fredsställande för staten skall besked kunna lämnas omedel— bart om att talan kommer att väckas mot företrädaren (jämför

avsnitt 3.1).

Det kan nämnas att man på vissa håll i landet har löst detta problem helt eller delvis genom att länsstyrelsen (läns— skattemyndigheten) har gett kronofogdar generell fullmakt att väcka talan om betalningsskyldighet för tredje man.

Det är alltså av betydelse att man så långt det är möjligt håller ihop den utomprocessuella och den processuella verk— samheten —— inte minst för att tillgängligt utredningsmate—

rial skall kunna utnyttjas så rationellt som möjligt.

Frågan om förhållandet mellan utomprocessuell beslutanderätt och processbehörighet diskuteras i den tidigare omnämnda departementspromemorian Myndigheternas bevakning av statens rätt (jämför avsnitt 7.1). I promemorian finns ett inte genomfört förslag till rättsbevakningsförordning. Förslaget innebär bl.a. beträffande tvister om företrädaransvar att länsstyrelsen (länskattemyndigheten) bevakar statens rätt. I motiven uttalas emellertid (s. 111) att processbehörigheten om möjligt inte bör särregleras utan stå i samklang med den utomprocessuella beslutanderätten. Trots det saknas i prome— morian närmare överväganden kring den utomprocessuella verk— samheten beträffande frågor om betalningsskyldighet för tred— je man. Som vi har sett i det föregående är det i fråga om skatter och avgifter kronofogdemyndigheten som svarar för denna verksamhet. I de nu aktuella fallen —— när indrivningen har lett till förhandlingar mellan kronofogdemyndigheten och företrädare för gäldenären -— kan man utgå från att det ut— redningsmaterial som behövs för att få betalningsskyldigheten

fastställd i allmänhet redan finns hos kronofogdemyndigheten (jämför avsnitt 7.5).

Svagheten med den nuvarande ordningen framträder särskilt tydligt när åtgärder måste vidtas skyndsamt, vilket kan in— träffa t.ex. därför att kronofogdemyndigheten har påträffat tillgångar hos en företrädare och det finns risk för att dessa görs oåtkomliga för exekution. Det kan i en sådan situation finnas skäl att försöka utverka ett beslut om be-

talningssäkring eller kvarstad mot företrädaren redan samma

dag.

I sammanhanget finns det anledning att säga något om förhål— landet mellan betalningssäkring å ena sidan och kvarstad å den andra. Reglerna om betalningssäkring är tillämpliga också på den som är betalningsskyldig på grund av bestämmelser om företrädaransvar (2 5 5 lagen, l978:880, om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter). Som ett alternativ till betalningssäkring kan, i de fall där frågan om betalnings— skyldighet skall prövas av allmän domstol, även kvarstad komma i fråga.

Beträffande valet mellan dessa åtgärder är att märka att betalningssäkring, i motsats till kvarstad, ger förmånsrätt i den betalningssäkrade egendomen enligt 8 & förmånsrättslagen, l970:979 (jämför dock vad SIU anfört angående kvarstad i avsnitt 5.3.6). Från den synpunkten är alltså betalningssäk— ring åtminstone ännu så länge att föredra. En nackdel är emellertid att man tvingas föra processer i skilda domstolar —— i förvaltningsdomstol om betalningssäkring och i allmän domstol om fastställelse av betalningsskyldigheten. I fall där risken för förluster för staten på grund av konkurrens med andra borgenärer är liten kan det därför bli aktuellt med

kvarstad trots möjligheten till betalningssäkring. Att de

krav som måste vara uppfyllda för ett beslut om betalnings— säkring respektive kvarstad skiljer sig något åt är givetvis

också av betydelse.

Som framgår av avsnitt 4.3.2 förs talan om betalningssäkring

av ett allmänt ombud som förordnas av länsskattemyndigheten.

Det kan alltså konstateras att kronofogdemyndigheten behöver ha egen behörighet att besluta att talan skall väckas om betalningsskyldighet för tredje man. Frågan är emellertid hur denna behörighet skall avgränsas och vad som skall gälla om den uppdragsgivande myndighetens behörighet.

Den lösning som stämmer bäst överens med SIU:s förslag i övrigt är att ge kronofogdemyndigheten ensam behörighet i fråga om fordringar som har överlämnats för indrivning och den uppdragsgivande myndigheten ensam behörighet i fråga om fordringar som inte har överlämnats för indrivning. Detta är också den ordning som ger störst klarhet för den enskilde om

vilken myndighet som beslutar etc.

Det finns emellertid skäl som talar mot denna lösning. Till att börja med gäller att det torde vara vanligt att det all— männa har fordringar av båda slagen, dvs. både sådana som är och sådana som inte är överlämnade för indrivning, vid den tidpunkt när aktiviteter mot en tredje man aktualiseras. En strikt uppdelning av behörigheten skulle alltså leda till att två myndigheter fick besluta var för "sina" fordringar be- träffande samma gäldenär. Vidare måste man räkna med att de fordringar som inte är överlämnade för indrivning när aktivi— teterna inleds blir överlämnade under den tid som dessa på—

går.

Det som nu har sagts talar egentligen mest för att göra kronofogdemyndigheten ensam behörig i fråga om alla ford—

ringar —- åtminstone när det finns någon fordran mot gäldenä- ren som redan är överlämnad för indrivning (jämför vad som

sägs i avsnitt 8.5 om behörighet under konkurs).

Enligt SIU:s mening är det emellertid av avgörande betydelse att resurserna för processföring är så ojämnt fördelade och i vissa län finns främst hos länsskattemyndigheten, i andra hos kronofogdemyndigheterna. Utredningen utgår från att besluts— behörigheten och den faktiska processföringen så långt det är möjligt bör ligga hos samma myndighet. En motsatt ordning måste skapa onödig byråkrati och medföra större samordnings— svårigheter än för närvarande. Vidare gäller, som redan har nämnts, att aktiviteter mot tredje man i en del fall aktuali— seras redan på kontrollstadiet beträffande exempelvis käll— skatt.

SIU föreslår därför att såväl kronofogdemyndigheten som den uppdragsgivande myndigheten skall vara behörig att företräda staten vid domstol i frågor om betalningsskyldighet för tred— je man. Grunden för kronofogdemyndighetens behörighet skall vara att det finns en fordran som är överlämnad för indriv—

ning och beträffande vilken betalningsskyldighet för tredje man kan göras gällande enligt bestämmelserna om företrädaran— svar, bestämmelserna om betalningsskyldighet i ABL eller EFL eller bestämmelserna i GB om makeansvar. Är detta villkor uppfyllt bör emellertid behörigheten omfatta också fordran

som inte är överlämnad för indrivning.

Utredningen har redan anfört att processbehörigheten bör regleras i den författning som styr den operativa verksamhe—

ten, dvs. för kronofogdemyndighetens del indrivningslagen.

Beträffande den saken kan här hänvisas till avsnitt 4.5.4

under rubriken Kronomål.

Den dubbla behörigheten behöver inte leda till att den fak— tiska processföringen delas mellan olika myndigheter på annat sätt än i dag. Tanken med förslaget är tvärtom att de resur— ser som finns skall utnyttjas så effektivt som möjligt. I flertalet län torde det tills vidare bli antingen den ena eller den andra myndigheten som helt eller till övervägande

del svarar för processföringen.

För att en ordning av det nu skisserade slaget skall fungera måste de uppdragsgivande myndigheterna och kronofogdemyndig— heterna underrätta varandra om sina aktiviteter. Att de av utredningsskäl bör utbyta information, också när det gäller utomprocessuella aktiviteter, har redan nämnts (jämför av- snitt 7.5). Särskilt viktigt är det emellertid att en behörig myndighet, när den bestämmer sig för att väcka talan, under— rättar den andra myndigheten. Beträffande verksamheten hos kronofogdemyndigheten gäller vidare att myndigheten kan ha tagit emot säkerhet för fordringen från t.ex. en företrädare, så att någon process inte behöver föras. Det torde också undantagsvis kunna förekomma att myndigheten som en del i en helhetslösning har avstått från att aktualisera betalnings— skyldigheten för tredje man. Ett beslut härom skall givetvis respekteras också av en annan behörig myndighet. Uppdragsgi- vande myndigheter måste därför inhämta aktuell och fullstän— dig information hos kronofogdemyndigheten om läget i indriv— ningen om de överväger att väcka talan. För bl.a. skattemyn— digheterna underlättas detta genom terminalåtkomsten till utsökningsregistret. Liksom när det gäller informationsutbyte i andra fall mellan skatteförvaltningen och exekutionsväsen—

det bör det ankomma på RSV att meddela föreskrifter om hur

informationen skall lämnas och vad den skall avse (se 26 6 IF).

När det sedan gäller den faktiska processföringen måste det i första hand ankomma på myndigheterna i varje län att i samråd besluta hur denna skall fördelas. Som redan har nämnts utgår SIU från att resurserna tills vidare skall utnyttjas på i huvudsak samma sätt som i dag. Ytterst sett är det RSV:s uppgift att svara för att resurserna blir effektivt utnyttja— de.

Någon ytterligare utbyggnad genom tilldelning av medel eller inrättande av tjänster speciellt för processverksamheten bör i vart fall inte ske förrän man har skaffat sig en klarare uppfattning än för närvarande om vilket behov som finns. Detta är en fråga som RSV bör ägna stor uppmärksamhet vid granskningen av myndigheternas anslagsframställningar. Därvid bör beaktas att den lösning som SIU har föreslagit i fråga om fastställelse av betalningsskyldighet för bolagsmän i han— delsbolag medför en viss minskning av behovet att föra pro— cesser vid allmän domstol. Ett konsekvent utnyttjande av säkerhetslagen i tredjemansfallen får också en sådan effekt.

Det som har sagts i det här avsnittet om proceSSbehörigheten och den faktiska processföringen gäller processen i tingsrät— ten. Frågor om processföringen i hovrätt och högsta domstolen

diskuteras i avsnitten 4.5.4 och 12.2.

Uppgiften att företräda staten vid processer är i dag inte

något tjänsteåliggande för en kronofogde, utan sköts som en "bisyssla" mot särskilt arvode. Redan av det skälet har upp—

giften hittills inte kunnat beaktas vid dimensionering av

resurser, tillsättning av tjänster etc.

Med den ordning som SIU föreslår i fråga om processbehörighe- ten skall detta förhållande givetvis ändras. Kronofogdemyn- digheternas tjänstemän skall med andra ord fortsättningsvis vara skyldiga att föra processer i tjänsten. Det sagda hind- rar inte att processföringen behandlas som en specialistfunk—

tion, vilket enligt utredningen är nödvändigt.

När RSV delegerar processbehörigheten i ett mål eller en grupp av mål till länsskattemyndigheten är det denna myndig— het som sådan som övertar processföringsuppgiften. När tjänstemän hos länsskattemyndigheten för en process gör han det sålunda i tjänsten. På den punkten behöver alltså ingen ändring göras. Möjligheten att förordna ombud skall givetvis finnas kvar när någon utom länsskattemyndigheten eller krono— fogdemyndigheten anlitas för processföring, på samma sätt som RSV kan förordna ombud för staten vid process i överinstans (jämför avsnitt 4.5.4).

8 KONKURS

8.1 Inledning

Konkursinstitutet har fått en alltmer ökad betydelse i skatteindrivningen. Det används för det mesta bara mot näringsidkare men kan —— särskilt när det gäller betydande skulder -— komma i fråga också beträffande andra gäldenärer.

Hotet om konkurs är många gånger ett mycket verksamt medel för att förmå gäldenären att betala sin skuld. Ett konkurs— förfarande kan vidare vara av intresse när det t.ex. förelig— ger misstankar om dolda tillgångar, återvinningsbara transak— tioner och brott mot borgenärer. Av betydelse är också att konkurs är ett sätt att tvinga företag som missköter sina betalningar att lägga ned verksamheten. Härigenom kan förlus— terna för borgenärerna begränsas och illojal konkurrens mot— verkas. Det är i praktiken i första hand kronofogdemyndighe— ten som med utnyttjande av konkursinstitutet tillser att marknaden fortlöpande befrias från en del aktiebolag och

andra juridiska personer som inte längre bör finnas kvar.

Det sammanlagda antalet konkursansökningar i landet uppgick år 1985 till drygt 11 000. I ungefär hälften av fallen gjor— des ansökningen av kronofogdemyndigheten. Antalet beslutade

konkurser stannade emellertid vid 7 384.

Statistiken visar att konkurserna stadigt ökar i antal. År 1980 uppgick de till 4 671 och år 1982 till 5 707. Huvuddelen av de fordringar som bevakas i konkurserna torde numera till— komma enskilda borgenärer. I en undersökning av 1983 års konkurser har således den uppskattningen gjorts att de en— skilda fordringarna uppgick till 5,6 miljarder kr. och skatte— och avgiftsfordringarna till 1,3 miljarder kr. (se BRÅ Forskning 1985:l s. 60). Uppskattningen stöds av siffror som statens industriverk har redovisat i en utredningsrapport om konkurser (SIND l985:7 s. 123). Enligt en undersökning på 1970-talet var det däremot skatte— och avgiftsfordringarna som var de dominerande (se BRÅ Rapport l978:l s. 88).

Huvudbestämmelserna om användningen av konkurs i skattein— drivningen finns i 62 5 första och andra styckena UBL. Enligt dessa bestämmelser skall konkursansökan göras av kronofogde- myndigheten efter bemyndigande av länsskattemyndigheten. Denna kan uppdra åt kronofogdemyndigheten att själv avgöra om konkursansökan skall göras. Generella bemyndiganden av detta

slag är regel.

Uppgiften att företräda det allmänna som skatte- och avgifts— borgenär under en konkurs handhas i allt väsentligt av krono— fogdemyndigheten. Länsskattemyndighetens uppgifter på det här området är begränsade. Sedan år 1980 är 25 av landets krono— fogdemyndigheter också engagerade i konkurserna som tillsyns— myndigheter. Tillsynsmyndighetens uppgift är att övervaka konkursförvaltningen. I det arbetet skall kronofogdemyndighe-

ten tillvarata samtliga borgenärers intressen.

Indelningen av de allmänna målen i två grupper —— månadsräk- ningsmedel och handräckningsmedel —— är av betydelse för kronofogdemyndighetens befattning med konkursfrågor såsom borgenärsföreträdare. Det som nyss har sagts om konkursan—

sökan och att företräda det allmänna under en konkurs gäller nämligen endast sådana skatter och avgifter som handläggs som månadsräkningsmedel och alltså bevakas av kronofogdemyndighe— ten även efter avslutad aktiv indrivning (jämför avsnitt 2.1). Från volymsynpunkt är dessa fordringar dock de helt

dominerande.

Enligt utredningens förslag i betänkandet Ds Fi l984:4 skall de allmänna målen även i fortsättningen vara indelade i två grupper. Förslaget innebär emellertid en vidgning av den grupp —— huvudgruppen —— som skall handläggas i samma ordning som för närvarande gäller för månadsräkningsmedel. Till huvudgruppen förs således, förutom de fordringar som i dag utgör månadsräkningsmedel, även bl.a. tullar, stämpelskatt, expeditionsavgifter samt kostnader för lantmäteriförrätt— ningar. Genom förslaget får konkursfrågorna alltså en viss

ökad omfattning i kronofogdemyndighetens indrivningsarbete.

Beträffande fordringarna i den andra gruppen innebär för— slaget att bevakningsuppgiften liksom för närvarande i prin— cip skall ankomma på den uppdragsgivande myndigheten. Här är det alltså i regel den uppdragsgivande myndigheten som ansö— ker om och företräder det allmänna under en konkurs (jämför 5 5 avskrivningskungörelsen). Om kronofogdemyndigheten miss- lyckas med verkställigheten av en sådan fordran återredovisas målet till den uppdragsgivande myndigheten som själv har att bedöma om gäldenären bör begäras i konkurs. Målet återredovi— sas också om gäldenären -— t.ex. efter en av honom själv gjord ansökan -— försätts i konkurs under handläggningen hos

kronofogdemyndigheten.

I enlighet med den nyss berörda gruppindelningen kommer ut— redningen i det följande att använda uttryckssätten "ford—

ringar som bevakas av kronofogdemyndigheten" och "fordringar som bevakas av den uppdragsgivande myndigheten".

Här kan nämnas att RSV enligt 2 kap. 3 5 första stycket in— struktionen för skatteförvaltningen fr.o.m. 1987 företräder staten såväl vid som utom domstol beträffande fordringar hörande till huvudgruppen. Utredningen bortser emellertid i det följande från den här bestämmelsen såvitt den avser be— vakning under konkurs utom domstol. Uppenbarligen kan nämli— gen avsikten med bestämmelsen inte ha varit att engagera RSV i bevakningsfrågor i nästan samtliga konkurser i landet. Att bestämmelsen däremot får genomslagskraft i fråga om bevakning under konkurs vid domstol är en annan sak (se härom avsnitten

8.2 och 8.5).

Den som vill ha en närmare redogörelse för framför allt för- fattningsregleringen i fråga om konkurs hänvisas till avsnitt 2.2.8.

8.2 Erfarenheter från tillämpningen Kronofogdemyndighetens val av olika indrivningsåtgärder styrs i princip av vad som bedöms vara mest fördelaktigt för det allmänna i det enskilda fallet. I praktiken avgör kronofogde—

myndigheten självständigt —- och då med stöd av länsskatte— myndighetens generella bemyndigande —- om och när en konkurs— ansökan skall göras. Därvid kan kronofogdemyndighetens avgö- rande, särskilt i större och svårare indrivningsärenden, föregås av samråd med bl.a. länsskattemyndigheten och den lokala skattemyndigheten (jämför avsnitt 8.4).

Det finns inte någon allmänt omfattad policy i frågan om när konkursinstitutet skall tillgripas och kronofogdemyndigheter— na utnyttjar också detta institut olika. Skillnaderna gäller

bl.a. hur snabbt hotet om konkurs förs fram. Vissa kronofog— demyndigheter anser att en konkursansökan kan vara motiverad även om det enda syftet är att sätta gäldenären under press. Bland dessa myndigheter är det vanligt att konkursansökningar görs i ett relativt tidigt skede av indrivningen. Andra kronofogdemyndigheter menar att man alltid måste vara beredd att fullfölja konkursansökningen och att ansökningen inte bör göras förrän bl.a. informationsinsamlingen är helt avslutad och andra vägar visat sig vara oframkomliga.

Det finns också skillnader i fråga om urvalet av gäldenärer som kronofogdemyndigheterna anser bör begäras i konkurs. Man kan t.ex. konstatera att myndigheterna agerar olika beträf— fande fysiska personer som bedriver rörelse. En del menar att policyn här skall vara densamma som i fråga om juridiska

personer, medan andra förordar viss återhållsamhet.

Också när det gäller bevakningen under konkurs synes krono— fogdemyndigheternas aktiviteter ha utvecklats olika på skilda håll i landet. Till vissa delar torde detta kunna förklaras av att den kunskap på konkursområdet som finns representerad inom myndigheterna varierar en hel del. Utredningen återkom—

mer till detta i avsnitt 8.5.

Som påpekats i avsnitt 8.1 är länsskattemyndighetens uppgif- ter som borgenärsföreträdare i en konkurs ganska begränsade. Detta innebär emellertid inte att konkursutbrottet saknar betydelse för länsskattemyndigheten och andra skattemyndig- heters aktiviteter. Här bör framför allt nämnas att skatte- myndigheterna sedan början av 1980-talet i ökad omfattning har börjat företa revisioner hos företag som är försatta i konkurs. Många länsskattemyndigheter har handläggare som är specialiserade på denna typ av utredningar. Fortfarande med—

ger resurserna dock endast att en mindre del av konkursföre—

tagen granskas. Av den statistik som RSV för över företagsbe- skattningen framgår t.ex. att landets länsstyrelser under år 1985 avslutade 92 revisioner mot skattskyldiga som granskats med anledning av ackords— eller konkursbeslut. Det kan tilläggas att registreringskontrollen enligt RSV:s kontroll— plan bl.a. skall inriktas på åtgärder för att identifiera fysiska personer som ägare av eller företrädare för juridiska

personer som tidigare försatts i konkurs.

Det primära syftet med en s.k. konkursrevision brukar vara att utreda om delägare i företaget, närstående företag, an— ställda eller andra intressenter har undandragit medel från beskattning. Företagets egna taxeringar tilldrar sig emeller— tid också visst intresse. Detta gäller särskilt om staten kan påräkna utdelning i konkursen eller om det är aktuellt med talan om företrädaransvar. Revisionen kan alltså leda till att det fastställs ytterligare skatter och avgifter som— kronofogdemyndigheten skall bevaka (jämför det som sägs i avsnitt 8.5 om förfarandet med s.k. reservationsbevakningar). Till detta kommer intresset av att få fram underlag för ut-

redning om skatte— och uppbördsbrott.

Av större vikt i det här sammanhanget är att en konkursrevi— sion också kan ge uppgifter av betydelse för frågor om bl.a. tidpunkterna för obeståndet och eventuellt, i fråga om aktie— bolag, likvidationspliktens inträde, vidare äganderätten till viss egendom, återvinning samt brott mot borgenärl. Revi-

1 I betänkandet SOU l983:60 har bl.a. föreslagits den nyheten att konkursförvaltarens berättelse enligt 55 5 KonkL, om det är möjligt, skall innehålla uppgift om vid vilken tidpunkt obeståndet kan anses ha inträtt. Är gäldenären ett aktiebolag skall berättelsen enligt förslaget också ange vid vilken tidpunkt skyldighet att upprätta s.k kontrollbalansräkning kan antas ha inträtt. Förslagen har därefter tagits upp i det till lagrådet den 30 april 1986 remitterade förslaget till ny konkurslag (7 kap. 15 5).

sionsinstitutet får visserligen bara utnyttjas för kontroll av att deklarations— och uppgiftsskyldighet har fullgjorts samt att bestämmelserna om skatteavdrag har följts eller för att i övrigt ge beskattningsmyndigheten sådana upplysningar som behövs vid taxeringsbeslut (jämför 56 5 taxeringslagen, l956:623). En konkursrevision kan alltså inte ha till syfte att skaffa fram underlag i de nyss berörda frågorna. Men i vissa fall går frågeställningarna in i varandra. Som exempel kan nämnas fallet att en företagsledare strax före konkursut— brottet har tagit ut maskiner ur rörelsen och utan ersättning överfört dessa till ett nytt företag. Här måste man ta ställ— ning till om uttaget skall leda till beskattning eller om maskinerna i stället skall återvinnas till konkursboet. Dess— utom gäller att det i stor utsträckning är samma material som granskas vid utredning av beskattningsfrågor respektive frågor om återvinning och liknande.

Det som nu har sagts innebär naturligtvis att länsskattemyn— digheten och andra skattemyndigheter måste samordna sina utredningar med i första hand de utredningar som görs av konkursförvaltaren och kronofogdemyndigheten, men också med de som utförs av t.ex. polis— och åklagarmyndigheterna. I sammanhanget kan nämnas att skattemyndigheten i ett hänseende har vidare utredningsbefogenhet än förvaltaren och kronfogde— myndigheten. Revision kan nämligen utföras även hos skatt- skyldiga som är närstående till konkursgäldenären. Detta är av särskild betydelse när en verksamhet har bedrivits paral— lellt i flera företag eller har övergått till ett närstående

företag.

Behörighetsfrågorna avseende skatte- och avgiftsbevakningen under konkurs är ofullständigt reglerade. Av instruktionen för skatteförvaltningen (2 kap. 3 5 första stycket) följer

emellertid att det fr.o.m. 1987 är RSV som företräder staten

vid bl.a. klander av utdelningsförslag (130 & KonkL) och redovisning (191 & KonkL). Den hittillsvarande avsaknaden av uttryckliga regler har lett till en oenhetlig tillämpning. Detsamma gäller beträffande en del andra jämförbara tvister

inför domstol.

En behörighetsfråga, som fortfarande torde vara oklar på många håll i landet, är hur det allmänna skall företrädas i samband med överlåtelser av rörelser som sker strax före konkurs och som t.ex. innebär att bara fordringar med bättre förmånsrätt än skatter och avgifter blir täckta av köpeskil— lingen. Sådana överlåtelser är inte ovanliga vid s.k. plane— rade konkurser och förutsätts skola godkännas av den blivande

förvaltaren och sålunda inte angripas i konkursen. 8.3 Frågor som bör övervägas

Mot bakgrund av de nyss redovisade erfarenheterna från tillämpningen finns det till att börja med anledning att överväga frågan om vilken myndighet som skall vara behörig att göra konkursansökan -— och processa när ansökningen be— strids. Den saken kommer att diskuteras i det närmast följan— de avsnittet (8.4). I det sammanhanget bör också sägas något om vilken policy som bör gälla för användningen av konkursin-

stitutet.

Det finns vidare anledning att behandla behörigheten att företräda det allmänna under en konkurs. Här gäller det bl.a. att författningsreglera behörighetsfrågorna bättre än för närvarande och se till att alla oklarheter i det avseendet

undanröjs (se aVSnitt 8.5).

För att inleda t.ex. en återvinningsprocess kräver konkurs—

förvaltaren ibland att den borgenär som ekonomiskt kan vinna

på processen utfäster sig att svara för motpartens rätte— gångskostnader om konkursboet skulle förlora målet. Frågan om vilken myndighet som skall vara behörig att ställa ut sådana garantier är så speciell att den kommer att behandlas i ett

avsnitt för sig (se avsnitt 8.6).

8.4 Konkursansökan

Som tidigare har framgått (avsnitt 8.1) är indelningen av de allmänna målen i två grupper av betydelse för kronofogdemyn— dighetens befattning med frågor om konkursansökan. För krono— fogdemyndigheten blir konkursansökan således aktuell endast

beträffande gäldenärer mot vilka det allmänna har fordringar

som bevakas av myndigheten.

Enligt 10 5 första stycket BövL är kronofogdemyndigheten behörig att ansöka om konkurs vid indrivning av bötesford-

ran.

Vid övervägandena i detta avsnitt är det emellertid den ord— ning för konkursansökan som uppbördslagen föreskriver som är av särskilt intresse. Bestämmelserna i uppbördslagen är näm— ligen tillämpliga på alla de volymmässigt betydelsefulla medelsslagen.

Av 62 6 första och andra styckena UBL följer att det ytterst är länsskattemyndigheten som beslutar om konkursansökan. Länsskattemyndigheten kan alltså hindra kronofogdemyndigheten från att göra konkursansökan i ett enskilt fall. Huruvida länsskattemyndigheten har rätt att beordra kronofogdemyndig— heten att ansöka om konkurs kan däremot vara tveksamt. En annan sak är att länsskattemyndigheten vid sin granskning av indrivningsverksamheten (jämför 74 & UBL och 10 & MfK) kan kritisera kronofogdemyndigheten om den underlåtit att ansöka

Av intresse i det här sammanhanget är också huruvida läns— skattemyndigheten själv kan göra konkursansökan. I 62 å UBL anvisas inget annat förfarande än att länsskattemyndigheten, om den anser att en skattskyldig bör försättas i konkurs, skall förordna kronofogdemyndigheten att ansöka härom. Det ligger emellertid i sakens natur att den som har kraften att bemyndiga annan att utföra viss åtgärd också måste vara behö— rig att vidta åtgärden själv.

De nu berörda frågorna aktualiseras emellertid sällan, om ens någonsin i tillämpningen. Sedan gammalt låter länsskattemyn- digheterna nämligen kronofogdemyndigheterna själva besluta om konkursansökan. Generella bemyndiganden är regel och utred- ningen känner inte till något fall där länsskattemyndighetens behörighet kommit till direkt användning.

Att utvecklingen har blivit denna är ganska naturligt. I de allra flesta fallen aktualiseras nämligen frågan om konkurs först sedan fordringen har lämnats över för indrivning och kronofogdemyndigheten har inlett sitt arbete. Alternativet till konkurs är i första hand sådana indrivningsåtgärder som kronofogdemyndigheten beslutar om. Det vanliga är således att valet står mellan konkurs och medgivande av en avbetalnings- plan, eventuellt i förening med att säkerhet ställs. Möjlig— heten till utmätning övervägs naturligtvis också i samman— hanget. Vidare aktualiseras —— särskilt beträffande gäldenä— rer som inte driver rörelse -— frågan om den aktiva indriv— ningen bör avbrytas utan föregående konkurs. Besvaras den sistnämnda frågan jakande anmäler kronofogdemyndigheten ford— ringen för avskrivning. Beslutet om avskrivning meddelas visserligen av länsskattemyndigheten, men i normalfallet sker det utan någon prövning i sak. Här kan nämnas att utredningen i betänkandet Ds Fi l984:4 har föreslagit att avskrivning skall ersättas med övergång från aktiv till passiv indrivning

och att kronofogdemyndigheten skall besluta om sådan övergång (se betänkandet s. 29 f och 284 ff).

Sambandet mellan konkurs och andra indrivningsåtgärder är alltså en viktig förklaring till att det i praktiken har blivit kronofogdemyndigheten som beslutar om konkursansökan. Av betydelse är självklart också att det underlag som behövs för en konkursansökan —— t.ex. uppgifter om förfallna skulder och om gäldenärens betalningsoförmåga —— i regel finns hos kronofogdemyndigheten. Det ankommer ju på kronofogdemyndighe- ten att samla in sådan information redan i indrivningens inledningsskede (jämför avsnitt 5.2.4). Till detta kommer att kronofogdemyndigheten —— på grund av sina övriga uppgifter under konkurserna —— i regel har bättre förutsättningar än länsskattemyndigheten att bedöma vad ett konkursförfarande

kan komma att ge för resultat för det allmänna.

Det som nu har sagts innebär inte att länsskattemyndigheten står utan inflytande på frågan om konkursansökan skall göras. Länsskattemyndigheten kan t.ex. påverka kronofogdemyndighe— tens ställningstagande genom att lämna information om gälde— närens förhållanden och i anslutning härtill föra fram syn— punkter beträffande frågan om konkurs. Här åsyftas t.ex. situationen att det vid en skattekontroll har kommit fram uppgifter om återvinningsbara transaktioner, brott mot borge— närer eller annat som visar att den skattskyldige bör försät— tas i konkurs så snart som möjligt. Frekvensen av sådana kontakter torde variera mellan olika län. Det kan emellertid antas att det inflytande som länsskattemyndigheterna, men också de lokala skattemyndigheterna, på det här sättet utövar kommer att växa i takt med de ökade satsningarna på s.k. periodkontroller av arbetsgivare (jämför avsnitt 5.2.4).

Ackordsinstitutet bör också nämnas i sammanhanget. Tidigare har sagts att det som under indrivningen kan komma i fråga i stället för konkursansökan är uppskov och vissa andra åtgär— der som kronofogdemyndigheten beslutar om. Ackord kan emel— lertid också vara ett alternativ och kan således inverka på

konkursfrågan.

Inom exekutionsväsendet har man sedan lång tid tillbaka häv- dat att den formella rätten att besluta om konkursansökan bör föras över från länsskattemyndigheten till kronofogdemyndig— heten. Frågan om en sådan överföring prövades på sin tid av företagsobeståndskommittén (FOK), som emellertid inte ansåg att det förelåg behov av en lagteknisk ändring i detta avse— ende. FOK hänvisade till att länsstyrelserna (numera läns— skattemyndigheterna) i allmänhet delegerade sin beslutande— rätt och att detta förfarande visat sig vara praktiskt och smidigt. Dessutom framhöll kommittén att förfarandet sam— tidigt inrymmer en möjlighet för länsstyrelserna att i spe— ciella fall själva ta ansvar för sådana beslut (se SOU 1979: 91 s. 153).

Utgångspunkten för SIU:s överväganden i denna fråga är att beslutsfunktionen liksom hittills reellt skall utövas av kronofogdemyndigheten. Med hänsyn till den nära anknytningen mellan åtgärden att begära en gäldenär försatt i konkurs och kronofogdemyndighetens övriga indrivningsuppgifter finns

knappast anledning att överväga en annan ordning.

Vad saken gäller är alltså den formella behörigheten att ansöka om konkurs. Detta är ingen stor fråga. Men det är ändå en brist att lagtexten inte speglar den ordning som faktiskt tillämpas. Genom att låta kronofogdemyndigheten få egen behö— righet att göra konkursansökan uppnås —— såsom anfördes i en

reservation mot FOK:s förslag (se betänkandet s. 219) —— en i

formellt avseende mera smidig och mindre byråkratisk ord—

ning.

Det som tycks ha varit avgörande för FOK:s ståndpunkt i denna fråga är intresset av att skatteförvaltningen skall ha ett inflytande över hur kronofogdemyndigheten använder konkursin- stitutet. SIU är också av uppfattningen att skatteförvalt- ningen måste tillförsäkras ett sådant inflytande. Av särskild vikt är det att länsskattemyndigheten får möjlighet att på— verka frågor av mer principiell natur. Härigenom undviker man risken för att användningen av konkursinstitutet utvecklas i en riktning som inte harmonierar med skattemyndigheternas verksamhet. Det innebär t.ex. att den betydelse som ett kon— kursbeslut har för rätten att göra förlustavdrag måste beak— tas av kronofogdemyndigheten (jämför 3 & tredje stycket lagen, 1960:63, om förlustavdrag samt avsnitt 9.6). En annan viktig princip är att uppgifter om förfallna, men obetalda skatter och avgifter som ännu inte har lämnats över för in— drivning skall ges samma betydelse vid kronofogdemyndighetens prövning som uppgifter om restförda belopp. Även i enskilda ärenden bör länsskattemyndigheten kunna påverka avgörandet om när det är dags att tillgripa konkursansökan. Detta gäller t.ex. i det nyssnämnda fallet att uppgifter om återvinnings— bara transaktioner eller brott mot borgenärer som kommit fram vid en skattekontroll visar att gäldenären omedelbart bör

försättas i konkurs.

Till skillnad från FOK anser SIU dock inte att ordningen med delegering är den adekvata lösningen på frågan om länsskatte— myndighetens inflytande. Här bör man i stället bygga på den ordning som redan tillämpas, nämligen att myndigheterna sam— arbetar med varandra. Det är bl.a. mot denna bakgrund som utredningen i avsnitt 4.4.2 har uttalat att det på de flesta

håll finns behov av något slags formaliserad samverkan mellan

skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Ett exempel på ämnen som lämpligen bör omfattas av denna samverkan är just användningen av konkursinstitutet. Utredningen får i denna

del hänvisa till framställningen i nämnda avsnitt.

En fråga kvarstår emellertid och det är om det fordras en särskild ordning för fall där det av sysselsättnings— eller regionalpolitiska skäl kan finnas anledning att avstå från konkursansökan. I dessa fall kan ansökningen behöva anstå för att överläggningar om t.ex. en rekonstruktion eller regional— politiskt stöd skall hinna slutföras. Det som ligger närmast till hands är här att ge länsstyrelsen —— som har ett ansvar för bl.a. de regionalpolitiska frågorna i länet —- möjlighet att för viss tid förordna att konkursansökan inte får göras. Något behov av en sådan ordning har dock inte framkommit i tillämpningen. I de här aktuella fallen bestäms indrivnings- åtgärderna som regel efter samråd med länsstyrelsen, utveck— lingsfonden samt andra berörda organ och kronofogdemyndighe- ten brukar låta frågan om konkurs anstå den tid som behövs.

I sammanhanget kan erinras om den särskilda förordning som reglerar beredningen av s.k. uppföljningsärenden och om RSV:s allmänna råd från år 1978 angående kronofogdemyndighets möj— lighet att vid skatteindrivningen ta arbetsmarknadspolitiska hänsyn m.m. (se avsnitt 5.2.1). Det tycks alltså som om hand— läggningen sker i god överensstämmelse med dessa föreskrifter och råd.

Med hänvisning.till det anförda föreslår utredningen att den behörighet som enligt 62 % UBL tillkommer länsskattemyndighe- ten i fråga om konkursansökan överförs till kronofogdemyndig— heten. De nya reglerna om konkursansökan bör göras tillämp- liga på alla medelsslag —— inklusive bötesfordringar —— som enligt betänkandet Ds Fi l984:4 skall höra till huvudgrup—-

Det är viktigt att en mera enhetlig policy utbildas i frågan om när konkursinstitutet skall tillgripas. I anslutning till det som tidigare har redovisats om den oenhetliga tillämp— ningen (avsnitt 8.2) vill utredningen framhålla följande.

Som en huvudregel bör gälla att konkurs inte skall tillgripas förrän det har konstaterats att andra åtgärder är otillräck— liga. En ansökan om konkurs skall bara inges om kronofogde— myndigheten är beredd att fullfölja den. Detta innebär bl.a. att informationsinsamlingen i normalfallet bör vara avslutad när ansökningen görs. Sedan förekommer det naturligtvis fall där hotet om konkurs behövs för att kronofogdemyndigheten över huvud taget skall få kontakt med gäldenären Och där konkursansökan alltså måste inges i ett tidigare skede. Här kan kronofogdemyndigheten visserligen utnyttja bestämmelserna i utsökningsbalken om förhör och de tvångsmedel som står till buds i samband därmed, men handläggningen blir då gärna något

för tung.

Vid sin prövning av frågan om konkursansökan skall göras måste kronofogdemyndigheten beakta förfallna, men obetalda skatter och avgifter som ännu inte lämnats över för indriv— ning. Stora skuldbelopp, återvinningsbara transaktioner och brottsmisstankar är faktorer som kan motivera en snabb kon— kursansökan och alltså fordra undantag från den nyssnämnda huvudregeln. I fråga om urvalet av gäldenärer som bör försät— tas i konkurs är det utredningens uppfattning att synsättet i princip bör vara detsamma beträffande fysiska och juridiska personer som driver rörelse. Som framgått av avsnitt 5.2.5 föreligger ofta ett nära ekonomiskt samband mellan en gälde— när och andra restförda personer —— fysiska eller juridiska. I dessa fall är det viktigt att indrivningsåtgärderna samord- nas. Vid konkursansökan mot en av gäldenärerna bör kronofog— demyndigheten alltså samtidigt avgöra vilka åtgärder som

skall vidtas mot sådana närstående. Det som nu har sagts gäller självklart även när målen mot gäldenärerna handläggs

av olika kronofogdemyndigheter.

Arbetet med att få fram en enhetlig policy är i första hand en uppgift för RSV. Verket har också —— i boken Konkurs och Ackord (Stockholm 1981) —— gjort frågan om valet mellan kon— kurs och andra indrivningsåtgärder till föremål för utförlig behandling (se särskilt s. 49 ff). RSV:s synpunkter i frågan står i god överensstämmelse med det som nu anförts och utred- ningen ställer sig alltså bakom dem. Boken Konkurs och Ackord är avsedd att vara till vägledning för kronofogdemyndigheter- na i deras indrivningsverksamhet men har i den här delen

uppenbarligen inte haft tillräcklig genomslagskraft.

Det behövs alltså ytterligare åtgärder från RSV:s sida i syfte att skapa större enhetlighet i tillämpningen. En sådan åtgärd kan vara att behandla principerna för användningen av konkursinstitutet i ett dokument av det slag som tidigare har tagits fram beträffande betalningsuppgörelser (jämför avsnitt 6.6). RSV bör vidare se över utbildningen på detta område.

8.5 Behörigheten som borgenärsföreträdare under

konkurs

Konkurs innebär inte att indrivningen upphör. Hinder mot utmätning föreligger visserligen (se 23 5 första stycket KonkL) men det allmännas intressen som skatte— och avgifts— borgenär måste bevakas under konkursförfarandet. Detta sker

genom en rad åtgärder.

En av de första åtgärderna bör alltid vara att lämna över det material om gäldenären som kronofogdemyndigheten har samlat in till konkursförvaltaren. Därigenom får förvaltaren ett

ta till vara statens och andra borgenärers intressen i kon—

kursen.

Om konkursen handläggs som ordinär blir en annan av de första åtgärderna att upprätta en bevakningsinlaga och inge denna till konkursdomaren. I 36 & UBF —— som är tillämplig på i stort sett alla fordringar som bevakas av kronofogdemyndighe— ten —— anges att det är kronofogdemyndigheten som skall vidta den åtgärden. I fråga om studiemedelsavgifter som är föremål för indrivning finns en motsvarande bestämmelse i 8 kap. 7 $ studiestödsförordningen (1973z418).

I praktiken har det förfarandet kommit att tillämpas att kronofogdemyndigheten före bevakningstidens utgång endast gör en s.k. reservationsbevakning. I bevakningsinlagan anmäler kronofogdemyndigheten således att det finns obetalda skatter och avgifter, men reserverar sig för fordringsbeloppets stor— lek och lämnar detta öppet tills vidare. Bakgrunden till det här förfarandet är att det så gott som alltid finns skatte— och avgiftsfordringar som kan göras gällande i en konkurs, men de restförs ofta hos kronofogdemyndigheten först efter det att bevakningstiden har gått ut (se SOU l983:24 s. 182 ff). När kronofogdemyndigheten i ett senare skede av konkur— sen preciserar det allmännas fordran används som regel en utskrift —— print —— från utsökningsregistret. I allmänhet görs denna komplettering av bevakningsinlagan först när kon— kursförvaltaren skall börja utarbeta sitt utdelningsför—

slagl.

1 I en ny konkurslag (jämför SOU 1983:24) kommer det nuvaran— de bevakningsförfarandet sannolikt att ändras. Enligt vad som föreslagits i lagrådsremiss den 30 april 1986 är avsikten att det bara skall finnas en handläggningsform för konkurser, att formell bevakning endast skall bli aktuell när tingsrätten på förvaltarens begäran förordnar om det samt att det nuvarande förfarandet att göra fordringar gällande i mindre konkurs därför blir det gängse.

Frånsett de nyssnämnda paragraferna saknas uttryckliga för— fattningsbestämmelser om vem som i olika hänseenden är behö— rig att företräda det allmänna under konkurs. Utvecklingen har emellertid blivit den att borgenärsfunktionen —— i fråga om fordringar som bevakas av kronofogdemyndigheten -— i allt

väsentligt utövas av denna.

Detta är naturligt med tanke på att de åtgärder som här kom— mer i fråga ligger nära den bevakningsskyldighet som åligger

myndigheten enligt 36 & UBF.

När det gäller uppgiften att processa i konkurs ankommer behörigheten —— som framgått av avsnitten 8.1 och 8.2 —— fr.o.m. 1987 på RSV (2 kap. 3 5 första stycket instruktionen för skatteförvaltningen). Enligt vad SIU under hand inhämtat avser verket att regelmässigt i sådana mål förordna en krono- fogde som ombud för staten. Det är alltså meningen att också den uppgiften i praktiken skall handhas av kronofogdemyndig—

heten.

Hittills har det varit oklart vilken myndighet som svarat för den nu berörda uppgiften. Det har förekommit att kronofogde- myndigheten anmärkt på andra borgenärers bevakningar och processat vid jävstvister. I regel har kronofogdemyndigheten godtagits hos domstolarna som företrädare för det allmänna utan att behörigheten behövt styrkas särskilt.

Även i fråga om återvinning samt klander av utdelningsförslag och redovisning har det som regel varit kronofogdemyndigheten som fört det allmännas talan och behörighetsfrågan har sällan ställts på sin spets i domstolarna. Det mesta talar emeller— tid för att den formella behörigheten att processa inför domstol i konkurs rätteligen ankommit på länsstyrelsen och

inte på kronofogdemyndigheten.

Bl.a. har 8 & länsstyrelseinstruktionen (l971:460) åberopats till stöd härför. Denna paragraf —- som fr.o.m. 1987 har en motsvarighet i 9 5 förordningen (l986zll22) med länsstyrelse- instruktion —— är visserligen något oklar. Det framgår såle— des inte otvetydigt om den tar sikte enbart på statliga lån eller om den innebär att länsstyrelsen skall bevaka också andra slags rättsliga angelägenheter i den mån det inte an— kommer på någon annan myndighet. Men en allmän regel av den sistnämnda innebörden stämmer —— såsom framhållits i Ds Ju l983:5 —— väl med länsstyrelsens ställning som "lantregering" (se bet. s. 77 och 201). I en del län har också tillämpats den ordningen att processer i nu aktuella konkurstvister inleds först sedan länssstyrelsen har förordnat någon tjänsteman hos kronofogdemyndigheten som ombud för staten (jämför 9 5 första stycket i 1971 års länsstyrelseinstruk- tion).

Enligt 51 a 5 KonkL är konkursförvaltaren skyldig att samråda med särskilt berörda borgenärer i viktigare förvaltningsfrå- gor. Om det är staten som är berörd borgenär vänder sig kon— kursförvaltaren därvid till kronofogdemyndigheten. Trots vad som nyss har sagts om behörigheten vid tvister inför domstol gäller detta även vid samråd angående t.ex. återvinningsfrå— gor. Denna ordning synes emellertid ha varit förutsatt då samrådsskyldigheten infördes år 1980 (jämför prop. 1978/79: 105 s. 118 och 195). Fastän det inte framgår av gällande bestämmelser får kronofogdemyndigheten alltså anses ha den

här uppgiften om hand.

De viktigaste borgenärsuppgifterna under konkurs är härmed behandlade. Vid sidan av dessa finns emellertid en hel del andra åtgärder som det allmänna i likhet med andra borgenärer kan vidta för att bevaka sina intressen under konkursförfa—

randet. Borgenärerna kan t.ex. utnyttja rätten att få upplys—

ningar om boet'av tillsynsmyndigheten eller förvaltaren (60 å andra stycket KonkL) och rätten att få en granskningsman utsedd (43 å KonkL), yttra sig i fråga om lämplig person som förvaltare (46 5 KonkL), göra framställning om att annan än gäldenären skall avlägga bouppteckningsed (93 & KonkL) samt begära förskottslyftning (143 & KonkL)1. Även i dessa samman- hang är det regelmässigt kronofogdemyndigheten som företräder

det allmänna.

De frågor som aktualiseras i konkurserna spänner över ett stort fält och är ofta svårbedömda. I vissa fall måste ställ— ningstagandena grundas på företagsekonomiska bedömningar. Detta gäller t.ex. när gäldenären har drivit rörelse och det skall avgöras om driften bör fortsättas. Bedömningar av det slaget fordras vidare om en rörelse som ingår i konkursboet skall överlåtas. I andra fall fordrar ställningstagandena juridiska kunskaper i huvudsak på civilrättens och exe- kutionsrättens områden. Till detta skall läggas att det före— kommer åtskilliga svåra frågor av "konkursteknisk" karaktär. Här åsyftas t.ex. återvinningsfrågor och problematiken kring förkovran av ett konkursbos tillgångar (jämför NJA 1982 s. 900). Skatterättsliga frågor kan Också bli aktuella.

Det som nu har sagts gör att man i regel måste ställa stora krav på den som utövar borgenärsfunktionen i konkurs. För att kunna tillvarata det allmännas intressen med framgång i dessa sammanhang fordras både specialistkunskaper och erfarenhe—

ter.

Rent allmänt kan sägas att borgenärsfunktionen under konkurs alltid har varit försummad. Förhållandena har dock blivit bättre efter konkursreformen år 1980. Uppgiften som tillsyns— myndighet har nämligen inneburit att kronofogdekåren efter

hand fått en väsentligt ökad kompetens på konkursområdet. Men det bör framhållas att denna kompetens i första hand finns representerad hos de 25 kronofogdemyndigheter som tillagts tillsynsuppgiften.

Borgenärsfrågorna under konkurs handläggs i regel av krono- fogden vid den fältsektion som haft ansvaret för indrivningen mot gäldenären före konkursen. För de s.k. storstadsdistrik- ten (kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö) har en annan organisation valts. I vart och ett av dessa distrikt finns således en särskild enhet (konkurs— och löne- garantienheten) för handläggning av allmänna mål mot gäldenä— rer som är försatta i konkurs. Arbetsuppgifterna vid enheten ger på kronofogdesidan underlag för en heltidstjänst. Erfa— renheterna av denna specialisering är i flera avseenden goda. Ett problem värt att nämnas är dock att det material om gäldenären som finns hos kronofogdemyndigheten inte alltid i sin helhet når fram till den särskilda enheten. Dessutom

försvåras rutiner för återförande av information till fäl— tet.

En viktig synpunkt vid valet av företrädare för det allmänna är att de borgenärsaktiviteter som har vidtagits under in- drivningen bör fullföljas sedan gäldenären har försatts i konkurs. Redan tidigare har nämnts att det material som kronofogdemyndigheten har samlat på sig om gäldenären bör överlämnas till förvaltaren. I det sammanhanget är det bety— delsefullt att det allmännas företrädare själv har kompetens att bedöma det rättsliga värdet av materialet. Det kan t.ex. gälla sådant som frågor om återvinning eller olovlig vinstut— delning enligt 12 kap. 2 & aktiebolagslagen (1975:1385).

Utredningen anser därför att uppgiften som borgenärsföreträ—

dare under konkurs liksom för närvarande bör ankomma på

kronofogdemyndigheten. Den sakliga kompetensen på konkursom- rådet är bäst representerad hos exekutionsväsendet. Detta gäller trots att vissa mindre kronofogdemyndigheter endast har en begränsad målmängd och att tjänstemännen där inte i full utsträckning fått den rutin och erfarenhet som är önsk— värd. Den av riksdagen beslutade omorganisationen ger emel— lertid förutsättningar för att kronofogdemyndigheterna i framtiden bör kunna handha det allmännas borgenärsfunktion under konkurs effektivt och ändamålsenligt över hela landet. Till detta kommer att uppgiften som borgenärsföreträdare har ett nära samband med kronofogdemyndighetens övriga funktioner under indrivningen. Kronofogdemyndighetens behörighet bör innefatta alla förekommande åtgärder, dvs. även t.ex. klan— derprocesser och andra tvister inför domstol. Den fr.o.m. 1987 gällande ordningen med att den formella processbehörig- heten ankommer på RSV medan uppgiften i realiteten utförs av kronofogdemyndigheten bör alltså överges (jämför vad utred— ningen anför i aVSnitt 4.5 och 12.1 om författningsregle— ringen av processbehörigheten).

När omorganisationen inom exekutionsväsendet väl är genomförd bör varje kronofogdemyndighet organiseras så att borgenärs— funktionen under konkurs handhas av specialister. En lösning kan därvid vara att följa mönstret i storstadsdistrikten med en särskild konkursenhet. För en sådan organisation talar bl.a. att kontakterna med tillsynsmyndigheten underlättas. Men lokala förhållanden kan självklart medföra att andra lösningar är att föredra. Situationen kan t.ex. vara den att det finns personal med tillräcklig kompetens på ett kronokon— tor som dessutom ligger på stort avstånd från centralorten.

Principen om att skiljelinjen mellan skatteförvaltningens och exekutionsväsendets verksamhetsområden är den tidpunkt när en fordran överlämnas för indrivning bör upprätthållas även i

fråga om konkurserna. Kronofogdemyndighetens behörighet att företräda det allmänna bör alltså enbart avse fordringar som har lämnats över för indrivning. I regel torde det inte behö- vas några särskilda åtgärder i en konkurs beträffande skatter och avgifter som inte är överlämnade till kronofogdemyndighe—

ten.

Som nyss har framgått är det nästan undantagslöst så att det vid konkursutbrottet finns fordringar som fortfarande är under handläggning hos skatte- och avgiftsmyndigheterna. Det förutsätts emellertid att dessa fordringar kan överlämnas till kronofogdemyndigheten under konkursens gång. Skatte— och avgiftsmyndigheterna skall alltså inte själva företräda det allmänna i konkurserna. Någon gång kan det uppstå problem genom att fordringar inte överlämnas i tid för att hinna bli beaktade vid utdelning. I det sammanhanget vill utredningen erinra om möjligheten för den uppdragsgivande myndigheten att överlämna belopp för indrivning utan att avvakta ordinarie

restföring (jämför avsnitt 4.3.2).

Även frågan hur det allmänna skall företrädas i samband med överlåtelser av rörelser som sker strax före konkurs bör lösas enligt den nyssnämnda principen. Som tidigare har nämnts (avsnitt 8.2) är sådana överlåtelser inte ovanliga vid s.k. planerade konkurser. Vad det här rör sig om är en under vissa förutsättningar godtagbar metod att rekonstruera före-

tag på obestånd.

Det som överlåts är i allmänhet ett företags samtliga till- gångar -- det s.k. inkråmet. I de seriösa fallen fastställs köpeskillingen till ett belopp som inte understiger värdet av tillgångarna. Köpeskillingen används sedan -— så långt den räcker -— till att betala prioriterade fordringar. Därefter

försätts företaget i konkurs. De borgenärer vars fordringar

kan tänkas bli övertagna eller betalda deltar ofta i över— läggningar om köpet och deras godkännande är en förutsättning

för detta.

Överlåtelser av det här slaget sker för det mesta utan att det allmänna som skatte— och avgiftsborgenär hålls informe- rad. I regel förklaras de underlåtna kontakterna med att staten under inga förhållanden kunnat få sina fordringar täckta. Om påståendet är riktigt går överlåtelsen normalt

inte att angripa i konkursen.

När det allmänna får information och möjlighet att delta i förekommande överläggningar är orsaken ofta att överlåtelsen inte kan genomföras utan att frågorna om s.k. företrädaran- svar klarläggs. I dessa fall blir det alltså i första hand länsskattemyndigheten som kommer in i bilden. Vid t.ex. läns- skattemyndigheten i Stockholm är sådana ärenden inte helt

ovanliga.

Med tanke på att skatte- och avgiftsfordringar är prioritera— de och ofta utgör en betydande post i sammanhanget är det emellertid rimligt att det allmänna i väsentligt större ut- sträckning än för närvarande bereds tillfälle att delta i överläggningarna om köp. En första förutsättning för att man skall nå dithän är att statens företrädare får reda på den planerade överlåtelsen och själva ställer krav på att få vara med vid överläggningarna. Länsstyrelserna (numera länsskatte— myndigheterna) och kronofogdemyndigheterna torde hittills ha varit alltför passiva i det här avseendet. Här kan nämnas att det i något fall t.o.m. har hänt att såväl länsstyrelsen som kronofogdemyndigheten avböjt erbjudande att närvara vid över-

läggningarna.

Enligt vad som nyss har sagts anser utredningen att behörig- heten att företräda det allmänna skall anses tillkomma läns- skattemyndigheten (eller annan skattemyndighet) i fråga om fordringar som inte är överlämnade för indrivning och krono- fogdemyndigheten i fråga om fordringar som är överlämnade. Någon särskild bestämmelse om detta torde inte behövas.

Om en överlåtelse före konkurs berör både överlämnade och ännu inte överlämnade skatter skall det allmänna alltså före- trädas av både skattemyndigheten och kronofogdemyndigheten. Uppenbarligen är det då angeläget med ett enhetligt uppträ— dande från myndigheternas sida. De bör därför samråda med varandra och försöka komma fram till en gemensam uppfattning. Många gånger torde det kunna vara lämpligt att myndigheterna

utser en gemensam företrädare.

Kravet på ett enhetligt uppträdande gäller självklart i alla situationer. Det är alltså inte bara i det nyss berörda fallet som kronofogdemyndigheten och en uppdragsgivande myn- dighet som också företräder det allmänna i konkursen kan ha anledning att samråda med varandra. Behovet av samråd kan illustreras med följande exempel. I en konkurs som handlades vid Stockholms tingsrätt år 1983 bevakade staten sina ford- ringar genom dels kronofogdemyndigheten (bl.a. kvarstående skatt, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter), dels RSV (bl.a. särskild varuskatt) och dels generaltullstyrelsen (tull och mervärdeskatt). I utdelningsförslaget utlade kon— kursförvaltaren, sedan borgenärer med bättre förmånsrätt tillagts visst belopp, återstoden av tillgängliga medel på de fordringar som kronofogdemyndigheten bevakat. Generaltullsty- relsen klandrade förslaget och yrkade att tullverket skulle tilläggas den utdelning som svarade mot verkets fordran. Tingsrätten lämnade emellertid styrelsens talan utan bifall

och anförde att frågan om hur staten skall avräkna det utde-

lade beloppet på sina olika fordringar utgör en intern ange- lägenhet mellan de berörda myndigheterna (beslut 1983-09-13, SB 239). Tingsrättens beslut vann laga kraft.

Kronofogdemyndighetens behörighet som borgenärsföreträdare

under konkurs bör regleras genom en särskild bestämmelse.

Det skulle föra för långt att i detta sammanhang behandla också det materiella innehållet i borgenärsfunktionen under konkurs. När det gäller frågan vilka åtgärder som mer rutin- mässigt bör ingå i denna vill utredningen dock framhålla att kronofogdemyndigheten fortlöpande måste följa utvecklingen i konkursen och ta del av bouppteckningar, förvaltarberättelser och liknande handlingar. Samtidigt måste man emellertid här beakta tillsynsmyndighetens verksamhet. Innan detta behandlas närmare finns det emellertid anledning att något beröra den omständigheten att en kronofogdemyndighet kan vara verksam i en konkurs både som borgenärsföreträdare och som tillsyns-

organ.

Som tillsynsmyndighet har kronofogdemyndigheten att tillvara— ta samtliga borgenärers intressen. Tillsynen skall alltså ske objektivt och särskild hänsyn får inte tas till de intressen som kronofogdemyndigheten bevakar i egenskap av borgenärs- företrädare. Även i förevarande sammanhang tvingas kronofog- demyndigheten således att spela dubbla roller. När tillsyns- uppgiften anförtroddes kronofogdemyndigheterna år 1981 fram- hölls att organisationen borde ordnas så att den tjänsteman som utövar tillsyn i konkurs inte samtidigt har hand om in- drivningsuppgifter (prOp. 1978/79:105 s. 195 f, 351 och 707). Det stod emellertid redan från början klart att en sådan ordning inte var möjlig att genomföra fullt ut vid alla till— synsmyndigheter. Mot bl.a. den bakgrunden ansågs det motive— rat att skapa en ytterligare garanti mot misstankar om obehö—

riga hänsynstagande i tillsynsverksamheten. I 208 & KonkL intogs därför en särskild jävsbestämmelse. Enligt denna gäller att en tjänsteman inte får fullgöra tillsynsuppgifter i de fall han tidigare i allmänt mål har tagit befattning med indrivning av fordran som görs gällande i konkursen. Frågan om de dubbla rollerna i konkurs är nu aktuell på nytt med anledning av den av riksdagen beslutade omorganisationen inom exekutionsväsendet (se särskilt LU 1986/87:12 s. 13 och 21 f).

Eftersom tillsynsmyndigheten skall tillvarata samtliga borge— närers intressen finns det ingen anledning för kronofogdemyn— digheten såsom borgenärsföreträdare att upprätthålla en mer allmän kontroll över förvaltningen. Onödigt dubbelarbete bör alltså undvikas. Kronofogdemyndigheten bör t.ex. kunna utgå från att tillsynsmyndigheten griper in om konkursavvecklingen fördröjs i onödan eller om förfarandet drar med sig onödiga kostnader. Borgenärsresurserna bör i stället satsas på frågor där det allmännas ekonomiska intressen står mer direkt på spel och utgången kan påverkas genom kronofogdemyndighetens agerande. Det kan t.ex. gälla att ta ställning till och för- handla om anbud som läggs på konkursboets rörelse eller om förlikningserbjudanden i återvinningstvister.

Sedan förekommer det naturligtvis också en hel del frågor som berör både kronofogdemyndigheten och tillsynsmyndigheten. En sådan fråga -- som visserligen är udda men trots allt aktua- liseras då och då -— är den om det allmänna skall godta en fordran som utdelning i konkursen. Konkursförvaltaren kan ha intresse av en sådan lösning bl.a. i fallet att det återstår en lång tid innan fordringen förfaller till betalning, medan konkursen i övrigt är färdig för avveckling. Detsamma gäller i fallet att fordringen är osäker och dessutom kanske bara

avser ett mindre belopp. Kronofogdemyndigheten som borgenärs-

företrädare har här främst att bedöma vad den föreslagna lösningen betyder ekonomiskt. Tillsynsmyndighetens uppgift däremot blir i första hand att ta ställning till frågan om

förfarandet är förenligt med bestämmelserna i konkurslagen. 8.6 Garantier för rättegångskostnader m.m.

Som tidigare framgått (avsnitt 8.3) kräver konkursförvaltaren ibland att den borgenär som ekonomiskt kan komma att vinna på en process utfäster sig att betala motpartens rättegångskost- nader om målet skulle förloras. Saken aktualiseras om kon- kursboet skall inleda t.ex. en återvinningsprocess eller en tvist om bättre rätt och boet saknar tillgångar eller endast har begränsade sådana. I den situationen kan konkursförvalta— ren vilja försäkra sig om att boet inte hamnar på obestånd. Vid en förlust får ju boet normalt inte bara svara för egna rättegångskostnader, utan blir också skyldigt att betala motpartens. Det kan också vara så att konkursförvaltaren inte vill riskera någon minskning av de utdelningsbara tillgångar-

na i konkursen.

Det finns ytterligare en situation som skall behandlas här och det är den att konkursförvaltaren för boets räkning ansö- ker om kvarstad eller liknande åtgärd och måste ställa säker— het för skada som genom åtgärden kan tillfogas motparten (15 kap. 6 5 rättegångsbalken). Om boets tillgångar är otillräck- liga brukar förvaltaren kräva att berörd borgenär utfärdar en borgensförbindelse som kan användas som säkerhet. I dessa fall fordras säkerhet även om det är det allmänna som är berörd borgenär. Regeln i nyssnämnda paragraf om att staten är befriad från kravet på säkerhet är inte tillämplig efter-

som åtgärden begärs av konkursboet.

Med begreppet garanti avses i det följande både utfästelser att betala rättegångskostnader och borgensåtaganden avseende skada som kan tillfogas motpart genom kvarstad eller liknan- de.

När det fordras en garanti och staten är berörd borgenär brukar konkursförvaltaren ta kontakt med kronofogdemyndighe- ten. För förvaltaren ligger detta nära till hands eftersom kronofogdemyndigheten i andra avseenden företräder det all- männa under konkursen. Behörigheten att utfärda garantier av det här slaget anses emellertid i praxis ankomma på länssty- relsen (numera länsskattemyndigheten). I regel blir gången därför den att kronofogdemyndigheten informerar länsskatte- myndigheten om saken genom ett telefonsamtal. Därefter ställer länsskattemyndigheten ut garantin och sänder denna till kronofogdemyndigheten eller förvaltaren. Vissa läns— skattemyndigheter vill ibland sätta sig närmare in i de aktuella frågorna och t.ex. ta del av kronofogdemyndighetens akt innan garantin utfärdas. I åtminstone ett län har i en— staka fall förekommit att garantin utfärdats efter direktkon— takt mellan förvaltaren och länsstyrelsen. I några län har länsstyrelsen delegerat behörigheten att ställa ut garantier

till kronofogdemyndigheterna.

Att utfärdandet av garantier i praxis anses vara en uppgift som ankommer på länsstyrelsen (länsskattemyndigheten) torde ha sin grund dels i 8 5 länsstyrelseinstruktionen (l971:460) —— jämför vad som har sagts om denna bestämmelse i avsnitt 8.5 —- och dels i det ekonomiadministrativa ansvar som läns— styrelsen hittills har haft och som länsskattemyndigheten fr.o.m 1987 får beträffande kronofogdemyndigheterna i länet. Det kan tilläggas att uppgiften är omnämnd i normalarbetsord- ningen för länsskattemyndigheterna.

Utställda garantier skall värderas och föras upp inom linjen till balansräkningen i länsskattemyndighetens årsbokslut. Detta följer av bokföringsförordningens krav på att myndighe- tens skulder skall framgå av balansräkningen (13 5). Ibland är det svårt att göra en säker värdering. Problem uppkommer t.ex. i kvarstadsfallen, eftersom tingsrätterna här i vissa fall inte godtar en beloppsmässig begränsning av den borgens— förbindelse som åberopas. Om en garanti måste tas i anspråk använder länsskattemyndigheten medel från anslagsposten Kost— nader för statens rättegångar (för närvarande i Statsliggaren II/Ju F 6 F.5). Detta anslag disponeras av ett stort antal myndigheter, bl.a. kronofogdemyndigheterna.

Med utgångspunkt från uppgifter som har inhämtats vid utred- ningens hearing med företrädare för länsskattemyndigheter och kronofogdemyndigheter kan det antal garantier som varje år ställs ut grovt uppskattas till mellan 100 och 120 för hela landet. Det är mycket ovanligt att garantierna behöver tas i anspråk. Hittills har bara obetydliga belopp betalats ut (jämför bilaga 3 s. 8).

I det närmast föregående avsnittet har utredningen föreslagit att borgenärsfunktionen under konkurs skall utövas av krono- fogdemyndigheten. Enligt förslaget skall kronofogdemyndighe- tens behörighet —— till skillnad från vad som torde gälla för närvarande -- omfatta även tvister inför domstol. Mot den bakgrunden är det närmast en självklarhet att kronofogdemyn- digheten också bör kunna ställa ut de garantier som erfordras då en process skall föras av förvaltaren. En sådan ordning innebär att länsskattemyndigheterna inte behöver besväras med dessa frågor som de i regel inte har någon annan beröring

med.

Som nyss har nämnts skall det årsbokslut som en myndighet

innehålla uppgifter om bl.a. ställda garantier. Kronofogde- myndigheternas räkenskaper avslutas -- om man bortser från den löpande redovisningen i exekutionsväsendets ADB-system -— f.n. i länsskattemyndighetens bokslut. Efter omorganisationen inom exekutionsväsendet torde kronofogdemyndigheterna emel- lertid komma att få upprätta egna bokslut (jämför prop. 1986/87:52 s. 43). Det får ankomma på riksskatteverket att i samråd med riksrevisionsverket utforma de närmare rutinerna

kring hur garantierna skall värderas och redovisas i bokslu-

ten.

I 9 kap. 10 & regeringsformen finns bestämmelser om formerna för den statliga skuldsättningen. Av paragrafens första stycke framgår att regeringen inte får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse utan riksdagens bemyndigande. Den befogenhet i detta hänseende som av prak- tiska skäl måste tillkomma underordnade myndigheter bör en- ligt förarbetena till regeringsformen ha stöd i direktiv från regeringens sida (prop. l973z90 s. 350). Utredningen föreslår att regeringens bemyndigande till kronofogdemyndigheterna att utfärda de nu aktuella garantierna lämnas genom en särskild bestämmelse i indrivningsförordningen (12 5).

Det finns inga bestämda former för riksdagens bemyndiganden till regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Det vanliga är att dessa lämnas i samband med budgetregle- ringen. I samband med den nu aktuella bestämmelsens tillkomst uttalades att förbindelser som är nödvändiga för en myndig- hets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses med- givna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten (prop. l973:90 s. 350). Kronofogdemyndighetens behörighet att utfärda garantier blir alltså beroende av att riksdagen -- liksom för närvarande -- genom anslagsbeslut ställer de medel

som behövs till förfogande.

9 ACKORD OCH ANNAN EFTERGIFT 9.1 Bakgrund 9.1.1 Några begreppsdefinitioner

Ackord är en ekonomisk uppgörelse mellan en gäldenär som är på obestånd och hans borgenärer (se 1 5 ackordslagen, 1970: 847). Med obestånd avses betalningsoförmåga som inte är till- fällig (jämför 1 $ konkurslagen, KonkL). Man skiljer mellan underhandsackord och offentligt ackord. Underhandsackord

ingås frivilligt och kräver samtycke av alla berörda borgenä- rer (jämför SOU 1979z9l s. 155 och Walin—Gregowl s. 10). Offentligt ackord (eller tvångsackord) rör bara borgenärer vilkas fordringar inte är prioriterade —— t.ex. staten be- träffande restavgifter -- och kan genomföras under medverkan av en majoritet av borgenärerna. Borgenärer med prioriterade fordringar, t.ex. staten beträffande det stora flertalet skatter och avgifter, kan genom att avstå från förmånsrätten delta i ett offentligt ackord.

Eftergift innebär att en borgenär helt eller delvis avstår från (efterger) sin fordran mot gäldenären utan att det för- utsätts att övriga borgenärer gör detsamma.

I sammanhanget är också begreppet nåd av intresse. Som fram— går av avsnitt 2.2.10 har nådeinstitutet utvecklats som ett

komplement till straffrättskipningen. Genom nåd kan ett straff efterskänkas eller mildras i fall där det på grund av omständigheter som har inträffat efter domen eller av annan anledning framstår som obilligt. 9.1.2 Författningsbestämmelser och förarbeten

Som framgår av avsnitt 2.2.10 finns bestämmelser om ackord i 62 & UBL. På grund av bl.a. hänvisningar i andra författ— ningar gäller de förutsättningar för antagande av ackordsför— slag som anges i UBL i fråga om alla slags skatter samt böter och viten m.m. En ackordsbestämmelse finns också i 11 & av—

skrivningskungörelsen.

Av avsnitt 2.2.10 framgår vidare att skatter och avgifter i allmänhet inte kan efterges av myndigheterna i annan form än genom ackord. Beträffande vissa indirekta skatter kan dock regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medge nedsättning eller befrielse om det föreligger synnerliga skäl. Dödsbo kan under vissa förutsättningar befrias från skyldigheten att betala kvarstående eller tillkommande skatt enligt UBL. Arvs- eller gåvoskatt kan i vissa fall efterges eller sättas ned av den myndighet som beslutat i skatteären- det eller av regeringen. Vidare gäller från och med 1987 att fordran mot en arbetsgivare på arbetsgivaravgift får efterges om han inte insåg och med hänsyn till föreliggande omständig- heter måste anses ha saknat anledning räkna med att han var arbetsgivare (SFS l986zll37). Beträffande källskatt gäller sedan tidigare att den lokala skattemyndigheten under motsva— rande förutsättningar får underlåta att fastställa arbetsgi-

varansvar .

Böter och viten samt särskild rättsverkan som innefattar betalningsskyldighet kan efterges dels av regeringen genom nåd (11 kap. 13 & regeringsformen) och dels, sedan indrivning

begärts, genom beslut av kronofogdemyndigheten enligt 12 & BövL. Slutligen gäller att eftergift av fordringar som omfat- tas av avskrivningskungörelsen får beslutas av den s.k. be- vakningsmyndigheten inom viss beloppsgräns (50 000 kr). Samma befogenhet tillkommer bl.a. vissa affärsdrivande verk i fråga om fordringar som har uppkommit inom deras verksamhetsområde (15-17 55 avskrivningskungörelsen). Regleringen i avskriv- ningskungörelsen grundas på ett bemyndigande av riksdagen, som också innebär att regeringen får efterge fordringar som omfattas av kungörelsen utan någon beloppsbegränsning (jämför avsnitt 2.2.10).

Huvuddelen av gällande ackords- och eftergiftsbestämmelser är från år 1965. Av förarbetena till bestämmelserna om ackord framgår att de vid sin tillkomst utgjorde en viktig nyhet. Tidigare hade det inte varit möjligt för myndigheterna att över huvud taget anta ackord i fråga om skatter. Det ansågs emellertid otillfredsställande att det allmänna inte kunde delta i en ackordsförhandling. Ett ackordsförslag skulle kunna antas om det innebar att det allmänna genom ackordet fick en större utdelning än som var att påräkna vid en kon— kurs (prop. 1965:160 5. 62).

Beträffande eftergift utvisar förarbetena att det tidigare fanns bestämmelser i ämnet som avsåg statliga fordringar av visst slag (se i första hand prop. 1965:160 5. 42——51). I fråga om det stora flertalet statliga fordringar måste emel- lertid ett ärende om eftergift hänskjutas till riksdagens prövning. Så skedde också i ganska stor omfattning (ca 160 ärenden under tiden 1950—1960). Det ansågs därför finnas behov av mera generellt utformade bestämmelser om eftergift. Behovet gällde framför allt ärenden rörande skadestånd, affärs-, arrende- och hyresfordringar samt fordringar på rättegångskostnader. De nu angivna fordringsslagen svarade

1960. Eftergiftsärenden rörande skatter utgjorde under samma tid bara 2,5 procent och avsåg i huvudsak nöjesskatt. Det är mot den bakgrunden lätt att förstå att något behov inte an— sågs föreligga av bestämmelser om eftergift beträffande skatt.

Kriterierna för eftergiftsrätten utformades med hänsynstagan- de till de skäl som varit avgörande för riksdagens beslut om eftergift i de olika ärendena. De skäl det rörde sig om var sådana som hade samband med gäldenärens ekonomiska och socia— la situation, fordringens art och sättet för dess uppkomst

samt gäldenärens villighet att betala m.m.

9.1.3 Erfarenheter av tillämpningen

Hos länsskattemyndigheten gäller ackordsärenden som regel företagare och avser vanligen ett eller flera av medelsslagen skatt enligt UBL, mervärdeskatt och arbetsgivaravgift. Ären- dena bereds inom länsskattemyndigheten av uppbördsenheten.

Under tiden 1 juli 1981—30 juni 1982 gjordes ansökan om ackord i total 229 fall hos landets länsstyrelser. Ackords- förslag antogs i 105 fall. Flertalet av dessa var underhands— ackord. Uppgifterna har hämtats in av RSV genom en enkät. Det kan antas att de ger en i huvudsak riktig bild av förhållan- dena också i dag, mer än fyra år senare.

Det bör nämnas att det utöver de registrerade fallen förekom- mer diskussioner med länsskattemyndigheten i ett antal fall, som inte leder till att något ackordsärende registreras. I sammanhanget kan vidare nämnas att det av den av statistiska centralbyrån sammanställda rättsstatistiken framgår att tota— la antalet förordnanden av god man enligt ackordslagen hos landets tingsrätter under år 1982 var 237 och antalet beslut

om förhandling om offentligt ackord 105.

Beträffande fordringar som omfattas av avskrivningskungörel- sen gäller följande. Enligt vad som framkom vid en granskning utförd av riksdagens revisorer i mitten av l970-talet, antogs under budgetåret 1973/74 ackordserbjudanden i 52 fall, fler- talet hos de affärsdrivande verken, och gällde fordringar till ett sammanlagt belopp av 430 000 kr. Av undersökningen framgår inte i hur många fall frågan om ackord aktualiserades under perioden. Resultatet av en underökning som RRV har gjort beträffande bl.a. orsaker till att myndigheter har överlämnat ärendena till kammarkollegiet tyder på att det bland ärendena som överlämnats under perioden 1983-1985 bara är ett fåtal där orsaken varit fråga om ackord (RRV:s rapport Statliga myndigheters fordringsbevakning och skadereglering, dnr 1986:280, bilaga 8 tabell 1). Av en närmare undersökning av ett mindre antal ärenden som avslutats under perioden framgår att inget av dessa avslutats genom ackord (samma bilaga tabell 7).

Beslut om ackord enligt avskrivningskungörelsen torde i obe— tydlig utsträckning eller inte alls gälla fordringar som hos

kronofogdemyndigheten drivs in som allmänt mål.

Antalet skatteackord är för litet för att man skall kunna tala om en fast praxis vid bedömningen av ackordserbjudanden. Så mycket är klart att synen på ackordsinstitutet varierar

från län till län. Det gäller t.ex. frågorna huruvida

o ackord bör medges beträffande fordringar som ännu inte är fastställda,

o anstånd bör medges med erläggande av ackordslikviden,

o staten i stället för att delta i offentligt ackord kan

vid sidan av detta anta underhandsackord,

0 normer för lägsta ackordsprocent bör ställas upp och

o ackord bör komma i fråga beträffande enskild näringsid- kare, särskilt i det fallet att verksamheten driVS vida-

re.

Frågan om skatteackord har även andra aspekter än de fiskali- ska, t.ex. regional- och sysselsättningspolitiska. Också synen på hur dessa skall beaktas varierar. Det vanliga är emellertid att man i ett ackordsärende beaktar intressen av detta slag, som länsstyrelsens regionalekonomiska enhet, länsarbetsnämnden, utvecklingsfonden samt andra myndigheter och organ har att bevaka. Kommuner och fackliga organisatio- ner är f.ö. också ofta intresserade. I fall av detta slag fordras ibland ett omfattande samråd vid handläggningen. Såvitt gäller s.k. stödföretag är samrådet reglerat i förord- ningen (l982:680) om uppföljning av beviljat statligt stöd i vissa fall (jämför avsnitten 4.4 och 5.2.1).

Kronofogdemyndigheten torde regelmässigt anmodas att yttra sig över ackordsförslag. Undantag kan förekomma när läns- skattemyndigheten finner det uppenbart att förslaget inte bör antas. I ett län tillämpas ibland den ordningen att begäran om yttrande begränsas till att avse gäldenären som indriv— ningsobjekt, och inte ackordsförslaget som sådant.

Inom länsskattemyndigheten kontaktas ofta taxerings-, revi— sions- och mervärdeskatteenheterna för att man skall få så klar bild som möjligt av gäldenärens skatteförhållanden och ekonomi i övrigt. Det är också vanligt att gäldenärens revi-

sor och bank kontaktas under beredningen av ett ackordsären-

de.

I indrivningsarbetet förekommer det att kronofogdemyndigheten träffar till innebörden eftergiftsliknande uppgörelser med gäldenärer om att en del av skatte- och avgiftsskulden skall betalas, medan resten föreslås till avskrivning (s.k. bonn— ackord). Avsikten är därvid att staten skall definitivt avstå från resterande fordran. I vissa fall uppnås ett resultat som ligger nära ett definitivt avstående genom att man föreslår fordringar som närmar sig preskription till avskrivning medan det belopp som flyter in krediteras på nyare fordringar.

Undantagsvis torde det förekomma uppgörelser som ges den formen att införsel beslutas med lägre belopp än vad som maximalt kunnat tas ut, trots att det innebär att en del av fordringen preskriberas. De fall det gäller är sådana där en hårdare indrivning bedöms leda till att gäldenären lämnar den ”vita" arbetsmarknaden och därigenom bl.a. gör sin inkomst oåtkomlig för exekution.

Anledningen till att kronofogdemyndigheten träffar uppgörel- ser av nu diskuterat slag uppges vara att man på det sättet får viss betalning genom exekution -— dvs. uppgörelserna framstår som fördelaktiga från fiskalisk synpunkt -- men också att uppgörelserna i vissa fall är nödvändiga som ett led i den ekonomiska rehabiliteringen av en gäldenär (se vidare avsnitt 9.4).

Reglerna om nedsättning av eller befrielse från indirekta skatter har hittills tillämpats med stor återhållsamhet. Antalet bifallsbeslut är vanligen ett par tiotal per år på mervärdeskatteområdet och ännu färre på punktskatteområdet. De fall det rör sig om är sådana där en korrekt tillämpning av bestämmelserna leder till ett "materiellt felaktigt" eller stötande resultat. Som exempel kan nämnas att en hjälporgani—

sation köper och lagrar material i Sverige som skall användas

vid katastrofhjälp i utlandet. Mervärdeskatt skall då tas ut, eftersom det enligt de vanliga beskattningsreglerna inte är fråga om export. Likheten med exportsituationen har emeller-

tid fått motivera befrielse i fall av detta slag.

Antalet mål om dödsbobefrielse som anhängiggjordes hos läns-

rätten i Stockholms län år 1985 var 134. Även om man räknar med avslag i en ganska stor del av fallen tyder denna siffra på att dödsbobefrielse förekommer i avsevärt flera fall än nedsättning av och befrielse från indirekt skatt. Vid dödsbo- befrielse torde det emellertid ofta röra sig om relativt

blygsamma belopp.

Möjligheten till eftergift av böter m.m. som har överlämnats för indrivning infördes genom lagen (1964:168) om verkstäl- lighet av bötesstraff. Förfarandet var emellertid omständligt och eftergiftsbestämmelsen tillämpades sällan. Genom 1979 års bötesverkställighetslag förenklades förfarandet -— kronofog- demyndigheten kan själv besluta om eftergift på ansökan eller på eget initiativ. Samtidigt förordades en viss restriktivi- tet vid tillämpningen och även efter den nya lagens tillkomst

torde antalet eftergiftsbeslut vara litet.

Beträffande fordringar som omfattas av avskrivningskungörel- sen visade den tidigare nämnda granskningen, som utfördes av riksdagens revisorer, att eftergiftsinstitutet använts med stor försiktighet. Budgetåret 1975/76 meddelades sålunda av försvarets civilförvaltning (FCF), kammarkollegiet Och post- verket sammanlagt 13 eftergiftsbeslut, som rörde ett totalt fordringsbelopp på 35 000 kr. Resultaten från RRV:s likaledes tidigare nämnda undersökning avseende ärenden hos kammarkol- legiet under 1983—1985 visar visserligen att orsaken till att ett ärende överlämnats till kammarkollegiet var fråga om

eftergift i ett ganska stort antal fall. Den närmare under-

sökningen av vissa avslutade ärenden visar dock att inget av

dessa avslutats genom eftergift (bilaga 8 tabellerna 1 och 7).

Antalet ansökningar om eftergift inom kammarkollegiets område har annars varit ganska stort under ett antal år. Det har huvudsakligen varit fråga om fall som gällt barns rättegångs— kostnader i underhållsmål. Det kan anmärkas att just denna typ av eftergiftsfall inte torde bli aktuell i framtiden, sedan det i föräldrabalken tagits in en bestämmelse (7 kap. 19 5) som innebär att barnet inte åläggs ersättningsskyldig— het för motpartens rättegångskostnader (SFS l985:358).

Att vuxna fått eftergift har i allmänhet bara förekommit i några få fall per år. Det torde vanligen gälla skadestånds— fordringar och skälen för bifall har varit

0 sjukdom eller hög ålder i kombination med ytterligare

faktorer eller

0 stort belopp i kombination med frivilliga avbetalningar

under ganska lång tid.

Också inom PCP:s område gäller eftergiftsfallen främst skade- ståndsfordringar. Antalet ansökningar har de senaste åren varit 3-5 per år och antalet bifallsbeslut ett eller ett par varje år. SIU har tagit del av ett antal eftergiftsbeslut som meddelats av FCF. Av dessa framgår att visad betalningsvilja —- vid sidan om gäldenärens försörjningssituation —- tillmäts

stor betydelse vid prövningen av eftergiftsfrågan.

Nådeinstitutet har främst kommit till användning när det gäller fängelsestraff. Antalet nådeansökningar som avser

böter och viten är högst 10-20 per år och under senare år har

inte någon sådan ansökan bifallits. Ansökningarna är något flera i fråga om förverkande och här har det också förekommit bifall vid några tillfällen. Det har då vanligen rört sig om en kombination av rehabiliteringsskäl och visad vilja att

göra rätt för sig genom delbetalningar. 9.2 Aktuella reformprojekt

Företagsobeståndskommittén har i betänkandet (SOU l979:91) Företags obestånd. Samordning av statliga åtgärder, lagt fram