SOU 2012:43

Konsumenten i centrum

Till statsrådet Birgitta Ohlsson

Regeringen beslutade den 5 maj 2011 att tillkalla en särskild utredare för att se över det befintliga stödet till konsumenter i form av information och vägledning samt föreslå hur det bör organiseras och bedrivas för att bli mer ändamålsenligt, effektivt och likvärdigt för alla konsumenter i landet. Uppdraget omfattade även att föreslå lämpliga strategier och metoder för hur insatser ska utformas för att stödet ska nå fram till och användas av konsumenterna.

Samma dag förordnades civilekonomen Elisabeth Tandan som särskild utredare.

Som experter förordnades från och med den 1 juni 2011 filosofie doktorn Anna Dreber Almenberg, departementssekreteraren Anders Bagge, styrelseordföranden i Sveriges Konsumenter Örjan Brinkman, departementssekreteraren Charlotte Brunlid, professorn Karin M Ekström, teknologie doktorn Johan Groth, utredaren Leif Klingensjö, departementssekreteraren Mårten Kristiansen, hållbarhetschefen Alice Bah Kuhnke, chefredaktören Nicklas Mattsson, juris kandidaten Gunnar Olsson, kommunikationschefen Mia Westerberg Olsson, budget- och skuldrådgivaren Christina Sjödahl, föreningsjuristen Anna-Karin Smedberg, utredaren Per-Arne Ström, konsumentekonomen Annika Wilow Sundh, journalisten Ebba von Sydow, och kommunikatören Jan Åkerlund. Som experter förordnades vidare från och med den 17 juni 2011 kommunikationsstrategen Kerstin Riese, från och med den 1 november 2011 rättssakkunnige Niklas Schüllerqvist, från och med den 1 februari 2012 departementssekreteraren Marita Axelsson samt från och med den 10 april 2012 kanslirådet Henrik Källsbo.

Ebba von Sydow entledigades den 1 september 2011, Anders Bagge den 1 februari 2012 och Charlotte Brunlid den 10 april 2012. Som sekreterare anställdes från och med den 1 juni 2011 hovrättsassessorn Hanna Borén.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om framtidens stöd till konsumenter (Ju 2011:06).

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Konsumenten i

centrum – ett framtida konsumentstöd (SOU 2012:43). Till betänkandet

har fogats två särskilda yttranden.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2012

Elisabeth Tandan

/Hanna Borén

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen om framtidens stöd till konsumenter har haft i uppdrag att se över det befintliga stödet till konsumenter i form av information och vägledning när det gäller såväl rättigheter och skyldigheter som val av produkter på konsumentmarknaderna, val av offentligt finansierade tjänster och val av produkter med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter. Utredningen har även haft i uppdrag att föreslå hur ett ändamålsenligt och effektivt stöd som är likvärdigt för alla konsumenter i landet bör organiseras och i det sammanhanget beakta att relevanta aktörers roller och ansvarsområden blir tydliga. Vidare har i uppdraget ingått att föreslå strategier och metoder för hur berörda aktörer ska utforma sina insatser för att stödet till konsumenter ska nå fram till och användas av konsumenter, identifiering av olika målgruppers behov och förutsättningar och lämpliga informationskanaler. I utredningens uppdrag har även ingått att kartlägga hur konsumentstödet är organiserat och bedrivs i andra länder t.ex. Storbritannien, Finland, Norge och Nederländerna samt att föreslå lämpliga författningsregleringar som motiveras av utredarens överväganden.

Konsumentens behov av stöd som utgångspunkt

En utgångspunkt i utredningens arbete har varit konsumentens behov av stöd. Val av metoder, strategier och informationskanaler liksom organisering av konsumentstödet har därför i största möjliga utsträckning skett utifrån ett konsumentperspektiv och inte ett aktörsperspektiv. Samhällsutvecklingen de senaste 20 åren har förändrat förutsättningarna radikalt för konsumenter när det gäller att söka efter och dela med sig av information. Ett exempel är att det numera är vanligt förekommande – speciellt bland unga konsum-

enter – att söka information i sociala medier men också att via internet dela med sig av sina köpupplevelser till andra. I dag sker en allt större del av informationsutbytet i samhället via internet, vilket har skapat nya möjligheter men också risker, eftersom informationen som finns tillgänglig där är av varierad kvalitet och inte alltid tillförlitlig.

Samhällsutvecklingen har även lett till nya möjligheter att konsumera. E-handeln har gjort konsumtion mer lättillgänglig hemifrån och bidragit till nya konsumtionsmönster. Likaså har framväxten av köpcentrum skapat nya inköpsmönster. Även förändringarna på kreditmarknaden har gett upphov till nya konsumtionsmönster, med exempelvis lättåtkomliga och snabba krediter som kan utnyttjas till dagligkonsumtion, vilket har bidragit till en ökad överskuldsättning i samhället. Omregleringarna och nya innovationer på vissa områden har skapat nya marknader, där konsumenten har fått ansvar för att välja vara eller tjänst. Teknikutvecklingen har dessutom lett till att konsumenter lättare nås av kommersiella marknadsföringsbudskap i allt fler kanaler (mobiltelefoner och internet). Utvecklingen har i flera avseenden varit positiv ur ett konsumentperspektiv i form av ett större utbud av produkter och mer information (exempelvis framväxten av jämförelseverktyg) men utvecklingen har även inneburit att större krav ställs på konsumenten vid val av varor och tjänster och därmed ökade risker för konsumenten.

Som en följd av utvecklingen ställs även nya krav på det oberoende konsumentstödet när det gäller exempelvis tillgänglighet och synlighet i ett oöverskådligt informationsutbud från olika aktörer, både oberoende och kommersiella. Därför ser utredningen behov av en ambitionshöjning vad gäller stödet till konsumenter.

För att konsumenten enkelt ska kunna vända sig till det oberoende stödet bör det kunna nås i största möjliga utsträckning genom en ingång och ur ett konsumentperspektiv upplevas som en enhet.

En kontaktyta till konsumentstödet skapar bättre förutsättningar

för att öka kännedomen, lättillgängligheten, samt bidra till enkelt och tydligt konsumentstöd. Konsumentstödet bör även vara aktivt utåtriktat för att nå konsumenten i en given söksituation. En ytterligare aspekt som utredningen har beaktat och som är en utgångspunkt i direktivet är att föreslå ett mer likvärdigt konsumentstöd.

Konsumentstödets utformning metoder och strategier bör ta hänsyn till olika målgruppers behov och beteenden. Utredningen har valt att grovt dela in konsumenterna i två målgrupper eftersom

de krävs olika metoder och strategier för att nå dessa grupper. Den ena gruppen konsumenter är de som aktivt söker information. Den andra gruppen konsumenter utgörs av de som inte söker information. För att nå den förstnämnda gruppen är centrala det att skapa ett konsumentstöd som bättre når ut till konsumenterna i form av tillgänglighet, kännedom och relevans. För att nå den andra gruppen krävs målgruppsinriktade strategier för att öka insikten om värdet av att vara en medveten konsument. Utredningens förslag till åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet riktar sig till den förstnämnda målgruppen. Utredningens förslag om metoder och strategier för att nå konsumenter som är svåra att nå riktar sig till den sistnämnda målgruppen.

Förslag till åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet

En ny struktur av konsumentstödet

En del av konsumentstödet utgörs av vägledning i enskilda ärenden samt webbaserad information. Det kan handla om både förköpsinformation samt stöd inför ett klagomål. Dessa former av konsumentstöd riktar sig till konsumenter som har ett engagemang och en insikt eftersom det krävs en aktivitet från konsumentens sida att nå konsumentstödet. Utredningens bedömning är att nuvarande struktur för att nå ut med konsumentstödet inte är ändamålsenlig för att tillhandahålla ett effektivt, likvärdigt och lättillgängligt konsumentstöd. Detta beror enligt utredningen på att ingångarna till olika aktörers information och vägledning inte är anpassade efter konsumenternas sökbeteende efter information. Konsumentstödet måste synliggöras där konsumenten befinner och där de letar information. Konsumentstödet måste därför tillhandahållas i en mer renodlad och enkel struktur, som underlättar för konsumenter att komma igång och hitta fram till information och vägledning när behov uppstår. Konsumentstödet måste även bli mer likvärdigt. Utredningen har ansett det vara relevant att konsumentstödet ska uppfattas som en enhet trots att olika aktörer tillhandahåller konsumentstöd. Vidare måste strukturen utformas efter hur konsumenten söker efter information, vilket huvudsakligen sker på internet.

Webbaserad information från olika aktörer ska gå att nå genom en elektronisk informationstjänst

I syfte att förbättra tillgängligheten till webbaserad konsumentinformation som tillhandahålls av olika myndigheter, konsumentbyråer, aktörer inom det civila samhället och kommuner föreslår

utredningen att det ska finnas en informationstjänst med samlad

information som ska vara tillgänglig i ett allmänt nätverk. Utredningen föreslår att den elektroniska informationstjänsten ska regleras i en ny förordning om konsumentinformation. Informationstjänsten ska innehålla information om konsumentens rättsliga ställning samt information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val. Informationstjänsten ska innehålla relevanta myndigheters information som de bedömer är av intresse ur ett konsumentperspektiv. Förslaget innebär att varje enskild myndighet gör bedömningen om vad som är att anse som aktuell, tillförlitlig och relevant information för konsumenter av den befintliga information som myndigheten redan är skyldig att tillhandahålla och som tillhandahålls på den egna webbplatsen eller på annat sätt. Utredningen föreslår att Allmänna reklamationsnämnden, Energimarknadsinspektionen, Fastighetsmäklarnämnden, Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten, Konkurrensverket, Livsmedelsverket, Lotteriinspektionen, Läkemedelsverket, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Transportstyrelsen, Pensionsmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Elsäkerhetsverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet och Datainspektionen ska vara informationsansvariga, vilket ska framgå av respektive myndighetsinstruktion.

Förslaget innebär att det i framtiden blir lättare att identifiera om innehållet i informationen är otillräcklig inom vissa sektorer, vilket i så fall kan leda till att myndighetsinstruktionerna på de områdena kan behöva förtydligas.

Konsumentverket som samordningsmyndighet för den elektroniska informationstjänsten

Utredningen föreslår att Konsumentverket ska vara samordnings-

myndighet för den elektroniska informationstjänsten, vilket ska framgå av myndighetsinstruktionen. Samordningsmyndighetens funktioner ska framgå av föreslagen förordning om konsument-

information. Konsumentverket ansvarar för utvecklandet, tillhandahållet och förvaltningen av informationstjänsten. Konsumentverket ansvarar även för att sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor, det tekniska systemet samt uppföljning av informationstjänsten. I samordningsansvaret ska även ingå ett huvudredaktörsansvar vilket innebär att samordningsmyndigheten beslutar om strukturering av information och redaktionellt upplägg. Ska samordningsmyndigheten göra ändringar som inte är av enbart redaktionell karaktär ska de göras i samråd med den som lämnat informationen, eftersom varje aktör har ansvaret för innehållet i den egna texten, vilket också ska framgå av informationstjänsten. Konsumentverket ska vidare inom ramen för sitt utökade ansvar utreda möjligheterna till användning av sociala medier, som en del av den elektroniska informationstjänsten. Utredningen vill framhålla Konsumentverkets möjlighet till att utveckla den elektroniska informationstjänsten och använda sig av s.k. öppna format. Det möjliggör automatisk informationssamverkan mellan informationsansvariga aktörer samt tillgängliggör information för andra aktörer.

Information från konsumentbyråer, kommuner och det civila samhällets organisationer

Utredningen anser det vara mycket värdefullt att konsumentbyråernas webbaserade information går att nå från den elektroniska informationstjänsten. Utredningen ser även positivt på att det civila samhällets organisationer vars syfte överensstämmer med de konsumentpolitiska målen kan bidra med information i den elektroniska informationstjänsten. Utredningen föreslår att Konsumentverket som samordningsmyndighet ska ha ansvar för att träffa avtal med andra aktörer än myndigheter med informationsansvar som myndigheten bedömer kan ha en aktiv roll i informationstjänsten och villkoren för deras medverkan. Utredningen före-

slår även att regeringen ska ge de myndigheter som sitter i konsum-

entbyråernas styrelser i uppdrag att verka för att konsumentbyråerna inom ramen för respektive byrås ändamålsbeskrivning samverkar med Konsumentverket i att tillhandahålla konsumentinformation. Konsumentinformation som rör lokala eller regionala förhållanden bör kunna nås via informationstjänsten genom länkar till kommunernas webbplatser.

Införande av ett råd för konsumentinformation

Eftersom det är flera aktörer som ska ansvara för innehållet i den elektroniska informationstjänsten är det nödvändigt att de deltagande aktörerna samarbetar kontinuerligt med att exempelvis uppnå enhetlighet i informationstjänsten och för att lösa eventuella problem som kan uppstå. För att möjliggöra samordning och säkra inflytande, effektivitet och engagemang hos de aktörer som ska bidra med information föreslår utredningen att det inom Konsumentverket ska finnas ett rådgivande organ, Rådet för konsumentinformation, vars uppgift ska vara att bistå Konsumentverket i dess roll som samordningsmyndighet. Konsumentverket ska vara ordförande i rådet och därutöver ska det finnas högst tio ledamöter, som regeringen ska utse. Rådet bör bestå av informationsansvariga myndigheter, representant för konsumentbyråerna och en representant för den kommunala verksamheten.

Konsumentverkets ansvar för vägledning till enskilda konsumenter

Direktvägledning i konsumentfrågor är ett nödvändigt komplement till det webbaserade stödet samt betydelsefullt för att nå de konsumenter som av olika skäl inte kan ta till sig webbaserad information. Konsumentverkets nuvarande uppdrag att inte tillhandahålla vägledning till enskilda konsumenter överensstämmer inte med många konsumenters förväntningar på myndigheten, vilket kan ha bidragit till en struktur som inte är anpassad efter hur konsumenter söker efter information. För att uppnå en tydlig struktur med en kontaktyta mot konsumenten ska konsumentstödet utformas i en first-line support, dit konsumenter enkelt kan vända sig för att få vägledning och stöd i den elektroniska informationstjänsten, genom sociala medier, telefon, e-post eller brev. Fokus ska ligga på att konsumenten kan bli behjälpt av den elektroniska informationstjänsten med hjälp- till- självhjälpsverktyg och övrig information från olika aktörer. Övriga myndigheter och konsumentbyråerna ska i den föreslagna strukturen fungera som en second-line

support, som kan erbjuda konsumenterna specialistkompetens.

Även den kommunala konsumentvägledningen kan utgöra second-

line support för frågor där det krävs att vägledaren går igenom

skriftligt material, för frågor som har lokal anknytning eller där det av annat skäl krävs ett fysiskt möte med vägledaren.

Utredningen föreslår att det av Konsumentverkets myndighets-

instruktion ska framgå att Konsumentverket ska ha ansvar för att ge vägledning till enskilda konsumenter i köp- eller avtalsrättsliga frågor samt inom sitt verksamhetsområde informera och vägleda konsumenter i syfte att möjliggöra medvetna och välinformerade val. Utredningen föreslår att regeringen ska ge Konsumentverket i uppdrag att utveckla och tillhandahålla en rikstäckande direktvägledning, vilken bör inkludera vägledning per telefon och skriftlig vägledning. Utredningen föreslår att det är rimligt att i ett initialt skede bemanna vägledningstjänsten med 25 årsarbetskrafter.

Samverkan mellan olika aktörer i direktvägledningstjänsten

För att strukturen ska bli ändamålsenlig och effektiv krävs att samverkan sker mellan Konsumentverket och andra myndigheter, konsumentbyråer och den kommunala konsumentvägledningen där befintlig kompetens finns. Utredningen föreslår att regeringen ska ge Post- och telestyrelsen, Energimarknadsinspektionen, Statens energimyndighet och Finansinspektionen i uppdrag att verka för att konsumentbyråerna inom ramen för respektive byrås ändamålsbeskrivning samverkar med Konsumentverket i dess utveckling och tillhandahållande av vägledningstjänst. Utredningens förslag innebär en ambitionshöjning där kommunernas konsumentverksamhet även fortsättningsvis kommer att ha stor betydelse.

Utredningens bedömning är att förslaget leder till att det skapas

ett större utrymme för kommunerna att förbättra servicen mot sina kommuninvånare med en bättre och mer lättillgänglig vägledning och samtidigt ha möjlighet att arbeta mer uppsökande mot sina kommuninvånare och mot näringsidkare jämfört med i dag.

Vägledning för att motverka överskuldsättning

Det finns behov av en rikstäckande vägledningstjänst, en Ekonomiakut, vars syfte är att motverka överskuldsättning hos privatpersoner. Utredningen bedömer att införandet av en sådan tjänst kräver en mer djupgående analys på flera områden och detta bör därför närmare ses över i ett annat sammanhang.

Behov av marknadsföringsåtgärder

För att göra konsumentstödet känt hos allmänheten och för att öka medvetenheten hos konsumenter om fördelarna med att vara en medveten konsument behövs en kommunikationsplan.

Utredningen föreslår att regeringen ska ge Konsumentverket i

uppdrag att utarbeta en kommunikationsplan i syfte att öka kännedomen om vart konsumenten kan vända sig. En strategi är att etablera en särskild grafisk profil med logotyp för det oberoende konsumentstödet. En annan strategi är att samverka med näringsidkare att tillhandahålla information om det oberoende konsumentstödet. Kommunikationsplanen bör även innefatta strategier och aktiviteter för att öka medvetenheten om fördelarna med att vara en medveten konsument. Åtgärderna av sistnämnda slag riktar sig framför allt till konsumenter som är svåra att nå.

Metoder och strategier för att nå konsumenter som är svåra att nå

Utredningens förslag om åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet innebär att tröskeln till information och vägledning sänks och det blir lättare att hitta och komma i kontakt med konsumentstödet. För att nå de konsumenter som inte söker information krävs målgruppsanpassad uppsökande verksamhet.

Information på rätt sätt vid rätt tillfälle

Det är betydelsefullt att väcka mottagarens intresse genom att tydliggöra nyttan av att vara en medveten konsument. Det finns även behov av att berörda aktörer utgår från gemensamma utgångspunkter av målgrupper samt att val av informationskanaler anpassas till de målgrupper som ska nås. Utredningen föreslår att berörda aktörer i större utsträckning än i dag ska identifiera lämpliga situationer för förmedling av information till konsumenten. Enstaka insatser bör inriktas på åtgärder som tydliggör för konsumenten att det finns ett konsumentstöd och hur det kan nås och vikten av att vara en medveten konsument.

Den kommunala konsumentverksamhetens centrala roll i det uppsökande arbetet mot konsumenter

Det centrala i det uppsökande arbetet är närheten till konsumenterna, vilket kan uppnås både vid fysiskt möte men även virtuellt. Kommunernas roll när det gäller det uppsökande arbetet är alltjämt mycket relevant genom sin lokala förankring som ger en naturlig närhet till kommuninvånarna. Utredningens bedömning är att den kommunala konsumentverksamheten ges möjlighet att utgöra en mer central roll än i dag i detta arbete. Genom Konsumentverkets roll som first-line support möjliggörs för kommunerna att prioritera det uppsökande arbetet i större utsträckning än i dag.

Konsumentverket ska stödja kommunerna i deras uppsökande arbete mot konsumenter

Statliga myndigheter och kommuner bedriver uppsökande verksamhet lokalt eller i bredare samordnande projekt. Det är viktigt att kommunerna samverkar i det uppsökande arbetet och får stöd och information om framgångsrika projekt samt att kommunerna får del av de indikationer som Konsumentverket får som samordningsmyndighet för den föreslagna informationstjänsten och i vägledningstjänsten. Det uppsökande arbetet i kommunerna gynnas av att en aktör får en stödjande roll. Utredningen föreslår att Konsumentverkets uppdrag ska preciseras genom att det uttryckligen framgår av myndighetsinstruktionen att Konsumentverket ska stödja kommunerna i deras uppsökande verksamhet mot konsumenter.

Behov av samverkan och koordinering av det uppsökande arbetet

Det uppsökande arbetet behöver planeras och koordineras enligt en övergripande metod och i större utsträckning ske i samverkan mellan relevanta myndigheter, konsumentbyråer, kommuner och konsumentorganisationer. Av stor vikt är att Konsumentverket kan bidra till fortsatt metodutveckling inom området. Utredningen före-

slår att följande arbetsmetod ska tjäna som utgångspunkt i det upp-

sökande arbetet:

  • Klargöra vilka sektorer eller val som anses relevanta att fokusera på när det gäller att påverka engagemang och insikt hos konsumenterna.
  • Klargöra det bakomliggande problemet och upprätta tydliga och helst mätbara mål.
  • Öka kännedomen om olika målgruppers beteenden i köpprocessen.
  • Upprättande av ”best practice” (nya projekt prövas i pilotprojekt).
  • Utvärdera effektivitet och måluppfyllelse.
  • En tydlig ansvarsfördelning mellan berörda aktörer.

Behov av en gemensam utgångspunkt vid definiering av målgrupper

För att en identifiering av olika målgruppers behov ska bli meningsfull behövs enligt utredningen en mer enhetlig begreppsstruktur. Gemensamma utgångspunkter vid definiering av målgrupper ger även en gemensam plattform för olika aktörer, vilket underlättar vid samverkan eftersom arbetet lättare kan koordineras. Utred-

ningen föreslår att en gemensam utgångspunkt vid definiering av

målgrupper bör se ut enligt följande. En konsument är i en sårbar situation när han eller hon har lätt att lida skada i köpprocessen. Risken för att lida skada beror på marknadens karaktär, produktens kvalitéer, transaktionens art, personliga egenskaper eller personliga förhållanden som inverkar negativt på möjligheten för konsumenten att göra ett val eller att gå vidare med ett klagomål. Risken för att konsumenten lider skada kan även bero på en kombination av marknadens karaktär och de personliga förhållandena. En konsument är i en utsatt situation när han eller hon mer bestående befinner sig i en sådan livssituation och/eller har bestående personliga egenskaper som inverkar negativt i köpprocessen. En person befinner sig i en utsatt situation när han eller hon gång på gång lider skada i sin konsumtion eller känner en lägre tillfredsställelse med sin konsumtion.

Kartläggning av konsumenters beteende i olika valsituationer

Vilka behov olika målgrupper har av information och stöd är en komplex fråga som är beroende av en rad faktorer, exempelvis vilken marknad som är aktuell eller vilken valsituation som konsumenten befinner sig i. För att kunna utveckla lämpliga metoder för det arbetet och för att kunna se om metoderna är ändamålsenliga krävs att de bakomliggande orsakerna till konsumenters agerande eller passivitet utreds marknad för marknad och valsituation för valsituation. Detsamma gäller för konsumenters engagemang eller bristande engagemang i miljö- och etikaspekter i samband med konsumtion.

Utredningen föreslår att regeringen bör ge Konsumentverket i

uppdrag att ansvara för att kartlägga de bakomliggande orsakerna till konsumenters beteende i olika valsituationer som bedöms som särskilt betydelsefulla och föreslå vilka metoder och informationskanaler som är lämpliga med hänsyn till vad som framkommit i kartläggningen om olika målgruppers behov. Utredningen ser positivt på att samverkan sker med den konsumentforskning som bedrivs vid olika universitet och högskolor.

Information om vilken påverkan hushållens konsumtion har på människa och miljö ska tydliggöras

Ett nytt ansvar för Naturvårdsverket

Utredningen föreslår att Naturvårdsverket ska ansvara för att

informera konsumenter om vilken påverkan hushållens konsumtion har på människor och miljö. Tanken är att konsumenter därigenom ska tillhandahållas information ur ett mer övergripande perspektiv om hur deras konsumtion kan påverka människa och miljö. Informationen ska inte innefatta exempelvis näringslivets och offentlig verksamhets påverkan på miljön. Utredningens bedömning är att information av sådant slag bör kunna hjälpa konsumenten att bättre förstå hur han eller hon kan konsumera miljövänligt.

Stöd inför val av skola, vård och omsorg

Den ökade valfriheten på skolmarknaden innebär att valsituationen inför ett skolval i flera avseenden liknar ett val av produkter på traditionella konsumentmarknader. De krav som utredningen har ställt på utformningen av och kännedomen om konsumentstödet är således relevanta även vid utformningen av stöd och information inför ett skolval. Samtidigt kvarstår väsentliga skillnader. Skolvalssituationen ställer ytterligare krav på vägledning samt särskilda krav på metoder och strategier för att nå ut till brukaren vilket innebär att frågorna bör behandlas i annan ordning. Med hänsyn till pågående uppdrag (Friskolekommittén dir. 2011:68) avstår utredningen ifrån att ge förslag i denna del.

Utredningen konstaterar att den enskilda kan ställas inför komplexa valsituationer på vård- och omsorgsområdet i situationer där lag (2008:962) om valfrihetssystem är tillämplig. Hur stödet bör utformas på vård- och omsorgsområdet är en komplex och omfattande fråga och bör behandlas i en annan ordning. Mot denna bakgrund samt med hänvisning till Patientmaktsutredningens uppdrag (dir. 2011:25) vars förslag bör inväntas, lämnar utredningen inga förslag i denna del.

Summary

Remit

The Committee of Inquiry into Future Support to Consumers has been tasked with reviewing existing support for consumers in the form of public information and guidance on consumer rights and obligations, choosing products in consumer markets and publicly financed services, and selecting products on the basis of ethical and environmental criteria. The Committee has also been instructed to propose ways of organising and providing appropriate, effective support available on equal terms to all consumers in the country, while taking account of the need to ensure that relevant actors’ roles and spheres of responsibility are clearly defined. The Committee’s remit further includes proposing strategies and methods to be applied by actors when designing measures in order to ensure that support reaches consumers and can be utilised by them. It is also required to identify target group needs and appropriate information channels. Finally, the Committee has been tasked with conducting a general survey of how consumer support is organised and implemented in other countries such as the UK, Finland, Norway and the Netherlands, and with proposing suitable legislation based on the Committee Chair’s deliberations.

Consumer need for support as a point of departure

A starting point for the Committee was the need for consumer support. Considerations regarding choice of methods, strategies and information channels and the organisation of consumer support have accordingly been based as far as possible on a consumer, as opposed to an actor, perspective. Social developments in the past 20 years have radically changed conditions for consumers in terms of opportunities to seek and share information. One example is the

now widespread tendency, particularly among young people, to search for information in the social media, and to share their purchasing experiences with others on the internet. A growing proportion of all information exchange in society now takes place on the internet, a trend that has created new risks as well as opportunities, as the information available there is of varying quality and not always reliable.

These developments have also led to new ways of consuming. Ecommerce has made it easier to shop from home and contributed to the emergence of new consumption patterns. Similarly, the proliferation of large shopping centres has created new purchasing patterns and behaviours. Changes in the credit market have also given rise to new consumption patterns. These include quick, easily available credit to meet daily consumption, a development which has also played a major part in growing over-indebtedness in society. Re-regulation and new innovations in certain areas have given rise to new markets where responsibility for choosing goods or services has devolved on the consumer. Thanks to technological advances, commercial marketing messages can now reach the consumer more easily over a growing number of channels, such as mobile telephony and the internet. In a number of respects, this development has been favourable from a consumer standpoint, with a wider selection of products on offer and more information, e.g. through the emergence of product comparison tools. However, it also places new demands on – and correspondingly higher risks for – consumers when selecting goods and services.

Moreover, it places new demands on independent consumer support in terms of ensuring accessibility and visibility in a limitless stream of information from different independent and commercial actors. The Committee accordingly recognises the need for a higher level of ambition with regard to consumer support.

If the consumer is to have ready access to independent support, this should be available as far as possible via a single entry point and be experienced as a cohesive unit. A single contact interface for consumer support is more conducive to enhancing consumer knowledge and easy accessibility. It also makes for accessible, coherent support. In addition, support efforts should incorporate active outreach in order to make contact with consumers in any given search query. A further aspect which the Committee has taken into consideration, and which constitutes one of the

directive's points of departure, is the need for more equitable consumer support.

Consumer support methods and strategies should take account of the needs and behaviours of different target groups. The Committee has chosen to divide consumers roughly into two target groups, each requiring different methods and strategies. One group comprises consumers who actively search for information. The other is composed of consumers who do not. The first group is most effectively reached by support which is accessible, informative and relevant. Reaching the second group requires targeted strategies aimed at raising awareness of the value of being a competent, critical consumer. The Committee’s proposed measures for reaching out more effectively to consumers are aimed at the firstmentioned target group. Its proposals on methods and strategies for consumers who are not easy to reach are aimed at the second group.

Proposed measures for reaching consumers more effectively

A new structure for consumer support

A part of consumer support consists in offering guidance in specific cases and providing web-based information. Examples range from the provision of pre-purchase information to support in the event of a consumer complaint. These forms of support are aimed at consumers who have a degree of involvement and insight into consumer-related issues, as availing oneself of support requires a certain amount of activity on the consumer’s part. The Committee considers that existing structures for reaching out to consumers are unsuited to the provision of effective, equitable and accessible consumer support. In the Committee’s view, this is because entry points to guidance and information provided by actors are not adapted to consumers' search behaviours. Consumer support must be visible at the point where the consumer is located and searching for information. It must therefore be provided within a simpler, more straightforward structure that makes it easier for consumers to get started and track down information and advice at need. Consumer support must also be more equitable. The Committee rec-

ognises the relevance of the argument that support should be perceived as a unified entity despite the involvement of different actors. In addition, the structure must be designed in accordance with the way consumers search for information – primarily on the internet.

Web-based information provided by actors must be available via an electronic information service

With a view to improving accessibility to web-based consumer information provided by authorities, consumer advice centres, actors in civil society and municipal councils, the Committee proposes the establishment of an electronic information service with a comprehensive body of information available on a public network. The

Committee proposes that the service be governed by a new gov-

ernment ordinance on consumer information. The service would be required to include information on consumers’ legal positions, and information designed to enable them to make conscious, informed choices. It would also be required to include information from relevant authorities deemed to be of interest to consumers. Under the proposal, each authority would make its own assessment of what is to be regarded as applicable, reliable and appropriate for consumers of the existing information authorities are already required to provide and make available on their own websites or elsewhere. The

Committee proposes that responsibility for providing consumer

information be vested with the following government agencies, and that this task be specified in the respective agencies’ standing instructions: the National Board for Consumer Disputes, the Energy Markets Inspectorate, the Board of Supervision of Estate Agents, the Financial Supervisory Authority, the Swedish Enforcement Authority, the Swedish Competition Authority, the National Food Administration, the National Gaming Board, the Medical Products Agency, the Post and Telecom Authority, the Swedish Transport Administration, the Swedish Transport Agency, the Swedish Pensions Agency, the Swedish Chemicals Agency, the National Electrical Safety Board, the Swedish Consumer Agency, the Environmental Protection Agency, the National Board of Housing, the Swedish Energy Agency and the Data Inspection Board.

The aim of the proposal is to make it easier in future to determine whether information content is inadequate in a given sector, in which case the agency's instructions in the corresponding areas may need to be more clearly formulated.

The Swedish Consumer Agency as coordinating body for the electronic information service

The Committee proposes that the Swedish Consumer Agency act as

the coordinating authority for the electronic information service, and that this responsibility be specified in the agency’s standing instructions. The Committee proposes that the coordinating agency's functions be set out in the proposed ordinance on consumer information. The Consumer Agency should be given responsibility for the development, provision and management of the information service. In addition, the agency should be made responsible for practical coordination and joint operational issues, the technical system itself, and performance monitoring of the information service. The responsibilities of a coordinating agency include that of editor-in-chief; the agency will accordingly be expected to make final decisions on the structuring of information and editorial content. Any changes of a non-editorial character made by the coordinating agency must be implemented in consultation with the information provider as each actor bears responsibility for the content of its own texts, a requirement which should also be stated by the information service. In addition, the agency would be required as part of its extended responsibility to look into the possibility of using social media as a component of the information service. The Committee wishes to call attention to the importance of developing the electronic information service using open format. This both enables automatic coordination of information between authorities responsible for its provision and makes data available to other actors.

Information provided by consumer advice centres, municipal authorities and civil society organisations.

The Committee acknowledges the value to consumers of access to web-based consumer advice information via the electronic information service. It also takes a positive view of the contributions to the information service of civil society organisations whose aims are in agreement with consumer policy objectives. The Committee

proposes that the Swedish Consumer Agency in its capacity as co-

ordinating authority be responsible for entering into agreements with actors – other than those with official responsibility for providing information – which in the agency's view could play an active role in the information service and meet the terms and conditions for participation. The Committee also proposes that the Government task the authorities represented on the boards of consumer advice centres with seeking to ensure that centres collaborate with the Consumer Agency in providing consumer information within the framework of their respective remits. Consumer information relating to local or regional conditions should be accessible via the information service through links to municipal council websites.

Establishment of a consumer information council

As responsibility for the information content of the electronic information service is vested in a number of actors, continuous cooperation between them will be essential to ensure coherence and facilitate solutions to problems that may arise. To ensure that those tasked with contributing information bring their influence to bear, operate effectively and coordinate with other actors, the Committee

proposes the establishment of an advisory body, a consumer infor-

mation council, tasked with assisting the Consumer Agency in its role as coordinating authority. It is further proposed that the council be composed of not more than 10 members appointed by the Government and be chaired by the agency. The council should comprise representatives of the agencies responsible for providing information. The municipal sector and the consumer advice centres should also be represented.

Consumer Agency responsibility for guidance to individual consumers

Direct guidance and advice on consumer issues is an essential complement to web-based support and a significant factor in reaching consumers who for various reasons cannot access web-based information. The fact that the Consumer Agency’s is not currently required to provide guidance to individual consumers is at variance with many consumers’ expectations of the agency. This state of affairs may have contributed to a structure which is ill-adapted to the way consumers search for information. In order to achieve a clearly articulated structure with a single contact interface to the

consumer, consumer support must be in the form of first-line support so the consumer can easily obtain guidance and support from

the electronic information service via social media, telephone, email or written correspondence. The focus should be on ensuring that consumers can be helped by the electronic information system using self-help tools and information from other actors. Other authorities and the consumer advice centres should function within the proposed structure as second-line support capable of offering consumers specialised skills. Municipal consumer guidance activities can also constitute second-line support in cases where the guidance officer needs to look through written material, e.g. to address a local issue, or where the case involves meeting the officer in person.

The Committee proposes that agency instructions in this connec-

tion should state that the Consumer Agency bears responsibility for providing guidance to individual consumers on sale-related and contractual issues, and for informing and advising consumers within its sphere of activity, with the aim of enabling the latter to make conscious, informed choices. The Committee proposes that the Government task the Consumer Agency with developing and providing nationwide direct guidance, including guidance by telephone and in writing. In the Committee’s view, an initial staff complement of 25 annual full-time equivalents for guidance services constitutes a reasonable figure.

Collaboration between actors responsible for direct guidance services

If the structure is to be appropriate and effective, there must be collaboration between the Consumer Agency and other agencies, consumer advice centres and municipal consumer guidance services, where existing skills are to be found. The Committee proposes that the Government task the National Post and Telecom Agency, the Energy Markets Inspectorate, the Swedish Energy Agency and the Swedish Financial Supervisory Authority with working to ensure that consumer advice centres – acting in accordance with their respective purpose descriptions – cooperate with the Consumer Agency in its efforts to develop and deliver guidance services. The Committee’s proposal represents a higher level of ambition, with municipal consumer-related activities continuing to play a significant role.

The Committee’s assessment is that this proposal will give mu-

nicipal councils greater scope to improve the service for their communities with better and more accessible guidance, while enabling them to pursue a more assertive outreach approach vis à vis municipal residents and businesses than at present.

Guidance in the prevention of over-indebtedness

There is a need for a national guidance service, a ‘financial emergency facility’ designed to counter over-indebtedness among private individuals. The Committee considers that the introduction of such a service would require a more in-depth analysis in a number of areas, and that its proposal should be evaluated more closely in a different context.

The need for marketing measures

Promoting public awareness of consumer support and encouraging general recognition of the benefits of becoming an informed consumer will require a communication plan.

The Committee proposes that the Government task the Swedish Consumer Agency with drawing up a communication plan designed to give consumers a better idea of where to turn for guidance and advice. One strategy is to establish a visual identity, a graphic profile and logotype for independent consumer support.

Another is to collaborate with business operators to offer information on independent consumer support. The communication plan should also include strategies and activities aimed at raising awareness of the benefits of being an informed consumer. Such measures would be aimed primarily at consumers who are difficult to reach.

Methods and strategies for communicating with consumers who are difficult to reach

The Committee’s proposals regarding outreach measures for consumer support will serve to lower the threshold for information and guidance provision and better enable consumers to find and come in contact with consumer support.

Reaching consumers who do not search for information requires a targeted outreach approach.

Information provided in the right way, at the right time

It is important to arouse the recipient’s interest by explaining the benefits of being a critical and informed consumer. It is also essential that the relevant actors share a common point of departure in terms of target groups and that their choice of information channels are appropriate to the target groups to be reached. The Com-

mittee proposes that actors make more concerted efforts than at

present to identify situations suitable for relaying information to consumers. Efforts should be made from time to time to remind consumers that consumer support is available, to explain how it can be accessed, and to highlight the importance of being an informed, critical consumer.

The key role of municipal consumer support activities in outreach efforts

Crucial to outreach work is proximity to the consumer, who can now be reached virtually as well as physically. The role of municipal councils with regard to outreach will continue to be highly relevant thanks to their strong local connections and natural proximity to

their communities. The Committee's assessment is that municipal consumer support activities have the potential to play a more pivotal role in this area than at present. The provision of first-line sup-

port by the Consumer Agency will allow municipal councils to give

greater priority to outreach work than at present.

The Consumer Agency should support municipal councils in their outreach activities vis à vis consumers

Government agencies and municipal councils currently carry out outreach activities at local level or as part of broader coordinating projects. Inter-municipal collaboration on outreach work is important. Councils should be given support and information about successful projects and be informed of indications received by the Consumer Agency in its capacity of coordinating authority regarding the proposed information and guidance services. Assigning an actor a supporting role will benefit outreach work in the municipalities. The Committee proposes that the Consumer Agency’s remit be defined more precisely through a provision in its instructions expressly requiring the agency to support municipal councils in their outreach activities.

The need for collaboration and coordination of outreach efforts

Outreach work must be planned and coordinated in accordance with an overall approach, and to a large extent take place through collaboration between the relevant agencies, consumer advice centres, municipal councils and consumer advocacy organisations. It is vital that the Consumer Agency contribute to continued methods development in this sphere. The Committee proposes that the following approach serve as a point of departure for outreach work.

  • Identify the sectors or choices deemed appropriate for action aimed at impacting consumer involvement and insight.
  • Define the underlying problem and set up clear, preferably measurable, goals.
  • Gain better understanding of the purchasing behaviours of different target groups.
  • Establish best practices (new projects tested as pilot projects).
  • Evaluate effectiveness and goal fulfilment.
  • Ensure clear allocation of competencies among the actors concerned.

The need for a common point of departure when defining target groups

If identification of target groups is to be meaningful, a more uniform conceptual framework will be needed in the Committee's view. Choosing common points of departure when defining target groups also furnishes actors with a joint platform. This in turn makes collaboration easier as efforts can more readily coordinated.

The Committee proposes that a common point of departure for de-

fining target groups should take the following form: A consumer is in a vulnerable position if he or she is likely to suffer harm in the purchasing process. The risk of suffering harm will vary with the character of the market, the qualities of the product, the type of transaction, personal qualities or personal circumstances that adversely impact the consumer's ability to choose or to pursue a complaint. The risk of harm may also arise from a combination of the market’s character and the consumer’s personal circumstances. A consumer is placed in an exposed situation when his or her circumstances and/or personal qualities adversely affect the consumer process in more permanent ways. A person is placed in an exposed situation when he or she repeatedly suffers harm as a consumer or experiences reduced satisfaction with the products he or she consumes.

Survey of consumer behaviour in different situations

The needs of different target groups in terms of information and support is a complex question involving a number of factors, such as the type of market concerned and the choices facing the consumer. In order to develop suitable methods for this undertaking and to determine whether such methods are appropriate, it will be necessary to examine the underlying reasons for consumer action or passivity, market by market and choice by choice. The same applies to consumer involvement, or lack thereof, in environmental or ethical concerns.

The Committee proposes that the Government vest the Swedish

Consumer Agency with responsibility for charting the underlying causes of consumer behaviour in choice situations deemed to be of particular significance, and to recommend suitable methods and information channels on the basis of the survey findings in terms of the needs of the various target groups. The Committee takes a favourable view of ongoing collaboration on consumer research at various universities and institutes of higher education.

The need for clearer information on the impact of household consumption on people and the environment

A new responsibility for the Environmental Protection Agency

The Committee proposes that the Environmental Protection Agency

be given responsibility for informing consumers on the impact of household consumption on people and the environment. The aim here is to enable consumers to access information with a broader perspective on the impact their consumption can have on people and the environment. Such information should not, however, include (for example) the environmental or human impact of the activities of the enterprise or public sectors. The Committee’s assessment is that information of this kind should help give consumers a better understanding of how to consume in an environmentally friendly way.

Support for consumers in choice situations involving schools, healthcare and the social services

Greater freedom of choice in the school market has led to a situation where choosing a school resembles in certain respects the process of choosing a product in a traditional consumer market. The Committee’s recommendations regarding the structure, composition and promotion of consumer support are thus relevant to the configuration of support and information for consumers who are considering a choice of school. However, there are substantial differences. The school choice situation not only places additional demands on those responsible for providing guidance but also in-

volves the development of methods and strategies for reaching users. This issue should therefore be addressed elsewhere. Having regard to the inquiry currently in progress (Committee of Inquiry on Independent Schools, ToR 2011:681), the Committee has no plans to present proposals in this area.

The Committee notes that individuals can face complex choice situations in the healthcare and social services sphere, in situations where the Free Choice Systems Act (2008:962) is applicable. The structure and composition of support in the healthcare and social services sphere is a broad, complex issue and should therefore be addressed elsewhere. In light of the above, and having regard to the deliberations of the Committee of Inquiry on Patient Power (ToR 2011:252) and its forthcoming findings, the Committee has no plans to present proposals in this area.

1 Friskolekommittén dir. 2011:68. 2 Patientmaktsutredningen dir. 2011:25, dir. 2012:24.

Författningsförslag

1. Förslag till förordning (0000:000) om konsumentinformation

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I syfte att förbättra tillgängligheten till konsumentinformation ska det finnas en elektronisk informationstjänst med samlad information som ska vara tillgänglig genom ett allmänt nätverk.

2 § Informationstjänsten ska innehålla information om konsumentens rättsliga ställning samt information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val. Informationen ska tillhandahållas elektroniskt av de statliga myndigheter som är informationsansvariga.

Den samordningsmyndighet som avses i 5 § ska ensam besluta vilken information som ska ingå i informationstjänsten.

Informationsansvar

3 § Informationsansvar enligt denna förordning innefattar en skyldighet att tillhandahålla aktuell, tillförlitlig information som är relevant ur ett konsumentperspektiv. Informationsansvaret innebär även en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig för samordningsmyndigheten samt ett ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet.

4 § De myndigheter som är informationsansvariga bestämmer innehåll och omfattning av informationen utifrån myndighetens uppdrag.

Samordning

5 § Konsumentverket är samordningsmyndighet för informationstjänsten enligt denna förordning.

6 § Samordningsmyndigheten ska utveckla, tillhandahålla och förvalta informationstjänsten samt sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor. Myndigheten ansvarar även för det tekniska systemet och uppföljning av informationstjänsten.

Samordningsmyndigheten ansvarar för att träffa avtal med andra aktörer än myndigheter med informationsansvar, som myndigheten bedömer kan ha en aktiv roll i informationstjänsten och om villkoren för deras medverkan.

Samordningsmyndigheten ansvarar för huvudredaktörskapet. I huvudredaktörskapet ingår att myndigheten beslutar om strukturering av information och redaktionellt upplägg. Ändringar som inte är av enbart redaktionell karaktär ska göras i samråd med den som lämnat informationen.

7 § Vid Konsumentverket ska det finnas ett rådgivande organ, som benämns Rådet för konsumentinformation. Rådet har till uppgift att bistå Konsumentverket i dess uppgifter enligt denna förordning.

8 § Myndighetschefen vid Konsumentverket är ordförande och regeringen utser övriga ledamöter, som ska vara högst tio.

9 § Innan Konsumentverket fattar beslut som är av principiell betydelse för dem som lämnar information i informationstjänsten ska samråd alltid ske med Rådet för konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Utöver det som följer av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355), ska myndigheten

1. svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs,

2. följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet,

3. främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen,

4. verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet, och

4. verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet,

5. vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

5. vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och

6. vara informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

1 Senaste lydelse 2009:94.

3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:781) med instruktion för Kronofogdemyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:781) med instruktion för Kronofogdemyndigheten ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Kronofogdemyndigheten är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen ska införas en ny paragraf, 1 b §, av följande lydelse.

1 b §

Post- och telestyrelsen är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen ska införas en ny paragraf, 3 b §, av följande lydelse.

3 b §

Datainspektionen är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1041) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1041) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Allmänna reklamationsnämnden ska

1. pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten och rekommendera en lösning av tvisten,

2. pröva tvister om skadestånd mellan fysiska personer och juridiska personer eller enskilda näringsidkare om den fysiska personens anspråk på skadestånd helt eller delvis kan komma att omfattas av motpartens ansvarsförsäkring och skadan inte uppkommit i samband med den fysiska personens näringsverksamhet och rekommendera en lösning av tvisten,

3. yttra sig i konsumenttvister på begäran av domstol,

4. informera konsumenter och näringsidkare om myndighetens praxis, och

4. informera konsumenter och näringsidkare om myndighetens praxis,

5. stödja den kommunala konsumentverksamhetens hantering av konsumenttvister genom bl.a. utbildning och information.

5. stödja den kommunala konsumentverksamhetens hantering av konsumenttvister genom bl.a. utbildning och information, och

6. vara informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §2

Konkurrensverket ska utöver vad som följer av 3 §

1. uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och mot en effektiv offentlig upphandling, lämna förslag till konkurrensutsättning och till regelreformering samt följa upp utvecklingen på konkurrens- och upphandlingsområdet,

2. fullgöra den övervakning och rapportering i fråga om detaljhandel med alkohol som överenskommits mellan Sverige och Europeiska kommissionen,

3. avge yttranden enligt 23 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation,

4. inom sina verksamhetsområden och i lämplig omfattning utfärda allmänna råd,

5. samla in uppgifter för statistikändamål, och

5. samla in uppgifter för statistikändamål,

6. när verket från allmän domstol eller Marknadsdomstolen får en kopia av en dom eller ett slutligt beslut som gäller tillämpningen av artikel 101 eller artikel 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt utan dröjsmål översända domen eller beslutet till Europeiska kommissionen.

6. när verket från allmän domstol eller Marknadsdomstolen får en kopia av en dom eller ett slutligt beslut som gäller tillämpningen av artikel 101 eller artikel 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt utan dröjsmål översända domen eller beslutet till Europeiska kommissionen,

och

2 Senaste lydelse 2011:718.

7. vara informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §3

Energimarknadsinspektionens uppgifter är att

1. ansvara för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen enligt ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) med undantag för frågor om försörjningstrygghet enligt 8 a kap., och lagen (1978:160) om vissa rörledningar samt för tillsynen och regelgivningen enligt fjärrvärmelagen (2008:263),

2. upprätta och offentliggöra en tillsynspolicy,

3. inom sitt verksamhetsområde verka för

a) effektiv konkurrens på el- och naturgasmarknaderna,

b) funktion, effektivitet och konkurrenskraftiga priser på fjärrvärmemarknaderna,

c) stärka el-, naturgas- och fjärrvärmekundernas ställning och möjliggöra aktiva valmöjligheter genom lättillgänglig och tillförlitlig information,

4. främja energikonsumenters rättigheter genom att i samråd med Konsumentverket samordna upprättandet av svar avseende Europeiska kommissionens checklista, offentliggöra samt hålla checklistan fortsatt aktuell,

5. följa och analysera utvecklingen på el-, naturgas- och fjärrvärmemarknaderna och lämna förslag till ändringar i regelverk eller andra åtgärder för att främja marknadernas funktion,

6. inom sitt område fullgöra uppgifter som följer

a) Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar,

3 Senaste lydelse 2011:719.

b) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 713/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter,

c) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003,

d) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005,

e) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG, och

f) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG och i det sammanhanget samråda med Affärsverket svenska kraftnät när det gäller utarbetandet av den årliga rapporten om försörjningstrygghet för naturgas,

7. för Sveriges räkning delta i utvecklingen av marknaderna för el och naturgas inom Norden och EU,

8. samarbeta med europeiska tillsynsmyndigheter och med byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter i syfte att verka för en harmonisering av regelverk så att likvärdiga förutsättningar skapas på marknaderna för el och naturgas inom Norden och EU,

9. se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag, och

9. se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag,

10. se till att det finns en gemensam kontaktpunkt där konsumenter av el och naturgas kan få tillgång till all nödvändig information om gällande lagstiftning, sina rättigheter och möjligheter till tvistlösning i händelse av en tvist.

10. se till att det finns en gemensam kontaktpunkt där konsumenter av el och naturgas kan få tillgång till all nödvändig information om gällande lagstiftning, sina rättigheter och möjligheter till tvistlösning i händelse av en tvist, och

11. vara informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1121) med instruktion för Elsäkerhetsverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1121) med instruktion för Elsäkerhetsverket ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Elsäkerhetsverket är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Statens energimyndighet är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1205) med instruktion för Läkemedelsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1205) med instruktion för Läkemedelsverket att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §4

Läkemedelsverket ska särskilt

1. svara för kontrollen och tillsynen enligt läkemedelslagen(1992:859), lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av den 11 februari 2004 om narkotikaprekursorer, rådets förordning (EG) nr 111/2005 av den 22 december 2004 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer, lagen (2009:366) om handel med läkemedel och övriga författningar på läkemedelsområdet i fråga om tillverkare, importörer, distributörer, detaljister och andra som tar befattning med läkemedel,

2. svara för tillsyn i fråga om medicintekniska produkter i enlighet med lagen (1993:584) om medicintekniska produkter och förordningen (1993:876) om medicintekniska produkter samt de föreskrifter som verket har meddelat med stöd av lagen,

3. svara för kontrollen och tillsynen i fråga om vissa produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära,

4. svara för kontrollen och tillsynen i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter,

5. svara för föreskrifter och allmänna råd i fråga om läkemedel och andra produkter som omfattas av myndighetens kontroll eller tillsyn,

6. delta i internationellt samarbete inom sitt verksamhetsområde,

7. svara för information inom sitt ansvarsområde till andra myndigheter och enskilda,

4 Senaste lydelse 2011:1145.

8. svara för stöd till Socialstyrelsens tillsynsverksamhet och styrelsens beredskapsplanering på läkemedelsområdet,

9. svara för forskning på områden av betydelse för den kontroll och tillsyn som ska bedrivas,

10. fullgöra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt rådets förordning (EG) nr 953/2003 av den 26 maj 2003 om förhindrande av att handeln med vissa viktiga mediciner avleds till Europeiska unionen, ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 1662/2005 av den 11 oktober 2005 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EG) nr 953/2003 om förhindrande av att handeln med vissa viktiga mediciner avleds till Europeiska unionen,

11. fullgöra de uppgifter som ankommer på behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, i fråga om efterlevnaden av sådana regler som verket har tillsyn över,

12. fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt artiklarna 14 och 16.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 816/2006 av den 17 maj 2006 om tvångslicensiering av patent för tillverkning av läkemedelsprodukter för export till länder med folkhälsoproblem,

13. inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,

14. tillhandahålla producentobunden läkemedelsinformation till allmänheten,

15. lämna giftinformation genom Giftinformationscentralen, 16. bedriva utrednings- och utvecklingsverksamhet för att förbättra läkemedelsanvändningen samt verka för samordning och samverkan mellan de aktörer som är verksamma på området, och

16. bedriva utrednings- och utvecklingsverksamhet för att förbättra läkemedelsanvändningen samt verka för samordning och samverkan mellan de aktörer som är verksamma på området,

17. inom ramen för den egna verksamheten och i samarbete med andra aktörer arbeta för att bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling.

17. inom ramen för den egna verksamheten och i samarbete med andra aktörer arbeta för att bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling, och

18. vara informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse.

11 a §

Transportstyrelsen är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Finansinspektionen är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 )om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:606) med instruktion för Fastighetsmäklarnämnden

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:606) med instruktion för Fastighetsmäklarnämnden ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Fastighetsmäklarnämnden är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion till Konsumentverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:607) med instruktion till Konsumentverket

dels att 1 § och 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 1 a §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att

1. de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs,

2. konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften, och

2. konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften,

3. stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet.

3. stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet och

4. ge vägledning till enskilda konsumenter i köp- och avtalsrättsliga frågor samt inom sitt verksamhetsområde informera och vägleda konsumenter i syfte att möjliggöra för konsumenter att göra medvetna och välinformerade val.

1 a §

Konsumentverket är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation samt ska fullgöra de uppgifter som framgår av nämnda förordning.

3 §5

Myndigheten ska därutöver

1. Bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv samt vid behov vidta eller föreslå åtgärder,

2. med utbildning och information stödja kommunernas konsumentverksamhet i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning,

2. med utbildning och information stödja kommunernas konsumentverksamhet i frågor som rör konsumentskydd, konsumentlagstiftning och där-

utöver särskilt stödja kommunerna i deras uppsökande verksamhet mot konsumenter,

3. vara kontaktmyndighet för svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med Europeiska kommissionen i konsumentrelaterade frågor som rör informationssamhällets tjänster enligt lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,

4. vara kontaktmyndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, och

5. fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt samma förordning, i fråga om efterlevnaden av sådana regler som myndigheten har tillsyn över.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

5 Senaste lydelse 2011:1218.

16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

4 a §

Kemikalieinspektionen är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Pensionsmyndigheten är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket ska införas en ny paragraf, 2 b §, av följande lydelse.

2 b §

Livsmedelsverket är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §6

Naturvårdsverket ska särskilt

1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen,

2. samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

3. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna verkets synpunkter tidigt i processen,

4. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,

5. vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,

6. verka för att miljökvalitetsmålen nås genom att följa och utvärdera miljöarbetet och vid behov föreslå åtgärder för arbetets utveckling,

7. i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

8. följa upp och utveckla arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,

9. samråda med andra berörda myndigheter och

a) varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljning och prognos av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen,

6 Senaste lydelse 2011:843.

b) regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till regeringen ge en samlad bild av myndigheternas utvärdering, och

c) utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet, 10. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för verkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,

11. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,

12. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,

13. ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande,

14. förvärva värdefulla naturområden för statens räkning, 15. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,

16. verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,

17. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 18. verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,

19. samordna myndigheternas arbete avseende omgivningsbuller, och

19. samordna myndigheternas arbete avseende omgivningsbuller,

20. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).

20. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840),

och

21. informera konsumenter om vilken påverkan hushållens konsumtion har på människor och miljö.

3 b §

Naturvårdsverket är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

20. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1482) med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1482) med instruktion för Boverket ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

5 a §

Boverket är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

21. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 a §

Trafikverket är informationsansvarig enligt förordning ( 0000:000 ) om konsumentinformation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

Del I

Inledning

1. Utredningens uppdrag och arbete

Utredningen har haft i uppdrag att se över det befintliga stödet till konsumenter i form av information och vägledning när det gäller såväl rättigheter och skyldigheter som val av produkter på konsumentmarknaderna, val av offentligt finansierade tjänster och val av produkter med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter. Vidare ska utredningen föreslå hur konsumentstödet bör organiseras och bedrivas för att bli mer ändamålsenligt, effektivt och likvärdigt för alla konsumenter i landet. Utredningen har även haft i uppdrag att föreslå lämpliga strategier och metoder för hur insatser ska utformas för att stödet ska nå fram till och användas av konsumenterna. Vidare har det ingått i uppdraget att kartlägga hur konsumentstödet är organiserat och hur det bedrivs i andra jämförbara länder, t.ex. Storbritannien, Finland, Norge och Nederländerna.

Utredningen har genom regeringsbeslut den 22 december 2011 fått förlängd tid för sitt uppdrag till senast den 30 juni 2012. Direktiven till Utredningen om framtidens stöd till konsumenter (dir. 2011:38 och dir. 2011:119) bifogas i bilaga 1–2.

1.1. Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades i juni 2011. Utredningen har haft åtta sammanträden samt därutöver ett arbetsmöte med några av experterna i utredningen. Det har även förekommit underhandskontakter med experterna. Utredaren och sekreteraren har besökt Konsumentverket, Pensionsmyndigheten, Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Konsumenternas försäkringsbyrå, Konsumenternas Energimarknadsbyrå och Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna AB, Sveriges Konsumenter och Svenska natur-

skyddsföreningen. Utredaren har besökt Allmänna reklamationsnämnden, Miljömärkning Sverige AB, Svenska Bankföreningen, Fondbolagens förening, Projektet Ekonomismart och Konsumentrådgivningen i Uppsala kommun. Utredaren har även deltagit i ett seminarium om räknefärdighet och finansiell förmåga som anordnades av Riksbanken och Finansmarknadskommittén, en konferens om konsumentskydd som anordnades av Konkurrensverket, en nätverksträff för de statliga representanterna i de olika konsumentbyråerna samt haft möte med konsulten Peter Krantz tillsammans med experten Johan Groth.

Sekreteraren har besökt konsumentrådgivningen i Trollhättan och Konsument Göteborg.

Utredaren och sekreteraren har besökt Department of Business Innovation and Skills och Consumer Focus i London, Storbritannien. Utredaren och sekreteraren har även besökt Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie och Consumentenautoriteit i den Haag, Nederländerna samt har träffat tjänstemän vid Konsumentverket i Finland och från Arbets- och näringsministeriet vid ett möte i Helsingfors, Finland.

Konsumentverket har bistått utredningen med statistik rörande den kommunala konsumentvägledningen. Konsumentverket har också bistått utredningen med underlag för den analys utredningen har gjort över vilka konsekvenser utredningens förslag kan få.

Sekreteraren har haft kontakter med sekreterare i Friskolekommittén (U 2011:04) och i Patientmaktsutredningen (S 2011:03).

1.2. Betänkandets disposition

Betänkandet består av fem delar, I–V.

I del I finns inledning. Först redovisas utredningens uppdrag och arbete. Därpå inledande utgångspunkter och avgränsningar samt därefter köpprocessen.

Del II behandlar bakgrund, dvs. nuvarande konsumentstöd,

förebyggande arbete på det privatekonomiska området, stöd inför val av skola, vård och omsorg samt konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt. Slutligen ges en beskrivning av konsumentstödet i några andra länder.

I del III återfinns utredningens överväganden. Först redovisas utredningens tankar om ett effektivt och ändamålsenligt konsumentstöd. Därefter utredningens förslag till åtgärder för att bättre nå ut

med konsumentstödet följt av metoder och strategier för att nå konsumenter som kan vara svåra att nå. Vidare presenteras utredningens bedömning rörande stöd inför val, skola och omsorg. Slutligen ges förslag på området konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt.

I del IV finns konsekvensbedömning. I del V finns särskilda yttranden och bilagor.

2. Inledande utgångspunkter och avgränsningar

2.1. Utgångspunkter

Begreppet konsumentstöd omfattar ett sektorsövergripande ansvar och därmed även många statliga myndigheters verksamhetsområden. Av direktiven framgår att det är det befintliga och oberoende konsumentstödet i form av vägledning och information som utredaren ska se över. I direktiven nämns aktörer som myndigheter, kommuner, konsumentbyråer, Konsument Europa och organisationer.

Konsumentverket har i en av sina rapporter använt sig av begreppet oberoende och har då syftat på aktörer som arbetar med att verkställa det konsumentpolitiska målet. I rapporten nämns Konsumentverket, Konsument Europa, Allmänna Reklamationsnämnden, kommunal konsumentvägledning, budget- och skuldrådgivning, energi- och klimatrådgivning, konsumentbyråerna, Konsumentvägledarnas yrkesförening och Sveriges Konsumenter (Konsumentverkets rapport Kommunernas konsumentvägledning – bra

men okänd [2010:21] se även prop. 2011/2012:1 utg.omr. 18 s. 69).

Mot denna bakgrund har utredningen valt att med begreppet

oberoende konsumentstöd avse stöd till konsumenter i form av

vägledning och information som tillhandahålls av aktörer och som har syfte att verkställa regeringens konsumentpolitik eller vars syfte överensstämmer med de konsumentpolitiska målen.

Utgångspunkten för utredningens arbete har således varit det stöd till konsumenter som tillhandahålls av de oberoende aktörer som har nämnts ovan. I direktiven specificeras närmare att med stöd avses sådant som ges till konsumenter när det gäller rättigheter och skyldigheter och inför val av produkter på konsumentmarknaderna, inför val av offentligt finansierade tjänster och med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter. Utöver stöd i form

av förköpsinformation tar skrivningen enligt utredningen närmast fasta på stöd i form av information och vägledning om konsumenträtt. Utredningen kan dock se ett behov av stöd mot enskilda även i frågor som rör rättsliga förhållanden mellan två privatpersoner. Sådana avtalsförhållanden kan exempelvis uppstå via internet (exempelvis Tradera och Blocket), men också vid köp av fast egendom och frågan är om köparen är att betrakta som konsument i en sådan situation trots att den konsumenträttsliga skyddslagstiftningen inte är tillämplig på rättsförhållandet, eftersom det förutsätter ett köp eller ett avtal mellan en näringsidkare och en fysisk person. Några av de konsumentvägledare som utredningen har varit i kontakt med ger stöd för att information och vägledning tillhandahålls av oberoende aktörer också i sådana situationer. Utredningen har därför valt att inte tolka direktivet på sådant sätt att stöd mot enskilda där konsumenträttslig lagstiftning inte skulle vara tillämpligt på rättsförhållandet ska uteslutas i förslagen.

2.2. Avgränsningar

Vilket innehåll som konsumentstödet bör ha för att vara ändamålsenligt för den enskilda är en fråga som det inte går att ge något allmängiltigt svar på utan att en gapanalys har gjorts för att identifiera vilka sektorer där det eventuellt kan finnas brister i innehållet i konsumentstödet. Det i sin tur förutsätter att marknad för marknad och valsituation för valsituation studeras. Utredningen anser att direktivet har en annan utgångspunkt än fokusera på att göra en sådan analys. Med hänsyn till det och den tid som har stått till utredningens förfogande har utredningen ansett det vara mest ändamålsenligt att fokusera på ett sektorsövergripande perspektiv i förslagen om ansvarsfördelning och således inte lämna konkreta förslag som rör innehållet i konsumentstödet inom varje specifik sektor. Som utredningen har kommit fram till i kapitel 10 innebär utredningens förslag en struktur som underlättar för en framtida gapanalys, som kan ligga till grund för eventuella förändringar när det gäller myndigheternas ansvar för information riktade till konsumenter. När det gäller stöd inför val av produkter med hänsyn till etiska- och miljörelaterade aspekter har utredningen gått ett steg längre och har lämnat förslag om förbättringar av själva innehållet i konsumentstödet på det området. Utredningen har valt att ha konsumenten i fokus och har av det skälet

inte behandlat eventuellt stöd till näringsidkare. Utredningens förslag medför dock indirekta fördelar även för näringslivet, vilket vi redogör för i kapitel 14.

En del av konsumentstödet innefattar det förebyggande arbetet som bedrivs på bl.a. det privatekonomiska området av statliga myndigheter, organisationer och på kommunal nivå. Under arbetets gång blev det tydligt att det krävs en genomgång marknad för marknad och valsituation för valsituation för att kunna identifiera vilka behov olika målgrupper har av information, vilket är en utgångspunkt för att kunna lämna relevanta förslag på strategier och metoder för att nå olika målgrupper. Med hänsyn till det ovan anförda har utredningen ansett det vara mest ändamålsenligt att i den delen (kapitel 11) lämna förslag på strategier och metoder av mer övergripande karaktär som kan anses generella för samtliga målgrupper och som skapar förutsättningar för ett mer målgruppsinriktat uppsökande arbete.

En annan del av uppdraget har varit att se över det stöd som ges till konsumenter inför val av offentligt finansierade tjänster. Utredningen har valt att ha huvudsakligt fokus på konsumentstödet på den privata marknaden och därför gett en mer översiktlig beskrivning av den rättsliga reglering som styr valsituationen på övriga marknader. Stöd inför val av offentliga tjänster innefattar många olika sektorer och situationer för den enskilda. Utredningen har fått prioritera ett par områden och valt att se över stöd inför val av skola, vård och omsorg eftersom dessa områden särskilt står nämnda i direktiven. Utredningen kan konstatera att den enskildas roll som brukare är komplex och flera olika rättsområden berörs. Ytterligare avgränsningar inom respektive område framgår av kapitel 6.

2.3. Begrepp

Av direktivet framgår att utredaren ska se över det stöd som ges till konsumenter när det gäller rättigheter och skyldigheter och val av produkter samt att föreslå hur konsumentstödet ska organiseras och kommuniceras. Frågan är vad som ska anses innefattas i begreppet konsumentstöd. Det finns vare sig i Sverige eller inom EU något enhetligt konsumentbegrepp. I konsumentskyddslagstiftningen regleras individens rättigheter och skyldigheter i köpprocessen i egenskap av konsument. I exempelvis konsumentköp-

lagen (1990:932) definieras en konsument som en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Liknande definitioner finns i andra lagar som fastighetsmäklarlagen (2011:666) och konsumentkreditlagen (2010:1846). Utredningen har i betänkandet utgått från att med konsumentstöd avses i detta sammanhang vägledning och information som oberoende aktörer tillhandahåller till fysiska personer som söker vägledning och information för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Det sagda innebär att utredningen inte har behandlat information och stöd som vänder sig specifikt till näringsidkare.

I samband med val av offentliga tjänster förekommer det att begreppet brukare används i stället för begreppet konsument. Statskontoret har i en rapport undersökt vilken information som brukaren behöver för att välja vård, skola och omsorg (Statskontorets rapport, Vård, skola och omsorg, vilken information

behöver brukaren för att välja?[2007:19]). I rapporten anges att med

brukare och potentiell brukare avses ”i första hand medborgare som är slutmottagare av offentliga nyttigheter och har tillgång till en s.k. sortistrategi, dvs. som har möjlighet att välja mellan olika utförare och tjänsteinnehåll. Som exempel på brukare anges i samma rapport en grundskoleelev som tilldelas skolpeng och ges möjlighet att välja skola och som exempel på potentiell brukare de medborgare som står inför ett val av vårdcentral, äldreboende, grundskola, tandläkare eller förskola. Enligt Statskontoret kan brukare likställas med konsumenter eller kunder i flera avseenden men en stor skillnad är dock att brukare av välfärdstjänster i regel inte har tillgång till den prismekanism som verkar på en fri marknad. Utredningen har valt att använda begreppet brukare i de fall stödet riktar sig till privatpersoner inför val av offentliga tjänster.

I de konsumentpolitiska målen finns uttalat att information till konsumenterna ska vara lättillgänglig och tillförlitlig samt att några myndigheter ansvarar för att verkställa regeringens konsumentpolitik så att det underlättas för konsumenterna att göra aktiva och medvetna val (se prop. 2011/12:1 utg. omr. 18 s. 66 och dir. 2011:38). Enligt utredningen bör begreppet information ses i ljuset av de konsumentpolitiska målen, vilket innebär att med information i utredningen avses sådan information som möjliggör för konsumenterna att göra aktiva, medvetna och välinformerade val samt information om hur konsumenten kan hantera ett klagomål (rättigheter och skyldigheter).

Utredningen har gjort en åtskillnad mellan begreppen oberoende information och kommersiell information där utredningen med oberoende information avser sådan som tillhandahålls av statliga myndigheter, konsumentbyråer, kommuner och det civila samhällets organisationer under förutsättning att deras uppdrag överensstämmer med det konsumentpolitiska målet.

I motsats till den oberoende informationen står kommersiell information. Med det avser utredningen sådan som ges inom ramen för en vinstdrivande verksamhet, dvs. där syftet med informationen också kan vara något annat än det konsumentpolitiska målet. Kommersiell information har således ett annat syfte än att enbart upplysa och råda konsumenten inför ett köp eller tillhandahålla information om konsumentens rättigheter och skyldigheter, eftersom det kan finnas ett ekonomiskt vinstincitament för näringsidkaren att få konsumenten att köpa en viss produkt. Kommersiell information av varor och tjänster kan exempelvis utgöras av reklam från företag eller av olika jämförelseverktyg. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att oberoende information inte är fri från värderingar eftersom alla framställningar mer eller mindre baseras på val, som i förlängningen grundas på värderingar. Oberoende information är inte samma sak som objektiv information. I utredningen avses med begreppet oberoende information sådan som är oberoende av vinstintressen.

3. Köpprocessen

3.1. Köpprocessen

På en väl fungerande marknad är det konsumenterna som genom sina val styr vilka företag som långsiktigt kommer att finnas kvar och utvecklas väl. Ekonomisk tillväxt är avgörande för att vårt välfärdssamhälle ska fungera och för detta krävs en fungerande marknadsekonomi med bl.a. ett konsumentkollektiv som vågar och har möjlighet att ställa krav. En förutsättning för att konsumenterna ska kunna göra aktiva val och därmed kunna bidra till tillväxt och välfärd är att de fattar medvetna beslut grundade på god information, känner till sina rättigheter samt att de är trygga i att de har sådana. Konsumenterna måste kunna lita på varors och tjänsters kvalitet och säkerhet. Vidare måste konsumenterna ha förtroende för den information som ges och det är därför viktigt att det finns ett oberoende konsumentstöd vid sidan av den kommersiella information som erbjuds av aktörer på den privata marknaden.

För att kunna förmedla ett ändamålsenligt konsumentstöd måste stödet anpassas efter konsumentens behov, vilket kommer till uttryck i regeringens skäl för förslag till nuvarande konsumentpolitiska mål (se prop. 2007/08:1 utg.omr. 18 s. 60). För att identifiera konsumenters behov är en lämplig första utgångspunkt enligt utredningen att se vilka olika former av information som det borde finnas ett behov av, med hänsyn till olika skeden i köpprocessen. Nedanstående förenklade beskrivning av köpprocessen bygger på att konsumenten är rationell och medveten i sina val. Köpprocessen delas in i fem steg (Engel, Kollat och Blackwell,

Consumer Behaviour 1968 s. 345):

  • Problemidentifiering
  • Informationssökning
  • Utvärdering av information
  • Köp
  • Utvärdering av köp (efterköpsprocessen)

Senare forskning inom bl.a. de nationalekonomiska och beteendeekonomiska disciplinerna har betonat att konsumentens beteende i köpprocessen är långt mer komplicerad än den rationella köpprocessen gett uttryck för (se exempelvis Östling, Beteendeekonomi

och konsumentpolitik, Integrations- och jämställdhetsdepartementet

2009). Konsumentens köpbeteende kan styras av flera faktorer, exempelvis erfarenhetsmässiga eller emotionella skäl. Sociala livsvillkor eller hur mycket tid som konsumenten har till sitt förfogande i köpprocessen kan också inverka på köpbeteendet, liksom konsumentens personliga förutsättningar att söka och ta till sig information, vilken produkt som efterfrågas, konsumentens värderingar och vilken situation i livet som konsumenten befinner sig i. Hur mycket tid som konsumenten bedömer att han eller hon har till förfogande i en specifik köpprocess är också en omständighet som har betydelse. Utöver dessa faktorer inverkar även konsumentens insikt och engagemang om hur pass angelägen han eller hon är när det gäller att söka information och stöd inför ett beslut eller i att agera efter ett köp om konsumenten inte är nöjd. Inställningen till konsumtion, konsumtionsmönster och konsumtionsbeteenden påverkas således av många olika faktorer. Professor Karin M Ekström har valt att dela upp det på individuella faktorer, sociokulturell kontext och kommunikation. Individuella faktorer omfattar bedömningar, individuellt beslutsfattande, vanor, engagemang attityder, perception, informationsbehandling, lärande, minne, personlighet, självbild, kundnöjdhet och lojalitet. Sociokulturella faktorer omfattar värderingar, livsstil, smak, mode, välfärd, fattigdom, familj, referensgrupper samt även hur ålder, kön, etnicitet definieras i ett sociokulturellt sammanhang. Kommunikation omfattar teknologi, informationsteknologi, service, design, varumärken, reklam, shopping och medier. Därutöver, menar Ekström, finns samhälleliga aspekter som påverkar konsumtion, exempelvis historia, lokal- och global konsumtion, miljöengagemang, politisk konsumtion och offentlig konsumtion (se Ekström,

Families and reference groups i Ekström red., Consumer Behaviour, A Nordic Perspective, 2010).

När det gäller begreppet engagemang har definitionen varierat i forskningslitteraturen.1En vanlig definition, och som utredningen har utgått ifrån, är att beskriva engagemang som motivation till att

bearbeta information. 2

3.1.1. Konsumentens behov av stöd i köpprocessen

I direktivet anges som bakgrund till uppdraget att konsumenten måste ha tillgång till information som förenklar möjligheten att jämföra olika varor och tjänster med varandra utifrån kvalitet och pris. Vidare anges att konsumenten ofta befinner sig i ett kunskaps- och informationsmässigt underläge i förhållande till näringsidkaren inför ett köp.

Om konsumenterna saknar tillräcklig information och inte förstår olika varors eller tjänsters funktion försvårar det i förlängningen förutsättningarna för konsumenten att göra aktiva val vilket i sin tur kan verka hämmande på konkurrensen.

Inom den klassiska nationalekonomin förekommer det att det rent teoretiskt hänvisas till att marknader många gånger leder till effektiva utfall. Om marknaden å andra sidan inte på egen hand kan skapa effektivitet föreligger ett

marknadsmisslyckande (market

failure)(se exempelvis Östling, Beteendeekonomi och konsument-

politik s. 10, Integrations- och jämställdhetsdepartementet 2009).

Om det föreligger bristande marknadstransparens finns det brister på marknaden när det gäller exempelvis konsumentens kunskap om säljarna, priset, kvaliteten, processegenskaperna, kontraktsvillkoren för varorna eller tjänsterna (Chrystal Clear – More insight into

transparency, Ministry of Economic Affairs, 2004). Saknar

konsumenterna tillräcklig kunskap om en eller flera delar av utbudet föreligger bristande transparens. Orsaken till detta behöver inte vara att konsumenterna har tillgång till för lite information om utbudet utan det kan istället bero på att de inte har haft tillgång till rätt sorts information utifrån behov och intresse. Samhälls-

1 Se exempelvis Poiesz T och C de Bont, 1995, Do We Need Involvent to Understand

Consumer Behaviour, Advances in Consumer Research, F. Kardes och M. Sujan [reds.],

Provo, UT: Association för Consumer Reearch s. 448–452. 2 Se exempelvis Mitchell, 1979, Involvement: A Potentially Imortant Mediator of Consumer

Behaviour, i Advances in Consumer Research, W.L. Wilkie [red.], Provo, UT, Association for Consumer Research, s. 191–196.

ekonomisk ineffektivitet uppstår om konsumenterna inte träffar de konsumtionsval de skulle ha träffat med för dem rätt och tillräcklig information.

En av de faktorer som påverkar vilken information som konsumenten är i behov av är vilken vara eller tjänst som konsumenten står inför att köpa, med andra ord den specifika marknadens

karaktär. Bank- och försäkringsmarknaden, liksom pensions-

marknaden, är exempel på marknader som saluför produkter som är komplicerade att överblicka. Det kan vara svårt att jämföra produkter från olika bolag på dessa marknader. Dessutom är kunskaperna om produkterna många gånger bristande hos konsumenten på grund av produkternas komplexitet (Almenberg,

Räknefärdighet och finansiell förmåga s. 17 f, Ekonomisk debatt nr 5

2011). Det kan till exempel vara problematiskt att förstå relationen mellan pris och produkt, och konsumenten vet inte alltid hur mycket eller för vad han eller hon betalar. Produkter inom dessa sektorer ställer även höga krav på informationsgivarens kunskaper och förmåga att förmedla informationen på ett ändamålsenligt sätt. Det kan även förhålla sig så att konsumenterna har bristande grundkunskaper, vilket försvårar möjligheten att förstå och ta till sig information på marknaderna.

Ur både ett samhällsekonomiskt och ett privatekonomiskt perspektiv kan det argumenteras för att oberoende information inom dessa marknader är särskilt viktigt, eftersom konsekvenserna av ett felaktigt val kan vara kostsamma och dessutom ofta inte uppenbaras förrän en lång tid från köpet då möjligheten att reparera det misslyckade köpet har minskat eller helt försvunnit. Inom dessa sektorer kan det också finnas behov av information som möjliggör för konsumenten att göra en riskbedömning.

Andra sektorer som kännetecknas av trög kundrörlighet och som bl.a. Konsumentverket identifierat som marknader där många konsumenter har svårt att få en överblick över vilka val som finns är marknaden för telekommunikation och elmarknaden (Konsumentverkets rapport, Rationella och hållbara val på fem marknader,

Del 1:Hur konsumenter söker information[2010:14]). För att konsum-

enten ska kunna klaga på ett effektivt sätt behövs kunskap om rättigheter och skyldigheter, om hur reklamation och klagomålshantering fungerar och vilka möjligheter som finns om parterna inte kan komma överens på egen hand.

Om näringsidkarna har bra förutsättningar att förebygga missnöje och dessutom välutvecklade metoder för att hantera de

konsumenter som har problem gynnas konsumenterna. Det är därför av stor betydelse att både konsumenter och näringsidkare har goda kunskaper i konsumenträtt och reklamationshantering.

Konsumentstöd ur ett hållbarhetsperspektiv

En ytterligare aspekt för konsumenten att ta ställning till, och som aktualiseras mer eller mindre inom samtliga sektorer, är konsumtion ur ett hållbarhetsperspektiv. Begreppet hållbar utveckling utgår ifrån tre dimensioner; social, ekonomisk och miljömässig utveckling. De tre dimensionerna är beroende av varandra och i en hållbar utveckling ges inget område företräde framför de andra. Konsumtionsvalet får olika konsekvenser på miljö och människa och det är därför viktigt att information om konsumtionens konsekvenser ur en miljö- och etikaspekt är lättillgänglig och ändamålsenlig och ett hållbarhetsperspektiv lyfts fram.

3.1.2. Vilka informationskällor använder sig konsumenter av i köpprocessen?

Information finns i stort sett överallt i vårt samhälle och tillgången till information, både när det gäller oberoende och kommersiell, har ökat påtagligt genom internet. Dagens konsumenter kan således på enklare och snabbare sätt hämta information i sin köpprocess, om exempelvis varor och tjänsters egenskaper och kvalitet eller information om sina rättigheter och skyldigheter än vad som var möjligt innan internet fanns. En förutsättning för att kunna hämta webbaserad information är att ha tillgång till dator och internetuppkoppling. I Sverige är den tillgången stor hos befolkningen. Enligt Statistiska centralbyrån hade 94 procent av befolkningen i åldern 16–84 år tillgång till dator i hemmet våren 2011 och 93 procent hade tillgång till internet samma år. Uppgifterna visar även att nästan nio av tio svenskar använder internet varje dag eller minst en gång i veckan. Ökningen har skett i samtliga åldersgrupper. Unga och medelålders personer använder internet i princip dagligen. Äldre använder internet klart mindre än andra grupper. (Statistiska centralbyråns rapport 2012, Privat-

personers användning av datorer och internet 2011). Den tekniska

utvecklingen har således inneburit att dagens konsumenter har helt

andra förutsättningar att få del av och dela med sig av information än t.ex. för 20 år sedan. En god tillgång till information är positivt för konsumenterna men det har också medfört att informationsflödet blivit mer oöverskådligt för den enskilda och torde också ha bidragit till att gränserna mellan oberoende information och kommersiell information har suddats ut.

En intressant fråga för utredningens arbete är på vilket sätt konsumenterna söker information och agerar då det har uppstått problem i samband med köp. På uppdrag från regeringen (se avsnitt 4.4.3) genomfördes år 2010 fördjupade studier rörande den kommunala konsumentvägledningen och där bl.a. konsumenternas informationssökning studerades i samarbete med Högskolan i Borås, som redovisades i tre rapporter. I samma undersökning studerades vart konsumenter vände sig för att få hjälp (se Konsumentverkets rapport Att klaga eller inte klaga – En kartläggning av

missnöjda konsumenters agerande [2011:3]). I en annan rapport, Kommunernas konsumentvägledning, – bra men okänd (2010:21),

redovisas bl.a. resultatet av en undersökning som studerat hur konsumenter söker information inför ett köp.

Informationssökning om rättigheter och skyldigheter som konsument

Resultatet av ovan nämnda undersökningar från Konsumentverket visar på att internet var den vanligaste informationskanalen för konsumenter att hitta information om sina rättigheter och skyldigheter. Efter internet(som 63 procent av respondenterna använt sig av) var kontakt med företag och butik vanligt förekommande (37 procent). Andra informationskanaler var släkt och vänner (35 procent), Konsumentverket (32 procent) och kommunal konsumentvägledning (19 procent). De kommunala webbplatserna hamnade långt ner liksom bibliotek (8 procent respektive 2 procent). (Konsumentverkets rapport Att klaga eller inte klaga – En kart-

läggning av missnöjda konsumenters agerande s. 14 [2011:3].)

Informationssökning inför ett köp

Även inför ett köp var internet den vanligaste informationskanalen för konsumenter enligt Konsumentverkets undersökning. Inom

vissa branscher, exempelvis bankmarknaden, telekommunikationsmarknaden samt marknaderna för försäkring och el var det vanligt förekommande att konsumenten kontaktade säljaren direkt för information. Undersökningen visade även att en stor andel av dessa konsumenter gjorde en informationssökning på internet, i första hand på företagens webbplatser. Konsumentverkets undersökningar visade även att behovet av information var särskilt stort inom konsumentbyråernas verksamhetsområden samt när det gällde hantverkstjänster.

Konsumentverkets slutsats var att de konsumenter som inför ett köp vände sig till en oberoende aktör (exempelvis någon av konsumentbyråerna eller en konsumentvägledare) i mycket liten utsträckning var missnöjda med sitt köp och enligt Konsumentverket indikerar resultaten från undersökningen att det är företagen själva som är sämst på att ge relevant och korrekt information samtidigt som det oftast är där som konsumenterna söker sin information (Konsumentverkets rapporter, Att klaga eller inte klaga – En kartläggning av

missnöjda konsumenters agerande s. 44 [2011:3] och Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21]).

Svensk Handel har låtit undersöka hur befolkningen handlar på nätet. Av den undersökningen framgår att internet var den vanligaste informationskanalen som konsumenter använde sig av för att söka information inför ett köp. Konsumenterna använde internet som informationskälla i mycket stor utsträckning (9 av 10 använde internet inför ett köp i butik). Den vanligaste källan var prisjämförelsewebbplatser även om de minskat i förhållande till tidigare år. Butikernas webbplatser hade också minskat i betydelse. Andelen konsumenter som använder sig av sociala medier (exempelvis bloggar) har däremot ökat (Svensk Handel, Så handlar vi på

nätet – Företag och konsumenter på en global e-handelsmarknad 2011).

Olika marknader

En annan faktor som har betydelse för konsumentens möjlighet att inhämta oberoende information före ett köp är själva försäljningssituationen. Inom vissa marknader är det mer vanligt att konsumenten gör sina val efter att han eller hon har blivit kontaktad av en säljare. I en sådan situation minskar naturligt utrymmet för individen att själv värdera den information som ges av säljaren och att jämföra den med oberoende information. Hur vanligt det är

med uppsökande säljare varierar mellan olika marknader. När det gäller bankrelaterade produkter var det en förhållandevis låg andel konsumenter som gjorde sina val på sådant sätt (6 procent), jämfört med exempelvis telekommunikationsmarknaden (30 procent) och försäkringsmarknaden (19 procent). I de situationer där konsumenten blivit kontaktad av en säljare har konsumenten i regel ett mindre utrymme till eftertanke före inköpet, eftersom konsumenten inte själv hade initierat köpet (se Konsumentverkets rapport,

Rationella och hållbara val på fem marknader – Del 1: Hur konsum-

enter söker information s. 47 f. [2010:14]).

Unga målgruppers informationssökning

Konsumentverket har undersökt unga vuxnas syn på konsumtion (ungdomar mellan 18–23 år). Enligt undersökningen söker unga vuxna oftast information på internet, vanligen direkt hos källan, exempelvis Blocket eller Ikea, i forum på internet eller på olika jämförelsewebbplatser. Gruppen inhämtar också information av sina föräldrar och av direktreklam. När unga vuxna behöver få hjälp inför ett köp är det vanligt förekommande att de vänder sig till forum på nätet, kompisar, säljaren, pratar med föräldrarna eller andra i sin närhet (Konsumentverkets rapport , Hur handlar unga –

En studie om ungas konsumtion 2011[2011:13]).

3.1.3. Konsumtionsmönster

Den tekniska utvecklingen har ökat möjligheten för konsumenterna att handla över internet, dels av näringsidkare men också av privatpersoner (exempelvis på Tradera eller Blocket). Statistik visar även på att handeln på internet har ökat kraftigt under senare år och enligt Svensk Handel växer e-handeln i förhållande till övrig detaljhandel (Svensk Handel, Så handlar vi på nätet – Företag och

konsumenter på en global e-handelsmarknad 2011). Enligt E-

barometern var e-handelns omsättning 27,7 miljarder kr år 2011 och e-handelsåret har inletts med en tillväxt på 13 procent under det första kvartalet 2012, vilket kan jämföras med omsättningsökningen i den svenska detaljhandeln som helhet som uppgick till 4,5 procent under samma period. Prognosen är att tillväxten håller i sig under hela 2012, vilket i så fall skulle resultera i en omsättning på

31 miljarder år 2012. Kategorierna hemelektronik samt kläder/skor var störst omsättningsmässigt under det första kvartalet 2012. Den snabbaste tillväxten finns inom sport/fritid och heminredning/möbler. Allt fler konsumenter väljer att handla över internet. Sju av tio av de tillfrågade i undersökningen hade handlat varor på internet under årets första kvartal (se E-barometern, Den svenska detalj-

handelns utveckling inom e-handeln, 2012

3

).

Enligt E-barometern följer konsumenternas beteende vid ehandel ett särskilt mönster. Efter att konsumenten har bestämt sig för att köpa varor på internet är det vanligaste att använda sökmotorer och jämförelsewebbplatser samt att läsa omdömen på en internetwebbplats. Tryckta kataloger används också som informationskälla (E-barometern, Den svenska detaljhandelns utveckling inom e-

handeln, 2011 och 2012).

Även handeln på utländska e-handelsföretag har ökat. Svensk Handel har i ovan nämnda rapport angett att var tredje svensk har handlat från ett utländskt e-handelsföretag under det senaste året och svenskarnas e-handlande utanför Sveriges gränser uppgick 2011 till 1,5 miljarder kr, vilket motsvarar en ökning med cirka 20 procent från 2010.

3.1.4. Konsumenters beteende efter ett köp

En annan aspekt är hur konsumenter agerar efter ett köp när problem har uppstått. Europeiska Kommissionen tar regelbundet fram statistiskt underlag från medlemsländerna rörande konsumentmarknaderna. Av rapporten Consumer Conditions Scoreboard –

Consumers at home in the single market – SEC (2011) 200 framgår

att 16 procent av de svenska respondenterna hade klagat till en näringsidkare och att 10 procent av konsumenterna ansåg sig ha anledning att klaga men utan att ha gått vidare. Samma undersökning visade på att 68 procent av de som hade klagat blev nöjda.

I Konsumentverkets rapport, Att klaga eller inte klaga – En

kartläggning av missnöjda konsumenters agerande (2011:3) framgår

att 63 procent av de respondenter som varit rejält missnöjda gått vidare med sitt klagomål. Undersökningen visade på att äldre konsumenter var mer klagobenägna än de yngre. Andra faktorer som spelade stor roll var vilken produkt det handlade om (de tre vanligaste produktkategorierna var telefoni, internet och tv-tjänster,

3 E-barometern ges ut av Posten i samarbete med Svensk Distanshandel och HUI Research.

hemelektronik och kläder och skor). Vanligast var att konsumenterna kontaktade säljaren för att klaga, följt av att klaga till släkt och vänner. En förhållandevis liten andel (7 procent) hade kontaktat kommunens konsumentvägledning. Bland de respondenter som inte hade klagat visade undersökningen på att den vanligaste orsaken var att de inte trodde sig få någon framgång med sitt klagomål.

Del II

Bakgrund

4. Nuvarande konsumentstöd

Det oberoende konsumentstödet i Sverige är uppbyggt huvudsakligen kring en kommunal och en statlig verksamhet. Ett flertal av kommunerna erbjuder sina invånare konsumentstöd i varierad omfattning via de kommunala konsumentvägledarna. I kommunerna finns även budget- och skuldrådgivare samt energi- och klimatrådgivare. På myndighetsnivå är Konsumentverket den centrala myndigheten. Flera andra myndigheter har i varierande grad till uppgift att ge konsumentstöd till konsumenterna inom sina respektive verksamhetsområden. Utöver dessa aktörer finns fyra konsumentbyråer som vardera inom sitt verksamhetsområde tillhandahåller konsumentstöd. De fyra konsumentbyråerna är Konsumenternas Försäkringsbyrå, Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Konsumenternas Energimarknadsbyrå (tidigare Konsumenternas Elrådgivningsbyrå) och Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna AB1.

Det finns också flera frivilligorganisationer som har konsumentfrågor som huvuduppgift, exempelvis paraplyorganisationen Sveriges Konsumenter. Fackförbund, pensionärsorganisationer och branschorganisationer (t.ex. Kooperativa förbundet, Svenska naturskyddsföreningen, Villaägarnas Riksförbund, Hyresgästföreningen, Motormännens Riksförbund och Fair Trade Sverige) är exempel på föreningar som driver konsumentfrågor för sina medlemmar samt även i vissa fall arbetar opinionsbildande.

Av direktivet framgår att utredningen ska se över det stöd som ges till konsumenter när det gäller såväl rättigheter och skyldigheter som val av produkter på konsumentmarknaderna, val av offentligt finansierade tjänster och val av produkter med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter.

1 Konsumenternas tele, tv &internetbyrå,telekområdgivarna AB är bolagsnamnet. Byrån marknadsför sig under namnet Telekområdgivarna.

Mot denna bakgrund har utredningen i detta kapitel valt att inledningsvis redogöra för tidigare utredningar på området, regeringens konsumentpolitiska mål samt kortfattat om EU:s strategi med konsumentpolitiken. Därefter beskrivs Konsumentverkets verksamhet samt konsumentstödet på kommunal nivå. Vidare redovisas konsumentbyråernas och Sveriges Konsumenters verksamhet. I kapitel 5 har vi närmare beskrivit konsumentstödet på det privatekonomiska området och i kapitel 6 stöd inför val av skola, vård och omsorg. I kapitel 7 behandlar utredningen konsumentstödet ur en miljö- och etikaspekt.

För att bedriva ett ändamålsenligt konsumentstöd är det viktigt att förstå konsumenters beteende och konsumtionens betydelse och konsekvenser. Konsumentforskningen som bedrivs vid flera lärosäten i Sverige fyller en viktig funktion i detta avseende. Med hänsyn till utredningens uppdrag har utredningen inte beskrivit konsumentforskningen.

4.1. Tidigare utredningar och regeringens mål med konsumentpolitiken

Statlig konsumentpolitik har en lång tradition i Sverige. Från början inriktades den statliga konsumentstödsverksamheten på att hjälpa hushållen att utnyttja sina resurser ändamålsenligt. På 1970- och 1980-talen tillkom flera civilrättsliga lagar i syfte att stärka konsumentskyddet och under samma period inrättades statliga institutioner som Konsumentverket och Konsumentombudsmannen. Allmänna reklamationsnämnden inrättades några år tidigare (1967). År 1972 antog riksdagen de första riktlinjerna för konsumentpolitiken och målet angavs då vara ”att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden” (se vidare prop. 1972:33). Därefter har konsumentpolitiska riktlinjer fastställts av riksdagen vid sju tillfällen. År 1983 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att göra en översyn av konsumentpolitiken och betänkandet lämnades 1985 (Hushållning för välfärd,

Den framtida konsumentpolitikens inriktning [SOU 1985:32]).

I förarbetena från 1985/86 framhölls att 1972 års definition av konsumentpolitiken alltjämt skulle gälla. Enligt den definitionen skulle konsumentpolitik avse de problem som hängde samman med konsumenternas köp och användning av varor och tjänster som bjöds ut på den privata marknaden eller på marknader som arbetade

enligt likartade principer. Föredraganden framhöll att en sådan avgränsning inte hindrade att man kunde lägga konsumentpolitikiska aspekter på många andra samhällsproblem men att dessa aspekter borde bedömas inom respektive sektor inom den offentliga verksamheten (prop. 1985/86:121 s. 17). Enligt regeringen behövdes mångsidig lokal verksamhet i bred samverkan komma tillstånd mellan kommunernas konsumentverksamhet, andra kommunala organ, frivilliga organisationer, företag och övriga aktörer. I mars 1988 beslutade Nordiska Ministerrådet att utreda möjligheterna att införa en frivillig nordisk miljömärkning. En särskild utredare tillkallades för att kartlägga fördelar och nackdelar med miljömärkning och för att utreda formerna för ett eventuellt införande av ett frivilligt svenskt miljömärkningssystem (se SOU 1988:62, Miljömärkning av produkter).

År 1992 tillsattes en ny parlamentarisk utredning för att se över konsumentpolitiken, vilket resulterade i betänkandet Konsument-

politik i en ny tid (SOU 1994:14). I prop. 1994/95:140 formulerades

fyra nya konsumentpolitiska mål.

  • Att hushållen ska ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt.
  • Att konsumenterna ska ha en stark ställning på marknaden.
  • Att konsumenternas hälsa och säkerhet skyddas.
  • Att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.

Under slutet av 1990-talet tillsattes en parlamentarisk kommitté som lämnade delrapporten Finansiella tjänster från ett konsument-

perspektiv och ett delbetänkande 1999 (Nordisk miljömärkning, det statliga engagemanget [1999:145]) samt ett slutbetänkande år 2000

(Starka konsumenter i en gränslös världSOU 2000:29). Också den utredningen hade ett klart konsumentpolitiskt uppdrag och perspektiv. I prop. 2000/01:135 lade regeringen fram en handlingsplan för konsumentpolitiken till riksdagen för åren 2001–2005 (bet.2001/02:LU2, skr. 2001/02:51). De fem konsumentpolitiska målen hade följande utformning.

  • Inflytandemålet – Konsumenternas ställning och inflytande på marknaden ska stärkas.
  • Hushållningsmålet – Hushållen ska ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt.
  • Säkerhetsmålet – Konsumenternas hälsa och säkerhet ska skyddas.
  • Miljömålet – Sådana konsumtions- och produktionsmönster ska utvecklas som minskar påfrestningen på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.
  • Kunskapsmålet – Konsumenterna ska ha tillgång till god vägledning, information och utbildning.

Den svenska inriktningen på EU-arbetet och miljöfrågorna inom konsumentpolitiken lämnades i separata skrivelser till riksdagen i mars 2002 (se skr. 2001/02:148 och i januari 2003 (se skr. 2002/03:31). År 2003 beslutade konsumentministern om ett projekt med uppgift att ta fram en ny konsumentpolitisk strategi (se Ds. 2004:51, Den

framtida konsumentpolitiken- Ett underlag till en ny konsumentpolitisk strategi 2006). I promemorian lyftes fram att information

måste anpassas efter mottagaren när det gäller såväl utformning som distributionskanaler, för att kunna nå konsumenter på ett mer effektivt sätt. Utredningen föreslog bl.a. att all konsumentinformation borde samlas på ett och samma ställe, en internetportal, som Konsumentverket skulle administrera. I propositionen föreslog regeringen att Konsumentverket skulle få i uppdrag att lämna förslag på hur verkets webbplats kunde byggas ut till en mer heltäckande konsumentportal. Vidare ansågs det finnas skäl att analysera möjligheten att införa en rikstäckande telefonupplysning för konsumentfrågor. Genom beslut den 11 augusti 2004 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att precisera begreppet hållbar konsumtion när det gäller hushållen samt föreslå en handlingsplan för åtgärder för hur en ekologisk, social och ekonomisk hållbar konsumtion skulle uppnås. Utredningen antog namnet Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen och lämnade sitt delbetänkande Hållbara laster, konsum-

tion för en ljusare framtid (SOU 2004:119) år 2004 samt slut-

betänkandet Biffen, Bilen, Bostaden, hållbara laster – smartare

konsumtion år 2005. (SOU 2005:51).

I juni 2006 ersattes de tidigare konsumentpolitiska målen av ett nytt: Trygga konsumenter som handlar hållbart(prop. 2005/06:105,

bet. 2005/06: LU33, rskr. 2005/06:377) och riksdagen beslutade även om en ny konsumentpolitisk strategi. Riksdagen beslutade hösten 2007 att ändra det övergripande målet till ”Konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val” (prop. 2007/08:1 utg.omr. 18 s. 60 f., bet. 2007/08:CU1, rskr. 2007/06:106). Målet inom området konsumentpolitik angavs i 2009 års budgetproposition vara likalydande med det mål för konsumentpolitiken som fastställdes 2007 (prop.2008/09:1 utg.omr. 18 s. 53 f, bet. 2008/09 CU1, rskr. 2008/09:118). I skälen till regeringens förslag preciserades det övergripande målet med två delmål.

  • Ett brett konsumentskydd på en hög nivå.
  • Att den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig.

Med ett brett konsumentskydd avsågs en utökning av konsumentskyddet så att det även omfattar rättigheter vid konsumtion av offentligt producerade tjänster och harmoniseringen av regelverket inom EU. Konsumentinformationen ska utformas av näringsidkare, myndigheter och andra aktörer efter konsumenternas behov. Regeringen anförde vidare att myndigheterna genom en effektiv tillsyn tillser att lagstiftningen följs och att konsumentskyddet upprätthålls på en hög nivå (prop. 2007/08:1 utg.omr. 18 s. 60).

I propositionen framhölls att det nya målet ska ta sin utgångspunkt i konsumenternas förutsättningar att vara aktiva och göra medvetna val. Vidare angavs att konsumenterna själva ansvarar för att vara aktiva och konsumentpolitikens roll är att bidra till att öka konsumenternas egenmakt genom att möjliggöra aktiva val. Innebörden av ett aktivt val innebär att man som konsument fattar medvetna beslut och agerar utifrån sina rättigheter och skyldigheter. För att konsumenterna ska ha makt och möjlighet att vara aktiva krävs enligt regeringen ett grundläggande konsumentskydd samt tillgång till information om produkters pris och egenskaper, om produktionsmetoder, säkerhetsaspekter och om vilken påverkan konsumtionen har på människor och miljö.

4.2. EU:s strategi för konsumentpolitiken

Europeiska kommissionen har tre delmål under perioden 2007–2013.

  • Att stärka konsumenternas ställning i EU. Om konsumenterna får stå vid rodret, kommer det att vara till gagn för medborgarna, men det kommer också att märkbart öka konkurrensen. Starka konsumenter behöver verkliga valmöjligheter, korrekt information, en öppen marknad och det förtroende som är baserat på ett effektivt skydd och starka rättigheter.
  • Högre välbefinnande för konsumenterna i EU när det gäller pris, valmöjligheter, kvalitet, mångfald, prisöverkomlighet och säkerhet. Konsumenternas välbefinnande är ett centralt element på väl fungerande marknader.
  • Effektivt skydd av konsumenterna mot de allvarliga risker och faror som de enskilda medborgarna inte själva kan hantera. En hög skyddsnivå mot dessa hot är en avgörande förutsättning för konsumenternas förtroende.

I arbetet med att uppfylla målsättningarna kommer EU:s konsumentpolitik att vara koncentrerad till att konsumenterna blir bättre informerade och utbildade (EU: s strategi för konsumentpolitiken 2007–2013, Starkare konsumenter, högre välbefinnande för konsum-

enterna och ett effektivt konsumentskydd). En reviderad strategi

planeras att presenteras under 2012.

4.3. Myndigheter

Som framgått av avsnitt 4.1 är konsumentpolitikens uppgift att stärka konsumenternas makt och möjlighet att göra aktiva val samt att erbjuda ett högt konsumentskydd. De myndigheter som ansvarar för att verkställa regeringens konsumentpolitik är Marknadsdomstolen, Konsumentverket inklusive Konsumentombudsmannen, Allmänna reklamationsnämnden, Fastighetsmäklarnämnden och Resegarantinämnden. Även det delägda statliga bolaget Miljömärkning Sverige Aktiebolag är verksam inom konsumentpolitiken. Därutöver har konsumentpolitiken nära koppling till andra områden såsom finansmarknadspolitiken, konkurrenspolitiken och it-politiken (se prop. 2011/12:1 utg.omr.18 s. 65). Som angetts inledningsvis är det flera myndigheter som har

ett mer eller mindre uttalat uppdrag att tillhandahålla information till allmänheten inom sitt verksamhetsområde. Hur det ser ut framgår av respektive myndighetsinstruktion. Myndigheternas informationsskyldighet kommer även till uttryck i 4 § förvaltningslagen (1986:223), där det framgår att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Vid sidan därav är de årliga regleringsbreven till myndigheterna ett viktigt styrinstrument för regeringen när det gäller myndigheternas verksamhet.

Konsumentverkets ansvar för att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet till aktiva val uppstår endast om ingen annan myndighet har den uppgiften. I prop. 2005/06:105 framhölls av regeringen att uppdragen för myndigheterna Post- och telestyrelsen, Finansinspektionen, Livsmedelsverket, Boverket, Naturvårdsverket, Vägverket2och Statens energimyndighet borde vara förenliga med de nya konsumentpolitiska målen som föreslogs. Vidare betonades att Konsumentverkets och Konkurrensverkets samverkan var en betydelsefull komponent för arbetet med att tydliggöra konsumentpolitiken.

Utöver de myndigheter som har ett direkt ansvar för att verkställa konsumentpolitiken och de därutöver ovannämnda myndigheterna bör nämnas att exempelvis Energimarknadsinspektionen har ett uttalat ansvar att möjliggöra aktiva valmöjligheter genom lättillgänglig och tillförlitlig information (se 1 § punkt 3 c förordning (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen). Pensionsmyndigheten är en annan myndighet med en uttalad uppgift att ge allmänheten information om bl.a. pensioner (se 2 § förordning [2009:1173] med instruktion för Pensionsmyndigheten).

Utredningen har begränsat redovisningen i denna del till att närmare beskriva Konsumentverkets roll. I kapitel 5 har vi redogjort för de myndigheter som har ett informationsuppdrag gentemot konsumenterna på det privatekonomiska området.

2 Myndigheten lades ner den 31 mars 2010. Verksamheten övertogs av Trafikverket och Transportstyrelsen.

4.3.1. Konsumentverket

Konsumentverkets uppdrag

Konsumentverket är en förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och verksamheten regleras i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket. Konsumentverkets uppgifter framgår av 1–5 §§ i nämnda förordning. Konsumentverket har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs, att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften samt att stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet. Till Konsumentverkets uppgifter, enligt instruktionen, hör även att verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling och integrera ett funktionshindersperspektiv och utifrån detta stödja och driva på övriga berörda parter. Vidare ska Konsumentverket bevaka och analysera konsumenternas ställning på marknaderna, med utbildning och information stödja kommunernas konsumentverksamhet i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning, vara kontaktmyndighet för bl.a. svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med Europeiska kommissionen i vissa konsumentrelaterade frågor samt fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har, enligt samma förordning, i fråga om efterlevnaden av sådana regler som myndigheten har tillsyn över. Enligt 6 § punkt 1 myndighetsinstruktionen ska myndigheten också vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahållande av konsumentinformation. Av Konsumentverkets årsredovisning från år 2010 framgår att myndigheten har påbörjat ett arbete med att ta fram en strategi för hur Konsumentverket ska kunna uppfylla det uppdraget.

Regelbunden samverkan både på lednings- och handläggarnivå sker med Konkurrensverket, Socialstyrelsen, Kronofogdemyndigheten, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Elsäkerhetsverket, Post- och telestyrelsen, Boverket, Livsmedelsverket, Kemikalieinspektionen och

Energimarknadsinspektionen (se Konsumentverkets årsredovisning 2012 s. 64).

Konsumentombudsmannen har möjlighet att göra anmälan om grupptalan till Allmänna reklamationsnämnden och väcka offentlig grupptalan enligt lagen (2002:599) om grupprättegång. Konsumentverket kan också företräda enskilda konsumenter i principiellt viktiga rättsfrågor som berör många konsumenter som KO-biträde (se lag [2011:1211] om Konsumentombudsmannens medverkan i vissa tvister).

Konsumentinformation

När regeringen beslutade om en ny konsumentpolitisk strategi år 2006 kom Konsumentverkets uppgifter att renodlas, vilket innebar ökat fokus på tillsyn och marknadskontroll. Samma år övergick Testlab till Statens energimyndighet och Tidningen Råd och Rön avyttrades till Sveriges Konsumentråd (numera Sveriges Konsumenter). Vidare överflyttades uppgifter rörande kommersiell service från Konsumentverket till Tillväxtverket samt Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser i samband med att de båda sistnämnda myndigheterna bildades år 2009.

Den nya konsumentpolitiska strategin fick även till följd att informationsansvar som tidigare legat på Konsumentverket flyttades över till andra myndigheter. Av 1 § punkt 2 i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket framgår att Konsumentverkets har ansvar för att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften.

Verkets informationsinsatser är i första hand kopplade till Konsumentverkets och Konsument Europas webbplatser samt till de mer målgruppsanpassade webbplatserna omboende.se (som drivs i samarbete med Boverket) och ungkonsument.se (som drivs i samarbete med Konkurrensverket). Konsumentverket har renodlat kunskapen som förmedlas och samtidigt utvidgat informationen på de områden som efterfrågats av konsumenterna. Konsumentverket har uppgett att antalet besök på webbplatserna inledningsvis minskade på grund av verkets förändrade uppdrag från regeringen men att besökarsiffrorna har ökat under år 2011. Många av de mest besökta tjänsterna (Köpguiden, Bredbandskollen, Elpriskollen, Begbilguiden och Energikalkylen) har försvunnit från webbplatsen

vilket kan vara en bidragande orsak till lägre besökandesiffror. (Konsumentverkets årsredovisning 2010). Konsumentverket har under år 2011 tagit fram information på teckenspråk samt helt ny privatekonomisk information som utgår från olika livssituationer (se Konsumentverkets årsredovisning 2011).

Konsumentverket finns numera även i sociala medier som Facebook, YouTube och Twitter; i huvudsak andvänds de som rena sändarkanaler men även som observationskanal för agerande inom tillsynsområdet. Konsumentverket kan även vara aktiva i den meningen att verket interagerar med målgruppen och ger svar på frågor och agerar vägledande. För detta ändamål har framtagits policydokument för användning av sociala medier.

Konsumentverket ger ingen enskild rådgivning till konsumenter med undantag av den av EU-kommissionen samfinansierade verksamheten inom enheten Konsument Europa, se vidare avsnitt 4.3.2. Trots detta får Konsumentverket varje år motta en stor mängd frågor av sådan karaktär. Enligt uppgifter från Konsumentverket slussas årligen cirka 45 000 telefonsamtal vidare redan i Konsumentverkets växel. Frågor som inte ligger inom myndighetens ansvarsområde ska enligt Konsumentverket tas omhand inom ett dygn i funktionen Snabben, som slussar konsumenten vidare till rätt aktör. Konsumentverket har även tagit fram handlingsdokument för hanteringen av direktinformation till konsumenter i sociala medier. Sammanfattningsvis slås fast att Konsumentverket kan ge generell information till en enskild konsument i specifika frågor, exempelvis redogöra för konsumentens rättigheter, men bör inte ge specifika svar på frågeställningar i enskilda ärenden. Detta görs inom ramen för Snabben men kan aktualiseras även i nya arenor som sociala medier.

Konsumentverkets roll som stöd till aktörer som vidareförmedlar information till konsumenter

Konsumentverket har även en funktion som stöd till olika aktörer bl.a. organisationer, föreningar, kommuner och institutioner, som i sin tur använder materialet i sitt förebyggande arbete. I praktiken har det rört sig om material att användas i insatser mot olika grupper av konsumenter som ansetts som utsatta i sin konsumentroll. Konsumentverket tar fram informationsmaterial som riktar sig till exempelvis ekonomiskt utsatta hushåll och till barnfamiljer

rörande barnsäkerhet (Koll på pengarna och Säkra barn – trygga

föräldrar). Den senare broschyren har tagits fram på flera språk och

i samarbete med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Elsäkerhetsverket, Boverket, Transportstyrelsen och Kemikalieinspektionen. Konsumentverket arbetar också med ett brett stöd till skolan och lärare i bl.a. hem- och konsumentkunskap och samhällskunskap. På Konsumentverkets skolwebb finns undervisningsmaterial, lärarhandledningar, lektionsupplägg i den s.k.

lektionsbanken och inspiration kring undervisning i konsumenträtt,

privatekonomi, reklam med mera. Bland undervisningsmaterialen kan nämnas Köp rätt och Smarta val som handlar om konsumenträtt för olika åldersgrupper. Pengapusslet är ett undervisningsmaterial om privatekonomi, liksom Festivalmatte för gymnasieskolans Matematik A. Vidare pågår ett arbete inom myndigheten med att kartlägga behovet av ett nytt skolmaterial i konsumentkunskap för elever i grundsärskola. Konsumentverket når även konsumenter direkt genom att myndigheten är närvarande på exempelvis mässor och festivaler, vilket ofta sker i samarbete med andra aktörer och myndigheter.

Stöd till kommunerna

Enligt 3 § första stycket punkt 2 förordningen med instruktion för Konsumentverket ska verket med utbildning och information stödja kommunernas konsumentverksamhet i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning. Verket har inte någon tillsynsuppgift gentemot den kommunala verksamheten, utan stödet sker i samarbete med kommunen. Konsumentverket tillhandahåller information och informationsmaterial och andra verktyg för att stödja kommunernas verksamhet i frågor som rör konsumentskydd och konsumentlagstiftning. Därutöver gör Konsumentverket statistiska kartläggningar och utvärderingar, håller i utbildningar samt ger stöd till utveckling av arbetsmetoder. Konsumentverket tillhandahåller ett extranät för kommunernas konsumentverksamhet (konsumentvägledare, budget- och skuldrådgivare samt samhällsvägledare) samt verktyget ”Fråga experten” där det finns möjlighet att ställa frågor till experter inom många områden, bl.a. energi, fritid, boende, telefoni och resor. Experterna är i första hand från Konsumentverket men även från exempelvis konsumentbyråerna och Fastighetsmäklarnämnden. Konsument-

verket tillhandahåller därutöver ett forum där konsumentvägledarna kan ställa frågor till varandra, ett statistik- och registreringsverktyg för kommunernas konsumentvägledning (Konstat) och ett arbetsverktyg för budget- och skuldrådgivning (Boss). Dessutom erbjuder Konsumentverket utbildningar till kommuner som arbetar med budget- och skuldrådgivning och konsumentrådgivning.

Konsumentverket medverkar också vid de olika årskonferenser som yrkesföreningarna för konsumentvägledare, budget- och skuldrådgivare samt samhällsvägledare arrangerar årligen.

År 2011 lade Konsumentverket ner knappt 18 miljoner kronor insatser för att öka kunskapen hos konsumentvägledare och budget- och skuldrådgivare samt hos företrädare för relevanta frivilligorganisationer. 4 miljoner kronor av det totala beloppet utgjorde särskilt anslag (Konsumentverkets årsredovisning 2011 s. 48).

Statligt stöd till organisationer på konsumentområdet

Enligt 8 § förordningen (2007:954) om statligt stöd till organisationer på konsumentområdet kan Konsumentverket fatta beslut om stöd enligt nämnda förordning i syfte att stödja konsumentintresset inom olika verksamhetsområden. Stödet finns i form av organisationsstöd, verksamhetsstöd och projektstöd. Av samma förordning framgår att projektstöd får lämnas till en organisation för projekt som har till syfte att tillvarata konsumenternas intressen och bidra till en ökad kunskap och ge dem bättre förutsättningar att göra aktiva val. Projekten får inte antas ha ett kommersiellt syfte och det ska vara klart avgränsade och ligga vid sidan av den ordinarie verksamheten. Utöver ovannämnda krav definierar och prioriterar Konsumentverket projekt inom särskilda teman.

För bidragsåret 2011 prioriterades projekt som rörde konsumenters rättigheter, skyldigheter och möjligheter, privatekonomi, socialt ansvarstagande, miljöpåverkan och säkerhet. Av särskilt intresse var projekt som riktade sig mot barn och ungdomar (Trycksaken, Ekonomiskt stöd till organisationer 2012). Konsumentverket hade totalt drygt 12 miljoner kr att fördela. Cirka 3 miljoner kr avsåg projektstöd för insatser som främjat konsumenters förutsättningar till en ekonomisk, ekologisk och etisk vardagskonsumtion (se Konsumentverkets årsredovisning 2011).

I Konsumentverkets folder, Ekonomiskt stöd till organisationer 2012 framgår närmare vilka som beviljats stöd det året.

Konsumentverket har i en rapport avseende projekt för år 2009 lämnat en redogörelse av hur stöden har fördelats. I rapporten framgår även verkets bedömning av stödets effekter i förhållande till dess syfte (ser rapporten Effekter av statligt stöd till organis-

ationer på konsumentområdet 2009 [2010:30]). År 2009 var

prioriteringen och temat projekt som ansågs öka möjligheten för social och ekonomiskt hållbar konsumtion. Konsumentverket konstaterade i rapporten att få bifogade utvärderingar styrkte att effekten med projektet uppnåtts. Det som gjordes var att redovisa antalet genomförda aktiviteter, framtaget material, hur materialet spridits och antalet deltagare vid informations- och utbildningsinsatser. De effekter som ansågs ha uppnåtts med projekten var indirekta i den bemärkelsen att ökad kunskap hade uppnåtts eller att konsumenterna hade fått en ökad tillgång till information.

Under 2011 har Konsumentverket påbörjat ett metodutvecklingsprojekt i samverkan med Ekonomistyrningsverket i syfte att ta fram uppföljnings- och utvärderingsmodeller.

Förebyggande arbete riktat mot företag

Nuvarande insatser

Åren 2009–2011 har Konsumentverket arbetat med Klagomåls-

projektet, som syftat till att öka konsumenternas förutsättningar att

få berättigade klagomål accepterade hos företag utan inblandning av tredje part. Projektet består sammanfattningsvis av följande åtgärder.

  • I samverkan med Svensk Handel och Svensk Distanshandel har lathundar avseende den mest centrala konsumentlagstiftningen tagits fram. Materialet är framtaget så att båda parter ska känna igen sig.
  • Utvecklande av verktyget Klagoguide, som är ett steg-för-steg- verktyg på internet som missnöjda konsumenter kan använda. Det finns färdiga mallar att fylla i och en specialutformad klagoguide för resor har tagits fram. Ett omvänt verktyg planeras för företag. Verktyget ska hjälpa näringsidkaren att hantera en klagomålssituation på så sätt att en tvist kan undvikas.
  • Inom området hantverkstjänster har arbete skett i samverkan med Sveriges Byggindustrier. Ett informationsmaterial har tagits fram med råd vid exempelvis avtalsskrivning. Materialet har distribuerats i samverkan med bygghandeln, via utskick till 6 000 hantverkare, utskick till blivande hantverkare på gymnasieskolans byggprogram, via konsumentvägledningen och på mässor. Projektet har nyligen utvärderats och ska ligga till grund för ytterligare informationsinsatser mot bl.a. hantverkare.
  • Ett webbaserad interaktiv utbildning riktad till säljare inom detaljhandeln har tagits fram och ska marknadsföras. Utifrån en förstudie har Konsumentverket kunnat identifiera sex olika konsumenträttsliga områden där säljarna har sämst kunskaper. Studien har sedan legat till grund för materialframställningen, i form av casebaserad information inom varje område (exempelvis öppet köp/bytesrätt, reklamation/öppet köp). Arbetet genomförs i samarbete med Svensk Handel och syftet är att öka näringsidkarens kunskaper som i förlängningen ska skapa ett bättre stöd till konsumenterna.

I samarbete med Svensk Handel pågår ett par projekt som syftar till att förbättra tillgängligheten i handeln för personer med funktionsnedsättning. Under 2012 ska informationsmaterial i form av filmer, broschyrer och checklistor spridas inom ramen för konceptet ”Butik för alla”. Materialet distribueras i samarbete med Svensk Handel till kedjeföretag, köpcentrum och enskilda butiker. I ett annat projekt har utbildningsfilmer tagits fram tillsammans med ytterligare material som dels ska bidra till att underlätta för konsumenter att ställa krav, dels medvetandegöra butiksägare om vad de kan göra för att förbättra tillgängligheten.

Kommande arbete

I Konsumentverkets verksamhetsstrategi ”Konsumentverket 2015” framgår att verket under de kommande åren i större utsträckning än idag ska arbeta proaktivt i samverkan med näringslivet, bland annat för att öka kunskaperna och förebygga konsumentproblem. Arbetet i denna del ska bl.a. syfta till att stimulera företagens egenåtgärder så att de i högre utsträckning ska kunna agera korrekt mot konsumenterna. Enligt Konsumentverket bör åtgärderna i förlängningen leda till ett indirekt stöd till konsumenterna.

Under 2012 kartläggs vilka förebyggande konsumentrelaterade åtgärder som näringslivet idag arbetar med. Utifrån den kartläggningen ska Konsumentverket arbeta vidare med förstudier kring lämpliga former och forum för utvecklad samverkan med näringslivet när det gäller exempelvis utbildning, seminarier och webbinformation samt hur prioriteringar av branscher och konsumentbehov ska göras.

4.3.2. Konsument Europa

Konsument Europa utgör en självständig enhet hos Konsumentverket, vars verksamhet skiljer sig från verkets övriga konsumentstödsverksamhet eftersom enheten erbjuder personlig rådgivning till konsumenterna vid handel över gränserna inom EU. Enheten inrättades 2001 efter beslut av regeringen med anledning av en förfrågan från Europeiska kommissionen att inrätta ett rådgivningskontor i Stockholm Motsvarigheten i andra medlemsländer är European Consumer Center (ECC), som har kontor i samtliga EU-medlemsländer samt i Norge och på Island. Kontoren arbetar i nätverk och ingår i Europeiska kommissionens handlingsplan för konsumentpolitiken. Konsument Europa finansieras av Konsumentverket och Europeiska kommissionen och till enheten finns en referensgrupp med representanter från andra myndigheter och konsumentorganisationer.

Konsument Europa ska informera konsumenter om deras rättigheter och skyldigheter, samt underlätta för konsumenten att utnyttja fördelarna med den gemensamma europeiska marknaden. Rådgivning erbjuds såväl inför ett köp som efter köp om problem har uppstått. Konsument Europa ska också ge rådgivning om de olika juridiska möjligheter som finns för att lösa en tvist på den europeiska marknaden. Konsumentverket har kunnat se en kraftig ökning av Konsument Europas rådgivningsverksamhet, bl.a. inom resesektorn med anledning av vulkanutbrottet på Island våren 2010 Enheten har förbättrat sina informationsinsatser genom att bl.a. utveckla sin webbplats, införande av ett nyhetsbrev samt vara närvarande i sociala medier. P å konsumenteuropa.se finns information och kontaktuppgifter till andra europeiska länders ECC samt upplysningar om bl.a. europeiska trygghetsmärkningssystem och jämförelseverktyg (se Konsumentverkets årsredovisning 2011 s. 75).

Howard, som går att nå via ECC:s webbplats, är ett konsument-

stöd som är inriktad på e-handel. Tjänstens syfte är att hjälpa konsumenter att skilja seriösa webbsidor från de mindre pålitliga och tillhandahåller råd vid internationell näthandel.

4.4. Kommunalt konsumentstöd

4.4.1. Tidigare utredningar

År 1975 drogs riktlinjer upp för den lokala verksamhetens innehåll och organisation (prop. 1975:40). Syftet med förslaget var att få en förstärkt lokal förankring av konsumentpolitiken genom att kommunerna medverkade i större utsträckning. Det arbete som tidigare hade utförts av hemkonsulenterna vid länsstyrelserna skulle föras ut till kommunerna. Regeringens uppfattning var att en nära kontakt med samhällets konsumentverksamhet och de enskilda konsumenterna var en grundläggande förutsättning för en framgångsrik konsumentpolitik och att den lokala verksamheten i första hand borde ankomma på kommunerna, som enligt regeringen redan hade uppgifter som låg nära den konsumentpolitiska verksamheten. En lagreglering av verksamheten ansågs varken behövlig eller lämplig. Enligt regeringen var verksamheten en sådan angelägenhet som ankom på kommunerna att ta hand om. Regeringen utgick dock från att kommunerna skulle finna det både lämpligt och naturligt att förankra verksamheten hos de förtroendemän som uttalat ansvar för de konsumentpolitiska frågorna och att en självständig resurs (konsumentsekreterare) skulle skapas.

I den konsumentpolitiska propositionen från 1986 (prop. 1985/86:121) anförde regeringen att det var av vikt att förankra den konsumentpolitiken lokalt, och att det var lokalt som de bästa förutsättningarna fanns för att nå konsumenterna som behövde hjälp. Flera skäl angavs mot att göra konsumentverksamheten obligatorisk. Ett skäl var att konsumentverksamheten beräknades byggas ut genom frivilliga åtaganden från kommunernas sida. Ett annat skäl var att den allmänna strävan att minska den statliga styrningen av kommunernas verksamhet och att de lokala betingelserna kunde vara starkt skiftande.

I riksdagens behandling av propositionen (bet. LU 1985/86:34) framhöll lagutskottet att den lokala konsumentverksamheten spelade en central roll inom konsumentpolitiken. I regeringens

skrivelse till riksdagen 1991 (skr. 1990/91:143) redovisade regeringen hur den kommunala verksamheten hade utvecklats. Regeringen ansåg att verksamheten hade byggts ut tillfredsställande fram till 1990, varefter flera kommuner hade beslutat att lägga ner eller begränsa konsumentverksamheten. Orsaken till utvecklingen kunde förklaras av ett svårt ekonomiskt läge för kommunerna som gjorde det nödvändigt med rationaliseringar och omprövning av befintlig verksamhet. Regeringen ansåg att det var viktigt att ge verksamheten i kommunerna ökat stöd i olika former, bl.a. i syfte att öka kunskaperna om den kommunala konsumentverksamheten och dess effekter, utveckla formerna för en effektivare konsumentverksamhet, stärka frivilliga organisationers möjlighet att arbeta lokalt med konsumentfrågor samt effektivisera det statliga stödet till den lokala konsumentverksamheten. Riksdagsbehandlingen av skrivelsen föranledde inga erinringar (bet. 1990/91:LU 37, rskr. 1990/91:334). Lagutskottet anslöt sig till regeringens bedömning av vilka åtgärder som var påkallade för att behålla konsumentpolitikens lokala förankring. Utskottet ansåg att resultaten av åtgärderna skulle avvaktas innan man avgjorde om ytterligare stöd skulle utgå.

I 1995 års konsumentpolitiska proposition (1994/95:140) ansåg regeringen att tidigare riktlinjer för den konsumentpolitiska inriktningen skulle ligga fast och att staten skulle fortsätta med att stödja den lokala verksamheten. Den nedåtgående trenden från början av 1990-talet hade vänt genom att fler kommuner åter satsade på lokal verksamhet. Riksdagen hade inga erinringar mot vad regeringen hade anfört (bet. 1994/95 LU32, rskr.1994/95:438). Lagutskottet såg positivt på att den nedåtgående trenden i kommunerna hade brutits.

I januari 1999 beslöt regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté (Konsumentpolitiska kommittén) med uppgift att lämna förslag om hur den framtida konsumentpolitiken skulle kunna ge människor förutsättningar att känna sig trygga som konsumenter och ha ett starkt inflytande över sin vardagssituation. Konsumentpolitiska kommittén föreslog i sitt slutbetänkande Starka konsumenter

i en gränslös värld(SOU 2000:29 s. 115) att konsumentverksam-

heten skulle göras till en kommunal uppgift genom en särskild lag. Kommittén anförde som skäl i huvudsak att konsumentverksamheten inte hade byggts ut på frivillig väg och att konsumentvägledningen i de kommuner som erbjöd sina invånare sådan varierade i både omfattning och kvalitet. Kommittén menade att

Konsumentverkets stöd borde utökas och förstärkas samt att staten borde bidra till finansiering av kommunernas kostnader för löner och driftkostnader m.m. med 50 procent. I den proposition som lågt till grund för 2001 års konsumentpolitiska beslut konstaterade regeringen att den kommunala konsumentvägledningen var nödvändig och att det var viktigt att alla människor i Sverige hade tillgång till sådan verksamhet (prop. 2000/01:135). Ambitionen måste, enligt regeringen, vara att alla kommuner tillhandahåller konsumentvägledning som håller hög kvalitet. När det gäller kommitténs förslag att göra kommunal konsumentvägledning obligatorisk för kommunerna konstaterade regeringen att förslaget i denna del innebar en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Enligt regeringen var det viktigt att alla sådana inskränkningar övervägdes noggrant och endast godtogs om starka skäl talade för förslaget. Regeringens bedömning var att det då inte fanns sådana skäl för att inskränka den kommunala självbestämmanderätten och införa obligatorisk kommunal konsumentvägledning. I stället ansågs det angeläget att arbeta för att kvaliteten på vägledningen kunde fortsätta att utvecklas på frivillig väg och genom olika former av samarbete samt eventuellt hjälp genom ett förbättrat statligt stöd.

4.4.2. Kommunalt självstyre

I 1 kap. 1 § regeringsformen anges att all offentlig makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Vidare finns bestämmelser i främst kapitel 14 men också kapitel 1 och kapitel 8 som tillsammans bildar den konstitutionella kärnan för den nationella politikens relation till kommunal självstyrelse. I första paragrafen kommunallagen (1991:900) framgår att Sverige är indelat i kommuner och landsting, som på demokratin och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter.

Den 1 januari 2010 infördes ett nytt kapitel (kapitel 14) i regeringsformen som gäller kommunerna. I 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen saknar tidigare mot-

svarighet och behandlar inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Sådana inskränkningar ska göras med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att proportionalitetsprincipen innebär en skyldighet att undersöka om det ändamål som regeringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmande mindre ingripande sätt än det som föreslås. Regeringen menade att om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör riksdagen av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten.

Vilka områden som ska ligga under den kommunala beslutskompetensen och hur stort handlingsutrymme kommunerna ska ges inom dessa områden fattas i vanlig lag. Lagregler om det kommunala beslutsområdet finns i första hand i kommunallagens regler om den allmänna och särskilda kompetensen. I kommunallagen regleras den kommunala kompetensen. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I bestämmelsen kommer även lokaliseringsprincipen till uttryck, vilket innebär att en angelägenhet måste bäras upp av ett till kommunen knutet intresse för att kunna bli föremål för kommunens omvårdnad. Intresset måste också framstå i någon bemärkelse avgränsat till kommunområdet och/eller kommunmedlemmarna. Genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har getts ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen, exempelvis beträffande kollektivtrafik och turism. Graden av självstyrelse varierar mellan olika sektorer av den kommunala verksamheten. Allmänintresset är ett ledande motiv för den kommunala verksamheten. Med det åsyftas att angelägenheten framstår som gemensam för alla medlemmarna i kommunen eller landstinget, eller i vart fall de flesta av kommunmedlemmarna. Det behöver dock nödvändigtvis inte finnas ett kvantitativt betydande behov av kommunalt engagemang, utan allmänintresset får bedömas med utgångspunkt om det är lämpligt, ändamålsenligt eller skäligt om kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten.

4.4.3. Den kommunala konsumentvägledningen

I Sverige har ingen myndighet som uppdrag att ge rådgivning till konsumenter i enskilda frågor. Rådgivningsverksamhet har i stället sedan 1970-talet bedrivits genom den kommunala konsumentvägledningen, vilket sker på frivillig väg (för en mer utförlig beskrivning, se betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld [SOU 2000:29]). Sedan 1994 finns budget- och skuldrådgivningsverksamhet i kommunerna (se avsnitt 4.4.6) och sedan 1998 har kommunerna möjlighet att söka statligt stöd för lokalt anknuten rådgivning i energifrågor (se avsnitt 4.4.7).

Vad innefattas med begreppet kommunal konsumentvägledning? Enligt Konsumentverket bedriver en kommun konsumentvägledning när den har ett politiskt beslut om att bedriva konsumentvägledning och det finns en namngiven person som praktiskt arbetar med verksamheten. I prop. 1985/86:121 uttalar sig regeringen om vad en rimlig konsumentverksamhet bör omfatta, vilket är rådgivning, reklamationshantering, information, marknadsuppföljning, service försörjning, utbildning och stöd till organisationer. I propositionen framhålls även att det är av vikt att konsumentvägledningen samverkar med skola och andra offentliga verksamheter (se prop. 1985/86:121 s. 54 ff).

Som beskrivits i avsnitt 4.3.1 ingår det i Konsumentverkets uppdrag att stödja kommunernas konsumentverksamhet och det sker bl.a. genom experthjälp, utbildningar och internetstöd (extranät). Dessutom genomför Konsumentverket statistiska kartläggningar och utvärderingar. Exempelvis genomförs varje år en kartläggning över den kommunala konsumentvägledningen, vilken redovisas i rapportform. Statistikuppgifterna i dessa rapporter bygger dels på information från statistik- och registreringsverktyget Konstat men ibland även från enkätundersökningar som genomförts inom ramen för olika uppdrag som Konsumentverket fått.

Konsumentvägledningens arbete har i rapporterna delats in i direktrådgivning, förebyggande arbete och internt arbete. Med direktrådgivning avses hjälp vid klagomål, rådgivning före köp och information om allmän konsumenträtt. Med förebyggande arbete avses kontakter och samarbete med skola, organisationer, näringsliv, marknadsbevakning, mediekontakter. Med internt arbete avses administration. I verktyget Konstat registreras däremot förköps-

ärenden och förebyggande informationsinsatser gemensamt under kategorin information.

Konsumentverket konstaterar i den senaste lägesrapporten att det kommunala konsumentstödet varierar i omfattning och inriktning eftersom kommunerna själva beslutar om verksamheten, exempelvis organisationen av konsumentvägledningen, dess omfattning och i vilken form (se Konsumentverkets rapport, Kommunernas

konsumentvägledning – en lägesrapport 2012 [2012:4]).

På uppdrag av regeringen genomfördes år 2010 fördjupade studier rörande den kommunala konsumentvägledningen som redovisats i tre rapporter (Uppdrag IJ2009/1945/KO, Konsumentverkets rapporter, Kommunernas konsumentvägledning – en läges-

rapport [2010:7], Kommunernas konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport 2010 [2010:12] och Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21)]). Uppdraget var samman-

fattningsvis att undersöka kvalitetsaspekter såsom tillgänglighet, innehåll samt på vilket sätt konsumentvägledarna arbetar förebyggande. Den följande redovisningen bygger på Konsumentverkets rapporter, med undantag av avsnittet rörande exempel på förebyggande arbete och informationskanaler som också bygger på information som sammanställts av en expert i utredningen.

Tillgång till och omfattning av den kommunala konsumentvägledningen

Av den senaste lägesrapporten från Konsumentverket som bygger på en enkät som skickades ut till kommunerna i februari 2012 (rapport 2012:4) framgår att det var 7 procent av invånarna i Sverige (cirka 640 000 invånare) som stod utan kommunal konsumentvägledning och att 33 kommuner (både små, medelstora och stora), saknade sådan verksamhet. Övriga invånare hade således tillgång till konsumentvägledning men i varierad omfattning.

Den allmänna utvecklingen de senaste fem åren i de kommuner som har konsumentvägledning har gått mot att det är allt färre personer som arbetar med konsumentvägledning (från 147 årsarbetskrafter år 2008 till 135 stycken år 2012). Rapporten utvisar även att antalet vägledare har ökat med fem årsarbetskrafter jämfört med vad förra undersökningen visade.

De 135 årsarbetskrafterna är fördelade på knappt 250 personer, och många har således parallella arbetsuppgifter. Den vanligaste

sysslan är att också arbeta med budget- och skuldrådgivning. Andra uppgifter kan bestå av administrativa göromål, turistinformation eller ekonomiskt bistånd. Enligt Konsumentverkets rapport avsatte de flesta kommuner få timmar konsumentvägledning per vecka. Om tiden fördelas på de kommuninvånare som har tillgång till kommunalt konsumentstöd avsattes i genomsnitt 2,2 minuter per person och år. (Kommunernas konsumentvägledning – en läges-

rapport 2011, [2011:4] och Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport 2012 [2012:4]). Utvecklingen har samtidigt gått mot

att allt fler kommuner samverkar vilket innebär att tillgängligheten till konsumentstödet är större än de resurser som kommunen lägger ner på konsumentverksamhet och som framgår av ovan nämnda siffror. Som exempel nämns att om två kommuner samsas om tio timmar per vecka har konsumentvägledarna i Konsumentverkets undersökningar fått skatta hur dessa timmar fördelas mellan kommunerna, redovisas i rapporten.

Fördelning av arbetstid

Hur arbetsfördelningen ser ut i kommunerna mellan direktrådgivning, förebyggande arbete och internt arbete är beroende av det politiska uppdraget och organisationens placering i den kommunala förvaltningen (se Kommunernas konsumentvägledning –

en fördjupad lägesrapport 2010 [2010:12] och Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2011:4]). Av Konsument-

verkets statistik över den kommunala konsumentvägledningen, som registreras i Konstat, framgår att år 2011 handlade de kommunala konsumentvägledarna 93 728 klagomålsärenden samt 39 977 ärenden som gällde förköpsinriktad information och förebyggande informationsinsatser (se Konsumentverkets årsredovisning år 2011)3. Hur stora de totala ekonomiska resurserna varit som har lagts ner på verksamheterna i kommunerna är enligt Konsumentverket och Konsumentvägledarnas förening inte möjligt att få fram eftersom konsumentverksamheten inte alltid har ett eget budgetansvar och därmed kan vara svår att skilja ut från den övriga verksamheten i kommunen. Då det är upp till varje kommun att själv bestämma om och i vilken omfattning de ska tillhandahålla ett konsumentstöd för sina invånare finns det inte heller några

3 År 2011 var det 227 kommuner som ingick i statistiken (Konsumentverkets årsredovisning 2011).

allmängiltiga riktlinjer för hur pass omfattande eller tillgänglig verksamheten bör vara. När det gäller innehållet i den kommunala verksamheten finns viss vägledning i de uttalanden som regeringen gjort i förarbeten från 1980-talet. Där framhålls att rådgivning, reklamationshantering, information, marknadsuppföljning, serviceförsörjning, utbildning och stöd till organisationer är nödvändiga arbetsområden (prop. 1985/86:121 s. 53 f).

Konsumentverkets statistik (som bygger på en enkätundersökning från februari 2012) visar att den största delen av arbetstiden i kommunerna lades ner på direktrådgivning (62 procent). Det handlade om att hjälpa konsumenten med att lösa tvister, informera om rättsliga regler eller att ge köpråd. När det gällde det förebyggande arbetet avsattes 20 procent av konsumentvägledarnas tid till sådant arbete och övriga 18 procent av arbetstiden gick till internt arbete. Skillnaderna var stora mellan kommunerna. Närmare 70 procent av de kommuner som hade konsumentvägledning bedrev någon form av förebyggande arbete, och cirka en tredjedel arbetade inte förebyggande alls. Det motsvarar ungefär läget år 2011. Av de kommuner som köpte konsumentvägledning (drygt 100 kommuner) köpte cirka 50 procent någon form av förebyggande arbete. Det vanligaste är att kommuner med egen konsumentvägledning arbetar förebyggande jämfört med om kommunen köper tjänsten (se Konsumentverkets rapport, Kommunernas

konsumentvägledning – en lägesrapport [2011:4]).

Organisation

Konsumentverkets kartläggning visade på att hur kommunen hade organiserat konsumentvägledningen fick betydelse för hur fördelningen av arbetet sett ut (mellan direktrådgivning, förebyggande arbete och internt arbete) (för närmare information se Konsumentverkets rapport, Kommunernas konsumentvägledning – en läges-

rapport [2011:4]).

Samverkan och samarbete

Enligt Konsumentverkets undersökning har det varit allt fler kommuner som valt att köpa konsumentvägledning. Denna tendens verkar enligt Konsumentverket ha bromsats något under 2012, i

vart fall tillfälligt. Enligt enkätundersökningen från februari 2012 var det 19 procent av kommunerna som sålde konsumentvägledningstjänster (20 procent år 2011), 40 procent som köpte tjänsten (43 procent 2011) och 41 procent som hade egen verksamhet (37 procent 2011) (se Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport 2011 och 2012 [2011:4 och 2012:4]).

Exempel på förebyggande arbete och informationskanaler

Vilka metoder som används i det förebyggande arbetet och vilka informationskanaler som används av kommunerna varierar i stor utsträckning. I vissa kommuner, exempelvis Göteborg, finns en väl utvecklad struktur när det gäller förebyggande arbete. I trycksaken

På fyra ben – Göteborgsmodellen för kommunal konsumentrådgivning 2005 framgår deras strategier och metoder för att nå

konsumenter i direktrådgivningsarbetet men även när det gäller kunskapsförmedling, utåtriktade aktiviteter, marknadsbevakning och opinionsbildning och dokumentation och resultatuppföljning. I andra kommuner saknas det förebyggande arbetet helt eller är mindre omfattande. Det försvårar möjligheten till att ge en representativ beskrivning av de metoder och informationskanaler som används av kommunerna i det förebyggande arbetet.

Utredningen har från en expert i expertgruppen efterfrågat och fått del av en sammanfattande beskrivning som ska ge en representativ bild av det förebyggande arbetet ute i kommunerna. Nedanstående uppgifter är hämtade från den beskrivningen, om inget annat har angetts.

Syftet med det förebyggande arbetet

Syftet med de förebyggande insatserna är i första hand att informera kring ett bestämt tema men även att marknadsföra konsumentfrågor liksom den kommunala konsumentverksamheten. Ett annat mål är att inspirera vidareinformatörer i deras arbete. Målet med insatserna är att konsumenterna ska bli informerade om hur konsumentproblem kan undvikas i framtiden men också att ge tips om vägar till konsumentstödet. Ett vanligt politiskt incitament i kommunerna för att arbeta förebyggande är att kommunen vill förmå kommuninvånarna att konsumera och

agera på sådant sätt att de inte behöver hjälp från kommunen med betalning av exempelvis hyres- eller elskulder. Det förebyggande arbetet omfattas i regel av konsumenträtt, reklam och påverkan, privatekonomi, information om att handla hållbart och rättvist, säker konsumtion och allmän konsumentupplysning. Prioriterade målgrupper i kommunernas arbete är ungdomar, invandrare, arbetslösa, småbarnsföräldrar och pensionärer (se även Konsumentverkets rapport [2010:12], Kommunernas konsumentvägledning – en för-

djupad lägesrapport 2010 där det framgår att de tre största mål-

grupperna i arbetet har varit allmänheten och därefter skolungdom [högstadiet och gymnasiet] samt näringslivet). Ofta arbetar konsumentvägledaren i samarbete med grund- och gymnasieskolor, arbetsförmedling, integrationsenheter, socialkontor, bibliotek, miljökontor, kommunernas näringslivsresurs, Svensk Handel, barnavårdscentraler och lokal media för att nå konsumenterna.

Metoder och informationskanaler

Av Konsumentverkets rapport Kommunernas konsumentvägledning

– en fördjupad lägesrapport (2010:12) framgår att de vanligaste

sätten att arbeta förebyggande är att hålla föreläsningar, lämna ut informationsmaterial och att medverka i medier. Nedan följer exempel på hur det förebyggande arbetet kan se ut.

Föreläsningar

Den vanligaste metoden är föreläsningar som sker inom ramen för skolverksamheten. Det kan gå till på så sätt att konsumentvägledare bjuds in att delta i den ordinarie verksamheten eller i vissa fall att medverka på temadagar. Syftet är att kunna komplettera lärarens undervisning med att åskådliggöra komplikationer och möjligheter i konsumenternas vardag med verkliga exempel. Konsumentvägledarens närvaro leder även till att eleverna får information om att det finns en lokal konsumentverksamhet. Under 2011 har konsumentvägledarna registrerat 1 412 kontakter med elever och lärare inom grundskola, gymnasieskola, högskola/universitet och vuxenutbildning. Den nya läroplanen för gymnasiet innebär att konsumenträtt och privatekonomi är ett obligatoriskt inslag i kursen samhällskunskap A.

Vid sidan av skolverksamheten agerar konsumentvägledare i olika omfattning i samverkan med andra lokala aktörer i både långvariga och kortvariga projekt. Exempel på sådana grupper kan vara jobbsökargrupper, starta-eget kurser, arbetsplatsmöten, kurser i samhällskunskap för invandrare, föräldragrupper, öppna förskolor, unga-mammor grupper, kommunala energikvällar och föreningsmöten.

Informationsmaterial

Konsumentvägledarna vidareförmedlar även skriftlig information till konsumenter via lokala kanaler, både när det gäller eget material och informationsunderlag som Konsumentverket tagit fram. Exempel på detta är Konsumentverkets broschyr ”Koll på pengarna” som distribueras vidare till exempelvis, bibliotek, skolor och socialtjänst samt en broschyr om hantverkartjänster som lämnats till byggnadsnämnder, bibliotek, lokala företag och organisationer.

Mässor och andra evenemang

Ett annat sätt att nå ut med information till konsumenter är att medverka på mässor med teman som riktar sig till exempelvis äldre personer, nyinflyttade, företagarmässor, bomässor, hemvändardagar, energimässor, skolmässor etc. Syftet med insatserna är att upplysa om konsumentfrågor men även att marknadsföra konsumentvägledningen.

Projekt

Några kommuner, har arbetat mer strategiskt med projekt av mer långvarig art. Som exempel kan nämnas Konsument Göteborg som har bl.a. riktat sina insatser mot äldre personer. Genom fem pensionärsorganisationer har konsumentvägledningen anordnat temadagar med ämnena ”lyxfällan”, ”plånboken” och hållbar konsumtion. År 2011 sökte konsument Skellefteå pengar för ett samarbete med Sveriges Konsumenter rörande ett projekt riktat till ungdomar i konsumentfrågor (Skellefteå Kommun, Konsumentnämnd, delårsrapport augusti 2011). Konsument Trollhättan är ett annat exempel på kommun som har arbetat mer långsiktigt.

Projektet ”Göra Skillnad”, som syftar till att öka möjligheten till anställning för arbetslösa ungdomar. I projektet har kommun, primärvård, samordningsförbund och arbetsförmedling samarbetat utifrån en helhetssyn där varje ungdom har sitt eget individuella schema baserat på behov och där konsumentvägledarna bidrar till att öka medvetandet för hushållsekonomiska frågor.

Konsumentvägledarnas förening samt Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare har under 2011 inlett projektet

Pengarna i ditt liv inom ramen för det nationella nätverket Gilla Din Ekonomi, som planeras att pågå även under år 2012. Förening-

arnas syfte med projektet är att stimulera konsumentvägledare och budget- och skuldrådgivare att genomföra lokala aktiviteter inom ämnena konsumtion och ekonomi. Av projektplanen framgår att målet med projektet är att skapa regionala aktiviteter samt förbättra det lokala samarbetet mellan olika aktörer som samverkar inom området privatekonomi. Yrkesföreningarna har tagit fram handlingsplaner för hur man ska arbeta med lokala aktiviteter. Av handlingsplanerna ska bl.a. framgå mot vilka målgrupper insatserna ska riktas och vilka mål som bör uppås (vilken förändring hos respektive målgrupp som aktiviteterna ska syfta till). Planering sker därefter på regional eller lokal nivå i samverkan mellan de yrkesverksamma rådgivarna och exempelvis lokala företag eller organisationer.

Andra informationskanaler

Vanliga informationskanaler efter skolor och kommunens webbplats är bl.a. tidningar, radio, mässor men även andra institutioner som barnavårdscentraler, arbetsförmedlingar och bibliotek. (Konsumentverkets rapport Kommunernas konsument-

vägledning – en fördjupad lägesrapport 2010 [2010:12]. Det saknas

uppgift om i vilken utsträckning webbaserad information och sociala medier används för konsumentfrågor.

Av de uppgifter som utredningen fått presenterat för sig tar de lokala medierna ofta kontakt med den kommunala konsumentverksamheten för att få kommentarer rörande en aktuell händelse eller rörande en konsumentfråga. Under 2011 har 1 085 kontakter med lokal media registrerats i Konstat. På en del håll förekommer det mer regelbundna inslag i lokal media genom att konsumentvägledare skriver krönikor och frågespalter eller medverkar i fasta programinslag lokalradion.

Förebyggande arbete riktad mot företag

Förebyggande arbete bedrivs även mot företag. Det kan exempelvis ske genom samarbete med lokala branschorganisationer och Svensk Handel och med kommunens näringslivsorganisation genom köprättslig information och distribuering av material till de lokala företagen. I Konstat har det för år 2011 registrerats 6 917 antal näringslivskontakter.

Marknadskontroller

På uppdrag av Konsumentverket och mot ersättning genomför de kommunala konsumentvägledarna marknadskontroller. Sammanfattningsvis handlar det om nationella kontroller rörande produktsäkerhet eller prisundersökningar. Vissa kommuner genomför egna kontroller vid sidan av ovannämnda uppdrag.

Sveriges Konsumenter och Konsumentvägledarnas förenings syn på tillgängligheten av den kommunala konsumentvägledningen

Enligt Sveriges Konsumenter och den ideella organisationen Konsumentvägledarnas förening finns det idag 84 kommuner som erbjuder en mycket begränsad service med otillräcklig kvalitet, som bristande tillgänglighet och obefintliga resurser för fortlöpande kompetensutbildning. Av dessa är 33 kommuner helt utan vägledning. De båda organisationerna har mot denna bakgrund tagit fram ett verktyg för att särskilja ut de kommuner vars konsumentverksamhet är otillräcklig (se Sveriges Konsumenters och Konsumentvägledarnas förenings skrivelse Krav på konsument-

vägledning, 2012). Ett kriterium enligt detta verktyg är att vara

tillgänglig för direktrådgivning minst fyra dagar per vecka samt därutöver minst en timmes rådgivning i veckan per 10 000 invånare. Utöver direktrådgivning ska kommunen erbjuda tid för uppföljning av kontakter, statistikföring, kompetensutveckling minst fem timmar i veckan per vägledare. Med utgångspunkt i dessa krav kom Sveriges Konsumenter och Konsumentvägledarnas förening fram till att det år 2012 var 84 kommuner som antingen saknade eller hade så bristfällig konsumentverksamhet att den inte ansågs som godtagbar. Sveriges Konsumenter och Konsumentvägledar-

föreningen har betonat att det verktyg som ligger till grund för jämförelsen mellan kommunerna inte utgör ett minimikrav utan ska ses ett jämförelseverktyg. De båda organisationerna har därutöver sammanställt riktlinjer som ska mäta kvalitet och tillgänglighet i befintlig verksamhet. De ska också utgöra stöd för de kommuner som avser att starta eller utvidga sin verksamhet.

  • Vara tillgänglig för direktrådgivning minst fyra dagar i veckan.
  • Svara på frågor via e-post inom 24 timmar på vardagar.
  • Arbeta med förebyggande insatser till viktiga grupper som ungdomar och arbetslösa.
  • Marknadsföra verksamheten på kommunens hemsida.
  • Ha personal som har genomgått Konsumentverkets grundutbildning och vidareutbildningar.
  • Benämna personalen konsumentvägledare, konsumentrådgivare, konsumentjurist eller konsumentsekreterare.
  • Fortlöpande föra ärendestatistik.

Konsumenternas uppfattning och kännedom om den kommunala konsumentvägledningen

Som ovan nämnts kartlade Konsumentverket under 2010 den kommunala konsumentvägledningens verksamhet. Förstudierna presenterades i tre rapporter (Rapporterna Kommunernas konsument-

vägledning – en lägesrapport 2010 [2010:7], Kommunernas konsumentvägledning – en fördjupad lägesrapport 2010 [2010:12] och Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21]). Förutom

att undersökningen omfattade kartläggning om organisering, omfattning och tillgänglighet på verksamheten i kommunerna hade Konsumentverket bl.a. låtit undersöka konsumenternas kännedom om den kommunala verksamheten, deras uppfattning om kvaliteten samt konsumenternas kunskapsnivå rörande sina rättigheter och skyldigheter. Nedan redovisas kortfattat resultatet av undersökningarna och Konsumentverkets slutsatser.

Kännedom om den kommunala konsumentvägledningen

I rapporterna angavs bl.a. att konsumenterna i många fall inte visste om det fanns konsumentvägledning i den egna kommunen. Knappt hälften av de som deltog i undersökningen hade kännedom om förekomsten av konsumentvägledning i den egna kommunen. Samtidigt trodde 65 procent av konsumentvägledarna att deras invånare kände till verksamheten. I regel hade de yngre åldersgrupperna en lägre kännedom om verksamheten än de äldre. I de kommuner som köpte konsumentvägledning var kännedomen hos invånarna mycket lägre än bland de som hade konsumentvägledningen placerad i den egna kommunen. Drygt hälften av respondenterna saknade vetskap om vad konsumentvägledningen kunde hjälpa till med

Utöver den bristande kännedomen om den kommunala konsumentverksamheten fann Konsumentverket att det var vanligt att konsumenterna felaktigt trodde att Konsumentverket eller Allmänna reklamationsnämnden var rätt instans när det uppstod problem med ett köp. Enligt Konsumentverket hänförde sig cirka 80 procent av de inkommande frågorna till områden där verket inte var rätt instans. Varje år hänvisade Konsumentverket cirka 12 000 personer till den kommunala konsumentvägledningen, konsumentbyråerna eller annan myndighet. Därutöver var det cirka 45 000 samtal som hänvisades vidare via Konsumentverkets växel.

En av Konsumentverkets slutsatser var att behovet av konsumentvägledning är större än vad efterfrågan visade. Vidare konstateras att aktörernas roller är oklara för konsumenterna och att de inte kände till var de kunde få oberoende vägledning. Studien visade även på att konsumenter på flera marknader ansåg sig behöva mer information inför sitt köp än vad de fick. Det gäller i huvudsak varor eller tjänster på el-, telefoni-, internet-, tv-, försäkring- och bankmarknaden. Även när det gällde hantverkstjänster var informationen inte tillräcklig. Vid köp av exempelvis hemelektronik, fordon och semesterresa ansåg å andra sidan fler av respondenterna att de redan kunde tillräckligt inför köpet. Konsumentverket konstaterade att inom de sektorer där det fanns ett förstärkt konsumentstöd med konsumentbyråer var många konsumenters uppfattning att tillgången till information inför köpet inte varit tillräckligt.

Konsumenternas uppfattning om kvaliteten på den kommunala konsumentvägledningen

Konsumentverket lät även undersöka konsumentvägledningens olika förutsättningar i kommunerna utifrån organisation, tjänstemannaresurser, tillgänglighet samt arbetstidens fördelning och innehåll. I analysen undersöktes även förhållandet mellan konsumenters upplevda kvalitet hos konsumentvägledningen de varit i kontakt med och arbetsmetoderna som hade använts gentemot olika målgrupper. Konsumentverket konstaterade att de konsumenter som hade kontaktat konsumentvägledningen generellt sett var nöjda med det stöd som gavs (89 procent). Enligt Konsumentverket var de respondenter som hade verksamhet i den egna kommunen generellt sett mer nöjda än de som bodde i kommuner som köpte verksamhet (se rapport 2010:21).

Konsumenternas kunskaper om sina skyldigheter och rättigheter

I december 2009 gav regeringen Konsumentverket i uppdrag att genomföra en fördjupad studie av olika kvalitetsaspekter hos den kommunala konsumentvägledningen Undersökningarna gjordes i samarbete med Högskolan i Borås, Institutionen för data och affärsvetenskap. Uppdraget redovisades i rapporten Att klaga eller

inte klaga – En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande

(Rapport 2011:3). Av rapporten framgår sammanfattningsvis att Konsumentverket låtit undersöka konsumenters kunskaper i ”konsumentfrågor” med hjälp av fyra frågor som berör konsumentens rättigheter och skyldigheter. Resultatet av undersökningen visar att 0,75 procent av respondenterna hade rätt svar på samtliga frågor och 47 procent hade svarat fel på samtliga frågor. Enligt Konsumentverket var okunskapen stor även hos de välutbildade och dessutom var respondenterna i undersökningen mer välutbildade än vad befolkningen är generellt sett. Samma undersökning visade på att 32 procent av de respondenter som svarade på frågan om var de sökte information om sina rättigheter och skyldigheter uppgav att de antingen själva kände till dem eller aldrig behövt den informationen. Resultaten kan enligt Konsumentverket tyda på en omedveten okunnighet hos konsumenterna.

4.4.4. Budget- och skuldrådgivningen

Den 1 juli 1994 trädde skuldsaneringslagen i kraft (SFS 1994:334, ÄSksanL) Denna lag blev föremål för flera utvärderingar. Skuldsaneringsutredningen lämnade år 2004 betänkandet Ett steg mot ett

enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande (SOU 2004:81) och

regeringen lade därefter fram förslag till en ny skuldsaneringslag (2006:548), som trädde i kraft den 1 januari 2007 (se prop. 2005/06:124, SFS 2006:548). Därefter har vissa ändringar gjorts, som trädde ikraft den 1 juli 2011 (se SOU 2008:82, prop. 2010/11:31, SFS 2011:472).

Kommunernas rådgivningsansvar inom ramen för budget- och skuldverksamheten

I 2 § andra stycket skuldsaneringslagen framgår att kommunerna inom ramen för socialtjänsten eller på annat sätt ska lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer.

Syftet med motsvarande bestämmelse i ÄSksanL var att det allmänna initialt borde bidra med information, vägledning och rådgivning kring skuldsanering. Om biståndet i stället hade varit inriktat på att förebygga överskuldsättning utgjorde bestämmelsen i ÄSkanL närmast en erinran om en verksamhet som sedan länge hade bedrivits i många kommuner genom budgetrådgivning och andra former av konsumentvägledning. I den del den direkt hade anknytning till skuldsaneringslagens tillämpning var den däremot en nyhet. Bestämmelsen preciserade 3 § i 1980 års socialtjänstlag där det uttrycktes att kommunen hade det yttersta ansvaret för att de som vistades i kommunen skulle få det stöd och den hjälp som de behövde. Kommunens ansvar enligt ovannämnda paragraf innefattade även privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. (se prop. 1993/94:123). I ÄSkanL knöts kommunernas rådgivande funktion till kravet på att gäldenären först och främst på egen hand skulle få ordning på sin ekonomi och skuldproblem. För detta ändamål förutsattes att kommunerna kunde tillhandahålla en effektiv budget- och skuldrådgivning (se Hellners m.fl., Skuld-

saneringslagen, En kommentar till 2006 års lag, 2011) Den äldre

ordningen med ett skuldsaneringsförfarande i tre steg utsattes för viss kritik. Skuldsaneringsutredningen följde upp de problem med den äldre ordningen som hade påtalats och det så kallade egen-

försöket i ÄSkanL har ingen motsvarighet i den nuvarande skuldsaneringslagen (se prop. 2005/06:124 s. 28 f och SOU 2004:81). Enligt Hellners m.fl. präglas lagen numera av en mer nyanserad helhetssyn med en avsikt att placera kommunernas rådgivande och stödjande verksamhet i ett större perspektiv.

Den nya ordningen innebar att den skuldsatta skulle kunna få hjälp och stöd inte bara med att upprätta en ansökan om skuldsanering utan även under själva skuldsaneringsförfarandet. Även personer som inte kan eller vill få skuldsanering omfattas av kommunens rådgivningsskyldighet. I förarbetena kommer det till uttryck genom att rådgivningen skulle bidra till att förebygga att människor blir överskuldsatta.

Budget- och skuldrådgivarnas uppdrag

Genom 2006 års skuldsaneringslag förtydligades alltså kommunernas ansvar och det rådgivande arbetet sattes i fokus. I förarbetena till 2006 års skuldsaneringslag framgår att rådgivningen i första hand är knuten till gäldenärer som är föremål för skuldsanering men att rådgivarna – även fortsättningsvis – ska ge råd till och verka för olika former av frivilliga uppgörelser för gäldenärer som av olika anledningar inte kan eller vill komma i fråga för skuldsanering enligt lagen. Rådgivningen ska även bidra till att förebygga att människor inte blir överskuldsatta.

Konsumentverkets stödjande funktion

Enligt 2 § tredje stycket skuldsaneringslagen ska Konsumentverket stödja och ge vägledning för den budget- och skuldrådgivning som kommunerna ska ansvara för. Enligt förarbetena bör det i första hand avse utvärdering och metodutveckling samt att tillhandahålla ett verksamhetsstöd i form av utbildning, handböcker och informationsmaterial samt datasystem för informationssökning, handläggningsstöd och statistikföring (prop. 2005/06:124 s. 36 f.).

Konsumentverket har genomfört årliga kartläggningar av kommunernas budget- och skuldrådgivning. Den senaste redovisningen finns i rapporterna Kommunernas budget- och skuld-

rådgivning – En lägesrapport 2012 (2012:5) och Budget- och skuldrådgivning – beskrivning av en viktig verksamhet (2011:7).

Tillgång till budget- och skuldrådgivning

Av Konsumentverkets lägesrapport 2012, som bygger på en enkätundersökning från februari 2012 framgår att 288 kommuner erbjöd sina invånare budget- och skuldrådgivning och att två kommuner stod utan sådan verksamhet. Det har skett en förbättring jämfört med föregående år då det var sex kommuner som saknade verksamhet. Under samma period har antalet personer som saknar tillgång till budget- och skuldrådgivning minskat från drygt 91 000 personer till 5 843 personer. Totalt arbetade 225 årsarbetskrafter med budget- och skuldrådgivning i landets kommuner (mellan år 2008 och 2011 har årsarbetskrafterna varierat mellan 215 upp till 220). Jämfört med 2011 har antalet årsarbetskrafter ökat med nio stycken. Enligt Konsumentverket var det många kommuner som hade budget- och skuldrådgivning mindre än en arbetsdag i veckan. Genomsnittlig tid som erbjöds kommuninvånarna var 3,2 minuter per person och år.

Fördelning av arbetstid

Enligt rapporten fördelades budget- och skuldrådgivarnas arbetstid mellan rådgivning, skuldsanering, förebyggande arbete och internt arbete. Siffror från lägesrapporten år 2012 anger att 40,5 procent av arbetstiden lades på rådgivning, vilket innefattade arbetsområdena att planera budget, ge skuldråd, förhandla med fordringsägare samt arbeta fram frivilliga lösningar. Arbete med skuldsanering omfattade 34,5 procent av tiden. Tolv kommuner arbetade endast med skuldsanering och ytterligare 19 kommuner arbetade 75 procent eller mer med skuldsanering. 8 procent av arbetstiden lades ner på det förebyggande arbetet (innefattande kommunikation med medier, arbete på skolor, i föreningar och arbetsplatser) och det arbetet hade minskat mot föregående år. Totalt var det nästan 40 procent av kommunerna (110 kommuner) som inte arbetade förebyggande alls. (Konsumentverkets rapport, Kommunernas budget- och skuld-

rådgivning – En lägesrapport 2012 [2012:5]).

Organiseringen av budget- och skuldrådgivningen

I skuldsaneringslagen anges inte hur kommunerna ska organisera sin budget- och skuldrådgivningsverksamhet. Av Konsumentverkets kartläggning framgår att de flesta av kommunerna har sin egen budget- och skuldrådgivning (65 procent) och att 62 kommuner (22 procent) har köpt rådgivningstjänsterna, oftast av en närliggande kommun. Ju mindre kommun, desto vanligare var det att de köpte rådgivning. Konsumentverkets kartläggning visade på att uppdragsgivaren hade viss betydelse för hur fördelningen av arbetsuppgifter såg ut

Av kartläggningen från februari 2012 framgick att trenden att allt färre kommuner valde att organisera konsumentvägledning och budget- och skuldrådgivning i samma verksamhet håller i sig. 52 kommuner hade en sådan organisation, vilket var en minskning med sju kommuner jämfört med år 2011 (se Konsumentverkets rapport, Kommunernas konsumentvägledning – en lägesrapport [2012:4]).

Exempel på förebyggande arbete

Vilka metoder som används i det förebyggande arbetet och vilka informationskanaler som används av kommunerna varierar i stor utsträckning. Utredningen har från en expert i utredningen efterfrågat och fått del av en sammanfattande beskrivning som ska ge en representativ bild av det förebyggande arbetet ute i kommunerna. Som exempel i det materialet har nämnts att budget- och skuldrådgivare arbetar med familjens ekonomi och sociala situation i ett förändrings- och rehabiliteringarbete, i syfte att öka självkänslan och självförtroendet hos individer. Syftet med arbetet har även varit att på sikt minska kostnaderna för exempelvis sjukvård och ekonomiskt bistånd. Samverkan i det arbetet har skett mellan budget- och skuldrådgivare och psykiatriteam, gode män och förvaltare m.fl.

Budget- och skuldrådgivarna fungerar även som vidareförmedlare av information till exempelvis gode män, kuratorer och diakoner. Ytterligare exempel som angetts på förebyggande arbete anges nedan.

Hyresrådgivning

I ett antal kommuner arbetar budget- och skuldrådgivare med hyresrådgivning ur ett barnperspektiv i nära samarbete med Kronofogdemyndigheter, hyresvärdar, sociala myndigheter och överförmyndarnämnder. I Gällivare kommun finns en s.k. Boskola som drivs tillsammans med det kommunala bostadsbolaget. Unga hyresgäster bjuds in för information och diskussion om privatekonomiska frågor som rör det egna boendet.

Arbete riktat mot barnfamiljer

Förebyggande arbete bedrivs i huvudsak i syfte att motverka överskuldsättning. Det sker exempelvis genom att arbeta med familjer där barnens utanförskap på grund av fattigdom är tydligt.

Arbete riktat mot hushåll med obetalda elskulder

Vidare bedrivs verksamhet för att motverka skuldsättning på grund av obetalda elskulder genom att exempelvis följa upp aviserade avstängningar och föreslå lösningar på hur hushållet ska kunna betala på elskulden.

Arbete riktat mot unga

Ett ytterligare exempel på förebyggande åtgärder är att samtliga ungdomar som ska fylla 18 år i en kommun får ett utskick med information om hur det rent praktiskt går till att betala en räkning och vad som händer om man förlorar kontrollen över sin ekonomi.

4.4.5. Kommunal energi- och klimatrådgivning

Sedan 1998 har kommunerna möjlighet att söka statligt stöd för lokalt anknuten rådgivning om energifrågor. Samtliga kommuner sökte och beviljades bidrag år 2011 (se Statens Energimyndighets årsredovisning 2011 s. 16). Möjlighet till statligt stöd för kommunerna i energirådgivningsfrågor fanns även tidigare. Budgetåret 1977/78 lämnades statligt stöd till kommunernas rådgivnings- och besikt-

ningsverksamhet inom energihushållningsområdet. Den 1 januari 1986 upphörde statsbidraget. Som motiv anfördes bl.a. att kommunerna själva borde ha huvudansvaret för att planera, förbereda och initiera genomförandet av såväl energihushållningsåtgärder som åtgärder för att mer generellt förbättra bostadsbeståndet. Vidare framhölls att det borde ankomma på kommunerna att själva bedöma vilken omfattning och inriktning på verksamheten som var mest ändamålsenlig med hänsyn till de lokala behoven. I samband med att statsbidraget upphörde lade många kommuner ner sin verksamhet inom området. Motiven bakom att man återinförde statligt bidrag till kommunerna var flera. Regeringen ansåg bl.a. att den kommunala energirådgivningen har direkt lokal anknytning och också en viktig uppgift att förmedla kunskaper till de lokala organisationer som verkar med bl.a. energifrågor (prop.1996/97:84 s. 47 f).

Nuvarande verksamhet

Av förordning (1997:1322) om bidrag till kommunal energi- och klimatrådgivning framgår det att Statens energimyndighet lämnar bidrag för kommunal energi- och klimatrådgivning till kommuner. Av 2 § framgår att den kommunala energi- och klimatrådgivningen ska förmedla lokalt och regionalt anpassad kunskap om energieffektivisering, energianvändning och klimatpåverkan. Rådgivningen ska organiseras på sådant sätt att opartiskhet och frihet från kommersiella intressen garanteras.

Enligt Statens energimyndighet fanns det år 2011 cirka 250 energirådgivare i landet. 42 procent av samtliga kommuner bedrev rådgivning i egen regi och 34 procent hade rådgivningsverksamhet i samarbete med annan kommun. 10 procent av kommunerna använde sig av entreprenadmodell (konsultföretag eller energiföretag) och 14 procent hade valt en annan modell, exempelvis en kombination av de ovan redovisade eller också att det regionala energikontoret fått i uppdrag att sköta rådgivningen. Målgruppen för rådgivning var hushållen, företag och organisationer.

Grundbidraget uppgick år 2011 till 280 000 kr per år och kommun med vissa tillägg för större kommuner (totalt 140 miljoner kr). Statens energimyndighet stödjer den kommunala energi- och klimatrådgivningen på olika sätt, bl.a. genom utbildningsprogram, projektfinansiering och informationsmaterial.

I landet finns 12 stycken regionalkontor vars uppgift är att samordna energi- och klimatrådgivningen inom regionen genom nätverksträffar för rådgivarna, kompetensutveckling, gemensamma temasatsningar, mässor m.m. Statens energimyndighet stödjer de regionala energikontoren, som bildats genom samarbete med länsstyrelser, kommunalförbund, näringsliv och kommuner.

4.5. Konsumentbyråerna

Det finns fyra konsumentbyråer i Sverige. Konsumenternas Försäkringsbyrå är äldst och bildades 1979. År 1994 bildades Konsumenternas Bank- och finansbyrå som ursprungligen hanterade enbart bankfrågor. År 2001 utökades byråns verksamhet till att även omfatta frågor gällande fondbolag och värdepappersbolag. Året därpå bildades Konsumenternas energimarknadsbyrå AB som hanterar frågor om el på energimarknaden. Från och med årsskiftet 2011/2012 omfattar uppdraget även gas- och fjärrvärme. År 2006 bildades Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna AB Sistnämnda byrå hanterade initialt tele- och internetfrågor men från 2009 omfattas även tv-relaterade frågor i byråns verksamhet.

4.5.1. Konsumenternas Försäkringsbyrå

Konsumenternas Försäkringsbyrå bedrivs som en stiftelse. Stiftelsen finansieras av Svensk Försäkring, som också ingår i byråns styrelse. Förutom Svensk Försäkring finns Konsumentverket och Finansinspektionen representerade i styrelsen och myndigheterna är i majoritet i styrelsen, vilket garanterar byråns opartiskhet.

Uppdraget

Konsumenternas Försäkringsbyrå är en självständig rådgivningsbyrå som kostnadsfritt ger opartisk information och vägledning till konsumenter i försäkringsfrågor. Ärendena ligger till grund för den identifiering och analys av konsumentproblem som utförs av byrån och som sedan återförs till huvudmännen för

att på så sätt få till stånd ändringar och anpassningar av försäkringsbolagens produkter och rutiner.

Under 2010 gällde de flesta konsumentkontakterna rådgivning i ett skadeärende (cirka 70 procent) och resterande del avsåg information och stöd inför ett köp av försäkring. Totalt tog försäkringsbyrån under 2011 emot drygt 12 500 ärenden. Bland annat arbetar byrån med produktjämförelser som nås av konsumenterna via webbsidan. Byrån har tagit fram jämförelseinriktad information för i stort sett de flesta konsumentförsäkringar såsom t.ex. hem- bil-, rese-, sjuk-och olycksfallsförsäkringar. Byrån har också tagit fram jämförelser och verktyg för vad man som konsument bör tänka på vid val av pensionsförsäkringar; alltifrån olika typer av avgifter, möjlighet att flytta sitt pensionssparande till livslängdsantaganden. Byrån har tagit fram förenklade försäkringsjämförelser där konsumenten kan få ett ”betygsatt” försäkringsinnehåll och aktuellt pris på försäkringen. En sådan tjänst för bilförsäkringar har lanserats och arbete pågår med liknande jämförelser rörande barn-, hem- och villaförsäkringar. Någon liknande tjänst finns inte i dag på marknaden. Konsumenternas Försäkringsbyrå har tillsammans med Konsumenternas Bank- och finansbyrå varit engagerad i att höja kunskapsnivån hos konsumenterna när det gäller privatekonomi. Det har skett på så sätt att byråerna gått in som huvudpartners i läroboken Privatekonomi & Vardagsjuridik, som har distribueras till 50 000 elever under 20114.

Målgrupper och informationskanaler

Byråns målgrupper utgörs av konsumenterna, kommunala konsumentrådgivare och budget- och skuldrådgivare men också media som byrån har dagliga kontakter med. En stor del av konsumenternas kontakter med byrån sker via telefon och ofta följs telefonsamtalet av att konsumenten via e-post skickar in handlingar i ärendet. I juli 2010 lanserade byrån en gemensam webbplats och ett gemensamt telefonnummer tillsammans med Konsumenternas Bank- och finansbyrå. Dessa båda byråer har också tillsammans med Konsumenternas energimarknadsbyrå portalen konsumenternas.se.

4 Konsumenternas Försäkringsbyrå.

4.5.2. Konsumenternas Bank- och finansbyrå

Konsumenternas Bank- och finansbyrå är en stiftelse. Byråns ändamål är att driva en opartisk och självständig rådgivningsbyrå som ska erbjuda konsumenterna information och vägledning i frågor som rör banker eller andra kreditinstitut samt fond- och värdepappersbolag. Stiftelsens huvudmän är Finansinspektionen, Konsumentverket, Svenska Bankföreningen, Fondbolagens förening och Sveriges Fondhandlareförening. De tre sistnämnda föreningarna är också byråns finansiärer. Finansinspektionen och Konsumentverket har ett avgörande inflytande i stiftelsen.

Uppdraget

Konsumenternas Bank- och finansbyrå ger inom sitt verksamhetsområde information och vägledning åt konsumenter före och efter köp. Under 2011 hanterades 5 600 ärenden. Enligt byrån utgör cirka hälften av ärendena klagomål från konsumenten efter ett köp och resten av ärendena avser tillhandahållande av information före köp. Det sker bl.a. genom att byrån erbjuder jämförelser av olika produkter (sparränta) och dess villkor samt genom att tillhandahålla verktyg (exempelvis bolånekalkyl). Byrån har även tagit fram verktyg för vad man som konsument bör tänka på vid jämförelse och val av pension. Vidare har byrån varit med som huvudparters till läroboken Privatekonomi & Vardagsjuridik. En annan viktig uppgift som byrån har är att lokalisera och vidarebefordra konsumentsynpunkter till huvudmännen i de finansiellt verksamma företagen för att på så sätt initiera ändringar och anpassningar i företagens produkter. Vidare arbetar byrån mot de kommunala konsumentvägledarna och budget- och skuldrådgivarna när det gäller bank- och värdepappersfrågor. Byrån satsar en stor del av sina resurser på det förebyggande arbetet med att informera före köp, dock lämnar man inte investeringsrådgivning.

Målgrupper och informationskanaler

Konsumenternas Bank- och finansbyrå riktar sig till enskilda konsumenter, kommunala konsumentvägledare och budget- och skuldrådgivare. Kontakter med byrån kan ske via telefon, fax eller e-post. Vidare kan de kommunala vägledarna och rådgivarna få

kontakt med byrån genom Konsumentverkets informationsdatabas

Portalen. Byråns webbplats är central när det gäller att nå ut med

information till konsumenterna och övriga målgrupper, exempelvis media, som byrån har regelbundna kontakter med. Under sommaren 2010 lanserade byrån en gemensam webbplats och ett gemensamt telefonnummer tillsammans med Konsumenternas Försäkringsbyrå.

4.5.3. Konsumenternas Energimarknadsbyrå

Konsumenternas Energimarknadsbyrå inrättades år 2002 i syfte att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden. Byrån drivs i aktiebolagsform genom ett samarbetsavtal mellan Konsumentverket, Energimarknadsinspektionen, Energimyndigheten och Svensk Energi och branschföreningarna Svensk Energi, Energigas Sverige och Svensk Fjärrvärme. De tre myndigheterna är i majoritet i styrelsen.

Uppdraget

Energimarknadsbyråns uppdrag är att tillhandahålla kostnadsfri och oberoende rådgivning, vägledning och information till konsumenter, kommunala konsumentvägledare och företrädare för konsumentgrupper när det gäller frågor på energimarknaden (el gas- och fjärrvärme). Byråns verksamhet omfattar inte energi- och klimatrådgivning. En annan viktig uppgift är att fånga upp konsumentproblem och återföra dem till huvudmännen och företag för att på så sätt åstadkomma förbättringar för elkonsumenterna. Energimarknadsbyrån har inga egna jämförelseverktyg men länkar till Energimarknadsinspektionens oberoende jämförelseverktyg elpriskollen.se. Under 2011 mottog byrån cirka 2 800 ärenden. Cirka hälften av de ärenden som inkommit till byrån har gällt klagomål. Utgångspunkten är att dessa i första hand ska hanteras av det enskilda företaget men byrån kan vara konsumenten behjälplig vid sådana kontakter om behov finns. Byrån har inte en tvistlösande funktion. Byråns målgrupper är konsumenter, kommunala konsumentrådgivare samt media. De vanligaste kontaktvägarna är telefon och e-post.

4.5.4. Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna AB

Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna AB påbörjade sin verksamhet i oktober 2006 efter att Konsumentverket och Post- och telestyrelsen hade uppmärksammat att det saknades en extern och oberoende instans som kunde tillhandahålla rådgivning till konsumenter samt bidra till att lösa tvister mellan operatörer och konsumenter.

Byrån är ett aktiebolag med medlemsorganisationen IT- och Telekomföretagen som ensam ägare. Byrån finansieras emellertid av de tele-, internet- och tv-operatörer som har tecknat ett avtal om avgifter med. I bolagets styrelse finns Konsumentverket och Post- och telestyrelsen representerade och de har ett avgörande inflytande genom att utgöra majoriteten i styrelsen. Därutöver ingår även it- och telekomföretagen i styrelsen. Styrelsens sammansättning innebär att byrån utgör en opartisk aktör på marknaden och är oberoende gentemot finansiärerna.

Uppdraget

Av byråns policydokument framgår att verksamhetens syfte är att erbjuda kostnadsfri, objektiv och saklig information samt rådgivning till konsumenten för att underlätta konsumentens möjlighet att göra jämförelser och att göra aktiva val. Det kan exempelvis ske genom att tillhandahålla information för konsumenten om olika tjänster som finns på marknaden. Rådgivning ges även efter köp. Byrån har också i vissa fall en medlande funktion i tvister mellan konsument och de operatörer som har tecknat avtal med byrån. uppdraget omfattar tele-, internet- och tv-relaterade konsumentproblem som är kopplade till ett abonnemang. Dessutom arbetar byrån med att fånga upp konsumentproblem, systematisera och analysera dessa och därefter relatera uppkomna problem till de operatörer som finansierar byrån, till ägaren och till myndigheterna i styrelsen. Byrån arbetar dessutom för att ta fram förslag till självreglering inom sektorn. Till skillnad från Konsumenternas Bank- och finansbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå erbjuder inte byrån jämförelseverktyg åt konsumenterna. Under 2011 hanterade byrån cirka 7 200 ärenden. Enligt byrån avsätts mest resurser på att hantera konsumenternas klagomål som uppkommit efter ett köp.

Målgrupper och informationskanaler

Rådgivningen riktar sig i första hand till enskilda konsumenter, kommunala konsumentvägledare och företrädare för grupper av konsumenter. Förutom dessa målgrupper vänder sig byrån till myndigheter och media. När det gäller myndigheter har byrån som strategi att skapa neutrala mötesplatser med operatörer för att kunna uppnå lösningar på problem samt verka för att ta fram förslag till självreglering inom sektorn. Media används som verktyg för att sprida kunskap och råd till de olika målgrupperna. Byrån använder sig av informations- och kommunikationskanalerna telefon, skriftväxling (traditionell och e-post), webbplatsen samt personliga möten. Den allmänna informationen från byrån ges huvudsakligen via webbplatsen. Trycksaker och ett Intranät för de kommunala konsumentvägledarna nämns också av byrån som aktuella informationskanaler.

4.5.5. Konsumenternas kännedom om konsumentbyråerna

När det gäller kännedomen om konsumentbyråernas tjänster och service visar en undersökning från SKI från 2009 att av respondenterna hade endast 1–3 procent använt deras tjänster, 10–25 procent kände till byråernas verksamhet och mellan 50–70 procent hade aldrig hört talas om konsumentbyråerna. (se Konsumentverkets rapport, Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd, [2010:21]). Även senare undersökningar från konsumentbyråerna visar på att konsumentbyråerna inte är tillräckligt kända bland konsumenterna.

4.6. Sveriges Konsumenter

Sveriges Konsumenter (tidigare benämnt Sveriges Konsumentråd) bildades år 1992 i syfte att stärka konsumenternas roll i olika organ i Sverige och inom EU. Organisationen är en s.k. paraplyorganisation och har idag 26 organisationer som medlemmar. Bland dessa finns handikapporganisationer, studieförbund, pensionärsorganisationer, fackförbund, kvinnoorganisationer, invandrarorganisationer, ungdomsorganisationer, lokala konsumentgrupper, organisationer rörande vissa sakfrågor och ”gröna” organisationer samt föreningen Vi Konsumenter, som ger en möjlighet att

engagera sig som enskild medlem. Sveriges Konsumenter har som mål att utöka antalet medlemsorganisationer, fånga upp yngre konsumenter samt öka medvetenheten för konsumtion med ett hållbarhets- och etiskt perspektiv. Sveriges Konsumenter är en självständig, partipolitiskt obunden ideell konsumentorganisation.

Av föreningens stadgar5 framgår att Sveriges Konsumenter har till uppgift att slå vakt om konsumenternas intressen vad gäller såväl offentligt som privat producerade varor och tjänster, verka för att människor ges ökad möjlighet att använda sin konsumentmakt, verka för varors och tjänsters tillgänglighet för alla, främja ekologisk, ekonomisk, social och etisk hållbar utveckling, i samarbete med medlemsorganisationerna företräda Sveriges Konsumenter i det europeiska och internationella samarbetet inom konsumentområdet samt stimulera konsumenter att komma samman för att gemensamt använda sin konsumentmakt. Av § 5 i stadgarna framgår att föreningen i huvudsak finansieras genom medlemsavgift, frivilliga bidrag samt statsbidrag.

En central roll som Sveriges Konsumenter har är att vara en svensk ”konsumentröst” i EU och organisationen representeras i en rad EU-organ. Sveriges Konsumenter är exempelvis engagerade i standardiseringsarbetet inom EU.

Sveriges Konsumenter har dessutom en publicistisk del med tidningen och webbplatsen Råd & Rön. Tidningen togs över från Konsumentverket år 2006. Från och med år 2008 bedriver organisationen också viss rådgivningsverksamhet som riktar sig till konsumenter i Stockholm, efter att några delar av staden lagt ut den kommunala konsumentvägledningen på entreprenad till KonsumentCentrum. Dessutom har organisationen en rådgivande verksamhet genom utbildning i konsumenträtt till företag. Dessa två verksamhetsgrenar inom Sveriges Konsumenter låg tidigare i två av organisationen helägda aktiebolag, Råd & Rön AB och KonsumentCentrum. Sedan hösten 2010 har dessa två bolag genom fusion blivit Råd & Rön. Förutom konsumentvägledning utvecklar KonsumentCentrum webbutbildning för lärare och elever inom projektet Dolceta, som drivs av EU kommissionen. (se dolceta.eu).

Sveriges Konsumenters primära målgrupper är medlemsorganisationer, opinionsbildare, beslutsfattare inom politik, näringsliv och myndigheter samt massmedier. Som sekundära målgrupper

5 Stadgarna för den ideella föreningen Sveriges Konsumenter, antagna vid Sveriges Konsumenters årsmöte den 29 april 2008.

nämns medlemsorganisationernas medlemmar och allmänheten.6Viktiga informationskanaler enligt Sveriges Konsumenter är deras webbplats, media som tidningar, radio, tv, Råd & Rön samt organisationens månatliga nyhetsbrev KonsumentMakt. I samband med att föreningen fick en ny webbplats blev den en aktiv aktör på Facebook. Föreningen har även en blogg samt flera Twitterkonton. Facebook används bl.a. till att driva kampanjer för exempelvis miljövänliga produkter. Sveriges Konsumenter har nyligen ökat sitt engagemang i energifrågor.

Exempel på förebyggande arbete

År 2008 inleddes projektet Konsument i utanförskap som hade till syfte att undersöka intresse och behov hos konsumentgrupper i av regeringen identifierade utanförskapsområden (Stockholm, Göteborg och Malmö). Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS) var huvudman för projektet. SIOS och Sveriges Konsumenter hade det övergripande ansvaret för projektet och medverkande samarbetspartners var ABF och Konsumentverket.

Slutsatserna i projektet är att etniska minoritetsgrupper har olika behov i konsumentfrågor, beroende på ålder, utbildning och vistelsetid i Sverige. På områdena försäkring, banklån och omsorg är behovet som störst. I slutsatserna konstateras vidare att behovet av större satsningar inom området är påtagliga och att det behövs långa projekt över tid för att effekt ska uppnås. Enligt Sveriges Konsumenter bör satsningar göras för att bygga upp kontaktnät och utbildning av informatörer i etniska minoritetsföreningar. Informatörerna kan samverka med konsumentvägledare i satsningar på integration av nyanlända. En annan åtgärd är att starta studiecirklar eller konsumentföreningar hos de etniska minoritetsorganisationerna.

Sedan 2011 har Sveriges Konsumenter drivit flera projekt under rubriken Ingen blåser mig, i syfte att engagera ungdomar i konsumentfrågor. Det handlar såväl om webbplatsen ingenblasermig.se som möten mellan ungdomar och politiker kring konsumentfrågor. Från år 2012 har Sveriges Konsumenter fått medel av Arvsfondsdelegationen för att driva ett stort projekt under tre år, i syfte att höja kunskaperna i konsumenträtt samt att och skapa ett större engagemang.

6 Sveriges Konsumenters verksamhetsplan – beslutad av styrelsen den 21 mars 2011.

5. Förebyggande arbete på det privatekonomiska området

Den enskilda individen ges ett allt större ansvar för den egna privatekonomin. Det leder till ett ökat behov av en finansiell förmåga hos varje person att klara av och hantera nya krav i privatekonomiska frågor. Ett exempel på detta är utvecklingen på pensionsmarknaden där förmånsbestämda system ersätts med premiebestämda system, vilket i praktiken innebär att en risköverföring sker från stat till individ (se Almenberg, Räknefärdighet

och finansiell förmåga, Ekonomisk debatt nr. 5 2011).

En förutsättning för att konsumenter ska vilja använda det finansiella systemet är att de kan bedöma risker och möjligheter och att de känner förtroende för företagen. Ett sätt att skapa detta förtroende är genom statlig tillsyn och reglering, vilket är Finansinspektionens huvudsakliga uppdrag på konsumentområdet. Det leder till stabila och seriösa företag som ger kunderna relevant information. Ytterligare ett sätt är att säkerställa att konsumenter har tillräcklig kunskap för att själva kunna utvärdera olika erbjudanden och företag (Finansinspektionens rapport Konsumentskyddet

på finansmarknaden s. 2 [2008:13]).

Det övergripande målet för konsumentpolitiken att ”konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val”. Ett flertal myndigheter har till ansvar att verkställa regeringens konsumentpolitik. Konsumentpolitiken är sektorsövergripande och har därför nära anknytning till andra områden, som exempelvis finansmarknadspolitiken (prop. 2011/12:1 utg.omr. 18 s. 65). Tre centrala myndigheter inom det området är Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten och Pensionsmyndigheten.

I detta kapitel beskriver utredningen närmare några av de projekt inom det förebyggande arbetet som dessa tre myndigheter har bedrivit (övriga aktörers förebyggande arbete på det privatekonomiska området framgår av kapitel 4).

Utredningen redogör också kort för de två utredningar på området som regeringen tillsatt under våren 2012 och som inneburit att utredningen inte ansett det vara ändamålsenligt att lämna förslag i denna del, se avsnitt 10.8. Dessförinnan ges en sammanfattande bakgrundsbild av det ökade problemet med överskuldsättning i samhället samt det förhållandet att konsumenter i många fall har en bristande kunskap och engagemang i privatekonomiska frågor.

5.1. Problemet med överskuldsättning i samhället

Kronofogdemyndigheten har visat på problemet med ett stort antal överskuldsatta personer i samhället. År 2011 var 432 528 fysiska gäldenärer restförda för skulder hos Kronofogdemyndigheten. Motsvarande siffror för år 2010 och år 2009 är 430 055 respektive 430 502 personer. Antalet ansökningar om betalningsföreläggande gentemot unga vuxna (18–25 år) har ökat med 55 procent under tiden 2006–2010. Från 2010–2011 sjönk dock antal ärenden med 17 procent. Huruvida detta är en början på en fortsatt minskning av antal ärenden är det dock för tidigt att avgöra.

Enligt Kronofogdemyndigheten kan mönstret förklaras av de senare årens förändring på kreditmarknaden efter omregleringen av bankmarknaden. Ökade möjligheter för privatpersoner att konsumera dagligvaror (exempelvis kläder, mat, hygienartiklar) ledde till mer utbredd konsumtion på kredit. Under 2006 lanserades de första s.k. sms-lånen, som kännetecknas av att låntagaren snabbt kan få det lånade beloppet samt att kredittiden är kort med hög total lånekostnad på grund av höga avgifter som i sin tur leder till en hög effektiv ränta. Enligt Kronofogdemyndigheten är det i första hand överskuldsatta personer som utnyttjar denna kreditform. Ungdomarnas andel är dock överrepresenterad och samma gäller för obetalda mobiltelefonräkningar och obetalda fakturor avseende e-handel. Denna utveckling bekräftas av Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst, som sett en ökning av antalet ärenden hos budget- och skuldrådgivarna.

5.2. Bristande kunskaper och engagemang rörande privatekonomiska frågor

Kunskapen när det gäller finansiella frågor som rör privatekonomin är otillräcklig hos många vuxna. En konsumentundersökning från 2010 visar att många svenskar har svårt att klara enkla beräkningar samt att de har för lite kunskaper om elementära finansiella koncept, det som i forskningen kallas för Financial literacy. Dessa slutsatser presenteras bl.a. i en rapport rörande räknefärdighet och finansiell förmåga (Almenberg, Räknefärdighet och finansiell förmåga, Ekonomisk debatt nr. 5 2011).

Finansinspektionen har låtit undersöka konsumenternas inställning till privatekonomiska frågor och orsaken till varför konsumenterna avstår från att samla fakta och jämföra olika leverantörer inom den finansiella sektorn. Enligt studien var det mer än hälften av konsumenterna som ansågs som oengagerade, vilket kunde bero på bl.a. att det var svårt att bedöma den omedelbara nyttan med att samla information och att utvärdera alternativen, svårt att jämföra och förstå olika val eller på grund av att privatekonomiska frågor ansågs som tråkiga (Finansinspektionens rapport Konsumentskyddet

på finansmarknaden s. 4 f.[2008:13]). Resultatet bekräftas i en senare

enkätundersökning från 2009 (Finansinspektionens rapport Kon-

sumentskyddet på finansmarknaden [2009:10]).

5.3. Utredningar

Regeringen har identifierat överskuldsättning som ett samhälls- och folkhälsoproblem och har beslutat tillsätta en särskild utredning för att ta fram en strategi för att motverka överskuldsättning (dir. 2012:31, Strategi för att motverka överskuldsättning). Utredaren ska bl.a. kartlägga överskuldsättningens orsaker och konsekvenser för den enskilda, anhöriga och samhället i stort, ge en bild av antalet skuldsatta och analysera sårbarhetsfaktorer och varningssignaler. Utredaren ska även ge förslag på förebyggande åtgärder, till exempel hur tidiga frivilliga överenskommelser med borgenärerna kan främjas samt studera hur de kommunala budget- och skuldrådgivarnas roll i arbetet mot överskuldsättning kan utvecklas.

Ytterligare en utredning på området är Utredningen om skuldsanering för evighetsgäldenärer som ska ta fram åtgärder som för-

bättrar möjligheten för dem som har rätt till skuldsanering att också få det (dir. 2012:30).

5.4. Finansinspektionen

Av budgetpropositionen för år 2012 framgår att Finansinspektionens arbete med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom information och privatekonomisk folkbildning bör fortsätta (prop. 2011/12:1 utg.omr. 2 s. 98). Ett av målen som formulerats i Finansinspektionens regleringsbrev för 2012 är att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom att informera om och initiera privatekonomisk utbildning.

Vid sidan av Finansinspektionens huvuduppgifter (tillsyn och övervakning, regelgivning och tillståndsprövning) har myndigheten ett begränsat antal tjänster vars arbetsuppgifter hänför sig till konsumentstöd.

Hit hör uppgifter som omfattar information och vägledning till konsumenter samt analyser av frågor som rör konsumentskyddet och konsumenternas ställning. Myndighetens konsumentenhet driver ett antal utbildningsprojekt i privatekonomi för utvalda målgrupper (Finanskunskap). För närvarande sker detta i en handfull utbildningsprojekt i nära samverkan med flera andra myndigheter och med privata aktörer. Projekten rör samarbeten med fackliga företrädare och arbetsgivare, undervisning i skola och i svenskundervisning för invandrare och utbildningar för arbetslösa (se exempelvis gilladinekonomi.se, sfiekonomi.se, ekonomi-smart.se och kollpacashen.se). Syftet med dessa insatser är enligt Finansinspektionen att höja de finansiella kunskaperna hos befolkningen. På årsbasis satsar Finansinspektionen motsvarande fem miljoner kronor på utbildningsprojekten inom Finanskunskap.

5.4.1. Närmare om projekten

I slutet av år 2009 initierade Finansinspektionen en mer omfattande studie om finansiell folkbildning på konsumenternas villkor.1Resultatet av den studien lade bl.a. grunden till det nationella nätverk för ökat privatekonomiskt självförtroende som benämns Gilla

1 Knutsson Peter, Förstudie om finansiell folkbildning på mottagarens villkor – vägen till

finansiellt självförtroende, 2009.

Din Ekonomi. I det initiala skedet kartlades konsumenternas kun-

skaper inom spara, låna, budget och pension (studierna ”Hushållens

ekonomiska förmåga” och ”Räknefärdighet och finansiell förmåga”).

Dessutom skedde ett samarbete med Finansförbundet och Konsumentverket rörande kartläggning av kunskapsluckor hos konsumenterna. Vidare genomfördes pilotträffar, enkäter och djupintervjuer med företag. Kommunikationsåtgärder och koncept för folkbildande åtgärder har därefter utvecklats att ligga till grund för ett privatekonomiskt projekt för utbildning på arbetsplatser i samarbete med fackliga organisationer. I förstudien betonades att för att kunna nå fram och skapa en avsedd förändring av attityder och kunskaper, krävs att initiativen kommuniceras och utformas på mottagarens villkor och förpackas på ett sätt som väcker gruppens intresse och känsla av att den kunskap som förmedlas är till nytta. Utbildningsinsatserna borde baseras på ett samarbete mellan aktörer som målgrupperna möter i sin vardag.

Inom ramen för det nationella nätverket har Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten i september 2011 tecknat ett avtal med TCO om ett arbete i samverkan med deras 15 medlemsförbund under tre års tid. I projektet ingår utbildningstillfällen där ett stort antal fackliga informatörer får egen grundutbildning för att i nästa steg kunna erbjuda utbildningstillfällen på arbetsplatserna. Vidare genomförs motsvarande utbildningar av lärare inom Folkuniversitetet. Via den kanalen erbjuds anställda i företag och kommuner utbildningsträffar på arbetsplatser och allmänheten bjuds även in till föreläsningar.

I projektet Ekonomismart deltar Finansinspektionen tillsammans med Konsumentverket, Folkuniversitetet och Allmänna arvsfonden. Målgruppen är unga arbetslösa som bjuds in till en tvådagarskurs i vardagsekonomi och konsumenträtt. Projektet drivs i ett samarbete med ett stort antal kommuner, där även lokala budget- och skuldrådgivare och konsumentvägledare deltar i undervisningen. Inledningsvis hölls kurser i södra och västra Sverige men projektet har gradvis kommit att täcka fler regioner. Projektet har mött gott gensvar från såväl den deltagande målgruppen ungdomar som från berörda kommuner.

Finansinspektionen har även tagit fram utbildningsmaterial anpassat för skolans undervisning i privatekonomi och för svenskundervisningen för invandrare.

5.5. Kronofogdemyndigheten

Av Kronofogdemyndighetens regleringsbrev för 2012 framgår att ett av verksamhetsmålen är att ”En god betalningsvilja ska upprätthållas i samhället och företeelser som kan leda till överskuldsättning ska motverkas. Medborgare och företag ska ha förtroende för Kronofogdemyndighetens verksamhet och det ska vara lätt för medborgare och företag att göra rätt för sig”. Kronofogdemyndigheten har definierat en överskuldsatt person som en individ som upplever att han eller hon inte kan göra rätt för sig (se Kronofogdemyndighetens rapport, Alla vill göra rätt för sig, [2008:1]).

Kronofogdemyndighetens förebyggande arbete bedrivs inom ramen för stödprocessen förebyggande verksamhet och Kronofogdemyndigheten har varit inblandad i en rad projekt, som riktat sig mot framför allt unga målgrupper. Det förebyggande arbetets syfte är huvudsakligen att arbeta med att motverka överskuldsättning och att underlätta för privatpersoner och företag (se Kronofogdemyndighetens årsredovisning 2011).

5.5.1. Närmare om projekten

Ett projekt som riktat sig mot ungdomar är utbildningssatsningen

Koll på Cashen som genomförts tillsammans med Finansinspekt-

ionen och Konsumentverket. Utbildningsmaterialet har tagits fram för gymnasieskolan och har utvecklats för att fånga upp de praktiskt inriktade programmen.

Vidare har Kronofogdemyndigheten inom ramen för ett myndighetsnätverk som bl.a. arbetar för att motverka skuldsättning hos barn och ungdomar samverkat med Barnombudsmannen i opinionsdrivande verksamhet rörande ungdomars skadeståndskulder. Kronofogdemyndigheten har dessutom deltagit i andra samordnade insatser med exempelvis Boverket, Konsumentverket. Ungdomsstyrelsen, Barnombudsmannen och Finansinspektionen, i syfte att identifiera och samordna insatser som rör barn och ungdomar. Ett sådant område är avhysning där ett pilotprojekt genomfördes 2010 (se Kronofogdemyndighetens indikatorrapport 2010-02-11, Kronofogdemyndighetens årsredovisning 2011 s. 37 f.). Projektet inleddes med telefonintervjuer av unga som haft en ansökan om betalningsföreläggande mot sig eller som hade varit föremål för avhysning, för att på så sätt få reda på mer om

orsakerna bakom de ekonomiska problemen som uppstått för den unga i samband med boendet. I samverkan med två hyresvärdar arbetade man med målgruppsanspassad information vid rätt tidpunkt. Från hyresvärdarnas sida förflyttades arbetsinsatsen framåt och blev av förebyggande karaktär i stället för att som tidigare bestå av arbete med åtgärder vid avhysningstillfället. Kronofogdemyndighetens uppgift var att engagera bostadsbolagen i att se nyttan med att arbeta uppsökande med ungas avhysningar.

En annan satsning som genomförts av Kronofogdemyndigheten har varit ett projekt i samverkan med Konsumenternas tele, tv & internetbyrå, telekområdgivarna AB och företrädare för de fyra största mobiltelefonoperatörerna för att motverka skuldsättning rörande mobiltelefoni. Metoden har gått ut på att ta fram ett informationsmaterial där det fokuseras på vad den enskilda själv kan göra som kund för att behålla kontrollen över sin mobilräkning. Informationen har gått ut i samband med försäljningen av mobiltelefon och tecknande av abonnemang. Samverkan har lett till en hårdare kreditprövning och en förbättrad kravverksamhet, där den obetalda räkningen inte per automatik skickas in som en ansökan om betalningsföreläggande utan kontakt i stället tas med kunden med erbjudande om avbetalningsplan. Resultatet har lett till en kraftig minskning av antalet ansökningar om betalningsföreläggande med anledning av obetalda mobilräkningar. Vidare har en begränsning skett av antalet abonnemang som unga konsumenter erbjuds (se Kronofogdemyndighetens årsredovisning 2011 s. 38 f.).

5.6. Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndighetens verksamhet regleras i förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. Av 2 § instruktionen framgår att Pensionsmyndigheten ska ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner samt se till att det ges utifrån den enskildes behov. Vidare ska myndigheten informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. I Pensionsmyndighetens regleringsbrev för 2012 har myndigheten fått i uppdrag att lämna förslag på hur myndighetens ansvar, som opartisk aktör, kan se ut för frågor som rör pensionssparares och

pensionärers behov av kunskap och information för att tillvarata sina intressen inom pensionsområdet och att stärka sin ställning som konsumenter.

På Pensionsmyndighetens webbplats finns en tjänst där pensionssparare och pensionärer kan få information efter inloggning. Samma tjänst går att nå från minpension.se, som drivs av Min Pension i Sverige AB. (ett samarbete mellan staten och pensionsbolagen). Tjänsten ger en samlad bild av den intjänade pensionen och ger också möjlighet att göra individuella pensionsprognoser. Informationstjänsten innehåller dessutom information som ska underlätta val av fonder. I Fondguiden finns bl.a. riskverktyg, tidsverktyg, kostnadsverktyg och helhetsverktyg med information som underlättar för pensionsspararen att få en bild av hur exempelvis avgifter på fonder påverkar avkastningen. Cirka 1,5 miljoner människor använder sig av minpension.se. Pensionsmyndigheten har även en kundservice som går att nå per telefon, e-post eller brev. Pensionsmyndigheten arbetar med att nå ut med budskapet att pensioner är enkelt. Det primära är att ge en grundstruktur för att skapa förutsättningar för att engagera sig.

Pensionsmyndigheten utbildar informatörer genom ett samarbete med TCO och LO, som i sin tur kan vidareförmedla information på olika arbetsplatser. Myndigheten samarbetar även med Finansinspektionen inom ramen för nätverket Gilla Din Ekonomi.

6. Stöd inför val av skola, vård och omsorg

6.1. Val av skola

Av direktivet framgår att utredningen ska se över det stöd som ges till konsumenter när det gäller val av offentliga tjänster. I direktivet nämns utbildning som ett exempel på sådana tjänster, utan att det närmare har preciserats vilken valsituation som åsyftas. Utredningen har tolkat direktivet på så sätt att det i första hand är val av skola som avses med formuleringen, och har i detta avsnitt valt att behandla valsituationen inför val av förskola, förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Skolväsendet innehåller ytterligare skolformer (se 1 kap. 1 § skollagen [2010:800]) som utredningen av tidsmässiga skäl inte behandlar närmare. Vid sidan av det svenska skolväsendet finns även utbildning på högskole- och universitetsnivå och annan vuxenutbildning, exempelvis inom folkhögskola. Enligt utredningen innefattas i direktivet inte val mellan skolor och utbildningsanordnare i Komvux eller högre utbildning. Med stöd avses även i detta avsnitt det oberoende stödet.

Det svenska skolväsendet har under senare år reformerats på flera områden och möjligheten att välja skola för elever har ökat. Bara de senaste tio åren har det skett en kraftig ökning av antalet fristående skolor, vilket särskilt gäller gymnasieskolor. Det har i sin tur inneburit att ett växande antal huvudmän driver skolor vid sidan av offentliga huvudmän (kommuner, kommunalförbund, landsting och stat[exempelvis sameskolan]). Förändrade förutsättningar för offentliga bidrag till verksamheten har varit en bidragande orsak till utvecklingen (se bl.a. Utredningen om villkoren för fristående skolors delbetänkande, Bidrag på lika villkor [SOU 2008:8] s. 56).

Införandet av den nya skollagen från och med den 1 juli 2011 har medfört att samma regelverk i huvudsak gäller för fristående och offentliga grundskolor samt gymnasieskolor. I skollagen

regleras de formella förutsättningarna för valfrihet för elever och vårdnadshavare.

Valfriheten, som för grundskolans del infördes med den s.k. skolvalsreformen 1991 (prop. 1990/91:115, bet. 1990/91:UbU17, rskr. 1990/91:357), innebär att elever och vårdnadshavare kan välja mellan konkurrerande skolor på ett sätt som enligt direktivet ställer medborgarna inför valsituationer som liknar de som konsumenter möter och det medför ett ökat behov av lättillgänglig, saklig och relevant information där det går att utläsa och jämföra olika skolors kvalitet. I skollagen uppställs regler för placering vid kommunala skolenheter samt urval för fristående grundskolor, att tillämpas vid placering av elever. Tillgången till information som kan vara av intresse vid val av skola är bl.a. beroende av den reglering som finns i skollagen när det gäller aktörernas möjlighet till tillsyn och insyn.

Marknaden på skolområdet påverkas emellertid inte bara av den statliga regleringen utan även av regionala och kommunala förutsättningar. Det har medfört skillnader inom kommuner och mellan kommuner. Enligt Statens skolverk kan olika kommuners marknadsanpassning eller skillnader i geografisk, demografisk och politisk karaktär ha effekt på expansionen av fristående skolor, utbildningsföretags benägenhet att etablera sig, villighet till samverkan, utarbetande av särskilda profilinriktningar och programutbud för gymnasieskolan (se Skolverkets aktuella analyser, Enskilda huvud-

män och skolmarknadens ägarstrukturer 2012).

I det här avsnittet behandlas översiktligt de formella förutsättningarna för valfrihet på skolområdet när det gäller förskoleverksamhet, förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt en sammanfattande beskrivning av vilka informationsinsatser som gjorts på området.

6.1.1. Statistik

Den officiella statistiken inom skolområdet, som Skolverket ansvarar för, visar att andelen elever som går i fristående skolor har ökat särskilt under 2000-talet samt att variationen är stor mellan kommunerna när det gäller hur många elever som går i fristående skolor. Hösten 2011 var cirka 19 procent av alla barn som gick i förskola inskrivna i enskild förskola, vilket var fyra procentenheter mer än tio år tidigare. När det gäller förskoleklassen gick knappt tio procent av eleverna i förskoleklass som drevs i enskild regi. Det

råder stor skillnad mellan kommunerna när det gäller andel elever i fristående förskoleklass. Högst andel finns i storstäder och förortskommuner.

Läsåret 2011/12 fanns det 3 850 kommunala skolor, 5 statliga sameskolor och 761 fristående skolor på grundskolenivå. Det kan jämföras med början av 1980-talet då det fanns 35 fristående grundskolor i Sverige. Majoriteten av grundskoleeleverna gick i kommunala skolor läsåret 2011/12 (drygt 87 procent). Drygt 12 procent av elevunderlaget gick i fristående grundskolor, en ökning med cirka 10 procent från året innan. De senaste åren har antalet kommunala skolor minskat kontinuerligt, i takt med de minskade elevkullarna.

I början av 1980–talet fanns det 44 fristående gymnasieskolor i Sverige. Läsåret 2011/12 hade antalet ökat till 499 fristående gymnasieskolor, 485 kommunala skolor och 21 gymnasieskolor som drevs i landstingens regi. Läsåret 2011/12 gick 369 083 elever i gymnasieskolan, varav 271 563 i kommunala skolor, 3 460 i landstingskommunala och 94 060 i fristående skolor. För tio år sedan gick endast 5 procent av eleverna i en fristående skola, vilket har ökat till drygt 25 procent läsåret 2011/12. Antalet fristående skolor tredubblades således under den perioden och det är främst i de större städerna som de fristående skolorna har expanderat (se Skolverkets officiella statistik [skolverket.se/statistik] och Skolverkets rapport 363, 2011, Skolverkets lägesbedömning 2011

Del 1 – Beskrivande data, Förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxenutbildning, Skolverkets rapport 367, 2011, Skolverkets lägesbedömning 2011 Del 2 – Bedömningar och slutsatser, Skol-

verkets aktuella analyser 2012, Enskilda huvudmän och skol-

marknadens ägarstrukturer).

6.1.2. Utvecklingen mot en ökad valfrihet av skola

I Sverige har det under lång tid funnits skolor med enskild huvudman jämte skolor som drivits i offentlig regi (se vidare exempelvis Utredningen om fristående gymnasieskolor betänkande

Fristående gymnasieskolorSOU 1995:113). Under 1970- och 1980-

talen skedde en utveckling inom skolväsendet mot en ökad decentralisering med en tanke om att valfrihet och en ökad pedagogisk mångfald kunde nås genom regler för skolor med enskilda huvudmän. Inom de s.k. fristående skolorna, dvs. skolor

med enskild huvudman, utvecklades alternativa pedagogiska metoder som sedan kunde överföras till skolväsendet. För att få del av statsbidragen krävdes att de fristående skolorna hade en tydligt avvikande prägel från kommunala skolor.

Efter regeringsskiftet 1991 infördes rätt till bidrag för alla av Skolverket godkända fristående skolor (se prop. 1991/92:95). Syftet med reformen var bl.a. att skapa större utrymme för föräldrar och barn att fritt kunna välja grundskola, inom eller utanför hemkommunen och mellan kommunala skolor och skolor som drevs av enskilda huvudmän. För att valfriheten skulle bli mer reell ansåg regeringen att det krävdes att de ekonomiska villkoren för de olika skolformerna skulle bli mer likvärdiga.

Förenklingen av regelsystemen mot mer enhetliga regler och utvecklingen mot en utvidgning av förutsättningarna att driva fristående skolor har lett till att antalet ansökningar att starta fristående skolor har ökat. Sedan den 1 juli 2006 gäller s.k. etableringsfrihet för förskolor med enskild huvudman. Det innebär att kommunerna är skyldiga att godkänna enskilda förskolor och fritidshem som uppfyller skollagens kvalitetskrav. Om verksamheten är godkänd ska kommunen också lämna bidrag till verksamheten.

Med införandet av den nya skollagen, som tillämpas från och med den 1 juli 2011, gäller i huvudsak samma regelverk för fristående och offentliga grundskolor och gymnasieskolor (se prop. 2009/10:165). Det innebär – med vissa undantag – att de fristående skolorna har att följa fastställda kurs-, ämnes- och läroplaner samt betygsättning. Vidare gäller skollagens krav när det gäller t.ex. tillgång till studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek och elevhälsa oavsett huvudman.

6.1.3. Gällande rätt

Formella förutsättningar för valfrihet

Frågor om valfrihet inom skolväsendet när det gäller skolbarnomsorg, förskoleklass, grundskola och gymnasieskola regleras i skollagen. Införandet av den nya skollagen medförde att villkoren för offentlig och enskild verksamhet blev mer likvärdiga. Av skollagen framgår vilka formella förutsättningar för valmöjlighet som föreligger. Enligt skollagen ska alla, oberoende av geografisk hem-

vist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen. I 2 kap. 2–8 §§ finns bestämmelser om huvudmän inom skolväsendet.

Av 8 kap. 3 § skollagen framgår att barn som är bosatta i Sverige och som inte har börjat i förskoleklassen eller i någon utbildning för fullgörande av skolplikten ska erbjudas förskola enligt vissa bestämmelser. Hemkommunen ansvarar enligt 8 kap. 12 § för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola när vårdnadshavare önskar det. Hemkommunen får fullgöra sina skyldigheter genom att erbjuda barnet motsvarande utbildning i fristående förskola. I 8 kap. 14–15 § § finns regler om hur förskoleplatser med offentlig huvudman ska fördelas efter att vårdnadshavare har anmält önskemål. I 19 § samma kapitel anges att urvalet till fristående förskola ska göras på de grunder som kommunen där förskoleenheten är belägen godkänner. Enligt 29 kap. 19 § skollagen ska kommunen informera vårdnadshavarna om förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som kommunen anordnar eller vars huvudman kommunen har godkänt eller förklarat berättigad till bidrag.

Förskoleklassen är en frivillig skolform inom skolväsendet. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning. För barnen är dock deltagandet frivilligt. Barnets skolplikt regleras i 7 kap. skollagen. Kommunerna är sedan den 1 juli 1997 skyldiga att bereda sexåringar plats i grundskolan om vårdnadshavarna så önskar. Skolplikten medför att antalet elever i stort sett följer befolkningsutvecklingen för barn i skolåldern. Hemkommunen har ansvar för att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt och det avser även de barn som inte går i kommunal grundskola eller grundsärskola, se 7 kap. 21 § skollagen. I 9 kap. 15 § skollagen kommer den så kallade närhetsprincipen till uttryck. Den innebär att en elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå men om den önskade placeringen medför att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska kommunen placera eleven vid en annan skolenhet. Bestämmelser om urval för fristående förskoleklass finns i 9 kap. 18 § skollagen, och ser annorlunda ut än för kommunala skolor. Urvalskriterierna måste vara förenliga med

kravet på öppenhet för alla elever. I förarbetena anges som exempel på urvalsgrunder syskonförtur och kötid(prop. 2009/10:165 s. 744).

När det gäller grundskola har hemkommunen enligt 24 § ett ansvar för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla som enligt skollagen har rätt att gå i grundskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Kommunen har en skyldighet att placera eleven vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå, med vissa undantag. Regler om placering vid kommunens skolenheter finns i 10 kap. 30 § skollagen, där bl.a. den s.k. närhetsprincipen kommer till uttryck. Hur urval till fristående skolor ska ske regleras i 10 kap. 36 § skollagen.

Till skillnad från den obligatoriska grundskolan är gymnasieskolan en frivillig skolform, som kan anordnas av kommuner, landsting och enskilda huvudmän. Enligt 15 kap. 30 § skollagen ansvarar varje kommun för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Av 15 kap. 8 § skollagen framgår att varje kommun ska informera om de nationella programmen och om möjligheterna att få utbildning på introduktionsprogram. Slutligen bör 2 kap. 29 § skollagen nämnas, av vilken det framgår att elever i alla skolformer utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning.

Tillsyn och insyn i skolverksamheten

Den nya skollagen innebar att ett skarpare system för nationell granskning av skolornas kvalitet infördes. Bl.a. har den nationella inspektionsverksamheten förstärkts (se kap. 26 skollagen samt prop. 2009/10:165 s. 305). Kravet på kvalitetsredovisning som tidigare fanns enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning, avskaffades. I förarbetena till den nya skollagen framhåller regeringen vikten av att det även fortsättningsvis finns tillgång till en systematisk och lättillgänglig dokumentation av resultat och kvalitetsarbete hos huvudmannen. Regeringen lyfte fram vikten av att elever, föräldrar och allmänhet ska kunna få del av viktig information om verksamheten så att de på så sätt kan bli mer delaktiga och få ökade möjligheter att göra val och påverka verksamhetens utveckling. Som exempel angav regeringen att många kom-

muner lägger ut information om kommunens och skolornas, förskolornas och fritidshemmens resultat, verksamhetens utveckling och andra intressanta uppgifter på en hemsida och på så sätt gör informationen tillgänglig för många. Skolverket tillhandahåller genom sin hemsida databasen SIRIS (Skolverkets Internetbaserade Resultat- och kvalitetsinformationsSystem), med information på skolnivå om t.ex. skolors lärartäthet, betyg, resultat på nationella prov och inspektionsrapporter, som medger en jämförelse mellan olika skolor.

Regeringen föreslog i propositionen om en ny skollag inte någon detaljerad reglering av innehåll och struktur för dokumentationen utan att det systematiska kvalitetsarbetet inte behövde ske på ett likformigt sätt utan att det i hög utsträckning borde anpassas efter lokala behov och förutsättningar. Regeringen anförde också att dokumentationen rimligen bör innehålla information om resultat om måluppfyllelse, analys av förbättringsområden samt beslut om förbättringsåtgärder (se prop. 2009/10:165 s. 305 f).

Närmare om regleringen i skollagen

I 26 kap. skollagen finns bestämmelser om bl.a. tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering. Sammanfattningsvis framgår att Statens skolinspektion utövar tillsyn över bl.a. skolväsendet. Skolinspektionen ska granska kvaliteten i de utbildningar och verksamheter som omfattas av myndighetens eller en kommuns tillsyn enligt skollagen (sep prop. 2009/10:165). Kommunerna har tillsyn över förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt samt pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. Med tillsynen följer att den verksamhet som står under tillsyn är enligt 25 kap. 7 § skyldig att på begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Kommunen har rätt till insyn i de fristående skolor som är belägna i kommunen och som står under Skolinspektionens tillsyn(se bl.a. 9 kap. 22 § rörande förskoleklass, 10 kap. 41§ rörande grundskola och 15 kap. 34 § gällande gymnasieskola).

Klagomålshantering

En viktig del ur ett konsument- eller brukarperspektiv är klagomålshanteringen. I förarbetena till den nya skollagen framhöll regeringen att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen samt informera om dessa rutiner så att barn, elever och vårdnadshavare får kännedom om hur de ska gå till väga. Enligt regeringen är det upp till varje huvudman (skolansvariga i kommunen och styrelsen för den fristående skolan) att bestämma hur klagomålshanteringen ska organiseras och hur informationen om klagomålsrutinerna ska lämnas (prop. 2009/10:165 s. 309).

6.1.4. Informationsinsatser inför val av barnomsorg och val av grund- och gymnasieskola

Vilka förutsättningar som finns inför ett skolval skiljer sig åt mellan olika elevgrupper och geografiska områden. Skolverket har konstaterat att oavsett om huvudmannen är kommunal eller enskild har presentationen av utbildningsutbudet blivit allt mer betydelsefullt. För att kunna stå sig i konkurrensen satsar därför många skolor i dag på att visa upp ett attraktivt utbud. Det kan röra sig om information om exempelvis kursutbud, lokaler, skolmat och elevhälsovård. (se Skolverkets rapport, Skolverkets lägesbedömning

2011, Del 2 – Bedömningar och slutsatser Rapport 364).

Information av intresse för elever och vårdnadshavare tillhandahålls av statliga myndigheter och av kommunerna. Kommunernas information på webbplatserna har varit av skiftande innehåll och omfattning enligt bl.a. Statskontorets rapport från 2007 och Svenskt Näringslivs rapport från 2010 (se Statskontorets rapport [2007:19],

Vård, skola och omsorg, vilken information behöver brukaren för att välja? och Svenskt Näringslivs rapport, Kvalitet i välfärden – så bra är kommunerna på att informera medborgarna 2009). Dessutom

finns det ett antal aktörer som marknadsför och informerar elever och vårdnadshavare inför gymnasieskolvalet och det är ofta oklart vilka dessa aktörer är.

En central myndighet som tillhandahåller oberoende information som gör det möjligt att jämföra olika skolors kvalitet är Skolverket. Skolverket är förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Skolverkets verksamhet regleras i förordning (2011:555) med instruktion för

Statens skolverk. Skolverkets roll är enligt instruktionen att styra, stödja, följa upp och utvärdera verksamheten i skolväsendet med syfte att förbättra kvalitet och resultat i verksamheterna. En av Skolverkets uppgifter är att ansvara för officiell statistik (se förordningen [2001:100] om den officiella statistiken). Skolverket tillhandahåller via sin webbsida bl.a. två statistiskverktyg, som är av intresse för elever och vårdnadshavare. Det ena verktyget, SALSA (Skolverkets Arbetsverktyg för Lokala SambandsAnalyser), bygger på en statistisk modell som jämför kommuners och skolors betygsresultat i årskurs 9 efter att hänsyn tagits till ett antal bakgrundsfaktorer; föräldrarnas utbildningsnivå, andel elever födda i Sverige med utländsk bakgrund, andelen elever födda utomlands och fördelningen pojkar/flickor.

Ett annat verktyg är SIRIS.Det är ett verktyg för information om skolors resultat och kvalitet. Verktyget möjliggör att få tillgång till information på skolnivå om exempelvis skolors lärartäthet, betyg, resultat på nationella prov och Skolinspektionens tillsynsrapporter. Informationen kan användas av elever och vårdnadshavare för jämförelse mellan olika skolor. Skolverket samarbetar med Skolinspektionen, som lägger in sina tillsynsrapporter och kvalitetsgranskningar m.m.

Skolverket driver enligt ett regeringsuppdrag en webbplats med information och vägledning om det svenska utbildningssystemet, utbildningsinfo.se. Webbplatsen är tänkt som en webbaserad studievägledningstjänst. Syftet är att ge information till personer som ska börja en utbildning och omfattar alla utbildningsnivåer från grundskola till högre utbildning. På webbplatsen finns upplysningar riktade till elever och vårdnadshavare om vilka utbildningar och som kan väljas givet en viss skolform, geografisk plats och profil. Användaren kan söka information med kriterierna län, kommun, årskurs och profil. En sökning genererar en träfflista med de skolor som är aktuella och uppgifter ges om skolform, huvudmannaskap, ort, post- och eventuell hemsideadress, profil och en eventuell beskrivning av skolan, kvalitetsredovisningar och inspektionsrapporter. Från sidan finns länkar till SIRIS.

Skolinspektionen inspekterar löpande alla skolor i Sverige, både de kommunala och de fristående. Beslut med bedömningar av de områden som tillsynen har uppmärksammat tillsammans med övrig information och statistik om skolan går att finna på utbildningsinfo.se.

6.1.5. Pågående uppdrag och utredningar

I uppdraget till Kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. ingår bl.a. att överväga om Skolverket och Skolinspektionen kan publicera information om offentliga och fristående skolor på ett mer lättillgängligt sätt så att elever, föräldrar och andra intressenter kan utläsa och jämföra olika skolors kvalitet (dir 2011:68). Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2012.

I 2012 års regleringsbrev har Skolverket fått i uppdrag att särskilt redovisa hur och i vilken omfattning som Skolverket arbetar med information om utbildning i Sverige. Skolverket ska vidare redovisa hur verket har arbetat med vidareutveckling och kvalitetshöjande åtgärder för webbplatsen utbildningsinfo.se.

6.2. Ökad valfrihet inom vård- och omsorg

Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft den 1 januari 2009. LOV reglerar vad som ska gälla när upphandlande myndigheter konkurrensutsätter delar av sin verksamhet genom att överlåta till den enskilda att välja utförare bland leverantörer i ett valfrihetssystem. Det är sedan den 1 januari 2010 obligatoriskt för landsting att införa valfrihetssystem inom primärvården och sedan den 1 maj samma år obligatoriskt för Arbetsförmedlingen att införa valfrihetssystem för etableringslotsar för vissa nyanlända invandrare. För kommunerna är det frivilligt. Av uppgifter från mars 2012 framgår att 70 kommuner hade infört LOV, 81 kommuner hade beslutat om LOV men ännu inte infört lagen, 24 kommuner hade beslutat att inte införa LOV och 33 kommuner hade ännu inte fattat något beslut i frågan (se skl.se).

Av 1 § LOV framgår att lagen gäller när en upphandlande myndighet beslutat att tillämpa valfrihetssystem vad gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, med vissa undantag. Exempel på sådana tjänster är äldreomsorg, social omsorg för handikappade och barnmorsketjänster (se bl.a. prop. 2008/09:29 s. 1). Enligt Sveriges Kommuner och Landsting finns det vanligaste valfrihetssystemet inom hemtjänst men det finns även andra typer av tjänster med valfrihet. Det kan röra sig om ledsagning, daglig verksamhet och familjerådgivning.

Införandet av LOV har medfört att behovet av information på bl.a. vård- och omsorgsområdet har ökat. En förutsättning för att valfrihetssystemet ska fungera och få positiva effekter är att den enskilda ges en reell möjlighet att välja utförare. Det kräver tillgänglig och jämförbar information om valalternativen.

6.2.1. Gällande rätt

I detta kapitel finns en kortfattad redogörelse för den centrala regleringen när det gäller informationsskyldighet i samband med vårdval.

Lag ( 2008:962 ) om valfrihetssystem

I 9 kap. LOV finns bestämmelser om information och ickevalsalternativ. I 9 kap. 1 § anges att den upphandlande myndigheten ska lämna information till enskilda om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Av förarbetena till 9 kap. 1 § LOV framgår att regeringen ansåg det vara av mycket stor vikt att brukaren får saklig, relevant, jämförbar, lättillgänglig och lättförståelig information för att han eller hon ska kunna utnyttja möjligheten att göra ett rationellt val. Vidare framhöll regeringen att det var viktigt att informationen är lättillgänglig för alla, även för de personer med funktionsnedsättning och information måste finnas för brukare och patienter som har speciella behov. Som exempel på information som anpassas efter personers olika behov kunde enligt regeringen vara att personal talar andra språk än svenska, öppettider och tillgänglighet. Att informationen ska vara relevant kan t.ex. innebära att den enskilda får information om vilka tjänster leverantörerna tillhandahåller, information om personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, språkkunskaper, antalet anställda samt antalet anställda omräknat till heltid. Regeringen anförde vidare att den enskilde även borde få information om leverantörers verksamhetsmål och speciella inriktningar, personalkontinuitet samt resultat av brukarundersökningar. Vidare lyfte regeringen fram behovet av jämförbar information och angav vikten av att den upphandlande myndigheten i informations-

materialet presenterar eventuella skillnader i inriktning och kompetens mellan leverantörerna. Med lättillgänglig information menade regeringen att information ska finnas i skriftlig och i muntlig form, information på andra språk och anpassad till olika former av funktionsnedsättning. Lättillgänglig innebär att den ska gå att hitta på ett enkelt sätt, bl.a. på kommuners och landstings hemsidor, genom informationsfoldrar och muntligen via den upphandlade myndighetens personal (se prop. 2008/09:29 s. 90 och s. 145 ).

En stor skillnad mellan valfrihetssystem inom omsorgs- och stödverksamheten för äldre samt för personer med funktionsnedsättning jämfört med hälso- och sjukvården är att man i det tidigare fallet väljer utförare när man fått ett biståndsbeslut. I det andra fallet har brukaren alltid rätt att välja, oavsett om man är i behov av vård eller inte. Enligt regeringen påverkar det hur informationen och valet ska gå till.

När hälso- och sjukvården bygger på ett kommunalt biståndsbeslut behöver brukaren stöd och hjälp för att kunna välja. Biståndshandläggarens roll som informatör och handläggare är enligt regeringen viktig och biståndshandläggaren måste förhålla sig konkurrensneutral i förhållande till de leverantörer som finns i valfrihetssystemet. Samtidigt ska biståndshandläggaren stödja och uppmuntra den enskilda att göra ett aktivt val som gynnar honom eller henne. Regeringen framhöll att behovet av information inom den landstingskommunala vården också är central. I de fallen möter inte den enskilda en biståndshandläggare som kan hjälpa till i valsituationen. (prop. 2008/09:29 s. 90 f.).

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)

I 5 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) regleras vårdvalssystemet enligt vilket landstinget bland annat ska organisera primärvården så att samtliga personer som är bosatta inom landstinget kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster. Av bestämmelsen framgår vidare att LOV ska tillämpas när landstinget har beslutat om vårdvalssystem. I 2 b § hälso- och sjukvårdslagen framgår att patienten ska ges individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd, om de metoder för undersökning, vård och behandling som finns, om sina möjligheter att välja vårdgivare och utförare inom den offentligt finansierade hälso- och sjukvården samt om vårdgarantin. Om informationen inte kan lämnas till patienten ska

den i stället lämnas till en närstående till patienten. Informationen får dock inte lämnas till patienten eller någon närstående om det finns hinder för detta i 25 kap. 6 och 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller i 6 kap. 12 § andra stycket eller 13 § första stycket patientsäkerhetslagen (2010:659). Av 3 a § samma lag framgår att när det finns flera behandlingsalternativ som står i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet ska landstinget ge patienten möjlighet att välja de alternativ som han eller hon föredrar. Det finns även bestämmelser som reglerar patientnämndsverksamheten i lag (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m. Deras uppgift är i huvudsak att stödja och hjälpa enskilda patienter utifrån synpunkter och klagomål, och tar inte i första hand sikte på valsituationen.

6.2.2. Myndigheten för vårdanalys

Myndigheten för vårdanalys (Vårdanalys) inrättades av regeringen den 1 januari 2011 för att skapa en oberoende aktör som kan utvärdera vården och omsorgen ur ett patient-, brukar- och medborgarperspektiv (se förordning [2010:1385] med instruktion för Myndigheten för vårdanalys). Under 2012 kommer Vårdanalys att fokusera på fyra granskningsområden, varav ett avser frågan om patienter, brukare och medborgare har tillgång till den information som de behöver. Av motiven till detta granskningsområde anges bl.a. att det är en viktig förutsättning att patienter och medborgare får tillräcklig information för att kunna få inflytande och bli delaktiga i vården och omsorgen. Som exempel nämns information som beskriver patienternas möjligheter att välja vårdgivare eller att åberopa vårdgarantin och det lyfts fram att det saknas en oberoende granskare av den information som olika aktörer tillhandahåller. Exempel på angelägna frågeställningar i detta sammanhang angavs vara bl.a. ”Vilken information om vården upplever patienterna och brukarna att de saknar?”, ”Vilka brister som kan identifieras avseende patient- och brukarinformationens innehåll, tillgänglighet och kvalitet?” samt ”Kan patienter och brukare med särskilda informationsbehov, såsom personer med funktionsnedsättning eller personer med begränsade internetvanor ta del av informationen?”(se Myndigheten för vårdanalys, Granskningsplan 2012).

6.2.3. Information till den enskilda om valfrihetssystem på kommuner och landstings hemsidor

Inom ramen för den Nationella IT-strategin för vård och omsorg (skr. 2005/06:139) har nationella projekt bedrivits under flera år. Sommaren 2010 började arbetet med att förbättra informationshanteringen i vård- och omsorgssektorn med ett ökat fokus på införandet, användningen och nyttan av tekniken. Namnet ändrades till Nationell eHälsa – strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Den innebär bl.a. att den enskilda i sin roll som invånare, patient, brukare och anhörig ska ha tillgång till lättillgänglig och kvalitetssäkrad information om hälsa, vård och omsorg. Den enskilda ska kunna erbjudas individuellt anpassad service och interaktiva e-tjänster för att kunna utöva delaktighet och självbestämmande utifrån sina egna förutsättningar. Centrum för nationell eHälsa i samverkan (CeHis) koordinerar landstingens och regionernas samarbete för att utveckla och införa gemensamma eHälsostöd, infrastruktur och regelverk som förbättrar informationstillgängligheten, kvaliteten och patientsäkerheten. Det styrs av representanter från landsting och kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Landsting, kommunerna och de privata vårdgivarna.

På 1177.se kan enskilda få råd och kunskap om hälso- och sjukvård, leta vård i hela Sverige och använda lokala e-tjänster för att kontakta vården. Webbplatsen tillhandahålls av den svenska sjukvården genom alla landsting och regioner i samverkan. Samtliga landsting och regioner tillhandahåller sjukvårdsrådgivning dygnet runt via telefonnumret 1177. I tjänsten Mina vårdkontakter kan patienten öppna ett eget konto med möjlighet att logga in via lösenord eller e-legitimation. På 1177.se finns tjänsten Hitta och

jämför vård, där man kan hitta kontaktuppgifter till olika verk-

samheter i vården och tandvården. Den enskilda kan även jämföra hur lätt det är att komma i kontakt med och få läkartider på olika vårdcentraler samt ta del av kvalitetsomdömen från patienter. Det går även att se priser hos olika tandvårdsmottagningar. Tjänsten är under utveckling och fler mottagningar än bara vårdcentraler kommer att kunna jämföras. Av Dagmaröverenskommelsen 2012 mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting om vissa ersättningar till utvecklingsområden inom häls- och sjukvården framgår att bl.a. en kännedomskampanj avseende 1177 ska genomföras.

Kunskapsguiden är en nationell plattform på internet som samlar

kunskap inom områdena psykisk ohälsa och vård och omsorg om

äldre. Guidens syfte är att ge vägledning åt dem som arbetar med frågorna. Kunskapsguiden är utgiven av Socialstyrelsen i samverkan med Läkemedelsverket, Statens beredning för medicinsk utvärdering, Statens folkhälsoinstitut, Sveriges Kommuner och Landsting och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.

Öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens effektivitet och kvalitet

är ett resultat av ett samarbete mellan Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting. De öppna jämförelserna riktar sig till en mängd användare. Möjlighet ges att jämföra vård och omsorg mellan landsting och kommuner men inte mellan olika vårdgivare.

Inom flera landsting har särskilda funktioner inrättats med målsättningen att i första hand stödja patienter inom ramen för vårdgarantins och det fria vårdvalets bestämmelser. Funktionerna benämns vårdslussar, vårdlotsar etc. Främst rör det sig om situationer där patienten inte har erbjudits vård inom vårdgarantins gränser och därför kan behöva särskilt stöd.

Sveriges Kommuner och Landstings utvärdering av valfrihetssystemet

Sveriges Kommuner och Landsting genomförde en utvärdering 2010 rörande information om valfrihetssystem på kommuner och landstings1hemsidor (se Rapport Valfrihet på webben, utvärdering

av information om valfrihetssystem på kommuner och landstings hemsidor, 2010). Utvärderingen byggde på 14 landstings information.

Av rapporten framgår sammanfattningsvis följande. Avseende information om valet av utförare i primärvården hade 12 av 14 landsting information om hur medborgare väljer och byter utförare. 10 av 14 landsting informerade även om s.k. ickevalsalternativet. Exempelvis informerade Landstinget i Gävleborg på så sätt att samtliga medborgare skulle få ett brev med valblankett. På hemsidan fanns även nyhetsbrev om valfrihet. I Västra Götaland informeras medborgarna och gavs flera möjligheter att välja; via vårdcentral, servicetelefon eller hemsidan med e-legitimation. Medborgarna fick även tydliga instruktioner om hur byte ska gå till.

1 Med landsting menas i utvärderingen både landsting och regioner.

Landstingens information

Tolv landsting hade information på ett eller flera andra språk. Några landsting hade information på ljudfil och teckenspråk. Vidare hade en majoritet av landstingen information om utbudet av utförare samt information om deras verksamhet, service och specialitet. Landstingen i Västmanland och Halland var enligt utvärderingen goda exempel på hur man kunde presentera informationen på ett sätt som gav bra överskådlighet och jämförbarhet. Västmanlands modell innebar att medborgarna kan jämföra utförarna från olika kriterier – exempelvis öppettider, kompetenser och telefonservice.

Samtliga landsting höll på att genomföra eller hade för avsikt att genomföra någon form av uppföljning av utförarna och deras verksamhet. Nio av landstingen höll på att genomföra eller planerade att genomföra brukarutvärderingar och hälften av landstingen presenterade eller planerade att presentera resultaten från dessa uppföljningar. Endast ett landsting, Halland, gav medborgarna möjlighet att lämna synpunkter på vårdvalet via en central funktion på hemsidan.

Kommunernas information

Enligt utvärderingen hade över 90 procent av de utvärderade kommunerna webbsidor med information till medborgarna om hur man väljer och byter utförare inom hemtjänsten. Nästan 80 procent av kommunerna informerade om vad som händer om man inte aktivt väljer utförare. Drygt 50 procent av kommunernas hemsidor hade en valblankett för utskrift på sina hemsidor samt en kontaktperson som var namngiven, dit man kunde vända sig för mer information. En kommun, Sollentuna, hade ett pedagogiskt verktyg med urvalskriterier för att underlätta valet. Fyra kommuner informerade om möjlighet till valfrihet på ett eller flera språk2.

Utvärderingen visade även på att nästan 90 procent av alla kommuner hade information till medborgarna om utbudet av utförare samt om deras verksamhet, service och specialitet. En orsak till att kommunerna inte tillhandahöll information om utbud angavs vara att det inte fanns några godkända alternativa utförare

2 I utvärderingen har det förhållandet att kommunen använt sökmotorn Googles översättningsverktyg inte ansetts innebära att det funnits information på flera språk.

vid utvärderingstillfället. Enligt rapporten hade eller planerade över 80 procent av alla kommuner att genomföra någon form av uppföljning av de privata utförarna och deras verksamhet och 40 procent av kommunerna genomförde eller planerade brukarutvärderingar. Knappt hälften av kommunerna erbjöd medborgarna en möjlighet att via hemsidan lämna synpunkter på hemsidan. Några kommuner hade brukarutvärdering rörande hemtjänsten som helhet. Endast fem kommuner presenterade resultaten för respektive utförare i nedbruten form på hemsidan.

6.2.4. Utredningar och rapporter

Utredningen om fritt val av hjälpmedel

I november 2011 överlämnade Utredningen om fritt val av hjälpmedel lämnade sitt betänkande, Hjälpmedel – ökad delaktighet och

valfrihet (SOU 2011:77). Utredaren skulle bl.a. lämna olika förslag

på hur kommuner och landsting kan utforma valfrihetssystem som främjar tillgänglighet, säkerhet och kostnadskontroll. Utredaren skulle även lämna förslag på hur brukare skulle kunna få tillgång till den information som behövs föra att göra ett fritt och välinformerat val av hjälpmedel. Utredningen föreslog bl.a. att Hjälpmedelsinstitutet skulle få i uppdrag att genomföra en informationsinsats om den enskildas inflytande vid förskrivning och val av hjälpmedel. Landsting och kommuner som infört valfrihetssystem inom hjälpmedelsförsörjningen ska till enskilda hjälpmedelsanvändare lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Utredningen föreslog vidare att det av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska framgå att den enskilde ska erbjudas de valmöjligheter som finns när det gäller hjälpmedel. Enligt utredningen bör öppna jämförelser kunna ge enskilda underlag för att välja och de ideella intresseorganisationerna spelar en viktig roll. Landstingens och regionernas gemensamma webbplats för råd och stöd – 1177 – kunde enligt utredningen vara ett bra sätt at göra information om hjälpmedel tillgänglig. Den nationella plattformen Kunskapsguiden bör även inkludera kunskap om hjälpmedel.

Patientmaktsutredningen

Regeringen beslutade den 24 mars 2011 av tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. föreslå hur patientens valmöjligheter i vården kan stärkas ytterligare och hur patientens behov av stöd, råd och information bör hanteras inom ramen för vårdgarantin och det fria vårdvalet ( se dir. 2011:25). Utredningen, som därefter fick ett tilläggsdirektiv, har tagit namnet Patientmaktsutredningen.

Myndigheten för vårdanalys

Organisationskommitténs rapport 2011

Organisationskommittén för Myndigheten för vårdanalys fick i uppdrag att utreda hur patienters och medborgares behov av kvalitetssäkrad och lättillgänglig information om kvaliteten och tillgängligheten i hälso- och sjukvården bättre kan tillgodoses och utvecklas. På uppdrag av organisationskommittén sammanställde Institutionen för folkhälso- och vårdvetenskap vid Uppsala universitet rapporten Vilken information behöver patienter och medborgare för

att välja vårdgivare och behandling? Patienters och medborgares behov av kvalitetssäkrad och lättillgänglig information, 2011.

Myndigheten för vårdanalys rapport 2012:2

I mars 2012 lämnade Vårdanalys rapporten Effekter av valfrihet

inom hälso- och sjukvård – en kartläggning av kunskapsläget

(Rapport 2012:2). I rapporten besvarades frågeställningarna ”Vill patienterna välja vårdgivare?”, ”På vilka grunder väljer patienter vårdgivare (väntetider, kontinuitet, restid och kvalitetsinformation)?” samt ”Vilka effekter har ett fritt val av vårdgivare med avseende på kvalitet, jämlikhet, tillgänglighet samt kostnader och effektivitet?” Av rapporten framgår bl.a. att en majoritet av patienterna ville välja utförare inom primärvården. Vidare framkom att patienterna valde vårdgivare utifrån geografisk närhet och rykte samt den tillgänglighet, kontinuitet och personalkompetens som vårdgivaren besatt men i låg utsträckning utifrån medicinsk kvalitetsinformation. I rapporten konstaterades vidare att det är väsentligt att stödja och stärka patienterna i valsituationen av vårdgivare. Personer med hög utbildningsnivå har enligt rapporten en större vilja och benägenhet

att använda valfriheten. Resurser bör därför läggas på grupper med sämre socioekonomiska förutsättningar samt styras till primärvården. Vidare framgår av rapporten att det för framtiden är väsentligt att information om medicinsk kvalitet i större utsträckning än i dag kan ligga till grund för valet av vårdgivare. Enligt rapporten finns det bristande tillgång till användbar kvalitetsinformation för patienter och det kan vara ett skäl till att sådan information inte anses som viktig i valsituationen.

Konkurrensverkets rapport Val av vårdcentral

I Konkurrensverkets rapport Val av vårdcentral, Förutsättningar för

kvalitetskonkurrens i vårdvalssystemen (Rapport 2012:2) har Kon-

kurrensverket analyserat mångfalden av vårdgivare inom primärvården samt analyserat förutsättningarna för kvalitetskonkurrens i vårdvalssystemen. För att ett valfrihetssystem ska leda till konkurrens måste enligt rapporten brukarna känna till att de har möjlighet att välja utförare, att de har möjlighet att välja mellan minst två alternativ och att de har tillräckligt med information om alternativen. Konkurrensverket konstaterade att dessa förutsättningar var uppfyllda i stora delar av Sverige. I rapporten lämnades förslag om hur kvalitetskonkurrensen i vårdvalssystemen kan förbättras och bl.a. angavs att landstingen bör utveckla informationen om vårdvalet och vårdcentraler.

7. Konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt

7.1. Konsumentstöd på miljö- och etikområdet

Enligt direktiven ska utredningen se över det stöd som ges till konsumenter bl.a. när det gäller val av produkter med hänsyn till etiska och miljörelaterade aspekter (med begreppet produkter avses både varor och tjänster).

Ur ett globalt perspektiv ger varor och tjänster upphov till miljöpåverkan i olika former under sin livscykel (se vidare i Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion för hushållens del- och slutbetänkande Hållbara laster, konsumtion för

en ljusare framtid [SOU2004:119] och Bilen, biffen och Bostaden, hållbara laster – smartare konsumtion [SOU 2005:51] samt Kemikalie-

inspektionens och Naturvårdsverkets rapport Den svenska konsumt-

ionens globala miljöpåverkan, 2010). Förenklat kan uttryckas att

konsumenten genom sina val av varor och tjänster kan påverka och medverka till att konsumtionens miljöpåverkan minskar. Likaså inverkar avfallshanteringen på miljön beroende på hur konsumenten väljer att hantera varorna, såväl under livsprocessen som när de har blivit uttjänta. Det finns olika sätt att ge beslutsunderlag till konsumenter i deras val av varor och tjänster. Ett sätt är att genom ekonomiska styrmedel, såsom skatter och avgifter göra en miljöanpassad produkt mer attraktiv jämfört med andra alternativ. Ett annat sätt är att informera. Inom vissa områden är producenter skyldiga att tillhandahålla viss information. Miljöcertifiering är ytterligare ett sätt att styra miljöinformation. Dessutom finns rättsligt tvingande styrning i form av exempelvis miljökrav. Som exempel kan nämnas förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar, som innebär att den som yrkesmässigt tappar eller för in konsumtionsfärdig dryck till Sverige måste se till att flaskan och burken ingår i ett godkänt retursystem

om flaskan är avsedd för den svenska marknaden. När det gäller val av offentligt finansierade tjänster påverkas den enskilda av de miljökrav och sociala hänsynstaganden som finns vid offentlig upphandling, eftersom det styr utbudet av tjänster (se exempelvis Konkurrensverkets rapporter: Miljöhänsyn och sociala hänsyn i

offentlig upphandling, 2011 och Mat och marknad- offentlig upphandling [2011:4]).

Brist på information eller brist på olika köpalternativ ur en miljö- och etikaspekt begränsar konsumenternas handlingsutrymme på området. Mot bakgrund av att direktiven tar sikte på stödet i form av information och vägledning är det dessa två aspekter som utredningen behandlar när det gäller konsumentstöd ur en miljö- och etikaspekt.

7.1.1. Närmare om begreppet etik och konsumentstöd ur en etikaspekt

Vad som innefattas i ett konsumentstöd ur en etisk aspekt är enligt utredningen inte helt självklart eftersom det finns olika innebörd i begreppet etik. I prop. 2000/01:135 gjorde regeringen bedömningen att etisk märkning var ett viktigt verktyg för att konsumenterna ska kunna göra väl övervägda val på marknaden. Med etisk märkning avsåg regeringen olika former av etisk och social märkning som fokuserar på mänskliga rättigheter och som exempel angavs Rättvisemärkt. En sådan tolkning innebär att fokus läggs på det sociala ansvaret, dvs. på vilket sätt produktion och distribution av varor och tjänster sker. Ur ett hållbarhetsperspektiv innebär det ett fokus på den sociala och den ekonomiska dimensionen. I näringslivet finns begreppet Corporate Social Responsibility (CSR) som innebär att företag tar ansvar för hur de påverkar samhället. Det kan exempelvis kopplas samman med samhällsdiskussionen om de multinationella företagens verksamhet i utvecklingsländer (se Konsumentverkets promemoria Konsumtion och Etik – om före-

tagens sociala ansvar och etisk märkning [PM 2003:05]).

I upphandlingssammanhang ställs bl.a. krav på sociala hänsyn. Enligt Europeiska kommissionen kan sociala hänsyn avse olika arbetsmarknads- och socialpolitiska åtgärder som genomförs inom ramen för ett offentligt upphandlingskontrakt.

Ur ett vidare perspektiv kan emellertid etiska aspekter på konsumtion komma att gränsa mot religiösa och andra livsåskådnings-

frågor. Exempelvis kan nämnas senare års diskussion om etisk konsumtion när det gäller djurhållningsfrågor och människors köttkonsumtion. Detta medför enligt utredningen att det blir mer komplext när det gäller vilken etisk information som det oberoende konsumentstödet bör tillhandahålla.

7.2. Svensk strategi för hållbar utveckling

Vid FN-konferensen i Rio 1992 tillkom bl.a. Agenda 21, konventioner om klimat och biologisk mångfald samt en ny vilja att arbeta nationellt och globalt för en mera hållbar utveckling, ekologiskt, ekonomiskt och socialt (se vidare delbetänkandet Hållbara laster,

konsumtion för en ljusare framtid [SOU 2004:119]).

I Sverige är hållbar utveckling ett övergripande mål för regeringens politik. Sedan den 1 januari 2003 framgår av 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen att det allmänna ska främja hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Den första nationella strategin för hållbar utveckling kom år 2002 (se skr.2001/02:172, Nationell strategi för hållbar utveckling, bet. 2001/02:MJU16, rskr. 2001/02:315). Strategin var ett steg i arbetet med att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling; den ekonomiska, sociala och miljömässiga. Syftet var dels att redovisa och planera arbetet med hållbar utveckling i Sverige, dels att presentera en hållbar strategi för hållbarhet till FN under 2002. Därefter har strategin reviderats (se skr. 2003/04:129, En svensk

strategi för hållbar utveckling – ekonomisk, social och miljömässig,

bet. 2004/05:MJU3, rskr. 2004/05:41). Den omarbetade strategin uppmärksammade exempelvis åtagandena vid FN-toppmötet för hållbar utveckling i Johannesburg 2002 om bl.a. hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Vidare följde den på riksdagens beslut om en ny svensk politik för en rättvis och hållbar global utveckling som presenterades i propositionen Gemensamt ansvar:

Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03: 122, bet.

2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) där målet om att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling omfattar alla politiska områden. I mars 2006 presenterades en vidareutveckling av den svenska strategin för hållbar utveckling(se skr.2005/06:126, Strategiska utmaningar –

En vidareutveckling av svensk strategi för hållbar utveckling). I

denna står fyra strategiska utmaningar i fokus:

  • bygga ett samhälle hållbart
  • stimulera en god hälsa på lika villkor
  • möta den demografiska utvecklingen
  • främja en hållbar tillväxt

7.3. De svenska miljökvalitetsmålen

Riksdagen beslutade våren 1999 om 15 miljökvalitetsmål, som anger vilket tillstånd i miljön som ska uppnås ur ett generationsperspektiv (se prop. 1997/98: 145, bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183). Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades av riksdagen hösten 2005, med inriktning på biologisk mångfald (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06: MJU3, rskr. 2005/06:48, 49). De 16 miljökvalitetsmålen beskriver kvaliteten och det tillstånd för Sveriges miljö och natur- och kulturresurser som är miljömässigt hållbara på lång sikt. Vidare har riksdagen beslutat om ett antal delmål se vidare prop. 2009/10:155. I oktober 2009 presenterade Utredningen om miljömålssystemet sitt betänkande Miljömålen i nya perspektiv

(SOU 2009:83). I betänkandet föreslogs bl.a. att formuleringen

”konsumtionen av varor och tjänster i Sverige orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt oberoende av var i världen den motsvarande produktionen är lokaliserad” ska ingå som en strecksats i det nya generationsmålet. I mars 2010 avlämnade regeringen propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Regeringen föreslog bl.a. att ovannämnda sats skulle föras in i generationsmålet för att tydliggöra miljöpåverkan från konsumtionen i miljömålssystemet. Angående delmål för miljökvalitetsmålen samt ytterligare information om myndigheters arbete med miljökvalitetsmålen, se prop. 2011/12:1 utg.omr. 20.

7.4. Nordiskt arbete för hållbar utveckling

Sedan 2000 har Nordiska ministerrådet haft en strategi för hållbar utveckling i Norden. Strategin har reviderats två gånger, senast år 2008. Strategin har långsiktiga mål, fram till år 2020 och inriktar sig på följande områden; klimat och förnybar energi, hållbar konsumtion och produktion, nordisk välfärdsstat som verktyg för hållbar utveckling samt utbildning och forskning, befolkningens del-

tagande och lokala hållbarhetsstrategier. Strategin kompletterar de olika ländernas nationella strategier samt andra internationella och regionala strategier.

7.5. EU:s strategi för hållbar utveckling

En övergripande målsättning för EU är en hållbar utveckling. EU:s strategi för hållbar utveckling bildar ramen för en långsiktig hållbarhetsvision som innefattar ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och miljöskydd.

EU:s nuvarande strategi för hållbar utveckling antogs vid Europeiska rådets möte i juni 2006. Följande sju huvudområden är centrala:

  • klimatförändringar och ren energi
  • hållbar transport
  • hållbar produktion och konsumtion
  • bevarande av förvaltning av naturresurser
  • folkhälsa
  • social integration, demografi och invandring
  • globala utmaningar när det gäller fattigdom och hållbar utveckling

Vartannat år lägger kommissionen fram en lägesrapport om genomförandet av strategin för hållbar utveckling i EU. Lägesrapporten ligger sedan till grund för Europeiska rådets arbete med att se över framsteg och prioriteringar. Rådet ger i sin tur allmänna riktlinjer om politik, strategier och instrument för hållbar utveckling, med beaktande av Lissabonstrategins prioriteringar för tillväxt och sysselsättning.

7.5.1. EU:s handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion

År 2008 antog EU en gemensam handlingsplan för att minska miljöpåverkan och energianvändning från konsumtion och produktion (KOM [2008]397 slutlig, om handlingsplanen för hållbar

konsumtion och produktion samt en hållbar industripolitik). Handlings-

planen innehåller tre huvudområden; smartare konsumtion och bättre produkter, resurssnål produktion samt globala marknader. Handlingsplanen är en del av EU:s strategi för hållbar utveckling. Bland annat ska en översyn genomföras av EU:s miljömärkning samt en översyn av direktivet om energimärkning. Vidare ska deltagande ske i FN:s arbete med att ta fram ett tioårigt ramverk av program för hållbar konsumtion och produktion.

7.6. Tidigare utredningar på konsumentområdet

I avsnitt 4.1 har utredningen redogjort för tidigare utredningar på konsumentområdet samt Sveriges konsumentpolitiska mål. 1995 infördes ett miljömål i konsumentpolitiken: ”Att sådana konsumtions- och produktionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktig hållbar utveckling”. År 1996 lämnades betänkandet Konsumenterna och miljön (SOU 1996:108). 2002 utvärderade regeringen miljömålet i konsumentpolitiken och redovisade resultatet till riksdagen i skrivelsen

Utvärdering av miljömålet i konsumentpolitiken (skr. 2002/03:31).

Utvärderingen visade sammanfattningsvis att arbetet varit framgångsrikt och främst koncentrerats till kunskapsförmedling i syfte att öka informationen till konsumenterna och att påverka bl.a. producenterna till en mer miljömässigt hållbar utveckling. År 2004 tillkallades en särskild utredare för att precisera begreppet hållbar konsumtion för hushållen samt för att föreslå en handlingsplan med åtgärder för hur en ekologisk, social och ekonomisk hållbar konsumtion kan uppnås. Utredningen överlämnade delbetänkandet

Hållbara laster, Konsumtion för en ljusare framtid (SOU 2004:119)

år 2004 och slutbetänkandet Bilen, Biffen och Bostaden, Hållbara

laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51) år 2005. I prop.

2005/06:105 framgår att den hållbara konsumentpolitiken skulle inriktas särskilt på att äta, bo och resa hållbart, vilket låg i linje med vad utredaren hade framhållit i SOU 2005:51. Regeringen överlämnade skrivelsen Tänk om! En handlingsplan för hållbar

konsumtion för hushållen (skr. 2005/06:107) till riksdagen 2006.

Regeringen beslutade den 30 juni 2011 att tillkalla en särskild utredare för att se över avfallsområdet. Utredningen har antagit namnet Avfallsutredningen (dir. 2011:66, 2012:33). Av direktiven framgår bl.a. att översynen ska ha sin utgångspunkt i att avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt,

vara effektiv för samhället och enkel för konsumenter och andra användargrupper.

7.7. Aktörer

I kapitel 4 har utredningen beskrivit konsumentstödet i Sverige. Information inför val av varor och tjänster ur en miljöaspekt omfattar många olika statliga myndigheters verksamhetsområden och därutöver finns ytterligare aktörer som konsumentbyråerna, kommunerna och det civila samhällets organisationer, se vidare i inledningen till kapitlet. Sett ur perspektivet Sveriges miljökvalitetsmål har en rad aktörer ansvar för att miljökvalitetsmålen ska uppnås. Det gäller statliga myndigheter, kommuner, organisationer, näringsliv såväl som enskilda hushåll och individer. Bland annat har åtta nationella myndigheter ansvar för uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål. Andra myndigheter verkar inom respektive sektorsområde för att miljömålen ska nås. Av prop. 2009/2010:155Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, framgår närmare vilka myndigheter som har ansvar inom miljömålssystemet. Dessutom tillhandahåller konsumentbyråerna oberoende information inom sina respektive verksamhetsområden, se avsnitt 4.5. Förutom vissa av de civila samhällets organisationer är det få aktörer som tillhandahåller information ur en etisk aspekt.

I detta avsnitt har utredningen begränsat redogörelsen till att beskriva de centrala statliga myndigheterna med utgångspunkt i områdena boende, mat och resa. I avsnitt 7.7.3 framgår bl.a. vilka miljöorganisationer och organisationer med etisk inriktning som beviljats verksamhetsstöd av Konsumentverket år 2012.

7.7.1. Myndigheter

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. Verkets informationsansvar till konsumenter uppkommer först om ingen annan myndighet har den uppgiften (se 1 § punkt 2 förordning [2009:607] med instruktion för Konsumentverket ). I 2 § framgår vidare Konsumentverkets roll i förhållande till miljö- och hållbarhetsfrågor, generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Konsumentverket arbetar med miljöfrågor främst genom att lyfta konsument- och konsumtionsperspektivet i olika forum samt med webbinformation (se Konsumentverkets årsredovisning 2011).

Under 2011 deltog Konsumentverket i flera olika forum som arbetar med miljöfrågor (exempelvis inom Nordiska ministerrådet och Svenska miljömärkningsnämnden). Konsumentverket ger varje år ut Nybilsguiden. Nybilsguiden jämte annat miljörelaterat material går att nå via internet – exempelvis ett verktyg där man kan testa sin egen miljöpåverkan på Konsumentverkets webbplats. På standardiseringsområdet har verket deltagit i arbetet med socialt ansvarstagande samt utarbetat verktyg att testa ISO 26000 (Se Konsumentverkets årsredovisning 2011).

Exempel på andra centrala myndigheter inom områdena boende mat och resa är Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Livsmedelsverket, Statens energimyndighet, Boverket, Transportstyrelsen och Trafikverket. En annan central myndighet i sammanhanget är Kemikalieinspektionen.

Konsumentinformation ur en etikaspekt

När det gäller information riktad till konsumenter om etisk handel är informationsutbudet mer begränsat hos såväl Konsumentverket som hos andra myndigheter. I myndigheternas instruktioner finns inte närmare specificerat att de har ett informationsuppdrag ur ett etiskt perspektiv. På Konsumentverkets webbplats finns viss information om etisk konsumtion, exempelvis om etisk märkning av produkter. År 2003 fick Konsumentverket i uppdrag att kartlägga vad som omfattas av etisk märkning. Verket skulle även göra en analys av hur det framtida arbetet med den etiska märkningen borde bedrivas inom ramen för konsumentpolitiken. Uppdraget redovisades i Konsumentverkets promemoria Konsumtion

och Etik – om företagens sociala ansvar och etisk märkning (PM

2003:05).

7.7.2. Det civila samhällets organisationer

På miljö- och etikområdet finns en rad organisationer som arbetar med information till konsumenter. Miljöorganisationerna arbetar exempelvis med flera frågor som har direkt koppling till de olika

miljömålen (se miljomal.se). Exempel på organisationer med etisk inriktning är Djurens vänner, Rena kläder och Swedwatch.

Två organisationer på miljö- och etikområdet som beviljats verksamhetsstöd av Konsumentverket år 2012 (se förordning [2007:954] om statligt stöd till organisationer på konsumentområdet) är Svenska naturskyddsföreningen och Föreningen för Fairtrade Sverige. Därutöver har ytterligare några föreningar med en tydlig miljöinriktning fått stöd; Föreningen Medveten Konsumtion och Miljöförbundet Jordens Vänner, Fair Trade Center och Gröna Bilister.

7.8. Information om hantering av uttjänta varor

En del av informationen till konsumenter i köpprocessen gäller avfallshantering och återvinning samt hantering av uttjänta varor, dvs. vilka alternativ som finns för konsumenten att göra sig av med varor som är förbrukade. Det kan handla om var varan kan slängas, eller information om att vissa varor kan återanvändas av producent, exempelvis på telekommarknaden. Varje kommun ska ha en renhållningsordning som består av två olika delar: föreskrifter för avfallshanteringen i kommunen och en avfallsplan och information går att finna på kommunernas webbplatser. När det gäller information om avfallshantering finns det bl.a. på sopor.nu, som är ett samarbetsprojekt mellan Naturvårdsverket, El-kretsen, Förpacknings- och Tidningsinsamlingen samt Avfall Sverige. På webbplatsen finns länkar till kommunernas webbplatser.

7.9. Märkning som stöd för konsumenter

Miljöfrågor och frågor om konsumtion ur en etisk aspekt kan bedrivas på olika nivåer; företagsnivå, varumärkesnivå och produktnivå. Samtliga områden kan vara av intresse för konsumenten men produktmärkningen torde vara den mest centrala ur en konsumentaspekt.

7.9.1. Miljömärkning

Miljömärkning är ett verktyg som syftar till att underlätta för konsumenter att göra medvetna val från ur en miljösynpunkt. Ibland omfattas även etiska aspekter av märkningen, se vidare avsnitt 7.8.3. Enligt Konsumentverket går utvecklingen mot att allt fler produkter miljömärks och oftast skärps kraven för produkterna i efterhand. Flertalet miljömärkningar är frivilliga men även obligatoriska förekommer (t.ex. energimärkning på hushållsvaror).

Centrala miljömärken är Svanen, Bra Miljöval, EU Ecolabel (tidigare EU-blomman), KRAV, EU:s märkning för ekologiskt jordbruk och Marine Stewardship Council (MSC). Ytterligare märkningar är Forest Stewardship Council (FSC) för trä och andra skogsprodukter och TCO-märkning för it-utrustning. På energiområdet finns den EU-gemensamma energimärkningen på hushållsvaror. Det finns även märken som företagen själva sätter på sina produkter, vilket skiljer sig från exempelvis Svanen och EU Ecolabel som grundas på att en oberoende organisation har utarbetat riktlinjerna för märkningen.

Miljömärkning är mer utbredd när det gäller produkter som exempelvis kemtekniska produkter och papper jämfört med t.ex. andra produkter såsom textilier. Vidare är märkningen på tjänstemarknaden inte lika vanligt förekommande som märkning på varumarknaden.

7.9.2. Miljömärkning Sverige AB

Det statliga bolaget Miljömärkning Sverige AB ska bidra till att Sveriges övergripande mål för konsumentpolitik uppfylls. Dess verksamhet har inget vinstsyfte och finansieras av avgifter från de företag som har miljömärkningslicenser samt av statligt bidrag. På uppdrag av regeringen förvaltar och utvecklar Miljömärkning Sverige AB miljömärkena Svanen och EU Ecolabel. Båda dessa märkningar är typ 1-miljömärken och produkterna granskas ur ett livscykelperspektiv från råvara till avfall. En ny förordning om EU:s miljömärke trädde i kraft i februari 2010. Svanen och EU Ecolabel omfattar olika typer av miljöaspekter, exempelvis energianvändning, klimatpåverkan, användning av miljöfarliga kemikalier, utsläpp, avfallshantering och resursanvändning.

7.9.3. Etisk märkning

Vid sidan av miljömärkning finns etisk märkning. Ett exempel är den obligatoriska märkningen av produkter som innehåller genetiskt modifierade organismer (GMO) (se vidare Europaparlamentets och rådets förordning (1829/2003) om genetiskt modifierade livsmedel och foder samt Europaparlamentets och rådets förordning (1830/2003) om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG av den 22 september 2003). Ett annat exempel är märkning i form av symbolen Fairtrade. Fairtrade är en produktmärkning där hänsyn tagits till sociala förhållanden vid produktion och distribution av varorna. Fairtrade består av en förening, Fairtrade Sverige, som f.n. har 45 medlemsorganisationer samt ett bolag, Fairtrade AB, som ägs av Svenska kyrkan och LO. Bolaget ansvarar för märkning av produkter och livsmedel. Föreningen arbetar med att sprida information och bilda opinion. Fairtrade har utarbetat kriterier för olika produktgrupper. Kriterierna måste vara uppfyllda innan produkten får märkas. Kriterierna för Fairtrade-produktion utgår från FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, FN:s konvention om barns rättigheter samt de grundläggande ILO-konventionerna (se Bilen, Biffen, Bostaden

hållbara laster – smartare konsumtion [SOU 2005:51]).

8. Konsumentstödet i några andra länder

Enligt utredningens direktiv ingår i uppdraget bl.a. att kartlägga hur konsumentstödet är organiserat och hur det bedrivs i andra jämförbara länder, t.ex. Storbritannien, Finland, Norge och Nederländerna. Utredningens uppdrag är att se över det oberoende stödet som ges till konsumenter när det gäller såväl rättigheter som skyldigheter samt val av produkter på konsumentmarknaderna, samt att ge förslag på hur ett effektivt och ändamålsenligt stöd till konsumenterna bör organiseras. Utredningen har därför i denna del valt att fokusera på hur ovan nämnda länder valt att organisera konsumentstödet när det gäller ansvar för rådgivning, information och upplysning till konsumenter i olika skeden i köpprocessen och vilka strategier eller metoder som används för att nå ut med information. När det gäller redogörelsen av Storbritanniens konsumentstöd är den mer kortfattad än den för övriga länder. Det beror på att det pågår en omfattande omorganiseringsprocess, som innebär att aktörernas ansvarsområden förändras. Utredningen har därför endast kortfattat beskrivit några av de mest centrala huvuddragen i det pågående reformarbetet.

8.1. Finland

I Finland ligger huvudansvaret för förvaltningen av konsumentärendena under Arbets- och näringsministeriet. Beredningen av konsumenträttsliga lagar är underställd Justitieministeriet, vilket även marknadsrätten och konsumenttvistenämnden är. En delegation för konsumentärenden är knuten till Arbets- och näringsministeriet och medlemmarna i delegationen är representanter för myndigheter, konsumentorganisationer, löntagarorganisationer samt

organisationer inom industri, handel och lantbruk. Delegationen har bl.a. till uppgift att utarbeta ett konsumentpolitiskt program.

8.1.1. Konsumentverket

Konsumentverkets verksamhet styrs av en direktion med sex medlemmar. Konsumentverkets överdirektör verkar som föredragande för direktionen samt är konsumentombudsman. Konsumentverket har fyra ansvarsområden: konsumenträtt, information, nätverk och förvaltning. Verkets uppgift är att trygga och stärka konsumenternas ställning i samhället. Konsumentverket främjar och genomför konsumentupplysning och konsumentfostran, gör utredningar och jämförelser som gäller konsumentfrågor Konsumentverket tar vidare initiativ och framlägger förslag i syfte att utveckla konsumentskyddet och konsumentpolitiken och fullgör andra uppgifter som enligt gällande lagstiftning och andra bestämmelser ankommer på verket (se 1 § lag om Konsumentverket 18.12. 1998/1056). Konsument Europas verksamhet ligger i anslutning till Konsumentverket.

Via Konsumentverkets webbplats erbjuds möjlighet till självhjälp. Exempelvis finns möjlighet att ladda ner reklamationsblanketter.

8.1.2. Konsumentforskningscentralen

Konsumentforskningscentralen arbetar med att undersöka och identifiera ändrings- och riskfaktorer i konsumentsamhället, konsumentbeteendet och på marknaden. Konsumentforskningscentralen förmedlar vidare bl.a. information samt deltar i forskarutbildning.

8.1.3. Regional- och lokalförvaltning

Det är regional- och lokalförvaltningen som verkställer det konsumentpolitiska programmet. Konsumentverket har till uppgift att anordna handledning och utbildning för denna förvaltning. Regionalförvaltningsverkens uppgifter är bl.a. att bistå konsumentombudsmannen i den konsumenträttsliga övervakningen, utarbeta prisjämförelser samt delta i regional planering för anordnande av ekonomi- och skuldrådgivning.

8.1.4. Konsumentrådgivningsverksamheten

Sedan den 1 januari 2009 är konsumentrådgivningen i Finland en statligt finansierad och organiserad verksamhet. Tidigare låg ansvaret på kommunerna. Omorganiseringen gjordes i samband med att Finland reformerade den statliga region- och lokalförvaltningen. Av förarbetena till den nya lagen framhöll man fördelarna med den nya ordningen, vilket bl.a. ansågs vara specialisering och mindre sårbarhet när det gällde personalresurser. Syftet med omorganiseringen var att effektivisera konsumentrådgivningen och att säkerställa att konsumentrådgivningstjänster skulle kunna tillhandahållas på lika villkor i hela landet. Före reformen var det, enligt uppgift från Konsumentverket, vanligt att de större städerna hade egna konsumentrådgivare på heltid. Större städer sålde även konsumentrådgivningstjänster till de mindre kommunerna. Problem uppstod när vikarie behövdes eftersom det inte gavs möjlighet att vikariera för en annan kommun. Samma problem uppstod i de kommuner som hade konsumentrådgivning på deltid.

Ett ytterligare bekymmer med den äldre ordningen som Konsumentverket framhållit var att verket fick emotta en stor mängd samtal där konsumenten efterfrågade direktrådgivning.

I lagen om konsumentrådgivning (5.12.2008/800) har konsumentrådgivningens innehåll definierats. Av lagen framgår att Konsumentverket ska ha hand om ledningen, styrningen och tillsynen av konsumentrådgivningen. Enligt förarbetena ville lagstiftaren därigenom främja en enhetlig konsumentrådgivning i hela Finland.

Den nya organiseringen av konsumentrådgivningen i Finland innebär i huvudsak att konsumentens kontakt med rådgivningen i första hand sker genom ett särskilt telefonnummer som gäller i hela landet. Konsumenten blir via ett callcenter kopplad till en ledig konsumentrådgivare på något av de elva magistrat, som är regionalt förankrade och det sker oberoende av var i landet som konsumenten befinner sig. Callcentret sköts av Konsumentverket men det är konsumenträttsrådgivarna vid magistraten som svarar i telefon och handlägger ärendena. År 2011 bestod telefonrådgivningen av 66,5 helårstjänster och under 2011 handlades cirka 90 600 ärenden. Befolkningsmängden i Finland är cirka 5,4 miljoner.

Magistraten är statliga lokalmyndigheter inom den allmänna förvaltningen i Finland. Konsumentrådgivningen sköts självständigt inom varje magistrat och något reglerat samarbete dem emellan föreligger inte. Konsumentverket ansvarar för ledningen,

styrningen och tillsynen av konsumentrådgivningen. Konsumentverket, Konsumentombudsmannen i samarbete med Konsumenttvistenämnden har även ett utbildningsansvar gentemot konsumentvägledarna och ansvarar bl.a. för att förse konsumenträttsrådgivarna med aktuell information. Av förarbetena till lagen om konsumentrådgivning framgår att magistraten har möjlighet att köpa konsumenträttsrådgivningstjänster av en serviceproducent som är lämplig för tjänsten.

Konsumentrådgivningsverksamheten i magistraten är inriktad på att ta hand om klagomål från konsumenter efter ett köp har gjorts och alltså inte med att ge allmän information till konsumenterna eller till skolorna. I förarbetena till den nya konsumentrådgivningslagen framhålls detta särskilt. Det är istället Konsumentverket som tillhandahåller sådan information, i huvudsak via sin webbplats som har cirka 90 000 besökare per månad1.

Konsumentrådgivningen sker idag i huvudsak via telefon, men möjlighet erbjuds även konsumenten att ta en inledande kontakt med konsumentrådgivningen via e-post och brev. För att undvika ineffektivitet och missförstånd övergår den inledande skriftliga kommunikationen till fortsatta telefonkontakter om frågan inte går att lösa omgående. Enligt uppgift från Konsumentverket stannar emellertid cirka 80 procent av kontakterna med konsumentrådgivningen vid den första inledande kontakten. Det finns möjlighet till fysiskt möte med konsumenträttsrådgivaren om han eller hon anser att det behövs. Under år 2011 hade rådgivarna träffat enskilda i 4 296 fall, vilket är något fler än tidigare år. Konsumentverket har uppgett att konsumentrådgivningen blivit effektivare genom omorganiseringen och deras erfarenhet är att rådgivningen av ovan angivna skäl företrädesvis bör ske via telefon. Utöver konsumentrådgivningen kan konsumenterna via telefonnumret även komma i kontakt med Konsument Europa, som organisatoriskt återfinns under Konsumentverket.

Konsumentstödet är inriktat på rådgivningsverksamhet mot de konsumenter som själva söker information och stöd. Konsumentupplysning och konsumentinformation är i huvudsak riktat till konsumentgruppen som helhet – exempelvis den webbaserade informationen. Därutöver har genomförts informationsinsatser till speciella grupper i projekt och i samarbete med olika organisat-

1 Uppgiften är lämnad av Konsumentverket i Finland.

ioner. Av uppgifter som lämnats till utredningen har det arbetet minskat av ekonomiska skäl och är numera närmast obefintligt.

8.1.5. Ekonomi- och skuldrådgivning

I Finland sköts den ekonomiska rådgivningen och skuldrådgivningen i första hand av kommunerna. Regionförvaltningsverken (tidigare länsstyrelserna) koordinerar verksamheten i sina verksamhetsområden. Ersättning till den som ordnar ekonomi- och skuldrådgivningstjänster (kommuner och andra lämpliga tjänsteproducenter) betalas av statliga medel. Ersättning bestäms så att de motsvarar kostnaderna för ändamålsenlig produktion av tjänsterna. Det framgår av lag om ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning (4.8.2000/713). Av samma lag framgår att Konsumentverket har hand om den allmänna ledningen, styrningen samt tillsynen av den ekonomiska rådgivningen och skuldrådgivningen.

Ekonomi- och skuldrådgivarna hjälper konsumenterna att kartlägga sin situation, ger information om olika stödtjänster och möjligheter att göra upp om skulderna samt bistår i förhandlingar med borgenärerna.

8.1.6. Exempel på andra aktörer på konsumentområdet

Vid sidan av den statliga konsumentrådgivningen och den kommunala ekonomiska rådgivningen och skuldrådgivningen finns den branschfinansierade Försäkrings- och finansrådgivningen FINE, som tillhandahåller information och rådgivning åt konsumenter och småföretagare i frågor rörande försäkrings-, bank- och placeringsverksamhet. Det förekommer inget samarbete mellan den statliga konsumentrådgivningen och den branschfinansierade rådgivningen. Finlands Konsumentförbund är en konsumentorganisation, vars syfte huvudsak överensstämmer med organisationen Sveriges Konsumenter.

8.2. Norge

I Norge ligger huvudansvaret för konsumentfrågorna under Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Konsumentinformation utgör ett centralt arbetsområde på departementet även om stora

delar av ansvaret för att tillhandahålla konsumentinformation finns på myndighetsnivå. Departementet finansierar exempelvis en informationsportal för finansiella tjänster och som drivs av Forbrukerrådet (finansportalen.no) . Departementet är även engagerat i frågor rörande unga vuxna med betalningsproblem och det pågår arbete om att se på vilka arbetssätt som är lämpliga för att bättre nå den målgruppen. Det pågår även arbete med att se över undervisningen i skolan när det gäller personlig ekonomi, och bl.a. går man igenom läroböckerna för att tillförsäkra att området är tillräckligt omfattande.

8.2.1. Forbrukerrådet

Forbrukerrådet inrättades 1953 och är den centrala intresseorganisationen för konsumentfrågor. Forbrukerrådet finansieras av offentliga medel och fungerar som en oberoende organisation. Forbrukerrådets uppgift är i huvudsak att verka som opinionsbildare mot myndigheter, organisationer och näringsliv men också att vägleda, informera och ge råd till konsumenterna samt att delta i lagstiftningsarbete. Under Forbrukerrådet finns Konsument Europa.

Forbrukerrådets styrelse består av sju personer som utses av departementet på en fyraårig mandatperiod. Förslag på kandidater inhämtas på bred basis från olika organ och organisationer. Forbrukerrådet har ett centralt sekretariat i Oslo och tio regionkontor ute i landet. Kommunerna i Norge har inga funktioner som ansvarar för att tillhandahålla konsumentinformation. Forbrukerrådet har 130 anställda och tar emot cirka 100 000 förfrågningar per år från konsumenter, antingen via telefon eller också e-post. Konsumenten kan även kontakta något av regionkontoren för direktrådgivning. De regionala kontoren arbetar även med upplysningsarbete. Norge har en befolkningsmängd på cirka 5 miljoner.

I arbetet med att informera konsumenter har självhjälpsmetoden utvecklats. Ett exempel är verktyget klagoguide på forbrukerportalen.no. Forbrukerrådet håller även föredrag och ordnar seminarier. En del av informationsarbetet riktar sig mot näringsidkare, i syfte att förebygga och lösa tvister. Det kan ske genom exempelvis att hålla konsumenträttskurser för olika branscher. Kommunicering sker även genom sociala medier.

På Finansportalen kan konsumenterna jämföra priser och villkor när det gäller områdena bank och försäkring. Forbrukerrådet arbetar

med att utveckla och etablera nya marknadsportaler inom exempelvis inom områden som dagligvaror, apotek, pensioner och byggvaror. Enligt Forbrukerrådet är det ett ändamålsenligt sätt att kommunicera ut komplicerad information inom en viss sektor på ett förenklat sätt.

8.2.2. Forbrukerombudet och Statens institutt for forbrukerforskning

Vid sidan av Forbrukerrådet finns Forbrukerombudet, som i huvudsak utövar tillsyn över näringslivets marknadsföring och avtalsvillkor, så att de överensstämmer med marknadsföringslagen. Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) är ett nationellt kompetenscentrum för forskning och testverksamhet. Institutets arbete riktar sig mot myndigheter, politik, näringsliv och organisationer. Forbrukerrådet och SIFO har under 2011 arbetat med att kartlägga unga vuxnas betalningssvårigheter och orsakerna till det. Undersökningarna presenteras i Forbrukerombudets rapport Unge

voksne og betalningsproblemer, 2011 och SIFO:s Oppdragsrapport

nr. 4-2011, Unge voksne og lånefinansiert forbruk.

8.2.3. Vägledning i privatekonomiska frågor

I Norge har kommunerna ansvar för privatekonomisk rådgivning. Tidigare låg det ansvaret på Forbrukerrådet. Idag har Forbrukerrådet i princip ingen vägledningsfunktion för personer med ekonomiska problem men bedriver en generell informationsverksamhet, se forbrukerportalen.no. Vid sidan av den kommunala verksamheten finns sedan 2009 den kostnadsfria telefonvägledningstjänsten 800GJELD, där personer med ekonomiska problem ska kunna få råd och vägledning hos. Fyra personer arbetar med vägledningen och i genomsnitt mottar telefontjänsten 464 samtal per månad (totalt 5 570 ärenden år 2011). Vid behov återkommer vägledaren till personen. De flesta frågor rör kreditkortsskulder och frågor rörande inkasso. 800GJELD drivs av NAV (Arbeids- og velferdsforvaltningen)som består av den statliga Arbeids- og velferdsetaten och de delar av kommunernas socialtjänster som ingår i de flesta lokala kontoren. Vägledningstjänsten har i första hand marknadsförts på NAV:s webbsidor och på NAV-kontoren. Tjänsten

har i liten omfattning synliggjorts i media. Enligt en brukarundersökning som genomfördes under 2010 framgår att tjänsten varit mycket uppskattad av konsumenterna. Undersökningen visar på att det inte bara är personer som redan har kontakt med olika stödfunktioner i samhället (exempelvis socialtjänsten) utan även personer som tidigare inte använt vägledningstjänster. ( se SIFO:s rapport nr 4-2010, 800GJELD).

8.3. Storbritannien

Ansvaret för konsumentfrågor ligger under the Department for Business, Innovation and Skills. Ett omfattande förändringsarbete pågår för närvarande i Storbritannien när det gäller framför allt ansvarsfördelningen rörande konsumentinformation, rådgivning, utbildning, opinionsbildning och tillsyn.

Bakgrunden till förändringsarbetet är att ansvaret för dessa områden har varit spritt på flera olika aktörer, vilket har ansetts leda till svårigheter för konsumenter att veta var de ska vända sig. Vidare har negativa effekter ur ett kostnadsperspektiv lyfts fram som skäl till att se över ansvarsfördelningen mellan aktörerna. Ett förändringsarbete pågår även rörande de finansiella institutionerna och i avvaktan på den utredningen har den finansiella sektorn exkluderats i det övriga förändringsarbetet.

I huvudsak är det aktörerna Consumer Focus, The Citizens Advice Service, The Office of Fair Trading och Local Authority Trading Standards Services (som har haft ansvaret för ovanstående områden. Vid sidan av de fyra aktörerna finns bl.a. Consumer Europe samt den oberoende organisationen Which? som bl.a. utför konsumenttester, är utgivare till en konsumenttidning men som även arbetar förebyggande med kampanjer i syfte att höja medvetenheten hos konsumenter.

Förslaget innebär i kortet att resurserna och ansvaret för information, rådgivning och utbildning läggs på en aktör, The Citizens Advice Service, som medför att konsumentstödet i viss utsträckning kommer att utföras genom ideell verksamhet. Förslaget innebär även att The Citizens Advice Service ska ta över opinionsbildande verksamhet från Consumer Focus. Vidare har regeringen beslutat att inrätta en ny myndighet för konkurrensfrågor, Competition and Markets Authority (CMA). För närmare beskrivning av det pågående arbetet se Department for Business

Innovation & Skills rapport Empowering and protecting consumers,

government response to the consultation on institutional reform, april 2012.

8.4. Nederländerna

Det statligt finansierade konsumentstödet i Nederländerna kännetecknas av ett väl utvecklat webbaserat konsumentstöd som kompletteras med en telefonrådgivning på central nivå. Organisatoriskt ligger huvuddelen av konsumentfrågorna under Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Konsumentstöd inom det finansiella området ligger under the Ministerie van Financiën, som i samarbete med konsumentorganisationer och branscher har utvecklat ett webb- och telefonbaserat konsumentstöd (wijzeringeldzaken.nl) . På lokal nivå finns inget renodlat konsumentstöd dit invånare kan vända sig för att få vägledning och stöd. Däremot finns tillgång till juridisk rådgivning genom the Raad voor Rechtsbijstand, som finansieras både statligt och av privata aktörer.

8.4.1. ConsuWijzer

Sedan 2007 samarbetar tre myndigheter med praktiskt konsumentstöd (ConsuWijzer). De tre myndigheterna är Consumentenautoriteit, Nederlandse Mededingingsautoriteit och The Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. Myndigheternas motsvarighet i Sverige är Konsumentverket, Konkurrensverket och Post- och telestyrelsen.

ConsuWijzer ger råd till konsumenter – huvudsakligen i efterköpsrelaterade frågor samt informerar dem om konsumentens rättigheter och skyldigheter inom de sakområden som myndigheterna svarar för. Målsättningen är att stärka konsumenten med praktiska råd, i första hand via webbplatsen. Satsningar har därför gjorts att utveckla verktyg för hjälp till självhjälp. Ärendena som inkommer till ConsuWijzer utgör viktig information för tillsynsmyndigheterna i deras arbete och indikerar om det har uppstått problem på marknaderna. Information och rådgivning har inte anpassats efter olika målgruppers förutsättningar att ta emot information utan strategin har i stället varit att tillhandahålla konsumentstöd på ett enkelt språk så att majoriteten av konsumenterna kan tillgodogöra sig informationen. På grund av bristande

resurser är det sällsynt med utåtriktat arbete i den bemärkelsen att konsumenter söks upp för att informeras.

8.4.2. Webbplats och telefonsluss

ConsuWijzer är uppbyggt på så sätt att konsumenter i första hand ska kontakta dem via webbplatsen consuwijzer.nl och i andra hand via telefon, e-post eller traditionellt brev. Telefonrådgivningen ges via ett callcenter som är kopplat till ConsuWijzer och som är en inköpt tjänst. Det är cirka 15 personer som arbetar i kontaktcentret på heltid och arbetsstyrkan kan regleras utifrån efterfrågan på konsumentstöd. Om konsumenten inte kan få hjälp av personalen på kontaktcentret fördelas ärendet vidare till den av de tre myndigheterna som frågan har störst anknytning till. Det finns även möjlighet att slussa frågan vidare till andra myndigheter eller konsumentorganisationer. På ConsuWijzer finns enheter som arbetar med strategier, webbutveckling, operativa frågor och kommunikation.

Sedan år 2007 och fram till och med år 2011 har antalet besökare ökat från 446 000 per år till cirka 2 200 000 per år. (Antalet unika webbsökare var något lägre år 2011). Under samma period har antalet telefonsamtal minskat från 83 000 samtal per år till cirka 48 000 samtal per år medan antalet kontakter per e-post har ökat från 20 000 per år till cirka 36 000 per år (därutöver cirka 1 400 vanliga brevkontakter). Totalt registrerades cirka 85 000 kontakter år 2011. Antalet nerladdade exempelbrev från webbportalen har under perioden 2007 till och med september 2011 ökat från 71 000 nedladdningar till 500 000 nedladdningar. ConsuWijzer tror att förklaringen till färre kontakter per telefon kan vara att allt fler konsumenter använder de webbaserade tjänsterna, exempelvis exempelbreven2. Nederländerna har en befolkningsmängd på cirka 16,5 miljoner.

8.4.3. Marknadsföring

ConsuWijzer använder sig regelbundet av media för att nå ut med information om sin verksamhet och med upplysningar rörande olika teman. Enligt ConsuWijzer är det ett effektivt sätt att nå

2 Källa: Consumentenautoriteit.

många konsumenter och även en fördelaktig informationskanal ur ett kostnadsperspektiv. ConsuWijzer har nyligen använt sig av en reklamkampanj för att marknadsföra ConsuWijzers logotyp och webbplats. Annonsering har skett i bl.a. dagspress och busskurer. Reklamkampanjer av detta slag görs inte regelbundet. Mer vanligt förekommande är webbaserad marknadsföring. I praktiken har det inneburit att stora satsningar har gjorts på sökoptimering på internet men också på att marknadsföra konsumenttjänsten på olika produktsidor. Metoden har, enligt ConsuWijzer, lett till att konsumenten nås av information om konsumentstödet där han eller hon befinner sig i sin specifika köpsituation. Marknadsföringen har matchat konsumenternas sökbeteende på internet. ConsuWijzers undersökning av konsumenternas sökbeteende på internet visade på att endast elva procent av konsumenterna påbörjade sin informationssökning på ConsuWijzers hemsida och att det i stället var mer vanligt förekommande att de hittat dit via sitt sökord. ConsuWijzer finns närvarande i sociala medier som Facebook och Twitter men ger inte råd till konsumenter där utan hänvisar istället konsumenten att kontakta ConsuWijzer per telefon eller via webbplatsen.

8.4.4. Exempel på andra aktörer på konsumentområdet

Liksom övriga medlemsländer finns det ett European Consumer Center i Nederländerna. En central konsumentorganisation i landet är Consumentenbond, som har cirka 0,5 miljoner medlemmar (se Consumentenbonds årsredovisning år 2010). Consumentenbond ger råd till sina medlemmar och publicerar även jämförelsetester på olika produkter. Medlemmarna får tillgång till magasinet Consumentengids, och övriga kan köpa magasinet i bokhandeln. Organisationens webbplats innehåller både information som är tillgänglig för alla samt tester som endast medlemmar kommer åt. Consumentenbond har även ett callcenter som erbjuder personlig vägledning till sina medlemmar. Enligt uppgift från Consumentenbond arbetar ett fyrtiotal personer i callcentret.

Del III

Överväganden

9. Ett effektivt och ändamålsenligt konsumentstöd

En utgångspunkt i utredningens arbete har varit konsumentens behov av stöd. Val av metoder, strategier och informationskanaler liksom organisering av konsumentstödet har därför i största möjliga utsträckning skett utifrån ett konsumentperspektiv och inte ett aktörsperspektiv. Samhällsutvecklingen de senaste 20 åren har förändrat förutsättningarna radikalt för konsumenter när det gäller att söka efter och dela med sig av information. Ett exempel är att det numera är vanligt förekommande – speciellt bland unga konsumenter – att söka information i sociala medier men också att via internet dela med sig av sina köpupplevelser till andra. Idag sker en allt större del av informationsutbytet i samhället via internet, vilket har skapat nya möjligheter men också risker, eftersom informationen som finns tillgänglig där är av varierad kvalitet och tillförlitlighet.

Samhällsutvecklingen har även lett till nya möjligheter att konsumera. E-handeln har gjort konsumtion mer lättillgänglig hemifrån och bidragit till nya konsumtionsmönster. Likaså har framväxten av köpcentra skapat nya inköpsmönster. Även förändringarna på kreditmarknaden har gett upphov till nya konsumtionsmönster, med exempelvis lättåtkomliga och snabba krediter som kan utnyttjas till dagligkonsumtion. Omregleringarna och nya innovationer har skapat nya marknader, där konsumenten har ansvar för att välja nya varor eller tjänster. Teknikutvecklingen har dessutom lett till att konsumenter lättare nås av kommersiella marknadsföringsbudskap i allt fler kanaler (mobiltelefoner och internet). Även hållbarhetsaspekter har påverkat konsumtionsbeteendet i allt större usträckning.Utvecklingen har i flera avseenden varit positiv ur ett konsumentperspektiv i form av ett större utbud av produkter och mer information men utvecklingen har även

inneburit att större krav ställs på konsumenten vid val av varor och tjänster.

Som en följd av utvecklingen ställs även nya krav på det oberoende konsumentstödet när det gäller exempelvis tillgänglighet och synlighet i ett oöverskådligt informationsutbud från olika aktörer, både oberoende och kommersiella. Det ställs också högre krav på att nå och stödja de konsumenter som kan befinna sig i situationer som gör det svårare att hantera en allt mer komplex konsumentmiljö.

Utredningens målsättning är att alla ska ha tillgång till ett likvärdigt oberoende konsumentstöd och att fler de facto ska använda sig av det oberoende stödet. Vidare ska konsumenten nå och kunna tillgodogöra sig stödet på ett relevant och enkelt sätt som passar just den enskilde konsumentens behov och beteenden. Konsumentstödets utformning metoder och strategier bör därför ta hänsyn till olika målgruppers behov och beteenden.

Utredningen har valt att grovt dela in konsumenterna i två målgrupper eftersom de krävs olika metoder och strategier för att nå dessa grupper. Den ena gruppen konsumenter är de som aktivt söker information. För att nå denna grupp är det centrala att skapa ett konsumentstöd som bättre når ut till konsumenterna i form av tillgänglighet, kännedom och relevans samt är anpassat till konsumentens sökbeteende. För att konsumenten enkelt ska kunna vända sig till det oberoende stödet bör det kunna nås i största möjliga utsträckning genom en ingång och ur ett konsumentperspektiv upplevas som en enhet. En kontaktyta till konsumentstödet skapar bättre förutsättningar för att öka kännedomen, tillgängligheten, samt bidra till enkelt och tydligt konsumentstöd. Vidare bör konsumentstödet vara aktivt utåtriktat för att nå konsumenten i en given söksituation.

Den andra gruppen söker inte aktivt information eller stöd. Målet är att förstärka stödet till de mindre aktiva som också kan befinna sig i en sårbar situation. För att nå dessa individer eller grupper krävs målgruppsinriktade och uppsökande strategier för att öka insikten om värdet av att vara en medveten konsument. Här utgör närheten till konsumenten, inte minst fysiskt men också virtuellt, en central utgångspunkt för en framgångsrik strategi.

Utredningens förslag till åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet riktar sig till den förstnämnda målgruppen. Utredningens förslag om metoder och strategier för att nå konsumenter som är svåra att nå riktar sig till den sistnämnda målgruppen.

10. Förslag till åtgärder för att bättre nå ut med konsumentstödet

10.1. Nuvarande struktur för att nå ut med konsumentstödet

Utredningens bedömning: Nuvarande struktur för att nå ut

med konsumentstödet är inte ändamålsenlig för att tillhandahålla ett effektivt, likvärdigt och lättillgängligt konsumentstöd.

I direktivet anges att konsumentstödet i form av information och vägledning behöver förbättras när det gäller den organisatoriska strukturen såväl som strategier och metoder, för att det stöd som bedrivs ska nå fram till och användas av konsumenter. Bl.a. anges att frånvaron av en tydlig, samordnande och kvalitetssäkrande funktion, med ansvar för att det stöd de olika aktörerna erbjuder kommer konsumenterna till del som har lett till att många konsumenter inte vet vart de ska vända sig när de behöver stöd och hjälp.

En del av det oberoende konsumentstödet är vägledning i enskilda ärenden i form av direktrådgivningstjänster som telefonvägledning och personliga besök. I dag är det kommunerna (med några undantag), Konsumentverket (Konsument Europa) samt konsumentbyråerna som konsumenterna kan vända sig till för att få vägledning och information i ett konkret ärende. Enligt utredningen riktar sig sådana konsumentstödtjänster, liksom det webbaserade stödet, till konsumenter som har ett engagemang och en insikt eftersom det krävs en aktivitet från konsumentens sida att nå konsumentstödet (den första gruppen av konsumenter enligt utredningens målgruppsindelning, se kapitel 9). Denna grupp konsumenter inser att de har ett problem eller ett behov. Gruppen är också enligt utredningen mottaglig för information i större utsträckning än

den andra gruppen. Förslagen i detta kapitel tar sikte på att nå denna grupp av konsumenter.

Enligt utredningen är det för den fortsatta analysen intressant att se om de befintliga metoderna har varit ändamålsenliga när det gäller att nå ut med konsumentstödet. Utredningen har utgått från följande centrala kriterier.

  • Likvärdighet och tillgänglighet för konsumenterna.
  • Konsumenternas kännedom om konsumentstödet.
  • Tydlighet, relevans och överskådlighet i förhållande till konsumenterna.
  • Konsumentstödet med hänsyn till köpprocessen.

Dessa kriterier har valts ut mot bakgrund av dels vad som lyfts fram i direktivet, dels aspekter som utredningen bedömer som viktiga ur ett konsumentperspektiv.

10.2. Likvärdighet och tillgänglighet för konsumenterna

Av Konsumentverkets rapporter över den kommunala konsumentvägledningen ges en bild av ett konsumentstöd som inte är likvärdigt för alla i landet. Även om det är förhållandevis få kommuner som helt saknar konsumentvägledning är verksamhetens omfattning i kommunerna olika och, enligt utredningen, i många fall otillräcklig ur en serviceaspekt eftersom det föreligger en begränsad tillgänglighet till tjänsterna. Många kommuner har begränsade telefontider, vilket försvårar möjligheten att kontakta vägledningen. Att situationen är sådan framgår även av Sveriges Konsumenters och Konsumentvägledarföreningens verktyg. Sammantaget anser utredningen att det föreligger en brist i konsumentstödet eftersom många konsumenter står utan tillgång till vägledning på områden utanför konsumentbyråernas verksamhet men även på grund begränsad tillgänglighet (t.ex. öppettider).

10.3. Konsumenternas kännedom om konsumentstödet

Ett annat problem är att konsumentstödtjänsterna är okända för många. Det gäller både den kommunala konsumentrådgivningen och konsumentbyråernas verksamhet. En bidragande orsak kan enligt utredningen vara att det inte finns någon gemensam tydlig ingång till konsumentstödet. Konsumentverkets statistik ger uttryck för att det är vanligt förekommande att konsumenter kontaktar Konsumentverket trots att de egentligen borde söka information och vägledning hos någon annan aktör. Konsumentverket har utvecklat ett system för att slussa dessa konsumenter rätt via sin funktion Snabben, se avsnitt 4.3.1 På Konsumentverkets webbsida finns information om vilka kommuner som har konsumentvägledning samt information om konsumentbyråerna och andra myndigheter. Konsumentverket har således delvis fyllt en funktion som en ingång till konsumentstödet. Utredningens bedömning är dock att nuvarande struktur inte är anpassad efter hur konsumenter söker efter information och stöd, vilket gör det omständligt för konsumenterna att hitta till rätt aktör samt att söka efter oberoende webbaserad information. Det har resulterat i att informationen och stödet i övrigt har blivit otillgängligt. Enligt utredningen beror detta på strukturella brister i nuvarande ordning. Att enbart sätta in åtgärder för att göra befintlig verksamhet mer känd ser utredningen därför inte som en lösning eftersom problemet är mer komplext än att konsumentstödet är okänt. Undersökningar har visat att få konsumenter använder den kommunala konsumentvägledningen jämfört med hur många som faktiskt kände till verksamheten. Även konsumentbyråernas verksamhet används av förhållandevis få konsumenter. Detta beror enligt utredningen på att ingångarna till och strukturen av det befintliga konsumentstödet inte är anpassat efter hur konsumenter söker information. Problemet är således inte bara kommunikativt utan även strukturellt. För att konsumentstödet ska bli ändamålsenligt och effektivt måste det synliggöras där konsumenterna befinner sig och där de letar information inför eller efter ett köp. För att nå ut med konsumentstödet krävs enligt utredningen att konsumentstödtjänsterna tillhandahålls i en mer renodlad och enkel struktur, som underlättar för konsumenterna att komma igång och hitta fram till information och vägledning när behov uppstår.

10.4. Tydlighet, relevans och överskådlighet i förhållande till konsumenterna

Internet är en mycket betydelsefull informationskälla vid sidan av de personliga direktrådgivningstjänsterna. Den webbaserade konsumentinformationen från olika aktörer (myndigheter, organisationer och konsumentbyråer) är avsedd för samtliga konsumenter och tillgängligt dygnet runt för de som har tillgång till och möjlighet att använda sig av internet.

På Konsumentverkets olika webbsidor finns information som riktar sig till konsumenter i allmänhet samt mer målgruppsbaserad information. När det gäller Konsumentverkets webbplats har antalet besökare sjunkit under några år men har därefter stigit igen under 2011. Konsumentverket har förklarat att det sjunkande antalet besökare främst har berott på att myndigheten på uppdrag av regeringen renodlat webbinformationen och överlämnat flera webbapplikationer till andra myndigheter.1 Information som kan vara av intresse ur ett konsumentperspektiv finns således tillgängligt i olika omfattning på myndigheters webbplatser. I Konsumentverkets rapport Lättillgänglig och tillförlitlig konsumentinformation? En

granskning av 15 myndigheters webbplatser (Rapport 2008) granskades

ett antal myndigheters webbaserade information ur ett konsumentperspektiv. Konsumentverkets slutsats i rapporten var att myndigheternas webbaserade information var lättillgänglig och att informationsutbudet utifrån ett konsumentperspektiv generellt sett var bra.

Avseende frågan om det webbaserade konsumentstödet är lättillgängligt bör bedömningen enligt utredningen inte göras endast utifrån en enskild webbplats. I stället bör den göras mot bakgrund av den sammantagna mängden information som finns på många olika webbsidor, inklusive konsumentbyråernas och konsumentorganisationernas webbsidor, och som konsumenten möter och får söka sig till när han eller hon behöver information. Med ett sådant perspektiv anser utredningen att det webbaserade konsumentstödet inte är lättillgängligt. Det beror på att webbsidorna är många och att informationen dessutom inte alltid är strukturerad eller utformad efter konsumentens behov eftersom det även finns information som riktar sig till andra än konsumenter. Ett exempel på detta är Konsumentverkets webbplats som innehåller information som

1 Se 2 § Förordning med instruktion för Konsumentverket (2009:607), prop. 2010/11:1 Utgiftsområde 18 s. 66 och prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 18 s. 67.

riktas till konsumenterna i form av lagstiftning, konsumentskydd och privatekonomi men också upplysningar som riktas mot företag och skola. Med en sådan struktur måste konsumenten leta vidare även på den aktuella webbplatsen. På liknande sätt är flera andra myndigheters och konsumentorganisationers webbplatser uppbyggda. Sammantaget anser utredningen att mängden webbaserad information inte är uppbyggd utifrån konsumentens behov och sökbeteende i tillräcklig utsträckning, vilket ger ett webbaserat konsumentstöd som är oöverskådligt, svårnavigerat och svårtillgängligt för den enskilda.

10.5. Konsumentstödet med hänsyn till köpprocessen

Enligt utredningen finns information att tillgå i det befintliga konsumentstödet som riktar sig till konsumenten både i en förköps- och efterköpssituation. Konsumentverkets undersökningar samt undersökningar från Svensk Handel ger emellertid en bild av att konsumenter i liten utsträckning har utnyttjat det befintliga konsumentstödet inför ett köp. Konsumenterna har i stället använt internet som informationskälla och då i huvudsak sökt information på företagens egna webbplatser eller prisjämförelsesajter, se kapitel 3. Det webbaserade oberoende konsumentstödet från myndigheter och konsumentbyråer är således relativt outnyttjade källor och förhållandevis få konsumenter sökte hjälp hos den kommunala konsumentvägledningen jämfört med hur många som kände till verksamheten (sju procent jämfört med att cirka 50 procent hade kännedom). (Se Konsumentverkets rapporter, Att klaga eller inte

klaga, En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande [Rapport

2011:3] samt Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21]). Som ovan anförts anser utredningen att strukturella brister i nuvarande ordning har bidragit till ett konsumentstöd som är relativt okänt och sparsamt utnyttjat i förhållande till behovet.

10.6. En it-baserad tjänst för det oberoende konsumentstödet

Utredningens förslag: I syfte att förbättra tillgängligheten till

oberoende konsumentinformation ska en elektronisk informationstjänst med samlad konsumentinformation tas fram. Konsumentverket ska vara samordningsmyndighet för en sådan informationstjänst som ska innehålla information om konsumentens rättsliga ställning samt information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val. Samordningsmyndigheten ska utveckla, tillhandahålla och förvalta informationstjänsten, sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor. Myndigheten ansvarar även för det tekniska systemet och uppföljning av informationstjänsten.

Samordningsmyndigheten ansvarar för att träffa avtal med andra aktörer än myndigheter med informationsansvar, som myndigheten bedömer kan ha en aktiv roll i informationstjänsten och om villkoren för deras medverkan. Samordningsmyndigheten ansvarar för huvudredaktörskapet.

I huvudredaktörskapet ingår att myndigheten beslutar om strukturering av information och redaktionellt upplägg. Ändringar som inte är av enbart redaktionell karaktär ska göras i samråd med den som lämnat informationen. Samordningsmyndigheten ska ensam besluta vilken information som ska ingå i informationstjänsten.

Det ska inrättas ett rådgivande organ vid Konsumentverket, Rådet för konsumentinformation. Rådet har till uppgift att bistå Konsumentverket i dess uppgifter som samordningsmyndighet enligt förordning om konsumentinformation. Myndighetschefen vid Konsumentverket är ordförande och regeringen utser övriga ledamöter, som ska vara högst tio. Innan Konsumentverket fattar beslut som är av principiell betydelse för dem som lämnar information i informationstjänsten ska samråd alltid ske med Rådet för konsumentinformation.

10.6.1. Behov av en samlad elektronisk informationstjänst för konsumenter

Information på internet blir allt mer betydelsefullt och utgör i dag en effektiv informationskanal för att nå de personer som söker efter information och vägledning. Ur konsumentens perspektiv innebär det en möjlighet att hämta och ta del av information vilken tid på dygnet som helst. Tekniken har även möjliggjort webbaserad informationssökning via mobiltelefoner och s.k. smartphones, som inneburit att information finns tillgänglig oberoende av vistelseort. I Sverige har en stor del av befolkningen tillgång till dator (se avsnitt 3.1.2) vilket är en central förutsättning för att kunna nå många med webbaserat stöd. Mer traditionella informationskanaler som tv, radio och tidningar förser också konsumenter med både oberoende information och kommersiell information.

I Nederländerna har oberoende konsumentstödet samlats i en webbaserad informationstjänst, se avsnitt 8.4, och den nederländska modellen utgör ett bra exempel på ett webbaserat konsumentstöd som fått ett ökat antal besökare varje år. Enligt ConsuWijzer beror utvecklingen troligen på att stora resurser lagts ner på att utveckla och tillhandahålla verktyg för hjälp till självhjälp, t.ex. exempelbrev via webbplatsen som visat sig vara ett effektivt sätt att få konsumenten att agera. Vidare har resursmässiga prioriteringar gjorts på att konsumentanpassa informationen genom att använda ett enkelt språk. Utvecklingen i Nederländerna talar för att det går att förmedla oberoende konsumentstöd till en stor mängd konsumenter genom en webbaserad informationstjänst och att väl utvecklade självhjälpstjänster på internet kan bidra till ett minskat behov av vägledning per telefon. Ett annat exempel på hur ett webbaserat konsumentstöd samlats är den norska portalen för finansiell information, finansportalen.no.

I Sverige har på flera håll utvecklingen gått mot att webbaserad information inom ett visst område konsolideras och samlas så att den blir mer tillgänglig för mottagaren. Ett sådant exempel är den nationella rådgivningstjänsten 1177.se, där samtliga kommuner och landsting genom ett aktiebolag tillhandahåller upplysningar i specifika ärenden via telefonrådgivning och med allmän information på webbplatsen. Webbplatsen innehåller även länkar till mer kommunspecifik information om exempelvis vårdval. Ett annat exempel är företagarwebbplatsen verksamt.se som är ett resultat av samverkan mellan Bolagsverket, Skatteverket och Tillväxtverket.

Webbplatsen utgår från företagarens situation. Högskoleverket driver studera.nu, som är verkets webbplats för studieinformation. På webbplatsen samlas information riktad främst till blivande och befintliga studenter som på ett enkelt och lättillgängligt sätt kan hitta samlad relevant information om högskolestudier via en och samma ingång på internet. Universiteten och högskolorna ansvarar själva för informationen om sina respektive utbildningar. Den svenska geodataportalen är ytterligare ett exempel på en myndighetsgemensam portal där myndigheter och andra aktörer via tjänster tillhandahåller rådata och produkter på ett sammanhållet sätt. I detta sammanhang bör även nämnas att en liknande metod (en föräldraportal) har föreslagits i slutbetänkandet från Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad, Fortsatt

föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU

2011:51 s. 556). Syftet med föräldraportalen anges sammanfattningsvis vara att samla information så att föräldrar kan få stöd och hjälp i olika frågor som rör föräldraskapet i olika situationer och skeden i livet.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen att webbaserad och oberoende konsumentinformation från olika aktörer bör samlas så att konsumenten kan komma åt den från ett ställe samt att den tillgängliggörs där konsumenten virtuellt befinner sig.

Utredningens förslag är att detta bör ske genom en samlad elektronisk informationstjänst, där information från statliga myndigheter och andra aktörer kan nås, se vidare i avsnitt 10.6.6–10.6.9 angående de olika aktörernas roller.

Förslaget leder till ett mer överskådligt och lättillgängligt konsumentstöd eftersom det möjliggör för konsumenten att använda en ingång till det oberoende konsumentstödet som olika aktörer tillhandahåller. Förslaget skiljer sig från Konsumentverkets nuvarande webbplats på så sätt att en viss del av de relevanta aktörernas information ska kunna nås via en ingång utan att konsumenten behöver länkas vidare till den aktuella aktörens webbplats. Det är först om konsumenten efterfrågar mer fördjupad information inom ett visst område eller vill komma åt information som är av mer lokal karaktär som konsumenten ska behöva länka sig vidare.

En annan skillnad jämfört med många befintliga webbplatser är att målgruppen endast ska vara konsumenter. Den elektroniska informationstjänsten ersätter inte de befintliga kanaler som myndigheter och andra aktörer i dagsläget har för att nå ut med information, utan blir istället en gemensam ingång till ett mer samlat

webbaserat konsumentstöd, vilket i förlängningen bör innebära att konsumenter i högre grad kommer att utnyttja det konsumentstöd som myndigheter och andra aktörer tillhandahåller, då aktörernas information finns att tillgå från en och samma plats. Även Konsumentverkets webbplats bör finnas kvar som informationskanal för annan information, exempelvis sådan riktad till andra än konsumenter, publikationer etc.

Förslaget möjliggör även att information bättre kan anpassas efter konsumentens sökbeteende och behov, exempelvis utifrån olika livssituationer och skeden i livet. Konsumenten kan söka information på ett mindre tidskrävande sätt eftersom upplysningarna samlas på ett ställe och går att nå från en och samma ingång, oavsett vilken produkt eller tjänst som eftersöks och oavsett om frågeställningen hör hemma i en förköpssituation eller i en efterköpssituation. Informationstjänsten kan utgöra ett nav för de befintliga oberoende jämförelsetjänsterna (exempelvis Elpriskollen, och konsumentbyråernas jämförelsetjänster) som i dag är spridda på olika webbplatser. Även andra redan befintliga webbaserade hjälpverktyg bör finnas i informationstjänsten. Som exempel kan nämnas ARN, som har utvecklat steg-för-steg-guider och information som syftar till självhjälp. Informationstjänsten bör enligt utredningen utvecklas i linje med den nederländska webbaserade konsumentstödet med självhjälpverktyg eftersom det är ett resurseffektivt och enkelt sätt att hjälpa konsumenten. Ett annat exempel är Konsumentverkets självhjälpsverktyg och checklistor. Informationstjänsten ska ses som en viktig komponent i utredningens förslag om ny struktur. En annan viktig komponent avser personlig vägledning där konsumentstödet samordnas för att även här skapa en ingång för konsumenten. Sammantaget leder förslagen till ett mer likvärdigt konsumentstöd som på sikt bör bidra till en ökad kännedom om det oberoende konsumentstödet.

10.6.2. Behov av ett samordningsorgan

Det ovan anförda får till följd att det är lämpligt att en aktör får ett samordningsansvar för att utveckla, tillhandahålla och förvalta en elektronisk informationstjänst, i syfte att samla olika aktörers information som är av intresse ur ett konsumentperspektiv.

Dessutom ger det en struktur i vilken informationen kan anpassas efter konsumenternas behov, eftersom en aktör får ett

mer övergripande ansvar för att inom ramen för informationstjänsten på ett mer enhetligt sätt nå ut med olika aktörers information. Samordningsorganets verksamhet måste därför vara av sådan karaktär att det finns en bred kunskap om konsumentmarknaderna.

Konsumentbyråernas och det civila samhällets organisationers medverkan i en sådan informationstjänst måste bygga på frivillighet. Det måste därför finnas ett samordningsorgan som ansvarar för att träffa avtal med dem där villkoren för deras medverkan närmare regleras. I samordningsansvaret bör även ingå att sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor samt uppföljningsansvar.

Vidare bör i samordningsansvaret finnas ett huvudredaktörsansvar. Eftersom det inte är möjligt att avgränsa och definiera vilken information som ska ingå går det inte heller att ange vilken aktör som ska ansvara för vilken information. Enligt utredningen bör det i de informationsansvarigas ansvar ingå att göra bedömningen av innehåll och omfattning av den information som bör tillhandahållas för spridning i informationstjänsten. Dock ska huvudredaktören kunna besluta om gemensam strukturering av information samt vilken information som ska ingå i informationstjänsten. I huvudredaktörskapet ska även ingå möjlighet att göra redaktionella ändringar. Ändringar som inte enbart är av redaktionell karaktär ska göras i samråd med berörd myndighet eller aktör. Ändras innehållet i texterna i sådan omfattning att innehållet blir väsentligen annorlunda ska detta således göras i samråd med den som har lämnat informationen, eftersom varje aktör har ansvaret för innehållet i den egna texten, vilket också ska framgå av informationstjänsten.

Eftersom det är flera aktörer som ska ansvara för innehållet i informationstjänsten är det nödvändigt att de deltagande aktörerna samarbetar kontinuerligt med att exempelvis uppnå och bibehålla enhetlighet i informationstjänsten och för att lösa eventuella problem som kan uppstå. Det krävs således ett samarbetsorgan där representanter för medverkande i informationstjänsten träffas regelbundet, se vidare avsnitt 10.7.2.

Vilket innehåll informationstjänsten ska ha, vem som har informationsansvar och vem som ska samordna informationstjänsten kan antingen framgå av förordning eller av regleringsbrev. Utredningen har ansett det vara mest lämpligt att i betänkandet ge förslag på förordningstext.

10.6.3. Konsumentverkets roll

Samordningsansvar

För att nå en effektiv lösning som är ändamålsenlig för konsumenten är det enligt utredningen mest lämpligt att utnyttja en redan befintlig verksamhet med lämplig kompetens och struktur för samordningsansvaret. Vidare ska samordningsansvaret ligga hos en aktör som kan skapa förutsättningar för en långsiktig och stabil lösning. Utredningen kan se flera fördelar med att Konsumentverket blir samordningsmyndighet. Konsumentverket är den förvaltningsmyndighet som har ansvar för konsumentfrågor och får därför anses ha en helhetsbild av konsumentmarknaderna, vilket övriga aktörer inte har i samma utsträckning. Konsumentverket är dessutom hos konsumenterna väl förknippad med konsumentstöd, inte minst eftersom en brist med nuvarande ordning är just att konsumentstödet ifrån andra aktörer än Konsumentverket är okänt hos många konsumenter. Konsumentverket tillhandahåller redan i dag rådgivning till enskilda konsumenter inom ramen Konsument Europa. Konsumentverket har dessutom redan i dag en utvecklad webbsida med konsumentinformation och således redan en uppbyggd struktur inom myndigheten att klara av en sådan uppgift. En annan fördel är att det skapas en kontaktyta mot konsumenten genom att Konsumentverket både är samordningsansvarig för den elektroniska informationstjänsten samt har ett vägledningsansvar till enskilda konsumenter. Ett ytterligare argument för att Konsumentverket är en lämplig myndighet är att ett sådant ansvar ligger väl i linje med Konsumentverkets uppdrag att stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahållande av konsumentinformation. Mot denna bakgrund anser utredningen att Konsumentverket bör vara samordningsmyndighet för den webbaserade informationstjänsten för konsumenter. Samordningsansvaret innebär att Konsumentverket ska utveckla, tillhandahålla och förvalta en elektronisk informationstjänst med information om konsumentens rättsliga ställning samt information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val. I samordningsansvaret ska även ingå att genomföra regelbunden uppföljning, för att bl.a. kunna se i vilken utsträckning konsumenterna använder informationstjänsten.

I samordningsansvaret ska även innefattas ett ansvar för det tekniska systemet och att sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor, samt för huvudredaktörskapet, se avsnitt 10.6.2 vad avses med huvudredaktörskapet. Vidare ska Konsumentverket ansvara för att träffa avtal med dem som vill delta i systemet frivilligt och som myndigheten bedömer kan ha en aktiv roll i systemet och om villkoren för deras medverkan. Av villkoren bör bl.a. framgå att informationen ska vara i enlighet med förordningen om konsumentinformation samt att Konsumentverket ska ha rätt att utföra de uppgifter som framgår av 2 § och 6 § nämnda förordning. Konsumentverket ska som samordningsmyndighet ensam få bestämma vilken information som ska ingå i informationstjänsten. Av Konsumentverkets instruktion ska framgå att verket ska fullfölja uppgifterna som samordningsmyndighet enligt den föreslagna förordningen om konsumentinformation.

Informationsansvar

Konsumentverket ska vid sidan av sitt ansvar som samordningsmyndighet ha ett informationsansvar för tjänsten utifrån sitt uppdrag. Av 1 § punkt 2 förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket har myndigheten ansvar för att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften. Det bör framgå av Konsumentverkets instruktion att myndigheten ska vara informationsansvarig. I praktiken innebär det att Konsumentverket står för innehållet i den mån ingen annan myndighet gör det. Konsumentverket som samordningsmyndighet kommer att få en god helhetsbild över omfattningen av konsumentrelevant information som finns hos olika myndigheter och det i sin tur kommer att underlätta möjligheten att upptäcka brister i innehållet i informationen och även vilka områden det i så fall gäller. Sådana brister har Konsumentverket möjlighet att påpeka för myndigheterna inom ramen för sin skyldighet att stödja och vara pådrivande i andra myndigheters arbete med integrering av konsumentaspekter i verksamheten och tillhandahållande av konsumentinformation (se 6 § punkt 1 förordning [2009:607] med instruktion för Konsumentverket). Dessutom föreslår utredningen att det bör finnas ett rådgivande organ där bl.a. frågor av sådant slag kan diskuteras med de inblandade. Är aktörerna oense om vad som ska ingå i respektive myndighets

informationsansvar och är bristerna omfattande bör det övervägas om det är mest ändamålsenligt att Konsumentverket inom ramen för sitt ansvar tar fram information eller om förtydliganden istället bör göras i något avseende i en annan myndighets instruktion.

10.6.4. Rådet för konsumentinformation

Den elektroniska informationstjänsten innebär att flera aktörer ska bidra med den information som ska ingå. För att möjliggöra samordning och säkra inflytande, effektivitet och engagemang hos de aktörer som ska bidra med information bör det inom Konsumentverket (samordningsmyndigheten) finnas ett rådgivande organ, Rådet för konsumentinformation. Utredningen anser det lämpligt att myndighetschefen vid Konsumentverket är ordförande i rådet, eftersom rådets uppgift är att bistå Konsumentverket i dess roll som samordningsmyndighet. För att arbetet ska kunna bedrivas effektivt och ändamålsenligt ska det därutöver finnas högst tio ledamöter. Det innebär att samtliga informationsansvariga till tjänsten inte kan vara representerade i rådet utan ett urval måste göras. För att rådet ska uppnå legitimitet och få en självständig roll anser utredningen att det är mest lämpligt att regeringen utser ledamöterna. Rådet bör bestå av informationsansvariga myndigheter, en representant för konsumentbyråerna och en representant för kommunala verksamheten. I den mån det civila samhällets organisationer bidrar med information till tjänsten kan det finnas skäl att överväga om de också ska ingå i rådet.

Inom rådet bör frågor som utveckling av informationstjänsten, gemensamma riktlinjer för informationslämnande, rutiner för hur informationen ska hållas uppdaterad och utvärdering kunna diskuteras. Som tidigare anförts blir det även ett forum att kunna lösa de problem som uppstår.

10.6.5. Myndigheternas informationsansvar

I dag har statliga myndigheter – vid sidan av sitt ansvar enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde – i varierad omfattning ett ansvar för att det finns information till bl.a. konsumenter. Hur informations-

ansvaret närmare är preciserat framgår av respektive myndighets instruktion. Konsumentverkets ansvar träder in först om ingen annan myndighet har det ansvaret. Utredningen anser att nuvarande ansvarsfördelning mellan statliga myndigheter när det gäller informationsinnehåll är ändamålsenlig. Konsumentanpassad information behövs inom vitt skilda områden och myndigheten inom varje verksamhetsområde torde ha bäst förutsättningar att se till att konsumentanvändarvänlig information hålls uppdaterad och är tillförlitlig inom sitt respektive verksamhetsområde, i stället för att lägga huvudansvaret för tillgång till information på en enda myndighet. Nuvarande ordning innebär dessutom att konsumenternas behov av tillgång till information ytterligare säkerhetsställs av att Konsumentverket har ansvar för att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val, om ingen annan myndighet har den uppgiften.

Förslaget om en samlad elektronisk informationstjänst innebär att det i framtiden blir lättare att identifiera om innehållet i informationen är otillräcklig inom vissa sektorer, vilket i så fall kan leda till att myndighetsinstruktionerna på de områdena kan behöva förtydligas. Innan en sådan gapanalys har gjorts med hjälp av informationstjänsten samt mot bakgrund av att utredningens uppgift har varit att se över befintligt konsumentstöd när det gäller information och vägledning (se dir. 2011:38) har utredningen inte lämnat förslag som berör ansvarsfördelningen av innehållet i konsumentstödet. När det gäller information ur ett miljö- och etikperspektiv, se kapitel 13.

10.6.6. Vilka statliga myndigheter bör bli informationsansvariga?

Utredningens förslag: Allmänna reklamationsnämnden, Energi-

marknadsinspektionen, Fastighetsmäklarnämnden, Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten, Konkurrensverket, Livsmedelsverket, Lotteriinspektionen, Läkemedelsverket, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Transportstyrelsen, Pensionsmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Elsäkerhetsverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Boverket, Statens energimyndighet och Datainspektionen ska vara informationsansvariga enligt förordning om konsumentinformation, vilket ska framgå av respektive myndighets instruktion. Det innebär att myndigheten ska tillhandahålla aktuell och tillförlitlig information som är relevant ur ett konsumentperspektiv och som bestäms av ansvarig myndighet utifrån det informationsansvar som framgår av respektive myndighets uppdrag. Informationsansvaret innebär även en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig till samordningsmyndigheten samt medför ett ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet.

Som tidigare anförts ska innehållet i informationstjänsten i huvudsak fyllas med information från statliga myndigheter och konsumentbyråer men även från andra aktörer.

Det innebär att relevanta statliga myndigheter bör få ett informationsansvar enligt förordningen om konsumentinformation, vilket ska framgå av respektive myndighets instruktion. De myndigheter som är informationsansvariga bestämmer innehåll och omfattning av information utifrån myndighetens uppdrag. Informationsansvaret innebär att myndigheten ska tillhandahålla aktuell, tillförlitlig och relevant information som är intressant ur ett konsumentperspektiv i den omfattning som framgår av respektive myndighets uppdrag. Informationsansvaret innebär även en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig för Konsumentverket samt ett ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet på så sätt att ingen obehörig kan komma åt informationen. Förslaget innebär att det är varje enskild myndighet som gör bedömningen om vad som är att anse som aktuell, tillförlitlig och relevant information för konsumenter. Det är även den

informationsansvarige myndigheten som ansvarar för kvaliteten på informationen, dvs. ett löpande ansvar för uppdatering av texter. Det handlar således inte om att myndigheten får ett utökat informationsansvar innehållsmässigt utan i stället att myndigheten till Konsumentverket ska vidareförmedla den information som myndigheten redan är skyldig att tillhandahålla, i den mån sektorsmyndigheten anser den vara relevant för konsumenten. Med andra ord ska informationsansvarig myndighet ur sin redan befintliga information som tillhandahålls på den egna webbplatsen eller på annat sätt sålla ut den information som myndigheten bedömer vara intressant för konsumenter. Som tidigare anförts bör Konsumentverket ensam få avgöra vilken information som slutligen ska ingå i informationstjänsten.

Förslaget innebär sammanfattningsvis att Konsumentverket från olika myndigheter och aktörer får tillgång till tillförlitlig, aktuell och relevant information ur ett konsumentperspektiv, som sedan ska kommuniceras via den elektroniska informationstjänsten. Den bakomliggande vidareförmedlingen av information mellan ursprungsaktörerna och Konsumentverket blir således inte framträdande utan i stället möts konsumenten av en informationskälla, vilket gör materialet mer användarvänligt. Varje sändaraktör ansvarar för att informationen de har lämnat är tillförlitlig, korrekt och aktuell och det bör klart framgå i informationstjänsten vilken aktör som lämnat informationen. Vill man använda information och data hämtas den från databasen hos den aktör som ansvarar för informationen.

Vilka myndigheter bör ha ett informationsansvar?

En lämplig urvalsmetod för att i det initiala skedet skilja ut de myndigheter som är lämpliga för detta ändamål är att använda sig av Konsumentverkets statistik i funktionen Snabben, där det går att få fram uppgifter om vilka myndigheter som Konsumentverket hänvisat vidare konsumenter till i störst utsträckning. Konsumentverket har till utredningen uppgett att de mest centrala myndigheterna enligt deras uppfattning är Allmänna reklamationsnämnden, Energimarknadsinspektionen, Fastighetsmäklarnämnden, Finansinspektionen, Kronofogdemyndigheten, Konkurrensverket, Livsmedelsverket, Lotteriinspektionen, Läkemedelsverket, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Transportstyrelsen, Pensionsmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Elsäkerhetsverket och Naturvårds-

verket. Konsumentverket har tillagt att Boverket, Statens energimyndighet och Datainspektionen också bör vara informationsansvariga. Utredningens uppfattning är att de ovan nämnda myndigheterna med undantag av Socialstyrelsen vars information är mer relevant vid val av offentligt finansierade tjänster, bör få ett informationsansvar som beskrivits ovan. Utredningen vill i detta sammanhang särskilt betona att en utvärdering av informationstjänsten kan utvisa att fler eller andra myndigheter kan vara relevanta som informationsansvariga.

Information som innehåller personuppgifter

Den avsedda informationen för den elektroniska informationstjänsten ska vara av allmän karaktär och inte innehålla sådana personuppgifter enligt den defintion som finns i 3 § personuppgiftslagen (1998:204).

10.6.7. Kommunerna

Utredningens bedömning: Information som rör lokala eller

regionala förhållanden bör kunna nås via informationstjänsten genom länkar till kommunernas webbplatser.

Det är oklart vilken information som tillhandahålls av kommunerna i förhållande till den information som förordningen om konsumentinformation bör innehålla (information om konsumenternas rättsliga ställning samt information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val). Enligt utredningen finns det skäl att anta att kommunernas konsumentinformation och som inte också tillhandahålls av myndigheterna och konsumentbyråerna är av mer lokal eller regional karaktär. Det kan exempelvis handla om att förmedla information om var förbrukade varor kan tas om hand. Sådan information lämpar sig mindre väl att ha i en central informationstjänst. Däremot bör det finnas länkar till kommunernas egna webbplatser. Utredningen föreslår därför att Konsumentverket, på samma sätt som i dag, länkar till kommunernas webbplatser från den elektroniska informationstjänsten.

10.6.8. Konsumentbyråerna

Utredningens förslag: Regeringen bör ge de myndigheter som

sitter i konsumentbyråernas styrelser i uppdrag att verka för att konsumentbyråerna inom ramen för respektive byrås ändamålsbeskrivning samverkar med Konsumentverket i att tillhandahålla konsumentinformation. Konsumentverket ska träffa avtal med de konsumentbyråer som vill delta i informationstjänsten och om villkoren för deras medverkan.

Vid sidan av myndigheterna finns fyra konsumentbyråer. Konsumentbyråerna har i dag väl utvecklade jämförelsetester och annan information som direkt riktar sig till konsumenter. Utredningen anser det vara mycket värdefullt att byråernas webbaserade information går att nå från den gemensamma elektroniska informationstjänsten. Förutom att konsumenten får tillgång till ovan nämnda aktörers information och jämförelsetester från den gemensamma ingången bör förslagen leda till gynnsamma effekter för aktörerna i den meningen att deras verksamhet blir mer känd bland konsumenterna. Regeringen bör därför ge de myndigheter som sitter i konsumentbyråernas styrelser i uppdrag att verka för att konsumentbyråerna inom ramen för respektive byrås ändamålsbeskrivning samverkar med Konsumentverket i att tillhandahålla konsumentinformation. Konsumentverket bör få komma överens med konsumentbyråerna om att information ska ingå i informationssystemet. I Konsumentverkets samordningsansvar ska därför ingå att träffa avtal för detta ändamål (se avsnitt 10.6.3).

10.6.9. Det civila samhällets organisationer

Som tidigare anförts är det i första hand oberoende aktörers information som bör samlas i den elektroniska informationstjänsten. I Sverige finns även flera organisationer inom ramen för det civila samhället som bl.a. har i uppdrag att informera konsumenter. Ett sätt att göra deras informationstjänster mer lättillgängliga och åtkomliga för konsumenter är att lämplig information som de tillhandahåller också kan kommas åt via den webbaserade informationstjänsten. Utredningen har därför övervägt frågan om det civila samhällets organisationer ska ha en möjlighet att bidra med information. Enligt utredningen står konsumentorganisationerna

nära konsumenten i sitt uppdrag att representera och kanalisera konsumentens behov och önskemål, vilket talar för att information från konsumentorganisationer inte ska uteslutas. Emot ett sådant argument kan anföras att konsumentorganisationer kan bedriva opinionsbildande verksamhet, vilket inte alltid kan anses vara oberoende information. Ett annat argument mot att informationstjänsten innehåller information från konsumentorganisationer skulle kunna vara att vissa organisationer företräder särskilda konsumentgrupper. Utredningen ser positivt på att även målgruppsinriktad information ingår i informationstjänsten så länge det är tydligt för konsumenten var den kommer ifrån. Vid en samlad bedömning anser utredningen att den omständigheten att organisationerna kan bedriva opinionsbildande verksamhet inte ska utesluta dem från att bidra med information till tjänsten. Om Konsumentverket bedömer att konsumentorganisationer kan ha en aktiv roll i informationstjänsten ska avtal tecknas om villkoren för deras medverkan. Konsumentverket ska vid avtalstecknandet säkerställa att informationen överensstämmer med 2 § förordningen om konsumentinformation, dvs. utgör information om konsumentens rättsliga ställning eller information som syftar till att möjliggöra för konsumenten att göra medvetna och välinformerade val. Vidare måste det klart framgå varifrån informationen härrör samt att den hålls åtskild från myndigheters information. De organisationer som bör komma i fråga ska enligt utredningen ha ett uppdrag som överensstämmer med de konsumentpolitiska målen.

10.6.10. Kommersiell konsumentinformation

Utredningens bedömning: Det är av intresse att den kommersi-

ella konsumentinformationen utreds närmare ur ett konsumentperspektiv. Det bör emellertid göras i ett annat sammanhang.

Frågan om information från aktörer som har ett kommersiellt intresse bör inkluderas i den elektroniska informationstjänsten väcker en rad följdfrågor, bl.a. ur ett konkurrensrättsligt och marknadsrättsligt perspektiv. Enligt utredningen ligger den frågan utanför direktivet. Utredningen kan dock konstatera att det kommersiella konsumentstödet används av konsumenterna i förhållandevis stor omfattning och det är således betydelsefullt att det stödet följs

upp och granskas. Utredningen anser att det är av intresse att den kommersiella konsumentinformationen i form av t.ex. jämförelsetjänster utreds närmare ur ett konsumentperspektiv. Det bör emellertid göras i ett annat sammanhang.

10.6.11. Närmare om tekniska möjligheter för kommunikation med den elektroniska informationstjänsten

I dag finns det teknik för att både tillhandahålla information och skapa samspel mellan många olika aktörer. Utredningens uppfattning är att för att nå framgång måste utvecklingen i denna del prioriteras eftersom det är ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt att kommunicera. Konsumentverket har stora möjligheter att utveckla den elektroniska informationstjänsten och använda sig av s.k. öppna format2. Det möjliggör automatisk informationssamverkan mellan informationsansvariga aktörer samt tillgängliggör informationen för andra aktörer.

Utredningen vill framhålla vikten av att informationen hålls tillgänglig på sådant sätt att den anpassas efter konsumenternas sökbeteende. Ett sådant sätt är att skräddarsy information till mobiltjänster som kan anpassas till exempelvis förköps- och efterköpssituationer och till olika marknader. Fördelarna med att utgå från konsumentens perspektiv vid tillhandahållandet av service till konsumenterna/medborgarna har betonats i litteraturen och ligger också i linje med de förvaltningspolitiska målen när det gäller elektronisk förvaltning.3 Ett exempel på sådan information är Naturskyddsföreningens Gröna guide, som är en app-tjänst som tillhandahåller miljösmarta råd och tips där konsumenten befinner sig, exempelvis i mataffären.

E-delegationen har fått i uppdrag av regeringen att bl.a. främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen med utgångspunkt i den föreslagna lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (se prop. 2009/10:175 s. 130 f.). Vilka eventuella rättsliga överväganden

2 Med öppna format förstås att beskrivning och lagring av dokument, data eller information baseras på formella öppna standarder. Med formell avses att standarden är framtagen i en tydlig och dokumenterad process. Med öppen standard att den är fritt tillgänglig. Exempel på öppna format är HTML,ODT,CSV och XML med tillhörande schema. 3 Se exempelvis Mikael Lind och Nicklas Salomonsson, Services, IT och Consumption, Consumer Behhaviour, A nordic perspective 2010 , prop. 2009/10:175.

som kan komma att behöva göras i situationer där vidareutnyttjande av information kan komma i fråga får göras av berörd aktör. Vilken teknisk lösning som är mest lämplig bör undersökas närmare inom ramen för Konsumentverkets uppdrag att utveckla informationstjänsten.

10.6.12. Sociala medier

Utrednings bedömning: Det är relevant att använda sociala

medier för att nå ut med konsumentfrågor. Konsumentverket bör inom ramen för myndighetens utökade ansvar utreda möjligheterna till användning av sociala medier, som en del av informationstjänsten.

Enligt utredningen bör även fortsättningsvis myndigheter utnyttja sociala medier som kommunikationskanal, vilket överensstämmer med regeringens synsätt. I expertgruppen har betonats vikten av att konsumenten har en möjlighet att kommunicera med myndigheten i de kanaler där konsumenten befinner sig. Utredningen delar den uppfattningen. Samtidigt uppstår en rad följdfrågor som myndigheten måste fundera över vid användningen av sociala medier. Det kan handla om vem som har ansvaret för olika inlägg, hantering av allmänna handlingar, gallring och arkivering. En annan fråga är hur myndigheten ska hantera enskilda fall som kommer in via sociala medier och som kan innehålla uppgifter om exempelvis ekonomiska och personliga förhållanden, vilket kan innebära att överväganden om hur information ska hanteras även måste göras ur en integritets- och sekretessaspekt. Myndigheters hantering av sociala medier måste ske enligt de författningar som myndigheten har att följa. Edelegationen har för detta ändamål fått i uppdrag av regeringen att ta fram en vägledning för myndigheters användning av sociala medier, särskilt hur de rättsliga aspekterna ska beaktas (prop. 2009/10:175 s. 68). En första version av riktlinjerna är klara och innehåller bl.a. beskrivningar om vilka rättsliga krav myndigheterna ska följa(se E-delegationens riktlinjer, Myndigheters användning av

sociala medier [Version 1.0, 2010-12-30]). Hur och i vilken omfatt-

ning sociala medier ska användas av myndigheter för kommunikation av konsumentstödet är beroende av myndighetens uppdrag och verksamhet och det bör således avgöras av varje enskild myndig-

het. Konsumentverket har för sin verksamhet har utarbetat policys för användningen av sociala medier.

Pensionsmyndigheten är ett exempel på myndighet där sociala medier används som kanal för vägledning under vissa omständigheter. Konsumentverket bör inom ramen för sitt nya ansvarområde utreda vilka möjligheter det finns att använda sociala medier vid vägledning i enskilda fall till konsumenter.

10.7. Direktvägledning åt konsumenter

Utredningens bedömning: Direktvägledning i konsument-

frågor är ett nödvändigt komplement till det webbaserade stödet samt betydelsefullt för att nå de konsumenter som av olika skäl inte kan ta till sig webbaserad information.

Konsumentverkets nuvarande uppdrag att inte tillhandahålla vägledning till enskilda konsumenter (men undantag från Konsument Europa) överensstämmer inte med många konsumenters förväntningar på myndigheten, vilket kan ha bidragit till en struktur som är ineffektiv och otillfredsställande och som inte är anpassad efter hur konsumenter söker efter information.

I dag är telefon det vanligaste sättet att kontakta de olika personliga vägledningstjänsterna (kommunala konsumentvägledningen, konsumentbyråerna och Konsument Europa). Utredningens bedömning är att konsumenterna också fortsättningsvis kommer att ha ett behov av personlig direktrådgivning i form av telefonstöd även om den utveckling som kunnat konstateras i Nederländerna talar för att utredningens förslag om ett mer användarvänligt och konsumentanpassat webbaserat stöd på sikt kan komma att minska behovet av personlig vägledning per telefon. Personlig vägledning behövs enligt utredningen under alla förhållanden i de fall konsumenter av olika skäl inte kan ta till sig webbaserad information.

I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett likvärdigt konsumentstöd i landet. När det gäller direktvägledning utanför Konsument Europas och konsumentbyråernas områden ser stödet olika ut för konsumenterna beroende på i vilken kommun som konsumenten har sin hemvist och Konsumentverkets årliga undersökningar ger vid handen att den kommunala konsumentvägledningen varierar i omfattning. I dag är det vanligt att konsumenterna inte känner till

om det finns konsumentvägledning i den egna kommunen eller att det finns konsumentbyråer. Konsumentverkets undersökningar talar också för att det är få konsumenter som kontaktar den kommunala konsumentvägledningen i samband med klagomål av en produkt (se Konsumentverkets rapporter, Att klaga eller inte klaga,

En kartläggning av missnöjda konsumenters agerande [Rapport

2011:3] samt Kommunernas konsumentvägledning – bra men okänd [2010:21]). Att det oberoende konsumentstödet inte används av så många konsumenter beror enligt utredningen både på strukturella och kommunikativa brister.

Som framgår av direktivet delas ansvaret för stödet till konsumenter mellan många aktörer. Konsumentverket, som förvaltningsmyndighet på konsumentområdet, har enligt nuvarande ansvarsfördelning inte haft till uppgift att ge vägledning åt enskilda konsumenter förutom inom Konsument Europas verksamhet. Statistik avseende Konsumentverkets funktion Snabben talar emellertid starkt för att många konsumenter felaktigt har utgått från att verket haft ett vägledningsansvar. År 2011 tog Snabben emot 7 100 ärenden (telefon och e-post). Av dessa ärenden hänvisades cirka 50 procent vidare till den kommunala konsumentvägledningen eller till konsumentbyråerna. Konsumentverkets växel tog emot cirka 90 000 samtal år 2011. 50 000 av dessa lade på efter meddelande om att verket inte kan ta emot enskildas konsumentfrågor. Av de 40 000 telefonsamtal som nådde en telefonist hänvisades hälften till kommunernas konsumentvägledning. Totalt sett rörde det sig om 70 000 samtal, där Konsumentverket varit fel mottagare. Denna till synes utbredda och felaktiga uppfattning om Konsumentverkets roll kan ha varit bidragande till den förvirring som har funnits hos många konsumenter när det gäller att veta vart man ska vända sig för att få stöd. Utredningen anser att denna ordning är otillfredsställande och ineffektiv.

10.7.1. Konsumentverket ansvarig för vägledning till konsumenter i enskilda fall

Utredningens förslag: Konsumentverket ska ha ansvar för att

ge vägledning till enskilda konsumenter i köp- och avtalsrättsliga frågor samt att inom sitt verksamhetsområde informera och vägleda konsumenter i syfte att möjliggöra för konsumenter att göra medvetna och välinformerade val.

Regeringen bör ge Konsumentverket i uppdrag att utveckla och tillhandahålla en rikstäckande direktvägledning, vilken bör inkludera vägledning per telefon och skriftlig vägledning.

En stor skillnad i dagens samhälle jämfört med det på 1970-talet, när den kommunala konsumentvägledningen infördes, är utvecklingen av internet och möjligheten till webbaserad information och stöd. Internet har även fört med sig förändrade konsumtionsmönster och årliga undersökningar visar att privatpersoners handlande över internet ökar markant. En annan förändring är att många människor bor på ett ställe och arbetar på ett annat och det inte är självklart att konsumtionen sker i närområdet, vilket gör att det inte är lika relevant att ha kännedom om konsumentens lokala marknad som förr.

I ett konsumentstöd som är anpassat efter hur konsumenter söker information måste den webbaserade informationen och stödverktygen ha en central plats och mot denna bakgrund har utredningen föreslagit en elektronisk informationstjänst där Konsumentverket föreslås vara samordningsansvarig. För att uppnå en tydlig struktur med en kontaktyta mot konsumenten ser utredningen flera fördelar med att Konsumentverket även får ett ansvar för vägledning till konsumenter i enskilda fall, utöver vad som redan omfattas av Konsument Europas verksamhet. En sådan fördel är att en aktör får ett helhetansvar när det gäller samordning av information och vägledning samt även uppsökande verksamhet (se kapitel 11) för att säkerställa en fungerande helhet.

En sådan struktur medför även att konsumenternas förväntningar på Konsumentverket bättre stämmer överens med verkets uppdrag och strukturen ger dessutom förutsättningar för Konsumentverket att kontinuerligt kunna anpassa vägledning och information efter konsumenterna, vilket bidrar till ett anpassningsbart konsumentstöd. Utredningen bedömer inte att dessa fördelar kan uppnås