Ds 2016:2
Några frågor om offentlighet och sekretess
Sammanfattning
Offentlighetsprincipen är en hörnsten i vårt demokratiska statsskick. Inskränkningar ska göras bara om det är påkallat med hänsyn till viktiga skyddsintressen. Regeringskansliet får löpande in skrivelser från myndigheter och enskilda med önskemål om ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. I denna promemoria behandlas ett antal sådana framställningar.
För att upprätthålla en så stor öppenhet som möjligt görs en noggrann avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset för varje framställning. I några fall görs bedömningen i promemorian att skyddet för enskilda är bristfälligt i verksamheter inom det offentliga. Dessa brister föreslås nu bli åtgärdade. Förslagen innebär att bibliotekssekretessen, som bl.a. gäller för uppgifter om boklån, utsträcks till att även omfatta uppgifter om enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek. Det införs sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt begravningslagen. En ny sekretessbestämmelse införs till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar enligt förordningen om medborgarinitiativet. Skattesekretess ska enligt förslaget kunna föras över till Bokföringsnämnden.
Det föreslås att skyddet för offentliganställdas privata kontaktuppgifter och fotografiska bilder på intranät förstärks. Dessutom föreslås att sekretesskyddet för uppgifter som utbyts inom ramen för internationellt polisiärt samarbete görs tydligare och mer heltäckande. Skyddet för ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet förstärks. Ett nytt organ, Hälsohögskolan i Jönköping AB, förs in i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen så att offentlighetsprincipen kommer att gälla även där.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.
1. Lagförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 3 kap. 1 §, 10 kap. 16 och 22 §§, 18 kap. 11, 15, 17 och
19 §§, 28 kap. 4 §, 35 kap. 1 och 19 a §§, 39 kap. 3 §, 40 kap. 3 §, bilagan och rubriken närmast före 10 kap. 16 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast efter 18 kap. 16 a § ska lyda
”Internationellt rättsligt och polisiärt samarbete”,
dels att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen
(2014:633) om ändring i den lagen ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 18 kap. 17 a §, 27 kap.
9 a §, 40 kap. 1 a och 7 a §§, och närmast före 18 kap. 17 a §, 27 kap. 9 a §, 40 kap. 1 a och 7 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
3 kap.
1 §
I denna lag används följande begrepp med nedan angiven betydelse.
Begrepp Betydelse
Sekretess Ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat
Lagförslag
sätt.
Sekretessreglerad uppgift En uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess.
Sekretessbelagd uppgift En sekretessreglerad uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall.
Sekretessbrytande bestämmelse En bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar.
Primär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten.
Bestämmelse om överföring av sekretess
En bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten.
Sekundär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess.
Ds 2016:2 Lagförslag
Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
I denna lag används följande begrepp med nedan angiven betydelse.
Begrepp Betydelse
Sekretess Ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.
Sekretessreglerad uppgift En uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess.
Sekretessbelagd uppgift En sekretessreglerad uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall.
Sekretessbrytande bestämmelse En bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar.
Primär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten.
Bestämmelse om överföring av En bestämmelse som innebär att
Lagförslag
sekretess en sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten.
Sekundär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap.
Omprövning av beslut eller åtgärd
Prövning av beslut eller åtgärd
16 §
Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer.
Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning eller överpröv-
ning av beslut eller åtgärd av den
myndighet hos vilken uppgiften förekommer.
22 §
1
Sekretess enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift lämnas till en åklagarmyndighet eller Polismyndigheten, om uppgiften angår misstanke om brott som innefattar överlåtelse eller anskaffning till någon som inte har fyllt arton år och brottet avser
1. överlåtelse av narkotika i strid med narkotikastrafflagen (1968:64),
2. överlåtelse av dopningsmedel i strid med lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, eller
1 Senaste lydelse 2014:633.
Ds 2016:2 Lagförslag
3. icke ringa fall av olovlig försäljning eller anskaffning av alkoholdrycker enligt alkohollagen(1994:1738).
3. icke ringa fall av olovlig försäljning eller anskaffning av alkoholdrycker enligt alkohollagen(2010:1622).
18 kap.
11 §
2
Sekretess gäller, utöver vad som följer av 1–3 och 8–10 §§, inom Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.
Motsvarande sekretess gäller hos Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet.
15 §
3
Sekretess gäller för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i ett mål eller som annars förekommer där, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen och målet avser
1. ansvar för olaga våldsskildring, för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott eller för barnpornografibrott,
2. ersättning för skada med anledning av sådana brott, eller
3. konfiskering eller förverkande av skildring med sådant innehåll.
Sekretessen gäller även i ärende som rör brott som anges i första stycket.
Motsvarande sekretess gäller hos Statens medieråd när rådet biträder Justitiekanslern, en allmän åklagare eller Polismyndigheten i mål eller ärende
2 Senaste lydelse 2014:633. 3 Senaste lydelse 2014:633. Ändringen innebär att tredje stycket tas bort.
Lagförslag
som avses i första och andra styckena.
17 §
4
Sekretess gäller för uppgift i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, för uppgift som hänför sig till en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller en angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas.
Sekretess gäller i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, för uppgift som hänför sig till en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller en angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas.
Motsvarande sekretess gäller hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, en åklagarmyndighet, Tullverket och Kustbevakningen för uppgift i en angelägenhet som avses i 3 § första stycket 1 och 5 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
Internationellt polisiärt samarbete
17 a §
Sekretess gäller hos brottsbekämpande myndigheter för uppgift som lämnats av ett utländskt organ vid internationellt polisiärt samarbete i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att en förutsättning för
4 Senaste lydelse 2014:633.
Ds 2016:2 Lagförslag
att uppgiften lämnades var att den inte skulle röjas.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
19 §
5
Den tystnadsplikt som följer av 5–13 §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 5–10 §§, 11 § första stycket,
12 och 13 §§ inskränker rätten
enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1–3 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller inhämtning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
Den tystnadsplikt som följer av 17 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol eller åklagare.
Att den tystnadsplikt som följer av 1–3 §§ i vissa fall inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter utöver vad som anges i andra stycket följer av 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 1–8 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen.
5 Senaste lydelse 2012:288.
Lagförslag
27 kap.
Överföring av sekretess
9 a §
Om Bokföringsnämnden i ärende som avser yttrande om god redovisningssed får en uppgift som är sekretessreglerad i 1 eller 4 § från en domstol eller annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften också hos Bokföringsnämnden.
28 kap.
4 §
Sekretess gäller i ärende om arbetsskadeförsäkring eller del-
pensionsförsäkring för uppgift
om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
Sekretess gäller i ärende om arbetsskadeförsäkring för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
35 kap.
1 §
6
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i
1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,
2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
6 Senaste lydelse 2015:438.
Ds 2016:2 Lagförslag
3. angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,
5. Statens medieråds verksamhet att biträda Justitiekanslern, allmän åklagare eller Polismyndigheten i brottmål,
6. register som förs av
Polismyndigheten enligt 4 kap. polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 6 kap. samma lag,
7. register som förs enligt
lagen (1998:621) om misstankeregister,
8. register som förs av
Skatteverket enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,
9. särskilt ärenderegister över
brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §,
10. register som förs av
Tullverket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller
5. register som förs av
Polismyndigheten enligt 4 kap. polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 6 kap. samma lag,
6. register som förs enligt
lagen (1998:621) om misstankeregister,
7. register som förs av
Skatteverket enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,
8. särskilt ärenderegister över
brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §,
9. register som förs av
Tullverket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller
Lagförslag
som annars behandlas där med stöd av samma lag, eller
11. register som förs enligt
lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister.
som annars behandlas där med stöd av samma lag, eller
10. register som förs enligt
lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister.
Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
19 a §
7
Sekretess gäller hos Polismyndigheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om uppgiften förekommer i den elimineringsdatabas som förs enligt lagen (2014:400) om Polismyndighetens elimineringsdatabas eller annars behandlas med stöd av samma lag, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider
skada eller men.
Sekretess gäller hos Polismyndigheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om uppgiften förekommer i den elimineringsdatabas som förs enligt lagen (2014:400) om Polismyndighetens elimineringsdatabas eller annars behandlas med stöd av samma lag, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
7 Senaste lydelse 2014:633.
Ds 2016:2 Lagförslag
39 kap.
3 §
Sekretess gäller i annat fall än som avses i 1 eller 2 §§ i personaladministrativ verksamhet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Vidare gäller sekretess hos
Riksdagens ombudsmän
i
myndighetens personaladmini-
strativa verksamhet för uppgift om en enskilds bostadsadress,
hemtelefonnummer,
person-
nummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Motsvarande sekretess
gäller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, hos myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men.
Vidare gäller sekretess i en
myndighets
personaladmini-
strativa verksamhet för uppgift om en enskilds bostadsadress,
privata telefonnummer, person-
nummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort eller som används för
intern presentation av myndighetens personal samt uppgift om
närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
40 kap.
Stödförklaringar
1 a §
Sekretess gäller i verksamhet med att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats
Lagförslag
enligt Europaparlamentets och rådets förordning EU nr 211/2011 av den 16 januari 2011 om medborgarinitiativet, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
3 §
Sekretess gäller i biblioteksverksamhet för uppgift i register om en enskilds lån, reservation eller annan form av beställning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men.
Sekretess gäller i biblioteksverksamhet för uppgift i register om enskilds lån, reservation eller annan form av beställning
och för uppgift om enskilds användning av informationsteknik, om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Begravningsverksamhet
7 a §
Sekretess gäller i ärende enligt begravningslagen (1990:1144) för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut i ärenden.
Ds 2016:2 Lagförslag
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.
1. Denna lag träder i kraft
den 1 januari 2015.
2. Bestämmelserna i 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § gäller fortfarande i sin äldre lydelse i fråga om uppgifter i verksamhet som har bedrivits av Statens biografbyrå.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.
2. För ärenden enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring gäller 28 kap. 4 § i sin äldre lydelse.
Lagförslag
Bilaga
8
Nuvarande lydelse
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet
Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning (SFS 1997:238) och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)
Besiktningsorgan enligt fordonslagen (2002:574)
fordonskontroll (SFS 2002:574)
Bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade trossamfund och organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda där totalförsvarspliktiga fullgör civilplikt
prövning av frågor om ledighet och förmåner för totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt (SFS 1994:1809)
Chalmers tekniska högskola aktiebolag
all verksamhet
Europeiska grupperingar för territoriellt samarbete enligt Europaparlamentets och rådets
Fördelning av stöd ur EG:s strukturfonder (SFS 2009:704)
8 Senaste lydelse 2014:296.
Ds 2016:2 Lagförslag
förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) med säte i Sverige
Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening
all verksamhet
Folkbildningsförbundet fördelning av statliga medel mellan länsbildningsförbunden för stöd till kulturverksamhet genom ideella föreningar (SFS 1976:1046)
Folkbildningsrådet fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund (SFS 1976:1046)
Frökontrollen Mellansverige Aktiebolag
certifiering av utsäde (SFS 2000:1330)
Föreningen Bildkonst Upphovsrätt i Sverige (BUS)
fördelning av statliga medel till bild- och formkonstnärer (SFS 1992:318)
Föreningen Svenska Artisters och Musikers Intresseorganisation (SAMI)
fördelning av statliga medel till utövande konstnärer på musikområdet för utlåning genom det allmänna biblioteksväsendet av verk som de har medverkat i (SFS 1992:318)
Föreningen Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå (STIM)
fördelning av statliga medel till upphovsmän på musikområdet för utlåning av deras verk genom det allmänna biblioteksväsendet (SFS 1992:318)
Lagförslag
Handelshögskolan i Stockholm statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander (SFS 1976:1046)
Högskolan för lärarutbildning och kommunikation i Jönköping aktiebolag
all verksamhet
Högskolan i Jönköping Service aktiebolag
all verksamhet
Ingenjörshögskolan i Jönköping aktiebolag
all verksamhet
Internationella Handelshögskolan i Jönköping aktiebolag
all verksamhet
Kungliga Svenska Aeroklubben besiktning och tillsyn av luftfartyg samt utfärdande och förnyande av luftvärdighetsbevis och miljövärdighetsbevis (SFS 2010:500)
Länsbildningsförbunden statligt stöd till kultur-
verksamhet genom ideella föreningar (SFS 1976:1046)
Musikaliska akademien statligt stöd till utbildnings- och utgivningsverksamhet (SFS
1976:1046 och 1992:318)
Notarius publicus all verksamhet som Notarius publicus (SFS 1981:1363)
Posten Aktiebolag medverkan vid val (SFS
1993:1689 och 1993:1690), folkomröstning (SFS 1993:1696), tullkontroll (SFS 1993:1698), utlämnande av körkort (SFS
Ds 2016:2 Lagförslag
1993:1695) samt handläggning av flyttningsanmälningar (SFS 1993:1699)
Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag ärenden om radio- och TV-
avgifter (SFS 1989:41)
Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB och SBAB, Statens Bostadslåneaktiebolag samt det av staten ägda bolag som övertar ansvaret för de statligt finansierade bostadslånen
förvaltning av de lån som anges i bilagan till lagen (1996:1179) om ändrade förutsättningar för vissa statligt reglerade bostadslån m.m. samt lån enligt förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål, i den mån handlingarna inkommit eller upprättats före den 1 januari 1997, och för tiden därefter sådana handlingar i låneärenden enligt förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus, m.m. som överlämnas av Boverket samt handlingar i ärenden om icke utbetalda bostadslån till ny- eller ombyggnad enligt nybyggnadslåneförordningen (1986:692) för bostäder eller ombyggnadslåneförordningen (1986:693) för bostäder
Stiftelsen Chalmers tekniska högskola
all verksamhet
Stiftelsen framtidens kultur all verksamhet
Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa
all verksamhet
Lagförslag
Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning
all verksamhet
Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet
all verksamhet
Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling
all verksamhet
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning
all verksamhet
Stiftelsen för strategisk forskning
all verksamhet
Stiftelsen för vård- eller allergiforskning
all verksamhet
Stiftelsen högskolan i Jönköping all verksamhet
Stiftelsen Innovationscentrum all verksamhet
Stiftelsen Nordiska museet prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318) samt prövning av ansökningar om tillstånd till utförsel av vissa äldre kulturföremål (SFS 1988:950)
Stiftelsen Norrlandsfonden förvaltningen av statligt
reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån som beslutats enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt
Ds 2016:2 Lagförslag
företagsstöd eller motsvarande äldre bestämmelser (SFS 1998:775)
Stiftelsen Svenska Filminstitutet all verksamhet utom verksamhet
som avser fördelning av stöd enligt filmavtal
Stiftelsen Svenska institutet all verksamhet
Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden
statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318)
Stiftelserna Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI), Tekniska museet och
WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring
prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318)
Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna
fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet (SFS 1976:1046)
Svenska föreningen Norden statligt stöd i form av bidrag till resor och stipendier (SFS 1976:1046)
Svenska institutet i Rom statligt stöd i form av stipendier
Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar
verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144) samt fördelning och användning av den statliga ersättning som Svenska kyrkan erhåller enligt 4 kap. 16 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
Svenska språknämnden prövning av anställnings- och
Lagförslag
arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos nämnden (SFS 1992:318)
Svenskt Friluftsliv fördelning av statsbidrag till friluftsorganisationer (SFS
2010:1539)
Sveriges författarförbund fördelning av statliga medel till författare och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och taltidningar (SFS 1992:318)
Sveriges Riksidrottsförbund fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS
1995:361)
Swedfund International AB prövning av frågor om statligt stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i Swedfunds samarbetsländer
(SFS 2008:1272)
Synskadades Riksförbund ärenden om tilldelning eller återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt ärenden om tilldelning och återtagande av ledarhund (2005:340)
Veterinärer förordnade enligt lagen (2009:1254) om officiella veterinärer
verksamhet som officiell veterinär (SFS 2009:1254)
Ds 2016:2 Lagförslag
Föreslagen lydelse
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet
Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning (SFS 1997:238) och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)
Besiktningsorgan enligt fordonslagen (2002:574)
fordonskontroll (SFS 2002:574)
Bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade trossamfund och organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda där totalförsvarspliktiga fullgör civilplikt
prövning av frågor om ledighet och förmåner för totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt (SFS 1994:1809)
Chalmers tekniska högskola aktiebolag
all verksamhet
Europeiska grupperingar för territoriellt samarbete enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS)
Fördelning av stöd ur EG:s strukturfonder (SFS 2009:704)
Lagförslag
med säte i Sverige
Folkbildningsförbundet fördelning av statliga medel mellan länsbildningsförbunden för stöd till kulturverksamhet genom ideella föreningar (SFS 1976:1046)
Folkbildningsrådet fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund (SFS 1976:1046)
Frökontrollen Mellansverige Aktiebolag
certifiering av utsäde (SFS 2000:1330)
Föreningen Bildkonst Upphovsrätt i Sverige (BUS)
fördelning av statliga medel till bild- och formkonstnärer (SFS 1992:318)
Föreningen Svenska Artisters och Musikers Intresseorganisation (SAMI)
fördelning av statliga medel till utövande konstnärer på musikområdet för utlåning genom det allmänna biblioteksväsendet av verk som de har medverkat i (SFS 1992:318)
Föreningen Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå (STIM)
fördelning av statliga medel till upphovsmän på musikområdet för utlåning av deras verk genom det allmänna biblioteksväsendet (SFS 1992:318)
Handelshögskolan i Stockholm statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander (SFS 1976:1046)
Hälsohögskolan i Jönköping AB all verksamhet
Högskolan för lärande och all verksamhet
Ds 2016:2 Lagförslag
kommunikation i Jönköping
Aktiebolag
Högskoleservice i Jönköping Aktiebolag
all verksamhet
Internationella Handelshögskolan i Jönköping Aktiebolag
all verksamhet
Kungliga Svenska Aeroklubben besiktning och tillsyn av luftfartyg samt utfärdande och förnyande av luftvärdighetsbevis och miljövärdighetsbevis (SFS 2010:500)
Länsbildningsförbunden statligt stöd till kultur-
verksamhet genom ideella föreningar (SFS 1976:1046)
Musikaliska akademien statligt stöd till utbildnings- och utgivningsverksamhet (SFS
1976:1046 och 1992:318)
Notarius publicus all verksamhet som Notarius publicus (SFS 1981:1363)
Posten Aktiebolag medverkan vid val (SFS
1993:1689 och 1993:1690), folkomröstning (SFS 1993:1696), tullkontroll (SFS 1993:1698), utlämnande av körkort (SFS 1993:1695) samt handläggning av flyttningsanmälningar (SFS 1993:1699)
Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag ärenden om radio- och TV-
avgifter (SFS 1989:41)
Statens Bostadsfinansierings- förvaltning av de lån som anges i
Lagförslag
aktiebolag, SBAB och SBAB, Statens Bostadslåneaktiebolag samt det av staten ägda bolag som övertar ansvaret för de statligt finansierade bostadslånen
bilagan till lagen (1996:1179) om ändrade förutsättningar för vissa statligt reglerade bostadslån m.m. samt lån enligt förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål, i den mån handlingarna inkommit eller upprättats före den 1 januari 1997, och för tiden därefter sådana handlingar i låneärenden enligt förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus, m.m. som överlämnas av Boverket samt handlingar i ärenden om icke utbetalda bostadslån till ny- eller ombyggnad enligt nybyggnadslåneförordningen (1986:692) för bostäder eller ombyggnadslåneförordningen (1986:693) för bostäder
Stiftelsen Chalmers tekniska högskola
all verksamhet
Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa
all verksamhet
Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning
all verksamhet
Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet
all verksamhet
Stiftelsen för kunskaps- och all verksamhet
Ds 2016:2 Lagförslag
kompetensutveckling
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning
all verksamhet
Stiftelsen för strategisk forskning
all verksamhet
Stiftelsen
Högskolan
i
Jönköping
all verksamhet
Stiftelsen Innovationscentrum all verksamhet
Stiftelsen Nordiska museet prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318) samt prövning av ansökningar om tillstånd till utförsel av vissa äldre kulturföremål (SFS 1988:950)
Stiftelsen Norrlandsfonden förvaltningen av statligt
reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån som beslutats enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd eller motsvarande äldre bestämmelser (SFS 1998:775)
Stiftelsen Svenska Filminstitutet all verksamhet utom verksamhet
som avser fördelning av stöd enligt filmavtal
Stiftelsen Svenska institutet all verksamhet
Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden
statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318)
Lagförslag
Stiftelserna Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) och Tekniska museet
prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318)
Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna
fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet (SFS 1976:1046)
Svenska föreningen Norden statligt stöd i form av bidrag till resor och stipendier (SFS 1976:1046)
Svenska institutet i Rom statligt stöd i form av stipendier
Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar
verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144) samt fördelning och användning av den statliga ersättning som Svenska kyrkan erhåller enligt 4 kap. 16 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
Svenskt Friluftsliv fördelning av statsbidrag till friluftsorganisationer (SFS
2010:1539)
Sveriges författarförbund fördelning av statliga medel till författare och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och taltidningar (SFS 1992:318)
Sveriges Riksidrottsförbund fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS
1995:361)
Ds 2016:2 Lagförslag
Swedfund International AB prövning av frågor om statligt stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i Swedfunds samarbetsländer
(SFS 2008:1272)
Synskadades Riksförbund ärenden om tilldelning eller återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt ärenden om tilldelning och återtagande av ledarhund (2005:340)
Tekniska Högskolan i Jönköping Aktiebolag
all verksamhet
Veterinärer förordnade enligt lagen (2009:1254) om officiella veterinärer
verksamhet som officiell veterinär (SFS 2009:1254)
2. Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
2.1. Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas dock i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Denna princip infördes genom 1766 års tryckfrihetsförordning och regleras numera i 1949 års tryckfrihetsförordning, förkortad TF.
Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF anses inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). Med myndighet likställs vid tillämpning av 2 kap. TF även riksdagen och en beslutande kommunal församling (2 kap. 5 § TF). Enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar i tillämpliga delar även gälla hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. På motsvarande sätt ska enligt 2 kap. 4 § OSLtryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet även gälla sådana privaträttsliga organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen i de delar av verksamheten som anges där.
Som nämns ovan gäller rätten att ta del av allmänna handlingar svenska medborgare. Utländska medborgare är likställda med
Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
svenska medborgare, om inte något annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag (14 kap. 5 § TF). Det finns för närvarande inte några bestämmelser som begränsar utländska medborgares rätt att ta del av allmänna handlingar.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. skyddet för rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott eller enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF.
Riksdagen, beslutande kommunala församlingar och sådana organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL ska vid tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myndighet (2 kap. 2–4 §§ OSL).
2.2. Sekretessens innebörd och sekretessbrytande bestämmelser
Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen, förkortad RF, och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad EKMR.
Ds 2016:2 Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda.
2.3. Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad
En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka.
Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden.
En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL) och minimiskyddsreglerna till skydd för enskildas personliga integritet i 21 kap. OSL.
Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess
Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit, dvs. det erfordras särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut.
Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestämmelser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tidsgränser.
2.4. Överföring av sekretess
En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bl.a. på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75–76). Lagstiftaren har alltså tagit ställning mot en allmän bestämmelse om överföring av sekretess. Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts.
Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet bestämmelse om överföring av sekretess definieras i 3 kap. 1 § OSL. Att även andra centrala begrepp än sekretess definieras i offentlighets- och sekretesslagen är en nyhet i förhållande till den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100). (Jfr uttalandena av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) i SOU 2003:99 s. 122–124 och s. 424 och prop. 2008/09:150 s. 301–302.)
En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att
Ds 2016:2 Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. Bestämmelserna i sistnämnda kategori är primära sekretessbestämmelser, vars räckvidd inte har begränsats och som därför gäller inom hela den offentliga sektorn (jfr avsnitt 2.3).
En bestämmelse om överföring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (s.k. direktåtkomst).
En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess.
En och samma sekretessbestämmelse kan således vara en primär sekretessbestämmelse hos den utlämnande myndigheten och en sekundär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten. Det finns dock en avgörande skillnad mellan situationerna när en sekretessbestämmelse tillämpas som en primär respektive en sekundär sekretessbestämmelse. En primär sekretessbestämmelse kan normalt tillämpas på en uppgift oavsett om myndigheten har fått uppgiften från en annan myndighet eller från en enskild. Så är emellertid inte fallet när samma sekretessbestämmelse tillämpas som en sekundär sekretessbestämmelse. En sekundär sekretessbestämmelse kan nämligen bara tillämpas på uppgifter som den mottagande myndigheten har fått från den utlämnande myndigheten. En sådan bestämmelse kan således inte tillämpas på uppgifter som den mottagande myndigheten får direkt från en enskild (se prop. 1997/98:9 s. 38–39, prop. 2005/06:161 s. 30 samt JO 2000/01 s. 44 och 50).
2.5. Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet
Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär
Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). I det fallet gäller dock en generell bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 § OSL).
2.6. Konkurrens mellan sekretessbestämmelser
Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften inte är sekretessbelagd (7 kap. 3 § OSL).
2.7. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna en allmän handling som den sekretessbelagda uppgiften framgår av till t.ex. en journalist eller att själv publicera handlingen.
I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. (Se 13 kap. OSL och slutet av
Ds 2016:2 Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
varje kapitel i lagens fjärde–sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning.)
Varje gång lagstiftaren överväger att införa en ny sekretessbestämmelse måste lagstiftaren också överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter många gånger inskränkas, medan denna rätt normalt sett bör ha företräde när det är fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112).
2.8. Offentlighets- och sekretesslagens systematik
Enligt 2 kap. 2 § TF ska som ovan nämns en begränsning av rätten att ta del av allmän handling anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen.
Vid sekretesslagens införande tydliggjorde lagstiftaren att behovet av sekretess inte bara kunde avgöras med hänsyn till sekretessintresset utan att hänsyn även måste tas insynsintresset. Eftersom sistnämnda intresse kunde vara olika stort hos olika myndigheter tog lagstiftaren som nämnts ställning för att den sekretess som gäller för en uppgift hos en myndighet som huvudregel inte ska följa med uppgiften när den lämnas till en annan myndighet. Lagstiftaren valde i stället att reglera sekretessen hos varje myndighet och varje verksamhetsområde för sig. Lagstiftaren var medveten om att denna lagstiftningsteknik
Allmänt om grundlags- och sekretessregleringen
medförde att det skulle komma att finnas ”sekretessluckor” i regleringen, men menade att dessa luckor fick åtgärdas efter hand (prop. 1979/80:2 Del A s. 75–76.).
Bakgrunden till ovan nämnda bestämmelse i grundlagen och ovan nämnda ställningstagande vid sekretessregleringens tillkomst är att lagstiftaren genom en detaljerad reglering av undantagen från offentlighetsprincipen har velat åstadkomma en så stor öppenhet som möjligt. Lagstiftningstekniken har lett till att offentlighets- och sekretesslagen är mycket mer detaljerad än annan lagstiftning. Lagstiftningstekniken innebär vidare att de ständiga förändringarna i myndighetsorganisationen och i samhället i stort kräver att offentlighets- och sekretesslagen ständigt justeras. Trots att den detaljerade lagstiftningstekniken har valts för att skapa största möjliga öppenhet kan de ständiga ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ge intryck av att offentlighetsprincipen hela tiden inskränks och att öppenheten minskar. Ett stort antal ändringar i offentlighets- och sekretesslagen kan dock inte i sig motivera slutsatsen att öppenheten minskar (jfr riksdagens rapport Översyn av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen 1995–2012, 2013/14:RFR 17 och SOU 2003:99 s. 97 f.).
3. Överföring av sekretess i flera led
3.1. En otydlighet i regleringen av om sekretess kan överföras i flera led
Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp definieras i 3 kap. 1 § OSL. I samma paragraf definieras begreppet bestämmelse om överföring av sekretess som en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (s.k. direktåtkomst).
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (SIN) har i en framställning till Regeringskansliet framfört att det är oklart om överföring av sekretess kan ske i flera led i och med att ordalydelsen i 3 kap. 1 § OSL tar sikte på primära sekretessbestämmelser. SIN har anfört att det har uppstått en fråga om den sekretess som gäller hos myndigheten enligt 42 kap. 8 § OSL överförs enligt 42 kap. 4 § OSL när uppgifterna lämnas över till Justitiekanslern (JK). Enligt SIN föreligger motsvarande oklarhet för domstolarnas del när det gäller tillämpningen av 43 kap. 2 § OSL.
Definitionen i 3 kap. 1 § OSL av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess indikerar att sekretess endast kan överföras i ett led. En sådan tolkning stämmer också överens med ett uttalande i prop. 2010/11:116 Genomförande av tredje sjösäkerhetspaketet – del 2 s. 92, där det sägs att en bestämmelse om överföring av sekretess bara gäller i ett led.
Samtidigt kan konstateras att ordalydelsen av bestämmelserna i såväl 42 kap. 4 § OSL som 43 kap. 2 § OSL inte utesluter tolkningen att det skulle vara tillåtet att sekretessen faktiskt kan
Överföring av sekretess i flera led
överföras i flera led. Enligt såväl 42 kap. 4 § OSL som 43 kap. 2 § OSL fordras nämligen endast att en uppgift lämnats av en myndighet och att uppgiften är sekretessreglerad hos den myndigheten för att sekretessen ska kunna tillämpas hos den mottagande myndigheten. En sekretessreglerad uppgift är en uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess, dvs. antingen en primär eller sekundär sekretessbestämmelse (se 3 kap. 1 § OSL). Inte heller hindrar ordalydelsen av de allmänna bestämmelserna om överföring av sekretess i 11 kap. 1–7 §§ OSL att sekretessen kan överföras i flera led.
Den bristande överensstämmelsen mellan å ena sidan olika bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om överföring av sekretess och å andra sidan definitionen i 3 kap. 1 § OSL är inte tillfredsställande och behöver åtgärdas.
3.2. Definitionen av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess justeras
Förslag: Definitionen i offentlighets- och sekretesslagen av
begreppet bestämmelse om överföring av sekretess ska justeras genom att ordet primär tas bort så att det framgår att överföring av sekretess kan ske i flera led.
I förarbetena till sekretesslagen uttalades i fråga om överföring av sekretess till och mellan domstolar följande. ”Det bör understrykas att förevarande paragraf är tillämplig vare sig uppgiften hos den överlämnande myndigheten är sekretessbelagd enligt en primär sekretessbestämmelse eller den blivit sekretessbelagd hos myndigheten via överföringsreglerna i 13 kap. I båda fallen gäller alltså sekretessen i princip också hos domstolen.” (Se prop. 1979/80:2 Del A s. 301.)
Definitionen av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess infördes genom offentlighets- och sekretesslagen tillsammans med definitioner av en rad centrala begrepp. Frågan om överföring av sekretess i flera led berördes inte uttryckligen i propositionen avseende lagen. Däremot uttalades att när det gäller bestämmelsen om överföring av sekretess till domstolar var någon ändring i sak inte avsedd (jfr prop. 2008/09:150 s. 301-302 och 373-
Ds 2016:2 Överföring av sekretess i flera led
374). Tanken måste alltså ha varit att bestämmelsen i 43 kap. 2 § OSL ska vara tillämplig oavsett om det är fråga om överföring av en primär eller sekundär bestämmelse om sekretess.
Det har således inte funnits någon uttrycklig avsikt att genom offentlighets- och sekretesslagen införa ett generellt hinder mot överföring av sekretess i flera led. Frågan om en sådan överföring är möjlig måste i stället bedömas med utgångspunkt i om en sådan tillämpning är förenlig med de aktuella sekretess- och överföringsbestämmelsernas lydelser.
Definitionen i 3 kap. 1 § OSL av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess bör i ljuset av de nämnda förarbetsuttalandena till sekretesslagen och offentlighets- och sekretesslagen justeras på så sätt att ordet primär tas bort ur lagtexten.
I detta sammanhang bör uppmärksammas att det i offentlighets- och sekretesslagen även finns exempel på bestämmelser om överföring av sekretess som inte tillåter överföring av sekretess i flera led. Detta beror på att enligt vissa bestämmelser krävs för överföring av sekretess att uppgiften är sekretessreglerad enligt en specifik primär sekretessbestämmelse (se t.ex. 19 kap. 2 § jämförd med 19 kap. 1 § OSL). Att definitionen i 3 kap. 1 § OSL justeras påverkar dock inte dessa bestämmelsers konstruktion. Definitionen kan således ändras på föreslaget sätt utan hinder av dessa bestämmelser.
4. Sekretess till skydd för ordning och säkerhet i Kriminalvården
4.1. Kriminalvårdens säkerhetsarbete och befintlig sekretessreglering
Kriminalvården har i uppdrag att verkställa utdömda fängelsestraff och icke frihetsberövande påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra transporter. Det är av central betydelse för tilltron till Kriminalvårdens insatser och till straffsystemet i stort att verkställigheten av frihetsberövanden sker med högt ställda krav på säkerhet. Det är angeläget att rymningar och återfall i ny brottslighet motverkas under tiden i anstalt liksom att allvarliga ordningsstörningar förhindras. Det ankommer på Kriminalvården att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalter och häkten.
Bestämmelser om sekretess till skydd för Kriminalvårdens säkerhetsarbete finns i 18 kap. OSL. Enligt 18 kap. 8 § OSL gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser bl.a. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Sådana uppgifter kan exempelvis röra planeringen för en transport av en häktad mellan anstalter. Utöver vad som följer av 8 § gäller sekretess inom Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 11 § OSL). Det undantag från sekretessen för beslut av Kriminalvården som finns i 35 kap. 15 § andra stycket OSL har inte företräde framför sekretessen i 18 kap. OSL.
Sekretess till skydd för ordning och säkerhet i Kriminalvården
4.2. Framställning från Kriminalvården om sekretesskydd
Kriminalvården har i en framställning till regeringen framfört att befintliga sekretessbestämmelser inte ger ett tillräckligt skydd för myndighetens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet i verksamheten. Stora delar av Kriminalvårdens dagliga säkerhetsarbete liksom myndighetens brottsförebyggande arbete faller eller riskerar att falla utanför tillämpningsområdet för de befintliga sekretessreglerna i 18 kap. 8 och 11 §§ OSL. Som exempel på uppgifter som inte omfattas av sekretess har Kriminalvården bl.a. nämnt uppgifter om transportplanering i vissa fall. Att sådana uppgifter endast har ett begränsat skydd eller inte är skyddade alls kan enligt myndigheten medföra ökade risker för bl.a. fritagningsförsök.
När det särskilt gäller Kriminalvårdens dagliga arbete i syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalter och i häkten har myndigheten angett att det finns ett behov av sekretess för vissa uppgifter om myndighetens säkerhetsrutiner. Till exempel behövs ett ökat skydd för uppgifter om de rutiner som används för att hindra att otillåtna och illegala föremål och preparat förs in i anstalterna där de kan utgöra hot mot säkerheten och risk för brottslig verksamhet.
4.3. Sekretessen till skydd för Kriminalvårdens säkerhetsarbete utökas
Förslag: Den sekretess för uppgifter som gäller inom
Kriminalvården för att hindra rymning eller fritagning, ska utsträckas till att gälla också för uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet. Sekretessen gäller om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.
Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen.
Ds 2016:2 Sekretess till skydd för ordning och säkerhet i Kriminalvården
4.3.1. Behovet av en sekretessbestämmelse
Verkställigheten av frihetsberövanden bör ske med högt ställda krav på säkerheten. För att Kriminalvården ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalterna är det angeläget att brottslighet och allvarliga ordningsstörningar förhindras. Även inom frivården och Kriminalvårdens transportverksamhet har myndigheten behov av att skydda uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordning och säkerhet. Kriminalvården har ett omfattande säkerhetsarbete och inom Kriminalvårdens verksamhet förekommer en stor mängd känsliga uppgifter som rör det arbetet. Befintliga sekretessregler ger Kriminalvården ett relativt omfattande skydd för uppgifter om åtgärder som har till syfte att hindra rymning eller fritagning (18 kap. 11 § OSL). För uppgifter som rör åtgärder som har till syfte att upprätthålla säkerheten i en anstalt eller ett häkte finns inte motsvarande skydd. Sekretesskyddet för sådana uppgifter är avgränsat till vissa i 18 kap. 8 § OSL angivna avseenden. För Kriminalvårdens verksamhet torde i första hand bestämmelsen om uppgifter om åtgärder som avser byggnader eller andra anläggningar aktualiseras (18 kap. 8 § 1 OSL). Sekretess enligt den bestämmelsen kan gälla sådana uppgifter om byggnadskonstruktionen av en kriminalvårdsanstalt som rör säkerheten där. Sekretessen kan också gälla sådana uppgifter om instruktioner och tjänstgöringslistor som rör bevakningen av en byggnad.
När det gäller uppgifter om säkerhetsåtgärder som avser annat än de i 8 § uppräknade punkterna, t.ex. uppgifter vars syfte är att upprätthålla säkerheten för de som vistas i anstalt eller häkte utan att avse själva byggnaden/lokalen eller bevakningen av densamma, torde det emellertid inte finnas någon tillämplig bestämmelse om sekretess.
Uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet och som behöver skyddas av sekretess kan röra t.ex. myndighetens rutiner för olika typer av kontroller vid en anstalt i syfte att förhindra införsel eller bruk av narkotika eller andra otillåtna föremål. Det kan också röra sig om uppgifter om andra rutiner för upprätthållande av ordning och information om interna säkerhetsåtgärder. Det är väsentligt för Kriminalvårdens
Sekretess till skydd för ordning och säkerhet i Kriminalvården
säkerhetsarbete att även sådana uppgifter kan hållas hemliga i de fall där ett röjande av uppgifterna skulle motverka syftet med planerade åtgärder för att upprätthålla ordningen och säkerheten.
Sekretessbehovet måste emellertid alltid vägas mot behovet av insyn. Det finns generellt ett mycket stort insynsintresse i Kriminalvårdens verksamhet. Kriminalvården har bl.a. i uppdrag att verkställa av domstol utdömda fängelsestraff, i regel genom att ta in de dömda i anstalt. En sådan ingripande och delvis sluten verksamhet förutsätter möjligheten till insyn och kontroll. Det är mot den bakgrunden som sekretesskyddet för verksamheten är begränsat med ett rakt skaderekvisit vilket innebär att det råder en presumtion för offentlighet.
Intresset av att upprätthålla ordningen och säkerheten i verksamheten är emellertid som framgått också stort. Som konstaterats ovan är det av central betydelse för tilltron till Kriminalvårdens insatser och till straffsystemet i stort att t.ex. transportverksamheten och verkställigheten av frihetsberövanden sker med högt ställda krav på säkerhet.
Sammantaget bedöms skälen för sekretess väga tyngre än intresset av insyn, varför det bör införas sekretess med ett rakt skaderekvisit för uppgifter hos Kriminalvården om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet.
4.3.2. Den nya bestämmelsen
De uppgifter som behöver skyddas är uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten hos Kriminalvården. Det kan t.ex. vara fråga om uppgifter om myndighetens rutiner för att förhindra införsel av otillåtna föremål och preparat. Det kan också röra uppgifter om vilka rutiner som tillämpas vid ordningsstörningar eller andra säkerhetsrutiner. Bestämmelsens räckvidd bör vara begränsad till Kriminalvårdens verksamhet. På grund av det starka insynsintresse som finns i den verksamhet Kriminalvården bedriver bör skaderekvisitet vara rakt. Utgångspunkten är därmed att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.
Ds 2016:2 Sekretess till skydd för ordning och säkerhet i Kriminalvården
4.3.3. Bestämmelsens placering
Det är mest lämpligt att placera bestämmelsen som ett nytt andra stycke i 18 kap. 11 § OSL i anslutning till den där befintliga sekretessbestämmelsen som är tillämplig i Kriminalvårdens verksamhet och som tar sikte på skyddet för uppgifter för att förhindra rymningar och fritagningar.
4.3.4. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Som framgår av avsnitt 2.7 ska stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 111–112). För den aktuella bestämmelsen föreslås ett rakt skaderekvisit med presumtion för offentlighet. Uppgifterna har inte lämnats av en enskild i en förtroendesituation. Uppgifterna kan i vissa fall dessutom ha samband med myndighetsutövning. En inskränkning av meddelarfriheten är mot den bakgrunden inte motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen.
5. Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
5.1. Uppgiftsutbyte i internationellt polisiärt samarbete
5.1.1. Allmänt
Med ökad internationalisering och större rörlighet för såväl personer som kapital, varor och tjänster följer även större krav på förbättrat samarbete i brottsbekämpningen över gränserna. Behovet av informationsutbyte finns inte bara under förundersökning och lagföring, utan även i underrättelseverksamheten. Sverige deltar i omfattande internationella samarbeten i polisiära och straffrättsliga sammanhang och dessa samarbeten bidrar i hög grad till att upptäcka, förhindra och utreda allvarliga brott. Sådana samarbeten förutsätter att information kan lämnas på ett säkert och effektivt sätt mellan de brottsbekämpande myndigheterna i de deltagande staterna. Informationsutbytet inom ramen för dessa samarbeten handlar både om utbyte av generella erfarenheter och kunskaper för modernt polisarbete och om att viktiga uppgifter utbyts i enskilda operativa ärenden. Utan sådant informationsutbyte skulle exempelvis bekämpningen av grov narkotikasmuggling, människohandel, penningtvätt och många andra typer av allvarliga brott inte kunna bedrivas lika effektivt. Det polisiära samarbetet sker i stor utsträckning som ett led i svenskt underrättelsearbete eller svensk förundersökning och lagföring. Samarbetet behöver dock inte avse brott eller brottslig verksamhet inom den svenska polisens ansvarsområde utan kan även ske inom ramen för utländska myndigheters verksamhet.
Vid internationellt samarbete på det brottsbekämpande området gör man skillnad på polisiärt samarbete och rättsligt samarbete.
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
Med rättsligt samarbete avses sådant samarbete som sker på förundersökningsstadiet eller i andra delar av den straffrättsliga processen och som involverar åklagare eller domstol. Internationella samarbeten och informationsutbyten polismyndigheter emellan, exempelvis utbyten av underrättelseinformation, faller däremot in under begreppet polisiärt samarbete.
5.1.2. Uppgiftsutbyte inom EU
Inom EU finns ett etablerat och väl fungerande polisiärt samarbete. I detta samarbete spelar Europol, EU:s gemensamma polisbyrå, en viktig roll genom att myndigheten samlar in och bearbetar information om allvarlig gränsöverskridande brottslighet och förmedlar denna vidare till medlemsstaterna. Europol reglerades inledningsvis genom den s.k. Europolkonventionen som Sverige tillträdde 1997. Konventionen har sedan omvandlats till ett rådsbeslut, rådets beslut 2009/371/RIF av den 6 april 2009 om inrättandet av Europeiska polisbyrån. Genom rådsbeslutet förändrades den rättsliga grunden för Europols verksamhet från ett mellanstatligt samarbete till att Europol blev ett EU-organ. Förhandlingar pågår om att i stället reglera Europolsamarbetet i en förordning.
En grundsten i polissamarbetet inom EU är också Schengensamarbetet som innebär dels en avvecklad personkontroll vid de gemensamma gränserna, dels ett utvecklat polisiärt och rättsligt samarbete mellan staterna i fråga. Samarbetet regleras genom bl.a. Schengenavtalet, Schengenkonventionen, Schengenkodexen, gränskodexen och viseringskodexen. En viktig del av Schengensamarbetet utgörs av de uppgifter som utbyts genom medlemsstaternas registreringar i Schengen Information System (SIS). Registreringarna i SIS rör i huvudsak information om efterlysta och eftersökta personer och föremål. Schengensamarbetet har avseende de polisiära frågorna i huvudsak genomförts i Sverige genom lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, förordningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. Utöver Schengensamarbetet har flera ram- och rådsbeslut som rör informationsutbyte förhandlats och antagits under de senaste åren. Flertalet av dessa ger ökade möjligheter för brottsbekämpande myndigheter att
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
utbyta uppgifter inom sitt område. I det följande ges några exempel på sådana samarbeten.
Rådets rambeslut 2006/960/RIF av den 18 december 2006 om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i Europeiska unionens medlemsstater (det s.k. svenska initiativet) syftar till att förbättra möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att bedriva spanings- och underrättelseverksamhet och att utbyta uppgifter trots att en förundersökning ännu inte inletts. Det svenska initiativet innehåller bestämmelser om att brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna snabbt och effektivt redan på underrättelsestadiet ska kunna utbyta befintlig information och befintliga underrättelser.
Rådets beslut 2008/615/RIF av den 23 juni 2008 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet) är ett resultat av EU-medlemsstaternas avsikt att fördjupa och effektivisera det gränsöverskridande polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, särskilt i fråga om utbyte av information mellan myndigheter. Prümrådsbeslutet innebär att medlemsstaterna ger varandra automatisk tillgång till nationella register med uppgifter om DNA, fingeravtryck och fordon. I Prümrådsbeslutet regleras också bl.a. skyldigheten att översända vissa personuppgifter och andra uppgifter till en annan medlemsstat vid större evenemang med gränsöverskridande verkningar.
Ett annat exempel är rådets beslut 2008/633/RIF av den 23 juni 2008 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (VIS-rådsbeslutet). Beslutet innebär att särskilt utsedda brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna och Europol under vissa förutsättningar ges tillgång till uppgifter ur EU:s viseringsdatabas, VIS, i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. På samma sätt ska brottsbekämpande myndigheter genom en omarbetning av Eurodacförordningen (rådets förordning [EG] nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen) få tillgång till de uppgifter som registreras i Eurodac, d.v.s. i den databas som innehåller uppgift om fingeravtryck av dem som sökt asyl inom EU, Island, Norge eller Schweiz.
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
5.1.3. Uppgiftsutbyte utanför EU
En effektiv bekämpning av en alltmer mångskiftande och organiserad gränsöverskridande brottslighet förutsätter att Sverige samarbetar polisiärt även med länder utanför Schengenområdet. I dag förekommer ett sådant samarbete med många länder. Samarbetet sker främst via den internationella kriminalpolisorganisationen ICPO-Interpol (Interpol) men i vissa fall även genom direktkontakter mellan ländernas berörda myndigheter. Interpol är en mellanstatlig polisorganisation med 190 medlemsländer och därmed världens största internationella polisorganisation. Interpols uppgift är att underlätta informationsutbytet mellan medlemsländerna i arbetet mot gränsöverskridande brottslighet. Medlemsländerna samarbetar inom ramen för respektive medlemslands nationella lagstiftning. Information som utbyts kan handla om alla typer av uppgifter som behandlas av myndigheterna inom det brottsbekämpande arbetet. I polisdatalagen (2010:361) och offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som möjliggör för Polismyndigheten att utan hinder av sekretess lämna uppgifter till utländska myndigheter. Utlämnandet sker efter en avvägning i varje enskilt fall mellan bl.a. behovet av att bekämpa brott och värnandet av den personliga integriteten. För att uppgiftsutbytet ska kunna ske krävs bl.a. att bestämmelserna om skydd av personuppgifter i polisdatalagen och annan dataskyddslagstiftning efterlevs.
Utöver samarbetet genom Interpol har Sverige även ingått bilaterala samarbetsavtal med olika länder. Som exempel kan nämnas ett samarbetsavtal med Förenta staterna som i stor utsträckning motsvarar vad som gäller mellan länderna inom EU enligt Prümrådsbeslutet. Syftet med avtalet är att underlätta och effektivisera informationsutbytet samtidigt som detta i viss mån formaliseras för att skapa ett högre integritetsskydd för enskilda och ett bättre skydd för uppgifter än vad som gäller i dag. Avtalet har undertecknats av regeringen men ska godkännas av riksdagen innan det ratificeras eftersom det kräver lagändringar. En utredare har i departementspromemorian Informationsutbyte för bekämpning av allvarlig brottslighet (Ds 2013:48) lämnat förslag om hur samarbetsavtalet kan genomföras i svensk rätt. Promemorian har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
5.1.4. Svenska myndigheters deltagande i internationellt polisiärt samarbete
Polismyndigheten
Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är sedan den 1 januari 2015 två separata myndigheter. Nationella operativa avdelningen (NOA) vid Polismyndigheten har nationellt ansvar för polisens kärnverksamhet och har bland annat en internationell enhet som ansvarar för internationellt polissamarbete och internationell samverkan. Enheten ansvarar också för att, i samverkan med operativa enheten, vara Polismyndighetens nationella kontaktpunkt för samordning av internationella ärenden.
Polismyndighetens samarbete med andra EU-länder regleras i första hand i lagen om internationellt polisiärt samarbete och förordningen om internationellt polisiärt samarbete. I lagen finns bland annat bestämmelser om gränsöverskridande förföljande och övervakning och särskilda bestämmelser om samarbetet med dansk polis i Öresundsregionen. Vidare finns bestämmelser som reglerar åtkomst till DNA-, fingeravtrycks- och fordonsregister. Uppgiftsutbyte med andra länder inom EU regleras vidare bland annat i förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen. Denna förordning syftar till att genomföra det s.k. svenska initiativet och innehåller bestämmelser om när och hur uppgifter ska lämnas till andra brottsbekämpande myndigheter inom EU. Även i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar och lagen om Schengens informationssystem finns bestämmelser som reglerar polisens samarbete med andra EU-länder.
I enlighet med ett flertal av de EU-rättsakter som antagits på området har Sverige en skyldighet att registrera det informationsutbyte som sker. Denna registrering sker framför allt i det internationella registret i dokument- och ärendehanteringssystemet DAR II.
Den internationella enheten på NOA är, som ovan nämnts, nationell kontaktpunkt för samordning av internationella ärenden. Det är bara personal vid den enheten som får behandla uppgifter i DAR II, där i princip allt informationsutbyte registreras. Enheten hanterar ett mycket stort antal ärenden årligen. Enligt uppgift från
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
dåvarande Rikspolisstyrelsen kom det 2007 in drygt 45 000 handlingar till enheten via Interpols kommunikationssystem och drygt 6 000 handlingar skickades till Interpol. Till Sirenekontoret, som har hand om förfrågningar i SIS, inkom 44 000 handlingar och drygt 5 000 skickades från kontoret. Denna internationella kommunikation gav upphov till cirka 30 000 upprättade ärenden i DAR II under samma år. För 2015 var motsvarande siffror drygt 122 000 inkomna handlingar från Interpol och drygt 58 000 utgående. Vidare inkom till Sirenekontoret cirka 83 000 handlingar och 45 000 skickades. Detta resulterade i drygt 80 000 ärenden i DAR II bara genom kanalerna för Interpol och Schengen. Utöver detta hanterades nästan 4 000 ärenden genom Europols kommunikationssystem, vilket resulterade i cirka 23 000 inkomna handlingar och nästan 6 500 skickade. Informationsutbytet via dessa kanaler har således i princip tredubblats under de senaste åtta åren. En stor del av de uppgifter som skickats till Sverige har skickats till samtliga stater som deltar i Europol- och Interpolsamarbetet och informationen är därmed oftast främst av betydelse för utländska organ eller myndigheter.
Säkerhetspolisen
Säkerhetspolisen bedriver polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Verksamheten delas in i fem huvudområden: kontraspionage, kontraterrorismverksamhet, författningsskyddande verksamhet, personskyddsverksamhet och säkerhetsskyddsverksamhet. Säkerhetspolisens arbete består i huvudsak av underrättelsearbete. Verksamheten är i stor utsträckning beroende av internationellt samarbete, eftersom händelser i utlandet kan få konsekvenser i Sverige och kan komma att påverka den nationella hotbilden och säkerheten. Det är därför viktigt att Säkerhetspolisen har ett väl utvecklat samarbete med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster. Säkerhetspolisens internationella samarbete är mycket omfattande, särskilt dialogen och samarbetet med de övriga nordiska och europeiska länderna. Dessa relationer har byggts upp under lång tid och bygger på ömsesidigt förtroende. Samarbetet med andra EU-länder regleras bland annat i lagen om internationellt polisiärt samarbete, förordningen om
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
internationellt polisiärt samarbete, lagen om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar och lagen om Schengens informationssystem.
Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten
Åklagarväsendet består av två myndigheter: Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Det operativa åklagararbetet vid Åklagarmyndigheten utförs av åklagare vid myndighetens åklagarkammare. På liknande sätt som polisen samarbetar internationellt kan även åklagare och domstolar lämna eller begära rättslig hjälp från sina motsvarigheter i en annan stat eller på annat sätt samverka med andra länder. Detta samarbete regleras framför allt i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I lagen finns bestämmelser både om när en annan stat begär rättslig hjälp i Sverige och när en svensk åklagare eller domstol begär sådan hjälp utomlands. Den samverkan som i övrigt sker mellan åklagarmyndigheter inom EU pågår framför allt inom det europeiska samarbetsorganet för åklagare, Eurojust. Samarbetsorganets huvuduppgift är att främja och förbättra samordningen mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter vid bekämpningen av grov gränsöverskridande brottslighet genom att bland annat hjälpa medlemsstaterna i frågor om internationell rättslig hjälp och utlämning. Åklagarmyndigheten samarbetar även med länder utanför EU.
Vid Ekobrottsmyndigheten förekommer, utöver åklagarverksamheten som är myndighetens huvuduppgift, även polisverksamhet av motsvarande slag som vid Polismyndigheten. I den verksamheten är de författningar som reglerar polisens samverkan med andra länder tillämpliga. Myndighetens samverkan med andra länder sker både genom Eurojust och genom deltagande i olika nätverk för samverkan i frågor som rör ekobrottsbekämpning och återvinning av brottsutbyte. Internationell samverkan sker såväl i underrättelsearbete som i operativa brottsutredande sammanhang.
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket
Brottsbekämpande verksamhet förekommer även inom Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket. Tullverket övervakar och kontrollerar trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel följs. I samband med detta arbetar Tullverket med att förebygga, upptäcka, förhindra, utreda och beivra tullrelaterad brottslighet. Arbetet är inriktat på att slå ut eller allvarligt störa den organiserade brottsligheten och bekämpa ekonomisk brottslighet.
Illegal införsel av varor finansieras till stor del av internationell organiserad brottslighet. Därför är samverkan, både nationellt och internationellt, en viktig framgångsfaktor för Tullverket. Myndigheten har ett omfattande samarbete med länderna inom EU. Samarbetet regleras genom tullsamarbetskonventionen som är genomförd i Sverige genom lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Tullverket samarbetar även med länder utanför EU såväl multilateralt som bilateralt.
Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet anknyter till dess uppgift att svara för övervakningen till sjöss och i sjönära områden. Även Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott och bistå med utredning om brott. Kustbevakningen har ett omfattande internationellt samarbete både inom EU genom bl.a. European Maritime Safety Agency (EMSA) och Frontex, EU:s gemensamma byrå för gränskontroll, och med länder i andra konstellationer som Östersjöländerna, Nordsjöländerna och de nordiska länderna.
Det åligger såväl Tullverket som Kustbevakningen att inrikta den brottsbekämpande verksamheten mot att begränsa den organiserade och storskaliga brottsligheten. En viktig del av detta arbete utgörs av myndigheternas underrättelseverksamhet. Båda myndigheterna har uppgifter knutna till landets gränser och har därmed ett stort behov av möjligheter att samverka med andra länder. Båda myndigheterna tillämpar lagen om internationellt polisiärt samarbete, förordningen om internationellt polisiärt samarbete och förordningen om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i EU.
Skatteverket bedriver brottsbekämpande verksamhet i form av spanings- och underrättelseverksamhet vid skattebrottsenheterna
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
som är organisatoriskt skilda från Skatteverket i övrigt. Skattebrottsenheterna har inte någon självständig brottsutredande verksamhet utan leds i den utredande verksamheten av åklagare. Däremot får Skatteverket självständigt bedriva spaning rörande vissa brott, i huvudsak grova skattebrott och bokföringsbrott. Internationell samverkan förekommer även i denna verksamhet.
5.2. Nuvarande sekretessreglering
5.2.1. Sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott
Hos Polismyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter gäller sekretess till skydd för allmänna intressen och då framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott. Sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott regleras i 18 kap. OSL. Regler om sekretess vid förundersökning och användande av tvångsmedel samt vid annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen regleras i 18 kap. 1 §. Enligt 18 kap. 2 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet som brukar benämnas underrättelseverksamhet. I 3 § föreskrivs att sekretess motsvarande den som gäller enligt 1 och 2 §§ gäller i annan verksamhet hos en myndighet som biträder de i 1 § angivna myndigheterna med att uppdaga, utreda och beivra brott.
Sekretess gäller enligt 18 kap. 17 § OSL för uppgifter i verksamhet som avser rättslig hjälp eller annat rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol. Bestämmelsen har inte till syfte att skydda svenska brottsbekämpande myndigheter eller svenska intressen. Den tillgodoser i stället intresset för utländska myndigheter att få sina brottsutredningar skyddade av sekretess när uppgifter kommit till en svensk myndighet med anledning av en begäran om rättslig hjälp. Sekretess gäller om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas.
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
5.2.2. Sekretess till skydd för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation
Även utrikessekretessen kan bli aktuell vid myndigheters samverkan med andra länder. Utrikessekretessen har obegränsad räckvidd och kan bli aktuell hos alla myndigheter. Enligt 15 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgifter som angår Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgifterna röjs. Enligt praxis krävs att det är det konkreta informationsinnehållet i en uppgift, eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet, som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig (RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22).
Enligt 15 kap. 1 a § OSL gäller sekretess för uppgifter som har lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt internationellt avtal om det kan antas att Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Av förarbetena till bestämmelsen framgår dock att det normalt förutsätts att avtalet eller rättsakten innehåller en tydlig sekretessbestämmelse för att 15 kap. 1 a § ska aktualiseras (prop. 2012/13:192 s. 35). Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar betydelse för bestämmelsens tillämplighet, till skillnad från vad som gäller vid tillämpningen av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL.
5.2.3. Sekretess till skydd för enskild
Sekretessbestämmelser till skydd för enskilda i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott finns huvudsakligen i 35 kap. OSL. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Sekretessen omfattar bl.a. uppgifter som förekommer i utredning
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (punkten 1), användning av tvångsmedel (punkten 2)och i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och där verksamheten bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen (punkten 4). Sekretessen omfattar vidare uppgifter som förekommer i register som förs av Polismyndigheten enligt 4 kap. polisdatalagen eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 5 kap. samma lag (punkten 6). Som huvudregel gäller sekretessen inte i förhållande till den enskilde själv enligt en särskild sekretessbrytande bestämmelse i 12 kap. 1 § OSL.
5.3. Behovet av översyn för att skapa en tydligare och mer heltäckande reglering till skydd för uppgiftsutbyte vid internationellt polisiärt samarbete
Den ökande internationaliseringen ställer krav på förbättrat samarbete i brottsbekämpningen över gränserna. Internationellt utbyte av information är av stor betydelse vid bekämpningen av framför allt grov och gränsöverskridande brottslighet, men är viktigt även vid mindre allvarliga brott. Sverige deltar i omfattande internationellt samarbete i polisiära och straffrättsliga sammanhang och detta samarbete bidrar i hög grad till att upptäcka, förhindra och utreda allvarliga brott. Sådant samarbete förutsätter att information kan lämnas på ett säkert och effektivt sätt mellan de brottsbekämpande myndigheterna i de deltagande staterna.
I det internationella straffrättsliga samarbetet har det länge varit en självklar utgångspunkt att uppgifter i brottsutredningar skyddas av sekretess i alla länder som deltar i samarbetet. Otydliga sekretessbestämmelser i ett land som har tagit emot en uppgift riskerar att äventyra ett samarbete på det brottsbekämpande området, eftersom ett utlämnande av uppgiften i vissa fall skulle kunna inverka negativt på en pågående brottsutredning i det land som lämnat över uppgiften.
I de allra flesta fall finns ett fullgott och tydligt reglerat sekretesskydd även för sådana uppgifter som lämnas till svenska myndigheter från utländska organ inom det internationella
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
polisiära samarbetet. Sådana uppgifter som flutit in i verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna skyddas genom bestämmelserna i 18 kap. 1–3 §§ OSL om sekretess till skydd för brottsbekämpande verksamhet. Detta gäller även då uppgiften lämnats från ett utländskt organ. Uppgifter som lämnats inom ramen för rättslig hjälp blir normalt sekretesskyddade genom bestämmelsen i 18 kap. 17 § OSL. Mycket av det uppgiftsutbyte som sker i det polisiära samarbetet har sin grund i en bindande EUrättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt internationellt avtal och kan därför skyddas med stöd av 15 kap. 1 a § OSL, om det kan antas att Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Enligt förarbetena till bestämmelsen krävs dock normalt att avtalet eller rättsakten innehåller en tydlig sekretessbestämmelse för att den ska bli tillämplig (prop. 2012/13:192 s. 35). Av artikel 9 i det s.k. svenska initiativet (se avsnitt 5.1.2) framgår att brottsbekämpande myndigheter i enlighet med nationell lagstiftning ska säkerställa sekretessen för all överlämnad information och alla överlämnade underrättelser som har sekretessbelagts. Uppgifter som översänts med stöd av svenska initiativet torde därför omfattas av sekretess enligt bestämmelsen.
Därutöver finns bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § som skyddar en uppgift om det kan antas störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser att den röjs. Som framgår ovan (avsnitt 5.2.2) är det enligt praxis det konkreta informationsinnehållet i en uppgift, eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet, som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig.
Det är således flera olika regler med delvis olika syften, räckvidd och begränsningar som skyddar de uppgifter som utbyts vid internationellt polisiärt samarbete. Bestämmelserna omfattar huvudsakligen de svenska myndigheternas intressen. Det förekommer dock att uppgifter som skickas till Sverige inte har något samband med den verksamhet som bedrivs av svenska brottsbekämpande myndigheter, till exempel sådan information som skickas till samtliga stater som deltar i Interpolsamarbetet. Den sekretessbestämmelse som direkt tar sikte på att skydda en utländsk brottsbekämpande myndighets intresse av sekretess, 18 kap. 17 § OSL, omfattar en-
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
dast uppgifter som utbyts inom ramen för rättslig hjälp. Bestämmelsen är inte tillämplig på uppgifter som utbyts vid internationellt polisiärt samarbete. För det fall uppgiften inte omfattas av utrikessekretess eller uppgiftsutbytet inte stöder sig på ett avtal utan sker med stöd av nationella regler alternativt att avtalet som uppgiftsutbytet stöder sig på inte innehåller någon sekretessbestämmelse kan inte heller bestämmelserna i 15 kap. OSL tillämpas. Det kan därför inte uteslutas att det i det internationella polisiära samarbetet till svenska myndigheter kommer skyddsvärda uppgifter från utländska organ som inte har något sekretesskydd. Med hänsyn till behovet av att tydliggöra och införa ett mer adekvat skydd för sådana uppgifter som lämnats av en utländsk myndighet vid internationellt polisiärt samarbete bör därför en ny sekretessbestämmelse till skydd för utländska brottsbekämpande intressen införas.
5.4. En ny sekretessbestämmelse till skydd för utländska intressen vid internationellt polisiärt samarbete
Förslag: Sekretess ska gälla hos en brottsbekämpande myndig-
het för en uppgift som har lämnats av ett utländskt organ vid internationellt polisiärt samarbete i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att en förutsättning för att uppgiften lämnades var att den inte skulle röjas.
För en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst fyrtio år.
Bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen.
5.4.1. Behovet av en ny sekretessbestämmelse
Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som utgör en hörnsten i Sveriges demokratiska statsskick. En inskränkning av denna rättighet får göras endast efter en avvägning
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
mellan behovet av sekretess och intresset av insyn i den verksamhet eller hos den myndighet där handlingarna förekommer. Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är, som det uttrycks i 2 kap. 1 § TF, att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor och en medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. Dessa ändamål gör sig självklart gällande även i fråga om Sveriges internationella samarbete. Samtidigt bygger det internationella samarbetet på ömsesidigt förtroende. Brottsbekämpande myndigheter i andra länder ställer därför krav på att Sverige ska kunna hemlighålla vissa uppgifter som har anknytning till dem. Att så kan ske är vanligen en förutsättning för att Sverige ska få delta i det internationella polisiära samarbetet. En utgångspunkt vid all brottsbekämpande verksamhet, oavsett om denna är nationell eller internationell, är att den skyddas av sekretess när så behövs för att inte äventyra det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. Om en uppgift som betraktas som hemlig hos den utländska myndigheten skulle bli offentlig hos den svenska myndigheten kan detta äventyra såväl enskilda utredningar som det framtida internationella polisiära samarbetet. Mot den bakgrunden görs därför, vid en sammanvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn i myndigheternas verksamhet, bedömningen att det är påkallat att införa en regel om sekretess till skydd för utländska brottsbekämpande myndigheters intressen att förebygga och beivra brott.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket 4 TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott. Bestämmelsen är generellt utformad och begränsar enligt sin ordalydelse inte möjligheten att ta hänsyn till andra än svenska intressen. Regeringen uttalade vid införandet av 18 kap. 17 § OSL att grundlagsbestämmelsens ordalydelse inte hindrar att en sekretessbestämmelse uppställs till skydd för främmande staters intresse av att förebygga eller beivra brott (prop. 1999/2000:61 s. 165). Riksdagen ställde sig bakom förslaget (bet. 1999/2000:JuU19, rskr. 1999:2000:215, SFS 2000:576).Det finns således inget hinder mot att införa en sekretessbestämmelse i syfte att skydda utländska intressen vid internationellt polisiärt samarbete.
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
5.4.2. Den nya sekretessbestämmelsen
Sekretessens föremål
Den brist som kan identifieras i nuvarande sekretessreglering avser skyddet för utländska organs intressen när det gäller uppgifter som de har skickat till svenska brottsbekämpande myndigheter. Uppgifterna kan ha lämnats från en utländsk myndighet eller ett mellanfolkligt organ som Interpol. Om uppgifterna används i den svenska brottsbekämpande verksamheten är det bestämmelserna i 15 kap. eller 18 kap. 1–3 §§ OSL som blir tillämpliga. Sekretesskyddet i den nya bestämmelsen behöver därför endast omfatta sådana uppgifter som svenska brottsbekämpande myndigheter får del av men som saknar betydelse för dessa myndigheters verksamhet. Med hänsyn till detta bör sekretessens föremål inte vara begränsat till uppgifter med ett visst innehåll. Uppgiftens art eller karaktär bör inte heller ha någon betydelse för bestämmelsens tillämplighet.
Endast uppgifter som kommit Sverige tillhanda inom ramen för internationellt polisiärt samarbete bör omfattas av bestämmelsen. Med detta avses underrättelseverksamhet, brottsbekämpande verksamhet och övrig verksamhet, i den mån det sker utanför ramen för en åklagarledd förundersökning eller användning av tvångsmedel. Det sistnämnda utgör rättsligt samarbete och skyddas redan av 18 kap. 17 § OSL. Förutom att en uppgift ska vara hänförlig till internationellt polisiärt samarbete bör den också vara lämnad i ett brottsbekämpande syfte. Av systematiska skäl bör samma terminologi som redan förekommer i 18 och 35 kap. OSL användas, nämligen att uppgiften ska vara lämnad i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. De begreppen täcker in alla delar av den brottsbekämpande verksamheten hos myndigheterna. Den typ av uppgifter det kan röra sig om kan exempelvis vara en förfrågan eller en upplysning som skickas ut till samtliga länder inom Interpolsamarbetet. Det kan också röra sig om en förfrågan från ett samarbetsland om huruvida en viss person förekommer i svenska register eller om några åtgärder vidtagits i fråga om en viss person eller ett visst föremål.
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
Sekretessens räckvidd
Eftersom den uppgift som sekretessbeläggs enligt den föreslagna bestämmelsen ska vara lämnad inom ramen för internationellt polisiärt samarbete bör bestämmelsens räckvidd begränsas till de brottsbekämpande myndigheter som deltar i sådant samarbete. Sekretessen bör således för det första gälla hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen. Till detta kommer Skatteverket vars skattebrottsenheter självständigt utövar spaning i frågor som rör grova skattebrott och bokföringsbrott.
Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens huvuduppgifter i fråga om internationellt samarbete rör utredning och lagföring av konkreta brott. Uppgifter som utbyts inom ramen för sådant rättsligt samarbete skyddas enligt 18 kap. 17 § OSL. Myndigheterna bedriver i princip ingen underrättelseverksamhet. Uppgiftsutbyte i den verksamheten sker framför allt hos Polismyndigheten och motsvarande myndigheter som utreder brott. Det kan dock inte uteslutas att sådant uppgiftsutbyte i något fall sker även hos en åklagarmyndighet. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att skydda utländska intressen. Det är viktigt att uppgifterna skyddas oavsett hos vilken svensk myndighet de förekommer. Även om Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten endast deltar i internationellt polisiärt samarbete i mycket begränsad omfattning bör de uppgifter som finns där åtnjuta skydd av bestämmelsen. Med hänsyn till att det framför allt är utländska intressen som skyddas av den föreslagna bestämmelsen innebär detta inte några omfattande konsekvenser.
Vilket skaderekvisit är lämpligt?
Vid införandet av 18 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen bedömdes att ett skaderekvisit utformat med 18 kap. 1 § (dåvarande 5 kap. 1 § sekretesslagen) som förebild skulle bli svårt att tillämpa när en svensk myndighet verkställer en åtgärd på begäran av en utländsk myndighet. Eftersom det ofta inte går att överblicka vilka närmare konsekvenser ett röjande av uppgifter skulle kunna få för den utländska myndighetens utredning utan att begära omfattande kompletteringar skulle skaderekvisitets omfattning i praktiken bli betydligt mer begränsat i jämförelse med
Ds 2016:2 Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
vad som gäller vid en svensk förundersökning. I stället formulerades bestämmelsen så att den utländska myndighetens ställningstagande i fråga om sekretess i viss utsträckning kan påverka den svenska myndighetens bedömning. Enligt bestämmelsen gäller sekretess om det kan antas att åtgärden begärs under förutsättning att uppgiften inte röjs.
Även när det gäller den typ av polisiärt samarbete som den föreslagna sekretessbestämmelsen avser skulle det bli svårt att tillämpa ett skaderekvisit som tar sikte på t.ex. skada för verksamheten, eftersom det inte heller i detta fall är verksamheten hos den myndighet som prövar utlämnandet som kan komma att lida skada av ett utlämnande. Också av systematiska skäl är det lämpligt att använda ett skaderekvisit utformat efter samma principer vid internationellt polisiärt samarbete som vid begäran om rättslig hjälp. Skaderekvisitet i den nya bestämmelsen bör därför utformas efter samma principer som i 18 kap. 17 §.
5.4.3. Bestämmelsens placering
Då den nya sekretessbestämmelsen tar sikte på verksamheten med att förebygga och beivra brott bör den placeras i 18 kap. OSL. Eftersom bestämmelsen syftar till att skydda utländska intressen vid internationellt polisiärt samarbete och på så sätt kompletterar 17 § kan den lämpligen införas efter den bestämmelsen.
5.4.4. Sekretesstiden
Vid internationellt rättsligt samarbete är sekretesstiden fyrtio år. Det är lämpligt att samma sekretesstid gäller även vid internationellt polisiärt samarbete.
5.4.5. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Enligt 18 kap. 19 § tredje stycket OSL inskränker den tystnadsplikt som följer av 17 § rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunika-
Sekretess i internationellt polisiärt samarbete
tion, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol eller åklagare. I övrigt är rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inte inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av den aktuella sekretessbestämmelsen i 17 §.
Frågan är om denna rätt bör inskränkas för uppgifter som omfattas av den föreslagna sekretessen. Som har nämnts i avsnitt 2.7 ska stor återhållsamhet iakttas när det övervägs om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är bl.a. den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion, vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112). För den nya sekretessbestämmelsen bedöms att uppgifterna inte är av sådant slag att en inskränkning av meddelarfriheten är motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen.
6. Skattesekretess hos Bokföringsnämnden
6.1. Begäran om yttranden om god redovisningssed
Den svenska företagsbeskattningen bygger på ett långtgående samband mellan redovisning och beskattning. Huvudregeln vid företagsbeskattning är att resultatet ska beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. För att bestämma skattebasen är det därför av stor vikt att känna till innebörden av begreppet god redovisningssed.
Bokföringslagen (1999:1078) innehåller ett förhållandevis litet antal detaljföreskrifter om hur bokföring närmare ska gå till. I stället föreskrivs att bokföringsskyldigheten ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed (4 kap. 2 §). Vad som utgör god redovisningssed bestäms så långt som möjligt genom en traditionell lagtolkning. I några fall kan det vara ganska okomplicerat att slå fast hur lagens regler ska tolkas och fyllas ut. I många fall behövs det emellertid klarläggande uttalanden om vad som utgör god redovisningssed. Genom bokföringslagen (8 kap. 1 §) har Bokföringsnämnden tillsammans med Finansinspektionen fått huvudansvaret för att utveckla en god redovisningssed. Finansinspektionen ansvarar för utvecklingen i finansiella företag i den utsträckning det är påkallat av dessa företags särart. I övrigt är alltså Bokföringsnämnden det främsta statliga organet för att göra auktoritativa uttalanden om innehållet i god redovisningssed. Nämndens rekommendationer och uttalanden i redovisningsfrågor utgör allmänna råd och är inte rättsligt bindande. De kan emellertid indirekt få rättslig betydelse när ett enskilt fall som innefattar en bedömning av god redovisningssed prövas av domstol eller förvaltningsmyndighet (prop. 1975:104 s. 205 och prop. 1998/99:130 s. 178).
Skattesekretess hos Bokföringsnämnden
Eftersom det inte alltid står klart vad god redovisningssed innebär förekommer det att den myndighet som kan meddela förhandsbesked i skattefrågor, Skatterättsnämnden, och förvaltningsdomstolar begär yttranden från Bokföringsnämnden om vad som enligt nämndens uppfattning utgör god redovisningssed i ett konkret fall. Skatterättsnämndens beslut om förhandsbesked är bindande för myndigheterna, om det inte överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen.
6.2. Skattesekretessen gäller inte hos Bokföringsnämnden
Enligt 27 kap. 1 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen, som är absolut, gäller bl.a. hos Skatterättsnämnden.
Sekretessen enligt 27 kap. 1 § OSL gäller enligt 4 § samma kapitel även hos domstol. Om uppgifterna har betydelse i målet gäller dock sekretessen med ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet. För uppgifter som inte har betydelse i målet gäller samma sekretess som uppgifterna hade hos den myndighet de inhämtats från, t.ex. Skatterättsnämnden.
Om uppgifter som omfattas av sekretess i ett pågående ärende hos Skatterättsnämnden eller i ett pågående mål hos en domstol lämnas över till Bokföringsnämnden för att nämnden ska avge ett yttrande finns det inte någon sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften hos Bokföringsnämnden. Det finns inte heller någon bestämmelse om överföring av sekretess som är tillämplig i en sådan situation (jfr t.ex. 11 kap. och 43 kap. 2 och 9 §§ OSL).
6.3. Behovet av översyn för att inte hämma utvecklingen av god redovisningssed
FAR – Branschorganisationen för redovisningskonsulter, revisorer och rådgivare (tidigare Föreningen auktoriserade revisorer – FAR)
Ds 2016:2 Skattesekretess hos Bokföringsnämnden
har i en framställning föreslagit att sekretess ska gälla hos Bokföringsnämnden för sådana uppgifter som nämnden i sin verksamhet erhåller från domstol eller annan myndighet och som omfattas av sekretess där.
Bakgrunden till framställningen är att det enligt FAR förekommer att domstolar i mål om t.ex. förhandsbesked i taxerings- eller skattefrågor begär in yttranden från Bokföringsnämnden i frågor som rör god redovisningssed. Eftersom någon sekretess inte gäller hos nämnden i denna typ av ärenden är nämnden skyldig att lämna ut uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden till den som begär det. FAR menar att detta förhållande kan verka avhållande på förvaltningsdomstolarnas och parternas vilja att inhämta yttranden från Bokföringsnämnden, vilket enligt FAR skulle vara till nackdel för rättssäkerheten och utvecklingen av god redovisningssed.
Bokföringsnämnden har uppgett att det förekommer att uppgifter som överlämnats till nämnden i samband med en begäran om yttrande begärs ut hos nämnden. Bokföringsnämnden delar FAR:s uppfattning att det finns ett behov av sekretess i nämndens verksamhet.
6.4. Skattesekretessen ska kunna föras över till Bokföringsnämnden
Förslag: Om en domstol eller en annan myndighet begär ett
yttrande om god redovisningssed från Bokföringsnämnden och i samband därmed lämnar över uppgifter som omfattas av s.k. skattesekretess, ska skattesekretessen bli tillämplig på uppgifterna även hos Bokföringsnämnden.
6.4.1. Behovet av en sekretessbestämmelse för att skydda uppgifter om enskilda
Med tanke på den starka koppling som finns mellan företagsbeskattning och redovisning är det av stor vikt att innebörden av god redovisningssed kan klargöras i rättstillämpningen i samband med beskattning. Det är därför viktigt att domstolar och myndigheter
Skattesekretess hos Bokföringsnämnden
inte drar sig för att inhämta yttranden från Bokföringsnämnden och att nämnden får ett så gott underlag som möjligt för sin bedömning.
Om uppgifter som omfattas av sekretess i ett pågående ärende hos Skatterättsnämnden eller i ett pågående mål hos en domstol lämnas över till Bokföringsnämnden för att nämnden ska avge ett yttrande finns det, som FAR påpekar, inte någon sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften hos Bokföringsnämnden. Det finns som nämnts ovan inte heller någon bestämmelse om överföring av sekretess som är tillämplig i en sådan situation. För att säkerställa att yttranden kan inhämtas utan att känsliga uppgifter sprids, bör en ny bestämmelse om sekretess eller en bestämmelse om överföring av sekretess övervägas.
Ett alternativ till en ny bestämmelse skulle kunna vara att Skatterättsnämnden eller berörd domstol avidentifierar de handlingar som sänds över till Bokföringsnämnden. Akter i skatteärenden eller skattemål är dock ofta mycket omfattande och att genomföra en avidentifiering kan bli mycket arbetskrävande, vilket innebär att ett sådant förfarande kan försena handläggningen avsevärt eller leda till att något yttrande inte inhämtas.
När det gäller den avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset som alltid ska göras när införande av sekretess övervägs, bör följande beaktas. Den typ av uppgifter det här är fråga om är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som finns inom beskattningsverksamheten. Sekretessen kan omfatta såväl uppgifter om den som är föremål för bestämmande av skatt som uppgifter om tredje man. Det kan t.ex. handla om uppgifter om affärs- och driftförhållanden. Hos Skatteverket och Skatterättsnämnden omfattas uppgifterna av skattesekretessen som är absolut enligt 27 kap. 1 § OSL. Enligt 27 kap. 4 § OSL gäller skattesekretessen som huvudregel med ett rakt skaderekvisit för uppgifter i mål hos domstol. Bokföringsnämndens yttranden har inte en omedelbar effekt för en enskild utan det är först vid prövningen i domstol eller hos Skatterättsnämnden som yttrandena får effekt för prövningen av ärendet. Både hos Skatterättsnämnden och hos domstol omfattas uppgifterna av sekretess. Skyddsintresset måste anses vara lika stort hos Bokföringsnämnden som hos Skatterättsnämnden och i domstol. Insynsintresset kan knappast anses väga tyngre hos
Ds 2016:2 Skattesekretess hos Bokföringsnämnden
Bokföringsnämnden än hos Skatterättsnämnden eller domstol. Mot bakgrund av det anförda bör en ny bestämmelse om sekretess eller en bestämmelse om överföring av sekretess införas.
6.4.2. Överföring av sekretess är mest lämpligt
Med hänsyn till att det inte ska införas mer sekretess än nödvändigt och att syftet med bestämmelsen är att skapa motsvarande sekretess som gäller hos den myndighet som lämnat över uppgifterna till Bokföringsnämnden, bör sekretessen inskränkas till sådana uppgifter som redan är sekretessreglerade i 27 kap. 1 eller 4 § OSL. Eftersom sekretessen gäller med olika styrka beroende på om uppgifterna kommer från Skatterättsnämnden eller från domstol är en bestämmelse om överföring av sekretess till Bokföringsnämnden den mest lämpliga lösningen.
6.4.3. Bestämmelsens placering
En bestämmelse om överföring av sekretess bör placeras i 27 kap. OSL (jfr prop. 2008/09:150 s. 326-327).
6.4.4. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Den tystnadsplikt som följer av 27 kap. 1 och 4 §§ OSL inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (27 kap. 10 § OSL). Detta kommer att gälla även när Bokföringsnämnden på grund av den nya bestämmelsen om överföring av sekretess tillämpar dessa sekretessbestämmelser.
7. Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
7.1. Personaladministrativ sekretess
7.1.1. Personalsocial verksamhet och uppgifter om enskildas hälsotillstånd m.m.
Sekretess i myndigheters personaladministrativa verksamhet regleras i 39 kap. OSL. Offentliganställda har genom regleringen ett visst skydd för uppgifter om sina personliga förhållanden. Enligt 1 § gäller sekretess i personalsocial verksamhet. Med detta uttryck avses personalvårdande åtgärder såsom psykologisk, kurativ eller social rådgivning för att främja bl.a. hälsa och arbetstrivsel. För uppgifter som förekommer i en myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt gäller enligt 2 § sekretess för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och för sådana uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ett ärende om omplacering eller pensionering av anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgifterna röjs.
7.1.2. Skydd mot hot och trakasserier
Bestämmelserna i 39 kap. 3 § OSL syftar till att ge offentliganställda skydd mot hot och trakasserier. I paragrafens första stycke stadgas att sekretess gäller i myndigheternas personaladministrativa verksamhet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
uppgifterna röjs. Begreppet enskilds personliga förhållanden omfattar såväl uppgifter om t.ex. adress och telefonnummer till bostaden som uppgift om den enskildes namn (se prop. 1986/87:3 s. 23 och prop. 2003/04:93 s. 45). Bestämmelsen är försedd med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga. Uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan således inte hemlighållas rutinmässigt, utan endast i undantagssituationer. I förarbetena anges att bedömningen ofta bör kunna göras mot bakgrund av omständigheterna när uppgifterna begärs utlämnade, t.ex. att den person som begär att få ta del av uppgifterna uppträder hotfullt (prop. 1986/87:3 s. 8 f.).
Termen personaladministrativ verksamhet ska inte tolkas alltför snävt. Det har bl.a. ansetts att förande av listor över var man kan nå sådan personal som kan behöva tillkallas utom tjänstetiden och förteckningar över kravallutrustad personal, där det framgår vilken polisman som har ett visst nummer på sin hjälm, ingår i myndighetens personaladministrativa verksamhet (prop. 1986/87:3 s. 23 respektive 2003/04:93 s. 45). Detta gäller även när listorna förs på ett annat ställe än hos en personaladministrativ enhet hos myndigheten. Begränsningen till uppgifter i personaladministrativ verksamhet innebär dock att bestämmelsen inte ger stöd för att hemlighålla vem som har handlagt ett ärende eller vem som har fattat ett visst beslut. Till exempel har en part i ett ärende hos en myndighet ett berättigat intresse av att få veta vem som har handlagt hans eller hennes ärende. (Se prop. 1986/87:3 s. 23.)
Uppgifter om en enskilds personliga förhållanden kan även avse uppgifter om en närstående. Kravet för att dessa uppgifter ska omfattas av skydd är emellertid att det ska kunna antas att medarbetaren eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgifterna röjs.
7.1.3. Sekretess för personal som är särskilt utsatt
Starkare skydd för vissa uppgifter hos vissa myndigheter
Ett särskilt starkt sekretesskydd gäller enligt 39 kap. 3 § andra stycket OSL för vissa uppgifter hos Riksdagens ombudsmän (JO) och, i den utsträckning regeringen har föreskrivit det, hos myndig-
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
heter där personalen särskilt riskerar att utsättas för allvarligt men. Sekretessen är begränsad till uppgifter om enskildas bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter om personalen, uppgifter i form av bilder som utgör underlag för tjänstekort samt uppgifter om närstående till personalen. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Sekretessen gäller alltså med ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att det råder en presumtion för sekretess. Enligt 10 § OSF gäller detta förstärkta sekretesskydd bl.a. i Polismyndighetens och åklagarmyndighetens samt i domstolars personaladministrativa verksamhet.
Hur begränsas det förstärkta skyddet?
När det förstärkta sekretesskyddet infördes poängterades att rätten till insyn i myndigheternas verksamhet först och främst kräver att allmänheten kan ta del av sådant som rör anställdas tjänst och tjänsteutövning och att den anställde kan nås på arbetsplatsen. (prop. 1993/94:165 s. 34). Något starkare intresse av att allmänheten ska kunna nå en tjänsteman i hemmet, om inte tjänstemannen själv vill det, ansågs inte finnas. Med hänsyn till intresset av att skydda anställda och deras familjer inom utsatta områden mot hot och trakasserier ansåg regeringen att det fanns skäl att införa sekretess med ett omvänt skaderekvisit.
Regeln om den utvidgade sekretessen inom den personaladministrativa verksamheten skulle enligt förarbetena begränsas till uppgifter och områden där behovet av skydd framstod som särskilt stort. I förarbetena angavs att det förstärkta sekretesskyddet skulle begränsas till att gälla endast hos sådana myndigheter där det fanns ett mera påtagligt behov av sekretesskydd. För att tillgodose kravet på att sekretess enbart skulle gälla inom områden där det fanns ett verkligt behov angavs att det uttryckligen skulle regleras i vilka myndigheters personaladministrativa verksamhet sekretess för uppgifter kan gälla. Sekretessen skulle endast gälla hos en myndighet där personalen särskilt kunde riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. Endast uppgifter hos sådana myndigheter där de anställda på grund av arbetets karaktär
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
regelmässigt utsätts för hot och trakasserier skulle kunna skyddas (prop. 1993/94:165 s. 34).
Det uttalades i förarbetena att det främst är skyddet för uppgifter om bostadsadresser och hemtelefonnummer som borde stärkas. Skyddet bedömdes även behöva omfatta adress och telefonnummer till sommarbostaden. På Lagrådets inrådan utsträcktes skyddet till att också omfatta personnummer. Regeringen uttalade i den delen att det knappast kan finnas något egentligt insynsintresse när det gäller offentliga funktionärers personnummer och att någon som har kunskap om ett personnummer på ett enkelt sätt via folkbokföringen kan få uppgift om adress till den person numret rör (prop. 1993/94:165 s. 32–34). Bestämmelsen täcker även in de fall där en myndighets personal kan befaras bli utsatt för våld, inte därför att någon enskild vill hämnas vad han eller hon uppfattar som en oförrätt utan därför att någon kan ha ett intresse av att skada myndighetens verksamhet.
Sekretesskyddet i bestämmelsen omfattar också ”andra jämförbara uppgifter avseende personalen”. Detta begrepp är avsett att innefatta även del av de uppräknade exemplifierande uppgifterna, t.ex. födelsedatum. Begreppet är vidare avsett att innefatta uppgifter av samma typ som tas upp i exemplifieringen, dvs. uppgifter som möjliggör att personalen kan nås utanför arbetet, t.ex. uppgift om privat mobilnummer eller mejladress. Begreppet är emellertid inte avsett att innefatta uppgift om anställds namn. Sådan uppgift kan däremot omfattas av sekretess enligt bestämmelsen i första stycket där det vidare begreppet personliga förhållanden används. Begreppet uppgift om närstående till personalen är avsett att innefatta samtliga uppgifter om närstående, även uppgift om närståendes namn (se prop. 2003/04:93 s. 45, s. 48 och s. 90 samt bet. 2003/04:KU17).
Av 2 kap. 14 § tredje stycket TF framgår att en myndighet inte får efterforska vem den är som begär att få ta del av en allmän handling eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Sökanden har alltså som huvudregel rätt att vara anonym. I vissa fall där en handling omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen är det dock i många fall en förutsättning för att en myndighet ska kunna lämna ut handlingen att myndigheten frågar
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
efter vad handlingen eller uppgifterna i handlingen ska användas till. Att få kunskap om syftet med en begäran om utlämnande är i sådana fall helt enkelt nödvändigt för att kunna göra sekretessprövningen. I förarbetena till den förstärkta personaladministrativa sekretessen uttalades angående styrkan på sekretessen att det omvända skaderekvisitet gör att vid en begäran om utlämnande kommer den tjänsteman som har att pröva framställningen många gånger att behöva fråga vad uppgiften ska användas till (prop. 1993/94:165 s. 34–35). När detta måste efterfrågas får den som begär att få ut handlingen välja mellan att berätta om vad handlingen ska användas till och att avstå från att få del av handlingen.
De allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden i 21 kap. OSL som gäller i hela statsförvaltningen gäller också i den personaladministrativa verksamheten. Bestämmelserna i 21 kap. OSL är primära sekretbestämmelser (se förklaring i avsnitt 2.4) som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Sekretess gäller enligt dessa bestämmelser för t.ex. vissa uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv, för vissa uppgifter om förföljda personer samt för vissa uppgifter om som rör utlänningar till skydd för deras säkerhet. Tillsammans utgör bestämmelserna i 21 kap. ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn.
I förhållande till företrädare för arbetstagarorganisationer, skyddsombud m.fl. gäller särskilda begränsningar i sekretessen enligt 39 kap. 3 § OSL, se 10 kap. 11 och 12 §§ OSL.
7.1.4. Fotografiska bilder i personaladministrativ verksamhet
Fotopresentationers status enligt tryckfrihetsförordningen
Ett fotografi som är utlagt på ett myndighetsinternt datanätverk (intranät) är att anse som en handling som förvaras hos den myndighet som har tillgång till bildgalleriet (2 kap. 3 § TF). Eftersom handlingen också är färdigställd och därmed upprättad är fotografiet en allmän handling och ska lämnas ut på begäran, om inte sekretess gäller för uppgiften (2 kap. 2, 3 och 7 §§ TF).
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
Sekretess för fotografier som utgör underlag för tjänstekort
Under år 2004 infördes ett starkare sekretesskydd för fotografier i offentliga register, bl.a. genom en ändring i folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL. Vidare utvidgades tillämpningsområdet för den starkare personaladministrativa sekretessen i 39 kap. 3 § andra stycket OSL till att även omfatta uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort. Bakgrunden till lagändringarna var att det förekom att fotografier i offentliga register användes av politiskt extrema organisationer för hot, trakasserier och kartläggning av enskilda (prop. 2003/04:93 s. 30).
I förarbetena till lagändringarna anförde regeringen att när det är fråga om fotografier av enskilda i de offentliga registren har offentlighetsprincipen sin största betydelse som möjlighet för medierna att få tillgång till bilder för att illustrera skildringar av olika slag. Vidare anfördes att det var av särskilt stor betydelse att medierna ges tillgång till fotografier av personer som i skilda egenskaper utövar makt i samhället eller annars har en roll att spela i skildringen och granskningen av samhälleliga missförhållanden (prop. 2003/04:93 s. 37).
Mot detta ställdes det obehag och den rädsla enskilda känner när fotografier används vid gärningar som kanske utgör hotbrott eller förekommer i sammanhang som annars upplevs som hotfulla. Regeringen påpekade att det inte heller går att bortse från att det finns en risk för att t.ex. offentliga tjänstemän som blir föremål för registrering avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder. De personer som utför registreringen kan nämligen vara personer om vilka det är känt att de inte är främmande för att begå våldshandlingar. Detsamma gäller om en tjänsteman får sin bild publicerad i ett sammanhang som utgör olaga hot eller annars upplevs som hotfullt. Risken är att han eller hon av rädsla för trakasserier eller våldshandlingar avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder (jfr prop. 2003/04:93 s. 37).
Vid en intresseavvägning fann regeringen att enskildas berättigade krav på trygghet vägde tyngre än mediernas och allmänhetens behov av tillgång till fotografierna. Regeringen fäste särskild vikt vid att sekretess för sådana fotografier inte kunde anses medföra att de grundläggande syften som bär upp offentlighetsprincipen träddes för när. Regeringen konstaterade i
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
detta sammanhang bl.a. att en förstärkt sekretess för fotografier i de offentliga registren inte leder till att sådana allmänna handlingar hos myndigheterna som innehåller sakuppgifter eller bedömningar blir mer svåråtkomliga. Regeringen ansåg att de skäl som anförts för en förstärkt sekretess för fotografier av enskilda i offentliga register hade samma relevans när det gällde frågan om uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort borde omfattas av den starkare personaladministrativa sekretessen (prop. 2003/04:93 s. 37–38 och s. 49).
Fotografier som förekommer i den personaladministrativa verksamheten och som inte utgör underlag för tjänstekort, bl.a. sådana som finns utlagda på en intranätssida, omfattas inte av övervägandena i nämnda proposition. Sådana fotografier omfattas således bara av sekretess om det i det enskilda fallet kan antas att en anställd riskerar att utsättas för våld eller annat allvarligt men om bilden lämnas ut (39 kap. 3 § första stycket OSL). Det råder alltså en stark presumtion för offentlighet.
7.2. Behovet av översyn för att motverka utsatthet för offentliganställda
7.2.1. Offentliganställda är mer utsatta
Enligt Arbetsmiljöverkets två senaste rapporter som baseras på Arbetsmiljöundersökningar
9
och som belyser arbetet i statlig
sektor i jämförelse med andra sektorer och arbetsmarknaden som helhet har andelen statsanställda som uppgett att de varit utsatta för våld eller hot om våld de senaste tolv månaderna varit på ungefär samma nivå mellan åren 2001 och 2011. Utsattheten har under denna period legat omkring 20 procent. (”Arbetsmiljön i statlig sektor 2011”, Arbetsmiljöverket 2012:6 och ”Arbetsmiljön i statlig sektor 2013”, Arbetsmiljöverket 2014:6.) Det konstateras i rapporterna att de statsanställda således inte har blivit mer utsatta för våld eller hot om våld under 2000-talet men att det är många som är utsatta (jfr ”För säkerhets skull – om myndigheters arbete
9 Arbetsmiljöundersökningar genomförs vartannat år (ojämna år) av Statistiska Centralbyrån (SCB) på uppdrag av Arbetsmiljöverket. Sedan 1989 omfattar den cirka 130 frågor inom olika områden.
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
mot hot och våld riktat mot deras anställda”, Statskontoret 2012, s. 6).
I en studie av förekomsten av hot och våld mot anställda på länsstyrelserna från 2010 framkom att hot oftast förekommer muntligen via telefon men även vid personliga möten där obehagliga situationer kan uppstå. Ett förhållande som framkom var att medarbetare vid länsstyrelserna upplever att klimatet i relationen mellan myndigheten och de personer som myndigheten har att göra med i arbetet hårdnat. Det är alltså en negativ attitydförändring till myndighetsutövning i sig. I studien framhävs att det under sådana omständigheter är svårt att fatta komplicerade beslut i ärenden. En synpunkt som framkommer i studien är att det kan tyckas enkelt att säkerställa att ett beslut är korrekt och rättssäkert. Om det föreligger hot i bakgrunden mot den anställde eller mot dennes familj, kompliceras emellertid bilden betydligt (jfr ”Trygg och ohotad i tjänsten – en studie av förekomsten av hot och våld mot anställda på länsstyrelserna” 2010, s. 1).
Statskontoret beskriver i sin rapport ”För säkerhets skull – om myndigheters arbete mot hot och våld riktat mot deras anställda” från 2012 att hot och våld som riktar sig mot anställda inom det offentliga är ett arbetsmiljöproblem, men också i högsta grad ett demokratiproblem. När hot och våld riktas mot tjänstemän som har myndighetsutövning som en del av sina arbetsuppgifter är problemet inte enbart ett arbetsmiljö- och säkerhetsproblem för den enskilde tjänstemannen och för myndigheten, utan ett rättssäkerhets- och demokratiproblem för samhället i dess helhet (se s. 6 och 12).
Regeringen gav i september 2014 Brottsförebyggande rådet (Brå) i uppdrag att göra en kunskapsöversikt över hot, våld och trakasserier mot personer med uppdrag eller anställningar av särskild betydelse för det demokratiska samhället. De personer som avses ingå i uppdraget är dels förtroendevalda politiker, dels tjänstemän som verkar i förvaltningar som styrs av politiker, samt bl.a. personer som är verksamma inom rättsväsendet och andra relevanta myndigheter. I regeringsbeslutet med uppdraget till Brå uttalas att skälet till att det behövs en kunskapsöversikt innehållande både kartläggning och analys är att i en av de senaste studierna som Brå har gjort av förtroendevaldas situation (Brå 2014:9) framkommer att så många som 19 procent av de
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
förtroendevalda har varit utsatta för trakasserier, hot och våld under 2013 och att oron för att bli utsatt påverkar många i deras uppdrag. I regeringsbeslutet uttalas också att det tyvärr inte endast är förtroendevalda som blir utsatta för trakasserier, hot och våld. Det framhålls att under 2000-talet har flera kartläggningar och studier visat att för ett antal yrkeskategorier som är särskilt utsatta för hot, våld och trakasserier är syftet med dessa gärningar ofta att påverka de olika yrkespersonerna i deras yrkesroll.
7.2.2. Framställningar till regeringen om ett stärkt skydd
Stärkt sekretesskydd för anställda i Riksbanken
Sveriges riksbank (Riksbanken) har i en framställning till Justitiedepartementet begärt att sekretesslagstiftningen ändras så att sekretesskyddet stärks för bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer för anställda i Riksbanken. Riksbanken anför bl.a. följande. Det finns en påtaglig risk för att möjligheten för allmänheten att ta reda på riksbanksanställdas telefonnummer eller adress till bostaden kan missbrukas. Det har förekommit fall av trakasserier på hemtelefon. Eftersom det är svårt för den som ska göra skadebedömningen i enskilda fall att bedöma avsikterna hos den som begär ut en uppgift om en tjänstemans telefonnummer eller adress, bör skyddet för riksbanksanställdas integritet förstärkas. Anställda i riksbanken har rätt att känna trygghet för sig själv och för sin familj. Intresset för deras personliga integritet får vad avser just dessa uppgifter anses väga starkare än offentlighetsintresset. Riksbanken har en central funktion i samhället och är föremål för allmänhetens uppmärksamhet på ett annat sätt än många andra myndigheter. Det finns därför stor risk att enskilda utnyttjar tillgängligheten av uppgifter om personalen på ett sätt som kan skada såväl den anställde som bankens verksamhet. Riksbanken har ett behov av att ha kontaktlistor till de anställda och deras anhöriga. Syftet med listorna är att medarbetarna ska kunna kontaktas inom rimlig tid – även utanför kontorstid – vid en eventuell kris och att anhöriga ska kunna kontaktas vid behov.
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
Fotografier i interna fotopresentationer
Förvaltningsrätten i Stockholm har i en framställning till Justitiedepartementet begärt att det införs regler som möjliggör sekretess för fotografier som används för internt bruk i fotopresentationer av personal. Förvaltningsrätten anför bl.a. följande. Det insynsintresse som gör sig gällande för uppgifter om offentliganställda framstår som mindre starkt när det gäller fotografier som enbart är avsedda att användas internt inom myndigheten. Fotografier kan användas för att söka upp anställda utanför arbetsplatsen. Fotografier av personal är därför lika skyddsvärda som de privata kontaktuppgifter, uppgifter om personnummer och underlag för tjänstekort som redan är föremål för den särskilt starka personaladministrativa sekretessen som gäller för myndigheter inom vissa områden.
Uppgifter om närstående till offentliganställda
En facklig förtroendeman vid SACO-rådet, Lunds universitet, har i en framställning till Justitiedepartementet begärt att sekretesslagstiftningen ska ändras för att möjliggöra generell sekretess för uppgifter om anhöriga i de kontaktlistor som tas fram i t.ex. olika krishanteringsprogram. I framställningen anförs bl.a. följande. Tsunamikatastrofen ledde till en insikt i behovet av beredskap för och hantering av kriser. Ett led i arbetet med att formulera ett krishanteringsprogram är att upprätta kontaktlistor för att veta vem man ska kontakta om det händer något. Det är orimligt att uppgifter om anhöriga inte skyddas. Det kan på goda grunder finnas anledning för en anställd att inte lämna denna typ av uppgifter till en myndighet eftersom uppgifterna med största sannolikhet blir offentliga.
Övriga framställningar från myndigheter
Med jämna mellanrum kommer det in skrivelser eller framställs muntliga propåer från myndigheter om förstärkt personaladministrativ sekretess. Som nämns ovan uttalas i förarbetena att den förstärkta personaladministrativa sekretessen endast skulle
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
gälla hos myndigheter där personalen särskilt kunde riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men och där de anställda på grund av arbetets karaktär regelmässigt utsätts för hot och trakasserier (prop. 1993/94:165 s. 34). Många av framställningarna om förstärkt personaladministrativ sekretess har avslagits eftersom några konkreta hotsituationer inte har kunnat redovisas. Tolkningen av förarbetena har varit att detta krävs.
7.3. Stärkt skydd för offentliganställdas privata kontaktuppgifter och fotografiska bilder på intranät
Förslag: Det skydd för offentliganställdas personliga
förhållanden som nu gäller hos Riksdagens ombudsmän och hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, utsträcks till att gälla för alla offentliganställda. De uppgifter som detta berör gäller enskildas bostadsadress, privata telefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter, uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort och även uppgifter om närstående till personalen. Skyddet utsträcks samtidigt till att också omfatta fotografiska bilder som används för intern presentation av myndighetens personal.
Bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den ändrade sekretessbestämmelsen.
7.3.1. Stärkt skydd för offentliganställdas privata kontaktuppgifter
Behovet av en utvidgad sekretessbestämmelse
När regeringen föreslog en förstärkning av den personaladministrativa sekretessen hos myndigheter där personalen är särskilt utsatt klargjordes att regeringen stod fast vid den grundläggande bedömningen att man ska vara restriktiv vid införande av sekretess på områden där sekretess inte tidigare gällt
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
(prop. 1993/94:165 s. 34). Detta är ett självklart förhållningssätt som har sin grund i tryckfrihetsförordningens regelverk om rätten att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 2 § TF anges att den rätten endast får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna skyddsintressen, bl.a. skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.
Utgångspunkten är att det finns ett starkt allmänintresse av att kunna ta del av uppgifter om offentliganställda. Insynsintresset gör sig särskilt starkt gällande för uppgifter som rör en anställds tjänsteutövning, i synnerhet i samband med beslutsfattande. Det är även viktigt att uppgifter som gör det möjligt att nå en anställd på arbetsplatsen är öppna. Rätten till insyn i myndigheternas verksamhet kräver också som utgångspunkt att var och en kan få ta del av sådant som i övrigt rör en anställds anställning såsom uppgifter om lön och anställningstid. Starka offentlighets- och rättssäkerhetsintressen gör sig gällande i tjänstetillsättningsärenden och disciplinärenden. Myndigheternas personaladministrativa verksamhet är därför ett sådant område där det sedan gammalt gällt en långtgående offentlighet. (Jfr prop. 1979/80:2 del A s. 200–203.)
Den hitintills rådande synen på frågan om sekretess i personaladministrativ verksamhet har varit att en regel om sekretess för bl.a. privata adresser inte lämpligen kan omfatta alla offentligt anställda. Till skillnad från uppgifter som rör t.ex. en anställds tjänsteutövning och beslutsfattande där insynsintresset är stort, får dock insynsintresset för tjänstemännens privata kontaktuppgifter anses vara ytterst begränsat. Detsamma gäller för uppgifter som rör närstående till personalen. Av betydelse i sammanhanget är att mediernas möjlighet att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar alltjämt tillgodoses i tillräcklig utsträckning.
För att uppgifter om offentliganställdas hemadress och privata telefonnummer i myndigheters personaladministrativa verksamhet ska vara offentliga talar att sådana uppgifter i allmänhet inte är så känsliga från integritetssynpunkt och att uppgifterna dessutom ofta lätt kan hittas på annat sätt. Att insynsintresset för uppgifterna är begränsat räcker därför inte för att inskränka offentligheten för aktuella handlingar. Offentlighetsprincipen är alltid utgångspunkten för bedömningen och om den ska inskränkas måste det
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
vara påkallat med hänsyn till – i det här fallet – skyddet för enskildas personliga förhållanden.
Offentligheten för uppgifter inom den personaladministrativa verksamheten har som ovan beskrivits i avsnitt 7.1.3 inskränkts där det varit påkallat med hänsyn till de anställdas och deras familjers och andra närståendes trygghet.
För att regeringen enligt gällande rätt ska kunna meddela föreskrifter om det starkare sekretesskyddet för de aktuella uppgifterna hos en myndighet gäller enligt 39 kap. 3 § andra stycket OSL att personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. I förarbetena anges att bestämmelsen bara bör vara tillämplig hos myndigheter där det finns ett mera påtagligt behov av sekretesskydd. Endast uppgifter hos sådana myndigheter där de anställda på grund av arbetets karaktär regelmässigt utsätts för hot och trakasserier skulle kunna skyddas (prop. 1993/94:165 s. 34).
Det högt ställda kravet i bestämmelsen har inneburit att offentliganställda har fått tåla att i vissa fall bli uppsökta i sina hem eller att utstå t.ex. telefontrakasserier till privata telefonnummer. I de fall regeringen har meddelat föreskrifter om sekretess har det inte räckt med personalens oro för att bli utsatta för trakasserier. Det har inte heller räckt med någon upplevd hotfull situation. För att det ska vara fråga om ett påtagligt behov av sekretesskydd har det i princip krävts faktiska dokumenterade händelser i form av uttalade hot eller trakasserier. Förarbetenas uttalanden om att endast uppgifter hos sådana myndigheter där de anställda på grund av arbetets karaktär regelmässigt utsätts för hot och trakasserier ska kunna skyddas gör att endast ett begränsat antal myndigheter har kunnat omfattas.
I de ovan nämnda rapporterna (se avsnitt 7.2.1) konstateras att det är vanligt med hot och trakasserier mot offentliganställda. I rapporterna framhålls också att detta påverkar de offentliganställda personerna mer än vad som är rimligt ur demokratisynpunkt. I denna kontext kan konstateras att dessa omständigheter ytterligare kompliceras av att det genom sociala medier och på andra sätt har blivit lättare att i vissa fall få fram uppgifter om en anställds familjemedlemmar eller andra nära anhöriga.
Uppgifterna om enskildas hemadress och telefonnummer kan hos flertalet myndigheter i dag endast skyddas t.ex. när den som
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
begär ut uppgifterna samtidigt hotar att skada den som uppgifterna gäller, och det då kan antas att den enskilde eller någon närstående riskerar att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgifterna röjs (39 kap. 3 § första stycket OSL).
En ordning där offentligt anställda inte kan skyddas på ett adekvat sätt från att utsättas för trakasserier i sin bostad eller på sin privata telefon är inte rimlig. Att införa ett starkare sekretesskydd för uppgifter om hemadress och privata telefonnummer samt för andra privata kontaktuppgifter och uppgifter om närstående är ett enkelt och rimligt sätt att skydda anställda och deras närstående mot hot och trakasserier. Offentliganställda har rätt att känna trygghet för sig själv och för sina närstående.
Vad som också talar för ett starkare sekretesskydd är att många myndigheter har ett behov av privata kontaktuppgifter till sin personal och deras anhöriga för att på ett bra sätt kunna förbereda sig för kriser av olika slag. Om dessa uppgifter som anställda lämnar frivilligt inte kan skyddas på ett adekvat sätt finns en risk för att myndigheterna inte får in de uppgifter de behöver. Att så skulle kunna bli fallet framgår också av de framställningar till Justitiedepartementet som nämnts ovan i avsnitt 7.2.2. Till detta kommer att om inte det som uppfattas som skyddsvärt kan skyddas på ett adekvat sätt, kan i förlängningen förtroendet för offentlighetsprincipen och de avvägningar som görs av lagstiftaren mellan insynsintresse och integritetsintresse urholkas.
Vid intresseavvägningen mellan insynsintresset och integritetsintresset för offentliganställdas privata kontaktuppgifter görs bedömningen att det finns ett behov av att utsträcka sekretesskyddet till att omfatta alla offentliganställda så att det skydd för offentliganställdas personliga förhållanden som nu gäller hos JO och hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, utsträcks till att gälla på samma sätt hos alla myndigheter och offentliga organ där OSL gäller. Som uttalats i tidigare förarbeten förtjänar det även nu att påpekas att man inte bör göra sig överdrivna föreställningar om skyddets effekter därför att det är fråga om uppgifter som ofta finns t.ex. i telefonkataloger eller går att hitta vid olika sökningar på internet (jfr prop. 1993/94:165 s. 34). Ett utvidgat sekretesskydd i den personaladministrativa verksamheten kan dock vara en viktig pusselbit i myndigheternas arbete med säkerhet för de anställda.
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
Mediernas möjlighet att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar får alltjämt anses vara tillgodosedd i tillräcklig utsträckning.
Den utvidgade sekretessbestämmelsen
Att föreslå en förstärkning av sekretessen inom detta område är i överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens regler om rätten att få ta del av allmänna handlingar. Möjligheten att sekretessbelägga uppgifterna begränsas till de situationer när det är påkallat med hänsyn till skyddet för en enskilds personliga förhållanden. Det handlar om skydd för uppgifter om bostadsadresser och privata telefonnummer men även personnummer och andra jämförbara uppgifter, uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort och även uppgifter om närstående till personalen. Det kan t.ex. handla om uppgifter som anställda lämnar om anhöriga i syfte att dessa ska kunna kontaktas vid sjukdom, olycksfall eller i andra typer av krissituationer. Det är således fråga om uppgifter där behovet av skydd framstår som särskilt stort, samtidigt som insynsintresset är ytterst begränsat.
För att skyddet ska bli tillfredsställande bör en sekretessbestämmelse utformas med ett omvänt skaderekvisit. Uppgifterna bör skyddas om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Uppgifterna bör alltså skyddas på samma sätt som i dag gäller för personal vid JO och i de myndigheter där regeringen meddelat föreskrifter om att det starkare sekretesskyddet ska gälla. Vid en begäran om utlämnande kommer den tjänsteman som har att pröva framställningen många gånger att behöva fråga vad uppgiften ska användas till. Sådana uppgifter får efterfrågas om det behövs för sekretessbedömningen.
7.3.2. Stärkt skydd för fotografier i internpresentationer
Behovet av en sekretessbestämmelse
Som beskrivs ovan är insynsintresset ofta stort vad gäller offentliganställdas tjänsteutövning och beslutsfattande. Insynsintresset är
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
däremot mindre framträdande när det gäller uppgifter som enbart är till för att användas internt. Fotografier kan dock vara av stort intresse för medierna trots att de endast är tagna för att användas internt. Det har att göra med att fotografier kan ha en avgörande betydelse för en skildring i media. I t.ex. ett granskande reportage kan det vara fördelaktigt för läsaren eller mediakonsumenten att kunna identifiera de personer som skildras. Ett annat viktigt syfte med bildpublicering är att undvika att personer förväxlas med någon med samma namn som i en artikel t.ex. utpekas som klandervärd. En artikel som innehåller bild på de personer som skildras har ofta ett bättre informationsvärde för läsaren än en artikel som saknar bilder.
Företrädare för medierna pekade i ett lagstiftningsärende om sekretess för passfotografier på sitt behov av snabb tillgång till fotografierna. De varnade för att även om medierna vid en prövning enligt en strängare sekretessregel skulle komma att bedömas ha rätt att få ett fotografi utlämnat, riskerar redan tidsutdräkten i samband med en sådan prövning att försvåra nyhetsrapporteringen. I samma lagstiftningsärende framfördes också att det ingår i massmediernas uppgifter att granska samhället och dess aktörer och att detta uppdrag ibland innefattar publicering av bilder av enskilda mot de enskildas vilja, eftersom dessa personer vill dölja missförhållanden som allmänheten har rätt att ta del av (jfr prop. 2003/04:93 s. 36).
Vad gäller sekretessintresset avseende fotografier i den personaladministrativa verksamheten kan de skäl som ligger till grund för bestämmelsen om sekretess för fotografier som tas fram i samband med utfärdandet av tjänstekort, göra sig gällande med samma styrka t.ex. vad gäller fotografier av personalen på en myndighets intranät. Sådana fotografier kan bl.a. användas för att söka upp en anställd utanför arbetsplatsen i syfte att utsätta honom eller henne för trakasserier. Risken att offentliga tjänstemän, som får sin bild publicerad i ett sammanhang som är brottsligt eller hotfullt, avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder av rädsla för repressalier måste vägas in i bedömningen.
På samma sätt som gäller för privata kontaktuppgifter har det betydelse vilken inverkan en inskränkning av möjligheten att ta del av fotografier som tagits för interna syften har för mediernas
Ds 2016:2 Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
möjlighet att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar.
Vid intresseavvägningen mellan insynsintresset och sekretessintresset kan till att börja med konstateras att sekretess för fotografier som används för intern presentation av en myndighets personal inte leder till att sådana allmänna handlingar i myndigheternas förvar som innehåller sakuppgifter eller bedömningar blir mer svåråtkomliga. Även om en förstärkt sekretess skulle medföra att t.ex. dagspressen ofta skulle vägras tillgång till fotografier från myndigheters interna presentationer av sin personal, kommer således mediernas möjligheter att i sak fullfölja sitt samhällskritiska uppdrag inte att begränsas. Den fria och informerade samhälleliga debatt som handlingsoffentligheten bl.a. syftar till att främja kommer inte heller att beskäras på grund av att sekretess införs för fotografier som används för interna presentationer av myndigheters personal.
Intresset av att tillgodose enskildas berättigade krav på trygghet och intresset av att minska risken för obehörig påverkan på offentliga tjänstemän bedöms mot bakgrund av det ovan anförda väga tyngre än mediernas och allmänhetens intresse av att få tillgång till fotografierna. En bestämmelse om sekretess för fotografiska bilder som används för interna presentationer av myndigheters personal bör införas.
Den nya sekretessbestämmelsen
När det gäller den närmare utformningen av en sekretessbestämmelse till skydd för fotografiska bilder som används för intern presentation av myndighetens personal, är det av betydelse om fotografier i interna fotopresentationer kan anses ingå i en myndighets personaladministrativa verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen angavs som beskrivs ovan att med personaladministrativ verksamhet avsågs företeelser av skilda slag. Som exempel nämndes tjänstetillsättning, löner och rutiner vid ledighet men också psykologisk och social rådgivning för att främja hälsa, arbetstrivsel och effektivitet. Som framgår av avsnitt 7.1.2 ska begreppet inte ges en alltför snäv tolkning. Förande av listor över var man kan nå sådan personal som kan behöva tillkallas utom
Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet
tjänstetiden har t.ex. ansetts vara personaladministrativ verksamhet, även när listorna förs på annat ställe än en personaladministrativ enhet.
Fotografier som utgör underlag för tjänstekort anses tillhöra den personaladministrativa verksamheten. Den förstärkta sekretessen för sådana underlag utgör dock inget hinder mot att tjänstekorten brukas och visas upp i tjänsten (prop. 2003/04:93 s. 49). Syftet med ett tjänstekort är att en anställd ska kunna legitimera sig under utförande av tjänsten och att personer som han eller hon möter i tjänsten ska kunna förvissa sig om att den anställde har den befogenhet som han eller hon påstår sig ha. Interna fotopresentationer av myndighetens personal kan sägas fylla en liknande funktion inom myndigheten. Syftet med fotografierna är att anställda inom organisationen lättare ska känna igen kollegor i olika interna sammanhang. I vart fall om en myndighets fotopresentation endast är avsedd att användas internt får den anses tillhöra den personaladministrativa verksamheten.
Ett förstärkt sekretesskydd för fotografier som används för intern presentation av myndighetens personal bör således införas genom en komplettering av bestämmelsen om förstärkt personaladministrativ sekretess i 39 kap. 3 § andra stycket OSL.
7.3.3. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inte inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av den befintliga personaladministrativa sekretessen i 39 kap. 3 § OSL. Det framgår av 39 kap. 6 § samma lag. Det finns inte heller skäl att inskränka meddelarfriheten med anledning av ovan nämnda förslag om utvidgningen av sekretesskyddet. Som nämns i avsnitt 2.7 innefattar denna rätt bl.a. en rätt att muntligen lämna uppgifter till en journalist. Den innefattar dock inte någon rätt att lämna ut eller offentliggöra sekretessbelagda allmänna handlingar. Ett fotografi som kommer att omfattas av sekretessen enligt den föreslagna bestämmelsen kommer således inte att kunna lämnas ut med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
8. Medborgarinitiativ
8.1. Skyddet för enskildas integritet vid olika åsiktsyttringar
8.1.1. Valsekretess
I 3 kap. 1 § RF anges att riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. I vallagen (2005:837) finns bestämmelser om genomförande av val till riksdagen men även bestämmelser om genomförande av val till landstings- och kommunfullmäktige samt Europaparlamentet. Valhemligheten är för dessa olika val tryggad genom särskilda regler i vallagen om hur man röstar. Brott mot valhemligheten är kriminaliserat (17 kap. 9 § brottsbalken). Enligt 40 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om hur en väljare har röstat vid val enligt vallagen och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen, eller som framgår av innehållet i ett avgivet valkuvert som inte har öppnats för rösträkning enligt bestämmelserna i 11 och 12 kap. vallagen. Sekretessen är absolut, dvs. något skaderekvisit finns inte. Någon lagstadgad tystnadsplikt för anhöriga och andra enskilda som hjälper väljare att rösta finns inte.
I lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i Valmyndighetens och länsstyrelsernas verksamhet med val och folkomröstningar enligt vallagen, folkomröstningslagen (1979:369) och lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. I lagen finns också bestämmelser om personuppgiftsbehandling i Valmyndighetens, Sametingets och länsstyrelsens verksamhet med val enligt sametingslagen (1992:1433). Dessa bestämmelser aktualiseras om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av
Medborgarinitiativ
personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Enligt 3 § nämnda lag gäller dock 8 § personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PuL, i fråga om förhållandet till offentlighetsprincipen. I sistnämnda bestämmelse anges att bestämmelserna i PuL inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter.
8.1.2. Namninsamlingar
Det finns inte någon sekretessregel som enbart har som syfte att skydda namninsamlingar som lämnas in till myndigheter. Däremot kan de allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL vara tillämpliga också för uppgifter i namninsamlingar. Bestämmelserna i 21 kap. OSL utgör tillsammans ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn. Sekretess skulle t.ex. kunna gälla enligt 21 kap. 1 § OSL för vissa uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv, eller enligt 21 kap. 3 § OSL för vissa uppgifter om förföljda personer eller enligt 21 kap. 5 § OSL för vissa uppgifter som rör utlänningar, till skydd för deras säkerhet.
8.1.3. Medborgarförslag och folkinitiativ
I kommunallagen (1991:900), förkortad KL, regleras två olika nationella institut som båda syftar till att ge enskilda en möjlighet att påverka den kommunala politiken: medborgarförslag och folkinitiativ. Enligt 5 kap. 23 § första stycket 5 KL får ärenden i kommunfullmäktige väckas av den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag). Enligt 5 kap. 23 § andra stycket KL får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i kommunfullmäktige av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när
Ds 2016:2 Medborgarinitiativ
namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.
Det finns inte några särskilda sekretessregler för uppgifter i ett kommunalt medborgarförslag eller ett kommunalt folkinitiativ. Frågan om behovet av sekretess avseende medborgarförslag och folkinitiativ behandlades inte i förarbetena när dessa institut infördes. (Jfr prop. 1993/94:188 avseende folkinitiativ och prop. 2001/02:80 avseende medborgarförslag.)
8.1.4. Stödförklaringar enligt förordningen om Medborgarinitiativet
Från och med den 1 april 2012 kan medborgare i EU, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet, genomföra ett så kallat medborgarinitiativ för att uppmana EU-kommissionen att lägga fram ett visst lagförslag. Medborgarinitiativet är en form av direktkanal för EU:s medborgare att föra fram sina synpunkter och påverka kommissionen att föreslå en rättsakt inom EU:s kompetensområde. För att kommissionen ska behandla initiativet krävs att det stöds av sammanlagt minst en miljon medborgare med medborgarskap i minst sju olika EU-länder som har uppnått rösträttsåldern för val till Europaparlamentet. Ett initiativ stöds genom att medborgaren fyller i ett särskilt stödförklaringsformulär. I varje EU-land är en särskild myndighet utpekad för att kontrollera och intyga stödförklaringar för medborgarinitiativ. I Sverige har regeringen utsett Valmyndigheten att göra detta arbete (2 § förordningen [2007:977] med instruktion för Valmyndigheten). Uppdraget innebär bland annat att myndigheten ska kontrollera och intyga antalet giltiga stödförklaringar som har gjorts av unionsmedborgare från Sverige.
De behöriga myndigheterna ska inom tre månader från mottagandet av begäran kontrollera de översända stödförklaringarna på lämpligt sätt, i förekommande fall i enlighet med nationell lagstiftning och praxis (artikel 8.2 förordningen om medborgarinitiativet). På grundval av detta ska de tillhandahålla organisatörerna ett intyg som överensstämmer med mallen i en bilaga till förordningen, i vilket antalet giltiga stödförklaringar för den berörda medlemsstaten intygas.
Medborgarinitiativ
Stödförklaringar som kommer in till Valmyndigheten utgör allmänna handlingar som omfattas av offentlighetsprincipen under den tid de förvaras hos myndigheten. Någon tillämplig sekretessbestämmelse i OSL finns inte.
8.1.5. Personuppgiftsskyddet i personuppgiftslagen
Enligt 13 § första stycket b) PuL är det förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar politiska åsikter. Sådana uppgifter betecknas i lagen som känsliga personuppgifter. Enligt 15 § PuL får dock känsliga personuppgifter behandlas, om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Av 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) framgår som ett undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter att sådana uppgifter får behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet. I 8 § PuL tydliggörs som nämnts ovan att bestämmelserna i PuL inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter.
8.2. Bör integritetskänsliga uppgifter omfattas av sekretess?
I verksamheten med att kontrollera och intyga antalet giltiga stödförklaringar som har lämnats av unionsmedborgare från Sverige enligt EU-förordningen om medborgarinitiativet kan det förekomma en mängd uppgifter om enskilda som är integritetskänsliga. Uppgifterna kan enligt exempel från Valmyndigheten uppfattas som så känsliga att de behöver omfattas av ett sekretesskydd. Det har dock inte framkommit att det finns liknande behov av sekretesskydd vad gäller t.ex. folkinitiativ eller medborgarförslag. Övervägandena bör därför begränsas till behovet av sekretess i fråga om medborgarinitiativ.
Ds 2016:2 Medborgarinitiativ
8.3. En ny sekretessbestämmelse till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar
Förslag: Sekretess ska gälla i verksamheten med att kontrollera
och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men. I fråga om en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst sjuttio år.
Bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen.
8.3.1. Behovet av en sekretessbestämmelse för att skydda enskildas integritet
Utgångspunkten är att man ska vara restriktiv vid införande av sekretess på områden där sekretess inte tidigare gällt (prop. 1993/94:165 s. 34). Som även framhålls i avsnitt 7.3.1 är detta ett självklart förhållningssätt som har sin grund i tryckfrihetsförordningens regelverk om rätten att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 2 § TF anges att den rätten endast får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna skyddsintressen, bland annat skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
Det finns som framgår ovan inte någon sekretessregel som enbart har som syfte att skydda uppgifter i medborgarinitiativ som lämnas in till Valmyndigheten. Däremot kan de allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL, som gäller i hela förvaltningen, vara tillämpliga också för uppgifter som ges in i sådana sammanhang.
Frågan är här om det ska införas en sekretessregel till skydd för enskildas personliga förhållanden i verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt förordningen om medborgarinitiativet. När en ny sekretessbestämmelse övervägs måste intresset av insyn och
Medborgarinitiativ
öppenhet i den aktuella verksamheten vägas mot sekretessintresset och mot de särskilda skyddsintressen som är aktuella i verksamheten i fråga. I det här fallet gäller sekretessintresset skyddet för den enskildes personliga integritet.
Intresset av insyn och transparens i vilka medborgarinitiativ som genomförs är betydande. Det finns också ett stort intresse av insyn i argumentationen och underlagen som är kopplade till medborgarinitiativen. Det är även av stort intresse hur många stödförklaringar som lämnas för vart och ett av medborgarinitiativen. Det finns därutöver ett intresse av insyn i vilka enskilda personer som lämnar sitt stöd för olika medborgarinitiativ. Det kan t.ex. vara av intresse att undersöka om ett visst initiativ stöds enbart, eller företrädesvis, av personer ur en viss socioekonomisk grupp eller från ett visst avgränsat geografiskt område.
Sekretessintresset och intresset att skydda enskildas integritet vid avlämnandet av stödförklaringar för olika medborgarinitiativ i verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar är också betydande. Att underteckna ett medborgarinitiativ kan t.ex. visa på en persons politiska ställningstaganden eller kan på annat sätt ge uttryck för åsikter om vars offentliggörande individen själv ska kunna bestämma. Beroende på initiativets innehåll kan undertecknaren ha ett motiverat behov av att hindra att det stöd han eller hon ger blir offentligt. Detta behov kan ha samband med olika slags sammanhang, så som arbetslivet, familjelivet eller verksamhet i religiösa eller politiska sammanhang. Om uppgifter om personliga förhållanden, t.ex. namn och andra uppgifter som knyter stödförklaringen till en viss person, blir offentliga kan detta i betydande grad avhålla människor från att underteckna ett medborgarinitiativ. Den nya möjligheten för EU:s medborgare att delta och lämna förslag till ny lagstiftning inom EU kan således motverkas.
Ett offentliggörande skulle kanske särskilt kunna påverka medborgarnas vilja att underteckna initiativ som till sin karaktär är politiska eller starkt knutna till individens värderingar. Vid undertecknandet av ett initiativ kan en persons politiska åskådning och olika former av viljeyttringar röjas. Det kan handla om åskådning i känsliga frågor som t.ex. aborträtt, HBTQ-personers rättigheter, olika former av religiösa åskådningar eller liknande. Det finns alltså ett starkt skyddsintresse. Mot den bakgrunden görs
Ds 2016:2 Medborgarinitiativ
därför – vid en avvägning mellan insynsintresset och integritetsintresset – bedömningen att det i verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar är påkallat att införa en regel om sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas personliga förhållanden. Ett sådant sekretesskydd skulle inte alls påverka möjligheten till insyn vad gäller vilka medborgarinitiativ som genomförs, vad de handlar om, argumentation och underlag som är kopplade till medborgarinitiativen eller hur många stödförklaringar som lämnas för vart och ett av medborgarinitiativen. Mediernas förutsättning att fullgöra en granskande rapportering och sitt samhällskritiska uppdrag bedöms därför alltjämt tillgodoses i tillräcklig utsträckning.
8.3.2. Den nya sekretessbestämmelsen
De uppgifter som behöver skyddas avser enskildas personliga förhållanden. Uppgifterna i fråga finns i verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt förordningen om medborgarinitiativet. Det är därför lämpligt att avgränsa räckvidden för skyddet genom en hänvisning till den verksamhet i vilken uppgifterna ska förekomma. På grund av det starka integritetsskyddsintresse som beskrivs i föregående avsnitt bör skaderekvisitet vara omvänt, dvs. en uppgift ska hemlighållas om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men.
8.3.3. Sekretesstiden
Sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden gäller i normalfallet i högst sjuttio år. De uppgifter som den föreslagna bestämmelsen kommer att omfatta kan avse alla möjliga olika typer av uppgifter om en enskild. Det framstår därför som mest lämpligt att här föreslå den sekretesstid som är bruklig för enskildas personliga förhållanden, nämligen att sekretessen ska gälla i högst sjuttio år.
Medborgarinitiativ
8.3.4. Sekretessbestämmelsens placering
Med beaktande av verksamhetens karaktär är det svårt att placera bestämmelsen under någon av de befintliga samlande rubrikerna i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning. Det är därför mest lämpligt att placera bestämmelsen i 40 kap. OSL, som behandlar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. En naturlig placering i det kapitlet är efter 1 § som innehåller en sekretessbestämmelse där den grundlagsskyddade valhemligheten kommer till uttryck.
8.3.5. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Som framgår av avsnitt 2.7 ska stor återhållsamhet iakttas när det övervägs om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är bl.a. den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion, vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111– 112).
För den aktuella bestämmelsen föreslås ett omvänt skaderekvisit med presumtion för sekretess. Uppgifterna har dock inte lämnats av en enskild i en förtroendesituation. Inte heller i övrigt kan uppgifterna anses vara av sådant slag att en inskränkning av meddelarfriheten är motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen.
9. Enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek
9.1. Bibliotekssekretessen
Enligt 40 kap. 3 § OSL gäller sekretess i biblioteksverksamhet för uppgift i register om en enskilds lån, reservation eller annan form av beställning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men. I fråga om uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Bestämmelsen infördes efter förslag från konstitutionsutskottet (bet. 1988/89:KU38). Bibilioteksnämnden i Göteborgs kommun hade initierat frågan om sekretess i ett lagstiftningsärende, men regeringen fann inte tillräckliga skäl för att införa sekretess för uppgifter i låntagarregister. I den aktuella propositionen angavs att den risk som kunde finnas med att uppgifter i låneregistren i vissa fall kunde användas på ett sätt som kan leda till men för den enskilde i stället kunde förebyggas genom ändrade sökmöjligheter och gallringsrutiner (prop. 1988/89:67 s. 34). Konstitutionsutskottet fann dock vid en samlad bedömning av de skäl som talade för respektive mot ett införande av en sekretessbestämmelse att skälen för en sådan bestämmelse vägde tyngst (bet. 1988/89:KU38 s. 6).
Enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek
9.2. Ny teknik gör att bibliotekssekretessen bör ses över
9.2.1. Enskildas användning av informationsteknik på bibliotek
När bibliotekssekretessen infördes fanns inte den möjlighet för enskilda besökande på bibliotek att göra internetsökningar på ett biblioteks dator eller att på annat sätt använda sig av informationsteknik i biblioteksverksamhet som finns nu. Den fråga som behandlades i förarbetena inför bibliotekssekretessens införande var om det skulle införas en sekretessbestämmelse som gjorde det möjligt att sekretesskydda uppgifter i biblioteks låntagarregister. Det gällde enskildas lån av i första hand böcker men även enskildas lån av andra medier, t.ex. talböcker, grammofonskivor, videogram, diabilder, grafik m.m. (jfr bet. 1988/89:KU38 s. 4).
Konstitutionsutskottet uttalade att intresset av offentlighet när det gäller uppgifter om en enskilds lån i bibliotek är begränsat. Man ansåg att uppgifter om vilka böcker en person lånar på bibliotek normalt sett knappast kan anses vara särskilt känsliga från integritetssynpunkt. I vissa fall ansågs emellertid en sådan uppgift vara förenad med högst beaktansvärd risk för skada och att det i det enskilda fallet kan finnas risk för att sådana uppgifter används på ett sätt som för låntagaren leder till men. Möjligheten att kartlägga en persons intresseområden ansågs kunna uppfattas som ett hot mot den personliga integriteten (bet. 1988/89:KU38 s. 5–6 och 11).
Frågan är om inte samma skäl som konstitutionsutskottet anförde vid bibliotekssekretessens införande gör sig gällande också för enskildas användning av informationsteknik i biblioteksverksamheten. Denna fråga har också uppmärksammats av Riksdagens ombudsmän (JO).
9.2.2. JO har uttalat sig om bibliotekssekretessen
I en anmälan till JO vände sig en person bl.a. mot att bibliotekspersonal övervakat hans sökningar på internet på bibliotekets dator och att bibliotekschefen därefter rapporterat till sökandens arbetsgivare att sökanden skulle ha sökt efter visst material. Han ifrågasatte bibliotekets rätt att sätta upp regler för
Ds 2016:2 Enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek
vilken slags information som får sökas på internet med hjälp av bibliotekets dator.
JO (2001/02 s. 469, dnr 805–1999) ansåg att eftersom allmänna bibliotek har rätt att ställa upp regler för användning av deras datorer, måste de också ha rätt att vidta åtgärder för att kontrollera att dessa regler följs.
Anmälarens chef som ansågs ha agerat som företrädare för en myndighet hade vid kontakt med bibliotekschefen framställt önskemål om en skriftlig redogörelse för vad som hänt. JO anmärkte att enligt dåvarande 15 kap. 5 § sekretesslagen (nuvarande 6 kap. 5 § OSL) ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess. Bibliotekschefen hade genom ett brev till anmälarens chef lämnat uppgift om anmälarens sökningar på internet och vad sökningarna gällt. När det gäller frågan om sekretess gällt för uppgifterna anförde JO bl.a. följande.
”Enligt min mening kan det ifrågasättas om uppgifter i ett biblioteks dator om vilka hemsidor på Internet som en enskild har besökt med hjälp av datorn över huvud taget kan omfattas av [...] sekretessbestämmelsen. Av intresse i detta avseende är att Internet eller liknande möjligheter att söka information via datorer inte fanns, i vart fall inte för allmänt användande, vid tiden för denna sekretessregels tillkomst. Mot bakgrund härav [...] finner jag inte grund för att hävda att sekretess gällde för de uppgifter som [bibliotekschefen] lämnade om [anmälaren]. Med hänsyn till den problematik jag nyss har berört anser jag att det finns ett behov av översyn av bestämmelsen i 9 kap. 22 § sekretesslagen”.
9.3. Ett utvidgat skydd för enskildas användning av informationsteknik
Förslag: Den s.k. bibliotekssekretessen utsträcks till att omfatta
även uppgifter om en enskilds användning av informationsteknik i biblioteksverksamhet.
Bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den ändrade sekretessbestämmelsen.
Enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek
9.3.1. Behovet av en utvidgad sekretessbestämmelse
I förarbetena till bestämmelsen om bibliotekssekretess noterades att det vid biblioteken, förutom utlåning av böcker, förekom utlåning av talböcker, grammofonskivor, videogram, diabilder, grafik, m.m. Det angavs att det inte fanns anledning att göra någon principiell skillnad mellan uppgifter om sådana lån och boklån. Det var alltså fråga om utlåning av fysiska media. Frågan i lagstiftningsärendet gällde om sekretess borde införas för uppgifter vid den registrering som biblioteken gjorde i låne- och låntagarregister av vem som lånat eller reserverat något och vad lånet eller reservationen avsåg.
Uppgifter om vilka sökningar som har gjorts via internet sparas normalt sett automatiskt i s.k. loggar på den dator där sökningarna har gjorts. Sådana loggar som återfinns på en myndighets dator torde vidare vara att anse som upprättade och därför allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Det kan konstateras att det i biblioteksverksamhet förekommer uppgifter om enskildas informationssökning och annan användning av informationsteknik samt att sådana uppgifter kan vara av integritetskänslig natur. Det kan på goda grunder hävdas att sekretess enligt 40 kap. 3 § OSL inte gäller för uppgifter om enskilds informationssökning vid lån av ett biblioteks dator. Frågan är då om den aktuella sekretessbestämmelsen bör ändras så att den klart omfattar sådana uppgifter.
Skälen för sekretess för dessa uppgifter väger i vart fall lika tungt som i fråga om de uppgifter som enligt nuvarande ordning omfattas av bibliotekssekretessen. Sekretessbehovet måste emellertid alltid vägas mot behovet av insyn. Allmänhetens behov av insyn i vilka sökningar andra enskilda gör på bibliotekens datorer måste – liksom behovet av insyn i uppgifter om enskildas lån – betraktas som begränsat. Vid en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset får sekretessintresset därför anses väga tyngre. Bibliotekssekretessen bör således utsträckas till att omfatta även uppgifter i biblioteksverksamhet om enskildas användning av informationsteknik.
Det kan dock noteras att den föreslagna sekretessen inte utgör något hinder för biblioteket att även fortsättningsvis sätta upp regler för användningen av datorer eller för bibliotekets möjligheter
Ds 2016:2 Enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek
att kontrollera efterlevnaden. Konsekvensen av den föreslagna sekretessen blir däremot att sekretessbelagda uppgifter inte får vidarebefordras till andra myndigheter eller enskilda om det inte finns någon tillämplig sekretessbrytande regel.
9.3.2. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
Som nämns i avsnitt 2.7 ska stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 112).
Den befintliga bibliotekssekretessen enligt 49 kap. 3 § OSL är försedd med ett omvänt skaderekvisit, vilket kan tala för en inskränkning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Det handlar dock inte om uppgifter som lämnats i förtroende. Vid införandet av bibliotekssekretessen ansågs det inte nödvändigt att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för uppgifter som omfattas av sekretessen. Det saknas skäl att göra en annan bedömning beträffande de nu tillkommande uppgifterna.
10. Begravningsverksamhet
10.1. Begravningsverksamheten saknar sekretesskydd
Allmänna begravningsplatser ska anordnas och hållas av de territoriella församlingarna inom Svenska kyrkan eller, efter beslut av regeringen, av kommuner (2 kap. 1 § begravningslagen [1990:1144]). Det är nu endast Stockholms och Tranås kommuner som omfattas av sådana regeringsbeslut. En församling inom Svenska kyrkan eller en kommun som ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde, är huvudman för begravningsverksamheten (1 kap. 1 § begravningslagen). Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser (1 kap. 1 § begravningslagen och prop. 1998/99:38 s. 98–99). Den som är huvudman för begravningsverksamheten ska bl.a. på begäran medla mellan parterna i tvister om kremering och gravsättning och pröva tillstånd till flyttning av gravsatt stoft eller aska. Länsstyrelsen prövar också vissa frågor om t.ex. kremering och gravsättning. (Se 5 kap.3 och 4 §§ och 6 kap. 2 §begravningslagen.)
Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar i verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (2 kap. 4 § OSL och bilagan till lagen). I begravningsverksamhet enligt begravningslagen ska alltså inom Svenska kyrkan i princip samma bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och sekretess tillämpas som hos myndigheter, t.ex. den kommunala myndighet som är huvudman för begravningsverksamhet. (Jfr prop. 1998/99:38 s. 160–162 .)
Begravningsverksamhet
Göteborgs kyrkogårdsstyrelse har i en framställning till regeringen konstaterat att det inte finns någon bestämmelse om sekretess som särskilt tar sikte på begravningsverksamhet. Enligt kyrkogårdsstyrelsen åberopar enskilda känsliga uppgifter om familjerelationer och övriga personliga förhållanden i ärenden om medling i tvister om kremering och gravsättning samt flyttning av gravsatt stoft eller aska. Parterna ger vidare inte sällan in läkarintyg med utförliga uppgifter om parternas fysiska och psykiska hälsotillstånd. Enligt kyrkogårdsstyrelsen finns därför ett behov av sekretesskydd.
10.2. Sekretesskydd för enskilda införs i ärenden enligt begravningslagen
Förslag: Sekretess ska gälla i ett ärende enligt begravningslagen
(1990:1144) för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen ska inte gälla för beslut i ärendet. I fråga om en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst sjuttio år.
Bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen.
10.2.1. Behovet av sekretess för att skydda enskildas personliga integritet
I verksamhet enligt begravningslagen kan det ofta förekomma känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Vissa av dessa uppgifter, t.ex. uppgifter om någon enskilds fysiska och mentala hälsa, skyddas som regel av någon form av sekretess när de förekommer på andra håll i det allmännas verksamhet, t.ex. i hälso- och sjukvården (jfr 25 kap. 1 § OSL).
Det finns inga bestämmelser om sekretess för verksamhet enligt begravningslagen, förutom det minimiskydd för vissa typer av uppgifter som följer av 21 kap. OSL och som gäller i hela den offentliga förvaltningen. Dessa bestämmelser ger bl.a. ett skydd för
Ds 2016:2 Begravningsverksamhet
mycket känsliga uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv (21 kap. 1 § OSL) och s.k. skyddade adresser (21 kap. 3 § OSL).
Eftersom kyrkans verksamhet enligt begravningslagen kan innebära medling mellan enskilda finns ett visst allmänt intresse av insyn. Även när det gäller länsstyrelsens prövning av olika frågor om t.ex. kremering, gravsättning och flyttning av gravsatt stoft eller aska finns ett visst insynsintresse. Samtidigt kan det i ärenden enligt begravningslagen förekomma uppgifter om personliga förhållanden som till sin natur är mycket känsliga. Behovet av att kunna skydda sådana uppgifter med hänsyn till enskildas integritet måste anses vara stort. Sekretessbehovet måste alltid vägas mot behovet av insyn. Vid en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset får skälen för sekretess anses väga tyngre än intresset av insyn. Det får därför anses påkallat att införa en regel om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt begravningslagen.
10.2.2. Den nya sekretessbestämmelsens utformning
De uppgifter som behöver skyddas i begravningsverksamhet avser enskildas personliga förhållanden. Uppgifterna kan finnas hos Svenska kyrkan, hos en kommun eller hos en länsstyrelse. Den nya bestämmelsen begränsas till sin räckvidd lämpligen därför till att gälla i ärende enligt begravningslagen. På grund av det insynsintresse som beskrivs i föregående avsnitt bör skaderekvisitet vara rakt, dvs. en uppgift ska hemlighållas bara om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen bör inte heller gälla för ett beslut i ett ärende.
10.2.3. Sekretesstiden bör vara sjuttio år
Sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden gäller i normalfallet i högst sjuttio år. De uppgifter som den föreslagna bestämmelsen kommer att omfatta kan avse såväl den avlidne som dennes anhöriga. Bestämmelsen kommer i första hand att träffa sådana uppgifter som hos andra myndigheter, t.ex. inom hälso- och sjukvården, skulle vara skyddade i högst sjuttio år. Det framstår därför som mest lämpligt att här föreslå samma sekretesstid.
Begravningsverksamhet
10.2.4. Sekretessbestämmelsens placering
Med beaktande av verksamhetens karaktär är det svårt att placera bestämmelsen under någon av de befintliga samlande rubrikerna i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning. Det är därför mest lämpligt att placera bestämmelsen i 40 kap. OSL, som behandlar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter.
10.2.5. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
En följd av att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar i verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen ska jämställas med myndigheter i offentlighets- och sekretesslagens mening (2 kap. 4 § OSL och bilagan till lagen) är att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter gäller enligt 13 kap. 2 § OSL. För länsstyrelsens del gäller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter på samma sätt som hos alla andra myndigheter om inte rätten är inskränkt enligt lag, se avsnitt 2.7.
Frågan är om denna rätt bör inskränkas för uppgifter som omfattas av den föreslagna sekretessen. Som framgår av avsnitt 2.7 ska stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 111–112).
Den föreslagna sekretessen i begravningsverksamhet kommer att omfatta uppgifter av känslig natur, till exempel uppgifter om enskilds hälsa. Sekretess för sådana uppgifter inskränker ofta rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om de förekommer i hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Mot bakgrund av det inslag av tvistlösning som förekommer i begravningsverksamheten väger dock intresset av en bibehållen rätt att meddela och offentliggöra uppgifter tyngre än i nyss nämnda verksamheter. Sekretessen för uppgifter i begravningsverksamhet bör därför inte inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
11. Handlingsoffentlighet hos enskilda organ
11.1. Ändringar i bilagan till offentlighets- och sekretsslagen
Förslag: Handlingsoffentlighet ska gälla i all verksamhet hos
Hälsohögskolan i Jönköping AB. Detta bolag ska därför föras in i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Hänvisningarna till andra bolag som ägs av Stiftelsen Högskolan i Jönköping ska, liksom namnet på stiftelsen, uppdateras.
Hänvisningarna i bilagan till Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Svenska Språknämnden och WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring tas bort från bilagan.
11.1.1. Offentlighetsprincipen hos privata organ
Som framgår av 2 kap. 4 § OSL ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om vars och ens rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar även gälla hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. I lagens bilaga anges också i vilken verksamhet hos de angivna organen som handlingsoffentligheten gäller i. Vid tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen ska organen i fråga jämställas med myndigheter.
Handlingsoffentlighet hos enskilda organ
11.1.2. Stiftelsen Högskolan i Jönköping och till stiftelsen knutna bolag
Stiftelsen Högskolan i Jönköping bildades den 1 juli 1994. Stiftelsen bedriver utbildning, forskning, forskarutbildning och uppdragsverksamhet genom flera av stiftelsen ägda aktiebolag. Stiftelsens relation till staten bygger bl.a. på avtal. Stiftelsen har också fått tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det innebär bl.a. att högskolan är skyldig att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen.
Genom en ändring av den då gällande sekretesslagen beslutades år 1997 att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet ska gälla också handlingar hos de s.k. stiftelsehögskolorna, bl.a. Stiftelsen Högskolan i Jönköping och de till stiftelsen knutna bolagen (prop. 1996/97:142, bet. 1997/98:KU2, rskr. 1997/98:17).
I bilagan till OSL anges såväl Stiftelsen högskolan i Jönköping som ett antal bolag som drivs av stiftelsen. De bolag som nämns är Högskolan för lärarutbildning och kommunikation i Jönköping aktiebolag, Högskolan i Jönköping Service aktiebolag, Ingenjörshögskolan i Jönköping aktiebolag och Internationella Handelshögskolan i Jönköping aktiebolag. Ett bolag som drivs av stiftelsen saknas dock, nämligen Hälsohögskolan i Jönköping AB.
I en skrivelse till Regeringskansliet har frågan om handlingsoffentlighet även för Hälsohögskolan i Jönköping AB aktualiserats. Det finns samma insynsintresse i detta bolags verksamhet som i de övriga verksamheter under Stiftelsen Högskolan i Jönköping som finns upptagna i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Även Hälsohögskolan i Jönköping AB bör därför föras in i bilagan.
I samma skrivelse har också upplysts om att de bolag som stiftelsen äger och som nämns i bilagan har bytt namn. Ändringar i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen bör därför göras så att stiftelsens bolag benämns med korrekta namn. Det har även uppmärksammats att Stiftelsen Högskolan i Jönköping inte anges med korrekt namn i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. En ändring bör därför göras så att stiftelsen benämns med korrekt namn.
Ds 2016:2 Handlingsoffentlighet hos enskilda organ
11.1.3. Organ som har avvecklats bör tas bort från bilagan
I bilagan till OSL anges ett antal organ, vars verksamhet har upphört eller flyttats över till andra organ. Det gäller bl.a. Svenska språknämnden, som finns angiven i bilagan såvitt avser prövning av vissa anställnings- och arbetsvillkor m.m. År 2006 slogs Svenska språknämnden samman med Klarspråksgruppen i Regeringskansliet och Sverigefinska språknämnden, och bildade en ny avdelning, Språkrådet, inom myndigheten Institutet för språk och folkminnen.
Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, bildades av staten samt dåvarande Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet, numera Sveriges Kommuner och Landsting, år 2002. Föreningen är intagen i bilagan avseende hela dess verksamhet. Föreningen avvecklades dock år 2007 och de kvarvarande handlingarna från föreningen har överlämnats till Riksarkivet.
Även Stiftelsen framtidens kultur finns intagen i bilagan avseende all dess verksamhet. Stiftelsens ändamål var att främja ett vitalt kulturliv genom att ge bidrag till långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Stiftelsen bildades år 1994 i anslutning till att löntagarfonderna upplöstes. Stiftelsen delade ut medel sista gången under år 2010 och därefter har stiftelsens verksamhet avvecklats. De kvarvarande handlingarna från föreningen har överlämnats till Riksarkivet.
Stiftelsen för vård- och allergiforskning (Vårdalstiftelsen) bildades år 1994 och har haft som ändamål att genom forskningsfinansiering förbättra människors hälsa och livsvillkor. I bilagan till offentlighets- och sekretesslagen är stiftelsen intagen under den felaktiga benämningen Stiftelsen för vård- eller allergiforskning. Vårdalstiftelsens styrelse beslutade under hösten år 2013 att stiftelsen skulle vara avvecklad och nedlagd senast den 30 juni 2015 vilket nu också skett.
Eftersom Svenska språknämnden, Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, Stiftelsen framtidens kultur och Stiftelsen för vård- och allergiforskning (i bilagan felaktigt benämnd Stiftelsen för vård- eller allergiforskning) har avvecklats bör de tas bort från bilagan.
Handlingsoffentlighet hos enskilda organ
11.1.4. Organ som inte längre bör tas upp i bilagan
Stiftelsen WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring (numera Uppsala Monitoring Centre) finns intagen i bilagan avseende verksamhet med prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318).
WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring bör tas bort från bilagan då det inte längre finns någon statligt reglerad anställning hos stiftelsen och då stiftelsen sedan ett beslut år 1999 inte tilldelas något statligt bidrag utan själv finansierar sin verksamhet genom forskningsbidrag och försäljning av publikationer m.m.
12. Korrigeringar i offentlighets- och sekretesslagen
12.1. Sekretessgenombrott vid överprövning av beslut eller åtgärd
Förslag: Terminologin förtydligas i den sekretessbrytande
bestämmelsen som bl.a. handlar om sekretessgenombrott i samband med överklagande så att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning eller överprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer.
Det föreligger inte någon allmän befogenhet för myndigheter att lämna sekretessbelagda uppgifter till överordnade myndigheter. Ofta kan dock ett skaderekvisit inte anses uppfyllt när det är fråga om sådant utlämnande. Det finns också ett flertal sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör att en myndighet lämnar annars sekretessbelagda uppgifter till en överordnad myndighet eller en tillsynsmyndighet (jfr 10 kap. 15–18 och 28 §§ OSL).
Enligt 10 kap. 16 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer. Bestämmelsen har förts över från dåvarande 14 kap. 2 § första stycket 2 sekretesslagen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen är avsedd att tillämpas i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 324 f.). Bestämmelsen är också tillämplig vid omprövning inom
Korrigeringar i offentlighets- och sekretesslagen
en myndighet, om omprövningsverksamheten och beslutsverksamheten är så självständiga i förhållande till varandra att de är att betrakta som skilda verksamhetsgrenar i offentlighets- och sekretesslagens mening (se 8 kap. 2 § OSL).
Begreppet omprövning brukar normalt användas för sådana åtgärder som en myndighet kan vidta för att ändra sitt eget beslut (jfr 27 § förvaltningslagen [1986:223]). Bestämmelsen i 10 kap. 16 § OSL tar dock inte enbart sikte på ett sådant förfarande. Bestämmelsen i 10 kap. 16 § OSL bör därför förtydligas.
I lagtexten bör rekvisitet ”eller överprövning” läggas till. Genom ändringen tydliggörs att bestämmelsen är avsedd att tillämpas även i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande. Det innebär att annars sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om uppgifterna behövs hos den mottagande myndigheten antingen för omprövning eller för överprövning av den andra myndighetens beslut eller åtgärd.
12.2. Statens medieråd
Förslag: Två sekretessbestämmelser i offentlighets- och
sekretesslagen som gäller för Statens medieråd upphävs eftersom den verksamhet som behövde sekretesskydd inte bedrivs av myndigheten.
Den 1 januari 2011 avvecklades Statens biografbyrå med anledning av att förhandsgranskning av film avsedd att visas offentligt för vuxna avskaffades och ersattes av en åldersprövning av filmer som ska visas för barn under femton år (prop. 2009/10:228, bet. 2010/11:KrU2, rskr. 2010/11:61). Sistnämnda prövning utförs av Statens medieråd enligt lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. I lagstiftningsärendet ändrades den paragraf i offentlighets- och sekretesslagen som gällde granskningsärenden avseende film (30 kap. 19 § OSL). Av förbiseende ändrades dock inte två paragrafer där sekretess hos Statens biografbyrå reglerades (18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § OSL). I det omfattande lagstiftningsarbetet inför den nya organisationen för
Ds 2016:2 Korrigeringar i offentlighets- och sekretesslagen
polisen ändrades Statens biografbyrå till Statens medieråd endast med motiveringen att det var den korrekta myndighetsbeteckningen (prop. 2013/14:110 s. 641 och 643).
Enligt den numera upphävda lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram hade Statens biografbyrå bl.a. till uppgift att granska och godkänna framställningar i film eller videogram innan sådana fick visas offentligt. Biografbyrån skulle vidare utöva tillsyn över lagen samt över straffbestämmelserna om olaga våldsskildring respektive otillåten utlämning av teknisk upptagning i brottsbalken när det gäller rörliga bilder. Biografbyrån hade också en plikt att anmäla vad den bedömde som överträdelser av bestämmelserna till polis- eller åklagarmyndighet och pröva frågor om medgivande till åtal beträffande otillåten utlämning av teknisk upptagning samt lämna yttrande när det gällde olaga våldsskildring.
Som nämns ovan har Statens biografbyrå avvecklats. Den myndighet som sköter åldersprövning av filmer som ska visas för barn under femton år, Statens medieråd, har inga sådana uppgifter som anges 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § OSL. De bestämmelser i dessa paragrafer som avser Statens medieråd bör därför upphävas.
13. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2017.
För ärenden enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring ska 28 kap. 4 § OSL gälla i sin äldre lydelse.
Det läggs till en punkt i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:633) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen innebärande att bestämmelserna i 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § fortfarande gäller i sin äldre lydelse i fråga om uppgifter i verksamhet som har bedrivits av Statens biografbyrå.
Bedömning: Det behöver inte införas någon övergångs-
bestämmelse med anledning av att Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Svenska Språknämnden samt WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring tas bort från bilagan till offentlighets- och sekretesslagen.
13.1. Ikraftträdande
De föreslagna ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör träda i kraft så snart som möjligt. Det föreslås att detta sker den 1 januari 2017.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
13.2. Övergångsbestämmelser
13.2.1. Övergångsbestämmelser till föreslagna ändringar i offentlighets- och sekretesslagen
I denna promemoria föreslås att begreppet delpensionsförsäkring ska utmönstras ur 28 kap. 4 § OSL eftersom lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring upphörde att gälla vid utgången av år 2000 och försäkringen ifråga har avskaffats. För arkivlagda ärenden bör dock sekretessbestämmelsen i sin nuvarande lydelse fortsätta att gälla. En övergångsbestämmelse av den innebörden föreslås därför.
Som framgår av avsnitt 11 har Svenska språknämnden och Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, Stiftelsen framtidens kultur samt Stiftelsen för vård- och allergiforskning avvecklats. Hos stiftelsen WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring finns inte längre någon statligt reglerad anställning och stiftelsen har inte sedan år 1999 tilldelats något statligt bidrag. I avsnitt 11 föreslås därför att dessa organ ska utmönstras ur bilagan.
Svenska språknämndens handlingar har överlämnats till avdelningen Språkrådet inom myndigheten Institutet för språk och folkminnen och kan med stöd av tryckfrihetsförordningen begäras ut där. Familjemedicinska institutets handlingar, Stiftelsen Framtidens kulturs handlingar och Stiftelsen för vård- och allergiforsknings handlingar har överlämnats till Riksarkivet. Detsamma gäller för Stiftelsen WHO Collaborating Center on International Drug Monitorings handlingar. Det behöver därför inte införas någon övergångsbestämmelse med anledning av att de nämnda organen utmönstras ur bilagan.
13.2.2. Övergångsbestämmelser till tidigare ändringar i offentlighets- och sekretesslagen
Som framgår av avsnitt 12.2 bedriver Statens medieråd inte den verksamhet som Statens biografbyrå tidigare bedrev och för vilken sekretessbestämmelser i 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § OSL behövdes. De aktuella sekretessbestämmelserna bör därför upphävas i de delar de avser verksamhet hos Statens medieråd. Bestämmelserna bör dock även fortsättningsvis vara tillämpliga i
Ds 2016:2 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
fråga om den verksamhet som tidigare har bedrivits av Statens biografbyrå. En punkt med sådan innebörd bör därför läggas till i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:633) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelserna i 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § bör således fortfarande gälla i sin äldre lydelse i fråga om uppgifter i verksamhet som har bedrivits av Statens biografbyrå.
14. Konsekvenser
Bedömning: Lagförslagen föranleder inte några kostnads-
ökningar eller andra konsekvenser som leder till behov av ökade anslag. De eventuella kostnadsökningar för enskilda organ som föranleds av lagförslagen bedöms vara försumbara.
Förslagen i denna promemoria innebär att ny sekretess införs på vissa områden, vilket kan komma att medföra en begränsad ökning av arbetsbelastningen för berörda statliga och kommunala myndigheter när allmänna handlingar begärs ut. Rätten att ta del av allmänna handlingar följer av grundlagen och de praktiska åtgärderna för att genomföra denna rätt är en del av den svenska förvaltningens uppgift. Det finns inte någon särskild budgetpost som enbart tar sikte på frågor om offentlighet och sekretess. Kostnader för utbildning m.m. täcks i stället av förvaltningsanslagen (jfr prop. 2008/09:150 s. 361). Förslaget föranleder således inga kostnadsökningar eller andra konsekvenser för den offentliga förvaltningen som leder till behov av ökade anslag.
Även enskilda organ berörs av förslagen. Svenska kyrkan handlägger ärenden enligt begravningslagen. Bestämmelserna om handlingsoffentlighet är tillämpliga på kyrkans handläggning av dessa ärenden, för vilka en ny sekretessbestämmelse föreslås. Vidare föreslås att bestämmelserna om handlingsoffentlighet ska göras tillämpliga på ett bolag knutet till Stiftelsen Högskolan i Jönköping. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen för de berörda enskilda organen bedöms dock vara försumbara.
Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar
Konsekvenser
av landet, små företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
15. Författningskommentar
15.1. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
3 kap.
1 § I denna lag används följande begrepp med nedan angiven betydelse.
Begrepp
Betydelse
Sekretess Ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.
Sekretessreglerad uppgift En uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess.
Sekretessbelagd uppgift En sekretessreglerad uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall.
Sekretessbrytande bestämmelse En bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar.
Primär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten.
Bestämmelse om överföring av sekretess
En bestämmelse som innebär att en sekretessbestämmelse som är tillämplig
Författningskommentar
på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten.
Sekundär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av
sekretess.
Paragrafen innehåller definitioner av vissa begrepp som finns i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 3.
Ändringen innebär att ordet primär har tagits bort ur definitionen av begreppet ”Bestämmelse om överföring av sekretess”. Genom ändringen har det gjorts tydligt att överföring av sekretess kan ske i flera led. En bestämmelse om överföring av sekretess definieras i paragrafen som en bestämmelse som innebär att en sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten. Med formuleringen ”har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten” avses så kallad direktåtkomst.
10 kap.
16 § Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning eller överprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer.
Paragrafen innehåller en sekretessbrytande bestämmelse som avser det fallet att en myndighet ska pröva ett beslut eller en åtgärd av en annan myndighet eller att en verksamhetsgren inom en myndighet ska pröva en annan självständig verksamhetsgrens beslut. Övervägandena finns i avsnitt 12.1.
Ändringen innebär att rekvisitet ”eller överprövning” läggs till. Genom ändringen tydliggörs att bestämmelsen är avsedd att tillämpas även i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget
Ds 2016:2 Författningskommentar
initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande.
22 § Sekretess enligt 26 kap. 1 § hindrar inte att en uppgift lämnas till en åklagarmyndighet eller Polismyndigheten, om uppgiften angår misstanke om brott som innefattar överlåtelse eller anskaffning till någon som inte har fyllt arton år och brottet avser
1. överlåtelse av narkotika i strid med narkotikastrafflagen (1968:64),
2. överlåtelse av dopningsmedel i strid med lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, eller
3. icke ringa fall av olovlig försäljning eller anskaffning av alkoholdrycker enligt alkohollagen(2010:1622).
I paragrafen finns sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör för myndigheter inom socialtjänsten att lämna uppgifter till åklagare eller polis vid misstanke om bl.a. att narkotika har överlåtits till en underårig person.
Tredje punkten ändras på så sätt att hänvisningen till alkohol-
lagen (1994:1738) ersätts med en hänvisning till alkohollagen (2010:1622).
18 kap.
11 § Sekretess gäller, utöver vad som följer av 1–3 och 8–10 §§, inom Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.
Motsvarande sekretess gäller hos Kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet.
Paragrafen reglerar sekretess för åtgärder som syftar till att hindra rymningar och fritagningar. Övervägandena finns i avsnitt 4.
Bestämmelsen i andra stycket är ny och tar sikte på att skydda uppgifter hos Kriminalvården om åtgärder som syftar till att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om rutiner som tillämpas för att stoppa införsel av narkotika och otillåtna föremål till anstalter och häkten. Det kan också vara fråga om uppgifter om rutiner som tillämpas vid ordningsstörningar eller andra säkerhetsrutiner. Paragrafen har ett rakt skaderekvisit vilket innebär att en uppgift ska hemlighållas endast om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.
Författningskommentar
15 § Sekretess gäller för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i ett mål eller som annars förekommer där, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen och målet avser
1. ansvar för olaga våldsskildring, för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott eller för barnpornografibrott,
2. ersättning för skada med anledning av sådana brott, eller
3. konfiskering eller förverkande av skildring med sådant innehåll. Sekretessen gäller även i ärende som rör brott som anges i första stycket.
I paragrafens regleras bland annat den sekretess som gäller hos domstol, JK, åklagare och polis för uppgifter i beslagtagen, förverkad eller konfiskerad skildring i vissa mål eller ärenden. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.
Ändringen innebär att bestämmelsen i tredje stycket som avser sekretess hos Statens medieråd upphävs.
17 § Sekretess gäller i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, för uppgift som hänför sig till en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller en angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas.
Motsvarande sekretess gäller hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, en åklagarmyndighet, Tullverket och Kustbevakningen för uppgift i en angelägenhet som avses i 3 § första stycket 1 och 5 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
I paragrafen regleras sekretess vid internationellt rättsligt samarbete. I första stycket görs en språklig justering.
17 a § Sekretess gäller hos brottsbekämpande myndigheter för uppgift som lämnats av
ett utländskt organ vid internationellt polisiärt samarbete i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att en förutsättning för att uppgiften lämnades var att den inte skulle röjas.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
Paragrafen, som är ny, tar sikte på uppgifter som lämnats vid internationellt polisiärt samarbete och skyddar på samma sätt som 17 § utländska intressen. Övervägandena finns i avsnitt 5.
Sekretess gäller enligt första stycket hos brottsbekämpande myndigheter för uppgifter som har lämnats av ett utländskt organ
Ds 2016:2 Författningskommentar
vid internationellt polisiärt samarbete, i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Med utländskt organ avses både utländska brottsbekämpande myndigheter och mellanfolkliga organisationer samt EU-organ. Med internationellt polisiärt samarbete avses alla former av polisiärt samarbete, både sådant som tar sikte på enskilda fall och sådant som rör de brottsbekämpande myndigheternas arbete i stort. Utanför begreppet faller verksamhet som hänför sig till en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller en angelägenhet som angår tvångsmedel. Alla uppgifter som lämnats vid internationellt polisiärt samarbete omfattas av bestämmelsen, under förutsättning att uppgiften lämnats i ett brottsbekämpande syfte. Det gäller även information om att en uppgift, fråga eller upplysning lämnats eller annat informationsutbyte skett.
Sekretessens räckvidd begränsas till de brottsbekämpande myndigheter som deltar i internationellt polisiärt samarbete. Dessa myndigheter är i första hand Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket och Kustbevakningen. Till de brottsbekämpande myndigheterna hör också Skatteverket vars skattebrottsenheter självständigt utövar spaning i frågor som rör grova skattebrott och bokföringsbrott samt polisiär verksamhet vid Ekobrottsmyndigheten. Även uppgift som finns hos Åklagarmyndigheten och åklagardelen hos Ekobrottsmyndigheten kan skyddas av bestämmelsen om uppgiften lämnats i ett brottsbekämpande syfte vid internationellt polisiärt samarbete.
Skaderekvisitet utformas något annorlunda än i 17 § på grund av att uppgiftsbyte vid polisiärt samarbete till skillnad från rättsligt samarbete inte enbart sker efter begäran. Skadebedömningen är dock densamma som i 17 §.
Enligt andra stycket gäller sekretessen, i fråga om uppgift i allmän handling, i högst 40 år.
19 § Den tystnadsplikt som följer av 5–10 §§, 11 § första stycket, 12 och 13 §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1–3 §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller inhämtning av uppgifter enligt lagen
Författningskommentar
(2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.
Den tystnadsplikt som följer av 17 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol eller åklagare.
Att den tystnadsplikt som följer av 1–3 §§ i vissa fall inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter utöver vad som anges i andra stycket följer av 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 1–8 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen.
I paragrafen regleras rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Övervägandena finns i avsnitt 4.3.4.
Bestämmelsen i första stycket ändras på så sätt att det nya andra stycket i 11 § undantas i uppräkningen av paragrafer som finns där. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ges på så sätt företräde framför den tystnadsplikt som följer av det nya stycket.
27 kap.
9 a § Om Bokföringsnämnden i ärende som avser yttrande om god redovisningssed får en uppgift som är sekretessreglerad i 1 eller 4 § från en domstol eller annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften också hos Bokföringsnämnden.
I paragrafen, som är ny, regleras överföring av sekretess till Bokföringsnämnden i fall då en domstol eller annan myndighet begär att nämnden ska yttra sig i fråga om god redovisningssed. Övervägandena finns i avsnitt 6.
För det fall sådana uppgifter som har överlämnats till Bokföringsnämnden från en domstol eller en annan myndighet begärs ut hos Bokföringsnämnden ska nämnden göra en självständig prövning av om uppgiften omfattas av sekretess. Detta framgår av 2 kap. 14 § TF. Det finns dock ingenting som hindrar att Bokföringsnämnden tar kontakt med den myndighet som har lämnat uppgiften för att få ett bättre underlag för sekretessprövningen.
Ds 2016:2 Författningskommentar
28 kap.
4 § Sekretess gäller i ärende om arbetsskadeförsäkring för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
Paragrafen reglerar sekretessen i ärenden om arbetsskadeförsäkring och delpensionsförsäkring. I första stycket tas begreppet delpensionsförsäkring bort. Lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring upphörde att gälla vid utgången av år 2000. Den aktuella försäkringen har således avskaffats och de sista utbetalningarna av förmånen gjordes under år 2004.
35 kap.
1 § Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i
1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,
2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
3. angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,
5. register som förs av Polismyndigheten enligt 4 kap. polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 6 kap. samma lag,
6. register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister,
7. register som förs av Skatteverket enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,
8. särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagar-myndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §,
9. register som förs av Tullverket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, eller
10. register som förs enligt lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister.
Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem
Författningskommentar
som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
I paragrafen regleras sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.
Ändringen innebär att första stycket 5, enligt vilken s.k. förundersökningssekretess till skydd för enskilda i vissa fall gäller hos Statens medieråd, upphävs och att de efterföljande punkterna numreras om.
19 a § Sekretess gäller hos Polismyndigheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om uppgiften förekommer i den elimineringsdatabas som förs enligt lagen (2014:400) om Polismyndighetens elimineringsdatabas eller annars behandlas med stöd av samma lag, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Paragrafen reglerar sekretess för den elimineringsdatabas som förs med stöd av lagen (2014:400) om Polismyndighetens elimineringsdatabas. Sekretessen omfattar enskildas personliga förhållanden såsom uppgifter om enskildas DNA-profiler
Ändringen innebär att uttrycket skada tas bort från bestämmelsen. Enskildas ekonomiska förhållanden omfattas inte av bestämmelsen, vilket innebär att någon ekonomisk skada som vållas av ett röjande av något ekonomiskt förhållande inte kan uppstå. Ändringen medför ingen ändring i sak.
39 kap.
3 § Sekretess gäller i annat fall än som avses i 1 eller 2 §§ i personaladministrativ verksamhet för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Vidare gäller sekretess i en myndighets personaladministrativa verksamhet för uppgift om en enskilds bostadsadress, privata telefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort eller som används för intern presentation av myndighetens personal samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står
Ds 2016:2 Författningskommentar
klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
I paragrafen finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda i personaladministrativ verksamhet hos den myndighet där personalen är anställd. Övervägandena finns i avsnitt 7.
Ändringen i andra stycket innebär att det sekretesskydd för offentliganställdas personliga förhållanden som tidigare gällt hos Riksdagens ombudsmän och hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, utsträcks till att gälla för alla offentliganställda. Sekretessen i bestämmelsen har hittills gällt för myndigheter under regeringen endast under förutsättning att regeringen meddelar föreskrifter om det.
Dessutom ändras hemtelefonnummer till privata telefonnummer. Ändringen är en modernisering med hänsyn till utvecklingen med mobil telefoni och privata telefonnummer som inte är kopplade till hemmet.
De uppgifter som omfattas av bestämmelsen gäller alltså bl.a. offentliganställdas privata kontaktuppgifter såsom enskildas bostadsadress, privata telefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter, uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort och även uppgifter om närstående till personalen. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som anställda lämnar om familjemedlemmar eller andra nära anhöriga i syfte att dessa ska kunna kontaktas vid sjukdom, olycksfall eller i andra typer av krissituationer.
Sekretesskyddet i andra stycket utsträcks vidare till att också omfatta fotografiska bilder som används för intern presentation av myndighetens personal. Det kan t.ex. gälla fotografier där personalen presenteras på en myndighets intranät. Däremot skyddas inte fotografierna i fråga om de förekommer i en annan del av myndighetens verksamhet.
Precis som hittills omfattar sekretessen enligt paragrafen inte uppgifter utanför den personaladministrativa verksamheten såsom t.ex. uppgifter som rör en anställds tjänsteutövning eller beslutsfattande. Uppgifter som gör det möjligt att nå en anställd på arbetsplatsen omfattas inte heller. Inte heller omfattas uppgifter som rör en anställds anställning såsom uppgifter om lön och
Författningskommentar
anställningstid. En anställds namn kan inte hemlighållas med stöd av paragrafen.
40 kap.
1 a § Sekretess gäller i verksamhet med att kontrollera och intyga stödförklaringar som
har lämnats enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet, för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
I paragrafen, som är ny, regleras sekretess till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet. Övervägandena finns i avsnitt 8.
I första stycket finns en bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det kan t.ex. vara uppgifter om namn, adress och födelseort, personnummer, nationalitet och andra uppgifter som knyter stödförklaringen till en viss person. Den verksamhet där uppgifterna skyddas är verksamhet som innebär att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt förordning nr 211/2011 om medborgarinitiativet. Skaderekvisitet är omvänt vilket innebär att en uppgift ska hemlighållas om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men.
Enligt andra stycket gäller sekretessen, i fråga om uppgift i allmän handling, i högst 70 år.
3 § Sekretess gäller i biblioteksverksamhet för uppgift i register om enskilds lån, reservation eller annan form av beställning och för uppgift om enskilds användning av informationsteknik, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
I paragrafen regleras den s.k. bibliotekssekretessen, dvs. den sekretess som gäller för uppgift om enskilds boklån m.m. på bibliotek. Övervägandena finns i avsnitt 9.
Första stycket kompletteras med en bestämmelse som innebär att
sekretess även gäller för uppgifter som avser enskildas användning av informationsteknik som tillhandahålls hos bibliotek.
Ds 2016:2 Författningskommentar
7 a § Sekretess gäller i ärende enligt begravningslagen (1990:1144) för uppgift om
enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut i ärenden. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
I paragrafen, som är ny, regleras sekretess till skydd för enskilda i ärenden enligt begravningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 10.
I första stycket finns en bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det kan t.ex. handla om känsliga uppgifter om någon enskilds fysiska eller mentala hälsa. Bestämmelsen gäller i ärenden enligt begravningslagen. Uppgifterna kan t.ex. finnas i kyrkans verksamhet för medling mellan enskilda enligt begravningslagen eller i ärenden hos en kommun eller hos länsstyrelsen vid prövning av olika frågor om t.ex. kremering, gravsättning och flyttning av gravsatt stoft eller aska.
Bestämmelsen har ett rakt skaderekvisit vilket innebär att en uppgift ska hemlighållas endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
Enligt andra stycket ska sekretessen inte gälla för ett beslut i ett ärende.
Enligt tredje stycket ska sekretessen, i fråga om uppgift i allmän handling, gälla i högst 70 år.
Bilaga
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet
Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning (SFS 1997:238) och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)
Författningskommentar
Besiktningsorgan enligt fordonslagen (2002:574)
fordonskontroll (SFS 2002:574)
Bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade trossamfund och organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda där totalförsvarspliktiga fullgör civilplikt
prövning av frågor om ledighet och förmåner för totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt (SFS 1994:1809)
Chalmers tekniska högskola aktiebolag all verksamhet
Europeiska grupperingar för territoriellt samarbete enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) med säte i Sverige
Fördelning av stöd ur EG:s strukturfonder (SFS 2009:704)
Folkbildningsförbundet fördelning av statliga medel mellan länsbildningsförbunden för stöd till kulturverksamhet genom ideella
föreningar (SFS 1976:1046)
Folkbildningsrådet fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund (SFS 1976:1046)
Frökontrollen Mellansverige Aktiebolag
certifiering av utsäde (SFS 2000:1330)
Föreningen Bildkonst Upphovsrätt i Sverige (BUS)
fördelning av statliga medel till bild- och formkonstnärer (SFS 1992:318)
Föreningen Svenska Artisters och Musikers Intresseorganisation (SAMI)
fördelning av statliga medel till utövande konstnärer på musikområdet för utlåning genom det allmänna biblioteksväsendet av verk som de har medverkat i (SFS 1992:318)
Föreningen Svenska Tonsättares Internationella Musikbyrå (STIM)
fördelning av statliga medel till upphovsmän på musikområdet för utlåning av deras verk genom det allmänna biblioteksväsendet (SFS 1992:318)
Handelshögskolan i Stockholm statligt stöd i form av utbildningsbidrag för doktorander (SFS 1976:1046)
Ds 2016:2 Författningskommentar
Hälsohögskolan i Jönköping AB all verksamhet
Högskolan för lärande och kommunikation i Jönköping Aktiebolag
all verksamhet
Högskoleservice i Jönköping Aktiebolag all verksamhet
Internationella Handelshögskolan i Jönköping Aktiebolag
all verksamhet
Kungliga Svenska Aeroklubben besiktning och tillsyn av luftfartyg samt utfärdande och förnyande av
luftvärdighetsbevis och miljövärdighetsbevis (SFS 2010:500)
Länsbildningsförbunden statligt stöd till kulturverksamhet genom ideella föreningar (SFS
1976:1046)
Musikaliska akademien statligt stöd till utbildnings- och utgivningsverksamhet (SFS 1976:1046 och 1992:318)
Notarius publicus all verksamhet som Notarius publicus (SFS 1981:1363)
Posten Aktiebolag medverkan vid val (SFS 1993:1689 och 1993:1690), folkomröstning (SFS
1993:1696), tullkontroll (SFS 1993:1698), utlämnande av körkort (SFS 1993:1695) samt handläggning av flyttningsanmälningar (SFS 1993:1699)
Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag ärenden om radio- och TV-avgifter (SFS 1989:41)
Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB och SBAB, Statens Bostadslåneaktiebolag samt det av staten ägda bolag som övertar ansvaret för de statligt finansierade bostadslånen
förvaltning av de lån som anges i bilagan till lagen (1996:1179) om ändrade förutsättningar för vissa statligt reglerade bostadslån m.m. samt lån enligt förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål, i den mån handlingarna inkommit eller upprättats före den 1 januari 1997, och för tiden därefter sådana handlingar i låneärenden enligt förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus, m.m. som
Författningskommentar
överlämnas av Boverket samt handlingar i ärenden om icke utbetalda bostadslån till ny- eller ombyggnad enligt nybyggnadslåneförordningen (1986:692) för bostäder eller ombyggnadslåneförordningen (1986:693) för bostäder
Stiftelsen Chalmers tekniska högskola all verksamhet
Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa
all verksamhet
Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning
all verksamhet
Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet
all verksamhet
Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling
all verksamhet
Stiftelsen för miljöstrategisk forskning all verksamhet
Stiftelsen för strategisk forskning all verksamhet
Stiftelsen Högskolan i Jönköping all verksamhet
Stiftelsen Innovationscentrum all verksamhet
Stiftelsen Nordiska museet
prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318) samt prövning av ansökningar om tillstånd till utförsel av vissa äldre kulturföremål (SFS 1988:950)
Stiftelsen Norrlandsfonden förvaltningen av statligt reglerade regionala utvecklingslån och
lokaliseringslån som beslutats enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd eller motsvarande äldre bestämmelser (SFS 1998:775)
Ds 2016:2 Författningskommentar
Stiftelsen Svenska Filminstitutet all verksamhet utom verksamhet som avser fördelning av stöd enligt filmavtal
Stiftelsen Svenska institutet all verksamhet
Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden
statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318)
Stiftelserna Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) och Tekniska museet
prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318)
Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna
fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet (SFS 1976:1046)
Svenska föreningen Norden statligt stöd i form av bidrag till resor och stipendier (SFS 1976:1046)
Svenska institutet i Rom statligt stöd i form av stipendier
Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar
verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (1990:1144) samt fördelning och användning av den statliga ersättning som Svenska kyrkan erhåller enligt 4 kap. 16 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
Svenskt Friluftsliv fördelning av statsbidrag till friluftsorganisationer (SFS 2010:1539)
Sveriges författarförbund fördelning av statliga medel till författare och översättare för
utnyttjande av deras verk i form av talböcker och taltidningar (SFS 1992:318)
Sveriges Riksidrottsförbund fördelning av statsbidrag till idrottsverksamhet (SFS 1995:361)
Swedfund International AB prövning av frågor om statligt stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i Swedfunds samarbetsländer (SFS 2008:1272)
Synskadades Riksförbund ärenden om tilldelning eller återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt
Författningskommentar
ärenden om tilldelning och återtagande av ledarhund (2005:340)
Tekniska Högskolan i Jönköping Aktiebolag
all verksamhet
Veterinärer förordnade enligt lagen (2009:1254) om officiella veterinärer
verksamhet som officiell veterinär (SFS 2009:1254)
I bilagan anges de privaträttsliga organ hos vilka tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas. Övervägandena finns i avsnitt 11.
När det gäller de bolag som är knutna till Stiftelsen Högskolan i Jönköping görs en materiell ändring på så vis att bestämmelserna om handlingsoffentlighet görs tillämpliga även i verksamhet som bedrivs av Hälsohögskolan i Jönköping AB. Vidare görs redaktionella ändringar av namnen på de bolag som sedan tidigare finns upptagna i bilagan och av stiftelsens namn, till följd av att namnen har ändrats eller förts in felaktigt från början.
Bilagan ändras också på så sätt att Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, som i bilagan felaktigt benämnts Stiftelsen för vård- eller allergiforskning, Svenska språknämnden och WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring utgår ur förteckningen.