Ds 2024:30

En lag om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda, analysera och lämna förslag på en ordning som innebär att socialnämnder i ett tidigt skede ska kunna stödja och skydda barn och unga och därmed bryta en negativ utveckling när vårdnadshavarna, barnet eller den unge inte samtycker till insatser i öppna former. Det övergripande målet, att bryta en negativ utveckling, innefattar att förebygga och förhindra att barn och unga involveras i kriminalitet. I uppdraget har huvudsakligen ingått att

  • föreslå en ordning som innebär att socialnämnder ska kunna besluta om öppna insatser till vårdnadshavare utan att vårdnadshavare har samtyckt till att ta emot insatserna,
  • föreslå en ordning som innebär att socialnämnder ska kunna ställa krav på vårdnadshavare att vidta vissa åtgärder och i den delen inhämta kunskap och erfarenhet från den danska modellen med s.k. föräldraförelägganden,
  • föreslå en ordning likt den som finns i Danmark med s.k. barn- och ungdomsförelägganden dvs. en eller flera föreskrifter som barnet eller den unge ska följa eller fullgöra och som kan bidra till att lösa barnets eller den unges situation,
  • analysera och ta ställning till om det behövs fler förebyggande insatser för barn och unga som avslutar en vistelse på ett särskilt ungdomshem eller ett hem för vård och boende (HVB) och för barn och unga som vårdas i det egna hemmet med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, exempelvis i form av föreskrifter om deltagande i öppenvårdsinsatser, förbud att använda alkohol eller droger

Sammanfattning Ds 2024:30

rörelseinskränkningar, krav på vistelse i hemmet, skolgång eller andra aktiviteter och oavsett ställningstagande i sak lämna förslag på en sådan ordning,

  • utreda, analysera och föreslå åtgärder som bedöms lämpliga och nödvändiga för att kontrollera efterlevnaden av beslut om insatser och krav till vårdnadshavare, barn och unga,
  • analysera och föreslå en ordning som ger socialnämnder möjlighet att vid bristande efterlevnad kunna besluta om ekonomiska eller sociala konsekvenser,
  • överväga om det finns ett behov av att införa en möjlighet för socialnämnder att kontrollera efterlevnaden av krav riktade mot barn och unga med hjälp av elektronisk övervakning och oavsett ställningstagande i fråga om behov lämna förslag på en sådan ordning,
  • analysera och ta ställning till om vårdnadshavare ska kunna få tillfällig föräldrapenning och annan kostnadsersättning när de avstår från förvärvsarbete vid deltagande i öppna insatser som beslutats av en socialnämnd,
  • analysera behovet av och lämna förslag på en ordning där socialnämnder ska kalla vårdnadshavare till ett samtal inom 24 timmar efter det att socialnämnden har fått kännedom om att vårdnadshavarens barn misstänks för brott, samt
  • lämna nödvändiga författningsförslag.1

För- och nackdelar med den ordning som ska föreslås ska redovisas. En jämförelse med andra nordiska länder, och även med andra länder i det fall det är befogat, ska göras. Konsekvenserna för barn ska särskilt belysas, däribland vilka risker barn och unga kan utsättas för och det ska också särskilt belysas hur samarbetet med socialtjänsten kan påverkas. Vidare ska säkerställas att de analyser och förslag som lämnas är förenliga med grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen, den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt Sveriges internationella åtaganden i

1 I den del som avser att analysera och ta ställning till om vårdnadshavare ska kunna få tillfällig föräldrapenning och annan kostnadsersättning ska nödvändiga författningsförslag bara lämnas om det bedöms finnas behov av sådan ersättning.

Ds 2024:30 Sammanfattning

övrigt när det gäller mänskliga rättigheter. Kunskaper och erfarenheter från myndigheter, kommuner och organisationer ska inhämtas och annat relevant arbete inom Regeringskansliet ska beaktas. Slutligen ska kostnadsmässiga och andra konsekvenser av lämnade förslag redovisas. De offentligfinansiella effekterna av utredningens förslag ska beräknas och innebär förslagen offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas.

Utgångspunkter för utredningens förslag

Den nya ordning som föreslås har som främsta syfte att i ett tidigt skede fånga upp och ge stöd och skydd till de barn och unga som enligt gällande regelverk inte får sina behov därav tillgodosedda eftersom samtycke till att ta emot öppna insatser med stöd av socialtjänstlagen saknas och förutsättningarna för tvångsvård enligt LVU inte är uppfyllda. Genom att socialnämnderna ges ökade möjligheter att agera och ingripa tidigt även när vårdnadshavare, barn och unga inte samtycker till att ta emot insatser i öppna former kan utvecklingen av allvarligare problem förebyggas och mer ingripande åtgärder som tvångsvård enligt LVU kan undvikas.

Vid utformningen av förslagen har utredningen utgått från tre centrala utgångspunkter – att den nya ordningen inte ska påverka den grundläggande principen om att socialnämndernas insatser i första hand ska ges på frivillig väg inom socialtjänsternas arbete, att barn är egna rättighetsbärare och att den nya ordningen ska omges av starka rättssäkerhetsgarantier.

Utredningens förslag

En ny ordning

Någon möjlighet för socialnämnder att besluta att en vårdnadshavare ska delta i insatser i öppna former för att stärka sin föräldraförmåga när han eller hon inte samtycker till det finns inte i dag. En relativt stor andel vårdnadshavare motsätter sig i dag det stöd som erbjuds av socialnämnder trots att en socialnämnd har bedömt att de har behov av stöd. Utredningen uppskattar att cirka 40 procent av de barn och unga vars behov utreds av socialnämnder

Sammanfattning Ds 2024:30

och som bedöms vara i behov av stöd inte får det till följd av bristande samtycke från barnet eller den unge själv eller av barnets vårdnadshavare.

Barn och unga som till följd av sitt eget beteende bedöms vara i behov av insatser i öppna former kan i dag tvingas delta i sådana insatser enligt bestämmelsen om s.k. mellantvång i 22 § LVU. Den bestämmelsen tillämpas emellertid sällan. Samtidigt är det väl belagt att tidiga och träffsäkra insatser i öppna former är viktiga för att förebygga att barn och unga utvecklas ogynnsamt och för att förhindra att destruktiva beteenden befästs och blir långvariga.

Mot denna bakgrund lämnar utredningen förslag som innebär att socialnämnder under vissa närmare angivna förutsättningar ska kunna besluta att vårdnadshavare ska delta i insatser i öppna former trots att de inte samtycker till det. Socialnämnder ska också få besluta att vårdnadshavare ska följa en eller flera särskilda föreskrifter i frågor som rör vårdnadshavarens ansvar för den dagliga omsorgen om barnet. Vidare föreslås att de rättsliga förutsättningarna för att besluta om insatser i öppna former till barn och unga när samtycke därtill saknas ska ändras. Socialnämnder ska få besluta att barn eller unga ska delta i insatser i öppna former när samtycke saknas såväl tidigare som i fler fall än i dag.

Det föreslås också att om en socialnämnd har beslutat att ett barn eller en ung person ska delta i en eller flera öppenvårdsinsatser får socialnämnden även besluta att barnet eller den unge ska följa en eller flera särskilda föreskrifter. De särskilda föreskrifterna får avse frågor som rör barnets eller den unges skolgång, fritidsaktiviteter, praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet, skyldighet att iaktta nykterhet och drogfrihet och skyldighet att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad.

Uppskattningsvis kan cirka 33 000–43 000 barn och unga komma att direkt eller indirekt beröras av utredningens förslag och därmed tillförsäkras att få sina behov utredda och få det stöd eller skydd som de behöver. Den nya ordningen kommer att medföra att mer ingripande åtgärder, som vård utanför hemmet, i fler ärenden än i dag kan undvikas. Barn och unga kan på så sätt tillförsäkras goda uppväxtvillkor utan att de behöver skiljas från sitt hem eller sin familj.

Ds 2024:30 Sammanfattning

En ny lag om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas

Utredningen föreslår att socialnämnders befogenheter att besluta om insatser i öppna former och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke till dessa saknas ska regleras i en ny lag som ska heta lagen om insatser inom socialtjänsten

till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, som förkortas

LIV. Lagen ska komplettera bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453). I LIV ska förutsättningarna för att besluta om insatser i öppna former och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn eller unga när samtycke därtill saknas regleras. I lagen ska också socialnämnders möjligheter att kontrollera efterlevnaden av vissa av de särskilda föreskrifterna till barn och unga med hjälp av drogtest och med hjälp av elektronisk övervakning regleras. Vidare ska socialnämnders möjligheter att besluta om konsekvenser vid bristande efterlevnad regleras. Lagen ska även innehålla bestämmelser om förfarandet hos socialnämnder och allmänna förvaltningsdomstolar vid beslut och överprövning av beslut som har fattats med stöd av LIV.

Beslut till vårdnadshavare om deltagande i insatser i öppna former när samtycke saknas

Genom att det införs en möjlighet för socialnämnder att kunna stödja barn genom insatser i öppna former som riktar sig till barnets vårdnadshavare när samtycke till sådana insatser saknas, kommer stödet till både yngre och äldre barn att stärkas.

För att i så stor utsträckning som möjligt tillgodose barns behov av stöd och skydd och för att förebygga och förhindra att mer ingripande åtgärder behöver vidtas behöver socialnämnder kunna besluta om nödvändiga insatser i öppna former till vårdnadshavare utan vårdnadshavares samtycke i ett tidigt skede, redan innan barnets situation har hunnit bli allvarlig. Beslut till vårdnadshavare ska därför kunna fattas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att barnet kommer att utsättas för fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat missförhållande i hemmet eller när det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att barnet kommer att utveckla ett

Sammanfattning Ds 2024:30

missbruk av beroendeframkallande medel, involveras i eller ägna sig åt brottslig verksamhet eller uppvisa något annat socialt nedbrytande beteende. Även när barnet utsätts för sådana förhållanden eller när barnet uppvisar sådana beteenden som nu nämns ska beslut kunna fattas. Såväl när barnet vårdas utanför det egna hemmet som när barnet vårdas i det egna hemmet ska beslut om nödvändiga öppenvårdsinsatser till vårdnadshavare få fattas enligt bestämmelserna i LIV om det behövs med hänsyn till barnets hälsa eller utveckling.

Beslut till vårdnadshavare om en eller flera särskilda föreskrifter

När ett beslut om att en vårdnadshavare ska delta i en nödvändig insats i öppna former har fattats med stöd av LIV får socialnämnden också besluta att vårdnadshavaren ska följa en eller flera särskilda föreskrifter. De särskilda föreskrifterna får avse frågor som rör vårdnadshavarens skyldigheter i fråga om den dagliga omsorgen om barnet. Det kan t.ex. handla om att vårdnadshavaren ska delta i föräldramöten på barnets skola, hjälpa barnet att komma iväg till en fritidsaktivitet eller att upprätthålla vissa rutiner i vardagen. Vad som ryms inom den dagliga omsorgen om barnet får avgöras i varje enskilt fall. De särskilda föreskrifterna ska utgöra ett komplement till beslut om insatser enligt LIV till vårdnadshavare i situationer där socialnämnden bedömer att vårdnadshavaren har behov av tydliga och konkreta instruktioner om vad som behöver göras i fråga om den dagliga omsorgen om barnet.

Beslut till barn och unga i ett tidigare skede

I dag har socialnämnder möjlighet att med stöd av 22 § LVU besluta om insatser i öppna former när barn och unga som inte har fyllt 20 år genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande kan antas behöva beredas tvångsvård med stöd av 3 § LVU om beteendet fortsätter och samtycke till insatsen saknas.

För att säkerställa att barn och unga får nödvändigt stöd i ett tidigt skede, innan problemen har hunnit bli allvarliga, föreslås att de rättsliga förutsättningarna för att besluta om insatser i öppna former

Ds 2024:30 Sammanfattning

till barn och unga när samtycke därtill saknas ändras på så sätt att beslut ska kunna fattas såväl tidigare som i fler fall än i dag. Som en följd därav föreslås att 22 och 23 §§ LVU upphävs.

Med stöd av bestämmelserna i LIV ska socialnämnder få besluta att ett barn eller en ung person ska delta i nödvändiga insatser i öppna former om det på grund av särskilda omständigheter finns en risk att barnet eller den unge kommer att utveckla ett missbruk av beroendeframkallande medel, involveras i eller ägna sig åt brottslig verksamhet eller uppvisa något annat socialt nedbrytande beteende. Även i de fall situationen har hunnit bli allvarlig och barnet eller den unge har hunnit utveckla ett sådant beteende som nu nämnts ska beslut om deltagande i insatser i öppna former få fattas med stöd av bestämmelserna i LIV.

Beslut till barn och unga om en eller flera särskilda föreskrifter

Vid beslut om nödvändiga insatser i öppna former till barn och unga med stöd av LIV ska socialnämnder också få besluta att ett barn eller en ung person ska följa en eller flera särskilda föreskrifter knutna till sådana områden i barns och ungas levnadssätt som normalt sett utgör skydds- respektive riskfaktorer. Om de särskilda föreskrifterna har ett innehåll som erbjuder barnet eller den unge ett positivt alternativ till det negativa beteendet som ska brytas kan det på sikt leda till att barnet eller den unge motiveras att förändra sitt normbrytande beteende. De särskilda föreskrifterna ska därför få avse barnets eller den unges skolgång, deltagande i fritidsaktivitet, deltagande i praktik, annan kompetenshöjande verksamhet eller annan sysselsättning, skyldighet att iaktta nykterhet och drogfrihet samt skyldighet att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad.

Skyldighet att i vissa fall särskilt överväga behov av insatser och särskilda föreskrifter

Vissa barn och unga kan antas vara särskilt sårbara och för dessa kan det finnas en högre risk än för andra barn och unga att återfalla i normbrytande beteenden. Det föreslås därför att socialnämnder särskilt ska överväga behovet av särskilda föreskrifter enligt

Sammanfattning Ds 2024:30

bestämmelserna i LIV när beslut fattas om att barnet eller den unge ska vårdas i det egna hemmet med stöd av bestämmelserna i LVU. Vidare ska socialnämnder särskilt överväga behovet av såväl insatser som särskilda föreskrifter när barnet eller den unge skrivs ut från ett särskilt ungdomshem eller HVB. Det gäller såväl för de barn och unga som har verkställt påföljden sluten ungdomsvård som för barn och unga som har vårdats där med stöd av LVU eller socialtjänstlagen. Slutligen ska en socialnämnd också särskilt överväga behovet av insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare när socialnämnden beslutar om insatser eller särskilda föreskrifter till barn.

Uppföljning och kontroll

Socialnämnder ska följa genomförandet av insatser och särskilda föreskrifter som beslutas enligt bestämmelserna i LIV. Det ska i första hand ske genom regelbunden kontakt med barnet eller den unge och barnets vårdnadshavare. När en socialnämnd följer genomförandet av insatser och särskilda föreskrifter får socialnämnden även i övrigt ta de kontakter som behövs, exempelvis genom att prata med företrädare för barnets eller den unges skola.

Kontroll av efterlevnaden av socialnämnders beslut om insatser i öppna former och särskilda föreskrifter kan som utgångspunkt ske inom ramen för socialnämnders regelbundna uppföljning.

Om barnet eller den unge inte följer en särskild föreskrift om att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad och om socialnämnden bedömer att det inte är möjligt att förmå barnet eller den unge att frivilligt återvända till bostaden ska socialnämnden kunna begära hjälp från Polismyndigheten att genomföra beslutet genom s.k. handräckning. Det föreslås också att Polismyndigheten ges befogenhet att tillfälligt omhänderta barnet eller den unge för att kunna förflytta honom eller henne tillbaka till den plats där han eller hon enligt den särskilda föreskriften ska vara.

Ds 2024:30 Sammanfattning

Provtagning för kontroll av nykterhet och drogfrihet

För att kunna fullgöra sitt ansvar att se till att ett barn eller en ung person inte hamnar i eller fortsätter att vara i ett missbruk behöver socialnämnder effektiva verktyg för att kunna kontrollera att barnet eller den unge följer en särskild föreskrift om att iaktta nykterhet och drogfrihet. Det föreslås därför att socialnämnder i vissa fall ska få besluta att detta ska kunna kontrolleras genom provtagning för kontroll av nykterhet och drogfrihet (drogtest).

Kontroll med hjälp av elektronisk övervakning

Kontrollen av efterlevnaden av en särskild föreskrift kommer som regel att kunna ske inom ramen för socialnämndernas uppföljningsansvar genom personliga kontakter med barnet och vårdnadshavarna, med den unge eller genom kontakter med andra. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd bedöms det inte finnas något behov av att kunna kontrollera samtliga särskilda föreskrifter som kan beslutas med stöd av bestämmelserna i LIV med hjälp av elektronisk övervakning.

Enligt bestämmelserna i LIV ges socialnämnder möjlighet att besluta om en särskild föreskrift om att ett barn eller en ung person ska vara skyldig att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som likställas med bostad. Skyldigheten ska som tidigast få inträda kl. 18.00 och som längst pågå till kl. 07.00 nästföljande dag. Syftet med en sådan särskild föreskrift är att säkerställa barns och ungas behov av tillsyn, struktur, rutiner och dygnsvila genom att skydda dem från att vistas på olämpliga platser vid olämpliga tider. Det är därför av särskild vikt att kunna kontrollera att barnet eller den unge följer en sådan särskild föreskrift. Utredningen bedömer att det i vissa fall finns behov av att kontrollera den särskilda föreskriften att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad med hjälp av elektronisk övervakning. Sådant behov har bedömts finnas när det finns en risk för att barnet eller den unge kommer att involveras i eller ägna sig åt brottslig verksamhet eller när han eller hon redan är involverad i eller ägnar sig åt sådan verksamhet. Behov av elektronisk övervakning för att kontrollera en sådan särskild

Sammanfattning Ds 2024:30

föreskrift som nu nämnts bedöms också finnas när barnet eller den unge avslutar en vistelse på ett särskilt ungdomshem eller HVB eller när barnet eller den unge vårdas i det egna hemmet med stöd av 2 eller 3 § och 11 § andra stycket LVU.

Det föreslås därför att socialnämnder ska få besluta att kontrollen av efterlevnaden av denna särskilda föreskrift ska kunna ske med hjälp av elektronisk övervakning om barnet har fyllt 15 år, när det finns skäl att anta att barnet eller den unge inte kommer att följa den särskilda föreskriften och att den elektroniska övervakningen behövs för att förhindra eller förebygga att barnet eller den unge involveras i eller ägnar sig åt brottslig verksamhet.

Eftersom beslut om kontroll med hjälp av elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd ska dessa beslut vara tidsbegränsade. Ett sådant beslut ska få fattas för en månad åt gången och den elektroniska övervakningen ska aldrig få pågå under längre tid än totalt sex månader under en period om tolv månader.

Utredningen föreslår att ansvaret för verkställighet av elektronisk övervakning som beslutas med stöd av bestämmelserna i LIV ska anförtros Polismyndigheten. Utredningens ställningstagande i denna del kan behöva omprövas om Statens institutionsstyrelse (SiS) eller den myndighet som framöver kan komma att ta över SiS uppdrag får praktisk möjlighet att använda sig av elektronisk övervakning i sin verksamhet.

Beslut till vårdnadshavare ska få förenas med vite

En ordning liknande den i Danmark som innebär indragna eller minskade ekonomiska förmåner, som exempelvis indraget barnbidrag eller minskat bostadsbidrag, har inte bedömts vara en lämplig eller ändamålsenlig konsekvens vid bristande efterlevnad av beslut till vårdnadshavare om en insats med stöd av bestämmelserna i LIV. Detta eftersom en sådan konsekvens främst skulle drabba de redan mest ekonomiskt och socialt utsatta familjerna.

För att säkerställa att socialnämnders beslut om öppenvårdsinsatser till vårdnadshavare följs föreslås i stället att socialnämnder ska kunna förena beslut om insatser till vårdnadshavare med vite. En sådan möjlighet kan medföra att fler vårdnadshavare följer en socialnämnds beslut än om beslutet inte är

Ds 2024:30 Sammanfattning

förenat med någon konsekvens vid bristande efterlevnad. Effekten av ett utdömt vite kan vara så pass kännbar för en vårdnadshavare att konsekvensen inte riskerar att bli verkningslös. Samtidigt säkerställs att konsekvenserna inte blir oskäliga genom att vitesbeloppets storlek kan anpassas till vårdnadshavarens individuella ekonomiska förutsättningar.

Samtal vid barns och ungas bristande efterlevnad av beslut

Om barnet eller den unge inte följer ett beslut om insatser i öppna former, särskilda föreskrifter, drogtest eller elektronisk övervakning föreslås en reglering i LIV som innebär att socialnämnden ska få kalla barnet eller den unge samt barnets vårdnadshavare till ett samtal i syfte att förmå barnet eller den unge att efterleva beslutet. Det som framkommer vid samtalet kan utgöra underlag för om det finns behov av andra insatser eller särskilda föreskrifter alternativt om mer ingripande vård, exempelvis tvångsvård med stöd av LVU, behövs.

Föräldrar ska få rätt till tillfällig föräldrapenning vid deltagande i insatser i öppna former

Det har framkommit att vårdnadshavare och föräldrar som inte är vårdnadshavare i vissa fall avböjer erbjudet stöd från socialnämnder för att de saknar faktisk eller ekonomisk möjlighet att vara frånvarande från sitt arbete. Situationen för barnet riskerar i dessa fall att kvarstå oförändrad eller till och med försämras. För att tillförsäkra barn goda uppväxtvillkor bör föräldrars medverkan i insatser i öppna former underlättas och möjliggöras genom att de får rätt till tillfällig föräldrapenning. Denna rätt föreslås gälla såväl när insatserna beslutas med stöd av socialtjänstlagen som när de beslutas med stöd av LIV och såväl när de riktas till föräldern själv som när de riktas till barnet och förälderns medverkan är nödvändig för att uppnå syftet med insatsen. Något behov av en reglering som ger rätt till annan ersättning för kostnader som kan uppstå vid deltagande i en insats i öppna former har inte bedömts finnas varför något sådant förslag inte lämnas.

Sammanfattning Ds 2024:30

Tillämpningsområdet för påföljden ungdomsvård utvidgas så att ungdomsvård även kan innefatta åtgärder som kan beslutas med stöd av LIV

Brottspåföljden ungdomsvård omfattar såväl vård utanför hemmet som insatser i öppna former som barnet eller den unge tar del av medan han eller hon fortfarande bor kvar i hemmet. Lagstiftningen omfattar därmed sådana åtgärder som i dag kan vidtas med stöd av nu gällande 22 § LVU och som den dömde kan bli skyldig att genomföra inom ramen för påföljden ungdomsvård. Mot bakgrund av att utredningen föreslår att 22 § LVU ska upphävas föreslås att tillämpningsområdet för påföljden ungdomsvård ska utvidgas så att den även omfattar de barn och unga som har ett särskilt behov av åtgärder som kan beslutas med stöd av bestämmelserna i LIV. Det innebär att utöver deltagande i insatser i öppna former när samtycke saknas kommer påföljden ungdomsvård att kunna innefatta sådana särskilda föreskrifter som får beslutas med stöd av bestämmelserna i LIV. Vidare kommer efterlevnaden av den särskilda föreskriften att iaktta nykterhet och drogfrihet kunna kontrolleras med hjälp av drogtest och efterlevnaden den särskilda föreskriften att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad i vissa fall kunna kontrolleras med hjälp av elektronisk övervakning enligt vad som närmare föreskrivs i LIV.

Kallelse till allvarssamtal inom 24 timmar

Utredningen har i uppdrag att analysera behovet av och oavsett bedömningen av behov lämna förslag på en ordning där socialnämnder ska kalla vårdnadshavare till ett samtal inom 24 timmar efter det att socialnämnden har fått kännedom om att ett barn misstänks för brott i syfte att få vårdnadshavare att medverka till stöd för barnet. Utredningen har bedömt att något sådant behov inte finns eftersom socialtjänsterna redan i dag kan ha samtal med de barn som är misstänkta för brott samt deras vårdnadshavare. Flera myndigheter och aktörer som utredningen har samrått med har framhållit att unga personer, dvs. de som har fyllt 18 år men ännu inte 21 år, är en särskilt utsatt grupp eftersom de inte längre har några vårdnadshavare som har mandat att agera å deras vägnar eller skyldighet att ingripa till deras skydd samtidigt som de i många fall

Ds 2024:30 Sammanfattning

är lika sårbara och i lika stort behov av stöttning från trygga vuxna som någon som befinner sig strax under myndighetsåldern. Utredningen har därför också bedömt behovet av att införa en lagstadgad skyldighet att kalla unga till ett samtal och kommit fram till att det för denna grupp finns ett sådant behov.

Utredningen föreslår att det införs en reglering i socialtjänstlagen som innebär att socialnämnder ska vara skyldiga att kalla ett barn och dess vårdnadshavare till ett särskilt samtal, s.k. allvarssamtal, när barnet för första gången misstänks för brott på vilket fängelse kan följa. Detsamma föreslås gälla för unga när en ung person för första gången misstänks för ett sådant brott. Kallelse ska ske skyndsamt och senast inom 24 timmar från det att Polismyndigheten har informerat socialnämnden om brottsmisstanken. Allvarssamtalets syfte ska vara att få vårdnadshavarna att medverka till stöd för barnet och att motverka framtida brottslighet hos barnet eller den unge.

Den nya ordningens förenlighet med grundläggande fri- och rättigheter

Den nya ordningen innebär inskränkningar av vårdnadshavares, barns och ungas grundläggande fri- och rättigheter som garanteras genom regeringsformen, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). De fri- och rättigheter som huvudsakligen påverkas är rätten till privat- och familjeliv, skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp samt inskränkningar av barns och ungas rörelsefrihet.

Utredningens samtliga förslag, inklusive personuppgiftsbehandlingen som följer av förslagen, har utformats i enlighet med regeringsformen och internationella konventioner och omgärdas av rättssäkerhetsgarantier. Det kommer bl.a. till uttryck genom att rätten för barn att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa (principen om barnets bästa) samt proportionalitets- och behovsprinciperna lagfästs i de inledande bestämmelserna i LIV. Beslut med stöd av bestämmelserna i LIV får bara fattas om det behövs och den åtgärd som socialnämnden beslutar om inte kan tillgodoses med mindre ingripande medel samt bedöms

Sammanfattning Ds 2024:30

proportionerlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Vid beslut enligt bestämmelserna i LIV ska vad som är bäst för barnet eller den unge vara avgörande och vid den bedömningen ska hänsyn tas till barnet eller den unges åsikter. Barns och ungas rätt till information och rätt att framföra sina åsikter regleras i en egen bestämmelse liksom vårdnadshavares rätt till delaktighet vid utformningen och genomförandet av de insatser i öppna former och särskilda föreskrifter som socialnämnden får besluta om med stöd av bestämmelserna i LIV. För att garantera att beslut om insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke till att ta emot dessa saknas inte ska pågå längre än nödvändigt föreslås att socialnämnder regelbundet ska överväga om dessa fortfarande behövs. Den nya ordningen utformas därutöver så att i princip samtliga beslut som socialnämnder ska få fatta med stöd av bestämmelserna i LIV går att överklaga och barn ges processbehörighet från 15 års ålder. I ärenden och mål om elektronisk övervakning ska även offentligt biträde förordnas för barnet och dennes vårdnadshavare eller för den unge.

Förslagens konsekvenser

Förslagen kommer innebära ökade kostnader för stat och kommuner samt för flera statliga myndigheter, däribland Polismyndigheten, Försäkringskassan, Sveriges domstolar och Socialstyrelsen. Två olika scenarier har redovisats för att analysera och uppskatta förslagens förväntade kostnader. Enligt scenario 1 kan förslagen förväntas medföra ökade kostnader för kommunerna med 469 alternativt 581 miljoner kronor per år. Enligt scenario 2 kan förslagen förväntas medföra ökade kostnader för kommunerna med 605 alternativt 751 miljoner kronor per år. Förslagen innebär att socialnämnderna delvis får nya arbetsuppgifter och förslagen innebär ambitionshöjningar. Ekonomiska tillskott kommer därför behöva tillföras kommunerna och berörda myndigheter.

Samtidigt som förslagen kommer innebära kostnader förväntas de leda till betydande samhällsekonomiska besparingar, bl.a. i och med att fler barn och unga kan antas kunna bo kvar i det egna hemmet alternativt i större utsträckning än i dag kunna få tvångsvård med stöd av LVU i hemmet. Att antalet barn och unga som placeras

Ds 2024:30 Sammanfattning

för vård utanför hemmet kan komma att minska kan därför leda till minskade kostnader för heldygnsplaceringar av barn och unga.

Förslagen kommer få positiva konsekvenser för barn och unga. Fler barn och unga kommer att kunna få det stöd och den hjälp som de behöver. Den nya ordningen bedöms också ha positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet i och med att ordningen kan bidra till att färre barn och unga involveras i, ägnar sig åt eller återfaller i brott och då den kan bidra till att stoppa nyrekrytering av barn och unga till kriminella nätverk. Sammantaget bedöms att förslagen kan bidra till att barn och unga ges bättre framtidsutsikter och livsvillkor när det gäller hälsa, utbildning, personlig utveckling och yrkesliv.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om förutsättningarna och förfarandet för socialnämnder att besluta om insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

I socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om att socialnämnder kan besluta om öppna insatser när samtycke till sådana insatser föreligger.

2 § Med insatser i denna lag avses insatser i öppna former inom socialtjänsten.

Med barn avses en person under 18 år. Med unga eller den unge avses en person som har fyllt 18 år men som inte har fyllt 21 år.

3 § Syftet med denna lag är att förebygga och förhindra att barn och unga far illa, involveras i eller ägnar sig åt kriminalitet eller på annat sätt utvecklas ogynnsamt.

4 § Beslut enligt denna lag får bara fattas om det behövs och den åtgärd som socialnämnden beslutar om inte kan tillgodoses med mindre ingripande medel samt bedöms proportionerlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter.

Författningsförslag Ds 2024:30

5 § Bestämmelserna i 5 kap. 1–3 §§ om insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga får inte tillämpas när

1. förutsättningarna för att besluta om insatser med stöd av 3 kap. 6 a § andra och tredje styckena eller 3 kap. 6 b § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) är uppfyllda, eller

2. barnet eller den unge är omedelbart omhändertagen enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller om barnet är omedelbart placerat enligt 4 kap. 1 § lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, eller

3. om barnet eller den unge vårdas utanför det egna hemmet.

6 § Lagen är uppdelad enligt följande.

1 kap. – Inledande bestämmelser 2 kap. – Barns och ungas ställning i ärenden och mål 3 kap. – Vårdnadshavares delaktighet och rätt till tillfällig föräldrapenning

4 kap. – Insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare 5 kap. – Insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga 6 kap. – Uppföljning och kontroll 7 kap. – Övervägande och upphörande 8 kap. – Bestämmelser om handläggningen 9 kap. – Bestämmelser om överklagande 10 kap. – Handräckning och tillfälligt omhändertagande

2 kap. Barns och ungas ställning i ärenden och mål

Barnets eller den unges bästa

1 § Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för barnet eller den unge vara avgörande. Vid bedömningen av barnets eller den unges bästa ska hänsyn tas till barnets eller den unges åsikter.

Ds 2024:30 Författningsförslag

Barnets eller den unges rätt till information och rätt att framföra sina åsikter

2 § Socialnämnder ska vid handläggning av ärenden enligt denna lag se till att barnet eller den unge får information i frågor som rör honom eller henne. Informationen ska ges med beaktande av barnets eller den unges ålder, mognad och individuella förutsättningar.

Den som lämnar informationen ska i den utsträckning det är möjligt försäkra sig om att barnet eller den unge har förstått informationen.

3 § Socialnämnder ska se till att barnet eller den unge ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne.

Barnets eller den unges åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

Barnets rätt att föra sin talan

4 § Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i ärenden och mål enligt denna lag.

Ett barn som är yngre än 15 år får höras i domstol om han eller hon inte kan antas ta skada av det.

3 kap. Vårdnadshavares delaktighet och rätt till tillfällig föräldrapenning

Rätt till delaktighet

1 § Vårdnadshavare ska ges möjlighet att vara delaktiga vid utformningen och genomförandet av de insatser och särskilda föreskrifter som socialnämnder beslutar om med stöd av denna lag.

Rätt till tillfällig föräldrapenning

2 § I 13 kap.20 a och 24 a §§socialförsäkringsbalken regleras rätten till tillfällig föräldrapenning när vårdnadshavare deltar i insatser som har beslutats enligt denna lag.

Författningsförslag Ds 2024:30

4 kap. Insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare

Beslut om insatser utan vårdnadshavares samtycke

1 § Om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att ett barn kommer att utsättas för fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat missförhållande i hemmet får socialnämnden besluta att barnets vårdnadshavare ska delta i nödvändiga insatser utan vårdnadshavarens samtycke.

Socialnämnden får också besluta att barnets vårdnadshavare ska delta i nödvändiga insatser om barnet utsätts för ett sådant förhållande som anges i första stycket.

2 § Om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att ett barn kommer att utveckla ett missbruk av beroendeframkallande medel, involveras i eller ägna sig åt brottslig verksamhet eller uppvisa något annat socialt nedbrytande beteende får socialnämnden besluta att barnets vårdnadshavare ska delta i nödvändiga insatser utan vårdnadshavarens samtycke.

Socialnämnden får också besluta att barnets vårdnadshavare ska delta i nödvändiga insatser om barnet uppvisar ett sådant beteende som anges i första stycket.

3 § Vårdas barnet utanför det egna hemmet får beslut enligt 1 och 2 §§ fattas om det behövs med hänsyn till barnets hälsa eller utveckling. Detsamma gäller om barnet vårdas i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Beslut om särskilda föreskrifter

4 § När en socialnämnd har beslutat om insatser enligt 1–3 §§ får socialnämnden också besluta att vårdnadshavaren ska följa en eller flera särskilda föreskrifter. De särskilda föreskrifterna får avse frågor som rör vårdnadshavarens skyldigheter i fråga om den dagliga omsorgen om barnet.

Ds 2024:30 Författningsförslag

Vite

5 § En socialnämnd får förena beslut enligt 1–3 §§ med vite.

Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

5 kap. Insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga

Beslut om insatser utan samtycke

1 § Om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att ett barn eller en ung person kommer att utveckla ett missbruk av beroendeframkallande medel, involveras i eller ägna sig åt brottslig verksamhet eller uppvisa något annat socialt nedbrytande beteende får socialnämnden besluta att barnet eller den unge ska delta i nödvändiga insatser utan samtycke av

1. barnets vårdnadshavare och, när barnet har fyllt 15 år, av honom eller henne själv, eller

2. den unge. Socialnämnden får också besluta att barnet eller den unge ska delta i nödvändiga insatser om han eller hon uppvisar ett sådant beteende som anges i första stycket.

Beslut om särskilda föreskrifter

2 § När en socialnämnd har beslutat om insatser enligt 1 § får socialnämnden också besluta att barnet eller den unge ska följa en eller flera särskilda föreskrifter. De särskilda föreskrifterna får avse barnets eller den unges

1. skolgång,

2. deltagande i fritidsaktivitet,

3. deltagande i praktik, annan kompetenshöjande verksamhet eller annan sysselsättning,

4. skyldighet att iaktta nykterhet och drogfrihet, och

5. skyldighet att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad. Skyldigheten får tidigast inträda klockan 18.00 på kvällen och pågå som längst till klockan 07.00 på morgonen nästföljande dag.

Författningsförslag Ds 2024:30

Beslut om särskilda föreskrifter vid vård i det egna hemmet

3 § Vårdas barnet eller den unge i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga får socialnämnden besluta att barnet eller den unge ska följa sådana särskilda föreskrifter som avses i 2 § om det behövs med hänsyn till barnets eller den unges hälsa eller utveckling.

Socialnämnders skyldighet att särskilt överväga behov av insatser och särskilda föreskrifter

4 § När en socialnämnd beslutar om insatser och särskilda föreskrifter för ett barn enligt 1–3 §§ ska socialnämnden särskilt överväga om det finns behov av att besluta om insatser och särskilda föreskrifter till barnets vårdnadshavare enligt vad som regleras i 4 kap. 1–4 §§.

5 § När barnet eller den unge skrivs ut från ett särskilt ungdomshem eller annat hem för vård eller boende ska socialnämnden särskilt överväga om det finns behov av att besluta om insatser och särskilda föreskrifter till barnet eller den unge enligt 1–2 §§.

När en socialnämnd beslutar att barnet eller den unge ska vårdas i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska socialnämnden särskilt överväga om det finns behov av att besluta om särskilda föreskrifter till barnet eller den unge enligt 3 §.

Socialnämnders underrättelseskyldighet

6 § När en socialnämnd har beslutat om en särskild föreskrift till barn och unga om att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad enligt 2 § första stycket 5 ska socialnämnden genast underrätta Polismyndigheten om namn och person- eller samordningsnummer för den beslutet avser, kontaktuppgifter till denne samt den särskilda föreskriftens innehåll. Om beslutet avser ett barn ska även kontaktuppgifter till barnets vårdnadshavare framgå av underrättelsen.

Ds 2024:30 Författningsförslag

Ska barnet enligt den särskilda föreskriften uppehålla sig på en annan anvisad plats som kan likställas med bostad ska underrättelsen innehålla motsvarande uppgifter avseende den eller de som där har ansvar för att ha uppsikt över barnet.

Socialnämnden ska genast underrätta Polismyndigheten när ett beslut enligt första stycket ändras eller upphör att gälla.

Läkarundersökning

7 § I ett ärende om insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga får socialnämnden besluta om läkarundersökning av barnet eller den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i barnets eller den unges hem, får socialnämnden bestämma någon annan plats för den.

Konsekvenser vid bristande efterlevnad av beslut

8 § Om barnet eller den unge inte följer ett beslut som har meddelats enligt 1–3 §§, 6 kap. 2 eller 3 § får socialnämnden kalla honom eller henne samt barnets vårdnadshavare till ett samtal i syfte att förmå barnet eller den unge att efterleva beslutet.

6 kap. Uppföljning och kontroll

Uppföljning

1 § Socialnämnder ska följa genomförandet av insatser och särskilda föreskrifter som har beslutats enligt denna lag. Det ska i första hand ske genom regelbunden kontakt med barnet eller den unge och barnets vårdnadshavare.

När en socialnämnd följer genomförandet av insatser och särskilda föreskrifter får socialnämnden även i övrigt ta de kontakter som behövs.

Vid kontakter med barnet enligt första stycket får socialnämnden höra barnet utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.

Författningsförslag Ds 2024:30

Provtagning för kontroll av nykterhet och drogfrihet

2 § Socialnämnden får, när det finns anledning till det, besluta att efterlevnaden av en särskild föreskrift om skyldighet att iaktta nykterhet och drogfrihet som har beslutats enligt 5 kap. 2 § 4 ska kontrolleras genom att barnet eller den unge ska lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för att påvisa om barnet eller den unge är eller har varit påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Socialnämnden ska i ett beslut enligt första stycket särskilt ange vad för slags prov som avses och syftet med åtgärden.

Elektronisk övervakning för kontroll av skyldighet att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad

3 § Socialnämnden får besluta att efterlevnaden av en särskild föreskrift till barn och unga om att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad som har beslutats enligt 5 kap. 2 § 5 ska kontrolleras med hjälp av elektronisk övervakning. Elektronisk övervakning får bara beslutas under förutsättning att barnet har fyllt 15 år och det finns skäl att anta att

1. barnet eller den unge inte kommer att följa den särskilda föreskriften, och

2. den elektroniska övervakningen behövs för att förhindra eller förebygga att barnet eller den unge involveras i eller ägnar sig åt brottslig verksamhet.

Elektronisk övervakning får beslutas för högst en månad åt gången. Elektronisk övervakning får aldrig pågå under längre tid än totalt sex månader under en period om tolv månader.

4 § Polismyndigheten är ansvarig för verkställigheten av den elektroniska övervakningen. Vid montering av den utrustning som behövs ska en företrädare för socialtjänsten närvara.

Ds 2024:30 Författningsförslag

5 § När socialnämnden har fattat ett beslut enligt 3 § ska socialnämnden genast underrätta Polismyndigheten och lämna de uppgifter som behövs för att verkställa den elektroniska övervakningen.

6 § Polismyndigheten ska genast underrätta socialnämnden om den elektroniska övervakningen inte kan verkställas eller om den elektroniska övervakningen visar att barnet eller den unge inte följer den särskilda föreskriften som har beslutats enligt 5 kap. 2 § 5.

7 § Socialnämnden ska genast underrätta Polismyndigheten när ett beslut om elektronisk övervakning upphör eller ändras.

8 § När den elektroniska övervakningen har upphört ska socialnämnden gallra de uppgifter som framkommit vid den elektroniska övervakningen.

9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om den elektroniska övervakningen.

7 kap. Övervägande och upphörande

Regelbundna överväganden av om insatser och särskilda föreskrifter fortfarande behövs

1 § Har beslut om insatser och särskilda föreskrifter fattats enligt denna lag ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om dessa fortfarande behövs.

Beslut om upphörande

2 § När det inte längre finns skäl för insatser, särskilda föreskrifter eller kontroll med hjälp av elektronisk övervakning enligt denna lag ska socialnämnden besluta att dessa ska upphöra.

Insatser och särskilda föreskrifter till unga ska upphöra att gälla senast när den unge fyller 21 år.

Författningsförslag Ds 2024:30

Insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare ska upphöra att gälla senast när barnet fyller 18 år.

3 § Särskilda föreskrifter till vårdnadshavare upphör att gälla när insatser till vårdnadshavare enligt denna lag upphör.

Särskilda föreskrifter till barn och unga upphör att gälla när insatser till barn och unga enligt denna lag upphör.

4 § Insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga upphör att gälla om beslut fattas om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller om beslut fattas om att bevilja barnet en omedelbar insats enligt lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende.

Insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga upphör också att gälla om beslut fattas om vård utanför det egna hemmet.

Vårdas barnet i det egna hemmet med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och har socialnämnden beslutat om särskilda föreskrifter till barnet eller den unge enligt 5 kap. 3 § upphör de att gälla när vården i det egna hemmet upphör.

Förhållandet till vissa avlägsnandebeslut

5 § Beslut enligt denna lag hindrar inte beslut om

1. avisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

5. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

6. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med internationella brottmålsdomstolen,

7. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt europeisk arresteringsorder,

Ds 2024:30 Författningsförslag

8. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone, eller

9. överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder.

Beslut med stöd av denna lag upphör att gälla när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.

8 kap. Bestämmelser om handläggningen

Särskild behandlingsplan

1 § När beslut om insatser och särskilda föreskrifter fattas enligt denna lag ska socialnämnden upprätta en särskild behandlingsplan.

Skyndsamhetskrav vid handläggningen

2 § Ärenden och mål enligt denna lag ska handläggas skyndsamt.

3 § Beslut om insatser, särskilda föreskrifter, provtagning för kontroll av nykterhet och drogfrihet samt kontroll med hjälp av elektronisk övervakning gäller omedelbart.

Beslut om läkarundersökning och handräckning av Polismyndigheten gäller omedelbart om socialnämnden inte bestämmer något annat.

Offentligt biträde

4 § I ärenden och mål om elektronisk övervakning enligt 6 kap. 3 § eller om upphörande av elektronisk övervakning enligt 7 kap. 2 § ska offentligt biträde förordnas för barnet och dennes vårdnadshavare eller för den unge. Offentligt biträde behöver inte förordnas om det kan antas att behov av offentligt biträde saknas.

Till offentligt biträde för barnet eller den unge får endast den förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter och även i övrigt är särskilt lämplig för uppdraget.

Gemensamt offentligt biträde får förordnas för de som berörs om det inte finns motstridiga intressen mellan dem.

Författningsförslag Ds 2024:30

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnden förordnas offentligt biträde av förvaltningsrätten.

Undantag från vissa bestämmelser i delgivningslagen

5 § Vid delgivning med en enskild i ett ärende eller mål enligt denna lag får 34–38 och 47–51 §§delgivningslagen (2010:1932) inte tillämpas.

9 kap. Bestämmelser om överklagande

1 § Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, när socialnämnden har beslutat om

1. insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare enligt 4 kap. 1–4 §§ eller prövat om sådana beslut ska upphöra,

2. insatser och särskilda föreskrifter till barn och unga enligt 5 kap. 1–3 §§ eller prövat om sådana beslut ska upphöra,

3. provtagning för kontroll av nykterhet och drogfrihet enligt 6 kap. 2 §, eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra, eller

4. kontroll med hjälp av elektronisk övervakning enligt 6 kap. 3 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra.

Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

2 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

10 kap. Handräckning och tillfälligt omhändertagande

1 § Om barnet eller den unge inte följer en särskild föreskrift om att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad som har beslutats enligt 5 kap. 2 § 5 ska Polismyndigheten på begäran av en socialnämnd eller någon ledamot eller tjänsteman som socialnämnden har utsett lämna hjälp för att genomföra beslutet om den särskilda föreskriften genom att tillfälligt omhänderta barnet eller den unge.

Om barnet eller den unge inte följer en särskild föreskrift om att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats

Ds 2024:30 Författningsförslag

som kan likställas med bostad som har beslutats enligt 5 kap. 2 § 5 och påträffas av en polisman, får polismannen tillfälligt omhänderta barnet eller den unge.

Om ett omhändertagande avser ett barn ska han eller hon skyndsamt överlämnas till vårdnadshavaren eller annan person som har vård om barnet. Om det inte är möjligt ska barnet överlämnas till socialnämnden. Avser omhändertagandet en person över arton år ska han eller hon skyndsamt lämnas i bostaden eller på den plats där han eller hon enligt den särskilda föreskriften ska uppehålla sig eller annan lämplig plats som möjliggör att den unge kan ta sig till den plats där den unge enligt den särskilda föreskriften ska uppehålla sig.

En begäran enligt första stycket får göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att det finns behov av de särskilda befogenheter som anges i 10 och 10 a §§polislagen (1984:387), eller det annars finns synnerliga skäl.

Den som begär hjälp enligt första stycket ska lämna Polismyndigheten de uppgifter om barnet eller den unge alternativt närstående till barnet eller den unge som behövs för planeringen och genomförandet av åtgärden.

2 § Polismyndigheten ska genast underrätta socialnämnden när ett tillfälligt omhändertagande enligt 1 § andra stycket har skett.

3 § Polismyndigheten ska lämna hjälp för att på begäran av en socialnämnd bereda en läkare, som avses i 5 kap. 7 §, tillträde till barnets eller den unges hem eller för att föra barnet eller den unge till läkarundersökningen.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.2. Förslag till lag (2026:00) om polisens behandling av personuppgifter enligt lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas

Härigenom förskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att

1. ge Polismyndigheten möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt när det finns behov av det med anledning av vad som föreskrivs i lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, och

2. skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan personuppgiftsbehandling.

Lagens tillämpningsområde

2 § Denna lag gäller vid Polismyndighetens behandling av personuppgifter

1. i det register som får föras enligt 6 §, och

2. när Polismyndigheten verkställer elektronisk övervakning enligt lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

Förhållandet till annan reglering

3 § Bestämmelserna i denna lag kompletterar Europaparlamentets

och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.

Ds 2024:30 Författningsförslag

Vid behandling av personuppgifter som omfattas av EU:s dataskyddsförordning gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag.

4 § Vid behandling av personuppgifter som omfattas av brottsdatalagen (2018:1177) gäller bestämmelserna i denna lag utöver den lagen.

Personuppgiftsansvar

5 § Polismyndigheten är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter enligt denna lag.

Förande av register

6 § Om en socialnämnd har beslutat om en särskild föreskrift om att ett barn eller en ung person under vissa tider ska uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad enligt 5 kap. 2 § 5 lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas får

Polismyndigheten med hjälp av automatiserad behandling föra register över de uppgifter som framgår av 7 §.

7 § Registret får innehålla uppgifter om den beslutet avser, kontaktuppgifter till denne, beslutets omfattning och ansvarig socialnämnd.

Om den beslutet avser är under 18 år får registret även innehålla uppgifter om vem som är barnets vårdnadshavare och kontaktuppgifter till denne. Ska ett barn enligt den särskilda föreskriften uppehålla sig på en annan anvisad plats som kan likställas med bostad får registret innehålla motsvarande uppgifter avseende den eller de som där har ansvar för att ha uppsikt över barnet.

Författningsförslag Ds 2024:30

Ändamål

8 § Polismyndigheten får behandla personuppgifter enligt denna

lag om det är nödvändigt för att kunna

1. föra register enligt 6 §, och

2. verkställa elektronisk övervakning som har beslutats enligt lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

Tillgången till personuppgifter

9 § Tillgången till personuppgifter som får behandlas enligt denna

lag ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Den personuppgiftsansvarige ska göra systematiska och återkommande kontroller av om någon obehörigen kommer åt de personuppgifter som får behandlas.

Längsta tid för behandling och gallring

10 § Personuppgifter som får behandlas enligt denna lag får inte behandlas efter att Polismyndigheten fått information från socialnämnden om att

– den särskilda föreskriften om att uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad har upphört eller,

– ett beslut om elektronisk övervakning har upphört. När uppgifterna inte längre får behandlas ska de gallras.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Ds 2024:30 Författningsförslag

1.3. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 32 kap.1 och 4 §§brottsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

32 kap.

1 §1

Den som har begått brott innan han eller hon fyllt arton år får dömas till ungdomsvård om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Även den som har begått brott efter det att han eller hon fyllt arton år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl för det. Den som har fyllt tjugoett år får inte dömas till ungdomsvård.

Den som har begått brott innan han eller hon har fyllt arton år får dömas till ungdomsvård om han eller hon har ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453),

lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas eller lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga och sådan vård eller åtgärd kan beredas den unge. Vården och åtgärderna ska syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Även den som har begått brott efter det att han eller hon har fyllt arton år får dömas till ungdomsvård om det finns särskilda skäl för det. Den som har fyllt tjugoett år får inte dömas till ungdomsvård.

Ungdomsvård får dömas ut endast om socialtjänstens planerade åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.

Om åtgärderna ska vidtas med stöd av socialtjänstlagen, ska rätten besluta en föreskrift om att den unge ska följa det

1 Senaste lydelse 2021:1103.

Författningsförslag Ds 2024:30

ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen.

Om åtgärderna ska vidtas med stöd av lagen om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, ska den särskilda behandlingsplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.

Om åtgärderna ska vidtas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.

Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den unges anpassning i samhället, får rätten, i samband med att den dömer till ungdomsvård, föreskriva att den unge på tid och sätt som anges i domen ska biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får beslutas endast med den skadelidandes samtycke.

4 §2

Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en föreskrift vid ungdomsvård om att han eller hon ska följa ett ungdomskontrakt eller enligt en dom på ungdomstjänst eller ungdomsövervakning, får rätten på talan av åklagare undanröja en annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma en ny påföljd för detta. I stället för att undanröja påföljden får dock rätten meddela den dömde en varning, om det är en tillräcklig åtgärd.

Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt

eller

en

vårdplan inte kommer till stånd eller vården eller åtgärderna

Om, av annat skäl än som anges i första stycket, den planerade vården eller de planerade åtgärderna enligt ett ungdomskontrakt, en särskild

behandlingsplan eller en vårdplan

inte kommer till stånd eller

2 Senaste lydelse 2020:617.

Ds 2024:30 Författningsförslag

kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet eller vårdplanen, får rätten på talan av åklagare undanröja en annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma en ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid eller, beträffande ungdomsövervakning, de föreskrivna åtgärderna enligt en verkställighetsplan inte kommer till stånd eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som föreskrivs i verkställighetsplanen.

vården eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som planerats i kontraktet,

den särskilda behandlingsplanen eller vårdplanen, får rätten på

talan av åklagare undanröja en annan påföljd än böter som dömts ut för brottet och bestämma en ny påföljd för detta. Detsamma gäller om, av annat skäl än som anges i första stycket, en dom på ungdomstjänst inte till väsentlig del kan fullgöras inom skälig tid eller, beträffande ungdomsövervakning, de föreskrivna åtgärderna enligt en verkställighetsplan inte kommer till stånd eller åtgärderna kommit att i väsentlig grad avvika från vad som föreskrivs i verkställighetsplanen.

Om mer än en påföljd undanröjs får rätten bestämma en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.

Om rätten beslutar om undanröjande enligt första eller andra stycket ska den, när den nya påföljden bestäms, ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av den undanröjda påföljden eller de undanröjda påföljderna och till böter som har dömts ut enligt 3 § första stycket 2.

1. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

2. För brott som har begåtts före ikraftträdandet gäller 32 kap. 1 och 4 §§ i sin äldre lydelse.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.4. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 13 kap. 3, 21 och 25 §§ och 110 kap. 17 § ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 13 kap. 20 a och 24 a §§,

och närmast före 13 kap. 20 a och 24 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap.

3 §1

Tillfällig föräldrapenning får förutom i de fall som anges i 11 kap. 10 § första stycket lämnas till båda föräldrarna för samma barn och tid:

1. om föräldrarna följer med sitt barn till läkare när barnet lider av allvarlig sjukdom, och

2. om föräldrarna, som en del i behandlingen av sitt barn, behöver delta i läkarbesök eller i behandling som ordinerats av läkare.

Tillfällig föräldrapenning får förutom i de fall som anges i 11 kap. 10 § andra stycket lämnas till flera föräldrar för samma barn och tid, om föräldrarna deltar i en kurs som ordnas av en sjukvårdshuvudman för att lära sig att vårda barnet.

Tillfällig föräldrapenning får förutom i de fall som anges i 11 kap. 10 § andra stycket lämnas till flera föräldrar för samma barn och tid, om föräldrarna deltar i en kurs som ordnas av en sjukvårdshuvudman för att lära sig att vårda barnet eller om föräldrarna

deltar i insatser i öppna former som syftar till att stödja barnet och som har beslutats av en socialnämnd med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare,

1 Senaste lydelse 2018:1628.

Ds 2024:30 Författningsförslag

barn och unga när samtycke saknas.

Vid deltagande i insatser i öppna former

20 a §

En förälder till ett barn som inte har fyllt 12 år har rätt till tillfällig föräldrapenning när föräldern behöver avstå från förvärvsarbete vid deltagande i en insats i öppna former som syftar till att stödja barnet och som har beslutats av en socialnämnd med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

Rätten till tillfällig föräldrapenning enligt första stycket gäller både när insatsen riktas till föräldern och när den riktas till barnet under förutsättning att förälderns deltagande är nödvändigt för att uppnå syftet med insatsen.

Rätt till tillfällig föräldrapenning gäller inte i fråga om insatsen kontaktperson eller kontaktfamilj.

21 §

Tillfällig föräldrapenning enligt 16–20 §§ lämnas under sammanlagt högst 60 dagar för varje barn och år.

Tillfällig föräldrapenning enligt 16–20 a §§ lämnas under sammanlagt högst 60 dagar för varje barn och år.

Författningsförslag Ds 2024:30

Om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 16 § 1, 3 eller 4 eller 20 § lämnas tillfällig föräldrapenning under ytterligare högst 60 dagar för varje barn och år.

Om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 16 § 1, 3 eller 4 eller 20–

20 a §§ lämnas tillfällig föräldra-

penning under ytterligare högst 60 dagar för varje barn och år.

Vid deltagande i insatser i öppna former

24 a §

En förälder till ett barn som har fyllt 12 år men inte 18 år har rätt till tillfällig föräldrapenning om han eller hon behöver avstå från sitt förvärvsarbete av skäl som anges i 20 a §.

25 §

Tillfällig föräldrapenning enligt 22 § lämnas under sammanlagt högst 60 dagar för varje barn och år.

Om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 16 § 1, 3 eller 4 eller 20 § lämnas tillfällig föräldrapenning under ytterligare högst 60 dagar för varje barn och år.

Tillfällig föräldrapenning enligt 22 eller 24 a § lämnas under sammanlagt högst 60 dagar för varje barn och år.

Om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 16 § 1, 3 eller 4 eller 20–

20 a §§ lämnas tillfällig föräldra-

penning under ytterligare högst 60 dagar för varje barn och år.

110 kap.

17 §

När det gäller tillfällig föräldrapenning i fall som avses i 13 kap. 18 och 24 §§ får Försäkringskassan kräva att en förälder ger in särskilt intyg av arbetsgivare eller någon annan som kan ge upplysning om arbetsförhållandena.

Försäkringskassan får också kräva att en förälder styrker sin rätt till föräldrapenningförmån i

Försäkringskassan får också kräva att en förälder styrker sin rätt till föräldrapenningförmån i

Ds 2024:30 Författningsförslag

samband med föräldrautbildning eller deltagande i en behandling av ett sjukt eller funktionshindrat barn genom intyg av den som anordnat utbildningen eller ordinerat behandlingen.

samband med föräldrautbildning, deltagande i en behandling av ett sjukt eller funktionshindrat barn eller

deltagande i en insats i öppna former beslutad av en socialnämnd genom intyg av den som har anordnat utbildningen,

ordinerat behandlingen eller

beslutat om insatsen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för tillfällig föräldrapenning som avser tid före ikraftträdandet.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare

Härigenom föreskrivs att 6, 11 och 17 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §1

Om någon som inte har fyllt

arton år är skäligen misstänkt för

ett brott som kan leda till fängelse, ska socialnämnden genast underrättas. Av underrättelsen ska det framgå huruvida den misstänkte har tillfrågats om han eller hon vill delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott och hur den misstänkte ställt sig till ett deltagande.

Om någon som inte har fyllt

tjugoett år är skäligen misstänkt

för ett brott som kan leda till fängelse, ska socialnämnden genast underrättas. Av underrättelsen ska det framgå huruvida den misstänkte har tillfrågats om han eller hon vill delta i medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott och hur den misstänkte ställt sig till ett deltagande.

Om den unge har gripits, anhållits eller häktats på grund av brottsmisstanken, ska socialnämnden underrättas om detta och om skälen för det samtidigt med underrättelsen om brottsmisstanken eller annars genast efter frihetsberövandet.

Om någon som inte har fyllt

arton år har gripits, anhållits eller

häktats på grund av brottsmisstanken, ska socialnämnden underrättas om detta och om skälen för det samtidigt med underrättelsen om brottsmisstanken eller annars genast efter frihetsberövandet.

11 §2

I fråga om den som misstänks för att ha begått brott innan han eller hon fyllt arton år ska åklagaren, innan beslut fattas i åtalsfrågan,

1 Senaste lydelse 2016:930. 2 Senaste lydelse 2023:312.

Ds 2024:30 Författningsförslag

inhämta yttrande från socialnämnden i den kommun som enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvaret för den unge, om denne har erkänt gärningen eller det annars finns skälig misstanke att han eller hon har begått brottet och sådant yttrande inte inhämtats under förundersökningen. Yttrande behöver inte inhämtas om brottet är ringa, om det är uppenbart att det finns förutsättningar för straffvarning eller åtalsunderlåtelse eller om det annars är obehövligt.

Om förundersökningen gäller brott på vilket fängelse kan följa, ska, om möjligt, undersökningsledaren begära ett sådant yttrande som avses i första stycket senast i samband med delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken.

Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Yttrandet ska i förekommande fall även innehålla en redovisning av i vilken utsträckning den unge fullgjort en sådan tidigare utdömd ungdomsvård eller ungdomstjänst som nämnden har uppgift om. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagenoch i en vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna

Ett yttrande ska innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som nämnden tidigare har vidtagit i fråga om den unge samt en bedömning av om den unge har ett särskilt behov av åtgärder som syftar till att motverka att han eller hon utvecklas ogynnsamt. Yttrandet ska i förekommande fall även innehålla en redovisning av i vilken utsträckning den unge fullgjort en sådan tidigare utdömd ungdomsvård eller ungdomstjänst som nämnden har uppgift om. Vidare ska yttrandet innehålla en redovisning av de åtgärder som nämnden avser att vidta. Åtgärderna ska redovisas i ett ungdomskontrakt om de vidtas med stöd av socialtjänstlagen, en

särskild behandlingsplan om de vidtas med stöd lagen (2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas och i en

Författningsförslag Ds 2024:30

ska framgå av kontraktet eller vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt. Ett yttrande ska också innehålla en bedömning av om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.

vårdplan om de vidtas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Arten, omfattningen och varaktigheten av åtgärderna ska framgå av kontraktet, den

särskilda behandlingsplanen eller

vårdplanen. Yttrandet ska, om undersökningsledaren eller, i de fall som avses i första stycket, åklagaren begär det eller om nämnden finner det nödvändigt, även innehålla en redogörelse för den unges personliga utveckling och levnadsomständigheter i övrigt. Ett yttrande ska också innehålla en bedömning av om ungdomstjänst är en lämplig påföljd med hänsyn till den unges person och övriga omständigheter.

Nämnden ska även utan samband med yttrande lämna den som har ansvar för att inhämta yttrande de upplysningar som denne begär i fråga om den unge.

17 §3

Straffvarning får beslutas, om den unge blir föremål för sådan åtgärd som anges nedan och det med skäl kan antas att därigenom vidtas vad som är lämpligast för den unge:

1. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen (2001:453),

2. åtgärder enligt lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas,

2. vård eller annan åtgärd

enligt lagen (1990:52) med

3. vård eller annan åtgärd

enligt lagen (1990:52) med

3 Senaste lydelse 2015:81.

Ds 2024:30 Författningsförslag

särskilda bestämmelser om vård av unga, eller

särskilda bestämmelser om vård av unga, eller

3. annan åtgärd som innebär

att den unge får hjälp eller stöd.

4. annan åtgärd som innebär

att den unge får hjälp eller stöd.

Straffvarning får också beslutas, om det är uppenbart att brottet har skett av okynne eller förhastande.

Vid bedömningen av om straffvarning ska beslutas ska åklagaren utöver vad som följer av första och andra styckena särskilt beakta den unges vilja att ersätta målsäganden för skada som uppkommit genom brottet, att avhjälpa eller begränsa skadan, att på annat sätt gottgöra målsäganden eller att medverka till att medling kommer till stånd enligt lagen (2002:455) om medling med anledning av brott.

Straffvarning får inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom åsidosätts. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts ska det särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

dels att 22 och 23 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 22 § ska utgå,

dels att 1, 40 och 41 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen införs en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453). Insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet.

Den som är under 18 år ska dock beredas vård enligt denna lag, om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.

Vård med stöd av 3 § får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.

Vissa andra åtgärder får vidtas utan samtycke enligt 22, 24, 31 a, 32 a och 32 b §§.

Vissa andra åtgärder får vidtas utan samtycke enligt 24, 31 a, 32 a och 32 b §§.

Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för den unge vara avgörande.

11 a §

I lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas finns

1 Senaste lydelse 2022:664.

Ds 2024:30 Författningsförslag

bestämmelser om att socialnämnder får besluta om insatser i öppna former och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när barn och unga bereds vård med stöd av denna lag.

40 §2

Beslut om omedelbart omhändertagande,

om

förebyggande insatser,

om

tillfälligt flyttningsförbud eller om tillfälligt utreseförbud gäller omedelbart.

Beslut om omedelbart omhändertagande, om tillfälligt flyttningsförbud eller om tillfälligt utreseförbud gäller omedelbart.

Andra beslut av socialnämnden enligt denna lag gäller omedelbart, om nämnden inte bestämmer något annat.

Rätten får bestämma att andra beslut som rätten har meddelat ska gälla omedelbart.

41 §3

Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, när nämnden har

1. beslutat om var vården av den unge ska inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas,

2. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av lagen,

3. med stöd av 14 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte ska röjas,

4. fattat beslut enligt 22 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,

5. med stöd av 31 § beslutat i

fråga om umgänge,

4. med stöd av 31 § beslutat i

fråga om umgänge,

6. beslutat i fråga om fortsatt

flyttningsförbud,

5. beslutat i fråga om fortsatt

flyttningsförbud,

7. beslutat i

fråga om

upphörande av ett fortsatt

6. beslutat i

fråga om

upphörande av ett fortsatt

2 Senaste lydelse 2020:352. 3 Senaste lydelse 2020:352.

Författningsförslag Ds 2024:30

omhändertagande för tillfällig vård,

omhändertagande för tillfällig vård,

8. beslutat i fråga om fortsatt

utreseförbud, eller

7. beslutat i fråga om fortsatt

utreseförbud, eller

9. beslutat i fråga om tillfälligt

undantag från ett utreseförbud.

8. beslutat i fråga om tillfälligt

undantag från ett utreseförbud.

Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 och 31 f §§ i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 32 § om läkarundersökning får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

2. De upphävda paragraferna gäller fortfarande för beslut som har meddelats enligt 22 § före ikraftträdandet.

Ds 2024:30 Författningsförslag

1.7. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)

dels att 10 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 1 kap. 5 §, 3 kap. 6 d §,

5 kap. 1 e–i §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 §

Bestämmelser om att socialnämnder får besluta om insatser i öppna former och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas finns i lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

3 kap.

6 d §

En förälder som deltar i insatser i öppna former kan ha rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 20 a och 24 a §§ socialförsäkringsbalken .

5 kap.

1 e §

Om Polismyndigheten informerar socialnämnden om att ett barn är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa och det kan antas att det är första gången barnet är misstänkt för ett sådant brott ska en företrädare för

Författningsförslag Ds 2024:30

socialtjänsten hålla ett särskilt samtal med vårdnadshavarna och barnet (allvarssamtal).

Syftet med allvarssamtalet är att få barnets vårdnadshavare att medverka till stöd för barnet och att motverka framtida brottslighet hos barnet.

1 f §

Om Polismyndigheten informerar socialnämnden att en person som har fyllt 18 år men inte 21 år är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa och det kan antas att det är första gången den unge är misstänkt för ett sådant brott ska en företrädare för socialtjänsten hålla ett allvarssamtal med honom eller henne.

Syftet med allvarssamtalet är att motverka framtida brottslighet hos den unge.

1 g §

Kallelse till ett allvarssamtal ska ske inom 24 timmar från det att socialnämnden fick information om brottsmisstanken. Får socialnämnden del av informationen på en söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton får kallelse ske nästa vardag.

Till allvarssamtalet ska socialnämnden kalla vårdnadshavare och barnet eller den unge.

Utöver eller i stället för barnets vårdnadshavare får social-

Ds 2024:30 Författningsförslag

nämnden även kalla någon annan som svarar för barnets vård och fostran samt någon annan som har en fostrande roll i förhållande till barnet.

1 h §

Om det inte finns synnerliga skäl, ska allvarssamtalet hållas inom två veckor från det att socialnämnden fick information om brottsmisstanken. Kan allvarssamtalet inte hållas inom denna tid ska samtalet hållas så snart som möjligt.

1 i §

Socialnämnden får underlåta att kalla till eller hålla ett allvarssamtal om

1. det pågår en utredning om socialnämnden behöver ingripa till ett barns eller en ung persons skydd eller stöd enligt denna lag,

2. barnet, den unge eller vårdnadshavaren har en pågående insats enligt denna lag eller lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas,

3. barnet eller den unge är omedelbart omhändertagen eller vårdas enligt lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall, eller om barnet är omedelbart placerat eller placerat i skyddat

Författningsförslag Ds 2024:30

boende enligt lagen ( 2024:79 ) om placering av barn i skyddat boende,

4. en företrädare för socialtjänsten, inom två veckor från det att socialnämnden fick kännedom om brottsmisstanken, närvarar vid polisförhör med anledning av brottsmisstanken och i samband med det håller ett allvarssamtal, eller

5. det annars finns särskilda skäl.

10 kap.

4 §1

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8–8 b och 11 a– 13 §§ denna lag, 4, 6 och 6 a §§, 11 § första och andra styckena, 13, 13 b och 13 c §§, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27, 31 b, 31 d, 31 i, 32 a, 32 b och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 3 kap. 3 §, 4 kap. 1 §, 5 kap. 1, 3 och 6 §§, 7 kap. 1 § och 8 kap. 7 § (lagen 2024:79) om placering av barn i skyddat boende samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8–8 b och 11 a– 13 §§ denna lag, 4, 6 och 6 a §§, 11 § första och andra styckena, 13, 13 b och 13 c §§, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27, 31 b, 31 d, 31 i, 32 a, 32 b och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 3 kap. 3 §, 4 kap. 1 §, 5 kap. 1, 3 och 6 §§, 7 kap. 1 § och 8 kap. 7 § (lagen 2024:79) om placering av barn i skyddat boende, 4 kap.

1 – 4 §§ , 5 kap. 1 – 5 §§ , 6 kap. 2 och 3 §§ , 7 kap. 1 och 2 §§ , 10 kap. 1 och 3 §§ lagen ( 2026:00 ) om insatser inom

1 Senaste lydelse 2024:85.

Ds 2024:30 Författningsförslag

samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas samt 11 och 13 §§ lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

I denna lag avses med socialtjänst

1. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst, den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller missbrukare och den särskilda lagstiftningen om insatser för barn i form av skyddat boende,

1. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst, den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare, den särskilda lagstiftningen om insatser för barn i form av skyddat boende

och den särskilda lagstiftningen om insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

2. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd,

3. verksamhet som i övrigt bedrivs av Statens institutionsstyrelse,

4. verksamhet hos kommunal invandrarbyrå,

5. verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade,

6. handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,

8. handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade, och

9. verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall.

Med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamhet som avses i första stycket 1–9.

1 Senaste lydelse 2024:86.

Ds 2024:30 Författningsförslag

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

En region och en eller flera kommuner som ingår i regionen får genom samverkan i en gemensam nämnd gemensamt fullgöra

1. regionens uppgifter – enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), – enligt tandvårdslagen (1985:125), – enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, – enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, – enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

– enligt lagen (2017:372) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården,

– enligt smittskyddslagen (2004:168), eller – som i annat fall enligt lag ska skötas av en sådan nämnd som avses i 7 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen, och

2. kommunens uppgifter – enligt socialtjänstlagen (2001:453),

– enligt hälso- och sjukvårdslagen,

– enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

– enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

2. kommunens uppgifter – enligt socialtjänstlagen (2001:453),

– enligt hälso- och sjukvårdslagen,

– enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

– enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

– enligt lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas,

1 Senaste lydelse 2019:913.

Ds 2024:30 Författningsförslag

– enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,

– enligt lagen om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården, eller

– som i annat fall enligt lag ska skötas av socialnämnd.

– enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,

– enligt lagen om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården, eller

– som i annat fall enligt lag ska skötas av socialnämnd.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.10. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 26 kap. 1 § och 35 kap. 20 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 kap.

1 §1

Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Med socialtjänst förstås i denna lag

1. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst,

2. verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke och den särskilda lagstiftningen om insatser för barn i form av skyddat boende, och

2. verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare, den särskilda lagstiftningen om insatser för barn i form av skyddat boende och den särskilda

lagstiftningen om insatser och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, och

3. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse.

Till socialtjänst räknas också

1. verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet, och

2. verksamhet hos kommunal invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs

1. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar,

2. ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade,

3. ärenden hos patientnämnd om allmän omvårdad, och

4. verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

1 Senaste lydelse 2024:88.

Ds 2024:30 Författningsförslag

Sekretessen gäller inte om annat följer av 5, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

35 kap.

20 §2

Sekretess gäller hos Polismyndigheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgiften röjs och uppgiften hänför sig till

1. verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild,

2. ärende om omhändertagande eller handräckning enligt lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård eller om vård av missbrukare utan samtycke inom socialtjänsten,

3. ärende om handräckning enligt

a) lagstiftningen om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, vård av unga utan samtycke inom socialtjänsten eller insatser för barn i form av skyddat boende med samtycke för endast en av vårdnadshavarna, eller

a) lagstiftningen om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, vård av unga utan samtycke inom socialtjänsten, insatser för barn i form av skyddat boende med samtycke för endast en av vårdnadshavarna eller insatser

och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, eller

b. lagen (1998:603) om verkställighet av sluten om ungdomsvård.

4. ärende som avses i 21 kap. föräldrabalken,

5. verksamhet som innefattar handräckning enligt smittskyddslagstiftningen eller annat bistånd åt smittskyddsläkare,

eller

5. verksamhet som innefattar handräckning enligt smittskyddslagstiftningen eller annat bistånd åt smittskyddsläkare,

6. verksamhet som syftar till att upprätthålla ett utreseförbud enligt 31 a eller 31 d § lagen

6. verksamhet som syftar till att upprätthålla ett utreseförbud enligt 31 a eller 31 d § lagen

2 Senaste lydelse 2024:273.

Författningsförslag Ds 2024:30

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

7. verksamhet som avser förande av register enligt lagen ( 2026:00 ) om polisens behandling av personuppgifter enligt lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, eller

8. angelägenhet som rör verkställighet av elektronisk övervakning som har beslutats av en socialnämnd enligt lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Ds 2024:30 Författningsförslag

1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Lagen gäller yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som

1. tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. eller 25 kap.skollagen (2010:800),

2. utgör hälso- och sjukvård eller tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) eller tandvårdslagen (1985:125), eller

3. bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken.

3. bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen

(2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:914) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring av uppgifter

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2020:914) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring av uppgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Vid tillämpningen av denna lag ska med myndigheter jämställas

1. sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, regioner eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och

2. de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen i fråga om de verksamheter som anges där.

Med en myndighet ska också jämställas yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som

1. tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. eller 25 kap.skollagen (2010:800),

2. utgör hälso- och sjukvård eller tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) eller tandvårdslagen (1985:125), eller

3. bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken.

3. bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen

(2026:00) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör

Ds 2024:30 Författningsförslag

personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Varje socialnämnd ska lämna uppgifter till Socialstyrelsen om enskilda som varit föremål för nämndens åtgärder i fråga om

1. ekonomiskt bistånd som lämnats enligt 4 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) och ekonomisk hjälp i annat fall,

2. annat bistånd enligt 4 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen som avser insatser till äldre och personer med funktionshinder samt de avgifter som debiteras för sådana insatser,

3. förordnande av kontaktperson enligt 3 kap. 6 b § första stycket socialtjänstlagen,

4. vistelsen i familjehem, jourhem, stödboende, skyddat boende och hem för vård eller boende samt den ersättning som betalats av kommunen för vård och fostran av barn i familjehem,

5. åtgärder enligt lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende,

6. åtgärder enligt lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas,

6. åtgärder

enligt lagen

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

7. åtgärder

enligt lagen

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

7. åtgärder

enligt lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

8. åtgärder

enligt lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

1 Senaste lydelse 2024:92.

Ds 2024:30 Författningsförslag

8. introduktionsersättning

enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, och

9. introduktionsersättning

enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, och

9. bistånd enligt 4 kap. 2 a §

socialtjänstlagen som avser sådan hemtjänst till äldre som beviljats utan föregående behovsprövning.

10. bistånd enligt 4 kap. 2 a §

socialtjänstlagen som avser sådan hemtjänst till äldre som beviljats utan föregående behovsprövning.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §1

En kommunal myndighet får behandla personuppgifter för

1. handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av beslut om bistånd, stödinsatser, vård och behandling samt annan social service som följer av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och 2 kap. 7 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,

2. faderskapsutredningar, utredning om vårdnad av barn, adoptionsärenden samt annan verksamhet inom familjerätten som följer av bestämmelserna i föräldrabalken,

3. handläggning av ärenden och annan verksamhet som följer av bestämmelserna i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

och lagen (2024:79) om placering

av barn i skyddat boende,

3. handläggning av ärenden och annan verksamhet som följer av bestämmelserna i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, och

lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas,

4. handläggning av ärenden om insatser och för särskilda uppgifter som följer av bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

1 Senaste lydelse 2024:95.

Ds 2024:30 Författningsförslag

5. handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade,

6. handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,

7. handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar,

8. handläggning av ärenden och annan verksamhet inom socialtjänsten som utförs vid kommunal invandrarbyrå,

9. handläggning av ärenden som följer av bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och körkortsförordningen (1998:980), och

10. tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten.

Vid handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade och som följer av bestämmelserna i körkortsförordningen får en kommunal myndighet inte behandla andra sådana känsliga personuppgifter som avses i 7 § första stycket 2 lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten än uppgifter som rör hälsa.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.15. Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § och 8 kap. 5 §socialtjänstförordningen (2001:937) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

I denna förordning ges kompletterande föreskrifter till

– socialtjänstlagen (2001:453), – lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, – lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, och

– lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

– lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende.

– lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, och

– lagen ( 2026:00 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

8 kap.

5 §1

Socialstyrelsen får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av

1. socialtjänstlagen (2001:453),

2. lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

3. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i den utsträckning inte Statens institutionsstyrelse har en sådan rätt enligt 5 a §, och

3. lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i den utsträckning inte Statens institutionsstyrelse har en sådan rätt enligt 5 a §,

1 Senaste lydelse 2024:261.

Ds 2024:30 Författningsförslag

4. lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende.

4. lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, och

5. lagen ( 2026:000 ) om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

Myndigheten får även meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2026.

Författningsförslag Ds 2024:30

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:34) om utökade möjligheter till delegering i förvaltningsrätt

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2012:34) om utökade möjligheter till delegering i förvaltningsrätt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Lagmannen får förordna lagfarna föredragande som har tjänstgjort minst två år i förvaltningsrätt och förvaltningsrättsnotarier som har tjänstgjort minst ett år, under förutsättning att de bedöms ha tillräcklig erfarenhet och i övrigt vara lämpliga, att på eget ansvar

1. förordna offentligt biträde i mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, och

1. förordna offentligt biträde i mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende och lagen (2026:00) om

insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, och

2. besluta om beviljande av rättshjälp.

Denna förordning träder i kraft den 1 mars 2026.

2. Uppdraget

2.1. Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att utreda, analysera och lämna förslag på en ordning som innebär att socialnämnder i ett tidigt skede ska kunna stödja och skydda barn och unga och därmed bryta en negativ utveckling när barnet, vårdnadshavarna eller den unge inte samtycker till insatser i öppna former. Det övergripande målet att bryta en negativ utveckling inbegriper att förhindra att barn och unga involveras i kriminalitet. I uppdragsbeskrivningen framhålls att det i större utsträckning än tidigare förekommer att barn och unga är inblandade i grova våldsbrott och kriminella nätverksuppgörelser och om framför allt yngre barn får stöd tidigt kan risken för kriminalitet senare i livet minska. För att förhindra att fler barn och unga involveras i kriminalitet är målsättningen därför att socialtjänsterna ska ges ytterligare möjligheter att i ett tidigt skede kunna ge vårdnadshavare, barn och unga verkningsfulla insatser i öppna former även när samtycke till att ta emot dessa inte lämnats från den eller de det berör.

Utredarens uppdrag består av flera delar vilka kan ses såväl som sammanlänkade som fristående från varandra. Detta kapitel inleds med en redogörelse för de olika delarna av uppdraget som framgår av uppdragsbeskrivningarna i bilagorna 1–3. Oavsett ställningstagande i sak eller i frågan om behov ska författningsförslag för en sådan ordning som beskrivs i uppdraget tas fram. Detta gäller i samtliga delar utom de delar av uppdraget som avser tillfällig föräldrapenning och ersättning för kostnader vid deltagande i en insats i öppna former.

I detta kapitel redovisas även hur arbetet med uppdraget har genomförts. Vidare redovisas några begrepp och definitioner som kommer att användas i kommande kapitel.

Uppdraget Ds 2024:30

2.2. Uppdragets olika delar

2.2.1. Beslut om insatser till vårdnadshavare utan att samtycke lämnats

Utredaren har i uppdrag att föreslå hur en ordning ska utformas som innebär att socialnämnder ska kunna besluta om öppna insatser3 till vårdnadshavare utan att vårdnadshavare har samtyckt till att ta emot insatsen eller insatserna. I den föreslagna ordningen ska det ingå en möjlighet för socialnämnder att ställa krav4 på vårdnadshavare att vidta vissa åtgärder. Som exempel nämns att se till att barnet är hemma under vissa tider, att barnet är i skolan, att barnet deltar i nödvändiga stöd- och behandlingsprogram och att barnet deltar i fritidsaktiviteter. Utredaren ska bl.a. inhämta kunskap och erfarenheter från den danska modellen med s.k. föräldraförelägganden (forældrepålæg). För- och nackdelar samt eventuella risker med en möjlighet att fatta beslut enligt ovan ska redovisas och i förekommande fall ska övervägas hur identifierade nackdelar och risker kan överbryggas.

Kontrollåtgärder och konsekvenser vid bristande efterlevnad av besluten

I uppdraget ingår att utreda och särskilt belysa vilka kontrollåtgärder som kan vara nödvändiga för att de insatser som socialnämnder ska kunna besluta om till vårdnadshavare ska vara verkningsfulla.

Utredaren har även i uppdrag att analysera och föreslå en ordning som ger socialnämnder möjlighet att, vid bristande efterlevnad av socialnämnders beslut om öppna insatser till vårdnadshavare som har fattats utan deras samtycke, kunna besluta om ekonomiska konsekvenser, t.ex. indragna bidrag eller vitesförelägganden eller sociala konsekvenser. I samråd med den interdepartementala arbetsgruppen (IDA-gruppen) har uppdraget tolkats så att analysen och förslagen även kan avse konsekvenser vid bristande efterlevnad av krav riktade till vårdnadshavare vilka beslutats utan samtycke.

För- och nackdelar med denna möjlighet ska redovisas. Utredaren ska vidare analysera och föreslå vilka konsekvenser som

3 Se avsnitt 2.4.1 angående detta begrepp. 4 Se avsnitt 2.4.2 angående detta begrepp.

Ds 2024:30

Uppdraget

socialnämnder bör kunna besluta om och under vilka omständigheter. Därtill ska utredaren analysera och ta ställning till om det finns ett behov av att möjligheten att besluta om påtryckningsmedel under vissa omständigheter ska kunna undantas eller om särskilda anpassningar ska kunna göras för vissa personer eller grupper på grund av t.ex. missbruk, psykisk ohälsa eller kognitiv och psykisk funktionsnedsättning. Utredaren ska också belysa om påtryckningsmedel kan få negativa konsekvenser för t.ex. samarbetet mellan socialtjänst och vårdnadshavare, barn och unga, minska enskildas benägenhet att söka hjälp eller påverka förtroendet för socialtjänsten, och i sådant fall föreslå åtgärder för att minska de effekterna. Utredaren ska särskilt analysera om en ordning med sociala och ekonomiska konsekvenser är förenad med risker för barn och unga och lämna förslag på hur eventuella risker kan överbryggas.

Tillfällig föräldrapenning och kostnadsersättning vid deltagande i öppna insatser

Utredaren ska analysera och ta ställning till om vårdnadshavare ska kunna erhålla tillfällig föräldrapenning när de avstår från förvärvsarbete för deltagande i öppna insatser beslutade av en socialnämnd. Vidare ska övervägas om vårdnadshavare ska kunna beviljas ersättning för kostnader som uppstår till följd av deltagande i insatserna.

2.2.2. Beslut om öppna insatser till barn och unga utan att samtycke lämnats

Utredaren har i uppdrag att lämna förslag på hur en ordning likt den som finns i Danmark med s.k. barn- och ungdomsförelägganden (børne- og ungepålæg) ska utformas. Uppdraget innefattar att redovisa de för- respektive nackdelar och risker som finns med införandet av ett system med krav riktade mot barn och unga.

Utredaren ska analysera och ta ställning till om det behövs fler förebyggande insatser för barn och unga som avslutar en vistelse på ett särskilt ungdomshem eller ett hem för vård och boende (HVB) i form av föreskrifter om exempelvis deltagande i öppenvårdsinsatser, förbud att använda alkohol eller droger, rörelseinskränkningar, krav

Uppdraget Ds 2024:30

på vistelse i hemmet, skolgång eller andra aktiviteter. I denna del ingår att analysera och ta ställning till om sådana föreskrifter ska kunna beslutas för alla barn och unga som avslutar en vistelse på ett särskilt ungdomshem eller ett HVB om de riskerar att återfalla i kriminalitet, missbruk eller annat socialt nedbrytande beteende.

Utredaren ska också analysera och ta ställning till om det behövs fler förebyggande insatser för barn och unga som vårdas i det egna hemmet med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, i form av att socialnämnden beslutar om föreskrifter om deltagande i öppenvårdsinsatser, förbud att använda alkohol eller droger, rörelseinskränkningar, krav på vistelse i hemmet, skolgång eller andra aktiviteter.

Kontrollåtgärder och konsekvenser vid bristande efterlevnad av beslut om öppna insatser och krav

I uppdraget ingår att utreda vilka kontrollåtgärder som är nödvändiga för att kontrollera efterlevnaden av de öppna insatser och krav som socialnämnder ska kunna besluta om till barn och unga när samtycke till insatserna saknas.

Utredaren ska särskilt överväga om det finns ett behov av att införa en möjlighet för socialnämnder att kontrollera efterlevnaden av krav riktade mot barn och unga med hjälp av elektronisk övervakning. Det ska också utredas vilka ytterligare verktyg som skulle kunna vara lämpliga och effektiva med hänsyn till att efterlevnaden av socialnämnders beslut ska kunna kontrolleras.

Vad gäller barn och unga som avslutar en vistelse på ett särskilt ungdomshem eller HVB alternativt vårdas i hemmet med stöd av 3 § LVU ska utredaren analysera och ta ställning till om det vid kontroll av efterlevnaden av kraven som beslutas för barn och unga ska gå att använda elektronisk övervakning.

Utredaren ska analysera och föreslå en ordning som ger socialnämnder möjlighet att vid bristande efterlevnad av krav riktade till barn och unga besluta om ekonomiska eller sociala konsekvenser. I samråd med IDA-gruppen har uppdraget tolkats så att analysen och förslagen även kan avse konsekvenser vid bristande efterlevnad av beslut om öppna insatser riktade till barn och unga. För- och nackdelar med denna möjlighet ska redovisas.

Ds 2024:30

Uppdraget

Utredaren ska vidare analysera och föreslå vilka konsekvenser som socialnämnder bör kunna besluta om och under vilka omständigheter. Därtill ska utredaren analysera och ta ställning till om det finns ett behov av att möjligheten att besluta om påtryckningsmedel under vissa omständigheter ska kunna undantas eller om särskilda anpassningar ska kunna göras för vissa individer eller grupper på grund av t.ex. missbruk, psykisk ohälsa eller kognitiv och psykisk funktionsnedsättning. Utredaren ska också belysa om påtryckningsmedel kan få negativa konsekvenser för t.ex. samarbetet mellan socialtjänst och vårdnadshavare, barn och unga, minska benägenheten att söka hjälp eller påverka förtroendet för socialtjänsten, och i sådant fall föreslå åtgärder för att minska de effekterna. Utredaren ska särskilt analysera om en ordning med sociala och ekonomiska konsekvenser är förenad med risker för barn och unga och lämna förslag på hur eventuella risker kan överbryggas.

2.2.3. Kalla vårdnadshavare till samtal inom 24 timmar

Utredaren ska analysera behovet av och lämna förslag på en ordning där socialnämnder ska kalla vårdnadshavare till ett samtal inom 24 timmar efter det att socialnämnden har fått kännedom om att vårdnadshavarens barn misstänks för brott. Vidare ska övervägas om även barnet ska kallas till samtalet i syfte att barnets behov av stöd och hjälp ska kunna kartläggas för att motverka framtida brottslighet och för att barnet ska göras delaktigt och kunna uttrycka sin mening om sin situation. Utredaren ska analysera och ta ställning till om det ska vara en skyldighet för vårdnadshavare och barn att medverka i samtalet hos socialtjänsten och om en vägran att medverka ska få konsekvenser för vårdnadshavare och barn samt vid behov föreslå sådana konsekvenser. Vidare ska utredaren överväga vilka brott eller misstankar om brott som ska aktualisera socialnämndernas skyldighet att kalla vårdnadshavare och barn till samtal samt analysera och ta ställning till om och i så fall under vilka omständigheter ett sådant samtal inte behöver hållas. Utredaren ska även analysera om en sådan här ordning är förenlig med gällande sekretesslagstiftning och vid behov föreslå författningsändringar.

Uppdraget Ds 2024:30

2.2.4. Utgångspunkter för uppdraget och vad som särskilt ska belysas

I uppdraget ingår att göra jämförelser med övriga nordiska länder och även göra andra internationella jämförelser i de fall sådana anses befogade.

Utredaren ska särskilt belysa konsekvenserna för barn och ska särskilt beakta barnets rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Uppdraget innefattar därutöver att säkerställa att de analyser och förslag som lämnas är förenliga med grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen, den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt Sveriges internationella åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga rättigheter.

Utredaren ska vidare särskilt belysa hur en ordning med att socialnämnder ska kunna besluta om öppna insatser till vårdnadshavare utan att samtycke lämnats påverkar socialtjänsternas möjligheter att samarbeta med vårdnadshavare och barn. I uppdraget ingår också att särskilt belysa om en sådan ordning är förenad med risker för barn och unga, däribland barn och unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck och lämna förslag på hur eventuella risker kan överbryggas.

Analysen av förslagen ska ha ett jämställdhetsperspektiv. Utöver att analysera och beskriva konsekvenser av lämnade förslag för flickor respektive pojkar ska utredaren analysera och redovisa jämställdhetspolitiska effekter med beaktande av hur förslagen som berör vårdnadshavare kan få konsekvenser för kvinnor och män. Förslagens konsekvenser för brottsligheten ska särskilt belysas och beaktas.

Utredaren ska även analysera och bedöma hur barnets eller den unges rättssäkerhet och fri- och rättigheter ska tillgodoses, bl.a. när det gäller möjligheter till omprövning och överklagande, kartlägga vilken personuppgiftsbehandling som förslagen kan ge upphov till och göra en integritetsanalys samt analysera hur förslagen förhåller sig till regelverket om offentlighet och sekretess.

Ds 2024:30

Uppdraget

2.3. Arbetet med uppdraget

Utredningen har hållit sig informerad om och beaktat relevant arbete som pågår i Regeringskansliet och utredningsväsendet. Utredningen har även inhämtat synpunkter från ett stort antal myndigheter och aktörer vilket redovisas mer ingående nedan.

Med anledning av att det har ingått i uppdraget att göra jämförelser med övriga nordiska länder och även göra andra internationella jämförelser i de fall sådana ansetts befogade har kontakter tagits med företrädare för danska, norska, finska och brittiska myndigheter. Information och dessa länders erfarenheter har även inhämtats genom att ta del av skriftligt underlag.

2.3.1. Referensgrupp

Arbetet har bedrivits genom kontakter och möten med en referensgrupp. I referensgruppen har det ingått företrädare för myndigheter och andra aktörer som på olika sätt har lämnat information och synpunkter under arbetets gång. Tre referensgruppsmöten har hållits och däremellan har det förevarit enskilda muntliga och skriftliga kontakter med deltagare i referensgruppen. Referensgruppen har även fått möjlighet att lämna synpunkter på visst skriftligt underlag inklusive preliminära överväganden och förslag.

Referensgruppen har bestått av representanter från Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Barnombudsmannen, Brottsförebyggande rådet, Polismyndigheten, Försäkringskassan, Åklagarmyndigheten, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Jämställdhetsmyndigheten, Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck vid Länsstyrelsen Östergötland, Föreningen Sveriges Socialchefer, barnrättsorganisationen Maskrosbarn, stiftelsen Fryshuset samt socialtjänsterna i Umeå kommun, Huddinge kommun, Göteborgs stad, Malmö stad och Kristianstad kommun.

Uppdraget Ds 2024:30

2.3.2. Interdepartemental arbetsgrupp

En IDA-grupp bestående av representanter från Socialdepartementet, Justitiedepartementet och Finansdepartementet har bistått utredaren. Det har varit fyra möten med IDA-gruppen och däremellan har det förevarit enskilda muntliga och skriftliga kontakter med deltagare i IDA-gruppen. IDA-gruppen har även fått möjlighet att lämna synpunkter på visst skriftligt underlag inklusive preliminära överväganden och förslag.

2.3.3. Övriga kontakter

Samråd har skett med Kriminalvården, Statens institutionsstyrelse (SiS), Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och Centrala Studiestödsnämnden (CSN).

Skriftliga kontakter, möten och inhämtande av skriftligt material från ett stort antal kommuner har också skett. Vidare har utredningen deltagit vid ett av de möten som hållits inom ramen för SKR:s socialchefsnätverk.

Vidare har kontakter förevarit med forskare vid Stockholms universitet och Malmö universitet samt med den referensgrupp med forskare inom föräldraskapsstöd som satts samman av Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd.

Samråd har även skett med tre domare vid Förvaltningsrätten i Malmö och med en advokat som bl.a. arbetar med LVU- och brottmål.

2.3.4. Barnhearing för inhämtande av synpunkter från barn och unga

Synpunkter från barn och unga med erfarenheter av kontakter med socialtjänsten har inhämtats genom en s.k. barnhearing som barnrättsorganisationen Maskrosbarn bistått utredningen att genomföra.

Vid barnhearingen fick tio barn och unga i åldrarna 15–19 år svara på frågor och göra ett antal övningar utifrån utredningens uppdrag.5

5 Vid tillfället för barnhearingen hade inte tilläggsuppdraget av den 22 april 2024 (S2024/00873) beslutats varför frågor med anknytning till den delen av uppdraget inte behandlades.

Ds 2024:30

Uppdraget

Vid hearingen delades deltagarna upp i grupper som flyttade mellan olika stationer där olika frågor behandlades. Alla deltagare var på samtliga stationer. Varje station inleddes med en s.k. cafédialog, i vilken varje deltagare själv fick resonera utifrån en fråga i två minuter utan att de andra fick bryta in eller ställa följdfrågor. Medan personen pratade antecknade de andra i gruppen ner stödord för att lyssna aktivt och minnas vad som sagts.

Vid cafédialogen diskuterades följande frågor. – Vad tycker du om att socialtjänsten skulle kunna tvinga

vårdnadshavare att ta emot stöd för att bli en bättre förälder? Hur tror du att vårdnadshavare kommer att reagera när de tvingas att ta emot stöd? – Vad tycker du om att socialtjänsten ska kunna tvinga barn och

ungdomar att ta emot stöd och hjälp när de beter sig på ett sätt som inte är bra för dem? – Om ett barn eller en ungdom för första gången är misstänkt för

ett brott tror du att det hade hjälpt med ett samtal mellan ungdomen, föräldrarna och socialtjänsten, för att få ungdomen att inte begå brott igen? Tror du att ett sådant samtal hjälper även om misstanken gäller ett mer allvarligt brott?

Efter cafédialogen fick deltagarna lista konkreta exempel och förslag utifrån en eller två frågor. De fick då formulera svaren på post-itlappar och därefter diskutera tillsammans. I denna del behandlades följande frågor. – Finns det saker som det vore bra att socialtjänsten kunde tvinga

vårdnadshavare till? Finns det situationer då det inte skulle vara bra att socialtjänsten tvingar vårdnadshavare att ta emot stöd? – Hur ska socialtjänsten kunna hålla koll på att de tvingande

insatserna efterlevs? Vad tycker du att det är viktigt att socialtjänsten tänker på när de bestämmer att barn och unga ska ta emot stöd och hjälp? – Vad tror du att ett samtal mellan barnet eller ungdomen,

föräldrarna och socialtjänsten skulle behöva handla om för att det ska hjälpa barnet eller ungdomen att inte begå fler brott?

Uppdraget Ds 2024:30

Hearingen avslutades med en s.k. värderingsövning där deltagarna fick placera ut sig på en linje i rummet utifrån hur väl de höll med om sex olika påståenden. Ett hörn markerade håller helt med medan hörnet i motsatt riktning stod för håller absolut inte med. Efter att de placerat ut sig fick de resonera kring var de hade ställt sig och varför. De sex frågor som ingick i övningen var följande. – Ibland är det nödvändigt att tvinga vårdnadshavare att ta emot

stöd. – Vårdnadshavare borde tvingas att betala pengar om

vårdnadshavaren inte följer ett tvingande beslut om att delta i en öppen insats som socialnämnden har fattat för att din förälder ska kunna ge dig som barn bättre stöd och hjälp. – Socialtjänsten ska kunna bestämma att ett barn eller en ungdom

ska vara hemma vissa tider. – Socialtjänsten ska kunna bestämma att ett barn eller en ungdom

inte får dricka alkohol och att ett barn eller ungdom ska göra ett drogtest. – Socialtjänsten borde kunna bestämma att ett barn eller en

ungdom ska gå på läxhjälp, hålla på med något särskilt på fritiden eller gå på en praktik. – Om socialnämnden kallar ett barn eller en ung person och dennes

föräldrar till ett samtal när det finns en brottsmisstanke, så är det viktigt att barnet eller den unge får prata själv med socialtjänsten utan föräldrarna.

De uppgifter som framkommit vid barnhearingen redovisas löpande i kommande kapitel.

2.3.5. Samråd med andra utredningar

Under pågående arbete med detta uppdrag har ett antal andra utredningar haft i uppdrag att utreda frågor som tangerar eller på annat sätt är av relevans för detta uppdrag. Samrådsmöten har förevarit med Utredningen om barn och unga i samhällets vård (S 2021:06), Utredningen om ungdomskriminalitetsnämnder (S 2022:11), Utredningen om vissa särskilda befogenheter vid SiS

Ds 2024:30

Uppdraget

särskilda ungdomshem (S 2022:C), Delegationen för brottsförebyggande åtgärder inom socialtjänstens område (S 2023:C), Utredningen om stärkt barnrättsperspektiv i LVU (S 2023:13) samt

med Utredningen om skärpta regler för unga lagöverträdare (Ju 2023:13).

2.4. Några definitioner och begrepp

2.4.1. Begreppet öppna insatser kommer utmönstras ur kommande socialtjänstlag

I nu gällande socialtjänstlag (2001:453) används begreppet öppna insatser och det begreppet används även i utredningens uppdragsbeskrivning. I lagrådsremissen En förebyggande socialtjänstlag – för

ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter, beslutad av regeringen

den 4 juli 2024, föreslås emellertid att begreppet öppna insatser ska utmönstras ur lagstiftningen.

För att harmoniera med en framtida utmönstring av begreppet öppna insatser i socialtjänstlagen kommer begreppet öppna insatser i det följande bara användas när gällande lagstiftning, förarbetsuttalanden och underlag från myndigheter redovisas samt när utredarens uppdragsbeskrivning återges. I de avsnitt där överväganden och förslag redovisas kommer begreppet insatser, insatser i öppna former alternativt öppenvårdsinsatser att användas. Någon skillnad i sak i förhållande till begreppet öppna insatser är inte avsedd.

De författningsförslag som utredningen lämnar kommer att utgå från nu gällande socialtjänstlag.

2.4.2. Krav på vårdnadshavare, barn och unga

Som har angetts i avsnitt 2.2.1 ingår i uppdraget att föreslå en ordning som innebär att socialnämnder ska kunna ställa krav på vårdnadshavare att säkerställa vissa åtgärder och besluta om krav riktade till barn och unga.

Under arbetets gång har övervägts att i stället för krav använda begreppet särskilda villkor. Det begreppet förekommer exempelvis i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och avser just regler

Uppdraget Ds 2024:30

som den som vårdas inom öppen psykiatrisk tvångsvård är skyldig att iaktta. Särskilda villkor är också det som Utredningen om barn

och unga i samhällets vård använder i betänkandet För barn och unga i samhällsvård (SOU 2023:66) för att beskriva sådana villkor som

socialnämnder kan ange som en förutsättning för att barnet eller den unge ska få vårdas i det egna hemmet med stöd av LVU.

Inom ramen för den del av uppdraget som avser krav riktade till barn och unga ska förslag lämnas som ger socialnämnder möjlighet att besluta om förebyggande insatser i form av föreskrifter, på motsvarande sätt som Kriminalvården beslutar om vid påföljden ungdomsövervakning. I lagen om (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning används begreppet föreskrifter varför detta begrepp har övervägts. Vid olika samråd har dock flera myndigheter och aktörer lyft att begreppet föreskrifter inte är lämpligt att använda eftersom det begreppet skulle kunna förväxlas med sådana föreskrifter som utfärdas av myndigheter genom deras föreskriftsrätt.

När beslut om krav avses har begreppet särskilda föreskrifter valts i stället för de ovan nämnda alternativen. Begreppet krav kommer fortsättningsvis bara användas i samband med att uppdragsbeskrivningen återges.

2.4.3. Barn och unga

I enlighet med artikel 1 i barnkonventionen kommer begreppet barn att användas för att beskriva personer under 18 år medan unga eller

den unge kommer att användas för att beskriva personer som har fyllt

18 år men som inte har fyllt 21 år.

2.4.4. Vårdnadshavare och föräldrar

Enligt uppdraget ska vårdnadshavares möjlighet att få tillfällig föräldrapenning eller ersättning för kostnader vid deltagande i öppna insatser beslutade av socialnämnder övervägas.

3. Internationell utblick

3.1. Inledning

I uppdraget ingår att redogöra för relevant lagstiftning och praktisk tillämpning i andra nordiska länder och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. I uppdragsbeskrivningen nämns uttryckligen lagstiftningen i Danmark och Norge som exempel varför en övergripande redogörelse inledningsvis lämnas för dessa länders system. Utredningen har även inhämtat uppgifter om relevant lagstiftning och praktisk tillämpning från Finland och England. De uppgifter som bedömts vara av intresse för detta uppdrag redovisas även i detta kapitel.

3.2. Lagstiftningen i Danmark

Vid tidpunkten för beslutet om utredningens uppdrag var bestämmelserna om stöd och skydd för barn och unga, däribland insatser i öppna former, reglerade i den s.k. serviceloven5. Den reglering som i dag behandlar dessa frågor finns emellertid i barnets lov6.

Mot bakgrund av hur utredningens uppdrag formulerades när det beslutades i april 2022 redogörs i det följande för den relevanta lagstiftning som då gällde i Danmark. I de delar utredningen har bedömt att det är av betydelse hänvisas emellertid till nu gällande reglering i barnets lov.

5 När utredningen tillsattes var det Bekendtgørelse af lov om social service LBK nr 170 af 24/01/2022 som var gällande. När hänvisning i det följande görs till serviceloven är det den lagen som då gällde som avses om inte annat anges. 6 Bekendtgørelse af barnets lov LBK nr 890 af 19/06/2024.

Internationell utblick Ds 2024:30

3.2.1. Stödåtgärder för barn och unga samt deras vårdnadshavare

Insatser med samtycke

I § 52 serviceloven reglerades kommunalbestyrelsens (fortsättningsvis kommunen) möjlighet att besluta om olika insatser riktade till barn, unga och familjer. En förutsättning för att kunna besluta om en insats var att den var av väsentlig betydelse med hänsyn till barnets eller den unges särskilda behov av stöd.7 För att beslut enligt nämnda bestämmelse skulle kunna fattas behövde vårdnadshavaren samtycka till insatsen och om insatsen gällde placering utanför hemmet krävdes även samtycke från barnet själv om barnet hade fyllt 15 år. Om vårdnaden var gemensam behövde båda vårdnadshavarna lämna sitt samtycke, även om de inte bodde tillsammans.

I § 52 stk. 3 serviceloven reglerades, i ett antal punkter, vilken typ av insatser kommunen kunde fatta beslut om. Det handlade om

1. vistelse i förskola eller daghem, fritidshem, ungdomsgård,

läroanstalt eller liknande,

2. praktiskt, pedagogiskt eller annat stöd i hemmet,

3. familjebehandling eller behandling av barnet eller den unge,

4. placering av både vårdnadshavare och barn på behandlingshem,

familjehem eller liknande,

5. avlastning i form av vistelse hos exempelvis någon i nätverket

eller i ett familjehem, utan att det var fråga om placering utanför hemmet,

6. en fast kontaktperson för barnet eller den unge eller för hela

familjen,

7. placering av barnet eller den unge utanför det egna hemmet,

8. tillhandahållande av praktikmöjligheter hos en offentlig eller

privat arbetsgivare för den unge och i samband därmed även utge viss ersättning till den unge, samt

9. annat bistånd som syftade till att ge rådgivning, behandling och

praktiskt och pedagogiskt stöd.

7 Lagen omfattar bara personer upp till 18 år även om begreppet unga används här.

Ds 2024:30 Internationell utblick

Enligt uppgifter till utredningen från Social-, Bolig- og Ældreministeriet (fortsättningsvis danska Socialdepartementet) var beslut om kontaktperson enligt serviceloven den absolut vanligaste insatsen följt av familjebehandling.

En delvis liknande reglering återfinns nu i § 32 barnets lov.

Undantag från huvudregeln om samtycke

I § 56 serviceloven reglerades kommunens möjlighet att i vissa fall besluta om insatser utan samtycke. De insatser som då kunde bli aktuella var vistelse i förskola eller daghem, fritidshem, ungdomsgård, läroanstalt eller liknande, kontaktperson och familjebehandling eller behandling av barnet eller den unge. I nämnda bestämmelse angavs att sådant beslut kunde fattas om det bedömdes vara av väsentlig betydelse med hänsyn till barnets eller den unges särskilda behov av stöd och om det var sannolikt att syftet med insatsen bedömdes kunna uppnås oavsett avsaknaden av samtycke.

Regleringen har i huvudsak men med vissa redaktionella ändringar, överförts till § 37 i barnets lov.

Från huvudregeln om samtycke fanns, såvitt nu är av relevans, även två andra undantag; s.k. forældrepålæg, fortsättningsvis föräldraföreläggande, respektive børne- og ungepålæg, i det följande kallat barn- och ungdomsföreläggande. En ingående redogörelse för dessa lämnas nedan.

Ekonomiskt stöd

I § 52 a stk. 1 p. 1 serviceloven reglerades möjligheten för kommunen att besluta om ekonomiskt bistånd för att ersätta utgifter som uppstått i samband med genomförandet av vissa stödåtgärder enligt § 52.

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier, där vägledning till bestämmelserna i serviceloven fanns,

uttalades bl.a. följande.

[Regleringen] ger både möjlighet att ersätta utgifter som är en direkt följd av en åtgärd [om familjebehandling eller behandling av barnets eller den unges problem], utgifter som är en del av åtgärden samt

Internationell utblick Ds 2024:30

utgifter som mer indirekt följer av en åtgärd. […] Det kan exempelvis vara fråga om ersättning för utgifter för t.ex. fritidsaktiviteter, fritidshem m.m., som ingår som en del av insatsen.

Det kan också handla om ersättning för förlorad arbetsinkomst till följd av [viss] familjebehandling […] om föräldrarna på grund av sin medverkan i familjebehandlingen inte kan utföra sitt arbete under en kortare, begränsad tid.8

Bistånd för dessa kostnader kunde endast beviljas när vårdnadshavaren själv saknade tillräckliga egna medel (§ 52 a stk. 2).

Regleringen om ekonomiskt stöd i samband med insatser till barn och unga finns nu i §§ 35 och 36 barnets lov. Liksom tidigare gäller, i vissa fall, att bistånd endast kan beviljas när vårdnadshavaren själv saknar tillräckliga medel för att täcka utgifterna (se § 35 stk. 5 barnets lov).

3.2.2. Föräldraföreläggande

Allmänna utgångspunkter

I § 57 a serviceloven angavs att när det fanns risk för att ett barns utveckling var i fara och det ansågs bero på att barnets vårdnadshavare inte levde upp till sitt föräldraansvar skulle kommunen besluta om ett föräldraföreläggande.

Av § 2 forældreansvarsloven LBK nr 1768 af 30/11/2020 framgår att med föräldraansvar menas att vårdnadshavaren ska sörja för barnet och besluta om dess personliga angelägenheter med hänsyn till barnets behov och intressen. I föräldraansvaret ingår att se till att barnets rätt till omsorg och trygghet tillgodoses, behandla barnet med respekt för sin person och inte utsätta barnet för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling.

Regleringen om föräldraföreläggande finns i dag i § 38 barnets lov.

Med ett föräldraföreläggande avsågs enligt serviceloven och avses alltjämt enligt barnets lov ett preciserat, framåtblickande krav på en

8 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 259. För liknande resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 35.

Ds 2024:30 Internationell utblick

eller flera konkreta uppgifter som vårdnadshavarna ska åta sig att fullgöra.9

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs att barnets eller den unges utveckling ansågs vara i

fara när det kunde antas att problemen och svårigheterna var av sådan karaktär att denne till följd av dessa svårigheter inte skulle utvecklas i takt med sina jämnåriga, bl.a. i fråga om utvecklingen av goda sociala relationer.10

I vägledningen angavs bl.a. följande om förutsättningarna för att meddela ett föräldraföreläggande.

Innan ett föräldraföreläggande meddelas ska kommunen först bedöma att det kommer att hjälpa det specifika barnet eller den unge när det gäller till exempel att skaffa en bra utbildning eller stoppa en brottslig utveckling om föräldrarna utför de specifika åtagandena eller uppgifterna. För det andra ska det bedömas att föräldrarna klarar av att utföra de specifika åtagandena eller uppgifterna och att de blir stärkta i sin föräldraroll om de följer föreläggandet.11

Vad gällde målgruppen för ett föräldraföreläggande angavs i samma vägledning följande.

[M]ålgruppen för föräldraföreläggande är föräldrar som faktiskt klarar av att fullgöra sitt ansvar som föräldrar men som av olika skäl inte vill eller inte har för avsikt att göra det.

I de flesta ärenden, när ett barn eller en ung person har behov av särskilt stöd, har kommunen ett löpande samarbete och en löpande dialog med föräldrarna. Kommunen har mot bakgrund av samarbetet och dialogen möjlighet att bedöma om föräldrarna är villiga att samarbeta. Vid bedömningen kan det bl.a. beaktas om föräldrarna har varit lyhörda och samarbetsvilliga i förhållande till tidigare förslag om åtgärder och lösningar från kommunens sida.

[…]

Föräldrar med individuella svårigheter, exempelvis på grund av utvecklingsstörning eller psykisk ohälsa är som utgångspunkt inte del av målgruppen då de, på grund av detta, inte kan förväntas uppfylla sina skyldigheter som förälder.

9 VEJ nr 9142 af 26/02/2019 p. 338 samt 2022/2 LSF 93 under rubriken Til § 38 och VEJ nr 9480 af 27/06/2024 Vejledning om støttende indsatser til børn og deres familier efter barnets lov

(Delvejledning 3 af 6 til barnets lov), p. 91.

10 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 341. 11 Ibid, p. 340.

Internationell utblick Ds 2024:30

I vissa fall kan det vara fråga om normalt begåvade föräldrar som är både fysiskt och psykiskt friska men som inte har nödvändiga resurser till att utföra uppgiften som förälder exempelvis på grund av bristande kunskaper om barnuppfostran eller bristande förståelse för danska normer och värderingar. Ett föräldraföreläggande […] kan inte ensamt bidra till en lösning på familjens problem. Dessa föräldrar och barn behöver ofta också råd och vägledning om föräldrarollen varför de bör stöttas på annat sätt exempelvis genom att kommunen erbjuder familjen att delta i ett närmare organiserat familjeprogram.12

I förarbetena till barnets lov förs ett liknande resonemang. I dessa anges att efterlevnaden av ett föräldraföreläggande ska vara realistiskt för vårdnadshavaren vilket bl.a. innebär att när ett föreläggande beslutas ska barnets eller den unges ålder beaktas i förhållande till om föräldrarna har en reell möjlighet att följa föreläggandet.13

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs vidare att det följer av den allmänna

proportionalitetsprincipen att insatser enligt serviceloven i första hand skulle beviljas på frivillig väg innebärande att det först behövde bedömas om en frivillig lösning var möjlig. Enligt vägledningen krävdes det dock inte att vårdnadshavaren dessförinnan faktiskt erbjudits frivilliga insatser.14

Enligt Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og

deres familier skulle vårdnadshavarna och barnet informeras om ett

beslut om föräldraföreläggande och beslutet skulle vara skriftligt. Vidare skulle vårdnadshavarna informeras om följderna av bristande efterlevnad av föreläggandet. Ett beslut om föräldraföreläggande enligt serviceloven kunde överklagas av vårdnadshavarna.15 För överklagande enligt barnets lov, se § 144 i den lagen.

Förutsättningar för beslut om föräldraföreläggande

I § 57 a serviceloven reglerades de närmare förutsättningarna för att ett föräldraföreläggande skulle få meddelas enligt den lagen. Det handlade om olovlig skolfrånvaro eller i övrigt bristfälligt

12 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 340. Angående resonemang om målgruppen för föräldraföreläggande se även t.ex. 2008/1 LSF 114, under rubriken Bemærkninger til

lovforslagets enkelte bestemmelser, Til § 1, Til nr 2.

13 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38. 14 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 337 och 339. 15 Ibid, p. 352.

Ds 2024:30 Internationell utblick

fullgörande av skolplikten, kriminalitet av viss omfattning eller viss allvarlighetsgrad alternativt misstanke om brott, allvarliga beteende- eller anpassningsproblem eller en vägran från vårdnadshavarna att samarbeta med berörda myndigheter för att lösa barnets eller den unges problem. Den 1 juli 2022 kom serviceloven att kompletteras med att även uppvisande av ett beteende som orsakar otrygghet för andra på allmänna platser kunde utgöra en förutsättning för meddelande av ett föräldraföreläggande.16 Samtliga här angivna förutsättningar återfinns nu i § 38 stk. 2 barnets lov.

Olovlig frånvaro

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs följande om olovlig frånvaro.

Skolplikten innebär bl.a. att begäran om frånvaro, som inte beror på sjukdom, ska godkännas av skolan. Annars är det fråga om olovlig frånvaro.

[…]. Olovlig frånvaro kan bestå i att eleven uteblir från skolan i kortare eller längre perioder utan att vårdnadshavarna ingriper (skolk) eller bero på att vårdnadshavarna själva hindrar barnet från att fullgöra skolplikten, exempelvis genom att ta med barnet på semester under skoltid.17

Enligt uppgift från danska Socialdepartementet och socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun var olovlig frånvaro den absolut vanligaste orsaken till beslut om föräldraföreläggande. Till utredningen har uppgetts att en anledning till att det varit så kan vara att skolfrånvaro är en konkret omständighet som går att mäta och kvantifiera samtidigt som forskningen bekräftar att det är en bidragande faktor till att barn och unga utvecklar en kriminell livsstil. Vid tidpunkten för utredningens kontakt med socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun fanns det tre gällande beslut om föräldraföreläggande och samtliga hade föranletts av barnets olovliga skolfrånvaro.

16 Se LBK nr 1089 af 16/08/2023. 17 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 344. För resonemang utifrån regleringen i barnets lov se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38 och VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 93.

Internationell utblick Ds 2024:30

Kriminalitet av viss omfattning eller viss allvarlighetsgrad alternativt misstanke om brott

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs följande om denna förutsättning för ett

föräldraföreläggande.

Fokuset är här på den tidiga fasen, när barnet eller den unge är på väg in på en kriminell bana. Syftet med ett föräldraföreläggande i dessa fall är att förebygga att barnet eller den unge fortsätter in i allvarlig kriminalitet, exempelvis gängkriminalitet. En enstaka butiksstöld är typiskt sett inte tillräckligt för att besluta om ett föräldraföreläggande. Ett föräldraföreläggande blir typiskt sett inte heller aktuellt vid mer allvarliga brott då det ofta krävs mer omfattande insatser.

Det är inte ett krav att barnet eller den unge är dömd för brott. I det sammanhanget ska särskilt framhållas att unga under straffmyndighetsålder om 15 år inte kan dömas för brott.18

Uppvisade av ett beteende som orsakar otrygghet för andra på allmänna platser

I förarbetena angavs att med ”beteende som orsakar otrygghet”

[m]enas ett beteende som är ägnat att skapa otrygghet hos andra människor. Det är således inte ett krav att en känsla av otrygghet måste ha uppkommit i förhållande till det uppvisade beteendet, utan bara att det ska vara ägnat att skapa otrygghet. Som exempel på [sådant] beteende kan nämnas att barnet eller den unge uppvisar ett skrämmande, förolämpande eller hotfullt beteende mot exempelvis förbipasserande, boende [med flera]. Exempel på förolämpande eller hotfullt beteende kan t.ex. vara att barnet eller den unge, med gruppen som den unge är en del av, ropar, kommer med nedsättande kommentarer eller ställer sig i vägen för förbipasserande, eller att den berörda visar ett störande eller kränkande beteende i övrigt. Det kan också handla om fysiska handlingar såsom att kasta föremål, knuffas eller spotta mot saker eller personer utan att beteendet nödvändigtvis utgör en brottslig gärning.19

Ett sådant beteende angavs också kunna omfattas av den fjärde punkten, dvs. allvarliga beteende- eller anpassningsproblem. Det

18 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 345. För resonemang utifrån regleringen i barnets lov se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38 och VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 94. 19 2021/1 LSF 162, under rubriken 3.7.3.1. Udvidelse af anvendelsesområdet for forældrepålæg

og børne- og ungepålæg. För resonemang utifrån regleringen i barnets lov se 2022/2 LSF 93,

under rubriken Til § 38 och VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 95.

Ds 2024:30 Internationell utblick

ansågs emellertid angeläget att införa beteendet i uppräkningen av omständigheter för ett beslut om föräldraföreläggande eller barn- och ungdomsföreläggande. På så sätt tydliggjordes att ett sådant beteende utgör en reell fara för de barn och unga som uppvisar beteendet. Syftet med att lägga till nu aktuell punkt i bestämmelsen var att säkerställa att kommunen fick möjlighet att sätta in tidiga och målinriktade insatser och hjälpa dessa barn och unga att komma tillbaka på rätt spår innan beteendet potentiellt intensifierades och utvecklades till en kriminell bana.20

Allvarliga beteende- eller anpassningsproblem

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs bl.a. följande om denna förutsättning för ett

föräldraföreläggande.

Allvarliga beteende- eller anpassningsproblem hos ett barn eller en ung person kan avse flera olika saker och komma till uttryck på en rad olika sätt.

[…]

[…] exempel kan vara ett extremt introvert beteende som enbart beror på barnets isolering från omvärlden. Det kan exempelvis vara fråga om barn i förskoleålder där en utredning tyder på att barnets utveckling och välbefinnande är i fara och att denna situation beror på föräldrarnas bristande stimulans av barnet.21

Vägran att samarbeta med berörda myndigheter

Enligt Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier är det som huvudregel nödvändigt att föräldrarna deltar

aktivt i lösningen av barnets eller den unges problem och samarbetar med kommunen kring detta. I vägledningen angavs som exempel på en vägran att samarbeta med berörda myndigheter att

20 2021/1 LSF 162, under rubriken 3.7.2. Justitsministeriets overvejelser. 21 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 346. För resonemang utifrån regleringen i barnets lov se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38 och VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 96.

Internationell utblick Ds 2024:30

vårdnadshavarna inte deltar i föräldramöten eller uteblir när kommunen har kallat dem till möte.22

Enligt uppgift från danska Socialdepartementet och socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun var detta, efter olovlig frånvaro, den vanligaste orsaken till ett beslut om föräldraföreläggande. Enligt socialförvaltningen i Nørrebro beror det bristande samarbetet på olika faktorer. En av dem är att vårdnadshavarna kommer från ett land där medborgarna generellt sett har ett lågt förtroende för myndigheter.

Föreläggandets innehåll

Av § 57 a serviceloven följde att ett föreläggande kunde innehålla föreskrifter om att

1. säkerställa barnets närvaro i skolan genom att personligen följa

med barnet eller den unge till skolan,

2. delta i föräldramöten och samråd om barnets skolgång,

3. säkerställa att barnet deltar i konkreta fritidsaktiviteter genom att

följa med barnet till platsen i fråga,

4. säkerställa att barnet är hemma vid en viss tidpunkt eller under en

viss tid,

5. delta i ett föräldraprogram som kommunen erbjuder, eller

6. delta i möten med relevanta myndigheter om lösningen av

barnets svårigheter.

Enligt uppgift från socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun var föreskrifter enligt första punkten vanliga. Deltagande i föräldraprogram, närvaro på möten och att säkerställa att barnet eller den unge är hemma samt deltar i fritidsaktiviteter var också vanliga föreskrifter i föräldraföreläggandena.

Samtliga dessa punkter återfinns nu i § 38 stk. 3 barnets lov. Uppräkningen ovan var inte uttömmande och är inte heller det i nu gällande reglering.23

22 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 347. För resonemang utifrån regleringen i barnets lov se VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 97. 23 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 367 samt 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38.

Ds 2024:30 Internationell utblick

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs att kommunens möjlighet att besluta om det

konkreta föreläggandet behövde hålla sig inom vissa ramar som avgränsades av följande.

Att föreläggandet ska vara ägnat att bidra till en lösning av problemet i det konkreta ärendet. Det vill säga, att det ska finnas ett direkt samband mellan föreläggandets innehåll och det beteende eller den ändring i beteende som man önskar hos barnet eller den unge

Att det ska vara realistiskt för föräldrarna att följa föreläggandet. Det innebär att när föreläggandet beslutas ska exempelvis barnets eller den unges ålder beaktas i förhållandet till om föräldrarna har en verklig möjlighet att följa föreläggandet.

Att föreläggandets innehåll ska stå i rimlig proportion till föremålet för föreläggandet och de problem som det avser att lösa. Det vill säga, att det ska vara ett rimligt förhållande mellan hur ingripande föreläggandet är och hur omfattandet problemen är.

Att föräldrarna bara kan få ett föreläggande att vidta handlingar eller liknande som ligger inom ramen för deras föräldraansvar. Det innebär exempelvis att föräldrarna naturligtvis inte kan föreläggas att låsa in sina barn.

Att föreläggandet ska vara beslutat på sakliga grunder och i övrigt i enlighet med serviceloven. Det vill säga, att föreläggandet ska vara ägnat att lösa problemen så att barnet får samma möjligheter som andra barn att utvecklas.

Att föreläggandets innehåll i det aktuella ärendet ska bestämmas så att föräldrarna har möjlighet att uppfylla sina övriga förpliktelser i förhållande till exempelvis familjens andra barn, sin arbetsplats eller utbildning.24

I praxis har det fastställts att föräldraföreläggandet måste vara så konkret och innehålla en så precis beskrivning av vad vårdnadshavaren förväntas göra att det är möjligt för kommunen att fastslå huruvida förpliktelsen åsidosatts liksom för vårdnadshavaren att förstå vad han eller hon måste göra för att undvika sanktioner.25

24 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 349. För samma resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38 samt se även VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 98. 25 Ankestyrelsens principafgørelse 37-16.

Internationell utblick Ds 2024:30

Det nu hänvisade avgörandet, som gällde regleringen i serviceloven, får antas alltjämt vara av relevans.

Föreläggandets varaktighet

Ett föräldraföreläggande enligt § 57 a serviceloven fick gälla i högst tolv månader. Det kunde förlängas med högst sex månader åt gången. Motsvarande reglering återfinns i dag i § 38 i barnets lov.

Såvitt utredningen känner till finns det för närvarande ingen tillgänglig statistik på hur länge föreläggandena brukar gälla. Enligt socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun är det dock mycket ovanligt att förelägganden förlängs.

Föreläggandets efterlevnad

Det ankommer på kommunen att kontrollera huruvida föräldraföreläggandet efterlevs.26

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs att kommunen, inom ramen för den kontrollen har

möjlighet att inhämta uppgifter från relevanta aktörer, såväl offentliga som privata samt enskilda personer. Det framhölls att det ligger i sakens natur att kontakter tas med de som har direkt kontakt med barnet eller den unge och dennes vårdnadshavare för att efterhöra hur barnet utvecklas eller om vårdnadshavarna gör det som ankommer på dem. Vidare konstaterades att uppföljningen också är central för kommunens skyldighet att löpande avgöra om föreläggandet fortfarande behövs, eller om dess innehåll behöver revideras allteftersom situationen utvecklas. Mot bakgrund av att ett föreläggandes olika förpliktelser kan ha olika giltighetstid angavs i vägledningen att det inte ansetts motiverat att fastställa när och i vilken utsträckning som uppföljning ska ske.27

26 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 358. För samma resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38 samt även VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 103. 27 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 353–356.

Ds 2024:30 Internationell utblick

Bristande efterlevnad

I § 57 a stk. 8 serviceloven angavs att om kommunen bedömde att en vårdnadshavare som har fått ett beslut om ett föräldraföreläggande inte efterlevt detta och det inte kunde anses föreligga godtagbara skäl till den bristande efterlevnaden, så skulle kommunen fatta beslut om detta.

I samma paragraf stk. 7 angavs att kommunen skulle upplysa föräldrarna om att förläggandet behövde följas för att få erhålla barn- och ungdomsbidrag liksom för att barnet eller den unge skulle vara med i beräkningen vid erhållande av bostadsbidrag. Ett beslut enligt § 57 a stk. 8 innebar alltså att utbetalningar av barn- och ungdomsbidrag för det kommande kvartalet stoppades och att barnet eller den unge inte ingick i beräkningen av eventuellt bostadsbidrag från och med den kommande månaden.

Motsvarande reglering finns nu i § 38 stk. 6 och 7 barnets lov. I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier angavs följande i anslutning till nu behandlad reglering i

serviceloven.

Utgångspunkten är att föräldraföreläggandet ska efterlevas fullt ut under hela perioden som föreläggandet gäller. Om vårdnadshavaren plötsligt, när det börjar närma sig tidpunkten för när förläggandet måste vara uppfyllt för att erhålla bidrag, visar vilja att följa föreläggandet får kommunen bedöma om den plötsliga viljan är reell eller om det är fråga om ett försök till kringgående. Om kommunen fattar beslut om att föreläggandet inte har följts, med hänvisning till föräldrarnas försök att kringgå reglerna, krävs det dock konkreta uppgifter som stödjer antagandet.

Det ska inte bedömas i vilken grad ett föräldraföreläggande har följts utan bara konstateras om det har efterlevts eller inte och om en eventuell bristande efterlevnad har giltiga skäl. Det vill säga ett tillfälle med bristande efterlevnad ska leda till ett beslut om bristande efterlevnad, om det inte finns ursäktliga omständigheter. Då stopp av utbetalningar av barn- och ungdomsbidrag och minskning av bostadsbidraget kan leda till allvarliga konsekvenser för den förelagda familjen är det dock viktigt att kommunen fattar sitt beslut om bristande efterlevnad utifrån konkreta uppgifter.

[…]

[Ursäktliga omständigheter kan exempelvis vara om] en förälder fått ett föreläggande om att delta i ett familjeprogram som den ålagda inte har

Internationell utblick Ds 2024:30

haft möjlighet att delta i på grund av sjukdom och exempelvis kan ge in läkarintyg. Det är kommunen som bedömer om det i det konkreta fallet föreligger ursäktliga omständigheter.

[…]

I samband med ett beslutet om bristande efterlevnad görs ingen bedömning från kommunens sida om i det konkreta fallet är lämpligt att stoppa utbetalningen av barn- och ungdomsbidraget eller att minska bostadsbidraget. Det är endast fråga om ett konstaterande att föräldraföreläggandet inte har följts.28

Ett beslut om bristande efterlevnad gäller tre månader i taget. Om vårdnadshavaren efter tre månader fortfarande inte följer föreläggandet och kommunen bedömer att förutsättningarna för att upprätthålla föreläggandet fortfarande gäller, måste kommunen fatta ett nytt beslut med konsekvensen att utbetalning av barn- och ungdomsbidrag stoppas och nedsättning av bostadsbidraget görs för nästföljande kvartal.29 Samma sak gäller enligt den reglering som nu finns i barnets lov.30

Föreläggandets upphörande

I § 57 a stk. 9 angavs att kommunen skulle besluta att ett föräldraföreläggande skulle upphöra om skälen till beslutet inte längre kvarstod eller om föräldraföreläggandet inte längre var ändamålsenligt. Regleringen har överförts till § 38 stk. 8 barnets lov.

Exempel på utformning

År 2019 tog Danmarks Socialstyrelse fram en broschyr om föräldraföreläggande. Broschyren innehåller en överskådlig bild av de då gällande bestämmelserna om både föräldraföreläggande och barn- och ungdomsföreläggande.31 Tillsammans med Ankestyrelsen tog Socialstyrelsen, år 2015, fram en broschyr med fem fiktiva fall i

28 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 358. För liknande resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38 samt även VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 103. 29 Ibid. 30 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 38. 31 Socialstyrelsen (2019), Styrk forældreansvaret for udsatte børn og unge - et overblik over

reglerne om forældrepålæg og børne og ungepålæg.

Ds 2024:30 Internationell utblick

vilka kommunen beslutar om föräldraföreläggande. I broschyren ges även exempel på hur ett föräldraföreläggande kan utformas.32

Till vårdnadshavarna XX

Kommunen har i dag beslutat om följande föräldraföreläggande:

Ni ska se till att X kommer till skolan och deltar i all undervisning varje dag under perioden den 1 februari 2014 till den 30 april 2014.

Minst en av er ska delta i de två första föräldramötena på barnets skola

Om X är sjuk eller har annan giltig frånvaro ska ni kontakta skolan senast samma dag som frånvaron äger rum.

Vi har vid beslutet lagt vikt vid att X haft olovlig skolfrånvaro under en längre tid, vilket medfört att han har hamnar efter i undervisningen. Vi bedömer att det finns risk för att X:s utveckling är i fara på grund av skolfrånvaron och att det beror på att ni inte har levt upp till ert föräldraansvar. Ni har också uteblivit från möten om X:s skolgång.

Beslutet fattas i enlighet med § 57 a serviceloven.

Vi gör er uppmärksamma på att efterlevnad av beslutet är en förutsättning för att erhålla barn- och ungdomsbidrag och för att barnet ska räknas med i underlaget vid beräkning av bostadsbidrag.

Om föräldraföreläggandet inte följs, kommer vi att besluta att barnbidraget för X det förstkommande kvartalet inte ska utbetalas, jfr § 2, stk. 1, nr. 5 i lov om en børne- og ungeydelse, jfr lovbekendtgørelse nr. 966 af 19 september 2011. Om ni erhåller bostadsbidrag betyder bristande efterlevnad av föräldraföreläggandet att en ny beräkning av bostadsbidraget görs, jfr § 7 a, stk. 1, nr. 2 i lov om individuel boligstøtte nr. 1231 af 29 oktober 2013.

Överklagandehänvisning:

Ni kan överklaga beslutet om föräldraföreläggande till Ankestyrelsen. Överklagandet ges in till kommunen inom fyra veckor från det att ni tog emot beslutet. Om vi inte ändrar vårt beslut ser vi till att skicka överklagandet vidare till Ankestyrelsen.

I broschyren ges också exempel på hur ett beslut om bristande efterlevnad av föräldraföreläggande kan utformas.

32 Ankestyrelsen och Socialstyrelsen (2015), Forældrepålæg - en samling af cases, s. 14.

Internationell utblick Ds 2024:30

Till vårdnadshavarna XX

Kommunen X har beslutat om bristande efterlevnad av föräldraföreläggande:

Barnbidraget för X kommer inte att betalas ut för tredje kvartalet 2014.

Bostadsbidraget kommer att räknas om med verkan från maj 2014 då barnet X inte kommer att ingå i underlaget för beräkningen av bidraget.

Vi har vid beslutet fäst vikt vid att X:s skola har upplyst om att X under perioden den 1 februari till den 30 april 2014 fortfarande haft olovlig frånvaro. X har haft frånvaro 8 gånger och har kommit för sent 14 gånger. Det har även kommit till vår kännedom att ingen av er har deltagit i föräldramötet den (datum). Föräldraföreläggandet av den (datum) har därför inte följts.

Vi bedömer att era odokumenterade upplysningar om att ni har varit sjuka och haft många problem inte utgör sådana ursäktliga omständigheter som avses i lagen.

Efterlevnad av föräldraföreläggande är ett villkor för att få barn- och ungdomsbidrag och för att barnet X ska ingå i beräkningen av bostadsbidrag, vilket vi har upplyst er om då föräldraföreläggandet meddelades.

Vi har fattat beslut i enlighet med § 2, stk. 1, nr. 5 i lov om en børne- og ungeydelse, jfr bekendtgørelse af 966 af 19 september 2011 samt § 7 a, stk. 1, nr. 2 i lov om en individuel boligstøtte, jfr bekendtgørelse 1231 af 29 oktober 2013.

Överklagandehänvisning:

Ni kan överklaga beslutet om indraget barn- och ungdomsbidrag och beräkningen av bostadsbidraget till Ankestyrelsen. Överklagandet ges in till kommunen inom fyra veckor från det att ni tog emot beslutet. Om vi inte ändrar vårt beslut ser vi till att skicka överklagandet vidare till Ankestyrelsen.

3.2.3. Barn- och ungdomsföreläggande

Allmänna utgångspunkter

I § 57 b serviceloven reglerades kommunens möjlighet att besluta om ett s.k. barn- och ungdomsföreläggande för barn och unga i

Ds 2024:30 Internationell utblick

åldern 10–17 år som uppvisat ett sådant negativt beteende som utgör en risk för barnets utveckling och frivilliga insatser enligt § 52 samma lag inte var tillräckliga för att avhjälpa svårigheterna. Bestämmelsen infördes år 2009 och omfattade ursprungligen barn och unga i åldern 12–17 år. Lägsta åldern sänktes emellertid år 2018 till 10 år.33 Enligt bestämmelsen kunde beslut fattas utan vårdnadshavarnas samtycke.

Regleringen om barn- och ungdomsföreläggande finns i dag i § 39 barnets lov.

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier beskrevs syftet med barn- och ungdomsföreläggande vara

att ”[f]å barnet eller den unge in i en positiv utveckling”. Vidare angavs att

[d]et avgörande för användande av ett barn- och ungdomsföreläggande är att det ingår i en framåtsyftande insats för att ändra barnets eller den unges beteende och inte som ett straff i ett bakåtblickande perspektiv. Föreläggandet beslutas efter en särskild bedömning, är ett led i en förebyggande insats och utgör inte en reaktion eller sanktion över ett visst förhållande.

Barn- och ungdomsföreläggandet ska således ses som en del i övriga förebyggande åtgärder och den samlade insatsen för det enskilda barnet eller den enskilde unge och dennes familj. Föreläggandet används typiskt sett när samarbetet ”kört fast”, men det är inte ett krav att det har pågått en lång process av sociala åtgärder eller försök att genomföra sådana åtgärder. Det ska dock alltid bedömas om en frivillig lösning är möjlig, innan det beslutas om ett barn- och ungdomsföreläggande […].34

Vad gällde målgruppen för ett barn- och ungdomsföreläggande beskrevs i Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og

deres familier att ett beslut om barn- och ungdomsföreläggande

förutsätter att barnet i grunden bedöms kunna bidra till och ta ansvar för sin egen utveckling samt att barn som har en utvecklingsstörning eller psykiskt sjuka barn av det skälet inte tillhörde målgruppen.35

I övrigt gällde samma krav som för föräldraföreläggande. Beslutet skulle alltså vara ägnat att bidra till att lösa problemen, stå i rimlig proportion till ändamålet, vara klart och tydligt avgränsat samt

33 2018/1 LSF 85, s. 41. 34 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 361. För samma resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 39. 35 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 362. För samma resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se VEJ nr 9480 af 27/06/2024, p. 114.

Internationell utblick Ds 2024:30

sakligt motiverat. Föräldraföreläggandets bestämmelser om varaktighet och förutsättningar för upphörande gällde i motsvarande del beträffande barn- och ungdomsföreläggande.

I § 57 b stk. 7 angavs att när kommunen fattat beslut om barn- och ungdomsföreläggande skulle kommunen samtidigt överväga om det fanns behov av att fatta beslut om föräldraföreläggande enligt § 57 a samma lag. Det kan exempelvis anses nödvändigt att säkerställa att vårdnadshavarna aktivt stöttar barnet eller den unge för att följa ett barn- och ungdomsföreläggande. Ett meddelat föräldraföreläggande i dessa fall omfattas av samma regler som övriga föräldraförelägganden.36

Den nu nämnda regleringen finns i dag i § 39 stk. 6 barnets lov.

Förutsättningar för beslut om barn- och ungdomsföreläggande

Förutsättningarna för att meddela ett barn- och ungdomsföreläggande var (och är) desamma som beträffande föräldraföreläggande (se avsnitt 3.2.2).

Vid utredningens kontakter med såväl danska Socialdepartementet som socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun uppgav de att skolfrånvaro var det absolut vanligaste skälet till att föreläggande meddelades.

Att ett barn uppvisar ett sådant beteende som nämnts ovan leder inte automatiskt till ett beslut om föreläggande. Beteendet måste innebära en risk för barnets utveckling och en helhetsbedömning av barnets situation måste alltid göras i varje enskilt fall.

Föreläggandets innehåll

Mer konkret innebar och innebär alltjämt ett barn- och ungdomsföreläggande att kommunen beslutar om en eller flera föreskrifter som barnet eller den unge ska följa eller fullgöra, som är lämpliga, bidrar till att lösa barnets eller den unges situation och som står i rimlig proportion till ändamålet.

I § 57 b stk. 3 serviceloven angavs att ett föreläggande kunde innehålla föreskrifter om att barnet eller den unge skulle

36 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 374. För samma resonemang angående nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 39.

Ds 2024:30 Internationell utblick

1. motta en eller flera angivna insatser enligt § 52 serviceloven, t.ex.

vistelse i ungdomsgård, läroanstalt eller liknande, familjebehandling eller behandling av barnets eller den unges problem, fast kontaktperson, praktik och annat bistånd,

2. avhålla sig från att resa till och från eller uppehålla sig inom ett

särskilt avgränsat geografiskt område (vistelseförbud),

3. vara hemma vid en viss tidpunkt eller under en viss tid,

4. bidra till att återställa orsakad skada, eller

5. delta i andra aktiviteter, såsom samhällsnyttigt arbete.

Motsvarande reglering finns nu i § 39 stk. 3 barnets lov.

Uppräkningen var inte uttömmande i serviceloven och är inte heller det i nuvarande reglering i barnets lov. Kommunen hade och har alltjämt således möjlighet att besluta om andra förpliktelser så länge kraven på tydlighet, proportionalitet m.m. uppfylls.

I Vejledning om indsatser og særlig støtte til børn og unge og deres

familier beskrevs närmare vad barnet eller den unge exempelvis

kunde föreläggas att göra. Där gavs bl.a exempel som att

delta i en kurs i att hantera sin ilska om barnet eller den unge visar ett utåtagerande beteende och inte kan utrycka eller hantera sina känslor på annat sätt,

delta i relevant socialpedagogisk behandling, exempelvis när det finns behov av en samlad insats för hela familjen för att undvika placering men där barnet eller den unge inte bryr sig om att delta även om föräldrarna är villiga att göra det,

att vara hemma vid vissa fasta tider, om barnet eller den unge flera gånger har begått mindre allvarliga brott och uppvisat ett negativt beteende under särskilda tider, såsom exempelvis fredags- och lördagskvällar,

bidra till att återställa orsakade skador, t.ex. genom att delta i sanering av närområdet efter skadegörelse eller liknande […].37

Sedan den 1 juli 2022 gäller att kommunen kan besluta om vistelseförbud. Denna reglering infördes i § 57 b stk. 3 p. 2 serviceloven. I förarbetena angavs att ett sådant beslut kan meddelas

37 VEJ nr 9142 af 26/02/2019, p. 368. För motsvarande resonemang avseende nu gällande reglering i barnets lov, se 2022/2 LSF 93, under rubriken Til § 39.

Internationell utblick Ds 2024:30

när det finns uppgifter om att barnet eller den unge är misstänkt för eller har begått vissa särskilt angivna brott eller annan kriminalitet av en viss omfattning eller allvarlighetsgrad, har uppvisat ett beteende som är ägnat att orsaka otrygghet på allmänna platser eller har allvarliga beteende- eller anpassningsproblem. Syftet angavs vara att

[s]äkerställa att barnet eller den inge under en viss period inte vistas eller uppehåller sig i ett område där barnet eller den unge exempelvis har varit involverad i otrygghetsskapande beteende eller kriminalitet. [Vistelseförbudet] syftar således till att förhindra att barnet eller den unge deltar i liknande aktiviteter i samma område. Vidare kan [vistelseförbudet] stötta barnet eller den unge i att bryta med personer eller miljöer, som är kända för att vistas i ett visst område, och som har ett negativt inflytande på barnets eller den unges utveckling.

[…]

Det geografiska området [för vistelseförbudet] får inte vara större än vad som krävs för att bidra till en lösning av barnet eller den unges problem och ska vara proportionerligt.38

Även denna reglering har överförts till § 39 stk. 3 barnets lov.

Föreläggandets efterlevnad

Av § 64 stk. 1 serviceloven framgick att det är kommunens ansvar att se till att ett barn- och ungdomsföreläggande fullföljdes.

I § 64 stk. 2 serviceloven angavs att kommunen som ett led häri kunde hämta och lämna barnet eller den unge på den plats där föreskriften skulle uppfyllas, exempelvis i skolan eller på praktikplatsen. Kommunen kunde också begära handräckning av polisen för att föra barnet dit insatsen skulle utföras (jfr. § 57 b stk. 8).

För motsvarande reglering i barnets lov, se § 139 jämte § 39 stk. 7. Till skillnad från förelägganden finns det inga sanktioner, varken straffrättsliga eller administrativa, om föreläggandet inte följs. Bristande efterlevnad leder inte heller automatiskt till en placering utanför hemmet.

38 2021/1 LSF 162, under rubriken 3.7.3.3. Indførelse af ny handlepligt i børne- og ungepålægget.

Ds 2024:30 Internationell utblick

Elektronisk övervakning

Den 1 juli 2010 infördes en lagreglerad möjlighet för kommunen att besluta om elektronisk övervakning av barnet eller den unge i anslutning till ett föreläggande som innebar att barnet eller den unge skulle vara hemma vissa fasta tider. Beslut om elektronisk övervakning fick meddelas om det fanns särskilda skäl till att anta att barnet eller den unge inte skulle följa föreläggandet och det bedömdes att elektronisk övervakning skulle bidra till att få barnet eller den unge till att följa detta. Ett beslut om elektronisk övervakning skulle stå i rimlig proportion till innehållet i och föremålet för föreläggandet. Ett beslut om elektronisk övervakning fick gälla högst en månad åt gången och det fick aldrig överstiga tre månader under en period om tolv månader.

Den elektroniska övervakningen bestod i att barnet eller den unge fick monterat en elektronisk ”fotlänk” samtidigt som det installerades utrustning i hemmet som registrerade om barnet eller den unge lämnade hemmet.

Bakgrunden till införandet var att regeringen bedömde att det fanns behov av redskap som gav kommunen en bättre möjlighet att se till att föreläggandena riktade mot barn och unga efterlevdes. Syftet med detta var bl.a. att förebygga att barnet eller den unge sökte sig till olämpliga grupperingar. Den elektroniska övervakningen var tänkt som ett pedagogiskt verktyg att använda vid tillfällen när det kunde bidra till att barnet eller den unge följde föreläggandet. Detta kunde t.ex. vara i situationer när barnet eller den unge fått ett föreläggande om att under en bestämd period vara hemma på ett visst föreskrivet sätt och föräldrarna hade behov av att få stöttning, för att säkra att barnet eller den unge efterlevde föreläggandet. Det framhölls dock att elektronisk övervakning inte kunde ersätta den pedagogiska insats eller andra former av stöttning utan att det kunde användas som ett redskap i den pedagogiska insatsen för att uppfylla målsättningen om att barnet eller den unge skulle vara utvilad och redo för skolan på morgonen efter. Elektronisk övervakning fick inte användas som en sanktion utan endast som ett stöd i den samlade sociala insats för barnet eller den unge.

Användningen av elektronisk övervakning skulle ske i samarbete med föräldrarna. Rent pedagogiskt bedömdes det nödvändigt att

Internationell utblick Ds 2024:30

vårdnadshavarna samarbetade kring föreläggandet riktat mot barnet. Därtill, konstaterades det, var det inte möjligt för kommunen att skaffa sig tillgång till hemmet för att installera nödvändig utrustning utan föräldrarnas delaktighet. Om barnet eller den unge bodde på annan plats än hos föräldrarna behövde i stället samtycke inhämtas från den eller de som hade rådighet över bostaden för att kunna installera utrustningen.

Vid användning av elektronisk övervakning skulle barnets eller den unges synpunkter tillmätas vikt utifrån barnets ålder och mognad. Om det var aktuellt att använda elektronisk övervakning för en ungdom över 15 år förutsattes att ungdomen gick med på detta. Under inga omständigheter skulle vara möjligt att fysiskt tvinga barnet eller den unge till att montera den elektroniska fotlänken då detta ansågs vara i strid med den grundläggande proportionalitetsprincipen.

Det bedömdes att några straffrättsliga sanktioner inte skulle kopplas till ett beslut om elektronisk övervakning och det förväntades att elektronisk övervakning endast skulle användas i begränsad utsträckning. Det underströks också att kommunen, för det fall ett barn eller en ungdom inte följde föreläggandet, hade en skyldighet att överväga om andra åtgärder skulle vidtas.

I förarbetena angavs vidare att det var viktigt att det i samband med beslutet om elektronisk övervakning var tydligt under vilka förutsättningar barnet eller den unge skulle vistas i hemmet samt hur undantag från villkoret skulle fungera, t.ex. i samband med fritidsaktiviteter eller semestrar.

Kriminalforsorgen (motsvarande Kriminalvården) skulle bistå kommunerna med användningen av elektronisk övervakning och det var upp till kommunerna att träffa närmare överenskommelser med Kriminalvården om detta. Kriminalvårdens uppgift skulle bestå i att ställa den tekniska utrustningen till kommunernas förfogande samt att instruera kommunerna om hur den skulle monteras på den unge och i hemmet. Det var också Kriminalvården som genomförde den elektroniska övervakningen och kontrollerade om den unge överträdde ett föreläggande kopplat till den elektroniska övervakningen.

Eftersom samtycke från föräldrarna respektive barnet om denne var över 15 år alltid skulle inhämtas bedömdes att den elektroniska övervakningen inte föranledde några problem i förhållande till

Ds 2024:30 Internationell utblick

artikel 5 eller 8 i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Beslutet om elektronisk övervakning kunde ställas under prövning av den sociala nämnden (sociale nævn) enligt de allmänna klagoreglerna samt prövas av domstol.39

Den 1 mars 2012, dvs. mindre än två år efter möjligheten till elektronisk övervakning infördes, avskaffades den. Skälet till det var att möjligheten till elektronisk övervakning inte ansågs vara rätt väg för att förebygga ett kriminellt och asocialt beteende samt att elektronisk övervakning inte kunde ersätta en konsekvent pedagogisk omsorg från stabila vuxna. Vidare konstaterades i förarbetena att elektronisk övervakning innebar ett stort ingrepp i den enskildes personliga integritet samt att det hade karaktären av en sanktion vilket kunde bidra till ytterligare stigmatisering av barnet eller den unge. Det påtalades också att användningen av elektronisk övervakning som ett led i en socialpedagogisk insats inte hade efterfrågats av kommunerna.40

Enligt uppgift till utredningen från danska Socialdepartementet finns det ingen tillgänglig statistisk på om och i vilken utsträckning beslut om elektronisk övervakning fattades under den period det fanns möjlighet till sådana beslut.

3.2.4. Ankestyrelsens undersökning

Danska myndigheten Ankestyrelsen fick i uppdrag av danska Socialdepartementet att undersöka huruvida kommunerna tillämpar bestämmelserna om föräldraförelägganden respektive barn- och ungdomsförelägganden i enlighet med lagstiftarens intentioner.41Undersökningen överlämnades i september 2023. Av denna framgår att antalet föräldraförelägganden sjönk från 93 beslut år 2019 till 49 beslut år 2021. Antalet barn- och ungdomsföreläggande var betydligt färre. År 2019 fattades sju beslut och år 2021 fattades nio beslut. Undersökningen består dels av en genomgång av faktiska

39 De resonemang som gjordes i samband med införandet av regleringen finns i 2009/1 LSF 167. 40 De resonemang som gjordes i samband med avskaffandet av regleringen finns i 2011/1 LSF 50. 41 Ankestyrelsen (2023), Kommunernes brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg.

Internationell utblick Ds 2024:30

ärenden och av gruppintervjuer med företrädare för nio kommuner. Huvuddragen av vad som framkom i undersökningen redovisas i det följande.

Undersökningen avser den lagstiftning som gällde innan barnets lov trädde i kraft. Mot bakgrund av att regleringen om föräldraföreläggande respektive barn- och ungdomsföreläggande, i enlighet med vad som har redovisats ovan, i stort sett oförändrad har förts över till barnets lov kan antas att undersökningens slutsatser även framöver är av betydelse vad avser tillämpningen av dessa förelägganden.

Tillämpningen av föräldraförelägganden

Undersökningen som Ankestyrelsen gjorde omfattade 18 beslut om föräldraföreläggande från sammanlagt nio kommuner under åren 2020–2022.

Enligt undersökningen var de vanligaste orsakerna till ett beslut om föräldraföreläggande att vårdnadshavare inte ser till att barnet kommer till skolan och att vårdnadshavare inte samarbetar med myndigheter för att lösa barnets situation. När det gäller olovlig skolfrånvaro handlade det typiskt sett om att barnet hade en skolfrånvaro på över 25 procent per halvår. När det gällde samarbetsproblem upplevde flera kommuner att det kan vara svårt att avgöra när samarbetsproblemen är av sådan grad att de bör föranleda ett beslut om föräldraföreläggande. Hänsyn tas bl.a. till hur många gånger vårdnadshavaren underlåtit att delta vid möten med myndigheter.42

Föreskrifterna i föräldraföreläggandena avsåg som regel att vårdnadshavaren skulle säkerställa att barnet kom till skolan genom att följa med barnet dit, att föräldern skulle delta i möten med relevanta myndigheter samt att vårdnadshavaren skulle ta del av föräldrastödjande insatser. Det förekom också att föreskrifterna avsåg att vårdnadshavaren skulle se till att barnet lägger sig i rimlig tid på kvällen eller att barnet får frukost innan skolan.43

Avseende vårdnadshavare med individuella svårigheter, t.ex. föräldrar med funktionshinder eller psykisk sjukdom, visar

42 Ibid., s. 26 ff. 43 Ibid., s. 32.

Ds 2024:30 Internationell utblick

undersökningen att ett föräldraföreläggande inte ensamt kan bidra till att lösa barnets problem. Oftast hade dessa vårdnadshavare också behov av rådgivning och vägledning om föräldrarollen varför de bör stöttas på annat sätt, t.ex. genom deltagande i familjeprogram. Detsamma gäller vårdnadshavare som inte hade de resurser som krävs för att utföra uppgiften som förälder, exempelvis vårdnadshavare som har bristande förståelse för barnuppfostran och eventuellt bristande förståelse för danska normer och beteenden. Undersökningen visar att det förekommer att kommuner gör felaktiga bedömningar avseende målgruppen för förelägganden. Av Ankestyrelsens genomgång av 18 beslut om föräldraförelägganden framkommer bl.a. att kommuner beslutade om föräldraföreläggande trots att vårdnadshavare hade psykiska problem eller på annat sätt saknade tillräckliga resurser för att kunna ta sitt ansvar.44

I de gruppintervjuer som Ankestyrelsen genomförde med nio kommuner framkom att kommuner ansåg att effekten av ett föräldraföreläggande kan påverkas av föräldrarnas insikt i problemen. Kommunerna beskrev att några föräldrar efterlevde föreläggandet till följd av det överhängande hotet om ekonomisk sanktion vid bristande efterlevnad utan att nödvändigtvis ha fått en förståelse för orsakerna till att föreläggandet meddelades. Kommunerna uppgav vidare att de upplevde att om föräldrarna inte fått någon insikt genom beviljade frivilliga insatser kommer ett föräldraföreläggande i de flesta fallen inte att hjälpa. Några kommuner beskrev dock att risken att få en ekonomisk sanktion kan bidra till att föräldrar genomför de beslutade insatserna och därmed också får insikt i att insatserna kan vara till gagn för dem. På så sätt kan hotet om ekonomiska konsekvenser få långsiktiga effekter.45

Tillämpningen av barn- och ungdomsförelägganden

Beslut om barn- och ungdomsförelägganden var, under de år som undersökningen avser, mycket sällsynta. År 2021 fattades endast nio beslut och året innan endast fem.46 Merparten av de slutsatser och synpunkter som redovisas nedan följer av intervjuer som Ankestyrelsen gjorde med kommuner.

44 Ibid., s. 19 f. 45 Ibid., s. 77 ff. 46 Ibid., s. 6.

Internationell utblick Ds 2024:30

Flera kommuner uppgav att avsaknaden av sanktionsmöjligheter medförde att barnet eller den unge saknade tillräckliga incitament att utföra de föreskrifter som beslutats. Några kommuner uppgav också att innehållet i föreskrifterna inte skiljde sig avsevärt från handlingsplaner eller andra frivilliga överenskommelser. Den unge upplevde således ingen skillnad när insatser på frivillig väg övergick till ett beslut om barn- och ungdomsföreläggande.47

Några kommuner uppgav vidare att effekten av ett barn- och ungdomsföreläggande beror på hur omfattande barnets utmaningar är. En kommun uttalade exempelvis att chanserna att ett föreläggande får effekt är större när barnets eller den unges missbruksproblematik eller kriminalitet fångas upp i ett tidigt stadium.48

Flera kommuner uppgav att inrättandet av Ungdomskriminalitetsnämnden har lett till att barn- och ungdomsförelägganden uppfattas som ett överflödigt verktyg. Ett skäl är att Ungdomskriminalitetsnämnden kan fatta beslut som till sitt innehåll liknar det som kommunerna kan besluta om inom ramen för ett barn- och ungdomsföreläggande.49

Att ett beslut av det slaget flyttar över ansvaret från föräldrarna till barnet själv, något som strider mot den generella utgångspunkten att det är föräldrarna som har ansvaret för barnets svårigheter, var ytterligare ett skäl som flera kommuner uppgav till den låga tillämpningsgraden. Svårigheter att kontrollera efterlevnaden av vissa föreskrifter, såsom att barnet ska vara hemma vid en viss angiven tidpunkt, nämndes också som en orsak. Beträffande möjligheten att besluta om föreskrifter om deltagande i samhällsnyttigt arbete beskrev flera kommuner att det saknas nödvändiga resurser och struktur för att ett sådant arbete ska kunna komma till stånd. I viss mån får barn som exempelvis gjort sig skyldiga till skadegörelse redan genomföra ett slags samhällsnyttigt arbete när polisen ber dem återställa orsakad skada. Två kommuner betonade också att samhällsnyttigt arbete kan ha samma positiva effekt som praktik. Skillnaden är att praktik har en mer positiv konnotation varför det är lättare att motivera barnet att delta medan

47 Ibid., s. 84 f. 48 Ibid., s. 85 f. 49 Ibid., s. 61.

Ds 2024:30 Internationell utblick

ett barn- och ungdomsföreläggande i form av samhällsnyttigt arbete kan upplevas som ett straff eller en konsekvens.50

3.2.5. Orossamtal

Polisens användning av orossamtal

I Danmark använder sig polisen av s.k. bekymringssamtal (fortsättningsvis orossamtal). Justitiedepartementets forskningskontor publicerade i december 2013 rapporten Kortlægning og

evaluering af politiets brug af bekymringssamtaler og -breve.51

Rapporten beskriver ingående den danska polisens arbete med orossamtal och sammanfattas här enligt följande.

Arbetsmetoden är inspirerad av en brottsförebyggande metod som utvecklats av den norska polisen (se avsnitt 3.3.5). Arbetsmetoden introducerades i Danmark år 2003 genom ett pilotprojekt inom Kolding Poliskrets. Metoden används i dag över hela Danmark såväl av polisen som av de sociala myndigheterna.

Ett orossamtal är ett samtal som hålls med föräldrar eller vårdnadshavare samt ett barn (personer under 18 år) som antingen har begått ett brott eller som har uppvisat ett beteende som föranlett oro. Det kan röra sig om att vara ute vid tidpunkter, på platser eller med personer som ger anledning till oro eller som ökar deras risk för att bli involverade i kriminalitet. Det kan också handla om att de är påverkade av alkohol eller annat berusningsmedel eller att de vistas i kriminella miljöer. Vilka händelser som ger upphov till ett samtal är en bedömningsfråga eftersom det saknas riktlinjer med exempel på beteende som bör väcka oro. Orossamtal genomförs också huvudsakligen vid förstagångskriminalitet eller om barnet inte är straffmyndig. Det kan ske i samband med en straffrättslig process, men de flesta orossamtalen sker när det av en eller annan anledning inte väckts åtal, t.ex. på grund av barnets ålder.

Polisen kan välja att inte hålla ett orossamtal om det kan antas att barnet för egen del eller föräldrarna inte är mottagliga för budskapet i samtalet. Så kan exempelvis vara fallet om familjen redan är känd för att inte vilja samarbeta. Bedömningen av om orossamtal ska

50 Ibid., s. 90 ff. 51 Libak Pedersen, Maria (2013), Kortlægning og evaluering af politiets brug af

bekymringssamtaler og -breve, København: Justitsministeriets Forskningskontor.

Internationell utblick Ds 2024:30

hållas eller inte görs som regel i ett tvärvetenskapligt forum med deltagare från polisen, de sociala myndigheterna och eventuellt någon annan samverkanspartner. Det är stora skillnader i polisens praxis med orossamtalen, både mellan och inom samma poliskrets. Skillnaderna beror bl.a. på att vissa anser att det är ett uppdrag som tillkommer polisen medan andra anser att det i stället är ett uppdrag för de sociala myndigheterna.

Det är närpolisen, lokalpolisen och medarbetare i kriminalpreventiva sektioner som använder sig av orossamtal. Samtalen kan ske i hemmet, hos polisen, hos kommunen eller på en neutral plats. I samtalet deltar barnet och dennes föräldrar eller vårdnadshavare. Ibland händer det att orossamtal hålls med mer än ett barn åt gången och ibland händer det att samtal sker separat med barnet respektive den vuxne. Det senare sker dock bara vid särskilda tillfällen såsom om barnet inte vill berätta vad det är som inte står rätt till när föräldrarna är med.

Polisens orossamtal har inte en permanent struktur men tar avstamp i de handlingar som har föranlett orossamtalet. Vanligtvis sker det ytterligare en kartläggning av barnets situation utifrån faktorer såsom familj, skola, fritid och framtid. Orossamtalen syftar också till att hjälpa föräldrarna med att kunna hantera situationen även om syftet först och främst är att de ska få kännedom om vilken situation de står inför.

De sociala myndigheternas användning av orossamtal

Utredningen har haft kontakt med företrädare för socialförvaltningen i Nørrebro i Köpenhamns kommun och inhämtat information om de sociala myndigheternas arbete med orossamtal. Beskrivningen av de sociala myndigheternas användning av orossamtal baseras på den information som erhållits vid dessa kontakter.

Arbetet med orossamtal tar sin utgångspunkt i samarbetet mellan skola, socialförvaltning och polisen (SSP). Det är genom detta samarbete som de sociala myndigheterna får kännedom om de barn som kan vara aktuella för orossamtal.

De sociala myndigheternas användning av orossamtal är, på samma sätt som för polisen, inte lagreglerad. Det finns inte heller

Ds 2024:30 Internationell utblick

några gemensamma riktlinjer för användandet av orossamtal. Även om genomförandet av orossamtalen delvis skiljer sig åt mellan kommunerna, eftersom det anpassas efter den lokala kontexten, är uppfattningen att de flesta kommuner i Danmark använder sig av metoden.

Orossamtal blir aktuellt när polisen informerar de sociala myndigheterna om att ett barn är misstänkt för ett brott eller det annars finns oro kring barnet, t.ex. utifrån de platser barnet vistas på, på vilka tider det sker samt vilka som i övrigt befinner sig på platsen. Det är polisen som avgör vilken information de sociala myndigheterna kan få del av vilket innebär att polisen i vissa fall inte informerar om att ett barn är misstänkt för ett brott. Detta för att det finns en pågående polisutredning som kan försvåras om informationen lämnas. Ibland informeras de sociala myndigheterna ”off the record” vilket kan innebära ett dilemma eftersom de sociala myndigheterna har en skyldighet att agera när de får viss information.

Typiskt sett är det förstagångsförbrytare som kallas till orossamtal men det avgörs från fall till fall. Om barnet redan har ett ärende hos de sociala myndigheterna är det den ansvarige socialsekreteraren som kallar barnet och vårdnadshavarna till samtal, annars är det de som jobbar med SSP. Det är vanligt att polisen närvarar vid de sociala myndigheternas samtal, framför allt om barnet inte sedan tidigare har ett pågående ärende.

Det finns inte någon bestämd tidsfrist inom vilken kallelse ska ske eller ett orossamtal hållas. Däremot har många kommuner satt upp egna riktlinjer för detta utifrån vikten av att samtalet hålls i så nära anslutning som möjligt till den händelse som föranlett samtalet.

Kallelse kan ske såväl muntligen som skriftligen, några kommuner gör både och. Kallelsen skickas alltid till båda vårdnadshavarna och sedan överlämnas åt familjen att bestämma om båda eller endast en vårdnadshavare ska närvara vid samtalet. Är vårdnadshavarna separerade händer det att de kallas till varsitt samtal. Barnet är dock bara med vid ett av dessa samtal. I vissa fall sker orossamtalet i hemmet.

Den nedre åldersgränsen för att ett barn ska bli aktuell att kalla till ett orossamtal är tio år. Det är emellertid mycket sällsynt att 10åringar kallas till ett orossamtal.

Internationell utblick Ds 2024:30

Vid orossamtalet tas händelsen som föranlett samtalet upp men fokus ligger på hur det ser ut runt barnet vad gäller skola, fritid och familjen. Som regel används ett verktyg som heter Signs of safety (SoS) för att bedöma risk- och skyddsfaktorer. Samtalet avslutas med en överenskommelse avseende vad barnet ska göra, vad vårdnadshavarna ska göra och vad de sociala myndigheterna samt, ibland, vad polisen ska göra framöver.

Används SoS sker uppföljning i enlighet med vad som gäller för det verktyget. Det kan vara genom ett möte men även via telefon eller sms.

Det finns en skyldighet att dokumentera det som sägs vid orossamtalen och familjerna informeras om detta. Dokumentationsskyldigheten skiljer sig dock åt beroende på om det föreligger ett pågående ärende sedan tidigare eller inte. Om det under samtalet framkommer omständigheter som föranleder underrättelseskyldighet till socialtjänsten så ska en sådan underrättelse göras.

3.3. Lagstiftningen i Norge

3.3.1. Föräldraföreläggande

Den 1 januari 2023 trädde en ny lag om stöd och skydd till barn och unga i kraft i Norge, lov om barnevern (LOV-2021-06-18-97), fortsättningsvis barnevernsloven. Lagen syftar till att stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten och har som övergripande mål att fler barn ska kunna få en trygg och säker uppväxt.

Av § 3–1 barnevernsloven följer att om ett barn på grund av omsorgssituationen eller eget beteende har ett särskilt behov av hjälp, ska stödåtgärder erbjudas och genomföras för både barnet och föräldrarna. Stödåtgärderna ska vara lämpliga för att tillgodose barnets och föräldrarnas behov och bidra till en positiv förändring hos barnet eller i familjen.

Huvudregeln är att stödåtgärder ska ges på frivillig grund. Enligt barnevernsloven finns det dock möjlighet att besluta om stödåtgärder utan samtycke. Om ett barn har ett särskilt behov av hjälp på grund av omsorgssituationen i hemmet eller till följd av eget beteende och det är nödvändigt för att tillförsäkra barnet tillfredsställande vård eller skydd får barneverns- og helsenemnda, besluta om ett pålagte hjelpetiltak (fortsättningsvis föräldra-

Ds 2024:30 Internationell utblick

föreläggande), utan att parterna har samtyckt till det vilket framgår av § 3–4 barnevernsloven.52 Syftet med föräldraföreläggandet är att förebygga mer ingripande åtgärder, såsom tvångsvård.53

Nödvändighetskravet innebär att barnets situation inte kan avhjälpas genom mindre ingripande åtgärder. Beslutet måste också vara lämpligt i det enskilda fallet. Bland annat måste en bedömning göras av om sådana insatser skulle försätta barnet i en lojalitetskonflikt. Det understryks i förarbetena hur viktigt det är att barnets perspektiv och åsikter beaktas i bedömningen.54

Föräldraföreläggandets innehåll

Ursprungligen omfattade bestämmelsen om föräldraföreläggande endast möjlighet att besluta om plats i barnomsorg eller annan dagverksamhet. Det ansågs emellertid finnas behov av att tidigare kunna sätta in insatser och ge socialtjänsten nya verktyg att ge barn den hjälp de behöver i hemmet och på så sätt också överbrygga det stora glappet mellan frivilliga insatser och tvångsvård. En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget om en utvidgning. Vid remitteringen framkom dock en oro för att förslaget skulle förhindra eller försena ett eventuellt tvångsomhändertagande och att förslaget därmed skulle innebära att barnet tvingades stanna kvar i en ohållbar situation. I förarbetena understryks därför vikten av barnevernets ansvar att överväga och bedöma barnets behov av omhändertagande även i situationer då ett beslut om föreläggande har fattats och att det är barnevernets ansvar att se till att barn inte tvingas stanna kvar i ohållbara situationer. Det framhölls också att det är viktigt att beslut om föräldraföreläggande inte förvärrar barnets situation utan bidrar till att förbättra den och barnevernet ansvarar för att aktivt arbeta med föräldrarna för att få dem att förstå att de behöver stöd och motivera dem till att ta emot sådant stöd.55

52 I första hand är det vårdnadshavarna som är part och som beslutet riktas till. Även föräldrar som inte är vårdnadshavare, men som har umgängesrätt kan bli föremål för föräldraföreläggande. Vem som är part kan emellertid variera och får bedömas enligt § 2 första stycket e lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (LOV-1967-02-10). 53 Prop. 72 L, 2014–2015, s. 10. 54 Ibid., s. 13. 55 Ibid., s. 10.

Internationell utblick Ds 2024:30

Sedan bestämmelsen utvidgades år 2016 delas föräldraförelägganden in i följande tre kategorier.

1. Omsorgsändrande insatser

2. Kompenserande insatser

3. Kontrollerande insatser

Av § 3–4 barnevernsloven framgår att beslut kan fattas om

a) omsorgsändrande föräldraföreläggande i hemmet (omsorgs-

ändrande insatser),

b) plats i barnomsorg eller i annan dagverksamhet, avlastningshjälp,

läxhjälp, fritidsaktiviteter, stödkontakt eller andra liknande föreläggande (kompenserande insatser), eller

c) tillsyn, anmälningsplikt och drogtest (kontrollerande insatser).

De omsorgsändrande insatserna består av olika former av föräldravägledning och syftar till att hjälpa föräldrarna att ge barnet den omsorg som behövs för barnets positiva utveckling.56 Av lagen framgår att de omsorgsändrande insatserna ska bygga på allmänt accepterat kunskapsunderlag. År 2023 fattades 14 beslut med sådant innehåll.57

När det gäller kompenserande insatser anges som exempel i förarbetena att bristande kunskaper i norska kan tyda på att barnet bör vistas i barnomsorg såsom förskola. Det är av stor vikt att barnet behärskar norska innan barnet börjar skolan och vistelse på förskola kan bidra till detta. Om föräldrarna inte ser till att barnet lär sig norska eller frivilligt accepterar en förskoleplats som stödåtgärd, kan det vara nödvändigt att överväga att föreskriva en vistelse i förskola som ett föräldraföreläggande. Kompenserande insatser kan ofta behöva kombineras med omsorgsändrande insatser för att uppnå förändring i barnets situation. Föräldrarna kan behöva hjälp med att inse att stödet är nödvändigt. Arbetet med att motivera föräldrarna

56 Ibid., s. 7. 57 https://www.bufdir.no/statistikk-og-analyse/barnevern/Palagte-hjelpetiltak (hämtad 2024-09-24).

Ds 2024:30 Internationell utblick

till att ta emot hjälp är därför viktigt.58 Endast fyra beslut om kompenserade insatser fattades år 2023.59

När det gäller de kontrollerande insatserna anges i förarbetena att åtgärderna kan anses vara särskilt ingripande och bör därför endast användas i undantagsfall och enbart i situationer där det inte råder något tvivel om att barnets vårdsituation kan tas tillvara på något annat försvarligt sätt. Ett föreläggande i form av anmälningsskyldighet eller drogtest är enligt förarbetena ett ingrepp i rätten till privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. I enskilda fall kan dock barnets bästa motivera att sådana åtgärder vidtas för att säkerställa att barnet får en tillfredsställande omsorgssituation. I förarbetena understryks att ett drogtest inte kan ge någon bestämd kunskap om förhållandena i hemmet. Testerna måste tas så ofta att de ger en verklig möjlighet att avslöja eventuellt missbruk.60 Den här typen av beslut har successivt minskat genom åren. År 2017 fattades 19 sådana beslut. År 2023 fattades 12 sådana beslut.61

I vissa fall är insatser i hemmet inte tillräckliga. Bestämmelsen i § 3-4 barnevernsloven ger därför barneverns- og helsenemnda möjlighet att fatta beslut om stödinsats i center för föräldrar och barn i åldern 0–6 år utan att samtycke föreligger, om det är nödvändigt för att tillförsäkra barnet tillfredsställande omsorg och skydd och det finns en överhängande risk för att villkoren för ett tvångsomhändertagande är uppfyllda. Dessa beslut ingår i de

omsorgsändrande insatserna. Mellan åren 2017 och 2020 var det den

vanligaste typen av beslutade förelägganden. År 2023 fattades sju sådana beslut, jämfört med 14 beslut om föräldravägledande insatser.62

Det finns inga möjligheter att verkställa ett beslut om föräldraföreläggande med biträde av polisen. Det finns inte heller några möjligheter att besluta om sanktioner om ett föräldraföreläggande inte följs. Av förarbetena framgår att det i vissa fall kan finnas behov av att klargöra för föräldrarna att mer drastiska åtgärder kan komma att vidtas om de inte efterlever

58 Prop. 72 L, 2014–2015 s. 12 f. 59 https://www.bufdir.no/statistikk-og-analyse/barnevern/Palagte-hjelpetiltak (hämtad 2024-09-24). 60 Prop. 72 L, 2014–2015, s. 17 f. 61 https://www.bufdir.no/statistikk-og-analyse/barnevern/Palagte-hjelpetiltak (hämtad 2024-09-24). 62 Ibid.

Internationell utblick Ds 2024:30

föräldraföreläggandet. Att bristande samarbete kan leda till ett tvångsomhändertagande kan i vissa fall motivera föräldrarna att samarbeta.63

Om föreläggandet gäller plats i barnomsorg eller i annan dagverksamhet finns ingen tidsgräns för hur länge beslutet kan gälla. Övriga beslut gäller i högst ett år, med undantag för föräldraföreläggande om placering i utredningshem för föräldrar och barn, som gäller i högst tre månader.

3.3.2. Föräldrastöd för barn med beteendeproblematik

För barn med allvarlig beteendeproblematik eller som är i färd med att utveckla sådan får barneverns- og helsenemnda besluta om föräldrastödjande åtgärder som syftar till att motverka eller mildra beteendet, utan samtycke från barnet vilket regleras i § 3-5 barnevernsloven. Sådana föräldrastödjande åtgärder får också beslutas utan barnets samtycke i samband med utslussning från placering på institution. Föräldrastödjande åtgärder utan barnets samtycke får pågå i högst sex månader från den dag då beslutet fattades.

I statistiken omnämns denna typ av åtgärder som strukturerade insatser för barn och unga. Flera av behandlingarna som erbjuds förekommer också i Sverige. Det rör sig exempelvis om multisystemisk terapi (MST) och Parent Mangement Training Oregon (PMTO).64 Antalet beslut är generellt sett få. År 2023 fattades två beslut av den här typen.65

3.3.3. Användningen av föräldraförelägganden

Beslut om föräldraföreläggande är sällsynta enligt norska Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. En orsak till det kan vara att frivilliga insatser ofta är att föredra. Samarbetet mellan myndigheterna och föräldrarna är viktigt för att insatser ska fungera

63 Prop. 72 L 2014–2015, s. 26. 64 www2.bufdir.no/Barnevern/Tiltak_i_barnevernet/Metoder/ (hämtad 2023-02-15). 65 https://www.bufdir.no/statistikk-og-analyse/barnevern/Palagte-hjelpetiltak (hämtad 2024-09-24).

Ds 2024:30 Internationell utblick

såsom är avsett och det kan vara svårare att få till om föräldrarna inte samtycker till insatsen och saknar motivation.66

Det norska forskningsinstitutet NTNU Samfunnsforskning har på uppdrag av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet genomfört en utvärdering av bestämmelserna om föräldraföreläggande. Målet med utvärderingen är bl.a. att belysa hur systemet med föräldraföreläggande fungerar i praktiken och vilka utmaningar, begränsningar och möjligheter som finns. Av en rapport publicerad år 2021 framgår att det är tydligt att tjänstepersoner inom barn- och familjeomsorgen gör allt de kan för att undvika beslut om förelägganden. Såväl tjänstepersoner som ledamöter i barneverns- og helsenemnda menar att motivation och insikt hos föräldrarna verkar vara avgörande för om insatserna har en positiv effekt varför insatser på frivillig väg är att föredra. Även om hot om tvånginsatser beskrivs som ett sistahandsval kan det i några fall ha en viss effekt.67 I några av de fall som rapporten granskat har förslaget till beslut hos barneverns- og helsenemnda varit att barnet tvångsomhändertas, men barneverns- og helsenemnda har i stället fattat beslut om föreläggande.68

När det gäller föräldrastödjande insatser menar de intervjuade nämndsledamöterna i ovan nämnda rapport att insatserna i mindre grad är beroende av att barnet involveras. Bristande motivation hos barnet behöver därför inte vara ett hinder mot att besluta om sådana insatser, under förutsättning att föräldrarna har den insikt och motivation som behövs.69 Av rapporten framgår också att ärendena där tvångsmedel behövs är så allvarliga att man i stället föreslår vård utanför hemmet.

3.3.4. Ekonomiskt stöd

Kommunen har genom barnevernstjensten en generell skyldighet att finansiera hjelpetiltak som beslutas med stöd av barnevernsloven (§ 15–11 barnevernsloven). Skyldigheten gäller både när det är fråga om frivilliga stödåtgärder, s.k. frivillig hjelpetiltak, och när det är

66 Ibid. 67 NTNU Samfunnsforskning (2021), Pålagte hjelpetiltak i barnevernet, Delprosjekt 1 i

forskningsprosjektet ”Virkning av hjelpetiltak i barnevernet, s. 35 f.

68 Ibid., s. 41. 69 Ibid., s. 38.

Internationell utblick Ds 2024:30

fråga om föräldraföreläggande (ett begrepp som alltså här används för pålagte hjelpetiltak, se avsnitt 3.3.1). Barnevernstjensten har däremot inte någon uttrycklig skyldighet enligt barnevernsloven eller tillhörande föreskrifter att ersätta en förälders inkomstförlust eller andra kostnader som uppkommer i samband med att föräldrarna tar emot stödåtgärder. Det finns dock ingenting som hindrar att sådana kostnader ersätts av barnevernstjensten med stöd av § 15–11 barnevernsloven. Såvitt utredningen känner till saknas övergripande information om hur § 15–11 barnevernsloven tillämpas i varje kommun och därmed också i vilken utsträckning ersättning för inkomstförlust och andra kostnader lämnas till föräldrar som tar emot stödåtgärder. Vid de kontakter som utredningen har haft med norska myndigheter har det framkommit att tillämpningen sannolikt varierar från kommun till kommun och beroende på vilken typ av insats det är fråga om.

Vid utredningens kontakter med norska myndigheter har det också framkommit att det förekommer att behandlare som verkställer en stödinsats hjälper föräldrarna att hitta möjligheter till ekonomiskt stöd i en situation när föräldrarna känner sig pressade ekonomiskt till följd av deltagandet i stödinsatsen och föräldrarna inte får ersättning för kostnader med stöd av § 15–11 barnevernsloven. Det kan exempelvis handla om hjälp med att ansöka om förmåner hos kommunen.

3.3.5. Orossamtal

Under mitten av 90-talet utvecklades i Oslo en metod med s.k. bekymringssamtal (fortsättningsvis orossamtal).

Orossamtalen används för att kartlägga och identifiera risk- och skyddsfaktorer samt eventuella hjälpbehov. Orossamtalen ska också syfta till att barnet och dennes föräldrar tar ansvar (ansvarliggøre) för att undvika framtida kriminalitet.70

I Politidirektoratets vägledning,

Veileder för politiets

bekymringssamtale – Dialog for samtal och positiv endring, anges att

orossamtalen används som ett begrepp för samtal polisen har med barn och deras föräldrar och är ett verktyg som rekommenderas att

70 Lie, Elisabeth Myhre (2015), I forkant: kriminalitetsforebyggende politiarbeid, Oslo: Gyldendal akademisk, s. 119.

Ds 2024:30 Internationell utblick

användas när barnet uppvisar ett oönskat eller kriminellt beteende vilket riskerar att leda in barnet på en kriminell bana. Verktyget används i polisens förebyggande arbete som en reaktion på ett oönskat beteende och för att försöka leda in barnet på rätt väg.71

Orossamtalen regleras i § 13 lov om politiet (LOV-1995-08-04-53), fortsättningsvis politieloven. I bestämmelsens fjärde stycke anges att om polisen har anledning att anta att en person under 15 år har begått en annars straffbar handling, eller att en person under 18 år har begått en straffbar handling, kan den minderårige och dennes föräldrar kallas till ett möte med polisen för ett samtal för att förebygga ytterligare lagbrott. Vidare framgår att innan samtalet börjar ska den minderårige och föräldrarna informeras om att de inte har någon förklaringsbörda.

Regleringen, som alltså innebär att barnet och föräldern kan föreläggas att inställa sig till ett möte, avser de situationer där det finns anledning att anta att ett barn har begått ett brott.

När polisen överväger att kalla till ett orossamtal beaktas barnets bästa och regleringen i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Polisen bör också, innan orossamtalet, ta kontakt med barnevernet, bl.a. för att avgöra om samtalet ska genomföras av polisen på egen hand eller om barnevernet ska närvara, vilket exempelvis kan vara fallet om det pågår ett ärende där.72

Av § 13 sista stycket politieloven framgår att kallelsen ska vara skriftlig och ange vad samtalet ska handla om, mötesplats och mötestid. I samma paragraf anges att så långt det är möjligt ska minst tre dagars varsel ges. Vidare framgår att om den kallade fått kallelsen men ändå uteblir, utan att det föreligger godtagbara skäl, kan polisen besluta om att den minderårige och föräldrarna ska hämtas. Att hämtning kan bli aktuellt ska enligt bestämmelsen framgå av kallelsen.

Även om polisen har möjlighet att besluta om hämtning till orossamtalet bör det noga övervägas om hämtning ska ske. Hämtning ska då vägas bl.a. mot det stigma det innebär och vilken betydelse som hämtning kan få för barnets och föräldrarnas tillit för polisen samt möjligheten för fortsatt konstruktiv kommunikation

71 Politidirektoratet (2011), Veileder för politiets bekymringssamtale – Dialog for samtal och

positiv endring, s. 12.

72 Ibid., s. 19 f.

Internationell utblick Ds 2024:30

vid orossamtalet. Som ett alternativ bör det i stället övervägas om det kan bokas in ett annat mötestillfälle, ett hembesök eller om mötet kan hållas på annan plats än hos polisen. Anser polisen att hämtning är nödvändigt ska det dock ske.

I polisens ovannämnda vägledning för orossamtal finns det också råd om hur orossamtalen ska genomföras, vilken samtalsteknik som bör användas och vilka frågor som kan ställas. Om inte annat anges är följande hämtat från denna vägledning.

Före genomförandet av orossamtalet bör på nytt övervägas om det är nödvändigt med samtalet och vad polisens roll ska vara i sammanhanget. Om det bedöms att orosamtal ska hållas måste det samtidigt avgöras om det är en kallelse eller en inbjudan som ska skickas, oftast är det tillräckligt att genom en muntlig kontakt bjuda in till samtalet. Inför samtalet är det viktigt att göra en noggrann genomgång av bakgrunden till oron i förhållande till barnet och vårdnadshavarna samt utifrån det planera samtalet.

Det finns flera sätt att genomföra ett orossamtal på. Det är viktigt att ha fokus riktat mot barnet men också och kanske speciellt mot föräldrarna. För att kunna ha det i tillräcklig utsträckning kan det vara bra att, i samråd med familjen, dela upp samtalet med barnet och föräldrarna i olika delar. Det kan vara lämpligt att prata med föräldrarna på egen hand för att ta upp förhållanden som barnet inte behöver eller ska höra, samtidigt som barnet har rätt att uttala sig fritt och på egen hand.

Orossamtalet inleds med en genomgång av hur det kommer att gå till och information lämnas om vad som registreras i polisens register, vilka anteckningar som kommer att göras under samtalet och hur dessa sparas (arkiveras). Inledningsvis bör även informeras om polisens anmälningsskyldighet till barnevernet och andra instanser. I denna del bör det också informeras om vad ett orossamtal är och vad skillnaden är jämfört med ett polisförhör. Barnet och föräldrarna har ingen skyldighet att förklara sig i ett orossamtal vilket också bör informeras om inledningsvis.

Grunden för samtalet med barnet på egen hand är den reglering som finns i artikel 12 i barnkonventionen. I samtalet med barnet är det viktigt att fokusera på möjligheterna och inte begränsningarna. Barn ska få leva med en uppfattning av och ha en tro på att de är på rätt väg. Frågor som kan ställas är t.ex. vad är lycka för dig? Hur ska du göra för att du ska känna dig lycklig oftare? Det är inte polisens

Ds 2024:30 Internationell utblick

eller samhällets definition av lycka som ska vara avgörande utan barnets egen. Samtalet ska fokusera på att hitta barnets mål och stimulera till att nå målet på ett ”lagligt” sätt. Barnet ska tas på allvar och genom detta möjliggöra för barnet att fritt och detaljerat berätta. Många barn, särskilt de som får bristande omsorg, kan ha svårt att sätta ord på tankar, känslor och upplevelser. Det är viktigt att vara uppmärksam på detta, visa tålamod och hjälpa till genom att ställa öppna frågor.

Beroende på barnets ålder kan det vara aktuellt att prata med barnet om faran med en negativ utveckling men sedan är det viktigt att fokusera på en positiv utveckling.

Under det enskilda samtalet med barnet kan det komma fram sådant som föräldrarna bör få kännedom om för att kunna följa upp och ta ansvar i rollen som förälder. Barnet måste då uppmärksammas på detta och tillfrågas om han eller hon själv önskar berätta för föräldrarna eller om polisen ska göra det.

Även föräldrarna ska ha ett enskilt samtal med polisen. Detta bör vara den grundligaste delen av orossamtalet eftersom föräldrarna är polisens viktigaste samarbetspartner. Utgångspunkten bör vara oron och föräldrarna bör tillfrågas vad de tänker om den. Föräldrarna ska tillåtas komma med reflektioner och uttrycka sin eventuella frustration samt själva tillåtas tänka ut möjliga orsaker med huvudfokus på åtgärder för en positiv förändring. Polisen kan fokusera på positiva inspel, synliggörande av varningssignaler och konsekvenser samt att ställa öppna frågor som gör att föräldrarna reflekterar över sin egen situation och hur de som föräldrar påverkar barnet. Föräldrarna ska motiveras att leda in barnet på ”rätt” väg och informeras om vad samhällets normer och regler säger om vad det innebär att vara på rätt väg samt ges information om konsekvenserna av att begå straffbara handlingar. Målet är att föräldrarna själva kommer fram till konkreta åtgärder på vägen till en positiv förändring. Det kan också vara aktuellt att ge föräldrarna råd, förutsatt att de säger sig vilja ha det.

Den avslutande delen av samtalet ska ske tillsammans med både barnet och föräldrarna. Barnet får då information om vad de vuxna kommit överens om och barnet får möjlighet att berätta för föräldrarna om det är något som barnet vill berätta. Barnet och föräldrarna ska tillfrågas om de önskar ytterligare ett samtal för att

Internationell utblick Ds 2024:30

följa upp utvecklingen, om det är några andra de önskar prata med eller om de har behov av eller önskar annan uppföljning.

Om barnevernet deltar vid samtalet kan det också vara bra att ha ett samtal med dem på egen hand och eventuellt utvärdera samtalet efter att barnet och föräldrarna gått.

Vid genomförandet av ett orossamtal finns det några grundläggande principer som är bra att känna till. Det har därför utarbetats ett antal utgångspunkter för samtalet med barnet som också kan användas för samtalet med föräldrarna. Det handlar inte bara om vad samtalet ska innehålla utan även hur det ska genomföras och anpassas utifrån den som samtalet hålls med. Vidare handlar det om hur samtalet ska avslutas och vad som bör ske efter samtalet.

Som komplement till orossamtalen finns det möjlighet att göra en uppföljning med ett s.k. uppföljningssamtal. I detta betonar polisen sin oro för barnets återfall i brott. Uppföljningssamtalet ska göra barnet ansvarstagande (ansvarliggøre) och innefattar en kartläggning för rehabilitering. Oftast finns det behov av ytterligare åtgärder vid upprepad kriminalitet varför kartläggning av detta behov blir centralt vid uppföljningssamtalet.73

3.4. Lagstiftningen i Finland

3.4.1. Barnskyddet

I Finland regleras barn- och ungdomsvården, kallat barn- och familjeinriktat barnskydd, i huvudsak i barnskyddslagen (417/2007).74 Ett barn eller en ung person75 kan bli aktuell inom barnskyddet när det bedöms att uppväxtförhållandena äventyrar barnets eller den unges hälsa eller utveckling eller när barnet eller den unge genom sitt beteende äventyrar sin hälsa eller utveckling, och barnet eller den unge behöver insatser och stödåtgärder enligt lagen (27 § barnskyddslagen). Blir ett barn eller ung person aktuell inom barnskyddet upprättas en klientplan och stödåtgärder inom öppenvården eller placering och omhändertagande utanför hemmet kan komma i fråga (3 § barnskyddslagen).

73 Lie, Elisabeth Myhre (2015), I forkant: kriminalitetsforebyggende politiarbeid, Oslo: Gyldendal akademisk, s. 121. 74 Visst annat stöd kan även beviljas med stöd av socialvårdslagen (1301/2014). 75 Som barn anses enligt barnskyddslagen den som inte fyllt 18 år och som ung person den som är 18–22 år (6 § barnskyddslagen).

Ds 2024:30 Internationell utblick

Syftet med barnskyddet är att främja barnets gynnsamma utveckling och välfärd samt stödja föräldrar och vårdnadshavare i fostran av och omsorg om barnet. Barnskyddet ska sträva efter att förebygga och tidigt ingripa i barnets och familjens problem. I första hand ska mindre ingripande åtgärder vidtas, vilket innebär stödåtgärder inom öppenvården (4 § barnskyddslagen). I lagstiftningen nämns bl.a. ekonomiskt eller annat stöd för barnet i skolgången, vid anskaffning av yrke och bostad, placering i arbete, fritidsintressen, vård- och terapiservice, familjerehabilitering och intensifierat familjearbete (36 § barnskyddslagen).

Någon möjlighet att besluta om öppna insatser som riktas till barn, unga eller vårdnadshavare utan de berördas samtycke finns inte i Finland. Inte heller finns det någon möjlighet att besluta om föreskrifter likt sådana som förekommer i Danmark.

3.5. Lagstiftningen i England

3.5.1. Åtgärder när vårdnadshavarna brister

De lokala myndigheternas skyldigheter och befogenheter beträffande den sociala barnavården i England regleras främst i Children Act 1989.

I lagstiftningen anges bl.a. att de lokala myndigheterna är skyldiga att vidta åtgärder för att förhindra att barn utsätts för bristande omsorg eller vanvård och för att förebygga behovet av placering av barn utanför hemmet. De insatser som de sociala myndigheterna kan erbjuda vårdnadshavare i syfte att stärka deras föräldraförmåga kan enligt denna lag endast bedrivas med vårdnadshavarnas samtycke. Det saknas alltså rättsliga möjligheter att tvinga vårdnadshavare att ta emot hjälp från de sociala myndigheterna. Inte heller har myndigheterna några befogenheter att tvinga barn, annat än när det är fråga om tvångsvård.

Föräldraföreläggande

I Sentencing Act 2020 regleras domstolars möjlighet och i vissa fall skyldighet att utfärda ett s.k. parenting order (fortsättningsvis

Internationell utblick Ds 2024:30

föräldraföreläggande).76 Ett sådant föreläggande förutsätter att barnet har dömts för brott. Föreläggandet kan avse ett eller flera villkor som vårdnadshavaren eller den som ansvarar för barnets omsorg är skyldig att följa under högst 12 månader. Det kan t.ex. avse barnets skolnärvaro eller en skyldighet för vårdnadshavaren att säkerställa att barnet uppehåller sig i hemmet under vissa tider.77 Ett föreläggande kan också innebära en skyldighet för vårdnadshavaren att under högst tre månader delta i behandling eller program som kan hjälpa denne att hantera barnets beteendeproblematik. Syftet med ett föräldraföreläggande är att förebygga att barnet återfaller i kriminalitet.

Skulle vårdnadshavaren utan godtagbara skäl brista i efterlevnad meddelas denne en skriftlig varning. Vid fortsatt bristande efterlevnad kallas vårdnadshavaren till ett sammanträde, s.k. review meeting. Om vårdnadshavaren inte heller efter ett sådant sammanträde fullföljer vad som ålagts denne kan han eller hon i sista hand åtalas och dömas till böter eller samhällstjänst.78

3.5.2. Åtgärder för barn och unga med beteendeproblematik

När det gäller barn och unga med beteendeproblematik finns särskilda bestämmelser i Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act 2014. Lagen reglerar bl.a. möjligheten att utfärda s.k. civil injunctions (fortsättningsvis förelägganden), och Community Protection Notices, (fortsättningsvis CPN).

Förelägganden

Ett föreläggande av det här slaget innebär att ett barn eller ung person som är 10 år eller äldre åläggs att följa en eller flera särskilt angivna villkor som kan avse såväl ett förbud som en skyldighet att vidta en åtgärd. Syftet med ett sådant beslut är att förhindra att barnet eller den unge ägnar sig eller riskerar att ägna sig åt ett antisocialt beteende. Med det avses beteenden som har väckt eller sannolikt kan väcka obehag hos andra och beteenden som orsakar

76 Sentencing Act 2020, chapter 4. 77 Information som brittiska justitiedepartementet lämnat till utredningen. 78 Ibid.

Ds 2024:30 Internationell utblick

olägenhet i andras boendemiljö eller på en annan persons arbetsplats.79 Det kan t.ex. vara fråga om att uppträda hotfullt eller ägna sig åt skadegörelse.

Villkoren i föreläggandet kan avse olika frågor. Det kan exempelvis vara fråga om att barnet eller den unge förbjuds att vistas på en angiven plats eller åläggs att delta i en särskild behandling. För att ett föreläggande ska kunna meddelas krävs att det bedöms vara lämpligt för att förhindra det antisociala beteendet. Föreläggandet meddelas av domstol efter ansökan av en myndighet. När det gäller barn fattas ett beslut om föreläggande av en särskild ungdomsdomstol. Beslutet får gälla i högst 12 månader.80

Bristande efterlevnad

Om barnet inte följer föreläggandet kan ungdomsdomstolen besluta om en s.k. supervision order, (fortsättningsvis övervakning). Ett beslut om övervakning innebär att barnet meddelas ytterligare villkor som bl.a. avser möten med en övervakare, deltagande i vissa aktiviteter eller skyldighet att vistas på vissa bestämda platser under vissa tider. Ett villkor om det senare kan förenas med elektronisk övervakning.81

Skulle barnet brista i att efterleva beslutet om övervakning kan det ersättas med ett annat beslut av samma slag, men med annat innehåll. Domstolen får emellertid också besluta om en s.k. detention order om barnet är 14 år eller äldre. Det innebär att barnet under högst tre månader placeras på institution för unga lagöverträdare, ett särskilt boende eller på s.k. utbildningscenter.82

Community Protection Notices

Ett beslut av det här slaget förutsätter att den som är över 16 år uppvisar ett oresonligt eller orimligt beteende som bedöms vara bestående och som inverkar menligt på livskvaliteten för de som bor i området. Ett CPN kan utfärdas av vissa myndigheter, såsom polis eller särskilt utsedda personer och är straffbelagt med böter. Ett

79 Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act 2014, Part 1, Section 1–2. 80 Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act 2014, Part 1, Section 1. 81 Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act 2014, Schedule 2, Part 2. 82 Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act 2014, Schedule 2, Part 3.

Internationell utblick Ds 2024:30

CPN kan innefatta en skyldighet för den det avser att upphöra med vissa åtgärder, att vidta särskilda åtgärder eller en skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppnå ett angivet syfte.83

83 Anti-social Behaviour, Crime and Policing Act 2014, Part 4, Chapter 1.

4. Rättsliga utgångspunkter

4.1. Inledning

I detta kapitel redogörs för övergripande rättsliga utgångspunkter som är av relevans för de frågor som omfattas av uppdraget. Kapitlet inleds med en genomgång av barns rättsliga ställning. Därefter behandlas grundläggande fri- och rättigheter och socialnämnders övergripande ansvar för barn och unga. Vidare lämnas en översiktlig redovisning av det regelverk som styr socialtjänsternas handläggning av ärenden som rör barn och unga, de rättsliga förutsättningarna för att besluta om insatser i öppna former till vårdnadshavare, barn och unga samt vilka möjligheter gällande lagstiftning ger socialnämnder att besluta om sådana insatser utan den enskildes samtycke. I kapitlet redogörs också för sådana tvångsåtgärder som kan beslutas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU.

I kapitlet redovisas också tidigare utredningar som har behandlat frågan om socialnämnders beslut om insatser till vårdnadshavare, barn och unga utan att de har lämnat sitt samtycke. För ett historiskt perspektiv beskrivs också den barnavårdslagstiftning som föregick LVU.

Slutligen redovisas det regelverk som styr barnbidrag, bostadsbidrag, ekonomiskt bistånd samt möjligheten för en myndighet att förena ett föreläggande med vite.

Flera förslag som lämnas av regeringen i lagrådsremissen En

förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter berör de bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453),

förkortad SoL, som återges i det här kapitlet. De förslag som lämnas i lagrådsremissen behandlas emellertid inte här utan i de kapitel där de bedöms vara av relevans.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

4.2. Barns rättsliga ställning

4.2.1. Barnkonventionen

Barnkonventionens innehåll

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) inkorporerades i svensk rätt år 2020. Redan innan barnkonventionen blev svensk lag var utgångspunkten att all lagstiftning som rör barn skulle utformas i överensstämmelse med barnkonventionen. Inkorporeringen i svensk rätt bidrar till att ytterligare synliggöra barnets rättigheter, samtidigt som transformeringen i materiell rätt måste fortsätta på olika områden för att säkerställa att rättigheterna får genomslag i praktiken (prop. 2020/21:150 s. 32).

Av inledningen till barnkonventionen framgår att familjen ses som den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för ett barns utveckling och välfärd. Vidare framgår att familjen bör ges nödvändigt skydd och bistånd, så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar.

För att förstärka och fördjupa åtagandena i barnkonventionen innehåller konventionen tre fakultativa tilläggsprotokoll varav det tredje handlar om barns klagorätt. Utredningen Barns möjligheter att

utkräva sina rättigheter föreslår i betänkandet Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen (SOU

2023:40) att Sverige ratificerar det tredje tilläggsprotokollet som möjliggör för barn att få en prövning av en påstådd rättighetskränkning hos FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén). Betänkandet bereds i Regeringskansliet.

Barnkonventionens fyra grundläggande principer

Några av barnkonventionens artiklar har etablerats som grundläggande principer för både tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen. Dessa principer återfinns i artiklarna 2.1, 3.1, 6 samt 12 och fastställer barnkonventionens ändamål och syfte. Principerna handlar om förbud mot diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3.1), rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och rätten att bilda och uttrycka sina åsikter (artikel 12).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

Förbudet mot diskriminering innebär att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

Principen om barnets bästa enligt artikel 3.1 i barnkonventionen innebär att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Barnets bästa kan inte definieras en gång för alla utan måste kopplas till det individuella barnet och barnets situation (prop. 2017/18:186 s. 96). Barnrättskommittén har uttalat att barnets bästa består av tre delar – en materiell rättighet, en grundläggande rättslig tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt. Vidare har uttalats att barnets bästa är ett dynamiskt koncept som kräver att bedömningar anpassas till det specifika sammanhanget.84

Barns inneboende rätt till livet regleras i artikel 6.1. I artikel 6.2 anges att konventionsstaterna, till det yttersta av sin förmåga, ska säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Utveckling är ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.85

Konventionsstaterna ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12.1). För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler (artikel 12.2).

84 FN:s kommitté för barnets rättigheter, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand får beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, CRC/C/GC/14, p. 1. 85 FN:s kommitté för barnets rättigheter, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003) om Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter, CRC/C/GC/2003/5, p. 16.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

Några andra grundläggande bestämmelser

Av artikel 3.2 i barnkonventionen följer att konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet, och ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder. Vilken omvårdnad och vilket skydd ett barn behöver för sin välfärd framgår inte av artikeln utan måste bestämmas beroende på omständigheterna i varje enskilt fall. Artikeln ska, som alla andra bestämmelser i konventionen, läsas tillsammans med övriga artiklar. Även om det yttersta ansvaret för att tillförsäkra barnet skydd och omvårdnad ligger hos staten måste staten samtidigt ta hänsyn till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrarna och andra som har juridiskt ansvar för barnet. Att en stat är skyldig att ge ett barn skydd och stöd följer även av flertalet andra artiklar i barnkonventionen.

Artikel 5 i barnkonventionen innebär att staten ansvarar för att säkerställa att ett barns rättigheter enligt konventionen tillgodoses. Staten ska dock respektera att det i första hand är föräldrarna, eller andra med ansvar för barnet, som ska ge ett barn ledning och råd i utövandet av sina rättigheter. En stat får inte ingripa i en familj så länge ett barns rättigheter tillgodoses. Den ledning och de råd som föräldrar och andra ger ska vara lämpliga och förenliga med ett barns rättigheter. När så inte är fallet har staten en skyldighet att ingripa till skydd och stöd för barnet. Bestämmelser som sätter tydliga gränser för en stats inblandning i familjen finns även i artiklarna 9, 10, 14 och 16.

Konventionsstaternas skyldigheter att ge stöd till föräldrar

För att garantera och främja de rättigheter som anges i barnkonventionen åläggs en stat genom artikel 18.2 att ge lämpligt stöd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Att föräldrar och vårdnadshavare ska ges stöd återkommer i flera artiklar i konventionen (t.ex. artiklarna 19, 23, 24, 26 och 27).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

Enligt artikel 27 i barnkonventionen ska en stat, inom ramen för sina resurser, säkerställa att ett barn ges den levnadsstandard som krävs för barnets utveckling. Det ska göras genom att staten med lämpliga åtgärder bistår föräldrar och andra som är ansvariga för ett barn. Varje barn har också rätt att åtnjuta social trygghet (artikel 26). En stat ska vidta åtgärder för att förverkliga denna rätt och förmåner ska beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess underhåll har. Av artikel 23 i barnkonventionen framgår att en stat ska se till att även de som omvårdar ett barn med funktionsnedsättning får stöd, så att barnets rätt till omvårdnad och utveckling säkerställs. En stat ska också, enligt artikel 24 i barnkonventionen, utveckla föräldrarådgivning.

4.2.2. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen

Enligt artikel 24 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna86(EU:s rättighetsstadga) ska barns åsikter beaktas i frågor som rör dem och barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner.

Inom EU sker ett kontinuerligt arbete med fokus på barns rättigheter. Den 24 mars 2021 presenterade Europeiska kommissionen (Kommissionen) EU:s strategi för barnets rättigheter87. I strategin belyser Kommissionen utmaningar och föreslår konkreta åtgärder för att skydda, främja och uppfylla barns rättigheter. I strategin understryker Kommissionen att alla barn i Europa och runtom i världen ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter och leva fritt från diskriminering, våld och hot. Strategins övergripande ambition är att skapa bästa möjliga liv för alla barn såväl i EU som globalt.

Även den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller bestämmelser som omfattar barn. Europakonventionen innehåller dock ingen uttrycklig reglering om barnets bästa. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har emellertid utarbetat en omfattande

86 2012/C 326/02. 87 COM (2021) 142 final.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

rättspraxis om barns rättigheter med flera hänvisningar till barnkonventionen.88 Uttalanden om barnperspektivet har även gjorts i samband med behandling av artikel 8 i Europakonventionen. Europadomstolen har framhållit att bestämmelsen innefattar en skyldighet för konventionsstaterna att upprätta en rättslig ram som ger barn som i sina hem utsätts för våld, vanvård eller är brottsoffer tillräckligt skydd och effektiva rättsmedel.89 Artikel 8 i Europakonventionen kräver att de nationella myndigheterna gör en intresseavvägning mellan barnets intresse respektive föräldrars intresse och vid den avvägningen ska särskild vikt läggas vid barnets bästa vilket i vissa fall kan medföra att föräldrars intresse får åsidosättas.90

Europarådet har också antagit olika konventioner som behandlar frågor med koppling till barns rättigheter.91 Europarådets senaste strategi för barns rättigheter, vilken avser åren 2022–2027, anger liksom tidigare strategier ett antal huvudprinciper för att garantera barns rättigheter och för att se till barnets bästa.92

4.3. Grundläggande fri- och rättigheter

4.3.1. Den enskilde har rätt till en privat sfär skyddad från intrång

Någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet finns inte i svensk rätt (prop. 2009/10:80 s. 175). Uppfattningen om vad som omfattas av den personliga integriteten har varierat över tid. En vid tolkning utifrån rättighetskatalogen i regeringsformen eller Europakonventionen brukar omfatta rumslig integritet (hemfrid),

materiell integritet (egendomsskydd), kroppslig integritet (skydd för

liv och hälsa, mot ingrepp i eller mot kroppen, kroppsvisitation, kroppsbesiktning m.m.), personlig integritet i fysisk mening

88 Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) och Europarådet (2015),

Handbok om europeisk rätt rörande barns rättigheter, s. 24.

89 Socialstyrelsen (2019), Att göra anmälningar som gäller barn sökbara Rättsliga förutsättningar

för personuppgiftsbehandling, s. 24.

90 Se t.ex. Europadomstolens dom i målet Görgülü mot Tyskland, nr 74969/01, den 26 februari 2004, p. 43. 91 Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) och Europarådet (2015),

Handbok om europeisk rätt rörande barns rättigheter, s. 24.

92 https://rm.coe.int/council-of-europe-strategy-for-the-rights-of-the-child-2022-2027-child/1680a5ef27, (hämtad 2023-09-28).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

(personlig frihet och rörelsefrihet) och den personliga integriteten i

ideell mening (skydd för personligheten och för privatlivet inklusive

den privata ekonomin). I konsekvens med detta brukar rätten till personlig integritet beskrivas som den enskildes rätt till en privat sfär som är skyddad från fysiska och psykiska intrång (jfr SOU 2016:41 s. 136).

De grundläggande rättigheter som skyddar den enskildes personliga integritet finns både i nationell rätt och i internationella regelverk. För denna utredning är både de övergripande reglerna om rätten till skydd mot ingrepp i den personliga integriteten och de bestämmelser som handlar om personuppgiftsbehandling av betydelse. Vad gäller dessa senare bestämmelser har de till syfte att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks genom

behandling av personuppgifter. Bestämmelserna om personuppgifts-

behandling behandlas i kapitel 17.

4.3.2. Regeringsformen

En uppräkning av de grundläggande fri- och rättigheterna finns i 2 kap. regeringsformen. Vissa av dessa är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom att regeringsformen ändras, medan andra kan begränsas genom lag eller, i vissa undantagsfall, genom annan författning efter bemyndigande i lag.

Av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen följer att var och en är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot kroppen. Dessutom omfattas läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samt liknande företeelser som brukar kallas kroppsbesiktning (prop. 1975/76:209 s. 147). Ingreppet ska vara påtvingat för att skyddet ska gälla. Ett ingrepp är påtvingat om det allmänna disponerar över maktmedel för att genomdriva åtgärden. Det kan också vara påtvingat om den enskildes motstånd bryts genom hot om någon sanktion. Regeln bör tolkas så att den ställer upp ett skydd också mot att en befattningshavare uppträder på ett sätt som får till följd att den enskilde med fog uppfattar sig vara tvingad att underkasta sig ingreppet. Det kan vara fråga om

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

underförstådda eller uttryckliga påtryckningar av olika slag.93 Ett ingrepp som sker med den enskildes medgivande omfattas inte.

Av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt den aktuella åtgärden får. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär (prop. 2009/10:80 s. 250).

Av 2 kap. 8 § regeringsformen följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövanden och den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad friheten att förflytta sig inom riket och att lämna det. Exempel på frihetsberövanden är fängelsestraff, straffprocessuella tvångsmedel och olika former av tvångsomhändertaganden. I första hand åsyftas begränsningar som drabbar en viss person eller vissa bestämda personer men inte andra som befinner sig i samma yttre situation. Tvångsmässigt omhändertagande, liksom reseförbud, innebär begränsningar av rörelsefriheten.

Begränsningar av det skydd som uppställs i 2 kap.6 och 8 §§regeringsformen får göras endast genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Sådana begränsningar får vidare endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Därtill får begränsningen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, dvs. den ska stå i proportion till sitt syfte enligt den s.k. proportionalitetsprincipen. Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av

93 Se bl.a. JO 2010/11 s. 509.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § regeringsformen).

4.3.3. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångspunkt i den allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som FN antog år 1948. I artikel 12 i förklaringen anges bl.a. att ingen får utsättas för godtyckligt ingripande i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens och att var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden.

I artikel 29 anges vilka inskränkningar i fri- och rättigheterna som är tillåtna. Sådana inskränkningar får endast göras i lag och enbart om syftet är hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd.

Rättigheterna i förklaringen om de mänskliga rättigheterna har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för Sverige och övriga anslutna stater.

4.3.4. Europakonventionen

I Europakonventionen, inklusive dess tilläggsprotokoll, anges de materiella fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde.

Enligt artikel 5 i Europakonventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i de fall som särskilt anges och i den ordning som lagen föreskriver. Uppräkningen är uttömmande och en utgångspunkt är att undantagen i artikeln ska tolkas snävt eftersom den syftar till att skydda enskilda mot godtyckliga frihetsberövanden.94 I artikel 5.1 d i Europakonventionen regleras särskilt när en underårig får berövas friheten för att undergå skyddsuppfostran. Av rättspraxis framgår

94 Se exempelvis Europadomstolens dom i målet Medvedyev m.fl. mot Frankrike, nr 3394/03, den 29 mars 2010, p. 76 och 78 samt Khlaifia m.fl. mot Italien, nr 16483/12, den 15 december 2016, p. 88.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

att med skyddsuppfostran avses inte bara åtgärder som har med skolgång och liknande att göra utan även fostran i en vidare mening omfattas.95 I rättsfallet HFD 2022 ref. 11 avhandlades frågan om vård av en ung person, dvs. den vård av någon som har fyllt 18 år men inte 21 år, med ett socialt nedbrytande beteende var en sådan åtgärd som omfattades av Europakonventionens undantag för frihetsberövanden vid skyddsuppfostran. Högsta förvaltningsdomstolen fann att det inte strider mot artikel 5 i Europakonventionen att bereda den som har fyllt 18 år och som har ett socialt nedbrytande beteende vård med stöd av 1 och 3 §§ LVU som innefattar frihetsberövande.

Av artikel 8.1 i Europakonventionen framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Primärt medför artikel 8 en förpliktelse för staten att avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Sådana ingrepp består vanligen av åtgärder i enskilda fall men kan också gälla generella inskränkningar i människors frihet att forma sin tillvaro. Artikel 8 ålägger också staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär.96 Enligt Europadomstolen ska de positiva skyldigheter som kan följa av artikel 8 i Europakonventionen tolkas i ljuset av barnkonventionen. Domstolen har bl.a. hänvisat till vikten av att principen om barnets bästa iakttas.97

Den rätt till privat- och familjeliv som finns får, enligt artikel 8.2, inte inskränkas annat än med stöd av lag. Det innebär inte bara att inskränkningen måste ha stöd i nationell lag, utan också att lagen uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet och skyddar den enskilde mot godtyckliga bedömningar. Kravet på laglighet innebär också att lagstiftningen måste vara utformad med tillräcklig precision så att inskränkningen av rättigheten i rimlig utsträckning kan förutses. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar är i och för sig inte oförenligt med kravet på förutsebarhet, under förutsättning att

95 Se exempelvis Europadomstolens dom i målet Koniarska mot Förenade Kungariket, nr 33670/96, den 12 oktober 2000, p. 1 samt D.G. mot Irland, nr 39474/98, den 16 maj 2002, p. 80. 96 Europadomstolens dom i målet R.M.S. mot Spanien, nr 28775/12, den 18 juni 2013, p. 69. 97 Europadomstolens dom i målet Harroudj mot Frankrike, nr 43631/09, den 4 oktober 2012, p. 40 och 41 samt Wagner och J.M.W.L. mot Luxemburg, nr 76240/01, den 28 juni 2007, p. 118– 121 och 133.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt.98Inskränkningen behöver därutöver vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välfärd eller förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Europadomstolen prövade i målet Olsson mot Sverige huruvida LVU uppfyllde laglighetskravet i artikel 8.2. Europadomstolen uttalade att LVU är tämligen generell och tillåter ett stort mått av skönsmässiga bedömningar. Lagstiftningen ansågs ändå uppfylla laglighetskravet bl.a. till följd av att förarbetena till lagstiftningen innehöll vägledande uttalanden om tillämpningen och att rättssäkerhetsgarantier i form av rättslig prövning i flera instanser fanns beträffande nästan samtliga bestämmelser. Domstolen noterade särskilt att LVU inte kräver bevis för att skada har inträffat, men ansåg mot bakgrund av syftet med lagstiftningen, dvs. att erbjuda ett effektivt skydd av barn, att den inte stred mot kravet på laglighet.99

4.3.5. EU:s rättighetsstadga

Av artikel 3 i EU:s rättighetsstadga framgår att var och en har rätt till fysisk och mental integritet. Vidare följer av artikel 7 att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Vad gäller rörelsefrihet framgår av artikel 45 att varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i EU:s rättighetsstadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52.1).

98 Se t.ex. Europadomstolens dom i målet Olsson mot Sverige (Nr 1), nr 10465/83, den 24 mars 1988, p. 60–61 och Danelius, Hans, Danelius, Johan, Bull, Thomas och Cameron, Ian (2023, version 6, JUNO) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, s. 443.

99 Europadomstolens dom i målet Olsson mot Sverige (Nr 1), nr 10465/83, den 24 mars 1988, p. 62.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

4.4. Proportionalitets- och behovsprincipen

Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip som innebär att en myndighet inte får använda mer ingripande åtgärder än vad som krävs med hänsyn till ändamålet. En åtgärd får vidtas mot en person bara om skälen för åtgärden uppväger det besvär och olägenhet som åtgärden innebär för den enskilde i fråga om bl.a. självbestämmanderätt och integritet. Den skada som åtgärden åsamkar den enskilde måste alltså stå i rimlig proportion till fördelarna med åtgärden. Proportionalitetsprincipen har sedan länge vunnit ett uttryckligt erkännande i svensk rättspraxis, inte minst genom avgöranden från Europadomstolen och EU-domstolen.

Trots proportionalitetsprincipens allmänna giltighet har det ansetts angeläget att reglera den särskilt i viss lagstiftning. Principen kommer bl.a. till uttryck i förvaltningslagen (2017:900), LVU och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förkortad LVM. Proportionalitetsprincipen infördes i LVU respektive LVM i syfte att värna den enskildes rättssäkerhet vid användande av särskilda befogenheter. Av förarbetena framgår att det måste ställas mycket höga rättssäkerhetskrav på åtgärder som kan vidtas gentemot en person mot dennes vilja, även om syftet är gott och för hans eller hennes bästa. Även om proportionalitetsprincipen gäller vid i princip all tvångsanvändning, oavsett om det särskilt anges, menade regeringen att det mot bakgrund av intresset att värna den enskildes rättssäkerhet fanns behov av att införa en uttrycklig bestämmelse i LVM och LVU med innebörden att tvångsåtgärder bara får vidtas om de står i rimlig proportion till syftet (prop. 2004/05:123 s. 42 f.).

Behovsprincipen innebär att hårdare metoder än som verkligen behövs för att uppnå det avsedda resultatet inte ska användas. Om flera alternativa medel står till buds för att uppnå det eftersträvade målet ska det medel väljas som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet och rätt.

4.5. Socialtjänstens ansvar för barn, unga och vårdnadshavare

Av 2 kap. 1 § SoL framgår att varje kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Till socialnämndernas uppgifter hör bl.a. att genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden samt svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det (3 kap. 1 § SoL).

Socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § tredje stycket SoL). Insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar (3 kap. 5 § SoL). Eftersom insatser enligt socialtjänstlagen bygger på frivillighet kan socialtjänsten inte vidta åtgärder med stöd av lagen mot den enskildes vilja. Av förarbetena framgår att varken socialnämnder eller socialarbetarna får vidta insatser ”över huvudet” på klienterna. Undantag från denna huvudregel får göras för att möjliggöra ingripande till underårigas skydd. Detsamma gäller när det är fråga om tvångsingripande enligt LVU, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT, och LVM. Men även i dessa fall gäller att socialnämndernas insatser, så långt det är möjligt, ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde (prop. 1979/80:1 s. 528).

Barn och unga är en särskild målgrupp för socialtjänsternas verksamhet. Socialnämnder ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden samt i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga (5 kap. 1 § 1 och 2 SoL).

Socialnämndernas ansvar att arbeta förbyggande och erbjuda förebyggande insatser när barn och unga riskerar att fara illa är tydligt. Av 5 kap. 1 § 3 SoL följer att socialnämnder ska bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa. Socialnämnder ska också aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel och aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar bland barn och unga (5 kap. 1 § 4 och 5 SoL). Vidare ska socialnämnder tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs,

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem (5 kap. 1 § 6 SoL).

Det förebyggande arbetet har en central betydelse i socialtjänsternas arbete för att se till att barn, ungdomar och deras familjer vid behov får tillgång till stöd och skydd. Det är viktigt att ansvarig socialtjänst så fort som möjligt får kännedom om barn och ungdomar som kan behöva individuellt anpassat stöd. Detta för att tidigt kunna sätta in åtgärder som kan stödja barn och unga som riskerar att fara illa (prop. 2012/13:10 s. 96).

Socialnämnder ska också med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken på en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet (5 kap. 1 § 7 och 8 SoL).

I omsorgen om barn och unga ska socialnämnder även tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts och tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört (5 kap. 1 § 9 och 10 SoL). Till socialnämndernas uppgifter hör även att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp samt för att den som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende (5 kap. 11 och 11 a §§ SoL).

I promemorian Ett förtydligat brottsförebyggande ansvar för

socialnämnden (S2023/03181) föreslås att det i socialtjänstlagen ska

införas dels en allmän reglering om att socialnämnder ska arbeta för att förebygga och motverka kriminalitet, dels en specifik reglering som anger att socialnämnder aktivt ska arbeta för att förebygga och motverka kriminalitet bland barn och unga. I promemorian anges att socialnämnders allmänna preventiva arbete behöver kompletteras med ett tydligt brottsförebyggande fokus där särskilda brottsförebyggande och återfallsförebyggande insatser används. Genom att tydliggöra socialtjänsters ansvar att arbeta brottsförebyggande i förhållande till det mer breda förebyggande arbetet, som spänner över flera områden, ges verksamheten en

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

tydligare riktning. Det kan enligt promemorian skapa bättre förutsättningar för socialtjänsten att mer effektivt kunna bidra till det brottsförebyggande arbetet (s. 32 f.). I promemorian anges vidare att socialnämnders brottsförebyggande arbete när det gäller barn och unga behöver bli mer ändamålsenligt och med tanke på rådande samhällsutveckling, prioriteras än mer. Bedömningen görs därför att en bestämmelse som tydligt anger att socialnämnden aktivt ska arbeta för att förebygga och motverka kriminalitet bland barn och unga bör införas i socialtjänstlagen. Förslagen från promemorian bereds i Regeringskansliet.

I 6 kap. 7 § 4 SoL regleras socialnämnders skyldighet att bl.a. lämna vårdnadshavare och föräldrar till barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den hjälp som en vårdnadshavare och förälder kan behöva omedelbart efter ett omhändertagande, t.ex. krisbearbetning, behöver uppmärksammas mer av socialtjänsten. De kan också behöva stöd när det gäller att på ett för barnet lämpligt sätt upprätthålla kontakten med barnet. Barn och unga känner ofta stor oro för sina föräldrar, särskilt om dessa lever destruktivt i exempelvis missbruk och hemlöshet. Det är inte ovanligt att vårdnadshavares situation försämras efter omhändertagandet och att de drar sig undan kontakten med socialtjänsten. Det kan i sådana fall behövas ett motivationsarbete för att förmå dem att ta emot hjälp. Bestämmelsen om råd, stöd och annan hjälp till vårdnadshavare riktar sig till socialnämnderna och grundar inte någon självständig rätt för föräldrarna till insatser. Det är barnets behov som ska vara i centrum (prop. 2012/13:10 s. 84 f.). Socialstyrelsen har i sina allmänna råd angett att socialnämnden bl.a. bör ge vårdnadshavare och föräldrar stöd i föräldrarollen och i deras kontakt med dem som vårdar barnet.100

4.6. Socialtjänstens handläggning

En socialnämnd ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till

100 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende, Allmänna

råd till 6 kap.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

socialnämndens kännedom om ett barns förhållanden och som kan föranleda någon åtgärd av socialnämnden (11 kap. 1 § SoL).

Vårdnadshavare liksom barn som har fyllt 15 år kan ansöka om stöd från socialtjänsten. Det finns inga formkrav för en sådan ansökan utan den kan göras såväl muntligen som skriftligen.

Vissa myndigheter och yrkesverksamma är enligt 14 kap. 1 § SoL skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Av 14 kap. 1 c § SoL framgår vidare att var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa bör anmäla detta till en socialnämnd. Bestämmelsen omfattar såväl myndigheter som privatpersoner. När en anmälan inkommer ska socialnämnden genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i behov av omedelbart skydd.

Socialnämnder kan även på annat sätt få information som leder till oro för ett barn och som föranleder att en utredning inleds. Det kan t.ex. vara en socialnämnds egna iakttagelser eller genom information från en tjänsteman från en annan enhet inom socialnämnden.

Beslut att inleda eller inte inleda utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom 14 dagar efter det att anmälan kommit in. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om den som anmälan avser (11 kap. 1 a § SoL).

När en vårdnadshavares behov av stöd uppmärksammas av annan än vårdnadshavaren själv, t.ex. i en anmälan enligt 14 kap. 1 § SoL, utreds vårdnadshavarens behov av stöd inom ramen för den utredning som inleds för barnet enligt 11 kap. 1 och 2 §§ SoL. Socialnämnden inleder alltså inte någon separat utredning avseende vårdnadshavarens behov.

Vid en utredning av om en socialnämnd behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd har socialnämnden rätt att oberoende av den enskildes medgivande konsultera sakkunniga eller i övrigt ta de kontakter som behövs i syfte att bedöma behovet av insatser (11 kap. 2 § SoL). Det är socialnämnden som ytterst avgör vilka referenspersoner och sakkunniga som behöver konsulteras även om socialnämnden ska vara lyhörd för barnets och vårdnadshavarnas

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

önskemål om vilka de anser bör kontaktas under utredningen.101Vilka kontakter som socialnämnden tar eller vilket underlag och vilka uppgifter som inhämtas begränsas av att utredningen inte ska göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet och att utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet.

När en utredning inleds enligt 11 kap. 1 och 2 §§ SoL ska den som berörs av den, om inte särskilda skäl talar mot det, genast underrättas om att en utredning har inletts. Av Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:6) om handläggning av ärenden som gäller barn och unga framgår att en sådan underrättelse bör innehålla anledningen till utredningen, vad en utredning innebär samt handläggarens namn och kontaktuppgifter. Den som berörs bör även få förslag på tid för ett första samtal eller möte för att planera utredningen. Utredningens inriktning är barnets situation och behov samt hur barnets behov tillgodoses.

Det finns ingen särskild reglering om när en utredning övergår från att vara en utredning enligt socialtjänstlagen till att bli en utredning enligt LVU.102

En utredning av ett barns behov av stöd eller skydd kan utmynna i bedömningen att vårdnadshavaren är i behov av insatser i syfte att stärka dennes föräldraförmåga eller på annat sätt minimera eller eliminera eventuella svårigheter hos barnet eller i relationen till barnet. Om vårdnadshavaren samtycker beslutar socialnämnden om sådana insatser. Av beslutet om insats framgår då att det är barnet som beviljas insatsen även om det är vårdnadshavaren som genomför insatsen. Om vårdnadshavaren inte samtycker finns det i dag inga möjligheter för socialnämnder att besluta om insatser som riktar sig till vårdnadshavaren.

Av 11 kap. 5 § SoL framgår att handläggningen av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs. Om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig ska detta antecknas (11 kap. 6 § SoL).

101 Socialstyrelsen (2016), Utreda barn och unga – Handbok för socialtjänstens arbete enligt

socialtjänstlagen, s. 86 och Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:6) om handläggning av

ärenden som gäller barn och unga, Allmänna råd till 11 kap. 1 och 2 §§ SoL. 102 Se t.ex. JO 2018/19 s. 464.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

4.7. Öppna insatser enligt socialtjänstlagen

4.7.1. Öppna insatser till barn, unga och vårdnadshavare

Enligt 3 kap. 6 a § första stycket i nu gällande SoL ansvarar socialnämnderna för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns och ungas samt vårdnadshavares olika behov. Det finns ingen definition av öppna insatser i lagstiftningen. Öppna insatser används ofta som samlingsbegrepp för alla insatser som ges till barn och unga som bor i det egna hemmet. Det kan avse kontaktperson, kontaktfamilj, stöd- och behandlingsinsatser som ges av yrkesverksamma eller förebyggande insatser som riktar sig till individer och grupper (se avsnitt 5.4.1).

Socialnämnder kan besluta om öppna insatser som riktar sig till barnet om bara en av vårdnadshavarna samtycker (se 6 kap. 13 a § föräldrabalken). Socialnämnder kan också under vissa förutsättningar besluta om insatser som riktar sig till barnet trots att båda vårdnadshavare motsätter sig det (se 3 kap. 6 a och b §§ SoL och 22 § LVU). Av 3 kap. 6 a § andra stycket SoL framgår att för barn som har fyllt 15 år får socialnämnder besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarnas samtycke, om det är lämpligt och om barnet begär eller samtycker till det. Sedan den 1 juli 2023 gäller att en socialnämnd, för ett barn som har fyllt 12 men inte 15 år, får besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet samtycker till det.

Bestämmelsen infördes i syfte att öka stödet till de barn som befinner sig i utsatta livssituationer och som är i behov av öppna insatser till följd av förhållanden i hemmet, men som inte får sådant stöd då samtycke saknas från vårdnadshavarna. Av förarbetena framgår att även om föräldrar och barn ofta kan komma överens med socialtjänsten om behovet av insatser kan förhållandet också vara det motsatta. När allvarliga konflikter mellan ungdomar och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar kan denna bestämmelse öka socialtjänsternas möjlighet att bistå dessa ungdomar (prop. 2012/13:10 s. 105 f.).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

4.7.2. Kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson

Av 3 kap. 6 b § SoL framgår att en socialnämnd får utse en särskild person, kallad kontaktperson, eller en familj, kallad kontaktfamilj, med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. Samma bestämmelse anger att om en person som inte har fyllt 21 år har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, för brottslig verksamhet eller för något annat socialt nedbrytande beteende, får en socialnämnd utse en särskilt kvalificerad kontaktperson (SKKP) för den unge om denne begär eller samtycker till det.

För ett barn som har fyllt 12 år men inte 15 år får en kontaktperson eller SKKP bara utses om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det eller, om sådant samtycke saknas, om det är lämpligt och barnet samtycker till det. Denna reglering trädde i kraft den 1 juli 2023 och syftet med lagändringen var att öka socialnämndernas möjligheter att ge stöd till barn, när samtycke till insatsen saknas från barnets vårdnadshavare samtidigt som situationen inte är så allvarlig att kriterierna för ett omhändertagande enligt LVU är uppfyllda (prop. 2022/23:64 s. 1). Har barnet fyllt 15

år får en kontaktperson eller en SKKP utses endast om det är

lämpligt och barnet begär eller samtycker till det. För ett barn som

inte har fyllt 12 år får en kontaktperson eller en SKKP utses endast

om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det.

Kontaktpersonens viktigaste uppgift är att fungera som ett personligt stöd och hjälpa den enskilde på olika sätt. För en person med missbruksproblem kan det t.ex. handla om att förmedla läkarbesök. Kontaktpersonen ska även kunna underlätta för den enskilde att ordna utbildning, söka arbete och skaffa bostad. Det kan också handla om att hjälpa den enskilde att skaffa en meningsfull fritidssysselsättning eller att hjälpa den enskilde att bryta sig loss ur en i sammanhanget olämplig miljö (prop. 1979/80:1 s. 228). Kontaktpersonens uppdrag är således brett.

Insatsen kontaktfamilj syftar till att stödja ett barn som av olika anledningar lever i en utsatt situation. Insatsen pågår ofta under lång

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

tid och kan ha en omfattning som gränsar till en familjehemsplacering (prop. 2012/13:10 s. 128).

Till kontaktperson eller kontaktfamilj kan en socialnämnd utse var och en som är lämplig för uppdraget. Den enskildes hjälpbehov blir avgörande för vilka kvalifikationer som krävs.

Unga som begår brott och som riskerar att utveckla en kriminell livsstil har inte sällan en allvarlig problembild och kan därför ha ett stort behov av stöd och hjälp av en kontaktperson med särskilda kvalifikationer. Insatsen med SKKP ska dock inte bara, som framgår av lagtexten, användas i fall där unga har begått brott eller är i riskzonen för att begå brott utan kan även bli aktuell i andra särskilt angivna situationer när en ung person har behov av särskilt stöd och särskild vägledning. Kontaktpersonen har ett särskilt ansvar för den unge som innebär att dels ge stöd och vägledning, dels hjälpa den unge i frågor kring insatser och åtgärder som vidtas från samhällets sida. Kontaktpersonen har alltså i dessa fall att bedriva en mer avancerad form av kontaktmannaskap. Den unges uppfattning om lämplig person ska efterfrågas (prop. 2005/06:165 s. 146).

Socialstyrelsen har i sina allmänna råd (HSLF-FS 2019:30) om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare angett att innan en socialnämnd utser en SKKP för barnet eller den unge bör socialnämnden försäkra sig om att den tilltänkta personen är lämplig för uppdraget och har den kompetens som behövs med utgångspunkt i uppdragets innehåll och svårighetsgrad. Socialnämnden bör träffa personen, be personen visa upp ett utdrag ur Polismyndighetens belastningsregister och efter samtycke från personen kontakta eventuella referenspersoner. En SKKP bör få kontinuerligt stöd och handledning i sitt uppdrag.103

Av 3 kap. 6 c § SoL följer att socialnämnderna har ett särskilt ansvar att följa upp genomförandet av insatser i form av kontaktperson, kontaktfamilj och SKKP när sådana insatser har beviljats barn och unga.

103 Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller unga lagöverträdare (HSLF-FS 2019:30), Särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 b § andra stycket SoL och

22 § LVU.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

4.7.3. Uppföljning av öppna insatser

Det finns, utöver det undantag som kommer att beskrivas nedan, inte någon lagbestämmelse som anger hur socialnämnden ska följa genomförandet av öppna insatser som beslutats enligt socialtjänstlagen. Allmänt gäller att insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den som berörs och att kvaliteten i socialnämndens verksamhet ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3 och 5 §§ SoL). Uppföljning av pågående öppna insatser förutsätts ske vid behov, men med relativt täta intervaller (jfr SOU 2009:68 s. 359). Ytterst är det upp till ansvarig socialnämnd att, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och utifrån hur nämnden har valt att arbeta, avgöra hur uppföljningen ska ske.104

För att kunna följa insatsen förutsätts att det finns en dokumenterad planering för hur den ska genomföras. För öppna insatser finns det inte någon reglering i lag om att en s.k. genomförandeplan ska upprättas. Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS bör dock en genomförandeplan upprättas vid alla beslutade insatser.

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om handläggning av ärenden som gäller barn och unga bör socialnämnden verka för att barnet och dess vårdnadshavare eller den unge är delaktiga vid uppföljningen av en öppen insats som har beviljats enligt 4 kap. 1 § SoL. Enligt de allmänna råden bör uppföljningen göras i samråd med den som utför insatsen. Vidare framgår att utgångspunkten för uppföljningen bör vara målen som finns beskrivna i det underlag som ligger till grund för beslutet eller genomförandeplanen, om sådana finns. Om genomförandet av en insats behöver förändras bör, enligt de allmänna råden, befintliga planer för insatsen revideras. Revideringen bör göras i samråd med barnet och dess vårdnadshavare eller den unge samt med den som utför insatsen.

När en socialnämnd följer genomförandet av öppna insatser kan information ibland behöva inhämtas från utomstående. Detta görs

104 Jfr Socialstyrelsen (2021), Handläggning och dokumentation Handbok för socialtjänsten, s. 369.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

då med stöd av samtycke från den som beviljats insatsen samt, i de fall det behövs, även från barnets vårdnadshavare.

Undantaget som nämnts inledningsvis i detta avsnitt återfinns i 3 kap. 6 c § SoL. Av denna bestämmelse framgår att en socialnämnd kontinuerligt ska följa hur insatser i form av kontaktperson, kontaktfamilj och SKKP genomförs när dessa har beviljats barn och unga. Lagregleringen infördes mot bakgrund av att insatser i form av kontaktperson och kontaktfamilj som regel ges av arvoderade uppdragstagare samt ofta kan vara relativt ingripande och pågå under lång tid (jfr SOU 2009:68 avsnitt 12.5.5 och se prop. 2012/13:10 s. 103).

Insatser kan även beslutas med stöd av nuvarande 22 § LVU när samtycke saknas. När det gäller uppföljning hänvisar den bestämmelsen till 13 a § LVU. Regleringen innebär att socialnämnder noga ska följa en insats främst genom enskilda samtal med den unge och med vårdnadshavarna.

Huvuduppgiften för en kontaktperson som utses enligt socialtjänstlagen är att ge råd och stöd i personliga angelägenheter. Uppdraget innefattar varken någon skyldighet att kontrollera den unge eller att rapportera till socialtjänsten om vad som erfarits om den unge, med undantag av den generella anmälningsskyldigheten som regleras 14 kap. 1 § SoL (se t.ex. prop. 1979/80:1 s. 229 och prop. 2005/06:165 s. 96).

Ett tvingande beslut om att utse en SKKP enligt 22 § LVU ger kontaktpersonen ett särskilt ansvar att följa hur den unges levnadssätt utvecklas (jfr prop. 1984/85:171 s. 42 och prop. 2005/06:165 s. 96). En SKKP bör enligt förarbetena följa utvecklingen hos den unge, motivera denne till skolarbete, arbete och för den unge lämpliga fritidsaktiviteter. Eftersom insatsen SKKP är aktuell för unga med svårare problematik och kontaktpersonen förväntas ha tät och omfattande kontakt med den unge ligger det i sakens natur att uppgiften även kommer att innefatta viss kontroll och uppföljning. I förarbetena anges att avsikten emellertid inte är att kontaktpersonen ska ses som den unges övervakare (prop. 2005/06:165 s. 99 f.).

Ovanstående förarbetsuttalanden ger ingen klar bild av vilken information den särskilt kvalificerade kontaktpersonen ska lämna till berörd socialnämnd vad gäller insatsens genomförande. Det torde dock vara självklart att kontaktmannaskapet innebär att viss

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

information behöver och ska lämnas till socialtjänsten. Att så är fallet har även uttryckts av de kommuner som utredningen har samrått med. Av relevans är också Socialstyrelsens handbok om handläggning och dokumentation. Där konstateras att en SKKP, som anlitas för just detta uppdrag, inte bedriver yrkesmässig verksamhet och därmed inte omfattas av reglerna om dokumentationsskyldighet, vilka annars gäller inom socialtjänsten. Ansvaret för dokumentationen under själva genomförandet ligger i stället kvar hos beslutande socialnämnd. Det i sin tur ställer krav på att socialtjänstens handläggare kontinuerligt följer hur insatsen genomförs för att kunna dokumentera genomförandet enligt gällande regler.105

4.8. Vård utanför hemmet med stöd av socialtjänstlagen

Barnet eller den unge kan på frivillig väg med stöd av socialtjänstlagen placeras utanför det egna hemmet. Det framgår inte uttryckligen av socialtjänstlagen att socialnämnden i en sådan situation ska besluta var vården utanför hemmet ska ske eller vilka

bedömningar som ska göras vid placering. Det finns däremot flera

bestämmelser som anger ramarna för socialnämndens bedömningar.

Som har angetts ovan framgår av 3 kap. 5 § SoL att insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Ett beslut om placering enligt socialtjänstlagen förutsätter samförstånd. Det innebär att socialtjänsten måste vara lyhörd för vårdnadshavarens och barnets önskemål. Men det innebär inte att socialtjänsten kan tillgodose önskemål som står i strid med socialtjänstens professionella bedömning av vad som är bäst för barnet. Om det inte går att hitta en lösning i samförstånd kring valet av hem saknas i princip förutsättningar för en frivillig placering.

Justitieombudsmannen (JO) har konstaterat att ett beslut om att bevilja ett barn en viss boendeform med stöd av socialtjänstlagen är ett beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och att det inte finns några regler som direkt tar sikte på hur besluten ska utformas. Enligt JO måste det ändå kunna ställas vissa grundläggande krav på att

105 Socialstyrelsen (2021), Handläggning och dokumentation Handbok för socialtjänsten, s. 380 f.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

besluten formuleras på ett tydligt sätt och placeringsbeslut måste innehålla en konkret uppgift om var barnet ska bo.106

Vid en placering med stöd av socialtjänstlagen påverkas inte vårdnadshavarens bestämmanderätt i formell mening. Genom samtycket till placeringen överlåter dock vårdnadshavaren bestämmanderätten i de frågor som gäller den dagliga omsorgen till den som utövar den faktiska vårdnaden om barnet.

Beslut om var barnet ska placeras ska främst styras av barnets vårdbehov och kravet på god vård (6 kap. 1 § SoL) och alla åtgärder styras av barnets intresse (jfr 1 kap. 2 § SoL och 5 kap. 1–3 a §§ SoL). Barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen kan placeras i familjehem, jourhem, stödboende eller på ett hem för vård och boende (HVB), inklusive särskilt ungdomshem.

Av 3 kap. 1 § första stycket socialtjänstförordningen (2001:937), förkortad SoF, framgår att med HVB avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild person krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt.

Begreppet HVB är beteckningen för en rad olika slags institutioner som arbetar på uppdrag av socialtjänsten. De varierar vad gäller driftsform, målgrupp, arbetsmetoder och rättsliga ramar. En skiljelinje går mellan de särskilda ungdomshemmen som SiS ansvarar för och övriga HVB, även om också de särskilda ungdomshemmen betecknas som HVB.107

Vad gäller val av placeringsform har familjehem framhållits som den mest naturliga och lämpliga vårdformen för barn och unga när de inte kan bo tillsammans med sina föräldrar. Vård i familjehem anses i flertalet fall vara bättre än vård i HVB eftersom denna vårdform ger möjlighet till en nära anknytning till vuxna med en föräldraroll i en naturlig familjemiljö (prop. 1979/80:1 s. 307). Var barnet eller den unge ska placeras ska dock bedömas utifrån vad som är ändamålsenligt och bäst för barnet i varje särskild situation. Om placering i HVB i ett enskilt fall bäst tillgodoser barnets eller den unges vårdbehov ska placeringen göras där och inte betraktas som

106 JO 2017/18 s. 332. 107 Socialstyrelsens handbok, Placerade barn och unga, s. 90.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

ett sista vårdalternativ.108 Barn och unga i behov av vård- eller behandlingsinsatser i heldygnsvård kan bli aktuella för placering på HVB. Ett annat skäl till placering i HVB kan vara behov av utredning av särskilda frågeställningar som ett komplement till socialtjänstens utredning av lämplig fortsatt vård och behandling.109

När barnet eller den unge inte längre är i behov av vård på HVB ska barnet eller den unge skrivas ut. Utskrivning ska också ske om det är fråga om en frivillig insats enligt socialtjänstlagen och barnet eller den unge (om han eller hon är över 15 år) eller barnets vårdnadshavare begär att vården ska upphöra. Om ett barn eller den unge omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla vård- eller hjälpinsatser för sig eller andra som vistas på HVB ska föreståndaren snarast underrätta socialnämnden om detta. Så ska även ske om barnet eller den unge behöver annan vård än den HVB kan erbjuda (3 kap. 15 § SoF).

4.8.1. Uppföljning av vården

I allmänhet gäller att socialnämnden ska medverka till att placerade barn får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning, verka för att de får den hälso- och sjukvård som de behöver och lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver (6 kap. 7 § SoL).

Att noga följa och stödja de barn som omhändertagits för samhällsvård är en av den sociala barn- och ungdomsvårdens viktigaste uppgifter. Det primära syftet med detta är att se till att vården är rättssäker och trygg och utgår från barnets och den unges behov, med utgångspunkt från de vård- respektive genomförandeplaner som upprättats. Ett annat syfte är att få underlag för överväganden och omprövningar av om vården fortfarande behövs (prop. 2012/13:10 s. 76).

Av 6 kap. 7 b § SoL framgår att socialnämnden noga ska följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende, skyddat boende eller hem för vård eller boende. Detta ska främst ske genom regelbundna personliga besök i det hem där

108 Ibid., s. 140. 109 Ibid. s. 142.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

barnet eller den unge vistas, enskilda samtal med barnet eller den unge, samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem och samtal med vårdnadshavarna. Bestämmelsen anger också att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.

Utredningen om barn och unga i samhällets vård har i betänkandet För barn och unga i samhällsvård (SOU 2023:66) också lämnat

förslag som rör nu behandlad reglering. Den utredningen föreslår att det särskilt ska anges att syftet med att följa vården är att bedöma om barnets eller den unges behov av vård tillgodoses. Vidare föreslås att det ska anges att socialnämnden, när den följer vården, särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld. Det föreslås också att frekvensen för kontakterna uttryckligen ska regleras på så sätt att det ska anges att enskilda samtal ska erbjudas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad. Under det första året av varje placering föreslås att socialnämnden ska erbjuda barnet eller den unge kontakt minst en gång per månad. I författningskommentaren anges att vad som avses är just kontakt vilket inte nödvändigtvis behöver bestå i personliga besök vid varje tillfälle. Hur kontakterna ska ske bör så långt möjligt anpassas efter barnets eller den unges behov och önskemål. Om barnet eller den unge avvisar försök till kontakt behöver handläggaren följa vården på annat sätt (SOU 2023:66 s. 1090). Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

4.9. Socialnämnders uppföljningsmöjligheter

Om något beslut om insatser inte fattas men oron för barnets situation kvarstår har ansvarig socialnämnd en skyldighet att hålla sig underrättad om hur barnets situation utvecklas. Socialnämnden har ett särskilt ansvar att noga följa sådana ärenden där det inte har gått att få samtycke och måste vara beredd att vid behov tillhandahålla andra behandlingsåtgärder eller ingripa på något annat sätt. När det gäller unga med beteendeproblematik följer även av förarbetena till 5 kap. 1 § 7 SoL att det är självklart att socialnämnder

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

inte utan vidare får släppa kontakten med ungdomar som har visat tecken på en ogynnsam utveckling i situationer när förutsättningarna för vård enligt LVU inte är uppfyllda och samtycke till behandling inte har kunnat erhållas. Av förarbeten till nyssnämnda bestämmelse framgår att avsaknaden av möjligheter att vidta tvingande åtgärder med stöd av socialtjänstlagstiftningen i tidiga skeden av missbruk och kriminalitet inte får innebära att socialtjänsten står passiv och avvaktar till dess LVU blir tillämplig (prop. 1984/85:171 s. 17 f.). Kvarstår oro för barnet bör socialnämnden i första hand sträva efter att uppnå en överenskommelse med barnet och vårdnadshavarna om en uppföljande kontakt i syfte att följa barnets utveckling och situation. Motsätter sig vårdnadshavarna detta men bedöms barnet vara i särskilt behov av stöd eller skydd får socialnämnden besluta om uppföljning (11 kap. 4 a § SoL). Uppföljningen syftar dels till att under ytterligare tid kunna följa barnets utveckling och situation, dels till att ge socialnämnden möjlighet att pröva nya arbetssätt för att motivera till vård och stöd (prop. 2012/13:10 s. 64 f.).

När det blir aktuellt med uppföljning av barnets situation ska ett formellt beslut ha fattats om att avsluta utredningen och det ska klart framgå av dokumentationen att vårdnadshavarna eller barnet inte har samtyckt till den insats som socialtjänsten föreslagit utifrån sin bedömning av barnets behov. Barn som har fyllt 15 år och vårdnadshavare ska underrättas om beslutet att inleda respektive avsluta uppföljningen och beslutet ska motiveras och dokumenteras (prop. 2012/13:10 s. 65).

Inom ramen för en uppföljning som sker med stöd av 11 kap. 4 a § SoL ska ansvarig socialtjänst med viss regelbundenhet, beroende på barnets ålder och behov, ha kontakt med vårdnadshavarna och barnet (prop. 2012/13:10 s. 66). Socialnämnderna får vidare, enligt 11 kap. 4 c § första stycket SoL, konsultera sakkunniga eller i övrigt ta de kontakter som behövs samt samtala med barnet utan vårdnadshavarnas samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Socialnämnder har alltså samma befogenheter som vid en utredning med stöd av 11 kap. 2 § SoL. Syftet är att under ytterligare en tid kunna följa barnets utveckling utan att behöva inleda en ny utredning. I förarbetena anges därför att denna möjlighet ska tillämpas restriktivt och den får inte

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

utnyttjas slentrianmässigt eller i syfte att förlänga utredningstiden (prop. 2012/13:10 s. 65).

Uppföljningen bör inte pågå längre tid än nödvändigt och enligt 11 kap. 4 c § andra stycket SoL får uppföljningstiden inte överstiga två månader. Om det under uppföljningstiden framkommer omständigheter som gör att socialnämnden bedömer att en ny utredning ska inledas, ska uppföljningen avslutas och en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL inledas.

4.10. Vård enligt LVU

4.10.1. Förutsättningar för vård

Barns och ungas behov av insatser ska i första hand tillgodoses på frivillig väg med stöd av socialtjänstlagen. Den som är under 18 år kan dock i vissa fall beredas vård om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 §§ LVU (här benämnda miljö- respektive beteendefallen) föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnadshavarna och, när den unge fyllt 15 år, av den unge själv (1 § andra stycket LVU).

LVU är en skyddslagstiftning för utsatta barn och unga och vad som är bäst för honom eller henne ska vara avgörande vid beslut som fattas enligt lagen. Beslut om vård med stöd av LVU meddelas av förvaltningsrätten efter ansökan av en socialnämnd (4 § LVU). En socialnämnd får dock besluta att den unge omedelbart ska omhändertas om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut om vård inte kan avvaktas (6 § LVU).

I november 2023 beslutade regeringen att uppdra åt en särskild utredare att föreslå åtgärder i syfte att stärka barnrättsperspektivet vid vård enligt LVU. I uppdraget ingår att se över grunderna för vård enligt LVU samt lämna förslag för att stärka skyddet och rättssäkerheten i samband med umgängessituationer och vårdens upphörande. Utredningen om stärkt barnrättsperspektiv i LVU ska bl.a. att ta ställning till om rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende i 3 § LVU ska ändras för att inkludera fler beteenden eller om det ska införas fler rekvisit för att tydligare skilja mellan skadliga riskbeteenden av olika karaktär. Vidare ska utredaren analysera och ta ställning till behovet av att utöka möjligheterna att omhänderta

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

barn med stöd av 2 § LVU som växer upp i hem med hedersrelaterat förtryck eller hem med en nära koppling till organiserad brottslighet eller annan allvarlig kriminalitet som kan innebära fara för barnets hälsa eller utveckling och oavsett ställningstagande lämna förslag i denna fråga. Uppdraget ska redovisas senast den 28 augusti 2025 (dir. 2023:160).

Närmare om förutsättningarna för vård enligt 2 § LVU

Av 2 § LVU följer att vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.

Fysisk eller psykisk misshandel

Med psykisk misshandel menas exempelvis att den unge utsätts för psykiskt lidande genom systematiska kränkningar, nedvärdering eller terrorisering. I förarbetena anges att psykisk misshandel kan handla om en relation och ett förhållningssätt som bl.a. hindrar utvecklingen av en positiv självbild hos barnet. Det är fråga om brister i hänsynen till barnets behov och i insikten om vad ett barn är. Det kan också handla om att föräldern uppfattar att barnet är till för att uppfylla de vuxnas behov och inte får vara en person i sin egen rätt. Förväntningarna på barnet är orealistiska och överensstämmer inte med barnets utvecklingsnivå (prop. 2002/03:53 s. 82).

Otillbörligt utnyttjande

Med begreppet otillbörligt utnyttjande avses i första hand att någon av föräldrarna utnyttjar barnet sexuellt men det kan också vara fråga om att barnet utnyttjas i pornografiskt syfte. Ett annat exempel är att den unge åläggs ett så stort självständigt ansvar för familjen när det gäller att ta hand om syskon eller föräldrarna själva att barnet riskerar att ta skada av det (prop. 1989/90:28 s. 65).

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

Brister i omsorgen

Under uttrycket brister i omsorgen faller situationer då barnet utsätts för vanvård. Det kan vara fråga om att den materiella omsorgen om barnet brister allvarligt så att barnets hälsa äventyras eller att tillsynen eftersätts så att barnet inte får det skydd som är nödvändigt med hänsyn till barnets ålder. Hit hör också fall då föräldrarna inte medverkar till att barnet får nödvändig medicinsk behandling. Även fall av psykisk och känslomässig försummelse faller under uttrycket brister i omsorgen. Med detta avses fall där barnets känslomässiga eller psykiska behov allvarligt eftersätts, vilket i sin tur kan bero på missbruk eller psykisk störning hos någon av föräldrarna (prop. 1989/90:28 s. 65).

Något annat förhållande i hemmet

Med uttrycket något annat förhållande i hemmet avses bl.a. fall då missförhållanden i hemmet inte i första hand beror på vårdnadshavaren själv utan på t.ex. en sambo till denne. Det kan vidare vara fråga om förhållanden där en förälder inte alls knyter an till sitt barn eller där föräldern lever i en sjuklig symbios med barnet. Med hemmet menas både föräldrahemmet och annat hem där den unge stadigvarande vistas (prop. 1989/90:28 s. 108).

Närmare om förutsättningarna för vård enligt 3 § LVU

Av 3 § LVU följer att vård ska beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Vård ska också beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa en påtaglig risk att skadas.

Vård med stöd av 3 § LVU får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke (1 § tredje stycket LVU).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

Missbruk av beroendeframkallande medel

Med beroendeframkallande medel menas alkohol, narkotika eller därmed jämställda tekniska preparat. I förarbetena uttalas bl.a. att ett regelbundet bruk av narkotika i barn- och ungdomsåren mycket snart kan leda till fara för den unges hälsa och utveckling. Redan i utvecklingen mot en beroendesituation kan det finnas sådan fara. Det förekommer inte sällan att ungdomar använder narkotiska preparat vid något enstaka tillfälle, men att missbruket upphör av sig självt. Enstaka bruk av tung narkotika, som t.ex. heroin, liksom en längre tids frekvent missbruk, oavsett vilket preparat det är fråga om, kan däremot innebära sådan risk för den unges hälsa och utveckling att vård enligt LVU är påkallat (prop. 1979/80:1 s. 582 f.).

Brottslig verksamhet

Med brottslig verksamhet avses inte rena bagatellförseelser och inte heller enstaka brott som inte är av allvarlig art, utan det ska vara fråga om en brottslighet som ger uttryck för en bristande anpassning till samhällslivet och det på grund därav finns behov av vård enligt LVU (prop. 1979/80:1 s. 582 f.).

Annat socialt nedbrytande beteende

Med socialt nedbrytande beteende menas att den unge beter sig på ett sätt som avviker från samhällets grundläggande normer. Den unge kan t.ex. ha begått något eller några allvarliga brott, utan att det är fråga om brottslig verksamhet. Det kan vidare vara fråga om att den unge prostituerar sig eller uppträder på en sexklubb eller annat än tillfälligt uppehåller sig i en olämplig miljö, såsom en s.k. knarkarkvart eller någon annan missbruksmiljö (prop. 1989/90:28 s. 60 och 109).

Vad som avses med annat socialt nedbrytande beteende har till stor del utvecklats i praxis. Högsta förvaltningsdomstolen fann i RÅ 2000 ref. 33 att begreppet socialt nedbrytande beteende även kan avse andra situationer än de som framgår i förarbetena. Målet gällde en femtonårig pojke som hade ett aggressivt uppträdande och svårt att behärska sig. Han hade hotat och slagit kamrater och anhöriga

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

samt använt kniv. Utöver våld hade han gjort sig skyldig till bl.a. stöld och olaga hot samt missbrukat narkotika och hade en tydlig dragning till asociala och destruktiva miljöer.

Frågan om vilken betydelse en psykisk funktionsnedsättning har i förhållande till socialt nedbrytande beteende behandlades i RÅ 2010 ref. 24. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade i målet att ett beteende som närmast kan betraktas som symtom på en psykisk störning inte utgör ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. I annat fall skulle själva störningen i realiteten tillåtas ligga till grund för ett beslut om LVU vilket inte är avsikten med lagen. För att ett visst beteende ska karakteriseras som ett socialt nedbrytande beteende i den mening som avses i LVU bör krävas att det inte framstår som ett uttryck för den psykiska störningen utan i princip lika väl kan iakttas hos någon utan ett sådant funktionshinder.

I två avgöranden har Högsta förvaltningsdomstolen klargjort vad som inte är att betrakta som socialt nedbrytande beteende. Rättsfallet HFD 2015 ref. 7 gällde en sjuttonårig flicka som bereddes vård med stöd av 2 § LVU på grund av att hon utsatts för misshandel, hot och annan kränkande behandling i hemmet. Hon vistades därför på hemlig ort. Flickan hade vid upprepade tillfällen avvikit från det hem där hon var placerad och befunnit sig i städer där släktingar till henne vistats och umgåtts med ungdomar som kunde ha anknytning till hennes släkt. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att flickans agerande visserligen kunde ha inneburit att hon röjt sin vistelseort och att hon därmed utsatts för fara. Beteendet framstod emellertid snarast som ett obetänksamt handlande av en ung människa och inte som ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i LVU. I avgörandet betonade Högsta förvaltningsdomstolen att även om LVU är en skyddslagstiftning för utsatta unga är ett tvångsomhändertagande enligt lagen en ingripande åtgärd, särskilt i fråga om tvångsomhändertaganden enligt 3 § LVU. Mot den bakgrunden får tillämpningen av 3 § LVU inte sträckas utöver vad som en rimlig tolkning av ordalydelsen av paragrafen kan anses innefatta. Enbart det förhållandet att den unge utsätter sig för en risk innebär inte att det föreligger ett beteende som kan betecknas som socialt nedbrytande. Inte heller har misskötsel av behandling av en allvarlig sjukdom ansetts utgöra ett sådant socialt nedbrytande beteende. Rättsfallet från Högsta förvaltningsdomstolen, HFD

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

2015 ref. 42, gällde en sjuttonårig pojke som genomgått en levertransplantation och utvecklat diabetes. I målet var ostridigt att han utsatte sig för livsfara om han misskötte sin medicinering och insulinbehandling. Högsta förvaltningsdomstolen fann att beteendet svårligen kunde anses som socialt nedbrytande enligt ordalydelsen i 3 § första stycket LVU. Inte heller ansågs förarbetsuttalandena tyda på att situationen har avsetts omfattas av bestämmelsen. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen kunde han därmed inte beredas vård med stöd av LVU på denna grund.

Högsta förvaltningsdomstolen har i en dom meddelad i januari 2024 prövat frågan om självvald isolering i hemmet kan vara ett sådant socialt nedbrytande beteende som utgör grund för att bereda någon vård enligt 3 § LVU.110 I målet uttalade domstolen att den aktuella situationen förvisso ligger långt ifrån de exempel som anges i förarbetena men att detta i sig inte kan vara avgörande för om det kan anses vara fråga om ett socialt nedbrytande beteende i den mening som avses i 3 § första stycket LVU. Vid tolkningen av bestämmelsen måste beaktas att LVU är en skyddslagstiftning för unga och att beslut enligt lagen ska fattas utifrån vad som är bäst för den unge. Att från bestämmelsens tillämpningsområde helt utesluta andra skadliga och självdestruktiva beteenden än sådana som liknar de exempel som ges i förarbetena kan enligt domstolen inte anses vara förenligt med lagens syfte. Även om den omständigheten att den unge tillbringar i princip all sin tid i hemmet och missköter sin skolgång normalt sett inte kan anses vara socialt nedbrytande beteende i den mening som avses i LVU fanns det i det aktuella fallet även andra omständigheter av betydelse. Pojken hade under lång tid helt isolerat sig hemmet, även i förhållande till sin familj. Som en konsekvens av det hade han också missat stora delar av sin skolgång trots att han omfattats av skolplikt. Det närmast totala avskärmande från familjen och samhället i övrigt ansågs avvika från samhällets grundläggande normer och rymmas i begreppet socialt nedbrytande beteende i den mening som avses i 3 § första stycket LVU.

Den 30 november 2023 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera och ta ställning till om rekvisitet annat socialt nedbrytande beteende ska ändras för att inkludera fler beteenden eller om det ska införas fler rekvisit för att tydligare skilja

110HFD 2024 ref. 5.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

mellan riskbeteenden av olika karaktär. Uppdraget ska redovisas senast den 28 augusti 2025 (dir. 2023:160).

Närmare om placeringen av barnet eller den unge

Enligt 11 § första stycket LVU bestämmer socialnämnden hur vården av barnet eller den unge ska ordnas och var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden. Av 6 kap. 1 § SoL framgår att var barnet eller den unge ska placeras främst ska styras av barnets vårdbehov och kravet på god vård. Därtill ska alla åtgärder enligt LVU vidtas av hänsyn till barnet eller den unges intresse (jfr. 1 kap. 2 § SoL, 1 § femte stycket LVU och 5 kap. 1–3 a §§ SoL). Barn och unga kan placeras i familjehem, jourhem, stödboende eller HVB (se mer om detta i avsnitt 4.8). En form av HVB är de särskilda ungdomshem som Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för.

För vård av barn och unga enligt 3 § LVU som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem (12 § första stycket LVU). Behovet av särskilda ungdomshem ska tillgodoses av staten genom SiS (6 kap. 3 § SoL). Enligt 1 § förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse ansvarar myndigheten för sådana hem som avses i 12 § LVU. Om en socialnämnd har beslutat att barnet eller den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem ska SiS anvisa plats i ett sådant hem (12 § andra stycket LVU). Vid val av hem har SiS att ta hänsyn dels till barnet eller den unges behov av specialiserad vård, dels till det särskilda ungdomshemmets närhet till hemorten. Även barnet eller den unges ålder, kön och skolform kan påverka valet av hem (3 kap. 10 § SoF).

Särskilda ungdomshem är i huvudsak avsedda för barn och unga som vårdas med stöd av 3 § LVU på grund av eget beteende. Men även barn och unga som bereds vård enligt 2 § LVU eller som är placerade med stöd av socialtjänstlagen kan vara inskrivna vid ett särskilt ungdomshem. En del av de särskilda ungdomshemmen tar också emot barn och unga som ska genomgå sluten ungdomsvård (se avsnitt 6.5.1).

Det som skiljer de särskilda ungdomshemmen från övriga HVB är SiS möjlighet att i vissa fall genomföra tvångsåtgärder, s.k. särskilda befogenheter. Av 15–17 c och 19 §§ LVU framgår vilka

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

särskilda befogenheter som SiS har för den som vårdas i ett särskilt ungdomshem. De särskilda befogenheterna som regleras i angivna bestämmelser är begränsning av rörelsefriheten, begränsningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster, ta emot besök och vistelse utanför hemmet, vård vid en låsbar enhet, avskiljning och vård i enskildhet, övervakning av brev och andra försändelser, förbud mot viss egendom, kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och rumsvisitation, drogtester m.m. samt säkerhetskontroll.

Användning av några av de nämnda befogenheterna förutsätter att den unge vårdas på någon grund som anges i 3 § LVU. Bestämmelserna om förbud mot viss egendom, kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning, rumsvisitation och säkerhetskontroll kan dock omfatta alla som vårdas i ett särskilt ungdomshem om det är nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla ordningen vid hemmet (18 § LVU). De särskilda befogenheterna får endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas (20 a § LVU).

Som har angetts i avsnitt 4.8 ska barnet eller den unge, när barnet eller den unge inte längre är i behov av vård på HVB, skrivas ut. Om barnet eller den unge vårdas med stöd av LVU får han eller hon inte skrivas ut om inte socialnämnden har begärt eller medgett det (3 kap. 14 § SoF).

Liksom vid placering enligt socialtjänstlagen ska, om ett barn eller den unge omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla vård- eller hjälpinsatser för sig eller andra som vistas på HVB, föreståndaren snarast underrätta socialnämnden om detta. Så ska även ske om barnet eller den unge behöver annan vård än den HVB kan erbjuda (3 kap. 15 § SoF).

Ett beslut om var vården ska inledas eller att flytta barnet eller den unge från det hem där barnet eller den unge vistas kan överklagas med stöd av 41 § första stycket 1 LVU.

Särskilt om placering med stöd av LVU i det egna hemmet

Socialnämnder får medge att ett barn eller ung person som vårdas med stöd av LVU vistas i sitt eget hem. Enligt 11 § andra stycket

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

LVU får socialnämnden fatta ett sådant beslut om det kan antas vara bäst ägnat att främja vården av barnet eller den unge. Vården ska dock alltid ha inletts utanför barnets eller den unges hem. Hemsituationen kan ha förbättrats på så sätt att socialnämnden bedömer att vården enligt LVU kan ske i hemmet men hemsituationen behöver därmed inte vara så stabil eller välordnad som alltid skulle önskas. I detta sammanhang kan emellertid nämnas att Utredningen Barn och unga i samhällets vård i betänkandet För

barn och unga i samhällsvård (SOU 2023:66) föreslår att vården

enligt LVU ska kunna inledas i det egna hemmet. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Utöver bestämmelsen om att vård enligt LVU alltid ska inledas utanför barnets eller den unges hem finns inte någon särskild reglering om vård i det egna hemmet. Av 10 § andra stycket LVU framgår att bestämmelserna i socialtjänstlagen och föreskrifterna i 11–20 §§ LVU gäller för vårdens innehåll och utformning. De angivna bestämmelserna är generella för vård enligt LVU. De handlar bl.a. om att en socialnämnd under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnet eller den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken blir tillgodosedda (11 § LVU) och att socialnämnden har ansvar för barnets och den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare (14 § LVU).

År 2023 publicerade Socialstyrelsen en kartläggning och analys av hur socialtjänsterna tillämpar reglerna om LVU i det egna hemmet. Kartläggningen bygger på statistik för åren 2018–2021 och intervjuer med företrädare för socialtjänsten. Av kartläggningen framgår att LVU i det egna hemmet förekom både i de fall vården inletts med anledning av brister i hemmiljön och i de fall den inletts på grund av barnets eller den unges eget beteende. Sammantaget var det vanligast att en placering i det egna hemmet gjordes vid tvångsvård med anledning av barnets eller den unges beteende, men för flickor var det vanligast att placeringen gjordes på grund av brister i hemmiljön.111 LVU i det egna hemmet hade oftast föregåtts av en placering på HVB.112 Enligt intervjuerna tillämpas LVU i det egna hemmet främst i utslussningsskeden efter en tids placering utanför

111 Socialstyrelsen (2023) LVU i det egna hemmet – Kartläggning och analys av hur socialtjänsten

tillämpar 11 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, s. 31.

112 Ibid., s. 33 f.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

det egna hemmet. Enligt kartläggningen förekom LVU i hemmet i ett begränsat antal fall redan i ett inledande skede, utan annan föregående placeringsform. Det hade då främst handlat om ärenden när hemförhållandena hos en av barnets föräldrar bedömts bristfälliga, exempelvis med anledning av att en förälder utövat våld vilket lett till en placering av barnet hos den andra föräldern.113

Kartläggningen visar också att socialsekreterarna kan känna sig osäkra på hur hållbar en placering av detta slag är och även tveksamma till om barnet, den unge eller familjen är redo för en hemflytt. I vissa fall erfar socialtjänsterna en bristande insyn i barnets och familjens liv och otydliga gränsdragningar mellan kommunens respektive föräldrarnas uppsiktsansvar. I några fall tenderar LVU-vård i hemmet att tillämpas som den minst dåliga lösningen i en komplex situation, t.ex. när socialtjänsten letar efter en ny lämplig placering utanför hemmet.114

4.10.2. Socialnämndernas befogenheter och skyldigheter

Ansvarig socialnämnd eller den socialnämnden har uppdragit att utföra vården ska, enligt 11 § fjärde stycket LVU, ha uppsikt över barnet eller den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om barnets eller den unges personliga förhållanden. Vid en placering följer det av 11 § LVU att socialnämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt avseende barnet eller den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Men även vid vård enligt LVU måste socialtjänsten i största möjliga utsträckning låta vårdnadshavarna vara delaktiga i frågor som rör vårdnaden om barnet.115 När ett barn vårdas har socialnämnden enligt 11 § femte stycket LVU samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets eller den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.

Regleringen i 11 § LVU är inte begränsad till barn utan gäller även unga till och med 21 år som vårdas med stöd av 3 § LVU. Socialnämnders bestämmanderätt går alltså i det avseendet längre än

113 Ibid., s. 10 f. 114 Ibid., s. 11 f. 115 Socialstyrelsen (2023) LVU – Handbok för socialtjänsten, s. 243.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

vårdnadshavares eftersom vårdnadshavares ansvar upphör när barnet fyller 18 år.

I tillägg till att socialnämnden bestämmer i frågan om boende och umgänge med vårdnadshavarna (11 § första stycket och 14 § LVU) bestämmer socialnämnden om barnet eller den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården (11 § fjärde stycket LVU). Det är inte helt klart vilka frågor om barnets eller den unges personliga förhållanden som faller inom socialnämndens bestämmanderätt och oklarheterna i lagstiftningen ställs ofta på sin spets i situationer när en socialnämnd och barnets vårdnadshavare är oeniga, t.ex. i fråga om barnets hälso- och sjukvård.

I slutbetänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård – Förslag till

ny LVU (SOU 2015:71) föreslog Utredningen om tvångsvård för barn och unga att det i LVU skulle framgå uttryckligen att

socialnämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt över barnet i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Utredningen bedömde att det är av grundläggande vikt för barnet eller den unge att det inte råder några oklarheter om vem som bestämmer i olika frågor under tvångsvården och att det därför behöver tydliggöras i LVU att det förhållandet att socialnämnden har tagit över ansvaret för vården av den unge också innebär att nämnden bestämmer i de frågor som gäller vården, omsorgen och tillsynen av barnet eller den unge. Syftet med bestämmelsen var att tydliggöra att socialnämnden övertar vårdnadshavarens bestämmanderätt enligt föräldrabalken i alla de frågor som gäller vården av barnet (SOU 2015:71 s. 247 f). JO framförde i sitt remissvar att det i många situationer inte finns någon koppling mellan orsaken till att barnet vårdas med stöd av LVU och frågan om barnet t.ex. ska vaccineras enligt det allmänna vaccinationsprogrammet. Mot den bakgrunden ansåg JO det förbehållslösa konstaterandet att socialnämnden övertar bestämmanderätten när det gäller medicinsk vård som tveksamt och bedömde att frågorna om bestämmanderätten över olika frågor som rör barnet när en socialnämnd och barnets vårdnadshavare har olika uppfattningar borde belysas närmare i det fortsatta lagstiftningsarbetet.116

Utredningen om barn och unga i samhällets vård föreslog i

betänkandet För barn och unga i samhällsvård (SOU 2023:66) bl.a.

116 JO:s ärende med dnr R 107-2015, s. 8.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

att 11 § fjärde och femte stycket LVU förtydligas genom att särskilt ange att socialnämndens bestämmanderätt innefattar att verka för att barnet eller den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som han eller hon behöver. Bestämmelsen föreslås också justeras till att socialnämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren annars har för att barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses (SOU 2023:66 s. 401 f.). JO framförde i sitt remissvar att det finns ett behov av att tydliggöra vilka befogenheter socialnämnden har att bestämma i frågor som gäller barnet eller den unge under pågående vård med stöd av LVU. Det är enligt JO otillfredsställande att den nuvarande regleringen ger utrymme för olika tolkningar och därmed riskerar att leda till en godtycklig tillämpning. JO avstyrkte dock förslaget bl.a. mot bakgrund av att det inte kunde anses leda till en tydligare lagstiftning och att analysen och övervägandena var alltför grunda.117

I Socialstyrelsens handbok LVU – Handbok för socialtjänsten, anges att eftersom det av 1 § LVU framgår att insatser inom socialtjänsten för barn och unga ska genomföras i samförstånd med barnet och dennes vårdnadshavare är frågor om ytterligare insatser till barnet under pågående vård en fråga som i första hand tas upp med vårdnadshavarna. Vid samtycke till föreslagna insatser beviljas insatserna som utgångspunkt som bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL även under tiden för LVU. Om vårdnadshavarna däremot inte samtycker till insatserna får socialnämnden ta ställning till om insatserna i stället kan ges med stöd av socialnämndens bestämmanderätt enligt 11 § LVU. Det skulle bl.a. kunna innebära att socialnämnden bestämmer om medicinsk vård och behandling, kompletterande insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och val av förskola och skola.118

4.10.3. Att följa beslut om vård

I 13 a § LVU regleras vad som gäller vid vård med stöd av LVU. Som har beskrivits anges i bestämmelsen att socialnämnden noga ska följa vården och att det främst ska ske genom enskilda samtal med den

117 JO:s ärende med dnr R 110-2023, s. 7 f. 118 Socialstyrelsen (2023) LVU – Handbok för socialtjänsten, s. 247 f.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

unge och samtal med vårdnadshavarna. I 13 a § tredje stycket LVU anges att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående. Även avseende nu behandlad bestämmelse har Utredningen om barn och unga i samhällets vård föreslagit en delvis ny utformning. Enligt förslaget ska det i bestämmelsen anges att syftet med att följa vården är att bedöma om den unges behov av vård tillgodoses. Vidare föreslås att det ska anges att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld (s. 379 ff.).

Av 11 § fjärde och femte styckena LVU framgår att socialnämnden eller den åt vilken socialnämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Vidare anges att socialnämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren har för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.

Som har angetts ovan ska uppföljningen omfatta barnets eller den unges hälsa, utveckling, socialt beteende, skolgång samt relationen till anhöriga och andra närstående.

I Socialstyrelsens handbok Placerade barn och unga redogörs bl.a. för de kontakter som kan tas vid uppföljningen av barnets eller den unges hälsa respektive skolgång. Enligt handboken behöver uppgifter om barnets eller den unges hälsa inhämtas kontinuerligt från barnet eller den unge själv samt från familjehemsföräldrarna respektive personalen vid HVB eller stödboendet. Vidare anges att planerade hälso- och sjukvårdsinsatser, inklusive tandvård, behöver följas upp genom fortlöpande kontakt med yrkesverksamma på detta område. För kontakt med andra verksamheter krävs enligt handboken som regel samtycke från vårdnadshavarna eller barnet eller den unge.119

Vad gäller upprätthållandet av kontakten med förskolan och

skolan anges i handboken att arbetsfördelningen som regel framgår

av genomförandeplanen. Handboken anger att det är naturligt att familjehemsföräldrar och personal vid HVB och stödboenden har den vardagliga kontakten med skolan, men att det i vissa situationer

119 Socialstyrelsen (2023), Placerade barn och unga Handbok för socialtjänsten, s. 256.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

kan vara lämpligt att även socialtjänsten medverkar i den uppföljande kontakten med barnets skola.120

Utredningen om barn och unga i samhällets vård föreslår att det

införs en reglering som anger att när ett barn vårdas utanför hemmet, oavsett om det sker med stöd av socialtjänstlagen eller LVU, ska socialnämnden vid behov hämta in information från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården. Det föreslås också att skolväsendet samt hälso- och sjukvården ska ha en uppgiftsskyldighet vilken omfattar uppgifter som behövs för genomförande och uppföljning av vården (s. 384).

4.10.4. Tvångsvårdens upphörande

Ansvarig socialnämnd ska kontinuerligt överväga eller pröva om vården som sker med stöd av LVU fortfarande behövs. Vårdas barnet med stöd av 2 § LVU ska socialnämnden göra sådant övervägande minst en gång var sjätte månad liksom även hur vården bör inriktas och utformas (13 § första stycket LVU). Vårdas barnet eller den unge med stöd av 3 § LVU ska socialnämnden, inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet, pröva om vården ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning (13 § andra stycket LVU). När en socialnämnd prövar om vård som har beslutats med stöd av LVU ska upphöra för någon som är under 18 år och som är placerad i ett familjehem ska socialnämnden också särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om flyttningsförbud enligt 24 § LVU (13 b § LVU). Flyttningsförbud innebär att förvaltningsrätten, efter ansökan av en socialnämnd, för viss tid eller tills vidare får förbjuda den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett enskilt hem om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet. När den unge har varit placerad i samma familjehem under två år från det att placeringen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Därefter ska frågan övervägas årligen (13 c § LVU).

När vård med stöd av LVU inte längre behövs ska ansvarig socialnämnd besluta att vården ska upphöra. Socialnämnden får inte

120 Ibid., s. 257.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

besluta att vård enligt 2 § LVU ska upphöra förrän de omständigheter som föranledde vården har förändrats på ett varaktigt och genomgripande sätt (21 § första stycket LVU). Socialnämnden ska noga förbereda den unges återförening med den eller de som har vårdnaden om den unge (21 § andra stycket LVU).

Vård som har beslutats med stöd av 2 § LVU ska upphöra senast när barnet fyller 18 år. Vård som har beslutats med stöd av 3 § LVU ska upphöra senast när den unge fyller 21 år (21 § tredje och fjärde styckena LVU). När vård upphör enligt 21 § LVU ska socialnämnden följa upp situationen för den som är under 18 år. Om den unge ska återförenas med den eller de som har vårdnaden om den unge när vården upphör men återföreningen behöver förberedas, ska socialnämnden följa upp den unges situation först när återföreningen har skett (21 b § LVU).

I 11 kap. 4 b § SoL anges att en socialnämnd får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering med stöd av socialtjänstlagen i ett familjehem eller i ett HVB har upphört. Vid en sådan uppföljning får, enligt 11 kap. 4 c § SoL, socialnämnden ta de kontakter som behövs.

När vård med stöd av LVU upphör ska socialnämnden följa upp situationen för den som är under 18 år (21 b § LVU). Vid en sådan uppföljning får socialnämnden konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Socialnämnden får också samtala med den unge utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnads- havaren är närvarande (21 c § LVU).

4.11. Förebyggande insatser enligt 22 § LVU

Socialnämnders möjligheter att besluta om förebyggande insatser utan samtycke regleras i 22 § LVU, s.k. mellantvång. Bestämmelsen har till syfte att ge socialnämnder möjlighet att ingripa oberoende av samtycke i ett tidigare skede än när förutsättningar för vård enligt 3 § LVU är uppfyllda.

Med stöd av bestämmelsen får en socialnämnd besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en SKKP, eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. Förutsättningarna är att det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § LVU kommer att behöva beredas vård enligt LVU

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare. Av 22 § andra stycket LVU följer att när ett beslut om mellantvång fattas ska en särskild behandlingsplan finnas.

Möjligheten att besluta om mellantvång enligt 22 § LVU tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen, när 1980 års socialtjänstlag (1980:620) infördes, hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömts till påföljd inom kriminalvården, i stället för att överlämnas till vård inom socialtjänsten (se avsnitt 4.15.2). Steget mellan frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen och tvångsvård utanför hemmet med stöd av LVU ansågs vara för stort och i förarbetena påpekades att ungdomar måste få stöd och behandling i ett tidigare skede och i mindre ingripande former än vad som var möjligt när de inte själva förmår eller vill bryta en destruktiv utveckling (prop. 1984/85:171 s. 15 ff.).

Bestämmelsen om mellantvång tar sikte på ungdomar som har missbruksproblem, begår brott eller beter sig på annat liknande sätt. Förutsättningarna för vård enligt 3 § LVU på grund av den unges eget beteende är att den unge härigenom utsätter sin hälsa eller utveckling för påtaglig risk att skadas. I bestämmelsen om mellantvång åsyftas emellertid situationer då påtaglig risk ännu inte föreligger men omständigheterna är sådana att starka skäl talar för att farerekvisitet kommer att uppfyllas, om den unge fortsätter med sitt beteende. Syftet med bestämmelsen är alltså att ge socialnämnder en möjlighet att ingripa oberoende av samtycke i ett tidigare skede än när en vårdansökan enligt LVU aktualiseras.

Bestämmelsen tillämpas som regel om den unge har visat att han eller hon inte vill medverka till behandling eller andra stödåtgärder på frivillig väg eller att den unges motivation för sådan medverkan är klart otillräcklig. Socialnämndens bedömning får givetvis inte grundas på lösa antaganden eller en allmän oro. Antagandet att lagens vårdförutsättningar kommer att uppfyllas om något ingripande inte sker måste bygga på fastare grund än rent tillfälliga beteenden hos den unge (prop. 1984/85:171 s. 40).

Bestämmelsen ska användas med viss restriktivitet. Socialnämnder ska använda möjligheten till beslut om mellantvång först efter noggrant övervägande i varje enskilt fall. Ett sådant beslut får

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

aldrig bli ett rutinmässigt inslag i socialnämndernas arbete för barn och unga.

Beslut om mellantvång minskar inte det ansvar socialnämnderna har enligt socialtjänstlagen. Det förutsätts att socialnämnderna även fortsättningsvis ingående prövar möjligheterna till stöd och hjälp inom de ramar som socialtjänstlagen anvisar. Socialnämndernas beslut om tillämpning av 22 § LVU bör således ha föregåtts av intensiva försök att skapa kontakt och få till stånd frivilliga lösningar. Det kan dock undantagsvis inträffa situationer när det inte finns tidsmässigt utrymme och därför inte framstår som meningsfullt att pröva frivilliga insatser. I en sådan situation bör det inte vara något hinder att en socialnämnd genast fattar beslut enligt 22 § LVU, om förutsättningar för detta i övrigt föreligger.

Vid beslut enligt bestämmelsens första stycke ska socialnämnderna vidta följdåtgärder av praktisk natur enligt den behandlingsplan som enligt bestämmelsens andra stycke ska finnas när beslut fattas. Om den unge inte följer beslutet utgör detta inte i sig någon grund för att vidta andra åtgärder. En sådan underlåtenhet är alltså inte ett tillräckligt skäl för att ansöka om vård enligt LVU. Däremot kan den unges negativa inställning vara ett skäl till att se över behandlingsplanen. Det ligger även i socialnämndernas ansvar att för den unge klargöraföljderna av ett fortsatt destruktivt beteende och vilka möjligheter som står till buds för socialnämnden (prop. 1984/85:171 s. 40 f.).

Beslut om mellantvång enligt 22 § LVU innebär att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en SKKP eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. När det gäller SKKP är innebörden densamma som om insatsen ges med stöd av 3 kap. 6 b § andra stycket SoL (prop. 1984/85:171 s. 40 f.). En skyldighet för den unge att hålla regelbunden kontakt med en SKKP innebär ett krav på den unge att på det sätt och i den utsträckning som närmare anges i behandlingsplanen träffa den av socialnämnden utsedde personen.

Kravet att den unge ska delta i behandling i öppna former innebär en skyldighet för den unge att följa den behandling som socialnämnden kan erbjuda. Med behandling i öppna former inom socialtjänsten avses den behandling en socialsekreterare eller annan tjänsteman med särskild kompetens i socialt behandlingsarbete kan ge. Behandling i öppna former omfattar vidare den som kan ges inom särskilda verksamheter i socialtjänstorganisationen såsom t.ex.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

ungdomsmottagningar och rådgivningsbyråer för narkotikamissbrukare. En socialnämnds beslut att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten kan även avse deltagande i särskilda öppenvårdsprogram. I vissa fall kan det finnas skäl att kombinera ett beslut om behandling i öppna former inom socialtjänsten med ett beslut om kontaktperson (prop. 1984/85:171 s. 42.).

En socialnämnd ska inom sex månader från dagen för ett beslut enligt 22 § LVU pröva om det ska upphöra. Därefter ska frågan prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövningen (22 § tredje stycket och 13 § andra stycket LVU). Socialnämnder ska också noga följa vården av den unge och, när det inte längre behövs, besluta att mellantvånget ska upphöra (22 § tredje stycket och 13 a § samt 21 § första meningen LVU). Beslut om mellantvång upphör att gälla senast när den unge fyller 21 år. Av 23 § LVU följer att beslut om mellantvång också upphör att gälla om beslut fattas om omedelbart omhändertagande enligt LVU eller ansökan om vård enligt LVU bifalls.

4.12. Tidigare utredningar om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare

4.12.1. Utredningen om tvångsvård för barn och unga

Utredningen om Tvångsvård för barn och unga bedömde i betänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård – Förslag till ny LVU (SOU 2015:71) att öppna insatser för vårdnadshavare utan samtycke vid brister i barns och ungas hemmiljö kan fylla en viktig funktion vid sidan av de möjligheter som dagens lagstiftning ger. Det gäller i första hand insatser i syfte att stödja och motivera vårdnadshavare att utveckla sin föräldraförmåga, vilket för barnet kan innebära ökade möjligheter till trygghet och en god uppväxt i hemmet. Insatserna skulle även bidra till att omhändertaganden förebyggs eller, om de ändå blir nödvändiga, att de uppfattas som mindre oväntade och dramatiska för barn och vårdnadshavare. Samtidigt konstaterade utredningen att mycket kunskap saknas om metoder och arbetssätt inom området. Det gör det enligt utredningen svårt att i dag fullt ut försvara det inslag av tvång som det skulle handla om. Utredningen, som inte lämnade något förslag i denna del,

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

konstaterade att det är angeläget att den kunskap och de erfarenheter som framkommer om möjligheterna att framgångsrikt bedriva öppenvård utan vårdnadshavarens samtycke följs framöver. Utredningen påpekade att det också kan finnas intressanta resultat och erfarenheter i länder som redan har sådana möjligheter, även om det inte handlar om evidens för olika effekter av insatserna. Utredningen föreslog att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att under en fyraårsperiod följa utvecklingen av kunskapsläget, bl.a. utifrån erfarenheter från Norge och Danmark, samt bedöma om det som då framkommer kan motivera en lagändring inom området med utgångspunkt i utredningens överväganden och bedömning (SOU 2015:71 s. 281 ff.).

4.12.2. Socialstyrelsens rapport om öppna insatser utan samtycke

I regleringsbrevet för år 2018 fick Socialstyrelsen i uppdrag att redogöra för kunskapsläget om öppna insatser utan samtycke till unga respektive vårdnadshavare, bl.a. utifrån erfarenheterna i Danmark och Norge, samt bedöma om det som då framkommer kan motivera en lagändring inom området. Inom ramen för regeringens 34-punktsprogram mot gängkriminaliteten ändrades uppdraget den 14 november 2019 på så vis att myndigheten också fick i uppdrag att lämna förslag på hur möjligheterna att ge öppna insatser utan samtycke till barn och unga kan öka, så att insatserna kan ges i fler fall och i fler situationer. I uppdraget ingick även att se över bestämmelsen om mellantvång i 22 § LVU (S2019/04727).

Uppdraget redovisades i maj 2021 och i rapporten Öppna insatser

utan samtycke – Rapport till regeringen S2019/04727 framkommer att

kommuner ser behov av att kunna ge insatser till vårdnadshavare utan deras samtycke. I rapporten lämnades inga konkreta förslag som rör öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare eftersom det inte ingick i uppdraget. Däremot lämnade Socialstyrelsen förslag som innebär att det ska bli möjligt för socialnämnder att besluta om öppna insatser till barn redan från 12 års ålder om socialnämnden bedömer att det är lämpligt och barnet själv samtycker till insatsen. I rapporten övervägde Socialstyrelsen också om 22 § i LVU om mellantvång borde utvidgas till att även omfatta brister i den unges hemmiljö. Socialstyrelsen gjorde dock bedömningen att en sådan

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

utvidgning inte var lämplig eftersom fördelarna med en sådan utvidgning inte överväger de risker som kan uppstå för barnet. Enligt rapporten har företrädare för socialtjänsten lyft att mellantvång vid brister i den unges hemmiljö skulle kunna medföra att ett barn blir kvar längre i en bristande hemmiljö för att socialnämnden t.ex. vill pröva en mellantvångsinsats innan nämnden ansöker om vård med stöd av 2 § LVU. Därutöver nämns att barnet riskerar hamna i en lojalitetskonflikt. Enligt rapporten hade kommuner beskrivit en oro för att situationen i hemmet försämras om barnet tar emot en sådan insats, t.ex. i familjer där det förekommer våld eller hedersförtryck. Enligt rapporten skulle en insats i form av mellantvång vid brister i den unges hemmiljö inte heller förändra det grundläggande problemet i hemmiljön. För att få till en förändring i hemmiljön ser kommuner och barnrättsorganisationer ett behov av att vårdnadshavarna tar emot omsorgsändrande insatser parallellt med att stödjande insatser ges till barnet. Det finns annars en risk att ansvaret läggs på barnet när det egentligen är vårdnadshavarnas brister i omsorgen som är problemet. Av rapporten framgår att Socialstyrelsen också övervägde om rekvisiten i övrigt för att kunna besluta om mellantvång bör ändras men kommit fram till att några sådana ändringar inte bör göras.

4.13. Tidigare utredningar om stärkt stöd till vårdnadshavare

Flera tidigare utredningar har lyft vikten av att vårdnadshavare och föräldrar erbjuds stöd. Bland annat behandlade Barnskydds-

utredningen, i betänkandet Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) (SOU 2009:68), frågan om stöd till vårdnadshavare och

föräldrar när ett barn har placerats. Utredningen föreslog bl.a. att stöd till vårdnadshavare inte bara ska ges vid placering i familjehem utan även vid en placering i hem för vård eller boende (HVB) och att inte bara vårdnadshavare till barn som är placerade ska ges rätt till stöd utan även föräldrar. Förslagen ledde till lagstiftning år 2013.

Även utredningen om Tvångsvård för barn och unga gjorde bedömningen att stödet till vårdnadshavare behöver förbättras, för att göra vården stabilare och tryggare för ett barn som omhändertagits. Utredningen föreslog därför att socialnämnder

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

aktivt ska erbjuda vårdnadshavare till barn som vårdas med stöd av 2 § LVU stöd som kan bidra till att de blir delaktiga i vården av barnet och utvecklas i sitt föräldraskap. Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.

4.14. Tidigare utredningar om öppna insatser utan samtycke till barn och unga

Sedan 22 § LVU infördes har den varit föremål för flera förändringar. Första punkten i bestämmelsen avsåg från början regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson. Den 1 januari 2007 ändrades det till särskilt kvalificerad kontaktperson. En liknande ändring infördes i 3 kap. 6 b § andra stycket SoL. Bakgrunden till förändringen var att regeringen ansåg att de barn och ungdomar som uppfyller kraven för mellantvång kan antas ha en sådan problematik att det finns skäl att utse en SKKP för dem i stället för enbart en kontaktperson (prop. 2005/06:165 s. 100).

År 2015 infördes en reglering som innebär att mellantvång även kan beslutas efter avslutad sluten ungdomsvård och år 2016 infördes en reglering som innebär att socialnämnder vid beslut om mellantvång noga ska följa vården av barnet eller den unge och att socialnämnder inom sex månader från dagen för verkställighet av ett beslut om mellantvång ska pröva om insatsen ska upphöra. Denna fråga ska därefter omprövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.

Utgångspunkten för de åtgärder som vidtas inom ramen för mellantvång är den unges eget beteende. Det primära syftet är inte att skydda den unge från brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet som medför fara för den unges hälsa eller utveckling (prop. 1984/85:171 s. 22). LVU-utredningen konstaterade i betänkandet Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta

barn och unga (SOU 2000:77) att det framför allt är yngre barn som

far illa på grund av hemförhållanden och att det inte är rimligt att de inte har samma rätt till skydd som ungdomar som far illa på grund av eget beteende. Att bristen på möjliga insatser kan innebära att socialtjänsten står passiv och avvaktar till dess ett omhändertagande enligt LVU blir aktuellt är inte acceptabelt. Utredningen föreslog därför att det i LVU skulle införas en möjlighet för socialnämnden

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

att, under samma förutsättningar som gäller vid mellantvång, föreskriva att ett barn ska gå förskola, i förskoleklass eller på fritidshem, även om föräldrarna motsätter sig det. Härigenom, menade utredningen att barnet ses av andra vuxna och får därigenom ett visst skydd. Det torde enligt utredningen minska risken för att det åter blir aktuellt att ansöka om att barnet ska omhändertas. Utredningen förklarade också att det hade påtalats från många håll att föräldrar och barn tvingas gå med på att socialnämnden beslutar om olika hjälpinsatser under hot om att barnet annars kan placeras utanför hemmet med stöd av LVU. Enligt utredningen var det således fråga om ett ”samtycke under galgen”. Att i lagtexten föra in en möjlighet för socialnämnden att ge stöd till de barn som riskerar att fara illa är därför också ett sätt att tydliggöra och legitimera ett tvång som ändå förekommer (SOU 2000:77 s. 157 ff.). Utredningens förslag ledde inte till lagstiftning och behandlas inte i den efterföljande propositionen (prop. 2002/03:53).

Barnskyddsutredningen hade bl.a. i uppdrag att ta ställning till

behovet av mellantvång till följd av barns hemförhållanden. Utredningen ansåg att det inte fanns skäl att införa en möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid misstänkta missförhållanden i hemmet. Utredningen betonade dock att det var angeläget att utveckla mer kvalificerade öppna insatser som kan erbjudas vid missförhållanden för yngre barn i hemmet men ansåg samtidigt att möjligheterna att bedriva ett stöd- och behandlingsarbete och uppnå varaktiga förändringar för barnet är små om det inte finns en viss grad av frivillighet från föräldrarnas sida. Utredningen hävdade att det kan finnas situationer där det kan behövas möjligheter till kontroll och insyn när det finns en befogad misstanke om att ett barn riskerar att fara illa samtidigt som föräldrarna inte accepterar några insatser. För att möjliggöra en sådan kontroll föreslog utredningen bl.a. en möjlighet för socialnämnden att följa upp barns situation efter avslutad utredning och efter avslutad placering. Utredningen föreslog också att barn över 15 år i ökad utsträckning ska kunna få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke (SOU 2009:68 s. 394 ff.). Förslagen ledde till lagstiftning (prop. 2012/13:10).

Även Utredningen om tvångsvård för barn och unga hade i uppdrag att se över tillämpningen av 22 § LVU och analysera behovet av ändrade regler för dessa insatser. I betänkandet Barns och ungas rätt

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

till tvångsvård – Förslag till ny LVU (SOU 2015:71) bedömde

utredningen att det saknades underlag för en mer genomgripande förändring av 22 § LVU men ansåg däremot att det fanns ett behov av att möjliggöra öppna insatser utan samtycke för unga till följd av deras eget beteende även efter att en placering upphört. Utredningen föreslog därför att en ny bestämmelse skulle införas som tydliggör att öppna insatser utan samtycke även kan beslutas vid upphörande av vård enligt LVU på grund av eget beteende, om barnet eller den unge bedöms vara i uppenbart behov av fortsatta insatser för att hindra ett sådant beteende som föranledde placeringen. Utredningen föreslog också att begreppet behandlingsplan skulle ersättas med genomförandeplan. Betänkandet bereds alltjämt i Regeringskansliet.

Även Socialstyrelsen har arbetat med att se över bestämmelsen om mellantvång (se avsnitt 4.12.2).

4.15. Krav riktade mot barn och unga i tidigare lagstiftning

I både 1902 års lag angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn och i 1924 års barnavårdslag (1924:361) fanns bestämmelser som gjorde det möjligt för barnavårdsnämnder att besluta om förebyggande åtgärder utan den enskildes samtycke. Barnavårdsnämnder kunde t.ex. tilldela ett barn som visade vanart en allvarlig varning. Vidare kunde barnavårdsnämnder föreskriva om aga och om övervakning av barnet. Om de förebyggande åtgärderna inte ledde till rättelse framgick tydligt av lagstiftningen att barnet skulle omhändertas för skyddsuppfostran.

Genom 1960 års barnavårdslag (1960:97), förkortad BvL, fick det allmänna ett utökat mandat att ingripa i barns och ungas liv i förebyggande syfte, framför allt i form av råd och stöd. I förarbetena betonades att barnavårdsnämndens ingripande ofta skedde på ett alltför sent stadium, sedan den unge tillbringat en stor del av sin uppväxttid i högst ogynnsamma förhållanden och själv blivit märkt av dem. Att avhjälpa otillfredsställande förhållanden i den unges miljö och att bota uppkommen skada ansågs vara gynnsammare ju tidigare samhället grep in (prop. 1960:10 s. 136).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

4.15.1 1960 års barnavårdslag

1960 års barnavårdslag, förkortad BvL, innebar bl.a. att ökad tyngd gavs åt den allmänt förebyggande verksamheten inom barn- och ungdomsvården. Exempelvis nämndes uttryckligen i lagen en förbättrad fritidsverksamhet för unga som en viktig del i den allmänt förebyggande verksamheten. Enligt lagen skulle särskild uppmärksamhet vidare ägnas de barn och unga som ansågs vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt.

I 25 § BvL reglerades barnavårdsnämndens skyldighet att ingripa för att avhjälpa missförhållanden i barnets eller den unges uppväxtmiljö för att komma till rätta med den unges normbrytande beteende. När sådant förhållande förelåg hade barnavårdsnämnden en skyldighet att om möjligt försöka åtgärda det och söka rättelse genom det som benämndes förebyggande åtgärder. Dessa avsåg hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den underåriges levnadsförhållanden samt övervakning (26 § första stycket BvL). Enligt samma bestämmelse kunde socialnämnden besluta om en eller flera förebyggande åtgärder. Det ankom på barnavårdsnämnden att stå för kostnaderna för vad barnavårdsnämnden beslutat om samt att lämna bidrag till resor, kläder, annan utrustning och övriga omkostnader som uppstod i samband med beslutet. Om förebyggande åtgärder bedömdes vara verkningslösa eller om beslut om sådana fattats utan att de lett till önskat resultat skulle socialnämnden omhänderta barnet (29 § BvL).

Föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden

Enligt 27 § BvL kunde föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden meddelas den underårige, den underåriges föräldrar eller någon annan med ansvar för den unges fostran. Föreskrifterna gällde anlitande av barnavårdsanstalt, behandling för sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller svaghet, sysselsättning, arbetsanställning, vistelseort eller bostad, förfogande över arbetsförtjänst eller andra tillgångar och förbud att använda rusdrycker eller narkotiska medel. Barnavårdsnämnden fick även meddela annan liknande föreskrift. I förarbetena angavs att även om en uttömmande uppräkning av föreskrifter skulle kunna utgöra en

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

viss garanti ur rättssäkerhetssynpunkt ansågs det inte nödvändigt att i lagtexten begränsa föreskrifterna. Anledningen till detta var att något exekutivt tvång inte kunde användas för att framtvinga efterlevnaden av meddelade föreskrifter. Inte heller var de i övrigt förenade med särskilda rättsverkningar (prop. 1960:10 s. 260).

Föreskrifter som meddelats fick pågå längst till den unge fyllde 21 år och det ankom på barnavårdsnämnden att ändra eller upphäva meddelade föreskrifter när så var påkallat (27 § andra och tredje stycket BvL).

Till föreskrifter räknades endast förhållningsregler av större betydelse för den unges levnadsförhållanden. Behovet av att kunna meddela föreskrifter ansågs särskilt framträdande då det gällde straffmyndiga unga lagbrytare som dömts för brott, men föreskrifter ansågs kunna vara lika behövliga avseende andra underåriga.

Barnavårdskommittén framförde i sitt betänkande Ny barnavårdslag – Betänkande II (SOU 1956:61) att det förhållande att föreskrifter i

en del fall skulle kunna väcka trots och ovilja inte utgjorde skäl att avstå från att möjliggöra den formen av förebyggande ingripanden på barna- och ungdomsvårdens område. I många fall kunde en föreskrift utgöra en nödvändig och lämplig vägledning för barn och deras vårdnadshavare som dessutom kunde tjäna som en behövlig förstärkning av vårdnadshavarnas auktoritet gentemot barnet eller den unge (SOU 1956:61), s. 455 ff.).

Övervakning

Barnavårdsnämnden kunde även besluta om övervakning. Om beslut om övervakning fattades skulle barnavårdsnämnden utse en övervakare med uppgift att fortlöpande följa barnets utveckling och främja det som kunde vara till gagn för honom eller henne (28 § BvL). Övervakning som en förebyggande åtgärd fanns redan i 1924 års barnavårdslag och behölls när BvL infördes men med skillnaden att övervakaren inte längre skulle ha befogenheten att meddela föreskrifter. Denna rätt skulle ankomma helt på barnavårdsnämnden. Barnavårdskommittén framförde sin övertygelse om att en omedelbar, personlig påverkan genom en för uppgiften lämplig person hörde till de effektivaste och bästa utvägarna att komma till rätta med även ganska svåra

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

missförhållanden i hem eller i en underårigs levnadssätt. Kommittén underströk nödvändigheten av att fostrarna respektive den underårige hade förmåga att medverka till bättre förhållanden samt, för att åtgärden skulle få någon verkan, att det fanns eller kunde framkallas en sådan benägenhet (SOU 1956:61 s. 441).

Kungörelsen den 30 november 1934 med vissa föreskrifter med anledning av barnavårdslagen innehöll bestämmelser om övervakning av barn och unga. Av föreskrifterna framgick exempelvis vilka upplysningar övervakaren borde inhämta för att fullgöra sitt uppdrag liksom vilka uppgifter denne skulle rapportera åter till barnavårdsnämnden.

Övervakaren hade bl.a. till uppgift att göra vad som ankom på denne för att hitta arbete eller annan lämplig sysselsättning åt den unge om denne inte hade det. Övervakaren skulle därutöver anvisa goda och nyttiga fritidsaktiviteter för barnet eller den unge i syfte att föra in denne på bättre vägar. Om vissa missförhållanden i hemmet eller i den unges liv i övrigt hade bidragit till barnavårdsnämndens ingripande ankom det på övervakaren att försöka ändra dessa förhållanden (11 § tredje och fjärde stycket kungörelsen den 30 november 1934 med vissa föreskrifter med anledning av barnavårdslagen).

Av 12 § första stycket nu nämnda kungörelse framgick att övervakaren skulle förfara med allvar och nit samt takt och finkänslighet. Övervakaren skulle därutöver sträva efter att åstadkomma ett förtroendefullt och vänskapligt förhållande såväl till den övervakade själv som till dennes anhöriga.

4.15.2 1980 års socialtjänstreform

I och med socialtjänstreformen år 1980 cementerades de vägledande principerna om frivillighet och självbestämmande i socialtjänstens arbete. I syfte att fördjupa demokratin inom socialtjänsten och ta avstånd från den tidigare gällande auktoritära och kontrollerande vårdverksamheten underströks samhällets grundläggande skyldighet att bistå den enskilde och dennes rätt att själv bestämma över sin situation. I förarbetena till 1980 års socialtjänstlag (1980:620) angavs att målet måste vara att socialtjänsten så långt möjligt samverkar med klienten, dvs. den enskilde, så att han eller hon frivilligt och aktivt

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

medverkar i och bestämmer om planering och behandling m.m. I viss mening kunde 1980-års socialtjänstlag därför anses ställa större krav på den enskilde eftersom ansvaret för valet av lämplig och möjlig behandlingsinsats i ökad grad lades på klienten (prop. 1979/80:1 s. 208 ff.).

I samband med reformen tillkom lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga i sin äldre lydelse som i flera avseenden skiljde sig från 1960 års barnavårdslag. Relevant i detta sammanhang är att möjligheten att meddela föreskrifter och besluta om förmaningar samt övervakning upphävdes. Som skäl anfördes att den här typen av förebyggande åtgärder tjänar sitt syfte bäst när de ges i samförstånd med föräldrarna och den unge. Regeringen menade därför att dessa åtgärder skulle ersättas av andra stöd- och hjälpåtgärder som barnavårdsnämnden kunde erbjuda den enskilde med stöd av 1980-års socialtjänstlag (prop. 1979/80:1 s. 501).

Institutet övervakning ersattes av kontaktperson. Ett beslut om kontaktperson skulle enligt den nya lagstiftningen endast kunna meddelas om den enskilde samtyckte till insatsen. Som skäl för detta anförde regeringen bl.a. att det borde kunna vara effektivare att noggrant följa barn och ungdomar som befinner sig i riskzonen än att förordna en kontaktperson mot den enskildes vilja. Att den unge inte accepterar att en kontaktperson förordnas trots att socialnämnden anser att det finns ett sådant behov borde enligt förarbetena uppfattas som en varningssignal som bör föranleda att socialtjänsten noggrant följer förhållandena (prop. 1979/80:1 s. 228 f.).

Ett par år efter socialtjänstreformen fick Socialberedningen i uppdrag att göra en uppföljning och utvärdering av socialtjänstreformen. I den allmänna debatten hävdades bl.a. att lagstiftaren hade gått för långt i ambitionerna att begränsa socialtjänstens möjligheter att ingripa oberoende av samtycke och att de åtgärder som socialtjänstlagstiftningen gav utrymme för var otillräckliga. Bristerna i lagstiftningen hade bl.a. orsakat att fler unga lagöverträdare dömts till påföljd inom kriminalvården, i stället för att överlämnas till vård inom socialtjänsten (prop. 1984/85:171 s. 15). Socialberedningen föreslog ett förtydligande i socialtjänstlagen om att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska följa utvecklingen hos barn och unga som visar tecken till en ogynnsam utveckling. Det föreslogs också att betydelsen av samverkan med

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

hemmen ytterligare skulle understrykas i lagtexten (Ds S 1984:15 s. 114).

I den efterföljande propositionen (prop. 1984/85:171) konstaterade regeringen dock att Socialberedningens förslag inte var tillräckliga för att komma till rätta med de problem som fanns. Steget mellan frivilliga insatser enligt 1980-års socialtjänstlag och tvångsvård utanför hemmet med stöd av då gällande lag med särskilda bestämmelser om vård av unga var för stort. Ungdomar behövde få stöd och behandling i tidigare skede och i mindre ingripande former än vad som då var möjligt när de inte själva förmådde eller ville bryta en destruktiv utveckling. Enligt regeringen fanns det ett behov av att ytterligare förstärka socialnämndernas möjligheter att ge unga stöd och behandling oberoende av samtycke. I propositionen föreslogs därför att det i då gällande lag med särskilda bestämmelser om vård av unga skulle införas bestämmelser som ger socialnämnden möjlighet att besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten (s.k. mellantvång).

Som motiv angav regeringen att när samtycke saknas ställs socialtjänsten inför ett svårhanterligt problem. Å ena sidan finns ett konstaterat behov av stöd och hjälp, å andra sidan måste den enskildes avvisanden av socialtjänstens erbjudanden respekteras. Socialnämnden hamnar med andra ord i en situation där den inte har något lagligt stöd för att vidta några behandlingsåtgärder men ändå har en skyldighet att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Om socialtjänsten vid dessa kontakter inte lyckas bryta den unges avvisande hållning och skapa förtroende för behandlingserbjudanden, tvingas socialnämnden avvakta tills förhållandena blivit så allvarliga att den unge måste omhändertas för vård. En framkomlig väg kan i sådana situationer vara att hålla nära kontakt med föräldrarna och stödja dem i deras strävanden att trygga den unges utveckling. Ett sådant stöd kan emellertid inte alltid leda till att den unge själv kan motiveras för att bryta en destruktiv utveckling. I sådana situationer står både föräldrarna och socialtjänstens företrädare maktlösa. De tvingas se hur den unge fortsätter med missbruk eller kriminalitet utan att de kan ingripa, väl medvetna om att den unge med stor sannolikhet kommer att försätta

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

sig i en situation som gör att tvångsvård blir nödvändig (prop. 1984/85:171 s. 20 f.).

4.16. Ekonomiska förmåner

4.16.1. Barnbidrag

Barnbidrag är en statlig ekonomisk förmån som betalas ut av Försäkringskassan till vårdnadshavare för barn som bor i Sverige enligt bestämmelser som finns i 14–16 kap. socialförsäkringsbalken. Barnbidraget är inte behovsprövat utan betalas ut med ett fast belopp till alla som uppfyller villkoren för rätt till förmånen oavsett hur bidragsmottagarens ekonomiska situation ser ut. Barnbidrag lämnas i form av allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och flerbarnstillägg (15 kap. 2 § socialförsäkringsbalken) Allmänt barnbidrag betalas ut från och med månaden efter barnets födelse till och med det kvartal då barnet fyller 16 år (15 kap.3–4 §§socialförsäkringsbalken). Efter att barnet har fyllt 16 år finns det möjlighet till förlängt barnbidrag i vissa fall (15 kap.5–7 §§socialförsäkringsbalken). Flerbarnstillägg betalas ut till den förälder som får barnbidrag eller studiebidrag för minst två barn. Flerbarnstillägget kan således utgå även om barnet har fyllt 16 år (15 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). Flerbarnstillägget innebär att bidraget utgår med ett högre belopp än annars (15 kap. 8 § socialförsäkringsbalken).

Om en förälder har ensam vårdnad om ett barn har den föräldern rätt att få bidraget utbetalt till sig (16 kap. 4 § socialförsäkringsbalken). När föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn delas barnbidraget som utgångspunkt mellan föräldrarna. Om föräldrarna gemensamt anmäler vem av dem som ska vara bidragsmottagare betalas barnbidraget ut till den angivna mottagaren (16 kap. 5 § första stycket socialförsäkringsbalken). Om föräldrarna har gemensam vårdnad, men barnet bor varaktigt med en av föräldrarna har den föräldern som barnet bor med rätt att få barnbidraget utbetalt till sig efter anmälan (16 kap. 7 § 1 socialförsäkringsbalken). När barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna (växelvist boende), lämnas barnbidraget med hälften till vardera föräldern efter anmälan av någon av dem (16 kap. 7 § 2 socialförsäkringsbalken). Om socialnämnden har placerat ett barn i familjehem får Försäkringskassan

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

betala ut barnbidraget till familjehemsföräldern (106 kap. 6 § socialförsäkringsbalken). Om det finns särskilda skäl får barnbidraget, på begäran av en socialnämnd, betalas ut till den andra av föräldrarna, någon annan lämplig person eller nämnden, att användas för barnets bästa (16 kap. 18 § socialförsäkringsbalken). Särskilda skäl för en sådan ändring kan vara att bidragsmottagaren inte svarar för några kostnader för barnet eller allvarligt brister i att tillgodose barnets behov (prop. 2013/14:6 s. 33).

Barnbidrag betalas ut så länge förutsättningarna för rätt till förmånen är uppfyllda. Om det inträffar något som påverkar rätten till barnbidrag, ska bidraget lämnas eller upphöra att lämnas från och med månaden efter förändringen (15 kap. 13 § socialförsäkringsbalken). Rätten till barnbidrag går förlorad om bidraget ännu inte har betalats ut under året efter det år som det hänför sig till, men det gäller inte om den bidragsberättigade inom den tiden gör gällande sin rätt till bidraget hos Försäkringskassan (15 kap. 14 § socialförsäkringsbalken). Detta är en bestämmelse om preskription av själva rätten till barnbidrag.121 Preskription kan t.ex. inträda när en person har arbetat i Sverige under flera års tid, men inte har kontaktat Försäkringskassan med information om att han eller hon har ett barn under 16 år som är bosatt i ett annat medlemsland.

Försäkringskassan kan besluta om återbetalning av barnbidrag, om den försäkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att lämna oriktiga uppgifter, eller underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Detsamma gäller om barnbidrag i annat fall har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta (108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken).

4.16.2. Bostadsbidrag

Rätten till bostadsbidrag regleras i 94–98 kap. socialförsäkringsbalken. Bostadsbidrag kan under vissa förutsättningar lämnas till barnfamiljer eller hushåll utan barn där den försäkrade har fyllt 18 men inte 29 år. Storleken på bidraget är beroende av den försäkrades

121 Se även 107 kap. 13 § socialförsäkringsbalken som reglerar preskription av bidrag som faktiskt har varit tillgängliga för lyftning.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

inkomster, boendekostnaden, bostadens storlek och hur många barn som finns i hushållet. Bidraget betalas normalt ut löpande som preliminärt bidrag i slutet av den månad som det gäller för. Det preliminära bidraget beräknas på en uppskattad inkomst. Slutligt bostadsbidrag bestäms för varje kalenderår under vilket preliminärt bidrag har betalats ut (98 kap.2, 4 och 5 §§socialförsäkringsbalken).

Den som vill få bostadsbidrag måste ansöka om det hos Försäkringskassan. Detsamma gäller när en försäkrad vill få ett högre bidrag. Bostadsbidrag betalas normalt ut till sökanden. På begäran av den försäkrade får Försäkringskassan besluta att bidraget ska betalas ut till någon annan än honom eller henne (98 kap. 10 § socialförsäkringsbalken). Om det finns synnerliga skäl får Försäkringskassan på begäran av socialnämnden betala ut bidraget till lämplig person eller socialnämnden att använda för hushållets bästa (98 kap. 11 § socialförsäkringsbalken). Synnerliga skäl kan vara t.ex. att det är klarlagt att bostadsbidraget används för att finansiera missbruk av alkohol eller narkotika, spelmissbruk eller liknande (prop. 1992/93:174 s. 66).

Det preliminära bostadsbidraget ska omprövas om något har inträffat som påverkar bidragets storlek. Försäkringskassan får dock avstå från att besluta om ändring, om det som har inträffat endast i liten utsträckning påverkar bidraget (98 kap. 8 § socialförsäkringsbalken).

Ett hushåll som har bidrag kan bli återbetalningsskyldigt i två situationer. Det gäller dels om preliminärt bostadsbidrag har betalats ut med felaktigt eller för högt belopp, dels om det slutliga bostadsbidraget beräknats till ett lägre belopp än vad som har betalats ut preliminärt. För bostadsbidrag gäller strikt återbetalningsskyldighet. Det innebär att när bostadsbidrag har betalats ut med felaktigt belopp är den försäkrade återbetalningsskyldig oavsett vem som har orsakat den felaktiga utbetalningen och om den försäkrade insett eller skäligen bort inse att utbetalningen inte var riktig (98 kap. 6 § och 108 kap. 9 §socialförsäkringsbalken).

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

4.16.3. Ekonomiskt bistånd

Allmänt om ekonomiskt bistånd

Ekonomiskt bistånd är ett yttersta skyddsnät för den som inte själv eller på annat sätt kan tillgodose sina behov. Ekonomiskt bistånd består av försörjningsstöd och bistånd till livsföringen i övrigt. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv (4 kap. 1 § SoL).

Försörjningsstödet ska tillgodose hushållets mer regelbundna utgifter per månad och består av dels riksnormen, dels skäliga kostnader för boende, hushållsel, hemförsäkring, arbetsresor, fackförening och a-kassa. Riksnormen är en för hela landet gällande norm som omfattar kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning och telefon. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, ska socialnämnden beräkna kostnaderna som ingår i riksnormen till en högre nivå. Socialnämnder får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta (4 kap. 3 § SoL). En situation när den enskilde kan ha rätt till ett högre belopp, kan vara när han eller hon på grund av funktionsnedsättning eller andra skäl har svårigheter att upprätthålla kontakten med andra människor eller delta i samhällslivet och därför har extra utgifter, för t.ex. telefon och tidningar eller fritidsaktiviteter, som inte täcks av annat särskilt stöd, eller om det är en förutsättning för att barn ska kunna delta i fritidsaktiviteter.122

För att beräkna behovet av försörjningsstöd lägger socialnämnden ihop hela hushållets riksnorm och hushållets skäliga kostnader för hyra, hushållsel med mera. Summan visar hushållets ekonomiska behov i kronor. Detta belopp minskas med hushållets samtliga inkomster efter skatt och resultatet motsvarar beloppet som hushållet behöver i försörjningsstöd.

Om den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, kan den enskilde få ekonomiskt bistånd för sin livsföring i övrigt som kan avse bl.a. kostnader för sjukvård och tandvård.

122 Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2013:1) om ekonomiskt bistånd, s. 6.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

Om någon genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att inte lämna uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att ekonomiskt bistånd har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp kan han eller hon bli återbetalningsskyldig. Om en person felaktigt har tagit emot bistånd och skäligen borde ha insett detta kan han eller hon bli återbetalningsskyldig trots att han eller hon inte orsakade den felaktiga utbetalningen (9 kap. 1 § SoL).

4.16.4. Särskilt om ekonomiskt bistånd till barn

Ett barn kan först vid 15 års ålder formellt ansöka om bistånd hos socialnämnden och få denna prövad. En begäran om hjälp från ett barn under 15 år kan dock medföra att socialtjänsten behöver inleda en utredning om barnets situation och behov.

Utgångspunkten är att vårdnadshavare har en skyldighet att tillgodose barnets behov tills det fyller 18 år. Föräldrarnas underhållsskyldighet gäller oavsett om barnet bor hemma eller i eget boende och socialtjänsten bör normalt betrakta den unge som en del av föräldrarnas hushåll.

Om föräldrarna inte försörjer sitt barn bör socialnämnden, enligt Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd, i första hand försöka få föräldrarna att fullgöra sin underhållsskyldighet. Om det inte lyckas bör socialnämnden kunna ge ekonomiskt bistånd direkt till barnet, utifrån barnets ålder och mognad. Att utan medgivande från vårdnadshavaren bistå barnet ekonomiskt bör dock vara en åtgärd som endast används i undantagsfall.123

4.17. Vite

Ett vitesföreläggande är en tvångsåtgärd som ger en myndighet möjlighet att förstärka ett föreläggande genom att den som föreläggandet riktas mot kan behöva betala ett visst belopp om det inte följs. Ett vitesföreläggande ska göras med stöd av viteslagen (1985:206).

För att en myndighet ska ha rätt att förena ett föreläggande med vite krävs att det finns ett uttryckligt stöd i en författnings-

123 Ibid., under rubriken Bistånd till barn och skolungdomar. Jfr också JO 1989/90 s. 219.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

bestämmelse. Sådana bestämmelser finns i specialförfattningar. De kommunala nämnderna har med stöd av ett stort antal specialförfattningar rätt att förena sina förelägganden med vite. Som exempel på sådana författningar kan nämnas 26 kap. 14 § miljöbalken, 23 § livsmedelslagen (2006:804), 7 kap. 23 § skollagen samt 11 kap. 37 § plan- och bygglagen (2010:900).

Skillnad görs mellan materiellt vite, som används när en myndighet avgör ett ärende (t.ex. för att framtvinga rivning av en byggnad), och förfarandevite, som används under handläggningen av ett ärende (t.ex. för att framtvinga personlig inställelse). I stort sett gäller samma regler för materiellt vite och förfarandevite. Vad gäller utdömande av förfarandeviten finns dock särskilda regler. Vidare är det inte alltid möjligt att självständigt överklaga ett vitesföreläggande som meddelats under handläggningen av ett ärende, och vitesföreläggandet får då i stället omprövas i samband med vitets utdömande.124

Det vanligaste är att det är den myndighet som beslutar om ett föreläggande som också beslutar om att det, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, ska förenas med vite. Vilken inställning som den enskilde har haft vid tidigare kontakter med myndigheten blir då ofta av grundläggande betydelse. Om den enskilde exempelvis har haft en positiv inställning till att göra de förändringar som myndigheten anser att han eller hon behöver göra, kan det vara lämpligt eller till och med en fördel att inte förena föreläggandet med vite. Annars kan ett gott förhållande till den enskilde lätt gå förlorat. Om den enskilde däremot exempelvis har ignorerat myndighetens formlösa tillsägelser, t.ex. när myndigheten muntligen har uppmanat den enskilde att vidta en viss åtgärd, är ett hot om vite i regel nödvändigt.

Av vissa bestämmelser följer att vite ska sättas ut i förelägganden. I dessa fall finns det ofta ett allmänt intresse av att ett sådant föreläggande följs.125

Ett vitesföreläggande ska vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. Om föreläggandet innebär att adressaten har en skyldighet att vidta en viss åtgärd ska det framgå av föreläggandet vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist som

124 Strömberg, Håkan och Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt (JUNO version 28), s. 147 (hämtad 2023-05-15). 125 Lavin, Rune, Viteslagstiftningen – en kommentar (JUNO version 3C) hämtad 2023-05-26.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

åtgärden ska vidtas (2 § första stycket viteslagen). Regeln har ansetts nödvändig därför att ett föreläggande utan tidsbestämmelse inte kan läggas till grund för ett beslut om vitets utdömande. Den enskilde skulle nämligen inte kunna bryta mot föreläggandets föreskrifter eftersom dessa utan begränsning i tiden aldrig blir inaktuella.126

Den tidpunkt, inom vilken den enskilde ska ha gjort vad som krävs enligt föreläggandet, kan anges på olika sätt. Ett vanligt sätt är att myndigheten anger ett visst datum då åtgärderna senast ska vara vidtagna. Ett annat sätt att bestämma tiden på är att ange en viss tidsrymd inom vilken åtgärderna ska vara vidtagna, t.ex. inom en vecka eller en månad. Olika utgångpunkter för beräknandet av tiden kan då väljas, t.ex. den tidpunkt då den enskilde har fått del av beslutet eller tidpunkten då beslutet vinner laga kraft.127

På vissa områden har det ansetts nödvändigt att möjliggöra verkställbarhet av ett beslut som inte har vunnit laga kraft. Av vissa specialförfattningar följer alltså att ett visst beslut ska gälla omedelbart. Den beslutande myndigheten kan också med stöd av en viss författningsbestämmelse ha rätt att bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart utan hinder av att beslutet överklagas. Det har då överlåtits på myndigheten att från fall till fall avgöra om snabb verkställighet behövs.128

För att ett vitesföreläggande ska få riktas till någon krävs att denne har faktisk och rättslig möjlighet att följa föreläggandet (2 § andra stycket viteslagen). Att en person inte får sakna rättslig möjlighet att följa föreläggandet innebär bl.a. att det inte får finnas författningsbestämmelser som medför att den som vitesföreläggandet riktas mot inte har rätt att råda över egendomen som föreläggandet avser.129

När ett vite har förelagts en person, får ett nytt vite mot denne inte föreläggas i samma sak förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft (2 § tredje stycket viteslagen). Bestämmelsen avser endast det fall vite också satts ut i det tidigare föreläggandet. I rättspraxis har den rättsprincip som bestämmelsen grundar sig på dock en mer vidsträckt innebörd. Det anses inte vara ett krav att det första föreläggandet är förenat med vite för att myndigheten ska vara

126 Lavin, Rune, Viteslagstiftningen – en kommentar (JUNO version 3C) (hämtad 2023-05-26 och 2023-11-30). 127 Ibid. 128 Ibid. 129 Ibid.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

förhindrad att förena ett föreläggande om samma sak med vite. Det första föreläggandet kan vara kombinerat med en annan typ av tvångsmedel eller vara utan konsekvens. Det får dock inte vara fråga om uttalanden om vad den enskilde i ett visst fall har att göra som inte på något sätt är förpliktigande, för att förbudet om att meddela vite i samma sak ska gälla. Den omständigheten att myndigheten påmint adressaten om skyldigheten eller lämnat en uppmaning att vidta vissa åtgärder, bör alltså inte påverka myndighetens rätt att omgående meddela ett vitesföreläggande i samma sak. Inte heller kan ett överklagande av ett oförbindande föreläggande påverka den lägre myndighetens rätt att förnya föreläggandet och i det sätta ut ett viteshot.130

Ett vitesföreläggande ska delges adressaten. Det innebär att beslutet ska ges till känna på något av de sätt som anges i delgivningslagen (2010:1932), vilket framgår av 2 § fjärde stycket viteslagen.

Vitesbeloppet ska framgå av föreläggandet. Vitesbeloppet ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan förmå denne att följa föreläggandet. Beloppet ska vara fast alternativt löpande om förutsättningarna för ett sådant vite är uppfyllda. Om ett vite föreläggs flera personer gemensamt, ska ett särskilt belopp fastställas för var och en av dem. Det innebär att något s.k. solidariskt vitesansvar inte får förekomma (3 och 4 §§viteslagen).

Det kan vara svårt att i det enskilda fallet avgöra vilket vitesbelopp som är rimligt vid beaktande av den enskildes ekonomiska förhållanden. Extremt höga belopp bör dock undvikas av olika skäl. En adressat som skulle löpa risken att hamna på obestånd om vitet utdömdes, kan exempelvis komma att utsättas för en psykisk press som är oacceptabel i sammanhanget. Förhållandet mellan myndigheten och den enskilde kan vidare lätt försämras, om den enskilde genom det höga beloppet anser sig ha blivit utsatt för en extra bestraffning eller ren utpressning från myndighetens sida.131

Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna får vite föreläggas som löpande vite. Ett löpande vite innebär att det redan i det ursprungliga vitesföreläggandet bestäms att ett visst belopp ska

130 Ibid. 131 Ibid.

Rättsliga utgångspunkter Ds 2024:30

förfalla med jämna mellanrum så länge inte föreläggandet följs. Om föreläggandet innehåller ett förbud kan ett löpande vite i stället utformas så att ett visst vitesbelopp förfaller varje gång förbudet överträds (4 § viteslagen). En myndighet kan välja mellan att använda sig av en ordinär vitesföreskrift och att använda löpande vite. Fördelen med ett löpande vite är bl.a. att det kan dömas ut mer än en gång. Ett ordinärt vite har däremot förbrukats när det har dömts ut, vilket innebär att om det fortfarande finns behov av ett viteshot måste myndigheten upprepa hotet i ett nytt föreläggande eller förbud.132

Frågor om utdömande av vite prövas som huvudregel av en förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet eller, om detta har skett efter överklagande i frågan om vitesföreläggande, av den myndighet som har prövat denna fråga i första instans (6 § viteslagen).

Beslutsmyndigheten kan välja om ansökan om utdömande av vite ska göras eller om sådan ansökan inte ska göras. Det finns inte några i lag angivna riktlinjer för när en ansökan om utdömande av det förelagda vitet ska göras utan myndigheten får i varje enskilt fall bestämma vilka faktorer som ska vara vägledande. Vid denna bedömning ingår lämplighets- och skälighetsöverväganden som självklara inslag. Myndigheten kan exempelvis beakta hur den enskilde hitintills har betett sig. Om den enskilde har gjort vissa ansträngningar att följa vitesföreläggandet blir benägenheten att ansöka om utdömande av vitet i allmänhet mindre. Inte sällan uppnår en myndighet effektivare resultat med att gå på ”en mjuk linje” i stället för att driva frågan till sin yttersta spets. Myndigheten bör dock också inse faran i att alltför ofta låta bli att ansöka om vitets utdömande. Risken finns att respekten för myndighetens beslut kan komma att avta hos allmänheten.133

En myndighet kan i stället för att ansöka om utdömande av vitet klargöra för den enskilde att om denne inte inom en viss tid rättar sig efter föreläggandet, så kommer en sådan ansökan att göras. Myndigheten utnyttjar således sin befogenhet att ansöka om vitets utdömande som ett särskilt påtryckningsmedel. Tillvägagångssättet innebär att den enskilde får längre tid på sig att fullgöra vad som

132 Ibid. 133 Ibid.

Ds 2024:30 Rättsliga utgångspunkter

framgår av beslutet. Metoden bör dock inte användas när det föreligger ett starkt intresse av snabb verkställighet.134

Om myndigheten ansöker om utdömande av vitet ska förvaltningsrätten, alternativt den myndighet som annars ska döma ut vitet, vid bedömningen om vitet ska dömas ut pröva om ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse. Om så är fallet ska vitet inte dömas ut. Finns det särskilda skäl, får vitet jämkas (9 § viteslagen). Med begreppet ändamål i den här bestämmelsen avses det ändamål som den föreläggande myndigheten har velat uppnå med sitt beslut. I en situation där den enskilde inte har gjort vad myndigheten har ålagt denne att göra, men prestationen till följd av ändrade förhållanden är obehövlig, ska vitet alltså inte dömas ut.135

Om den beslutade myndigheten har bestämt att beslutet som är förenat med ett vitesföreläggande ska gälla omedelbart, uppkommer frågan om vitet kan dömas ut innan beslutet har vunnit laga kraft om den tidsfristen som har bestämts i myndighetens beslut har passerat och den enskilde inte har gjort vad som ankommit på denne. Högsta förvaltningsdomstolen prövade denna fråga i dom den 10 januari 2024. Majoriteten av domstolens ledamöter ansåg att ett vite enligt ett vitesföreläggande som gäller omedelbart inte ska få dömas ut innan föreläggandet har vunnit laga kraft.136

134 Ibid. 135 Strömberg, Håkan och Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt (JUNO version 28), s. 154 (hämtad 2023-05-15). 136HFD 2024 ref. 4.

5. Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

5.1. Inledning

I detta kapitel ges exempel på sådana risk- och skyddsfaktorer kopplade till föräldraskapet som kan ha betydelse för den ordning som utredningen ska föreslå. I samma syfte lämnas en översiktlig beskrivning av sådana risk- och skyddsfaktorer som har betydelse för barns och ungas utveckling av normbrytande beteende.

Eftersom den ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå ska avse öppna insatser redogörs i kapitlet för betydelsen av detta begrepp och i vilken omfattning socialnämnder beslutar om sådana insatser i dag. I kapitlet ges också exempel på innehållet i öppna insatser, arbetsmetoder och samverkansformer som används i det förebyggande arbetet.

5.2. Risk- och skyddsfaktorer avseende föräldraförmåga

5.2.1. Barns behov i centrum

Barns behov i centrum (BBIC) är ett nationellt enhetligt arbetssätt som i dag används för handläggning, genomförande och uppföljning av ärenden inom den sociala barn- och ungdomsvårdens myndighetsutövning. Syftet med BBIC är att ge socialtjänsterna struktur och systematik för att kunna säkerställa att socialtjänstens arbete utgår från varje barns unika situation, att barnets behov står i

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

centrum, att arbetet håller god kvalitet och att det är rättssäkert. En utgångspunkt i arbetet är den s.k. BBIC- triangeln. Den är utformad utifrån kunskap och forskning om områden som har betydelse för barns behov och utveckling. Triangeln består av sidorna barnets

utveckling, föräldrarnas förmåga och familj och miljö. I centrum står

barnets behov.137

I BBIC finns information om risk- och skyddsfaktorer som är kopplade till de olika områdena i triangeln. De risk- och skyddsfaktorer som beskrivs är identifierade i forskning. Med riskfaktorer inom BBIC avses olika omständigheter som ökar sannolikheten för att barn ska utveckla problem. Med skyddsfaktorer avses förhållanden som ökar barnets motståndskraft vid problem.138

I det följande ges exempel på sådana risk- och skyddsfaktorer som är kopplade till den del av BBIC-triangeln och som avser föräldrars förmåga.

5.2.2. Grundläggande omsorg

Till den grundläggande omsorgen om barnet hör t.ex. att barnet får tillräckligt med mat och sömn på rimligt regelbundna tider och att barnet får tillgång till fysisk aktivitet samt kläder som är anpassade till årstid och rörelsebehov. Barnets personliga hygien och hygienen i boendet tillhör också grundläggande omsorg. Att föräldrar uppmärksammar och tillgodoser barnets behov av hälso- och sjukvård och tandvård vid skada eller sjukdom är också grundläggande omsorg. Likaså att föräldern tar till sig och följer råd om t.ex. föräldraskap, barnets utveckling, beteenden eller sjukdomar som hälso- och sjukvården eller tandvården ger.139

Till den grundläggande omsorgen hör också att ha rutiner i vardagen. Sådana hjälper barn att utveckla en regelbunden rytm och gör livet förutsägbart, vilket bidrar till trygghet. För barn som har olika svårigheter, eller andra riskfaktorer, kan familjerutiner dessutom vara en skyddsfaktor.140

137 Socialstyrelsen (2023), BBIC Grundbok – Barns behov i centrum, s. 8 och 27. 138 Ibid., s. 29. 139 Ibid., s. 67. 140 Ibid., s. 67 ff.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

Föräldrar som inte ser till att barnets behov av daglig omsorg tillgodoses brister således i omsorgen, vilket i sin tur utgör en riskfaktor för barnets hälsa och utveckling.

5.2.3. Stimulans och vägledning

För spädbarn utgör samspelet med föräldrarna den viktigaste stimulansen. I förskoleåldern får lek med jämnåriga en växande betydelse och för barn i skolåldern utgör samvaron med jämnåriga en allt viktigare del av tillvaron. Allvarligt bristande stimulans, där barnet exempelvis försummas, lämnas åt sig själv eller isoleras utgör en form av psykisk misshandel med risk för emotionella, beteendemässiga och kognitiva svårigheter hos barnet. Att ha föräldrar som inte ger stimulans eller inte engagerar sig i barnet utgör därmed en riskfaktor.141

Föräldrarnas roll övergår under barnets uppväxt allt mer till att stödja barnet att engagera sig i utvecklande aktiviteter. Föräldrar har olika ekonomiska förutsättningar att stötta sina barns aktiviteter, men det viktiga är att föräldrarna genom uppmuntran och initiativ hjälper sina barn att ta vara på de möjligheter som finns. Det är samtidigt viktigt att barnet inte behöver vara med i alltför många fritidsaktiviteter eller att barnet tvingas göra saker som barnet inte vill. Likaså är det av vikt att föräldrarna eller någon annan vuxen engagerar sig i barnets skolarbete och skolsituationen i dess helhet.142

Föräldrarnas engagemang behöver kombineras med respekt för barnets integritet. Barn som växer upp med föräldrar som inte engagerar sig i barnet på en rimlig nivå löper ökad risk att utveckla psykosociala problem. Såväl brist på engagemang som ett överdrivet starkt engagemang kan utgöra en riskfaktor för barnets utveckling.143

Föräldrars uppfostringsstil kan också utgöra en riskfaktor. En auktoritär uppfostringsstil som präglas av överdriven kontroll över barnet med många regler och hårda metoder ökar risken både för att barnet utsätts för våld och utvecklar psykosociala problem. Att en förälder är inkonsekvent eller överdrivet tillåtande i sin uppfostran

141 Ibid., s. 70 f. 142 Ibid., s. 70. 143 Ibid.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

är också riskfaktorer för barnets psykosociala utveckling. En inkonsekvent uppfostringsstil innebär exempelvis att föräldern ofta ändrar åsikt om vad som är rätt eller fel och vad barnet får göra eller inte får göra. En förälder som är överdrivet tillåtande kan beskrivas som motsatsen till auktoritär. Det innebär att föräldern inte sätter några gränser och att regler och tillsyn saknas. På motsvarande sätt utgör föräldrars uppmuntran till att barnet utvecklar sin autonomi en skyddsfaktor. Att stödja ett barns autonomi kan t.ex. innebära att stödja barnet att utföra uppgifter själv, uttrycka sina åsikter och att utveckla förmågan att styra över sina känslor även vid motgångar.144

5.2.4. Känslomässig tillgänglighet

Att ha en förälder som är oförutsägbar i relationen utgör en riskfaktor. Det kan handla om att föräldern är oberäknelig i fråga om känslor eller beteenden eller till och med försvinner ur barnets liv under korta eller längre perioder. Detta kan öka risken för att barnets känslomässiga utveckling påverkas negativt, exempelvis genom att barnet får svårt att reglera impulsivitet eller känslor. Att ha föräldrar som brister i sin känslomässiga reglering och i sitt känslomässiga skydd liksom föräldrar som känslomässigt försummar barnet utgör också en riskfaktor.145

Värme och lyhördhet gentemot barnet är viktiga förmågor hos föräldrar för att barnet ska utvecklas väl och få en trygg anknytning. Det är också viktigt att barnet får känna att det alltid går att söka sig till föräldrarna i svåra situationer och få tröst och stöd. Att föräldrar är varma och empatiska när ett barn har upplevt svåra händelser, som exempelvis våld eller en skilsmässa, kan bidra till barnets återhämtning, välmående och utveckling.146

5.2.5. Säkerhet

Psykiskt och fysiskt våld utgör riskfaktorer för barnet, särskilt om det är upprepat, omfattande eller kraftigt. Att utsättas för våld under

144 Ibid., s. 72. 145 Ibid., s. 73 f. 146 Ibid., s. 75.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

uppväxten ökar risken för psykisk och fysisk ohälsa under hela livet. Bland ungdomar finns en förhöjd risk för självskadebeteende och självmordstankar eller försök därtill. Risken ökar också för en utveckling av riskbeteenden, som att dricka alkohol eller använda droger. Därtill ökar risken för normbrytande beteenden och att utöva våld (se avsnitt 5.3.1 angående begreppet normbrytande beteende).147

Ett barn som växer upp i en familj där det förekommer våld har en ökad risk för psykisk och fysisk ohälsa under hela livet, även om våldet utövas mot någon annan än barnet. Det kan handla om verbalt, psykiskt eller fysiskt våld mot någon eller några medlemmar av familjen. Det är en stor stress att en eller flera nära anhöriga utsätts för våld och det medför att hemmet inte är en trygg plats för barnet. Barn som lever med en sådan stress och otrygghet under en längre tid kan utveckla psykisk ohälsa och normbrytande eller aggressiva beteenden. Det finns dessutom en ökad risk för att barnet själv ska utsättas för våld, om någon annan i familjen utsätt för psykiskt eller fysiskt våld.148

Ett barn som utsätts för sexuella övergrepp eller sexuell exploatering har en ökad risk för psykisk och fysisk ohälsa, missbruk eller beroende under hela livet. Under uppväxten är risken högre att barnet utvecklar psykiska problem, inklusive självskadebeteende och självmordstankar och försök till det. Det finns också en ökad risk för utagerande eller normbrytande problem hos barnet eller ungdomen.149

Det är en risk för barn att ha föräldrar som utnyttjar barnet genom att involvera barnet i kriminella handlingar eller handlingar som är socialt stigmatiserande såsom exempelvis att föräldern tvingar barnet att tigga. Det kan även vara föräldrar som lämnar barnet till någon som utnyttjar barnet eller brister i att skydda barnet från att utnyttjas av någon annan, exempelvis i form av människohandel.150

147 Ibid., s. 76. 148 Ibid., s. 77. 149 Ibid., s. 78. 150 Ibid., s. 78 f.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

5.3. Risk- och skyddsfaktorer för att barn utvecklar normbrytande beteende

5.3.1. Definition av normbrytande beteende

Med normbrytande beteende i denna kontext avses negativa, destruktiva beteenden som innebär överträdelser mot regler eller normer i samhället. Begreppet kan således omfatta såväl kriminella handlingar som allvarliga regel- eller normbrott. Det kan röra sig om icke-aggressivt beteende såsom att bryta mot viktigare regler som föräldrar satt upp, rymma hemifrån, skolka, stjäla eller klottra. Det kan också röra sig om aggressivt normbrytande beteende som kan ta sig uttryck i att barnet eller den unge exempelvis slåss, hotar, sexuellt ofredar andra människor eller att barnet eller den unge plågar djur. Det handlar följaktligen om såväl brottsliga handlingar som andra beteenden som inte nödvändigtvis innebär en lagöverträdelse utan i stället är att bedöma som ett normbrott. Denna definition av normbrytande beteende går i linje med den definition som ofta används inom forskning på området.151 Det är även denna definition som Socialstyrelsen använder sig av i sitt kunskapsstöd för att bedöma risker och behov för barn och unga som begår brott eller som har annat normbrytande beteende.152 Andra benämningar på normbrytande beteende är utagerande beteende, kriminalitet, antisocialt beteende och uppförandestörning.153

Ett annat begrepp av intresse att närmare definiera är begreppet socialt nedbrytande beteende som används inom regelverket för när LVU kan aktualiseras. Begreppet socialt nedbrytande beteende utvecklas närmare i avsnitt 4.10.1.

Det finns ingen fullständig förklaring till varför barn eller unga utvecklar ett normbrytande beteende eller begår brott. Forskning visar att det verkar vara flertalet faktorer som i kombination med varandra kan innebära högre risk för att utveckla ett normbrytande beteende. De kan också ha en kumulativ effekt innebärande att ju

151 Andershed, Anna-Karin och Andershed, Henrik (2019), Risk- och skyddsfaktorer för

normbrytande beteende bland unga: Att använda teori och forskning i praktiken, s. 4 f.

152 Socialstyrelsen (2020), Bedöma risk och behov för barn och unga som begår brott eller har

annat normbrytande beteende – kunskapsstöd för socialtjänsten, s. 16.

153 Andershed, Anna-Karin och Andershed, Henrik (2019), Risk- och skyddsfaktorer för

normbrytande beteende bland unga: Att använda teori och forskning i praktiken, s. 4 f.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

fler riskfaktorer desto högre risk. Det är alltså sällan som förklaringen går att finna i en enskild faktor.154

Forskning visar också att ju tidigare det normbrytande beteendet debuterar desto högre är risken att det ska fortsätta över tid ända upp i vuxen ålder och för pojkar är denna risk dessutom högre än för flickor. Ett normbrytande beteende som utvecklas under barndomen riskerar också att drabba barnen på en rad andra sätt längre fram i livet. Dessa barn riskerar exempelvis en låg utbildningsnivå, psykisk ohälsa, missbruk eller arbetslöshet.155

I det följande lämnas en redogörelse för några av de risk- och skyddsfaktorer som redovisas i Socialstyrelsens kunskapsstöd för att bedöma risk och behov för barn och unga som begår brott eller som har annat normbrytande beteende.

5.3.2. Riskfaktorer

Normbrytande beteende

Normbrytande beteende i det nu aktuella sammanhanget utgör en riskfaktor och ökar därmed risken för fortsatt normbrytande beteende. Det kan bero på att beteendet utvecklats till att bli ett fungerande sätt för barnet eller den unge att bete sig på. Ett sådant beteende kan också utlösa negativa reaktioner från andra personer och därmed göra det svårt för dessa barn och unga att skapa varaktiga positiva relationer.156

Problematiska kamratrelationer

Barn och unga med problematiska kamratrelationer, dvs. relationer till kamrater som uppvisar ett normbrytande beteende såsom att använda alkohol eller droger, kan uppleva problem av två olika slag. De kan dels uppleva att de inte accepteras av kamraterna eller att dessa inte vill umgås, dels att de föredrar eller är utlämnade till umgänge med antisociala kamrater. Detta leder i sin tur till att barnet

154 Ibid., s. 7 f. 155 Ibid., s. 6. 156 Socialstyrelsen (2020), Bedöma risk och behov för barn och unga som begår brott eller har

annat normbrytande beteende – kunskapsstöd för socialtjänsten, s. 36.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

eller den unge inte lär sig att samspela med andra på ett positivt sätt och att detta förstärker ett redan uppvisat normbrytande beteende.157

Alkohol- eller droganvändning

Alkohol och droger kan medföra att en person blir mindre hämmad samtidigt som uppmärksamhetsförmågan och omdömet försämras. Detta kan i sin tur öka risken för normbrytande beteende. De flesta studier pekar på att normbrytande beteende föregår problem med alkohol och droger även om det också finns studier som pekar på motsatsen. Om alkohol- eller droganvändningen blir frekvent och problematisk, exempelvis när intaget syftar till att lindra ångest, ökar risken för andra destruktiva mönster såsom försämrade skolprestationer och problematiska kamratrelationer. Dessa samverkar och ökar i sin tur risken för ett normbrytande beteende.158

Föräldrar

En av de viktigaste riskfaktorerna för normbrytande beteende före 12 års ålder är föräldrar och deras egenskaper och uppfostringsmetoder samt kontakten mellan föräldrar och barn. Efter 12 års ålder avtar föräldrarnas relativa inverkan till förmån för andra omständigheter såsom kamratumgänge och närsamhällets strukturer och aktiviteter.159

Psykisk ohälsa hos föräldrar innebär en ökad risk för normbrytande beteende hos barnet. När en förälder är nedstämd eller deprimerad finns en risk att depressionen stör samspelet mellan förälder och barn. Deprimerade föräldrar tenderar att bli mindre emotionellt tillgängliga, mer inkonsekventa och lättretliga, hårda och avvisande. De orkar inte engagera sig i barnets aktiviteter samt brister i tillsyn och övervakning av den unge.160

Bevittnar barnet våld i hemmet ökar också risken för både normbrytande beteende och återfall i kriminalitet. Risken för

157 Ibid., s. 38. 158 Ibid., s. 37. 159 Ibid., s. 58. 160 Ibid., s. 39.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

normbrytande beteende är också större om barnet blir försummat och om det finns konflikter mellan föräldrarna En konfliktfylld relation kan påverka barnet på flera olika sätt. En sådan relation kan t.ex. innebära mindre känsla av trygghet i hemmet, sämre samspel mellan föräldrar och barn och sämre möjligheter för barnet att lära sig konstruktiv problemlösning.161

Det finns också samband mellan föräldrar som själva uppvisar normbrytande beteende och risken för att deras barn utvecklar sådant beteende. Sambandet verkar dock påverkas av graden av negativa uppfostringsmetoder. Överföringen av normbrytande beteende från en generation till en annan kan bl.a. förklaras av en mer negativ relation mellan förälder och barn och föräldrars användning av mindre effektiva uppfostringsmetoder.162

En central riskfaktor för normbrytande beteende är föräldrars bristande engagemang. Det kan t.ex. handla om att föräldrarna inte är involverade och engagerade i barnets liv. Barn och unga som växer upp med föräldrar som inte visar kärlek, värme, tillgivenhet och ömhet löper ökad risk för att utveckla normbrytande beteende.163

I en intervjustudie som Brottsförebyggande rådet (Brå) genomfört med personer som har erfarenhet av kriminella miljöer eller skjutvapenvåld har flera av de intervjuade berättat om att vägen in i kriminalitet har kantats av en rotlös tillvaro med instabila familje- och bostadssituationer. Med svag förankring i både familjen och i skolan har många av intervjupersonerna tillbringat mycket tid under uppväxten utan uppsikt från vuxna.164

Föräldrars svårigheter med uppfostringsstrategier kan också vara en riskfaktor för normbrytande beteende. Det handlar bl.a. om föräldrar som inte har fördömande attityder mot icke önskvärda beteenden och som har svårt att vara konsekventa i sina reaktioner på barnets eller den unges beteenden samt använder hårda uppfostringsmetoder eller våld.165

161 Ibid., s. 59. 162 Ibid., s. 40. 163 Ibid., s. 41. 164 Brå (2019), Skjutningar i kriminella miljöer – en intervjustudie, Rapport 2019:3, s. 24 f. 165 Socialstyrelsen (2020), Bedöma risk och behov för barn och unga som begår brott eller har

annat normbrytande beteende – kunskapsstöd för socialtjänsten, s. 41.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

5.3.3. Skyddsfaktorer

Positiv skolanknytning och prestationer

Positiva förändringar i anknytningen till skolan har i flera studier påvisats hänga ihop med en minskning av normbrytande beteende. Möjligen är skolanknytningen viktigare än själva skolprestationerna vad gäller att motverka utvecklingen av ett normbrytande beteende. En god relation till skolan kan också öka chanserna till positiva umgängen med kamrater genom att barnet eller den unge får möjlighet att träffa kamrater som också har en positiv skolanknytning.166

Positiva umgängen och aktiviteter

Precis som problematiska kamratrelationer ökar risken för normbrytande beteende utgör positiva umgängen en skyddsfaktor. Det handlar inte bara om umgänge med jämnåriga utan även umgänge med exempelvis grannar och mor- eller farföräldrar. Barn och unga som deltar i vuxenledda och regelbundna aktiviteter, t.ex. fritidsaktiviteter, löper också mindre risk för att utveckla ett normbrytande beteende än barn och unga som inte gör det. Anledningen är bl.a. att dessa barn och unga får positiva sociala influenser från kamraterna och de vuxna som leder verksamheten.167

Medvetenhet och motivation

Den som är medveten om och har insikt i det problematiska i sitt beteende kan lättare motiveras att förändra det. Motivation kan i sin tur vara viktigt för att faktiskt uppnå en förändring.168

Engagerade och ansvarsfulla föräldrar

Att föräldrar har gott om tid och ork att engagera sig i sitt barn och är allmänt intresserade och engagerade i barnets liv är sådant som i

166 Ibid., s. 43. 167 Ibid., s. 44. 168 Ibid.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

grunden krävs för att skapa och upprätthålla en varm, trygg, kärleksfull och accepterande relation till sitt barn. När familjen behöver stöd och hjälp är det viktigt att föräldrarna har eller kan inhämta stöd och hjälp från sitt sociala nätverk samt kan använda de stödresurser som samhället erbjuder. Barn vars föräldrar är tydliga i sina restriktiva attityder till normbrytande beteende och droger löper mindre risk för normbrytande beteende och missbruk. Attityden kan t.ex. vara att barnet inte ska dricka alkohol och att föräldrarna i stället uppmuntrar till positiva fritidsaktiviteter.169

Föräldrar som är medvetna, insiktsfulla och reflekterar över barnets problematik och eventuell egen problematik som kan påverka barnets beteende samt föräldrar som är motiverade och vill samarbeta kring bedömning och insatser, utgör en viktig skyddsfaktor.170

5.4. Öppna insatser

5.4.1. Begreppet öppna insatser

I 3 kap. 6 a § första stycket socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, anges att socialnämnden ansvarar för att det finns tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och vårdnadshavares olika behov. Någon definition av begreppet öppna insatser finns inte i nu gällande socialtjänstlag. Av förarbetena till bestämmelsen i 3 kap. 6 a § första stycket SoL följer att begreppet öppna insatser används som ett samlat begrepp för alla insatser som inte innebär heldygnsvård och är alltså insatser som erbjuds den enskilde när denne bor kvar i sitt eget hem. Det kan t.ex. avse en öppen insats i form av en kontaktperson, kontaktfamilj eller förebyggande insatser som riktar sig till individer eller grupper (se prop. 2012/13:10 s. 100). Enligt förarbetena är det inte önskvärt att alltför detaljerat beskriva vilka specifika insatser det handlar om eftersom det kan försvåra en lokal anpassning och skulle kunna leda till att fortsatt metod- och kunskapsutveckling hämmas (prop. 2012/13:10 s. 101).

I lagrådsremissen En förebyggande socialtjänstlag – för ökade

rättigheter, skyldigheter och möjligheter föreslår regeringen en ny

169 Ibid., s. 45. 170 Ibid., s. 46.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

socialtjänstlag och i den kommer uttrycket öppna insatser inte att förekomma (se avsnitt 2.4.1).

5.4.2. Utbudet av öppna insatser

Variationen av insatser i öppna former är stor och det gäller även hur insatserna utformas och vem de riktas till. Det finns öppna insatser som enbart riktar sig till föräldrar eller barn och det finns öppna insatser som riktar sig till både föräldrar och barn. Vissa insatser bedrivs i hemmet medan andra handlar om träffar hos utföraren. De varierar i omfattning och längd och om de bedrivs enskilt, inom familjen eller i grupp.

Socialstyrelsen har skapat en metodguide som samlar bedömningsmetoder och insatser som är aktuella för socialt arbete i Sverige, däribland sådana som riktar sig till barn och unga och sådana som avser föräldrastöd. Att en metod finns med i metodguiden innebär inte att Socialstyrelsen rekommenderar den metoden framför andra.171 Vidare har myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd gjort en översikt av vilka program och metoder för föräldraskapsstöd som finns tillgängliga i dag. Översikten omfattar 30 olika metoder och program.172

Av en kartläggning av socialtjänstens insatser som Sveriges kommuner och regioner (SKR) gjorde år 2022 att en kommun erbjuder i snitt 32, eller cirka en fjärdedel, av de 119 kartlagda insatserna inom området barn och unga. Av de kommuner som deltagit i undersökningen uppgav 40 procent att de erbjuder insatser utöver de kartlagda som ingick i enkäten.173 Det är inte möjligt att utläsa hur stor andel av dessa som är inriktade på barns och ungas normbrytande beteende och hur stor andel som riktas mot barnets eller den unges föräldrar och deras föräldraförmåga, men det kan i vart fall konstateras att variationen i utbudet är stort. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) genomförde år 2020 en systematisk översikt av psykosociala

171 Socialstyrelsen, https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/ evidensbaserad-praktik/metodguiden/ (hämtad 2024-07-29). 172 Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, https://mfof.se/foraldraskapsstod/program-och-metoder-for-foraldraskapsstod--soksida.html (hämtad 2024-07-29). 173 Sveriges Kommuner och Regioner (2022), Kartläggning av socialtjänstens insatser, s. 24.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

öppenvårdsinsatser för att förebygga återfall i brott bland barn i åldrarna 12–17 år. Av översikten framgår att de insatser som var vanligast var ospecificerade stödsamtal med ungdomar respektive föräldrar, kontaktfamilj eller kontaktperson samt ospecificerad familjebehandling eller familjeterapi. Många av insatserna saknar manual, dvs. någon nedtecknad instruktion för hur insatsen ska genomföras finns inte vilket försvårar utvärderingen av dess effekter.174

År 2021 tog Socialstyrelsen fram ett kunskapsstöd med rekommendationer för socialtjänstens arbete med barn i åldrarna 6– 17 som löper en hög risk för fortsatt normbrytande beteende och återfall i brott. Kunskapsstödet innehåller fem rekommendationer om insatser som socialtjänster bör erbjuda och en rekommendation om insats som socialtjänsten inte bör erbjuda.175

5.4.3. Innehållet i öppna insatser

I det följande ges exempel hur olika öppna insatser kan utformas och vilket innehåll de kan ha. Föräldraskapsstöd och familjebehandling är exempel på öppna insatser som är vanligt förekommande. Inriktningen på stödet varierar, bl.a. beroende på vilken problematik det handlar om. Det finns t.ex. föräldraskapsstödjande program som erbjuds föräldrar som upplever att de ofta hamnar i konflikt med sitt barn. Tyngdpunkten kan då ligga på att öka föräldrarnas positiva samspel med sitt barn, förbättra deras förmåga att hantera vardagsproblem och konfliktsituationer i syfte att minska risken för allvarligare beteendeproblem hos barnet på längre sikt. Det finns familjebehandlingar som genomförs i familjens hem. Intensiteten i behandlingen kan variera. För familjer med ungdomar i åldrarna 12– 17 år med allvarliga sociala, emotionella eller utagerande problem finns t.ex. behandlingar som innebär att flera terapeuter finns tillgängliga för familjen dygnet runt hela veckan. Sådana behandlingar kan pågå under 4–6 månader.

174 SBU (2020), Insatser i öppenvård för att förebygga ungdomars återfall i brott – En systematisk

översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter, s. 66 f.

175 Socialstyrelsen (2021), Insatser för att motverka fortsatt normbrytande beteende och återfall i

brott – Kunskapsstöd med rekommendationer för socialtjänstens arbete med barn 6–17 år.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

Det finns också familjebehandlingar som syftar till att minska våld och försummelse mot barn samt att minska barnets symtom på trauma. Behandlingsteman för föräldern kan då vara effekter av våld, föräldrastrategier för att hantera ilska och aktivt lyssnande. Exempel på behandlingsteman för barn kan vara verktyg för att hantera stress, traumaberättelser, uttrycka känslor och reducera ångest.

Barn och unga med beteendeproblematik kan erbjudas öppna insatser i form av gruppbehandling. Fokus kan då ligga på att bygga en positiv relation till barnet, uppmuntra positiva beteenden, konstruktiv kommunikation och stresshantering. Grupperna kan bestå av 4–6 barn och när det gäller omfattningen kan det handla om ca 15 tillfällen om 2,5 timme vardera.

Funktionell familjeterapi är en insats riktar sig till familjer med ungdomar i åldrarna 11–18 år som uppvisar ett utagerande beteende, har begått brott eller missbrukar. Det kortsiktiga syftet med sådana insatser är att förbättra relationerna och kommunikationen i familjen. Med en mer stödjande kommunikation och ökat ömsesidigt samspel inom familjen förväntas det långsiktiga målet att ungdomens antisociala beteende ska upphöra uppnås. Insatsen omfattar vanligtvis 8–12 terapitimmar.176

5.5. Öppna insatser ges genom ett beslut om bistånd eller som service

Öppna insatser kan enligt nu gällande socialtjänstlag komma den enskilde till del efter ett beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL eller utan föregående individuell prövning med stöd av 3 kap. 1 § SoL (service). Utmärkande för biståndsbeslutade insatser är att de endast kan komma den enskilde till del efter en utredning och individuell prövning av den enskildes särskilda behov. Insatsens genomförande och dess omfattning, exempelvis antalet timmar, kan därför variera kraftigt.

Begreppet service brukar användas för att beskriva insatser utan föregående individuell behovsprövning. Någon entydig definition av begreppet finns inte, men det används ofta för att beskriva den

176 https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/evidensbaserad- praktik/metodguiden/fft-funktionell-familjeterapi/ (hämtad 2023-01-03).

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

verksamhet inom socialtjänsten som ges enskilda i form av allmänt inriktade och generellt utformade insatser som är öppna och tillgängliga för alla. Det innebär att enskilda inte behöver ansöka om och beviljas en insats utan de kan själva vända sig direkt till den önskade verksamheten för att få ta del av den.

Service utgörs främst av rådgivning och stöd som följer ett mer eller mindre givet program. Verksamheten planeras och organiseras utifrån efterfrågan och socialtjänsternas bedömning av olika målgruppers behov. Det är emellertid inte alltid möjligt att dra en skarp gräns mellan allmänt inriktad service och behovsprövade insatser eftersom även de förra måste kunna omfatta ett visst mått av individuell anpassning. Detta bekräftas av den kartläggning som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har gjort av vilka typer av insatser som socialtjänsterna erbjuder och hur de beslutas. Kartläggningen visar att 21 procent av de insatser som i dag erbjuds inom verksamhetsområdet barn och unga, erbjuds såväl som behovsprövade som icke behovsprövade insatser.

I lagrådsremissen En förebyggande socialtjänstlag – för ökade

rättigheter, skyldigheter och möjligheter föreslår regeringen att

socialnämnder ska få tillhandahålla insatser för personliga behov utan individuell behovsprövning i syfte att ge socialtjänsterna bättre förutsättningar att erbjuda tidiga och förebyggande insatser.

5.6. Statistik över öppenvårdsinsatser till barn och unga

I Socialstyrelsens årliga statistik delas öppenvårdsinsatserna upp i kontaktperson eller kontaktfamilj, särskilt kvalificerad kontaktperson (SKKP), strukturerade öppenvårdsprogram och personligt stöd. Insatser till vårdnadshavare beviljas som huvudregel barnet eftersom det är barnets behov som ska tillgodoses. Det finns inte någon statistik avseende öppenvårdsinsatser som riktar sig till vårdnadshavare.

Den 1 november 2023 hade knappt 34 900 barn och unga minst en behovsprövad öppenvårdsinsats vilket var en ökning med cirka 1

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

600 barn och unga sedan år 2022.177 Under år 2023 fick totalt 74 663 barn och unga en insats någon gång under året. Vanligast var behovsprövat personligt stöd, följt av strukturerade öppenvårdsprogram. Minst vanligt var insatsen SKKP som totalt 915 barn och unga fick någon gång under året. 12 415 barn och unga fick insatsen kontaktperson/kontaktfamilj någon gång under året. Socialstyrelsen för ingen särskild statistik avseende kontaktperson utan antalet avser alltså både kontaktperson och kontaktfamilj.178

Insatsen kontaktperson/kontaktfamilj är vanligare hos yngre barn. 5 999 barn var i åldern 0–12 år.179 Insatsen SKKP beslutas i större utsträckning för barn i åldrarna 13–17 år jämfört med barn i åldrarna 0–12 år och jämfört med unga. År 2023 var 574 barn i åldersspannet 13–17 år.180

5.7. Samverkansformer i det förebyggande arbetet

Eftersom socialtjänsternas arbete ska präglas av en helhetssyn kring den enskildes sociala situation är det inte bara familjen och närmiljön i övrigt utan också den enskildes förhållanden i vidare mening som behöver beaktas. Med detta avses sådant som rör möjligheten att få arbete, bostad, positiva fritidsförhållanden, att undvika utslagning, segregation och fattigdom i materiell och mer vidsträckt mening. Detta ställer krav på att socialnämnderna samverkar med andra aktörer. Skyldigheten att vid behov samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra föreningar regleras i 3 kap. 5 § SoL.

Socialnämnder har utöver sin allmänna samverkansskyldighet även en särskild skyldighet att samverka i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det ankommer dessutom på socialnämnder att aktivt verka för att samverkan kommer till stånd (5 kap. 1 a § SoL). Nedan följer en redovisning av ett axplock av olika samverkansformer inom socialtjänstens arbete med barn och unga som riskerar att fara illa.

177 Socialstyrelsen (2024), Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga 2023, (art.nr. 2024-10-9204), s. 5. 178 Ibid., bilaga – tabeller. 179 Ibid., bilaga – tabeller. 180 Ibid., bilaga – tabeller.

Ds 2024:30 Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov

5.7.1. Skola, socialtjänst, polis och fritidssektor

Skola, socialtjänst, polis och fritidssektor (SSPF) är en samverkansform som utvecklades för att upptäcka barn och unga som befinner sig i riskzonen för kriminalitet eller missbruk och är således avsett att användas i det brottsförebyggande arbetet. SSPF finns i de flesta kommuner men arbetssättet, målgrupperna (såväl ålder som graden av normbrytande beteende och risk för brottslighet) och tillämpning varierar mellan kommunerna beroende på vilka lokala anpassningar som görs. En förutsättning för att barnet eller den unge ska kunna bli föremål för SSPF är att det finns samtycke från den unge själv eller dennes vårdnadshavare till att uppgifter som omfattas av sekretess får delas mellan de samverkande aktörerna. Ett syfte med informationsdelningen är att de involverade aktörerna ska få en gemensam bild av den unge och dennes situation så att rätt åtgärder kan vidtas och adekvata insatser erbjudas. Dessa antecknas i en särskild åtgärdsplan som även bör innehålla vad den unge själv och dennes vårdnadshavare kan göra för att förhindra en negativ utveckling och hur de kan vara delaktiga i uppföljningen av insatserna. Åtgärdsplanen baseras på vilka skyddsfaktorer som behöver stärkas och vilka riskfaktorer som behöver hindras.181

5.7.2. Sociala insatsgrupper

Sociala insatsgrupper (SIG) beskrivs av Socialstyrelsen som en arbetsform för samverkan mellan lokala aktörer, vanligtvis socialtjänsten, polisen och skolan, där barn och unga som är motiverade att lämna en brottslig bana erbjuds ett samordnat stöd under ledning av socialtjänsten.182 SIG riktar sig till unga med hög risk för fortsatt kriminalitet och annat allvarligt normbrytande beteende. Liksom SSPF krävs samtycke till informationsdelning mellan olika aktörer. Utöver socialtjänst, polis och skola kan

181 Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Skolverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Sveriges kommuner och Regioner (2022), SSPF –

Samverkansformen skola, socialtjänst, polis och fritid, s. 4 ff.

182 Socialstyrelsen (2020), Studier om sociala insatsgrupper – Resultatuppföljning av ungdomar i

SIG och utveckling av lovande arbetsformer, s. 7.

Insatser i öppna former inom socialtjänsten för att möta barns, ungas och vårdnadshavares behov Ds 2024:30

fältarbetare, idrotts- eller kulturföreningar, Arbetsförmedlingen, Kriminalvården, kontaktpersoner, m.fl. behöva involveras. 183

Den s.k. RBM-modellen (Risk, Behov och Mottaglighet) är ett vetenskapligt grundat ramverk som används i arbetet med SIG. I korthet handlar det om att insatsernas omfattning och utformning ska matcha den enskildes risknivå och insatserna ska inriktas mot de riskfaktorer som driver den unges normbrytande beteende. Vidare handlar det om att använda behandlingsmetoder som ger bäst effekt och anpassa dem till den unges individuella förutsättningar att tillgodogöra sig behandlingen. I likhet med SSPF ska en individuell åtgärdsplan upprättas och denna ska kontinuerligt följas upp. Ansvaret för uppföljning och eventuell revidering av åtgärdsplanen ligger på den samordnare som utses för det specifika ärendet.184

183 Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Skolverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Sveriges kommuner och Regioner (2022), SIG –

Samverkan i sociala insatsgrupper, s. 4 f.

184 Ibid., s. 8 f.

6. Kriminalitet bland barn och unga

6.1. Inledning

Rekryteringen av allt yngre barn till kriminella nätverk är oroväckande och lämnar efter sig stort mänskligt lidande. Mycket har redan gjorts för att komma till rätta med denna samhällsutveckling, bl.a. har kommunernas brottsförebyggande ansvar har reglerats i en särskild lag som trädde i kraft den 1 juli 2023, lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. I lagrådsremiss den 26 september 2024 om Ökat

informationsflöde till brottsbekämpningen föreslår regeringen att det

ska införas en ny lag som ger ett antal statliga myndigheter samt kommuner, regioner och skolor en skyldighet att både på begäran och på eget initiativ lämna uppgifter till Polismyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter. Vidare föreslås ändringar i bl.a. offentlighets- och sekretesslagen som innebär en utökad möjlighet för socialtjänsten och hälso- och sjukvården att trots sekretess lämna uppgifter som behövs i brottsbekämpningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

För att förebygga och motverka kriminalitet hos barn och unga ingår i utredningsuppdraget att analysera och lämna förslag som ger socialnämnder möjlighet att besluta om förebyggande insatser i form av föreskrifter på motsvarande sätt som Kriminalvården beslutar om vid påföljden ungdomsövervakning. I detta kapitel behandlas därför frågor som har koppling till barns och ungas kriminalitet. Bl.a. beskrivs kriminalitetens omfattning, orsaker till att barn och unga begår brott och om upphörandeprocessen. I kapitlet redogörs också för relevanta bestämmelser i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LUL, och i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, förkortad LSU.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

6.2. Kriminalitetens art och omfattning

Forskning om barns och ungas brottslighet visar att många gör något brottsligt under ungdomsåren men att majoriteten bara begår några enstaka brott och att endast ett fåtal personer begår många brott. Många barn och unga begår också brott under en kortare period i ungdomsåren och bara en liten andel av dem kommer att fortsätta begå brott i vuxen ålder.185 En liten grupp står för en mycket stor del av brottsligheten.186

De flesta brott som begås av barn och unga är av lindrig karaktär och få brott är grova. De brott som barn och unga generellt begår är i stället olika typer av stöldbrott, mindre allvarliga våldsbrott, skadegörelse och ringa narkotikabrott.187

Brottsförebyggande rådet (Brå) har vid tre tillfällen, senast år 2021, studerat vilka huvudbrott i ungdomars första lagföring som i statistisk mening innebär störst risk för att de senare ska komma att tillhöra den grupp som lagförs många gånger under en uppföljningsperiod. I den första studien, som genomfördes år 2000, identifierades brotten tillgrepp av fortskaffningsmedel, narkotikabrott och stöld som de vanligaste brotten. Studien visade också att det främst var pojkar som lagfördes många gånger och att flickor lagfördes första gången när de var äldre jämfört med pojkar. Den andra studien, som genomfördes år 2011, visade att rån var det vanligaste brottet, åtföljt av tillgrepp av fortskaffningsmedel och brott mot allmän verksamhet. Andra viktiga lärdomar av studien från år 2011 var att det är vanligt att ungdomar som döms för nu nämnda brott är kända av socialtjänsten innan de fyllt 15 år samt att de i större utsträckning hade ett kriminellt umgänge och olika typer av skolrelaterade problem än andra ungdomar.188 Brås senaste rapport från år 2021 beskrivs den närmare nedan.

Barn under 15 år som begår brott

När det gäller brottslighet hos barn under 15 år är de tillgängliga uppgifterna hos Brå framtagna år 2012 och saknar därför

185 Brå (2021), Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att

lämna ett kriminellt liv (Brå 2021:5), s. 14 samt där gjorda hänvisningar.

186 Ibid., s. 14. 187 Ibid., s. 19. 188 Ibid., s. 15 f.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

aktualitet.189 Den 20 december 2023 gav regeringen Brå i uppdrag att ta fram kunskap om utredningar där barn under 15 år misstänks för brott. Inom ramen för uppdraget ska Brå bl.a. beskriva barnen och deras situation samt kartlägga vilka brott som barnen varit misstänkta för och vilka insatser som barnen har fått innan och efter brottstillfället.190 Uppdraget ska redovisas senast i juni 2025.

Polismyndigheten, Polisregion Mitt, publicerade år 2020 rapporten Personer under 15 år misstänkta för brott – fokus på

våldsbrott avseende barn under 15 år som misstänkts för brott.

Rapporten avser åren 2016–2019.191 Rapporten visar bl.a. att det skedde en ökning av såväl antalet anmälda brott där minst en person under 15 år registrerats som misstänkt som antalet personer under 15

år som registrerats som misstänka för något brott. Vidare visar

rapporten att mellan år 2016 och år 2019 ökade antalet misstänka personer under 15 år från 1 023 till 1 283 personer, vilket är en ökning med 25 procent. För anmälda brott där minst en person var under 15 år har registrerats som misstänkt utgjorde våldsbrott den största brottskategorin och svarade för 44 procent av samtliga anmälda brott under år 2019. Detta kan jämföras med misstänkta personer som var 18 år eller äldre, där våldsbrotten utgjorde omkring 20 procent.192

Enligt Polismyndighetens bedömning, utifrån underrättelse- och statistikinhämtning, ansluter sig varje år omkring 1 000 barn och unga till kriminella miljöer.193

Största andelen anmälda brott under den aktuella perioden avseende barn under 15 år utgjordes enligt rapporten av våldsbrott. År 2019 hörde 44 procent av de anmälda brotten till denna kategori. Motsvarande andel beträffande misstänkta personer i åldrarna 18 år och äldre var 20 procent.194 Denna brottskategori svarade också för

189 Brå (2014), Brott begångna av barn, Rapport 2014:20. 190 Regeringsbeslut den 20 december 2023, Uppdrag till Brottsförebyggande rådet att ta fram

kunskap om utredningar där barn under 15 år misstänks för brott, Ju2023/02816.

191 Polismyndigheten, Polisregion Mitt, (2020), Personer under 15 år som misstänks för brott –

fokus på våldsbrott, A062.932/2020.

192 Polisregion Mitt (2020), Personer under 15 år misstänkta för brott – fokus på våldsbrott, A062.932/2020, s. 5 f. 193 Polismyndigheten, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse (2023), Bob - barn och

unga i organiserad brottslighet Redovisning av Polismyndighetens, Socialstyrelsens och Statens institutionsstyrelses uppdrag att föreslå en samverkansstruktur för arbete med barn och unga i och i närheten av miljöer kopplade till organiserad brottslighet (Ju2023/00972), s. 7.

194 Polismyndigheten, Polisregion Mitt, (2020), Personer under 15 år som misstänks för brott –

fokus på våldsbrott, A062.932/2020, s. 6 ff.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

den största ökningen av antal anmälningar under den undersökta perioden (41 procent).

Barn över 15 år som begår brott

Enligt statistik från Brå utgjorde under år 2022 personer i åldern 15– 20 år 19 procent av samtliga misstänkta personer. Brå har konstaterat att generellt sett är andelen misstänkta personer i befolkningen högst bland unga personer och allt lägre med stigande ålder. Brå har vidare konstaterat att antalet misstänkta personer per 100 000 invånare minskade för nästan samtliga åldersgrupper år 2022 jämfört med året innan. Undantaget var just gruppen 15–17 år, som ökade något. Enligt Brå har antalet misstänkta personer per 100 000 invånare totalt sett minskat med 1 procent jämfört med år 2013. Nedbrutet på ålder har åldersgruppen 15–17 år minskat med 2 procent medan statistiken för åldersgruppen 18–20 år var oförändrad mellan de två åren.195

Av Brås senaste rapport om strategiska brott bland ungdomar framgår att 55 procent av ungdomarna i åldrarna 15–17 år som lagfördes för första gången under åren 2010–2014 inte lagfördes fler gånger under uppföljningsperioden åren 2010–2019. Den stora majoriteten unga var således ”engångslagöverträdare” (ca 20 000 ungdomar). En dryg fjärdedel (27 procent) lagfördes två till tre gånger, en sjundedel (15 procent) lagfördes fyra till åtta gånger och 4 procent lagfördes nio eller fler gånger (högaktiva lagöverträdare) under uppföljningsperioden. De ungdomar som lagfördes fyra gånger eller fler (19 procent) stod för drygt hälften (53 procent) av samtliga lagföringar. Andelen högaktiva lagöverträdare var dubbelt så stor i socialt utsatta områden (8 procent) som i andra områden (4 procent) och de hade i regel en lägre debutålder än övriga lagöverträdare.196

Hos flickor var det vanligast att debutlagföringen avsåg ringa stöld (47 procent), medan det hos pojkar avsåg olovlig körning (18 procent). Bland pojkarna som hörde till kategorin högaktiva lagöverträdare var dock rån och grov stöld det vanligast förekommande debutbrottet (18 procent), följt av våld eller hot mot

195 Brå, Kriminalstatistik 2022 Misstänkta personer Slutlig statistik, s. 12 ff. 196 Brå (2021), Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att

lämna ett kriminellt liv, s. 23 ff.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

tjänsteman (17 procent) och övergrepp i rättssak (16 procent). Eftersom det var mycket ovanligt att flickor lagförs nio eller fler gånger (0,6 procent) utgjordes kategorin högaktiva lagöverträdare av flickor som lagförts fyra gånger eller fler. Bland dessa var det vanligaste debutbrottet våld eller hot mot tjänsteman (21 procent) åtföljt av ringa narkotikabrott (16 procent) och olaga hot (13 procent).197

Värdet av strategiska brott som indikator om vilka unga som riskerar en negativ utveckling har generellt sett minskat över tid. Majoriteten av högaktiva lagöverträdare är typiskt sett generella i sin brottslighet och de debutlagförs i större utsträckning för andra brott än för strategiska brott. En faktor som särskilt uppmärksammats i Brås rapport är användningen av narkotika. Nästan alla högaktiva pojkar (96 procent) och en stor majoritet av de högaktiva flickorna (69 procent) lagfördes under uppföljningsperioden för ringa narkotikabrott.

2021-års skolundersökning om brott

Brås skolundersökning bygger på självdeklarationer bland niondeklassare. I studien tillfrågades eleverna bl.a. specifikt om sin delaktighet i stöldbrott, våldsbrott, skadegörelse samt narkotikabrott. Hälften av eleverna (ca 54 000) uppgav att de hade begått något av dessa brott under de senaste tolv månaderna. Stöldbrott var det vanligaste brottet (40 procent), följt av våldsbrott (24 procent), skadegörelse (19 procent) och narkotikabrott (7 procent). Samtliga brottstyper, med undantag för stöld, var vanligast bland pojkar. De bakgrundsfaktorer som tydligast kan sammankopplas med en ökad risk att begå något av de nämnda brotten är, förutom kön, familjesituation och ekonomisk situation. Pojkar med skilda eller separerade föräldrar och med svaga ekonomiska resurser löper således en ökad risk att begå brott.198

Av undersökningen framgår även att de elever som uppgett att de begått något brott i hög grad också utsatts för brott. Bland pojkarna svarade 58 procent att de utsatts för brott och motsvarande svar bland flickor uppgick 63 procent. Utsattheten bland killar som

197 Ibid., s. 29 ff. 198 Brå (2022), Skolundersökningen om brott 2021 – Om utsatthet för och delaktighet i brott, s. 65 ff.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

begått narkotikabrott var generellt större. Exempelvis uppgav 50 procent av de pojkar som begått narkotikabrott att de utsatts för misshandel och 42 procent att de utsatts för stöldbrott. Även bland pojkar som begått minst ett våldsbrott var utsattheten hög. Exempelvis uppgav 42,6 procent att de utsatts för misshandel. Samma mönster framträdde hos flickor. Av de flickor som svarade att de begått narkotikabrott uppgav 66 procent att de utsatts för sexualbrott och 49 procent att de utsatts för misshandel.199

6.2.1. Orsaker till kriminalitet

Det finns ingen entydig förklaring till varför människor begår brott eller utvecklar ett kriminellt beteende. Som tidigare har nämnts är det en mycket liten del av de barn och unga som begår brott som utvecklar normbrytande eller kriminella beteenden och brottslighet i sig över en längre tid. Majoriteten är endast brottsaktiva under sin tonårsperiod och problematiken kan därför främst kopplas till övergången till vuxenlivet. Den mindre gruppen brottsaktiva har dock allvarligare problem och sårbarheter som framträder tidigt i barndomen. De har exempelvis inlärningssvårigheter, aggressionsproblem och bristande självkontroll. Majoriteten av dem har gemensamt att de vuxit upp med utsatta livsvillkor såsom fattigdom och trångboddhet i utsatta områden.200

Forskningen har lyft bostadsområdets betydelse för utvecklingen av normbrytande och kriminellt beteende. Utbredd trångboddhet i utsatta områden för med sig att många unga vistas i trappuppgångar och på gatan. Dessa platser kan i sin tur bli det som kallas kriminaliserande arenor, dvs. platser där kriminella handlingar planeras, lärs ut och genomförs, där det är såväl möjligt som socialt accepterat att planera och genomföra kriminella handlingar. Dessa platser kan också betraktas som sådana där ett slags övergångsrit sker, där främst pojkar vill visa vad de går för och blir kriminella.201Detta gäller också barn och unga som involveras i kriminella nätverk.202

199 Ibid., s. 81 ff. 200 Gerell, Manne, Hallin, Per-Olof, Nilvall, Kim och Westerdahl, Stig, red. (2020), Att vända

utvecklingen – Från utsatta områden till trygghet och delaktighet, s. 79 f.

201 Ibid., s. 85. 202 Brå (2023), Barn och unga i kriminella nätverk – En studie av inträde, brott, villkor och

utträde, Rapport 2023:13, s. 26 f.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

De skydds- och riskfaktorer som redogörs för i avsnitt 5.3 har lika stor betydelse för utvecklingen av kriminella beteenden som för övriga normbrytande beteenden. Därtill finns ett antal faktorer som kan locka unga att involveras i kriminella gäng och nätverk. En del av rekryteringen sker genom att äldre unga vuxna uppvaktar yngre barn och unga, t.ex. genom smicker och dyra gåvor samtidigt som de äldre vilseleder och manipulerar de yngre till att tro att relationen är jämlik när den i själva verket är hierarkiskt och starkt kontrollerad.203 Gängen och nätverken kan erbjuda ett sammanhang som upplevs som stimulerande och där den unge känner sig sedd, bekräftad och respekterad. Möjligheten att tjäna pengar, som kan ha stor betydelse för den unges och familjens försörjning, bör inte förringas. Även jakten på kickar, status och fester samt möjligheten att utvecklas och bli en ”man” har betydelse för ungas indragning i kriminella grupperingar.204 Det förekommer också att barn och unga tvingas in i kriminella nätverk genom hot, hållhakar och påhittade skulder som de tvingas betala av genom att sälja droger, förvara vapen eller andra föremål m.m. åt det kriminella nätverket.205

6.2.2. Upphörandeprocessen

Att upphöra med kriminalitet är en komplex process som inbegriper mer än bara en avsaknad av brottslighet. Under denna process tycks barnet eller den unge befinna sig mellan två liv, det kriminella och det konventionella, utan att helt och hållet kunna identifiera sig med något av dem. Det finns få studier om eventuella könsskillnader i upphörandeprocessen. De som finns pekar dock mot att processen är densamma för flickor och pojkar. Processen som unga genomgår kännetecknas av kognitiva, emotionella och sociala förändringar som påverkas av flertalet underlättande och försvårande omständigheter. 206 Några av dem redovisas nedan. Redogörelsen utgår från Brås kunskapssammanställning av befintlig forskning inom upphörandefältet.

203 Ibid., s. 32 ff. 204 Gerell, Manne, Hallin, Per-Olof, Nilvall, Kim och Westerdahl, Stig, red. (2020), Att vända

utvecklingen – Från utsatta områden till trygghet och delaktighet, s. 107 f.

205 Brå (2023), Barn och unga i kriminella nätverk – En studie av inträde, brott, villkor och

utträde, Rapport 2023:13, s. 34 ff.

206 Brå (2021), Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att

lämna ett kriminellt liv, s. 50, 52–53 och 79.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

Underlättande och försvårande omständigheter

Till de underlättande omständigheterna räknas exempelvis sådana som den enskilde inte rår över, såsom stigande ålder, samt sådana som är svårare att påverka och som ofta hänger samman med stigande ålder, som fallet är med psykologisk mognad. Flera omständigheter är emellertid sådana som går att påverka. Ett viktigt exempel är icke-kriminellt umgänge. Kamrater som inte själva begår brott, en ny kärleksrelation och delaktighet i verksamheter som direkt eller indirekt bidrar till samhället är exempel på ickekriminellt umgänge som underlättar ett upphörande.207 Just det senare har i en studie som Brå hänvisar till visat sig ha det starkaste sambandet med upphörande bland sex studerade skyddsfaktorer. Forskarna i studien konstaterade att ett prosocialt deltagande har så stor betydelse att det är osannolikt att någon kan upphöra med brottslighet enbart genom att avsluta sitt kriminella umgänge utan att samtidigt ersätta det med ett prosocialt umgänge.208

Händelser som innebär ett avbrott i kriminellt aktiva barn och ungas vardagsliv och rutiner har också visat sig kunna både påbörja och underlätta en upphörandeprocess. Det kan handla om omvälvande händelser såsom frihetsberövande, förlust av närstående, överdos eller utsatthet för våld som ger upphov till ett avbrott i livsrutinerna och kan medföra att den enskilde får en möjlighet att ifrågasätta sin livssituation. Det kan dock också röra sig om positiva händelser som att den enskilde får en anställning, vilket i sin tur får flera positiva följder såsom nytt umgänge, nya vardagsrutiner, lagliga inkomster och en förändrad självbild. Även förflyttning kan utgöra ett avbrott i vardagsrutinerna som dessutom påverkar flera andra omständigheter såsom umgänge, skolgång och bostadsområde.209

Vuxna positiva förebilder (ledsagare) har i forskningen visat sig ha stor betydelse i upphörandeprocessen. I en studie som Brå hänvisar till fann forskare att socialt stöd från och anknytning till prosociala vuxna var den enskilt viktigaste faktorn vid upphörande. Betydelsen av dessa förebilder är inte avhängig av vilken profession eller arbetsuppgift den vuxne har. I stället är det i första hand fråga om de kan vinna unga lagöverträdares tillit. Ledsagarna behöver

207 Ibid., s. 54 ff. 208 Ibid., s. 59. 209 Ibid., s. 60 ff.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

bygga upp en tillitsfull relation och tränga igenom den misstro som barn och unga med en kriminell identitet ofta känner mot myndigheter. I det avseendet är det viktigt att lyssna på barnen och de unga, väcka deras motivation och ge bekräftelse på förändringar de åstadkommer.210

Flera omständigheter kan verka såväl underlättande som försvårande för upphörandeprocessen. Det rör sig exempelvis om barnets eller den unges skolgång och faktorer kopplade till den unges uppväxt. En problematisk skolgång med hög frånvaro eller en oavslutad skolgång gör det svårare för barnet eller den unge att upphöra med en kriminell livssituation eftersom det kan begränsa möjligheten att försörja sig och etablera en identitet. Samtidigt kan goda skolresultat ge en bred väg in i samhället genom arbete, försörjning, kunskaper och umgänge och således underlätta ett upphörande. Forskning visar att barnets föräldrar spelar störst roll upp till 12 års ålder, såväl beträffande risk- som skyddsfaktorer. Faktorer såsom en konfliktfylld familjesituation, missbruk hos föräldrar, kränkande eller kriminellt belastad pappa och kriminellt aktiva syskon försvårar ett upphörande liksom motsatsen kan vara underlättande.211

Missbruk, psykisk ohälsa, neurologiska sårbarheter, beteende- och personlighetsstörningar och känslor av ensamhet och misstro är exempel på omständigheter som försvårar upphörandet. De senare kan beskrivas som en avsaknad av eller bristande samhörighet, prosociala ledsagare, familjeanknytning och svag självkänsla, dåligt självförtroende och misstro mot myndigheter. Dessa omständigheter medför att barnet eller den unge använder sin negativa självbild som bevis på att han eller hon inte kan förändras och att inga myndigheter eller andra aktörer kan hjälpa honom eller henne. Inte sällan har barnet eller den unge utvecklat strategier för att möta omgivningens syn och reaktioner genom ett aggressivt beteende eller missbruk av narkotika, antingen som självmedicinering eller som ett sätt att ”klara av” att begå vissa brott.212

210 Ibid., s. 63. 211 Ibid., s. 68 f. 212 Ibid., s. 76 ff.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

Faktorer av betydelse för att stärka och stödja upphörandeprocessen

Motivation till förändring är enligt forskningen bland de viktigaste, om inte den enskilt viktigaste, faktorn vid upphörande. Minst lika viktigt är att den uppmärksammas av barnets eller den unges omgivning och att omgivningen är observant inför tecken på att barnet eller den unge börjar omvärdera sin situation och t.ex. visar en önskan om att ha goda relationer till anhöriga.213

Enligt Brås kunskapssammanställning visar forskningen att barnets eller den unges huvudsakliga syfte med upphörande också har betydelse för hur djup eller långsiktig förändringen kan bli. Barn eller unga som vill lämna kriminaliteten bakom sig för att de vill undvika något som de upplever som obehagligt eller negativt, t.ex. att bli frihetsberövade eller att uppröra sina föräldrar, stannar ofta vid den första fasen i processen, s.k. primärt upphörande. Barn och unga som i stället motiverar sitt upphörande med att de söker efter något har i regel påbörjat den andra fasen, ett sekundärt upphörande.214 Kännetecknande för denna fas är att barnets eller den unges självbild genomgår en förändring och han eller hon förmår ta avstånd från sina tidigare handlingar och skilja på den person som han eller hon var förut och den som han eller hon är nu.215

För att lyckas med långsiktiga förändringar behöver stödet från omgivningen inriktas på att förstärka de faktorer som uppmuntrar och upprätthåller den barnets eller den unges förändringsvilja. Det är därmed viktigt att identifiera de omständigheter som verkar underlättande och de som verkar försvårande och hjälpa barnet eller den unge att sätta upp realistiska mål inför framtiden med dessa individuella förutsättningar som utgångspunkt. En annan aspekt att ta hänsyn till är vikten av att inte betrakta återfall i brott som ett misslyckande och stötta barnet eller den unge när denne själv betraktar det inträffade som ett bevis för att han eller hon inte kan förändras och som bekräftar dennes negativa självbild. När barn och unga själva får välja metoder att använda sig av för att upphöra med brott föredrar de, enligt Brå, bl.a. guidning genom relationer med ledsagare, nära anhöriga eller andra vuxna som kan stötta dem och

213 Ibid., s. 84 och 87. 214 Ibid., s. 83. 215 Ibid., s. 50 f.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

att arbeta mot långsiktiga mål som innefattar att söka arbete och anstränga sig mer i skolan.216

Effekten som långvariga sociala och ekonomiska resursbrister har på barns och ungas möjlighet att känna hopp inför framtiden och föreställa sig ett liv inom det konventionella samhället är stor. För dessa unga är det särskilt viktigt att få tillgång till utbildning och meningsfulla fritidsaktiviteter som kan medföra ökade individuella resurser som i sin tur kan bidra till att upprätthålla hoppet om förändring.217

6.3. Socialnämnders kännedom om att ett barn är misstänkt för brott

Polismyndigheten omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL och genom en anmälan från den myndigheten kan en socialnämnd få kännedom om att ett barn är misstänkt för ett brott.

Socialnämnden kan även få kännedom om en brottsmisstanke genom en underrättelse som skett med stöd av lagen LUL. I 6 § nämnda lag anges att om någon som inte har fyllt 18 år skäligen är misstänkt för ett brott som kan leda till fängelse, ska socialnämnden genast underrättas. Även 34 § LUL är av relevans. Enligt denna bestämmelse ska socialnämnden omedelbart underrättas bl.a. när någon kan misstänkas för att före 15 års ålder ha begått ett brott på vilket fängelse kan följa.

En socialnämnd skulle vidare kunna få kännedom om att ett barn är misstänkt för ett brott genom orosanmälan från någon annan, någon som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL eller någon som gör en anmälan enligt 14 kap. 1 c § SoL.

Socialnämnden kan också få kännedom om en brottsmisstanke genom information på annat sätt, t.ex. genom att en förälder hör av sig till socialnämnden och berättar om detta. Som utgångspunkt kan dock antas att en socialnämnd då redan har fått informationen från Polismyndigheten.

216 Ibid., s. 87 ff. 217 Ibid., s. 89.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

6.4. Unga lagöverträdare

6.4.1. Lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare

I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LUL, finns, som ett komplement till rättegångsbalken särskilda bestämmelser om handläggning hos Polismyndigheten, åklagare och domstol av mål och ärenden om brott där den misstänkte inte har fyllt 21 år (1 § LUL). I det följande redovisas de bestämmelser i lagen som är av relevans för de överväganden och förslag som kommer redovisas i kapitel 10 och 15.

Underrättelse till vårdnadshavare och deras närvaro vid förhör

Det är föräldrarna som primärt har ansvaret för barns fostran och vård och det har därför ansetts vara en självklarhet att föräldrarna så snart som möjligt ska få veta om deras barn misstänks för brott (prop. 1983/84:187 s. 34 och prop. 1987/88:135 s. 32 f.). Detta gäller oaktat vilket brott det handlar om då det är angeläget att en reaktion sker på ett tidigt stadium när en ung människa hamnat i riskzonen och eftersom det i första hand är då som föräldrarnas engagemang måste mobiliseras (prop. 1987/88:135 s. 33).

Av 33 § LUL framgår att barnets vårdnadshavare eller annan som svarar för barnets vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till den unge omedelbart ska underrättas om barnet kan misstänkas för att före 15 års ålder ha begått ett brott och om en utredning enligt 31 § LUL har inletts. Den som har underrättats ska också kallas till förhör som hålls med barnet. Om det skulle vara till men för utredningen eller det annars finns särskilda skäl mot det får såväl underrättelse som kallelse till förhör emellertid underlåtas. För unga misstänkta som har fyllt 15 år men inte 18 år gäller att vårdnadshavaren, enligt 5 § LUL, ska underrättas när barnet är skäligen misstänkt för brott om det inte är till men för utredningen eller det annars finns särskilda skäl mot det.

Underrättelsen ska ytterst syfta till att få vårdnadshavarens uppmärksamhet och få denne att engagera sig i barnets situation (prop. 1987/88:135 s. 34). Exempel på när en underrättelse får underlåtas har i förarbetena angetts vara om vårdnadshavaren är

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

misstänkt för delaktighet i det brott som barnet är misstänkt för eller om det skulle vara till större skada än nytta för barnet om vårdnadshavaren underrättas, exempelvis om det finns risk för att underrättelsen skulle leda till kroppslig bestraffning (prop. 1987/88:135 s. 33, prop. 1994/95:12 s. 97 och prop. 2001/02:111 s. 25). Att vårdnadshavaren ska kallas till förhör innebär ingen rätt att också närvara vid själva förhöret (se 23 kap. 10 § rättegångsbalken).

Underrättelse till en socialnämnd och närvaro vid förhör

LUL innehåller även flera bestämmelser som reglerar en socialnämnds eller en företrädare för socialtjänstens inblandning i mål och ärenden som ska handläggas enligt lagen.

Av 7 § LUL framgår att en företrädare för socialtjänsten ska närvara vid förhör med den som inte har fyllt 18 år och som är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa, om det inte finns särskilda skäl mot det och det kan ske utan men för utredningen. Bestämmelsen fick ändrad utformning genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2023 och innebär att skyldigheten att närvara vid förhör sedan dess har skärpts. Av förarbetena framgår att särskilda skäl att inte närvara kan t.ex. vara om en företrädare för socialtjänsten hastigt drabbats av sjukdom och någon ersättare inte kunnat ordnas. Om socialtjänsten sedan tidigare har omfattande kännedom om barnet, det påstådda brottet och omständigheterna kring detta, samtidigt som barnet inte bedöms vara i behov av stöd vid förhöret av en företrädare för socialtjänsten, kan det också finnas särskilda skäl att inte närvara. Samma sak kan gälla om det är fråga om brottslighet av mindre allvarligt slag. Lagrådet framhöll dock att det även vid mindre allvarlig brottslighet kan finnas behov av att en företrädare för socialtjänsten närvarar varför regeringen har påpekat att en bedömning får göras i varje enskilt fall (prop. 2022/23:78 s. 67).

I 31 § LUL regleras brottsutredningar mot den som inte har fyllt

15 år. I bestämmelsens första stycke anges att om någon kan

misstänkas för att före 15 års ålder ha begått ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år eller ett straffbelagt försök, en straffbelagd förberedelse eller en straffbelagd stämpling till ett sådant brott ska en utredning om brottet inledas,

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

om inte särskilda skäl talar emot det. Andra stycket anger att en utredning om brott, på begäran av socialnämnden, även får inledas i andra fall avseende någon som inte har fyllt 15 år om socialnämnden bedömer att utredningen kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av socialtjänstens insatser för den unge. I tredje stycket anges att en utredning även i andra fall får inledas om det behövs för att klarlägga om någon som har fyllt 15 år har tagit del i brottet, om det behövs för att efterforska gods som har kommits åt genom brottet eller som kan bli föremål för förverkande, eller om det av andra skäl är påkallat med hänsyn till allmänna eller enskilda intressen.

I 34 § LUL anges, i tillägg till att socialnämnden omedelbart ska underrättas när någon kan misstänkas för att före 15 års ålder ha begått ett brott på vilket fängelse kan följa och när en utredning enligt 31 § samma lag har inletts, att vid förhör med barnet i en utredning enligt 31 § första eller andra stycket LUL ska en företrädare för socialtjänsten närvara om det inte finns synnerliga skäl mot det.

I samband med införandet av regleringen avseende socialtjänstens närvaro vid polisförhör vid utredningar när barn under 15 år kan misstänkas för brott angavs att socialnämnden i samband med polisförhöret bör ge barnet och vårdnadshavarna möjlighet till ett uppföljande samtal och att det bör hållas i omedelbar anslutning till förhöret medan saken fortfarande känns aktuell. Ett uppföljande samtal kan ses som ett led såväl i socialnämndens uppsökande informerande verksamhet som i dess skyldighet att inleda en utredning när någon åtgärd av socialnämnden kan komma i fråga. Vidare framhölls vikten av att det finns en jourverksamhet inom socialtjänsten eftersom det utgör en utomordentligt viktig uppgift för en fungerande socialtjänstorganisation att ge tillgång till sociala tjänster även utom kontorstid (prop. 1983/84:187 s. 19 f.).

Regleringen om att närvaro vid förhör ska ske om det inte finns

synnerliga skäl mot det trädde i kraft den 1 juli 2023 och innebär ett

skärpt krav på socialtjänstens närvaro. Kravet innebär att möjligheten till undantag från närvarokravet är starkt begränsad. Regeringen har uttalat att som utgångspunkt bör det handla om förhinder som inte har kunnat förutses eller undvikas och då någon företrädare för socialtjänsten trots stora ansträngningar inte kan närvara. Att socialtjänsten sedan tidigare har kännedom om barnet,

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

eller att insatser för barnet med anledning av brottsmisstanken redan har inletts, bör i normalfallet inte anses utgöra synnerliga skäl (prop. 2022/23:78 s. 72).

Är det fråga om en utredning enligt 31 § tredje stycket LUL ska en företrädare för socialtjänsten närvara vid förhör med barnet om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilda skäl ska förstås på samma sätt som regleringen i 7 § LUL vilken har beskrivits närmare inledningsvis i detta avsnitt.

Beslut om straffvarning

Om någon har begått ett brott innan denne har fyllt 18 år, får åklagaren besluta om straffvarning. Straffvarning aktualiseras när en förundersökning är avslutad och den misstänkte är s.k. slutdelgiven. En förutsättning är i princip att brottet är erkänt. Ett beslut om straffvarning innebär att åtal inte väcks.

Straffvarning får beslutas, om barnet blir föremål för vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen, vård eller annan åtgärd enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, eller annan åtgärd som innebär att barnet får hjälp eller stöd och det med skäl kan antas att det därigenom vidtas vad som är lämpligast för barnet. Straffvarning får också beslutas om det är uppenbart att brottet har skett av, såsom det anges i lagtexten, okynne eller förhastande (17 § LUL).

Barnet ska underrättas om ett beslut om straffvarning vid ett personligt möte med åklagaren inom två veckor efter det att beslutet har fattats. Till ett sådant möte ska barnets vårdnadshavare eller någon annan som svarar för barnets vård och fostran samt annan som har en fostrande roll i förhållande till barnet kallas, om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det. Även företrädare för socialtjänsten bör ges tillfälle att närvara (18 § LUL).

I Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden (RåR 2006:3) anges att mötet ska ges sådan form och innehåll att det för barnet framgår att straffvarningen är en allvarligt menad varning från samhällets sida. Vidare ska åklagaren enligt riktlinjerna gå igenom vad det skötsamhetskrav som regleras i LUL (22 §) innebär och vilka konsekvenser ett återfall i brott eller annan misskötsamhet kan medföra. I skötsamhetskravet ligger främst att barnet ska avhålla

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

sig från fortsatt brottslighet. Det är emellertid också väsentligt att åklagaren framhåller betydelsen av att barnet t.ex. fullföljer en påbörjad utbildning, sköter sitt arbete, genomgår en överenskommen behandlingsplan eller avhåller sig från drogmissbruk. Enligt riktlinjerna bör det klart markeras för barnet att skötsamhetskravet är något som är knutet till beslutet om straffvarning. Riktlinjerna anger vidare att det även är lämpligt att barnet berättar om sin syn på brottet och vad som har föranlett det samt hur barnet tänkt sig att iaktta skötsamhetskravet. Avslutningsvis anges att det är viktigt att åklagaren förvissar sig om att barnet förstått innebörden och konsekvenserna av meddelad straffvarning.218

Har åklagaren vid ett beslut om straffvarning enligt 17 § LUL förutsatt att socialnämnden vidtar en åtgärd, ska åklagaren, enligt 3 § förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, ta reda på om åtgärden kommer till stånd. Samma bestämmelse anger att om socialnämnden inte vidtar åtgärden, ska åklagaren anmäla detta till Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

Är det uppenbart att ett personligt möte inte kan genomföras inom den föreskrivna tiden får mötet äga rum senare. Kan ett personligt möte inte genomföras ska barnet underrättas skriftligen om beslutet om straffvarning (18 § andra stycket LUL). Det finns inte någon möjlighet att tillgripa tvångsåtgärder om barnet eller en vårdnadshavare inte kommer till sammanträffandet för meddelandet av straffvarningen (prop. 1994/95:12 s. 101).

6.4.2. Ungdomspåföljder

I 32 kap. brottsbalken regleras de s.k. ungdomspåföljderna, dvs. påföljder som är förbehållna barn och unga. Det handlar om ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning och sluten ungdomsvård.

Ungdomsvård får dömas ut endast om socialnämndens planerade

åtgärder, i förekommande fall i förening med ungdomstjänst eller böter (32 kap. 3 § brottsbalken), kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges

218 Åklagarmyndigheten, Riksåklagarens riktlinjer för handläggning av ungdomsärenden (RåR 2006:3), s. 15 f.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

tidigare brottslighet. Om åtgärderna ska vidtas med stöd av socialtjänstlagen, dvs. med frivillighet, ska rätten besluta en föreskrift om att den unge ska följa det ungdomskontrakt som upprättats av socialnämnden. Innehållet i kontraktet ska framgå av domen. Om åtgärderna i stället ska vidtas tvångsvis med stöd av LVU, ska den vårdplan som upprättats av socialnämnden fogas till domen.

Ungdomstjänst får dömas ut om påföljden är lämplig med hänsyn

den unges person och övriga omständigheter. Den närmare regleringen för förutsättningarna för denna påföljd finns reglerade i 32 kap. 2 § brottsbalken. Enligt 5 kap. 1 b § SoL ansvarar kommunen för att ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske. Socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. Socialnämnden ska även kontrollera att arbetsplanen följs.

Enligt 32 kap. 3 a § brottsbalken kan den som har begått brott innan han eller hon fyllt 18 år dömas till ungdomsövervakning om varken ungdomsvård eller ungdomstjänst är tillräckligt ingripande påföljder med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Ungdomsövervakning innebär att den dömde ska medverka i verkställighetsplanering och följa det som anges i verkställighetsplanen. Den närmare utformningen av verkställigheten bestäms av Kriminalvården och regleras i lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning.

Ungdomsövervakningen innebär som regel tre obligatoriska moment. Kriminalvården ska förordna en särskild koordinator för den dömde. Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den dömde och träffa denne under verkställigheten samt genom kontroll, stöd och hjälp verka för att verkställighetsplanen följs. Den dömde ska som utgångspunkt träffa koordinatorn två gånger i veckan om inte Kriminalvården beslutar att antalet möten ska begränsas till ett i veckan (8 och 17 §§). Förutom möten med koordinatorn innebär ungdomsövervakningen en inskränkning av rörelsefriheten så att den dömde är förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan 18 på kvällen till klockan sju på morgonen, s.k. helghemarrest. Ett sådant förbud kan under vissa förutsättningar ersättas med annan sorts rörelseinskränkning, t.ex. en skyldighet att vara på en viss plats eller ett förbud att vara på en viss plats (se 18–

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

21 §§). Kontrollen av att förbuden följs görs med elektroniska hjälpmedel, om det inte finns särskilda skäl mot det (se närmare avsnitt 12.3.1).

Genom verkställighetsplanen ska den dömde även vara förbjuden att bruka narkotika, alkohol och andra berusningsmedel. Den dömde är också skyldig att på begäran lämna prov för kontroll av att förbudet följs (22 §). Verkställighetsplanen får dessutom innehålla föreskrifter om boende, skolgång eller annan sysselsättning, fritid, missbruksbehandling, annan vård och behandling, och andra åtgärder som syftar till att förebygga att den dömde återfaller i brott eller på annat sätt utvecklas ogynnsamt (15 §). Bedömningen av om sådana förhållanden ska regleras i verkställighetsplanen ska grunda sig på vad som framkommit under verkställighetsplaneringen om de riskfaktorer som bör motverkas och skyddsfaktorer som bör understödjas (prop. 2019/20:118, s. 144 f.).

Det kan i detta sammanhang nämnas att Utredningen om skärpta

regler för unga lagöverträdare i delbetänkandet Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga (SOU 2024:39)

föreslår att en ny påföljd, utvidgad ungdomsövervakning, ska införas. Förslaget innebär bl.a. att rörelseinskränkningarna ska gälla varje kväll och natt liksom under dagtid utöver den tid den dömde förvärvsarbetar, deltar i utbildning eller organiserade fritidsaktiviteter, gör vårdbesök eller liknande. Förslaget som lämnats är att den dömde ska ha rätt att under dagtid eller kvällstid vistas utanför bostaden tio timmar per vecka för sådana aktiviteter som bygger på den dömdes önskemål, såsom att besöka släktingar eller vänner eller gå på bio. Den kortaste tiden som utvidgad ungdomsövervakning får pågå föreslås överstiga ett år och den längsta tiden föreslås få bestämmas till högst tre år. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Enligt 32 kap. 5 § brottsbalken ska den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år, när påföljden bör bestämmas till fängelse, i stället för fängelse som utgångspunkt dömas till sluten ungdomsvård under viss tid. Detta gäller inte om det, med hänsyn till den tilltalades ålder vid lagföringen eller annan omständighet, finns särskilda skäl däremot. Närmare om regleringen avseende sluten ungdomsvård beskrivs i det följande.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

6.5. Särskilt om verkställighet av sluten ungdomsvård

6.5.1. Verkställigheten sker vid särskilda ungdomshem

När ett barn eller ung person döms till sluten ungdomsvård får rätten bestämma tiden för påföljden till lägst 14 dagar och högst fyra år. Bestämmelser om verkställighet av sluten ungdomsvård finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, förkortad LSU.

Verkställigheten av sluten ungdomsvård ska ske vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU (1 § LSU). SiS ansvarar för verkställigheten av sluten ungdomsvård. Verkställigheten ska planläggas och genomföras efter samråd med socialnämnden i den dömdes hemort och inleds genom att den dömde tas in i särskilt ungdomshem (3 och 4 §§ LSU). Så snart domen på sluten ungdomsvård har börjat verkställas, ska SiS fastställa dagen för verkställighetens slut. En ny sådan slutdag ska fastställas om omständigheterna ger anledning till det (11 § LSU). Av 15 § LSU framgår att de särskilda befogenheter som regleras i 16, 17, 17 b, 17 c, 19 och 20 §§ LVU gäller även för den som får sluten ungdomsvård. Av 18 § andra stycket LSU framgår att elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera villkor som ställts om var den dömde ska befinna sig vid vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet (se avsnitt 12.3.1).

6.5.2. De dömda har ofta en omfattande problematik bakom sig

I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har Tove Pettersson undersökt återfall, utslussningsverksamhet och eftervård bland dömda till sluten ungdomsvård 1999–2017.219 Av rapporten framkommer att de barn och unga som döms till sluten ungdomsvård ofta har en omfattande problematik bakom sig.

De dömda har i de flesta avseenden en mycket likartad problematik som de unga som socialnämnden placerar vid särskilda ungdomshem via LVU-lagstiftningen. Det innebär att de redan i

219 Pettersson, Tove (2023), Tuffa tag och tillit – en ESO-rapport om utslussning, eftervård och

återfall för dömda till sluten ungdomsvård, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig

ekonomi (ESO) 2023:9.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

unga år, utöver eget problembeteende också har levt ett liv präglat av exempelvis olika problem i familjen, skomisslyckanden och psykisk ohälsa.220 De dömda har också före domen ofta varit föremål för socialtjänstens insatser, både frivilliga och genom tvång. Nästan hälften av de som avtjänat sluten ungdomsvård vid ett särskilt ungdomshem har vid något tillfälle före domen varit placerad vid ett särskilt ungdomshem med stöd av LVU. En del av dessa barn och unga kan antas ha varit placerade vid ett särskilt ungdomshem till följd av det aktuella brottet i stället för att vara häktade (jfr 24 kap. 4 § rättegångsbalken och 23 § LUL). I en tidigare studie visade sig dock majoriteten av LVU-placeringarna har skett minst tre månader före att den dömde började avtjäna sin LSU-dom och cirka 40 procent av de dömda bedömdes ha en tidigare LVU-placering som inte var kopplad till den kommande LSU-domen. Detta, tillsammans med att ålder vid första LVU är betydligt lägre än vid första LSU, talar för att det framför allt handlar om placeringar som inte är relaterade till domen.221

Vidare framgår det av rapporten att de barn och unga som dömdes till sluten ungdomsvård under den aktuella perioden hade en omfattande tidigare brottslighet. Av pojkarna hade 68 procent tidigare dömts för brott och av flickorna var 57 procent lagförda sedan tidigare. Det vanligaste brottet i den första lagföringen är för pojkar våldsbrott (26 procent), därefter följer stöldbrott (24 procent) samt rån (23 procent). För flickorna är den vanligaste kategorin vid den första lagföringen stöldbrott (29 procent). Därefter följer våldsbrott (25 procent) och rån (18 procent).222

Vad gäller det huvudbrott som barnet eller den unge har dömts för som har lett till påföljden sluten ungdomsvård är rån (inklusive försök till rån) det vanligast brottet (45 procent) följt av olika typer av våldsbrott för pojkar. Även flickornas huvudbrott domineras av rån (46 procent). Ålder vid inskrivning vid särskilt ungdomshem i den undersökta gruppen är 17 år.223

220 Ibid, s. 7. 221 Ibid., s. 87 f. 222 Ibid., s. 89 f. 223 Ibid., s. 90.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

6.5.3. Utslussning

Av den reglering som gäller för sluten ungdomsvård följer att den dömde enligt 18 § LSU ska tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i samhället eller det finns andra särskilda skäl. Vid vistelse utanför ungdomshemmet får elektroniska hjälpmedel användas (se avsnitt 12.3.1). Det finns inte någon tidsgräns i LSU som reglerar när under verkställigheten en vistelse utanför ungdomshemmet kan beviljas. Utgångspunkten för alla utevistelser är dock att friheten successivt bör utökas under verkställighetens gång om den dömde följer sin verkställighetsplanering. Vistelserna bör först beviljas restriktivt för att sedan utökas till både antal och längd mot slutet av verkställigheten. Innan SiS beslutar att en ungdom ska få tillåtelse att vistas utanför det särskilda ungdomshemmet ska SiS samråda med socialtjänsten i den unges hemkommun.

Enligt 18 a § LSU ska den dömde under den senare delen av verkställigheten genom konkreta åtgärder förberedas för ett liv i frihet. Vilka åtgärder som behövs eller hur utslussningen närmare ska genomföras beslutas från fall till fall utifrån den enskildes behov. I normalfallet bör utslussningen dock innebära någon form av kontinuerlig och strukturerad vistelse utanför det särskilda ungdomshemmet.

De utslussningsaktiviteter som erbjuds inom SiS kategoriseras som återfallsförebyggande aktiviteter, särskilda utslussningsaktiviteter (t.ex. utbildning, praktik, behandling och fritidsaktiviteter), boende på öppen avdelning samt boende utanför ungdomshemmet.224

Öppenheten ska gradvis ökas under verkställigheten, och omplacering till öppen avdelning ska övervägas. Vid boende på öppen avdelning bör de dömda förankras så mycket som möjligt i tillvaron utanför institutionsmiljön, vilket innebär att den dömda bör ha sin dagliga sysselsättning utanför ungdomshemmet (exempelvis skola eller praktik).225

224 Statens institutionsstyrelse (2019), Riktlinjer för utformning och genomförande av sluten

ungdomsvård (LSU), s. 28.

225 Ibid., s. 29.

Kriminalitet bland barn och unga Ds 2024:30

6.5.4. När den slutna ungdomsvården är verkställd

Inför frigivning

Senast åtta veckor innan planerad frigivning ska barnets eller den unges verkställighetsplan revideras utifrån en aktuell risk- och behovsbedömning. Revideringen ska ske efter samråd med socialtjänsten och mål och aktiviteter i planen ska i denna fas helt fokusera på den dömdes funktion och vistelse utanför institutionsmiljön. I samband med frigivning ska en skolöverlämning ske mellan ungdomshemmet och hemkommunen.226

Socialnämnders ansvar

Det har visat sig svårt att uppnå positiva resultat genom låst institutionsvård och frihetsberövanden innebär flera negativa konsekvenser, inte minst för en så ung grupp som de dömda till sluten ungdomsvård. Ett viktigt led i att minska negativa konsekvenser från inlåsning är att bedriva utslussningsverksamhet och att de dömda efter verkställigheten får det stöd de är i behov av. Efter verkställigheten urskiljs framför allt tre tydliga behov de unga har: att ha vardaglig sysselsättning (skola eller arbete), att ha en kontaktperson samt att många av dem skulle behöva flytta till en annan ort efter frigivningen. I både utslussningsarbetet och eftervården är socialtjänsten en central aktör.227

Det har skett två lagändringar i socialtjänstlagen och LVU i syfte att stärka socialnämnders ansvar och möjligheter vad gäller tiden efter att den slutna ungdomsvården är verkställd. Dels har det införts ett tillägg i 5 kap. 1 § 10 SoL där det bl.a. anges att socialtjänsten ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan verkställighet av sluten ungdomsvård upphört. Dels genom ett tillägg i LVU om att mellantvånget i nu gällande 22 § ska gälla även de som är under 20 år som avslutat en verkställighet för sluten ungdomsvård.

Under år 2023 frigavs 61 ungdomar efter verkställd sluten ungdomsvård. Av dessa frigavs 39 procent till föräldrahemmet, 7

226 Ibid., s. 37. 227 Pettersson, Tove (2023), Tuffa tag och tillit – en ESO-rapport om utslussning, eftervård och

återfall för dömda till sluten ungdomsvård, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig

ekonomi (ESO) 2023:9, s. 74.

Ds 2024:30 Kriminalitet bland barn och unga

procent till boende hos släkting eller vän, 0 procent till HVB eller familjehem, 3 procent till eget boende och 51 procent till fortsatt vård inom SiS/ annat boende.228

Återfall i brott efter sluten ungdomsvård

Återfall i brottslighet efter avtjänad sluten ungdomsvård är vanligt. Pojkar återfaller (70 procent) i betydligt högre utsträckning än flickor (40 procent) inom tre år efter frigivning. Av pojkarna döms 43 procent till en ny frihetsberövande påföljd och av flickorna döms 5 procent till en sådan påföljd. De som återfaller i brott gör det som regel ganska snabbt, nästan 30 procent av de som återfaller har en ny lagföring inom ett halvår från frigivning och över hälften har återfallit i brott som lett till en ny lagföring inom det första året. Den vanligaste brottstypen vid det första återfallet för pojkar är narkotikabrott följt av våldsbrott medan det för flickor är det omvända, våldsbrott är det vanligaste följt av narkotikabrott.229

228 Statens institutionsstyrelse (2024), SiS i korthet 2023 – En samling statistiska uppgifter om

SiS.

229 Pettersson, Tove (2023), Tuffa tag och tillit – en ESO-rapport om utslussning, eftervård och

återfall för dömda till sluten ungdomsvård, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig

ekonomi (ESO) 2023:9, s. 92 f.

7. För- och nackdelar med en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå

7.1. Inledning

I uppdraget ingår att redovisa vilka för- och nackdelar samt risker som finns med en ordning som innebär att socialnämnder kan besluta om öppna insatser och rikta krav till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, liknande den ordning som finns i Danmark.

I detta kapitel redovisas därför de för- och nackdelar samt risker som utredningen har identifierat. Hur de i detta kapitel identifierade nackdelarna och riskerna kan överbryggas övervägs och redovisas i samband med att utredningen föreslår hur den nya ordningen bör utformas.

7.2. Fördelar med en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå

7.2.1. Mer ingripande åtgärder kan undvikas

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå kan medföra att vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga i vissa fall kan undvikas.

Bereds ett barn eller en ung person vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga kan en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå bidra till att

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

tvångsvården enligt den lagen ska kunna upphöra helt eller att tvångsvården ska kunna fortsätta i hemmet.

Vård med stöd av LVU kan förhindras och förebyggas

Som har redovisats i kapitel 5 har socialtjänsterna utvecklat flertalet arbetsmetoder, behandlingsinsatser och samverkansformer för att kunna nå och stödja vårdnadshavare, barn och unga som behöver stöd och hjälp. Flertalet vårdnadshavare, barn och unga tar del av det erbjudna stödet på frivillig väg. För de som motsätter sig stöd är socialnämndernas befogenheter begränsade och någon möjlighet för socialnämnder att besluta att vårdnadshavare ska ta emot insatser inom socialtjänsten i öppna former när samtycke saknas finns inte enligt nuvarande regelverk. Detta även om många barns behov av stöd kan antas höra ihop med brister hos vårdnadshavarna.

När det gäller barn och unga med beteendeproblematik har socialnämnderna i dagsläget möjlighet att med stöd av 22 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, besluta att barnet eller den unge ska delta i behandling i öppna former eller ha kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson (SKKP), även om samtycke inte finns. Ett sådant beslut förutsätter att barnet eller den unge missbrukar beroendeframkallande medel, ägnar sig åt brottslig verksamhet eller uppvisar något annat socialt nedbrytande beteende och att beteendet har nått en viss allvarlighetsgrad. I praktiken avvaktar socialnämnderna i många fall med att agera till dess att situationen har blivit så allvarlig att förutsättningarna för vård med stöd av 2 eller 3 §§ LVU är uppfyllda (se även avsnitt 10.2.1).

Genom en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan det bli möjligt för socialnämnder att även utan vårdnadshavares samtycke besluta att de ska ta emot öppna insatser. Genom att utöka och tidigarelägga socialnämnders nuvarande befogenheter i syfte att stödja barn och unga när samtycke för att ta emot insatserna saknas och förutsättningarna för tvångsvård enligt 2 eller 3 §§ LVU inte är uppfyllda kan mer ingripande åtgärder undvikas på såväl kort som lång sikt.

Vid den barnhearing som utredningen anordnade tillsammans med barnrättsorganisationen Maskrosbarn (se avsnitt 2.3.4) lyfte

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

flera deltagare fördelar med att kunna besluta att vårdnadshavare ska ta emot stöd utan att samtycke finns. En deltagare uttryckte följande.

Jag tycker att man ska kunna tvinga föräldrar till ett slags vårdplan, om man ser att barnet drabbas av förälderns beteende, typ att man får familjebehandling om man behöver det […] Om barn påverkas i ung ålder brukar de hamna fel – därför borde man kunna tvinga föräldrarna i förebyggande syfte så att barnen inte drabbas långsiktigt. Jag tror att de flesta föräldrarna reagerar så starkt för att de inte kan ta kritik, för att de inte vill inse att de gör fel. Min pappa till exempel, han kan inte ta kritik alls. Vissa kanske tycker att det hjälper i efterhand, när de har fått sin behandling. Men de reagerar ofta väldigt starkt i början.

Deltagare vid barnhearingen lyfte även fördelar med att kunna besluta att barn och unga ska ta emot stöd och hjälp i ett tidigt skede men betonade samtidigt att beslut mot den enskildes samtycke bara bör tillgripas när det verkligen är nödvändigt. En deltagare sa följande.

Ibland kan det vara nödvändigt för att undvika att det blir värre, men inte i vanliga fall utan när någon verkligen behöver det för att tvång kan också göra att man mår sämre.

En annan deltagare sa följande.

Jag till exempel trodde inte att jag behövde någon hjälp, men det behövde jag. Jag tycker att socialtjänsten ska ha den rätten ändå. Men det kan ju också bli väldigt svårt, man kan ju liksom inte tvinga någon som inte vill. Det ska vara i fall där det verkligen behövs.

Det kan på goda grunder antas att ju tidigare socialnämnders beslutade insatser kommer berörda till del desto större är möjligheterna att framgångsrikt vända en negativ utveckling. Ett ingripande innan en situation har blivit allvarlig och ett beteende eller missförhållande har hunnit befästas ger också bättre förutsättningar för att nå fram till den enskilde som bedöms vara i behov av stöd och hjälp. Trots att insatserna initialt beslutas i strid med den enskildes vilja kan således de allianser och den tillit som krävs för varaktiga och hållbara förändringar skapas och byggas upp. Lyckas insatserna hindra barnets eller den unges beteendeproblematik eller vårdnadshavarnas brister i omsorgsförmågan kan det i sin tur medföra att färre barn och unga behöver beredas tvångsvård med stöd av LVU och i och med det, i vart fall i

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

ett inledande skede av tvångsvården skiljas från sitt hem. Detta i sin tur stärker barns rätt att inte skiljas från sina föräldrar och rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och artikel 16 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

I de situationer när ett barn eller en ung person redan bereds tvångsvård med stöd av LVU kan möjligheten att besluta om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare bidra till att kontakten mellan barnet och vårdnadshavaren främjas och att vårdnadshavarens omsorgsförmåga förbättras. Härigenom kan sådana insatser underlätta för att tvångsvård med stöd av LVU ska kunna upphöra och att barnet därmed kan flytta hem och återförenas med sina vårdnadshavare.

7.2.2. Stödet och skyddet till både yngre och äldre barn stärks

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå och som innebär att socialnämnder kan besluta att vårdnadshavare ska ta emot insatser i öppna former när samtycke till sådana insatser saknas, kan leda till att stödet och skyddet till såväl yngre som äldre barn stärks.

Stöd till vårdnadshavare innebär stöd till barn

Yngre barns behov av stöd och skydd härrör ofta från föräldrarna och föräldrarnas egen problematik. Stödet till yngre barn behöver därför ofta tillgodoses genom att vårdnadshavarna utvecklar sin föräldraförmåga. Yngre barn är också i högre grad beroende av vårdnadshavarnas vilja att samarbeta och ta emot stöd än äldre barn, som i många fall har hunnit utveckla en egen problematik och har förmåga att själva tillvarata den hjälp socialnämnden kan erbjuda dem.

Det har från flera håll påpekats att stödet, främst till yngre barn, behöver stärkas. Barnombudsmannen har i sin årsrapport från år 2023 angett att yngre barns rättigheter måste uppvärderas. Om

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

yngre barn får stöd tidigt minskar risken för allvarlig problematik eller kriminalitet senare i livet. Samhället behöver därför stärka sin kapacitet att upptäcka och ge stödinsatser till yngre barn vars föräldrar har en bristande föräldraförmåga.230

Även Brottsförebyggande rådet (Brå) har understrukit vikten av att identifiera och stödja föräldrar med otillräckliga resurser i ett tidigt skede för att förebygga kriminalitet hos barn och unga.231

Att socialtjänsten har svårt att nå yngre barn bekräftas bl.a. av en studie som genomförts av Karlstad universitet där uppgifter från 23 000 barnavårdsutredningar har samlats in. Resultaten visar att socialtjänsten når förhållandevis få barn i ett tidigt skede. I studien bekräftas att utrymmet mellan identifierad utsatthet och beviljad insats är som störst för de yngre barnen och minskar för varje ålderssteg upp till 14 års ålder, dvs. yngre barn som har behov av insatser beviljas sådana i mindre utsträckning än äldre barn.232

Det finns begränsade möjligheter att stödja yngre barn när samtycke saknas och förutsättningarna för tvångsvård enligt LVU inte är uppfyllda. För barn som har fyllt 12 år har socialnämnder enligt 3 kap.6 a och 6 b §§socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, möjlighet att besluta om öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke när det är lämpligt och barnet, beroende på ålder, antingen själv begär det eller samtycker till det. Att denna möjlighet skulle finnas även för yngre barn avfärdades emellertid av regeringen trots att vissa remissinstanser hade anfört att en sådan möjlighet skulle kunna stärka stödet till yngre barn (prop. 2022/23:64 s. 17). I tidigare förarbeten har regeringen också påpekat att möjligheten att genomföra en insats och uppnå varaktiga förändringar för yngre barn normalt sett är små om vårdnadshavarna inte vill samarbeta med socialtjänsten, t.ex. behöver vårdnadshavarna se till att barnet kommer på ett avtalat möte (prop. 2012/13:10 s. 107).

Som framgår av avsnitt 10.2.1 har Socialstyrelsen sett över möjligheten att utvidga bestämmelsen om s.k. mellantvång i 22 § LVU till att även omfatta situationer när ett barn har behov av stöd

230 Barnombudsmannen (2023), ”Jag hade vitt hjärta” – Tidiga samhällsinsatser för att stärka

barn och förebygga kriminalitet, s. 6.

231 Brå (2021), Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att

lämna ett kriminellt liv, Rapport 2021:5, s. 91 f.

232 NUSO, Nationell uppföljning av socialtjänstens omställning, PM#1 Inledande nationella resultat från delstudie 1 om avslutade barnavårdsutredningar 2024-10-02, s. 15.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

på grund av brister i hemförhållandena. Socialstyrelsen har kommit fram till att stödet till yngre barn härigenom skulle kunna öka men att någon sådan utvidgning likväl inte bör göras bl.a. eftersom en sådan möjlighet inte skulle bidra till någon förändring av det grundläggande problemet med en bristande hemmiljö. Av Socialstyrelsens rapport framkommer vidare att kommuner och barnrättsorganisationer påtalat ett behov av att vårdnadshavarna tar emot omsorgsändrande insatser parallellt med att stödjande insatser ges till barnet för att få till en förändring i hemmiljön.

En möjlighet att kunna besluta om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare, barn och unga, inbegripet möjligheten att kunna besluta om krav, har den fördelen att socialnämndernas utrymme att stödja yngre barn där behov av insatser finns, men där situationen ännu inte har utvecklats så långt att tvångsvård enligt LVU är aktuell, kommer att utvidgas.

Den nu gällande bestämmelsen i 22 § LVU om s.k. mellantvång riktar inte in sig på yngre barn utan är begränsad till barn och unga vars behov av stöd grundar sig i en egen beteendeproblematik. Den undersökning som Socialstyrelsen har gjort avseende tillämpningen av bestämmelsen, (se avsnitt 10.2.1), tyder på att sådana beslut som regel fattas för äldre barn i åldrarna 15–18 år. Detta beror sannolikt på att yngre barn sällan har hunnit utveckla en egen beteendeproblematik till följd av vårdnadshavarnas bristande omsorg.

När det gäller äldre barn har de ofta behov av stöd och hjälp på grund av att de har utvecklat en egen beteendeproblematik. Det är emellertid viktigt att vårdnadshavarna är involverade och engagerade i arbetet med att stödja även de äldre barnen. Den studie som hänvisas till ovan och som genomförts av Karlstad universitet visar emellertid att det stödjande föräldraskapet som skyddsfaktor avtar ju äldre barnet blir.233

I Socialstyrelsens vägledning om tillämpningen av nu gällande 22 § LVU understryks bl.a. vikten av att föräldrar involveras i arbetet med att stödja barnet eller den unge eftersom det många gånger är en förutsättning för en lyckad behandling att både föräldrar och andra viktiga personer runt familjen deltar i den.234

233 Ibid., s. 15. 234 Socialstyrelsen (2019) Förebyggande insatser enligt LVU – En vägledning om tillämpningen

av 22 § LVU, s. 20.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

Av kunskapssammanställningar som har gjorts av Brå framgår att föräldraskapet kan påverka barns och ungas möjligheter att upphöra med ett kriminellt beteende och att det spelar en viktig roll för att förebygga att barn och unga utvecklar en kriminell identitet. I båda avseendena understryks därför vikten av att stödja föräldrar.235

Av Socialstyrelsens rapport Öppna insatser utan samtycke –

Rapport till regeringen nämns att socialsekreterare kan uppleva att det

finns en motsättning i att besluta om mellantvång enligt den nu gällande 22 § LVU, som ju riktar sig enbart mot barnet eller den unge, samtidigt som stort ansvar läggs på vårdnadshavarnas omsorgsförmåga. I dag förklaras ungdomars beteendeproblem i högre grad genom att peka på föräldrars brister och hur det är i familjen än att belysa barnet eller den unges egna ansvar. Ansvaret för den unges beteende vilar både på den unge och på vårdnadshavarna. Förändringsarbetet behöver därmed utföras av vårdnadshavare och den unge tillsammans.236

En sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan följaktligen innebära att socialnämndernas stöd även till äldre barn stärks.

7.2.3. Barns behov kommer uppmärksammas i större utsträckning

Bedömning: En ordning som innebär att socialnämnder ska

kunna besluta om öppna insatser till vårdnadshavare utan vårdnadshavarnas samtycke vilken också ska innefatta möjligheten att kunna ställa krav på vårdnadshavare kan leda till att barns behov kommer att uppmärksammas i större utsträckning än i dag.

Fler barnavårdsutredningar kommer att inledas

Enligt Inspektionen för vård och omsorg (IVO) förekommer brister i socialtjänsternas arbete med förhandsbedömningar, skydds-

235 Brå (2021), Strategiska brott bland ungdomar på 2010-talet och faktorer av betydelse för att

lämna ett kriminellt liv, Rapport 2021:5, s. 91 f.

236 Socialstyrelsen (2021), Öppna insatser utan samtycke – Rapport till regeringen uppdrag

S2019/04727, s. 47 f.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

bedömningar och utredningar som rör barn och unga (barnavårdsutredningar). IVO har inom ramen för sin tillsyn konstaterat att socialtjänster i flera fall har underlåtit att inleda en barnavårdsutredning eller dröjt med att inleda en sådan i situationer när det har funnits uppgifter som visat att barnet kan vara i behov av socialtjänstens insatser. Enligt IVO är en frekvent och särskilt allvarlig brist att socialtjänster underlåter att inleda en barnavårdsutredning vid misstanke om att barn har bevittnat och utsatts för våld i hemmet.237

Att det förekommer att socialtjänster inte inleder en barnavårdsutredning på grund av att vårdnadshavarna inte vill ta emot stöd bekräftas av Stockholms stads rapport Rätt stöd i rätt tid

– en genomlysning av socialtjänstdata för barn och unga i Stockholms stad från år 2022. Av denna framkommer att den vanligaste orsaken

till att en barnavårdsutredning avseende barns behov av stöd och skydd inte inleddes var att det inte fanns tillräcklig grad av oro. Andelen beslut om att inte inleda en barnavårdsutredning med motiveringen att vårdnadshavaren inte ville ta emot stöd varierade mellan stadsdelsnämnderna, från 7 till 50 procent. När det gäller beslut om att inte erbjuda insats efter avslutad utredning var de vanligaste motiveringarna att det inte fanns behov av insats, att vårdnadshavare inte ville ha stöd eller att stödet kunde tillgodoses av en annan aktör. Andelen beslut med motiveringen att vårdnadshavaren inte ville ha stöd varierade mellan stadsdelsnämnderna, från 17 till 45 procent.238

Av rapporten Barnets resa i socialtjänsten – Det svenska

familjeorienterade systemet och barnet som rättighetsbärare utgiven av

Region Örebro län att handläggare avstår från att göra en professionell bedömning av barnets behov när föräldrar i ett tidigt skede i processen uppger att de inte önskar ta emot något stöd. En standardformulering kan då vara att ”familjen önskar inte stöd från socialtjänsten. Kriterier för LVU saknas. Utredningen avslutas därför utan åtgärd”.239

237 IVO (2023) Tillsyn av socialtjänstens handläggning av ärenden som rör barn och unga

Redovisning av regeringsuppdrag, S2020/08835, s. 14.

238 Socialförvaltningen Stockholms stad (2022), Rätt stöd i rätt tid – en genomlysning av

socialtjänstdata för barn och unga i Stockholms stad, s. 22 f.

239 Heimer, Maria och Pettersson, Camilla, Barnets resa i socialtjänsten – Det svenska

familjeorienterade systemet och barnet som rättighetsbärare, utgiven av Region Örebro län, s. 17.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

En ordning som ger socialnämnder en möjlighet att besluta om öppna insatser till vårdnadshavare i situationer när samtycke saknas kan det leda till att fler barnavårdsutredningar om barns behov kommer till stånd när det bedöms finnas behov och skäl för det och att utredningarna också genomförs enligt de krav som uppställs. Detta eftersom socialnämnderna inte kommer kunna avstå från att inleda en utredning även om det redan på förhand står klart att vårdnadshavarna inte kommer att tacka ja till det stöd som kan bli aktuellt i det enskilda fallet. Barns behov av stöd och skydd kommer därmed att uppmärksammas och tillgodoses i långt större utsträckning jämfört med i dag. Att fler barnavårdsutredningar kommer till stånd kan även få positiva effekter för att tillgodose flera av de rättigheter som tillkommer barn enligt barnkonventionen, däribland barns rätt till information och delaktighet (artikel 12 i barnkonventionen).

7.2.4. Möjligheter att ingripa i ett tidigt skede kan förebygga kriminalitet

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå kan bidra till att förebygga att barn och unga involveras i, ägnar sig åt eller återfaller i kriminalitet. En sådan ordning kan även bidra till att stoppa nyrekrytering av barn och unga till kriminella nätverk.

Beslut om insatser till barn och unga i ett tidigt skede kan förebygga brott

En sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå innebär att socialnämnder ska få utökade möjligheter att i ett tidigt skede kunna stödja och skydda barn och unga och därmed bryta en negativ utveckling, vilket även innefattar att förebygga och förhindra att barn och unga involveras i kriminalitet.

Det förekommer i dag i större utsträckning än tidigare att barn och unga är inblandade i grova våldsbrott och kriminella nätverksuppgörelser. Tendenser till normbrytande beteende framträder ofta tidigt i ett barns liv. Om socialnämnder ges ökade

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

möjligheter att även när samtycke saknas, i ett tidigt skede besluta om nödvändiga och verkningsfulla insatser och stöd till framför allt yngre barn, men även äldre barn och unga, kan risken för att barnet involveras i kriminalitet senare i livet minska.

Enligt vad som närmare utvecklas i avsnitt 10.2.13 är det vanligt att barn och unga återfaller i kriminalitet efter att de har avtjänat sluten ungdomsvård. Barn och unga som vårdas på ett särskilt ungdomshem med stöd av LVU har i många avseenden en likartad problematik som de barn och unga som avtjänar en sluten ungdomsvård. Det kan för dessa barn och unga vara viktigt med en tydlig struktur och målbild av vad som förväntas av barnet eller den unge i sin vardag efter en nu nämnd placering. Vidare kan det hos barn och unga som vårdas med stöd av LVU i det egna hemmet finnas en särskild sårbarhet och utsatthet för att utnyttjas av kriminella gäng och en ökad sårbarhet för att återfalla i missbruk eller annat socialt nedbrytande beteende.

Sammantaget bedöms den ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kunna bidra till att förebygga att barn och unga involveras i, ägnar sig åt eller återfaller i kriminalitet. En sådan ordning kan även bidra till att stoppa nyrekrytering av barn och unga till kriminella nätverk.

7.2.5. Stärkt rättssäkerhet

Bedömning: Den ordning som utredningen har i uppdrag att

föreslå kan innebära stärkt rättssäkerhet för de vårdnadshavare, barn och unga som berörs.

Ökad tydlighet och förutsägbarhet

Det har under utredningsarbetet framkommit att det förekommer att socialsekreterare påtalar för vårdnadshavare som inte samtycker till att ta emot öppna insatser att det finns en risk att barnet kommer behöva omhändertas och beredas vård med stöd av LVU om de inte frivilligt tar emot det stöd som behövs. Kommuner är medvetna om att vårdnadshavare kan uppfatta detta som ett hot och att det leder till att vissa vårdnadshavare därför samtycker till att ta emot de

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

insatser som erbjuds dem.240 Det kan givetvis ifrågasättas hur genuint ett samtycke lämnat under de premisserna är.

Av utredningen granskade behandlingsplaner som ska fogas till beslut enligt 22 § LVU framkommer i några att barnet eller den unge som en del av en beslutad behandling, ska lämna drogtester med viss frekvens eller slumpmässigt. I några fall anges det att barnet eller den unge samtycker till planeringen eller att barnet eller den unge är införstådd med planeringen. I något fall framgår inget alls beträffande barnets eller den unges syn på beslutet eller om han eller hon har lämnat ett formellt samtycke. Som har redogjorts för i avsnitt 12.2.2 har socialnämnder inga befogenheter att besluta om drogtester när barnet eller den unge inte vårdas i ett särskilt ungdomshem. När barnet eller den unge vårdas i ett särskilt ungdomshem får sådana beslut endast fattas under vissa förutsättningar och med vissa begränsningar. I och med att drogtestet hör till ett beslut enligt nu gällande 22 § LVU, som alltså fattas när samtycke till insatsen inte finns, kan det inte uteslutas att barnet eller den unge som i sin behandlingsplan har en anvisning om drogtester uppfattar detta som tvingande. Barnet eller den unge kan också känna sig pressad att gå med på drogtester och samtycka till detta för att undvika mer ingripande insatser. Även i sådana situationer kan det ifrågasättas hur genuint samtycket är.

Såväl legalitetsprincipen som rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) föreskriver att beslut om tvångsåtgärder inte får fattas utan stöd i lag. Huruvida det är fråga om frivillighet eller tvång är dock inte alltid enkelt att avgöra. Gränsdragningen kan vara problematisk i situationer när samtycke föregås av påtryckningar av olika slag. Frågan om gränsdragningen mellan frivillighet och tvång har i svensk rätt särskilt diskuterats när det gäller skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen. Justitieombudsmannen (JO) har uttalat att ett kroppsligt ingrepp får anses vara påtvingat om den enskildes motstånd bryts genom hot om någon sanktion. Regleringen i regeringsformen bör tolkas så att den ställer upp ett skydd också mot att en befattningshavare uppträder på ett sätt som får till följd att den enskilde med fog uppfattar sig vara tvingad att underkasta sig

240 Leviner, Pernilla (2011) Rättsliga dilemman i socialtjänstens barnskyddsärenden, s. 314 f.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

ingreppet. Det kan vara fråga om underförstådda eller uttryckliga påtryckningar av olika slag.241

I doktrin har det framhållit att samtyckeskonstruktionen i LVU är problematisk eftersom den utgår från att det går att dra en tydlig gräns mellan frivillighet och tvång. Människor som är i kontakt med myndigheter, inte minst inom den sociala barn- och ungdomsvården, kan vara mycket sårbara vilket tillsammans med samhällets befogenheter att ingripa i dessa ärenden skapar en ojämn maktbalans. Att överhuvudtaget tala om frivillighet och självbestämmande i en sådan kontext har ansetts problematiskt.242 Det har även framhållits att det är en svår balansgång socialtjänsterna måste hantera när de å ena sidan ska arbeta motiverande så att den enskilde kan få insatser på frivillig väg, och å andra sidan inte får pressa för hårt eller ihärdigt så att frivilligheten blir framtvingad. I ärenden och utredningar som rör barnavård finns också hotet om tvångsvård, mer eller mindre explicit, närvarande.243

LVU-utredningen föreslog i betänkandet Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga (SOU 2000:77) att det

skulle införas en möjlighet för socialnämnder att, under samma förutsättningar som gäller vid mellantvång enligt nu gällande 22 § LVU, föreskriva att ett barn ska gå i förskola, i förskoleklass eller på fritidshem, även om föräldrarna motsätter sig det. Ett av motiven till förslaget var att föräldrar och barn tvingas gå med på att socialnämnden beslutar om olika hjälpinsatser under hot om att barnet annars kan placeras utanför hemmet med stöd av LVU. LVU-

utredningen menade att det var fråga om ett ”samtycke under galgen”

och förslaget var på så vis ett sätt att tydliggöra och legitimera ett tvång som ändå förekommer (SOU 2000:77 s. 157 ff.).

Det finns inte något entydigt svar på hur mycket socialnämnder kan motivera till frivilliga insatser utan att det blir fråga om ”pressad frivillighet” eller ”samtycke under hot om tvång”. Däremot kan det antas att det förekommer situationer där socialnämnder går för långt i sina försök att få vårdnadshavare, barn och unga att på frivillig väg

241 JO 2010/11 s. 509 och JO:s ämbetsberättelse 2003/04 s. 72. 242 Leviner, Pernilla och Lundström, Tommy, Tvångsvård av barn och unga - rättigheter,

utmaningar och gränszoner (JUNO version 1, 2017), s. 141 (hämtad 2023-05-11).

243 Leviner, Pernilla Samtyckeskonstruktionen i LVU – en analys av gränsdragningen mellan

frivillighet och tvång, grundantaganden om människans autonomi samt barns begränsade självbestämmanderätt i Leviner, Pernilla och Lundström, Tommy red. (2017, version 1,

JUNO, Wolters Kluwer), Tvångsvård av barn och unga, s. 142 f.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

ta emot det stöd som socialnämnden bedömer behövs i det enskilda fallet.

I Socialstyrelsens rapport Öppna insatser utan samtycke – Rapport

till regeringen bekräftas att kommuner informerar om risken för att

barnet kan komma att omhändertas med stöd av LVU i syfte att motivera föräldrarna att ta emot den föreslagna insatsen på frivillig väg. Av rapporten framgår också att kommunerna efterfrågar ett rättssäkert sätt att ställa krav på föräldrar att ta emot insatser för att på så vis bidra till en bättre situation för barnet.

Det kan mot den ovan redovisade bakgrunden antas att de motivationsåtgärder som socialtjänsterna ägnar sig åt i många fall innebär, eller i vart fall är mycket närliggande, åtgärder som rent faktiskt kan liknas med att enskilda känner sig tvingade. I detta avseende kan en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå fylla en viktig funktion eftersom den innebär att det kommer finnas lagstöd och nödvändiga rättssäkerhetsgarantier för de beslut som socialnämnderna kommer att få fatta till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas.

En möjlighet för socialnämnder att kunna besluta om öppna insatser till vårdnadshavare när samtycke till dessa saknas, vilket inbegriper en möjlighet att kunna ställa krav på vårdnadshavare, kan också bidra till att det blir tydligt vilka risker som beslutande socialnämnd ser i barnets situation och vad som krävs av vårdnadshavarna för att försöka avhjälpa riskerna. För vissa vårdnadshavare kan det vara svårt att förstå att de behöver utveckla sin föräldraförmåga eller hur de ska gå till väga för att göra det. Tydlighet är inte bara viktigt utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv utan är också av central betydelse för att skapa, stärka och vidmakthålla förtroendet för landets socialtjänster.

Flera aktörer som utredningen har samrått med har angett att krav i form av konkreta målsättningar eller anvisningar om vad barnet eller den unge bör göra, såsom att inte vara ute sent om nätterna, redan nu används inom det sociala arbetet. Detta har också bekräftats av de behandlingsplaner som utredningen har tagit del av där exempelvis drogfrihet och fungerande skolgång angetts som mål. Den omständigheten att socialtjänsterna redan i dag arbetar på detta sätt talar för att enkla, tydliga och konkreta krav underlättar barnets eller den unges förståelse för vad som behöver förändras och hur det ska kunna åstadkommas. Genom att sådana målsättningar och

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

anvisningar formaliseras i beslut kan de ges större tyngd vilket i sin tur kan leda till insikt i situationens allvar och därmed också till ökad efterlevnad. Formaliseringen innebär också en stärkt rättssäkerhet eftersom det innebär en möjlighet att förutse vilken typ av beslut som kan komma att fattas.

En ny ordning, med en lagstiftning som ger landets socialnämnder möjligheter att fatta beslut om deltagande i öppna insatser och att kunna besluta om krav på vårdnadshavare, barn och unga, när samtycke från de som berörs saknas kommer i och med krav på dokumentation, kommunikation, överklagbarhet m.m. som behöver följa en sådan ordning att stärka rättssäkerheten för de som berörs av besluten (se kapitel 14).

7.2.6. Socialsekreterares profession stärks

Bedömning: Den ordning som utredningen har i uppdrag att

föreslå innebär att socialsekreterares profession och ansvar stärks. En sådan ordning kan också underlätta arbetet mellan myndighetsutövare och behandlare och därmed stärka arbetet internt inom landets socialtjänster.

Landets socialtjänster får mer legitimitet och socialsekreterares roll och ansvar stärks

I vissa kommuner är socialtjänsten uppdelad i två delar, en som arbetar med utredning och myndighetsutövning och en som arbetar med behandling av olika slag, t.ex. familjebehandling. I de kontakter som utredningen har haft med kommuner har det framkommit att dessa två delar är inte alltid överens om det finns förutsättningar för att genomföra den aktuella insatsen, dvs. om vårdnadshavaren är tillräckligt motiverad för att genomföra den. Såväl myndighetsutövande socialsekreterare som behandlande socialsekreterare ger uttryck för vikten av att klienterna har en insikt i de identifierade problemen och att de är motiverade till förändring. Dessa förutsättningar anses vara grundläggande för ett framgångsrikt behandlingsarbete. Det finns emellertid inte alltid samsyn kring graden av insikt eller motivation som måste föreligga

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

för att en behandling ska kunna genomföras, vilket ibland resulterar i att behandlarna avslutar insatsen utan att den ens har påbörjats eller, enligt myndighetsutövande socialsekreterare, alldeles för tidigt. Detta kan resultera i att insatsen avslutas utan att den ens har påbörjats.

Kommuner som utredningen har samrått med har uppgett att den ovan beskrivna oenigheten inom socialtjänsten försvårar arbetet inom respektive del och riskerar att underminera såväl den bedömning som görs av socialsekreteraren som arbetar med myndighetsutövning som behandlarnas kompetens och erfarenheter. Allmänhetens och enskildas tillit till och förtroende för socialtjänsten riskerar också i förlängningen att försämras när de två olika verksamhetsdelarna gör olika bedömningar.

Utrymmet för att göra en bedömning av om en vårdnadshavare är tillräckligt motiverad för att ta emot insatsen minskar emellertid om socialnämnderna kan besluta om insatser till vårdnadshavare trots att vårdnadshavaren inte samtycker. En ny ordning skulle således kunna bidra till att underlätta arbetet internt inom landets socialtjänster.

En sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå innebär att landets socialnämnder får verktyg att agera när det finns en oro för barnets situation men där vårdnadshavarna för egen del inte vill ta emot stöd kan bidra till att landets socialtjänster får mer legitimitet och att socialsekreterares roll och ansvar stärks. Detta har i sin tur betydelse för att upprätthålla stärka och vidmakthålla förtroendet för landets socialtjänster.

7.3. Nackdelar och risker med en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå

7.3.1. Samarbetet kan försvåras och tilliten till socialtjänsten kan försvagas

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå kan riskera att försvåra samarbetet mellan socialtjänsten å ena sidan och vårdnadshavare, barn och unga å andra sidan. Det finns även en risk för att enskilda personers tillit till socialtjänsten kan försvagas.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

Samarbetet och tilliten kan äventyras

År 2021 inleddes en s.k. desinformationskampanj mot socialtjänsterna som innebar att det i sociala medier, både i Sverige och utomlands, spreds felaktiga uppgifter, rykten och desinformation om svensk socialtjänst. Bland det som spridits förekommer att beslut om tvångsvård enligt LVU är ogrundade och rättsosäkra, att socialtjänsterna motarbetar barns biologiska föräldrar, att socialtjänsterna kidnappar barn och säljer barn, att barn som har omhändertagits utsätts för psykiskt, fysiskt och sexuellt våld samt vanvård och att barn med utländsk bakgrund löper större risk att omhändertas och tvingas ge upp sin kultur och religion.244

Misstro och desinformation i relation till socialtjänsten är inte något nytt fenomen utan har även förekommit sedan tidigare, främst i utsatta områden och bland utlandsfödda personer.245

Socialstyrelsen har på sin webbplats publicerat information på olika språk om hur svensk lagstiftning fungerar. Socialstyrelsen har även haft kontakt med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och andra berörda aktörer för att säkerställa att socialtjänsterna har det underlag som krävs för att kunna bemöta felaktiga uppgifter, ryktesspridning och desinformation. Socialstyrelsen har också fått i uppdrag av regeringen att ta fram förslag på åtgärder för att långsiktigt stärka tilliten till socialtjänsten. I uppdraget ingår bl.a. att uppmärksamma behovet av olika slags kulturkompetens inom socialtjänsten, exempelvis genom att undersöka om s.k. brobyggare och kulturtolkar kan underlätta dialog och bidra till ökad tillgänglighet (S2022/03244). I februari 2023 förstärktes uppdraget genom att myndigheten även fick i uppdrag att aktivt verka för att sprida fakta och information på relevanta språk i de kanaler där desinformationen sprids. Uppdraget ska slutredovisas senast den 10 december 2026 (S2022/03244).

Av betydelse för att stärka tilliten och tillgängliggöra kunskap kan även nämnas att regeringen har beslutat om omfattande satsningar för att öka tillgången till föräldraskapsstöd (se avsnitt 10.2.18).

244 Ranstorp, Magnus och Ahlerup, Linda (2023) LVU-kampanjen – Desinformation,

konspirationsteorier, och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer, Försvarshögskolan 2023, s. 139 f.

245 Ibid., s. 175.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

Fackförbundet Vision har genomfört en undersökning av hur deras medlemmar uppfattar omfattningen och konsekvenserna av att felaktig information om socialtjänsten sprids. Enligt undersökningen har socialsekreterare, behandlingspersonal och fältassistenter uppgett att desinformation om socialtjänsten får konsekvenser både för de personer som kan behöva stöd från socialtjänsten och för det egna arbetet och arbetsmiljön. Nio av tio i undersökningen har uppgett att en möjlig konsekvens av desinformationskampanjen är att individer som kan behöva stöd inte vågar vända sig till socialtjänsten. Den främsta konsekvensen av desinformationskampanjen för de som arbetar inom socialt arbete är att det är svårt att upprätta kontakt och förtroende med personer som kan behöva stöd av socialtjänsten. Av undersökningen framgår dessutom att 40 procent av socialsekreterarna har menat att arbetsmiljön påverkas negativt och 23 procent att den psykiska hälsan påverkas negativt. Vidare har 8 procent av socialsekreterarna uppgett att de avstår från att besluta om insatser av rädsla för förtal, hot och våld.246

Aktörer som utredningen har samrått med, såväl myndigheter som organisationer, har lyft att den senaste tidens desinformationskampanjer har medfört att förtroendet för socialtjänsten är skadat och att det har blivit svårare att nå fram till vissa vårdnadshavare. En farhåga som har lyfts med en ny ordning som innebär att socialnämndernas tvångsbefogenheter kommer att utvidgas är att samarbetet mellan vårdnadshavare, barn och socialtjänsterna kan komma att försvåras och att tilliten försvagas. Detta skulle leda till att socialnämndernas förutsättningar för att stödja barn och unga försämras.

Av danska Ankestyrelsens undersökning av bestämmelserna om föräldraföreläggande i Danmark framgår att beslut om föräldraföreläggande riskerar att leda till att samarbetet med vårdnadshavare förvärras eller helt uteblir. I Ankestyrelsens undersökning ges exempel på när beslut om föräldraföreläggande har orsakat så stora samarbetsproblem att familjen i fråga valt att flytta (se avsnitt 3.2.4). Om en vårdnadshavare inte följer ett föräldraföreläggande får det till följd att vårdnadshavaren drabbas av

246 Fackförbundet Vision (2023), Ryktet går – En kortrapport om desinformation om

socialtjänsten och dess konsekvenser. Undersökningen bygger på svar från 1 473 medlemmar

(socialsekreterare, behandlingspersonal och fältassistenter).

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

ekonomiska konsekvenser. Det framgår också av undersökningen att kommuner upplever att det är motsägelsefullt att diskutera en allvarlig oro som finns för familjen och sedan blanda in ekonomi i samtalet. Enligt kommunerna hamnar fokus på att vårdnadshavaren riskerar att drabbas av ekonomiska konsekvenser och inte på att hjälpa vårdnadshavaren att förstå socialtjänstens oro.247

I Norge är antalet beslut om föräldraföreläggande få och de som tillämpar bestämmelserna har gett uttryck för att sådana beslut kan skapa friktion i samarbetet.248

Utifrån vad som har beskrivits ovan går det inte att bortse från risken att beslut enligt den ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå, i vart fall i enskilda ärenden, kan försvåra samarbetet mellan socialtjänsten å ena sidan och vårdnadshavare, barn, unga å andra sidan. Det kan i sin tur föra med sig att färre frivilligt söker hjälp och att fler undandrar sig frivillig kontakt med myndigheterna.

Enligt den undersökning som Vision genomfört är relationsskapande åtgärder en av de viktigaste faktorerna för att bibehålla eller öka människors tillit till socialtjänsten. Av undersökningen framgår att det kan handla om att tid ges åt att förklara och motivera beslut samt att socialtjänsterna får förutsättningar att arbeta förebyggande. I dag finns inte tillräckligt med tid för att bygga relationer eller förklara beslut och det förebyggande arbetet fungerar dåligt eller inte alls.249 Att bristande resurser inom socialtjänsten påverkar möjligheterna att arbeta förebyggande bekräftas även i en annan undersökning som Vision genomfört, även den från år 2023. Enligt denna riskerar det förebyggande arbetet att bortprioriteras och få försämrad kvalitet, vilket kan leda till att medborgare i behov av stöd och hjälp inte får det.250

I Trygghetsberedningens slutbetänkande Vägar till ett tryggare

samhälle – Kraftsamling för barn och unga (SOU 2022:67) har angetts

att för att förebygga att bristande tillit och förtroende blir ett hinder behöver samhällets aktörer bli bättre på att nå ut till barn och deras föräldrar. Det kan handla om att bli mer synliga och mer

247 Ankestyrelsen (2023), Kommunernes brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg. 248 NTNU Samfunnsforskning (2021), Pålagte hjelpetiltak i barnevernet, Delprosjekt 1 i

forskningsprosjektet ”Virkning av hjelpetiltak i barnevernet, s. 10.

249 Fackförbundet Vision (2023) Ryktet går – En kortrapport om desinformation om

socialtjänsten och dess konsekvenser. Undersökningen bygger på svar från 1 473 medlemmar

(socialsekreterare, behandlingspersonal och fältassistenter). 250 Vision (2023) Socialchefsrapporten 2023 – Man får det man betalar för, s. 9.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

lättillgängliga, befinna sig i lokalsamhället och arbeta med bemötandefrågor (SOU 2022:67 s. 46 f.).

I en rapport från Brå om relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden har angetts att ryktens och fördomars negativa påverkan på förtroende för myndigheter tycks kunna mildras genom att sprida kunskap och skapa relationer med de boende.251

Även i rapporten LVU-kampanjen från Försvarshögskolan har beskrivits att tidigare forskning påvisat att mötet mellan myndighetsföreträdare och medborgare kan ha en positiv inverkan på medborgares tillit till berörda institutioner, vilket bör tillgodoses i förebyggande och proaktiva åtgärder. Exempelvis bör socialtjänsterna i större utsträckning möta invånare i andra sammanhang än på socialkontoret, för att kunna bidra med just kunskaps- och förtroendehöjande insatser, som exempelvis berör socialtjänstens roll, tillämpningen av svensk lagstiftning i relation till barnuppfostran samt hur LVU-processen fungerar, och att det krävs ett flertal steg innan ett barn omhändertas.252

Frågan om förtroendet för landets socialtjänster är följaktligen komplex och kräver att åtgärder vidtas på ett större plan, vilka inte till fullo kan hanteras inom ramen för detta uppdrag. Det handlar bl.a. om utåtriktat arbete och om att i ett tidigt skede bygga relationer med individer, innan problem överhuvudtaget uppstår.

Frågan om förtroendet för socialtjänsten kan också kopplas till resurser och kompetens inom socialtjänsten. Kommuner har uppgett att den ansträngda situation som råder inom socialtjänsten i dag inverkar på arbetet för att motivera enskilda att ta emot insatser på frivillig väg. Införs nya möjligheter att besluta om insatser utan samtycke finns en risk att de används för lättvindigt vilket i sin tur skulle kunna leda till att motståndet till socialtjänsten förstärks och att behandlingsarbetet försvåras (se även avsnitt 8.4).

7.3.2. Risker för barn

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå kan riskera att barn försätts i en lojalitetskonflikt,

251 Brå (2018), Relationen till rättsväsendet i socialt utsatta områden, Rapport 2018:6, s. 44 f. 252 Ranstorp, Magnus och Ahlerup, Linda (2023), LVU-kampanjen – Desinformation,

konspirationsteorier, och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer, Försvarshögskolan 2023, s. 190.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

utsätts för skuldbeläggande eller för såväl fysiskt som psykiskt våld.

Barn kan komma att utsättas för olika risker

Vid utredningens samråd med myndigheter, organisationer och kommuner har det framförts att det finns en risk för att barn vars vårdnadshavare tvingas till att ta emot insatser beslutade av en socialnämnd hamnar i en lojalitetskonflikt till sina vårdnadshavare. Det har vidare framförts att det finns risk för att vårdnadshavare kommer skuldbelägga barnet om vårdnadshavaren tvingas ta emot en insats. Vid den barnhearing som utredningen genomfört tillfrågades deltagarna om vilka risker som barn kan komma att utsättas för om vårdnadshavare måste ta emot öppna insatser utan att samtycke lämnats till detta. En deltagare uppgav följande.

De blir arga för de vill ju att det som händer hemma ska stanna hemma. De blir så ”varför går du och snackar?”. Socialen ska man inte ha med att göra. Föräldrar vill inte se dåliga ut.

Det finns också en risk för att barn kan komma att skuldbeläggas för att vårdnadshavarna tvingas ta emot stöd. I rapporten Jag är bara en

påse med pengar - En rapport av Maskrosbarn om ungdomars upplevelser av insatser från socialtjänsten bekräftas att när en insats i

form av familjebehandling avslutas utan förändring i familjen kan barn uppleva att de har misslyckats med att hjälpa sina föräldrar.253

Beslut om insatser till vårdnadshavare utan vårdnadshavares samtycke skulle också kunna leda till att barn utsätts för såväl fysiskt som psykiskt våld. Deltagare i barnhearingen uppgav bl.a. följande.

Det är många som kan reagera med våld och känna massa känslor, skuldkänslor, kanske anklaga barnet.

Det kan också vara typ fysiskt, att föräldern blir arg på barnet för att barnet har tagit kontakt med socialen eller tvärtom. På något sätt tror de att det är barnets fel. Då blir föräldrarna sura.

Jag tror att det kan gå ut över barnen. Barnen är ju de närmsta. De [föräldrarna] kanske kan använda våld.

253 Maskrosbarn (2016), Jag är bara en påse med pengar – En rapport av Maskrosbarn om

ungdomars upplevelser av insatser från socialtjänsten, s. 29.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

Risken för fysiskt eller psykiskt våld skulle även kunna drabba syskon i familjen. Att dessa risker skulle kunna öka om en socialnämnd dessutom kan besluta om ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad av socialnämndens beslut om insatser utvecklas i avsnitt 7.4.3.

En sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan följaktligen riskera att barn i större utsträckning än i dag försätts i en lojalitetskonflikt och utsätts för påtryckningar, såsom exempelvis att inte berätta om sina hemförhållanden eller ta tillbaka lämnade uppgifter. Vidare kan det inte uteslutas att barn kan komma att utsättas för fysiskt eller psykiskt våld från den eller de vårdnadshavare som mot sin vilja tvingas ta emot en öppen insats och som blir föremål för krav.

7.3.3. Risker för barn och unga som lever i en hederskontext

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå kan innebära särskilda risker för barn och unga som lever i en hederskontext.

Särskilda risker för barn och unga som lever i hederskontext

Särskilda risker kan föreligga för barn och unga som lever i en s.k. hederskontext. Med hedersrelaterat våld och förtryck avses att människor, främst flickor och kvinnor men även pojkar och män, begränsas i sina liv och utsätts för påtryckningar och våld som syftar till att upprätthålla familjens kontroll över en familjemedlem. Hedersrelaterat våld och förtryck är kopplat till hedersnormer som bygger på starka patriarkala eller heteronormativa föreställningar. De patriarkala föreställningarna tar sig uttryck i kontroll av flickor och kvinnor och sträcker sig från begränsningar i vardagen rörande klädsel, umgänge och rörelsefrihet till begränsningar i val av utbildning, arbete, äktenskap och äktenskapsskillnad. I sin mest extrema form kan hedersnormerna leda till allvarlig brottslighet såsom hot om våld och våld, inklusive dödligt våld. För de som försöker trotsa kontrollen kan följderna bli allvarliga (prop. 2019/20:131 s. 24).

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

Hedersrelaterat våld och förtryck kännetecknas av att det finns ett starkt kollektivistiskt inslag, ofta i en familj och släktrelation, som bl.a. innebär att den enskildes intresse och handlingar anses vara underordnade familjens och att individens sexualitet och intima relationer är hela familjens angelägenhet som kan påverka familjens anseende. Hedersnormerna grundar sig i en föreställning om heder som inte delas av övriga samhället och som strider mot principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Till hedersnormerna hör bl.a. uppfattningen att familjens rykte och anseende är avhängigt kvinnliga familjemedlemmars kyskhet och oskuld samt deras faktiska och påstådda beteende i förhållande till dessa ideal (prop. 2019/20:131 s. 24 f.).

Hedersrelaterat våld och förtryck tar sig uttryck på en rad olika sätt. Det handlar om allt ifrån subtila inskränkningar i den utsattes levnadsvillkor till brottsliga gärningar. I allmänhet kan hedersrelaterat våld och förtryck beskrivas som brott riktade mot någon, ofta en släkting, som enligt gärningsmannens och övriga släktens eller gruppens uppfattning anses ha vanärat eller riskerar att vanära gärningsmannens, släktens eller gruppens heder. Brottslighetens motiv är att förhindra att hedern skadas eller förloras, alternativt att reparera eller återställa den skadade eller förlorade hedern (prop. 2019/20:131 s. 25).

I familjer där det förekommer hedersrelaterat våld och förtryck kan ett myndighetsbeslut vara en utlösande faktor. Av Jämställdhetsmyndighetens rapport Bortförda barn och unga framgår att det finns många exempel på barn och unga som har förts utomlands under en pågående barnavårdsutredning hos socialtjänsten eller när det står klart att socialnämnden kommer att behöva omhänderta barnet med stöd av LVU. Ett myndighetsbeslut eller ett nära förestående sådant är enligt rapporten den vanligaste utlösande faktorn vid bortföranden av barn och unga. Av rapporten framgår också att det förekommer att familjer byter kommun eller stadsdel när socialtjänsten påbörjar en utredning om barns behov av stöd och skydd.254

Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck vid Länsstyrelsen i Östergötland har i samråd med utredningen framfört

254 Jämställdhetsmyndigheten (2022), Bortförda barn och unga – Delredovisning av uppdraget

att kartlägga och sprida kunskap om erfarenheter av hedersförtryck samt annat våld och förtryck kopplat till utlandsvistelse, (Rapport 2022:25), s. 35.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

att för att kunna göra grundliga bedömningar i ärenden där det förekommer hedersrelaterat våld och förtryck krävs särskild kunskap och kompetens. Utmaningarna består bl.a. i att våldets karaktär och kraft kan förändras i takt med samhällets upptäckt och agerande gentemot den som är utsatt. Vidare har framförts att det finns ett stort behov av ytterligare kunskap och utvärderingar kring vad som är lämpligt och får effekt när det gäller information och andra typer av stöd till föräldrar i hederskontext.

Föräldraskapsstödjande insatser kan, under rätt omständigheter, motverka normer som rättfärdigar hedersrelaterat våld och förtryck och erbjuda alternativ till repressiv uppfostran. Regeringen har gett MFoF i uppdrag att främja utvecklingen av våldsförebyggande arbete genom stöd till föräldrar inriktat på familjer i hederskontext. I uppdraget ingår bl.a. att identifiera arbetssätt och metoder för föräldraskapsstöd som syftar till att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck. Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 mars 2025.255

Det ovan anförda leder till att ärenden med familjer där det finns risk för eller föreligger en hederskontext måste hanteras med särskild stor försiktighet vilket ställer höga krav på socialnämnderna som behöver göra noggranna avvägningar om de risker som eventuellt föreligger i det enskilda fallet. Dessa risker finns dock redan i dag och socialnämnderna måste följaktligen redan i dag vara uppmärksamma på dessa frågor.

7.3.4. Förenkling av komplexa problem

Bedömning: En sådan ordning som utredningen har i uppdrag

att föreslå innebärande att socialnämnder ska kunna besluta om öppna insatser till barn och unga utan samtycke och besluta om krav på barn och unga kan riskera att förenkla komplexa processer och bakomliggande orsaker till att barn och unga utvecklar ett normbrytande beteende. Detta kan även innebära en risk för att barnets eller den unges underliggande problematik inte uppmärksammas.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

Risk att barns och ungas underliggande problematik inte uppmärksammas

Aktörer som utredningen har samrått med har påtalat att barns och ungas normbrytande beteende oftast är ett tecken på att något annat i barnets eller den unges livssituation är fel. De har exempelvis framhållit att skolfrånvaro kan bero på att barnet eller den unge känner rädsla för andra elever eller skam över att inte hänga med i skolarbetet. Brottslighet kan bero på att barnet eller den unge tvingas begå kriminella handlingar för att betala av påhittade skulder eller på behovet av att höra till och känna gemenskap. Ett skäl till att barn och unga är ute sent om nätterna kan vara att det är att föredra framför att vara hemma, t.ex. om familjen är trångbodd eller om hemmiljön präglas av konflikter. Aggressivt och utagerande beteende kan vara enda sättet som barnet eller den unge har lärt sig att förmedla sina känslor på och få uppmärksamhet av sin omgivning. Barnombudsmannens rapport Man är inte sina handlingar, där unga berättar om sina erfarenheter om medverkan i sociala insatsgrupper, illustrerar det nu anförda. I rapporten återges bl.a. hur en pojke beskrivit att ”Handlingen är fel, men man är inte sina handlingar. Det är någonting som är fel från första början, att man begår de där handlingarna. Man gör det inte om det inte är något som är fel, bakom”. 256

Myndigheter och organisationer som utredningen har samrått med har påtalat att barnet eller den unge sällan medvetet vill ”göra fel” och att de bakomliggande orsakerna till beteendeproblematiken oftast ligger utanför barnets eller den unges kontroll. Enligt aktörerna signalerar emellertid en ny ordning med krav riktade mot barn och unga att barnet eller den unge väljer att bryta mot samhällets normer och värderingar, att det bakom uppträdandet finns ett rationellt och medvetet val, och att barnet eller den unge därmed också har makt och förmåga att göra andra val om denne blir tillsagd.

I avsnitt 6.2.2 beskrivs hur stor betydelsen av tillitsfulla relationer och goda förebilder är för barns och ungas upphörande med ett kriminellt beteende. Lika stor betydelse har dessa omständigheter för att bryta övriga destruktiva beteenden. Aktörer som utredningen

256 Barnombudsmannen (2015), Man är inte sina handlingar – Ungas röster om att medverka i

sociala insatsgrupper, s. 17.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

har samrått med har lyft farhågan att krav riktade till barn och unga kan förstärka deras negativa självbild och därmed stjälpa en förändringsprocess. Det finns även forskning inom kriminologi som stöder denna farhåga innebärande att stigmatisering av en person som har begått brott och som därmed ”blir den negativa handlingen som denne utfört”, kan leda till svårigheter att återanpassa sig i samhället samtidigt som det blir lättare för personen att få erkännande och status hos andra med liknande erfarenheter.257

En risk med en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan vara att de barn och unga som blir föremål för socialnämndernas beslut kan känna sig skuldbelagda eller anklagade i stället för hjälpta och stöttade. Känslan av skuld och skam som besluten innebär kan skapa skulle kunna riskera att skada tilliten till de samhällsfunktioner som är till för att hjälpa individen.

En deltagare uttryckte vid utredningens barnhearing följande.

Om man begränsar för mycket kan det leda till att man inte litar på soc. Eller i värsta fall vuxna i allmänhet.

Minskad tillit inverkar i sin tur menligt på motivation till förändring.

Ett exempel på detta är följande som redovisats i Barnombudsmannens ovannämnda rapport att ett barn sa.

Om man bara hör negativa saker om det man gör, då är det inte kul längre att försöka, för man känner sig bara misslyckad. Det blir att man känner sig värdelös, att man inte kan göra någonting, att man är en dålig människa som inte duger till någonting, då går man runt och tror det. Då tappar man hoppet, då är det inte ens någon idé att försöka. Då fortsätter man med det man vet att man kan göra. 258

Genom utredningens samråd med olika aktörer har det bl.a. framkommit att en förutsättning för att det maktövertag och därmed tvång som förekommer i barnuppfostran ska fungera är att det finns en grundläggande tillit i relationen mellan den som utövar makten och den som makten utövas över. Om tillit saknas kan ett motstånd öka hos den som maktutövningen riktas mot eftersom utövningen upplevs som illegitim.

257 Gerell, Manne, Hallin, Per-Olof, Nilvall, Kim och Westerdahl, Stig, red. (2020), Att vända

utvecklingen – Från utsatta områden till trygghet och delaktighet, s. 51.

258 Barnombudsmannen (2015), Man är inte sina handlingar – Ungas röster om att medverka i

sociala insatsgrupper, s. 17.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

Barn och unga med normbrytande beteende behöver i många fall insatser som kan ge nya perspektiv eller verktyg för att kunna agera annorlunda, göra andra prioriteringar eller upptäcka nya styrkor hos sig själv. Barnet eller den unge kan t.ex. behöva hjälp med att hitta mod eller få strategier för att lämna ett destruktivt umgänge. I andra fall kan beteendet, som tidigare nämnts, bero på yttre faktorer såsom trångboddhet eller våld i hemmet.

Aktörer som utredningen har samrått med har påpekat att den omständigheten att sådana krav som ska föreslås inte i sig innehåller några behandlande moment kan medföra att genomgripande förändringar i barnets eller den unges beteende kan bli svårare att uppnå. Beroende på vilket innehåll kraven får skulle det alltså kunna finnas en risk för att de inte angriper grundorsaken till barnet eller den unges beteende, vilket inte är till gagn för barnet eller den unge. Detta kan även innebära en risk för att det enskilda barnets eller den unges underliggande problematik inte uppmärksammas.

7.4. För- och nackdelar med ekonomiska eller sociala konsekvenser

7.4.1. Några inledande utgångspunkter om ekonomiska och sociala konsekvenser

Begreppen ekonomiska och sociala konsekvenser är vida begrepp som kan omfatta en mängd olika konsekvenser av vitt skilda karaktär. Utan att i detta avsnitt närmare försöka definiera dessa kan det konstateras att ekonomiska och sociala konsekvenser hör ihop och påverkar varandra. En ekonomisk konsekvens till en utsatt familj kommer följaktligen att drabba den familjen i såväl ekonomiska som sociala hänseenden. I detta avsnitt kommer begreppet socioekonomiskt utsatt att användas och med detta syftas på personer eller familjer som befinner sig i en svag ekonomisk eller social position i samhället. Detta kan exempelvis innebära låga inkomster, låg utbildningsnivå, arbetslöshet och bristande tillgång till ändamålsenlig bostad, vård och sociala nätverk.

De för- och nackdelar som beskrivs i detta kapitel analyseras utan beaktande av om det är fråga om en ekonomisk eller en social konsekvens och utan värdering av vad det är för specifik konsekvens det är fråga om. Vad det är för typ av konsekvens som följer vid

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

bristande efterlevnad av en socialnämnds beslut när samtycke saknas, enligt den nya ordning som utredningen ska föreslå, får givetvis betydelse för hur framträdande en fördel är.

7.4.2. Vårdnadshavares, barns och ungas benägenhet att efterleva beslut kan öka

Bedömning: Ekonomiska eller sociala konsekvenser vid

bristande efterlevnad av beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan leda till en ökad benägenhet för vårdnadshavare, barn och unga att följa besluten. Detta kan i sin tur bidra till att stödet och skyddet till barn och unga stärks.

Ekonomiska eller sociala konsekvenser för vårdnadshavare vid bristande efterlevnad av beslut som riktar sig till vårdnadshavare kan ha ett starkt signalvärde eftersom sådana konsekvenser dels markerar vikten av vårdnadshavarnas ansvar, dels vikten av att besluten efterlevs.

Betydelsen av konsekvenser vid bristande efterlevnad av socialnämndernas beslut

När det gäller betydelsen av konsekvenser vid bristande efterlevnad av socialnämndernas beslut finns det anledning att ta fasta på erfarenheterna av tillämpningen av nu gällande 22 § LVU.

Barnskyddsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (SOU 2009:68) att möjligheten att

besluta om insatser utan samtycke enligt 22 § LVU sällan används. En kartläggning gjord av Socialstyrelsen år 2014 visade bl.a. att det endast var sju av de 247 socialnämnder som lämnat svar, under perioden den 1 januari 2013 till den 30 september 2014, som hade fattat beslut med stöd av 22 § LVU. Av de socialnämnder som svarade uppgav 27 procent att avsaknaden av sanktionsmöjligheter var anledningen till den låga tillämpningsgraden. Bestämmelsen beskrevs som tandlös eftersom en socialnämnd inte har något lagligt stöd för att vidta några åtgärder när samtycke saknas (se avsnitt 10.2.1).

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

I Danmark kan kommunerna meddela dels förelägganden mot vårdnadshavare, dels förelägganden mot barn och unga (se avsnitt 3.2.2 och 3.2.3). En avgörande skillnad mellan föräldraföreläggandena och barn- och ungdomsföreläggandena är att vårdnadshavarna drabbas av ekonomiska konsekvenser när ett föräldraföreläggande inte följs medan det inte är några konsekvenser kopplade till barns och ungas bristande efterlevnad av ett barn- och ungdomsföreläggande. Den danska Ankestyrelsen har gjort en undersökning av hur bestämmelserna om föräldraföreläggande respektive barn- och ungdomsföreläggande tillämpas. Av undersökningen framkommer bl.a. att flera kommuner upplever att avsaknaden av en sanktionsmöjlighet vid bristande efterlevnad av ett barn- och ungdomsföreläggande gör att barnet eller den unge inte har något incitament att följa föreläggandet. Enligt Ankestyrelsen beskriver kommunerna att föreläggandena blir som ett tomt hot för barnet eller den unge och därmed inte får önskad effekt. Kommunerna beskriver vidare att förekomsten av en ekonomisk sanktion kopplad till föräldraföreläggandena kan få föräldrarna att efterleva det tvingande beslutet.259

Stärkt skydd för barn och unga

Kommuner som utredningen har samrått med har uppgett att en ordning som innebär att vårdnadshavare, barn och unga kan drabbas av ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad av en socialnämnds tvingande beslut enligt den nya ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan leda till att besluten efterlevs i större utsträckning eftersom de som berörs annars riskerar att drabbas av en konsekvens.

Kommuner har också framfört att den omständigheten att vårdnadshavarna deltar i öppna insatser eftersom de känner sig tvingade att göra det kan innebära en möjlighet att få kontakt med och skapa en relation till vårdnadshavare vars barn det finns en oro för, men där vårdnadshavarna tackat nej till insatser och det inte finns förutsättningar för vård med stöd av LVU. Detta är en fördel eftersom det i dag är svårt att bygga en relation till just dessa vårdnadshavare

259 Ankestyrelsen (2023), Kommunernes brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg, s. 84 f.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

Att det finns verktyg som kan bidra till att få enskilda att följa ett beslut kan öka förutsättningarna för att beslutet får den önskade effekten och kan bidra till att beslutet inte blir verkningslöst. Efterlevnad av socialnämndernas beslut kan därmed också bidra till att stödet och skyddet till barn stärks.

Viktigt signalvärde

Att ett beslut enligt den nya ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan leda till ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad har också ett signalvärde på så sätt att det markerar att vårdnadshavarnas ansvar är av stor betydelse, att det är vårdnadshavare som har ansvaret för att deras barn får sina behov tillgodosedda och att ansvarig socialnämnd ser allvarligt på barnets situation. En reglering med ekonomiska eller sociala konsekvenser utgör också en markering från samhällets sida om vikten av att det tvingande beslutet efterlevs. Möjligheten att besluta om ekonomiska eller sociala konsekvenser markerar då inte bara för de som direkt berörs utan även till allmänheten i stort att samhället ser allvarligt på och vill komma till rätta med den observerade problematiken.

Att ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad markerar vårdnadshavarnas ansvar för sina barn och vikten av att besluten följs kan också bidra till att fler vårdnadshavare tackar ja till erbjudna insatser vilket i sin tur medför att socialnämnderna inte behöver fatta ett mer ingripande beslut enligt den nya ordningen mot den enskildes vilja.

7.4.3. Enskildas utsatthet kan öka

Bedömning: Ekonomiska eller sociala konsekvenser vid

bristande efterlevnad av beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan innebära en risk för att – utsattheten för enskilda som redan befinner sig i en

socioekonomiskt utsatt situation ökar, – de barn och unga som berörs påverkas negativt, – utsattheten för personalen vid landets socialtjänster ökar.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

Ökad utsatthet för personer som redan befinner sig i en socioekonomiskt utsatt situation

Aktörer som utredningen har samrått med har påpekat att det är relativt vanligt att vårdnadshavare som inte samtycker till de insatser socialtjänsten erbjuder har svaga ekonomiska resurser eller att de är i en socialt utsatt situation. Mot den bakgrunden har det uttryckts en oro för vilka följder en ordning med ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad av ett beslut enligt den nya ordningen kan komma att få för de vårdnadshavare som redan lever i en socioekonomiskt utsatt situation. Socialnämnder har uttryckt att socialtjänstens uppdrag är att hjälpa familjer i utsatta situationer och att det därför är motsägelsefullt att socialtjänsten ska bidra till att dessa familjer hamnar i en sämre situation än vad de redan befinner sig i. Ekonomiska konsekvenser kan exempelvis leda till ökad skuldsättning för vårdnadshavarna vilket i sin tur kan få oönskade effekter som förstärker den sociala utsattheten, exempelvis att familjen förlorar sin bostad eller behöver ansöka om försörjningsstöd.

Erfarenheterna från den danska ordningen talar för att den oro som uttryckts och redovisats ovan kan vara befogad. Av danska Ankestyrelsens undersökning (se avsnitt 3.2.4) framgår att en ekonomisk konsekvens kan göra en redan utsatt familj än mer utsatt, vilket kan få följder för hela familjen och särskilt för barnen. I undersökningen beskriver danska kommuner också att en ekonomisk konsekvens även kan skapa psykisk press för vårdnadshavarna. Om vårdnadshavare känner oro över sin ekonomi och över sådant som att inte ha tak över huvudet så har de inte heller förutsättningar att göra vad socialtjänsten har ålagt dem att göra. I undersökningen konstateras att det då skapas ännu sämre förutsättningar för vårdnadshavarna att påverka barnets utveckling i positiv riktning. En ekonomisk konsekvens vid bristande efterlevnad av ett tvingande beslut kan på så sätt få motsatt effekt i förhållande till vad syftet med det är tänkt att vara.260

Av Ankestyrelsens undersökning framgår vidare att danska kommuner upplever att ett föräldraföreläggande, vilket per automatik innebär ekonomiska konsekvenser vid bristande efterlevnad, har varierande effekt i s.k. resursstarka familjer som inte

260 Ibid., s. 83.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

är beroende av bostads- och barnbidrag för att ha råd med sina grundläggande behov. Vissa danska kommuner har anfört att vårdnadshavarna i dessa familjer sällan är benägna att ändra sitt handlande även om kommunen utfärdar ett föräldraföreläggande eftersom de indragna bidragen inte kännbart påverkar deras ekonomi.261

Ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad av ett beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan följaktligen leda till en risk för att utsattheten för de vårdnadshavare som redan befinner sig i en socioekonomiskt utsatt situation kan öka. En sådan ordning kan vidare drabba dessa vårdnadshavare hårdare än de vårdnadshavare som inte har en ansträngd ekonomi. En ekonomisk eller social konsekvens kan därmed, beroende på hur den är utformad, få en sämre effekt som påtryckningsmedel för vårdnadshavare som har bättre socioekonomiska förutsättningar.

Negativa följder för barn och unga

Som har redovisats i avsnitt 7.3.2 kan det finnas det en risk att vid socialnämnders beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå vårdnadshavarna skuldbelägger barnet eller att barnet skuldbelägger sig själv. Ytterst skulle sådana beslut kunna leda till att barnet utsätts för både fysiskt och psykiskt våld. Särskilda risker bedöms föreligga för barn som befinner sig i en hederskontext. De i avsnitt 7.3.2 identifierade riskerna kan antas öka om bristande efterlevnad av en socialnämnds beslut kan leda till ekonomiska eller sociala konsekvenser.

Att ett barns vårdnadshavare blir mer socioekonomiskt utsatta innebär av uppenbara skäl också en risk för att barnet och andra familjemedlemmar drabbas av negativa följder.

Vid utredningens barnhearing betonade deltagare risken för att ett barn drabbas till följd av att dess vårdnadshavare får en ekonomisk konsekvens. Deltagarna uppgav bl.a. följande.

261 Ibid., s. 84.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

Genom att ta bort pengar från föräldrarna tar man bort pengar från barnen. För de som redan är väldigt lågt ner och inte har så mycket pengar, då påverkar det bara barnen i slutändan.

Asså typ om jag skulle tänka hur det hade blivit i min egna situation så vet jag att min mamma hade ju tagit av de pengarna som hon kanske annars hade tänkt lägga på mig. Hon hade inte använt pengar som gått till sig själv. För hon hade tyckt att det var barnens fel.

Det är bra med någon typ av press. Men det kommer alltid i slutändan gå ut över barnet när det handlar om ekonomi.

I danska Ankestyrelsens undersökning uttrycker kommuner en stor oro kring att barnet i en redan ekonomiskt utsatt familj drabbas när vårdnadshavarna får ekonomiska konsekvenser. Enligt de danska kommunerna kan en sådan konsekvens innebära att vårdnadshavarna inte längre har förutsättningar att uppfylla barnets grundläggande behov, såsom att köpa mat eller betala boende. Detta innebär inte bara risker för det barn som får insatser från socialtjänsten utan också för eventuella syskon vars basala behov kan behöva åsidosättas. Denna följd är kontraproduktiv i förhållande till kommunernas mål att förbättra familjens livssituation. Socialtjänsten bidrar till att skapa i stället för att lösa problem.262

En annan risk för barn som framkommer av erfarenheterna från Danmark är att hotet om ekonomiska konsekvenser skapar ekonomisk och psykisk press hos vårdnadshavarna, vilket innebär sämre möjligheter för vårdnadshavarna att påverka barnets utveckling i positiv riktning, vilket i sin tur drabbar barnet.

263

Risken för att den press som vårdnadshavarna utsätts för genom ett hot om ekonomiska eller sociala konsekvenser kan drabba barnet togs också upp vid utredningens barnhearing. Deltagare uttryckte bl.a. att om en förälder hotas med att behöva betala pengar eller bli av med barnbidraget så riskerar det att påverka den vuxnes humör och psykiska hälsa på ett sätt som blir negativt för barnet.

Aktörer som utredningen har samrått med har anfört att ekonomiska konsekvenser vid bristande efterlevnad av en socialnämnds tvingande beslut kan leda till att barnet börjar begå brott alternativt fortsätter på en redan påbörjad kriminell bana. Detta även om det är vårdnadshavarna som drabbas av den

262 Ibid., s. 81 ff. 263 Ibid., s. 83.

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

ekonomiska konsekvensen eftersom detta kan medföra att barnet eller den unge t.ex. uppmanas eller själv känner sig tvingad att hjälpa vårdnadshavaren ekonomiskt eller på annat sätt genom att begå brott. Detta är en särskild risk vad gäller barn och unga som redan lever i en socioekonomiskt utsatt situation i och med att en konsekvens då blir extra kännbar.

Vad gäller ekonomiska konsekvenser för barn och unga, vilka som regel inte har någon egen inkomst, bör också framhållas att detta skulle kunna medföra att denna grupp försätts i en situation där de riskerar skuldsättning vilket i sin tur försvåra etableringen i vuxenlivet. På så sätt skulle alltså en ekonomisk konsekvens drabba barn och unga särskilt hårt.

Ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad av en socialnämnds beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan följaktligen få negativ påverkan på såväl barn som unga.

Ökad utsatthet för personal vid landets socialtjänster

Ekonomiska eller sociala konsekvenser vid bristande efterlevnad av beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå skulle kunna öka utsattheten och pressen på personal vid landets socialtjänster. Den enskilde kan nämligen finna skäl att genom hot och påtryckningar försöka påverka socialtjänstens personal inte bara vad gäller att fatta ett visst beslut utan också i bedömningen av om beslutet har efterlevts.

I detta sammanhang kan nämnas att det pågår lagstiftningsarbete för att minska den utsatthet som redan i dag förekommer för personal inom socialtjänsten. I betänkandet Ett starkare skydd för

offentliganställda mot våld, hot och trakasserier (SOU 2024:1) har Utredningen om åtgärder för att minska offentliganställdas utsatthet

föreslagit att bestämmelserna i 17 kap. brottsbalken till skydd för tjänstemän ska anpassas och moderniseras för att även omfatta nya brottstyper, nya kommunikationsformer och företeelser samt att straffskalorna för brott mot tjänstemän bör skärpas. Utredningen föreslår bl.a. att det införs ett nytt brott om förolämpning mot

tjänsteman. Utredningen föreslår också att det ska införas en ny

bestämmelse i 33 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, som

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

möjliggör att uppgift om namn på beslutsfattare, föredragande eller andra som medverkat i den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet, inte behöver anges i en skriftlig underrättelse om beslut. Förslaget bedöms ge utrymme för att i vissa fall minska exponeringen av offentliganställdas namn vid underrättelse om beslut när riskerna för hot, våld och trakasserier är särskilt framträdande. Det lämnas också förslag som ger möjlighet för att hemlighålla uppgifter om enskildas personliga förhållanden i personaladministrativ verksamhet i större utsträckning än i dag. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

7.5. För- och nackdelar med elektronisk övervakning som kontrollverktyg

7.5.1. Ett effektivt och brottsförebyggande kontrollverktyg

Bedömning: Elektronisk övervakning kan utgöra ett effektivt

verktyg för att kontrollera efterlevnaden av ett beslut som innebär en inskränkning av barnets eller den unges rörelsefrihet. Ett sådant kontrollverktyg kan ge vårdnadshavarna stöd i att hjälpa barnet eller den unge att följa socialnämndens beslut, vara ett stöd och skydd för barnet eller den unge på så sätt att barnet eller den unge kan bli hjälpt att stå emot grupptryck samt kan bidra till att förebygga att barn och unga involveras i, ägnar sig åt eller återfaller i kriminalitet. Ett sådant kontrollverktyg kan därmed bidra till att stoppa nyrekrytering av barn och unga till kriminella nätverk.

Kontroll av efterlevnaden av ett beslut som innebär en inskränkning av rörelsefriheten kan bidra till att förebygga brott

De barn och unga som kommer att träffas av beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kommer att ha någon form av konstaterat normbrytande beteende. Redan det talar för att många av de som berörs inte kommer vilja följa socialnämndens beslut. Att det handlar om beslut som får fattas utan

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

att samtycke finns från de som berörs är ytterligare en omständighet som talar för detta.

När det finns konkreta verktyg för att kontrollera efterlevnaden av och därmed upprätthålla ett beslut ökar förutsättningarna för att beslutet får önskad effekt. Finns det en möjlighet för socialnämnder att besluta om elektronisk övervakning vid rörelsebegränsande beslut ger det dels en möjlighet att kontrollera om barnet eller den unge följer beslutet, dels sänder det en signal om att samhället ser allvarligt på och bryr sig om barnets eller den unges situation. Saknas det fungerande och effektiva verktyg för upprätthållande av socialnämndens beslut varom nu är fråga finns en risk att beslutet blir verkningslöst. Mot bakgrund av hur elektronisk övervakning fungerar (se avsnitt 12.3) skulle en fördel med en sådan möjlighet för socialnämnderna alltså vara att det tillhandahålls verktyg för kontroll som är just effektivt och fungerande. Härigenom ökar socialnämndernas möjligheter att stödja barn och unga.

Vårdnadshavarna spelar en viktig roll för att se till att barnet eller den unge efterlever socialnämndens beslut. En annan fördel med en möjlighet att kontrollera efterlevnaden av beslut genom elektronisk övervakning är att det skulle kunna ge vårdnadshavarna stöd i att hjälpa barnet eller den unge att efterleva beslutet. Detta kan i sin tur bidra till att barnet eller den unge faktiskt följer detsamma.

Aktörer som utredningen har samrått med har framfört att elektronisk övervakning skulle kunna vara ett positivt stöd om barnet eller den unge utsätts för påtryckningar från kamrater eller på annat sätt utsätts för grupptryck. Detta på så sätt att barnet eller den unge kan ”skylla” på att han eller hon måste gå hem, inte bara för att det finns ett beslut om det eller för att föräldrarna har sagt så utan också på grund av att det pågår en elektronisk övervakning. Skulle den elektroniska övervakningen ha sådan effekt är det en fördel eftersom det kan bidra till att beslutet följs.

Inte minst kan möjligheten att använda elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden av socialnämnders beslut kunna förebygga att barn och unga involveras i, ägnar sig åt eller återfaller i kriminalitet samt kan därmed också bidra till att stoppa nyrekrytering av barn och unga till kriminella nätverk.

För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

7.5.2. Ingrepp i den enskildes personliga integritet

Bedömning: Elektronisk övervakning utgör ett ingrepp i den

enskildes personliga integritet.

Att använda elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden av en socialnämnds beslut enligt en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kan medföra att barnet eller den unge upplever sig bli bestraffad snarare än att ges ett stöd vilket kan få till följd att syftet med socialnämndens beslut motverkas. Det kan även finnas risk för stigmatisering och att barnet eller den unge upplever sig bli ”stämplad” som kriminell vilket i sin tur kan understödja eller bidra till att skapa ett kriminellt beteende.

Ingrepp i den enskildes integritet och därmed följande nackdelar

Elektronisk övervakning utgör ett ingrepp i den enskildes personliga integritet. Till skillnad från de situationer där det i dag är aktuellt med elektronisk övervakning (se avsnitt 12.3) skulle elektronisk övervakning som kontrollverktyg för beslut varom nu är fråga kunna innebära att sådan övervakning används för att kontrollera en social insats, dvs. en insats som har till syfte att skydda barnet eller den unge från att fara illa.

Eftersom en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå ska innebära att socialnämnderna kan fatta beslut om öppna insatser utan samtycke är det av särskild vikt att landets socialtjänster kan upprätthålla en förtroendefull relation till barn och unga liksom även till barnets vårdnadshavare. Med möjlighet till elektronisk övervakning som kontrollverktyg finns det en risk att barnet eller den unge men även barnets vårdnadshavare upplever det som en bestraffning snarare än ett stöd vilket kan få till följd att syftet med den särskilda föreskriften motverkas.

Risken för stigmatisering vid elektronisk övervakning måste också beaktas. Eftersom elektronisk övervakning i dag kan vara aktuellt för en person som har dömts för brott eller som bedömts riskera begå brott finns det en risk att såväl andra som den övervakade själv kommer att uppfatta sig som kriminell. Stigmatiseringen kan leda till en attityd hos den övervakade vilken

Ds 2024:30 För- och nackdelar samt risker med den ordning utredningen ska föreslå

tar form av att framtiden är förutbestämd. Upplevelsen av att bli ”stämplad” som kriminell kan då i sig skapa ett kriminellt beteende. Om inte annat kan den elektroniska övervakningen stärka känslan av utanförskap. Att ha på sig den utrustning som krävs vid elektronisk övervakning kan också skapa en rädsla för att bli ”dömd” av sin omgivning liksom en oro för att behöva förklara sig för omgivningen. En sådan rädsla och oro kan kännas särskilt tung att bära för ett barn eller ung person. Även dessa aspekter utgör nackdelar med elektronisk övervakning i det sammanhang som är aktuellt här.

8. Några utgångspunkter för den ordning som ska föreslås

8.1. Inledning

I detta kapitel beskrivs några utgångspunkter för utformningen av en sådan ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå. I detta kapitel redogörs också för utredningens överväganden i fråga om att den nya ordningen bör regleras i en ny lag som föreslås få namnet

lagen om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, förkortad LIV.

8.2. Barn är egna rättighetsbärare

Bedömning: Den nya ordningen ska genomsyras av att barn är

egna rättighetsbärare.

Barns status som rättighetsbärare

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) klargör barns status som rättighetsbärare vilket innebär att barn är fullvärdiga människor med samma rättigheter som vuxna med rätt till inflytande över sina liv.

Något som skiljer barn från vuxna är att barn saknar den mognad, erfarenhet och kunskap som vuxna har. Barn behöver därför stöd från vuxenvärlden för att tillvarata sina rättigheter, bl.a. för att få skydd mot våld och andra övergrepp eller mot att dras in i kriminalitet. Barn behöver vidare få stöd från staten om föräldrarna

Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

av olika orsaker inte kan ta sitt ansvar och staten är följaktligen ansvarig för att bygga upp ett socialt skyddsnät kring barn.264

Vuxna med olika roller i barnets liv, exempelvis vårdnadshavare, personal i förskola och skola samt anställda inom socialtjänsten är ansvarsbärare i förhållande till barnet. Staten har en skyldighet att respektera, främja, skydda och uppfylla rättigheterna för barnet. Statens roll som den yttersta ansvarsbäraren framgår av artikel 4 i barnkonventionen. Ansvarsbärare ska erkänna barn som rättighetsbärare, uppfylla barnets rättigheter och säkerställa att de verktyg som behövs för att hävda barnets rättigheter är tillgängliga för alla barn.265 Den nya ordning som utredningen ska föreslå ska följaktligen genomsyras av att barn är egna rättighetsbärare.

8.3. Höga krav på rättssäkerhet

Bedömning: Socialnämndernas beslut enligt den nya ordningen

ska vila på en stark grund när det gäller rättssäkerhet.

Vikten av en rättssäker ordning

Principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet är grundläggande inom svensk rätt och utgör fundamentet för en rättssäker ordning. Samtliga principer kommer till uttryck i 5 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL.

Legalitetsprincipen innebär att en myndighet endast får vidta

åtgärder som har stöd i rättsordningen. Principen inkluderar att lagstiftningen ska vara klar och tydlig. Den får inte utformas på ett sådant sätt att den ger upphov till tolkningsproblem och godtyckliga bedömningar.

Objektivitetsprincipen innebär ett förbud för myndigheterna att

låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. En myndighet får alltså inte

264 Barnombudsmannen (2020), Dom tror att dom vet bättre Barnet som rättighetsbärare, s. 12. Liknande resonemang förs också i Barnombudsmannens rapport från 2022, Blir det nån

skillnad – eller säger vi det här helt i onödan. Barnkonventionen i barns vardag, s. 39 f.

265 Barnombudsmannen (2020), Dom tror att dom vet bättre Barnet som rättighetsbärare, s. 12.

Ds 2024:30 Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå

låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovidkommande (prop. prop. 2016/17:180 s. 289 f.)

Principen om proportionalitet innebär att en myndighet får ingripa

i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet och att åtgärden aldrig får vara mer långtgående än vad som behövs samt endast får vidtas om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Den allmänna proportionalitetsprincipen har utvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och innebär ett skydd för enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande (prop. 2016/17:180 s. 290). Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck i flera av artiklarna i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Principen återfinns även i svensk lagstiftning (se t.ex. 20 a § LVU).

Samtliga dessa rättssäkerhetsgarantier ska genomsyra den nya ordningen.

8.4. Frivillighetsprincipen ska alltjämt ha en framträdande roll

Bedömning: Införandet av en ny ordning ska inte påverka den

grundläggande principen om att socialnämndernas insatser i första hand ska ges på frivillig väg. Styrande för hur mycket arbete som behövs för att motivera vårdnadshavarna att ta emot insatser på frivillig väg, innan beslut enligt den nya ordningen ska aktualiseras, bör vara barnets bästa.

Frivillighetsprincipen ska alltjämt behålla sin framträdande plats inom socialtjänsternas arbete

I förarbetena till 1980 års socialtjänstlag (1980:620) konstateras att de grundläggande principerna för socialtjänstens verksamhet är helhetssyn, frivillighet och självbestämmande samt normalisering. Helhetssyn innebär bl.a. att en enskilds eller grupps sociala situation

Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

ska ses i förhållande till hela den sociala miljön. Socialsekreterare ska sträva efter att finna en samlad lösning på sociala svårigheter i den enskildes eller gruppens totala situation (prop. 1979/80:1 s. 1). Principen om frivillighet och självbestämmande innebär att all vård och behandling ska ske i frivilliga former. Frivillighetsprincipen kommer till uttryck i socialtjänstlagens portalparagraf där det anges att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet, liksom att den ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser (1 kap. 1 § SoL).

I samarbetet mellan en socialtjänst och den enskilde är det viktigt att den enskilde själv behåller ansvaret för sin situation. Socialtjänsten ska inte ta över detta ansvar utan frigöra och utveckla den enskildes egna resurser. Den tydliga markeringen av samhällets skyldighet och individens rätt som framgår av förarbetena till 1980 års socialtjänstlag bör ses mot bakgrund av att socialtjänsten tidigare präglats av kontroll och auktoritet. I dessa anges bl.a. att i tider av ökande ekonomiska och sociala svårigheter i samhället får för övrigt en moraliserande och privatiserande syn på människors problem att anpassa sig ökad genomslagskraft. Därför är det viktigt att som socialutredningen har gjort hävda samhällets grundläggande skyldighet att bistå den enskilde liksom dennes rätt att själv bestämma över sin situation. Detta synsätt överensstämmer med reformens syfte att fördjupa demokratin inom socialtjänsten (prop. 1979/80:1 s. 210).

Redan år 1984 konstaterade regeringen att frivillighetsprincipen hade fått ett för stort utrymme och att socialtjänstens möjligheter att ingripa för att stödja och skydda barn när samtycke saknas och det inte finns förutsättningar för tvångsvård enligt LVU hade begränsats i alltför stor utsträckning. Mot den bakgrunden förtydligades i lagstiftningen att socialnämnder med särskild uppmärksamhet ska följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling och möjligheten att besluta om stöd och behandling i öppna former när den enskildes samtycke saknas infördes (5 kap. 1 § 7 SoL respektive nuvarande 22 § LVU). Eftersom detta innebar avsteg från socialtjänstlagstiftningens principiella inriktning betonades att syftet med bestämmelse var att komplettera det ansvar som socialnämnder redan har i situationer där det finns grundade farhågor för den unges utveckling och när

Ds 2024:30 Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå

frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen antingen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa. Detta ansvar påverkas således inte och det förutsätts att socialnämnder även fortsättningsvis fullt ut prövar möjligheterna till stöd och hjälp inom de ramar som lagen anvisar. Lagstiftaren slog vakt om socialtjänstreformens starka prioritering av frivilliga insatser och att dessa måste få behålla sin framskjutna plats i socialtjänstens arbete även i fortsättningen (prop. 1984/85:171 s. 20).

Den nya ordningen som utredningen nu har i uppdrag att föreslå innebär att socialnämndernas tvångsbefogenheter utvidgas. Frågan hur detta påverkar den grundläggande principen om frivillighet aktualiseras därför på nytt.

Myndigheter och andra aktörer som utredningen har samrått med har påtalat den mycket ansträngda situation som landets socialtjänster befinner sig i, innebärande hög personalomsättning, oerfaren personal och resursbrist är utmaningar som många kommuner har att hantera. Detta påverkar såväl kvaliteten av de insatser som erbjuds som handläggningen av ärenden. Många kommuner har uppgett att den rådande situationen inverkar på möjligheterna att lägga den tid och de resurser som hade behövts för att motivera enskilda att ta emot hjälp på frivillig väg. Det har i detta sammanhang uttryckts en farhåga om att den pressade situationen riskerar att medföra att nya tvångsbefogenheter kommer att användas lättvindigt, även i ärenden där samarbete och frivillighet hade kunnat uppnås om tillräckliga resurser och kompetens fanns att tillgå. Uppstår en sådan situation skulle det kunna medföra att den vägledande principen om frivillighet urholkas. Det skulle också kunna leda till motståndet till socialtjänsten förstärks och att behandlingsarbetet försvåras (se även avsnitt 7.3.1).266

Den nya ordningen bör komplettera det ansvar som socialnämnder redan har i situationer när det finns farhågor för barns och ungas utveckling och frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen antingen har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa. Det primära ansvar som socialnämnderna har enligt socialtjänstlagen ska således inte påverkas. Det innebär att socialnämnderna även fortsättningsvis i första hand ska pröva möjligheterna att tillhandahålla stöd och hjälp till enskilda på frivillig väg. Beslut om insatser när samtycke saknas

266 Socialstyrelsen (2021), Öppna insatser utan samtycke - Rapport till regeringen uppdrag

S2019/04727, s. 52.

Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

ska precis som i dag vara ett andrahandsval. Även om socialnämndernas tvångsbefogenheter i och med den nya ordningen kommer utvidgas åligger det således socialnämnderna att i första hand fortsatt arbeta för att motivera enskilda att ta emot de insatser som behövs på frivillig väg innan beslut fattas enligt den nya ordningen. Styrande för hur mycket tid och kraft som behöver läggas på det motiverande arbetet ska alltid vara barnets bästa och även när ett beslut har fattats med stöd av den nya ordningen bör detta motivationsarbete fortsätta.

8.5. Den nya ordningen ska regleras i en ny lag

Bedömning: Den nya ordningen som utredningen ska föreslå bör

regleras i en ny lag som ska innehålla bestämmelser om socialnämnders möjligheter att besluta om insatser i öppna former och ställa krav i form av särskilda föreskrifter till vårdnadshavare, barn och unga utan att samtycke till dessa finns från de som berörs. Den nya lagen ska heta lagen om insatser inom

socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, och förkortas LIV.

Mot bakgrund av omfattande parallellt pågående lagstiftningsarbete inom närliggande områden är det av vikt att det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas så att slutresultatet blir en sammanhängande och samverkande ordning.

En ny ordning i en ny lag

Det finns i dag ingen lagstiftning som ger landets socialnämnder möjlighet att besluta om insatser i öppna former till vårdnadshavare när dessa inte har samtyckt till att ta emot insatserna. Det finns inte heller någon möjlighet för socialnämnderna att ställa krav på vårdnadshavare, barn och unga liknande den ordning som finns i Danmark. Vidare har socialnämnderna i dag inte någon möjlighet att besluta om att elektroniskt övervaka barn och unga och det finns inte heller någon möjlighet att fatta beslut om ekonomiska eller sociala konsekvenser om en enskild inte följer ett beslut om en öppen insats.

Ds 2024:30 Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå

De beslut som socialnämnder kommer att kunna fatta enligt den ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå kommer följaktligen att skilja sig från sådana beslut som i dag kan fattas enligt socialtjänstlagen och enligt LVU. Eftersom det kommer handla om beslut om insatser när samtycke till dessa inte finns från de som berörs har utredningen övervägt om bestämmelserna bör införas i LVU. En fördel med det skulle vara att den nya ordningen då kan knyta an till det regelverk om handläggning och ansvarsfördelning mellan socialnämnd och förvaltningsrätt som gäller enligt den lagen. Eftersom LVU är en skyddslagstiftning som syftar till att förebygga och förhindra att barn och unga far illa i situationer när samtycke att ta emot vård saknas skulle, genom att placera bestämmelserna i den lagen, regelverket också hållas samman.

Å andra sidan handlar de insatser och krav som den nya ordningen ska avse inte om vård enligt LVU. Vidare kommer särskilda bestämmelser att krävas för att säkerställa den enskildes grundläggande fri- och rättigheter när socialnämnderna fattar beslut enligt den nya ordningen. Därutöver kommer det att handla om en relativt omfattande reglering som ska omfatta såväl vårdnadshavare som barn och unga. Att föra in bestämmelserna i LVU skulle sannolikt kräva ett större omtag av den lagen vilket inte bedöms lämpligt inom ramen för detta uppdrag. Dessutom har Utredningen

om stärkt barnrättsperspektiv i LVU (S 2023:13) i uppdrag att göra en

översyn av LVU varför det inte heller av den anledningen är lämpligt att nu föreslå en omfattande förändring i den befintliga lagstiftningen.

Det kan också ha pedagogiska fördelar att det finns en klar skiljelinje mellan vård enligt LVU och de beslut om öppna insatser och krav som socialnämnderna ska kunna besluta om enligt den nya ordningen.

En viktig förutsättning för att den rättsliga regleringen ska vara ett effektivt verktyg i socialtjänsternas arbete är att den kan fungera som ett instrument för styrning. Detta innebär att den rättsliga regleringen måste vara tydlig men även lättillgänglig för de som ska tillämpa den. En tydlig och lättillgänglig reglering när det gäller socialtjänsternas arbete med barn och unga innebär att socialtjänsterna ges konkreta ramar och rättsliga förutsättningar för att utforma arbetet så att målet att ge barn och unga det skydd eller stöd de behöver kan uppnås. Tydlighet i vad som gäller kan också

Utgångspunkter och inledande övervägandena för den ordning utredningen ska föreslå Ds 2024:30

bidra till ett stärkt förtroende hos allmänheten för socialtjänsterna. Att bestämmelserna för vårdnadshavare, barn och unga samlas i en egen lag gör regleringen tydligare, lättare att överblicka och därmed enklare att tillämpa.

Mot bakgrund av det ovan anförda bör den nya ordningen regleras i en egen lag. Utredningen föreslår att lagen ska heta lagen

om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas, förkortad LIV.

LIV ska innehålla bestämmelser som riktar sig till såväl vårdnadshavare som barn och unga. Även om bestämmelserna riktar sig till olika målgrupper bör de ses som en helhet. Arbetet med att vända en negativ utveckling för barnet och därmed förhindra att barn far illa behöver genomföras av vårdnadshavare och barn tillsammans. Bestämmelserna till vårdnadshavare, barn och unga bör av den anledningen utformas på ett likartat sätt. En utformning som innebär att bestämmelserna så långt möjligt speglar varandra ligger i linje med den helhetssyn som präglar socialtjänsternas arbete.

Vikten av samordning av det fortsatta lagstiftningsarbetet

Det pågår omfattande lagstiftningsarbeten med frågor som angränsar till detta uppdrag. Regeringen har bl.a. beslutat att en särskild utredare ska föreslå åtgärder i syfte att stärka barnrättsperspektivet vid vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (dir. 2023:160). I Regeringskansliet bereds dessutom flera betänkanden och promemorior som innehåller förslag som har anknytning till närliggande frågor. Som exempel kan nämnas Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina

rättigheter enligt barnkonventionen (SOU 2023:40), En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga (SOU

2024:30), För barn och unga i samhällsvård (SOU 2023:66), Rätt och

lätt – ett förbättrat regelverk för VAB (SOU 2022:31). Därutöver har

regeringen den 4 juli 2024 beslutat om lagrådsremissen En

förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter. Mot bakgrund av allt parallellt pågående

lagstiftningsarbete inom närliggande områden är det av vikt att det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas så att slutresultatet blir en sammanhängande och samverkande ordning.

9. Insatser i öppna former och särskilda föreskrifter till vårdnadshavare

9.1. Inledning

I utredningens uppdrag ingår att utreda och lämna förslag på hur en ordning ska utformas som innebär att socialnämnder ska kunna besluta om öppna insatser till vårdnadshavare utan vårdnadshavares samtycke till insatserna. Detta kapitel inleds därför med en beskrivning av i vilken omfattning vårdnadshavare i dag motsätter sig att ta emot erbjudna insatser och vilka orsaker som oftast ligger bakom att socialtjänster har svårt att nå fram till vissa vårdnadshavare. Därefter redogörs för hur socialtjänsterna arbetar för att motivera vårdnadshavare att ta emot stöd på frivillig väg och vilka utmaningar som förekommer i detta arbete. Eftersom det i den ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå ska ingå en möjlighet för socialnämnder att rikta krav mot vårdnadshavare, redovisas i detta kapitel även hur kommuner som utredningen samrått med ser på en sådan möjlighet. I kapitlet redovisas också hur kommuner ser på möjligheten att kunna fatta beslut mot en vårdnadshavares samtycke att ha regelbunden kontakt med en kontaktperson. Därefter redovisas utredningens överväganden och förslag.

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

9.2. När vårdnadshavare inte samtycker till insatser i öppna former

9.2.1. Anledningen till att vissa vårdnadshavare inte samtycker

En given utgångspunkt är att de flesta vårdnadshavare vill sina barn väl och att de själva söker hjälp när de behöver det eller tar emot det stöd som socialtjänsten föreslår och erbjuder. Det finns emellertid även vårdnadshavare som inte gör det.

Det förs ingen statistik över hur många vårdnadshavare som motsätter sig det stöd som socialtjänsten föreslår eller erbjuder dem. Kommuner som utredningen har samrått med har emellertid uppgett att det rör sig om en relativt hög andel och att det i vissa fall kan handla om uppemot hälften av alla vårdnadshavare som erbjuds insatser i öppna former.267 Denna uppgift stämmer väl överens med vad som har framkommit i en studie från Uppsala universitet där 264 barnavårdsutredningar från 12 kommuner i Örebro län granskats. I denna framkommer nämligen att i 46 procent (121 barn) av ärendena tackade en eller båda föräldrarna nej till en erbjuden insats.268

Liknande uppgifter förekommer i en rapport från år 2021 från ett forsknings- och utvecklingsprojekt om barnavårdsutredningar vid anmälan om misstänkt våldsutsatthet (SAVE). I rapporten framkommer att 40 procent av de barn som bedömts vara i behov av insatser inte beviljades insatser på grund av bristande samtycke utan att skäl för vård med stöd av LVU förelåg. Av studien framkommer vidare att vårdnadshavare till pojkar med utomeuropeisk bakgrund i minst utsträckning samtyckte till insatser och vårdnadshavare till flickor med nordisk bakgrund samtyckte till insatser i störst utsträckning.269 Skälen till att vårdnadshavarna inte samtyckte till insatser framgår inte av rapporten. I studien Lika läge för alla? Om

omotiverade skillnader inom den sociala barn och ungdomsvården som

genomförts av Myndigheten för vård och omsorgsanalys framgår att

267 De insatser som vårdnadshavare tackar nej till kan vara insatser som enbart riktar sig till vårdnadshavare, som riktar sig till både vårdnadshavare och barn och som enbart riktar sig till barn. 268 Heimer, Maria och Pettersson, Camilla (2023), Barnets resa i socialtjänsten – Det svenska

familjeorienterade systemet och barnet som rättighetsbärare, s. 16 f. Av studien framgår inte vad

som avses med föräldrar. 269 Persdotter, Birgitta och Andersson, Madeleine (2021), SAVE – Support and protection

Against Violence, on Equal terms for all children, s. 6 och 44.

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

pojkar med utländsk bakgrund var den grupp för vilka samtycke till socialtjänstens insatser saknades i störst utsträckning.270

Sammantaget kan alltså konstateras att det är mycket som tyder på att det finns en relativt stor andel familjer där det kan finnas behov av en insats men där någon sådan inte kommer till stånd på grund av att vårdnadshavarna inte ger sitt samtycke till det. Som framgår av avsnitt 18.4.2 uppskattar utredningen att cirka 40 procent av de barn och unga vars behov utreds av socialnämnden och som bedöms vara i behov av stöd inte får det till följd av bristande samtycke från barnet eller den unge själv, eller barnets vårdnadshavare.

Synpunkter från kommuner

Kommuner som utredningen har samrått med har förklarat att skälen till att vårdnadshavare motsätter sig att ta emot stöd från socialtjänsten kan vara många. Personer som beskrivs som särskilt svåra att samarbeta med är vårdnadshavare med en konstaterad intellektuell funktionsnedsättning eftersom dessa föräldrar kan ha svårigheter att generalisera kunskap och tillämpa den i eller anpassa den till skilda sammanhang. Detta kan bidra till ett försämrat samarbete med socialtjänsten med risk för att vårdnadshavarna får en känsla av svek om socialnämnden slutligen ansöker om vård med stöd av LVU.

Det har också framhållits att det kan vara särskilt svårt att få vårdnadshavare som lider av någon form av psykisk ohälsa eller psykiatrisk sjukdom att samtycka till insatser. Huruvida socialtjänsten lyckas motivera denna grupp beror i stor utsträckning på om vårdnadshavaren för egen del uppsöker eller tar emot den behandling som ges av hälso- och sjukvården.

När våld eller misstanke om våld i hemmet är orsaken till socialtjänstens kontakt har kommuner framhållit att sannolikheten är hög för att vårdnadshavarna inte samtycker till erbjudna insatser. Kommuner har varit samstämmiga i beskrivningen att svårigheterna att nå denna grupp troligtvis beror på att ett samtycke till en föreslagen insats skulle kunna uppfattas som att vårdnadshavaren erkänner våldsanvändningen och att vårdnadshavaren av rädsla för

270 Myndigheten för vård och omsorgsanalys (2018), Lika läge för alla? Om omotiverade

skillnader inom den sociala barn och ungdomsvården, s. 80.

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

straffrättsliga påföljder därför motsätter sig att ta emot det stöd som erbjuds. Det har framförts att vissa vårdnadshavare själva kan ha utsatts för våld i sin barndom och därmed kan uppleva stor skam över att utsätta sina egna barn för samma sak, vilket också kan inverka på benägenheten att ta emot stöd och insatser.

Vårdnadshavare som utsätter sina barn för hedersrelaterad kontroll och andra begränsningar eller våld är ytterligare en grupp som är särskilt svår för socialtjänsten att motivera att ta emot insatser på frivillig väg. Kommuner som utredningen har samrått med har uppgett att även om socialtjänsten i ett enskilt fall skulle nå fram till vårdnadshavaren, utsätts denne ofta för så starka påtryckningar från det övriga familjenätverket att frivilliga insatser ofta är omöjliga att genomföra. Många gånger kan barnets välmående i dessa fall inte garanteras på något annat sätt än genom ett tvångsomhändertagande och placering utanför hemmet med stöd av LVU.

Vårdnadshavare som befinner sig i en vårdnads-, boende-, eller umgängestvist har också beskrivits som en grupp som är svår för socialtjänsten att samarbeta med. Dessa tvister kan bli mycket infekterade och fokus hamnar inte sällan på vad den andra vårdnadshavaren har gjort eller inte har gjort i stället för att fokusera på barnets behov. Benägenheten hos dessa föräldrar att ta emot hjälp från socialtjänsten riskerar också att vara låg på grund av rädsla för att den omständigheten ska utnyttjas av den andre föräldern i den rättsliga processen.

Misstro mot socialtjänsten har uppgetts vara en vanligt förekommande orsak till att vårdnadshavare inte vill ta emot stöd från socialtjänsten. I länder med svag eller odemokratisk myndighetsstyrning är tilltron till offentliga aktörer av naturliga skäl låg. Socialtjänsterna kan därför ha svårt att vinna förtroendet hos vårdnadshavare som har sådana erfarenheter. Samtliga kommuner som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att de upplever att misstron mot socialtjänsten har ökat med anledning av de desinformationskampanjer mot socialtjänsterna på sociala medier som har uppmärksammats de senaste åren (se avsnitt 7.3.1). En problematik som också har förekommit är att det finns vårdnadshavare som har svårt att sätta gränser mot sina barn och som inte känner sig trygga i sitt föräldraskap samtidigt som de är rädda för att komma i kontakt med socialtjänsten. Det förekommer att

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

barn i dessa familjer utnyttjar föräldrarnas rädsla och okunskap för att få som de vill.271

Okunskap och rädsla blir därmed faktorer som ligger till grund för en vägran att samarbeta med socialtjänsten. Språkförbistringar kan också försvåra samarbetet mellan socialtjänsten och vårdnadshavarna. Bristen på tolkar generellt sett och särskilt bristen på tolkar med rätt kompetens har därför tagits upp som ett problem i sammanhanget.

Det finns också vårdnadshavare som inte delar socialtjänstens analys av behovet av stöd. Kommuner har beskrivit att dessa vårdnadshavare många gånger anser sig klara av sin föräldraroll utan behov av stöd, alternativt anser att det socialtjänsten bedömt utgöra en riskfaktor inte är det. Det kan röra sig om vårdnadshavare med en orealistiskt hög tilltro till sin egen förmåga eller med egna uppfattningar om vad som är bäst för barnet som inte är allmänt vedertagna eller delas av majoriteten. Det kan också handla om vårdnadshavare som menar att det är barnet som har problem och inte vårdnadshavaren och att insatserna därför enbart bör riktas mot barnet.

Kommuner har vidare uppgett att det förekommer att vårdnadshavare tackar nej till insatser eftersom de helt enkelt inte mäktar med det. Det kan t.ex. handla om ensamstående föräldrar med flera barn som redan har flera myndighetskontakter eller arbetande föräldrar som inte har tid eller råd eller möjlighet att avstå från arbete för att ta emot insatser.

Tidpunkten för när vårdnadshavare tackar nej till insatser varierar. Vissa vårdnadshavare uppvisar en ovilja att samarbeta redan i ett tidigt skede medan andra tackar nej till att ta emot stöd först när socialtjänsten presenterar vilken typ av insats som erbjuds. Flera kommuner har lyft att vårdnadshavare tenderar att ändra inställning i takt med att den faktiska risken för att barnet kan komma att omhändertas med stöd av LVU ökar. Ju närmare ett omhändertagande med stöd av LVU ett barn befinner sig, desto större samarbetsvilja uppvisar vårdnadshavarna. Att vårdnadshavare uppvisar en vilja att samarbeta behöver dock inte betyda att de är mottagliga för det stöd som erbjuds.

271 Problematiken beskrivs även i Sveriges Radios program Glappet – Så påverkades relationen

mellan socialtjänsten och föräldrar av desinformationskampanjen kring LVU https://sverigesradio.se/avsnitt/sa-paverkades-relationen-mellan-socialtjansten-och-foraldrarav-desinformationskampanjen-kring-lvu ( hämtad 2023-08-17).

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

9.2.2. Socialnämnders arbete för att få vårdnadshavare att ta emot stöd

Motivationsarbete

Socialnämnder har ett särskilt ansvar att noga följa sådana ärenden där det inte har gått att få samtycke och måste vara beredda att vid behov tillhandahålla andra behandlingsåtgärder eller ingripa på något annat sätt. Kvarstår oro för barnet bör socialnämnden i första hand sträva efter att uppnå en överenskommelse med barnet och vårdnadshavarna om en uppföljande kontakt i syfte att följa barnets utveckling och situation. Motsätter sig vårdnadshavarna detta men bedöms barnet vara i särskilt behov av stöd eller skydd får socialnämnden med stöd av 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, besluta om uppföljning. Uppföljningen syftar dels till att under ytterligare tid kunna följa barnets utveckling och situation, dels till att ge socialnämnden möjlighet att pröva nya arbetssätt för att motivera till vård och stöd (prop. 2012/13:10 s. 64 f.). Uppföljningen ska enligt 11 kap. 4 c § SoL avslutas senast två månader från det att utredningen som gäller ett barns behov av stöd och skydd avslutats (barnavårdsutredning).

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) fick i november 2020 i uppdrag av regeringen att förstärka tillsynen av socialtjänstens handläggning av barn och unga. Uppdraget lämnades mot bakgrund av uppmärksammade brister inom den sociala barn- och ungdomsvården och som ett led i arbetet för att stärka tryggheten för placerade barn och unga. Av IVO:s slutredovisning framgår att IVO inte i något tillsynsärende har kritiserat en socialtjänst för att inte ha fattat beslut om att följa upp ett barns situation efter avslutad utredning där oro för barnet kvarstår. Däremot har IVO i ett par ärenden upplyst socialtjänsten om att möjligheten finns.272

De flesta kommuner som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att det inte är särskilt vanligt att de beslutar om uppföljning av barnets situation efter det att en barnavårdsutredning har avslutats utan beslut om någon insats. Som skäl har kommunerna bl.a. angett att bestämmelsen i 11 kap. 4 a § SoL ska tillämpas restriktivt och att det kan vara svårt att avgöra vilken grad av oro som måste föreligga för att möjligheten ska kunna användas. Att

272 IVO (2023), Tillsyn av socialtjänstens handläggning av ärenden som rör barn och unga.

Redovisning av regeringsuppdrag S2020/08835, s. 18 f.

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

kommuner avstår från att tillämpa den aktuella bestämmelsen av dessa skäl har även framkommit av förarbetena till 21 b § LVU som handlar om socialnämnders skyldighet att följa upp barns situation efter det att vård enligt LVU har upphört (prop. 2021/22:178 s. 55).

Vissa kommuner har framhållit att ett beslut om uppföljning utan vårdnadshavarnas samtycke riskerar att försvåra det fortsatta samarbetet med vårdnadshavarna för det fall barnet skulle bli aktuell hos socialtjänsten på nytt. Kommuner har också förklarat att det inte går att åstadkomma någon förändring på den korta tid som uppföljningen får pågå. Bestämmelsen uppfattas därför som verkningslös. I lagrådsremissen En förebyggande socialtjänstlag – för

ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter som beslutades av

regeringen den 4 juli 2024 bedöms att för att säkerställa att barnet får det stöd och skydd som han eller hon behöver bör socialnämnden kunna informera sig om utvecklingen under längre tid än två månader. Regeringen föreslår därför att tidsgränsen för när en uppföljning ska vara avslutad förlängs från två till sex månader.

I enlighet med socialtjänstlagens huvudprincip ska frivillighet eftersträvas så långt det är möjligt samtidigt som barnets bästa ska beaktas. Oavsett anledningen till att vårdnadshavare motsätter sig att ta emot insatser från socialtjänsten är det därför en viktig uppgift för den enskilde socialsekreteraren att motivera dessa att ta emot föreslagna insatser. Socialtjänstens utbud av resurser och förmåga att motivera till insatser är i många fall avgörande för om föräldrar ska samtycka till sådana insatser (prop. 2012/13:10 s. 64).

Arbetet med att motivera vårdnadshavare som inte samtycker till att ta emot insatser beskrivs som ett hantverk som tar både tid och resurser. Motivationsarbetet bedöms som viktigt eftersom det finns samsyn kring att det inte går att tvinga fram en långsiktigt hållbar förändring. För att situationen ska kunna förändras behöver vårdnadshavare därför vara mottagliga för stöd.

Kommuner som utredningen har samrått med har beskrivit att motivationsarbete kan ta lång tid. Vårdnadshavare som inledningsvis motsätter sig insatser kan efter en tid bli mottagliga. En del kommuner har också beskrivit att om de lyckas få till stånd ett första möte med vårdnadshavarna är chanserna goda för att samsyn nås kring barnets situation och behov.

För att motivera vårdnadshavare används ofta en metod som innebär att samtalen genomförs utan konfrontation, övertalning

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

eller argumentation.273 Samtalen syftar till att den enskilde genom samtalen ska formulera en egen förståelse av sitt problem, egna argument för förändring och stärkas i tron på den egna förmågan och möjlighet till förändring.274

I kontakten med vårdnadshavarna kan kommunerna också arbeta för att försöka göra vårdnadshavarna medvetna om oron för barnet. För det ändamålet kan en metod användas som innebär att socialtjänsten med utgångspunkt i en värdegrund kartlägger, riskbedömer, säkerhetsplanerar och följer upp den oro som finns för barnet och vad som kan behövas för att förstärka det som fungerar med hjälp av familjen och barnets nätverk. Den aktuella och framtida risken för barnets säkerhet och trygghet konkretiseras kontinuerligt på en skala. Detta arbete utförs under hela ärendeprocessen, från det att en orosanmälan kommer in till socialtjänsten fram till dess att socialtjänsten avslutar ärendet.275

Det förekommer också andra arbetssätt för att vårdnadshavare ska samtycka till det stöd som erbjuds. Gemensamt för de flesta är att de syftar till att bygga en relation till vårdnadshavaren och nå samsyn kring den problematik som föreligger. En viktig del i arbetet är också att informera om socialtjänstens roll och ansvar. Många gånger handlar det om att avdramatisera socialtjänsten och att skapa en tillitsfull relation mellan socialtjänsten och vårdnadshavarna.

Vid utredningens kontakter med kommuner har vissa av dessa lyft att oron hos vårdnadshavare många gånger är som störst vid den inledande kontakten med socialtjänsten. Mottagligheten hos vårdnadshavare är då också som störst. Det kan därför vara fördelaktigt att bevilja insatser till vårdnadshavare redan under tiden som en utredning (barnavårdsutredning) av barnets behov av stöd och skydd pågår.

Andra omständigheter som har lyfts fram för att nå vårdnadshavare är att ansvarig socialtjänst så långt som möjligt ska försöka vara flexibel och anpassa mötestider efter vårdnadshavares behov och förutsättningar. Det förekommer att kommuner erbjuder mötestider både före och efter kontorstid. I vilken utsträckning det är möjligt påverkas dock av socialtjänsternas resurser och av det

273 Motivational interviewing (MI). 274 https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/evidensbaserad- praktik/metodguiden/mi-motiverande-samtal/ (hämtad 2024-08-05). 275 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (2022), Signs of Safety – En modell

för utredning och uppföljning av barns trygghet och säkerhet, (rapport 2022_5), s. 3.

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

arbetsrättsliga regelverket. Det kan också handla om att minska antalet socialsekreterare som en vårdnadshavare träffar inom ramen för ett ärende. I en genomlysning som Stockholms stad gjort år 2022 framgår att det finns stadsdelsförvaltningar som arbetar på det här sättet för att motivera vårdnadshavare att samtycka till insatser.276Det kan också handla om att den som utför insatsen, t.ex. familjebehandlare, finns med vid det första mötet med vårdnadshavaren. Härigenom ökar chansen att nå samstämmighet om den insats som behövs.

9.3. Krav på vårdnadshavare

9.3.1. Åtgärder som vårdnadshavare ska vidta för att stödja barnet

I den ordning som utredningen har i uppdrag att föreslå ska ingå en möjlighet för socialnämnderna att kunna ställa krav på vårdnadshavare att vidta vissa åtgärder som t.ex. att se till att barnet är hemma under vissa tider, att barnet är i skolan, att barnet deltar i nödvändiga stöd- och behandlingsprogram, att barnet deltar i fritidsaktiviteter m.m. I denna del ska utredningen bl.a. inhämta kunskap och erfarenheter från den danska modellen med s.k. föräldraförelägganden. Som framgår av avsnitt 2.4.2 används begreppet krav i samband med att uppdragsbeskrivningen återges. När utredningens överväganden och förslag redovisas används begreppet särskilda föreskrifter.

I Danmark avgränsas föräldraförelägganden av vad som får anses rymmas inom föräldraansvaret. Svenska bestämmelser om vårdnadshavares ansvar och bestämmanderätt finns i föräldrabalken. Av 6 kap. 1 § föräldrabalken framgår att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn ska behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. I rätten till omvårdnad ingår inte endast rätten för barnet att få sina materiella behov tillfredsställda. Minst lika viktig är den del som kan hänföras till barnets psykiska behov. I barnets rätt till trygghet ligger bl.a. att få leva i ett stabilt förhållande och att ha någon att lita på. Till en god vård och fostran

276 Socialförvaltningen Stockholms stad (2022), Rätt stöd i rätt tid – en genomlysning av

socialtjänstdata för barn och unga i Stockholms stad, s. 28.

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

hör att barnet får känna att det behövs och att barnet får pröva sin förmåga och utveckla sina inneboende resurser för att efter hand frigöra sig från sitt beroende av vårdnadshavarna. I en god fostran ligger också att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar (prop. 1981/82:168 s. 59).

Utöver det undantag som beskrivs i det följande finns det i dag ingen möjlighet för socialnämnderna att föreskriva om sådant som redan ingår i vårdnadshavarens ansvar. Av skollagen (2010:800) följer att den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör denna plikt (7 kap. 20 § skollagen). Om ett skolpliktigt barn inte fullgör sin skolgång och detta beror på att vårdnadshavaren inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga vårdnadshavaren att fullgöra sina skyldigheter (se även avsnitt 13.2.3). Ett sådant föreläggande får förenas med vite (7 kap. 23 § skollagen). Av förarbetena till 7 kap. 20 § skollagen framgår att bestämmelsen ska ses mot bakgrund av föräldrabalkens bestämmelser om vårdnad. I 6 kap. 2 § föräldrabalken föreskrivs exempelvis att barnets vårdnadshavare är skyldig att se till att barnet får tillfredsställande utbildning. Bestämmelserna i föräldrabalken tar sikte på vårdnadshavares skyldigheter i förhållande till barnet, medan skollagens bestämmelser tar sikte på vårdnadshavares skyldigheter i förhållandet till samhället (prop. 2009/10:165 s. 708 och prop. 1985/86:10 s. 90 f.)

När en socialnämnd beslutar om en öppen insats till barnet kan den vara riktad till vårdnadshavaren. Även om det är vårdnadshavaren som ska genomföra insatsen, själv eller tillsammans med barnet, framgår det av socialnämndens beslut att det är barnet som beviljas insatsen. Vad insatsen innebär för vårdnadshavarens del beskrivs i genomförandeplanen. Genomförandeplanen skapar en struktur för genomförande och uppföljning av en beslutad insats. Genomförandeplanen tydliggör både för barnet och vårdnadshavaren samt för utföraren vad som ska göras, vem som ska göra vad, när och hur.277 Om målet är att barnets närvaro i skolan ska öka kan genomförandeplanen exempelvis innehålla skrivningar om att vårdnadshavaren ska delta i regelbundna möten med skolan, att vårdnadshavaren ska upprätthålla rutiner i fråga om väckning och läggning samt att vårdnadshavaren ska sätta upp tydliga regler för när barnet senast ska vara hemma på kvällen. Kommuner har uppgett

277 Socialstyrelsen (2023), Utreda barn och unga – Handbok för socialtjänsten, s. 222.

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

att de anpassar innehållet i genomförandeplanen efter behov och situation och att genomförandeplanen är ett s.k. levande dokument som uppdateras och ändras vartefter.

Beskrivningarna i genomförandeplanen påminner till viss del om de danska föräldraföreläggandena. En väsentlig skillnad är dock att en genomförandeplan bygger på en överenskommelse med vårdnadshavaren och barnet.

Det förekommer också att stöd tas fram till vårdnadshavare under tiden för insatsens genomförande, exempelvis i form av scheman eller handlingsplaner i syfte att öka vårdnadshavarens förståelse för som behöver göras. En vårdnadshavare kan t.ex. ha behov av att det finns nedtecknat vilka tider barnet bör vara hemma, hur vårdnadshavaren bör bemöta barnet om barnet inte kommer hem i tid, hur konflikter bör hanteras och på vilka sätt vårdnadshavaren kan upprätthålla rutiner för barnet när det gäller skola och fritidsaktiviteter. Sådant stöd utgör en naturlig del i behandlingsarbetet och anpassas efter vårdnadshavarens och barnets behov.

9.3.2. Kommuners syn på en möjlighet att besluta om krav riktade till vårdnadshavare

För att få mer information om hur kommuner ser på en möjlighet att kunna ställa krav på vårdnadshavare, liknande sådana som förekommer i Danmark, har utredningen ställt frågor om detta till tio kommuner av varierande storlek. Svar har inkommit från åtta kommuner. På frågan vilka fördelar kommunerna ser med en sådan ordning har bl.a. angetts att sådana krav skulle kunna bidra till att tydliggöra vårdnadshavares ansvar. Kraven skulle markera vikten av att vårdnadshavare medverkar i arbetet med att stödja barnet och att detta inte är något som vårdnadshavare kan välja bort. Kommuner har också framfört att det skulle kunna vara en effektiv åtgärd för de vårdnadshavare som kan men inte vill, dvs. de som förmår vidta åtgärder av olika slag men som inte vill ta sitt ansvar. Bland fördelarna har även nämnts att en möjlighet att besluta om krav skulle kunna innebära att socialnämndernas möjligheter att upptäcka brister hos vårdnadshavare ökar och att det även blir lättare att ta ställning till om ytterligare åtgärder behövs.

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

Bland nackdelarna har nämnts att anledningen till att många vårdnadshavare inte tar sitt ansvar och vidtar de åtgärder som behövs, t.ex. ser till att barnet kommer till skolan och deltar i möten som rör barnet, beror på att de saknar förmåga. Det handlar i många fall inte om att vårdnadshavare medvetet undandrar sig ansvar utan om att de av olika skäl inte förmår uppfylla det. Utifrån detta perspektiv har det framkommit att krav mot vårdnadshavare riskerar att träffa fel och bli verkningslösa, eftersom sådana krav inte innehåller några behandlande inslag. En kommun har t.ex. uppgett att det som regel inte är ett problem att få vårdnadshavare att delta i möten med barnets skola utan svårigheten ligger i att vårdnadshavare inte kan tillgodogöra sig vad som framkommer på sådana möten. En annan kommun har uppgett att deras erfarenhet inte är att vårdnadshavare motsätter sig fritidsaktiviteter för barnet utan att det i stället handlar om att de behöver kompensatoriskt stöd för att barnet ska kunna komma till och från sådana aktiviteter och ekonomiskt stöd för att barnet överhuvudtaget ska kunna delta i fritidsaktiviteter.

När det gäller att kravet skulle kunna avse att vårdnadshavaren ska se till att barnet är hemma vissa tider har kommuner framhållit att det är viktigt att förstå varför ett sådant krav behövs. Brister vårdnadshavare i gränssättning gentemot barnet behöver vårdnadshavaren stöd och hjälp för att stärka sin föräldraförmåga. Det har även framförts att om vårdnadshavare inte ombesörjer att barnet får tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård kan det också handla om att vårdnadshavaren själv har behov av stödjande insatser. När det gäller krav på att se till att barnet är i skolan har flera kommuner hänvisat till bestämmelserna i skollagen och menat att en möjlighet att ställa det kravet redan finns.

På frågan vilka krav som skulle behövas har kommuner hänvisat till krav som avser att vårdnadshavare ska ta del av föräldrastödjande insatser. Kommunerna har överlag varit positiva till krav som handlar om att vårdnadshavare ska delta i möten med barnets skola, att de ska se till eller möjliggöra för att barnet är i skolan eller i förskolan, att barnet deltar i fritidsaktiviteter, att barnet är hemma under vissa bestämda tider, att barnet fullföljer insatser beslutade av socialnämnden och att barnet får tillgång till hälso- och sjukvård. Utredningens kontakter med kommuner i dessa frågor har varit skriftliga och det går inte att utläsa av svaren om vissa krav anses vara

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

viktigare än andra. Ett par kommuner har även lämnat förslag på ytterligare krav än de som exemplifierats i frågeformuläret, t.ex. att vårdnadshavare ska medverka när barn misstänks för brott genom att möjliggöra för barnet att lämna drogtest och att vårdnadshavare som på grund av psykisk ohälsa eller tidigare traumatiserande händelser inte kan tillgodogöra sig insatser ska söka hjälp för egen del.

På fråga om vårdnadshavares möjligheter att efterleva kraven skulle kunna underlättas om socialnämnderna samtidigt beslutade om kontaktperson, t.ex. för att en kontaktperson skulle kunna följa med vårdnadshavaren till möten med skolan, har flera kommuner anfört att de i dag använder sig av andra resurser för detta ändamål och att de i olika sammanhang använder familjebehandlare, socialsekreterare, boendestödjare, hemterapeuter, kulturtolkar och samhällsvägledare för att på olika sätt hjälpa och stödja vårdnadshavare att ta sitt ansvar.

9.3.3. Kommuners syn på en möjlighet att besluta om kontaktperson utan samtycke

Av 3 kap. 6 b § SoL framgår bl.a. att socialnämnder får utse en särskild person (kontaktperson) med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det.

Förutom att frågor har ställts till kommuner om en möjlighet att kunna ställa krav på vårdnadshavare, har frågor också ställts om hur kommuner ser på möjligheten att kunna besluta om kontaktperson till vårdnadshavare utan vårdnadshavarnas samtycke. Majoriteten av kommunerna har svarat att det inte förekommer att de beslutar om kontaktperson för vårdnadshavare. Den vanligaste orsaken till det är att de i stället beslutar om andra insatser, t.ex. familjebehandling eller andra insatser i öppna former. Samtal med socialsekreterare, kulturtolkar och samhällsvägledare nämns också som exempel på sådana insatser som kan tillgodose vårdnadshavares behov av praktiskt eller kompensatoriskt stöd. Som skäl har också angetts att kontaktpersoner är lekmän och att de behov som vårdnadshavare har många gånger inte kan tillgodoses genom en sådan insats. Ytterligare skäl som har uppgetts är att det ibland kan vara så att vårdnadshavare

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

har flera kontakter med myndigheter och de mäktar helt enkelt inte med en sådan insats.

Kommuner har lyft de svårigheter som skulle kunna uppstå med att få insatsen kontaktperson att fungera när vårdnadshavaren inte samtycker. Vill vårdnadshavaren inte samarbeta behöver höga krav ställas på kontaktpersonen för att denne ska kunna hantera situationen och kommuner har uppgett att det kan vara svårt att få tag på erfarna kontaktpersoner. Kommuner har vidare förklarat att kontaktpersonerna skulle behöva utbildning i motiverande samtal, bemötande och strategier för att arbeta med motvilliga vårdnadshavare. Risken att hotfulla situationer kan uppstå har också lyfts. Flera kommuner har vidare uppgett att det är svårt att rekrytera kontaktpersoner och att det därför finns en risk att insatsen inte kommer kunna verkställas inom lagstadgad tid. Det har framkommit att kommuner vid flera tillfällen behövt rapportera till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) om icke verkställda beslut vad gäller kontaktperson till barn.

Bland fördelarna med att kunna utse en kontaktperson har nämnts att om en vårdnadshavare finner sig i att ta emot stöd i form av kontaktperson skulle kontaktpersonen kunna bidra till att motivera vårdnadshavaren. Kontaktpersonen skulle också kunna hjälpa vårdnadshavaren att förstå och tillgodogöra sig information i olika sammanhang, hjälpa vårdnadshavaren med olika kontakter och tillsammans med vårdnadshavaren följa upp vad som framkommit vid olika möten osv. Stressnivån hos vårdnadshavare skulle därmed kunna minska och vårdnadshavare skulle bättre kunna tillgodogöra sig familjebehandling och andra insatser. Det har också nämnts att om kontaktpersonen lyckas skapa förtroende och bygga allianser skulle en sådan insats kunna vara hjälpsam.

9.4. Överväganden och förslag

9.4.1. Inledning

Det finns i dag inga möjligheter för socialnämnder att stödja barn genom insatser i öppna former som riktar sig till vårdnadshavare när dessa inte samtycker till att ta emot insatserna. Det innebär att det finns barn som har behov av stöd men som på grund av att samtycke saknas från vårdnadshavarna, inte får det stöd och skydd som de

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

behöver. Barnkonventionsutredningen konstaterade i betänkandet

Barnkonventionsutredningen och svensk rätt (SOU 2020:63) att det

kan diskuteras huruvida avsaknaden av en sådan möjlighet är förenlig med artikel 18 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), om skyldigheten att ge lämpligt stöd till föräldrar och vårdnadshavare när de ska fullgöra sitt ansvar för barnets uppfostran, samt principerna om barnets bästa i artikel 3.1, nödvändigt åtskiljande i artikel 9 och rätten till privat- och familjeliv i artikel 16 (s. 770).

Utredningen om tvångsvård för barn och unga bedömde i sitt

slutbetänkande, Barns och ungas rätt vid tvångsvård – Förslag till ny

LVU (SOU 2015:71), att insatser till vårdnadshavare utan

vårdnadshavares samtycke vid brister i barnets hemmiljö kan fylla en viktig funktion vid sidan av de möjligheter som aktuell lagstiftning ger. Majoriteten av de remissinstanser som yttrade sig instämde eller hade inga synpunkter gällande den bedömningen.278

I Socialstyrelsens rapport Öppna insatser utan samtycke – Rapport

till regeringen redovisas att kommuner ser flera fördelar med att

kunna besluta om insatser till vårdnadshavare utan deras samtycke. Exempelvis nämns att det finns behov av en sådan möjlighet för att kunna säkerställa att barnets behov tillgodoses.279

Den 1 juli 2023 trädde nya bestämmelser i kraft som möjliggör för socialnämnder att besluta om öppna insatser till barn som har fyllt 12 år, utan vårdnadshavares samtycke (3 kap. 6 a och b §§ SoL). Syftet med lagändringen var att öka socialnämndernas möjligheter att ge stöd till barn, när samtycke till insatsen saknas från barnets vårdnadshavare samtidigt som situationen inte är så allvarlig att kriterierna för ett omhändertagande enligt LVU är uppfyllda (prop. 2022/23:64 s. 1). I samband med införandet av bestämmelserna uttalade regeringen att den omständigheten att ett barn tar emot insatser utan vårdnadshavarens samtycke sällan ändrar ursprunget

eller orsaken till en problematik och därför är det viktigt att

socialnämnden noga följer upp barnets utveckling och situation (prop. 2022/23:64 s. 17).

Regeringen bedriver ett omfattande arbete för att förebygga och förhindra att allt fler barn och unga rekryteras till kriminella gäng. I

278 Remissammanställning av slutbetänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till

ny LVU (SOU 2015:71), S2015/04694/FST.

279 Socialstyrelsen (2021), Öppna insatser utan samtycke - Rapport till regeringen uppdrag

S2019/04727, s. 47.

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

Tidöavtalet betonas vikten av att stärka föräldraansvaret och möjliggöra tidiga insatser för barn som begår brott eller är i riskzonen för att begå brott. För att förebygga kriminalitet hos barn och unga är det viktigt att identifiera och stödja föräldrar med otillräckliga resurser i ett tidigt skede.280 Stöd i föräldraskapet stärker skyddsfaktorer som främjar barnets hälsa och utveckling och förebygger problem som kan bidra till brottslighet och deltagande i kriminella gäng.281

Att förebygga och förhindra att barn far illa är att säkerställa barns rätt till liv, överlevnad och utveckling samt utgör ett sätt att skydda barnet mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling och sexuella övergrepp (artikel 19 och 33–36 i barnkonventionen). Att förebygga och förhindra att barn far illa kan också leda till att mer ingripande åtgärder som tvångsvård med stöd av LVU, där barnet i vart fall i ett inledande skede skiljs från sina vårdnadshavare, kan undvikas. Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig prövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, bedömer att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa (artikel 19).

Sammantaget kan alltså konstateras att en ordning som innebär att socialnämnder kan besluta att vårdnadshavare ska ta emot nödvändiga insatser i öppna former när samtycke till sådana insatser saknas kan komma att fylla en viktig funktion i socialnämndernas arbete med att stärka och skydda barns rättigheter.

9.4.2. Några viktiga utgångspunkter för regleringen

Bedömning: Eftersom beslut om insatser till vårdnadshavare

utan att vårdnadshavarna har samtyckt till dessa är en ingripande åtgärd måste kriterierna för när sådana beslut ska kunna fattas vara klara och förutsebara. Samtidigt behöver regelverket rymma viss grad av flexibilitet.

280 Brå (2021), Strategiska brott bland unga på 2010-talet, Rapport 2021:5, s. 91 f. 281 MFoF (2023), Delredovisning genomförande av handlingsplan för brottsförebyggande

föräldraskapsstöd, s. 28

Ds 2024:30 Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare

En klar och tydlig reglering som samtidigt ger utrymme för flexibilitet

Eftersom beslut om insatser till vårdnadshavare utan att vårdnadshavarna samtyckt till dessa är en ingripande åtgärd och ekonomiska konsekvenser kan följa vid bristande efterlevnad av sådana beslut (se kapitel 13), måste dessa beslut vara omgärdade av starka rättssäkerhetsgarantier för samtliga inblandade. Det innebär bl.a. att kriterierna för när sådana beslut ska få fattas måste vara tydliga. Rekvisiten behöver vara klara och förutsebara för såväl de som ska fatta besluten som för de vårdnadshavare som kommer att beröras av besluten. Mot bakgrund av det starka signalvärde som denna nya möjlighet innebär är det också av vikt att kriterierna är tydliga. Samtidigt behöver det nya regelverket rymma en viss grad av flexibilitet. Kriterierna behöver utformas på ett sådant sätt att de träffar så många situationer som möjligt där vårdnadshavare och barn kan vara i behov av stöd. Det måste också finnas utrymme för att kunna anpassa besluten efter vårdnadshavares olika förutsättningar och behov. Utformas regelverket med en alltför hög grad av precision finns det en risk för att utrymmet för att kunna besluta om aktuella insatser begränsas på ett oönskat sätt. En alltför detaljerad reglering begränsar följaktligen möjligheten till flexibilitet och därmed möjligheten att skydda barn från att fara illa. Denna balans och hur utredningen föreslår att den bör regleras utvecklas i det följande.

9.4.3. Beslut ska kunna fattas i ett tidigt skede

Bedömning: För att i så stor utsträckning som möjligt tillgodose

barns behov av stöd och skydd bör beslut om insatser i öppna former till vårdnadshavare utan att vårdnadshavarna har samtyckt till dessa kunna fattas i ett tidigt skede innan barnets situation har blivit allvarlig.

Öppna insatser och andra åtgärder till vårdnadshavare Ds 2024:30

Socialnämnderna ska kunna fatta beslut innan barnets situation har blivit allvarlig

Socialnämnderna har redan i dag ett ansvar att arbeta förebyggande och erbjuda förebyggande insatser när barn och unga riskerar att fara illa. Flera bestämmelser i socialtjänstlagen reglerar socialnämndernas förebyggande ansvar (se bl.a. 3 kap. 1 § samt 5 kap. 1 § SoL). Med förebyggande insatser avses insatser som sätts in tidigt för att förhindra en ogynnsam utveckling oavsett barnets eller den unges ålder (prop. 2012/13:10 s. 94). Även i förarbetena till 1980 års socialtjänstlag (1980:620) framgår att det är viktigt att de individinriktade insatserna sätts in i ett så tidigt stadium som möjligt för att få ökad förebyggande betydelse (prop. 1979/80:1 s. 136). I lagrådsremissen En förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter,

skyldigheter och möjligheter föreslår regeringen att socialtjänsternas

förebyggande arbete lyfts fram. Av den nya socialtjänstlagen ska det framgå att socialtjänsten ska arbeta förebyggande. Bestämmelsen föreslås vara en del av socialtjänstlagens övergripande mål.

Kommuner, myndigheter och organisationer som utredningen har samrått med har betonat vikten av att socialnämnderna ges möjlighet att besluta om insatser till vårdnadshavare utan vårdnadshavarnas samtycke innan problemen hunnit växa och innan bristerna i hemmet hunnit bli så allvarliga att de närmar sig vad som krävs för vård enligt LVU. Enligt kommunerna är det i ett tidigt skede som det finns bäst förutsättningar att vända en negativ utveckling och att komma till rätta med barnets situation.

Utredningen om tvångsvård för barn och unga gjorde