SOU 2005:98
Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård
Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet
Regeringen beslutade den 18 september 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård (Dir. 2003:90).
Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Jordbruksdepartementet samma dag hovrättsrådet Arne Kardell, Svea hovrätt, som särskild utredare.
Som sakkunniga i utredningen förordnades från den 29 oktober 2003 dåvarande dekanus, docenten Göran Dalin, dåvarande kanslirådet, numera ämnesrådet Lena Odland och enhetschefen Maria Nyström.
Att som experter biträda utredningen förordnades den 29 oktober 2003 sjukgymnasten Gabriella Allard Johansson, ingenjören Hans Forsell, överveterinären Ole Frykman, hovslagaren Kerstin Haga Wilund, dåvarande verkställande direktören numera forskningschefen Peter Kallings, sjukgymnasten Monique Malm, ämnesrådet Karin Odencrants, projektledaren Lena Ruuth Jonsson, dåvarande ekonomichefen, numera verkställande direktören Marita Stigelius, distriktsveterinären Thomas Svensson, experten Mary Ann Sörensen, och kanslirådet Petra Zetterberg Ferngren. Dåvarande enhetschefen numera biträdande avdelningschefen Karin Åhl förordnades som expert den 20 januari 2004. Monique Malm entledigades den 27 oktober 2004 och samma dag förordnades dietisten Anna Wallin som expert. Mary Ann Sörensen entledigades den 17 november 2004 och samma dag förordnades agronomen Gunnela Ståhle som expert. Petra Zetterberg Ferngren entledigades den 5 april 2005 och samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Axelsson Jonsson som expert.
Hovrättsassessorn Märit Bergendahl anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 1 oktober 2003.
Utredningen har antagit namnet Djursjukvårdsutredningen (Jo 2003:05).
Den 13 januari 2005 beslutade regeringen att till utredningen överlämna Framställning angående vissa veterinära frågor från Statens jordbruksverk och den 17 februari 2005 beslutade regeringen tilläggsdirektiv till utredningen (Dir. 2005:17).
Härmed överlämnas betänkandet Behörighet och ansvar i djurens hälso- och sjukvård (SOU 2005:98). Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna som i huvudsak delar den särskilde utredarens synpunkter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form.
Uppdraget är med detta avslutat.
Stockholm i oktober 2005
Arne Kardell
/Märit Bergendahl
Förkortningar
DFS Djurskyddsmyndighetens författningssamling Dir. Komittédirektiv Dnr Diarienummer Ds Departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska unionen FYHS Förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Jo Jordbruksdepartementet JoU Jordbruksutskottet kap. kapitel LYHS lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område LSR Legitimerade sjukgymnasters riksförbund prop. proposition RAID Riksföreningen anställda inom djursjukvården RF regeringsformen rskr. riksdagsskrivelse SekrL sekretesslagen (1980:1009 SFS Svensk författningssamling SJV Statens jordbruksverk SJVFS Statens jordbruksverks författningssamling SLU Sveriges lantbruksuniversitet SOU Statens offentliga utredningar SVA Statens veterinärmedicinska anstalt SVF Sveriges veterinärförbund SVS Sveriges veterinärmedicinska sällskap
Sammanfattning
Bestämmelser som rör yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård finns i dag i form av bestämmelser dels om behörighet (t.ex. för veterinärer och hovslagare), dels om djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet. Vår främsta uppgift har varit att göra en samlad översyn av detta område och mot bakgrund av översynen lämna förslag i fråga om framtida behörighetsreglering inom området för djurens hälso- och sjukvård.
Behovet av förändringar
Vår översyn av den veterinära behörighetslagstiftningen har visat att det finns behov av förändringar i flera avseenden. Detta beror i stor utsträckning på att veterinärerna i dag inte är den enda yrkesgrupp som arbetar med djurens hälso- och sjukvård. I stället arbetar allt fler yrkesgrupper både inom den etablerade veterinärmedicinen och inom s.k. alternativmedicin.
Den lagstiftning som gäller inom området för djurens hälso- och sjukvård är emellertid inte anpassad efter den verksamhet som bedrivs på området i dag. Lagstiftningen ger exempelvis veterinären mycket små möjligheter att delegera arbetsuppgifter till annan personal. Trots att personer inom andra yrkesgrupper i stor utsträckning självständigt utför arbetsuppgifter inom djurens hälso- och sjukvård, saknas bestämmelser om sådan yrkesutövares ansvar. Inte heller utövas någon tillsyn över deras yrkesutövning och det finns inga bestämmelser om disciplinpåföljder eller andra sanktioner när något går fel.
Behovet av en tydlig och utvecklad behörighetsreglering har också ökat i och med Sveriges medlemskap i EU. Inom gemenskapen skall lagstiftningen om reglering av yrken vara sådan att den inte utgör hinder för den som kommer från en annan medlemsstat att vara verksam i Sverige.
Djur behandlas inte bara inom den etablerade veterinärmedicinen. Såväl djurägare som utövare av s.k. alternativmedicinska metoder utför också hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur. För sådan verksamhet finns i dag vissa begränsningar i fråga om operativa ingrepp och injektioner samt allvarliga smittsamma sjukdomar. Trots detta förekommer det att personer som saknar tillräcklig kompetens vidtar åtgärder på djur. Den största bristen som vi har funnit är att de bestämmelser som finns lägger ansvaret på djurägaren, medan den som utför själva åtgärden sällan kan göras ansvarig för behandlingen.
Vi har därför funnit att det finns behov av att behörighetsreglera nya yrkesgrupper, att införa bestämmelser om ansvar och möjlighet att delegera arbetsuppgifter samt bestämmelser om tillsyn över yrkesutövarna och om sanktioner vid fel i yrkesutövningen. Vi har också funnit att bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur bör skärpas.
Våra utgångspunkter
För att kunna ta ställning till hur regleringen av veterinär verksamhet skall utformas är det nödvändigt att fastställa målen för sådan verksamhet. Veterinärer är emellertid verksamma inom olika områden som har olika mål. Den absolut största delen av veterinärernas arbete utförs inom djurens hälso- och sjukvård. Med detta begrepp menar vi sådan verksamhet som innebär att någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur. Till sådan verksamhet räknas exempelvis inte veterinära arbetsuppgifter vid slakterier eller försöksdjursverksamhet.
Lagstiftningen inom området för djurens hälso- och sjukvård bör syfta till att uppnå ett gott djurhälsotillstånd samt att bidra till att samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet tillgodoses. En framtida behörighetsreglering bör bygga på dessa principer.
Inom djurens hälso- och sjukvård bör, efter förebild från humanmedicinen, legitimation vara det främsta kompetensbeviset. Till legitimationen bör som huvudregel knytas ett skydd för yrkestiteln, samt beträffande vissa yrkesgrupper, ensamrätt till yrket. Vid bedömningen av om en viss yrkesgrupp skall omfattas av
bestämmelser om legitimation eller annan behörighetsreglering, bör de kriterier som redan i dag används vid liknande bedömningar inom humansjukvården gälla. Emellertid måste hänsyn tas till att vissa yrken inom veterinärmedicinen präglas av ett hantverkskunnande som inte har sin motsvarighet inom humansjukvården.
Liksom på humansidan finns det även behov av att, utöver bestämmelser om legitimation, införa andra nivåer av behörighetsreglering.
När det gäller frågan om vilka yrkesgrupper som kan komma i fråga för behörighetsreglering har det varit vår utgångspunkt att varje form av reglering av ett yrke utgör en garanti från samhällets sida att den reglerade yrkesutövaren har kompetens för arbetsuppgifterna. Ett grundkrav måste därför vara att den reglerade yrkesgruppens verksamhet har en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund. Eftersom definitionen av alternativmedicin är att det ännu inte har någon vetenskaplig förklaringsmodell, anser vi att staten inte bör lämna någon form av garanti för sådan verksamhet.
Ny lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård
I den nu gällande behörighetslagstiftningen för veterinärer finns bestämmelser om behörighet att utöva yrket, om veterinärers skyldigheter, om tillsyn, sanktioner och om Veterinära ansvarsnämndens verksamhet. Vi anser att det är en bra ordning och att man även i fortsättningen bör samla dessa bestämmelser i en och samma författning.
Vårt förslag innebär att fler yrkesgrupper skall regleras och vi har då funnit att det inte är ändamålsenligt att dels behålla den veterinära behörighetslagstiftningen och dels skapa en ny lag för de nya yrkesgrupperna. I stället anser vi att samtliga yrkesgrupper som är verksamma inom ett och samma område bör behandlas i samma lagstiftning. Av denna anledning föreslår vi att den veterinära behörighetslagen upphävs och att en ny lag, som innehåller bestämmelser om behörighet för samtliga reglerade yrkesgrupper, införs. Lagens namn bör vara Lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård.
Den nya lagen föreslås gälla endast verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att exempelvis besiktningsveterinärernas arbetsuppgifter inte omfattas av lagen.
Enligt vårt förslag skall det i lagen införas ett enhetligt begrepp för de yrkesutövare som omfattas av lagen, nämligen djurhälsopersonal. De grundläggande bestämmelserna om skyldigheter, ansvar, sanktioner och tillsyn skall samlas i lagen och i stort sett vara samma för alla som tillhör djurhälsopersonalen.
Utöver bestämmelser om djurhälsopersonalens verksamhet skall också i lagen finnas bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur som gäller den som, utan att tillhöra djurhälsopersonalen, utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
Legitimation för djursjukvårdare och hovslagare och skyddad yrkestitel för husdjurstekniker
För att avgöra om en yrkesgrupp skall omfattas av en behörighetsreglering har vi utgått från de kriterier som används inom humanmedicinen för att bedöma om en yrkesgrupp skall omfattas av bestämmelser om legitimation. De kriterier som vi framförallt har beaktat vid bedömningen är yrkesrollens innehåll, utbildningens nivå och internationella förhållanden. Med yrkesrollens innehåll avses bredden och självständigheten i yrkesrollen, förekomsten av direkt kontakt med djur och djurägare samt risknivån vid felbehandling.
Utöver veterinärerna föreslår vi att två nya yrkesgrupper skall omfattas av bestämmelser om legitimation, nämligen djursjukvårdare och hovslagare. För djursjukvårdarnas del föreslår vi att den nuvarande djursjukvårdarexamen från Sveriges Lantbruksuniversitet skall ligga till grund för legitimationen, medan det för hovslagarnas del skall finnas en examen som hovslagare med olika utbildningsbakgrund skall kunna genomgå.
Vi föreslår att de yrkesgrupper som kan erhålla legitimation också i samband därmed som huvudregel får ett skydd för yrkestiteln. Även i framtiden får alltså endast den kalla sig veterinär som har legitimation för yrket. För yrkesgruppen djursjukvårdare föreslår vi att yrkestiteln för den som har legitimation skall vara djursjuksköterska. För att inte göra ett alltför stort ingrepp i näringsfriheten föreslår vi i fråga om hovslagare att yrkesgruppen undantas från detta titelskydd fram till år 2015. Fram till dess får
dock endast den som har legitimation kalla sig legitimerad hovslagare.
Vi anser att det finns skäl att införa någon annan form av behörighetsreglering som ett komplement till bestämmelserna om legitimation. För yrkesgrupper som inte omfattas av legitimationsbestämmelser föreslår vi att det, liksom på humansidan, skall införas en reglering i form av särskilt skyddad yrkestitel. För närvarande anser vi att endast yrkesgruppen husdjurstekniker bör omfattas av denna reglering.
Möjlighet för yrkesutövare med legitimation inom humanmedicin att godkännas för arbete inom djurens hälso- och sjukvård
Det förekommer i dag att yrkesutövare som har humanmedicinsk utbildning arbetar inom djurens hälso- och sjukvård. Dessa yrkesutövare med specifik kompetens inom ett visst område, t.ex. sjukgymnastik eller tandvård, utgör i många fall ett viktigt komplement till veterinärer och annan personal.
För att personer från sådana yrkesgrupper i framtiden skall kunna ha bättre möjligheter att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, föreslår vi att den som har sådan utbildning, skall kunna ansöka om godkännande för arbete inom djurens hälso- och sjukvård.
Det grundläggande kravet skall enligt vårt förslag vara att yrkesutövaren har legitimation för yrket inom hälso- och sjukvården. Därutöver skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om ytterligare krav på utbildning eller erfarenhet. Godkännandet skall kunna förenas med villkor, exempelvis i fråga om djurslag eller begränsning till vissa åtgärder som yrkesutövaren får vidta.
Jordbruksverket skall pröva frågor om godkännande och den som har fått ett godkännande skall, när han eller hon utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, tillhöra djurhälsopersonalen och därmed ha ansvar för sina arbetsuppgifter samt stå under tillsyn på samma sätt som den som har legitimation för yrke inom djurens hälso- och sjukvård.
Djurhälsopersonalens ansvar och skyldigheter
De yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen skall ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Detta medför bl.a. att en sådan yrkesutövare endast utför arbetsuppgifter som han eller hon har kompetens för och att yrkesutövaren inser sina egna kompetensbegränsningar. Det innebär vidare en skyldighet för yrkesutövaren att hänvisa djurägaren till någon annan om djurets tillstånd kräver speciell behandling som yrkesutövaren inte själv behärskar.
Arbetsuppgifterna skall utföras i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Detta innebär att den som tillhör djurhälsopersonalen skall beakta såväl det vetenskapliga underlaget som den kliniska erfarenheten av metoden i fråga. Detta innebär inte att man kan ställa samma krav på alla som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård, den enskilde yrkesutövarens handlande i ett enskilt fall måste bedömas mot bakgrund av dennes utbildning, kompetens och erfarenhet. Inom denna ram skall han eller hon emellertid utföra sitt arbete på ett sådant sätt att arbetsinsatserna motsvarar de uppställda kraven. För att kunna fullgöra denna skyldighet krävs det bl.a. att yrkesutövaren fortlöpande upprätthåller och kompletterar sina kunskaper och färdigheter genom exempelvis fortbildning.
Arbetsuppgifterna skall kunna delegeras till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen och som har kompetens att utföra arbetsuppgiften. Den som delegerat uppgiften ansvarar för sin bedömning av mottagarens förmåga att utföra uppgiften medan mottagaren har ansvaret för hur han eller hon utför arbetsuppgiften.
I lagen införs också bestämmelser om djurhälsopersonalens skyldighet att föra journal och om vad som skall iakttas vid utfärdande av intyg samt om skyldighet att iaktta tystnadsplikt. Enligt förslaget skall också den som i enskild verksamhet är medhjälpare till någon som tillhör djurhälsopersonalen omfattas av tystnadsplikten.
Begränsningar i rätten att behandla djur
I den föreslagna lagen införs bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Bestämmelserna omfattar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som inte utförs av
djurhälsopersonal. Under utövande av sådan verksamhet skall det vara förbjudet att utföra operativa ingrepp eller ge injektioner till djur eller att utföra andra behandlingar som kan orsaka ett inte obetydligt lidande. Det skall också vara förbjudet att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar samt att behandla djur under allmän bedövning.
Den som utan att vara djurhälsopersonal utövar yrkesmässig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall kunna straffas om han eller hon vidtar någon av de förbjudna åtgärderna. Även om den utförda behandlingen inte är förbjuden, skall yrkesutövaren straffas om de åtgärder som vidtas skadar eller framkallar fara för skada på djuret, detta oavsett om skadan eller faran beror på olämplig behandling eller på att djuret inte får adekvat vård i rätt tid.
Tillsyn
Alla som tillhör djurhälsopersonalen skall stå under tillsyn av Jordbruksverket och länsstyrelserna. Jordbruksverket skall ha ett samordnande ansvar medan ansvarsfördelningen i övrigt bestäms av regeringen.
För att tillsynen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt behöver tillsynsmyndigheterna effektiva verktyg. I lagen införs en skyldighet för djurhälsopersonalen att lämna ut handlingar m.m. som tillsynsmyndigheten behöver i sin tillsyn. Tillsynsmyndigheten får vid vite förelägga djurhälsopersonal att lämna ut det som begärs. Om någon som tillhör djurhälsopersonalen bryter mot lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får tillsynsmyndigheten vid vite förelägga yrkesutövaren att rätta till missförhållandena.
Sanktioner vid förseelser i yrkesutövningen
Vi föreslår att om någon som tillhör djurhälsopersonalen åsidosätter sina skyldigheter i yrkesutövningen, så skall han eller hon kunna bli föremål för ett disciplinförfarande inför en ansvarsnämnd, varvid motsvarande system som i dag gäller för veterinärerna skall tillämpas. Det skall således kunna bli fråga om
dels disciplinpåföljd i form av erinran eller varning samt dels återkallelse av legitimation eller annan behörighet.
Vi anser dessutom att det finns skäl att införa ett slags mellansteg, nämligen en möjlighet att föreskriva en treårig prövotid för fortsatt behörighet, om en legitimerad yrkesutövare har varit oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket.
Bestämmelsen om möjligheten att återkalla en legitimation skall kompletteras med två nya grunder, dels en som innebär att legitimationen skall återkallas om den legitimerade själv begär det och dels en som innebär att den skall återkallas om den som står under prövotid begår ny förseelse.
Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård
Vi föreslår att den nuvarande Veterinära ansvarsnämndens verksamhet utvidgas så att ärenden beträffande all djurhälsopersonal prövas av samma nämnd och att nämndens namn ändras till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
Vi föreslår att antalet ledamöter utökas från fem till sju ledamöter. Liksom nu är fallet skall ordföranden vara eller ha varit ordinarie domare och två ledamöter skall vara veterinärer. Övriga ledamöter skall utses bland personer som har erfarenhet från området för djurens hälso- och sjukvård och bland personer med insikt i djurhållning samt bland personer som kan anses företräda allmänhetens intressen.
Vi anser att tillsynsmyndigheten även fortsättningsvis skall ha rätt att anhängiggöra ärenden om disciplinpåföljd hos ansvarsnämnden, medan vi föreslår att den legitimerade yrkesutövarens arbetsgivare inte längre skall ha denna rätt. I dag kan dessutom ”den som har lidit skada av veterinärens yrkesutövning” anmäla sådana ärenden. För att bättre spegla den tolkning av vilka som med stöd av den bestämmelsen har rätt att få ärenden prövade, föreslår vi att uttrycket ersätts med “ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård”.
Utbildning för renägare som skall kastrera ren
En särskild fråga som vi har haft att bedöma är om rätten att kastrera ren utan att veterinär anlitas skall finnas kvar. Vi anser att det för närvarande inte är möjligt vare sig att förbjuda sådana ingrepp eller att kräva att veterinär alltid anlitas vid kastreringar. Däremot anser vi att ingreppet skall ske under lokalbedövning.
Vi föreslår därför att den som inte är veterinär och som skall kastrera ren måste genomgå en utbildning, motsvarande den som djurägare i dag genomgår för att veterinärer skall få delegera läkemedelsbehandling till djurägaren. Till någon som har genomgått utbildningen skall en veterinär kunna tillhandahålla lokalbedövningsmedel inför ingreppet.
Förslagens konsekvenser
Förslagen om djurhälsopersonalen innebär en ökad samhällsnytta eftersom de leder till en effektivare och säkrare vård vilket innebär bättre djurhälsa, ökat djurskydd och en lägre risk för den som anlitar någon som tillhör djurhälsopersonalen. Av förslagen kommer inrättandet av nya behörighetsreglerade yrken att innebära kostnader i form av ökad administration för Statens jordbruksverk och ökade kostnader för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.
Summary
Regulation of professional activity within the field of animal health care exists today in the form of provisions on qualifications (e.g. for veterinary surgeons and farriers), and on animal protection, communicable disease control and food safety. Our main task has been a comprehensive review of this field and, in the light of this review, to propose regulations defining future qualifications and responsibilities for occupational groups in animal health care, other than veterinary surgeons.
The need for change
Our review of the legislation governing veterinary surgeon qualifications shows that, in several respects, there is a need for change. This is largely because veterinary surgeons are not the only professionals involved in animal health care today. On the contrary, a growing number of occupational groups are involved in the treatment and care of animals, within established veterinary medicine, as well as complementary medicine.
However, the legislation governing animal health care is not well adapted to activities within this field today. For example, it provides veterinary surgeons with little scope for delegation of duties to other staff. Although it is common for members of other occupational groups independently to perform duties within animal health care, there is no regulation of their responsibilities. Nor is the exercise of their profession or occupation subject to any inspection by the authorities, and there are no provisions on disciplinary action or other sanctions in cases of malpractice.
Furthermore, the need for a clear and comprehensive regulation of activities within animal health care has increased as a result of Swedish membership of the EU. Within the Community, legislation governing occupational groups must not be such that it
presents an obstacle to people coming from one Member State and entering into professional activity in another.
Animals do not only receive treatment within established veterinary medicine. Animal owners, as well as those practising complementary medical methods, also perform health care and medical treatment on animals. Today, such activities are restricted in certain respects, concerning surgical operations, injections and serious communicable diseases. Despite this, incidences occur in which people without sufficient knowledge do treat animals. The most serious shortcoming that we have found is that existing regulations place responsibility on the owner of the animal, whereas the person performing the actual treatment can rarely be held responsible.
We have therefore found that there is a need to regulate new occupational groups, to introduce regulations on professional responsibility and the possibility of delegating duties, as well as on inspection of professionals and on sanctions in cases of malpractice. We have also found that the provisions restricting the right to treat animals need to be made more stringent.
General basis for the work
In order to decide how to set up regulations governing veterinary activities, it is necessary to establish the objectives of such activities. Veterinary surgeons are, however, active in a range of fields with different objectives. The major portion of veterinary work is conducted within the field of animal health care. This refers to activities that involve medical examination or treatment by performing or prescribing measures aiming to prevent, establish, alleviate or cure diseases in animals, injuries to them or other comparable conditions. This does not include the activities of veterinary surgeons within the field of laboratory animal research or slaughterhouse inspection, for example.
Legislation in the field of animal health care should aim at achieving good animal health status and at contributing to meeting society’s requirements concerning animal protection, communicable disease control and food safety. Future provisions governing the qualifications and responsibilities of the occupational groups dealing with animals should build on these principles.
Modelled on human medicine, the main proof of qualification within animal health care should be a licence. As a rule, this licence should involve protection of the professional title and, for some occupational groups, an exclusive right to the profession or occupation. When assessing whether a certain occupational group should be subject to provisions on certification, licences or other qualification regulations, the same criteria as those used at present for similar assessments within human health care should be applied. However, allowance must be made for the craftsmanship characterising certain occupations in veterinary medicine, which has no equivalent in human health care.
As is the case within human health care, there is also a need to introduce other levels of qualification regulation in addition to provisions on licences.
With regard to the occupational groups that could be subject to regulation of qualifications, our point of departure has been that any kind of regulation of a profession or other occupation constitutes a guarantee from the authorities that the licensed professional or tradesperson has the required skills. A fundamental requirement is therefore that the activities of a regulated profession are in all essentials based on scientific knowledge. Since complementary medicine per definition is not yet based on scientific knowledge, we consider that the state should not guarantee such activities in any form.
New Act on Professional Activities within the Field of Animal Health Care
Veterinary legislation in force contains rules regulating the qualifications required to exercise the profession, the duties of veterinary surgeons, inspections, sanctions and the procedures of the Veterinary Disciplinary Board. We consider that this is very much to the purpose, and that it should be maintained that these provisions are covered by one single piece of legislation.
Our proposal is that other occupational groups should be regulated. We have found it inappropriate to maintain the legislation on veterinary surgeons and to create similar legislation for other groups. Instead we hold that all professions and occupational groups in the field of animal health care should be covered by the same legislation. For this reason we propose that
the Act on Veterinary Qualification is repealed and that a new Act is introduced, containing provisions on the qualifications and responsibilities of all regulated occupational groups. Its title should be Act on Professional Activities within the Field of Animal Health Care.
The new Act is intended only to apply to activities within the field of animal health care. This means, for example, that veterinary surgeons serving as meat inspectors are not covered by this legislation.
According to our proposal a comprehensive term is introduced for the professions and occupational groups covered by the legislation, namely animal health personnel. The fundamental provisions on the duties, responsibilities, sanctions and inspection covered by the legislation should be the same for all animal health personnel.
In addition to provisions on the activities of animal health personnel, there will also be provisions on restrictions to the right to treat animals for individuals who are not animal health personnel, but who are active within animal health care.
Regulation of veterinary nurses, farriers and insemination and animal breeding technicians
In order to determine whether an occupational group should be regulated, our point of departure has been the criteria used for that purpose within human health care. The criteria that we have taken into account in the assessment are mainly the content of the profession or trade, the level of education and the international situation. The content refers to the scope of the activity and its degree of autonomy, the frequency of direct contact with animals and animal owners, as well as the level of risk in cases of malpractice.
In addition to veterinary surgeons, we propose that the provisions on licences should cover two new groups, veterinary nurses and farriers. The basis of the licence for veterinary nurses will be a degree in veterinary nursing from the Swedish University of Agricultural Sciences, while in the case of farriers there will be an exam that can be taken by farriers with several different kinds of training.
We propose that, as a rule, the groups able to obtain a licence will also be granted protection of their professional titles. As is the case today, the professional title of veterinary surgeon will be reserved for licensed individuals. In addition only licensed veterinary nurses will be allowed to use this professional title. In order not to interfere excessively with freedom of trade, we propose that the title farrier will be not be protected until after the year 2015. However, until then only those who have obtained a licence can call themselves licensed farrier.
We see the need to introduce some kind of regulation of qualifications complementing the provisions on licences. For occupational groups not covered by these provisions, we suggest that, as is the case in human health care, a regulation should be introduced prohibiting the use of the professional title of certain occupations. At the present time, we hold that only insemination and animal breeding technicians should be covered by this provision.
A possibility for licensed medical practitioners to be approved for activities in animal health care
Already today some professionals with training in human medicine are involved in animal health care. They may have a specific qualification within a certain field, e.g. physiotherapy or dental care, and in many cases they provide an essential complement to veterinary surgeons and other personnel.
In order to enable these professionals to be active within animal health care, we propose that provisions are introduced allowing licensed medical practitioners within the field of human health care to apply for approval to serve within the field of animal health care.
Under our proposal, the basic requirement should be that the professional is a licensed medical practitioner within human health care. In addition, the Government or government agency designated by the Government should issue regulations on further requirements as regards training or experience. It should be possible to attach certain conditions to the approval, such as a limitation in species or to certain measures.
The Swedish Board of Agriculture will examine applications and decide on approvals. Those who are approved will be regarded as animal health personnel when performing duties within animal
health care, and hence be responsible for their duties and subject to inspection in the same way as those licensed for animal health care.
The responsibilities and duties of animal health personnel
The occupational groups belonging to animal health personnel should have a professional responsibility for their duties. This requires that they only perform duties for which they are competent and that they realise the limitations to their qualifications. Consequently, this entails a duty to refer the owner of an animal to another professional if its condition requires treatment for which the professional is not qualified.
Duties should be exercised according to scientific knowledge and established experience, which means that all animal health personnel must take into account both the scientific basis and the clinical experience of the method in question. However, this does not mean that the same requirements apply to all those working in animal health care; the person’s activities in individual cases must be assessed in the light of her or his training, qualifications and experience. Within this framework, however, she or he must perform her or his duties in such a manner as to meet the stipulated requirements. In order to fulfil this duty, the professional must maintain and supplement his or her competence by undertaking continuing professional training and development.
It will be possible to delegate duties to another member of animal health personnel who is competent to perform them. Whoever delegates a duty is responsible for his or her assessment of the receiver’s ability to perform it, while the receiver is responsible for the manner in which it is performed.
Into the legislation are also introduced provisions on the obligations for animal health personnel to keep medical records, on rules to be observed when issuing certificates, and on professional secrecy. According to the proposal, assistants to animal health personnel in private employ are also subject to professional secrecy
1
.
1
Anyone in public employ is subject to the Public Secrecy Act.
Restrictions on the right to treat animals
In the proposed legislation provisions are introduced concerning restrictions on the right to treat animals. These provisions apply only to professional activities within the field of animal health care not performed by animal health personnel. While engaged in such activities, it will be illegal to perform surgical operations on animals, to give injections or to perform other treatments that could cause not inconsiderable suffering. It will also be illegal to treat serious communicable diseases, and to treat animals under general anaesthesia.
Persons who are not members of animal health personnel and who are involved in professional activity within animal health care shall be guilty of an offence if she or he performs any of these illegal measures. Even if the treatment given is not illegal, the performer of the treatment is guilty of an offence if the animal is harmed or put at risk during the treatment, regardless of whether the harm or danger is due to unsuitable treatment or to the lack of timely and adequate care.
Inspection
All animal health personnel will be under the supervision of the Swedish Board of Agriculture and the County Administrative Boards. While the Board of Agriculture will be responsible for coordination, the Government will decide on further division of responsibilities.
In order to carry out inspection efficiently, the supervising agencies need effective tools. Provisions will be introduced on the obligation for animal health personnel to provide the documents, etc. required by agencies to carry out supervision and inspection. The supervisory agency can order animal health personnel to hand over what is required under penalty of a fine. If any member of animal health personnel violates the provisions in the legislation or regulations based on this legislation, the supervisory agency can order her or him to take corrective action under penalty of a fine.
Sanctions in cases of complaints against animal health personnel
We propose that any member of animal health personnel who neglects his or her duties in the exercise of a profession or occupation will be subject to disciplinary action before a disciplinary board, in a system corresponding to that applying today for veterinary surgeons. Hence disciplinary action can be taken in the form of either a caution or warning, or the revocation of a licence or other qualification.
Furthermore, we consider that there is good reason to introduce an intermediary step, namely the possibility to provide for a threeyear probationary period for the licence in cases where a licensed professional has been unskilful in the exercise of her or his duties, or in any other manner given proof of his or her unsuitability for the profession.
The provisions on the revocation of licences are to be supplemented with two additional bases, firstly revocation on request by the licensed professional him/herself, and secondly revocation in cases of further offences during a probationary period.
The Disciplinary Board for Animal Health Care
We propose that the mandate of the existing Veterinary Disciplinary Board is extended to cover cases concerning all animal health personnel, and that it is renamed the Disciplinary Board for Animal Health Care.
We suggest that the number of members is increased from five to seven. As is the case today, the chairman must be, or have been, a judge and two members must be veterinary surgeons. The other members must be appointed among persons who have experience within the field of animal health care, an insight into animal husbandry and otherwise be held to represent the public interest.
We consider that the supervisory agency should continue to have the right to bring cases before the disciplinary board, but that an employer of a licensed professional should no longer have that right. At present “anyone that has suffered from exercise of the profession of a veterinary surgeon” can report these cases. In order better to reflect the interpretation as to whom this provision gives
the right to bring cases before the board, we propose that this wording is replaced by “the owner of, or anyone having the care of, the animal in question”.
Training for reindeer keepers
A separate issue that we have been requested to evaluate is whether the right to castrate reindeer without the presence of a veterinary surgeon should be maintained. We hold that at present it is not possible to prohibit such surgery, nor to require a veterinary surgeon to be present. However, we do consider that the surgery must be performed under local anaesthesia.
We therefore propose that anyone other than veterinary surgeons castrating reindeer must have adequate training corresponding to that required for animal owners to whom veterinary surgeons delegate the administration of drugs to animals. Veterinary surgeons will hence be able to delegate the use of local anaesthesia before castration to anyone who has undergone this training.
Consequences of the proposals
The proposals on provisions governing animal health care personnel enable more effective and secure care of animals, which will lead to better animal health status, greater animal protection and lower risks for those engaging animal health personnel. The proposals regarding new regulations on qualifications and licences will lead to increased expenditure in the form of expanded administration for the Swedish Board of Agriculture and those on inspection, to higher costs for the supervisory activities of County Administrative Boards.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Allmänna bestämmelser
Lagens mål
1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att främja djurens hälso- och sjukvård så att yrkesverksamheten inom detta område utövas på ett sådant sätt att en god och säker vård erbjuds och en god djurhälsa uppnås. Lagen skall vidare bidra till att samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet tillgodoses.
Lagens tillämpningsområde
2 § I denna lag ges bestämmelser om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i fråga om
- skyldigheter för djurhälsopersonal (2 kap.), - behörighets- och legitimationsregler (3 kap.), - begränsningar i rätten att behandla djur (4 kap.), - tillsyn (5 kap.), - disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m. (6 kap.), - verksamheten i Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård (7 kap.),
- ansvarsbestämmelser, överklaganden m.m. (8 kap.).
Definitioner
3 § Med djurens hälso- och sjukvård avses i denna lag sådan verksamhet som innebär att någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur.
4 § Med djurhälsopersonal avses i denna lag den som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och som
1. har legitimation enligt 3 kap. 2 §, har godkännande enligt 3 kap. 8 §, eller med stöd av 3 kap. 6 § använder en skyddad yrkestitel,
2. enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag tillhandahåller tjänster inom yrket under ett tillfälligt besök i Sverige utan att ha svensk legitimation för yrket.
2 kap. Skyldigheter för djurhälsopersonal
Allmänna skyldigheter
1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen skall utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet.
2 § I sin verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall den som tillhör djurhälsopersonalen vid utfärdande av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård iaktta noggrannhet och omsorg.
3 § Den som tillhör djurhälsopersonalen skall i sin yrkesverksamhet föra journal över hälso- och sjukvård avseende djur.
Ansvar m.m.
4 § Den som tillhör djurhälsopersonalen bär själv ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter.
5 § Den som tillhör djurhälsopersonalen får överlåta en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen endast när det är förenligt med kravet på en god och säker vård.
Den som överlåter en arbetsuppgift till annan som tillhör djurhälsopersonalen svarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften. Om det behövs skall särskilda instruktioner lämnas.
Tystnadsplikt
6 § Den som inom enskild verksamhet tillhör eller har tillhört djurhälsopersonalen eller medhjälpare till sådan personal får inte obehörigen röja vad han eller hon i sin yrkesutövning har fått veta om enskildas affärs- eller driftsförhållanden.
Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning.
I det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).
Bemyndigande
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om djurhälsopersonalens skyldigheter i fråga om läkemedelshantering, journalföring och intygsskrivning.
3 kap. Behörighetsregler
1 § I detta kapitel ges bestämmelser för djurhälsopersonal vad gäller legitimation, godkännande, ensamrätt till yrke, skyddad yrkestitel, och specialistkompetens.
Legitimation
2 § Legitimation för yrket skall efter ansökan meddelas den som har
1. avlagt veterinärexamen i Sverige (yrkestitel veterinär),
2. avlagt djursjuksköterskeexamen i Sverige (yrkestitel djursjuksköterska),
3. avlagt hovslagarexamen enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (yrkestitel hovslagare).
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får föreskriva att den som på annat sätt än genom djursjuksköterskeexamen förvärvat motsvarande kompetens skall kunna erhålla legitimation.
Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit legitimerad.
Bestämmelser om legitimation för yrkesutövare med utländsk utbildning finns i 12 §.
3 § Beteckningen legitimerad får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som har fått legitimation enligt 2 §.
Ensamrätt till yrke
4 § Behörig att utöva yrke som veterinär är endast den som har legitimation för yrket, den som erhållit särskilt tillstånd att utöva det eller som har rätt till sådan yrkesutövning utan legitimation.
Skyddad yrkestitel m.m.
5 § En i 2 § angiven yrkestitel (skyddad yrkestitel) får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som enligt nämnda paragraf har legitimation för yrket.
För hovslagare gäller första stycket från och med den 1 januari 2015.
6 § Endast den som har gått igenom utbildning och praktisk tjänstgöring enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, och som utövar yrke som husdjurstekniker får använda denna yrkestitel.
7 § Den som saknar behörighet att använda en skyddad yrkestitel får inte heller använda en titel som kan förväxlas med en skyddad yrkestitel.
Bestämmelser om rätt för yrkesutövare med utländsk utbildning att använda skyddad yrkestitel finns i 12 §.
Godkännande för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
8 § Den som enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område har legitimation för yrke på hälso- och sjukvårdens område får efter ansökan godkännas för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om dels vilka yrken som kan komma i fråga för godkännande som avses i första stycket, dels vilken utbildning eller praktisk erfarenhet som behövs för sådant godkännande.
Behövs särskilda villkor för yrkesverksamhet som avses i första stycket skall föreskrifter om detta meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Godkännande för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte meddelas om förhållandena är sådana att godkännandet skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit godkänd.
Bestämmelser om godkännande för yrkesutövare med utländsk utbildning finns i 12 §.
9 § Beteckningen godkänd får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas tillsammans med yrkestiteln inom hälso- och sjukvården endast av den som fått godkännande enligt 8 §.
Specialistkompetens
10 § En veterinär kan på ansökan få specialistkompetens, om han eller hon har genomgått vidareutbildning enligt föreskrifter som har meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.
Endast den veterinär som har specialistkompetens får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ange att han eller hon är särskilt kunnig inom den gren av veterinäryrket som avses med specialiteten (skyddad specialistbeteckning).
Bestämmelser om förfarandet
11 § Ansökningar om legitimation, godkännanden och specialistkompetens prövas av Statens Jordbruksverk.
Bemyndigande
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. att den som utomlands genomgått utbildning skall få legitimation, rätt att använda en skyddad yrkestitel eller godkännande för yrke inom djurens hälso- och sjukvård
2. rätt för veterinär med utländsk legitimation att utan legitimation enligt denna lag utöva veterinäryrket.
3. rätt för annan att efter särskilt tillstånd utöva veterinäryrket i den utsträckning som anges i varje särskilt fall.
4 kap. Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur
1 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller den som yrkesmässigt – utan att tillhöra djurhälsopersonalen enligt 1 kap. 4 § – undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djuret.
2 § Den som utövar verksamhet som avses i 1 § får inte
1. behandla djur som det finns anledning misstänka har angripits av sjukdom på vilken epizootilagen (1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig,
2. utföra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur eller utföra annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt,
3. undersöka eller behandla djur under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.
3 § Ytterligare begränsningar i rätten att vidta vissa åtgärder på djur finns i djurskyddslagen (1988:534).
4 § Vad som sägs i 2 § punkterna 2 och 3 gäller inte akuta åtgärder i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från 2 §.
5 kap. Tillsyn
1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen står vid utövande av verksamhet enligt denna lag under tillsyn av Statens jordbruksverk och länsstyrelsen (tillsynsmyndigheterna) i enlighet med vad regeringen bestämmer.
Tillsynen skall främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i djurens hälso- och sjukvård.
Jordbruksverket samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet.
2 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket, får meddela föreskrifter om
1. hur tillsynen skall bedrivas,
2. skyldigheten för länsstyrelserna att lämna information till Jordbruksverket,
3. att det får tas ut avgifter för tillsynen.
Tillsynsmyndigheternas befogenheter
3 § Den som tillhör djurhälsopersonalen är skyldig att på en tillsynsmyndighets begäran lämna ut handlingar, prover, och annat material som rör verksamheten samt att lämna de upplysningar om verksamheten som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn.
Tillsynsmyndigheten får förelägga den som tillhör djurhälsopersonalen att lämna ut vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut.
4 § För tillsyn har tillsynsmyndigheterna, eller den som tillsynsmyndighet förordnar, rätt att få inspektera djurhälsopersonalens yrkesutövning.
Den som utför inspektionen har rätt att få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen som används
i verksamheten och att där besikta djur, göra undersökningar och ta prover.
Den som utför inspektionen har också rätt att tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten. Den vars yrkesutövning inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.
5 § Polismyndigheten skall på begäran lämna tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs vid tillsynen.
Åtgärder mot djurhälsopersonal
6 § Om Jordbruksverket får kännedom om att någon som tillhör djurhälsopersonalen har brutit mot någon bestämmelse i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och om missförhållandena är av betydelse för kravet på en god och säker vård, får Jordbruksverket förelägga yrkesutövaren att avhjälpa missförhållandena. I föreläggandet får vite sättas ut.
Ett föreläggande som avses i första stycket skall innehålla uppgifter om de åtgärder som Jordbruksverket anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas.
7 § Om Jordbruksverket anser att det finns skäl för disciplinpåföljd, föreskrift om prövotid, återkallelse av legitimation, återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård eller begränsning av förskrivningsrätt enligt 6 kap., skall Jordbruksverket anmäla detta hos Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
8 § Om Jordbruksverket finner att någon som tillhör djurhälsopersonalen är skäligen misstänkt för att i sin yrkesutövning ha begått ett brott för vilket fängelse är föreskrivet, skall Jordbruksverket, om inte annat följer av 7 kap. 14 §, göra anmälan till åtal.
Sådan anmälan skall också göras om det finns anledning anta att det kommer att föras talan om enskilt anspråk.
6 kap. Disciplinansvar
1 § Detta kapitel gäller personer som tillhör djurhälsopersonalen i deras yrkesutövning inom området för djurens hälso- och sjukvård. I kapitlet finns bestämmelser om disciplinansvar vilket innefattar
1. disciplinpåföljd,
2. prövotid,
3. återkallelse av legitimation,
4. återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård,
5. begränsning av behörighet att förskriva narkotiska och alkoholhaltiga läkemedel samt teknisk sprit.
2 § Bestämmelserna i 3–5 §§ gäller bara sådan yrkesutövning inom området för djurens hälso- och sjukvård som är av betydelse för kravet på en god och säker vård.
Disciplinpåföljd
3 § Om den som tillhör djurhälsopersonalen uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i yrkesutövning inom djurens hälso- och sjukvård får disciplinpåföljd åläggas. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa eller om det framstår som ursäktligt får disciplinpåföljd underlåtas.
Disciplinpåföljd är erinran och varning. Disciplinpåföljd får inte meddelas någon för att han eller hon deltagit i strejk eller i en därmed jämförlig stridsåtgärd.
4 § Om någon som tillhör djurhälsopersonalen har anmälts till åtal, får ett förfarande enligt 3 § detta kapitel inte inledas eller fortsättas i fråga om den förseelse som avses med anmälan. Underrättelse om anmälan enligt 7 kap. 9 § får dock ske.
Om en gärning har prövats i straffrättslig ordning, får ett förfarande enligt 3 § detta kapitel inledas eller fortsättas bara om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott.
5 § Disciplinpåföljd får inte meddelas någon om han eller hon inte inom två år efter förseelsen har underrättats om anmälan enligt 7 kap. 9 § denna lag eller enligt 21 § tredje stycket lagen (1986:765)
med instruktion för Riksdagens ombudsmän eller 5 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.
Disciplinpåföljd får inte åläggas senare än tio år efter förseelsen.
Prövotid
6 § En prövotid om tre år kan föreskrivas för den som fått legitimation att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård, om denne varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket och varning inte framstår som en tillräckligt ingripande åtgärd.
Prövotid kan även föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet befaras inte komma att kunna utöva sitt yrke tillfredsställande.
Återkallelse av legitimation
7 § Legitimation att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård skall återkallas om den legitimerade
1. varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket,
2. på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande,
3. begär att legitimationen återkallas,
4. ålagts prövotid enligt 6 § första stycket och under prövotiden på nytt varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket.
Om det finns särskilda skäl får återkallelse underlåtas i fall som avses i första stycket 4, varvid föreskrift om prövotid kan meddelas ytterligare en gång.
Har någon som har fått legitimation här i landet på grund av auktorisation i ett annat land förlorat denna auktorisation, skall även legitimationen återkallas.
8 § Om det finns grundad anledning anta att legitimationen bör återkallas enligt 7 § första stycket 2, får den legitimerade yrkesutövaren föreläggas att låta sig undersökas av den läkare som anvisas honom eller henne.
Om ett föreläggande om läkarundersökning har beslutats, får legitimationen återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse av legitimationen har prövats slutligt.
Har den legitimerade yrkesutövaren inte följt ett föreläggande om läkarundersökning inom ett år från det att han eller hon fick del av detta, får legitimationen återkallas.
Återkallelse av annan behörighet
9 § Annan behörighet att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård än legitimation som meddelats enligt 3 kap. får återkallas om den som fått behörigheten
1. varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig vara olämplig att utöva yrket,
2. på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande, eller
3. begär att behörigheten återkallas.
Begränsning av förskrivningsrätt
10 § Om en veterinär missbrukar sin behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit, får denna behörighet dras in eller begränsas. Behörigheten får också dras in eller begränsas om veterinären själv begär det.
11 § Om det finns sannolika skäl för misstanke om sådant missbruk som avses i 10 §, får behörigheten dras in eller begränsas till dess frågan om indragningen eller begränsningen har prövats slutligt.
Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl, får beslutets giltighet förlängas med ytterligare högst sex månader.
Ny legitimation m.m.
12 § Har en legitimation återkallats eller har en behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit dragits in eller begränsats, skall en ny legitimation respektive behörighet meddelas efter ansökan när förhållandena medger det.
7 kap. Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård
1 § Frågor om disciplinansvar enligt denna lag prövas av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
2 § Ansvarsnämnden består av ordförande och sju andra ledamöter.
Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Två ledamöter skall vara veterinärer. Övriga ledamöter utses bland personer som har erfarenhet från området för djurens hälso- och sjukvård och bland personer som har insikt i djurhållning, samt bland personer som kan anses företräda allmänhetens intressen.
Regeringen utser ordförande, övriga ledamöter och, i den utsträckning det behövs, ersättare för dem. För ersättare gäller vad som sägs om ledamot.
3 § Ansvarsnämnden är beslutför med ordföranden och minst fem andra ledamöter.
Ordföranden får ensam fatta beslut
1. som innebär att ett ärende avgörs i sak, om det är uppenbart att ärendet inte kan leda till någon påföljd och om ärendet inte heller rör ansökan om att återfå behörighet,
2. som inte innefattar ett slutligt avgörande i sak, dock inte beslut om föreläggande att genomgå läkarundersökning enligt 6 kap. 8 § första stycket eller om tillfällig återkallelse enligt 6 kap. 11 § eller om utdömande av vite enligt 10 § andra stycket i detta kapitel.
Ärenden som har avgjorts av ordföranden ensam skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.
4 § I fråga om jäv mot ledamot i ansvarsnämnden skall bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare tillämpas.
5 § Om det framkommer skiljaktig mening vid en överläggning i ansvarsnämnden, skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter tillämpas. Ordföranden säger sin mening först.
Handläggning i ansvarsnämnden
6 § Ärenden om disciplinpåföljd mot den som tillhör djurhälsopersonalen skall tas upp på anmälan av en tillsynsmyndighet eller av ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård.
Frågor som avses i 6 kap. 6–12 §§ tas upp på anmälan av Statens Jordbruksverk eller på ansökan av den som saken gäller.
Bestämmelser om rätt för Riksdagens ombudsmän och för Justitiekanslern att göra anmälan i ärenden om disciplinpåföljd och om återkallelse av behörighet samt om handläggningen av sådana ärenden finns i 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 6 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn.
7 § Förfarandet hos ansvarsnämnden är skriftligt. Muntlig förhandling får dock förekomma när det kan antas vara till fördel för utredningen.
8 § Är en anmälan så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, skall ansvarsnämnden förelägga anmälaren att inom viss tid avhjälpa bristen. Om anmälaren inte följer föreläggandet, får anmälan avvisas. Vad som sägs om anmälan gäller också i fråga om ansökan.
9 § En anmälan eller ansökan enligt 6 § och det som hör till handlingen skall snarast överlämnas till den som anmälan eller ansökan avser. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid.
En sådan underrättelse behövs inte om det är uppenbart att anmälan inte kan bifallas eller att underrättelsen är onödig.
10 § Ansvarsnämnden skall se till att varje ärende blir tillräckligt utrett. Överflödig utredning skall avvisas.
Ansvarsnämnden får förelägga den som tillhör djurhälsopersonalen att ge in journaler och andra handlingar som behövs för utredningen. I föreläggandet får vite sättas ut.
11 § Om en fråga kräver särskild sakkunskap, får ansvarsnämnden inhämta yttranden från myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att yttra sig i ämnet. Nämnden får också anlita andra sakkunniga i frågan.
I fråga om sådana sakkunniga som avses i första stycket gäller 40 kap.2–7 och 12 §§rättegångsbalken i tillämpliga delar.
Ersättning för utlåtande av myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att lämna yttranden lämnas endast om det är särskilt föreskrivet. Andra sakkunniga har rätt till ersättning av allmänna medel för sitt uppdrag. Ansvarsnämnden får bevilja förskott på sådan ersättning.
12 § Till muntlig förhandling skall parterna kallas. En enskild får kallas att inställa sig personligen vid påföljd att det inte utgör hinder för ärendets vidare handläggning och avgörande om han eller hon uteblir.
En enskild part, som har inställt sig till en muntlig förhandling, får av ansvarsnämnden beviljas skälig ersättning av allmänna medel för kostnader för resa och uppehälle. Ansvarsnämnden får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.
13 § Bestämmelserna i 20 och 21 §§förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas även på beslut enligt 6 kap. 8 § första och andra styckena och 11 § första stycket.
14 § Finner ansvarsnämnden i ett ärende att de förutsättningar för anmälan till åtal som anges i 5 kap. 8 § föreligger, skall ansvarsnämnden göra en sådan anmälan.
Överklagande av ansvarsnämndens beslut
15 § Ansvarsnämndens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
16 § Ansvarsnämndens beslut får överklagas av
1. Jordbruksverket,
2. enskild som enligt 6 § första stycket detta kapitel anmält en fråga om disciplinpåföljd, om beslutet har gått den enskilde emot,
3. annan som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.
Bestämmelser om rätt för Riksdagens ombudsmän och för Justitiekanslern att söka ändring i beslut om disciplinpåföljd,
prövotid eller i behörighetsfråga med anledning av fel i yrkesutövningen finns i 7 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. Sådant överklagande skall ske inom tre veckor från det att beslutet har meddelats.
17 § Beslut av ansvarsnämnden som inte innebär att ett ärende avgörs, får överklagas endast i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ärendet.
Ett beslut som inte är slutligt får dock överklagas särskilt när ansvarsnämnden har
1. ogillat en invändning om jäv mot ledamot av nämnden eller en invändning om att det finns hinder mot prövningen,
2. avvisat ombud eller biträde,
3. förordnat om saken i avvaktan på att ärendet avgörs, 4. förelagt någon att genomgå läkarundersökning enligt 6 kap. 8 § första stycket,
5. förelagt någon vid vite enligt 10 § andra stycket att inkomma med journaler eller andra handlingar,
6. dömt ut vite, eller
7. förordnat om ersättning för någons medverkan i ärendet.
18 § Beslut som ansvarsnämnden meddelar med stöd av denna lag gäller omedelbart, om inte något annat bestäms.
Har verkställigheten av ett beslut om prövotid upphävts till följd av beslut av domstol efter överklagande, men föreskrivs därefter ändå prövotid, skall endast den tid under vilken prövotid pågått räknas in i prövotiden.
19 § Om inte annat föreskrivits, är Jordbruksverket motpart till den yrkesutövare som har överklagat ansvarsnämndens eller domstols slutliga beslut enligt denna lag. Om en enskild har anmält disciplinärendet är också han eller hon yrkesutövarens motpart.
Bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om förvaltningsmyndighets partsställning gäller inte i fråga om mål där ansvarsnämnden fattat beslut enligt denna lag
8 kap. Straffbestämmelser, överklagande m.m.
Straffbestämmelser m.m.
1 § Om en veterinär, vars legitimation är återkallad eller vars behörighet av annan anledning har upphört, obehörigen och mot ersättning utövar veterinäryrket, döms han eller hon för obehörig utövning av veterinäryrket till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller en veterinär med begränsad behörighet som bryter mot de föreskrifter som gäller för behörigheten.
En veterinär som bryter mot 3 kap. 10 § andra stycket döms till böter.
2 § Den som bryter mot bestämmelserna i 3 kap. 3, 5–7 och 9 §§ döms till böter.
3 § Den som bryter mot någon av bestämmelserna i 4 kap. eller som under utövning av verksamhet som sägs i 4 kap. uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar djuret lidande eller skada, som inte är ringa, eller framkallar fara för en sådan effekt, döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt 1 § i detta kapitel, till böter eller fängelse i högst ett år. Detta gäller oavsett om skadan eller faran orsakats av olämplig behandling eller genom avbrott i eller dröjsmål med veterinär vård.
Den omständigheten att gärningsmannen på grund av brist i utbildning och erfarenhet inte kunnat inse sjukdomens natur eller förutse skadan eller faran befriar honom eller henne inte från ansvar.
4 § Till ansvar enligt 1–3 §§ skall inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i annan lag.
5 § Har någon genom dom, som vunnit laga kraft, funnits skyldig till brott som anges i 3 §, får Statens Jordbruksverk meddela förbud för honom eller henne att under viss tid eller för alltid utöva verksamhet som avses i 4 kap. Ett sådant förbud får förenas med vite.
Den som överträtt ett vitesförbud enligt första stycket får inte dömas till straff för gärning som omfattas av vitesförbudet.
Överklagande av Jordbruksverkets beslut m.m.
6 § Beslut som Jordbruksverket meddelar med stöd av denna lag gäller omedelbart om inte annat bestäms.
Jordbruksverkets beslut i ett särskilt fall enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Bemyndiganden
7 § Regeringen får meddela föreskrifter om
1. legitimation och annan behörighet för djurhälsopersonal,
2. skyldigheter för djurhälsopersonal av betydelse för kraven på en god och säker vård för djuren,
3. avgifter i ärenden enligt denna lag. Regeringen får överlåta åt Jordbruksverket att meddela föreskrifter som avses i första stycket.
1. Denna lag träder i kraft den XXXX då lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket upphör att gälla.
2. För förseelser som är begångna före denna lags ikraftträdande skall bestämmelserna om preskription i 12 § lagen (1994:844) om behörighet att utföra veterinäryrket tillämpas.
2. Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534)
Härigenom föreslås i fråga om djurskyddslagen (1988:534)
dels att 12 a §§ skall upphöra att gälla dels att 11 § skall ha följande lydelse, samt dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 28 a § och närmast före den en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §
För operativa ingrepp på eller injektioner till djur skall en veterinär anlitas. Detsamma gäller vid annan behandling i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller skada hos ett djur, om behandlingen kan orsaka lidande som inte är obetydligt.
Första stycket gäller inte om behandlingen är så brådskande att en veterinär inte hinner anlitas.
I sådan verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd får injektioner ges och ingrepp och behandlingar utföras också av den som har föreskriven utbildning.
Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Djurskyddsmyndigheten får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.
Veterinär, eller annan som tillhör djurhälsopersonalen enligt lagen (2006:000) om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård, skall anlitas om tillståndet hos ett djur som avses i 9§ är sådant att någon av följande åtgärder behöver vidtas:
1. operativt ingrepp på eller injektioner till djuret eller
2. annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt eller
3. undersökning eller behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.
Vad som sägs i andra stycket gäller inte akuta åtgärder som vidtas i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden.
Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Djurskyddsmyndigheten får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.
Anmälan om vanvård m.m.
28 a §
Om en veterinär i sin yrkesutövning finner anledning att anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, skall veterinären om inte förhållandet rättas till, anmäla detta till den nämnd som enligt 24 § utövar tillsynen inom kommunen.
_________
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m.
Härigenom föreslås att 7 § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. skall ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
Om inte regeringen föreskriver något annat, utövar Statens jordbruksverk tillsynen över att föreskrifter meddelade med stöd av 2 och 4–6 §§ följs. Detsamma gäller beslut meddelade med stöd av 2, 4 eller 4 a– 4 c §. Jordbruksverket får överlåta åt länsstyrelsen att utöva viss tillsyn inom länet. Verket får också överlåta åt en kommun att inom kommunen kontrollera att föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av 4 c eller 6 § följs.
En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 och 4–6 §§ skall följas. Detsamma gäller beslut meddelade med stöd av 2, 4 eller 4 a–4 c §. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite.
Om inte regeringen föreskriver något annat, utövar Statens jordbruksverk tillsynen över att föreskrifter meddelade med stöd av 2, 3 a och 4–6 §§ följs. Detsamma gäller beslut meddelade med stöd av 2, 4 eller 4 a–4 c §. Jordbruksverket får överlåta åt länsstyrelsen att utöva viss tillsyn inom länet. Verket får också överlåta åt en kommun att inom kommunen kontrollera att föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av 4 c eller 6 § följs.
En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter som har meddelats med stöd av 2, 3 a och 4–6 §§ skall följas. Detsamma gäller beslut meddelade med stöd av 2, 4 eller 4 a–4 c §. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite.
Det som sägs i första och andra styckena om tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av denna lag gäller också för tillsyn över efterlevnaden av de EG-bestämmelser som avses i 1 a §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas.
4. Förslag till lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859)
Härigenom föreskrivs att 22 c § läkemedelslagen (1992:859) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 c §
Om hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd begränsat eller dragit in en läkares eller en tandläkares behörighet att förskriva alkoholhaltiga läkemedel enligt 5 kap. 11 eller 12 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, får sådant läkemedel på ordination av läkaren eller tandläkaren inte lämnas ut.
Detsamma gäller när Veterinära ansvarsnämnden dragit in eller begränsat en veterinärs behörighet att förskriva alkoholhaltiga läkemedel.
Detsamma gäller när Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård dragit in eller begränsat en veterinärs behörighet att förskriva alkoholhaltiga läkemedel.
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn
Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Har befattningshavare åsidosatt vad som åligger honom i hans tjänst och kan felet beivras genom disciplinärt förfarande, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat
Har befattningshavare åsidosatt vad som åligger honom i hans tjänst och kan felet beivras genom disciplinärt förfarande, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke inom djurens hälso- och sjukvård har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller djurens hälso- och sjukvård varit
sig olämplig att utöva yrket, får Justitiekanslern göra anmälan i fråga om prövotid till den som har befogenhet att besluta därom.
oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket, får Justitiekanslern göra anmälan i fråga om prövotid till den som har befogenhet att besluta därom.
Anser Justitiekanslern det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstänges från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.
När Justitiekanslern har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i första eller andra stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.
7 §
Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för offentliga tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får Justitiekanslern föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller är veterinär, krigsman eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i ärende om
Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för offentliga tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får Justitiekanslern föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller djurhälsopersonalen eller är krigsman eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i
prövotid eller sådan behörighetsfråga som avses i 6 § första stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.
ärende om prövotid eller sådan behörighetsfråga som avses i 6 § första stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.
Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av Justitiekanslern, företräder Justitiekanslern det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om Justitiekanslern har sökt ändring i beslutet.
Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på Justitiekanslern. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken Justitiekanslern för talan.
6. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän
Härigenom föreskrivs att 6 och 7 §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän skall ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.
Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till Högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.
Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att
Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke inom djurens hälso- och sjukvård har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig
utöva detta, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket, får ombudsman göra anmälan i fråga om prövotid till den som har befogenhet att besluta därom.
uppenbart olämplig att utöva detta, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt. Om den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller djurens hälso- och sjukvård varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket, får ombudsman göra anmälan i fråga om prövotid till den som har befogenhet att besluta därom.
Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.
När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu har sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.
7 §
Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar
Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar
eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller är veterinär, krigsman eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i ärende om prövotid eller sådan behörighets fråga som avses i 6 § tredje stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.
eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller djurhälsopersonalen eller är krigsman eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets beslut i ärende om prövotid eller sådan behörighets fråga som avses i 6 § tredje stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.
Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet.
Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.
7. Förslag till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)
Härigenom föreslås att det i smittskyddslagen (2004:168) skall införas en ny paragraf, 6 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 b §
En veterinär skall utan dröjsmål underrätta smittskyddsläkaren om iakttagelser som kan vara av betydelse för smittskyddet.
1. Uppdraget och dess genomförande
Enligt kommittédirektiven (Dir.2003:90, se bilaga 1) är vår främsta uppgift att göra en samlad översyn av principerna för behörighet och legitimation, ansvar och delegering inom djursjukvården samt av tillsynen över verksamheten. Mot bakgrund av översynen skall vi lämna förslag på nödvändiga författningsändringar bl.a. i fråga om legitimation, behörighetsföreskrifter och tillsynsverksamheten samt närliggande frågor angående yrkesverksamhet inom djursjukvården. Utöver detta skall vi även se över vissa frågor om alternativmedicinsk behandling av djur samt kastrering av ren.
Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2005:17, se bilaga 2) skall vi göra en översyn av bestämmelserna om specialistkompetens för veterinärer och lämna förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från Jordbruksverket, se bilaga 3, samt ett antal skrivelser från olika yrkesgrupper med synpunkter på de frågor som vi haft i uppdrag att utreda.
1.1. Definitioner och avgränsningar
I direktiven anges bl.a. att vi skall göra en översyn av behörighetsreglerna inom djursjukvården. Definitionsmässigt omfattar djursjukvård alla insatser i anledning av ett sjukdomsfall eller en skada hos ett djur. I en granskning av veterinärväsendet som gjordes av Riksdagens revisorer år 2002
1
konstaterades att veterinärerna i allt
större utsträckning ägnar mer tid åt hälsovård än åt sjukvård, vilket kan förklaras av ett ökat intresse från konsumenterna när det gäller livsmedelssäkerhet och djurens välbefinnande, liksom ändrade produktionsförutsättningar för lantbrukets djur. Djurhälsovård
1
Riksdagens revisorers rapport 2002/03:4 Villkoren för veterinär verksamhet.
omfattar alla insatser som syftar till att förbättra djurhälsan och minska riskerna för att djuren blir sjuka, således alla förebyggande åtgärder såsom vaccinationer, rätt foder, skötsel och omvårdnad. Vi anser att det inte är ändamålsenligt eller ens möjligt att begränsa vår översyn till enbart djursjukvården, varför vi tolkar våra direktiv så att även djurhälsovården omfattas av vårt uppdrag. I betänkandet använder vi genomgående begreppet djurens hälso- och sjukvård, vilket vi definierar som all verksamhet där någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd.
Av direktiven framgår att vi skall bedöma vilka som skall ha behörighet att behandla djur och med vilka begränsningar. Tyngdpunkten i vårt uppdrag är att se över yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård och det är därför framförallt den yrkesmässigt bedrivna verksamheten som vi behandlar i betänkandet. Begreppet yrkesmässig verksamhet använder vi i den betydelse som det har i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS), dvs. en verksamheten som bedrivs mot ersättning eller är av viss omfattning.
Utöver yrkesverksamheten skall vi se över de utbildningar som finns och bedöma om ytterligare utbildning bör anordnas (särskilt sjukgymnastik och alternativmedicin) samt om någon eller några av de befintliga utbildningarna skulle kunna vara legitimations- eller behörighetsgrundande.
I samband med översynen av behörighetslagstiftningen skall vi även se över tillsynsverksamheten på området. Enligt direktiven skall vi dels bedöma om tillsynen över eventuella nya yrkesgruppers yrkesutövning skall samordnas med tillsynen över veterinärerna och dels ta ställning till hur den framtida tillsynen över veterinärerna bör vara organiserad. Den tillsynsverksamhet som i dag berör djurens hälso- och sjukvård är dels tillsynen över veterinärernas yrkesutövning, dels tillsynen enligt djurskyddslagstiftningen. Statens jordbruksverk hade det centrala tillsynsansvaret för båda dessa områden fram till den 1 januari 2004 då ansvaret för tillsynen över djurskyddslagstiftningen övertogs av den nybildade Djurskyddsmyndigheten. Både tillsynen över veterinärernas yrkesutövning och över djurskyddslagstiftningen har under de senaste åren varit föremål för kritik, bl.a. i fråga om omfattningen av den faktiska tillsynen. Beträffande djurskyddstillsynen har regeringen nyligen i en proposition föreslagit förändringar för att komma till
rätta med problemen
2
. När det gäller tillsynen över veterinärerna har framförallt Jordbruksverkets dubbla roller, dels som central tillsynsmyndighet, dels som arbetsgivare för distriktsveterinärerna, varit utsatt för kritik. För att fullt ut kunna ta ställning till frågan hur tillsynen över veterinärer och eventuellt andra yrkesgrupper skall vara organiserad, dvs. vilka myndigheter som skall ansvara för tillsynen, måste bl.a. frågan om Jordbruksverkets dubbla roller beaktas. Detta hänger emellertid samman med andra frågor av organisatorisk art, såsom frågan om distriktsveterinärorganisationen skall finnas kvar i nuvarande form. Dessa frågor är alldeles för omfattande för att kunna behandlas inom ramen för vårt uppdrag och regeringen har dessutom nyligen tillsatt en utredning med uppdrag att se över den veterinära fältverksamheten, vilket bl.a. kan omfatta dessa frågor
3
. När det gäller tillsynsfrågor har vi därför begränsat vårt arbete till de frågor som uppstår i samband med att fler yrkesgrupper föreslås bli föremål för tillsyn och därför utgått från att tillsynen över veterinärernas yrkesutövning skall vara organiserad på samma sätt som den är i dag.
1.2. Uppdraget
Det övergripande målet för vårt uppdrag är att lämna förslag som kan bidra till en säker, effektiv och ändamålsenlig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En utgångspunkt för utredningsarbetet är att regleringen av yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård måste anpassas till de förhållanden som i dag råder i denna verksamhet. Eftersom många personalkategorier i dag är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård medan endast veterinäryrket är reglerat, är frågor om ansvar och delegering ett problem i verksamheten. Ett syfte med vårt arbete är därför att skapa bättre förutsättningar för olika yrkesgrupper att samarbeta och ta ansvar för sina arbetsuppgifter. För att kunna åstadkomma detta kan det vara nödvändigt att förändra och utvidga bestämmelserna om legitimation eller andra behörighetsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård. Vi kommer därför att kartlägga och redovisa olika yrkesgrupper i fråga om utbildning, arbetsuppgifter och efterfrågan på yrkesutövarna, samt därefter bedöma vilka yrken som kan komma ifråga för legitimation eller annan behörighets-
2
Prop. 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn.
3
Dir. 2005:71 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning.
reglering. Med utgångspunkt i de mål som har satts upp för politiken inom områdena för jordbruk, livsmedel och djurskydd och med beaktande av bedömningar inom humansjukvården i liknande frågor skall vi först fastställa de principer som skall ligga till grund för regleringen.
Veterinärerna är den enda yrkeskategori inom djurens hälso- och sjukvård som står under offentlig tillsyn. Flera andra personalkategorier arbetar dock mycket självständigt och ett annat mål för utredningen är att föreslå en tillsynsorganisation som förbättrar möjligheterna till offentlig kontroll av yrkesverksamheten i syfte att säkerställa kvaliteten inom djurens hälso- och sjukvård.
Vissa frågor knutna till alternativmedicin berörs också i utredningen. Vi utgår härvid från den kartläggning som gjorts i betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16).
1.3. Utredningsarbetet
Den särskilde utredaren Arne Kardell förordnades i september 2003 och utredningssekreteraren i oktober 2003. Till utredningen knöts en grupp med tre sakkunniga och 13 experter. De har bidragit med för utredningen värdefulla kunskaper om hälso- och sjukvård, utbildning, veterinärmedicin, djurskydd samt olika verksamheter som är beroende av en fungerande hälso- och sjukvård för djur.
Utredningen har hållit endagssammanträden vid 16 tillfällen och tvådagarssammanträden vid två tillfällen. I samband med några sammanträden har utredningen också gjort studiebesök. Den särskilde utredaren och utredningssekreteraren har dessutom vid ett flertal tillfällen träffat representanter för organisationer som berörs av utredningens frågor samt vidtagit studiebesök vid djursjukhus, djurkliniker och hos utbildningsanordnare. Utredningssekreteraren har varit i Norge vid ett tillfälle för att träffa företrädare för Mattilsynet för att diskutera de norska erfarenheterna av en ny lag inom djurens hälso- och sjukvård.
Till utredningen har vidare inkommit ett antal skrivelser varav några har rört speciella yrkesgruppers önskemål.
2. Reglering av området för djurens hälso- och sjukvård och närliggande områden
Bestämmelser av betydelse för djurens hälso- och sjukvård finns framförallt i den veterinära behörighetslagstiftningen och i djurskyddslagstiftningen.
Lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen)
1
, förordningen (1994:845) om behörighet att
utöva veterinäryrket m.m. (behörighetsförordningen) samt förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktionen (veterinärinstruktionen), innehåller bestämmelser om rätten att utöva veterinäryrket och om begränsningar i rätten att behandla djur för den som inte är veterinär.
2
och djurskyddsförordningen
(1988:539) innehåller grundläggande bestämmelser om vård och behandling av djur. I lagen anges bl.a. att djur skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom.
2.1. Behörighetsreglering avseende veterinärer
Endast den som är behörig att utöva veterinäryrket får arbeta som veterinär i Sverige. Bestämmelser om legitimation och behörighet finns i behörighetslagen och i behörighetsförordningen.
Behörig att utöva veterinäryrket är den som har en svensk legitimation meddelad av Statens jordbruksverk och den som med stöd av föreskrifter meddelade av regeringen eller Jordbruksverket har beviljats begränsad behörighet eller har rätt att utöva yrket utan legitimation (1 § behörighetslagen). Vad som menas med ordet veterinäryrket har inte definierats, men det bör rimligen avse verksamhet på alla de områden som hör till veterinäryrket. Ensamrätten till veterinäryrket är sanktionerad på två olika sätt. Dels innebär ensamrätten ett totalt förbud att utöva någon del av
1
Prop. 1993/94:139, bet. 1993/94:JoU25.
2
Prop. 1987/88:93, bet. 1987/88:JoU22, rskr. 1987/88:327.
yrket för den som tidigare har haft behörighet att utöva yrket men som har blivit fråntagen sin behörighet eller som själv har begärt att legitimationen återkallas. För den som inte är eller har varit veterinär är det bara förbjudet att mot ersättning behandla smittsamma sjukdomar. Övriga delar av veterinäryrket är således inte genom behörighetslagens regler förbehållna veterinärerna. Emellertid finns bestämmelser i andra lagar, t.ex.; djurskyddslagen, krav på att veterinär skall anlitas för vissa åtgärder och bestämmelser om att det för vissa verksamheter skall finnas en ansvarig veterinär.
2.1.1. Legitimation m.m.
För att kunna få svensk legitimation skall sökanden ha avlagt veterinärexamen i Sverige, vilket man får efter genomgången veterinärutbildning om 220 högskolepoäng vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU).
Den som har ett veterinärt utbildnings- eller examensbevis från en godkänd veterinärhögskola i en stat inom Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES) och som är medborgare i en sådan stat kan ansöka om svensk legitimation, liksom den som har veterinärexamen från något annat land och som genomgått en av Jordbruksverket föreskriven efterutbildning för veterinärer
3
.
Den som inte har legitimation kan få en begränsad behörighet att utöva veterinäryrket, vilket främst ges till studerande vid veterinärutbildningen vid SLU som tjänstgör som semestervikarier
4
.
Veterinär som tillfälligt vistas i Sverige och som inte har svensk veterinärlegitimation kan ändå ha rätt att arbeta som veterinär här (3 § behörighetsförordningen). Bestämmelsen omfattar dem som har ett sådant utbildnings- eller examensbevis från annan EES-stat som kan ligga till grund för svensk legitimation och som kan visa intyg om att han eller hon arbetar som veterinär, antingen i det land där veterinärexamen avlagts eller i det land där veterinären har sin hemvist. Veterinären måste meddela Jordbruksverket om sin avsikt att arbeta här och uppehållet i Sverige skall inte vara stadigvarande.
3
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:83) om legitimation som veterinär för den
som har utländskt behörighetsbevis.
4
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:50) om begränsad behörighet att utöva
veterinäryrket.
2.1.2. Specialistkompetens
I 5 § behörighetslagen regleras rätten för veterinärer att inför allmänheten tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom någon gren av veterinäryrket. Endast den som uppfyller de villkor för specialistkompetens som Jordbruksverket föreskriver, får uppge att han eller hon har specialistkompetens. Regeringen har i behörighetsförordningen (9 §) bemyndigat Jordbruksverket att i samråd med Livsmedelsverket meddela föreskrifter på området
5
.
I föreskrifterna anges bl.a. de specialistkompetenser som finns, hur utbildning och examination skall genomföras samt bestämmelser om utbildningsplatser m.m. Av föreskrifterna framgår vidare att Sveriges Veterinärmedicinska sällskap (SVS) har ansvaret för att genomföra utbildningen, hålla examination samt utfärda intyg om genomgången utbildning. Utbildningsplanen skall efter förslag från SVS godkännas av Jordbruksverket som också utser de examinations- och styrkommittéer som genomför examinationerna.
Det är intyget om genomförd utbildning och examination som ger en veterinär rätt att ange sin specialistkompetens. Den som har genomgått likvärdig utbildning utomlands kan, efter examination, också få intyg om specialistkompetens. Kopia på intyg sänds till Jordbruksverket, men inget ytterligare förfarande krävs där för att en veterinär skall ha rätt att uppge sin specialistkompetens.
2.1.3. Skyddad yrkestitel
I 6 § andra stycket behörighetslagen anges att den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket inte får beteckna sig som veterinär i samband med att han mot ersättning undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur för sjukdom eller liknande tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte. I samband med verksamheten får inte heller användas en sådan titel eller yrkesbeteckning som innehåller ordet veterinär eller som ger sken av att yrkesutövaren är legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av en myndighet eller har specialistkompetens som veterinär.
5
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2001:83) om specialistkompetens för veterinärer.
2.1.4. Veterinärens skyldigheter
Veterinärernas skyldigheter är spridda i olika författningar. Ett generellt bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela bestämmelser om veterinärers skyldigheter finns i 7 § andra stycket behörighetslagen.
Vetenskap och beprövad erfarenhet
Enligt 7 § första stycket behörighetslagen skall veterinären fullgöra sina uppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Begreppet har funnits med sedan 1933 års veterinärinstruktion (för vilken det saknas förordningsmotiv) men flyttades år 1993 över till behörighetslagen. Som motivering angavs att bestämmelsen intar en sådan särställning för veterinärens arbete att den bör ha status av lag (prop. 1993/94:139 s. 28). Begreppets innebörd beskrivs inte närmare.
Europarådets ”Standing Committee for Farm Animal Wellfare” har på svenskt initiativ i december år 2001 antagit en definition av begreppet enligt följande:
- Established experience: Knowledge that is put beyond doubt and is gained through direct participation in animal husbandry or clinical veterinary practice.
- Scientific knowledge: results published after peer review in internationally well-known and respected journals, or by an internationally well-known and respected scientific body.
Begreppets innebörd inom svensk veterinärmedicin får sökas i Veterinära ansvarsnämndens praxis och analogt i andra författningar. Motsvarande skyldighet finns exempelvis för hälso- och sjukvårdspersonalen inom humansjukvården (se avsnitt 6.4.1).
Tystnadsplikt
Veterinärer omfattas av bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. För veterinärer i enskild tjänst finns bestämmelsen i 9 § behörighetslagen och för dem i allmän tjänst gäller bestämmelsen i 8 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), s.k. uppdrags-
sekretess. Före sekretesslagens tillkomst omfattades alla veterinärer av en och samma tystnadsplikt i behörighetslagen. Tystnadsplikt enligt den bestämmelsen var mer omfattande än enligt de nuvarande bestämmelserna.
I samband med sekretesslagens tillkomst och de följdändringar som gjordes i anledning av den, uttalades att avsikten för veterinärernas del var att tystnadsplikten för veterinärer i enskild verksamhet i princip skall ha samma omfattning som den som gäller i allmän verksamhet. De veterinärer som har tillsynsuppgifter omfattas i sådan verksamhet av 8 kap. 6 § sekretesslagen.
Övriga skyldigheter
Med stöd av bemyndigandet i behörighetslagen kan regeringen meddela föreskrifter om veterinärers skyldigheter. I 4 § veterinärinstruktionen anges veterinärernas allmänna åligganden såsom skyldigheten att följa Jordbruksvekets föreskrifter vid journalföring, vid förskrivning och tillhandahållande av läkemedel samt vid utfärdande av intyg eller utlåtande. En veterinär är också skyldig att till Jordbruksverket respektive kommunen anmäla och rapportera misstänkta eller inträffade fall av smittsamma eller allmänfarliga djursjukdomar liksom fall där djur inte hålls eller sköts i enlighet med bestämmelserna i djurskyddslagen.
Alla veterinärer är vidare enligt 8 § behörighetslagen skyldiga att låta sin verksamhet inspekteras och skall enligt 3 § andra stycket veterinärinstruktionen avge förklaringar, utlåtanden, upplysningar, rapporter och årsberättelser när sådana infordras av Jordbruksverket och andra myndigheter.
2.1.5. Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m.
En veterinär som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i sin veterinära yrkesutövning kan meddelas disciplinpåföljd i form av en erinran eller en varning (10 § behörighetslagen). Med veterinär yrkesutövning menas veterinärmedicinsk verksamhet, vilket även innefattar besiktningsveterinärernas yrkesutövning. Enligt motiven är det endast rent veterinärmedicinska arbetsuppgifter som skall vara underkastade prövning (prop. 1993/94:139 s. 29). Vidare skall det vara fråga om att det
veterinära arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att den veterinära åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende och felgreppet skall ha varit sådant att det påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats.
Om en veterinär visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket, skall legitimationen återkallas. Detsamma gäller om veterinären på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva veterinäryrket tillfredsställande (13 § behörighetslagen). Bestämmelsen gäller således för hela veterinäryrket och är inte begränsad till rent veterinärmedicinsk verksamhet på det sätt som bestämmelsen om disciplinansvar.
Bestämmelserna om återkallelse av legitimation gäller också annan behörighet att utöva veterinäryrket. Den veterinär som missbrukar sin rätt att skriva ut narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit riskerar att få sin förskrivningsrätt indragen eller begränsad (16 § behörighetslagen).
2.1.6. Straffbestämmelser
I behörighetslagen finns slutligen straffbestämmelser (36 och 37 §§ behörighetslagen). En veterinär som mot ersättning utövar veterinäryrket trots att hans legitimation återkallats eller som åsidosätter föreskrifter i en begränsad behörighet, döms för obehörig utövning av veterinäryrket till böter eller fängelse i högst ett år (36 § första stycket). En veterinär som, utan att uppfylla de villkor för specialistkompetens som Jordbruksverket föreskrivit, inför allmänheten tillkännager att han eller hon är särskilt kunnig inom en viss gren av veterinäryrket, döms till böter (36 § andra stycket). Även den veterinär som undandrar sig inspektion kan dömas till böter (36 § tredje stycket).
Den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket får inte beteckna sig som veterinär, inte använda ordet veterinär i sin titel eller yrkesbeteckning och inte heller ge sken av att vara legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av myndighet i samband med att han mot ersättning undersöker eller behandlar sjukdom eller liknande tillstånd hos djur (6 § andra stycket behörighetslagen). Den som bryter mot denna bestämmelse döms till böter (37 § behörighetslagen).
2.2. Behörighetsreglering avseende hovslagare
I djurskyddslagen infördes den 1 januari 1994 en möjlighet för regeringen att meddela bestämmelser om godkännande av hovslagare. I förarbetena angavs att det är betydelsefullt att hovslageriverksamhet bedrivs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt eftersom hovslagare gör ingrepp i levande vävnad och då oriktigt utförda ingrepp kan medföra skada och lidande för djuren (prop. 1993/94:68 s. 28). I propositionen betonades vidare vikten av att den som utför ingreppen har goda kunskaper och praktisk färdighet, liksom betydelsen av att djurägare som vill anlita en professionell hovslagare kan välja någon med dokumenterade kunskaper. Bestämmelsen innebär dock inte att endast godkända hovslagare har rätt att utöva yrket.
För en del hovslagare ingår även klövvård i arbetsuppgifterna och betydelsen för djurens hälsa av en god klövvård har fått ökad aktualitet på senare år. Någon behörighetsreglering för klövvårdare finns inte men i propositionen angavs att en förutsättning för godkännande bör vara att den sökande har tillfredsställande kunskaper i både hovvård och klövvård.
I förordning (1993:1486) om godkännande av hovslagare (hovslagarförordningen) föreskrivs att frågan om godkännande skall prövas av Djurskyddsmyndigheten som också skall föra register över godkända hovslagare. Vidare bemyndigas Djurskyddsmyndigheten att föreskriva om kunskaper och utbildning som krävs för godkännande. I föreskrifterna
6
anges förutsättningarna
för godkännande, nämligen att hovslagaren genomgått en godkänd utbildning, eller annan utbildning och examination som bedömts likvärdig av en referensgrupp. Dessutom finns ett krav på aktuell yrkesverksamhet i samband med ansökan. Djurskyddsmyndigheten har, efter förslag från Svenska Hovslagareföreningen, utarbetat en utbildningsplan för hovslagare. De utbildningar som uppfyller kraven enligt denna plan kan ligga till grund för ett godkännande. Utbildningsplanen har ännu inte formellt fastställts av myndigheten.
Den som har godkänts skall upptas i ett register och har rätt att kalla sig ”av Djurskyddsmyndigheten certifierad hovslagare”. Bestämmelserna innehåller inget skydd för titeln men enligt uttalanden i propositionen bör otillbörligt användande av denna kunna angripas enligt marknadsföringslagstiftningen. Den hov-
6
Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:26) om godkännande av hovslagare.
slagare som visat grov oskicklighet i sin yrkesutövning riskerar att få sitt godkännande upphävt (5 § hovslagarförordningen).
2.3. Behörighetsreglering avseende husdjurstekniker
Husdjurstekniker arbetar inom husdjursföreningarna med framför allt seminverksamhet och olika statliga kontrollprogram. Husdjursteknikeryrket regleras inte i någon behörighetsreglering, däremot är den husdjurstekniska utbildningen ett kompetenskrav för vissa arbetsuppgifter. Seminverksamhet regleras i föreskrifter med stöd av lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. I Jordbruksverkets seminföreskrifter
7
anges att en person som
seminerar i mer än en besättning skall ha ”… den av Jordbruksverket godkända långa husdjursteknikerutbildningen som anordnas av Sveriges lantbruksuniversitet eller av annan arrangör vars utbildning godkänts av Jordbruksverket”. Detsamma gäller för seminverksamhet med svin
8
.
Jordbruksverket har också meddelat föreskrifter om läkemedelshantering
9
, de s.k. C15-föreskrifterna (se nedan under 2.5.1).
Husdjurstekniker kan med stöd av dessa bestämmelser utföra vaccination mot ringorm och använda lokalbedövningsmedel i samband med avhorning utan att veterinär är närvarande.
2.4. Begränsning för annan än veterinär i rätten att behandla djur
I Sverige finns i dag inga generella begränsningar i rätten att utöva yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, i princip råder närings- och yrkesfrihet. Möjligheterna att fritt utöva sådan verksamhet är emellertid, genom bestämmelser som finns i djurskyddslagen och i behörighetslagen, inskränkt på två områden, nämligen i fråga om operativa ingrepp och injektioner samt behandling av smittsamma djursjukdomar.
7
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur.
8
Statens Jordbruksverks föreskrifter (1999:112) om seminverksamhet med svin.
9
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och
tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.
2.4.1. Operativa ingrepp och injektioner
I djurskyddslagen finns bestämmelser om operativa ingrepp på och injektioner till djur. Sådana åtgärder får för det första utföras endast om det är befogat av veterinärmedicinska skäl (10 §) och för det andra skall som huvudregel veterinär anlitas för åtgärden (11 §).
De åtgärder som omfattas av bestämmelserna är således dels operativa ingrepp och dels injektioner. I lagen finns ingen definition av vad som skall anses utgöra ett operativt ingrepp men i förarbetena till djurskyddslagen anges att till operativa ingrepp räknas även oblodiga ingrepp t.ex. kastrering med tång samt mindre ingrepp som kan göras tämligen enkelt, såsom kupering och näbbtrimning (prop. 1987/88:93 s. 56). Sedan den 1 januari 2003 omfattas även injektioner uttryckligen av de båda bestämmelserna. Som skäl för ändringen anfördes i motiven att det förekommer att injektioner ges under vissa alternativmedicinska behandlingar som är tveksamma ur djurskyddssynpunkt, och att injektioner, för att undvika detta, bör regleras på samma sätt som operativa ingrepp (prop. 2001/02:93 s. 17).
Förbudet mot operativa ingrepp och injektioner som inte är befogade av veterinärmedicinska skäl fanns inte i djurskyddslagens föregångare, lagen (1944:219) om djurskydd. Förbudet innebär i princip att operativa ingrepp och injektioner bara får utföras om det sker i förebyggande eller behandlande syfte och är av kurativt slag. Det är exempelvis inte tillåtet att operera bort stämbanden på en hund för att den inte skall skälla eller klorna på en katt för att den inte skall klösa. Från förbudet finns dock vissa undantag, dels i djurskyddslagen (för djurförsök), dels i djurskyddsförordningen (bl.a. för kastrering och avhorning) samt dels i djurskyddsmyndighetens föreskrifter
10
(bl.a. för ID-märkning och andra
mindre ingrepp).
När det gäller kravet att veterinär skall anlitas så omfattas, utöver operativa ingrepp och injektioner, även annan behandling i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller skada hos ett djur om behandlingen kan orsaka lidande som inte är obetydligt. Kravet att veterinär skall anlitas fanns redan i 1944 års lag men skärptes i och med djurskyddslagens införande då ”avsevärt lidande” i den äldre lagen ersattes av ”ett lidande som inte är obetydligt”.
10
Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:14) om operativa ingrepp på eller injektioner till djur.
Beträffande lidande sägs i olika förarbeten
11
att med detta ord avses
”plåga som haft en inte blott obetydlig intensitet och varaktighet”. Såväl psykiskt som fysiskt lidande omfattas vilket innebär att även vid en behandling som medför endast ett obetydligt fysiskt lidande skall veterinär anlitas om behandlingen samtidigt innebär ett inte obetydligt psykiskt lidande.
År 2003 ändrades bestämmelsen så att veterinär skall anlitas när en behandling kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt. Ändringen föranleddes av att den äldre lydelsen innebar svårigheter i bevishänseende (prop. 2001/02:93 s. 17). Om ett ingrepp utförts utan att veterinär anlitats var det enligt bestämmelsens tidigare lydelse nödvändigt att visa att djuret hade orsakats lidande av behandlingen, vilket kan vara svårt att utreda i efterhand, medan den nya ordalydelsen gör det tillräckligt att visa att en sådan behandling typiskt sett kan orsaka lidande.
Att veterinär skall anlitas innebär enligt motiven
12
att behand-
lingen skall utföras av veterinären själv eller efter dennes anvisningar. När det gäller operativa ingrepp bör det i princip inte få förekomma att annan än veterinären själv verkställer ingreppet, medan det vid annan behandling ibland kan vara tillräckligt att veterinären lämnar anvisningar till någon annan rörande behandlingens utförande. I fråga om injektioner har i förarbetena uttalats att injektioner får ges av veterinär eller av annan efter ordination och utförlig instruktion av veterinär. Kravet att veterinär skall anlitas gäller inte när det är fråga om brådskande behandlingar och inte i djurförsöksverksamhet (10 § andra och tredje stycket djurskyddslagen). Undantag från principen att veterinär skall anlitas finns också i de ovan nämnda föreskrifterna om operativa ingrepp, bl.a. i fråga om kastrering av vissa djur samt för olika former av identitetsmärkning och andra mindre ingrepp såsom slipning av tänder på svin och avlägsnande av övertaliga spenar på kalvar.
2.4.2. Smittsamma djursjukdomar
Även i fråga om smittsamma djursjukdomar är rätten att behandla djur begränsad. Den som inte är behörig att utöva veterinäryrket får inte mot ersättning behandla sjukdom på vilken epizootilagen
11
Prop. 1972:122 s. 10 och prop. 1987/88:93 s. 56 ff.
12
Prop. 1987/88:93 s. 57 och prop. 2001/02:93 s. 17.
(1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig (5 § första stycket behörighetslagen). Den som bryter mot denna bestämmelse döms för smittfarligt kvacksalveri till böter eller fängelse i högst ett år (37 § första stycket behörighetslagen).
Bestämmelsen har funnits med sedan den första veterinära behörighetslagens tillkomst (lagen 1965:61 om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.). Som motivering angavs att det är av allmänt intresse att hindra ”kvacksalvare” från att behandla djursjukdomar som är särskilt smittfarliga för omgivningen. Det ursprungliga förslagets lydelse, som innebar att även undersökning skulle omfattas, infördes inte, vilket motiverades med att ”kvacksalvaren givetvis först måste undersöka patienten för att kunna efter måttet av sin förmåga fastställa sjukdomens natur av behandlingsförbjuden eller inte” (prop. 1965:7, s. 8).
Bestämmelsens förbud gäller bara för den som mot ersättning behandlar sjukdomarna, vilket innebär att en djurägare enligt bestämmelsen inte är förhindrad att behandla det egna djuret. Enligt epizootilagens bestämmelser har dock djurägaren en skyldighet att genast kontakta veterinär vid misstanke om en sådan sjukdom.
2.4.3. Läkemedelsbehandlingar
Veterinärer har som enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård, förskrivningsrätt
13
. Detta innebär emellertid inte att bara veterinärer får tillföra djur läkemedel. Exempelvis får veterinärer tillhandahålla läkemedel till annan personal och till djurägare enligt de s.k. C15-föreskrifterna (se avsnitt 2.5.1). En djurägare som har fått ett läkemedel mot recept har naturligtvis också rätt att ge djuret detta. Vissa läkemedel får emellertid bara användas av veterinär, vilket bl.a. framgår av Jordbruksverkets föreskrifter om användning av vissa substanser som innehåller hormoner
14
.
13
6 § Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 1997:10) om förordnande och utlämnande av läkemedel m.m.
14
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:76) om villkor för eller förbud mot användning av vissa substanser vid behandling av djur.
2.5. Bestämmelser om ansvar och delegering av veterinära uppgifter
Någon allmän reglering av möjligheterna för veterinärer att delegera uppgifter till annan personal finns inte och inte heller bestämmelser om ansvarsfördelningen vid eventuell delegering. I motiven till djurskyddslagen görs dock vissa uttalanden om möjligheterna att efter veterinärens anvisningar låta annan utföra behandlingar och i fråga om tillhandahållande av läkemedel finns föreskrifter om möjligheterna att delegera vissa uppgifter.
2.5.1. Delegering i samband med läkemedelshantering
Jordbruksverkets föreskrifter om veterinärers läkemedelshantering, de s.k. C15-föreskrifterna
15
, är de enda bestämmelser som uttryck-
ligen reglerar veterinärers rätt att delegera vissa arbetsuppgifter. Föreskrifterna innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om vem som har ansvaret för en behandling som delegerats, men det är underförstått att veterinären som tillhandahållit läkemedlet har ansvaret, oavsett vem som utför åtgärden.
Föreskrifterna har nyligen reviderats, vilket har inneburit att de gamla föreskrifternas bestämmelser har förtydligats och att praxis som har utvecklats på området har inarbetats i föreskrifterna. De nya bestämmelserna trädde i kraft år 2003. Avsikten med de nya föreskrifterna är att ge ledning och stöd till veterinären i syfte att uppnå en mer optimal läkemedelsanvändning.
I föreskrifterna regleras möjligheterna att överlåta viss läkemedelsanvändning till anställd personal eller till djurägaren/ djurhållaren som har genomgått en särskild utbildning. Den s.k. C15-utbildningen omfattar drygt en dags undervisning och ger bl.a. grundläggande kunskaper om djurs anatomi och fysiologi samt kunskap om olika aspekter på läkemedelsanvändning, såsom hur djuren påverkas, biverkningar, karenstider m.m. Djursjukvårdare med djursjukvårdarexamen från SLU samt veterinärstudenter med tre års utbildning anses uppfylla kravet på utbildning utan att ha genomgått den särskilda utbildningen (se 28 a § C15-föreskrifterna).
15
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.
Enligt föreskrifterna skall veterinären alltid som huvudregel genomföra undersökning och bedömning av djuret eller djurgruppen innan förskrivning eller tillhandahållande av läkemedel sker till personal med C15-utbildning.
Vid administrering (tillförsel av läkemedel till djuret) av vissa läkemedel (vaccin, läkemedel för avlivning samt vissa medel som har en sederande (lugnande) eller allmänanestetisk (bedövande) effekt) skall veterinär vara närvarande, vilket innebär att veterinär skall finnas snabbt tillgänglig för djuret, ha en god kontroll över behandlingen och kunna hantera eventuella komplikationer.
Veterinärer får också tillhandahålla läkemedel till anställd personal för uppföljande behandling på djursjukhus eller djurklinik, samt, utan föregående veterinärundersökning, läkemedel för vaccinering av kalv mot ringorm och för lokalbedövning inför avhorning av kalv, till husdjurstekniker.
I föreskrifterna regleras vidare begränsningar i fråga om den mängd läkemedel som får förskrivas i anslutning till en konsultation liksom möjligheterna att lämna ut jourdos av föreskrivna läkemedel. Vidare regleras möjligheten att förskriva vissa läkemedel utan föregående undersökning, samt att delegera läkemedelsanvändning till djurhållare som har genomgått C15utbildningen. Delegerad läkemedelsanvändning kan inte beviljas till alla djur, bl.a. är sällskapdjur, häst och mjölkproducerande djur inte inkluderade.
2.5.2. Delegering av andra arbetsuppgifter
Enligt vad som sagts ovan skall veterinär alltid anlitas när operativa ingrepp skall utföras på djur (se avsnitt 2.4.1). Även för åtgärder som faller under begreppet ”annan behandling” skall veterinär anlitas om behandlingen kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt. Efter veterinärens anvisningar får dock sådana arbetsuppgifter utföras av annan (prop. 1987/88:93 s. 57). Vem som i sådana fall har ansvaret för hur behandlingen utförs framgår varken av lagtexten eller av motiven.
Som angetts ovan (se avsnitt 2.4.1) finns vissa undantag från kravet att veterinär skall anlitas. Undantagen förutsätter inte generellt att en veterinär har delegerat arbetsuppgiften, åtgärden får utföras helt utan veterinär inblandning.
I djurskyddsförordningens bestämmelse som gäller avhorning av nötkreatur och getter anges emellertid att en veterinär, sedan bedövning lagts av denne, får låta någon annan som veterinären finner lämplig utföra avhorningen. Denna bestämmelse tycks förutsätta någon form av delegering av veterinären. Hur ansvaret för avhorningen då fördelas anges inte.
2.6. Offentlig tillsyn
Veterinärer är den enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård som står under en särskild offentlig tillsyn. Jordbruksverkets och Livsmedelsverkets centrala tillsynsansvar över veterinärerna följer av 7 § andra stycket behörighetslagen och 3 § veterinärinstruktionen där det stadgas att Livsmedelsverket har tillsyn över den veterinära yrkesutövningen inom besiktningsveterinärorganisationen medan veterinärerna vid annan veterinär yrkesutövning står under Jordbruksverkets tillsyn.
Länsstyrelserna har ett regionalt tillsynsansvar över veterinärer vilket framgår av 4 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion, där det anges att länsstyrelsens uppgifter omfattar bl.a. ”distriktsveterinärorganisationen, tillsynen över denna och andra praktiserande veterinärers verksamheter samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar”. Inom länsstyrelserna är det länsveterinären som ansvarar för bl.a. den regionala veterinärtillsynen. Tillsynsansvaret innefattar den veterinära yrkesutövningen vid djursjukhus, enskilda djurkliniker, veterinärmottagningar och hos distriktsveterinärerna, men inte besiktningsveterinärerna.
Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna har anmälningsrätt till Veterinära ansvarsnämnden i frågor om disciplinansvar, medan endast Jordbruksverket har sådan anmälningsrätt i frågor om återkallelse av legitimation eller annan behörighet.
Liksom all verksamhet som innebär hantering av djur står verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård också under tillsyn i enlighet med djurskyddslagstiftningen. För att driva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård behövs emellertid inget tillstånd såsom fallet är med många andra verksamheter där
djur hanteras, exempelvis ridskolor och kennlar m.m.
16
Tillstånds-
pliktiga verksamheter utgör också särskilt utpekade tillsynsobjekt, vilket inte exempelvis djursjukhus gör.
Tidigare hade Jordbruksverket ansvar även för denna tillsyn men sedan den 1 januari 2004 har Djurskyddsmyndigheten övertagit tillsynsansvaret (24 § djurskyddslagen). Även här har länsstyrelserna ett regionalt tillsynsansvar. Det är emellertid miljö- och hälsoskyddsnämnden (eller motsvarande) i den kommun där tillsynsobjektet är beläget som utövar den operativa tillsynen.
2.7. Veterinära ansvarsnämndens verksamhet
En särskild nämnd för prövning av disciplinfrågor inom djurens hälso- och sjukvård har funnits sedan 1947 då en sådan nämnd inrättades inom den samtidigt nybildade Veterinärstyrelsen. Beträffande motiven för en sådan disciplinnämnd angavs att det med säkerhet skulle visa sig värdefullt att få såväl lekmanna- och rättssynpunkter som veterinärmedicinska synpunkter beaktade i disciplinära frågor, särskilt sådana frågor som berör enskilds rätt.
När Veterinärstyrelsen upphörde den 1 januari 1972 överfördes tillsynen över veterinärer till Lantbruksstyrelsen. Där inrättades Veterinärväsendets ansvarsnämnd som motsvarade den tidigare disciplinnämnden inom Veterinärstyrelsen. Samtidigt förändrades nämndens sammansättning. När Lantbruksstyrelsen upphörde kom den särskilda ansvarsnämnden för veterinärer att utgöra en enhet inom Jordbruksverket och samtidigt ändrades namnet till Veterinära ansvarsnämnden. Från och med den 1 januari 1994 är Veterinära ansvarsnämnden en egen myndighet, men nämndens verksamhet finansieras via Jordbruksverkets anslag.
2.7.1. Veterinära ansvarsnämndens uppgifter
Ansvarsnämndens uppgift och organisation framgår av behörighetslagen, huvudsakligen i 18–35 §§. De frågor som prövas av ansvarsnämnden anges dessförinnan i 13–17 §§. Det gäller frågor om disciplinansvar, dvs. erinran och varning, frågor om återkallelse
16
Jfr 16 § djurskyddslagen och Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:5) om kravet på tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen (1988:534) för hållande m.m. av häst, hund, katt och övriga sällskapsdjur.
av legitimation och andra behörigheter samt frågor om veterinärernas rätt att förskriva alkohol och narkotika (18 §).
Ansvarsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit domare, och fem ledamöter, varav två skall vara veterinärer. De övriga ledamöterna skall utses bland personer som har insikter i djurhållning och som kan anses företräda allmänhetens intressen. Ledamöterna, liksom ersättare för dem, utses av regeringen. Nämnden är beslutför med ordföranden och minst fyra andra ledamöter. Ordföranden får ensam fatta vissa beslut som anges i 20 § andra stycket behörighetslagen.
2.7.2. Handläggningen i Veterinära ansvarsnämnden
Ansvarsnämnden behandlar anmälningar mot legitimerade veterinärer för händelser som har inträffat i deras yrkesutövning. Vad som prövas är den eller de veterinärmedicinska åtgärder som veterinären utfört för att diagnostisera, undersöka eller behandla ett djur. Journalföring och intygsskrivning anses också som veterinärmedicinska uppgifter och kan därför prövas. Ansvarsnämnden är inte behörig att pröva om en djurägare har rätt till ersättning eller skadestånd efter en felbehandling och kan inte heller ta upp frågor av mer allmän karaktär såsom exempelvis räkningar från veterinärer eller missnöje med veterinärens bemötande.
Behörig att göra anmälan ifråga om disciplinpåföljd är tillsynsmyndigheterna, veterinärens arbetsgivare eller den som har lidit skada till följd av veterinärens yrkesutövning. Frågor som rör återkallelse av legitimation eller annan behörighet får tas upp på anmälan av Jordbruksverket eller den veterinär som saken gäller.
Processen är skriftlig men sammanträde kan hållas om det är till fördel för utredningen. Anmälaren och veterinären uppträder som likställda parter.
Ansvarsnämnden skall bedöma om veterinären har brustit i sin yrkesutövning och ta ställning till om veterinärens åtgärder varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet och i övrigt utförts i enlighet med behörighetslagen. Om en veterinär på ett anmärkningsvärt sätt har brustit i sin yrkesutövning och handlandet har påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats, kan ansvarsnämnden bestämma påföljden till en erinran eller en varning. Ringa misstag medför inte någon
disciplinpåföljd. Vid allvarliga fel i veterinärmedicinskt hänseende eller om veterinären i övrigt har handlat oförsvarligt med avseende exempelvis på journalföring eller intygsskrivning, missbrukat förskrivningsrätten eller brustit i personlig vandel kan legitimationen återkallas.
2.7.3. Överklagande
Om beslutet har gått någon av parterna emot, kan den parten överklaga beslutet till Länsrätten i Jönköpings län. Även Jordbruksverket, i egenskap av tillsynsmyndighet för veterinärkåren, har rätt att överklaga ansvarsnämndens beslut. Länsrättens beslut överklagas till kammarrätten i Jönköping.
2.8. Kastrering av ren
Kastrering är ett ingrepp som faller under djurskyddslagens bestämmelser om operativa ingrepp på djur. Kastrering som utförs på friska djur är inte ett veterinärmedicinskt befogat ingrepp och därför som huvudregel inte tillåtet. Undantag kan dock meddelas om det finns särskilda skäl. I förarbetena till djurskyddslagen (prop. 1987/88:93 sid. 27). uttalades bl.a. att kastrering av friska djur även fortsättningsvis skulle vara tillåtet när det av ekonomiska och praktiska skäl anses nödvändigt att göra djuren mer lättskötta eller, beträffande vissa slaktdjur, få ett bättre kött. I fråga om kravet på att anlita veterinär för operativa ingrepp angavs att undantag från detta krav exempelvis skulle kunna göras beträffande kastrering av vissa djur eftersom detta ansågs kunna tillåtas förekomma i lika stor utsträckning som dittills hade skett.
Ren omfattas av djurskyddslagen och i fråga om kastrering av ren har undantag meddelats i 25 § andra stycket djurskyddsförordningen, vilket innebär att kastrering får ske utan att det finns veterinärmedicinska skäl och utan att veterinär anlitas. Den nuvarande regleringen innehåller inget krav på att renen ges bedövning i samband med ingreppet. Frågan om bedövning skall användas får därför avgöras utifrån den generella skyldigheten att tillse att djur inte utsätts för onödigt lidande (2 § djurskyddslagen). Om en veterinär utför ingreppet skall denne utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket också kan
ha betydelse för frågan om bedövning skall användas vid kastrering av ren. Lekmän som utför kastreringar har emellertid inte i dag någon rätt att själv bedöva djuret, utan är i så fall beroende av att ha en veterinär närvarande.
2.9. Andra regleringar om djurhälsa
Några andra lagar som har betydelse för verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård är lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. (husdjurskontrollagen), lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen), epizootilagen (1999:657) samt zoonoslagen (1999:658). Dessa lagar innehåller bestämmelser som riktar sig både till djurhållare och till veterinärer. Med stöd av dessa lagar har bl.a. Jordbruksverket meddelat ett stort antal föreskrifter.
2.9.1. Husdjurskontrollagen
Denna lag har som syfte att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet samt att förebygga sjukdomar hos djur. Med stöd av lagen och tillhörande förordning
17
får regeringen eller Jordbruksverket meddela föreskrifter om bl.a. hälsokontroller och om avel (semin- och embryoverksamhet m.m.), samt ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra sammanslutningar rätt att anordna hälsokontroller.
Med stöd av lagen har Jordbruksverket meddelat ett flertal föreskrifter om organiserad hälsokontroll samt gett näringens organisationer i uppdrag att anordna dessa (bl.a. Svensk Mjölk, Svenska Djurhälsovården och Svensk Fågel). Jordbruksverket godkänner organisationens plan och riktlinjer för verksamheten. I varje besättning som är ansluten till en organiserad hälsokontroll skall det finnas ett journalföringssystem i vilket sjukdomsutredningar och rådgivning skall föras in. Veterinärer som anlitas i en ansluten besättning skall föra in iakttagelser och behandlingar som är av betydelse för hälsokontrollen.
Alla som har djur för vilka kontroll anordnats enligt lagen har rätt att få djuren anslutna till kontrollen och djur som omfattas av kontrollen får överlåtas under särskilda beteckningar som är
17
Förordning (1985:343) om kontroll av husdjur m.m.
förbehållna sådana djur (3 och 4 §§ husdjurskontrollagen). Regeringen kan bestämma att särskilda slaktavgifter får tas ut för djur som inte är anslutna (5 § husdjurskontrollagen).
Inom området för avel har Jordbruksverket meddelat ett stort antal föreskrifter om seminverksamhet och om hantering av ägg och embryon för avelsändamål. För sådan verksamhet fordras tillstånd av Jordbruksverket och det skall finnas en för verksamheten ansvarig veterinär.
I lagen finns också bestämmelser om sanktioner mot den som bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, samt bestämmelser om Jordbruksverkets tillsyn.
2.9.2. Provtagningslagen
Provtagningslagens syfte anges inte i själva lagen. I de inledande paragraferna räknas i stället upp vilka bestämmelser som finns i lagen, nämligen bestämmelser om kartläggning och kontroll samt åtgärder för att förebygga och hindra smittspridning av smittsamma djursjukdomar, bestämmelser om kontroll av vissa ämnen och restsubstanser (främst läkemedel) i djur och djurprodukter samt bestämmelser om märkning och registrering av djur. Lagen innehåller också bestämmelser som kompletterar vissa EGrättsakter om animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel.
Enligt förarbetena skall lagen ge en grund för att dels dokumentera sjukdomsfrihet eller förekomsten av vissa sjukdomar som är föremål för bekämpning eller omfattas av kontrollprogram, dels organisera en obligatorisk hälsoövervakning. Med stöd av lagen och den tillhörande förordningen
18
får regeringen, samt dels
Livsmedelsverket och dels Jordbruksverket utfärda föreskrifter inom en rad områden.
Föreskrifter får meddelas om provtagning eller undersökning av djur i syfte att kontrollera förekomsten av vissa ämnen och restsubstanser i djur och djurprodukter (Livsmedelsverket) samt i syfte att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från eller kontrollera vissa smittsamma djursjukdomar och smittämnen hos djur (Jordbruksverket). Dessa åtgärder får vidtas även utan samtycke av djurägaren. Jordbruksverket har bl.a. beslutat om ett
18
Förordningen (1998:134) om provtagning på djur, m.m.
antal föreskrifter om obligatorisk hälsoövervakning och hälsokontroll, samt om hygien och hälsa vid produktion av mjölk.
Jordbruksverket får också besluta om skyldighet att anmäla och rapportera smittsamma djursjukdomar (se nedan) och om djurhållarens skyldighet i fråga om att anmäla verksamhet, anmäla misstanke om djursjukdom till en veterinär, föra register över behandling med läkemedel och bevara journaler som rör sådan behandling, samt att iaktta krav på hygien i djurhållningen.
Enligt lagen kan Jordbruksverket meddela föreskrifter eller besluta i enskilt fall om en rad åtgärder (exempelvis om hantering, isolering och avlivning av djur) dels för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar samt dels beträffande djur som kan antas innehålla ämnen eller restsubstanser som kan skada människors hälsa. Livsmedelsverket meddelar föreskrifter eller beslut om åtgärder i fråga om djurprodukter som kan antas innehålla ämnen eller restsubstanser som kan skada människors hälsa
Med stöd av lagen har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur, djurhållare och anläggningar för djur, samt om identitetshandlingar för djur. Uppgiften att föra register och utfärda identitetshandlingar får överlåtas till organisationer.
I lagen finns slutligen bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Dessa bestämmelser gäller emellertid endast föreskrifter som har meddelats med stöd vissa av lagens bestämmelser, vilket bl.a. innebär att veterinärens skyldighet att anmäla smittsamma djursjukdomar (se nedan) inte omfattas.
2.9.3. Bestämmelser om smittsamma djursjukdomar
De allvarligaste smittsamma sjukdomarna hos djur regleras i epizootilagen, som gäller allmänfarliga djursjukdomar som kan spridas genom smitta bland djur eller från djur till människa, och i zoonoslagen, som gäller sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt mellan djur och människa och som inte omfattas av epizootilagen. Vilka sjukdomar som faller under lagarna anges i föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket
19
.
19
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:102) om epizootiska sjukdomar respektive Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:101) om zoonotiska sjukdomar.
Som ett komplement till dessa lagar finns vissa bestämmelser i provtagningslagen.
De sjukdomar som omfattas av epizootilagen finns normalt inte i Sverige och syftet med samhällets åtgärder vid ett sjukdomsutbrott är att utrota sjukdomen. En del av de sjukdomar som omfattas av zoonoslagen (främst salmonella) finns normalt i Sverige och det saknas realistiska möjligheter till utrotning. Samhällets åtgärder skall då syfta till att förebygga och begränsa förekomsten av dessa sjukdomar. I de båda lagarna finns bestämmelser om hur misstänkta och konstaterade fall av sjukdomar som faller under respektive lag skall hanteras och vilka åtgärder som skall vidtas.
Enligt epizootilagen skall en djurhållare som misstänker att ett djur i dennes vård har drabbats av en epizootisk sjukdom omedelbart anmäla detta till en veterinär (2 §). En veterinär som har anledning misstänka att ett fall av en sjukdom som omfattas av lagen har inträffat skall omedelbart göra en undersökning för att fastställa sjukdomens art och i övrigt göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids. Veterinären skall vidare skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen (3 §).
Enligt zoonoslagen har den som yrkesmässigt håller djur en skyldighet att vidta åtgärder för att zoonoser skall kunna förebyggas och bekämpas (2 §). Skyldigheten innebär bl.a. att djuren skall undersökas på djurhållarens bekostnad. Liksom vid epizootiska sjukdomar skall en veterinär som har anledning misstänka att ett fall av zoonos har inträffat, omedelbart göra en undersökning för att fastställa sjukdomens eller smittämnets art, förhindra att smitta sprids samt skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen (3 §).
Jordbruksverket har tillsyn över efterlevnaden av lagarna och kan bl.a. besluta om vitesföreläggande mot den som inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen (13 § epizootilagen och 10 § zoonoslagen). I 20 § epizootilagen och 12 § zoonoslagen finns straffbestämmelser, bl.a. om djurhållaren underlåter att göra anmälan eller följa veterinärens föreskrifter om exempelvis spärrförklaring. Veterinärens skyldigheter är däremot inte straffsanktionerade.
I 3 a § provtagningslagen finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. veterinärs skyldighet att anmäla misstänkta eller inträffade fall av smittsamma sjukdomar. Denna bestämmelse är ett komplement till epizooti- och zoonoslagstiftningen. Den tar sikte på sjukdomar om vilka kunskaperna är
alltför bristfälliga för att en mer systematisk bekämpning skall kunna genomföras.
I enlighet med 4 § första stycket punkten 4 veterinärinstruktionen har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om anmälningspliktiga sjukdomar
20
. Föreskrifterna innehåller en bilaga med alla de sjukdomar som omfattas av anmälningsplikt, såväl sådana som omfattas av epizootilagen och zoonoslagen som sjukdomar som inte omfattas av dessa lagar men som är anmälningspliktiga med stöd av provtagningslagen.
20
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga djursjukdomar.
3. Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
För att få en bild av vilka, såväl myndigheter som enskilda aktörer, som kan påverkas av en behörighetsreglering inom djurens hälso- och sjukvård lämnas i detta kapitel en redogörelse för de myndigheter och organisationer som är verksamma inom detta område eller inom andra områden med veterinärmedicinsk anknytning. I kapitlet ges en översiktlig bild av de myndigheter (avsnitt 3.1), de organisationer (avsnitt 3.2) och de yrkesgrupper som är verksamma i eller har anknytning till området för djurens hälso- och sjukvård (avsnitt 3.3). Slutligen redovisas vissa andra verksamheter med veterinärmedicinsk anknytning (avsnitt 3.4).
3.1. Myndigheter m.m. med anknytning till djurens hälso- och sjukvård
I Sverige har flera myndigheter ansvar för frågor som berör djurens hälso- och sjukvård. Internationellt är det betydligt vanligare att en myndighet har hand om hela livsmedelskedjan Från jord till bord och därmed sammanhängande frågor som exempelvis djurskydd och djurhälsa. Med den svenska modellen får myndigheterna många gånger överlappande ansvarsområden.
3.1.1. Statens jordbruksverk
Statens Jordbruksverk är en central förvaltningsmyndighet med ansvar för jordbrukets och rennäringens områden. Jordbruksverket skall enligt förordningen (1998:415) med instruktion för Statens jordbruksverk bl.a. säkerställa ett gott djurhälsotillstånd hos husdjuren samt förebygga spridning av och bekämpa smittsamma djursjukdomar. Jordbruksverket är vidare huvudman för distriktsveterinärorganisationen och central tillsynsmyndighet för veteri-
närernas yrkesutövning utom för veterinärerna inom besiktningsveterinärorganisationen som står under Livsmedelsverkets tillsyn.
På Jordbruksverket ansvarar djuravdelningen för veterinära frågor. Inom ansvarsområdet för avdelningen finns bl.a. tillsynen över veterinärer, veterinära behörighetsfrågor, smittskyddsarbete, djursjukdata och veterinära läkemedelsfrågor.
Jordbruksverket har ett övergripande och samordnande ansvar för tillsynen över den veterinära yrkesutövningen. Detta innebär bl.a. att Jordbruksverket, och då främst djuravdelningen, är ett stöd för länsstyrelserna som utövar den operativa tillsynen över veterinärerna. Djuravdelningen utfärdar i detta syfte riktlinjer och vägleder länsstyrelserna på annat sätt, genom t.ex. seminarier och yttranden. I tillsynsuppdraget ingår också att yttra sig över ärenden hos Veterinära ansvarsnämnden och som tillsynsmyndighet kan Jordbruksverket också anmäla veterinärer till Veterinära ansvarsnämnden eller till åtal om det finns anledning till detta.
Smittskyddsarbetet på djuravdelningen syftar till att förebygga och bekämpa allvarliga smittsamma sjukdomar och zoonoser (sjukdomar som kan överföras från djur till människa, t.ex. salmonella). Arbetet bedrivs bl.a. genom att föreskriva om nationella kontroll- eller utrotningsprogram vilka sedan i vissa fall genomförs av näringens organisationer. En viktig uppgift är också att upprätthålla en god beredskap mot epizootiska sjukdomar, dvs. allvarliga djursjukdomar som normalt inte finns i landet. Djuravdelningen har också ansvar för djursjukdatabasen som bygger på de journaluppgifter som kliniskt verksamma veterinärer rapporterar till Jordbruksverket.
Vid avdelningen utses också officiella veterinärer (veterinärer med särskilda uppgifter såsom t.ex. att skriva intyg för djur vid in- och utförsel över landets gränser) och offentliga veterinärer (veterinärer vars uppgifter innebär myndighetsutövning inom Jordbruksvekets ansvarsområde såsom exempelvis karantänveterinär).
Jordbruksverket har ca 1 050 anställda, varav ca 400 tillhör distriktsveterinärorganisationen.
3.1.2. Djurskyddsmyndigheten
Djurskyddsmyndigheten är sedan den 1 januari 2004 den centrala myndigheten för djurskyddsfrågor avseende husdjur och andra djur i fångenskap och skall arbeta för att upprätta och utveckla ett gott
djurskydd i Sverige. Djurskyddsmyndighetens organisation m.m. framgår av förordningen (2003:1125) med instruktion för Djurskyddsmyndigheten. Myndigheten har ansvar för den centrala tillsynen över djurskyddslagstiftningen. Det regionala tillsynsansvaret ligger hos länsstyrelserna och det operativa tillsynsansvaret hos kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnd. Djurskyddsfrågorna hanteras främst av länsstyrelsernas länsveterinärer och kommunernas djurskyddsinspektörer.
Djurskyddsmyndigheten utfärdar föreskrifter om bl.a. djurhållning, djurtransporter, djurförsök och slakt. Dessutom har myndigheten till uppgift att godkänna och föra register över hovslagare, samt att förordna tävlingsveterinärer som besiktigar banor och djur inför offentliga tävlingar.
Vid myndigheten arbetar ett fyrtiotal personer. Till myndigheten är de djurförsöksetiska nämnderna knutna, liksom tre råd (råd för djurskydd, råd för alternativa behandlingsmetoder och råd för alternativ till djurförsök).
3.1.3. Statens veterinärmedicinska anstalt
Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är en veterinärmedicinsk expert- och uppdragsmyndighet som verkar för en god djur- och folkhälsa, en god miljö och en uthållig livsmedelsproduktion. Dess organisation m.m. framgår av förordningen (1999:341) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt. SVA har som uppgift att övervaka sjukdomsläget hos både tama och vilda djur, att arbeta med sjukdomsförebyggande insatser och att ha en god beredskap för att bekämpa utbrott av smittsamma sjukdomar. I smittskyddsfrågor är Jordbruksverket ansvarig myndighet och SVA rådgivande expertorgan. Vid SVA utreds smittsamma djursjukdomars uppkomst, orsak och spridningssätt, samt utförs viss rutinmässig diagnostisk verksamhet och obduktionsverksamhet. SVA skall vidare vara ett veterinärmedicinskt centrallaboratorium. Till stöd för dessa funktioner utför SVA också forsknings- och utvecklingsarbete.
Arbetet är uppdelat på olika djurslagsenheter. Vid avdelningen för sjukdomskontroll och smittskydd som leds av statsepizootologen finns en beredskapsorganisation som dygnet runt kan ge råd vid misstanke om utbrott av epizootiska sjukdomar. SVA har
ca 300 anställda varav ca 70 veterinärer och 110 biomedicinska analytiker/laboratorieingenjörer.
3.1.4. Livsmedelsverket
Livsmedelsverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel och är huvudman samt tillsynsmyndighet för besiktningsveterinärorganisationen. Enligt förordningen (2001:1259) med instruktion för Livsmedelsverket skall verket arbeta aktivt för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor. Livsmedelsverket utövar den centrala tillsynen över livsmedelslagstiftningen, leder och samordnar livsmedelskontrollen samt utövar den operativa tillsynen över verksamheten inom kontrollslakterier, mejerier, äggproduktionsanläggningar m.m. Länsstyrelserna har det regionala tillsynsansvaret medan kommunerna ansvarar för den operativa tillsynen över sådan hantering av livsmedel som inte Livsmedelsverket centralt utövar tillsyn över.
Besiktningsveterinärerna som är anställda av Livsmedelsverket övervakar tillsammans med besiktningsassistenter verksamheten vid slakterierna. De utför besiktning av djur före slakt och köttbesiktning samt övervakar djurtransporter och behandlingen av djuren i samband med slakt.
Livsmedelsverket har ca 450 anställda varav ca 100 är besiktningsveterinärer.
3.1.5. Veterinära ansvarsnämnden
Veterinära ansvarsnämnden är den myndighet som prövar frågor om disciplinansvar m.m. för veterinärer. Nämndens verksamhet finansieras via Jordbruksverkets anslag. Ansvarsnämndens uppgift och organisation framgår av lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Nämnden består av en ordförande och fem ledamöter samt ersättare för dessa. Ansvarsnämnden har också en anställd sekreterare och en assistent.
Nämnden behandlar anmälningar mot veterinärer för händelser som inträffat i deras yrkesutövning. Prövningen omfattar endast veterinärmedicinska frågor som har samband med behandling, intygsskrivning eller liknande och prövningen innebär ett
ställningstagande till frågan om veterinärens handlande strider mot vetenskap och beprövad erfarenhet eller mot någon annan grundläggande skyldighet. De påföljder som kan komma i fråga är varning eller erinran, återkallelse av legitimation eller begränsning av förskrivningsrätt.
Rätt att anmäla veterinärer till Veterinära ansvarsnämnden har djurägaren eller annan som har djuret i sin vård, länsveterinärerna och Jordbruksverket. Endast en mycket liten del av anmälningarna görs av länsveterinärerna och Jordbruksverket. För Veterinära ansvarsnämndens organisation och förfarandet i nämnden, se avsnitt 2.7.
3.1.6. Länsstyrelserna
Länsstyrelsernas uppgifter framgår av förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelserna har det regionala ansvaret för bl.a. djurskydds- och livsmedelstillsynen samt för tillsyn över praktiserande veterinärer och har en viktig roll i smittskyddsarbetet. Uppgifterna utförs av ett femtiotal länsveterinärer vid landets länsstyrelser.
Den veterinära tillsynen innebär att länsstyrelsen, exempelvis genom inspektioner, kontrollerar att de enskilda veterinärerna uppfyller sina skyldigheter. Inom djurskyddstillsynen har länsstyrelserna ett regionalt samordningsansvar och beslutar bl.a. om omhändertagande av djur och om förbud för djurägare att fortsättningsvis hålla djur. Länsstyrelserna har också uppgifter inom det veterinära smittskyddsarbetet och kan bl.a. besluta om tillträdesförbud, smittförklaring och förbud mot transporter.
3.1.7. Kommunerna
Kommunerna har genom sin miljö- och hälsoskyddsnämnd (eller motsvarande) det operativa tillsynsansvaret för djurskyddslagstiftningen. Det innebär att kommunerna bl.a. utför inspektioner hos enskilda djurhållare och andra som har hand om djur. Vissa verksamheter har i djurskyddsmyndighetens allmänna råd
1
utpekats
som tillsynsobjekt, exempelvis ridskolor, slakterier, djurparker m.fl. Veterinära verksamheter såsom djursjukhus finns inte bland
1
Djurskyddsmyndighetens allmänna råd (DFS 2004:9) om tillsyn m.m.
de särskilt utpekade tillsynsobjekten. Kommunerna har också det operativa tillsynsansvaret enligt livsmedelslagstiftningen.
3.2. Organisationer som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
Hälso- och sjukvård för djur bedrivs dels i statlig regi (av distriktsveterinärer) och dels i privat regi (av djursjukhus, djurkliniker, och enskilda veterinärer). Enligt en rapport från Jordbruksverket
2
fanns år 2003 ca 2 000 yrkesverksamma veteri-
närer i Sverige. Av dessa var ungefär en tredjedel statligt anställda.
Etablering och drift av djursjukhus, djurkliniker m.m. som bedriver hälso- och sjukvård för djur är inte underkastade någon reglering eller statlig styrning. Inte heller finns några statliga bidrag för sådana organisationer.
3.2.1. Distriktsveterinärorganisationen
Distriktsveterinärorganisationen skall tillhandahålla veterinära tjänster i hela landet. Ansvaret gäller i första hand lantbrukets djur och officiella uppdrag inom ramen för Sveriges EU medlemskap. Organisationen skall också tillhandahålla en rikstäckande förebyggande djurhälsovård och akut djursjukvård när det behövs ur djurskyddssynpunkt. Den förebyggande djurhälsovården sker bl.a. genom deltagande i kontroll- och bekämpningsprogram i samarbete med näringens djurhälsoorganisationer (se nedan under 3.2.3) och den akuta djursjukvården tillhandahålls genom jourverksamhet dygnet runt. Distriktsveterinärorganisationen är också den fältorganisation som i första hand används för att vid utbrott av smittsamma djursjukdomar förebygga, bekämpa och begränsa dessa.
Distriktsveterinärerna arbetar på distriktveterinärstationer som ansvarar för att ge service inom sitt fastställda geografiska område. I dag finns 72 veterinärstationer spridda över hela landet. På distriktsveterinärstationerna finns en stationschef, flera veterinärer och ofta också assistentpersonal. Distriktsveterinärorganisationen
2
Analys av den veterinära situationen – med en arbetsmarknadsprognos fram till år 2020,
Jordbruksverkets rapport 2004:4.
har drygt 400 anställda, varav 370 distriktsveterinärer och ca 50 assistenter (djursjukvårdare).
3.2.2. Djursjukhus, djurkliniker och annan enskild verksamhet
Av de veterinärer som inte är statligt anställda arbetar merparten, ca 1 200 inom privat klinisk verksamhet på djursjukhus och djurkliniker eller i enskild regi.
Svenska Djursjukhusföreningen är en branschorganisation med 75 djursjukhus och djurkliniker som medlemmar. För medlemskap krävs att anläggningen godkänns av föreningen. Anläggningarna klassificeras i grupperna regiondjursjukhus, djursjukhus och djurkliniker beroende på resurser i form av bl.a. kompetens, personalstyrka, lokaler, utrustning, organisation och tillgänglighet. För närvarande uppfyller 35 anläggningar föreningens definition av djursjukhus, varav fyra även utgör regiondjursjukhus. Huvuddelen av djursjukhusen är privatägda. Vid djursjukhusen behandlas framförallt smådjur men vid fyra djursjukhus även häst.
År 2003 var ca 400 veterinärer och 900 djursjukvårdare anställda vid djursjukhus eller djurkliniker anslutna till Svenska Djursjukhusföreningen. ATG-klinikerna AB bedriver hälso- och sjukvård för häst på 23 platser i Sverige och har ungefär ett hundratal anställda. Utöver dessa veterinära arbetsplatser finns ett stort antal privatpraktiserande veterinärer.
3.2.3. Näringens djurhälsoorganisationer
Inom jordbruksnäringen finns organisationer som av Jordbruksverket förordnats att med stöd av lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. anordna organiserade hälsokontroller i syfte att motverka och förebygga sjukdom hos djur. Hälsokontrollen sker genom tillsyn och besättningsutredningar, undersökning av djurens miljö samt genomgång av djurmaterial, foder och skötsel. Med utgångspunkt från observationerna lämnas råd och förslag till lämpliga åtgärder.
Svensk Mjölk är en branschorganisation för mjölkbönder och ägs av mejeriföreningar, husdjursföreningar samt vissa intresseorganisationer. Svensk Mjölk är bl.a. huvudman för vissa hälsokontrollprogram för nötkreatur och arbetar med juver- och
klövhälsa, fertilitet och avel. Det praktiska arbetet sköts av de regionala husdjursföreningarna som har ett fyrtiotal veterinärer och ca 450 husdjurstekniker anställda.
Svenska Djurhälsovården AB med ett trettiotal anställda veterinärer, arbetar huvudsakligen med förebyggande djurhälsovård för uppfödare av svin, slaktnöt och får och är huvudman för några officiella kontrollprogram.
Liknande organisationer för andra animalieproducerande djur är Svensk Fågel och Fiskhälsan samt Svenska ägg.
3.3. Yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård
Förutom veterinärer är i dag flera andra yrkesgrupper verksamma inom djurens hälso- och sjukvården och närliggande områden. I vårt uppdrag ingår att vi skall överväga behovet av behörighetsreglering för de olika yrkeskategorierna. I detta avsnitt redovisar vi de vanligast förekommande yrkesgrupper som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Till stor del har uppgifterna inhämtats från yrkesgruppernas branschorganisationer.
För en redogörelse av de yrkesutövare som tillämpar s.k. alternativa behandlingsmetoder inom området för djurens hälso- och sjukvård hänvisas till betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16).
3.3.1. Djursjukvårdare/veterinärassistenter/djurvårdare
Den största yrkesgruppen vid sidan av veterinärerna inom djurens hälso- och sjukvård är djursjukvårdarna. Denna yrkesbeteckning används för personal med skiftande utbildning och bakgrund. Inom vissa verksamheter, främst på hästklinikerna, används för personal med likvärdiga arbetsuppgifter även begreppet veterinärassistent. Ibland kallas den som saknar veterinärmedicinsk utbildning i stället för djurvårdare.
Arbetsuppgifter
Djursjukvårdare arbetar främst på djursjukhus, smådjurskliniker och hästkliniker men även med försöksdjur på universitet, läkemedelsföretag och myndigheter. Arbetsuppgifterna och graden av
självständighet beror i hög grad på arbetsgivaren. På ett djursjukhus kan arbetsuppgifterna variera beroende på utbildning, erfarenhet och specialisering medan djursjukvårdare på mindre kliniker ofta ”gör allt”.
Djursjukvårdaren har hand om all allmän (icke-medicinsk) omvårdnad av djuren, såsom utfodring, tvättning och rastning. Djursjukvårdaren har också stor del i den specifika omvårdnaden som är relaterad till sjukdom och diagnos (medicinsk omvårdnad). För dem som saknar veterinärmedicinsk utbildning (djurvårdare) är arbetsuppgifterna ibland begränsade till enbart icke-medicinsk omvårdnad. En djurvårdare med lång erfarenhet och internutbildningar får dock ofta ta del även i den medicinska omvårdnaden.
Djursjukvårdaren är ofta den första som möter ett djur, särskilt på djursjukhusen. De utför praktiska uppgifter såsom att rengöra sår och ta de prover som veterinären kan behöva för att kunna ställa diagnos, exempelvis blodprov, urinprov, hudskrap och röntgen. Efter veterinärens diagnos och ordination sköts normalt eventuell medicinering (dosering och administrering) av djursjukvårdaren. En förutsättning för att en djursjukvårdare skall få utföra sådana uppgifter är att denne genomgått en särskild utbildning i läkemedelshantering, den s.k. C15-utbildningen (högskoleutbildade djursjukvårdare är dock undantagna från detta krav).
Inför kirurgiska ingrepp sköter djursjukvårdaren förberedelserna såsom tvättning, rakning, inducering av narkos och intubering (då ett rör förs in i luftstrupen för att få fria luftvägar). Veterinären beslutar dock oftast vilket narkospreparat som skall användas. Under operationen övervakar djursjukvårdaren djuret och bistår veterinären. Efter operationen sköter djursjukvårdaren övervakning, extubering och medicinering.
Djursjukvårdare med adekvat utbildning och tillräcklig erfarenhet utför i stor utsträckning arbetsuppgifter som omfattar mindre ingrepp, varav vissa räknas som operativa, t.ex. inom tandvård (slipning, kapning och utdragning av tänder, borttagning av tandsten), id-märkning (genom tatuering eller chips) och blodprovstagning. Även kastrering av hankatt utförs i stor utsträckning av djursjukvårdare.
Djursjukvårdarna har i dag ingen förskrivnings-, remiss- eller intygsrätt.
Utbildning
De yrkesutövare som i dag kallas djursjukvårdare, veterinärassistenter eller djurvårdare har mycket olika bakgrund och erfarenheter. Endast en liten andel av yrkesutövarna har någon relevant högskoleutbildning.
År 1984 startade Sveriges lantbruksuniversitet ett djursjukvårdarprogram i Skara. Sedan 1998 omfattar programmet två års studier, motsvarande 80 högskolepoäng. Sedan år 2000 ger genomgången utbildning en yrkesexamen (djursjukvårdarexamen). Från och med läsåret 2004/2005 antas 40 studenter per år till programmet genom ett antagningssystem baserat på gymnasiebetyg och högskoleprov. Sedan starten 1984 har drygt 350 djursjukvårdare genomgått utbildningen. För den som har minst fem års arbetslivserfarenhet inom djurens hälso- och sjukvård finns en möjlighet att läsa delar av djursjukvårdarprogrammet på distans under ett år.
I djursjukvårdarutbildningen varvas teoretiska och praktiska kurser i syfte att ge en helhetssyn på djurens hälso- och sjukvård. Utbildningen innehåller bl.a. djursjukvårdslära, husdjurens biologi, sjukdomslära, försöksdjurens biologi och handhavande, pedagogik och vetenskaplig metodik samt drift och planering av verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I utbildningen ingår handledd praktik vid djursjukhus eller djurklinik under två perioder. Praktiktiden innehåller övningsuppgifter, praktikfall och projektarbeten. Andra året innehåller fördjupningskurser inom djursjukvårdslära och ett examensarbete. Undervisningen sker främst genom föreläsningar, praktiska övningar samt handledd praktik, men även genom seminarier och grupparbeten.
Den större delen av yrkeskåren har dock inte denna högskoleutbildning. De flesta har en gymnasial utbildning, ofta med inriktning på djurvård, från något av landets naturbruksgymnasier.
En del djursjukvårdare har en humanmedicinsk grundutbildning, exempelvis sjuksköterske- eller tandsköterskeutbildning, ibland även en specialistutbildning, t.ex. som anestesisjuksköterska. En del av dessa har dessutom genomgått djursjukvårdarutbildningen.
Yrkesutövare
Antalet yrkesutövare inom yrkesgruppen djursjukvårdare på området för djurens hälso- och sjukvård är mycket osäkert. En grov uppskattning är att antalet kan vara runt 1 200 personer. Av dessa har bara ungefär en fjärdedel genomgått djursjukvårdarutbildningen. Under flera år framöver anses behovet av högskoleutbildade djursjukvårdare vara större än tillgången.
Internationella förhållanden
I Norge kan djursjukvårdare (dyrepleiere) sedan den 1 september 2003 ansöka om auktorisation. De omfattas då i sin yrkesutövning av ”Lov om veterinaer og annet dyrehelsepersonell”, vilket bl.a. innebär att de står under tillsyn och kan bli föremål för disciplinansvar, se vidare avsnitt 4.1.1.
Yrket är också delvis reglerat i Nederländerna (dierenartassistent), och i Storbritannien (listed veterinary nurse).
3.3.2. Hovslagare/klövvårdare
Hovslagare kan bli godkända efter ansökan om detta hos Djurskyddsmyndigheten, och omfattas således redan i dag av viss behörighetsreglering, se vidare avsnitt 2.2. Regleringen omfattar bara hovslagare och inte klövvårdare.
Arbetsuppgifter
Hovslagare sköter om hästens hovar. De främsta arbetsuppgifterna är verkning (dvs. att forma hästens hovar) och, vid behov, skoning (dvs. att förse hästen med hästskor). Arbetet kräver goda kunskaper om hästens fysiologi och rörelsemönster. Hovslagaren arbetar med att i förebyggande syfte identifiera och korrigera eventuellt felaktiga benställningar hos fölet samt att följa upp med rätt verkning och lämpliga beslag. Hovslagaren diagnostiserar och behandlar förslitningsskador och andra hovskador, bl.a. lokaliserar och dränerar hovslagaren hovbölder. Som ett led i behandlingen av en sjuk eller skadad häst tillverkar hovslagare också sjukbeslag som
är ett slags specialtillverkade hästskor som skall underlätta rehabilitering.
En klövvårdare arbetar med andra djurslag än häst, främst nötkreatur och får. Arbetsuppgifterna innefattar rutinmässig klövvård, vilket innebär att verka klövarna, att behandla förekommande skador och sjukdomar samt att informera om förebyggande åtgärder för att minska risken för skador och sjukdomar.
Utbildning
Fullständig hovslagarutbildning ges i dag vid två skolor, dels som vuxengymnasial specialkurs vid Sveriges Hovslagarskola i Skara och dels som uppdragsutbildning vid Nordviks Naturbruksgymnasium i Kramfors. Sådan uppdragsutbildning har tidigare också anordnats av Lernia i Uppsala. För att bli antagen till hovslagarutbildningen i Skara krävs praktisk erfarenhet av häst (yrkesverksamhet eller hobbyverksamhet) och praktik hos hovslagare. Hälften av dem som antas har inriktning mot travhästar. De andra skolorna har inga antagningskrav till sina kurser och dessa anordnas på uppdrag av främst arbetsförmedlingar. En lärlingstid om 1,5–2 år hos en godkänd hovslagare följt av ett års egen praktik kan ge motsvarande kompetens som utbildningarna.
Efter avslutad utbildning vid någon av ovanstående skolor eller efter lärlingstiden kan hovslagaren genomföra en examination och därefter ansöka om godkännande hos Djurskyddsmyndigheten. Hovslagare som godkänts har rätt att kalla sig av Djurskyddsmyndigheten certifierad hovslagare.
Utöver dessa utbildningar erbjuds också inom ramen för annan utbildning undervisning i hovslageri, exempelvis ingår det som en del i utbildningen ”Företagande med häst” som ges vid Biologiska yrkeshögskolan i Skara. Kortare hovvårdskurser som främst är avsedda för hästägare arrangeras också på flera platser.
Inom ramen för Svenska hovslagarföreningens verksamhet finns möjlighet till fortbildning samt möjlighet att avlägga gesällprov och mästarprov (efter ett respektive fem års yrkesverksamhet).
Vid SLU finns en fyra veckors grundutbildning samt fortbildningskurser för klövvårdare.
Yrkesutövare
Under åren 1977–2003 utbildades sammanlagt ca 830 hovslagare vid de tre skolorna i Sverige. Svenska hovslagarföreningen organiserar ca 500 utbildade hovslagare. År 1995 uppskattade föreningen att ungefär 2 000 personer i landet bedrev hov- och klövvård av viss omfattning och att ca 1 000 personer försörjde sig på sådan verksamhet. Merparten av hovslagarna i Sverige är egna företagare medan ett mindre antal är anställda på kliniker och stora tävlingsstall.
Det finns ca 250 klövvårdare i Sverige, varav knappt hälften arbetar med klövvård på heltid. Antalet klövvårdare motsvarar efterfrågan på yrkesgruppen.
Internationella förhållanden
Inget av de nordiska länderna har reglerat någon av yrkesgrupperna hovslagare eller klövvårdare men i Storbritannien är hovslagaryrket reglerat och registrerade hovslagare har ensamrätt till yrket (se vidare avsnitt 4.4.2).
3.3.3. Husdjurstekniker
Husdjurstekniker har sedan 1950-talet arbetat vid sidan av veterinärer i seminverksamheten vid landets husdjursföreningar. Från början var arbetsuppgifterna enbart förknippade med artificiell insemination men efterhand som husdjursföreningarnas uppgifter har utökats, har husdjursteknikerna fått ytterligare arbetsuppgifter, framförallt inom olika kontrollprogram och förebyggande djurhälsovård. Yrket är reglerat på så sätt att det uppställts krav på att yrkesutövare för att få utföra vissa arbetsuppgifter inom seminverksamhet skall ha genomgått husdjursteknisk grundkurs (se avsnitt 2.3).
Arbetsuppgifter
I sin yrkesverksamhet arbetar husdjursteknikerna under en ansvarig veterinär. Det huvudsakliga arbetet är dels artificiell insemination av nötkreatur och dels arbete inom den s.k. Kokontrollen.
Husdjursteknikernas övriga arbetsuppgifter, såsom exempelvis rådgivning om utfodring och avel, avhorning och vaccinering mot ringorm, är kopplade till dessa basaktiviteter. Traditionellt har husdjursteknikerna också efter delegering av ansvarig veterinär utfört behandling av vissa fertilitetsstörningar. Vid vissa av dessa behandlingar används hormonpreparat bl.a. av typen prostaglandin. Efter förändringar i Jordbruksverkets föreskrifter om läkemedelsanvändning (C15-föreskrifterna)
3
hösten 2002 har det blivit
klarlagt att husdjursteknikerna inte längre får använda dessa läkemedel och alltså inte längre kan utföra sådana behandlingar.
Utbildning
Grundutbildning för husdjurstekniker, husdjursteknisk grundkurs, har fram tills nyligen funnits vid SLU i Uppsala. Utbildningen ges emellertid inte längre och vid Svensk Mjölk, som är mjölkböndernas branschorganisation, utreds för närvarande hur branschens utbildningsbehov skall tillgodoses i framtiden. För att antas till den tidigare utbildningen krävdes högskolekompetens, ett års praktik inom lantbruksföretag samt kurs i animalieproduktion (20 veckor) eller driftsledning med husdjursinriktning (40 veckor). En stor del av dem som antogs hade emellertid också genomgått den tvååriga högskoleutbildningen till lantmästare.
Den husdjurstekniska grundkursen omfattade tolv veckors utbildning och innehöll bl.a. inseminationsteknik, gynekologisk diagnostik, seminbokföring och undervisning om Kokontrollen. Efter genomgången utbildning samt godkända teoretiska och praktiska prov utfärdades ett intyg som har varit en förutsättning för behörighet att utföra insemination i mer än en besättning
4
. För husdjurstekniker med tre års yrkesverksamhet fanns också fortbildningskurser i två steg (reproduktionsstörningar (steg 1) och besättningsutredningar (steg 2)) som enligt husdjursföreningarnas interna riktlinjer krävs för att få utföra behandlingar av bl.a. fruktsamhetsstörningar på delegation från veterinär.
3
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och
tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård.
4
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur.
Yrkesutövare
Vid husdjursföreningarna arbetar totalt ca 450 husdjurstekniker. Av dessa har samtliga genomgått grundkursen för husdjurstekniker, medan ca 80 % av dessa har genomgått den första fortbildningskursen (reproduktionsstörningar) och ca 20 % har genomgått den andra (besättningsutredningar).
Internationella förhållanden
I Europa pågår arbete för att standardisera husdjursteknikernas utbildning. Många länder har någon form av behörighetsreglering för den som sysslar med seminverksamhet, vilket hänger samman med EG-bestämmelser på området som innebär att seminverksamhet för att vara godkänd skall uppfylla vissa minimikrav, bl.a. beträffande de anställdas kompetens.
3.3.4. Sjukgymnaster
Sjukgymnaster inom humansjukvården sysslar med rehabilitering efter skador och sjukdomar men även med förebyggande hälsovård. Sjukgymnasternas huvuduppgift är att så långt möjligt återställa patientens funktion i den skadade kroppsdelen. De senaste årtiondena har intresset för rehabiliteringsfrågor ökat inom djurens hälso- och sjukvård, vilket har inneburit att sjukgymnasternas kunskaper efterfrågas inom detta område. Sedan 1996 finns inom LSR en sektion för sjukgymnastik inom veterinärmedicin.
Arbetsuppgifter
Sjukgymnasterna arbetar med rehabilitering av djur efter akut skada eller sjukdom och med djur som har kroniska tillstånd så som t.ex. artros. Sjukgymnasterna informerar också i förebyggande syfte om friskvård såsom ändamålsenliga träningsprogram för att förbättra kondition, styrka eller smidighet. I sitt arbete försöker sjukgymnasten att, efter skada eller sjukdom, så långt möjligt återställa djurets funktion, dvs. kroppens möjlighet att fungera under yttre påfrestningar.
Utbildning
Sjukgymnaster har en treårig högskoleutbildning (sjukgymnastprogrammet, 120 högskolepoäng). De som genomgått utbildningen kan ansöka om legitimation och står under Socialstyrelsens tillsyn.
Våren 2003 slutfördes en försöksutbildning vid SLU för sjukgymnaster, Veterinärmedicin för legitimerade sjukgymnaster, omfattande 20 högskolepoäng. Utbildningen omfattade tre delkurser, Fysiologi, etologi, etik och lagstiftning, 5 poäng, Farmakologi, sjukdomslära, undersöknings- och behandlingsmetoder, 10 poäng samt anatomi, 5 poäng. Syftet med utbildningen har varit att ge sjukgymnaster kunskap i vissa veterinärmedicinska ämnen för att möjliggöra arbete med sjukgymnastik på sällskapsdjur respektive häst. Till försöksutbildningen sökte 150 sjukgymnaster till de 20 platser som erbjöds. Av de 26 som slutligen antogs har 23 slutfört utbildningen.
Yrkesutövare
Sektionen för sjukgymnastik inom veterinärmedicin organiserar ungefär 100 verksamma sjukgymnaster. Dessa sjukgymnaster har ett intresse för sjukgymnastik för djur men bara ungefär 20 personer arbetar helt eller delvis med sjukgymnastik på djur. Av dem som arbetar med djur i dag saknar många utbildning i veterinärmedicin.
Det är främst inom smådjurssjukvården som sjukgymnaster är verksamma och flertalet av landets djursjukhus har anställda sjukgymnaster eller sjukgymnast som på annat sätt är knuten till verksamheten. Flera större djursjukhus har rehabiliteringsavdelningar med både sjukgymnast och djursjukvårdare anställda. På avdelningen finns utrustning för sjukgymnastik såsom t.ex. bassäng. Vissa djursjukhus har i stället en sjukgymnast knuten till sin verksamhet. Då finns utrustningen inte på djursjukhuset utan patienterna tas i stället emot hos sjukgymnasten.
Inom hästsjukvården har sjukgymnastik inte fått något större genomslag. Några hästkliniker har kontakt med sjukgymnast inriktad på häst men inga kliniker har anställda sjukgymnaster.
Internationella förhållanden
Inget av de nordiska länderna har reglerat sjukgymnasters arbete inom djurens hälso- och sjukvård. I Storbritannien kan sjukgymnaster med humanmedicinsk utbildning och yrkeserfarenhet gå en tilläggsutbildning med inriktning mot fysioterapi på djur (se avsnitt 4.4.2).
3.3.5. Tandvårdspersonal
Med nuvarande lagstiftning är tandvården till stor del förbehållen veterinärerna eftersom många ingrepp är av operativ karaktär och kräver bedövning.
Utredningen har fått en skrivelse från länsveterinären i Östergötland som påpekar att tandvårdsbehandling av djur i stor utsträckning utförs i samarbete mellan veterinärer och tandläkare och att det därför är av stor vikt att ansvarsförhållandena vid sådana ingrepp ses över.
Arbetsuppgifter
De vanligaste ingreppen på djur är borttagning av tandsten samt extraktion (dvs. utdragning) av skadade tänder. Av smådjuren är det framförallt hundar och katter som behandlas, men även kaniner (slipning av tänder) På hästar utförs raspning (slipning) av tänder i stor utsträckning samt avlägsnande av s.k. vargtänder.
Yrkesutövare
Veterinärer skall utföra ingrepp av operativ natur dit bl.a. extraktion av tänder räknas. Dessa ingrepp utförs emellertid i stor utsträckning av annan personal. Många djursjukhus har tandläkare, tandsköterskor och tandhygienister från humansjukvården knutna till sig. En yrkesgrupp som också förekommer är s.k. hästtandläkare med utbildning från bl.a. USA. En del av dessa har någon humanmedicinsk tandvårdsutbildning i botten. På djursjukvårdarprogrammet i Skara ingår viss grundläggande munvård och många djursjukvårdare utför också ingrepp som t.ex. tandstensborttagning.
Utbildning
I Sverige finns ingen särskild utbildning för tandvård hos djur men munvård ingår i veterinärutbildningen och i djursjukvårdarutbildningen i Skara. För veterinärer finns en internationell kurs i odontologi och Svenska Djursjukhusföreningen anordnar kurser för personal som arbetar med tandvård.
Internationella förhållanden
I Storbritannien har man nyligen lagt ett förslag till lagstiftning som innebär att den som har genomgått en särskild hästtandvårdsutbildning får utföra enklare tandingrepp på häst (se avsnitt 4.4.2).
3.3.6. Biomedicinska analytiker
Biomedicinsk analytiker arbetar i dag inom både djurens hälso- och sjukvård och inom humansjukvården. En biomedicinsk analytiker som arbetar inom humansjukvården har en skyddad yrkestitel och står under Socialstyrelsens tillsyn. Nyligen har ett förslag utarbetats som innebär att yrket skall omfattas av legitimationsbestämmelser
5
.
När en biomedicinsk analytiker är verksam inom djurens hälso- och sjukvården gäller inte bestämmelserna om skyddad yrkestitel och de står inte heller under någon tillsyn.
Arbetsuppgifter
På djursjukhusens laboratorier arbetar ofta biomedicinska analytiker. De utför kvalificerat laboratoriearbete inom det medicinska området. De biomedicinska analytikerna ansvarar för det tekniska utförandet av analyser och undersökningar av prover som lämnas in av övrig personal på djursjukhuset men tar också själva prover på djuren för analys. Analytikerna analyserar blodprov, urinprov, träckprov, parasitprov m.m. som ett led i diagnostiken av sjukdomstillstånd och i uppföljande syfte. I arbetsuppgifterna ingår bearbetning, redovisning, bedömning och preliminär utvärdering av mät- och undersökningsresultat.
5
Ds 2004:28 Legitimation och skyddad yrkestitel.
Utbildning
Utbildningen till biomedicinsk analytiker är teknisk/naturvetenskaplig, omfattar tre års högskolestudier, motsvarande 120 högskolepoäng, och leder till en yrkesexamen (biomedicinsk analytikerexamen).
Yrkesutövare
Det finns ca 10 000 biomedicinska analytiker med sådan utbildning som ger dem rätt att använda den skyddade yrkestiteln inom humansjukvården. Hur många som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård är mycket osäkert. Statens veterinärmedicinska anstalt har ca 110 anställda som är biomedicinska analytiker eller laboratorieingenjörer. Flera av de större djursjukhusen har också en eller flera biomedicinska analytiker anställda.
3.4. Annan veterinär verksamhet
Veterinärer arbetar också inom andra områden som inte direkt innefattar hälso- och sjukvård av djur. Dels handlar det om arbetsuppgifter vid de myndigheter som har ansvar för frågor som berör veterinärt arbete (t.ex. vid Jordbruksverket och Djurskyddsmyndigheten), dels om arbetsuppgifter inom forskning, utbildning och avel.
3.4.1. Utbildning, forskning m.m.
Vid Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) finns de utbildningar som har anknytning till djur och natur. Vid fakulteten för veterinärmedicin och husdjursvetenskap finns grundutbildningen samt fort- och vidareutbildning för veterinärer, liksom djursjukvårdarutbildningen. Vidare finns ett utbud av fristående kurser och tilläggsutbildningar inom veterinärmedicin. Inom SLU bedrivs också omfattande forskning och försöksverksamhet inom veterinärmedicin.
SLU är landets näst största arbetsgivare för veterinärer (ca 170 veterinärer). En del veterinärer arbetar också vid landets lantbruksskolor och naturbruksgymnasier.
Ett trettiotal veterinärer arbetar inom försöksdjursverksamheten, som också sysselsätter ett antal djursjukvårdare. Djurskyddslagen ställer krav på att verksamheten har en ansvarig veterinär och för att få arbeta med försöksdjur krävs en särskild utbildning som bl.a. ingår i djursjukvårdarutbildningen. Försöksdjursverksamhet finns inom läkemedelsindustrin, vid universiteten och vid vissa myndigheter.
Slutligen arbetar ett tiotal veterinärer med utveckling av veterinära läkemedel inom läkemedelsindustrin.
3.4.2. Laboratorieverksamhet
Ett tjugotal veterinärer var år 2003 verksamma vid laboratorier (utanför den laboratorieverksamhet som SVA bedriver). Verksamheten består framförallt av rutinmässig diagnostisk verksamhet på uppdrag av djurkliniker m.fl. som bedriver hälso- och sjukvård för djur. De största djursjukhusen har ofta egna laboratorier med exempelvis anställda biomedicinska analytiker.
3.4.3. Semin- och embryoverksamhet
Enligt lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. får Jordbruksverket meddela föreskrifter om bl.a. seminverksamhet. För att bedriva seminverksamhet och verksamhet med överföring av befruktade ägg mellan hondjur krävs tillstånd av Jordbruksverket, som också meddelar föreskrifter och villkor för sådan verksamhet
6
. Jordbruksverket har utfärdat föreskrifter för respektive djurslag (nötkreatur, häst, svin, får och get, hund och katt). För tillstånd till seminverksamhet och överföring av befruktade ägg fordras enligt Jordbruksverkets föreskrifter alltid att det finns en för verksamheten ansvarig veterinär med särskild seminutbildning för aktuellt djurslag. Seminverksamhet på hund och katt får endast utföras av veterinär. Inseminering av nötkreatur utförs huvudsakligen av husdjurstekniker under ledning av ansvarig veterinär. Tillsynen över verksamheten utövas av Jordbruksverket som har delegerat tillsynen över all seminverksamhet utom den som omfattar tjurstationer och spermalagringsstationer till länsstyrelserna.
6
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:41) om seminverksamhet med nötkreatur.
Tillstånd till seminverksamhet innehas i dag av olika organisationer specialiserade på enskilda djurslag. Seminverksamhet för avel av nötboskap bedrivs huvudsakligen av husdjursföreningarna och av Svensk Avel medan seminverksamhet för avel av häst huvudsakligen bedrivs av enskilda stuterier.
4. Internationell utblick
Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård regleras på olika sätt i olika länder. I de flesta länder regleras bara veterinäryrket medan några länder har flera reglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård.
Bestämmelser av betydelse för djurens hälso- och sjukvård finns i Sverige dels i djurskyddslagstiftningen och dels i den veterinära behörighetsregleringen. I detta kapitel ges en redogörelse för hur motsvarande frågor har reglerats i Norge, Danmark, Finland och Storbritannien.
4.1. Yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i Norge
I Norge har Landbruksdepartementet ansvaret för veterinära frågor men många av dess uppgifter har delegerats till det nybildade förvaltningsorganet Mattilsynet. De regleringar som berör djurens hälso- och sjukvård återfinns dels i djurskyddslagen
1
och dels i en
lagstiftning om personal inom djurhälsovården
2
, fortsättningsvis
benämnd djurhälsopersonallagen.
4.1.1. Lagen om veterinärer och annan djurhälsopersonal
Djurhälsopersonallagen började gälla den 1 januari 2002 och ersatte veterinärlagen från 1948. Den innehåller bestämmelser om behörighet för djurhälsopersonal, om sådan personals skyldigheter, om åtgärder på djur som är förbehållna veterinärer samt tillsynsbestämmelser. I den tidigare lagen om veterinärer reglerades också fylkes- och distriktsveterinärernas uppgifter samt offentliga
1
Lov 1974.12.20 nr 73 om dyrevaern.
2
Lov 2001.06.15 nr 75 om veterinaerer og annet dyrehelsepersonell.
veterinäruppdrag. Denna verksamhet har dock lämnats utanför den nya lagen eftersom en omorganisation har genomförts som bl.a. innebär att klinisk jourverksamhet upprätthålls av privata veterinärer genom ett avtal mellan staten och den norska veterinärföreningen.
Syftet med den nya lagen har varit att anpassa lagstiftningen till de senaste årtiondenas förändringar inom djurens hälso- och sjukvård. I förarbetena
3
anges att nya yrkesgrupper behandlar djur i
ökande omfattning och att det finns ett behov från samhällets sida av att kunna bedriva tillsyn över dessa yrkesgruppers verksamhet. Målet med den nya lagen är att skärpa kravet på verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård samt att understryka det särskilda ansvar för egna handlingar och för verksamheten i stort som en auktorisation medför för den behörighetsreglerade personalen. Den nya lagstiftningen omfattar därför, utöver veterinärer, också annan djurhälsopersonal. Lagstiftningen är en parallell till den nyligen antagna lagstiftningen som reglerar behörighetsfrågor m.m. för personal inom humanmedicin.
Det ursprungliga lagförslaget innehöll också en bestämmelse om godkännande av djurkliniker och laboratorier. Eftersom den norska veterinärföreningen, liksom i Sverige Djursjukhusföreningen, har ett system för godkännande av djursjukvårdsinrättningar ansågs dock en sådan reglering i onödan hindra den fria etableringsrätten och hämma konkurrensen.
Behörighetsreglering
Lagens syfte är att säkerställa att djurhälsopersonal utövar ”försvarlig verksamhet” (ungefär tillfredsställande, duglig), vilket bidrar till god djurhälsa, tillfredsställande djurskydd, trygg mat och iakttagande av miljöhänsyn. Djurhälsopersonal är enligt lagens definition den som innehar auktorisation eller licens i Norge enligt lagens bestämmelser.
Auktorisation utfärdas för veterinärer och fiskhälsobiologer som har relevant examen vid norskt universitet eller erkänd utländsk examen, om sökanden är lämplig och inte har fyllt 75 år. Auktorisationen upphör när innehavaren fyller 75 år, varefter rätten att använda yrkesbeteckningen kvarstår men inte rätten att utöva yrket.
3
Odelstingsproposisjon nr 52 (2000–2001).
Departementet kan också genom föreskrifter besluta om auktorisation för andra yrkesgrupper. Sedan den 1 september 2003 kan auktorisation ges till djursjukvårdare med norsk eller erkänd utländsk djursjukvårdarexamen samt till djursjukvårdare som tidigare godkänts av den norska veterinärföreningen
4
.
De yrkesutövare som inte kan ges auktorisation kan i vissa fall ges licens. Denna behörighetsreglering är tänkt att användas för dem som har speciella kvalifikationer på ett område men som inte uppfyller villkoren för auktorisation. Departementet bestämmer förutsättningarna för att få licens och kan bestämma att licensen skall vara knuten till villkor eller begränsningar t.ex. i tid, till viss anställning, eller till viss behandlingsmetod. Som exempel nämns att licens skall kunna utfärdas för köttkontroll, provtagning, vaccinering, inseminering, samt, när forskningen ger tillräckligt vetenskapligt underlag, även för alternativmedicinska behandlingsmetoder. Föreskrifter har bl.a. utfärdats beträffande studerande vid veterinärhögskolan
5
Även föreskrifter om godkännande av specialister skall, liksom tidigare utfärdas av departementet. I den nya lagstiftningen öppnas en möjlighet för departementet att, efter att ha antagit generella föreskrifter, delegera till respektive yrkesorganisation (exempelvis till den norska veterinärföreningen) att svara för detaljreglering av kvalifikationskrav och kursplan samt att tillhandahålla utbildningen. För närvarande är specialisering möjlig inom områdena smådjurs-, häst-, produktionsdjurs- eller fisksjukdomar.
Auktorisation, licens och specialistgodkännande utfärdas av Mattilsynet. De reglerade yrkena har skyddad yrkestitel.
Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter
Den som tillhör kategorin djurhälsopersonal omfattas av vissa rättigheter och skyldigheter. De har en skyldighet att arbeta för välfärd och sundhet hos djur samt för en etiskt och miljömässigt försvarbar djurhållning och att skydda samhället från faror och skador orsakade av djursjukdomar eller av animaliska produkter.
Djurhälsopersonal får endast utöva sådan verksamhet som motsvarar hans eller hennes utbildning. Uppgifter inom det egna kompetensområdet utförs under eget ansvar och får också
4
Landbruksdepartementets föreskrifter 2003.05.27 nr 657.
5
Landbruksdepartementets föreskrifter 1985.04.10 nr 838.
delegeras till annan djurhälsopersonal. Djurhälsopersonalen skall utöva ”försvarlig” verksamhet, vilket bl.a. innebär att personalen skall upprätthålla sina kunskaper och färdigheter, inse sina egna begränsningar, och hänvisa djurägaren till annan djurhälsopersonal om patientens tillstånd kräver speciell behandling som yrkesutövaren inte själv behärskar.
Djurhälsopersonal har en nödhjälpsplikt, och skall snarast möjligt bistå en djurägare när omedelbar hjälp är absolut nödvändig. För sin insats har djurhälsopersonalen rätt till betalning av den som fått hjälp eller i andra hand av staten.
Den som tillhör djurhälsopersonalen får använda sig av medhjälpare som inte är djurhälsopersonal och som därför inte omfattas av lagen, under förutsättning att denne har nödvändiga kvalifikationer och att han eller hon ges tillräckliga instruktioner och hålls under uppsikt. För uppgifter som en medhjälpare utför ansvarar alltid den som delegerat uppgiften.
En auktoriserad djursjukvårdare kan således dels självständigt utföra uppgifter inom det egna kompetensområdet (eller delegera dessa till annan djurhälsopersonal eller till medhjälpare), dels utföra uppgifter utanför det egna kompetensområdet som han eller hon har fått på delegation av annan (t.ex. veterinär). I det första fallet utförs uppgiften på djursjukvårdarens ansvar, i det senare på veterinärens ansvar. Att operativa ingrepp bara får utföras av veterinär hindrar inte att sådana ingrepp kan överlåtas till annan, men ingreppet sker då alltid på veterinärens ansvar eftersom det inte ligger inom annan personals kompetensområde.
Varken i lagen eller i förarbetena specificeras vilka uppgifter som anses ligga inom de olika yrkesgruppernas kompetensområde och vilka uppgifter som kan delegeras. I stället anges att utbildningens längd och innehåll, samt ytterst kravet på ”försvarlig verksamhet” är avgörande för vad som skall anses utgöra gränsen för personalens kompetensområde.
Endast veterinärer har i dag förskrivningsrätt. I lagtexten anges också att fiskhälsobiologer har sådan rätt beträffande fisk och andra vattendjur. Denna bestämmelse har emellertid inte trätt i kraft eftersom bestämmelsen strider mot regelverk inom EU
6
om
läkemedel i foder.
Tystnadsplikt gäller både djurhälsopersonal och dess medhjälpare och innebär både en skyldighet att inte själv yppa något
6
Rådets direktiv 90/167/EEG av den 26 mars 1990 om fastställande av villkor för fram-
ställning, utsläppande på marknaden och användning av foderläkemedel inom gemenskapen.
och att hindra andra från att få tillgång till eller kännedom om upplysningar som yrkesutövaren fått i sin verksamhet och som rör dels enskildas personliga förhållanden och dels yrkesmässiga förhållanden som av konkurrensmässiga skäl och av hänsyn till den upplysningen angår bör hemlighållas. Från huvudregeln om tystnadsplikt görs undantag för bl.a. samtycke, regleringar i andra lagar samt för fall där andra tungt vägande skäl talar för att upplysningen förs vidare.
Begränsningar för annan än veterinär i rätten att behandla djur
Enligt den norska lagstiftningen får vissa åtgärder endast utföras av veterinär (samt på fisk och andra vattendjur även av fiskhälsobiologer). Bara den som är veterinär (eller fiskhälsobiolog) får
1. behandla djur som det finns anledning anta är angripet av en
smittosam sjukdom eller som har en sjukdom vars behandling kräver veterinärmedicinsk kunnighet,
2. i samband med diagnostisering, förebyggande åtgärder och
behandling av sjukdom hos djur använda undersöknings- eller behandlingsmetoder som kräver särskild kunnighet. Till sådana metoder räknas operativa ingrepp, injektioner och annan perforering av hud eller slemhinna,
3. utföra fullständig eller lokal bedövning,
4. använda receptbelagda läkemedel till djur,
5. förestå köttkontroll (ej fiskhälsobiologer).
Bestämmelsen begränsar inte möjligheten att överlåta arbetsuppgifter till annan djurhälsopersonal eller till medhjälpare.
När det gäller läkemedel framförs i förarbetena att det viktigaste är att läkemedel används på rätt sätt och på en veterinärs ansvar, inte vem som rent praktiskt tillför djuret läkemedlet. En djurägare får alltid efter djurhälsopersonals instruktion och ordination behandla det egna djuret med läkemedel. Huvudregeln förutsätts vara att en veterinär har undersökt djuret, ställt diagnos och inlett behandling, vilket dock inte hindrar att rutinbehandlingar såsom vissa vaccineringar kan överlåtas till djurägare eller besättningsansvarig. Läkemedel som är förknippade med särskilda djurskyddsmässiga eller etiska aspekter (t.ex. smärtstillande och beroendeframkallande medel samt hormoner) skall dock alltid administreras av veterinär.
Tillsyn, disciplin- och straffansvar
Tillsynen över veterinärer och annan djurhälsopersonal utövas av Mattilsynet dels genom uppsökande verksamhet och dels genom granskning efter klagomål från allmänheten.
Det finns ingen motsvarighet till den svenska Veterinära ansvarsnämnden. I stället ligger uppgiften att meddela varningar, återkalla auktorisationen eller licensen eller frånta yrkesutövaren dennes förskrivningsrätt på Mattilsynet. Emellertid har i Norge inrättats ett veterinärmedicinskt rättsråd, ett rådgivande organ som har till uppgift att uttala sig om veterinärmedicinska frågor i t.ex. domstolsprocesser. I ärenden om disciplinåtgärder mot veterinärer inhämtas regelbundet yttranden från rådet.
4.1.2. Djurskyddslagstiftning
Den norska djurskyddslagen innehåller liksom den svenska motsvarigheten vissa regler som begränsar möjligheten för den som inte är veterinär att behandla djur.
I lagen anges att ingen annan än en veterinär får utföra kirurgiska ingrepp eller medicinsk behandling av djur om ingreppet eller behandlingen kan antas förorsaka djuret lidande. Motsvarande behandling av fisk och andra vattendjur får även utföras av fiskhälsobiologer. Vidare anges att vid åtgärder som kan vara mycket smärtsamma skall bedövning användas. Inte heller denna bestämmelse innebär att veterinärens möjlighet att delegera uppgifter begränsas, annat än när det gäller kirurgiska ingrepp i egentlig mening. En veterinär som överlåter uppgifter till någon annan anses ändå ha utfört behandlingen.
Någon motsvarighet till det svenska förbudet mot ingrepp som inte är veterinärmedicinskt befogade finns inte i den norska lagen men av förarbetena framgår att den ovan nämnda bestämmelsen endast reglerar åtgärder av kurativ art. Vissa åtgärder som inte är kurativa anges i 13 §. Enligt bestämmelsen är det förbjudet
- att kastrera handjur av ren, hund och fjäderfä. Veterinär får dock kastrera ren och hund när särskilda omständigheter gör att det är nödvändigt (exempelvis då ren används som dragdjur). Departementet kan föreskriva att andra än veterinärer får utföra ingreppet, men även då skall det ske under bedövning. Gris omfattas inte av förbudet men en lagändring har antagits
som innebär att ett sådant förbud träder i kraft år 2009. För närvarande får kastrering av gris göras upp till fyra veckors ålder om det sker under bedövning och utförs av veterinär.
- att avhorna djur med undantag dels för ren vars övre del av hornet får kapas utan bedövning (av vem som helst) och dels för andra djurslag upp till sex veckors ålder som under bedövning får avhornas av veterinär.
- att stympa svans och öron på djur.
- att klippa eller bränna näbben och att klippa kammen på fjäderfä.
- att ta bort stämband på hund.
4.1.3. Övriga yrkesgrupper
Varken hovslagare eller djursjukgymnaster är reglerade yrken i Norge. Däremot är semintekniker ett reglerat yrke. Enligt de norska seminföreskrifterna
7
får bara den som är auktoriserad
semintekniker (eller veterinär) utföra insemination och dräktighetskontroller. Auktorisation ges av Mattilsynet till den som har genomgått utbildning vid veterinärhögskolan och kan återkallas om den auktoriserade inte följer seminföreskrifterna. Regleringen innebär emellertid inte att seminteknikerna räknas till djurhälsopersonalen.
4.2. Finland
I Finland har Jord- och skogsbruksministeriet ansvaret för veterinära frågor. Liksom i Sverige finns i Finland en behörighetslag
8
som reglerar rätten att verka som veterinär i Finland och en djurskyddslag
9
med bestämmelser om hur djur skall hållas, skötas
och behandlas. Endast veterinärer är föremål för behörighetsreglering inom djurens hälso- och sjukvård.
7
Landbruksdepartmentets föreskrift 1995.03.06 nr 239.
8
Lag om utövning av veterinäryrket nr 29/2000.
9
Lag nr 247/1996 om djurskydd.
4.2.1. Lagen om utövning av veterinäryrket
Den finska behörighetslagen har stora likheter med den svenska. Här skall dock beröras några skillnader mellan de båda lagarna.
Behörighetsreglering
Behörighetslagens syfte är att säkerställa att utövare av veterinäryrket har adekvat kompetens samt att ordna tillsynen över yrkesverksamheten. Jord- och skogsbruksministeriet prövar frågan om legitimation och bestämmelserna om vem som kan få legitimation motsvarar de svenska bestämmelserna. En finsk veterinär måste emellertid också avlägga en veterinärförsäkran. Veterinärer har ensamrätt till yrke och skyddad yrkestitel.
Legitimerade veterinärer kan bli specialister genom en tilläggsutbildning vid veterinärhögskolan. Specialistutbildning finns i smådjurssjukdomar, hästsjukdomar, hälso- och sjukvård för produktionsdjur, miljöhälsovård, livsmedelshygien i produktion samt smittosamma djursjukdomar.
Veterinärens rättigheter och skyldigheter
I fråga om veterinärens rättigheter och skyldigheter anges dessa, till skillnad från den svenska regleringen, i lagen. Således regleras veterinärens förskrivningsrätt, skyldighet att iaktta föreskrifter, att fullgöra anmälnings- och upplysningsskyldigheter, att ge akut hjälp till djur när det är nödvändigt av djurskyddsskäl, att föra journal, att iaktta tystnadsplikt samt att utfärda intyg på heder och samvete. Slutligen har varje veterinär en skyldighet att fortbilda sig och dessutom en rättighet att beredas möjlighet till detta av sin arbetsgivare. I den finska lagen finns dessutom veterinärens yrkesetiska åtaganden reglerat:
Målet för yrkesutövningen i fråga om utövare av veterinäryrket är att upprätthålla och främja djurens hälsa och välbefinnande, förebygga och bota sjukdomar bland djuren, lindra deras lidande samt bibehålla folkhälsan och eftersträva säkra livsmedel. En utövare av veterinäryrket skall i sin yrkesutövning tillämpa allmänt godtagna, beprövade och motiverade metoder i enlighet med sin utbildning som han eller hon fortlöpande skall försöka komplettera.
Begränsningar för annan än veterinär i rätten att behandla djur
Precis som den svenska behörighetslagen anger den finska att endast legitimerade veterinärer är behöriga att utöva veterinäryrket. Området för veterinärernas ensamrätt är emellertid större i Finland än i Sverige. Enligt den finska lagen får endast veterinärer ”besluta om veterinärmedicinsk undersökning av djur och om diagnostik samt om anknytande behandling och medicinering”. Den som obehörigen utövar veterinäryrket döms till böter, eller, om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, till böter eller fängelse i högst tre månader.
Bestämmelser om veterinärers rätt att överlåta läkemedel till djurägare eller till annan personal finns i en förordning
10
.
Huvudregeln är att läkemedel får ges av både veterinär och djurägare/djurhållare samt av den som någon av dessa personer bemyndigat, med undantag för bl.a. hormoner. Överlåtelse av läkemedel kan ske efter det att veterinären antingen själv undersökt djuret eller på annat tillförlitligt sätt inhämtat uppgifter om att medicinering är nödvändig. Läkemedel som skall administreras via injektion får överlåtas bara om veterinären själv undersökt djuret. Vaccin får överlåtas till djurägaren men om det skall utfärdas ett vaccinationsintyg måste djuret vaccineras under direkt uppsikt av veterinären. På en veterinärmottagning får veterinären låta annan personal sköta överlåtelsen av läkemedel under förutsättning att personalen ges anvisningar om medicinen av veterinären.
Tillsyn, disciplin- och straffansvar
Jord- och skogsbruksministeriet samt länsstyrelserna utövar tillsyn över veterinärerna. Tillsynen är främst inriktad på kvaliteten i veterinärernas yrkesutövning samt veterinärernas förmåga att utöva sitt yrke.
I Finland finns ingen motsvarighet till Veterinära ansvarsnämnden. Den veterinärmedicinska skadenämnden har samma uppgifter som det norska veterinärmedicinska rättsrådet, alltså att uttala sig om veterinärmedicinska frågor. I stället har ministeriet befogenhet att i förebyggande syfte ingripa mot en veterinär om det kan antas att denne har blivit oförmögen att utöva sitt yrke (åläggande om att genomgå läkarundersökning) eller har bristande
10
Jord- och skogsbruksministeriets förordning nr 23/VLA/2002.
yrkesskicklighet (åläggande att genomgå förhör eller arbetsprov). En veterinär som har handlat felaktigt, exempelvis genom att inte fullgöra sina skyldigheter eller genom att utföra åtgärder som han eller hon inte har tillräcklig kompetens för, kan av ministeriet åläggas en varning eller få sin rätt att utöva yrket begränsad eller upphävd. Andra brister såsom t.ex. försummelse att utföra uppdrag eller otillbörligt uppförande anses vara en uppgift för veterinärens arbetsgivare och inte för tillsynsmyndigheten.
4.2.2. Djurskyddslagstiftningen
Den finska djurskyddslagen har till syfte att skydda djur mot lidande, smärta och plåga samt att främja djurens välbefinnande och en god behandling av djur. Lagen innehåller bestämmelser om hur djur skall hållas, skötas och behandlas.
Operationer och därmed jämförbara åtgärder som åsamkar djur smärta får utföras på djur endast om de behövs på grund av djurets sjukdom eller av någon därmed jämförbar orsak och får endast utföras av veterinär. Om den smärta som åtgärden vållar är lindrig och kortvarig eller om åtgärden inte tål uppskov, får den dock utföras även av någon annan än veterinär.
Undantag från djurskyddslagen finns i djurskyddsförordningen
11
som anger att det är tillåtet
- att märka djur om åtgärden utförs av en kompetent person och åsamkar djuret kortvarig och lindrig smärta. I vissa fall får åtgärden bara utföras av veterinär eller under tillsyn av en sådan (t.ex. inoperering av mikrochips på häst),
- att kastrera djur om det utförs av veterinär (getter, hästar, nötkreatur samt sällskapsdjur) eller av annan kompetent person (svin och får samt, om Burdizzotång använd även ren),
- att avhorna nötkreatur, får och getter genom kirurgi om det utförs av veterinär samt genom förstöring av hornanlaget på nötkreatur om det utförs av kompetent person,
- att klippa eller slipa vassa tandspetsar på svin som är yngre än åtta dagar om det utförs av kompetent person,
- att sätta nosring på nötkreatur om det utförs av veterinär samt
- att kapa bakåt eller inåt pekande tår hos avelstuppar om det utförs av kompetent person.
11
Djurskyddsförordningen (nr 396/96).
Med kompetent person avses en person som har tillräckliga kunskaper i den teknik som används för åtgärden.
Ytterligare undantag får föreskrivas av ministeriet, dock får inte sådana åtgärder som syftar till att göra ett djur stumt eller ändra djurets utseende tillåtas. Djur som har utsatts för en förbjuden åtgärd kan förbjudas att delta i tävlingar eller förevisningar.
Tillsyn över djurskyddslagen utövas av ministeriet samt av länsstyrelserna och kommunveterinären. Tillsynsmyndigheterna har rätt att verkställa inspektion och kan besluta om förbud eller ålägganden i förening med vite. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot lagens bestämmelser kan dömas för djurskyddsförseelse till böter om inte gärningen är straffbar som djurplågeri enligt strafflagen.
4.3. Danmark
I Danmark har ministeriet för livsmedel, lantbruk och fiske ansvaret för veterinära frågor. Veterinäryrket regleras i veterinärlagen
12
som den 1 juli 2004 ersatte 1990-års veterinärlag.
Av betydelse för djurens hälso- och sjukvård är dessutom djurskyddslagen
13
samt lagen om djurhållning
14
. Den senare lagen är en sammanslagning av fem gamla lagar och innehåller bestämmelser om bl.a. smittsamma sjukdomar och husdjursavel. Lagen antogs samtidigt som den nya veterinärlagen och kompletterar denna i fråga om såväl veterinärers som djurägares skyldigheter.
4.3.1. Veterinärlagen
Den nya veterinärlagen reglerar rätten att utöva veterinäryrket samt veterinärens skyldigheter. Dessutom omfattar lagen bestämmelser om veterinära laboratorier och Det veterinära sundhetsrådet. Den nya lagen innehåller en mycket utförligare reglering av läkemedelsanvändning än den gamla.
12
Lov om dyrelaeger, lov nr 433 av den 9 juni 2004.
13
Dyrevaernslov, lov nr 386 av den 6 juni 1991.
14
Lov om hold av dyr, lov nr 432 av den 9 juni 2004.
Behörighetsreglering
Rätt att utöva veterinäryrket och att kalla sig veterinär har bara den som är auktoriserad veterinär (dyrlaege). Frågan om auktorisation prövas av Ministeriet för livsmedel, lantbruk och fiske och kan meddelas den som har dansk eller utländsk veterinärexamen. Ministeriet godkänner specialister som har genomgått en av den danska veterinärföreningen anordnad specialistutbildning.
Till veterinär yrkesutövning hör enligt lagen behandling av djur som misstänks lida av en allvarlig smittsam sjukdom eller annan sjukdom som kräver veterinär kompetens, att behandla djur med receptbelagda läkemedel, att utöva livsmedelskontroll och livsmedelstillsyn samt att utöva annan verksamhet där veterinär kompetens är av väsentlig betydelse. Inom dessa områden har veterinären ensamrätt till yrke. Veterinärstudenter kan emellertid få tillstånd att bistå en veterinär i dennes yrkesutövning om behovet av veterinär inte kan täckas av auktoriserade veterinärer.
Andra yrkesgrupper kan också ges rätt att assistera veterinären i dennes yrkesutövning (förutom i fråga om behandling av smittsamma sjukdomar). Departementet kan bestämma vilken utbildning sådan personal skall ha, vilken titel de skall använda och att sådan titel skall vara skyddad. När en veterinär överlåter uppgifter till sådan personal utförs dessa fortfarande på veterinärens ansvar.
Veterinärens rättigheter och skyldigheter
Veterinären skall i sin yrkesutövning vara omsorgsfull och samvetsgrann och har en skyldighet att, om djurets hälsa är i fara, göra djurägaren uppmärksam på förhållandet. Veterinären har dessutom skyldighet att vidta åtgärder vid akuta situationer då ett djur är skadat eller sjukt samt att rapportera smittsamma sjukdomar och delta i samhällets bekämpning av sådana sjukdomar.
Veterinären får ordinera och lämna ut läkemedel endast efter egen diagnos. Diagnosen skall ställas antingen efter personlig undersökning av djuret eller efter egen eller laboratoriums granskning av prover från djuret. Om det är försvarligt med hänsyn till veterinärens kunskap om ägaren och djuren, får diagnos också ställas efter att veterinären har gått igenom sjukdomens symptom med ägaren eller vårdaren. Till djur i besättningar som står under
olika former av hälsokontrollprogram kan såväl diagnostisering som administrering av läkemedel överlåtas till djurägaren i större utsträckning.
Begränsningar för annan än veterinär i rätten att behandla djur
Som angetts ovan har veterinärer ensamrätt till veterinäryrket och den som inte är veterinär kan inte på eget ansvar utöva sådan verksamhet. Den som utövar veterinäryrket eller kallar sig veterinär utan att ha rätt till det kan dömas till böter. Den som gör detta efter att ha blivit fråntagen sin auktorisation kan dömas till fängelse i högst två år. Det finns dock ett betydande utrymme för veterinären att använda sig av assisterande personer.
I Danmark finns ett rådgivande organ, Veterinära sundhetsrådet, som kan lämna regeringen sakkunskap inom det veterinärmedicinska området. Veterinära sundhetsrådet har bl.a. uttalat sig i frågan om vad så kallade hästtandläkare (ej reglerat yrke) får göra i sin yrkesutövning. Enligt uttalandet får en sådan yrkesutövare endast utföra enklare behandlingar såsom raspning och slipning och inga ingrepp om hästen visar symptom på sjukdom eller annat lidande (exempelvis blödning, svullnad m.m.). Beträffande akupunktur har rådet uttalat att det är en verksamhet som bara veterinärer får ägna sig åt.
Tillsyn, disciplin- och straffansvar
Veterinärer står under tillsyn av Ministeriet för livsmedel, lantbruk och fiske som kan vidta åtgärder mot veterinärer som inte längre har förmåga att utöva yrket eller som har visat grov oduglighet i sin yrkesutövning. Ministeriet kan upphäva legitimationen eller helt eller delvis inskränka exempelvis förskrivningsrätten. Innan beslut om sådana åtgärder fattas inhämtas yttranden från Veterinära sundhetsrådet.
4.3.2. Djurskyddslagen och djurhållningslagen
Liksom övriga nordiska länders djurskyddslagstiftning innehåller den danska lagen bestämmelser om hur djur skall behandlas. Lagens syfte är att skydda djur från smärta, lidande, ångest, lyte och men.
Operativa ingrepp som kan innebära ett lidande för djuret som inte är oväsentligt och snabbt övergående, får endast utföras av veterinär och operativa ingrepp i syfte att ändra ett djurs utseende är förbjudna.
För vissa ingrepp finns särskilda bestämmelser. När det gäller kastrering av djur anges i föreskrifter att sådana ingrepp som huvudregel skall ske under bedövning samt att det skall utföras av veterinär, med undantag för smågrisar, lamm och kalvar. Avhorning får också göras av annan än veterinär om bedövning har lagts av veterinär.
Lagen om djurhållning innehåller bestämmelser om hur djur skall hållas, samt om märkning, avel och sjukdomar. Bl.a. finns där bestämmelser om veterinärers skyldigheter i samband med allvarliga smittsamma sjukdomar.
4.3.3. Övriga yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård
Provtagningstekniker är en yrkesgrupp som samarbetar med veterinärer inom olika kontrollprogram. Den som vill få auktorisation som provtagningstekniker skall först genomgå viss fastställd utbildning hos den veterinär som han eller hon arbetar för
15
. Auktorisationen kan återkallas och upphör automatiskt om anställningen hos veterinären upphör. Inseminatörer (kvaeginseminør kan efter särskild utbildning och genomgången examen få tillstånd att inseminera i annan än egen besättning
16
. I Danmark finns en treårig yrkesutbildning till djursjuksköterska (veterinaersygeplejerske). Yrket är inte reglerat och alla arbetsuppgifter utförs under en veterinärs vägledning och ansvar.
4.4. Storbritannien
I Storbritannien har Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra) ansvaret för djurens hälsa. Inom ansvarsområdet ligger både djurskyddsfrågor och den veterinärmedicinska verksamheten. Bestämmelser som har betydelse för djurens hälso- och sjukvård är dels veterinärlagen
17
och dels djurskyddslagen
18
.
15
Bekendtgörelse (nr. 43 af 23/01/2003) om autorisation af teknikere til udtagning af blodpröver m.v.
16
Bekendtgörelse (nr. 432 af 09/06/2004) om tyresaed og inseminering af kvaeg.
17
Veterinary Surgeons Act 1966.
The Royal College of Veterinary Surgeons (RCVS), som är den organisation som bl.a. registrerar veterinärer, ger dessutom ut etiska riktlinjer
19
som har betydelse för veterinärväsendet.
I Storbritannien har man på senare år konstaterat att veterinärernas ensamrätt till yrket i många avseenden är för restriktiv och att andra yrkesgrupper bör kunna utföra vissa åtgärder som nu är förbehållna veterinärer. Därför pågår nu en omfattande översyn som förväntas resultera i en ny lag där fler yrkesgrupper regleras, får utföra åtgärder på eget ansvar och kan bli föremål för disciplinära åtgärder. Av de utredningar som Defra redovisar kan man dra slutsatsen att det finns ett starkt önskemål om att lätta på den nuvarande lagens restriktiva inställning till vad som kan utföras av icke-veterinär personal. Utöver en avreglering för vissa yrkesgrupper vill man också avreglera vissa åtgärder, bl.a. olika former av provtagning. Det diskuteras också om alla veterinärer skall ha rätt att utföra alla slags behandlingar på alla slags djur utan krav på specialistutbildning, samt om krav på obligatorisk kontinuerlig fortbildning av veterinärer bör införas eller att legitimationen skall vara föremål för omprövning exempelvis vart tredje år.
Man vill också modernisera bestämmelserna om disciplinansvar och tillsyn så att förfarandet blir mer öppet, bl.a. diskuteras möjligheten att införa en självständig tillsynsmyndighet i stället för att yrkesverksamheten regleras och övervakas av yrkesorganisationerna.
4.4.1. Veterinary Surgeons Act of 1966 (veterinärlagen)
I veterinärlagen finns regler om behörighet för veterinärer, om procedurer vid disciplinärenden och om veterinärers ensamrätt till veterinäryrket. För vissa yrkesgrupper, bl.a. registrerade djursjuksköterskor, har undantag införts vilket innebär att yrket blivit delvis reglerat.
18
The Animal Welfare Act of 1911.
19
The Guide to Professional Conduct 2000.
Behörighetsreglering för veterinärer
Behörighetsregleringen av veterinärerna bygger liksom i Sverige på veterinärexamen. I Storbritannien är det dock ingen myndighet som utfärdar en legitimation, utan branschorganisationen RCVS. Tillståndsprövningen sker i ett råd (The Council) som tar ställning till om personen, utöver veterinärexamen, har en god karaktär och tillräcklig kompetens för att kunna utöva veterinäryrket i Storbritannien. Med tillståndet, som förutsätter medlemskap i RCVS, följer en skyldighet att följa de moraliska och etiska riktlinjer som har fastställs av RCVS. Endast den som är registrerad hos RCVS har rätt att utöva veterinäryrket och får kalla sig ”veterinary surgeon”.
Begränsningar i rätten att behandla djur
Veterinärernas ensamrätt definieras i veterinärlagen och omfattar all veterinärmedicinsk och veterinärkirurgisk verksamhet, bl.a.
- att ställa diagnos vid sjukdom eller skada hos djur, inklusive provtagning i samband med undersökningen,
- att ge råd i anledning av en diagnos,
- att medicinskt eller kirurgiskt behandla djuret,
- att utföra operationer.
Vissa behandlingar och ingrepp får dock utföras av djurägare
20
. För yrkesutövare med särskild utbildning samt för veterinärstuderande och humanmedicinskt utbildade yrkesutövare finns ytterligare undantag (se nedan under avsnitt 4.4.2). Vem som helst får alltid ge akut sjukvård till sjuka och skadade djur i syfte att rädda liv eller lindra smärta. Djurägaren, samt den som tillhör djurägarens hushåll eller är anställd av denne, får på alla djurslag utföra enklare medicinska behandlingar (any minor medical treatment) på djuret. På lantbrukets djur får dessutom enklare kirurgiska ingrepp (any medical treatment or any minor surgery not involving entry into a body cavity) utföras. Personer över 18 år (17 år om personen genomgår utbildning i djurhållning) får kastrera handjur, kupera svans på lamm, avlägsna sporrar på hund samt, under övervakning av veterinär (eller lärare),
20
The Veterinary Surgeons Act, Schedule 3, part I.
avhorna kalvar. För vissa djurslag finns särskilda bestämmelser om bl.a. kastrering
21
.
Tillsyn, disciplinära åtgärder och straffansvar
Tillsynen över veterinäryrket utövas av RCVS och disciplinära frågor avgörs av en kommitté inom RCVS. Om en veterinär döms för ett brott som gör honom eller henne olämplig att utöva yrket, har gjort sig skyldig till ett klandervärt beteende i sin yrkesutövning eller har fått sitt tillstånd under felaktiga förutsättningar, kan kommittén återkalla tillståndet att utöva veterinäryrket för viss tid eller permanent. Kommitténs beslut kan överklagas till domstol.
Den som utger sig för att vara veterinär eller som utövar veterinäryrket utan att vara registrerad hos RCVS kan dömas till böter.
4.4.2. Undantag för vissa yrkesutövare m.m.
Som ovan nämnts pågår en översyn av den veterinära lagstiftningen som bl.a. förväntas innebära att fler yrkesgrupper regleras. Redan nu finns undantag från veterinärernas ensamrätt för vissa yrkesgrupper. Bestämmelser innebär inte att yrkesgruppen får en självständig yrkesroll med eget ansvar för sina arbetsuppgifter och inte heller att de kan bli föremål för disciplinåtgärder. Emellertid innebär undantagen att vissa utbildningar har identifierats som tillräckliga för att uppnå den kompetens som behövs för att utföra de undantagna undersökningarna eller behandlingarna av djur.
Djursjuksköterskor (Veterinary Nurses)
Den som har genomgått en godkänd utbildning kan ansöka om att bli registrerad som djursjuksköterska hos RCVS. Endast den som är registrerad får kalla sig djursjuksköterska (Veterinary nurse). Under utbildningen är eleven anställd av ett djursjukhus eller en klinik som är godkänd som utbildningsplats för djursjuksköterskor. Utbildningen består dels av praktisk undervisning på arbetsplatsen, dels av teoretiska kurser.
21
The Veterinary Surgeons Act Schedule 3, part II.
Den som är registrerad djursjuksköterska får enligt veterinärlagen utföra medicinsk behandling och enklare kirurgiska ingrepp som inte innefattar ingrepp i en kroppshåla (any medical treatment or any minor surgery not involving entry into a body cavity) på alla slags djur
22
. Vilka åtgärder som kan anses falla under bestämmelsen avgörs av den enskilde veterinären och det är inte åtgärdens art som är viktigast utan frågan om djursjuksköterskan har tillräckliga kvalifikationer för att utföra uppgiften. En förutsättning för delegation är att djuret står under en veterinärs vård, att arbetsuppgifterna utförs enligt veterinärens anvisningar (men veterinären behöver inte vara närvarande) samt att veterinären är arbetsgivare eller motsvarande för djursjuksköterskan. Den veterinär som har djuret i sin vård har alltid ansvar för behandlingen, alltså även för de arbetsuppgifter som överlåtits till en djursjuksköterska. Veterinären ansvarar dessutom för att djursjuksköterskans handlingar täcks av en försäkring.
Hovslagare (Farrier)
Hovslagarna regleras i en egen lag
23
där hovslageri definieras som
”allt arbete i samband med verkning eller behandling av hästens hovar som görs i syfte att förbereda hoven för beslag, samt dessutom fastsättning av beslagen och avslutande åtgärder”.
Endast den som är registrerad hovslagare hos yrkesorganisation The Farrier Registration Council (FRC) får utöva yrket (samt veterinärer och den som är under utbildning till hovslagare eller veterinär). Vem som helst får dock vidta åtgärder i akuta situationer och djurägaren får utföra enklare åtgärder på det egna djuret. Den som utövar yrket eller kallar sig hovslagare utan att vara behörig riskerar ett bötesstraff.
För att bli registrerad som hovslagare skall man ha en godkänd utbildning och viss praktik. FRC har en disciplinkommitté med befogenhet att från registret avföra hovslagare som dömts för djurplågeri eller som har agerat grovt olämpligt i sin yrkesutövning.
Hovslagaren får utföra ingrepp i hornvävnad men inte ingrepp som omfattar underliggande mjukdelsvävnad. De får inte heller ställa diagnos eller tillföra djuret läkemedel. Efter veterinärs anvisningar får en hovslagare också göra ingrepp i mjukdelsvävnad.
22
Veterinary Surgeons Act, Schedule 3 Amendment no. 2002.
23
The Farriers Registration Act 1975.
Sjukgymnaster m.fl. (Physiotherapists)
Den som är registrerad hos branschorganisationen Association of Chartered Physiotherapists in Animal Therapy (ACPAT) får kalla sig djursjukgymnast (Veterinary physiotherapist). För registrering krävs (human)sjukgymnastexamen, två års yrkeserfarenhet, en tvåårig tilläggsutbildning (halvtid) vid veterinärhögskolan, samt två veterinärers rekommendationer. Den som är registrerad djursjukgymnast får behandla djur under förutsättning att sjukgymnasten arbetar enligt en veterinärs anvisningar efter det att veterinären undersökt djuret och föreskrivit behandlingen i fråga för djuret
24
.
Termen ”physiotherapy” anses inkludera alla manuella behandlingsmetoder, alltså även osteopati och kiropraktik men inte t.ex. akupunktur och aromaterapi.
Undantag för vissa undersöknings- och behandlingsmetoder
Nyligen har undantagsregleringar införts dels för insemination av ston
25
och dels för rektal ultraljudsundersökning av kor för att
fastställa dräktighet
26
. Dessutom har en undantagsreglering för tuberkulintester på nöt införts på försök
27
. Dessa undantag innebär att den som genomgått en särskild av Defra godkänd kurs får registreras och därefter utföra de åtgärder som omfattas av undantaget. Ett förslag finns också om undantagsreglering för tandvård på häst. Enligt detta förslag skall personer med erfarenhet av tandvård på häst kunna genomgå en utbildning och därefter registreras som ”hästtandtekniker” (Qualified Equine Dental Technicians). Den registrerade tandteknikerna skall ha rätt att utföra vissa tandvårdande behandlingar på häst som i dag bara får utföras av veterinärer. Utöver enklare åtgärder, som får utföras av vem som helst, (bl.a. undersökning och rutinartad raspning av tänder samt avlägsnande av tandsten och av lösa mjölktänder) föreslås tandteknikerna få rätt att dra ut lösa tänder och vargtänder samt att behandla spruckna tänder och tänder som angripits av sjukdom. Mer riskfyllda behandlingar än dessa samt alla behandlingar som innefattar kirurgi
24
Veterinary Surgeons Act Exemptions Order 1962.
25
The Veterinary Surgery (Artificial insemination of Mares) Order 2004 no. 1504.
26
The Veterinary Surgery (Rectal Ultrasound Scanning of Bovines) Order 2002 no. 2584.
27
The Veterinary Surgery (Testing for Tuberculosis in Bovines) Order 2005 no. 2015).
skall fortfarande utföras av veterinär, vilket dock inte hindrar att en tandtekniker utför sådana behandlingar om han eller hon står under omedelbar tillsyn av en ansvarig veterinär.
Humanmedicinskt utbildade yrkesutövare (Registered medical practitioner)
Humanmedicinskt utbildade yrkesutövare har en viss särställning i veterinärlagen. Veterinärens ensamrätt innebär inte att det är förbjudet för registrerade humanmedicinska yrkesutövare att utföra vissa veterinärmedicinska åtgärder. En sådan yrkesutövare får dels utföra operationer på djur för att avlägsna organ eller vävnader som skall användas för behandling av människor och dels, på begäran av en veterinär, utföra undersökningar, behandlingar och operativa ingrepp på djur.
Studenter
Veterinärstuderande samt den som är under utbildning till djursjuksköterska kan få tillstånd att utföra åtgärder utöver vad som är tillåtet för andra som inte är veterinärer. Till skillnad från veterinärstuderande i Sverige gäller rätten bara under tid då studenten arbetar i egenskap av studerande, alltså inte om hon eller han dessutom arbetar extra på annan plats utanför skoltid.
4.4.3. RCVS s etiska riktlinjer
I de etiska riktlinjerna för veterinärerna finns regler om hur veterinären skall förhålla sig till kollegor, anställda, djurägare och patienter. Där finns riktlinjer om försäkringsskydd, om tystnadsplikt, om journalföring, om plikten att upprätthålla sin kompetens genom utbildning, samt om bemötande och hantering av situationer då något går fel.
Veterinärerna skall känna till och respektera de regler som ger bl.a. djursjuksköterskor, hovslagare och fysioterapeuter rätt att behandla djur. I riktlinjerna anges också att behandling genom akupunktur, aromterapi, homeopati eller andra komplementära behandlingsmetoder bara får utföras av veterinärer som har
utbildning i dessa metoder och att det för närvarande är olagligt för andra än veterinärer att utföra sådana behandlingar.
4.4.4. Djurskyddslagstiftningen
Även djurskyddslagstiftningen har viss betydelse för verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård. Den nuvarande lagstiftningen består av en djurskyddslag och många speciallagar för olika djurslag och olika verksamheter. Det finns ett nytt lagförslag som innebär att all nuvarande djurskyddslagstiftning sammanförs till en lag men förslaget innebär inga större förändringar i sak.
Liksom den svenska djurskyddslagen innehåller den brittiska bestämmelser om hur djur skall hållas, skötas och behandlas. Den brittiska innehåller dessutom omfattande bestämmelser om djurplågeri och innebär att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet, genom handling eller underlåtenhet, orsakar ett djur onödigt lidande döms för djurplågeri. Det gör även ägaren om denne tillåtit handlingen som orsakar det onödiga lidandet, eller annan som medverkat därtill. Vissa åtgärder regleras särskilt och kräver inte att man kan fastställa att djuret lidit, nämligen stympning, tillförsel av giftiga eller på annat sätt skadliga substanser, samt utförande av operationer utan tillräcklig omsorg. Straffet för djurplågeri är böter eller fängelse i högst ett år. Om den dömde är ägare till djuret i fråga kan domstolen också bestämma att djuret skall fråntas denne samt förbjuda denne att i framtiden äga eller hålla djur. Den som inte är ägare kan av domstolen förbjudas att handla, transportera eller hålla eller äga djur.
5. Internationella överenskommelser
Sverige är bundet av internationella överenskommelser och av lagstiftning inom EU som har betydelse för många av de frågor som ingår i vårt uppdrag. Här görs en översikt inom området.
5.1. Den nordiska överenskommelsen om en gemensam arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal
Inom Norden finns sedan 1950-talet överenskommelser om en gemensam arbetsmarknad. År 1981 ingicks en överenskommelse mellan Sverige, Norge, Danmark och Finland om godkännande av vissa yrkesgrupper för verksamhet inom hälso- och sjukvården och inom veterinärväsendet. Denna överenskommelse justerades och harmoniserades med EES-avtalet, genom en ny överenskommelse 1993 som även innefattar Island. Överenskommelsen trädde i kraft den 1 januari 1994 och omfattar 18 yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn samt veterinärer.
Överenskommelsen är tillämplig på yrkesutövare som tillhör någon av yrkesgrupperna och som är medborgare i något av de fördragsslutande länderna. Sverige upprätthåller dock inte kravet på medborgarskap, det räcker att man tillhör den reglerade yrkesgruppen (t.ex. genom att ha legitimation eller motsvarande behörighetsbevis för yrket). Huvudregeln i överenskommelsen innebär att den som har någon form av rättsligt godkännande att utöva yrket i ett land skall ha rätt att få behörighet även i de övriga länder där bestämmelser om godkännande gäller. Överenskommelsen ger också yrkesutövare som utbildats i fördragsslutande stat där yrket inte omfattas av behörighetsreglering rätt att få godkännande i stat som har bestämmelser om reglering av yrket.
5.2. Lagstiftning inom ramen för den europeiska unionen (EU)
För reglering av veterinär verksamhet får lagstiftningsarbetet inom EU en allt större betydelse, bl.a. gäller detta bestämmelser om veterinär behörighet, om läkemedelshantering och livsmedelsproduktion.
5.2.1. Behörighetsfrågor
En grundläggande rättighet inom Europeiska gemenskapen är den fria rörligheten för personer och rätten att arbeta i andra medlemsländer, antingen som anställd eller som egenföretagare. I Romfördraget regleras den fria rörligheten för arbetskraft och etableringsfriheten. En förutsättning för att en gemensam arbetsmarknad skall kunna fungera är att medlemsstaterna ömsesidigt godkänner yrkesutbildningar och därtill knuten behörighet som erhållits i en annan medlemsstat. Genom medlemskapet i EU har Sverige åtagit sig att tillämpa regler om ömsesidigt erkännande av kompetensbevis.
Villkoren för rörligheten inom EG regleras närmare i dels specialdirektiv som reglerar behörighetsbevis inom vissa yrkesområden (de s.k. sektorsdirektiven), dels två generella direktiv från 1989 och 1992 som gäller för i princip alla yrken som i någon mening är lag- eller förordningsreglerade.
Sektorsdirektiven
De första direktiven som reglerade medlemsstaternas skyldigheter att ömsesidigt godkänna yrkesutbildningar och därtill knuten behörighet som erhållits i en annan medlemsstat, var specialdirektiv som rörde enskilda yrkesområden. Dessa direktiv bygger på harmonisering av medlemsländernas regler för utbildningarna och för tillträde till yrket. Efterhand insåg man emellertid att det skulle ta orimligt lång tid att reglera alla yrkesområden och övergick till att utfärda generella direktiv. En yrkesgrupp som dock reglerades i specialdirektiv var veterinärer. Rådets direktiv 78/1026/EEG fastställer riktlinjer för veterinärutbildningar i EU:s medlemsstater och i rådets direktiv 78/1027/EEG regleras medlemsstaternas skyldigheter att erkänna motsvarande titlar från andra medlemsländer och
från länder inom EES. Genom direktivens krav på veterinärutbildningar eftersträvas en likvärdig kvalitet på utbildningarna vilket möjliggör fri rörlighet för veterinärer inom hela EESområdet.
Generella direktiv
Det första generella direktivet
1
trädde i kraft den 1 januari 1991 och
tillkom för att snabbt möjliggöra för medborgare i gemenskapsländer som har examensbevis efter avslutad högre utbildning (tre års högskolestudier) i en medlemsstat, att utöva sitt yrke i en annan medlemsstat. Detta direktiv kompletterades 1994 med ett nytt direktiv, det andra generella direktivet
2
, som omfattar i princip alla
reglerade yrken, som inte grundas på minst tre års högre utbildning.
Direktiven gäller för alla som vill utöva ett reglerat yrke i någon medlemsstat. Med reglerad yrkesverksamhet avses verksamhet där innehav av examensbevis på grund av författningsbestämmelser är ett villkor för att utöva verksamheten i medlemsstaten. En medborgare i en annan medlemsstat får inte under hänvisning till otillräckliga kvalifikationer, vägras tillstånd att utöva ett reglerat yrke på samma villkor som gäller för värdmedlemsstatens egna medborgare om den sökande har ett examensbevis från en medlemsstat som medför rätt att utöva yrket i den staten. Om yrket inte är reglerat i den sökandes hemland, kan värdlandet kräva att den sökande har utövat yrket på heltid i två år under de senaste tio åren. Kravet på yrkesverksamhet kan dock inte ställas, om den sökande har en reglerad utbildning, d.v.s. en utbildning som är särskilt utformad för ett visst yrke.
Om den utbildning som sökanden har är kortare eller om de ämnen som utbildningen omfattar väsentligen skiljer sig från den som omfattas av värdlandets motsvarande examensbevis får värdlandet kräva bevis på yrkeserfarenhet eller kräva att den sökande går igenom lämplighetsprov eller en anpassningstid om maximalt tre år.
Direktivens bestämmelser innebär också att den som uppfyller villkoren för utövande av ett reglerat yrke i en medlemsstat har rätt
1
Rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för
erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier.
2
Rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för
erkännande av behörighetsgivande högre utbildning.
att använda den yrkesbenämning som gäller i värdmedlemsstaten och att de handlingar som sökanden lägger fram till stöd för sin ansökan om att utöva ett reglerat yrke skall godtas av värdmedlemsstaten.
Erkännande av yrkeskvalifikationer
Nyligen har ett nytt direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer trätt i kraft
3
. Direktivet, som skall vara införlivat senast den 20 oktober 2007, ersätter de ovan nämnda sektorsdirektiven och de generella direktiven. Direktivet medför inte så stora förändringar men samlar bestämmelser om reglerade yrken på samma ställe. Bestämmelserna om vad som gäller för den som tillfälligt utövar yrken har utvecklats.
5.2.2. Kompetenskrav m.m.
Inom EU finns vissa bestämmelser om kompetenskrav för olika verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård samt närliggande områden.
I bestämmelser om seminverksamhet
4
finns exempelvis krav på
att det skall finnas en för verksamheten ansvarig veterinär samt att den behöriga myndigheten skall se till att de som arbetar inom verksamheten har en lämplig utbildning.
När det gäller läkemedel i foder finns bestämmelser om att sådant foder endast kan tillhandahållas husdjursproducenterna på recept av en veterinär som måste uppfylla särskilda villkor för att få utfärda receptet
5
.
3
Europaparlamentets och rådets dirketiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om
erkännande av yrkeskvalifikationer.
4
Rådets direktiv 88/407/EEG av den 14 juni 1988 om djurhälsokrav som är tillämpliga vid
handel inom gemenskapen med och import av djupfryst sperma från tamdjur av nötkreatur, senast ändrat genom kommissionens beslut 2004/101/EG.
5
Rådets direktiv 90/167/EEG av den 26 mars 1990 om fastställande av villkor för fram-
ställning, utsläppande på marknaden och användning av foderläkemedel inom gemenskapen.
5.2.3. Läkemedelsfrågor
Bestämmelser inom EU om användande av veterinärmedicinska läkemedel har som syfte att skydda människors och djurs hälsa. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av några direktiv inom EU som reglerar användningen av veterinärmedicinska läkemedel.
Tillverkning och distribution av veterinärmedicinska läkemedel
I syfte att skydda folkhälsan och att avskaffa hinder som olika regler om godkännande av läkemedel kan ha för den fria konkurrensen inom EU, har direktiv om anpassning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel införts
6
. Bestämmelserna innebär bl.a. att ett veterinärmedicinskt läkemedel får saluföras i en medlemsstat endast om den ansvariga myndigheten i medlemsstaten har meddelat tillstånd till försäljning i enlighet med direktivet. Dessutom finns vissa bestämmelser om ömsesidigt godkännande av tillstånd som utfärdats i annan medlemsstat.
Gränsvärden och karenstider
MRL-förordningen
7
har tillkommit för att skydda konsumenter
från skadliga restsubstanser från veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel av animaliskt ursprung. Maximum Residue Level (MRL) är den högsta tillåtna halt av en restsubstans som får förekomma i kött, fisk, mjölk, honung och ägg. Dessa gränser ligger till grund för fastställande av karenstider för olika läkemedel.
Förordningen innebär att det är förbjudet att administrera veterinärmedicinska läkemedel som innehåller farmakologiskt aktiva substanser som inte är upptagna i någon av bilagorna I–III till livsmedelsproducerande djur. Dessa bilagor innehåller tillåtna substanser med angivande av eventuellt MRL-värde, medan bilaga IV innehåller de substanser som utgör en risk för konsumentens hälsa oavsett halt.
6
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om
upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/28/EG av den 31 mars 2004 om ändring av direktiv 2001/82/EG om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel.
7
Förordning (EEG) nr 2377/90 av den 26 juni 1990 om inrättande av ett gemenskaps-
förfarande för att fastställa gränsvärden för högsta tillåtna resthalter av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung.
Användning av vissa ämnen
Användning av vissa ämnen med hormonell och tyreostatisk verkan m.m. regleras i ett direktiv
8
som bl.a. innehåller bestämmelser om
att medlemsstaterna skall se till att de ämnen som omfattas av direktivet inte tillförs djur.
5.2.4. Djurskyddsfrågor
Inom EU finns viss lagstiftning som gäller djurskyddsfrågor. Det övergripande målet för verksamheten inom detta område är att se till att djur inte utsätts för onödig smärta eller onödigt lidande. Ägaren eller uppfödaren av djuren måste se till att minimikraven för välbefinnandet hos de djur de har hand om uppfylls. Djurskyddslagstiftning inom EU handlar främst om hållning av djur inom animalieproduktionen. Det rör sig om bestämmelser om djurhållningen på gården, under transport och i samband med slakt. Utöver detta finns bestämmelser om djurhållning i djurparker, om ekologisk djurhållning samt om försöksdjur.
5.3. Europarådets bestämmelser om djurskydd
Europarådet har antagit ett flertal konventioner rörande djurskydd nämligen om skydd av djur under internationella transporter 1968 (i kraft 1971, ETS 65), om skydd av animalieproduktionens djur 1976 (i kraft 1978, ETS 87), om skydd av djur vid slakt 1979 (i kraft 1982, ETS 102), om skydd av ryggradsdjur som används för försök eller för andra vetenskapliga ändamål 1986 (i kraft 1991, ETS 123), samt om skydd av sällskapsdjur 1987 (i kraft 1991, ETS 125). Till de olika konventionerna har det utarbetats rekommendationer. Till konventionen om skydd av animalieproduktionens djur finns exempelvis rekommendationer för nötkreatur, kalkon, struts och pälsdjur och till konventionen om skydd av djur vid slakt finns detaljerade rekommendationer för hur djur skall hanteras på slakteri.
8
Jfr rådets direktiv 96/22/EG av den 29 april 1996 om förbud mot användning av vissa
ämnen med hormonell och tyreostatisk verkan samt av ß-agonister vid animalieproduktion och om upphävande av direktiv 81/602/EEG, 88/146/EEG och 88/299/EEG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/74/EG.
Konventionerna och rekommendationerna är minimiregler och bindande för de länder som ratificerat dem. Nya rekommendationer som utarbetas skall senast inom sex månader efter att de antagits införlivas av de länder som ratificerat konventionen. Till skillnad från vad som gäller införlivandet av EG lagstiftning finns det emellertid inga sanktioner för länder som inte införlivar bestämmelserna.
1976 års konvention om skydd för animalieproduktionens djur innebar att en ständig kommitté bildades med syfte att utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet utarbeta regler för hållande av olika djurslag. Inom ramen för denna konvention har den ständiga kommittén definierat begreppet vetenskap och beprövad erfarenhet (se under avsnitt 2.1.4). Reglerna har införlivats i svensk lagstiftning men den svenska djurskyddslagens bestämmelser på området är i många fall strängare än vad konventionen kräver.
6. Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården
I vår analys av hur behörighetsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård skall regleras i framtiden skall vi enligt våra direktiv utgå från de kriterier som använts vid liknande bedömningar inom humansjukvården.
De grundläggande bestämmelserna för hur hälso- och sjukvården skall bedrivas finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) vars bestämmelser främst riktar sig mot huvudmännen, dvs. vårdgivarna. I lagen anges de övergripande målen för hälso- och sjukvården samt de krav som kan ställas på vården. För att uppnå målen använder samhället flera styrmedel. Ett viktigt sådant är lagstiftning om kompetens och skyldigheter för de personer som är verksamma inom hälso- och sjukvården. Dessa frågor regleras i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS).
I detta kapitel ges en beskrivning av dels de utgångspunkter som utgör ramen för regleringen, samt dels lagens innehåll.
6.1. Utgångspunkter för behörighetsregleringen inom hälso- och sjukvårdens område
Yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården omfattas sedan länge av utförliga regleringar om legitimation för yrkesutövare, om skyldigheter för sådana yrkesutövare samt om tillsyn och disciplinansvar. Regleringarna var länge uppdelade på många olika lagar men i mitten på nittiotalet tillsattes en utredning med uppdrag att göra en översyn av framförallt behörighetsregleringen inom hälso- och sjukvården. Enligt direktiven skulle kommittén utgå från de principer för behörighetsregleringar som fastställts sedan tidigare. Kommittén fann att det var en brist att de då gällande bestämmelserna var utspridda i fyra lagar, nämligen lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården m.m.
(behörighetslagen), lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (kvacksalverilagen), lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården (åliggandelagen) och lagen (1994:954) om disciplinpåföljd på hälso- och sjukvårdens område (disciplinpåföljdslagen), och att flera omständigheter talade för att en bättre samordning av bestämmelserna borde ske. Man menade att såväl patienter, som yrkesutövare, arbetsgivare och myndigheter har intresse av att lagstiftningen är klar och överskådlig. Man ansåg därför att det skulle befrämja överblickbarheten inom rättsområdet om de regler som direkt berör yrkesverksamheten på hälso- och sjukvårdens område sammanfördes i en lag. Kommitténs förslag i betänkandet Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. (SOU 1996:138) låg sedan till grund för en ny samlad reglering av yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område (LYHS).
För att ge en bakgrund till de bestämmelser om behörighetsreglering som i dag återfinns i LYHS skall vi här kort redogöra för några av de utgångspunkter som utgör ramen för reglering av behörighet m.m. inom hälso- och sjukvårdens område.
6.1.1. Behörighetsregleringens mål och syfte
I HSL definieras hälso- och sjukvård som ”åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador”. Till hälso- och sjukvården hör också sjuktransporter samt att ta hand om avlidna (1 § HSL). I lagen formuleras också de övergripande målen för verksamheten samt de krav som kan ställas på vården. Målen för hälso- och sjukvården är således en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen (2 § HSL). Hälso- och sjukvården skall bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård, vilket betyder att vården skall vara av god kvalité och tillgodose patientens behov av trygghet i vården (2 a § HSL), och så att ohälsa i form av skador och sjukdom förebyggs.
I syfte att förverkliga de mål som enligt lag gäller för hälso- och sjukvården har samhället i LYHS särskilt reglerat behörigheten att utöva yrken inom hälso- och sjukvården. Enligt lagens förarbeten är omsorgen om patientens säkerhet i vården, patientsäkerheten, det grundläggande skälet till införandet av dessa rättsliga regleringar (prop. 1997/98:109 s. 81). Det är således patientsäkerheten som är utslagsgivande när man bedömer behovet av lagstiftning för att
reglera och begränsa rätten att utöva olika yrken inom hälso- och sjukvården.
6.1.2. Behörighetsregleringens funktion
Den behörighetsregleringen som i dag finns bygger på de principer som sedan länge gällt för bestämmelserna om legitimation. Legitimationens huvudfunktion är dels att vara en garanti för att personalen har en viss kunskapsnivå och vissa personliga egenskaper samt dels att utgöra en varudeklaration för yrkesutövarens kvalifikationer. Legitimationen är vidare ett uttryck för att yrkesutövaren är förtjänt av allmänhetens och myndigheternas förtroende genom att denne har godkänts för yrkesverksamhet inom det område som legitimationen avser. Förhållandet att yrkesutövaren står under tillsyn och att samhället på ett tydligt och märkbart sätt – genom indragning av legitimationen – kan reagera vid misskötsamhet, är här av stor betydelse. Legitimationen fyller vidare ett informationsbehov dels gentemot allmänheten som ett uttryck för yrkesutövarens kunskapsnivå, dels gentemot myndigheter som måste kunna lita på exempelvis intyg utfärdade av yrkesutövaren, samt dels gentemot sjukvårdshuvudmännen till undvikande av att för yrket uppenbart olämpliga personer anställs.
Vidare sägs i förarbetena till LYHS att kretsen av de yrken som skall kunna omfattas av legitimation inte får göras alltför vid eftersom legitimationens betydelse annars kan urholkas. Rätten till legitimation bör därför förbehållas yrkesgrupper där yrkesutövarna har en självständig yrkesfunktion med kvalificerade arbetsuppgifter, ett särskilt ansvar för patientens säkerhet i vården och som i inte oväsentlig utsträckning vänder sig direkt till allmänheten med sina tjänster (se vidare avsnitt 6.2.2). I princip skall en reglering av behörigheten bara ske om det behövs för att tillgodose patientsäkerheten.
6.1.3. Behörighetsregleringens tillämpningsområde
Behörighetsregleringens bestämmelser gäller endast inom hälso- och sjukvårdens område. Hälsovården avser att medicinskt förebygga sjukdomar och skador. Den kan vara miljöinriktad och då innebära medverkan i samhällsplanering. Den kan också vara
individinriktad och ta formen av exempelvis hälsokontroller, vaccination, hälsoupplysning samt mödra- och barnhälsovård. Sjukvården omfattar utredning och behandling av uppkomna sjukdomar och skador samt åtgärder med anledning av barnsbörd och kroppsfel, abort och sterilisering m.fl. Till hälso- och sjukvården hör också sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. Begreppet hälso- och sjukvård är enligt förarbetena till HSL (prop. 1981/82:97 s. 44.) begränsat till att omfatta sådana vårdbehov som bedöms kräva insatser av medicinskt utbildad personal eller sådan personal i samarbete med annan personal. Till hälso- och sjukvården räknas också tandvården.
Begränsningen till hälso- och sjukvård innebär exempelvis att skydd för yrkestitlar bara gäller detta område. Inget hindrar således att någon som inte är legitimerad läkare utger sig för att vara det i privatlivet eller i sammanhang utan anknytning till hälso- och sjukvården. Djurens hälso- och sjukvård hör inte till det område som omfattas av LYHS bestämmelser vilket bl.a. innebär att inget hindrar att någon kallar sig ”hästtandläkare” trots att yrkestiteln tandläkare inom humansjukvården är förbehållen den som har en legitimation som tandläkare.
Socialstyrelsen tillsyn inom hälso- och sjukvårdens område sammanfaller med lagens tillämpningsområde. Bestämmelserna om disciplinpåföljder är emellertid begränsade till sådana åtgärder som har betydelse för patientsäkerheten (se nedan).
6.2. Reglering av legitimation och andra behörighetsfrågor
Bestämmelser om legitimation och annan behörighet återfinns i 3 kap. LYHS. Inom hälso- och sjukvården finns olika nivåer av behörighetsregleringar, vilket beror på att behovet av att säkerställa kompetensen varierar för olika yrkesgrupper. I detta avsnitt ges en redogörelse för de olika former av behörighetsreglering som används inom hälso- och sjukvården.
Frågan om vilken form av behörighetsreglering som en viss yrkesgrupp skall hänföras till bedöms enligt vissa kriterier, vilka vi enligt våra direktiv skall utgå från vid vår bedömning av legitimationsfrågor inom området för djurens hälso- och sjukvård. Nedan ges därför en beskrivning av dessa kriterier samt vad som,
enligt förarbetsuttalanden, bör ha betydelse vid bedömningen av huruvida en yrkesgrupp uppfyller kriterierna.
6.2.1. Behörighetsregleringens olika nivåer
Legitimation är det mest framträdande beviset på en yrkesutövares kompetens inom hälso- och sjukvården. Att ett yrke omfattas av bestämmelser om legitimation innebär att de yrkesutövare som beviljas legitimation har en kunskapsnivå och vissa personliga egenskaper som samhället anser nödvändiga för utövande av det aktuella yrket. I legitimationsförfarandet beaktas emellertid enbart formella meriter, varför legitimationens funktion i detta hänseende i praktiken bara innebär en garanti för den formella kompetensen. Legitimationen är också ett uttryck för att yrkesutövarna står under samhällets tillsyn. I flera fall är legitimationen en förutsättning för annan behörighet såsom ensamrätt att utöva yrke eller rätt till yrkestitel. Bestämmelsen om legitimation återfinns i 3 kap. 2 § LYHS och anger att den som genomgått högskoleutbildning och i vissa fall fullgjort praktisk tjänstgöring, kan ansöka om legitimation. För närvarande omfattas 17 yrkesgrupper inom hälso- och sjukvårdens område av legitimationsbestämmelserna.
De flesta yrkesgrupper som omfattas av bestämmelser om legitimation har också i kraft av denna ett skydd för yrkestiteln, vilket innebär att titeln, exempelvis sjukgymnast, bara får användas av den som är legitimerad sjukgymnast. För några få yrkesgrupper (bl.a. läkare och tandläkare) är till legitimationen dessutom knuten ensamrätt till yrket (3 kap. 4 § LYHS). Detta innebär att bara den som har legitimation som exempelvis tandläkare får utöva tandläkaryrket. Om en yrkesgrupp däremot inte omfattas av bestämmelserna om ensamrätt till yrke finns det inget hinder för den som inte har legitimation att utöva yrket så länge man inte använder den skyddade yrkestiteln. För några enstaka yrken (bl.a. optiker) är till legitimationen endast kopplat ett skydd för yrkesbeteckningen, dvs. yrkestiteln i kombination med uttrycket legitimerad. Det är alltså möjligt att kalla sig optiker (men inte legitimerad optiker) även om man inte har legitimation som optiker.
För vissa yrkesgrupper, exempelvis biomedicinska analytiker, har det inte ansetts nödvändigt att införa legitimation och det har därför tidigare stått vem som helst fritt att använda den yrkestiteln.
Emellertid ansågs det inte tillfredsställande att en yrkestitel som ger intryck av en adekvat kompetens kan användas även av den som saknar sådan kompetens. För att förstärka patientsäkerheten infördes därför i samband med LYHS tillkomst en ny form av behörighetsreglering, nämligen skyddad yrkestitel utan att yrket omfattas av regler om legitimation (3 kap. 5 §). Skyddet innebär att endast den som har avlagt viss preciserad yrkesexamen vid högskola (exempelvis biomedicinsk analytikerexamen) får använda sig av den yrkestitel som förknippas med examen (biomedicinsk analytiker). Liksom för legitimationsyrkena gäller skyddet för yrkestiteln bara inom hälso- och sjukvårdens område och innebär i sig inte någon ensamrätt att utöva yrket utan endast en ensamrätt till yrkestiteln. För närvarande finns fyra sådana yrken. Socialdepartementet har emellertid nyligen låtit utreda förutsättningarna för förändringar i behörighetsregleringen av vissa yrkesgrupper. I redovisningen av uppdraget
1
föreslås bl.a. att de yrkesgrupper som i dag har skyddad
yrkestitel utan att vara legitimerade (audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer) i stället skall omfattas av bestämmelserna om legitimation.
6.2.2. Kriterier för bedömning av legitimation och andra behörighetsfrågor
I förarbetena anges, så som ovan redovisats, patientsäkerheten som det överordnade kriteriet (se avsnitt 6.1.1). Övriga kriterier kan indelas i tre grupper; yrkesrollens innehåll, utbildningens nivå och internationella förhållanden. Det finns enligt förarbetena inget krav på att samtliga kriterier skall vara uppfyllda och frågan om en yrkesgrupp skall komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering skall avgöras genom en sammanvägning av samtliga omständigheter med de redovisade kriterierna som grund.
Yrkesrollen
Yrkesrollens innehåll är av väsentlig betydelse vid bedömning av frågan om legitimation. Av betydelse härvid är yrkesrollens bredd, ju bredare spektrum av diagnostik och behandlingsinsatser, desto större behov av legitimation. Yrkesrollen måste även innefatta ett
1
Ds 2004:28 Legitimation och skyddad yrkestitel.
visst mått av självständighet. Har yrkesutövaren möjlighet att självständigt ställa diagnos och föranstalta om behandling kan det vara ett skäl för legitimation, liksom att yrkesutövaren har ett direkt patientansvar med diagnostiska och terapeutiska förfaranden. Däremot krävs inte i och för sig att yrkesrollen innebär direkt patientkontakt om yrkesutövarens bedömning ändå har stor betydelse för patientens säkerhet. Risknivån vid eventuella felbedömningar eller felbehandlingar samt eventuell receptförskrivningsrätt har också betydelse för frågan om legitimation.
Utbildningen
Utbildningens nivå, längd och innehåll samt den vetenskapliga förankringen har betydelse vid bedömningen om ett yrke skall omfattas av legitimationsbestämmelser. Utbildningen bör vara väl definierad och leda till ett särskilt yrke. Den skall vidare vara kvalificerad och bör vara av högskolekaraktär samt ha viss omfattning. Om yrkeskunnandet uppkommit genom en tilläggsutbildning och det redan finns en grundutbildning som är legitimationsgrundande anses behovet av legitimation för tilläggsfunktionen mindre relevant. Av betydelse är i sådant fall tilläggsutbildningens längd och självständighet. Eftersom yrkesutövare inom hälso- och sjukvården skall utöva sitt yrke i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet måste ett legitimationsyrke ha en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund för yrkesutövningen.
Internationella förhållanden
Genom medlemskapet i EU har Sverige förbundit sig att tillämpa regler om ömsesidigt godkännande av kompetensbevis, bl.a. inom hälso- och sjukvårdens område. Det kan därför vara en fördel för vissa yrkesutövare att yrket är reglerat i Sverige. Detta kan enligt förarbetena vara ett argument för legitimation men utgör inte ensamt skäl nog att införa legitimation för en yrkesgrupp. Om yrket omfattas av nordiska överenskommelser eller om yrket kan räknas till dem som genom specialdirektiv ömsesidigt skall godkännas inom EU väger detta skäl för legitimation tyngre än om yrket omfattas av de generella direktiven om ömsesidigt godkännande inom EU.
6.3. Hälso- och sjukvårdspersonal
Vid sin översyn av behörighetsfrågorna fann 1994 års behörighetskommitté att begreppet hälso- och sjukvårdspersonal borde göras enhetligt och utvidgas så att samtliga skolmedicinska yrkesutövare som på något avgörande sätt kan påverka patientsäkerheten kom att omfattas. Enligt 1 kap. 3 § LYHS är hälso- och sjukvårdspersonal sådana yrkesutövare som har legitimation eller skyddad yrkestitel samt all personal verksam vid sjukhus och andra vårdinrättningar som medverkar i eller biträder legitimerad yrkesutövare vid vård, behandling eller undersökning av patienter. Dessutom omfattas personal vid larmcentraler och apotek. Kommitténs förslag att även övriga yrkesutövare med fastställd vårdutbildning som i annat fall bedriver vård, behandling eller undersökning av patienter skulle omfattas av begreppet genomfördes inte. Emellertid skulle en sådan reglering medföra att ingen som genomgått vårdutbildning skulle kunna ägna sig åt alternativmedicin, eftersom de alltid skulle vara skyldiga att bedriva sin verksamhet i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket regeringen ansåg vara ett alltför stort ingrepp i närings- och yrkesfriheten (prop. 1997/98:109 s. 92).
Till begreppet hälso- och sjukvårdspersonal har knutits flera av bestämmelserna i LYHS. Således är det exempelvis denna grupp av yrkesutövare som omfattas av Socialstyrelsens individtillsyn och av ansvarsnämndens prövningar av disciplinåtgärder.
6.4. Skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonal
Hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av bestämmelserna om allmänna skyldigheter i 2 kap. LYHS, vilka i huvudsak oförändrade har överförts från åliggandelagen. Bestämmelserna, som gäller oavsett om verksamheten bedrivs i enskild eller allmän regi, är i de flesta fall sanktionerade på det sättet att den som inte iakttar sina skyldigheter kan bli föremål för disciplinåtgärder.
6.4.1. Vetenskap och beprövad erfarenhet
Att arbetet skall utföras i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet framgår av 2 kap. 1 §. Denna skyldighet har läkare haft sedan länge och den har sitt ursprung i läkarinstruk-
tionen från år 1890. Med tiden kom skyldigheten emellertid i praktiken att omfatta all sjukvårdspersonal och i mitten av 1990talet reglerades detta förhållande formellt genom att skyldigheten infördes i åliggandelagen. I syfte att klargöra skyldighetens innebörd hänvisades i förarbetena till åliggandelagen (prop. 1993/94:149 s. 63 ff.) till ett uttalande av Socialstyrelsen där man i ett svar till en enskild läkare 1976 framförde följande till vägledning i tolkningsfrågan:
Ur juridisk synvinkel innebär uttrycket att läkaren i sin yrkesmässiga utövning har att beakta såväl vetenskap som beprövad erfarenhet. Författningstexten innebär sålunda ett "både och" - inte ett "antingen eller". När exempelvis en ny behandlingsmetod introduceras saknas självklart erfarenhet, det vetenskapliga underlaget får vara grunden för att metoden accepteras, eventuellt efter erfarenheter vunna vid försök på djur. I andra fall kan långvarig klinisk erfarenhet vara det dominerande underlaget för att en behandlingsmetod accepteras medan de teoretiska och/eller experimentella vetenskapliga bevisen för dess effektivitet kan vara begränsade. I vissa fall har Socialstyrelsen utfärdat anvisningar till ledning för medicinalpersonalen i vissa konkreta situationer t.ex. angående hur vissa sjukdomstillstånd bör diagnostiseras eller behandlas. I de fall särskilda anvisningar eller föreskrifter finns utfärdade innebär kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet naturligtvis att sådana anvisningar följs.
Vidare uttalade man i propositionen att det omöjligen kan ställas samma krav på alla som är verksamma inom hälso- och sjukvården och att den enskilde yrkesutövarens handlande i ett enskilt fall måste bedömas mot bakgrund av hans utbildning, kompetens och erfarenhet. Inom denna ram skall han emellertid utföra sitt arbete på ett sådant sätt att arbetsinsatserna motsvarar de uppställda kraven.
6.4.2. Ansvar och delegering
Hälso- och sjukvårdspersonalen bär själv ansvaret för hur arbetsuppgifterna fullgörs (5 §). Det medicinska yrkesansvaret innebär att hälso- och sjukvårdspersonalen måste utföra sina arbetsuppgifter med kunnighet och omsorg och med iakttagande av vetenskap och beprövad erfarenhet. Samhällets krav på personalen säkerställs – förutom genom allmänna straffrättsliga regler – genom de särskilda bestämmelserna om disciplinansvar m.m. för hälso- och sjukvårdspersonal. Arbetsuppgifter får delegeras bara om det är
förenligt med kravet på en god och säker vård (6 §) och om den som överlåter en arbetsuppgift till annan svarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften.
I förarbetena till åliggandelagen (prop. 1993/94:149 s. 70 och 119) anges några grundläggande förutsättningar för delegering. För det första måste en arbetsuppgift för att kunna delegeras ligga inom området för den delegerandes formella kompetens. Formell kompetens är exempelvis legitimation för yrket, särskild yrkesexamen eller, för vissa arbetsuppgifter, fastställd specialistutbildning. Den som har formell kompetens har således genom sin yrkesutbildning förvärvat de kunskaper och färdigheter som krävs för att på ett adekvat och betryggande sätt kunna fullgöra den specifika arbetsuppgiften. För det andra skall den som tar emot uppgiften ha reell kompetens, dvs. verkligen ha förutsättningar att fullgöra den. Med reell kompetens förstås sådan kompetens som den enskilde förvärvat vid sidan av den egna egentliga yrkesutbildningen, t.ex. genom praktisk yrkesverksamhet eller genom fortbildning. Vidare framgår av motiven att en uppgift som genom författning, instruktion eller liknande är förbehållen en viss yrkesgrupp eller för vilken det krävs annan formell kompetens inte kan överlåtas till någon som saknar sådan kompetens. Om det i en författning sägs att en viss uppgift bara får utföras av t.ex. en barnmorska är det inte tillåtet för barnmorskan att delegera ifrågavarande uppgift till någon som inte är barnmorska.
När någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen utför arbetsuppgifter som överförts till honom eller henne genom delegering bär han eller hon ansvaret för hur uppgiften utförs på samma sätt som för de arbetsuppgifter som han eller hon utför inom det egna formella kompetensområdet. Den som har delegerat uppgifterna ansvarar inte för uppgifternas fullgörande men väl för sitt beslut att delegera dem, liksom för den uppföljning som kan behövas för att förvissa sig om att uppgiften fullgörs på ett korrekt sätt. Den som delegerar en arbetsuppgift måste alltså förvissa sig om att den som mottar delegationen har förutsättningar att fullgöra arbetsuppgiften. Ansvaret ökar om den som får uppgifterna uttrycker osäkerhet om sin förmåga att fullgöra dem.
Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter och allmänna råd om delegering. Av dessa framgår bl.a. att med delegering avses endast den situationen då någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen, och som är formellt kompetent för en medicinsk arbetsuppgift, överlåter denna till en annan person som saknar
formell kompetens för uppgiften. Som delegering räknas således inte att någon vid enstaka tillfälle uppdrar åt någon annan att utföra en uppgift i form av assistans eller handräckning. I föreskrifterna ges också detaljerade bestämmelser om hur delegering skall dokumenteras och följas upp.
6.4.3. Övriga skyldigheter
I andra kapitlet finns vidare flera bestämmelser som anger hur hälso- och sjukvårdspersonalen skall bemöta patienter och anhöriga och vad de i övrigt skall iaktta i utförandet av sina uppgifter, exempelvis vid intygsskrivning och vid hantering av avlidna. I 7 § regleras hälso- och sjukvårdspersonalens skyldighet att rapportera om en patient drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom. Slutligen regleras personalens tystnadsplikt i verksamhet inom hälso- och sjukvården i 8–10 §§. Tystnadsplikten gäller inte om det framgår av lag eller förordning att hälso- och sjukvårdspersonalen har en skyldighet att lämna ut uppgifter. Av 11 § framgår att sådan skyldighet föreligger i förhållande till bl.a. domstol och Socialstyrelsen.
Av förarbetena till åliggandelagen (prop. 1993/94:149 s. 65 f.) framgår att personalen självklart har en skyldighet att följa de bestämmelser som gäller de arbetsuppgifter som man utför och att någon särskild bestämmelse om detta inte är nödvändig. Inte heller ansågs det befogat att införa bestämmelser om personalens skyldighet att följa utvecklingen och tillämpa nya rön inom det egna verksamhetsområdet. Att hälso- och sjukvårdspersonalen stimuleras att fördjupa sina kunskaper är viktigt men ansvaret för att detta sker ligger både på individen och på arbetsgivaren. Man ansåg att skyldigheten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, liksom bestämmelsen om ett personligt yrkesansvar, med tillräcklig tydlighet anger kravet att personalen har en skyldighet att fortbilda sig.
Bestämmelser om vad hälso- och sjukvårdspersonal skall iaktta i sin verksamhet återfinns också i annan lagstiftning, t.ex. i patientjournallagen (1985:562), i smittskyddslagen (2004:168) och i socialtjänstlagen (2001:453).
6.5. Specialistkompetens
I LYHS har rätten att kalla sig specialist inom sitt yrke reglerats beträffande läkare, tandläkare och sjuksköterskor medan övriga yrkesgruppers rätt att kalla sig specialist inte har reglerats i lagen.
6.5.1. Läkare och tandläkare
Rätten för en läkare eller en tandläkare att för allmänheten ange att man är specialist inom sitt yrke regleras i 3 kap. 9 § första och andra stycket LYHS. Enligt bestämmelsen kan den läkare eller tandläkare som gått igenom den vidareutbildning som föreskrivits av regeringen få specialistkompetens efter ansökan hos Socialstyrelsen. Endast den som har sådan kompetens får kalla sig specialist (skyddad specialistbeteckning). I förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (FYHS) finns bestämmelser om specialiteterna samt vilken vidareutbildning som krävs. Socialdepartementet bereder för närvarande frågan om Socialstyrelsen skall bemyndigas att i framtiden avgöra frågor som rör specialistutbildningen och specialistförteckningen avseende läkare.
För att en läkare skall få specialistkompetens skall denne vidareutbilda sig under minst fem år. Det finns i dag 62 specialiteter för läkare, vilka anges i FYHS. Rätten att besluta om tillhandahållande och fördelning av platser till de specialistkompetenskurser som ingår i läkares vidareutbildning har genom ett bemyndigande i 12 a § LYHS överlåtits till Institutet för utveckling av läkare i Sverige (IPULS) som är en ideell förening.
För att en tandläkare skall kunna få specialistkompetens gäller att denne skall ha utövat allmän tandläkarpraktik under två år efter att ha fått legitimation och därefter ha genomgått minst tre års vidareutbildning. Det finns för närvarande åtta specialiteter för tandläkare.
6.5.2. Sjuksköterskor
Sjuksköterskors möjlighet att använda en skyddad specialistbeteckning regleras i 3 kap. 9 § tredje stycket LYHS. Till skillnad från läkare och tandläkare är denna rätt inte beroende av någon ansökan om specialistkompetens. I stället är rätten att använda
specialistbeteckning knuten till de specialistsjuksköterskeutbildningar som finns vid vårdhögskolorna. Bestämmelsen innebär att en viss specialistbeteckning som motsvarar en viss vidareutbildning för sjuksköterskor får användas endast av den som avlagt sådan specialistsjuksköterskeexamen. Specialistexamen finns i dag för sex specialområden, varav några har flera inriktningar. För anställning inom vissa funktioner som sjuksköterska inom hälso- och sjukvården kan specialistutbildningar utgöra behörighetskrav.
6.5.3. Övriga yrkesgrupper
Övriga yrkesgrupper har ingen reglerad specialiseringsmöjlighet. Vissa branschorganisationer anordnar emellertid vidareutbildning för sina medlemmar, vilka leder till att yrkesutövaren blir specialist inom sitt område. Exempelvis har Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund (LSR) 13 sektioner som var och en ordnar vidareutbildningar inom sitt område. De som genom sådan vidareutbildning har områdesspecifik kompetens har ingen reglerad rätt att kalla sig specialist inom sitt område. Emellertid kan Socialstyrelsen på föreskriftsnivå ange att sjukgymnaster inom vissa funktioner inom hälso- och sjukvården bör ha sådan specialistkompetens.
6.6. Begränsning i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder
I fjärde kapitlet i LYHS finns bestämmelser motsvarande de som tidigare var intagna i kvacksalverilagen.
I motiven till LYHS anges att attityden till många alternativmedicinska behandlingar visserligen har förändrats under de senaste decennierna och att de risker som är förknippade med alternativmedicinsk behandling förefaller vara mer att hänföra till den enskilde yrkesutövarens bristande kompetens än till metoderna i sig. Bestämmelser motsvarande kvacksalverilagen ansågs emellertid ha en preventiv effekt som alltjämt är mycket viktig för patientsäkerheten. Även om patientsäkerheten måste vägas mot dels den enskildes rätt att välja behandlingsform och dels närings- och yrkesfriheten ansåg man att vissa åtgärder och behandlingar av vissa sjukdomar är så farliga ur patientens synvinkel att samhället inte
kan acceptera att de utförs eller behandlas utanför den etablerade hälso- och sjukvårdens ram.
Bestämmelserna, som inte omfattar hälso- och sjukvårdspersonal, gäller den som yrkesmässigt undersöker annans hälsotillstånd eller behandlar annan för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärd i förebyggande, botande eller lindrande syfte (1 §). Vid bedömning av om en verksamhet är yrkesmässig är uttagande av ersättning ett viktigt kriterium, liksom verksamhetens omfattning. Allmänna hälsoråd utan anknytning till sjukdom faller utanför tillämpningsområdet, liksom verksamheter såsom exempelvis tatuering.
De hälsotillstånd som inte får behandlas är sjukdomar som är anmälningspliktiga enligt smittskyddslagen samt andra allvarliga sjukdomar så som cancer, diabetes, epilepsi samt sjukliga tillstånd i samband med havandeskap och förlossning (2 §). Vidare får inte undersökning eller behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion av bedövningsmedel eller under hypnos företas, och inte heller behandling med användande av radiologiska metoder. Kontaktlinser får inte utprovas eller tillhandahållas i utövandet av sådan verksamhet.
Slutligen innehåller kapitlet ett förbud mot att, under utövande av sådan verksamhet som avses i första paragrafen, undersöka eller behandla barn under åtta år. Behörighetskommittén hade förslagit att åldersgränsen skulle höjas till 15 år, vilket inte genomfördes (prop. 1997/98:109 s. 109).
Kapitlets bestämmelser är sanktionerade genom en straffbestämmelse enligt vilken den som bryter mot någon av bestämmelserna eller som i sådan verksamhet tillfogar den undersökte eller behandlade skada döms till böter eller fängelse i högst ett år (8 kap. 6 §).
6.7. Disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m.
I femte kapitlet LYHS finns bestämmelser om disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation för hälso- och sjukvårdspersonal i deras yrkesutövning. Dessa bestämmelser överfördes i huvudsak oförändrade från disciplinpåföljdslagen. I förarbetena till denna lag (prop. 1993/94:149 s. 48 ff.) anges att skälet för en särskild ordning med ett disciplinansvar för den som tillhör hälso- och
sjukvårdspersonalen är betydelsen för patienternas liv och säkerhet att det inte begås misstag i själva vården. Patienterna måste kunna känna förtroende för personalens vilja och förmåga att uppfylla sina uppgifter och att bestämmelser tillkomna för att garantera patientens säkerhet följs. Systemet med disciplinärt ingripande är en garanti för detta. Emellertid är sådana åtgärder motiverade bara då det är av betydelse med hänsyn till patientens intresse av att få en god och säker vård. Således skall inte alla fel som personalen kan begå kunna utgöra grund för disciplinpåföljd, utan bara sådana förseelser som i något avseende har betydelse för vården eller behandlingen av en patient.
6.7.1. Disciplinpåföljd
Personer som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen omfattas av bestämmelser om disciplinpåföljd i form av erinran eller varning (5 kap. 2–5 §§ LYHS). Tillämpningsområdet för disciplinpåföljd är mer begränsat än behörighetslagens övriga bestämmelser och gäller bara sådan yrkesutövning som har betydelse för patientsäkerheten (5 kap. 2 § LYHS). Den som i sådan yrkesutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör vissa av sina skyldigheter kan åläggas disciplinpåföljd (5 kap. 3 § LYHS). Ett grundläggande kriterium för att disciplinpåföljd skall kunna komma i fråga är att åtgärden har varit individinriktad. I princip kan disciplinpåföljd bara komma i fråga beträffande fel som har med personalens medicinska verksamhet att göra, dvs. vårduppgifter som direkt eller indirekt vidtas i förhållande till en patient i förebyggande syfte, eller för att utreda, vårda eller behandla patienten. Emellertid omfattas också vissa andra åligganden som ligger mycket nära patientvården och som vidtas i förhållande till en enskild patient, så som exempelvis skyldighet att föra journal enligt patientjournalen samt skyldighet att iaktta bestämmelserna om tystnadsplikt (prop. 1993/94:149 s. 78).
Bestämmelsen om disciplinpåföljd omfattar utöver yrkesutövning som har betydelse för patientsäkerheten, också klinisk forskning på människor.
6.7.2. Prövotid
I och med LYHS tillkomst infördes bestämmelsen om prövotid (5 kap. 6 §). Det hade tidigare ansetts att steget från erinran och varning till återkallelse av legitimation var alltför stort och att någon annan form av åtgärd behövdes för att kunna ingripa vid allvarliga förseelser eller mot yrkesutövare som tidigare ålagts flera varningar (prop. 1997/98:109 s.76). För det fall att varning inte anses tillräckligt ingripande mot den som förfarit oskickligt i sin yrkesutövning eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket kan därför numera en prövotid om tre år föreskrivas (6 §). Prövotiden bör betraktas som ett första led i den offentligrättsliga skyddsåtgärd som återkallelse av legitimation utgör (prop. 1997/98:109 s. 114). Innebörden av bestämmelsen är att ytterligare förseelse under prövotiden får till följd att legitimationen återkallas. Prövotid kan också tillgripas när en yrkesutövares sjukdom befaras medföra att denne inte kommer att kunna utöva sitt yrke tillfredsställande.
6.7.3. Återkallelse av legitimation
Legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvårdens område kan återkallas om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket. Dessutom kan legitimationen återkallas vid den legitimerades sjukdom, eller om denne gjort sig skyldig till ny förseelse under ålagd prövotid eller om den legitimerade begär det (7 §). Till skillnad mot bestämmelsen om disciplinpåföljd kan bestämmelsen om återkallelse av legitimation tillgripas inom hela tillämpningsområdet för LYHS, vilket innebär att återkallelse kan ske även om disciplinpåföljd inte kunnat åläggas yrkesutövaren. I avvaktan på slutlig prövning av frågan om återkallelse får legitimationen återkallas interimistiskt (8 §).
I kapitlet finns också bestämmelser om möjlighet att återkalla dels annan behörighet meddelad enligt 3 kap., dels behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit. Någon möjlighet att ta ifrån någon rätten att använda en skyddad yrkestitel finns emellertid inte.
6.8. Tillsyn
Socialstyrelsen utövar tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal (6 kap. LYHS). Det yttersta syftet med tillsynen är att bevaka kvaliteten och säkerheten i vården och att förebygga risker för skador för patienterna. Området för Socialstyrelsens tillsyn är betydligt mer vidsträckt än området inom vilket disciplinpåföljd kan komma i fråga.
Till Socialstyrelsens befogenheter hör rätt att inspektera verksamheten som står under tillsyn samt hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning. Socialstyrelsen har således en verksamhetstillsyn vilket bl.a. innebär att verksamhet inom hälso- och sjukvård skall anmälas till Socialstyrelsen. I tillsynsverksamheten har Socialstyrelsen befogenhet att förelägga vårdgivare att avhjälpa missförhållanden samt att helt eller delvis förbjuda en verksamhet. Socialstyrelsens individtillsyn innebär bl.a. att Socialstyrelsen kan anmäla personer som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd eller till åtal när detta är befogat.
Om en patient i samband med hälso- och sjukvård drabbats av eller utsatts för en risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom, skall den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen anmäla detta till vårdgivaren och vårdgivaren skall i sin tur snarast anmäla detta till Socialstyrelsen (”Lex Maria”). Såväl vårdgivare som hälso- och sjukvårdspersonal har en skyldighet att på Socialstyrelsens begäran lämna ut handlingar och lämna upplysningar som Socialstyrelsen behöver för sin tillsyn.
6.9. Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
I sjätte kapitlet regleras hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds verksamhet. Nämnden (HSAN), som tidigare var knuten till Socialstyrelsen respektive Medicinalstyrelsen, blev en självständig myndighet 1980. Det övergripande målet är enligt regleringsbrevet att nämndens beslut skall bidra till att patientsäkerheten värnas.
HSAN har till uppgift att utreda och pröva anmälningar mot hälso- och sjukvårdspersonal som rör undersökning, vård och behandling av patienter. HSAN handlägger disciplinärenden samt frågor om prövotid och återkallelse av legitimation eller annan behörighet. HSAN kan utdela varning och erinran och i allvarliga
fall återkalla en legitimation. När förhållandena medger det, kan HSAN meddela ny legitimation eller besluta att inskränkning i förskrivningsrätten skall upphöra.
HSAN består av ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, och åtta ytterligare ledamöter, var och en med tre personliga ersättare. Fyra av ledamöterna utses efter förslag av Sveriges landsting och kommuner, LO, TCO och SACO. Övriga fyra ledamöter skall utses bland personer som kan anses särskilt företräda allmänhetens intresse; de flesta av dessa är eller har varit riksdagsledamöter. Samtliga ledamöter utses av regeringen.
Disciplinärenden anhängiggörs av patienten, en nära anhörig till patienten om denne inte själv kan, eller av Socialstyrelsen. HSAN kan inte ta upp ärenden på eget initiativ och har inga tillsynsuppgifter. Ärenden angående återkallelse av legitimation eller inskränkningar receptförskrivningsrätt av narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit kan bara tas upp på initiativ av Socialstyrelsen eller den som saken gäller.
Handläggningen i HSAN är skriftlig men muntligt sammanträde kan hållas om det är till fördel för utredningen. HSAN är beslutför med ordföranden och ytterligare sex ledamöter men vissa beslut, huvudsakligen sådana som inte innebär ett avgörande i sak, fattas av ordföranden ensam. Nämndens beslut kan överklagas av den som beslutet har gått emot eller av Socialstyrelsen. Överklagande prövas av länsrätten i Stockholm.
7. Sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård
Bedömning: Det finns ett stort behov av och intresse för att öka kunskaper om rehabilitering av djur. Ett problem är att det endast finns begränsad vetenskaplig dokumentation av studier inom området. Det vetenskapliga synsättet som sjukgymnaster har är till stor nytta inom i arbetet att bygga upp kompetens inom rehabiliteringssektorn, men det är ett problem att sjukgymnaster inte har veterinärmedicinsk kompetens. På lång sikt bör en målsättning vara att skapa en specifik utbildning i sjukgymnastik på djur. Redan nu bör emellertid påbyggnadsutbildningar i rehabilitering för djursjukvårdare samt veterinärmedicin för sjukgymnaster införas.
Enligt våra direktiv skall vi göra en bedömning av behovet av sjukgymnastik för djur och vid behov föreslå hur utbildning för sådan verksamhet kan utformas.
I betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16) redovisas en kartläggning av olika behandlingsmetoder, däribland sjukgymnastik (se betänkandets avsnitt 3.4.1.3). Vi har inte gjort någon egen kartläggning i fråga om den vetenskapliga dokumentationen, utan hänvisar till den tidigare utredningens redovisning.
I detta avsnitt redovisar vi vår bedömning av dels behovet i dag och i framtiden av sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård, samt dels behovet av utbildningar inom området. För våra bedömningar i fråga om behörighetsreglering för sjukgymnaster se avsnitt 11.
7.1. Vad är sjukgymnastik?
Sjukgymnastik används inom humansjukvården i förebyggande och rehabiliterande syfte. Målet för sjukgymnasternas verksamhet är att förebygga, undersöka och behandla funktionsstörningar som begränsar eller riskerar att begränsa en persons rörelseförmåga. Funktionsstörningen kan exempelvis vara smärta, stelhet och muskelsvaghet. En mycket viktig del av sjukgymnasternas behandling är patientens egen träning men i sitt arbete använder de sig också av flera behandlingsmetoder, bl.a. akupunktur, massage, manipulation och apparatmetoder. Sjukgymnasterna arbetar med individer i alla åldrar och med ett brett spektrum av funktionsstörningar. Förebyggande åtgärder och behandlingar, metod- och kvalitetsutveckling samt utvärdering är också delar av svenska sjukgymnasters yrkesroll. Inom humansjukvården har sjukgymnaster en etablerad och självständig yrkesroll och yrket är sedan 1937 ett legitimationsyrke. Sjukgymnasten samarbetar med andra yrkesgrupper, exempelvis läkare, men har ett eget ansvar för sin bedömning, sitt val av åtgärd samt genomförandet av behandlingen.
7.2. Rehabilitering och sjukgymnastik inom veterinärmedicin
Inom veterinärmedicin har rehabiliteringsfrågor fått ökad uppmärksamhet och sedan ett tiotal år tillbaka har sjukgymnasternas kunskaper allt mer efterfrågats inom djurens hälso- och sjukvård. Ofta används benämningarna rehabilitering och sjukgymnastik synonymt. Rehabilitering är emellertid ett vidare begrepp än sjukgymnastik och omfattar alla insatser under ett djurs konvalescens, vilka kan utföras av olika yrkesgrupper. Sjukgymnastik kan vara en del av denna eftervård och än så länge har sjukgymnastik inom veterinärmedicinens område främst använts i rehabiliteringssyfte. Det funktionella synsätt som sjukgymnaster arbetar efter kan dock få fler användningsområden i framtiden, främst för att förebygga funktionsnedsättningar. När vi nu skall beskriva behovet av sjukgymnastik inom veterinärmedicin har vi valt att beskriva behovet av rehabiliteringsinsatser och sjukgymnastens roll inom detta område.
Utvecklingen inom veterinärmedicinsk ortopedi och neurokirurgi har under de senaste decennierna gått mycket fort och
behandlingsmetoder och terapeutiska åtgärder är i dag jämförbara med motsvarande områden inom humansjukvården. Bristen på uppföljande behandling efter kirurgiska ingrepp och frånvaron av rehabiliteringsinsatser som en naturlig del i konvalescensen uppmärksammades förhållandevis tidigt inom svensk veterinärmedicin. Intresset för rehabilitering och eftervård ökar således och allt fler veterinärer arbetar med att utveckla rehabiliteringsmetoder för djur. Under den senaste tioårsperioden har det funnits en målmedveten satsning på att se över och samla in vetenskaplig dokumentation och kliniska erfarenheter på området.
Eftersom veterinärer i sin grundutbildning endast ges begränsad undervisning i specifika ämnen som ingår i området rehabilitering insåg man tidigt värdet av att ta till vara den kompetens som humanmedicinskt utbildade och legitimerade sjukgymnaster har inom detta område. Sjukgymnasternas utbildning ger dem ett funktionellt synsätt och de har erfarenhet av den manuella hanteringen som är betydelsefull i rehabiliteringsarbetet. Samtidigt har sjukgymnasternas avsaknad av kunskaper i veterinärmedicin också varit ett problem. För att sjukgymnasternas behandlingsmetoder på människa skall kunna modifieras för att användas på djur krävs att sjukgymnasten har grundläggande kompetens i djurens anatomi, fysiologi och patofysiologi. Av denna anledning initierades en försöksutbildning i veterinärmedicin för sjukgymnaster vid Sveriges lantbruksuniversitet (se vidare avsnitt 3.3.4).
Man kan inte dra likhetstecken mellan sjukgymnastik för djur och sjukgymnastik för människor. Inom humansjukvården kan man ofta låta patienter arbeta med en rörelse eller övning så länge det inte gör ont eller bara ta i till en viss nivå under en viss tid, vilket inte alltid är möjligt att tillämpa på djur. Många av de behandlingsmetoder som används inom humansjukvården är emellertid överförbara på djur efter viss modifiering och behandlingsresultaten har varit mycket positiva. Vetenskaplig dokumentation avseende tekniker och kliniska resultat av behandlingen publiceras regelbundet och verifierar att rehabilitering har en mycket gynnsam effekt på det läkningsförloppet. Med rätt rehabilitering har djuret en bättre prognos, en kortare konvalescens och snabbare återgång till ett för individen normalt liv. Eftersom sjukgymnastisk rehabilitering av djur endast pågått under ca tio år är mängden publicerade arbeten ännu begränsad.
I ett internationellt perspektiv ligger Sverige i dag väl framme när det gäller klinisk erfarenhet och metodutveckling inom rehabili-
tering för djur, vilket beror dels på att behovet av uppmärksammades förhållandevis tidigt, och dels på det tidiga samarbetet mellan sjukgymnaster och veterinärer.
7.2.1. Rehabilitering för smådjur
Rehabiliteringsarbetet har utvecklats snabbast inom hälso- och sjukvården för smådjur, vilket kan ha olika orsaker. Bl.a. har det, till skillnad från vad som gäller för häst, varit förhållandevis enkelt att integrera denna verksamhet med övrig verksamhet på kliniken eller djursjukhuset. En bidragande orsak kan också vara att vissa försäkringsbolag erbjuder försäkringar som täcker även rehabiliteringskostnader.
Vid några större djursjukhus har rehabiliteringsavdelningar inrättats där veterinärer med intresse för rehabilitering arbetar tillsammans med sjukgymnaster för att utveckla metoder lämpliga för djur. På ett stort antal djurkliniker och djursjukhus är rehabilitering i dag en viktig och integrerad del av konvalescensen inom smådjurens hälso- och sjukvård och många veterinärer arbetar på olika sätt aktivt med eftervård. För närvarande finns i Sverige åtta större rehabiliteringsavdelningar med bl.a. bassäng i anslutning till djursjukhus och kliniker och ett flertal mindre anläggningar. På de flesta platser finns också utrymme för massage och stretching m.m. Flera djursjukhus och kliniker har dessutom långt framskridna planer på att utöka rehabiliteringsavdelningen. På rehabiliteringsavdelningarna arbetar veterinärer, sjukgymnaster och djursjukvårdare tillsammans med djurets ägare eller tränare för att ge djuret en bra eftervård. Några få djursjukhus har en anställd sjukgymnast medan andra samarbetar med en extern sjukgymnast.
Hundar är de absolut vanligaste patienterna vid rehabiliteringsavdelningarna på smådjurssjukhusen. Anledningen till att en hund behöver rehabiliteringsinsatser i form av sjukgymnastik kan vara att hunden har genomgått något ortopediskt ingrepp eller har funktionsnedsättning som kräver särskilt anpassad träning. En del hundar med krävande uppgifter, t.ex. polis- och räddningshundar, kan behöva förebyggande träning för att undvika belastningsskador.
7.2.2. Rehabilitering för häst
Inom hästsektorn har efterfrågan på rehabiliteringsinsatser inte varit så stor som när det gäller smådjur, även om intresset för rehabiliteringsfrågor ökar. Inga hästkliniker har i dag någon sjukgymnast anställd, däremot har ett antal kliniker ett samarbete med sjukgymnast.
Orsakerna till att sjukgymnastik för häst inte har etablerats i samma omfattning som inom smådjurssektorn kan vara flera. För det första är ett principiellt problem att det saknas vetenskapligt stöd för sjukgymnastik och andra rehabiliteringsåtgärder på häst då det finns mycket lite forskning gjord inom området. Beprövad erfarenhet kan möjligen sägas finnas angående massage av häst men det saknas kontrollerade försök avseende sjukgymnastiska behandlingar av häst. Det är därför svårt att bedöma i vilken omfattning som sjukgymnastiska metoder inom humansjukvården kan användas på hästar. Hästar är stora djur med mycket större tyngd (vikt runt 500 kg) och kraft (muskelmassa) än människor har. Hästar använder sina muskler på ett annat sätt än människorna och skall dessutom klara den extra belastning som en ryttare eller vagn utgör. Även hästens temperament skiljer sig väsentligt från människors (det är t.ex. inte lätt att få en häst under konvalescens med boxvila att skritta lugnt och sansat). Sammantaget innebär hästens förutsättningar samt det sätt den används på att risken för överbelastningar är mycket större, vilket är viktigt att beakta ur djurskyddssynpunkt. Avsaknaden av vetenskaplig dokumentation medför dels att hästveterinärer kan känna sig tveksamma att överlämna rehabiliteringen av hästen till en sjukgymnast och dels att det kan vara svårare att motivera en hästägare till ökade kostnader för regelbunden sjukgymnastik under en konvalescensperiod, då man inte vet om det verkligen har någon positiv effekt på läkningsförloppet.
De yttre förutsättningarna för det sjukgymnastiska arbetet skiljer sig också åt mellan smådjur och häst eftersom det kan vara svårt att ge sjukgymnastikbehandling på den hästklinik där hästen behandlats då det oftast inte finns tillräckligt med utrymme där. Det är dessutom så att en ändamålsenlig behandling bör utgå från de normala betingelserna för hästen, exempelvis en kuperad terräng.
Incitamentet att rehabilitera en skadad häst kan också påverkas av villkoren i hästförsäkringarna. För närvarande finns det inte mer än undantagsvis möjlighet att få försäkringsersättning för
rehabiliteringskostnader på häst. I stället är det så att många hästförsäkringar berättigar till ersättning för en häst som efter en skada inte kan användas för det ändamål den var avsedd (t.ex. om den blivit obrukbar för tävlingsverksamhet). Inom hästbranschen pågår för närvarande diskussioner om möjligheten att med rehabiliteringsinsatser minska antalet utslagna hästar. Det har visat sig att många hästar med rätt rehabilitering kan bli så pass återställda att de kan få en fortsatt funktion inom annan verksamhet.
7.3. Yrkesutövare inom veterinärmedicinsk rehabilitering och sjukgymnastik
I och med det ökande intresset för rehabiliteringsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård har behovet av yrkesutövare med kunskaper inom området ökat. Utöver veterinärer med intresse för rehabilitering finns i dag ett tjugotal verksamma humanmedicinskt utbildade sjukgymnaster. Vissa djursjukvårdare har också genom vidareutbildning skaffat sig kunskaper inom området. I detta avsnitt skall vi redogöra för veterinärens, sjukgymnastens och djursjukvårdarens roll i dagens rehabiliteringsverksamhet.
Utanför den etablerade veterinärmedicinens ramar har också alternativa yrkesgrupper vuxit fram. I dag finns ett stort antal kurser och utbildningar som omfattar en eller flera av de behandlingsmetoder som används inom sjukgymnastik. Det är inte ovanligt att sådana yrkesutövare, som ibland har mycket korta och ytliga utbildningar, använder beteckningen sjukgymnast eller fysioterapeut. Särskilt vanligt är detta inom hästsektorn (t.ex. s.k. equiterapeuter).
7.3.1. Veterinärers roll inom djurrehabilitering
I veterinärernas grundutbildning ingår ämnen som är nödvändiga för att förstå hur kroppen fungerar både i friskt och sjukt eller skadat tillstånd, t.ex. anatomi, fysiologi och patofysiologi. Ämnen som är specifika för rehabiliteringsfrågor ingår endast i begränsad omfattning. Rehabilitering inom veterinärmedicin har tidigare varit framförallt strukturellt inriktad, d.v.s. fokuserad på hur de skadade strukturerna skall läka bäst. Numera har man ett mer funktionellt
synsätt, d.v.s. en fokusering på hur den skadade kroppsdelen skall återfå sin funktion.
Veterinärerna är den yrkeskategori som har bäst kunskaper om ett djurs normala funktion och som kan undersöka, diagnostisera och medicinskt behandla ett sjukt eller skadat djur. Veterinärens utbildning ger också kunskaper som behövs för att kunna bedöma djurets behov av rehabilitering. Under konvalescensen kan djuret behöva exempelvis smärtlindring eller anti-inflammatoriska läkemedel utskrivna av en veterinär. Veterinären har ansvaret för djuret även under rehabiliteringsfasen och följer upp och utvärderar rehabiliteringsinsatserna. Veterinärens arbete kompletteras i dag av det arbete som utförs av andra yrkesgrupper, såväl under den medicinska behandlingen som i rehabiliteringsfasen.
7.3.2. Sjukgymnasters roll inom djurrehabilitering
Det ökande intresset för rehabilitering inom djurens hälso- och sjukvård har inneburit att sjukgymnasternas kompetens efterfrågas även inom veterinärmedicinen. Inom djurens hälso- och sjukvård arbetar sjukgymnaster i samråd med veterinärer och djurägare. De gör en funktionsbedömning utifrån djurets rörlighet, koordination, balans och muskelfunktion och utformar en behandlingsplan utifrån djurets rörelsemönster och normala funktionsnivå. Den individuellt anpassade träningen som utgör grunden i behandlingen kompletteras med andra behandlingsmetoder bl.a. massage, stretching och akupunktur.
De kunskaper som sjukgymnaster har genom sin sjukgymnastutbildning kan, efter komplettering med kunskaper inom det veterinärmedicinska området, främst i anatomi, fysiologi , sjukdomslära och etologi, vara till stor nytta inom djurens hälso- och sjukvård. Den tilläggsutbildning i veterinärmedicin som SLU har genomfört på försök hade som syfte att ge sjukgymnaster en bättre möjlighet att modifiera sina behandlingsmetoder så att de kan användas på djur.
7.3.3. Djursjukvårdarnas roll inom djurrehabilitering
Även djursjukvårdare arbetar i dag med rehabilitering vid djursjukhusens rehabiliteringsavdelningar och samarbetar då med såväl veterinärer som sjukgymnaster. Arbetet kan innebära att de genomför träningsprogram som en sjukgymnast eller veterinär har fastställt. Dessa yrkesgrupper kompletterar således varandra och möjliggör ett större patientflöde genom rehabiliteringsavdelningen.
En högskoleutbildad djursjukvårdare har i sin grundutbildning kunskaper i anatomi, fysiologi och patofysiologi som behövs för att kunna utföra behandlingar och bedöma effekterna av en träningssituation, men inte tillräckliga kunskaper för att ställa funktionsdiagnoser och välja åtgärder.
7.3.4. Andra yrkesgrupper
Flera yrkesutövare inom djursektorn har insett potentialen inom den framväxande djurrehabiliteringen och flera kortare utbildningar och kurser inom området anordnas på olika håll i landet. Utbildningarna har sällan någon större förankring i en vetenskaplig grund och uppbär i de allra flesta fall inte något statlig stöd. Många av utbildningarna eller sammanslutningar av yrkesutövare inom ett ämnesområde har utvecklat egna auktorisationssystem som ger eleven rätt att kalla sig exempelvis diplomerad hundmassör etc.
Inom den etablerade veterinärmedicinen är den förhärskande uppfattningen att vissa av dessa yrkesgrupper i och för sig har kunskaper som är lämpliga för arbete med friska djur men att de saknar kompetens för att arbeta med djur i en rehabiliteringssituation. Ett visst samarbete med dessa yrkesutövare anses möjlig i slutfasen av rehabiliteringsprocessen, men då alltid efter utförliga instruktioner och hänvisning från den som har ansvaret för djurets rehabilitering vid exempelvis ett djursjukhus eller en djurklinik.
7.4. Våra slutsatser om rehabilitering och sjukgymnastik inom veterinärmedicinen i framtiden
Rehabilitering och sjukgymnastik är relativt nya ämnesområden inom det veterinärmedicinska området och det är svårt att dra slutsatser om den fortsatta utvecklingen och behovet av utbildning. Utvecklingen har tills nu skett genom att två områden – dels
humanmedicinsk sjukgymnastik och dels veterinärmedicin – har kombinerats. Detta har skett genom samarbete mellan de två yrkeskategorierna sjukgymnast och veterinär. Det råder delade meningar om inom vilket område som utvecklingen skall äga rum i framtiden – om det är ämnet sjukgymnastik som skall breddas till att omfatta även djur eller om det i stället är veterinärmedicinen som skall breddas så att rehabilitering, inklusive sjukgymnastik, ingår som en naturlig del i behandlingen av ett sjukt eller skadat djur.
7.4.1. Behovet av rehabilitering och sjukgymnastik inom veterinärmedicin
Den ökade uppmärksamheten som rehabiliteringens betydelse för ett djurs tillfrisknande efter exempelvis en operation har fått, har inneburit att intresset för ämnet sjukgymnastik inom veterinärmedicin har ökat markant under den senaste tioårsperioden. Det är tydligt att det funktionella synsätt som sjukgymnaster använder behövs som ett komplement till veterinärernas nuvarande kompetens. Samarbetet med sjukgymnaster har tillfört rehabiliteringsarbetet nya metoder och synsätt vilket inneburit att rehabiliteringens betydelse inom området för djurens hälso- och sjukvård blivit tydligare och allt mer efterfrågat.
Alla som till utredningen har framfört sina åsikter i frågan har uttalat att behovet av att utveckla rehabiliteringsområdet inom veterinärmedicin och av att tänka mer funktionellt är stort och ökande. Många djur skulle ges en betydligt bättre skadeprognos om rehabilitering som bygger på ett sjukgymnastiskt synsätt skulle användas inom djurens hälso- och sjukvård. Många har också framfört att sjukgymnastik i framtiden skulle kunna användas även inom andra områden än rehabilitering, främst i skadeförebyggande syfte.
Behovet av utbildad personal inom rehabiliteringssektorn är stort och bristen på personer med kunskaper om djurrehabilitering har bl.a. fått till följd att djurägare vänder sig till yrkesgrupper som har vissa kortare utbildningar, exempelvis s.k. equiterapeuter m.fl. Det förekommer även att veterinärer hänvisar djurägaren till sådana yrkesgrupper. Dessa yrkesgrupper har sällan en veterinärmedicinsk grund för sitt arbete och det finns stora risker för att djur utsätts för felaktiga behandlingar, vilket innebär risker i djurskydds-
hänseende. Även av denna anledning är det viktigt att rehabiliteringsarbetet inom veterinärmedicinen utvecklas.
7.4.2. Utbildningsfrågor
För att skapa bästa möjliga förutsättningar för en fortsatt gynnsam utveckling av rehabilitering och sjukgymnastik inom djurens hälso- och sjukvård behövs såväl veterinärer som sjukgymnaster och djursjukvårdare i rehabiliteringsarbetet. Inom veterinärmedicinen finns såväl medicinska kunskaper som rehabiliteringskunskaper medan det inom sjukgymnastiken finns kunskaper om behandlingsmetoder för att återställa funktionsnedsättningar. Det största problemet är, som vi ser det, att mycket få personer har kunskaper både i veterinärmedicin och i sjukgymnastik eller andra delar av rehabiliteringsområdet.
Vi har konstaterat att det i nuläget finns mycket lite vetenskaplig dokumentation inom det område som skulle kunna betecknas som sjukgymnastik eller rehabilitering för djur. Det är därför inte rimligt att i nuläget föreslå en specifik utbildning helt inriktad på rehabilitering inklusive sjukgymnastik, även om vi tror att det på sikt skulle kunna vara en lösning. Samtidigt är det uppenbart att det redan nu finns ett behov av yrkesutövare som har kunskaper inom såväl veterinärmedicin som sjukgymnastik/rehabilitering. Vi bedömer därför att det skulle vara bra att redan nu möjliggöra för dem som arbetar med rehabiliteringsfrågor att komplettera sina kunskaper.
Högskoleutbildade djursjukvårdare kan redan i dag utföra arbete inom en rehabiliteringsavdelning. Vanligtvis sker detta tillsammans med en veterinär eller en sjukgymnast. Vi anser att en bra lösning skulle vara att erbjuda de som fullgjort djursjukvårdarutbildningen en påbyggnadsutbildning inom rehabilitering för djur. Vidareutbildningar för veterinärer med intresse för rehabiliteringsfrågor skulle också kunna utvecklas och kunskaper hämtas från sjukgymnastiken.
Utbildningen till sjukgymnast är helt inriktad på sjukgymnastik på människor och ger inte de kunskaper i veterinärmedicin som behövs för att kunna vara verksam inom djurens hälso- och sjukvård. Ett antal sjukgymnaster har, genom den tilläggsutbildning som SLU anordnat för sjukgymnaster, kunnat tillägna sig kunskaper i veterinärmedicin som ger dem bättre förutsättningar i
deras arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Tilläggsutbildning ger tillsammans med sjukgymnasternas yrkesutbildning och arbetslivserfarenhet en bra grund för rehabiliteringsarbete inom djurens hälso- och sjukvård och är därför en bra möjlighet för en fortsatt utveckling inom området. På kort sikt kan de sjukgymnaster som erhållit fördjupade kunskaper inom veterinärmedicin således tillgodose behovet av kompetens. Man kan emellertid fråga sig om det på lång sikt är samhällsekonomiskt försvarbart att en yrkesgrupp som från början utbildats för humansjukvårdens behov, efter en kortare tilläggsutbildning, arbetar inom djurens hälso- och sjukvård. Av djurskyddsskäl är det att föredra att en sjukgymnast med fördjupning i veterinärmedicin behandlar djuren än att någon med tveksam utbildningsbakgrund gör det (vilket inte är ovanligt, särskilt inom hästsektorn).
I takt med att området utvecklas och dokumenteras bör en kunskapsbas byggas upp som kan ligga till grund för en särskild utbildning inom djursjukgymnastik, som inte förutsätter en humanmedicinsk utbildning i botten.
7.4.3. Sammanfattning
Rehabiliteringsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård har fått allt större uppmärksamhet under den senaste tioårsperioden. Eftersom veterinärutbildningen endast i begränsad omfattning innehåller undervisning i ämnen som är relevanta för rehabiliteringsfrågor, har kunskaper inom området på senare tid i allt större utsträckning hämtats från humansjukvården, och då framförallt från sjukgymnasterna.
Intresset för sjukgymnasternas funktionella synsätt gör att det finns ett behov av sjukgymnaster inom djurens hälso- och sjukvård. Emellertid är det enligt vår mening inte bra att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård förlitar sig på kompetens från en humanmedicinskt utbildad yrkesgrupp. Det bästa skulle därför enligt vår mening vara att det fanns en särskild utbildning för djursjukgymnaster som vilar på en vetenskaplig grund inom både rehabilitering/sjukgymnastik och veterinärmedicin. Området är emellertid så nytt att en sådan utbildning sannolikt inte skulle kunna anordnas i dag. Efterhand som området utvecklas kommer dock en sådan kompetens som är specifik för djur att byggas upp. Denna kompetens bör enligt vår mening i ett långsiktigt perspektiv
kunna innebära att en särskild utbildning inom rehabilitering för djur anordnas, antingen som en självständig grundutbildning eller som en påbyggnadsutbildning för högskoleutbildade djursjukvårdare.
Vi konstaterar dock att det i nuläget finns ett behov av sjukgymnasternas kunskaper inom djurens hälso- och sjukvård. De har emellertid inte de veterinärmedicinska kunskaper som behövs för att kunna arbeta självständigt och vi föreslår därför att den tilläggsutbildning i veterinärmedicin som tidigare erbjudits sjukgymnaster anordnas enligt den kursplan som SLU har antagit
1
.
Frågan om behörighetsreglering av denna yrkesgrupp tas upp i kapitel 11.
Slutligen anser vi att frågan om humanmedicinskt utbildade sjukgymnasters roll i djurens hälso- och sjukvård liksom frågan om hur utbildningar inom området rehabilitering för djur skall anordnas i framtiden, behöver utvärderas om några år.
1
Beslut 2004-03-24, SLU ua 17.26.1011/04 och 17.26-1012/04.
8. Behovet av en förändrad behörighetsreglering inom området för djurens hälso- och sjukvård
Bedömning: Det finns ett behov av att utvidga och förändra bestämmelser om behörighet m.m. inom området för djurens hälso- och sjukvård. Ett enhetligt regelverk bör eftersträvas för verksamheten inom detta område och därför bör de befintliga bestämmelserna i bl.a. behörighetslagen ersättas av en ny lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
I vårt uppdrag ingår främst att göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djurens hälso- och sjukvård. Vi skall därvid bl.a. bedöma behovet av ytterligare reglerade yrken liksom behovet av bestämmelser om ansvar och delegering, begränsningar i rätten att behandla djur (s.k. kvacksalveribestämmelser), tillsyn och sanktioner. Vi skall också överväga om lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) bör omarbetas till en ny lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I detta kapitel redovisar vi översiktligt de brister som enligt vår mening är förknippade med de regleringar som i dag finns inom området för djurens hälso- och sjukvård.
8.1. Behov av behörighetsreglering av nya yrkesgrupper
De senaste årtiondena har verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård utvecklats mycket snabbt. Den vård som kan erbjudas i dag motsvarar i allt högre grad den nivå som erbjuds inom humanmedicinen. Möjligheterna att utföra mer avancerad vård och djurägarnas efterfrågan gör att verksamheten ställs inför nya krav i fråga om personalens kompetens. Behovet av kunskaper om nya behandlingsmetoder, och av fördjupade kunskaper inom vissa områden ökar behovet av utbildning och ger upphov till nya specialist- och yrkeskategorier inom djurens hälso- och sjukvård.
Behörighetslagen omfattar bara veterinärer trots att många fler yrkesgrupper arbetar med hälso- och sjukvård för djur. En del yrkesgrupper är etablerade sedan länge, exempelvis djursjukvårdare och hovslagare, medan andra, såsom sjukgymnaster, först på senare år blivit verksamma inom detta område. Yrkesgrupperna hovslagare och husdjurstekniker omfattas av en viss form av behörighetsreglering medan exempelvis djursjukvårdaryrket är helt oreglerat (se avsnitt 2.2 och 2.3). För samtliga yrkesgrupper utom veterinärerna innebär detta exempelvis att yrkestitlarna kan användas av vem som helst oavsett vilken formell utbildning som yrkesutövaren har. Så länge personer i dessa yrkesgrupper arbetar tillsammans med en veterinär och inte har något självständigt ansvar för arbetsuppgifterna så orsakar avsaknaden av en behörighetsreglering inga större problem av formell art. Om en yrkesgrupp i stället arbetar självständigt och har arbetsuppgifter som kan innebära risker för det behandlande djuret blir situationen annorlunda eftersom djurägarens behov av att kunna bedöma yrkesutövarens kompetens ökar. Om fler yrken skulle regleras blir det lättare för djurägaren att få information om kompetensnivån hos den som skall behandla djuret. Att ett yrke blir reglerat innebär en slags varudeklaration för att den person som behandlar ett djur har en viss kunskapsnivå.
I dag är arbetet på många smådjursjukhus organiserat så att djursjukvårdare i mycket stor utsträckning sköter kontakterna med djurägaren. Ofta är det djursjukvårdaren som tar emot tidsbeställningar och som alltså gör en första bedömning av djurets tillstånd och behov av vård. Vid besöket på djursjukhuset är det oftast en djursjukvårdare som tar emot djuret och, efter en preliminär bedömning, kanske tar vissa prover, innan veterinären träffar djuret. I samband med vissa åtgärder, exempelvis kastrering av hankatter, är det inte ovanligt att en djursjukvårdare sköter hela hanteringen av djuret utan att en veterinär faktiskt är inblandad.
Arbetet på hästkliniker skiljer sig från det på smådjursjukhuset. Djursjukvårdarna, eller veterinärassistenterna som de ibland kallas, har i sådan verksamhet inte i lika stor utsträckning arbetsuppgifter som utförs utan att veterinären finns tillhands, men det förekommer. En anledning till detta är bl.a. att veterinärerna i mycket större utsträckning åker till djurägaren för att undersöka eller behandla djur. Eftersom gällande bestämmelser om läkemedelsanvändning exempelvis inte medger att djursjukvårdare utför vaccinationer utan att veterinären är närvarande, så kan
vaccinationer på plats hos djuret bara utföras av veterinär. På ett smådjursjukhus kan i stället denna uppgift utföras av en djursjukvårdare så länge veterinär finns ”i huset”.
Djursjukvårdare har alltså i mycket stor utsträckning hand om arbetsuppgifter som ligger inom veterinärens ansvarsområde. Många av arbetsuppgifterna är kvalificerade och kan innebära risker om de utförs felaktigt. Att behörigheten hos en yrkesgrupp med sådana arbetsuppgifter inte är reglerad och det faktum att det därmed inte finns någon garanti för yrkesutövarens kunskaper är en brist i den nuvarande behörighetslagstiftningen inom djurens hälso- och sjukvård.
När det gäller sjukgymnaster och tandläkare anlitas de ofta som specialister inom sitt område vilket innebär att de kompletterar veterinärens kunskaper. Den enskilde djurägaren kommer oftast i kontakt med dessa yrkesutövare efter hänvisning från en veterinär. Eftersom sjukgymnaster och tandläkare inte är reglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård kan det vara svårt såväl för veterinären som för djurägaren att bedöma yrkesutövarens kompetens. Dessa yrkesutövare saknar dessutom i de flesta fall veterinärmedicinsk utbildning.
Hovslagaryrket är som redan angetts delvis reglerat eftersom Djurskyddsmyndigheten kan godkänna hovslagare som har en viss fastställd utbildning. Regleringen innebär att endast hovslagare som uppfyller kraven får kalla sig ”av Djurskyddsmyndigheten certifierad hovslagare” och att godkännandet kan upphävas för den som visat grov oskicklighet. Detta system har emellertid vissa brister. Även om den som anlitar en certifierad hovslagare får en garanti i fråga om yrkesutövarens kompetens så innebär valet av en sådan hovslagare inte någon skillnad i fråga om yrkesutövarens ansvar för sin behandling av djuret. Regleringen har inte heller fått något genomslag i yrkeskåren, troligen beroende på att den inte innebär någon skillnad för den enskilde hovslagarens i fråga om skyldigheter och rättigheter samt ansvar för arbetsuppgifterna.
8.2. Behov av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur
Inom området för djurens hälso- och sjukvård råder etableringsfrihet. I huvudsak är det alltså tillåtet för var och en att behandla djur. Emellertid är denna rätt begränsad av regler i såväl behörig-
hetslagen som i djurskyddslagen (1988:534). Att bestämmelserna finns i olika lagar har motiverats med att de delvis har olika adressater. De begränsningar som finns motiveras av framförallt smittskydds- och djurskyddsaspekter. Den ena begränsningen gäller behandling av smittsamma djursjukdomar som ju kan innebära risker för smittskyddet och den andra begränsningen gäller operativa ingrepp och injektioner, behandlingar som ofta är förenade med särskilda risker för djuret.
Arbetsuppgifter som omfattas av dessa bestämmelser skall utföras av veterinär och kan i princip inte överlåtas till någon annan. Vi har i vår översyn identifierat två problem med dessa bestämmelser, nämligen dels att de kan vara alltför begränsande i fråga om möjligheten att låta annan kompetent personal utföra vissa arbetsuppgifter efter delegering, samt dels att de inte på ett tillräckligt sätt skyddar djur från mindre seriösa behandlare.
I fråga om möjligheten att låta andra yrkesutövare än veterinärer utföra vissa uppgifter som enligt djurskyddslagen är förbehållna veterinärer så kan det konstateras att det i dag förekommer att personer som inte är veterinärer ger injektioner till djur och även utför mindre operativa ingrepp. Vissa av dessa behandlingar sker med stöd av något av undantagen i djurskyddsförordningen (1988:539) medan andra ingrepp uppenbart inte står i överensstämmelse med djurskyddslagstiftningen. Exempel som ofta nämnts för oss är kastrering av hankatt och olika tandingrepp som ofta ingår i en djursjukvårdares arbetsuppgifter. De flesta djursjukhus och djurkliniker har visserligen egna krav på vilken kompetens som personalen skall ha för att utföra ingreppen och det finns kanske i de flesta fall inte anledning att ifrågasätta att de som utför behandlingarna verkligen har tillräckliga kunskaper för sina arbetsuppgifter. Emellertid är det en brist att de nuvarande regleringarna inom området för djurens hälso- och sjukvård inte gör det möjligt att, utan att åsidosätta djurskyddslagens regler, överlåta vissa arbetsuppgifter till kompetent personal.
En del av de yrkesutövare som, utan att vara veterinär, arbetar inom området för djurens hälso- och sjukvård, har kanske tillräcklig kompetens för att utföra vissa av de behandlingar som för närvarande bara får utföras av veterinärerna. Det kan därför ifrågasättas om det är rimligt att dessa yrkesutövare omfattas av samma begränsningar som den som inte har någon adekvat utbildning alls. De djurskyddsskäl som har anförts som motiv till begränsningarna är ju inte på samma sätt relevanta när det handlar
om yrkesutövare som har viss kompetens. Det är inte heller alltid ändamålsenligt att inte kunna ta tillvara på den kompetens som faktiskt finns i verksamheten. Bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur borde i stället vara utformade så att dessa arbetsuppgifter förbehålls dem som genom utbildning och praktisk erfarenhet har tillräcklig kompetens för uppgiften. Möjligheten att förändra bestämmelserna har ett samband med frågan om fler yrkesgrupper skall regleras eftersom det är lättare att fastställa vilka som skall få utföra behandlingar genom att hänvisa till ett reglerat yrke. Genom att exempelvis reglera djursjukvårdaryrket blir kompetensen hos den som tillhör denna yrkesgrupp fastställd och det kan då lättare avgöras om denna kategori yrkesutövare har tillräcklig kompetens för att utföra en särskilt riskfylld arbetsuppgift. Om yrket inte är reglerat är det svårare att definiera vilka som kan tänkas ha tillräcklig kompetens för uppgiften.
Utanför den etablerade veterinärmedicinen finns en stor grupp av yrkesutövare som använder s.k. alternativa behandlingsmetoder (se avsnitt 8.5). Det finns också en grupp yrkesutövare som, helt utan utbildning eller med bristfällig sådan, idkar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård utan att ha någon kontakt med veterinärer. En del av dessa utför behandlingar som också veterinärer utför. Ett exempel är olika former av tandingrepp på häst som utförs av s.k. hästtandläkare. I många olika sammanhang har problem med sådan yrkesutövning och behovet av skärpta regler för sådana yrkesutövare påpekats. Framförallt anses möjligheten att göra dessa behandlare ansvariga för de behandlingar de utför vara allt för dålig. I stället är det i de flesta fall djurägaren som får ta ansvar för följderna av felaktiga behandlingar.
Enligt våra direktiv skall vi också överväga behovet av att föra in bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur i behörighetsregleringen. Problemen med de begränsningar i rätten att behandla djur som finns i dag är att bestämmelserna inte är samlade i en författning, att de i vissa avseenden upplevs som otillräckliga och svåra att praktiskt tillämpa och att det inte är möjligt att i någon större utsträckning göra åtskillnad mellan personer med olika kompetensnivåer.
8.3. Behov av bestämmelser om yrkesutövares skyldigheter och ansvar
För närvarande finns inga generella bestämmelser om vilka skyldigheter som åvilar den som är yrkesverksam inom djurens hälso- och sjukvård. Djurskyddslagen innehåller visserligen t.ex. bestämmelser om hur djur skall behandlas men dessa riktar sig främst till djurägaren. För veterinärer finns emellertid författningsreglerade skyldigheter. Veterinärerna är bl.a. skyldiga att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, att föra journal samt att anmäla smittsamma djursjukdomar och fall där djurskyddslagen inte iakttas. Veterinärer som inte iakttar sina skyldigheter kan åläggas disciplinansvar och fråntas förskrivningsrätten för läkemedel samt i allvarliga fall mista sin legitimation. När det gäller tystnadsplikt omfattas såväl veterinärer som annan personal i allmän tjänst av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100). I enskild verksamhet omfattas emellertid endast veterinärer av tystnadsplikt (9 § behörighetslagen). Även om många arbetsgivare har regler om tystnadsplikt så finns det inga lagfästa bestämmelser om detta för andra yrkesgrupper.
Även om det, till skillnad från vad som gäller för hälso- och sjukvårdspersonalen, enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS), inte uttryckligen sägs i behörighetslagen så är det självklart så att en veterinär har ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter. Då andra yrkesgrupper som arbetar tillsammans med veterinärerna inte omfattas av behörighetslagen eller av annan reglering, är det emellertid inte självklart att sådana yrkesutövare har ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Visserligen kan de ha ett ansvar utifrån exempelvis straffrättsliga eller skadeståndsrättsliga regler, men inte i den form som behörighetslagen lägger ett ansvar på veterinärerna. I stället anses det allmänt vara så att veterinären även ansvarar för arbetsuppgifter som utförs av annan personal som arbetar i veterinärens verksamhet eller som på annat sätt samarbetar med veterinären. Eftersom det på många veterinära arbetsplatser arbetar ett stort antal personer som inte är veterinärer, innebär det att många veterinärer får ta ansvar för många arbetsuppgifter som han eller hon inte själv utför. Frågan om en veterinär överlåter en arbetsuppgift till en annan yrkesutövare blir därför alltid avhängig om veterinären är beredd att ta ansvar för hur personen utför arbetsuppgiften. Även detta problem har samband med frågan om
fler yrkesgrupper bör regleras. Om fler yrkesgrupper regleras inom djurens hälso- och sjukvård så att en viss yrkestitel alltid innebär en garanti för viss kompetens skulle dessa bedömningar bli mycket enklare. Om dessa yrkesgrupper dessutom fick ett eget ansvar för de arbetsuppgifter som ligger inom det egna kompetensområdet skulle arbetet inom djurens hälso- och sjukvård kunna bedrivas mer effektivt och kanske också säkrare ur djurskyddssynpunkt.
I nuvarande behörighetsregleringar finns heller inga generella bestämmelser om möjligheten för en veterinär att delegera arbetsuppgifter eller om vad som händer i ansvarsfrågan när en arbetsuppgift delegeras. Det finns visserligen några specifika möjligheter att delegera uppgifter (se avsnitt 2.5) men inte heller i sådana situationer har frågan om ansvaret för arbetsuppgiften reglerats. Ett exempel är veterinärers möjlighet att delegera arbetsuppgifter till annan personal eller till djurhållare som genomgått viss utbildning enligt de s.k. C15-föreskrifterna
1
. Vid sådan delegering har veterinären en skyldighet att ge instruktioner och att övervaka läkemedelsanvändningen, sjukdomsläget och djurskyddsfrågor medan den som har mottagit uppdraget har en skyldighet att följa veterinärens instruktioner. När det gäller operativa ingrepp finns i förarbetena till bestämmelsen uttalanden av innebörden att sådana ingrepp inte alls kan delegeras, medan en behandling som faller under begreppet ”annan behandling som kan orsaka ett inte obetydligt lidande” kan överlåtas till annan. Det finns dock inga bestämmelser om hur delegeringen skall gå till och inte heller om eller hur ansvaret för åtgärden i så fall övergår till den som mottar delegeringen. Det är således oklart i vilken utsträckning veterinären har kvar ansvaret för en arbetsuppgift som har delegerats till någon annan. Eftersom inga andra yrkesgrupper än veterinärerna har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter har avsaknaden av regler om delegering inte haft så stor betydelse. Om fler yrkesgrupper skulle komma att regleras ökar betydelsen av bestämmelser om möjligheten att delegera arbetsuppgifter och om ansvaret för arbetsuppgiften i en sådan situation. Som ovan nämnts finns det inga bestämmelser om skyldigheter för andra än veterinärer som arbetar inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att det exempelvis inte är reglerat hur journaler skall föras om en arbetsuppgift har delegerats
1
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och
tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.
till någon som inte är veterinär. Särskilt om den som utför behandlingen har en kompetens som kompletterar veterinärens kunskaper (exempelvis en tandläkare) framstår veterinärens formella skyldighet att föra journal som något svårhanterlig.
8.4. Förekomsten av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom området för djurens hälso- och sjukvård
Veterinärerna har länge varit den enda yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård med en särskild utbildning och har genom denna haft en gedigen och heltäckande kunskap om djur och deras hälsa. Utvecklingen inom veterinärmedicin sker emellertid allt snabbare och nya metoder för diagnos och behandling tillkommer ständigt vilket innebär att det inte längre finns någon möjlighet för den enskilde veterinären att behärska alla områden. Med tiden har behovet av fördjupad kunskap och specialisering ökat och gett upphov till möjligheten för veterinärer att specialisera sig inom vissa områden. Den allt mer avancerade vård som erbjuds sjuka och skadade djur ställer dock krav på en kompetens som inte alltid finns hos veterinärerna. Nya behandlingsmetoder hämtas från humansjukvården och kompetens tillförs därför i viss utsträckning genom att yrkesutövare inom humansjukvården anlitas inom djurens hälso- och sjukvård. Det är framförallt inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering som detta mönster är tydligt. Även om ämnena ingår i veterinärutbildningen så finns det inte någon möjlighet för veterinärkåren att möta djurägarnas efterfrågan inom dessa områden. Många djursjukhus och djurkliniker samarbetar med eller anställer därför sjukgymnaster och tandvårdspersonal med humanmedicinsk utbildning. Även andra yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning arbetar inom djurens hälso- och sjukvård, exempelvis biomedicinska analytiker och sjuksköterskor.
Att humanmedicinska yrkesgrupper på detta sätt tillför kompetens inom djurens hälso- och sjukvård medför emellertid vissa problem. Personer i dessa yrkesgrupper har mycket goda kunskaper inom sitt specifika område men saknar i de flesta fall utbildning inom veterinärmedicin. En tandläkare med humanmedicinsk utbildning har kunskaper i att behandla olika tandproblem på människor, kunskap som kan överföras så att den
kan användas vid behandling av djurs tänder. Emellertid behöver en tandläkare kunskap om de skillnader och likheter som finns mellan djurs och människors tänder, vilket de oftast saknar. En stor skillnad mellan behandling av djurs och människors tandproblem är också att djur nästan uteslutande behandlas under allmän bedövning. Tandläkare har inte kompetens för att söva vare sig människor eller djur. Det förhållandet att, på samma sätt som beskrivits under avsnitt 8.2, en tandläkares behandling av djur dessutom i många fall står i strid med djurskyddslagen gör att det är angeläget att förändra situationen för de humanmedicinskt utbildade yrkesutövarna inom djurens hälso- och sjukvård.
Ett annat problem är detsamma som för andra oreglerade yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård, nämligen avsaknaden av ett eget ansvar för arbetsuppgifterna. De yrkesgrupper som det nu är frågan om är visserligen reglerade enligt LYHS och omfattas i denna lag av regler om ansvar och disciplinåtgärder. När exempelvis en legitimerad tandläkare arbetar inom djurens hälso- och sjukvård omfattas denne emellertid inte av LYHS eftersom den lagen bara är tillämplig på arbete inom hälso- och sjukvården. Tandläkaren står därför inte under någon tillsyn och har inget formellt ansvar för sina arbetsuppgifter. Den som får bära ansvar för eventuella felbehandlingar är möjligtvis den veterinär som har hänvisat djurägaren till tandläkaren, trots att veterinären själv inte behärskar tandläkarens behandlingsmetoder och inte kan bedöma kvalitén på dennes arbete. Att LYHS inte gäller inom djurens hälso- och sjukvård innebär också att varken sjukgymnast eller tandläkare är skyddade yrkestitlar inom detta område. Det är således helt fritt att använda titlar som hästtandläkare eller hästsjukgymnast även om man inte har någon relevant utbildning.
Ett samband med dessa frågor har också frågan om det är lämpligt att kompetens på detta sätt hämtas från humansjukvården eller om kompetensen bör byggas upp genom nya eller utökade utbildningar inom området för djurens hälso- och sjukvård.
8.5. Reglering av alternativmedicinska yrkesutövares verksamhet
Precis som inom humanmedicinen finns i dag ett stort antal alternativa behandlingsmetoder för djur. Dessa metoder kännetecknas av att de för närvarande saknar vetenskapligt påvisad effekt.
Nyligen gjordes en utredning av sådana metoder på djur
2
. I betänkandet konstaterade man att förekomsten av alternativa behandlingsmetoder är positiv i det att sådana metoder kan utgöra en annan behandlingsmöjlighet än den som kan erbjudas inom den etablerade veterinärmedicinen. Så utgör exempelvis sjukgymnastik, massage och akupunktur som i betänkandet klassas som alternativa behandlingsmetoder redan i dag ett komplement till traditionell verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Samtidigt konstateras i betänkandet att det finns stora risker förknippade med alternativmedicinska behandlingar vilket främst beror på brister i utövarnas kunskaper. I betänkandet föreslogs en rad åtgärder för att förbättra djurskyddet i samband med att djur behandlas med alternativa behandlingsmetoder. Av förslagen har endast några ändringar i djurskyddslagen genomförts. Emellertid har i många olika sammanhang påpekats problem framförallt i fråga om sådana yrkesutövares kunskaper. Enligt våra direktiv skall vi överväga bl.a. om det inom det alternativmedicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering.
8.6. Behovet av tillsyn och bestämmelser om disciplinära åtgärder
Att yrkesgrupper inte är behörighetsreglerade och att många yrkesutövare därför inte har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter innebär också att de i sin yrkesutövning inte blir föremål för tillsyn på samma sätt som veterinärerna. I en del fall kan samhällets kontroll visserligen utövas genom ingripanden mot den ansvarige veterinären men i många fall kan dessa förhållanden innebära att ingen kan hållas formellt ansvarig för exempelvis en felbehandling.
En behörighetsreglering som ger utrymme för fler reglerade yrkesgrupper och tydigare ansvars- och delegeringsbestämmelser bör för att bli effektiv också åtföljas av regler om tillsyn och möjligheter att vidta disciplinära åtgärder vid misskötsamhet. Det naturligaste skulle vara att alla veterinärmedicinska åtgärder på djur kom att falla under en tillsynsmyndighet och under en ansvarsnämnd oavsett vilken yrkesutövare som utfört åtgärden.
2
Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur, SOU 2001:16).
8.7. Hanteringen av utländska yrkesutövares rätt att utöva yrke i Sverige
Behovet av en tydlig och utvecklad behörighetsreglering har ökat efter Sveriges medlemskap i EU. Inom gemenskapen finns bestämmelser om ömsesidigt erkännande av yrkeskompetens (se avsnitt 5.2.1), vilka bygger på principen att den som tillåts att utöva ett visst yrke i sitt hemland enligt detta lands lagar, också skall ha rätt att utöva motsvarande yrke i en annan medlemsstat. Detta innebär att när ett yrke regleras i Sverige så måste bestämmelser införas som säkerställer att andra EU medborgare kan utnyttja sin rätt att utöva det reglerade yrket i Sverige.
Särskilt när det gäller regleringen av yrkesgrupperna hovslagare och husdjurstekniker är det tveksamt om den nuvarande lagstiftningen är tillräckligt tydlig eftersom det inte framgår av denna vilka utländska utbildningar som kan tänkas svara mot de svenska kraven.
8.8. Sammanfattning
Vår översyn av den veterinära behörighetslagstiftningen har visat att det finns behov av förändringar i flera avseenden. Behovet av förändringar beror i stor utsträckning på att veterinärerna i dag inte är den enda yrkesgrupp som arbetar med djurens hälso- och sjukvård. I stället har allt fler yrkesgrupper etablerat sig, både inom den etablerade veterinärmedicinen och inom s.k. alternativmedicin. Således har frågor om reglering av dessa yrkesgrupper samt om begränsningar i rätten att behandla djur uppkommit, liksom behovet av bestämmelser som reglerar ansvar och möjligheten att delegera arbetsuppgifter, men även om tillsyn över yrkesutövarna och sanktioner vid fel i yrkesutövningen.
Våra överväganden om hur dessa förändringar skall kunna genomföras kommer vi att redovisa i de följande kapitlen. Redan nu kan vi dock konstatera att de brister som behöver åtgärdas inte bara rör yrkesgruppen veterinärer. Istället är det förändringar som rör i princip alla som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Det är därför inte tillräckligt att bara göra vissa förändringar i veterinärernas behörighetslagstiftning. Vi har övervägt möjligheten att komplettera denna lag med bestämmelser i en ny lag som bl.a. reglerar andra yrkesgrupper. Emellertid anser
vi att samarbetet mellan veterinärer och andra yrkesgrupper är sådant att det i stället är lämpligare att regleringen omfattar alla yrkesgrupper som skall regleras. Vi anser att det krävs så omfattande förändringar av behörighetslagen att det i stället är bättre att skapa en helt ny lag som reglerar yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Detta är därför vår utgångspunkt i våra fortsatta överväganden.
9. Utgångspunkter för en reglering av yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård
Förslag: En ny lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård införs. Den skall ha som syfte att uppnå det övergripande målet för djurens hälso- och sjukvård, ett gott djurhälsotillstånd. Lagen skall också ha som syfte att bidra till att samhällets krav på ett gott djurskydd, ett gott smittskydd och säkra livsmedel uppnås. Lagen skall innehålla bestämmelser om reglering av yrkesgrupper, och om rättigheter, skyldigheter och ansvar för yrkesutövare som tillhör en sådan grupp, samt om tillsyn över dessa yrkesutövare och om disciplinåtgärder. Legitimation skall vara det främsta behörighetsbeviset men även andra behörighetsregleringar införs. Vid bedömningen av om en yrkesgrupp skall omfattas av en behörighetsreglering skall yrkesrollens innehåll, utbildningens nivå och internationella förhållanden vara de främsta kriterierna.
Vår översyn av bestämmelser om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård visar att det finns flera områden där nuvarande reglering upplevs som otillräcklig och där det kan behövas förändringar. Innan vi kan gå in på hur de olika problemen kan lösas måste vi emellertid fastställa vad som är syftet med de bestämmelser som vi har gått igenom, dvs. vilka överväganden som har gjorts i fråga om behovet av bestämmelser om vem som får utföra behandlingar m.m. på djur.
I lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) anges inget syfte med lagstiftningen och detta har inte heller kommit till klart uttryck i förarbetena. Varför man har ansett det nödvändigt att införa en behörighetsreglering för veterinärer kan således inte utläsas där. I samband med den ursprungliga behörighetslagens
1
tillkomst angavs att man ansåg att
1
Lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket, m.m.
veterinäryrket borde regleras på samma sätt som läkaryrket. Det förefaller emellertid inte troligt att det är samma motiv som ligger bakom de båda lagstiftningarna. När det gäller läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal är det patientsäkerheten som är det avgörande kriteriet för behörighetsregleringen. Visserligen kan säkerheten i vården av djuret vara ett motiv för en reglering av veterinäryrket, men säkerligen inte det avgörande.
En reglering av yrkesverksamhet och av yrkesgrupper inom ett visst område har ofta stor betydelse för möjligheten att uppfylla samhällets mål för verksamhet inom området. I detta avsnitt skall vi därför analysera de mål som samhället har satt upp för den verksamhet som veterinärer bedriver. Vi skall också formulera utgångspunkterna för våra fortsatta ställningstaganden om hur en reglering av yrkesverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård bör se ut i framtiden.
9.1. De övergripande målen för veterinär verksamhet
Samhällets mer övergripande mål för den veterinära verksamheten har bl.a. kommit till uttryck i riksdagens beslut om distriktsveterinärorganisationen
2
. Staten har enligt propositionen det yttersta ansvaret för att det i hela landet finns ett väl fungerande veterinärväsende som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfredsställande veterinär service i hela landet. Dessa mål har sedan preciserats i bl.a. 2005 års regleringsbrev för Statens Jordbruksverk. Med begreppet veterinär verksamhet avser vi verksamhet inom alla de områden där veterinärer utför arbetsuppgifter. Eftersom veterinärerna har arbetsuppgifter inom flera olika områden som hanteras av flera olika myndigheter är det svårt att få någon samlad bild av vilka mål som samhället har satt upp för den veterinära verksamheten. Veterinärernas arbete berör för det första i princip hela livsmedelskedjan, Från jord till bord. Veterinärer har således arbetsuppgifter inom avel, inom förebyggande djurhälsovård, inom djursjukvård, inom smittskydd, inom slakterinäringen, livsmedelsproduktionen och slutligen i import- och exportsammanhang. Veterinärerna har dessutom arbetsuppgifter som ligger utanför livsmedelskedjan, nämligen inom hälso- och sjukvård för
2
Prop. 1993/94:150, bet 1993/94:JoU32, rsk 1993/94:403.
sällskapsdjur och hästar som inte är avsedda för livsmedelsproduktion och inom tävlingsverksamhet med djur.
För vissa av de områden som angetts ovan har tydliga mål formulerats i lagstiftningsärenden. Inom andra områden har målen främst kommit till uttryck i beslut om finansiering av olika verksamheter. I statsbudgeten och myndigheternas regleringsbrev anges varje år målen för den statliga verksamheten inom olika politikområden. Den gemensamma nämnaren för den verksamhet som veterinärer bedriver är naturligtvis att verksamheten på något sätt innebär direkt eller indirekt hantering av djur. Det politikområde som har störst betydelse för veterinär verksamhet är därför djurpolitiken. I budgetpropositionen för år 2005
3
anges att målet
för politiken är bl.a. ett gott djurskydd och ett gott djurhälsotillstånd bland djur i människans tjänst. Inom politikområdet ingår bl.a. djurhälsa, smittskydd och djurskydd. Även livsmedelspolitiken har betydelse för veterinär verksamhet och målet för denna politik är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livsmedelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan
4
. Av betydelse för veterinärernas verksamhet är då främst målsättningen att konsumenterna skall kunna lita på att livsmedlen är säkra. Målformuleringarna för olika delområden inom djurpolitiken och livsmedelspolitiken är ofta överlappande.
9.1.1. Ett gott djurhälsotillstånd
Ett viktigt mål för djurpolitiken är ett gott djurhälsotillstånd hos våra djur. Djurs hälsotillstånd är beroende av många faktorer. Av stor betydelse är förebyggande åtgärder inom bl.a. stall- och betesmiljö, foderkvalitet, avel och smittskydd. Att det finns en fungerande hälso- och sjukvård när djur skadas eller blir sjuka är också av stor betydelse för djurs hälsotillstånd.
Ansvaret för djurens hälsa har i första hand djurägaren, vilket framgår av djurskyddslagen (1988:534). Djurägaren skall se till att djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Djurägaren skall även se till att djuret får vård eller att andra åtgärder vidtas när djuret visar tecken på ohälsa. Anledningen till att det primära ansvaret för djurhälsan har lagts på djurägaren är att det anses naturligt att det ligger i varje djurägares intresse att sörja
3
Prop. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 5.4.
4
Prop. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 6.5.
för djurens välbefinnande. En god djurhälsa kan t.ex. inom animalieproduktionen vara av avgörande betydelse för ett företags ekonomi. Kostnaderna för hälso- och sjukvård för djuren, som är en del av företagets produktionskostnader, är ofta små i jämförelse med de kostnader som kan drabba den enskilde i samband med utbrott av sjukdomar som kan orsaka stora produktionsstörningar. Att investera i en god hälso- och sjukvård för sina djur bidrar till att upprätthålla en god djurhälsa och minskar riskerna för produktionsbortfall.
Det är uppenbart att veterinärernas arbete har stor betydelse för att samhällets mål om ett gott djurhälsotillstånd skall kunna uppnås, även om veterinärernas ansvar för detta inte framgår av behörighetslagen. En stor del av veterinärers verksamhet ligger emellertid inom området för djurens hälso- och sjukvård. Någon vedertagen definition av begreppet finns inte, och vi återkommer till detta nedan (avsnitt 9.3.1).
Motsvarande område på humansidan definieras i hälso- och sjukvårdslagen (se avsnitt 6.1.1) där också målen för verksamheten, en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, anges. För djurens hälso- och sjukvård finns ingen motsvarande författning varför målen för denna verksamhet får sökas på annat håll. Betydelsen av en god hälso- och sjukvård för djur har bl.a. diskuterats i samband med riksdagens beslut år 1982 om organisation och finansiering av djurens hälso- och sjukvård m.m.
5
. I propositionen anges att djurens hälso- och sjukvård primärt skall syfta till att främja och upprätthålla ett gott hälsotillstånd hos djuren och därigenom skapa möjligheter till en god funktion och produktion, varvid såväl djurskydds- och produktionsekonomiska aspekter som sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa skall beaktas. Till statens ansvar för djurens hälsa hör framförallt att stifta lagar och utöva tillsyn över dessa. I samband med riksdagens hantering av ovan nämnda proposition, påpekas att konsumenterna har berättigade krav på tillgång till livsmedel av hög kvalitet till ett rimligt pris och att djurens hälsa och därmed djurens hälso- och sjukvård i detta sammanhang har ett betydande samhällsintresse. Staten har därför även påtagit sig ett visst ekonomiskt ansvar för djurens hälsa. För att tillgodose allmänna samhällsintressen svarar staten för vissa kostnader förknippade med förebyggande hälsovård
5
Prop. 1981/82:122, bet. 1981/82:JoU31, rskr: 261.
och med bekämpning av allmänfarliga smittsamma djursjukdomar samt för vissa kostnader som är nödvändiga för att kunna upprätthålla en tillfredsställande hälso- och sjukvård för alla djur i hela landet (distriktsveterinärorganisationen).
9.1.2. Ett gott djurskydd
Ett annat mål som anges för djurpolitiken är ett gott djurskydd. Detta mål har bl.a. kommit till uttryck i samband med djurskyddslagens tillkomst.
6
Man kan kanske ifrågasätta om detta är ett
självständigt mål eftersom ett gott djurskydd, exempelvis en djurhållning i enlighet med djurskyddslagens krav, är mycket viktigt i strävan att upprätthålla ett gott djurhälsotillstånd. Emellertid finns det också etiska aspekter av djurskydd. Djur är levande och kännande varelser som är en naturlig del av vårt samhälle och till trivsel och nytta i samspelet med människan. Det anses därför viktigt att vi värnar om djuren och inte utsätter dem för onödigt lidande.
Ansvaret för hur djur sköts har varje enskild människa som har djur i sin vård. I förarbetena till djurskyddslagen anges att statens ansvar för djurskyddet är normgivning och tillsyn. Lagstiftning om djurskydd innehåller bestämmelser som syftar till att djuren skall hållas på ett sätt som är anpassat till djurens behov i så hög grad som möjligt och så att de inte utsätts för onödigt lidande. Tillsynen skall innebära kontroll av att djurskyddslagstiftningen efterlevs men skall även ta sikte på information och rådgivning.
Den veterinära verksamheten har stor betydelse för att samhällets mål om ett gott djurskydd skall kunna uppnås. Veterinärernas unika kunskaper om djur gör att de har mycket goda möjligheter att bedöma om hanteringen av djur står i överensstämmelse med ett gott djurskydd. Veterinärens roll och skyldigheter i djurskyddsarbetet har också utvecklats under de senaste decennierna. Utöver länsveterinärernas samordnande uppgifter inom djurskyddstillsynen har numera alla veterinärer en skyldighet att anmäla om han eller hon i sin yrkesutövning finner anledning anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med djurskyddslagstiftningen. När det gäller verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård så har djurskyddsaspekten kommit till uttryck på flera sätt. Exempelvis har ett motiv till att reglera vissa yrkes-
6
grupper, exempelvis hovslagare varit just djurskyddsskäl
7
. Att veterinärer skall utföra sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär också ett skydd för djuren. Allt detta har betydelse för att ett gott djurhälsotillstånd skall kunna upprätthållas.
9.1.3. Säkra livsmedel
Ett mål för livsmedelspolitiken är att konsumenternas berättigade krav på säkra livsmedel av god kvalité tillgodoses. För att kunna uppnå detta mål är det viktigt att animaliska livsmedel är kontrollerade i fråga om hygien och smitta samt restsubstanser av läkemedel och fodertillsatser. Livsmedelspolitiken styrs numera till mycket stor del av besluten inom EU. Gemenskapspolitiken inom detta område syftar till att åstadkomma säkra och hälsosamma produkter. En viktig princip för gemenskapslagstiftningen är att ansvaret för att dessa krav uppfylls ligger på producenterna i varje led av livsmedelskedjan, ända från fodertillverkaren via djurhållaren, slakteriet, bearbetningsindustrin, till distributören. Staten har till uppgift att besluta om föreskrifter och kontrollera att dessa efterlevs.
Att våra livsmedel är säkra har betydelse för folkhälsan. Säkra livsmedel innebär livsmedel som är fria från smittämnen och restsubstanser från exempelvis läkemedel. Det är därför av stor betydelse att läkemedel till djur används på ett optimalt sätt och att eventuella restsubstanser kontrolleras. Inom detta område har veterinärerna en viktig roll för att samhällets mål skall kunna uppfyllas. Med framstegen inom veterinärmedicin har internationellt följt en ökad användning av läkemedel för att bota sjukdomar men också av andra preparat för att påverka tillväxt och andra egenskaper hos djuren. Rester av läkemedel och andra kemiska produkter i animaliska livsmedel kan emellertid innebära risker för människors hälsa och medvetenheten kring dessa problem har ökat på senare år både i Sverige och internationellt. Även risken för spridning av antibiotikaresistenta bakterier från djur via livsmedel till människa har de senaste åren fått ökad uppmärksamhet.
I Sverige är det inte tillåtet att tillföra djur preparat som har till syfte att påverka djurets tillväxt eller egenskaper. När det gäller
7
antibiotikabehandling införde Sverige redan 1986, som ett av de första länderna i världen, ett förbud mot antibiotika som generell fodertillsats
8
. Även internationellt har åtgärder för att minska användningen av antibiotika inom jordbruket hög prioritet bl.a. har EU beslutat om ett motsvarande förbud fr.o.m. år 2006 samtidigt som WHO betonar vikten av att vidta åtgärder för att minska risken för utebliven effekt av antibiotikabehandling för såväl människor som djur. Det finns sedan en lång tid tillbaka en strävan att minimera tillförsel av läkemedel i djurens hälso- och sjukvård. Inom EU har exempelvis på senare år en harmonisering skett beträffande de s.k. MRL värdena (Maximum Residue Levels, högsta tillåtna halt av restsubstanser). Dessa värden ligger till grund för karenstider, d.v.s. den tid som skall förflyta från det att ett djur har tillförts ett läkemedel till dess att djurets kött, mjölk eller ägg får användas som livsmedel.
9.1.4. Ett gott smittskydd
En annan viktig del i strävan att uppnå en god djurhälsa är ett gott smittskydd. Ett gott smittskydd har också betydelse för folkhälsan eftersom vissa sjukdomar och smittämnen kan överföras till människor, antingen direkt från djur till människa eller via animaliska produkter. Den veterinära verksamheten kan bidra till att bibehålla och om möjligt förbättra Sveriges gynnsamma situation vad gäller allvarliga smittsamma sjukdomar bland djuren. De mål som finns för detta arbete har kommit till uttryck bl.a. i epizootilagen och i zoonoslagen, i regler om införsel av djur till Sverige samt i regleringsbreven för år 2005 för såväl Jordbruksverket som Statens veterinärmedicinska anstalt.
En god beredskap mot smittsamma sjukdomar och förebyggande och bekämpande åtgärder mot sådana sjukdomar utgör ett sådant allmänt samhällsintresse som staten har ansvar för. Utöver lagstiftning och tillsyn har staten också ett ekonomsikt ansvar för de kostnader som uppstår i samband med förebyggande åtgärder och bekämpning av smittsamma sjukdomar. Emellertid har näringen också nytta av sådana insatser, varför de kontroll- och bekämpningsprogram som finns för olika sjukdomar i genomsnitt finansieras till hälften av staten och till hälften av näringen
9
.
8
4 § lagen (1985:295) om foder.
9
Prop. 2004/05:1 utg.omr. 23 avsnitt 5.8.4.
Den veterinära verksamheten har ett stort ansvar och en stor betydelse för smittskyddsfrågor och i ett historiskt perspektiv har veterinärernas kanske viktigaste uppgift varit att diagnostisera och bekämpa allvarliga smittsamma sjukdomar hos djur. Sådana sjukdomar orsakar mycket lidande hos drabbade djur och utgör i många fall ett allvarligt hot mot djurens hälsa. På grund av hög smittsamhet och hög dödlighet kan utbrott av smittsamma sjukdomar vara mycket kostsamma för den enskilde djurägaren. Även för samhället i stort kan utbrott av epizootier ge svåra och omfattande ekonomiska konsekvenser.
Hanteringen av djur som misstänks eller konstateras vara smittade av allvarliga smittsamma sjukdomar är strikt reglerad och Sverige har en stark tradition när det gäller bekämpningen av allvarliga zoonoser (djursjukdomar som kan spridas till människor) exempelvis är rabies hos hund samt tuberkulos och brucellos hos nötkreatur utrotade i landet. Tack vare det geografiska läget samt omfattande kontroller och bekämpning har Sverige också ett unikt gott läge när det gäller salmonellainfektioner hos djur. Bekämpning och utrotande av zoonoser har stor betydelse inte bara för djurens hälsa utan också för människors hälsa då det innebär att risken för smitta minskas drastiskt. Risken för människor att smittas av exempelvis salmonellabakterier i Sverige är mycket liten (endast 10 till 15 % av landets salmonellafall hos människa beror på smitta inom landet). Sverige är också det enda EU land som inte har haft något fall av BSE (galna kosjukan) som först konstaterades i Storbritannien. En annan allvarlig zoonos som har fått stor uppmärksamhet på senare tid är fågelinfluensan i Sydostasien.
Arbetet med att upprätthålla smittskyddsarbetet i Sverige har emellertid blivit mer komplicerat efter Sveriges EU-inträde då principen om den fria rörligheten försvårar kontrollmöjligheterna. Det ökar risken för att djur som bär på smittsamma sjukdomar förs in i Sverige och att den gynnsamma situation som Sverige har när det gäller smittsamma sjukdomar hos djur försämras. Det veterinära smittskyddsarbetet har därför mycket stor betydelse för djurens hälsotillstånd även i framtiden.
9.1.5. Våra slutsatser
Sammanfattningsvis anser vi att det övergripande målet för den veterinära verksamheten är ett gott djurhälsotillstånd. Av stor betydelse för att kunna uppnå detta mål är en djurhållning i enlighet med djurskyddslagens krav, liksom ett gott smittskydd. För att uppnå målen med livsmedelspolitiken är det också viktigt att livsmedlen är kontrollerade i fråga om smittämnen och restsubstanser såsom exempelvis läkemedel. För att uppnå detta mål har olika författningar tillkommit inom en rad olika områden, exempelvis lagstiftning om djurskydd, smittskydd, hälsokontroller, och livsmedel. Inom dessa områden har också mål satts upp, vilka har betydelse för hur veterinärerna utför sina arbetsuppgifter som berör respektive område. Ett område som har mycket stor betydelse för djurhälsotillståndet i landet, men som saknar en sammanhållen lagstiftning är verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. I samband med beslut om hur sådan verksamhet skall organiseras och finansieras, har anförts att sådan verksamhet skall syfta till att främja och upprätthålla djurhälsan i landet och att detta skall ske med beaktande av samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel.
9.2. Mål och medel för verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård
För att de samhälleliga målen med en viss verksamhet skall kunna uppnås använder samhället flera styrmedel, varav det kanske viktigaste är lagstiftning. För att uppnå ett gott djurhälsotillstånd finns t.ex. en djurskyddslag som syftar till att förebygga djurskyddsproblem, en smittskyddslagstiftning med syfte att förebygga och bekämpa smittsamma sjukdomar och en livsmedelslagstiftning med syfte att förse oss med säkra livsmedel.
Vi har tidigare konstaterat att en fungerande hälso- och sjukvård för djur är mycket viktig för ett gott djurhälsotillstånd i hela landet. Trots detta saknas det i dag lagstiftning om hur sådan verksamhet skall bedrivas. För att kunna uppnå ett gott djurhälsotillstånd måste den vård som ges inom djurens hälso- och sjukvård vara av god kvalitet. Vården skall hålla en god personell och materiell standard, med andra ord bedrivas av personal med adekvat utbildning och med behövlig teknisk utrustning i ändamålsenliga
lokaler. För att uppnå detta ställer samhället redan i dag vissa krav på personalens kompetens, exempelvis i den veterinära behörighetslagen och i vissa föreskrifter. Beträffande teknisk utrustning och lokaler uppställs däremot inga särskilda krav på den som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. För vissa andra verksamheter, t.ex. djurhållning, finns det dock sådana krav (16 § djurskyddslagen).
Ett annat styrmedel som samhället använder för att uppnå målen med en viss verksamhet är förstås finansieringen av verksamheten. För djurens hälso- och sjukvårds bedrivande tar staten emellertid endast ett begränsat ekonomiskt ansvar, nämligen i den utsträckning det behövs för att djur i hela landet skall kunna erbjudas vård vid alla tider på dygnet. Finansieringen avser därför främst jourverksamhet och bidrag för delar av avlägset boende djurägares veterinärkostnader. Indirekt bidrar emellertid även finansiering av utbildning och forskning samt olika former av myndighetsverksamhet till att uppfylla målen för djurens hälso- och sjukvård.
9.2.1. Behörighetslagen – ett viktigt styrmedel inom området för djurens hälso- och sjukvård
Av avgörande betydelse för att verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård skall kunna hålla en bra kvalitet är att de som arbetar inom denna verksamhet har tillräcklig kompetens och att arbetet vilar på en vetenskaplig grund. Genom att reglera veterinäryrket har samhället ett effektivt sätt att styra den verksamhet som denna yrkesgrupp bedriver. Av detta resonemang drar vi slutsatsen att det viktigaste syftet med behörighetslagstiftningen är att dess bestämmelser skall bidra till att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård utövas på ett sådant sätt att den bidrar till att samhällets mål, ett gott djurhälsotillstånd, uppnås.
Utöver syftet att uppnå en god djurhälsa kan en behörighetsreglering också ha andra funktioner. En sådan reglering kan exempelvis utgöra ett regelverk över de skyldigheter och rättigheter som gäller för dem som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård, samt innehålla sanktioner för den som inte iakttar dessa bestämmelser. Bestämmelserna om legitimation samt om möjligheten att återkalla legitimation har som huvudfunktion att säkerställa att
veterinära arbetsuppgifter utförs av personer med viss kunskapsnivå medan bestämmelserna om veterinärers skyldigheter, främst kravet på att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, tillkommit för att säkerställa en god kvalitet inom den veterinära verksamheten.
En behörighetsreglering kan också ha som funktion att fylla ett informationsbehov som samhället har när det gäller yrkesutövarens kompetens. En reglering av en yrkesgrupp innebär ju en slags garanti om kompetens som är viktig såväl för den djurägare som anlitar en yrkesutövare som för arbetsgivare vid anställning av personal, allt för att undvika att olämpliga personer behandlar djur.
Bestämmelser som begränsar möjligheten för den som inte är veterinär att utföra vissa åtgärder (exempelvis behandla smittsamma sjukdomar) har tillkommit främst för att skydda djur och människor från de risker som icke adekvat vård och behandling av djur kan innebära för såväl djurs som människors hälsa.
Att en behörighetsreglering kan ha sådana funktioner som anges ovan kan utgöra skäl för att införa eller utvidga en sådan reglering. Det kan emellertid också finnas andra skäl till att yrkesutövare vill att behörighetsregleringar för den egna yrkesgruppen införs. Framförallt kan det innebära marknadsföringsfördelar för de yrkesgrupper som kan ange att deras kompetens omfattas av någon form av samhällsgaranti. Det är emellertid av stor betydelse att en reglering av behörighet görs på en så långt som möjligt konkurrensneutral basis så att inte vissa yrkesutövare gynnas på andras bekostnad. Trots detta går det inte att undvika att en konsekvens av att en yrkesgrupp omfattas av en behörighetsreglering kan vara att yrkesutövarna i den gruppen gynnas framför yrkesutövare som inte omfattas av regleringen.
9.2.2. Förenlighet med närings- och yrkesfriheten
En behörighetsreglering innebär ett intrång i den grundlagsskyddade närings- och yrkesfriheten (2 kap. 20 § regeringsformen). För att ett sådant intrång skall vara tillåtet måste regleringens syfte anses skydda ett angeläget allmänt intresse. Skyddet för närings- och yrkesfriheten innebär att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att ekonomiskt gynna vissa företag eller personer. Inskränkningar i skyddet får göras endast
under förutsättning av dessa är generella och att likhetsprincipen iakttas så att alla, som i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens, har möjlighet att konkurrera på lika villkor. I och för sig kan en införd inskränkning leda till att vissa näringsidkare gynnas men det får inte vara det egentliga syftet med inskränkningen.
I samband med att grundlagsskyddet infördes 1995 granskades författningar på näringsområdet, däribland lagen om behörighet att utöva veterinäryrket
10
. Man hade inga synpunkter på denna lags förenlighet med grundlagsskyddet, vilket innebär att syftet med den regleringen får anses vara motiverat av ett angeläget allmänt intresse och dessutom vara förenligt med likhetsprincipen. Vi konstaterar således att en reglering av yrken som sker för att tillgodose det allmänna intresset av ett gott djurhälsotillstånd är förenlig med skyddet för närings- och yrkesfriheten.
9.3. Några ställningstaganden om den framtida regleringen av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
Som vi har angett i avsnitt 8.7 anser vi att yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård bör regleras i en ny lag. Vi har i vår översyn konstaterat att detta område uppvisar många likheter med humansidans hälso- och sjukvård. Många bestämmelser som gäller veterinärer, exempelvis om legitimation och disciplinansvar, liksom om ansvarsnämndens verksamhet, har skapats med läkarnas motsvarande bestämmelser som förebild. Vi anser därför att det är naturligt att som förebild använda den reglering som i dag gäller för läkare och andra yrkeskategorier, dvs. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område (LYHS). För en utförlig redogörelse för denna reglering, se kapitel 6.
Vi kommer i detta avsnitt att redogöra för några utgångspunkter som kommer att ligga till grund för våra fortsatta överväganden av de frågor som skall hanteras i lagen.
10
Prop. 1993/94:117 sid. 19ff.
9.3.1. Tillämpningsområdet för regleringen
En behörighetslagstiftning är en begränsning av yrkes- och näringsfriheten och får därför endast gälla inom sådan verksamhet där ett angeläget allmänt intresse talar för att en begränsning bör ske. Inom hälso- och sjukvården har tillämpningsområdet för behörighetslagstiftningen, LYHS, angetts genom en hänvisning till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och tandvårdslagen (1985:125). Bestämmelserna om behörighet, skyldigheter, disciplinansvar m.m. är tillämpliga inom all yrkesverksamhet som faller under dessa lagar och som utövas av hälso- och sjukvårdspersonal, ett begrepp som definieras i lagens inledande kapitel. Yrkesverksamhet som utövas av andra yrkesutövare regleras i stället i lagens fjärde kapitel som innehåller bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (de s.k. kvacksalverireglerna).
Som tidigare antytts så finns ingen motsvarande lagstiftning som reglerar området för djurens hälso- och sjukvård. Behörighetslagen innehåller inte heller någon generell bestämmelse om lagens tillämpningsområde, utan i stället har tillämpningsområdet angetts i anslutning till de enskilda bestämmelserna vilket innebär att olika bestämmelser har olika räckvidd.
Den nuvarande behörighetslagens vidaste tillämpningsområde är således all veterinär verksamhet, vilket är fallet när det gäller rätten att utöva veterinäryrket. Denna rätt är ju knuten till legitimationen, som gäller inom all verksamhet där en veterinär har arbetsuppgifter (se avsnitt 2.1.1). Skyddet för veterinärers yrkestitel (se avsnitt 2.1.3) är däremot begränsat till en viss del av veterinäryrket, nämligen verksamhet av klinisk art där veterinären direkt behandlar djur.
Området inom vilket reglerna om disciplinansvar är tillämpliga är ”veterinär yrkesutövning” (se avsnitt 2.1.5). Med detta uttryck avses all veterinärmedicinsk verksamhet, vilket även innefattar besiktningsveterinärernas yrkesutövning. Uttrycket veterinär yrkesutövning har inte tolkats så att tillämpningsområdet för disciplinansvarsbestämmelsen omfattar alla inom veterinäryrket förekommande arbetsuppgifter. I stället anses bara rent veterinärmedicinska uppgifter kunna bli föremål för ansvarsnämndens prövning, vilket i princip innebär att veterinärens åtgärd skall ha vidtagits i förhållande till ett eller flera djur.
Området för ansvarsnämndens prövning av ärenden om återkallelse av legitimation är inte inskränkt på samma sätt (se avsnitt 2.1.5). Legitimationen skall återkallas om veterinären visat grov oskicklighet vid utövandet av veterinäryrket eller på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket. Möjligheten att pröva ärenden om återkallelse av legitimation är alltså inte begränsad till enbart brister av rent veterinärmedicinskt slag.
Det kan enligt vår mening ifrågasättas om det är nödvändigt att behörighetslagstiftningen i framtiden skall gälla hela den veterinära yrkesverksamheten, alltså även veterinära arbetsuppgifter som exempelvis är av rent administrativ art.
Vårt förslag om tillämpningsområde
Av de nuvarande bestämmelsernas utformning anser vi att man kan dra den slutsatsen att lagstiftaren ansett att det är av vikt att sådan verksamhet där åtgärder vidtas direkt i förhållande till ett djur, bör vara föremål för särskild skyddslagstiftning. Vi har därför dragit den slutsatsen att det är detta område som är mest angeläget att reglera. Det bör inte spela någon roll vem som utför den riskfyllda åtgärden. Vi anser därför att i stället för att ha en behörighetsreglering beträffande en specifik yrkesgrupp (som ibland arbetar inom området, ibland inte), så bör vi koncentrera oss på att skapa en reglering som täcker in hela verksamheten inom det skyddsvärda området. Vi anser att det område som således bör regleras är djurens hälso- och sjukvård och att detta begrepp bör definieras på följande sätt:
Djurens hälso- och sjukvård är sådan verksamhet som innebär att någon yrkesmässigt undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur.
Inom definitionen faller enligt vår mening alla åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Med hälsovård avses såväl individinriktad vård i form av hälsokontroller och vaccinationer som mer allmän hälsovård i form av hälsoupplysningar och rådgivning. Med sjukvård avses utöver utredning och behandling av uppkomna sjukdomar och skador även åtgärder i samband med dräktighet och förlossning.
Denna definition sammanfaller i princip med tillämpningsområdet för veterinärernas skyddade yrkestitel och för bestämmelsen om disciplinansvar i dag. Inom detta område är det enligt vår mening i det närmaste självklart att en behörighetsreglering med tillhörande bestämmelser om skyldigheter och disciplinansvar är väl motiverad, inte minst av djurskyddsskäl. Verksamhet som innefattar vård och behandling av djur måste hålla en hög kvalité och utföras av personer med hög kompetens. Om vården inte utförs på ett korrekt sätt kan det innebära lidande och skador för det enskilda djuret. Det är därför av stor betydelse för djurhälsan att en djurägare har möjlighet att vända sig till en yrkesutövare med en garanterad kompetens.
Verksamhet som inte omfattas av lagen
Vid en del myndigheter finns veterinärer med enbart administrativa uppgifter, främst inom Jordbruksverket, där veterinärerna utför arbetsuppgifter av administrativ art inom områden där veterinär kompetens är nödvändig. I sin anställning omfattas veterinärerna av de disciplinrättsliga befogenheter som myndigheten har, bl.a. enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det finns enligt vår mening ingen anledning att de veterinärer som deltar i handläggning av administrativa ärenden skall omfattas av behörighetslagens regler om disciplinansvar och tillsyn m.m. medan andra administratörer som deltar i samma handläggning skall omfattas av andra regler. Behörighetslagen bör därför enligt vår mening inte omfatta veterinärer i administrativt arbete inom en myndighet.
Om en veterinär vid en myndighet däremot undersöker eller behandlar ett djur faller hans eller hennes arbete enligt vår mening under begreppet hälso- och sjukvård för djur och bör därför kunna bli föremål för exempelvis disciplinansvar. I vissa verksamheter, exempelvis i undervisning, kan vissa arbetsuppgifter falla under behörighetslagens tillämpningsområde, medan andra inte gör det.
Viss verksamhet kan innefatta undersökning och behandling av djur utan att detta kan anses utgöra hälso- och sjukvård. Detta gäller framförallt ingrepp som inte är befogade av veterinärmedicinska skäl. Sådana ingrepp är förbjudna enligt 10 § djurskyddslagen, men Djurskyddsmyndigheten kan meddela undantag från bestämmelsen. Så har exempelvis skett beträffande verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Sådan verksamhet
och vad som gäller för dem som arbetar inom denna omfattas inte av den lag vi föreslår.
Besiktningsveterinärernas yrkesverksamhet faller enligt vår mening ofta utanför lagens tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet normalt inte kan sägas vara ett led i djurens hälso- och sjukvård. Verksamhetens mål är därför inte desamma som inom det området. Inom detta område är det i stället livsmedelslagstiftningens mål som skall eftersträvas.
9.3.2. Reglering av nya yrkesgrupper
I vårt uppdrag ingår bl.a. att vi skall ta ställning till om andra yrkesgrupper än veterinärer bör bli föremål för någon form av behörighetsreglering. En första fråga är då vilka former av behörighetsregleringar som bör finnas. För tydlighetens skull anser vi att en utgångspunkt bör vara att man så långt möjligt använder sig av redan etablerade former av behörighetsregleringar. Eftersom djurens hälso- och sjukvård på många sätt uppvisar likheter med humansidans hälso- sjukvård bör enligt vår mening samma former av behörighetsregleringar kunna användas.
Legitimation är sedan länge det främsta kompetensbeviset inom såväl humanmedicin som veterinärmedicin och det finns enligt vår mening inga sakliga skäl att frångå denna ordning. När det gäller frågan om och i så fall vilka nya yrkesgrupper som skall kunna bli föremål för legitimation så har regeringen i våra direktiv uttryckt att de kriterier som används för motsvarande bedömningar inom humansjukvården (se avsnitt 6.2.2) bör tjäna som utgångspunkt vid bedömningar av yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård, vilket vi också anser är lämpligt. Emellertid är det övergripande kriteriet för bedömningarna inom humansjukvården patientsäkerheten, medan motsvarande kriterium för bedömningarna inom djurens hälso- och sjukvård enligt vår mening bör vara ett gott djurhälsotillstånd.
En reglering av ett yrke utgör en garanti från samhällets sida om att en yrkesutövare har en viss kompetens och att den verksamhet som en sådan utövare bedriver står under någon form av tillsyn. Sådana garantier bör enligt vår mening bara kunna komma ifråga beträffande yrkesutövare som bedriver en verksamhet som står i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En viktig utgångspunkt är därför att den utbildning som leder fram till
det aktuella yrket har en väsenlig förankring i en vetenskaplig grund. Emellertid så måste man beakta att, till skillnad från vad som är fallet inom humansjukvården, så har vissa yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård trots en mycket lång tradition, inte varit föremål för vetenskapliga studier i någon större omfattning. Yrkeskunnandet är därför baserat framförallt på beprövad erfarenhet. Vi anser dock att detta inte skall hindra att yrkesgrupperna kan regleras. I stället kan en reglering av yrket innebära att kraven på vetenskaplig förankring skärps och att forskning inom yrkets verksamhetsområde utvecklas. För frågan om vilka yrkesgrupper som kan komma i fråga för en behörighetsreglering är också yrkesrollens innehåll av stor betydelse. Det skall vara frågan om en bred yrkesroll med ett visst mått av självständighet. Yrkesutövarens patientansvar, möjlighet att själv besluta om behandling samt risknivån vid eventuella felbedömningar har också betydelse för om yrkesgruppen bör omfattas av bestämmelser om legitimation. Om en yrkesgrupp är föremål för reglering i ett annat land så kan detta ha betydelse för frågan om det bör vara reglerat även i Sverige. En utländsk reglering kan emellertid enligt vår mening inte ensamt utgöra skäl att reglera yrket.
Vi anser att det inom djurens hälso- och sjukvård också finns behov av andra former av behörighetsregleringar, när en yrkesgrupp av olika skäl inte bör omfattas av bestämmelser om legitimation. Inom humansjukvården finns det sedan ett tiotal år tillbaka en ordning som innebär att vissa yrkesgrupper får rätt att använda en skyddad yrkestitel efter viss genomgången utbildning (se avsnitt 6.2.1), vilket vi anser skulle kunna användas även inom djurens hälso- och sjukvård. I en promemoria har visserligen nyligen föreslagits att samtliga yrkesgrupper som i dag har detta skydd, i stället skall omfattas av bestämmelser om legitimation
11
,
men detta beror främst på att de aktuella yrkesgruppernas verksamhet har förändrats så att det numera anses angeläget att legitimera yrkesutövarna. För bedömning av om en yrkesgrupp skall omfattas av skyddad yrkestitel, bör samma kriterier bedömas som när det gäller legitimation. Om en yrkesgrupp inte i någon större utsträckning vänder sig direkt till allmänheten bör en skyddad yrkestitel kunna användas istället för legitimation.
11
Legitimation och skyddad yrkestitel, Ds 2004:28.
Vi redogör för våra närmare ställningstaganden beträffande vilka yrkesgrupper som skall omfattas av någon form av reglering i kapitel 10.
Inom djurens hälso- och sjukvård arbetar många yrkesutövare som saknar en veterinärmedicinsk utbildning, men som i stället har en humanmedicinsk bakgrund. Denna kategori av yrkesutövare har ingen motsvarighet inom humansjukvården. Våra överväganden i fråga om hur dessa yrkesgrupper skall beredas möjlighet att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård finns i kapitel 11.
9.3.3. Reglering av alternativmedicinska yrkesgrupper
Frågan om reglering av alternativmedicinsk verksamhet på djur har nyligen varit föremål för utredning
12
och i betänkandet lämnades
förslag om utökad kontroll av den alternativmedicinska verksamheten. Enligt förslaget skulle den som, utan att vara veterinär, yrkesmässigt behandlar djur ha vissa fastställda medicinska baskunskaper och erforderliga kunskaper i behandlingsmetoden i fråga. Dessutom skulle en sådan person bara få behandla ett sjukt eller skadat djur i samråd med veterinär och vara skyldig att skriftligt dokumentera behandlingen. Förslaget innebar också att auktorisation för utövare av alternativmedicinska metoder skulle kunna ske i vissa fall.
I direktiven till vår utredning har regeringen gjort vissa uttalanden med anledning av förslagen. Regeringen har konstaterat att förslaget till en ny bestämmelse om villkor för bl.a. utbildning och samverkan vid alternativmedicinsk behandling skulle medföra långtgående administrativa och ekonomiska konsekvenser för de personer som utövar alternativmedicinsk behandling och att ändringen inte kan anses motiverad från djurskyddssynpunkt. Regeringen har vidare uttalat att andra vägar bör väljas för att stärka djurskyddet i samband med alternativmedicinsk behandling av djur och att det bör övervägas närmare om det inom det alternativmedicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering.
När det gäller alternativmedicinska behandlingsformer är det vår mening att staten egentligen inte bör lämna någon form av garantier. Däremot måste samhället ha möjligheter att ingripa mot farlig eller skadlig verksamhet inom alternativmedicin. Vårt
12
Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16.
ställningstagande innebär självfallet inte att det saknas anledning att uppställa krav på dessa yrkesutövare. Tvärtom finns det, som den alternativmedicinska utredningen också pekat på, flera viktiga kompetenskrav som det är önskvärt att dessa yrkesgrupper svarar mot, framförallt förmågan att bedöma de sjukdomar eller tillstånd som han eller hon kan och får behandla. Frågor om utbildning och annan kompetens bör emellertid kunna skötas av branschorganisationerna.
Även om staten inte bör lämna några garantier beträffande alternativmedicinsk yrkesverksamhet kan det finnas anledning att se över de regleringar i behörighetslagen och i djurskyddslagen som i dag begränsar sådana yrkesutövares verksamhet. Vi redovisar våra överväganden och ställningstagande i denna del i kapitel 15.
9.3.4. Reglering av yrkesutövarnas ansvar m.m.
När det gäller ansvarsfrågor är vår utgångspunkt den att samhället, genom bestämmelserna om disciplinansvar, har tagit ställning till att den verksamhet som omfattas av dessa bestämmelser, är av sådan art att det straffrättsliga och civilrättsliga ansvarssystemet inte är tillräckligt. Verksamhetens mål är så viktigt för samhället att den som utövar verksamheten har ett särskilt ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter. Av detta följer enligt vår mening att de yrkesutövare som tillhör en reglerad yrkesgrupp måste ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter och att sanktioner måste kunna vidtas mot dem som inte iakttar sina skyldigheter.
Inom djurens hälso- och sjukvård är det vanligt att arbete utförs också av personer som inte har någon utbildning. En del av det arbete som utför är av mer allmänt omvårdande karaktär, men det är inte ovanligt att sådan personal också utför arbetsuppgifter som är medicinska och alltså ligger inom området för djurens hälso- och sjukvård. Våra ställningstaganden i fråga om hur sådana situationer bör lösas redovisar vi i kapitel 13.
9.3.5. Tillsyn över yrkesutövarna
För att säkerställa att den vård som ges inom ramen för den nya lagen är det viktigt att de krav som ställs på de personer som är verksamma inom detta område uppfylls. Det är därför viktigt att
det finns en fungerande tillsyn. Tillsyn utgör en kontrollerande funktion i syfte att bevaka att arbetet utförs i enlighet med de mål som satts upp och att eventuella brister korrigeras. Syftet med tillsynen skall också vara att utgöra ett stöd för dem som omfattas av tillsynen. Våra närmare överväganden om tillsynen redovisas i kapitel 15.
10. Behörighetsreglering av vissa yrkesgrupper
Förslag: Utöver veterinärerna skall även djursjukvårdare och hovslagare omfattas av bestämmelser om legitimation.
Som huvudregel skall en legitimerad yrkesgrupp också ha skydd för yrkestiteln. För djursjukvårdare som legitimeras skall den skyddade yrkestiteln vara djursjuksköterska. För hovslagaryrket skall skydd för yrkestiteln inte införas förrän år 2015. Fram till dess skall yrkesbeteckningen legitimerad hovslagare vara skyddad.
För yrkesgruppen husdjurstekniker införs ett skydd för yrkestiteln utan legitimation.
I dag regleras endast veterinäryrket och hovslagaryrket inom djurens hälso- och sjukvård. Vi anser att det finns anledning att utvidga kretsen av yrkesgrupper som bör omfattas av någon form av behörighetsreglering och att man därvid bör sträva efter att inte ha för många olika typer av behörighetsregleringar. Med beaktande av de kriterier som enligt vår mening bör ligga till grund för bedömningen redovisar vi i detta avsnitt våra överväganden beträffande vissa yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård.
10.1. Legitimation för djursjukvårdare
Svenska Djursjukhusföreningen har i skrivelse till Jordbruksdepartementet i november 1999 påtalat ett allt större behov av legitimering av högskoleutbildade djursjukvårdare. För att klargöra ansvarsförhållanden påpekar föreningen att det finns behov av regler om delegering från veterinär till annan personal.
Riksföreningen för anställda inom djursjukvården (RAID) har i skrivelse till Jordbruksdepartementet i januari år 2000 framhållit att man anser att högskoleutbildade djursjukvårdare inom djurens
hälso- och sjukvård bör omfattas av regler om legitimation samt att en högskoleutbildad och legitimerad djursjukvårdare bör benämnas djursjuksköterska för att särskilja denne från andra djursjukvårdare. Yrkesbeteckningen används redan i dag i viss utsträckning på en del arbetsplatser.
För en redogörelse av djursjukvårdarens arbetsuppgifter och utbildning, se avsnitt 3.3.1.
10.1.1. Yrkesrollen
Djursjukvårdarens yrkesroll är som tidigare sagts inte reglerad. Emellertid har yrket de senaste decennierna utvecklats till ett allt viktigare komplement till veterinärernas arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Arbetsuppgifterna som i dag utförs av djursjukvårdare är mycket skiftande, spänner över många områden inom djurens hälso- och sjukvård och kan liknas vid de arbetsuppgifter som en sjuksköterska har inom humansjukvården. Djursjukvårdare arbetar i många fall självständigt och har kvalificerade arbetsuppgifter som från säkerhetssynpunkt är likartade de som utförs av veterinärer. Här kan särskilt nämnas röntgenundersökningar och övervakning av djur under narkos. Felbedömningar i yrkesutövningen kan således vara riskfyllda för det enskilda djuret men också för omgivningen. Avsaknaden av en reglering av yrket innebär emellertid att även om en djursjukvårdare i många fall har det direkta ansvaret för vissa uppgifter så har en veterinär alltid det formella ansvaret.
10.1.2. Utbildningen
Djursjukvårdarprogrammet vid Sveriges lantbruksuniversitet, SLU omfattar 80 högskolepoäng och leder till en statligt reglerad yrkesexamen. Djursjukvårdarutbildningen omfattar delar av de områden som ingår i veterinärutbildningen och har därför en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund. För närvarande finns en påbyggnadskurs i anestesi för djursjukvårdare medan påbyggnadskurser i rehabilitering och odontologi planeras.
10.1.3. Internationella förhållanden
Att yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som inte är veterinärer utför arbetsuppgifter som ingår i veterinärernas kompetensområde har blivit allt vanligare såväl i Sverige som i många andra länder. Dessa yrkesutövares arbete har fått stor betydelse för djurens hälso- och sjukvård i takt med utvecklingen ökar behovet av utbildning för dessa yrkesutövare.
De flesta europeiska länder har någon form av utbildning för djursjukvårdare. I en del länder (förutom Sverige bl.a. Norge) är utbildningen på högskolenivå, medan andra länder har någon annan form av eftergymnasial utbildning eller ett lärlingssystem. I Norge är yrket reglerat och den som har en godkänd utbildning kan ansöka om auktorisation för att utöva yrket (se vidare avsnitt 5.1).
10.1.4. Vårt ställningstagande
Djursjukvårdarnas arbetsuppgifter berör i första hand de flesta djur som får vård vid djursjukhusen och vid större djurkliniker och djursjukvårdaren har i stor utsträckning direkt kontakt med djurägarna. De har kvalificerade arbetsuppgifter med en i många fall hög risknivå. Därmed får djursjukvårdarens arbetsuppgifter anses motsvara de krav som skall ställas på en legitimerad yrkesgrupps yrkesroll. Utbildningen som är på högskolenivå är väl anpassad till de arbetsuppgifter som djursjukvårdarna utför i dag och ger djursjukvårdarna tillräcklig kompetens för att kunna ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Vi föreslår därför att legitimation skall införas för djursjukvårdare och att kravet för legitimation skall vara djursjukvårdarexamen från SLU.
Under de drygt 20 år som djursjukvårdarutbildningen har funnits har ca 360 personer utbildats till djursjukvårdare. Sedan år 2000 är utbildningen tvåårig och leder till yrkesexamen (djursjukvårdarexamen) som alltså enligt vår mening skall ligga till grund för rätt till legitimation. Dessförinnan (1985–1999) var utbildningen ettårig. Skillnaden mellan den ettåriga och den tvååriga utbildningen är framförallt att den tvååriga utbildningen innehåller mer färdighetsträning och praktik. Av den anledningen anser vi att de som genomgått utbildningen under denna period, för att komma i fråga för legitimation, utöver intyg om genomgången utbildning
även bör kunna uppvisa intyg om att de ha arbetat inom yrket motsvarande minst ett år på heltid under de senaste fem åren.
Det antal djursjukvårdare som med stöd av dessa bestämmelser skulle kunna få legitimation utgör emellertid endast en liten del av de djursjukvårdare som i dag arbetar inom djursjukvården. Vi anser därför att regeringen under en övergångstid (ca tre år) bör kunna föreskriva att även den som har annan utbildning och arbetslivserfarenhet skall kunna få legitimation. Svenska Djursjukhusföreningen och RAID har lämnat ett förslag på hur sådana övergångsregler skulle kunna utformas (se bilaga 4).
10.2. Hovslagare
I djurskyddslagen infördes 1994 en möjlighet att meddela bestämmelser om godkännande av hovslagare. Djurskyddsmyndigheten har den 1 januari 2004 övertagit denna uppgift från Jordbruksverket. Enligt föreskrifter kan hovslagare som genomgått godkänd utbildning, eller annan utbildning och examination som bedömts likvärdig, godkännas (se avsnitt 2.2). Den som blivit godkänd får kalla sig certifierad hovslagare och Djurskyddsmyndigheten för ett register över godkända hovslagare. Detta system har inte fått något större genomslag i yrkeskåren och enligt uppgift från Djurskyddsmyndigheten har endast ett femtontal hovslagare ansökt om godkännande.
För en mer utförlig redogörelse av hovslagarnas arbetsuppgifter och utbildning, se avsnitt 3.3.2.
10.2.1. Yrkesrollen
Hovslagaryrket har funnits mycket länge och yrkesrollen är därför väl avgränsad och definierad. Hovslagare är med få undantag egna företagare och har ett mycket självständigt arbete. Regelbunden hovvård är nödvändig för alla hästar. Inom travsporten ingår hovvård ofta i tränarnas arbetsuppgifter medan många ägare av andra sporthästar inte har tillräckliga kunskaper för att själva verka hästens hovar utan anlitar en hovslagare. Arbetet innebär att hovslagaren självständigt verkar hovarna samt provar ut och fäster eventuella beslag. Ibland kan hästens hovform behöva justeras eller benställningen korrigeras vilket kräver stora kunskaper i hästens
anatomi och rörelsemönster. Hovslagaren är inte sällan den första som en hästägare kontaktar vid hovproblem. Om problemet inte kan åtgärdas utan att mjukdelsvävnad penetreras måste en veterinär anlitas (operativt ingrepp) men det är då vanligt att behandlingen sker i nära samarbete mellan hovslagare och veterinär.
Hovslagarens arbete är självständigt och innefattar arbetsuppgifter som kräver kvalificerade bedömningar. Ingreppen kan, om de inte utförs på ett korrekt sätt, ge upphov till skada och lidande hos djuret. Felbedömningar i yrkesutövningen kan således vara riskfyllda för det enskilda djuret.
10.2.2. Utbildning
Hovslagarutbildningar har funnits i Sverige sedan mitten av artonhundratalet. I dag finns flera utbildningsvägar för hovslagaryrket men ett problem är att utbildningarna varierar kraftigt i fråga om omfattning och kvalité. Djurskyddsmyndigheten har i samråd med Svenska Hovslagarföreningen utarbetat ett förslag till utbildningsplan för godkända hovslagare. Något formellt beslut om att fastställa utbildningsplanen har dock inte fattats. Förslaget innebär att utbildningen skall omfatta minst 35 veckor och innehålla undervisning i bl.a. allmän hästkunskap, djurskydd, smittskydd, miljöskydd, företagande, ergonomi, hovvårdslära, hovsjukvård, beslags- och materiallära samt verktygs- och utrustningslära. Utbildningen skall ha som mål att hovslagaren efter godkänd slutexamen skall kunna gå direkt ut på marknaden. På senare år har tre utbildningar uppfyllt kraven enligt utbildningsplanen, nämligen de som ges eller har getts i Skara, Kramfors och Uppsala. Den som har genomgått någon av dessa utbildningar och avlagt godkänd slutexamen på utbildningen kan därför bli godkänd av Djurskyddsmyndigheten. Parallellt med dessa utbildningar finns ett lärlingssystem som också kan leda till certifiering. Inom Svenska hovslagareföreningen kan hovslagare med yrkesverksamhet också genomgå gesällprov och mästarprov.
10.2.3. Vårt ställningstagande
Främst av djurskyddsskäl infördes redan för tio år sedan möjligheten att införa ett system med godkännande av hovslagare för att erbjuda djurägarna möjligheten att anlita hovslagare med dokumenterat goda kunskaper. En god hovvård är av stor betydelse för hästens hälsa och felaktigt utförda åtgärder kan få allvarliga konsekvenser för djuret. Det är därför viktigt att hästägare har möjlighet att anlita hovslagare med hög kompetens.
En hovslagare har en självständig yrkesfunktion med avancerade arbetsuppgifter och vänder sig i mycket stor utsträckning till allmänheten. Hovslagarens arbete är av väsentlig betydelse för djurskyddet och det är av stor betydelse att hovslagaren har tillräcklig kunskap om sina arbetsuppgifter. Yrkesrollen motsvarar därför de krav som bör ställas på en legitimerad yrkesgrupp.
Yrkesutbildningen till hovslagare är eftergymnasial och avslutas med en examen som dock är olika för olika utbildningar. Utbildningarna baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och är utformade för att leda till hovslagaryrket. Eftersom utbildningarna inte är av högskolekaraktär är det ovanligt att forskning inom yrkesområdet utförs av någon med hovslagarbakgrund. Hovslagaryrket har en lång tradition och baseras i stor utsträckning på beprövad erfarenhet snarare än vetenskaplighet. Vi anser att det är angeläget att en kvalitetshöjning inom hovslagaryrket eftersträvas.
Hovslagaryrket bör enligt vår mening även i fortsättningen vara ett reglerat yrke. Det nuvarande systemet har emellertid vissa brister (se avsnitt 8.1). För att komma till rätta med dessa samt då vi anser att behörighetsregleringen av olika yrken så långt möjligt bör vara enhetlig, föreslår vi att även hovslagare bör omfattas av regler om legitimation. Rätten till legitimation bör enligt vår mening knytas till en hovslagarexamen. I föreskrifter meddelade av regeringen eller, efter bemyndigande, av Jordbruksverket bör framgå vilka kunskaper och vilka praktiska färdigheter som examen bör innehålla. Examenskraven bör inledningsvis motsvara det gesällprov som Svenska Hovslagareföreningen för närvarande anordnar. Med hänsyn till kunskapsutvecklingen på området kan examenskraven på litet längre sikt skärpas i sådan grad att den utbildning som skall leda till examen når högskolenivå.
Även för hovslagare bör regeringen ha möjlighet att föreskriva att de som inte genomgått sådan utbildning under en ca treårig övergångsperiod kan få legitimation. Sådana övergångsregler kan
lämpligen knytas till den examen som redan i dag anordnas vid utbildningsställena och av Svenska hovslagareföreningen men bör också innehålla krav på aktuell yrkesverksamhet under den senaste femårsperioden.
De hovslagare som redan i dag har certifiering genom Djurskyddsmyndigheten bör enligt vår mening automatiskt få legitimation.
10.3. Förslag om skyddad yrkestitel för husdjurstekniker
Husdjursteknikernas Riksförening har till utredningen framfört att man anser att yrkesgruppen bör omfattas av någon form av behörighetsreglering, lämpligen i form av ett skydd för yrkestiteln. Begäran har fått stöd av branschorganisationen Svensk Mjölk som har uppgett att en reglering av husdjursteknikerna och deras ansvar i arbetet är viktigt för husdjursföreningarnas fortsatta kvalitetssäkringsarbete.
Yrket är delvis reglerat i dag eftersom det uppställs krav på att yrkesutövare, för att få utföra vissa arbetsuppgifter inom seminverksamhet, skall ha genomgått husdjursteknisk grundkurs (se avsnitt 2.3).
För en utförlig redogörelse om husdjursteknikernas utbildning och arbetsuppgifter, se avsnitt 3.3.3.
10.3.1. Yrkesrollen
Yrkestiteln husdjurstekniker har använts sedan ett tjugotal år tillbaka då de tidigare yrkesgrupperna semintekniker och kontrolltekniker slogs ihop. Yrkesgruppen har dock funnits länge, den första utbildningen startade för ungefär 60 år sedan. Yrkesrollen har förändrats genom åren och husdjursteknikernas roll har utvecklats till att bli ett allt viktigare komplement till de veterinärer som arbetar inom husdjursföreningarna. Husdjursteknikerna arbetar i mycket stor utsträckning självständigt och har mycket kontakter med nötkreaturshållare. Ursprungligen var arbetsuppgifterna enbart förknippade med artificiell insemination men efterhand som husdjursföreningarnas uppgifter har utökats, har husdjursteknikerna fått ytterligare arbetsuppgifter, framförallt inom olika kontrollprogram och förebyggande djurhälsovård.
Många av arbetsuppgifterna är kvalificerade och av stor betydelse för avelsarbetet och för hälsoläget i nötkreatursbesättningarna i Sverige.
Husdjursteknikernas yrkesroll har utvecklats genom det kvalitetsarbete som husdjursföreningarna bedriver. Rutiner för delegering från veterinär till husdjurstekniker och för kontroll av arbetet har utformats och innebär att husdjursteknikernas yrkesroll blivit allt mer självständig.
I fråga om hur husdjursteknikernas roll kommer att se ut i framtiden så är det tydligt att de får en allt större roll i det förebyggande hälsoarbetet medan seminarbetet minskar i omfattning. Det senare hänger samman med att antalet besättningar i Sverige minskar medan de besättningar som finns blir större. Eftersom det är tillåtet för djurhållare att inseminera i den egna besättningen är det mer lönsamt för djurägare med stora besättningar att själv inseminera än att anlita husdjurstekniker för detta arbete.
10.3.2. Utbildningen
Utbildningen till husdjurstekniker har tidigare getts vid SLU, veterinärmedicinska fakulteten, avdelningen för obstetrik och gynekologi, som en eftergymnasial utbildning. Utbildningen var helt anpassad till yrket som husdjurstekniker men ges inte längre vid SLU, bl.a. beroende på nedskärningar. Husdjursföreningarna som är husdjursteknikernas huvudsakliga arbetsgivare, arbetar genom sin branschorganisation Svensk Mjölk med frågan om hur kompetensförsörjningen skall lösas på sikt. För närvarande finns det inget behov av nya husdjurstekniker men inom ett antal år kommer många husdjurstekniker att pensioneras och då måste utbildningsfrågan vara löst.
10.3.3. Internationella förhållanden
Inom EU finns flera bestämmelser med anknytning till husdjursteknikernas arbete, bl.a. bestämmelser om seminverksamhet
1
där det bl.a. krävs att det finns en ansvarig veterinär samt
att de som inseminerar i fler än en besättning skall ha viss
1
Jfr rådets direktiv 88/407/EEG av den 14 juni 1988 om djurhälsokrav som är tillämpliga vid
handel inom gemenskapen med och import av djupfryst sperma från tamdjur av nötkreatur, senast ändrat genom kommissionens beslut 2004/101/EG.
säkerställd kompetens, vilket i Sverige innebär krav på husdjursteknikerutbildningen (se avsnitt 2.3). Även användning av hormoner, vilket förekommer i samband med bl.a. fertilitetsstörningar regleras inom EU
2
.
I Norge kan enligt seminföreskrifterna (se avsnitt 4.1.3) den som genomgått viss utbildning på veterinärhögskolan få auktorisation som semintekniker. Denna yrkesgrupp räknas emellertid inte till djurhälsopersonalen (se avsnitt 4.1.1). I Danmark finns auktorisation för provtagningstekniker som utför provtagningar inom olika kontrollprogram samt utbildnings- och tillståndskrav för semintekniker (se avsnitt 4.3.3).
Inom ramen för det av EU finansierade projektet ”Leonardo Da Vinci” har utvecklingen av husdjursteknikernas arbetsuppgifter i framtiden diskuterats mellan yrkesorganisationerna i flera medlemsländer.
10.3.4. Vårt ställningstagande
Vi anser att det finns mycket som talar för att yrket husdjurstekniker bör regleras. En husdjurstekniker har en självständig yrkesroll och arbetsuppgifter som har stor betydelse för djurhälsa och avel. Yrket är dessutom redan i viss mån reglerat eftersom den husdjurstekniska utbildningen är en förutsättning för behörighet att utföra vissa av husdjursteknikernas arbetsuppgifter. Yrkesrollen motsvarar enligt vår mening de krav som kan ställas på ett reglerat yrke. Såväl arbetet som innehållet i den tidigare utbildningen vilar på en väldokumenterad vetenskaplig grund.
Att en husdjurstekniker i sin yrkesroll inte i någon utsträckning vänder sig direkt till allmänheten med sina tjänster talar emot ett behov av att reglera yrket, i vart fall att regleringen sker genom legitimation. Emot en reglering talar dessutom osäkerheten om hur utbildningen skall anordnas i framtiden.
Vi anser emellertid att övervägande skäl talar för att husdjursteknikerna bör omfattas av en reglering eftersom deras arbete har stor betydelse för djurhälsoarbetet. För att tillgodose syftet med regleringen är det emellertid tillräckligt att de husdjurstekniker
2
Jfr rådets direktiv 96/22/EG av den 29 april 1996 om förbud mot användning av vissa
ämnen med hormonell och tyreostatisk verkan samt av ß-agonister vid animalieproduktion och om upphävande av direktiv 81/602/EEG, 88/146/EEG och 88/299/EEG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/74/EG.
som genomgått en av regleringen fastställd utbildning, får rätt att använda den skyddade yrkestiteln husdjurstekniker.
10.4. Skyddad yrkestitel för legitimerade yrkesutövare
Enligt den nuvarande behörighetslagen har endast legitimerade veterinärer rätt att använda yrkestiteln veterinär (se avsnitt 2.1.3). Detta motsvarar den huvudregel som gäller inom hälso- och sjukvården, nämligen att de yrkesgrupper som omfattas av regler om legitimation också skall ha ensamrätt till yrkestiteln.
Vi anser att detta också bör vara huvudregeln i en ny behörighetslagstiftning inom djurens hälso- och sjukvård. Detta innebär att endast den som har legitimation för yrket får använda sig av yrkestiteln i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En yrkesutövare som har genomgått utbildning och examen för ett sådant yrke men som inte har legitimation kan således inte använda yrkestiteln. Däremot är en sådan yrkesutövare oförhindrad att ange sin yrkesexamen i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
Ibland kan det dock vara motiverat att en yrkesgrupp som omfattas av regler om legitimation bara får ensamrätt till beteckningen legitimerad i kombination med yrkestiteln. Inom hälso- och sjukvården är det fallet med exempelvis kiropraktorer. Anledningen till detta är att det inom yrkesgruppen finns ett inte obetydligt antal yrkesverksamma kiropraktorer som har en annan utbildning än den som för närvarande är legitimationsgrundande och att det skulle skapa stora praktiska problem om inte även dessa skulle kunna använda titeln kiropraktor.
10.4.1. Veterinärer
För närvarande har legitimerade veterinärer ett straffsanktionerat skydd för yrkestiteln (6 § behörighetslagen). Skyddet gäller inte hela den veterinära yrkesutövningen (se avsnitt 9.3.1). Vårt förslag till ny behörighetslagstiftning gäller yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Tillämpningsområdet för lagen blir i princip detsamma som det område som i dag omfattas av bestämmelsen om skyddad yrkestitel för veterinärerna. Skyddet i den nuvarande behörighetslagen gäller dock bara verksamhet som sker mot ersättning medan vi föreslår att det är den yrkesmässiga verksam-
heten inom djurens hälso- och sjukvård som skall regleras. Vårt förslag innebär således att skyddet för yrkestiteln utvidgas något så att det kommer att gälla även sådan verksamhet som har viss omfattning, även om verksamheten inte sker mot ersättning.
10.4.2. Djursjukvårdare
När det gäller yrkesgruppen djursjukvårdare har såväl yrkesgruppens intresseorganisation som arbetsgivarsidan framfört att djursjukvårdare med den formella djursjukvårdarutbildningen i allt större utsträckning benämns djursjuksköterskor och att denna yrkestitel därför bör användas för de legitimerade djursjukvårdarna.
Vi delar denna uppfattning och föreslår därför att yrkestiteln för den legitimerade yrkesgruppen i framtiden blir djursjuksköterska. Detta innebär dels att bestämmelsen ligger i linje med utvecklingen inom djurens hälso- och sjukvård, dels att den stora grupp av djursjukvårdare som inte kan få legitimation eller inte vill ha legitimation inte fråntas möjligheten att även i framtiden använda den vedertagna yrkestiteln djursjukvårdare. I konsekvens med detta bör benämningen på utbildningen och examen också ändras.
Som angetts ovan bör huvudregeln vara att legitimerade yrkesgrupper skall ha ensamrätt till yrkestiteln. Eftersom det för närvarande bara finns en utbildning som leder till yrkesexamen för djursjukvårdaryrket och då det dessutom föreslås att yrkestiteln för den yrkesgrupp som kan komma i fråga för legitimation skall vara djursjuksköterska, finns det inte anledning att frångå principen att endast legitimerad yrkesutövare får använda sig av yrkestiteln.
10.4.3. Hovslagare
Inom yrkesgruppen hovslagare finns en stor andel som inte har någon formell utbildning och det finns många som har hovslageri som en bisyssla. Dessutom finns det flera olika utbildningsvägar och det kommer därför sannolikt att finnas många verksamma hovslagare utan legitimation även i framtiden. Till skillnad mot vad vi föreslår för djursjukvårdarnas del anser vi att en reglering som innebär att bara den legitimerade hovslagaren får använda yrkestiteln hovslagare skulle utgöra ett alltför stort ingrepp i yrkesfriheten, varför en sådan reglering inte är möjlig. Men på 10 års sikt
anser vi det vara möjligt och motiverat från kvalitetssynpunkt att låta bara den som är legitimerad använda yrkestiteln hovslagare. En så lång övergångsperiod skulle minska olägenheterna för hovslagarföretagen. De hovslagare som vill bli legitimerade hinner under den perioden skaffa sig legitimation. Detta förutsätter givetvis att det finns tillräckliga utbildningsresurser som kan leda till hovslagarexamen. De hovslagare som vill fortsätta i yrket utan legitimation kan göra det men får inte kalla sig hovslagare i annonser eller vid annan marknadsföring. För tiden efter år 2015 bör övervägas om inte ett gott djurskydd kräver att en ytterligare skärpning av kvaliteten inom hovslagerinäringen bör ske genom lagstiftning som innebär att endast den hovslagare som är legitimerad får utöva yrket. Om detta är befogat kan bedömas först när resultatet av vad nyss föreslagits kan utvärderas. Skall yrket stängas för den som inte är legitimerad behövs sannolikt en ganska lång övergångstid om kanske ytterligare tio år.
Fram till år 2015 har enligt vårt förslag en legitimerad hovslagare inte skydd för yrkestiteln ”hovslagare” men han eller hon skall ha skydd för yrkestiteln "legitimerad hovslagare".
11. Reglering av yrkesgrupper med humanmedicinsk utbildning
Förslag: Yrkesutövare som har humanmedicinsk utbildning skall kunna ansöka om godkännande för arbete inom djurens hälso- och sjukvård.
Det grundläggande kravet är att yrkesutövaren enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om vilka yrkesgrupper som skall omfattas av bestämmelsen, om ytterligare krav på utbildning eller erfarenhet samt om villkor för yrkesverksamheten. Jordbruksverket skall pröva frågor om godkännande.
Den som har godkänts och som utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård tillhör djurhälsopersonalen.
Enligt våra direktiv skall vi bl.a. ta ställning till frågan om legitimerade sjukgymnaster med veterinärmedicinsk tilläggsutbildning skall kunna erhålla legitimation för arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Denna yrkesgrupp skiljer sig emellertid från de yrkesgrupper som vi har behandlat i föregående kapitel eftersom sjukgymnaster dels har en utbildning som är anpassad för verksamhet inom humanmedicinsk hälso- och sjukvård och dels redan tillhör en reglerad yrkesgrupp enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Vi anser därför att frågan om reglering av denna yrkesgrupp kräver delvis andra överväganden än de som vi gjort beträffande andra yrkesgrupper. Det finns dessutom andra yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som har en humanmedicinsk utbildning och som tillhör en reglerad yrkesgrupp enligt LYHS, särskilt tandläkare, sjuksköterskor, tandsköterskor och biomedicinska
analytiker. Detta kapitel omfattar därför våra överväganden om yrkesutövare med humanmedicinsk utbildning generellt.
11.1. Humanmedicinska yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård
Utvecklingen inom veterinärmedicin sker snabbt och en allt mer avancerad vård kan erbjudas sjuka eller skadade djur vilket ställer krav på hög kompetens och delvis nya kunskaper hos personal inom djurens hälso- och sjukvård. Behovet av ny kompetens tillgodoses genom utbildning för såväl veterinärer som annan personal. Det blir dessutom allt vanligare att personer med humanmedicinsk utbildning utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Vanligast är detta inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering. Även om veterinärerna har kunskaper inom dessa områden så har ökad efterfrågan och behov av ytterligare kompetens fört med sig att många djursjukhus och djurkliniker samarbetar med eller anställer exempelvis tandläkare och sjukgymnaster.
Att humanmedicinska yrkesgrupper är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård är positivt eftersom dessa personalkategorier ofta har mycket goda kunskaper inom sitt specifika område och därför kan tillföra kunskaper som delvis saknas inom veterinärmedicinen. Dessa yrkesutövare utgör ett bra komplement till veterinärerna vilket leder till att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård utvecklas.
Emellertid är dessa yrkesgruppers verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård inte helt problemfri. De som har en medicinsk utbildning för yrke inom humansjukvården saknar i de flesta fall utbildning inom veterinärmedicinen och har därför inte de kunskaper om djur som behövs för arbete inom djurens hälso- och sjukvård. För att inte djurskyddshänsyn skall åsidosättas kan det därför vara nödvändigt att exempelvis en tandläkare samarbetar med en veterinär under behandlingen, något som inte alltid sker.
Ett särskilt problem utgör de behandlingar som utförs av den humanmedicinskt utbildade yrkesutövaren och som är av sådan art att de omfattas av regleringen i djurskyddslagen. En tandläkare har inte rätt att exempelvis dra ut en tand på ett djur eftersom detta utgör ett operativt ingrepp för vilket veterinär skall anlitas. En sådan behandling utförd på egen hand av en tandläkare står i strid
med djurskyddslagen. Enligt förarbetena till djurskyddslagen är det i princip inte tillåtet för en veterinär att låta någon annan verkställa ett operativt ingrepp, varför det är tveksamt om det är förenligt med djurskyddslagen ens om tandläkaren utför behandlingen i närvaro av en ansvarig veterinär. Jordbruksverket har dock i en skrivelse 1999 (Dnr 34-922/98) som svar på en fråga från en länsveterinär uppgett att en veterinär får anlita specialistkompetens inom ett område där han själv inte har tillräckliga kunskaper och därför kan samarbeta med exempelvis en tandläkare. Samarbetet kan innebära att veterinären, efter undersökning och diagnos, överlåter hela eller vissa delar av behandlingen till tandläkaren. Veterinären skall medverka och noggrant bevaka behandlingen och har, enligt Jordbruksverkets mening, ansvar för hela undersökningen och behandlingen. Detta kan innebära att samarbetet mellan de olika personalgrupperna kan hämmas eftersom veterinären som inte behärskar tandläkarens behandlingsmetoder och därför inte kan bedöma dennes arbete kan känna sig tveksam inför att ändå ha ansvaret för behandlingen.
Inom humansjukvården har de nu aktuella yrkesgrupperna oftast legitimation och omfattas därför av LYHS. Lagens bestämmelser om tystnadsplikt, disciplinansvar och andra skyldigheter gäller emellertid bara om den legitimerade yrkesutövaren utövar sin verksamhet inom hälso- och sjukvården. När exempelvis en legitimerad tandläkare arbetar inom djurens hälso- och sjukvård omfattas han eller hon inte av LYHS och står inte heller under Socialstyrelsens tillsyn. Detta innebär att en tandläkare som utfört en behandling på ett felaktigt sätt inte kan bli föremål för någon disciplinär åtgärd. Även om behandlingen i sig är sådan att den faller inom Veterinära ansvarsnämndens område, kan i dag endast veterinärers yrkesutövning prövas av nämnden.
11.2. Behovet av kompetenstillskott inom djurens hälso- och sjukvård
Att djurens hälso- och sjukvård anlitar yrkesutövare med humanmedicinsk utbildning beror som ovan sagts på att djurens hälso- och sjukvård blir allt mer specialiserad och att vissa behandlingsmetoder hämtas från humanmedicinen. Djurens hälso- och sjukvård behöver därför tillföras kompetens. Till viss del sker detta genom utbildning av de traditionella yrkeskategorierna. Emellertid
saknas det ändå tillräcklig kompetent personal för att möta behovet och efterfrågan inom vissa områden. Intresset för rehabilitering samt behovet av mun- och tandvård på djur har visserligen medfört att olika intern- och tilläggsutbildningar för personalen anordnas. Trots detta blir det allt vanligare att sjukgymnaster och tandvårdspersonal är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård.
Behovet av att i framtiden tillföra kompetens inom olika områden kommer sannolikt att kvarstå och kanske också öka. Vi anser att frågan om hur detta behov skall tillgodoses i framtiden är av principiell betydelse för hur en behörighetsreglering av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård skall utformas.
11.2.1. Skall humanmedicinskt utbildad personal även i fortsättningen tillföra djurens hälso- och sjukvård kompetens?
Att ge humanmedicinskt utbildade yrkesgrupper bättre möjligheter att vara verksamma inom djursjukvården innebär att kompetens som redan finns i samhället tas tillvara. Emellertid innebär det också att yrkesutövare som är utbildade för humansjukvården helt eller delvis tas i anspråk inom djurens hälso- och sjukvård. Vissa av de yrkesgrupper som berörs, bl.a. tandläkare är redan i dag bristyrken. En reglering som ger bättre möjligheter för yrkesutövare inom humansjukvården att vara verksamma inom djurens hälso- och sjukvård skulle kunna innebära att bristen på utövare av vissa yrken inom hälso- och sjukvården förvärras.
Om kompetens även i framtiden huvudsakligen skall tillföras genom att yrkesutövare från humansjukvården anlitas måste de problem som är förknippade med sådan yrkesutövning lösas. För det första måste intresserade och kompetenta yrkesutövare ges formella möjligheter att vara verksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Om man kan acceptera att en tandläkare utför tandkirurgiska ingrepp på ett djur så måste det också göras förenligt med djurskyddslagstiftningen. På samma sätt som för andra yrkesgrupper som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård utgör avsaknaden av behörighetsreglering ett problem. För att kunna ange yrkesutövare eller yrkesgrupper som skall undantas från nuvarande regler måste dessa kunna identifieras på något sätt, vilket förutsätter någon form av reglering av yrket även
inom djurens hälso- och sjukvård eller att en ordning införs där varje yrkesutövare prövas individuellt och ges en särskild rätt att utöva yrke inom djurens hälso- och sjukvård.
För det andra måste problemet med att yrkesutövare med utbildning i humanmedicin saknar kunskaper i veterinärmedicin lösas. Om en tandläkare skall ges möjlighet att arbeta självständigt och exempelvis tillåtas utföra operativa ingrepp på egen hand bör man försäkra sig om att denne har tillräckliga kunskaper i veterinärmedicin. En tandläkare har kompetens att behandla olika tandproblem hos människor, en kompetens som är till stor nytta även vid behandling av djurs tänder. Emellertid behöver en tandläkare också få kunskap i veterinärmedicin, såsom exempelvis skillnaderna mellan människors och djurs tänder samt i andra förhållanden av betydelse. En stor skillnad mot behandling av människor är att de flesta tandingrepp på djur sker under narkos. Tandläkare har inte kompetens att söva vare sig människor eller djur. En tilläggsutbildning liknande den som SLU har anordnat för sjukgymnaster skulle kunna erbjudas andra yrkeskategorier och kanske av djurskyddshänsyn vara ett krav för att få tillstånd att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. En sådan lösning innebär emellertid att exempelvis en tandläkare, som har en mycket lång grundutbildning, måste komplettera med ytterligare utbildning i veterinärmedicin.
Ett tredje problem är att den yrkestitel som humanmedicinskt utbildade yrkesutövare har (exempelvis tandläkare eller sjukgymnast) inte är skyddad inom djurens hälso- och sjukvård. Vem som helst kan alltså använda ordet sjukgymnast i sin titel, trots att detta, för de flesta, ger sken av en viss kompetens som yrkesutövaren kanske helt saknar.
11.2.2. Kan kompetens tillföras djurens hälso- och sjukvård genom nya utbildningar och nya yrkesgrupper?
Ett alternativt sätt att tillföra kompetens skulle kunna vara att anordna utbildningar speciellt anpassade för djurens hälso- och sjukvård inom områden där humanmedicinskt utbildad personal i dag ofta anlitas, exempelvis rehabilitering och tandvård. Dessa utbildningar skulle kunna ge upphov till nya reglerade yrkesgrupper så som djursjukgymnaster och djurtandläkare med gedigna kunskaper i veterinärmedicin och specialkunskaper inom sitt
område. Utbildningarna skulle kunna vara antingen helt skilda från de humanmedicinska utbildningarna eller också skulle utbildningen för exempelvis sjukgymnaster och tandläkare kunna innehålla gemensamma kurser i början för att därefter delas i en inriktning mot sjukgymnastik eller tandvård på djur och en på människor. Genom att anordna grundutbildningar i framförallt tandvård och rehabilitering inom djurens hälso- och sjukvård, minskar behovet av att hämta specialkompetens från yrkesutövare med humanmedicinsk utbildning.
Det är emellertid svårt att bedöma behovet av och intresset för nya yrken inom djurens hälso- och sjukvård. Rehabilitering är ett relativt nytt område inom djurens hälso- och sjukvård som ännu inte varit föremål för någon mer omfattande forskning. Tandvård för djur har i och för sig funnits under en längre tid men betydelsen av god mun- och tandvård har tidigare inte fått någon större uppmärksamhet. Att starta nya utbildningar inom områden som inte varit föremål för någon djupare forskning och dokumentation och som därför inte vilar på någon säker vetenskaplig grund inger betänkligheter.
En annan möjlighet är att genom utbildning tillföra veterinärer och legitimerade djursjukvårdare den kompetens som de saknar för att kunna utföra de arbetsuppgifter som tandläkare och sjukgymnaster i dag utför på djur. Detta skulle kunna ge upphov till specialistområden inom tandvård och rehabilitering för både veterinärer och djursjukvårdare. Eftersom den humanmedicinska utbildningen till sjukgymnast och framför allt till tandläkare är väldigt omfattande är det möjligt att kortare tilläggsutbildningar för veterinärer och djursjukvårdare inom dessa discipliner ändå inte kommer att innebära att behovet av den specialistkompetens som inhämtas från humanmedicin elimineras.
11.2.3. Sammanfattning
Vår slutsats av det föregående resonemanget är att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård har ett behov av yrkesutövare med kompetens som i dag inte finns hos de traditionella yrkesgrupperna. Framförallt finns behovet inom mun- och tandvård samt inom rehabilitering.
Vi anser att det är tveksamt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att detta behov tillgodoses genom att personer som
först genomgått en utbildning avsedd för verksamhet inom humansjukvården genom en tilläggsutbildning tas i anspråk för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Naturligtvis kommer det alltid att finnas människor som vill byta yrkesinriktning men det är enligt vår mening inte rimligt att den anvisade utbildningsvägen för ett särskilt yrke inom djurens hälso- och sjukvård är via en humanmedicinsk utbildning. Vi anser således att behovet av den kompetens som humanmedicinskt utbildade yrkesutövare tillför på lång sikt i stället bör tillgodoses genom att utbildningar särskilt anpassade för djurens hälso- och sjukvård anordnas inom dessa områden.
Det kommer dock att ta lång tid innan särskilda grundutbildningar inom exempelvis rehabilitering eller tandvård kan anordnas. Däremot skulle det vara möjligt att införa tilläggs- eller specialistutbildningar för veterinärer och framförallt för djursjukvårdare inom de områden där behovet av kompetens är som störst. Detta skulle förmodligen innebära att behovet av att anlita yrkesutövare med humanmedicinsk utbildning skulle minska.
Det kommer ändå att inom en överskådlig framtid finnas ett behov av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård och det är därför nödvändigt att ta ställning till formerna för deras yrkesutövning, särskilt i fråga om ansvar och skyldigheter.
11.3. En särskild reglering för humanmedicinskt utbildade yrkesutövare
Vi anser att det finns två olika alternativ för en reglering av de humanmedicinskt utbildade yrkesutövarna. Det ena alternativet är att de ovan nämnda yrkesutövarna fortsätter att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård på samma sätt som i dag utan någon form av legitimation och utan eget ansvar. Ett undantag i djurskyddslagen eller i djurskyddsförordningen skulle kunna införas för exempelvis tandläkare och sjuksköterskor som har legitimation i enlighet med LYHS, så att dessa kan utföra behandlingar som faller under djurskyddslagen. Rätten att utföra sådana behandlingar skulle kunna villkoras så att de endast får utföras i närvaro av en ansvarig veterinär. Detta innebär att det inte skulle vara nödvändigt att ställa krav på att yrkesutövaren har tillägnat sig veterinärmedicinska kunskaper.
Det andra alternativet innebär att vissa yrkesutövare med utbildning och behörighetsreglering inom humansjukvården genom någon form av reglering skulle komma att omfattas av de bestämmelser om skyldigheter m.m. som gäller för andra reglerade yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård. Dessa yrkesutövare skulle då ha en mer självständig roll inom djurens hälso- och sjukvård än vad det första alternativet innebär. Vi anser att detta alternativ är att föredra eftersom det på bästa sätt löser de frågor som i dag är förknippade med humanmedicinskt utbildade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård.
Detta innebär emellertid enligt vår mening att sådana yrkesutövare måste ha någon form av veterinärmedicinsk kompetens. En tilläggsutbildning i veterinärmedicin särskilt anpassad för yrkesgruppen så som den som SLU på försök anordnat för sjukgymnaster skulle kunna vara en bra lösning.
Frågan är då vilken form av behörighetsreglering som dessa yrkesgrupper skall omfattas av. Sjukgymnaster med tilläggsutbildning i veterinärmedicin har ju förordat att de skall omfattas av regler om legitimation. Det skulle innebära att en yrkesgrupp som redan har en legitimation grundad på en lång humanmedicinsk utbildning skulle ges ytterligare en legitimation och då för en kortare tilläggsutbildning i veterinärmedicin. Vi anser inte att detta är förenligt med de kriterier som har satts upp för bedömning av om yrkesgrupper skall omfattas av bestämmelser om legitimation och att någon annan form av behörighetsreglering i stället bör väljas.
Vi föreslår därför att det i den föreslagna lagen införs en möjlighet för Jordbruksverket att utfärda ett särskilt godkännande av yrkesutövare som har legitimation för yrke i enlighet med LYHS. Det är visserligen fullt möjligt att utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård även utan ett sådant godkännande. Den yrkesutövare som har ett godkännande omfattas emellertid av samma bestämmelser som övriga reglerade yrkesgrupper.
Eftersom det i dag inte finns någon tilläggsutbildning i veterinärmedicin för dessa yrkesgrupper, är det inte möjligt att föreslå att en förutsättning för godkännande skall vara genomgången utbildning i veterinärmedicin. Det bör emellertid vara möjligt för den myndighet som skall besluta om godkännande att föreskriva att sökanden, utöver den humanmedicinska utbildningen, har ytterligare utbildning eller viss praktisk erfarenhet.
Regeringen, eller efter bemyndigande, Jordbruksverket, bör bestämma vilka yrkesgrupper som skall kunna komma i fråga för godkännande och vilka krav som skall ställas för att en yrkesutövare skall godkännande. De yrkesgrupper som i första hand bör komma i fråga är enligt vår mening sjukgymnaster, tandläkare och sjuksköterskor.
Regleringen innebär att den som är godkänd tillhör djurhälsopersonalen. Detta betyder bl.a. att yrkesutövaren är skyldig att endast utföra arbetsuppgifter som han eller hon har kompetens för. Trots det kan det enligt vår bedömning finnas anledning att införa en möjlighet för regeringen att bestämma villkor för yrkesutbildningar varför vi föreslår att detta införs i lagen.
Vi anser inte att det är möjligt att föreslå ett skydd för någon särskild yrkestitel för de reglerade yrkesutövarna (t.ex. djurtandläkare) eftersom detta enligt vår mening skulle innebära ett allt för stort intrång i yrkesfriheten. Däremot menar vi att beteckningen godkänd i kombination med den skyddade yrkestiteln på humansidan, skall vara skyddad. Detta innebär således att endast den som har godkänts i enlighet med bestämmelsen får kalla sig tandläkare, godkänd för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
11.4. Vissa utbildningsfrågor
För att möta behovet av utbildning inom djurens hälso- och sjukvård anser vi att möjligheten att anordna utbildningar inom framförallt rehabilitering och mun- och tandvård snarast bör ses över. Som vi angett ovan anser vi att kompetensen inom dessa områden på sikt bör tillgodoses genom utbildningar som är särskilt avsedda för djurens hälso- och sjukvård.
Det finnes emellertid redan nu ett behov av personer med kunskaper inom dessa områden och det är därför angeläget att kortare tilläggsutbildningar snarast kommer till stånd, dels i form av tilläggsutbildningar i veterinärmedicin för humanmedicinskt utbildade yrkesutövare, dels i form av tilläggs- eller specialistutbildningar för djursjukvårdare och veterinärer. Sådana utbildningar kan ges i form av uppdragsutbildningar som bekostas av intressenterna, eller om det kan anses vara av allmänt intresse att utbildningarna kommer till stånd, av staten.
12. Veterinärers specialistkompetens
Förslag: Jordbruksverket skall efter ansökan pröva frågor om specialistgodkännande för veterinärer. Regeringen, eller efter bemyndigande, Jordbruksverket, skall meddela föreskrifter om inom vilka områden som sådant godkännande skall kunna utfärdas, vilka kompetenskrav som skall gälla samt om utbildningsplaner, examinationer och eventuella krav på handledare och utbildningsplatser. Regeringen skall föreskriva om rätt för veterinärer med utländsk utbildning att få specialistgodkännande. Jordbruksverkets beslut skall kunna överklagas till förvaltningsdomstol.
Vi har i tilläggsdirektiv (dir. 2005:17) fått ett särskilt uppdrag att se över bestämmelserna om veterinärers specialistkompetens. Uppdraget har föranletts av att vissa brister har uppmärksammats, särskilt delegeringen av ansvaret för hanteringen av specialistutbildningarna till en privaträttslig organisation. Fråga har också uppkommit om regleringens överensstämmelse med bestämmelser inom EU.
12.1. Möjligheten att kalla sig specialist i dag
Den nuvarande regleringen av veterinärers specialistkompetens har beskrivits i avsnitt 2.1.2. Den grundläggande bestämmelsen finns således i behörighetslagen som anger att en veterinär, för att inför allmänheten få tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom en viss gren av veterinäryrket, skall uppfylla de villkor för specialistkompetens som regeringen har föreskrivit. Regeringen har bemyndigat Statens jordbruksverk att efter samråd med Livsmedelsverket meddela vad som krävs för att en veterinär skall få
tillkännage specialistkompetens. I Jordbruksverkets föreskrifter
1
har villkoren för att få kalla sig specialist angetts. Ett grundläggande villkor för att en veterinär skall få kalla sig specialist är att han eller hon har svensk veterinärlegitimation. Utländska veterinärer som tillfälligt vistas och arbetar i landet får således inte uppge att de är specialister. Emellertid kan de uppge sin utbildning.
I föreskrifterna anges inom vilka områden som en veterinär får tillkännage specialistkompetens (livsmedelshygien, sjukdomar hos hund och katt, hos häst, hos nötkreatur och hos svin). Specialister inom området sjukdomar hos hund och katt får också tillkännage att de är specialister inom ett specifikt ämnesområde, såsom exempelvis dermatologi, kirurgi eller reproduktion (s.k. steg II specialisering).
Villkoret för att få kalla sig specialist inom något av områdena är att veterinären har ett intyg om genomgången utbildning. Intyget kan en veterinär få endast efter att han eller hon har genomgått en examination. Före examinationen skall veterinärer genomgå en utbildning och i föreskrifterna finns vissa bestämmelser om utbildningen inom de olika specialistområdena. Utbildningen skall följa en utbildningsplan som beslutas av Jordbruksverket. Veterinärer med utländsk utbildning som bedöms likvärdig kan genomföra examinationen utan att först ha genomgått den svenska utbildningen. Om veterinärer godkänns vid examinationen utfärdas ett intyg om specialistkompetens som sedan skickas till Jordbruksverket. Enligt föreskrifternas övergångsregler kan intyg utfärdas även utan angiven utbildning och examination under en övergångstid.
Jordbruksverkets roll när det gäller veterinärernas specialistkompetens är att utfärda föreskrifter om villkoren för utbildningarna, att fastställa utbildningsplaner för respektive utbildning samt att godkänna ledamöterna i examinationskommittéerna (se nedan).
12.1.1. De svenska specialistprogrammen
Specialistutbildningarna administreras i övrigt av Sveriges Veterinärmedicinska Sällskap (SVS). SVS är den organisation inom Sveriges Veterinärförbund som ansvarar för de veterinärmedicinska
1
Statens jordbruksverks föreskrifter (2001:83) om specialistkompetens för veterinärer;
(författningen omtryckt SJVFS 2003:9).
frågorna, bl.a. genom att bevaka den veterinärmedicinska utvecklingen inom landet och internationellt och genom att hantera fort- och vidareutbildningsfrågor för veterinärerna, däribland specialistutbildningsprogrammen. De fem sektionerna inom SVS, husdjurssektionen, hästsektionen, livsmedelssektionen, smådjurssektionen och försöksdjurssektionen, nominerar representanter till SVS:s kollegium som är det beslutsfattande organet. Sektionerna ansvarar också för specialistutbildningarna inom respektive område, bl.a. genom att ta fram utbildningsplanerna.
Den som vill genomgå specialistutbildning lämnar en ansökan till SVS som bedömer om sökanden uppfyller antagningskraven. Antagen aspirant skall sedan genomgå basutbildningen som i varje program består av handledd tjänstgöring under minst tre års tid. Såväl utbildningsplatsen som handledaren skall vara godkända av SVS. Till detta kommer sidoutbildning i form av litteraturstudier, kursverksamhet (exempelvis på Sveriges lantbruksuniversitet, SLU, eller hos Svenska Djursjukhusföreningen) och ett skriftligt vetenskapligt arbete enligt respektive utbildningsplan. Efter avslutad utbildning följer en examen och efter godkänd examen utfärdar SVS intyg som ger veterinären rätt att kalla sig specialist.
Alla beslut om specialistutbildning fattas av en examinations- och styrkommitté för respektive program (ESK). Medlemmarna i varje kommitté utses av Jordbruksverket efter förslag från SVS. Varje sektions ESK ansvarar för antagning av aspiranter samt godkännande av utbildningsplatser och handledare. ESK bedömer de kurser som aspiranten genomgått liksom det skriftliga vetenskapliga arbetet och ansvarar för examinationens upplägg och genomförande. ESK står också för bedömningarna om svenska eller internationella kurser är lämpliga som del av sidoutbildningen och prövar ansökningar enligt övergångsreglerna.
Utbildningsprogrammet för specialist i sjukdomar hos häst har funnits sedan 1996 och i dag kan ca 70 veterinärer kalla sig specialist i hästens sjukdomar. För specialister i sjukdomar hos hund och katt har det funnits ett utbildningsprogram sedan 1993 och i dag finns ca 240 specialister inom detta område. För närvarande genomgår ett trettiotal veterinärer utbildningsprogrammet för hästspecialister och ungefär 130 veterinärer programmet för hund- och kattspecialister. Specialistgrenarna för livsmedelshygien och för sjukdomar hos nötkreatur respektive svin har funnits sedan år 2002. Inom dessa grenar har ingen utbildning anordnats ännu. För närvarande pågår prövningen av dispensansökningar, dvs.
utfärdande av intyg i enlighet med övergångsreglerna. Detsamma gäller de s.k. steg II specialiseringarna på smådjur. Jordbruksverket har godkänt utbildningsprogrammen, men ännu har utbildningar inte påbörjats. För närvarande behandlar SVS ansökningar om att få intyg i enlighet med övergångsreglerna.
Avgifter för SVS specialistutbildningsprogram
SVS tar ut avgifter för sin hantering av specialistutbildningarna. Avgifter för examination tas ut av alla och är högre för dem som inte är medlemmar i Veterinärförbundet (10 respektive 15 % av ett basbelopp). För de veterinärer som inte är medlemmar i Sveriges Veterinärförbund tas vid inträde i något av specialistutbildningsprogrammen dessutom ut en administrativ avgift om 3 750 kr. För handläggningen av ansökningar enligt övergångsbestämmelserna tar SVS ut en avgift om 1 250 kr. Kostnaderna för litteratur m.m. står aspiranten för och under basutbildningen ingår denne i den ordinarie arbetsstyrkan på utbildningsplatsen.
12.1.2. Utländska utbildningar m.m.
Veterinärer med utländsk utbildning som bedöms likvärdig med den svenska kan, enligt vad som ovan angetts, genomgå examination direkt för att få ett intyg om specialistkompetens. Det krävs alltid en examination för att få ett intyg. Under övergångstiden kan dock veterinärer med vissa utländska utbildningar erhålla intyg utan att först genomgå examinationen.
Beträffande utländska specialistutbildningar inom andra områden än de som anges i Jordbruksverkets föreskrifter finns inga bestämmelser och det råder delade meningar inom veterinärkåren i fråga om möjligheten att kalla sig specialist inom sådana områden.
Nordisk utbildning i ögonsjukdomar
Ett exempel på utländska utbildningar är den samnordiska utbildningen i diagnostik av ärftligt betingade ögonsjukdomar hos hund och katt. Utbildningsprogrammet är ett samarbete mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och huvudmän är respektive lands veterinärförbund med undantag för Finland där Veterinär-
fakulteten ansvarar för utbildningsprogrammet. En gemensam nordisk examinationskommitté ansvarar för examinationer och utbildningsprogrammets faktainnehåll. Utbildningsprogrammet finansieras helt av avgifter som tas ut dels vid inträde i programmet och dels vid examinationerna. Avgifterna är samma i alla de deltagande länderna och är högre för den som inte är medlem i Veterinärförbundet. Totalt kostar utbildningen för en veterinär mellan 2 000 och 3 000 euro.
Europeiska och nordamerikanska diplomat-utbildningar
Både i Europa och i Nordamerika finns s.k. diplomat-utbildningar. Utbildningarna inom olika områden godkänns av European Board of Veterinary Specialization (EBVS) respektive American Board of Veterinary Specialization (ABVS). Utbildningen består av handledd tjänstgöring, teoretisk fördjupning och genomförande av ett mindre forskningsprojekt. Utbildningen avslutas med en omfattande examination. Den som har genomgått utbildningen har rätt att kalla sig diplomat med angivande av ämnesområdet. I USA och i några av de europeiska länderna är rätten att kalla sig specialist knuten till diplomat-utbildningarna. En svensk veterinär med en diplomat-utbildning kan efter examination få ett intyg om specialistkompetens utfärdat av SVS.
Brittiska certificate-utbildningar
Den brittiska veterinärorganisationen Royal College of Veterinary Surgeons (RCVS) anordnar utbildningar inom en rad olika specialistområden. Även denna utbildning kan berättiga en veterinär att få ett svenskt intyg om specialistkompetens.
12.2. Internationella överenskommelser m.m.
Mellan de nordiska länderna och inom EU finns vissa gemensamma bestämmelser om ömsesidigt godkännande av utbildningar och examensbevis. En redogörelse för detta finns i kapitel 5. Ingen av dessa överenskommelser omfattar dock specialistutbildningar för veterinärer. Detta innebär att Sverige ensamt kan bestämma vilka
krav som skall ställas på dem som skall ha rätt att kalla sig specialist i Sverige.
12.3. Kort om motsvarande system på humansidan
I avsnitt 6.5 har vi redogjort för hur läkares, tandläkares och sjuksköterskors möjlighet att kalla sig specialist har reglerats inom hälso- och sjukvården. Endast för dessa tre yrkesgrupper har rätten att kalla sig specialist reglerats i en författning. För läkare och tandläkare krävs att Socialstyrelsen efter ansökan utfärdar ett specialistgodkännande. För att få ett godkännande krävs att läkaren eller tandläkaren har gått igenom den utbildning som har fastställts för specialiteten. Regeringen har i förordning bestämt vilka specialistområden som skall finnas, hur lång utbildningen skall vara samt att den skall bestå dels av handledd tjänstgöring, dels av deltagande i kompletterande utbildning, s.k. specialistkompetenskurser, som anordnas med statliga medel. Uppgiften att tillhandahålla och fördela specialistkompetenskurser har överlämnats till Institutet för professionell utveckling av läkare i Sverige (IPULS). De uppgifter som IPULS utför har ansetts vara förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning (prop. 2001/02:163 s. 11), varför överlämnandet av uppgifterna har reglerats i lag (12 b § LYHS). IPULS verksamhet har också intagits i bilagan till sekretesslagen (1980:100), vilket innebär att bestämmelserna om handlingsoffentlighet och sekretess är tillämpliga. Frågan om läkares specialistkompetens är för närvarande under beredning i Socialdepartementet.
För sjuksköterskor finns specialistutbildningarna i stället vid vårdhögskolorna. Bestämmelsen innebär att en viss specialistbeteckning som motsvarar en viss vidareutbildning för sjuksköterskor får användas endast av den som avlagt sådan specialistsjuksköterskeexamen.
För andra yrkesgrupper, exempelvis sjukgymnaster, finns ingen författningsreglering om rätten att kalla sig specialist. Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund (LSR) har dock 13 sektioner som var och en ordnar vidareutbildningar inom sitt område. De som genom sådan vidareutbildning har områdesspecifik kompetens har emellertid ingen författningsreglerad rätt att kalla sig specialist inom sitt område.
12.4. Bristerna med den nuvarande regleringen
Vår översyn av hur frågorna om specialistveterinärer regleras och hanteras visar att det finns vissa brister med systemet, vilka vi redovisar i detta avsnitt.
12.4.1. SVS har uppgifter som utgör myndighetsutövning
Fråga har uppkommit om SVS:s uppgifter när det gäller veterinärers specialistkompetens är förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Jordbruksverket har på en fråga från Jordbruksdepartementet svarat att verkets uppfattning är att SVS:s uppgifter inte innefattar myndighetsutövning
2
.
Den grundläggande bestämmelsen om möjligheten att överlämna förvaltningsuppgifter till privata rättssubjekt finns i regeringsformen (11 kap. 6 § RF) där det anges att förvaltningsuppgifter får överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag. Med överlämnande menas att myndigheten avskiljer en del av sin verksamhet till annan. Med förvaltningsuppgift avses offentligrättsliga (till skillnad från privaträttsliga) uppgifter som en myndighet har att utföra. Det skall vara fråga om uppgifter som ligger inom en myndighets kompetens och det allmänna skall ha någon form av styrning och kontroll. Begreppet myndighetsutövning finns bl.a. i förvaltningslagen (1986:223) och kan sägas omfatta en myndighets ensidiga avgörande i kraft av en maktbefogenhet. Avgörandet kan vara antingen gynnande eller betungande för den enskilde. Det behöver inte vara fråga om beslut med s.k. direkt effekt, även beslut med s.k. positiv rättskraft eller indirekt effekt omfattas. En myndighets handläggning som innebär att myndigheten för enskilda bestämmer om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande, antagning till utbildning och betygssättning m.m. faller under begreppet.
I förhållande till den enskilde veterinären svarar SVS för antagning, examination och utfärdande av intyg om genomgången utbildning. Något beslut om specialistgodkännande fattas inte, varken av Jordbruksveket eller av SVS, något som utan tvekan hade
2
Yttrande över ärende om specialistkompetens för veterinärer (Jordbruksdepartementets
dnr Jo2003/688).
varit myndighetsutövning eftersom ett sådant beslut omedelbart hade fått till effekt att veterinären får kalla sig specialist. När det gäller SVS beslut om exempelvis utfärdande av ett intyg som sedan ligger till grund för rätten att kalla sig specialist är kanske frågan om det är myndighetsutövning inte lika självklar. Emellertid fattas beslutet med stöd av offentligrättsliga bestämmelser och har positiv rättskraft i fråga om veterinärens rätt att kalla sig specialist. Det är alltså intyget som är helt avgörande för frågan om veterinären med stöd av lag får tillkännage specialistkompetens. Av den anledningen anser vi att en sådan fråga har karaktären av myndighetsutövning. På samma sätt bör man resonera kring frågor om beslut enligt övergångsreglerna och tillgodoräknande av utländska utbildningar.
12.4.2. Bestämmelserna överensstämmer inte med EG-rätten
Rätten för en veterinär med utländsk utbildning att få kalla sig specialist kan Sverige reglera fritt eftersom det inte finns några överenskommelser inom EU på det området. I Jordbruksverkets föreskrifter har som krav ställts upp dels att utbildningen skall bedömas som likvärdig och dels att veterinären skall genomgå en examination. EG-domstolen har dock i flera avgöranden (domarna 340/89 och 31/00 m.fl.) slagit fast att en myndighet alltid har skyldighet att beakta de kvalifikationer som en person åberopar och jämföra dem med de krav som ställs i landets lagstiftning. Alla länder måste ha tydliga bestämmelser (i lag, förordning eller föreskrifter) där det framgår vad man kräver mer i detalj i form av utbildning, praktik, etc. så att den som vill söka själv skall kunna göra en bedömning av sina chanser att godkännas. Myndigheten skall göra en individuell bedömning av varje ansökan. Om prövningen visar att det finns stora skillnader, kan man ställa krav på tilläggsutbildning. Dessa tilläggskrav måste alltid vara individuella och något generellt krav på tilläggsutbildning eller examination kan inte uppställas för medborgare i annat EES land. Om ansökan avslås skall myndigheten ge en tydlig motivering för beslutet och en besvärshänvisning.
Den svenska hanteringen av specialistkompetenser, särskilt de generella kraven på examen, är enligt vår mening inte helt förenlig med Sveriges åtagande inom EU samarbetet.
12.4.3. Tveksamheter om specialistområden som inte har reglerats och om utländska titlar
Det har i Sverige ansetts tveksamt om den som har en särskild utbildning eller är berättigad att använda en viss titel (t.ex. European Diplomat), kan ange detta utan att därmed bryta mot behörighetslagens bestämmelse. En veterinär med en utländsk utbildning som har genomgått en svensk examination och erhållit intyg, får självklart kalla sig specialist inom området. Frågan är emellertid hur det förhåller sig med den som inte genomgått den svenska examinationen. Bestämmelsen är ju utformad så att bara den veterinär som har uppfyllt de villkor som Jordbruksverket föreskriver, får tillkännage att han eller hon är särskilt kunnig inom någon gren av veterinärmedicinen. Den veterinär som har en diplomat-utbildning och som anger sin titel eller utbildning, tillkännager ju faktiskt att han eller hon är särskilt kunnig inom en särskild gren av veterinäryrket, vilket inte skulle vara tillåtet eftersom han eller hon inte uppfyller de villkor som Jordbruksverket har ställt upp.
Vår uppfattning är att om man ser enbart till bestämmelsens ordalydelse så kan det förefalla tveksamt om detta är tillåtet. Emellertid bör man se till syftet med bestämmelsen. Förarbetena ger ingen ledning i denna fråga men syftet med bestämmelsen bör ju rimligen vara att skydda djurägare mot vilseledande uppgifter från veterinärerna. Om en veterinär kallar sig specialist inom ett visst område så skall han eller hon också ha specialistkompetens. Om en veterinär som har genomgått en särskild utbildning anger detta (exempelvis European Diplomat i tandvård) så har veterinären inte vilselett djurägaren. Däremot innebär bestämmelsen enligt vår mening att veterinären är förhindrad att kalla sig specialist i tandvård. Det är enligt vår mening inte tillfredsställande att det råder sådana oklarheter på detta område.
12.4.4. Möjlighet att överklaga beslut
Det finns inga generella bestämmelser om rätten att överklaga en förvaltningsmyndighets beslut. Sådan rätt anses emellertid finnas om beslutet har personlig eller ekonomisk effekt mot någon. I enlighet med sjätte artikeln Europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter (Europakonventionen), skall beslut som
rör en civil rättighet eller skyldighet kunna överklagas eller åtminstone prövas rättsligt. Inom tillämpningsområdet faller alla förfaranden där utgången är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter, också där den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för skälighets- och lämplighetsbedömningar och oberoende av vilket slag av myndighet som avgjort frågan enligt nationell lag.
När det gäller beslut av enskilda organ som hanterar förvaltningsuppgifter anses huvudregeln vara att besluten inte kan överklagas om inte en särskild författningsbestämmelse finns. Som ovan redovisats fattar SVS (i respektive ESK) flera beslut som innefattar myndighetsutövning, exempelvis beslut om någon skall antas till utbildningen eller huruvida viss annan utbildning skall bedömas som likvärdig. Bestämmelser om rätt att överklaga dessa beslut saknas. Detta står också i strid med EG-rätten eftersom en myndighets beslut som angår en medborgare inom EES, exempelvis om en utbildning är likvärdig en svensk utbildning, måste motiveras och kunna överklagas (se ovan under 12.4.2).
12.4.5. SVS tar ut avgifter
Myndigheters rätt att ta ut avgifter måste enligt avgiftsförordningen (1992:191) framgå av lag eller förordning. Således framgår exempelvis av 15 § behörighetsförordningen att Jordbruksverket har rätt att ta ut ansökningsavgift för legitimationsärenden. Om förvaltningsuppgifter överlämnas till ett privaträttsligt subjekt måste rätten att ta ut avgift framgå av lag. Enligt vår bedömning har SVS hand om förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och tar ut avgifter för detta. Något stöd för detta finns inte i lag.
12.4.6. Överväganden och förslag
Vi har bedömt att de brister som ovan redovisats innebär att regleringen av möjligheten för veterinärer att tillkännage specialistkompetens inte kan behållas i sin nuvarande form. Vi har konstaterat att det finns tre möjliga alternativ:
- Ett alternativ är att upphäva regleringen av veterinärers rätt att tillkännage specialistkompetens och låta detta regleras av näringen på samma sätt som exempelvis sjukgymnasternas specialistgrenar regleras av LSR.
- Ett annat alternativ är att även i fortsättningen låta SVS stå för den huvudsakliga administreringen av specialistkompetenser och att nödvändiga författningsstöd införs.
- Ett tredje alternativ är att förändra bestämmelserna så att dessa mer liknar vad som gäller för läkare, d.v.s. att Jordbruksverket prövar frågan om godkännande m.m. så att några av de beslut som innefattar myndighetsutövning fattas av verket.
Det första alternativet innebär att vi måste ta ställning till om det är motiverat att även i framtiden reglera veterinärers möjlighet att kalla sig specialist eller om detta i stället bör kunna regleras av veterinärerna själva. Om bestämmelsen om veterinärers rätt att kalla sig specialist tas bort ur behörighetslagen så att det inte längre finns någon offentligrättslig reglering av specialistkompetenser, blir det i princip fritt för veterinärer att kalla sig specialist utan att det motsvarar någon fastställd kompetens. Om exempelvis Sveriges Veterinärförbund sätter upp regler om vad som krävs för att de egna medlemmarna skall få ange specialistkompetens kan det liknas vid de normer som Svenska Djursjukhusföreningen sätter upp för beteckningarna djurklinik och djursjukhus m.m.
Veterinäryrket är emellertid ett yrke som har varit reglerat sedan en lång tid tillbaka, både vad gäller rätten att utöva yrket och att kalla sig specialist och de motiv och syften som ligger bakom dessa regleringar skall som vi tidigare angett gälla även i framtiden. För att en djurägare skall kunna få saklig information om en veterinärs kompetens är det således av vikt att rätten att kalla sig specialist även fortsättningsvis är reglerad och att sanktioner skall kunna användas mot den som bryter mot en sådan bestämmelse.
Det andra alternativet innebär att SVS behåller sin huvudroll i frågan om veterinärers specialistkompetens men med det författningsstöd som krävs. Möjligheten att överlämna förvaltningsuppgifter till SVS bör då föras in i lag och bestämmelserna måste också kompletteras med bestämmelser om rätt för enskilda att överklaga beslut och för SVS att ta ut avgifter. Dessutom måste vissa andra bestämmelser ändras, främst i fråga om utländska utbildningar.
Vi anser att vi bör sträva efter att få ett system för veterinärers specialistkompetens som är tydligare än det nuvarande och förordar därför det tredje alternativet. Detta alternativ innebär i princip att SVS även fortsättningsvis kan ha hand om merparten av den praktiska hanteringen av veterinärernas specialistutbildning, men att frågor som utgör myndighetsutövning skall hanteras av Jordbruksverket.
Specialistgodkännande
Vi anser att rätten att kalla sig specialist skall knytas till ett godkännande som specialist. Bestämmelsen om rätt att kalla sig specialist bör därför få samma utformning som den som gäller för läkare och tandläkare. Jordbruksverket skall alltså efter ansökan godkänna specialister. Jordbruksverket hanterar redan frågor om veterinärers legitimation och det är därför lämpligt att frågor om specialistkompetens också hanteras av verket. För godkännandet bör Jordbruksverket ha rätt att ta ut avgifter.
Regeringen, eller efter bemyndigande, Jordbruksverket, skall i föreskrifter kunna bestämma att utländska utbildningar också skall kunna ligga till grund för specialistgodkännande, på samma sätt som utländska veterinärutbildningar kan ligga till grund för en svensk legitimation. Det bör framgå tydligt av föreskrifterna vad som krävs för ett specialistgodkännande så att det är möjligt för en veterinär att på förhand bedöma sina möjligheter att godkännas. Jordbruksverket skall bestämma vilken eventuell tilläggsutbildning som sökanden skall genomgå eller att sökanden skall genomgå en examination. Prövningen av ansökningar under övergångsperioder skall också ligga på verket.
Villkor m.m.
Liksom nu skall Jordbruksverket (efter bemyndigande från regeringen) bestämma vilka specialistområden som skall förekomma, och vilka villkor som skall gälla för att få specialistkompetens, exempelvis genom att fastställa utbildningsplaner. Utbildningsplanerna bör utarbetas i samråd med utbildningsanordnaren, dvs. SVS. När det gäller bedömningar av om utländska utbildningar kan anses uppfylla de villkor som ställs upp för
specialistgodkännande, liksom frågor om hur utbildningsplaner skall se ut och vilka specialistområden som skall regleras, så har Jordbruksverket till utredningen framfört att kompetens för dessa bedömningar inte finns hos verket. Tidigare har detta helt skötts av SVS (genom varje sektions ESK), även om Jordbruksverket formellt har fastställt utbildningsplaner och utsett kommittéerna. Dessa kommittéer, som har utsetts av Jordbruksverket på förslag av SVS, har haft en central roll inom sitt respektive ämnesområde. Ett problem är dock att dessa kommittéers beslut inte har kunnat överklagas. Även i fortsättningen kan ett liknande system användas med den skillnaden att kommittéernas ställningstaganden i stället blir rådgivande för verket, som sedan fattar det slutliga beslutet.
Enligt vad utredningen erfarit pågår för närvarande diskussioner om en liknande lösning när det gäller läkares specialistutbildningar. Man överväger att inrätta ett råd inom Socialstyrelsen som kontinuerligt skall se över dessa frågor och som skall bedöma vilka specialistområden som skall finnas, samt hur utbildningar skall utformas och hur utländska utbildningar skall bedömas m.m.
SVS:s roll
SVS skall även fortsättningsvis fördela platser samt i övrigt hantera själva utbildningen och examineringen av denna. Eftersom utbildningen inte sker med stöd av statliga medel och då inte rätten att kalla sig specialist direkt knyts till examen från SVS, kan dessa uppgifter inte innebära myndighetsutövning. Eftersom SVS är den huvudsakliga utbildningsanordnaren är det enligt vår mening självklart att SVS inställning även i fortsättningen har stor betydelse för vilka specialistområden som skall finnas och hur utbildningsplanerna skall utformas. Jordbruksverket bör också ta tillvara den kompetens som finns hos SVS så att exempelvis yttranden inhämtas beträffande utländska utbildningar som inte tidigare bedömts.
13. Djurhälsopersonalens rättigheter och skyldigheter
Förslag: Djurhälsopersonal skall användas som ett samlingsnamn för de yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som har legitimation eller annan behörighet enligt den nya lagen.
De som tillhör djurhälsopersonalen skall utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. De skall endast utföra arbetsuppgifter som de har kompetens att utföra.
De som tillhör djurhälsopersonalen skall ha ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter skall kunna delegeras till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen och som har kompetens att utföra arbetsuppgiften. Den som delegerat uppgiften ansvarar för sin bedömning av mottagarens förmåga att utföra uppgiften medan mottagaren har ansvaret för hur han eller hon utför arbetsuppgiften.
Tystnadsplikt skall gälla för alla som tillhör djurhälsopersonalen samt för medhjälpare till sådan personal.
Enligt våra direktiv skall i vår översyn av behörighetsregleringen inom djurens hälso- och sjukvård bl.a. ingå en analys av ansvars- och delegeringsfrågor.
Som framgår av kapitel 10 och 11 föreslår vi att fler yrkesgrupper än veterinärerna skall behörighetsregleras. Det är enligt vår mening angeläget att frågor om ansvar och delegering avseende yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård regleras på ett tydligt sätt.
Att en yrkesgrupp behörighetsregleras innebär att en yrkesutövare med behörighetsbeviset har en säkerställd kompetens, vilket är en trygghet för den som anlitar yrkesutövaren. Emellertid bör behörighetsregleringen också enligt vår mening kompletteras med tydliga bestämmelser om vad sådana yrkesutövare är skyldiga att iaktta i sin yrkesutövning. Vi anser därför att vi i detta sammanhang bör ta ställning till om de skyldigheter som i dag åvilar
veterinärerna skall utsträckas till de nya reglerade yrkesgrupper och i så fall i vilken omfattning.
Enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) är veterinärer skyldiga att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, att iaktta tystnadsplikt samt att låta sig inspekteras av tillsynsmyndigheten. I förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion (veterinärinstruktionen) finns dessutom bestämmelser om bl.a. journalföringsplikt och olika anmälningsskyldigheter. När det gäller frågor om ansvar och delegering saknas däremot formella bestämmelser i behörighetslagen. Att veterinärer har ett ansvar för hur de utför sina arbetsuppgifter är i och för sig självklart med hänsyn till bestämmelserna om disciplinpåföljder. Bestämmelser om veterinärers rätt att delegera arbetsuppgifter finns i vissa särskilda fall, och då framförallt på föreskriftsnivå, t.ex. beträffande läkemedelsbehandlingar och operativa ingrepp (se avsnitt 2.5). Några generella bestämmelser om möjlighet att delegera arbetsuppgifter och om ansvarsfördelningen vid sådan delegering finns emellertid inte i dagens lagstiftning. Avsaknaden av tydliga regler om ansvar och delegering skapar osäkerhet och orsakar problem inom djurens hälso- och sjukvård, vilket vi redovisat i kapitel 8. För att syftet med behörighetslagstiftningen skall uppnås bör den enligt vår mening innehålla sådana bestämmelser.
I kapitel 9 har vi slagit fast att ett gott djurhälsotillstånd bör vara det överordnade kriteriet vid bedömningen av hur behörighetsregleringen inom djurhälsovården bör utformas. Syftet med en sådan reglering bör, som tidigare nämnts, vara att uppnå ett gott djurhälsotillstånd samt att bidra till att samhällets krav i fråga om djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet uppfylls. Frågan om de skyldigheter som skall åläggas veterinärer och andra som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård skall bedömas mot bakgrund av dessa principer.
13.1. Djurhälsopersonal
Som en konsekvens av att vi föreslår att fler yrkesgrupper än veterinärer skall behörighetsregleras, anser vi att behörighetslagen bör omarbetas till en ny lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I lagen bör finnas bestämmelser om olika
skyldigheter som skall gälla för den som utövar yrkesmässig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
För att kunna definiera vilka som skall omfattas av den föreslagna lagens bestämmelser bör ett nytt begrepp införas. Vi föreslår att de yrkesutövare som skall omfattas av den nya lagens bestämmelser om skyldigheter, disciplinpåföljder och tillsyn kallas djurhälsopersonal.
13.1.1. Omfattningen av begreppet djurhälsopersonal
För frågan om vilka som skall omfattas av begreppet djurhälsopersonal har vi jämfört med hur motsvarande begrepp på humansidan, hälso- och sjukvårdspersonal definieras. De yrkesutövare som omfattas av lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) är de som tillhör ”hälso- och sjukvårdspersonalen”, vilket enligt definitionen är ett mycket vidsträckt begrepp. Det omfattar, utöver alla som har legitimation eller annan form av behörighetsreglering, också den som biträder legitimerad personal samt alla som arbetar med hälso- och sjukvård på sjukhus och vårdinrättningar. I vissa fall kan även administrativ personal utgöra hälso- och sjukvårdspersonal, om deras arbete har betydelse för patientsäkerheten. Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen måste iaktta alla de skyldigheter som anges i LYHS och kan, om de begår misstag, bli föremål för disciplinpåföljder.
Om motsvarande definition skulle användas inom området för djurens hälso- och sjukvård så skulle alla som är behörighetsreglerade samt all kringpersonal vid kliniker, distriktsveterinärstationer och djursjukhus omfattas, så länge yrkesutövaren är yrkesverksam. Även den som helt saknar formell utbildning och som praktiserar på en sådan inrättning skulle omfattas av lagen. Den djurägare som assisterar skulle emellertid inte omfattas eftersom han eller hon inte kan sägas vara yrkesverksam.
Djurens hälso- och sjukvård bedrivs emellertid på ett annat sätt än vården på humansidan. För det första finns det på humansidan bestämmelser om dels krav på den som driver en verksamhet och dels att vissa tjänster bara får innehas av vissa yrkesgrupper. Detta saknas på djursidan. Den vidsträckta tillämpningen av begreppet ”hälso- och sjukvårdspersonal” innebär att även den som inte har någon formell utbildning exempelvis har en skyldighet att utföra
sina arbetsuppgifter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Inom området för djurens hälso- och sjukvård är det, till skillnad från humansidan, förhållandevis vanligt att personer som saknar formell utbildning lärs upp på arbetsplatsen, exempelvis till yrket djursjukvårdare. Dessa skillnader skulle enligt vår mening kunna innebära att ett alltför stort ansvar läggs på personer som saknar formell kompetens för sina arbetsuppgifter. Vi anser därför att det är förenat med svårigheter att inom djurens hälso- och sjukvård införa en reglering som innebär att i princip alla yrkesverksamma omfattas av den av oss föreslagna lagen.
Emellertid anser vi att det är naturligt att de grundläggande skyldigheter som i dag åvilar veterinärerna också i stor utsträckning bör gälla för andra yrkesutövare som tillhör en reglerad yrkesgrupp. En begränsning bör därför göras så att den nya lagens bestämmelser om skyldigheter, disciplinpåföljder och tillsyn skall gälla alla yrkesutövare som omfattas av någon form av behörighetsreglering. De yrkesutövare som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och som inte tillhör djurhälsopersonalen kommer däremot att omfattas av vissa andra bestämmelser i lagen (se kapitel 14).
Att en yrkesutövare inte innehar exempelvis legitimation kan ha olika orsaker, nämligen att yrkesgruppen inte är reglerad, att yrkesutövaren inte har den utbildning som krävs för legitimation, att yrkesutövaren inte vill ha legitimation eller att legitimationen har återkallats. Vi anser att en yrkesutövare som valt att ställa sig utanför behörighetsregleringen inte heller bör omfattas av de bestämmelser som en sådan reglering medför. Av den anledningen bör inte de som biträder behörighetsreglerad personal automatiskt anses tillhöra djurhälsopersonalen. Begreppet djurhälsopersonal skall alltså bara gälla de yrkesutövare som innehar legitimation eller annan särskild behörighet att utöva yrke inom djurens hälso- och sjukvård.
13.1.2. Betydelsen av att tillhöra djurhälsopersonalen
Den som tillhör djurhälsopersonalen intar enligt vårt förslag till lag, en särställning jämfört med andra personer som är yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård. Vårt förslag innebär att djurhälsopersonalen kommer att omfattas av bestämmelser om ansvar för de egna arbetsuppgifterna. Innebörden av detta samt i
vilken mån arbetsuppgifterna kan delegeras går vi igenom i de följande avsnitten. När det gäller de skyldigheter som veterinärerna i dag har genom behörighetslagstiftningen, så är det vår mening att vissa av dem bör utsträckas till att gälla all djurhälsopersonal, medan vissa skyldigheter även fortsättningsvis bör gälla enbart veterinärerna. Varje skyldighet bör därför bedömas för sig.
Något som vi tror kommer att få stor betydelse för verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård är att vårt förslag innebär att den som tillhör djurhälsopersonalen inte skall omfattas av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur, s.k. kvacksalveribestämmelser. Vem av dem som tillhör djurhälsopersonalen som får göra vad kommer i stället att vara beroende av yrkesutövarens kompetens.
13.1.3. Djurhälsopersonalens kompetens
När det gäller frågan om vilka uppgifter som skall utföras av de olika yrkesgrupperna som tillhör djurhälsopersonalen, så anser vi att detta inte bör regleras i lagen. Det kan bli alltför komplicerat om utbildningar förändras och fler yrkesgrupper tillkommer. I stället anser vi att avgörande för vem som kan utföra en viss arbetsuppgift skall vara vilken kompetens som krävs för uppgiften i fråga samt vilken yrkesutövare som har den nödvändiga kompetensen för uppgiften. Denna lösning överensstämmer med den som gäller enligt LYHS (se avsnitt 6.4.2).
Yrkesutövarens kompetens garanteras genom att en behörighetsreglering har införts för yrkesgruppen. Staten tar därigenom på sig ett ansvar för yrkesutövarens kompetens. Den kompetens som garanteras är den som omfattas av den genomgånga utbildningen eller examinationen som ligger till grund för behörighetsbeviset. Detta brukar benämnas formell kompetens. Med formell kompetens avses således vad yrkesutövaren på grund av sin grundutbildning, eller därefter genomgången specialistutbildning, har för kunskaper.
Med reell kompetens avses sådan kompetens som yrkesutövaren förvärvat genom erfarenhet i sin praktiska yrkesverksamhet eller genom fortbildning. En yrkesutövare ansvarar själv för vilken reell kompetens han eller hon har.
13.2. Djurhälsopersonalens ansvar
Som vi har pekat på tidigare så är det i dag så att bara veterinärer, som genom att vara behörighetsreglerade, har något formellt ansvar för sina arbetsuppgifter (se avsnitt 8.3). Verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård bedrivs ofta på ett sådant sätt att flera personer med olika kompetens är inblandade i behandlingen av ett djur. I konsekvens med att vi föreslår att fler yrkesgrupper skall behörighetsregleras, bör också reglerna om ansvar anpassas till den nya situationen.
Generella bestämmelser om ansvar och delegering inom hälso- och sjukvården återfinns i andra kapitlet i LYHS. Närmare förutsättningar samt vägledning för tillämpningen av reglerna finns i Socialstyrelsens delegeringsföreskrifter
1
. För att underlätta bedömningen av personalens kompetens har Socialstyrelsen dessutom utfärdat allmänna råd om kompetenskrav för olika anställningar och om kompetensbeskrivningar av olika yrkeskategorier. Enligt vår mening bör bestämmelser om ansvar och därmed förknippade frågor om delegering av arbetsuppgifter inom området för djurens hälso- och sjukvård delvis kunna utformas med utgångspunkt i hur detta skett inom humansjukvården.
13.2.1. Ansvar för egna arbetsuppgifter
Den grundläggande ansvarsbestämmelsen i LYHS återfinns i 2 kap. 5 § och slår fast att var och en som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen själv bär ansvaret för hur han eller hon fullgör sina arbetsuppgifter. När vi i detta kapitel talar om ansvar menar vi det ansvar som följer av bestämmelserna om disciplinansvar.
I första hand innebär den grundläggande ansvarsbestämmelsen att yrkesutövaren har ett ansvar för de arbetsuppgifter som ligger inom det egna formella kompetensområdet. Det egna yrkesansvaret utvidgas emellertid i den mån nya arbetsuppgifter tillkommer genom delegation (se nedan). Bestämmelsen om eget ansvar utesluter inte att ansvar för ett visst fel kan läggas även på annan än den som gjort sig skyldig till det omedelbara felet, t.ex. en överordnad med ansvar för vårdrutinerna eller den som har delegerat arbetsuppgiften.
1
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om delegering av arbetsuppgifter inom hälso-
och sjukvård och tandvård (SOSFS 1997:14).
Eftersom enbart veterinärer har varit föremål för behörighetsreglering har det i allmänhet ansetts att det är veterinären som i de flesta situationer även har ansvaret för hur andra yrkesutövare utför sina arbetsuppgifter. Mot bakgrund av att vi anser att flera yrkesgrupper skall kunna få legitimation eller annan behörighet, bör också tydligare regler om ansvar för den som tillhör dessa yrkesgrupper införas. Vi förespråkar därvid att ett personligt ansvar, motsvarande det som gäller för hälso- och sjukvårdspersonal, också bör gälla alla som tillhör djurhälsopersonalen.
13.2.2. Ansvar för arbetsuppgifter som överlåts till annan som tillhör djurhälsopersonalen
En bestämmelse om ansvar bör emellertid kompletteras med regler om hur ansvaret skall fördelas när en arbetsuppgift överlåts från en yrkesutövare till en annan. I LYHS regleras frågan om delegering i 2 kap. 6 § (se avsnitt 6.4.2).
Djurens hälso- och sjukvård karakteriseras i dag av att veterinärer i stor utsträckning samarbetar med personer från andra yrkesgrupper när djur behandlas, varför möjligheter till delegering bör utvecklas.
Vi föreslår att frågan om delegering inom djurhälsopersonalen löses på ett liknande sätt som för hälso- och sjukvårdspersonalen. Således skall ansvaret för arbetsuppgifternas utförande övergå till den som mottar uppgiften, medan ansvaret för beslutet att delegera ligger hos den som har överlåtit uppgiften. Detta bör också enligt vår mening innebära att den som gör en felaktig delegering skall kunna drabbas av disciplinansvar om detta har haft betydelse för de åtgärder som vidtagits i förhållande till ett eller flera djur.
Inom djurens hälso- och sjukvård bör begreppet delegering bara användas när någon ur djurhälsopersonalen överlåter en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Bara i en sådan situation kan nämligen ansvaret för arbetsuppgiften överföras till mottagaren. Om den som tillhör djurhälsopersonalen i stället uppdrar åt någon annan att utföra en uppgift förutsätts detta ske i form av assistans eller handräckning. Ansvaret för arbetsuppgiften ligger i denna situation alltid kvar på den som tillhör djurhälsopersonalen.
13.2.3. Ansvar för arbetsuppgifter som utförs av personer som inte tillhör djurhälsopersonalen
Den som inte tillhör djurhälsopersonalen omfattas inte av bestämmelsen om skyldighet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet och inte heller av regler om disciplinpåföljd. Som framgår av kapitel 14 föreslår vi dock att sådan yrkesutövare i sin verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall omfattas av särskilda bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Till dessa är bestämmelser om straffansvar knutna som bl.a. innebär att en sådan yrkesutövare kan dömas för brott om han eller hon skadar ett djur under utövande av sin verksamhet.
Verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård kommer även i framtiden att vara beroende av personal som inte tillhör djurhälsopersonalen. Det är därför av stor betydelse att den som tillhör djurhälsopersonalen även fortsättningsvis kan överlåta uppgifter till sådana medarbetare eller till djurägaren. Vårt förslag är att djurhälsopersonal även i framtiden skall kunna använda sig av medhjälpare som inte tillhör djurhälsopersonalen. Självklart gäller att detta får ske bara om det är förenligt med kravet på en god och säker vård och om medhjälparen ges tillräckliga instruktioner och övervakning.
Eftersom ansvaret för att sådana arbetsuppgifter utförs på rätt sätt ligger kvar hos den som anlitat medhjälparen är det självklart viktigt att djurhälsopersonalen i en sådan situation förvissar sig om medhjälparens förmåga att utföra uppdraget.
13.2.4. Formerna för delegering
För att en delegering skall anses ha skett på rätt sätt skall vissa grundläggande förutsättningar vara uppfyllda. Den som delegerar skall som ovan sagts ha formell kompetens för uppgiften. För att kunna iaktta sin skyldighet att till mottagaren ge tillräckliga instruktioner måste emellertid han eller hon också ha reell kompetens, dvs. i praktiken själv kunna utföra uppgiften. Den som mottar uppgiften måste också ha reell kompetens att utföra den, vilket får anses innebära att delegeringar inte får ske slentrianmässigt och att varje delegeringsbeslut måste föregås av en noggrann bedömning av mottagarens förmåga att utföra arbetsuppgiften. Vidare måste den som delegerar bli klar över
mottagarens inställning till att överta arbetsuppgiften och dennes uppfattning om sin förmåga att fullgöra den. Huvudregeln bör vara att arbetsuppgifter inte får överlåtas till någon mot dennes vilja. Om det i en nödsituation blir nödvändigt att beordra någon att utföra en arbetsuppgift bör detta inte betraktas som delegering.
Av det ovan sagda följer att ett beslut om delegering måste vara personligt. Beslutet skall alltså avse en viss namngiven person och inte en viss yrkesgrupp eller en viss anställning. Det innebär bl.a. att ett beslut om delegering inte automatiskt gäller en vikarie för den som mottagit delegationen samt att den som genom ett delegeringsbeslut mottagit en arbetsuppgift inte heller får delegera den till någon annan person.
I delegeringsbeslutet skall den arbetsuppgift som delegeras vara klart definierad i fråga om såväl vilken eller vilka uppgifter som avses som under vilka förutsättningar delegeringen skall gälla. Delegeringsbeslut bör enligt vår mening inte utfärdas för att gälla tills vidare. För hälso- och sjukvårdens verksamhet gäller enligt Socialstyrelsens delegeringsföreskrifter att ett delegeringsbeslut kan utfärdas att gälla för viss tid, dock högst ett år, eller för ett bestämt tillfälle. Detta framstår enligt vår mening som en lämplig ordning även inom området för djurens hälso- och sjukvård.
Beträffande kravet på hur ett beslut om delegering skall dokumenteras bör detta anges i föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket. Som ett minimikrav bör föreskrifterna innehålla krav på att delegeringsbeslut skall vara skriftliga samt att det av dokumentationen åtminstone bör framgå vilken arbetsuppgift som har delegerats, vem som delegerat uppgiften och till vem den har delegerats samt tiden för delegeringsbeslutets giltighet. Jordbruksverket bör också meddela föreskrifter om skyldigheten för den som har meddelat ett delegeringsbeslut att löpande kontrollera hur den delegerade arbetsuppgiften utförs, samt om skyldighet att ompröva och återkalla delegeringsbeslut. Vidare bör det av föreskrifterna framgå vad som gäller om den som delegerat eller den som mottagit delegationen lämnar sin tjänst samt hur länge ett beslut bör bevaras. Dessa föreskrifter bör i många avseenden kunna utformas i nära överensstämmelse med motsvarande föreskrifter inom hälso- och sjukvården.
13.3. Djurhälsopersonalens skyldigheter
Djurhälsopersonalen skall iaktta vissa skyldigheter i sin yrkesutövning. Vi har härvid utgått från de skyldigheter som i dag gäller för veterinärerna. I behörighetslagen anges den centrala skyldigheten för veterinärerna, att utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I samma lag finns också bestämmelsen om tystnadsplikt för veterinärer i enskild verksamhet. Veterinärernas övriga skyldigheter, som regleras i förordning och i Jordbruksverkets föreskrifter med stöd av olika lagar, behandlas sist i detta avsnitt.
13.3.1. Att utföra arbetet enligt vetenskap och beprövad erfarenhet
Att utföra sitt arbete i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet har varit en skyldighet för veterinärer sedan lång tid tillbaka. I samband med den nya behörighetslagen fördes bestämmelsen över från veterinärinstruktionen till behörighetslagen eftersom denna skyldighet, enligt motiven, intar en sådan särställning jämfört med andra veterinära skyldigheter. Att det är en skyldighet av central betydelse framgår också av specialmotiveringen till 10 § behörighetslagen som anger att disciplinpåföljd främst kan komma i fråga om det veterinära arbetet inte utförts i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet.
Vi anser att det är nödvändigt att de nya yrkesgrupperna inom djurens hälso- och sjukvård som i framtiden skall omfattas av en behörighetsreglering, i likhet med veterinärerna, skall utföra sitt arbete i enlighet med högt ställda krav så att bl.a. djurskydds- och smittskyddsaspekter iakttas. För såväl personalen som den som skall bedöma arbetsinsatserna behövs bestämmelser som så tydligt som möjligt anger vilka kraven är. Uttrycket vetenskap och beprövad erfarenhet är väletablerat inom den veterinära sektorn liksom inom humansjukvården, där all hälso- och sjukvårdspersonal omfattas av denna skyldighet. Att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet bör enligt vår mening också vara en skyldighet för alla yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen.
Både i den finska och i den norska lagstiftningen finns, utöver kravet på hur verksamheten skall utövas, också en tydlig
begränsning av vilken verksamhet som får utövas. Veterinärer, och i Norge även annan djurhälsopersonal, får enligt lagstiftningen bara utföra sådan verksamhet som de har utbildning för. I båda dessa länder innehåller bestämmelserna också en skyldighet att löpande fortbilda sig. I LYHS anges inte några begränsningar av verksamhetsområdet för olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvårdspersonal. I stället är det den enskilde yrkesutövarens egna kompetens som utgör begränsningen för vilka arbetsuppgifter denne får utföra. Som en vägledning ger Socialstyrelsen ut kompetensbeskrivningar och kompetenskrav för olika personalkategorier. Inte heller skyldigheten att fortbilda sig är reglerad i LYHS.
Vi anser att det är en mycket viktig princip att djurhälsopersonalen endast skall utföra arbetsuppgifter som de har kompetens för, vilket bl.a. innebär att man måste inse sina egna kompetensbegränsningar och att man har en skyldighet att hänvisa djurägaren till någon annan om patientens tillstånd kräver speciell behandling som yrkesutövaren inte själv behärskar. Den enskilde yrkesutövarens kompetens är den utbildning som har legat till grund för legitimationen eller annat behörighetsbevis. En sådan utbildning kan emellertid ligga långt tillbaka i tiden och det är därför av stor vikt att djurhälsopersonalen också upprätthåller och fortlöpande kompletterar sina kunskaper och färdigheter. Vi anser dock att kravet på att utföra arbetsuppgifter inom sitt eget kompetensområde och att hålla sig underrättad om utvecklingen inom området får anses ligga i kravet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, varför detta inte behöver anges i lagen. Det är dessutom så att ansvaret för såväl utbildning som tilldelningen av arbetsuppgifter inte bara ligger på individen. Även arbetsgivaren får anses ha ett ansvar för detta.
En fråga som dykt upp under utredningens gång och som också var föremål för diskussion i utredningen om alternativa behandlingsmetoder på djur, är om skyldigheten att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär att veterinärer inte kan använda alternativmedicinska behandlingsmetoder i sin yrkesverksamhet. Utredningen om alternativa behandlingsmetoder på djur lämnade i sitt betänkande
2
ett förslag om att den aktuella
bestämmelsen i behörighetslagen skulle kompletteras med en bestämmelse om möjlighet för veterinärer att i vissa fall använda
2
Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16
alternativmedicinska metoder. Regeringen har dock i direktiven till vårt uppdrag konstaterat att det redan i dag är fullt möjligt att använda sådana metoder inom ramen för det regelverk som gäller för vetenskaplig användning av djur (djurförsök).
I det ovan nämnda betänkandet finns en utförlig kartläggning över olika alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur. Av denna framgår att det finns flera behandlingsmetoder som inte har någon dokumenterad klinisk effekt på djur, men där det finns en vetenskaplig förklaringsmodell avseende behandling av människor. I vilken mån sådana behandlingsmetoder kan tillämpas på djur av legitimerad eller godkänd djurhälsopersonal beror på vilka krav som skall ställas på den vetenskapliga förankringen. Gränsen för vad som är tillåtet och otillåtet kommer att förändras i takt med utvecklingen inom veterinärmedicinen och får därför lämnas till rättstillämpningen att klargöra.
13.3.2. Tystnadsplikt för djurhälsopersonal
Nuvarande bestämmelser om tystnadsplikt för veterinärer regleras dels i sekretesslagen för den som är offentligt anställd och dels i behörighetslagen för veterinärer i enskild verksamhet. Den ursprungliga bestämmelsen om veterinärers tystnadsplikt var mer omfattande än den som gäller enligt den nuvarande behörighetslagen och gällde dessutom alla veterinärer. I samband med att sekretesslagen (1980:100) infördes ändrades bestämmelsen i behörighetslagen så att den kom att gälla enbart veterinärer i enskild tjänst medan veterinärer i allmän verksamhet i stället omfattades av sekretesslagen. Tystnadspliktens omfattning ändrades också och enligt förarbetena (1979/80:80 s. 60) innebär förändringen att tystnadsplikten för veterinärer i enskild verksamhet i princip har samma omfattning som den som enligt 8 kap. 9 § SekrL gäller i allmän verksamhet (s.k. uppdragssekretess). De veterinärer som har tillsynsuppgifter omfattas av ytterligare sekretessbestämmelser (8 kap. 6 § sekretesslagen).
När det gäller bestämmelserna i sekretesslagen så är det anställningsformen som avgör om en yrkesutövare omfattas av bestämmelserna. För djurhälsopersonal som är anställd i allmän verksamhet är därför tystnadsplikten densamma oavsett vilken yrkesgrupp denne tillhör.
När det gäller yrkesutövare i enskild tjänst, vilket merparten av övrig djurhälsopersonal är, förhåller det sig emellertid annorlunda eftersom den nuvarande bestämmelsen i behörighetslagen endast reglerar veterinärers tystnadsplikt. Eftersom arbetet inom djurens hälso- och sjukvård, såsom tidigare beskrivits, i stor utsträckning bedrivs i samarbete mellan personer ur olika yrkesgrupper är den nuvarande ordningen inte tillfredsställande. Skyldigheten att iaktta tystnadsplikt bör enligt vår mening gälla all djurhälsopersonal. Även medhjälpare till sådan personal bör omfattas av tystnadsplikten.
Tystnadsplikt gäller, både enligt sekretesslagen och enligt behörighetslagen, enbart ett obehörigt röjande eller utnyttjande av den sekretessbelagda informationen. I sekretesslagen finns vissa begränsningar i sekretessen, exempelvis i 14 kap. 1 § sekretesslagen som anger att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Motsvarande undantag bör för tydlighetens skull göras i bestämmelsen om tystnadsplikt för djurhälsopersonal i enskild verksamhet.
13.3.3. Övriga skyldigheter
I 7 § andra stycket behörighetslagen har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter ”om vad veterinärer är skyldiga att göra i sin yrkesutövning”. Vi anser att motsvarande bemyndigande bör införas i den nya lagen men att bestämmelsen då skall gälla all djurhälsopersonal och att de områden inom vilka föreskrifter får meddelas bör anges. Således anser vi att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall få meddela föreskrifter om djurhälsopersonalens skyldigheter i fråga om journalföring, intygsskrivning och läkemedelshantering.
Med stöd av bemyndigandet i 7 § andra stycket behörighetslagen har regeringen i 4 § veterinärinstruktionen dels meddelat föreskrifter om sådana skyldigheter, dels bemyndigat Jordbruksverket att meddela föreskrifter. Vi förutsätter att föreskriftsrätten även i framtiden kommer att delegeras till Jordbruksverket.
Skyldighet att följa föreskrifter
Bestämmelserna i 4 § första stycket punkterna 1–4 veterinärinstruktionen är främst bemyndiganden för Jordbruksverket att meddela föreskrifter. Emellertid innehåller de också en skyldighet för veterinärerna att följa de meddelade föreskrifterna. En sådan skyldighet att följa föreskrifter meddelade av den behöriga myndigheten är enligt vår mening onödig. Om en myndighet ges rätt att föreskriva om skyldigheter för exempelvis djurhälsopersonalen så innebär detta självklart att de som tillhör djurhälsopersonalen också är skyldiga att följa föreskrifterna. En uttrycklig bestämmelse om denna skyldighet kan visserligen vara klargörande för den det gäller men den kan också leda till missförstånd eftersom det är klart att djurhälsopersonalen, utöver de omnämnda föreskrifterna även har skyldighet att följa en rad andra författningar. Vi anser därför att skyldigheten för djurhälsopersonal att följa Jordbruksverkets eller annan myndighets föreskrifter (såsom nu i 4 § första stycket punkterna 1–4 veterinärinstruktionen) inte särskilt bör anges.
Skyldighet att föra journal m.m.
Vi anser att vissa av skyldigheterna som nu anges i föreskrifter är av den karaktären att de istället bör anges i lagen. Således bör bestämmelsen om veterinärens skyldighet att föra journal och bestämmelsen om vad veterinärerna skall iaktta i samband med intygsskrivning föras in i lagen. Båda dessa skyldigheter bör enligt vår mening också omfatta alla annan djurhälsopersonal. I vilken utsträckning som dessa skyldigheter skall gälla i förhållande till en viss yrkesgrupp får anges i föreskrifter.
Rapporteringsskyldigheter
Veterinärer har skyldighet att anmäla och rapportera vissa företeelser. Skyldigheten har reglerats i olika författningar. Således regleras i veterinärinstruktionen veterinärernas skyldighet att dels underrätta smittskyddsläkare om vissa iakttagelser (4 § första stycket punkten 5) och att dels rapportera fall där djur inte hålls eller sköts enligt djurskyddslagen till miljö- och hälsoskyddsnämnden (4 § tredje stycket). Veterinärer har också rapporterings-
skyldighet enligt epizooti- och zoonoslagstiftningen
3
. En veterinär skall undersöka djuret för att fastställa sjukdomens art, göra vad som är nödvändigt för att förhindra att smitta sprids samt skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen. I 3 a § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) finns ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om bl.a. veterinärers skyldighet att anmäla misstänkta eller inträffade fall av smittsamma sjukdomar som inte omfattas av epizooti- och zoonoslagstiftningen. Med stöd av 4 § första stycket punkten 4 veterinärinstruktionen har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om sådan skyldighet
4
. Till föreskrifterna har fogats en bilaga med alla de sjukdomar som omfattas av anmälningsplikt. I bilagan anges både sådana sjukdomar som omfattas av epizootilagen och zoonoslagen samt sjukdomar som inte omfattas av någon av dessa lagar. I samband med tillkomsten av nuvarande epizootilag och zoonoslag, angav regeringen att alla de regler som rör epizootiska sjukdomar eller zoonoser bör återfinnas i dessa lagar (prop. 1998/99:88 s. 20 och 36). Av denna anledning flyttades den redan befintliga anmälningsplikten för veterinärer från veterinärinstruktionen till epizootilagen respektive zoonoslagen. Samma synsätt bör enligt vår mening anläggas i fråga om andra rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Skyldigheten i 4 § tredje stycket veterinärinstruktionen att till miljö- och hälsoskyddsnämnden anmäla fall där djur inte sköts i enlighet med djurskyddslagen bör således enligt vår mening överföras till djurskyddslagen. Detta innebär att djurskyddsmyndigheten får det centrala tillsynsansvaret för denna rapporteringsskyldighet. Till utredningen har framförts att bestämmelsens utformning gör att den är svår att tillämpa. Eftersom ett villkor för att rapporteringsskyldighet skall inträda är att ”förhållandet inte rättas till” så har frågan uppstått dels om veterinärens skyldighet att följa upp eventuella påpekanden samt dels om uppgifter om missförhållandet, med hänsyn till sekretessbestämmelserna, får lämnas ut innan den som fått påpekandet haft möjlighet att rätta till förhållandet. Vi föreslår dock ingen ändring nu men anser att det kan finnas anledning att i annan ordning se över bestämmelsens utformning.
3
3 § epizootilagen (1999:657) och 3 § zoonoslagen (1999:658).
4
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga djursjuk-
domar.
Skyldighet att anmäla och rapportera andra smittsamma sjukdomar än de som finns i epizootilagen och zoonoslagen, återfinns som ovan angetts i Jordbruksverkets föreskrifter, efter ett bemyndigande i provtagningslagen och i veterinärinstruktionen. En lämpligare ordning skulle kunna vara att skyldigheten antingen anges i provtagningslagen eller i provtagningsförordningen.
Skyldigheten att underrätta smittskyddsläkare om iakttagelser som har betydelse för smittskyddet för människor skulle lämpligen kunna införas i smittskyddslagen (2004:168). Läkares skyldighet att anmäla till smittskyddsläkaren har angetts i denna lag. Bestämmelsen om läkares underrättelseskyldighet får förmodas ha tillkommit av samma skäl som smittskyddslagen, dvs. att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar, varför tillsyn och sanktioner mot den som inte följer skyldigheten, bör hanteras av den myndighet som har ansvaret för samordning av smittskyddet, nämligen Socialstyrelsen.
Av de rapporteringsskyldigheter som här har diskuterats kan det enligt vår mening inte komma i fråga att utsträcka samtliga dessa till att gälla även annan djurhälsopersonal än veterinärer. Man kan emellertid överväga om inte skyldigheten att anmäla fall där djur inte hålls i enlighet med djurskyddslagen skulle kunna utsträckas till att gälla all sådan personal. Sådan information från vissa yrkesgrupper, särskilt hovslagare och husdjurstekniker som i stor utsträckning arbetar på plats hos djurhållaren, skulle kunna vara till stor nytta för djurskyddet. Det kan dock vara svårt att bedöma om yrkesutövare som inte är veterinärer har den kompetens som krävs för att göra de bedömningar som behövs innan anmälan sker. Man skulle i stället kunna tänka sig en skyldighet som innebär att en veterinär skall underrättas vid misstanke om ett sådant fall. Vi förslår emellertid inte nu någon sådan ordning men anser att denna fråga får tas upp på nytt sedan konsekvenserna av den behörighetsreglering som vi föreslår har utvärderats. Vi förutsätter emellertid att den som tillhör djurhälsopersonalen och som uppmärksammas på djurskyddsproblem diskuterar detta med någon veterinär som han eller hon samarbetar med.
13.4. Särskilt om vissa reglerade yrkesgruppers kompetensområden
Som tidigare sagts är det inte praktiskt möjligt eller önskvärt att i den nya lagen reglera de arbetsuppgifter som ligger inom kompetensområdet för de reglerade yrkesgrupperna. I detta avsnitt försöker vi som exempel beskriva vad djursjuksköterskor och husdjurstekniker kan göra för uppgifter.
13.4.1. Djursjuksköterska
En djursjuksköterska kommer med vårt förslag att kunna utföra uppgifter inom det egna kompetensområdet. Till detta hör självklart alla uppgifter inom den allmänna (icke-medicinska) omvårdnaden av djur. Dessutom finns det uppgifter inom den medicinska omvårdnaden som hör till en djursjuksköterskas egna kompetensområde. Till sådana uppgifter hör enligt vår mening inte att ställa diagnos eller att företa operativa ingrepp. Läkemedel skall alltid ordineras av en veterinär men en djursjuksköterska kan därefter på eget ansvar administrera läkemedel. Till djursjuksköterskans egna kompetensområde hör också blodprovstagning och narkosövervakning. Många tandingrepp kan också utföras av djursjuksköterskor. När det gäller frågan om vad som kan delegeras till en djursjuksköterska så anser vi att det inte kan förekomma att en djursjuksköterska anses ha kompetens att ställa diagnos eller att företa annat än enklare operativa ingrepp.
13.4.2. Husdjurstekniker
Husdjursteknikernas egna kompetensområdet omfattar framförallt alla arbetsuppgifter inom den egentliga seminverksamheten och inom husdjurskontrollprogrammen samt rådgivning. Tidigare har det varit vanligt att husdjursteknikerna efter delegering av en ansvarig veterinär utfört behandling av vissa fertilitetsstörningar. Vid vissa av dessa behandlingar används hormonpreparat av typen prostaglandin. Sådan delegering står emellertid i strid med såväl C15-föreskrifterna
5
som föreskrifter om hormonanvändning
6
.
5
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och
tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård, senast ändrad genom SJVFS 2004:16.
Husdjursteknikernas Riksförening har såväl i skrift som vid möte med oss framfört önskemål om att utredningen skall se över husdjursteknikernas behörighet att utföra dessa behandlingar. Vi konstaterar att eftersom husdjursteknikernas enligt vårt förslag tillhör djurhälsopersonalen så finns inget formellt hinder för att en ansvarig veterinär delegerar hormonanvändningen till denna grupp. Emellertid finns ett flertal hänsyn som måste tas i frågan om det är lämpligt med hänsyn till husdjursteknikernas kompetens. För det första anser vi, i likhet med vad som sagts om djursjuksköterskorna, att uppgiften att ställa diagnos normalt inte kan delegeras. Att ställa diagnos kräver ofta veterinär kompetens eftersom detta inte endast rör ett enskilt organsystem, utan hela djuret. Vidare är hormonanvändning till livsmedelsproducerande djur föremål för ett speciellt omvärlds- och konsumentintresse, som bör beaktas. En följd av att husdjursteknikerna inte längre utför behandlingarna är att hormonanvändningen minskat kraftigt. Frågan om behandling skall sättas in måste också avgöras med hänsyn till om behandlingen står i proportion till djurets bruks- och avelsvärde.
Vi anser inte att vi har tillräckligt underlag för att ta ställning i denna fråga. Vi föreslår därför att regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att utreda och utvärdera följderna av den nuvarande ordningen.
6
Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:76) om villkor för eller förbud mot
användning av vissa substanser vid behandling av djur.
14. Begränsningar i rätten att behandla djur
Förslag: I den föreslagna lagen införs ett kapitel med bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. Bestämmelserna omfattar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som inte utförs av djurhälsopersonal. Under utövande av sådan verksamhet skall det vara förbjudet att utföra operativa ingrepp eller ge injektioner till djur eller att utföra andra behandlingar som kan orsaka ett inte obetydligt lidande. Det skall också vara förbjudet att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar samt att behandla djur under allmän bedövning.
Bestämmelserna gäller inte akuta åtgärder och Statens jordbruksverk skall kunna meddela ytterligare undantag från bestämmelserna.
Brott mot bestämmelserna skall vara straffbelagda. En ny straffbestämmelse införs för den som vid utövning av verksamhet som omfattas av kapitlet skadar eller framkallar fara för skada på djuret oavsett om skadan eller faran beror på olämplig behandling eller på avbrott i eller dröjsmål med veterinärvård.
Enligt direktiven skall vi göra en bedömning av om bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur, s.k. kvacksalveribestämmelser, bör införas i en behörighetsreglering. I direktiven nämns som exempel att en reglering skulle kunna innehålla bestämmelser om vilka sjukdomstillstånd som inte får behandlas och vilka behandlings- och diagnosmetoder som inte får användas av den som inte är veterinär.
De regleringar som i dag begränsar rätten att behandla djur finns dels i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) och dels i djurskyddslagen (1988.534). I avsnitt 2.4 har vi lämnat en redogörelse för dessa bestämmelser. I avsnitt 6.6 finns en redogörelse för hur motsvarande område har
reglerats på humansidan. I detta avsnitt skall vi dels redovisa hur ansvaret för djurens välbefinnande är reglerat samt motiven bakom och betydelsen av bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur. Alternativa behandlingsmetoder regleras inte för närvarande på annat sätt än genom de ovan nämnda begränsningarna i rätten att behandla djur. I betänkandet Alternativa behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16) lämnades vissa förslag om reglering av området. Våra överväganden och förslag om den framtida utformningen av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur finns i avsnitt 14.7.
14.1. Ansvaret för djurets vård och begränsningarna i rätten att behandla djur
Sedan länge har det ansetts angeläget att skydda djur från otillbörlig behandling av människor. Djurplågeribestämmelsen, djurskyddslagstiftningen och behörighetsregleringen för veterinärer är regleringar som kommit till i detta syfte. Djurskyddslagen lägger fast de grundläggande krav som kan ställas på den person som har hand om djur. Dessa bestämmelser kompletteras med särskilda regler beträffande sådana situationer som kan innebära särskilda risker för att djur inte behandlas på ett lämpligt sätt, exempelvis vid transporter och tävlingar eller när djuret behöver vård.
Hälso- och sjukvårdande åtgärder är inte sällan förknippade med risker och såväl djurskyddslagen som behörighetslagen innehåller bestämmelser om vad som skall iakttas i samband med att djur skall behandlas för sjukdom, skada eller liknande tillstånd samt vem som bär ansvaret för att reglerna följs.
14.1.1. Djurskyddslagens bestämmelser om djurägarens ansvar för djuret
Djurskyddslagen reglerar förhållandet mellan människan och de djur som han eller hon på ett eller annat sätt har i sin vård. Vem skyldigheterna enligt lagen åvilar anges inte i bestämmelserna men enligt motiven ligger ansvaret för djurs välbefinnande primärt hos varje människa som har djur i sin vård (prop. 1987/88:93 s. 15 och 55). Djurägaren (eller den som på annat sätt har djuret i sin vård) har ansvaret för att djur som man har i sin vård behandlas väl och
skyddas mot onödigt lidande och sjukdom, samt att djur som visar tecken på ohälsa ges nödvändig vård, vid behov av veterinär, eller att andra åtgärder vidtas (2 och 9 §§djurskyddslagen). En djurägare som inte ser till att djuret får nödvändig vård kan dömas till böter eller fängelse för brott mot djurskyddslagen. Djurägarens ansvar för att djuret får adekvat vård fick sin nuvarande lydelse år 2004. I motiven (prop. 2002/03:149 s. 12) angavs att man ville skärpa djurägarens ansvar för djuret så att djurägaren numera är skyldig att vidta åtgärder redan då djuret genom sitt beteende visar tecken på ohälsa (inte som tidigare först då djuret var sjukt). Dessutom ville man genom att införa ett krav på att nödvändig vård vid behov skall ges av veterinär, tydliggöra djurägarens ansvar för djurets välfärd. I motiven angavs att det är angeläget att veterinär omedelbart tillkallas om orsaken till djurets ohälsa inte kan fastställas, om sjukdomen eller skadan kräver omedelbar veterinärvård eller om vidtagna åtgärder inte är effektiva.
En djurägare som i rätt tid vänder sig till en veterinär med sitt sjuka djur har uppfyllt sin plikt att tillse att djuret får nödvändig vård. Detta följer av att en veterinär alltid har en garanterad kompetens att behandla djur, vilket i sin tur är en följd av de krav som behörighetslagen ställer på den som är veterinär. Om djurägaren i stället låter någon annan än en veterinär ge djuret behandling är det inte lika säkert att djurägaren kan anses ha uppfyllt sitt ansvar att ge djuret adekvat vård. Den som djurägaren vänder sig till (behandlaren) har nämligen inte samma skyldigheter och ansvar för djurets välbefinnande som en veterinär.
Enligt vad som ovan angetts åvilar skyldigheten att se till att bestämmelserna i djurskyddslagen iakttas djurägaren eller den som på annan grund innehar eller förfogar över ett djur (t.ex. som skötare, fodervärd eller liknande). Enligt motiven kan denna skyldighet inte sträcka sig utöver den kretsen. Behandlaren tillhör oftast inte denna krets och omfattas därför inte direkt av djurskyddslagens bestämmelser om skyldigheten att tillse att djuret får nödvändig vård. Inte heller skyldigheten att anlita veterinär för operativa ingrepp m.m. enligt 11 § kan anses åvila en sådan person. Om djurägaren vänder sig till en annan behandlare än veterinär är det fortfarande djurägarens ansvar att se till att djuret får adekvat vård. Om djuret inte får den vård det behöver är det således djurägaren som gör sig skyldig till brott.
Alla, oavsett förhållandet till djuret, står emellertid alltid under straffansvar enligt brottsbalkens regler om djurplågeri. Enligt
16 kap. 3 § brottsbalken skall den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakar djur lidanden dömas för djurplågeri. Vid bedömningen av om ett förfarande utgör djurplågeri är givetvis djurskyddslagens regler om hur djur skall vårdas en viktig faktor. Även om en behandling inte kan anses vara djurplågeri bör behandlarens inblandning och påverkan på djurägarens beslut att t.ex. inte vända sig till en veterinär ibland kunna betraktas som medverkan till djurägarens brott. Behandlaren kan i sådant fall dömas för medhjälp till brott mot djurskyddslagen i enlighet med 23 kap. 4 § brottsbalken.
14.1.2. Veterinärens och annan yrkesutövares ansvar enligt den veterinära behörighetslagen
Den första behörighetslagen för veterinärer infördes 1965 och avsikten var att reglera veterinäryrket på samma sätt som läkaryrket. Något generellt förbud att utöva yrket för den som inte är behörig veterinär infördes inte. I stället angavs i 1 § vilka som är behöriga att utöva veterinäryrket och i 10 § (nuvarande 6 §) på vilket sätt rätten att utöva yrket är begränsat för den som inte är behörig. De enda begränsningar som finns för den som är obehörig är att denne inte vid verksamhet som sker mot ersättning får behandla allvarliga smittsamma sjukdomar samt att denne inte får kalla sig veterinär. I förarbetena till lagen gjordes uttalanden om att bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur inte skulle innebära att möjligheterna för icke-veterinär personal (t.ex. seminassistenter och djurskötare) att behandla djur skulle inskränkas (prop. 1965:6 s. 7 f). Avsikten var att avgränsningen av tillämpningsområdet skulle motsvara det som gällde inom humansjukvården enligt kvacksalverilagen
1
.
Att obehörigen utöva yrket är däremot straffbelagt för den som fått sin legitimation återkallad eller som har begränsad behörighet (36 § behörighetslagen), vilket motsvarar bestämmelserna för läkaryrket. När det gäller läkaryrket föreslogs vid ett tillfälle att man skulle straffbelägga all obehörig utövning av yrket. Emellertid var lagrådet kritiskt och anförde bl.a. att när bestämmelsen ursprungligen infördes så utgick man från att ingen annan än den som var utbildad läkare kunde utöva läkaryrket och att det därför inte behövdes något förbud för andra än läkare att utöva yrket
1
Lag (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område.
(prop. 1983/84:179 s. 23 f.). Man ansåg det också omöjligt att införa en legaldefinition av läkaryrket. Den som inte är behörig läkare är därför bara underkastad de begränsningar som finns i kvacksalveribestämmelserna.
När behörighetslagen infördes fanns redan djurskyddslagen från 1944 som bl.a. innehöll bestämmelser som begränsade rätten att behandla djur, bl.a. i fråga om kastrering av häst och kupering av svans som endast fick utföras av veterinär. I 11 § fanns en bestämmelse om att ”för annan behandling i syfte att bota sjukdom eller skada skall veterinär anlitas om behandlingen är förenad med operativt ingrepp av någon betydelse”. I behörighetslagens förarbeten diskuteras inte dessa stadgandes förhållande till behörighetslagens kvacksalveriregler. När den nya behörighetslagen infördes 1995 överfördes de flesta bestämmelserna i oförändrat skick från den gamla behörighetslagen. Efter påpekanden från remissinstanserna om djurskyddslagens regler om krav på att anlita veterinär, angavs i motiven att en verksamhet som är tillåten enligt behörighetslagen kan vara otillåten enligt djurskyddslagen “som innehåller bestämmelser som förbjuder andra än veterinärer att utföra vissa åtgärder för att behandla och bota djur.” (prop. 1993/94:139 s. 28).
En veterinär som mottar ett djur för vård har en garanterad kompetens. Veterinärer har också en skyldighet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket är ytterligare en garanti för en adekvat vård. Genom att anlita en veterinär för sitt sjuka djur har djurägaren fullgjort sitt ansvar att sörja för djurets välbefinnande. Om veterinären inte uppfyller sitt ansvar att ge djuret adekvat vård kan han eller hon drabbas av disciplinpåföljder eller i allvarliga fall få sin legitimation indragen.
14.1.3. Motiven till bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur
Djurägaren har alltså ansvaret för djurets välbefinnande och skall avgöra om djuret behöver vård och bestämma vem som skall anlitas för vården. Lagstiftaren har dock ansett det nödvändigt att av olika skäl begränsa djurägarens möjligheter att anlita annan än veterinär dels i fråga om allvarliga smittsamma sjukdomar, dels i fråga om operativa ingrepp och injektioner.
Anledningen till att dessa regler har införts är dels djurskyddshänsyn och dels andra hänsyn såsom skydd för folkhälsan och risken för svåra ekonomiska konsekvenser vid utbrott av smittsamma sjukdomar.
Vi har i avsnitt 9 konstaterat att en viktig uppgift för den veterinära verksamheten är smittskyddsarbetet. Allvarliga smittsamma sjukdomar, epizootier och zoonoser, kan få svåra konsekvenser för djurs och människors hälsa. Av denna anledning är arbetet med att förebygga och bekämpa sådana sjukdomar i syfte att hålla en bra sjukdomssituation i Sverige ett högt prioriterat mål. Behörighetslagens förbud för annan än veterinär att mot ersättning behandla sjukdomar som omfattas av epizootilagen eller zoonoslagen har tillkommit för att säkerställa hanteringen av dessa sjukdomar. Veterinärens kompetens och skyldighet att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär goda garantier för en adekvat behandlingsinsats. Veterinären är enligt de båda lagarna dessutom ålagd en anmälningsplikt vid misstänkta och konstaterade falla av sjukdomarna som omfattas av någon av lagarna.
Hanteringen av smittsamma sjukdomar är förenad med straffansvar, dels för den djurägare som underlåter att kontakta veterinär vid misstanke om att ett djur i dess vård är smittat av en sjukdom som omfattas av epizootilagen (2 § och 20 § 1 p. epizootilagen) och dels för den som utan att vara veterinär yrkesmässigt behandlar en sjukdom som omfattas av zoonoslagen eller epizootilagen (smittfarligt kvacksalveri enligt 6 § första stycket och 37 § behörighetslagen).
Ett gott djurskydd är ett annan viktigt mål för den veterinära verksamheten och det är i syfte att säkerställa ett gott djurskydd och förebygga att djur utsätts för lidande som regler om operativa ingrepp funnits i djurskyddslagstiftningen ända sedan den första lagen infördes på 1940-talet. Man ansåg att operationer som utförs av djurägaren eller annan var förknippade med sådana risker för djuret att det av djurskyddsskäl fanns anledning att ålägga djurägaren en skyldighet att anlita veterinär vid operativa ingrepp.
Att djurägaren också skall anlita veterinär när behandlingen innefattar injektioner är en ny företeelse och infördes i djurskyddslagen så sent som 2003. Som motiv till ändringen angavs att det förekommer att djur ges injektioner under vissa s.k. alternativmedicinska behandlingar som är tveksamma ur djurskyddssynpunkt och att detta skulle kunna undvikas om kravet på att anlita veterinär vid operativa ingrepp också kom att omfatta
injektioner. Man ville genom ändringen skärpa djurskyddet och minimera riskerna för djur som behandlas av annan än veterinär.
14.2. Våra utgångspunkter för en framtida reglering av begränsningar i rätten att behandla djur
I all medicinsk verksamhet finns risker för felbedömningar och felbehandlingar. När det gäller vård som ges av veterinärer kan ärenden i Veterinära ansvarsnämnden fungera som en kunskapskälla till vad som kan anses vara vetenskap och beprövad erfarenhet, och därför utgöra en bas för utveckling. När det gäller alternativmedicinska behandlingsformer finns inget motsvarande faktaunderlag. Emellertid har bl.a. utredningen om alternativa behandlingsmetoder på djur i sitt betänkande
2
konstaterat att det finns
risker förknippade med alternativmedicinska behandlingar, dels sådana som gäller alla behandlingsformer, t.ex. risk för fördröjd eller avbruten veterinärvård, felaktig diagnos och smittspridning, dels risker för biverkningar av den enskilda behandlingsmetoden eller preparat som används.
De skäl som ligger bakom de nuvarande bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur är fortfarande aktuella och det är enligt vår mening angeläget att sådana begränsningar finns med även i en ny reglering av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Skydd för djurs och människors hälsa och djurskyddsaspekter är sådana angelägna allmänna intressen som kan accepteras som skäl för att begränsa den grundlagsskyddade närings- och yrkesfriheten samt för att begränsa möjligheten för den enskilde djurägaren att välja hur och av vem djuret skall behandlas.
En framtida reglering bör emellertid utformas så att de problem som är förknippade med de nuvarande bestämmelserna undviks. Ett stort problem är att många yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård bryter mot dessa bestämmelser. Vi har därför funnit det angeläget att finna en lösning som skulle kunna förbättra förmågan och viljan att respektera bestämmelserna vilket skulle förbättra djurskyddet inom djurens hälso- och sjukvård. Nedan följer en redogörelse för våra utgångspunkter i fråga om hur dessa bestämmelser bör utformas.
2
Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16.
14.2.1. Hur skall området regleras?
Reglerna om skyldigheter och begränsningar när det gäller djurens hälso- och sjukvård är alltså spridda och inte helt lättillgängliga. Vi anser att detta kan vara en bidragande orsak till att bestämmelserna inte respekteras och att det därför är befogat att överväga om bestämmelserna kan göras tydligare och mer enhetliga och om det är möjligt att samla bestämmelserna i en författning.
I samband med den nuvarande behörighetslagens tillkomst diskuterades frågan om bestämmelser om rätten att undersöka och behandla djur skulle införas i behörighetslagen efter det att flera remissinstanser framfört sådana synpunkter. Man ansåg emellertid att en sådan lösning skulle vara mindre lämplig ur systematisk synpunkt eftersom de båda lagarna (behörighetslagen och djurskyddslagen) har olika adressater: veterinärer respektive alla personer som har djur i sin vård. Man ansåg därför att det kunde finnas en risk för att en sådan förändring skulle kunna leda till en försvagning av djurskyddet (prop. 1993/94:139 s. 26).
Som vi tidigare angett anser vi att bestämmelser om veterinärers och annan djurhälsopersonals behörighet att utöva yrke och om skyldigheter i sådan yrkesutövning bör samlas i en lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Redan den nuvarande behörighetslagen riktar sig, förutom till veterinärerna, också till andra personer som yrkesmässigt undersöker och behandlar djur (t.ex. i fråga om förbud mot användande av skyddade yrkestitlar och mot att utöva yrken där en viss yrkesgrupp har ensamrätt). En behörighetsreglering och bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur för dem som inte är behörighetsreglerade motiveras av samma samhälleliga intressen och är på så sätt starkt förknippade med varandra. Regler om vem som skall få utföra vissa åtgärder är främst en fråga om att bedöma om en person har tillräcklig kompetens för åtgärden och är därför i första hand en fråga om behörighet. Den naturliga placeringen för bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur som riktar sig till den som yrkesmässigt behandlar djur utan att tillhöra någon behörighetsreglerad yrkesgrupp är därför enligt vår mening i den lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som vi föreslår.
När det gäller regler som riktar sig till djurägaren bör dessa även fortsättningsvis vara placerade i djurskyddslagen. Förbudet att företa sådana ingrepp på djur som inte är veterinärmedicinskt
befogade har en särställning eftersom det är ett generellt förbud som riktar sig till alla, både djurägare och veterinärer. Denna bestämmelse har således inget samband med frågor om behörighet utan har tillkommit endast av djurskyddsskäl. Dess naturliga placering är därför enligt vår mening i djurskyddslagen. Även bestämmelsen om att en veterinär skall anlitas i vissa fall, riktar sig till djurägaren och skall således finnas kvar i djurskyddslagen.
14.2.2. Vem skall omfattas av regler om begränsningar i rätten att behandla djur?
De nuvarande bestämmelserna som begränsar möjligheterna för annan än veterinär gäller alla som inte är veterinär, oavsett deras kompetens. Djurägarens skyldighet att anlita veterinär vid operativa ingrepp på djur samt förbudet för annan än veterinär att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar innebär att veterinärens möjlighet att delegera uppgifter till andra yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård är begränsade. I praktiken medför utvecklingen mot en allt mer specialiserad hälso- och sjukvård för djur emellertid att vissa arbetsuppgifter som tidigare låg på en veterinärs ansvar, numera ofta utförs av annan personal. Det finns därför enligt vår mening anledning att överväga om bestämmelserna om begränsning i rätten att behandla djur bör ändras så att det blir möjligt att göra skillnad mellan olika grupper av ickeveterinär personal.
Eftersom bestämmelserna som begränsar rätten att behandla djur tillkommit av angelägna allmänna intressen såsom djurskydd och människors hälsa är det angeläget att en förändring av reglerna inte innebär att dessa skyddsintressen äventyras. En lättnad i veterinärens ensamrätt på dessa områden måste därför vara restriktiv. Enligt vår mening är en viktig utgångspunkt att behandlingar på djur som kan innebära sådana risker för djurs eller människors hälsa att det finns anledning att begränsa rätten att utföra dessa, bör utföras endast av personer som står under samhällets tillsyn. Det är också av stor betydelse att personer som har rätt att utföra behandlingar som kan innebära risker ur djurskydds- eller smittskyddsaspekter är ålagda att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet samt att samhället kan ingripa med sanktioner mot en sådan person som missköter sig.
På humansidan har den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen (se avsnitt 6.3) en särställning när det gäller rätten att utöva yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården eftersom de inte omfattas av några begränsningar i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder. Inom den gruppen är det i stället den enskilde yrkesutövarens kompetens som avgör vilka åtgärder denne får vidta. En persons formella kompetens (som denne fått genom grundutbildningen) fastställs i Socialstyrelsens föreskrifter. Reglerna om ansvar och delegering i lagen (1988:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) syftar till att garantera att åtgärder utförs av någon som är formellt kompetent för uppgiften eller, efter delegering, av någon som har förvärvat reell kompetens för den. Den som inte tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen (och således inte står under tillsyn) är däremot vid straffansvar förbjuden att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (4 kap LYHS, se under avsnitt 6.6).
Genom en ny reglering av yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård som bl.a. innebär att fler yrkesgrupper regleras och ställs under samhällets kontroll öppnas också enligt vår mening en möjlighet att förändra bestämmelserna som begränsar rätten att behandla djur så att dessa yrkesgrupper inte omfattas av bestämmelserna. En veterinär skulle då kunna delegera uppgifter till exempelvis en legitimerad djursjuksköterska som har kompetens att utföra uppgiften, vilket skulle kunna innebära att resurserna inom djurens hälso- och sjukvård kan användas mer effektivt.
14.2.3. Vilket ansvar skall läggas på behandlaren?
I avsnitt 14.1 har vi bl.a. redogjort för djurägarens ansvar för djurens välbefinnanden. I tidigare lagstiftningsärenden har det påpekats att det mest naturliga är att lägga ansvaret på djurägaren som är den som har det största intresset av att djuret mår bra.
Behörighetslagens regler innebär som ovan nämnts att veterinären som behandlar ett djur självklart har ett ansvar för sina handlingar. En person som inte är veterinär och som yrkesmässigt behandlar djur har emellertid ett mycket begränsat ansvar för sina handlingar såvida inte dennes åtgärder omfattas av förbudet mot att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar, eller är av sådan karaktär att de utgör djurplågeri. Att en behandlare ställer en
felaktig diagnos eller utför olämpliga behandlingar som leder till att djuret inte får adekvat vård får i stället djurägaren ansvara för.
Vi anser att det är befogat att överväga om det kan införas ansvarsbestämmelser som innebär att en person som inte är veterinär (eller tillhör annan behörighetsreglerad yrkesgrupp) och som yrkesmässigt behandlar djur, kan åläggas ett ansvar för en skada eller ett lidande som djuret tillfogas genom sådan behandling eller genom att det uppstår dröjsmål med veterinär vård för djuret.
I 8 kap. 6 § LYHS finns en straffbestämmelse som omfattar den som, utan att tillhöra hälso- och sjukvårdspersonalen, undersöker eller behandlar någon och som bryter mot bestämmelserna i 4 kap. samma lag (dvs. behandlar en sjukdom som nämns där, exempelvis cancer). Straffbestämmelsen omfattar emellertid också sådana åtgärder som inte är förbjudna om de utförs av en person som inte utgör hälso- och sjukvårdspersonal och om patienten tillfogas skada eller utsätts för fara att skadas. Ansvaret gäller oavsett om skadan eller faran uppkommit p.g.a. olämplig behandling eller beror på avbrott i eller dröjsmål med läkarvård.
En bestämmelse av liknande slag i en ny reglering av yrkesverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård skulle kunna innebära att exempelvis en alternativmedicinsk behandlare har ett ansvar för att djuret inte utsätts för lidande eller skadas eller utsätts för fara att skadas av behandlingen. Om bestämmelsen dessutom innebär att straffansvar även kan utkrävas om skadan eller faran för skada uppstått p.g.a. fördröjd veterinär vård, skulle detta innebära att alternativmedicinska behandlare också får ett större ansvar för att han eller hon ger djurägaren rätt råd beträffande frågan om veterinär bör uppsökas.
14.2.4. På vilken verksamhet skall bestämmelserna tillämpas?
Definitionen av vad som enligt vår mening utgör djurens hälso- och sjukvård framgår av avsnitt 9.3.1. Det är endast verksamhet som kan anses falla under denna definition som är föremål för den föreslagna lagens bestämmelser om bl.a. skyldigheter för den som tillhör djurhälsopersonalen, samt tillsyn och disciplinpåföljder. Anledningen till att vi föreslår detta begränsade tillämpningsområde för lagen är att vi inte anser det motiverat att reglera all veterinär verksamhet, utan endast sådan som innebär att åtgärder vidtas i förhållande till ett eller flera djur. Detta gäller enligt vår
mening också regler som begränsar rätten att vidta åtgärder inom djurens hälso- och sjukvård för den som inte tillhör någon behörighetsreglerad yrkesgrupp.
En viktig fråga är om det bara är sådan verksamhet som sker yrkesmässigt som skall vara föremål för regleringen eller all sådan verksamhet. När det gäller smittsamma sjukdomar är det ju i dag bara behandling mot ersättning som faller inom området, medan skyldigheten att anlita veterinär för operativa ingrepp m.m. inte är begränsad till enbart ingrepp som sker mot ersättning.
Enligt motsvarande reglering på humansidan är det endast yrkesmässig verksamhet som faller inom det reglerade området. Med yrkesmässig menas att åtgärden vidtas mot ersättning eller att verksamheten har viss omfattning. I motiven till bestämmelsen konstaterade man att begränsningarna motiveras av att sjukdomarna är allvarliga eller att behandlingsmetoderna är riskfyllda om de utförs av personer som inte har tillräcklig kompetens och att dessa risker naturligtvis inte blir mindre för att ett arvode inte utgår (prop. 1997/98:109 s. 107). Samtidigt kan en verksamhet som inte sker mot betalning inte vara särskilt omfattande och av den anledningen inte heller få sådana skadeverkningar som en yrkesmässig verksamhet. Man konstaterade också att om anknytningen till arvode togs bort skulle det i regleringen behövas undantag för exempelvis vård av anhöriga, vilket regeringen inte ansåg vara en god lösning.
När det gäller risken för skadeverkningar är det självklart så att verksamhetens omfattning har betydelse. En verksamhet som inte sker mot ersättning har oftast inte någon större omfattning. En djurägare kan emellertid ha många djur vilket innebär att en verksamhet som inte sker mot ersättning ändå kan få en relativt stor omfattning med ökade risker för skadeverkningar. Trots detta är det enligt vår mening inte möjligt att införa bestämmelser som helt utesluter möjligheter för en djurägare att behandla det egna djuret. Endast verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som sker yrkesmässigt bör därför omfattas av bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur. Vid bedömningen av om en verksamhet skall anses vara yrkesmässig är frågan om ersättning naturligtvis ett viktigt kriterium men även en verksamhet som inte sker mot ersättning kan vara yrkesmässig. För att betraktas som yrkesmässig skall verksamheten ha en viss omfattning och varaktighet, ha ett objektivt fastställbart vinstsyfte och vara av självständig karaktär. Det kan alltså inte vara frågan om en
engångsföreteelse eller ren hobbyverksamhet. Med vinstsyfte innebär inte ett krav att verksamheten går med vinst, men väl att den bedrivs i syfte att ge ett ekonomiskt utbyte.
14.2.5. Vilka åtgärder skall vara förbjudna?
Som ovan nämnts bör begränsningar i rätten att behandla djur bara införas om det är motiverat av bl.a. djurskyddsskäl eller för att skydda djurs och människors hälsa. Att förbjuda yrkesutövare att företa vissa åtgärder är ett ingrepp i yrkesfriheten och den möjligheten skall därför tillämpas restriktivt. Vi har funnit att de områden som i dag är föremål för regleringar, nämligen allvarliga smittsamma sjukdomar samt operativa ingrepp m.m., självklart bör vara sådana områden som bör omfattas av förbudet för den som inte tillhör djurhälsopersonalen. När det gäller allvarliga smittsamma sjukdomar föreslår vi inte någon annan skillnad än att rekvisitet “mot ersättning” byts mot “yrkesmässigt”, vilket innebär att även verksamhet som har en viss omfattning utan att någon ersättning utgår kan vara förbjuden. När det gäller operativa ingrepp har sådana åtgärder, som ovan nämnts, inte varit förbjudna på så sätt att den som utfört åtgärden har kunnat straffas som gärningsman, vilket vi anser är en brist i den nuvarande lagstiftningen. Genom den reglering som vi nu föreslår blir sådana ingrepp som sker yrkesmässigt förbjudna medan de som inte sker yrkesmässigt fortfarande faller under djurskyddslagens bestämmelser om skyldighet att anlita veterinär.
Vi föreslår också att behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion skall läggas till bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur. Sådana behandlingar är riskfyllda för djuret och bör därför bara få utföras av personer med hög kompetens. Motsvarande reglering finns i många andra länder.
14.2.6. Undantag för akuta ingripanden
Ett ingripande av en person i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden i en akut situation skall inte omfattas av bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur. I och för sig är det inte särskilt troligt att sådana åtgärder skulle falla under
bestämmelserna med hänsyn till att dessa bara gäller verksamhet som sker mot ersättning eller har viss omfattning men detta bör ändå enligt vår mening tydliggöras. Undantaget för akuta åtgärder bör dock inte gälla behandling av djur som misstänks ha en allvarlig smittsam djursjukdom, eftersom varje sådan behandling kan vara mycket riskfylld ur folkhälsosynpunkt.
15. Tillsyn inom området för djurens hälso- och sjukvård
Förslag: Statens jordbruksverk och länsstyrelserna skall utöva tillsyn över de yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen. Ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna skall bestämmas av regeringen, men att Jordbruksverket har ansvar för samordning av tillsynsverksamheten bör komma till uttryck i den förslagna lagen.
Den som tillhör djurhälsopersonalen skall vara skyldig att till tillsynsmyndigheten lämna ut handlingar, prover m.m. som begärs samt att i övrigt lämna den hjälp som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn. Tillsynsmyndigheterna skall ha rätt att vid vite förelägga djurhälsopersonalen att lämna ut vad som begärs och kan ta hjälp av polismyndigheten när det behövs.
Om någon som tillhör djurhälsopersonalen bryter mot lagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får tillsynsmyndigheten vid vite förlägga yrkesutövaren att rätta till missförhållandena.
Enligt våra direktiv skall vi, för det fall vi anser att fler yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård bör behörighetsregleras, också överväga hur samhällets kontroll över verksamheten bör organiseras. Vi skall göra en bedömning av om tillsynen bör samordnas med tillsynen över veterinärerna och även ta ställning till hur den framtida tillsynen över veterinärerna bör vara organiserad. Som vi inledningsvis angett (avsnitt 1.1) har vi inte ansett det möjligt att inom ramen för vårt uppdrag ta ställning till den organisatoriska uppbyggnaden av tillsynen över veterinärernas yrkesutövning. Vi utgår därför ifrån att de myndigheter som med stöd av olika regleringar har tillsyn över veterinärerna och över övrig verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i dag, också skall ha det i fortsättningen.
I den följande framställningen kommer vi i vissa delar att beröra tillsyn som Djurskyddsmyndigheten utövar med stöd av djurskyddslagen (1988:534) och som Livsmedelsverket utövar med stöd av livsmedelslagen (1971:511). Beträffande sådan tillsyn har regeringen nyligen överlämnat propositionen Förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn till riksdagen (prop. 2004/05:72). I propositionen föreslås förändringar som är avsedda att effektivisera tillsynen och klargöra rollerna för de olika tillsynsmyndigheterna. Nyligen har också presenterats ett betänkande om avgiftssystem för foder-, djurskydds-, livsmedelstillsyn samt tillsyn över lagstiftning om djurhälsa
1
. De frågor som tas upp i propositionen och i direktiven kommer vi inte att behandla i detta betänkande.
15.1. Formerna för statlig tillsyn – tillsynsutredningens förslag
Statlig tillsyn finns i dag inom en rad olika områden. Tillsynen har till uppgift att säkerställa att krav som det allmänna har ställt upp efterlevs. Tillsynen kan avse vissa individer, vissa verksamheter eller vissa fysiska objekt.
Bestämmelser om tillsyn finns i många olika lagar och inga enhetliga riktlinjer finns för hur statlig tillsyn skall regleras. Regeringen tillsatte år 2000 en utredning (Tillsynsutredningen) som fick i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I uppdraget ingick bl.a. att belysa tillsynsbegreppets innebörd samt att lämna förslag till en grundläggande lagreglering av tillsynen samt att precisera en legaldefinition av begreppet tillsyn. Utredningen har presenterat sina slutsatser och förslag i två betänkanden
2
. Tillsynsutredningen konstaterade bl.a. att tillsynsbegreppet används på olika sätt i olika verksamheter och att det i många fall ges en mycket vid tolkning och inte sällan, utöver granskning, även innefattar rådgivning, information, utvecklingsstöd och utfärdande av föreskrifter. Utredningen menade att en stramare bestämning av begreppet skulle kunna vara en väg mot en tydligare och effektivare tillsyn.
1
Avgiftsfinansierad livsmedels-,djurskydds- och foderkontroll, SOU 2005:52.
2
Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14, samt Tillsyn. Förslag om
en tydligare och effektivare tillsyn, SOU 2004:100.
Man förordar att begreppet tillsyn skall användas för den verksamhet som i dag ofta kallas operativ tillsyn, dvs. den granskning som genomförs med stöd av lag och möjligheten för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande, medan begreppet samordning bör användas för tillsynsvägledning i form av föreskrifter om hur tillsynen skall bedrivas, stöd och råd samt utbildning m.m.
För att tillsynen skall kunna vara tydlig och effektiv konstaterar tillsynsutredningen att den rättsliga grunden för tillsynsuppdraget är viktig och att grunderna för ett tillsynsansvar skall anges i lag. Om den närmare utformningen av uppdraget inte anges i lag skall det klart framgå vilka bemyndiganden i denna fråga som regeringen och myndigheterna har (SOU 2002:14, s. 163). I den rättsliga grunden för tillsynsuppdraget skall anges tillsynsobjekt, tillsynsorgan samt i vilka avseenden det senare utövar tillsyn (eftersom flera myndigheter kan utöva tillsyn över samma objekt). Dessutom skall i lag anges de befogenheter som tillsynsorganet skall ha liksom rätten att överklaga tillsynsorganets beslut.
Vidare konstaterar tillsynsutredningen att beskrivningen av ett tillsynsuppdrag bör anges mer preciserat och att begrepp som central, regional samt lokal tillsyn inte bör användas (SOU 2004:100, s. 54). Respektive nivås tillsynsuppdrag bör anges i termer av uppgifter och befogenheter samt relation till övriga nivåer. Utredningen har presenterat ett förslag till lag och i denna angett legaldefinitioner för olika begrepp såsom tillsyn, tillsynsobjekt m.m.
15.2. Brister inom tillsynsverksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård
Tillsyn över individer och verksamheter som hör till området för djurens hälso- och sjukvård samt närliggande områden utövas i dag med stöd av olika författningar och av olika myndigheter. Tillsyn utövas över vissa yrkesgrupper och över vissa verksamheter eller delar av verksamheter.
Tillsynen över veterinärerna utövas av Jordbruksverket och Livsmedelsverket på central nivå, samt av länsstyrelserna på regional nivå (se avsnitt 2.6). Tidigare ansvarade Jordbruksverket också för tillsynen på djurskyddslagstiftningens område, ett ansvar som nu vilar på den nybildade Djurskyddsmyndigheten. Även här
har länsstyrelserna ett regionalt tillsynsansvar, medan den operativa tillsynen utövas av miljö- och hälsoskyddsnämnden (eller motsvarande) i den kommun där tillsynsobjektet är beläget. Livsmedelsverket har det centrala tillsynsansvaret över livsmedelslagstiftningen, medan den regionala och lokala tillsynen utövas av länsstyrelserna respektive kommunerna.
Såväl livsmedelstillsynen som djurskyddstillsynen och tillsynen över den veterinära yrkesutövningen har under de senaste åren varit föremål för utredningar och granskningar. När det gäller livsmedels- och djurskyddstillsynen har framförts kritik bl.a. i rapporter som avgetts av Riksdagens revisorer
3
och Riksrevision
4
mot såväl den kommunala tillsynens kvalité som de centrala tillsynsmyndigheternas roll. Mot bakgrund av detta utarbetades inom Jordbruksdepartementet en promemoria som legat till grund för regeringens förslag om en förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn.
I Riksdagens revisorers undersökning av villkoren för veterinär verksamhet
5
var det framförallt villkoren för fältverksamma veteri-
närer i allmän respektive enskild tjänst som granskades. I granskningen framkom emellertid också att många privatpraktiserande veterinärer saknade förtroende för Jordbruksverkets tillsynsverksamhet.
I propositionen om ny livsmedels- och djurskyddstillsyn
6
konstateras att det finns ett tydligt behov av förbättringar av tillsynen inom dessa områden. Förslagen som läggs fram innebär att de centrala myndigheternas styrande och samordnande insatser stärks, främst genom att nya verktyg tillhandahålls, samt att det på lokal nivå ges möjligheter för kommuner att samverka i tillsynsarbetet. Författningarna har dessutom anpassats till tillsynsutredningens förslag.
I detta avsnitt redovisar vi de brister som har framkommit i vår översyn av tillsynen över veterinärer och deras yrkesverksamhet.
3
Riksdagens revisorers rapport 2001/02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen?
4
Riksrevisionens rapport RiR 2003.1 Hur effektiv är djurskyddstillsynen?
5
Riksdagens revisorers rapport 2002/03:4 Villkoren för veterinär verksamhet.
6
15.2.1. Tillsynsmyndigheterna inom den veterinära tillsynen
Av riksdagens revisorers rapport framgår att särskilt privatpraktiserande veterinärer är missnöjda med Jordbruksverkets dubbla roller. Det finns en misstro mot Jordbruksverkets möjlighet att utöva opartisk tillsyn samtidigt som verket har i uppdrag att tillhandahålla klinisk veterinär service. I rapporten konstaterades att frågan om Jordbruksverkets dubbla roller är av väsentlig betydelse för förtroendet för den tillsyn som verket utövar över veterinärerna och för möjligheten att bedriva en tydligare och bättre tillsyn över den veterinära verksamheten. Problemet med Jordbruksverkets dubbla roller kan inte lösas inom ramen för vårt uppdrag.
I rapporten framkommer också att många veterinärer upplever att någon tillsyn från Jordbruksverket knappast förekommer. Jordbruksverket har emellertid framhållit att verkets tillsyn framförallt är indirekt och att det är länsstyrelserna som skall utöva den direkta tillsynen. Jordbruksverkets roll är att utfärda riktlinjer som vägledning för den tillsyn som länsveterinärerna skall utöva, samt att svara för utbildning i form av exempelvis tillsynsseminarier. Tillsynsmyndigheternas roller är emellertid inte helt klara, framförallt har länsstyrelsernas roll i den veterinära tillsynen inte angetts i lag. Att länsstyrelsen har denna uppgift framgår emellertid av 4 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion där det anges att länsstyrelsernas uppgifter bl.a. omfattar distriktsveterinärorganisationen och tillsynen över andra praktiserande veterinärers verksamhet.
Enligt förslaget om förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn skall samtliga tillsynsmyndigheter anges i respektive lag liksom den centrala myndighetens ansvar för samordning. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna beslutas däremot i föreskrifter.
15.2.2. Tillsynsobjekten inom den veterinära tillsynen
Tillsynen över veterinärerna är en form av individtillsyn som kan liknas vid den som Socialstyrelsen utövar över hälso- och sjukvårdspersonalen. Tillsynen över veterinärerna omfattar all veterinär yrkesutövning, alltså även sådan som inte faller inom området för djurens hälso- och sjukvård (t.ex. köttbesiktning). Detta är en skillnad mot Socialstyrelsens tillsyn som bara omfattar
verksamhet inom hälso- och sjukvården medan den som arbetar utanför detta område (exempelvis i en administrativ funktion), inte omfattas av tillsynen (se avsnitt 6.8). Tillsynens omfattning, annat än att den omfattar veterinärens yrkesutövning, har inte angetts i behörighetslagen. De aspekter av yrkesutövningen som tillsynen omfattar är därför svårt att definiera, särskilt eftersom området för tillsynen är vidare än det område som kan bli föremål för prövning av disciplinpåföljd i ansvarsnämnden. Tillsynen anses dock omfatta de skyldigheter veterinärer har i anledning av behörighetslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna (exempelvis i veterinärinstruktionen och i Jordbruksverkets föreskrifter). Möjligen omfattas även veterinärers skyldigheter som meddelats med stöd av andra lagar, t.ex. skyldigheten enligt veterinärinstruktionen att rapportera vissa sjukdomar, vilken har meddelats med stöd av provtagningslagen.
Det finns inga bestämmelser om att verksamheter inom området för djurens hälso- och sjukvård skall stå under tillsyn. Själva verksamheten vid exempelvis ett djursjukhus omfattas således inte av bestämmelser om hur verksamheten skall bedrivas och står inte under annan tillsyn än den allmänna djurskyddstillsynen. Det råder fri etableringsrätt på området och till skillnad från många andra verksamheter där djur hanteras i större omfattning finns inte heller någon skyldighet att söka tillstånd för verksamheten. Enligt 16 § djurskyddslagen skall exempelvis den som håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur (t.ex. en ridskola eller kennel) ha tillstånd för verksamheten. Vid sådan tillståndsprövning görs en bedömning av såväl sökandens lämplighet att bedriva verksamheten som anläggningens lämplighet för verksamheten. De som har sådana tillstånd utgör enligt Djurskyddsmyndigheten särskilda tillsynsobjekt, vilket alltså inte exempelvis ett djursjukhus gör. Detta är en viktig skillnad mot humansjukvården där Socialstyrelsen, utöver individtillsyn, också utövar verksamhetstillsyn. Tillsynen utövas över vårdgivare (den som driver verksamheten) i syfte att kontrollera att de krav som ställs upp i hälso- och sjukvårdslagen för sådan verksamhet, efterlevs.
Av Jordbruksverkets riktlinjer, som utarbetats som ett stöd för länsveterinärerna, och tillhörande exempel på besöksprotokoll, framgår emellertid att länsveterinärernas tillsyn över veterinärerna till viss del snarare har karaktären av en verksamhetstillsyn. Vid ett tillsynsbesök på exempelvis ett djursjukhus så är det inte bara veterinärernas arbete som inspekteras, utan i stort sett hela
sjukhusets verksamhet i fråga om exempelvis bemanning och rutinerna kring delegeringar, journalföring och arkivering.
Eftersom frågan om reglering av och tillsyn över verksamheter inom området för djurens hälso- och sjukvård inte kan anses ingå i vårt uppdrag kommer sådan tillsyn inte att beröras mer i detta kapitel.
Även om det inom området för djurens hälso- och sjukvård inte finns en särskild verksamhetstillsyn så står alla, såväl företag som enskilda, som har hand om eller bedriver verksamhet med djur under tillsyn av Djurskyddsmyndigheten när det gäller frågor som rör djurskyddslagstiftningen. Den som exempelvis bedriver ett djursjukhus har en skyldighet att bedriva sin verksamhet i enlighet med djurskyddslagen och skall således se till att djuren behandlas väl, får tillräckligt med vatten, foder och utrymme.
15.2.3. Tillsynsmyndigheternas verktyg
I tillsynen över djurskyddslagen har tillsynsmyndigheterna befogenheter att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen skall efterlevas (26 § djurskyddslagen). Förelägganden och förbud får förenas med vite. I djurskyddslagen finns också bestämmelser om straffansvar för den som bryter mot bestämmelser i lagen eller mot föreskrifter, förelägganden eller förbud som har meddelats med stöd av lagen. Tillsynsmyndigheterna kan också återkalla tillstånd som meddelats med stöd av lagen (t.ex. enligt 16 §).
När det gäller tillsynen över veterinärernas yrkesutövning så är tillsynsmyndigheternas möjligheter att vidta åtgärder mot en veterinär som åsidosätter sina skyldigheter betydligt mer begränsade. Om skyldigheten är av sådan art att den kan bli föremål för prövning i Veterinära ansvarsnämnden (se avsnitt 2.1.5) så kan tillsynsmyndigheten anmäla ärendet till ansvarsnämnden. Om det är fråga om allvarliga förseelser kan Jordbruksverket begära att legitimationen eller rätten att förskriva läkemedel återkallas. Verket kan också göra en anmälan till åtal om förseelsen faller under någon straffbestämmelse.
Jordbruksverket har i flera olika sammanhang påtalat att tillsynen över veterinärerna inte kan utövas på ett ändamålsenligt sätt eftersom det i många situationer saknas möjligheter för Jordbruksverket att vidta åtgärder mot dem som åsidosätter sina
skyldigheter. Jordbruksverket kan i dag endast anmäla en veterinär till ansvarsnämnden eller till åtal. Eftersom ansvarsnämndens möjlighet att ta upp frågor om disciplinpåföljder är begränsad och då de straffsanktionerade bestämmelserna är få, kan tillsynsmyndigheterna i många fall inte vidta några åtgärder alls när veterinärer inte iakttar sina skyldigheter.
Som exempel kan nämnas fall där en veterinär inte följer bestämmelserna om journalföring. Ansvarsnämnden tar endast upp sådana fall till prövning där bristen i journalföringen fått konsekvenser i förhållande till behandlade djur. I princip innebär det att tillsynsmyndigheten inte kan vidta några åtgärder mot en veterinär som helt struntar i att följa journalföringsbestämmelserna, så länge några konkreta konsekvenser i vården av något djur inte kan påvisas. Detsamma gäller fall där någon veterinär inte följer de bestämmelser som finns om hur läkemedel skall hanteras och hur intyg skall utformas.
Förslaget om förbättrad livsmedels- och djurskyddstillsyn innehåller bestämmelser som ger de centrala myndigheterna rätt att, för att kontrollera den lokala tillsynen, genomföra normerande inspektioner samt att meddela föreskrifter om skyldighet för de myndigheter som utövar operativ tillsyn att lämna information som kan behövas i de centrala respektive regionala myndigheternas tillsynsarbete. Livsmedelsverket, samt när det gäller djurskyddstillsynen, länsstyrelsen, ges också rätt att förelägga kommuner som inte uppfyller de skyldigheter som följer av tillsynsuppdraget att avhjälpa bristen samt att i samråd med kommunen besluta om att tillsyn över viss verksamhet skall flyttas över till Livsmedelsverket alternativt länsstyrelsen. Om en kommun grovt åsidosatt sina plikter skall en sådan överflyttning kunna ske även mot kommunens vilja, efter beslut av regeringen.
15.2.4. Tillsynsfrekvensen i den veterinära tillsynen
Riksdagens revisorer konstaterar också i sin rapport att enligt länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2001 så avsattes i hela landet högst fyra årsarbetskrafter för tillsyn över veterinärerna medan var fjärde länsstyrelse inte utövade någon tillsyn alls över veterinärerna under det året. Jordbruksverket har till regeringen
redovisat hur tillsynen bedrevs under år 2003
7
. Av den framgår bl.a. att de flesta länsstyrelser har som mål att tillsyn över veterinär verksamhet skall ske vart tredje år men att resursbrist gör att man inte alltid klarar att uppfylla detta. Det framgår vidare att alla länsstyrelser utövade någon tillsyn under år 2003 samt att två länsstyrelser hade utövat tillsyn över så gott som alla tillsynsobjekt i länet. Av motsvarande rapport för år 2004
8
framgår att knappt
10 procent av tillsynsobjekten blev föremål för ett tillsynsbesök under år 2004. Sju län hade under detta år inte utfört något tillsynsbesök.
15.3. Den framtida tillsynen över djurens hälso- och sjukvård – överväganden och förslag
Vi anser att det finns ett tydligt behov av att göra vissa förändringar av tillsynen över veterinärer och den veterinära verksamheten. Regeringen har nyligen antagit direktiv till en utredning om veterinärer fältverksamhet m.m.
9
Av dessa framgår bl.a. att i
uppdraget ingår att se över tillsynen över veterinärerna. Våra förslag i detta avsnitt gäller endast tillsynen i anledning av de nya reglerade yrkesgrupperna, dvs. vissa förändringar för att på ett bra sätt samordna tillsynen över nya reglerade yrkesgrupper och för att tydliggöra tillsynsmyndigheternas roller. Slutligen bör tillsynsmyndigheterna förses med verktyg så att tillsynen kan bedrivas på ett ändamålsenligt sätt.
15.3.1. Syftet med tillsynen
Vilket syftet är med den nuvarande tillsynen över veterinärerna anges inte i någon författning. Vi har i kapitel 9 redovisat våra överväganden om hur målen för verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård bör formuleras. Vi har också angett att syftet med den av oss föreslagna regleringen är att sådan verksamhet skall utövas på ett sådant sätt att en god och säker vård erbjuds och att ett gott djurhälsotillstånd uppnås. För att säker-
7
Tillsynen över den veterinära verksamheten m.m. 2003; Jordbruksverkets diarienummer 32-
6219/03.
8
Tillsynen över den veterinära verksamheten m.m. 2004; Jordbruksverkets diarienummer 32-
668/05.
9
Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning,, dir 2005:71.
ställa att den vård som ges inom ramen för den föreslagna lagen är av god kvalité måste kraven på yrkesutövarna i sådan verksamhet iakttas, vilket förutsätter en fungerande tillsyn. Tillsyn utgör en kontrollerande funktion i syfte att bevaka att arbetet utförs i enlighet med de mål som satts upp och att eventuella brister korrigeras. Syftet med tillsynen är också att utgöra ett stöd för dem som omfattas av tillsynen.
15.3.2. En sammanhållen tillsyn över djurhälsopersonalen
Den nya lagen om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall enligt våra förslag bl.a. innehålla bestämmelser som gör det möjligt för yrkesutövare inom andra yrkesgrupper än veterinärer att få legitimation eller någon annan form av behörighetsreglering. Dessa yrkesgrupper skall självklart också ställas under samhällets tillsyn. Det lämpligaste är enligt vår mening att denna tillsyn samordnas med tillsynen över veterinärerna så att en och samma myndighet ansvarar för tillsynen över samtliga yrkesgrupper som regleras. Jordbruksverket och länsstyrelserna skall således enligt vårt förslag ha tillsynsansvaret för all djurhälsopersonal. Det är alltså definitionen av detta ord som skall vara avgörande för vilka som omfattas av tillsynen. Det innebär för det första att yrkesutövaren skall ha legitimation (enligt vårt förslag veterinärer, djursjuksköterskor och hovslagare) eller godkännande (humanmedicinskt utbildade yrkesutövare, framförallt sjukgymnaster men även tandläkare) eller använder en skyddad yrkestitel (husdjurstekniker). För det andra skall yrkesutövaren utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Förslaget innebär att tillsynen över hovslagare som i dag utövas av Djurskyddsmyndigheten, i stället skall utövas av Jordbruksverket
15.3.3. Tillsynsmyndigheternas ansvarfördelning
Att Jordbruksverket och länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter bör framgå direkt av lagen, medan regeringen bör få bemyndigande att besluta om ansvarfördelningen mellan myndigheterna. Att Jordbruksverket skall ha ett samordningsansvar för tillsynsarbetet, dvs. stå för rådgivning, utveckling och föreskriftsarbete, bör framgå direkt av lagen.
15.3.4. Tillsynsmyndigheternas befogenheter att vidta åtgärder
Så som regelverket ser ut i dag så kan tillsynsmyndigheterna inom den veterinära tillsynen inte vidta några andra åtgärder mot veterinärer som åsidosätter sina skyldigheter än att anmäla veterinären till åtal när det är frågan om förseelser som omfattas av straffansvar eller till ansvarsnämnden när förseelsen omfattas av bestämmelserna om disciplinpåföljd. Vi anser att det är av stor vikt att tillsynsmyndigheterna ges verktyg för att kunna utöva tillsyn på ett effektivt sätt.
Det har visat sig att Jordbruksverkets nuvarande möjligheter till åtgärder mot veterinärer som inte iakttar sina skyldigheter inte är tillräckliga. Jordbruksverket har pekat på fall där veterinärer inte uppfyller sina skyldigheter att rapportera eller att föra journal eller som inte iakttar sina skyldigheter i samband med intygsskrivning. När det gäller sådana förseelser kan man konstatera att Veterinära ansvarsnämnden har gjort den bedömningen att utfärdande av intyg och journalskrivning visserligen är veterinärmedicinska åtgärder och således kan bli föremål för disciplinpåföljd, men att varje fel som en veterinär kan göra i samband med sådan verksamhet inte kan tas upp av nämnden. Således har ansvarsnämnden ansett sig förhindrad att ta upp ärenden där veterinären brustit i sin skyldighet att vara opartisk vid intygsskrivning. Ansvarsnämnden tar inte heller upp fall som inte har direkt koppling till ett visst djur eller en grupp av djur. Ett ärende som gäller en veterinär som helt allmänt låter bli att skriva journal eller underlåter att t.ex. rapportera djursjukdata tas således inte upp som ett disciplinpåföljdsärende.
För att komma till rätta med detta problem skulle man kunna tänka sig att man utvidgar ansvarsnämndens möjligheter att ålägga disciplinpåföljd. Vi anser emellertid inte att detta är någon bra lösning. Vi tycker att den nuvarande begränsningen till veterinärmedicinsk verksamhet, vilket i princip kräver att åtgärden vidtagits i förhållande till ett enskilt djur eller en grupp av djur, är bra. Det är inte ändamålsenligt att låta ansvarsnämnden även hantera fall där en veterinär inte rättar sig efter administrativa föreskrifter som inte har samband med behandling av ett djur.
Inte heller anser vi att det är motiverat att införa fler straffsanktionerade bestämmelser. I stället bör tillsynsmyndigheterna få möjlighet att vidta åtgärder i fall där förseelser inte kan eller bör komma under ansvarsnämndens prövning. En bestäm-
melse om rätt för tillsynsmyndigheten att förelägga den som brustit i sina förpliktelser att rätta till missförhållandena bör därför föras in i lagen. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. Bestämmelsen skall kunna användas mot den yrkesutövare inom djurhälsopersonalen som underlåter att rätta sig efter lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
När det gäller de rapporteringsskyldigheter som veterinärer och djurhälsopersonal har enligt andra lagar och föreskrifter, så är det i stället tillsynsmyndigheten inom det aktuella området som kan vidta åtgärder enligt lagstiftningen. Vi har exempelvis förslagit att skyldigheten att rapportera när djur vanvårdas flyttas till djurskyddslagen (1988:534). Ansvarig tillsynsmyndighet får då använda sig av förelägganden enligt den lagen mot en veterinär som inte iakttar sin skyldighet. Emellertid omfattas veterinärers skyldighet att anmäla och rapportera smittsamma sjukdomar enligt 3 a § lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. inte av den lagens bestämmelse om rätt för tillsynsmyndigheten att använda sig av förelägganden, varför vi föreslår en ändring i den lagen.
15.3.5. Tillsyn över yrkesutövare som inte tillhör djurhälsopersonalen
Den som bedriver verksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård utan att vara veterinär står inte under någon särskild tillsyn. Emellertid utövar Djurskyddsmyndigheten tillsyn över sådan verksamhet som faller under djurskyddslagens område, exempelvis att en behandlare i sådan verksamhet inte utför operativa ingrepp. Att alla, såväl djurägare som yrkesverksamma, iakttar djurskyddslagens bestämmelser hamnar enligt vårt förslag, precis som i dag, inom ramen för djurskyddstillsynen. Dessa bestämmelser är emellertid något oklara i fråga om adressaten (se avsnitt 14.1) och vi har därför ansett att det är nödvändigt att införa tydligare bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur och framförallt att straffansvaret utvidgas för den som skadar djur under sådan verksamhet. Vi har vidare ansett att dessa bestämmelser har ett sådant sammanhang med bestämmelser om behörighet m.m. att de bör finnas med i den lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som vi föreslår (se avsnitt 14.2.1).
En fråga är då på vilket sätt efterlevnaden av dessa bestämmelser skall bevakas. Det är enligt vår mening självklart att den som utövar sådan verksamhet som omfattas av bestämmelser om begränsning i rätten att behandla djur inte skall stå under sådan tillsyn som djurhälsopersonalen gör, eftersom det skulle kunna uppfattas som någon form av garanti för verksamheten. I stället anser vi att dessa yrkesutövare, precis som i dag, skall stå under den tillsyn som regleras i djurskyddslagen.
Emellertid har vi föreslagit att det till bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur skall kopplas en straffbestämmelse och att den som har dömts för sådant brott, skall kunna förbjudas att fortsätta sådan verksamhet. Denna bestämmelse ger således även Jordbruksverket en möjlighet att ingripa mot olämpliga yrkesutövare som inte tillhör djurhälsopersonalen. Det måste emellertid betonas att det inte är frågan om att Jordbruksverket skall bedriva någon tillsyn över dessa yrkesutövare. Däremot kan Jordbruksverket vidta åtgärder i fall då det kommer till verkets kännedom att någon som utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård dömts för brott mot bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur.
16. Sanktioner vid fel i yrkesutövningen
Förslag: Den nuvarande behörighetslagens bestämmelser om disciplinpåföljder och återkallelse av legitimation, skall föras över till den nya lagen och gälla all djurhälsopersonal. Dessa sanktionsmöjligheter kompletteras med en bestämmelse som innebär att en treårig prövotid för fortsatt behörighet kan föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som har varit oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller som på annat sätt visat sig olämplig för yrket.
Bestämmelsen om möjligheten att återkalla en legitimation skall kompletteras med två nya grunder, dels en som innebär att legitimationen skall återkallas om den legitimerade själv begär det och dels en som innebär att den skall återkallas om den som står under prövotid begår ny förseelse.
Den absoluta preskriptionstiden för disciplinpåföljd skall förlängas. Sådan påföljd skall aldrig få åläggas en yrkesutövare senare än tio år efter den förseelse som anmälts.
I våra direktiv anges att yrkesutövare som föreslås få legitimation skall ställas under tillsyn och kunna bli föremål för disciplinära åtgärder. Vi skall därför ta ställning till hur disciplinfrågor för de nytillkomna yrkesgrupperna skall behandlas. I dag regleras dessa frågor för veterinärernas del i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen).
I anledning av en skrivelse från Statens jordbruksverk som regeringen har överlämnat till utredningen (se bilaga 4) har även frågan om sanktioner mot veterinärer som inte uppfyller sina skyldigheter, främst de som anges i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion (veterinärinstruktionen), kommit att omfattas av vårt uppdrag.
Våra överväganden i fråga om vilket organ som skall pröva frågorna om disciplinpåföljder m.m. redovisas i kapitel 17.
16.1. Behovet av ett offentligrättsligt system för disciplinansvar inom området för djurens hälso- och sjukvård
Frågor om fel och försummelse i yrkesutövning kan hanteras på olika sätt och i många fall finns det flera olika system som kan användas för att uppmärksamma en yrkesutövare på att han eller hon har handlat på ett sätt som inte kan godtas.
Åtgärder mot en yrkesutövare kan exempelvis hanteras inom det arbetsrättsliga systemet. Kollektivavtal och lagstiftning (exempelvis lagen (1994:260) om offentlig anställning) innehåller bestämmelser som gör det möjligt för arbetsgivaren att vidta de åtgärder som är befogade vid fall av fel, försumlighet eller misskötsamhet från en arbetstagares sida.
Det straffrättsliga systemet kan också erbjuda en möjlighet till prövning av en yrkesutövares fel. Straffansvar kan komma i fråga för bl.a. tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (20 kap.1 och 2 §§brottsbalken). Förutom tjänstebrott kan även andra handlingar i tjänsten vara aktuella att bedöma enligt de allmänna reglerna om straff i brottsbalken eller specialstraffrätten, så som osant intygande (15 kap. 11 § brottsbalken), narkotikabrott (1 § narkotikabrottslagen (1968:63)), brott mot liv och hälsa (3 kap. brottsbalken) eller brott mot allmän ordning (16 kap. brottsbalken).
Inom vissa verksamhetsområden finns dessutom ett offentligrättsligt system för disciplinansvar där yrkesutövarens fel kan prövas. Exempel på yrkesutövare som är underkastade ett offentligrättsligt disciplinansvar är veterinärer, fastighetsmäklare, revisorer, advokater och hälso- och sjukvårdspersonal. Sådana system motiveras ofta av att fel i yrkesutövningen får konsekvenser för enskilda. Bestämmelserna om hälso- och sjukvårdspersonalens disciplinansvar finns i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Att sådana yrkesutövare skall ha ett mer vidsträckt ansvar för sina arbetsuppgifter än andra yrkeskategorier motiveras exempelvis av att fel som begås av hälso- och sjukvårdspersonalen kan innebära att någons liv eller hälsa sätts i fara (se avsnitt 6.7).
Utöver åtgärder inom dessa system kan fel som yrkesutövare begår bli föremål för offentliga uttalanden eller beslut av den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten eller av Riksdagens ombudsmän (JO) eller Justitiekanslern (JK).
De olika offentligrättsliga sanktionssystemen kompletteras beträffande vissa yrkesutövare av frivilliga organisationers tillsyns- och disciplinansvarssystem. Så har exempelvis revisorsorganisationerna i Sverige en disciplinnämnd som bl.a. kan besluta om uteslutning ur organisationen.
16.1.1. Bestämmelserna om disciplinansvar skall omfatta all djurhälsopersonal
Frågor om fel och försummelse i yrkesutövningen av den som är veterinär kan, utöver de arbetsrättsliga och straffrättsliga systemen, bli föremål för prövning enligt bestämmelserna om disciplinpåföljder och återkallelse av legitimation m.m. i behörighetslagen (se avsnitt 2.1.5). När vi fortsättningsvis använder begreppet disciplinansvar menar vi såväl möjligheten att ålägga disciplinpåföljder som möjligheten att återkalla olika behörigheter helt eller delvis. En legitimation är ett bevis för att en yrkesutövare har en viss av samhället garanterad kompetens. Det är därför självklart att samhället måste förses med möjligheter att ingripa mot den yrkesutövare som missköter sig. Att såväl veterinärer som de nya yrkesgrupper som föreslås omfattas av bestämmelser om legitimation eller annan behörighetsreglering skall kunna bli föremål för disciplinåtgärder är därför en utgångspunkt för våra fortsatta ställningstaganden.
När det gäller de sanktionsmöjligheter som samhället bör ha för att kunna ingripa mot behörighetsreglerade yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård är det enligt vår mening framförallt tre frågor som här bör närmare övervägas, nämligen inom vilket område som disciplinåtgärder skall kunna komma i fråga, vilka disciplinära sanktionsåtgärder som skall finnas, samt slutligen vilka sanktionsmöjligheter som bör finnas för de områden som inte omfattas av bestämmelser om disciplinansvar. Som ovan nämnts bör även nytillkomna yrkesgrupper omfattas av bestämmelser om disciplinansvar. Enligt vår mening är det lämpligast att dessa bestämmelser samordnas med de bestämmelser som reglerar veterinärernas disciplinansvar.
16.1.2. Disciplinansvar skall tillämpas vid yrkesutövning inom djurens hälso- och sjukvård
Som vi tidigare redovisat föreslår vi att den nya behörighetsregleringen skall tillämpas inom området för djurens hälso- och sjukvård enligt den definition som angetts i avsnitt 9.3.1. Inom hela detta område skall Jordbruksverket enligt vad vi redovisat i kapitel 15 utöva tillsyn över djurhälsopersonalen. Det är emellertid inte självklart att varje fel eller försummelse i djurhälsopersonalens yrkesutövning inom detta område skall vara underkastad prövning enligt bestämmelser om disciplinpåföljd och återkallelse av behörighet.
Varning och erinran
Syftet med bestämmelserna om disciplinpåföljd för veterinärer är något oklart. Bestämmelsen har sitt ursprung i regleringen av läkares disciplinpåföljd. Vid Veterinärstyrelsens tillkomst år 1947 flyttades tillsynsansvaret för veterinärer över från Medicinalstyrelsen. I samband med detta inrättades en disciplinnämnd inom såväl Medicinalstyrelsen (för läkare m.fl.) som Veterinärstyrelsen. I motiven angavs att betydelsen av en sådan nämnd i och för sig var mer framträdande inom humanmedicinens område, men att en sådan nämnd inom veterinärmedicinen ändå kunde komma att vara värdefull, särskilt i ärenden som rör enskilds rätt, eftersom såväl lekmanna- och rättssynpunkter som veterinärmedicinska synpunkter då blev beaktade.
Inom hälso- och sjukvården är bestämmelser om disciplinpåföljd begränsade till yrkesutövning som har betydelse för patientsäkerheten, vilket i huvudsak är den medicinska verksamheten i kontakten med enskilda patienter (se vidare avsnitt 6.7.1). Veterinära ansvarsnämnden handlägger i dag ärenden om disciplinpåföljd mot alla veterinärer i deras veterinära yrkesutövning. Med sådan yrkesutövning menas veterinärmedicinsk verksamhet. Av motiven till bestämmelsen framgår att endast rent veterinärmedicinska arbetsuppgifter är underkastade prövning. Vidare sägs att det skall vara fråga om att arbetet inte har utförts i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet eller att åtgärden utförts felaktigt i något annat avseende, samt att
felgreppet skall ha varit sådan att det har påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats (prop. 1993/94:139, s. 29).
Exempel på ärenden som inte prövas av ansvarsnämnden är frågor som rör sakkunnigutlåtanden, arvoden eller bemötande, samt administrativa frågor. I princip krävs det alltså att veterinären på något sätt har varit i kontakt med det eller de djur som avses med anmälan.
Enligt vår mening bör bestämmelser om disciplinpåföljd inom området för djurens hälso- och sjukvård utformas på likartat sätt som den är utformad för veterinärer i dag. Även i framtiden bör således disciplinpåföljd kunna komma i fråga bara när felet som har begåtts innebär att skyldigheter har åsidosatts i yrkesutövning som avser veterinärmedicinska arbetsuppgifter. Med detta avses att disciplinpåföljd i princip bara kan komma i fråga beträffande fel som har med vårduppgifter som direkt eller indirekt vidtas i förhållande till ett enskilt djur eller grupp av djur i förebyggande syfte, eller för att utreda, vårda eller behandla djuret eller djuren. Emellertid bör också enligt vår mening vissa andra åligganden som ligger mycket nära dessa arbetsuppgifter, så som exempelvis skyldighet att föra journal och skyldighet att iaktta bestämmelserna om tystnadsplikt kunna föranleda disciplinpåföljd.
Tillämpningsområdet för disciplinpåföljd föreslås således vara verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som har betydelse för en god och säker vård. För besiktningsveterinärernas del kommer disciplinpåföljd sällan att bli aktuell med hänsyn till att deras huvudsakliga arbetsuppgifter inte är sådana att dessa utförs inom området för djurens hälso- och sjukvård.
Återkallelse av behörighet
Bestämmelsen som innebär att en veterinärs legitimation kan återkallas infördes år 1965. Syftet med denna bestämmelse är att ge samhället en möjlighet att se till att yrkesutövare som inte är lämpliga att utöva yrket fråntas sin möjlighet att utöva detta. Bestämmelsen utformades med motsvarande bestämmelse om återkallelse av läkarlegitimation som förebild.
Den nuvarande bestämmelsen om återkallelse av veterinärernas legitimation är, till skillnad från vad som gäller disciplinpåföljd, inte begränsad till ”veterinär yrkesutövning”. Återkallelse kan således ske oavsett vilka arbetsuppgifter veterinären fullgör.
Den behörighetsreglering som vi föreslår skall enligt vad som ovan sagts gälla inom djurens hälso- och sjukvård. Det är således inom denna verksamhet som djurhälsopersonalens skyldigheter regleras och som Jordbruksverket utövar sin tillsyn. Inom detta område kan självklart legitimationen återkallas för den som tillhör djurhälsopersonalen om någon av grunderna för återkallelse är för handen.
Frågan om möjligheten att återkalla legitimationen för någon som inte är verksam inom djurens hälso- och sjukvård kan ifrågasättas eftersom regleringen har som syfte att verka för ett gott djurhälsotillstånd. Jordbruksverkets utövar tillsyn över detta område för att skydda djurs och människors hälsa. För en yrkesutövare som exempelvis arbetar med enbart administrativa arbetsuppgifter på en myndighet, vilket inte faller inom området för djurens hälso- och sjukvård, kan möjligheten att återkalla dennes legitimation inte motiveras av dessa skäl. Emellertid har samhället genom att en gång meddela yrkesutövaren legitimation, bedömt dennes kompetens och lämplighet samt påtagit sig ett visst garantiansvar i detta avseende. Om det är uppenbart att dessa förhållanden inte längre föreligger kan det i vissa fall vara motiverat att i förebyggande syfte ingripa genom att begära återkallelse av legitimationen. I vilka fall detta skall kunna förekomma får lämnas till rättstillämpningen att avgöra. Detta kan dock enligt vår mening komma att innebära att möjligheten att återkalla legitimationen begränsas något jämfört med vad som gäller i dag eftersom återkallelse för närvarande alltid kan bli aktuell i en veterinärs hela yrkesutövning, oavsett arbetsuppgifter.
När det gäller återkallelse av förskrivningsrätt för veterinärer så finns ingen begränsning i fråga om området för denna åtgärd. Oavsett veterinärens verksamhetsområde så skall förskrivningsrätten kunna återkallas om den missbrukas.
16.2. Ny bestämmelse om prövotid
Behörighetslagens sanktioner mot en felande veterinär är dels disciplinpåföljderna erinran och varning, dels möjligheten att återkalla behörigheten. Användningen av disciplinpåföljderna är begränsad av kravet att det skall vara frågan om fel eller försummelser inom veterinärens veterinärmedicinska verksamhet (se ovan). Möjligheten att återkalla legitimationen skall bara
användas i fall där det är frågan om grov oskicklighet eller uppenbar olämplighet samt vid sjukdomstillstånd som gör att veterinären inte kan utöva yrket på ett tillfredsställande sätt. Steget mellan dessa båda sanktionsmöjligheter är stort och vi anser att det finns anledning att överväga införandet av en ny sanktion, nämligen prövotid. En sådan sanktion finns redan på hälso- och sjukvårdens område (se avsnitt 6.7.2).
16.2.1. Oskicklighet eller olämplighet
Förslaget innebär att en treårig prövotid för fortsatt behörighet får föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som varit oskicklig vid utövning av sitt yrke. Förhållandena skall vara sådana att förutsättning för varning föreligger och skall vara så allvarlig till sin natur att de gränsar till sådant som kan leda till återkallelse.
16.2.2. Sjukdom m.m.
Prövotid skall också kunna föreskrivas om den legitimerade lider av en sjukdom eller jämförligt tillstånd som gör att man bedömer att det finns en risk att denne i en nära framtid inte kan utöva sitt yrke tillfredsställande. Om en prövotid beslutas måste den legitimerade under denna tid stå under särskild tillsyn. Det får ankomma på Jordbruksverket att bestämma från fall till fall hur denna tillsyn skall utformas. Om det under prövotiden står klart att den legitimerade inte kan utöva sitt yrke skall legitimationen återkallas. Förslaget innebär att en möjlighet till åtgärder mot den som lider av en sjukdom eller som har ett pågående missbruk kan inledas på ett tidigare stadium än vad som i dag är möjligt när det gäller veterinärer. Genom föreskriften blir den legitimerade medveten om allvaret i situationen och att denne kan behöva vidta åtgärder mot exempelvis sitt missbruk, för att inte legitimationen skall återkallas.
16.3. Återkallelse av behörighet på egen begäran och efter prövotid
Bestämmelsen om återkallelse av legitimation för veterinärer finns i 13 § behörighetslagen (se avsnitt 2.1.5). Legitimationen kan återkallas dels om veterinären visat grov oskicklighet vid utövande av
sitt yrke eller på annat sätt sig uppenbart olämplig att utöva yrket och dels om veterinären på grund av sjukdom inte kan utöva sitt yrke på ett tillfredsställande sätt.
Den övergripande bestämningen av när återkallelse kan ske enligt den första punkten är att veterinären är uppenbart olämplig för yrket. Veterinärens olämplighet kan ha visat sig genom att denne har visat grov oskicklighet i yrket, t.ex. genom att ha begått ett allvarligt misstag eller flera förseelser av mindre allvarlig art. Dessa situationer tar således sikte på veterinärens yrkesutövning. Men även i sitt handlande utanför yrkesutövningen kan veterinären förfara på ett sådant sätt att han eller hon bedöms olämplig för yrket. Så är fallet med en veterinär som har förfarit på ett sådant sätt utanför tjänsten att denne undergrävt det förtroende som allmänheten har rätt att hysa till en legitimerad yrkesutövare. Vilka förhållanden som skulle kunna leda till återkallelse har inte diskuterats i förarbetena till bestämmelsen. Viss ledning kan dock hämtas från förarbetsuttalanden beträffande motsvarande bestämmelse för läkare
1
. Som exempel på sådant handlande som skulle kunna vara grund för återkallelse nämns där allvarligt brott mot annans hälsa. Det betonas dock att förhållandet i det enskilda fallet måste vara avgörande och att det endast i undantagsfall kan bli aktuellt att ett handlande utom yrkesutövningen medför återkallelse på grund av olämplighet. Motsvarande resonemang för veterinärernas del innebär att exempelvis djurplågeribrott eller allvarliga brott mot djurskyddslagstiftningen i vissa fall borde kunna leda till återkallelse på grund av olämplighet. Emellertid kan ett olämpligt uppträdande såväl i som utom yrkesutövningen tyda på att återkallelse enligt andra punkten kan komma i fråga, dvs. att veterinären på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande. Bestämmelsen bör enligt vår mening kompletteras med två nya grunder för återkallelse.
16.3.1. Återkallelse efter prövotid
Den ena grunden föranleds av införandet av den nya sanktionen prövotid. Om den legitimerade under prövotiden på nytt har varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt har visat sig olämplig att utöva yrket skall legitimationen kunna återkallas.
1
Tillsynen över hälso- och sjukvården SOU 1991:63 s. 236.
Detta bör vara huvudregeln som skall tillämpas i de flesta situationer. Återkallelse av legitimation blir aktuellt även om den nya förseelsen inte är likartad med den som föranledde föreskriften om prövotid. Detta innebär att en legitimerad som föreskrivits prövotid på grund av oskicklighet vid utövning av sitt yrke, kan förlora sin legitimation om han eller hon under pågående prövotid genom något förfarande, exempelvis brottslig gärning, visar sig olämplig att utöva yrket.
Även om huvudregeln är att legitimationen återkallas om en ny förseelse inträffar under prövotiden måste det finnas möjlighet att underlåta återkallelse om det finns särskilda skäl. Detta gör att en skälighetsbedömning kan göras så att sambandet mellan förseelserna, tidsaspekter m.m. kan beaktas. Vidare bör den legitimerades egen vilja att komma tillrätta med sina brister kunna vägas in i bedömningen. Om den legitimerade exempelvis frivilligt avstår från viss yrkesutövning eller vidareutbildar sig kan återkallelse underlåtas. Om återkallelse inte sker med hänvisning till särskilda skäl bör en ny prövotid kunna föreskrivas. En sådan ytterligare prövotid bör bara kunna användas vid ett tillfälle.
När en prövotid föreskrivits på grund av sjukdom eller missbruk krävs, för att återkallelse skall kunna ske, inte att nya omständigheter kommer fram. Återkallelse kan ju alltid ske om sjukdomen eller missbruket är så allvarlig att den legitimerade inte kan utöva sitt yrke tillfredsställande.
16.3.2. Återkallelse efter egen begäran
För närvarande kan ett ärende om återkallelse av legitimation inledas av veterinären själv (se avsnitt 2.1.5). Som bestämmelsen om återkallelse nu är utformad så krävs det även i ett sådant fall, att någon av förutsättningarna i bestämmelsen (dvs. oskicklighet, olämplighet eller sjukdom) är för handen. Motsvarande bestämmelse i LYHS anger i stället att om den legitimerade själv begär det så kan legitimationen återkallas om det inte finns något hinder mot återkallelse från allmän synpunkt. Vi anser att en liknande bestämmelse bör kunna införas för djurhälsopersonalen.
16.4. Preskription
I 12 § behörighetslagen finns bestämmelser om vad som gäller i fråga om preskription vid åläggande av disciplinpåföljd. Enligt första stycket får disciplinansvar inte åläggas någon om han eller hon inte inom två år efter förseelsen underrättats om att en anmälan skett. I andra stycket anges den absoluta preskriptionstiden till fem år efter förseelsen.
Bestämmelsen infördes i samband med den nuvarande behörighetslagens tillkomst och motiverades då med att motsvarande bestämmelse införts i förslaget till ny disciplinpåföljdslag för hälso- och sjukvårdspersonalen (prop. 1993/94:139 s. 30). I det förslaget angavs som motiv till bestämmelsen att ändamålet med disciplinpåföljder är att stärka patientsäkerheten och att påföljden därför bör följa inom en inte alltför avlägsen tidsrymd för att vara meningsfull. Den tid som ansågs lämplig var fem år och detta förutsattes vara tillräckligt för att förundersökning och allmän domstols handläggning i förekommande fall skulle ha avslutats innan ärendet hos ansvarsnämnden förföll (prop. 1993/94:149 s. 47).
Vid tillkomsten av LYHS ändrades bestämmelsen så att den absoluta preskriptionen utsträcktes till tio år. I förarbetena (prop. 1997/98:109 s. 129) motiverades detta med att det hade visat sig att den tidigare bestämmelsen hade fått vissa icke önskvärda effekter. Många ärenden med omfattande utredning kan inte slutföras inom fem år. Regeringsrätten hade dessutom tolkat bestämmelsen så att ärendet efter denna period inte alls fick tas upp till prövning (RÅ 1995 ref. 82), vilket ansågs vara till nackdel både för patienten och för den anmälde yrkesutövaren.
När det gäller prövning av veterinära disciplinärenden har bestämmelsen i 12 § andra stycket behörighetslagen getts samma tolkning som den som angetts ovan (RÅ 2001 not 140), vilket innebär att ärenden vid utgången av femårsperioden avskrivs utan vidare prövning. Detta har fått till följd bl.a. att många ärenden inte får någon prövning i de två högsta instanserna, dvs. kammarrätt och regeringsrätt. Vi föreslår därför att den absoluta preskriptionen förlängs till tio år.
För att ändringen av preskriptionstiden inte skall få retroaktiv verkan bör i övergångsbestämmelser anges att förseelser som ägt rum före den nya bestämmelsens ikraftträdande preskriberas enligt äldre bestämmelser.
När det gäller återkallelse av legitimation finns som tidigare ingen preskriptionstid, eftersom en sådan prövning gäller frågan om lämpligheten att inneha legitimationen. En sådan prövning måste göras med hänsyn till förhållandena vid prövningstillfället, vilket kan innebära att även händelser eller annat som ligger lång tid tillbaka kan behöva beaktas. Någon begränsning för detta bör inte finnas, även om betydelsen av olika händelser naturligtvis kan minska med tiden.
16.5. Sanktionsmöjligheter i vissa fall
Enligt Jordbruksverkets framställning om bl.a. sanktionsmöjligheter som regeringen överlämnat till utredningen (se bilaga 4), anser verket att det är en brist att vissa skyldigheter som åvilar veterinärer inte omfattas av bestämmelser om disciplinpåföljd eller någon annan möjlighet till sanktion mot den som inte iakttar skyldigheten.
De skyldigheter som enligt Jordbruksverket bör omfattas av bestämmelser om sanktioner är de som i dag finns i 4 § veterinärinstruktionen, dvs. skyldighet att följa Jordbruksverkets föreskrifter om journalföring, läkemedelshantering, intygsskrivning och skyldighet att anmäla smittsamma sjukdomar, samt rapporteringsskyldighet avseende smittskydd och djurskydd.
Så som vi har redovisat i avsnitt 13.3.3 anser vi att skyldigheten att följa Jordbruksverkets föreskrifter inom vissa områden inte bör anges särskilt, att skyldigheterna i samband med journalföring och intygsskrivning skall flyttas till den föreslagna lagen samt att de ovan nämnda rapporteringsskyldigheterna bör flyttas till annan lagstiftning .
Eftersom Jordbruksverkets föreskrifter innehåller skyldigheter av mycket varierande art kan det enligt vår mening inte komma i fråga att införa generella sanktioner mot den som inte följer föreskrifterna. Frågan om den som bryter mot föreskrifterna skall kunna bli föremål för någon sanktion inom systemet för det offentligrättsliga disciplinansvaret bör enligt vår mening i stället avgöras på samma sätt som när det gäller de skyldigheter som anges i lagen (t.ex. att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet). För att disciplinpåföljd skall kunna komma i fråga krävs därför att det är fråga om någon bestämmelse som har betydelse för en god och säker vård.
Om disciplinpåföljd inte är aktuellt kan någon av de alternativa sanktionssystem som nämnts under avsnitt 16.1 komma i fråga. Inom det straffrättsliga systemet kan Jordbruksverket i egenskap av tillsynsmyndighet hantera problem med enskilda yrkesutövare genom att anmäla yrkesutövaren till åtal. Utöver de allmänna straffbestämmelserna i brottsbalken finns bestämmelser om straffsanktioner i flera lagar som kan ha betydelse för verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård, t.ex. i djurskyddslagen och i lagen (1985:342) om kontroll av husdjur, m.m.
Inom det arbetsrättsliga systemet kan Jordbruksverket dels agera mot de yrkesutövare som är anställda inom verket och dels genom kontakt med arbetsgivare påpeka andra yrkesutövarens brister så att åtgärder kan vidtas för att komma till rätta med dessa.
Enligt vad vi föreslår i kap. 15 skall tillsynsmyndigheterna också ges en möjlighet att meddela förelägganden, vid behov förenade med vite, som behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den, skall efterlevas.
16.5.1. Särskilt om journalföringsföreskrifterna
I veterinärens arbetsuppgifter ingår som tidigare nämnts en skyldighet att föra journal i enlighet med Jordbruksverkets föreskrifter
2
. Denna skyldighet kan i framtiden också komma att åvila andra yrkesutövare. Journalföring är en uppgift av stor betydelse för att djur skall kunna tillförsäkras en god och säker vård. Med vår bedömning av vilka åtgärder som bör kunna hänföras till tillämpningsområdet för disciplinpåföljd kommer enligt vår mening underlåtenhet att föra journal på ett riktigt sätt att kunna underkastas en prövning av disciplinpåföljd om åtgärden vidtagits eller underlåtits i samband med undersökning eller behandling av ett djur. Detta innebär enligt vår mening att brister i journalföringen i sig är ett fel som kan medföra disciplinpåföljd, det krävs alltså inte att något ytterligare har inträffat till följd av felet. Däremot är det självklart så att varje journalföringsfel inte är sådant att det bör kunna leda till disciplinpåföljd. Någon form av betydelse för vidtagna eller planerade åtgärder bör felet ha haft eller kunnat få, vilket bl.a. följer av att disciplinpåföljder inte skall åläggas om felet varit ringa.
2
Statens jordbruksverks föreskrifter SJVFS 1998:38 om journalföring och uppgiftslämnande
m.m.
Eftersom disciplinpåföljd skall komma i fråga endast beträffande yrkesutövning som har betydelse för kravet på en god och säker vård så kan en veterinärs underlåtenhet att exempelvis lämna uppgifter till Jordbruksverket i enlighet med journalföringsföreskrifterna inte komma under sådan prövning. Denna skyldighet har inte någon betydelse för säkerheten i vården och kan därför inte anses vara av sådan betydelse att disciplinpåföljd bör kunna komma i fråga.
I den mån sådan uppgiftsskyldighet fyller ett behov för tillsynsverksamheten kan emellertid en veterinärs underlåtenhet i detta avseende bli föremål för åtgärder i enlighet med de nya bestämmelser som vi föreslår i fråga om tillsynsmyndighetens befogenheter, dvs. genom föreläggande i kombination med vite. I den mån uppgiftsskyldigheten fyller andra funktioner, exempelvis ren statistikinsamling, bör i stället brister hanteras på annat sätt. I fråga om bristande rapportering av djursjukdata har den av regeringen tillsatta djursjukdatautredning nyligen lämnat förslag i sitt betänkande
3
.
16.5.2. Särskilt om skyldigheter att rapportera smittsamma sjukdomar och djurskyddsfall
Som vi tidigare har angett anser vi att frågan om veterinärs och annan djurhälsopersonals skyldighet att rapportera smittsamma sjukdomar och djurskyddsfall till olika myndigheter, bör regleras i den lagstiftning som gäller för respektive område (se 13.3.3). Dessa skyldigheter bör också omfattas av tillsynsmyndigheternas möjlighet att vidta åtgärder enligt den aktuella lagstiftningen.
Skyldigheten för veterinärer att anmäla vissa sjukdomar som inte omfattas av epizootilagen och zoonoslagen finns i dag i Jordbruksverkets föreskrifter
4
, vilka har utfärdats med stöd av lagen
(1992:1683) om provtagning på djur, m.m. Vi har föreslagit att denna skyldighet omfattas av de generella möjligheter till vitesföreläggande som tillsynsmyndigheten har enligt lagens 7 § (se avsnitt 15.5.4). Skyldigheten att rapportera fall då djur inte hålls och sköts i enlighet med djurskyddslagstiftningen skall enligt vårt förslag flyttas till djurskyddslagen (1988:534). Skyldigheten kommer då att omfattas av bestämmelserna om möjlighet för till-
3
Nytt djurhälsoregister – bättre nytta och ökad säkerhet, SOU 2005:74.
4
Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:16) om anmälningspliktiga sjukdomar.
synsmyndigheten att utfärda förelägganden enligt 26 § djurskyddslagen.
I såväl provtagningslagen som djurskyddslagen finns också bestämmelser om straffsanktioner mot den som inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen men vi anser inte att veterinärernas rapporteringsskyldighet bör omfattas av en sådan sanktionsmöjlighet.
17. En förändrad ansvarsnämnd för prövning av frågor om disciplinansvar inom området för djurens hälso- och sjukvård
Förslag: Veterinära ansvarsnämndens verksamhet utvidgas så att ärenden beträffande all djurhälsopersonal prövas av samma nämnd. Nämndens namn ändras till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
Ansvarsnämnden utökas med två ledamöter. Arbetsgivarens rätt att få ärenden prövade i ansvarsnämnden tas bort. Utöver tillsynsmyndighet bör “ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård” ha rätt att anhängiggöra ärenden.
En ny bestämmelse införs som innebär att 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte skall gälla när ansvarsnämndens beslut överklagas till domstol, vilket innebär att ansvarsnämnden inte skall vara motpart till klaganden.
Enligt våra direktiv skall vi, i ljuset av våra förslag om en förändrad behörighetsreglering inom djurens hälso- och sjukvård, bedöma Veterinära ansvarsnämndens framtida roll i fråga om dess ansvarsområde samt om vem som skall ha rätt att få ärenden prövade i ansvarsnämnden. Dessa bedömningar skall göras med beaktande av hur dessa frågor hanteras inom området för hälso- och sjukvården, dvs. de bestämmelser som enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) gäller för Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN).
Veterinära ansvarsnämndens verksamhet regleras i lagen (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen) och i samband med vår översyn har vi funnit at det finns vissa bestämmelser om förfarandet i ansvarsnämnden där förändringar bör övervägas, nämligen i fråga om underrättelseskyldighet och partsställningen i domstol.
17.1. En ansvarsnämnd för djurens hälso- och sjukvård
Som framgår redan av våra direktiv skall yrkesutövarna inom området för djurens hälso- och sjukvård ställas under tillsyn och någon instans få till uppgift att pröva frågor om disciplinpåföljder och, i allvarliga fall, frågor om återkallelse av behörigheten. I direktiven anges också att det framstår som naturligt att Veterinära ansvarsnämndens ansvarsområde utvidgas efter modell från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, HSAN.
Eftersom arbetet inom djurens hälso- och sjukvård i dag präglas av ett samarbete mellan flera olika yrkeskategorier skulle det, enligt vår mening, inte vara ändamålsenligt att ha en särskild veterinär ansvarsnämnd och en ansvarsnämnd för andra yrkesgrupper. I stället bör alla frågor om disciplinansvar mot någon som tillhör djurhälsopersonalen handläggas av en och samma ansvarsnämnd så att likartade ärenden kan få en likartad bedömning. Det är därför naturligt att utvidga den befintliga veterinära ansvarsnämndens verksamhet så att den kommer att omfatta alla de yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen.
Vi föreslår således att ansvarsnämndens verksamhetsområde omfattar prövningar av disciplinpåföljdsärenden och återkallelser av olika behörigheter, exempelvis legitimation, godkännande och förskrivningsrätt. Det område inom vilket ansvarsnämnden kan ta upp ärenden om disciplinpåföljd till prövning är mer begränsat än det område inom vilket återkallelse av legitimation kan komma i fråga (se avsnitt 16.1.2).
För att bättre spegla ansvarsnämndens verksamhetsområde bör nämndens namn ändras, förslagsvis till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
17.2. Ansvarsnämndens storlek och sammansättning
I anledning av att vi föreslår ett utvidgat område för ansvarsnämndens verksamhet uppkommer frågan om nämndens storlek och sammansättning är ändamålsenlig för nämndens framtida uppgifter, eller om detta bör förändras i något avseende.
Som framgår av direktiven bör HSAN tjäna som modell i vår översyn. Emellertid måste man ha klart för sig att antalet legitimerade yrkesgrupper och antalet ärenden är mycket olika för veterinära ansvarsnämnden och HSAN, en skillnad som kommer
att bestå även med de ytterligare legitimationsyrken som vi föreslår. HSAN, vars ansvarsområde omfattar 17 legitimationsyrken, handlägger och avgör runt 3 500 ärenden varje år och har ett 30-tal anställda, medan Veterinära ansvarsnämnden för närvarande avgör runt 100 ärenden mot veterinärer årligen och har två anställda för handläggningen av ärendena.
HSAN består i dag av en ordförande och åtta andra ledamöter. Det finns inget krav på att någon viss yrkesgrupp skall vara representerad i nämnden, däremot är förslagsrätten reglerad för de åtta ledamöterna (utöver ordföranden) på så sätt att fyra ledamöter utses efter förslag av de fyra största riksdagspartierna och fyra efter förslag av vardera LO, TCO, SACO/SR samt Sveriges Landsting och Kommuner.
Veterinära ansvarsnämnden består i dag av en ordförande, en vice ordförande samt fem andra ledamöter med vardera två ersättare, som alla utses av regeringen. Ordföranden (och vice ordföranden) skall vara eller ha varit ordinarie domare och två ledamöter skall vara veterinärer medan övriga ledamöter skall ha insikt i djurhållning samt kunna anses företräda allmänhetens intressen. I motiven anges att ledamöterna bör ha varierande bakgrund för att på så sätt tillgodose behovet av en allsidigt samansatt nämnd samt att det är naturligt att ledamöterna utses efter visst samråd med företrädare för olika intressen (prop. 1993/94:139 s. 32). Frågan om hur ledamöterna skall utses har inte angetts i lagen eller i dess förarbeten.
Huvudprincipen bakom nämndens sammansättning är att nämndens ledamöter skall svara för allmänt förnuft och allmänna insikter på det veterinära området, medan expertkunskaper vid behov hämtas in genom sakkunnigutlåtanden och andra yttranden (prop. 1993/94:139 s. 25). Detta har den fördelen att expertkunskaper tillförs öppet och kan bemötas av parterna samt att nämnden kan göras förhållandevis liten.
Även vid ett utökat verksamhetsområde för ansvarsnämnden bör enligt vår mening denna huvudprincip följas. Vår bedömning av nämndens sammansättning innebär således inte en strävan efter att nämnden inom sig skall rymma all den sakkunskap som i allmänhet behövs för att avgöra ärenden vid nämnden. Däremot bör nämndens ledamöter ha varierande bakgrund så att nämnden ur erfarenhetssynpunkt blir allsidigt sammansatt och tillsammans kan svara för de allmänna insikter om djurens hälso- och sjukvård som behövs för nämndens arbete.
Det har inte framkommit något som tyder på att antalet ledamöter i ansvarsnämnden är för litet. Om nuvarande antal ledamöter skall behållas bör emellertid sammansättningen förändras så att inte två av fem ledamöter representerar endast ett av tre legitimationsyrken. En möjlig lösning skulle då vara att, som i HSAN, inte sätta upp krav på vilka yrkesgrupper som skall vara representerade, utan bara att samtliga ledamöter skall ha insikt i djurens hälso- och sjukvård samt djurhållning i allmänhet. Om man däremot så som vi förordar vill bibehålla den nuvarande ordningen med två ledamöter som skall vara veterinärer bör ansvarsnämnden utökas med två ledamöter så att behovet av allmänna insikter och kunskaper inom djurens hälso- och sjukvård som nämndens utökade ansvarsområde för med sig, också finns med i ansvarsnämnden.
Samtliga ledamöter skall enligt vår mening liksom tidigare tillsättas efter samråd med företrädare för olika intressen, varvid det är av särskild vikt att de nya yrkesgrupper som kommer att omfattas av ansvarsnämndens verksamhetsområde, får möjlighet att påverka valet av ledamöterna.
17.3. Handläggningen
Bestämmelserna om handläggningen i ansvarsnämnden är i stort sett de samma som för HSAN. Enligt våra direktiv skall vi, med beaktande av hur frågan hanteras inom humansjukvården, bl.a. bedöma vilka som bör ha rätt att få ärenden prövade i ansvarsnämnden. I övrigt föreslår vi att nämndens skyldighet att kommunicera anmälan med den som saken gäller skall regleras i lag.
17.3.1. Vem skall ha rätt att få ärenden prövade i ansvarsnämnden?
Rätten att initiera ärenden i ansvarsnämnden i dag beror på om det är ett ärende om disciplinpåföljd eller ett ärende om återkallelse av behörighet. Nedan redovisar vi våra överväganden i fråga om vilka som skall ha sådan rätt i framtiden. Eftersom vi också föreslår en ny sanktion, prövotid, redovisar vi bedömningen av hur sådana ärenden skall kunna initieras.
Disciplinpåföljd
I dag kan frågor om disciplinpåföljd tas upp på anmälan av den tillsynsmyndighet som har tillsyn över den aktuelle veterinärens yrkesutövning, veterinärens arbetsgivare samt den som lidit skada till följd av veterinärens yrkesutövning.
Att tillsynsmyndigheten har rätt att anmäla disciplinpåföljd innebär att såväl länsstyrelsen som Livsmedelsverket och Jordbruksverket kan göra sådan anmälan mot en veterinär.
Att arbetsgivaren har rätt att få förseelser prövade beror, enligt motiven på att beslut om disciplinpåföljd kan ha betydelse för arbetsgivarens ställningstagande till en veterinärs fortsatta tjänstgöring (prop. 1993/94:139 s. 93). Motsvarande möjlighet har inte arbetsgivare inom hälso- och sjukvården och vi har inte funnit några skäl till varför denna möjlighet bör finnas när det gäller djurhälsopersonalen.
När det gäller begreppet “den som lidit skada” så har det av ansvarsnämnden getts tolkningen “den som direkt berörs, dvs. djurägaren eller annan som har djuret i sin vård”. På humansidan anger motsvarande bestämmelse att anmälan får göras av “den patient som saken gäller eller, om patienten inte själv kan anmäla saken, av närstående till patienten”.
En särskild fråga är om den som inte är djurägare och som inte heller har djuret i sin vård, men som ändå berörs av en åtgärd skall kunna göra en anmälan. Klart är att den som rent allmänt berörs såsom “djurvän”, “granne” eller liknande inte skall ha rätt att anmäla en veterinär. När det gäller en person som tidigare har ägt eller vårdat ett djur kan denne möjligen anses berörd av exempelvis ett intyg som utfärdats om djuret och som innehåller uttalanden om personen eller om djurets förhållande hos den personen. Ansvarsnämndens tillämpning av bestämmelsen innebär emellertid att ärenden som anmäls av exempelvis uppfödare sedan ett djur försålts, försäkringsbolag, och intresseorganisationer inte tas upp till prövning. Däremot har nämnden tagit upp ärenden efter anmälan av travtränare, fodervärdar och andra “vårdnadshavare”, liksom av kennelägare angående valpintyg och vaccinationer.
Som angetts i föregående kapitel är området för bestämmelsen om disciplinpåföljd begränsat till sådan yrkesutövning som har betydelse för kravet på en god och säker vård. Med hänsyn till detta anser vi att det saknas anledning att utöka kretsen av anmälningsberättigade personer till exempelvis tidigare ägare eller vårdare.
Åtgärder som berör en sådan person kan knappast ha betydelse för säkerheten i vården av djuret. Inte heller i framtiden bör därför en sådan person kunna anmäla ett ärende till prövning om disciplinpåföljd. Däremot kan naturligtvis Jordbruksverket på eget initiativ eller efter klagomål anmäla ärenden mot någon som tillhör djurhälsopersonalen. Vi anser däremot att bestämmelsens ordalydelse bör ändras så att den bättre speglar den personkrets som enligt ansvarsnämndens praxis har rätt att få ärenden prövade och föreslår därför att “den som lidit skada av veterinärens yrkesutövning” byts ut mot “ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård”.
Återkallelse av legitimation m.m.
Ärenden som gäller återkallelse av legitimation är mycket ovanliga i Veterinära ansvarsnämnden och förekommer ungefär en gång vart tredje år. Ärenden om återkallelse av legitimation eller annan behörighet eller om begränsning av förskrivningsrätt kan endast tas upp på anmälan av Jordbruksverket eller efter ansökan av veterinären själv.
Bestämmelsen innebär att en länsstyrelse som anser det påkallat att få till stånd en prövning av något sådant ärende som avses ovan, måste göra Jordbruksverket uppmärksam på förhållandet så att verket kan anmäla ärendet till ansvarsnämnden. Eftersom Jordbruksverket skall höras i alla ärenden (enligt nämndens arbetsordning) har verket möjlighet att agera även i fall där någon annan än tillsynsmyndighet anmält ett ärende om disciplinpåföljd, om verket anser att anklagelserna mot veterinären är så allvarliga att exempelvis återkallelse av legitimation bör övervägas.
Även om antalet tillsynsobjekt i enlighet med våra förslag kommer att öka så anser vi att det även i framtiden bör vara tillräckligt att endast Jordbruksverket som central tillsynsmyndighet har rätt att anmäla ärenden om återkallelse av legitimation eller annan behörighet eller om begränsning av förskrivningsrätt.
Prövotid
Den föreslagna bestämmelsen om prövotid bör, precis som enligt bestämmelserna i LYHS, följa de processuella regler som gäller för återkallelse. Således bör endast Jordbruksverket kunna initiera sådana ärenden.
Utöver vad som ovan sagts har Riksdagens ombudsmän samt Justitiekanslern i dag rätt att göra anmälan i ärenden om disciplinpåföljd och om återkallelse av behörighet enligt i 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 6 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. För att sådan anmälningsrätt skall omfatta all djurhälsopersonal samt föreskrift om prövotid så bör dessa bestämmelser också ändras.
17.3.2. Underrättelse om anmälan
När ett ärende har inletts av annan än den som ärendet rör sänds normalt ett föreläggande till denne att svara på anmälan inom viss tid. Detta förfarande är inte reglerat. Enligt 12 § behörighetslagen får disciplinpåföljd meddelas bara om veterinären inom två år från förseelsen skriftligen har underrättats om vad som anförs mot veterinären. Avgörande för frågan om preskription är således inte när anmälan görs utan när veterinären får del av den. I LYHS har skyldigheten att snarast överlämna anmälan till den som ärendet avser reglerats i 7 kap. 12 §. Bestämmelsen om preskription (5 kap. 5 § LYHS) innebär att den som inte fått underrättelse om anmälan enligt 7 kap. 12 § (eller enligt instruktionerna för JK respektive JO) inom två år från förseelsen inte får åläggas disciplinpåföljd.
Eftersom underrättelsen om anmälan har betydelse för frågan om preskription anser vi att ansvarsnämndens underrättelseskyldighet bör regleras i lag. Denna bestämmelse kan utformas som bestämmelsen i 7 kap. 12 § LYHS.
17.3.3. Omedelbar verkställighet
Enligt 34 § behörighetslagen skall beslut som meddelas enligt lagen gälla omedelbart. Detta gäller alltså även alla beslut av ansvarsnämnden. I motiven till bestämmelsen angavs att avsikten var att detta skulle vara reglerat på samma sätt som gäller för beslut av HSAN. Emellertid är motsvarande bestämmelse begränsad till
beslut som gäller inskränkningar i behörighet eller beslut om ny behörighet, vilket innebär att dessa beslut är verkställbara omedelbart, oberoende av om beslutet överklagas. Beslut om disciplinpåföljder omfattas dock inte av denna bestämmelse.
Vi anser att denna bestämmelse bör ändras så att den får samma omfattning som på humansidan. Detta innebär att även föreskrift om prövotid enligt vår mening bör bli omedelbart verkställbart och räknas från dagen för beslutet. I en särskild bestämmelse bör anges att tid under vilken prövotid inte löpt på grund av exempelvis beslut om inhibition, inte skall räknas in i prövotiden.
17.4. Partsställningen i domstol vid överklagande av ansvarsnämndens beslut
I 35 § behörighetslagen anges att i ärenden om disciplinansvar är anmälaren motpart till veterinär som överklagat ansvarsnämndens eller domstols beslut samt att Jordbruksverket är motpart till den klagande veterinären i ärenden om återkallelse av behörighet eller inskränkning av förskrivningsrätt. Av motiven till bestämmelsen framgår att avsikten var att förfarandet skulle motsvara vad som gäller i ärenden om hälso- och sjukvårdspersonal (prop. 1993/94:139 s. 36). Bestämmelsen har senare ändrats så att ordet “kammarrätten” ersattes med “domstol” efter att riksdagen antagit riktlinjer om att tyngdpunkten i rättsskipningen skall ligga i första instans.
I 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) stadgas att den myndighet som först fattat beslut i ärende som sedan överklagats av enskild blir motpart till den enskilde i förvaltningsdomstolen. Enligt 2 § samma lag gäller inte denna bestämmelse om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller författning. Eftersom bestämmelsen i 35 § behörighetslagen fanns före 7 a § förvaltningsprocesslagen har den bestämmelsen inte tillkommit i syfte att utgöra ett undantag från den senare bestämmelsen. De förvaltningsdomstolar som har att pröva ansvarsnämndens ärenden har intagit den ståndpunkten att 7 a § förvaltningsprocesslagen skall tillämpas i ärendena (se bl.a. Kammarrätten i Jönköpings skrivelse till ansvarsnämnden i mål nr 3045–2002, aktbilaga 13).
I samband med att LYHS infördes flyttades den gamla bestämmelsen om partsställningen oförändrad från disciplinpåföljdslagen. Eftersom man ville behålla den gamla ordningen, att HSAN inte
skulle vara motpart i ärendena i domstol, infördes ett uttryckligt undantag i 8 kap. 14 § andra stycket LYHS. Ett motsvarande undantag bör enligt vår mening införas i bestämmelserna om Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
18. Kastrering av ren
Förslag: Ren får även i framtiden kastreras utan att veterinär anlitas. Däremot införs ett krav på att ingreppet skall ske under lokalbedövning. Den som inte är veterinär skall genomgå utbildning innan en veterinär kan tillhandahålla läkemedel till denne.
Kastrering av ren får i dag utföras av vem som helst och utförs i de flesta fall med användande av en särskild tång, en s.k. Daroux´ tång. Även sådan oblodig kastrering räknas som ett operativt ingrepp och omfattas således av djurskyddslagens (1988:534) bestämmelser om sådana ingrepp.
Statens Jordbruksverk föreslog i en skrivelse till Jordbruksdepartementet i september år 2001 en rad ändringar i djurskyddsförordningen (1988:539)
1
. Bland annat föreslogs att 25 § ändras så att det inte längre skall vara tillåtet att kastrera handjur av ren utan att veterinär anlitas. Som skäl för den föreslagna ändringen angavs att en veterinär har kunskap om hur ingreppet skall utföras och kan ge djuret adekvat bedövning, smärtlindring och övrig behandling före, under och efter ingreppet. Enligt våra direktiv skall vi bedöma om det är lämpligt att delegera kastrering av handjur av ren till annan än veterinär och hur det i så fall skall organiseras. Som en bakgrund lämnas först en redovisning om rennäringen i Sverige och om skillnaderna i den svenska, norska och finska lagstiftningen.
18.1. Rennäringen i Sverige
Att kastrering av ren anses nödvändig beror på förhållandena i renskötseln. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av rennäringen i Sverige och hur renskötseln bedrivs. Använda källor är främst
1
Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordningen (1988:539), dnr Jo2001/2924.
rennäringspolitiska kommitténs betänkande En ny rennäringspolitik (SOU 2001:101) och 1997 års Svensk-norska renbeteskommissions betänkande, 2001, samt uppgifter från det av Jordbruksverket förda Rennäringens företagsregister.
18.1.1. Rennäringens organisation
Renskötsel är en traditionell samisk näring. Samerna har sedan lång tid levt i ett område, Sameland, som i dag omfattar de nordliga delarna av Sverige, Norge och Finland samt Kolahalvön i Ryssland. Samernas traditionella verksamhet att följa en renhjord mellan olika betesmarker och deras historiska bruk av marken har gett upphov till en särskild bruksrätt till fastighet, den s.k. renskötselrätten. Rättigheten, som är kollektiv och tillkommer den samiska befolkningen, innebär att den som är same får använda mark och vatten på visst sätt för underhåll åt sig och sina renar. Renskötsel får bedrivas inom renskötselområdet, vilket omfattar ungefär 40 % av Sveriges yta i delar av Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs och Dalarnas län.
För att kunna nyttja renskötsel måste den som är same vara medlem i en sameby. En sameby är en ekonomisk och administrativ sammanslutning som skall leda renskötseln inom en bestämd del av renskötselområdet. Renskötsel bedrivs i 51 samebyar från Treriksröset i norr till Idre i söder. Av samebyarna är 34 stycken fjällsamebyar, nio skogssamebyar och resterande åtta s.k. koncessionssamebyar (2001). Benämningen på samebyarna beror på var samebyns del av renskötselområdet, byområdet, är beläget. Samebyn har rätten till byområdet men det är de enskilda medlemmarna som äger renarna och bedriver rennäringen. Inom varje sameby finns ett varierande antal renskötselföretag som bedrivs av en eller flera renägare. År 2002 fanns det drygt 920 renskötselföretag, ca 4 500 renägare och drygt 220 000 renar. Antalet renar har under 1900-talet varierat i 20-års intervaller mellan 160 000 och 300 000 djur.
18.1.2. Renen
Renen är ett flockdjur som lever i de nordliga delarna av Europa, Asien och Nordamerika. Renen är anpassad till det nordliga klimatet och till att leva i en miljö som präglas av stora skillnader
mellan sommar och vinter. Renens födointag sommartid är två till tre gånger så stort som under vintern och renen har en god förmåga att tillgodogöra sig näring under den korta sommaren. Detta innebär att tillväxt, mjölkproduktionen till kalvarna och uppbyggnaden av egna reserver av fett och protein framförallt sker under denna period. Under resten av året är renen inställd på liten eller ingen tillväxt vilket gör att aptiten och stressen att finna föda minskar. Betesintaget under vintern är ofta sådant att renen är beroende av de fett- och proteinreserver som byggts upp under sommaren.
En renkalv väger 4–6 kg när den föds i maj och ökar i vikt till mellan 30 och 50 kg under sommaren. Vajan (honan) är fullvuxen vid ca 4–7 års ålder och väger då mellan 60 och 90 kg på hösten och ca 15 procent mindre under vinter och vår. Sarven (hanen) kan väga upp till 150 kg före brunstperioden i september. Under brunstperioden slutar sarven äta och tappar mycket i vikt. Sarven fäller sina horn efter brunst medan vajan behåller sina fram till våren, vilket gör att sarven står lägst i rang under vintern. Den kraftiga avmagringen under brunsten och det faktum att vajan har företräde till betesplatserna gör att sarven är sämre rustad att klara vinterns påfrestningar och det ständiga sökandet efter bete. Efter höstslakten består vinterhjorden till mellan 60–80 % av vajor.
18.1.3. Renskötseln
Renskötseln bedrivs utifrån renens naturliga vandringsmönster och är beroende av stora betesarealer eftersom renarna behöver växla mellan olika betestyper. Under sommaren är områden med späda gröna växter betydelsefulla och på vintern är lavbetesområden med stabilt vinterklimat en förutsättning för renens överlevnad. Detta innebär att renarna betar på olika områden under olika delar av året, vilket präglar hur renskötseln bedrivs. För sina vandringar är renarna beroende av bestämda vandringsleder och närliggande rastbeten.
Renarnas betesområden beror på vilken sameby som hjorden hör till. Renarna i fjällsamebyar betar i barrskogsområdet på vintern och i högfjällen om sommaren, medan vår- och höstbetena finns i de mellanliggande björkskogsbältena och lågfjällen. Renarna i skogs- och koncessionssamebyarna betar året runt i barrskogsområdet men utnyttjar olika delar av vegetationen under året
och flyttar mellan olika betesområden. Avståndet mellan sommarbete och vinterbete är som längst ca 40–50 mil och som kortast ca 4–5 mil. Förflyttningarna sker dels till fots och dels med hjälp av transporter. Det vanligaste är att renarna går till sommarbetet men transporteras till vinterbetet. I Västerbotten transporteras emellertid renarna båda vägarna eftersom sommar- och vinterbete är skilda åt av bl.a. järnväg.
Renskötseln kan delas in i perioder under året som motsvarar de åtta årstiderna som finns i det samiska språket och som hänger samman med renens behov av olika betesmarker under året.
Våren (april–maj)
Vajorna kalvar och söker sig från vinterbetet västerut mot kalvningsplatserna. Dessa är belägna i skogspartier på södersluttningar där snön smälter tidigt och tillgången på bete är god. Under kalvningstiden är renarna mycket känsliga för störningar och vajorna väljer platser som ger skydd mot vind och rovdjur och återvänder oftast till samma kalvningsplats år efter år. Renskötarna vaktar renarna så att de inte vänder tillbaka till skogslandet igen.
Vårsommaren (juni)
Renarna söker sig till marker med rikligt grönbete såsom björkskogar, myrmarker och kring bäckar. Ett bra bete under den här tiden är viktigt för att renarna skall kunna återhämta sig efter vinterns svältperiod och har stor betydelse för kavlarnas tillväxt och renens uppbyggnad av reserver inför nästkommande vinter.
Sommaren (juni–juli)
Fjällrenarna vandrar mot högfjället medan skogsrenarna söker sig till torra och skuggrika skogsbackar för att undgå värme och insekter. På högfjället är tillgången till bete liten och renarna söker sig på kvällarna ner mot dalgångarna för att beta. Under sommaren samlas renarna in för kalvmärkning. Kalvarna, som alltid följer modern, samlas i hägn tillsammans med vajorna och ägarens märke skärs i kalvens öra så att olika renägares renar kan skiljas åt.
Höstsommaren (augusti)
Renarna söker sig till skogsområden där det finns växter med späda blad även på hösten. Betet under denna period är av stor betydelse för uppbyggnaden av det fettlager som renen behöver för att överleva vintern.
Hösten (september–oktober)
Grönbetet försämras på grund av frost och betet kompletteras med underjordiska växtdelar och lavar. Före brunstperioden, som infaller under den senare hälften av september, sker den traditionella sarvslakten. Under parningstiden minskar sarvens aptit och den förbrukar i stort sett allt fett och en stor del av muskelmassan vilket innebär att den efter brunsten har avmagrat kraftigt.
Höstvintern (november–december)
Snön och kylan kommer och grönbetet försvinner. Renen övergår nu successivt till lavbete och måste vandra ner till skog och kustland. Renarna samlas in för skiljning i vintergrupper inför flytten till vinterbetet. I samband med detta bestäms vilka renar som skall gallras ut till slakt och vilka som skall användas för avel. I oktober-november uppnår vajorna sin högsta vikt och huvuddelen av höstslakten, främst av vajor och kalv, sker därför under denna period. Flytten till vinterbete sker till fots men måste, p.g.a. vattenregleringar och skogsavverkningar också göras med lastbil vissa sträckor.
Vintern (december–mars)
När snö och is gör att det blir för svårt att gräva efter grönbete består renens bete av en relativt ensidig lavdiet. Renarna har nu delats upp i mindre vintergrupper som hålls åtskilda och flyttas mellan olika betesmarker under vintern.
Vårvintern (mars–april)
Flyttningen tillbaka till vår- och kalvningslandet påbörjas. Födan består fortfarande mest av lavar och renen söker sig till solsidan i älvdalar och till sydsluttningar där det blir barmark tidigt.
18.1.4. Kastrering av ren
Motiven för att kastrera djur är av skiftande slag. När det gäller ren har kastreringen huvudsakligen två syften, dels att minska de negativa effekterna på sommarhullet som brunstperioden har på sarven, dels att underlätta tämjningen till drag- och skällrenar.
Som ovan redovisats avmagrar okastrerade sarvar kraftigt i samband med brunsten vilket gör att det är olönsamt att slakta dem under höstslakten som äger rum efter brunstperioden. Traditionellt har sarvslakten därför ägt rum före brunstperioden. Slakt av sarv har emellertid minskat de senaste åren i takt med att de mobila slakterierna blivit stationära, eftersom det är svårt att i lastbil transportera fullvuxna sarvar med stora hornkronor. Om sarven kastreras bibehålls dess sommarhull och det är då möjligt att slakta sarv efter brunstperioden när de fällt sina horn och under vintern. För de nordligast belägna samebyarna, där kalvarna inte alltid blir tillräckligt stora för att slakt skall löna sig, är sarvslakt under vintern av betydelse.
Om sarven kastreras ökar också dess möjligheter att överleva vinterns påfrestningar. Detta är av betydelse för de sarvar som väljs ut som ledare, s.k. skällrenar. En skällren är en vaja eller en kastrerad sarv som har förmågan att dra med sig en grupp av djur åt det håll som renägarna önskar. Inför flyttningsperioderna sätts skällor på ledardjuren och de andra renarna följer då efter dessa, vajorna efter en ledarvaja och sarvarna efter en ledarsarv. För att en sarv skall väljas ut som skällren måste den vara stor och uthållig. Dessutom vill renägaren se att den är stationär på rätt ställe, vilket innebär att den skall följa en vandringsled och söka sig till en vinterbetesplats som passar renägaren. Betydelsen av dessa egenskaper gör att det inte är möjligt att bedöma vilka djur som skall vara ledarrenar förrän de uppnått en viss ålder och kastrering i detta syfte kan alltså inte ske tidigare än vid tre till fyra års ålder. De sarvar som skall vara skällrenar måste kastreras, dels för att det ökar chansen att de överlever vintern, dels för att halsen på en
okastrerad sarv sväller under brunsten vilket gör det omöjligt att ha en skälla runt halsen.
Kastreringar utförs i dag till allra största delen av en erfaren renskötare. För att utföra ingreppet fångas sarven in och läggs ned på sidan. En person håller i renens bakben och den som skall utföra ingreppet placerar en tång om den ena sidans sädessträng och sluter samman tången. Tången hålls sammanpressad i ca fem sekunder varefter en ny avklämning görs någon centimeter från den första. Därefter görs likadant med den andra sädessträngen.
Om ingreppet utförs av veterinär läggs en lokalbedövning och eventuellt ges ett antiinflammatoriskt/smärtstillande medel.
Kastreringar utförs normalt under senvåren när renarna hålls i hägn i samband med flyttning eller under sommaren då de hålls i hägn i samband med kalvmärkning. Veterinärer är inte regelmässigt med vid dessa skiljningar och samlingsplatserna ligger ofta på otillgängliga platser. Tidpunkten då samlingen är klar är dessutom ofta svår att förutse då detta beror på faktorer som renskötarna inte råder över, såsom exempelvis vädret.
Det finns inga säkra siffror på hur många renar som kastreras årligen. Uppskattningsvis är ca 5 % av sarvarna i en hjord kastrerade, vilket motsvarar drygt 3 000 renar i hela landet. Eftersom 20–30 % av hjorden slaktas varje år kan det röra sig om ungefär 1 000 ingrepp per år. Ett uppskattat genomsnitt per sameby är då ca 20 kastreringar per år.
18.1.5. Slakt av ren
Hjordens sammansättning har betydelse för slaktutfallet. Från ekonomisk synvinkel är det bättre att ha fler vajor än sarvar i hjorden eftersom vajorna från två års ålder normalt föder en kalv per år. En sju år gammal vaja har producerat sex kalvar á 25 kg medan en sju år gammal sarv väger 100 kg. I en tillvaro där tillgången till bete är begränsad bör andelen sarvar som behålls för avel samt de som kastreras för senare slakt hållas nere. Eftersom renarna är utspridda över stora betesarealer, särskilt i de norra delarna av renskötselområdet, måste dock andelen sarvar uppgå till 20–40 % av hjorden för att alla vajor skall bli befruktade.
Huvuddelen av slakten sker under november-december då vajorna och kalvarna uppnår sin högsta vikt innan vinterns svältperiod får dem att magra. Eftersom slakten sker i samband med
skiljningen för flyttning till vinterbete och då denna period infaller efter brunstperioden, slaktas enbart ett fåtal sarvar då. Sedan 1995 har andelen slaktade renar av den totala vinterhjorden varit ca 25 %. Under samma period har andelen slaktade kalvar ökat från drygt 40 % till ca 60 % av det totala antalet slaktade djur.
18.2. Kastrering av ren i Sverige, Norge och Finland
I såväl den svenska som den norska och finska djurskyddslagen finns bestämmelser om operativa ingrepp som i princip innebär att veterinär skall anlitas och att sådana ingrepp skall vara motiverade av veterinärmedicinska skäl (för en redovisning av gällande rätt i Sverige se avsnitt 2.8, i Norge se avsnitt 4.1 och Finland se avsnitt 4.3). Om kastrering skall få utföras av annan än veterinär krävs i alla tre länderna dubbla undantag från djurskyddslagen, dels i fråga om att ingreppet överhuvudtaget får utföras (även när det inte är befogat av veterinärmedicinska skäl) samt dels i fråga om att annan än veterinär skall få utföra ingreppet. Om kastrering skall vara tillåtet utan att bedövning används krävs i Norge och Finland även undantag från dessa länders bestämmelse om att ingrepp ”som kan göra ont” måste ske under bedövning.
Trots dessa förhållandevis lika synsätt på ingreppet är kastrering av ren för närvarande inte reglerat på samma sätt i de tre länderna. I Sverige är det genom undantaget i djurskyddsförordningen tillåtet för vem som helst att utföra kastrering av ren medan det i Finland ställs krav på att ingreppet skall göras med Burdizzotång av en kompetent person. I Norge får bara veterinärer utföra ingreppet och då endast när det är nödvändigt på grund av det särskilda sätt som renen används, exempelvis då renen används som dragdjur.
Den norska regleringen, som antogs år 2001, föranleddes enligt propositionen av att departementet hade intagit den principiella ståndpunkten att det är tveksamt om det ur djurskyddshänsyn kan vara försvarbart att företa ingrepp på djur för att anpassa dem till rådande drifts- och produktionsförhållanden. Man menade att det istället bör undersökas om dessa förhållanden kan förändras så att ingreppen inte längre är nödvändiga. När det gäller ren konstaterade departementet att det är resursmässigt betänkligt att basera renköttsproduktionen på vuxna kastrater samt att en ökad omfattning av kalvslakt bör vara mer lönsamt och på sikt innebära att behovet av kastrering försvinner. Att upprätthålla en ordning
där kastrering får göras av lekmän på sätt som tidigare gällde måste motiveras av extraordinära ekonomiska och praktiska konsekvenser, något som departementet inte ansåg finnas när det gäller rennäringen (Odelstings prop. nr 68, 1999–2000). När frågan behandlades i näringsutskottet underströks där att kastrering alltid bör vara tillåtet när det är nödvändigt med hänsyn till den enskilda rennäringen. Man ansåg också att det med hänsyn till de stora avstånden och därmed förenade orimliga kostnaderna vid anlitande av veterinär är nödvändigt att Landbruksdepartementet även fortsättningsvis kan bestämma att lekmän får kastrera ren under användande av bedövning (Innstillning Odelstinget nr 36, 2000).
I Norge har det nu visat sig att förbudet för annan än veterinär att kastrera ren inte alls efterlevs, vilket främst tros bero på att det inte finns tillräckligt med veterinärer inom renskötselområdet samt att det finns andra praktiska problem vid anlitande av veterinärer p.g.a. de stora avstånden och att många områden där renskötseln bedrivs är otillgängliga. Mattilsynet har därför för avsikt att inom kort se över och förändra bestämmelserna, vilket förmodligen kommer att innebära att även lekmän kommer att få rätt att kastrera ren. I enlighet med den norska djurskyddslagens huvudregel skall ingreppet även då ske under bedövning, varför någon form av utbildning troligen kommer att anordnas i läkemedelshanteringen.
18.3. Tidigare lagstiftningsarbete
Redan i en riksdagsskrivelse år 1926 anförde riksdagen att ”kastrering av husdjur borde företas så att så litet plågor som möjligt tillskyndas djuret”. En utgångspunkt borde enligt skrivelsen vara att kastrering av husdjur över fyra månaders ålder skulle utföras av veterinär och under bedövning. Emellertid ansåg man att en utredning borde tillsättas för att utröna dels huruvida kastrering under bedövning under alla förhållanden ur djurskyddshänsyn vara att föredra framför kastrering utan bedövning, dels huruvida en sådan bestämmelse skulle kunna upprätthållas med hänsyn till de långa avstånden i landet.
I remissomgången framfördes synpunkten att eftersom kastrering är ett ingrepp på friska djur, avsett endast att göra djuren lämpligare eller lättare användbara för praktiska ändamål, så föreligger en moralisk förpliktelse att i än högre grad än vid
sjukdomsfall göra ingreppet så lite smärtsamt som möjligt. Det konstaterades emellertid att det syntes ofrånkomligt att undantag måste göras avseende bl.a. renar.
Synpunkterna beaktades och när lagen den 19 maj 1944, nr 219 om djurskydd infördes med bl.a. krav på anlitande av veterinär för kastrering av djur äldre än fyra månaders ålder, gjordes undantag för ren.
År 1953 tillsattes en Djurskyddsutredning för att förbättra djurskyddet. En av de frågor som utredningen skulle behandla var slakt och kastrering av ren. I delbetänkandet Slakt och kastrering av ren jämte andra djurskyddsfrågor (SOU 1963:75) konstaterades att kastrering av ren var en nödvändig företeelse för en effektiv renskötsel samt att det var ekonomiskt och praktiskt omöjligt att ställa krav på att kastreringen skulle utföras av veterinär. Emellertid ansågs de två vanligen förekommande metoderna att kastrera renen genom att skära upp testiklarna eller genom att bita i testiklarna inte längre av djurskyddsskäl borde vara tillåtna. I betänkandet föreslogs i stället att kastrering av ren fortsättningsvis skulle vara tillåtet endast om ingreppet företogs med användande av en godkänd tång, företrädesvis den s.k. Daroux´ tång. Detta förslag låg till grund för den bestämmelse som ännu gäller.
18.4. Principiella utgångspunkter
Den reglering som finns idag beträffande rätten att kastrera ren innebär att undantag görs från ett antal centrala bestämmelser i svensk djurskyddslagstiftning. När vi nu har i uppdrag att se över denna bestämmelse är det angeläget att identifiera de skäl som ligger bakom den nuvarande regleringen och också slå fast vilka principiella utgångspunkter som bör styra en framtida reglering på området. Vi har funnit att det finns anledning att särskilt redovisa djurskyddsaspekter, kulturella aspekter samt ekonomiska och praktiska aspekter.
18.4.1. Djurskyddsaspekter
I frågan om hur och av vem kastrering av ren skall utföras krävs ett flertal överväganden ur djurskyddssynpunkt. Den nuvarande regleringen utgör ett undantag från kravet på veterinärmedicinska
skäl för operativa ingrepp samt från kravet att veterinär skall anlitas för operativa ingrepp. Även om vi i Sverige, till skillnad från exempelvis Norge, inte har någon reglering om när bedövning skall användas, så får ändå möjligheten att kastrera ren utan användande av bedövning anses utgöra ett undantag från gängse djurskyddskrav.
I de överväganden som vi skall göra beträffande kastrering har vi intagit den principiella utgångspunkten att ett sådant ingrepp, oavsett djurslag och djurets ålder, alltid innebär ett lidande och en risk för djuret. Av den övergripande bestämmelse i 2 § djurskyddslagen följer att djur skall behandlas väl och skyddas från onödigt lidande, får anses följa att ett ingrepp som kastration skall göras bara om det kan anses nödvändigt och att den som utför ingreppet har en skyldighet att minimera djurets lidande. Att undantag från förbudet mot ingrepp som inte är veterinärmedicinskt befogade får meddelas bara om det finns särskilda skäl är också ett uttryck för att sådana ingrepp bara skall vara tillåtna när det verkligen är nödvändigt.
Frågan är därför för det första om ingreppet som kastrering av ren innebär kan anses nödvändigt. Av vad som redovisats ovan kan man konstatera att det framförallt är drifts- och produktionsförhållanden som styr behovet av att kastrera ren. I förarbetena till såväl djurskyddslagen som dess föregångare framgår att man i Sverige har ansett att kastrering kan godtas om det av ekonomiska eller praktiska skäl anses nödvändigt att göra djuren mer lättskötta. I Norge har man som angetts ovan intagit den principiella ståndpunkten att det inte är försvarbart att företa ingrepp på djur för att anpassa dem till rådande drifts- och produktionsförhållanden utan att dessa förhållanden istället bör ses över så att ingrepp som inte är veterinärmedicinskt motiverade skall kunna undvikas.
Av djurskyddshänsyn kan det möjligen vara tveksamt om det kan godtas att djur kastreras för att anpassa dessa till rådande produktions- och driftsförhållanden och att man istället bör anpassa förhållandena så att kastrering undviks. Emellertid kan det ibland av ekonomiska eller praktiska skäl vara svårt eller rentav omöjligt att ändra drifts- eller produktionsförhållandena så att likvärdigt, eller i vart fall acceptabelt, produktionsresultat uppnås även utan kastrering. Vår utgångspunkt är därför att kastrering, som är ett avsteg från kravet på veterinärmedicinska skäl för alla ingrepp på djur, bör användas endast om de effekter som uppnås med kastreringen är av stor betydelse och inte heller kan uppnås på
annat sätt. Kastrering kan exempelvis anses nödvändigt på grund av särskilda drifts- och produktionsförhållanden eller av andra förhållanden som beror på hur djuret används.
Kravet i djurskyddslagen att veterinär skall anlitas för operativa ingrepp utgör ett starkt skydd för djuren och ett ställningstagande att ingrepp som i sig innebär en risk för djuret alltid skall utföras av en kompetent person som har faktisk möjlighet att hantera eventuella komplikationer. Operativa ingrepp kan inte delegeras av veterinär, däremot kan vissa ingrepp undantas från kravet på anlitande av veterinär. Vid bedömningen av om annan än veterinär skall få utföra kastrering av ren måste enligt vår mening en utgångspunkt vara att den person som skall utföra sådana ingrepp på djur har tillräckliga kunskaper om hur ingreppet skall utföras och om den smärtlindring och behandling som kan behövas i samband med ingreppet.
Den som företar ett ingrepp på ett djur har en skyldighet att minimera djurets lidande. När man i förarbeten till djurskyddslagen definierar lidande står det klart att både fysiskt och psykiskt lidande omfattas av regleringen. Vår utgångspunkt i frågan om bedövning bör användas vid kastrering är därför att en bedömning måste göras utifrån en helhetssyn på djurets situation och det sammantagna lidandet som hanteringen av djuret i samband med kastreringen innebär. Såväl det fysiska som det psykiska lidandet före, under och efter ingreppet skall vägas in.
18.4.2. Kulturella aspekter
Samerna intar i egenskap av ursprungsfolk en särställning i Sverige och deras rätt att bevara sin identitet som folkgrupp och att efter egna premisser bevara och vidareutveckla sin livsform och kultur skyddas av folkrättsliga konventioner som Sverige har anslutit sig till. Det är av vikt för den kulturella mångfalden att samernas möjligheter att bedriva och utveckla traditionella samiska näringar som exempelvis renskötseln främjas. Den samiska kulturen är mycket starkt förknippat med renskötseln varför vår utgångspunkt är att när förändringar i lagstiftning som berör renskötseln föreslås så måste överväganden göras även från ett kulturellt perspektiv.
Av kulturell betydelse är samernas möjligheter att använda sarvar som dragrenar, vilket nu för tiden främst sker inom turistnäringen samt vid renkapplöpning. Av viss kulturell betydelse är också
traditionen att slakta kastrerad sarv för den egna familjens behov under vintern.
18.4.3. Ekonomiska och praktiska aspekter
Kastrering av ren har som ovan nämnts viss kulturell betydelse men främst sker kastrering för att renskötseln skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. I de nordligaste delarna är kastrering och sarvslakt nödvändig för att renskötseln skall kunna vara ekonomiskt lönsam.
Möjligheten för lekmän att kastrera ren har införts av framförallt praktiska skäl eftersom tillgången till veterinärer är begränsad inom renskötselområdet. Uppskattningsvis verkar inom detta område ca 170 veterinärer, varav hälften är distriktsveterinärer. Av dessa åtar sig dock inte alla kastrering av ren. En uppskattning av antalet kastreringar ger vid handen att det kan röra sig om ett tusental ingrepp per år, i genomsnitt ca 20 per sameby. Om man överväger att kräva att veterinär skall anlitas för alla kastreringar måste man tillse att behovet av veterinärer för detta ändamål är tillgodosett, vilket enligt vår mening inte är fallet för närvarande.
Området inom vilket kastreringarna äger rum är mycket stort och ofta svårtillgängligt. Om en veterinär måste utföra ingreppen skulle renskötarens kostnader öka. Eftersom kastreringarna ofta företas i otillgängliga områden kan resekostnaderna bli avsevärda.
18.5. Överväganden och förslag
Från djurskyddssynpunkt vore det allra bäst att kastrering av ren helt upphör. Möjligheten att minska behovet av kastrering bör därför övervägas i första hand. Därefter övergår vi till bedömningen av frågorna om lekmän fortsättningsvis skall få kastrera ren samt om det bör uppställas krav på att ingreppet skall utföras under bedövning.
18.5.1. Överväganden om möjligheterna att minska behovet av kastrering
När det gäller renskötseln är det viktigt att ha i åtanke att människan i mycket liten grad styr renens miljö och födotillgång. Förutsättningarna för att bedriva renskötsel skiljer sig därför
markant från annan husdjursskötsel. Något större utrymme att, utan att rubba renens naturliga beteende, ändra de rådande produktions- och driftsförhållanden finns därför inte.
Den senaste tioårsperioden har slakten av kalv ökat medan slakt av fullvuxna djur har minskat. Behovet av kastrering kan, om denna tendens håller i sig, minska beträffande de sarvar som går till slakt. Emellertid är sarvslakten del av en kulturell tradition bland renskötare och i vissa samebyar, där kalvarnas tillväxt är dålig, dessutom av stor ekonomisk betydelse. Slakten av sarv kan därför inte förväntas försvinna helt. Som ett alternativ till att kastrera sarven skulle den kraftiga avmagringen under brunstperioden möjligen kunna avhjälpas med hjälp av stödutfordring. Det är emellertid tveksamt om sådan stödutfordring är ekonomiskt och praktiskt genomförbar och den skulle dessutom radikalt förändra renskötseln på ett sätt som knappast kan anses vara försvarligt av kulturella skäl. En utveckling som innebär att behovet av kastrering av djur som skall gå till slakt helt skulle kunna upphöra verkar därför mindre trolig.
När det gäller möjligheterna att minska behovet av skällren gör vi den bedömningen att detta behov är mycket svårt att påverka. I en renhjord om ca 3 000 djur finns ett hundratal skällrenar varav ca hälften är kastrerade sarvar. Eftersom varje samebys renskötselområde är reglerat är det av stor vikt att renskötarna har ledarrenar som leder hjorden rätt vid flyttningarna mellan olika beten. Renen bör inte hållas i fångenskap i någon större utsträckning, varför det inte kan anses vara ett hållbart alternativ att i större utsträckning än i dag använda transportmedel för flyttningen av renarna.
Sammantaget drar vi den slutsatsen att det är svårt att minska behovet av kastrering av ren genom att ändra exempelvis i drifts- och produktionsförhållandena eftersom renskötseln i så stor utsträckning styrs av renens naturliga beteende. Stora förändringar i renskötseln är inte heller önskvärd av kulturella skäl. Vi får därför utgå från att kastrering av ren även i framtiden kommer att vara nödvändig i ganska stor utsträckning.
18.5.2. Överväganden om fortsatt rätt för lekmän att kastrera ren
En utgångspunkt för frågan om vem som skall utföra kastreringen är att ingreppet skall utföras så att det orsakar djuret minsta möjliga lidande. För att försäkra sig om att renen utsätts för så lite lidande som möjligt är det en förutsättning att ingreppet utförs av någon som har tillräcklig kunskap om hur ingreppet skall utföras och om den smärtlindring och övrig behandling som bör användas i samband med ingreppet. Att ställa krav på att ingreppen alltid skall utföras av veterinär innebär sannolikt att dessa förutsättningar garanteras. Emellertid bör också beaktas att många av de renskötare som i dag gör ingreppen har en betydande erfarenhet som veterinärer inte alltid har. Den kunskap som behövs för att kunna utföra ingreppen kan möjligen tillgodoses på ett tillfredsställande sätt genom att tillhandahålla utbildning för de renskötare som skall utföra ingreppen.
Ett krav på att veterinär alltid skall anlitas kan få ekonomiska konsekvenser för renägarna som minskar möjligheterna att bedriva effektiv renskötsel. Dessutom kan det ifrågasättas om det är praktiskt genomförbart eftersom tillgången på veterinärer inom renskötselområdet är begränsad samt då kastreringen utförs på platser och tidpunkter då det är svårt för veterinärer att närvara. Om möjligheten för lekmän att kastrera ren skall avskaffas måste, för att regleringen skall kunna få någon betydelse, bristen på veterinärer inom renskötselområdet lösas.
Sammantaget anser vi att de praktiska och ekonomiska skäl som talar för att lekmän även i fortsättningen skall få utföra kastrering av ren talar för att någon förändring inte bör göras för närvarande.
18.5.3. Överväganden i frågan om krav skall ställas på bedövning vid ingreppet
Rent principiellt anser vi att man bör inta den ståndpunkten att ett ingrepp på ett friskt djur i syfte att göra det lämpligare i fråga om skötsel, slaktvikt eller köttkvalité innebär en moralisk förpliktelse att i mycket stor utsträckning förhindra onödigt lidanden. Ur ett veterinärmedicinskt perspektiv är vår inställning att kastreringar på däggdjur, oavsett djurslag, är ett ingrepp som medför ett sådant lidande för djuret att det bör ske under bedövning. Detta synsätt
bör som en utgångspunkt användas även i fråga om sådana ingrepp på ren.
Det finns olika möjligheter att lindra smärtan vid ett ingrepp som kastrering. Antingen kan djuret sederas (dvs. sövas), lokalbedövas (vilket gör att djuret inte känner smärta vid ingreppet, en effekt som kan sitta i upptill 24 timmar efter ingreppet) och/eller ges smärtlindring (som lindrar smärtan efteråt och som ofta har en antiinflammatorisk effekt). I enlighet med vad vi anfört i avsnitt 14.2.5 bör det enligt vår mening inte vara tillåtet för en lekman att behandla ett djur under allmän anestesi (dvs. sedering).
När det gäller frågan om bedövning vid kastrering av ren så måste en bedömning ske av hela hanteringen av renen i samband med ingreppet. Till skillnad från de flesta andra djur som kastreras är renar inte tama. De är semidomesticerade och därför inte heller vana att vara fasthållna eller infångade. De visar tecken på stressreaktioner i samband med att de stängs in i hägn, fångas med lasso eller transporteras i exempelvis lastbilar. Hanteringen av renen i samband med ingreppet kan därför innebära ett betydande stressmoment som kan förvärras av att hanteringen tar längre tid, exempelvis på grund av att bedövning skall läggas innan ingreppet sker.
När det gäller ren finns det ingen forskning som ger svar på frågan om de positiva effekterna av bedövningen överstiger de negativa effekterna av exempelvis längre fasthållning. Motsvarande förhållande har emellertid undersökts beträffande smågrisar. Enligt Djurskyddsmyndighetens uppgifter till utredningen har dessa studier visat att smärtan av kastrationen är mycket värre för djuret än själva fasthållandet och att ingrepp under bedövning gör att djuret upplever signifikant mindre smärta
2
. De veterinärer som har uttalat sig i frågan har också uppgett att de själva anser sig skyldiga att lägga bedövning i samband med kastrering av ren eftersom det får anses vara i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Av denna anledning anser vi att mycket talar för att utgångspunkten för en reglering bör vara att kastrering av ren skall ske under lokalbedövning, vilket är den vanligaste metoden vid kastrering av andra däggdjur. Kostnaden för läkemedel för lokalbedövning är ungefär 10 kr per djur. Eventuellt skulle även allmän smärtlindring, eventuellt med en antiinflammatorisk effekt, kunna ges. Ett sådant preparat kostar runt 75 kr per djur. Något krav på
2
Taylor and Weary, 2000. Appl.Animal Behav. Sci 70 s. 17f., Walker et al. 2004. Journal of
Veterinary medicine, nr 51 s.150 f.
smärtlindring finns inte när det gäller andra djur, varför vi inte heller föreslår att ett sådant krav införs för ren.
18.5.4. Utbildning av lekmän
Om lekmän även i framtiden skall få kastrera ren uppkommer frågan om vem som helst skall få göra det eller om det skall ställas vissa krav på kompetens hos den person som skall utföra ingreppet.
Det är enligt vår mening självklart att en person som utför kastreringar skall ha tillräcklig kunskap om hur ingreppet skall utföras. En fråga som då uppkommer är om det bör ställas krav på att dessa skall gå igenom någon särskild utbildning. Det har visserligen inte kommit fram något som talar för att ingreppen i dag inte utförs på ett korrekt sätt, varför det framstår som tveksamt om det är motiverat att införa ett krav på att enbart vissa renskötare som har genomgått en erforderlig utbildning, skall få utföra ingreppen. Eftersom vi anser att ingreppen i framtiden skall ske under bedövning, är det emellertid nödvändigt att den som skall utföra ingreppen har kunskaper i hur bedövningsmedlet används och förvaras. För att ingreppet även i framtiden skall utföras på ett sätt som orsakar djuret så lite lidande som möjligt bör utbildningen även omfatta själva ingreppet. Jordbruksverket bör efter bemyndigande av regeringen få i uppdrag att utfärda föreskrifter om utbildningen.
18.5.5. Sammanfattning
Kastrering av djur är ett ingrepp som inte är befogat av veterinärmedicinska skäl. Sådana ingrepp kan däremot vara befogade av andra skäl, t.ex. drifts- och produktionsekonomiska skäl. Det bör enligt vår mening vara en utgångspunkt att kastrering av sådana skäl bör hållas nere och att andra sätt att uppnå de effekter som kastreringen ger bör användas i så stor utsträckning som möjligt.
Eftersom kastrering är ett ingrepp som företas på friska djur för att exempelvis göra dem mer lättskötta eller på annat sätt anpassa dem till människans önskemål om exempelvis slaktvikt eller köttkvalité, bör enligt vår mening skyldigheten att inte utsätta djuret för onödigt lidanden vid sådana ingrepp väga tyngre än vid ingrepp som görs på djur i anledning av sjukdom eller skada.
Av detta följer att det måste finnas starkt vägande skäl att tillåta att dessa ingrepp sker utan att veterinär anlitas och utan att bedövning används.
När det gäller ren är det inte möjligt att bedriva renskötsel utan att kastreringar får förekomma. Inget har framkommit som tyder på att kastrering av ren sker i större utsträckning än vad som är nödvändigt. Emellertid vill vi framhålla att skyldigheten att inte utsätta djur för onödigt lidande innebär en förpliktelse att hålla nere antalet kastreringar. Det bör också självklart vara så att kastreringar i så stor utsträckning som möjligt utförs vid sådana tidpunkter och på sådana platser att det är möjligt att anlita veterinär för ingreppet. Emellertid anser vi det även fortsättningsvis är nödvändigt av praktiska och ekonomiska skäl att tillåta att lekmän (t.ex. renägaren) kastrerar ren.
Även om det inte är helt klart att det totala lidandet för renen blir mindre med bedövning än utan, anser vi att det mesta talar för att det är så, varför vi anser att det av djurskyddsskäl bör införas ett krav på att kastrering av ren bara får ske under bedövning. Av denna anledning anser vi att det finns skäl att också ställa krav på att den som utför kastreringen skall ha genomgått en särskild utbildning. Utbildningen bör vara av ungefär samma omfattning som C15-utbildningen och bör utöver läkemedelshantering även innehålla utbildning i hur ingreppet skall utföras. Denna utbildning bör vara ett krav för att veterinär skall få tillhandahålla läkemedel för lokalbedövning i samband med kastrering av ren. Jordbruksverket bör få i uppdrag att utfärda föreskrifter om utbildningen och hanteringen samt att fastställa utbildningsplan.
19. Konsekvenser av våra förslag
Kapitlets huvudsakliga innehåll: I kapitlet beskrivs vår bedömning av konsekvenserna av våra förslag. Förslagen om djurhälsopersonalen innebär en ökad samhällsnytta eftersom de leder till en effektivare och säkrare vård vilket innebär bättre djurhälsa, ökat djurskydd och en lägre risk för den som anlitar någon som tillhör djurhälsopersonalen. Av förslagen kommer inrättandet av nya behörighetsreglerade yrken att innebära kostnader i form av ökad administration för Statens jordbruksverk och ökade kostnader för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.
En utredning skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisa om ett förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Enligt våra direktiv skall samtliga förslag kostnadsberäknas och förslag till finansiering redovisas.
19.1. Förslaget om behörighetsreglering av nya yrkesgrupper (djurhälsopersonal)
Vi föreslår att utöver veterinärer, även hovslagare och djursjukvårdare skall kunna få legitimation, att t ex. sjukgymnaster och tandläkare skall få möjlighet att godkännas för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård samt att husdjurstekniker skall ha rätt till skyddad yrkestitel. Alla dessa yrkesutövare skall omfattas av den nya lagen om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och i sin yrkesutövning tillhöra djurhälsopersonalen. De är i denna egenskap underkastade bestämmelser om ansvar, skyldigheter och sanktioner vid begångna fel eller försummelser.
Förslaget innebär också att alla som tillhör djurhälsopersonalen skall stå under tillsyn av Statens jordbruksverk och kunna bli föremål för prövning i Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
19.1.1. Nyttan med föreslagna förändringar
Jämfört med i dag så innebär förslaget att fler yrkesutövare, nämligen alla som tillhör djurhälsopersonalen, får ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Dessa yrkesutövare kan dels utföra arbetsuppgifter inom ett eget ansvarsområde eller delegera sådana uppgifter till någon annan, dels utföra uppgifter efter delegering från någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Detta innebär att personalresurserna inom djurens hälso- och sjukvård kan användas effektivare eftersom veterinärerna inte framledes behöver vara närvarande och bära ansvaret för samtliga åtgärder som vidtas. Detta är en anpassning av lagstiftningen till det sätt som vården redan i dag bedrivs på, men med förslaget kan arbetet utföras under tryggare förhållanden än vad som är fallet i dag.
Den som tillhör djurhälsopersonalen skall enligt förslaget vara skyldig att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket innebär en väsentlig förbättring sett från ett djurskyddsperspektiv. Sådana yrkesutövare skall också vara skyldiga att föra journal och kunna åläggas anmälnings- och rapporteringsskyldigheter. Dokumentering och insamling av uppgifter inom djurens hälso- och sjukvård är en bra grund för utvärderingar och kvalitetshöjande arbete inom området.
Att all djurhälsopersonal enligt förslaget skall omfattas av bestämmelser om tillsyn och att de kan bli föremål för prövning av disciplinansvar i en ansvarsnämnd innebär, till skillnad från vad som gäller i dag, att ansvar kan utkrävas av andra yrkesutövare än veterinärer, vilket innebär en ökad trygghet för den som vänder sig till djurhälsopersonalen med sitt djur.
Huvuddelen av förslagen syftar till att åstadkomma förbättringar i fråga om de krav som ställs på den som är verksam inom djurens hälso- och sjukvård. En effektiv tillsyn och ett fungerande sanktionssystem innebär att sådan verksamhet kan hålla en högre kvalitet. En sådan förbättring är av intresse för djurägarna. För de företag som bedriver verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård innebär de nya bestämmelserna bl.a. en mer rättvis konkurrens-
situation. Generellt bör våra förslag följaktligen vara till fördel för både djurägare och andra som sysslar med djurhållning och för den som tillhör en reglerad yrkesgrupp. Sammantaget torde förslagen om djurhälsopersonalen leda till en effektivare och säkrare vård vilket innebär bättre djurhälsa, ökat djurskydd och en lägre risk för den som anlitar någon som tillhör djurhälsopersonalen.
19.1.2. Kostnader för djurägare, näringsidkare och myndigheter
För den yrkesutövare som tillhör en yrkesgrupp som omfattas av bestämmelser om legitimation eller godkännande medför regleringen en kostnad för ansökningsavgift i samband med ansökan om legitimation. Denna kostnad är dock liten och det kan antas att den som är anställd och som får ett ökat ansvar kan begära högre lön än de som inte har motsvarande ansvar. Detta i sin tur kan leda till högre kostnader för den arbetsgivare som har exempelvis legitimerade djursjuksköterskor anställda hos sig. Emellertid bör denna kostnad vägas upp av de effektivitetsvinster som frigörandet av veterinär arbetskraft innebär. Möjligen kan kostnaden i stället komma att påverka kostnaden för tjänsterna, dvs. den avgift som djurägaren får betala för vården av djuret. Detta är en sannolik utveckling också beträffande tjänster som utförs av den som är egen företagare eftersom sådana yrkesutövare troligen kan ta mer betalt för sina tjänster än den som inte har en legitimation.
Man kan tänka sig att försäkringsbolag som erbjuder djurförsäkringar kommer att förändra försäkringsvillkoren så att den som väljer att anlita någon som tillhör djurhälsopersonalen gynnas framför den som anlitar någon som inte tillhör djurhälsopersonalen. En sådan utveckling kan innebära att den yrkesutövare som inte är legitimerad får svårare att konkurrera.
För den yrkesutövare som tillhör en av de reglerade yrkesgrupperna men som av olika skäl inte kan erhålla en legitimation, får förslagen sannolikt negativa konsekvenser i form av andra arbetsuppgifter och lägre lön än den som har en legitimation, vilket hänger samman med att en veterinär inte i samma utsträckning kan delegera arbetsuppgifter till en sådan yrkesutövare. Emellertid kommer det under en lång tid framöver vara så att det inte finns tillräckligt med legitimerade yrkesutövare för att kunna möta
efterfrågan, varför de negativa konsekvenserna troligen inte kommer att bli särskilt omfattande.
Vi anser att förslagen om ett utvidgat verksamhetsområde för ansvarsnämnden inte bör medföra någon påtaglig förändring av ärendevolymen hos ansvarsnämnden. De ärenden som handläggs i nämnden rör redan i dag i stor utsträckning både veterinärer och yrkesutövare ur andra yrkesgrupper eftersom djurens hälso- och sjukvård ofta är ett lagarbete. Att nämnden utökas med två ledamöter och att utvidgningen av verksamheten kan innebära att expertutlåtanden behöver inhämtas i något större utsträckning än i dag, medför enligt vår mening endast mindre kostnadsökningar.
Våra förslag kommer att innebära ökade administrationskostnader för Jordbruksverket. För det första kommer Jordbruksverket enligt förslaget att vara den myndighet som skall pröva alla behörighetsfrågor (legitimation för djursjuksköterskor och hovslagare samt godkännande av yrkesutövare med legitimation inom humansjukvården). För närvarande hanterar Jordbruksverket ca 120 veterinära legitimationsärenden årligen, varav 70 med svensk utbildning (enkel handläggning) och 50 med utländsk utbildning (fördubblad handläggningstid). Denna hantering tar enligt Jordbruksverkets beräkningar en årsarbetskraft i anspråk. Enligt Jordbruksverkets uppskattningar kan förslaget innebära att ytterligare ca 110 ansökningar skall behandlas årligen. Det rör sig då om enkla ärenden som beräknas ta en halv årsarbetskraft i anspråk.
För det andra skall Jordbruksverket vara den centrala tillsynsmyndigheten med ansvar för samordning och utbildning. I tillsynsarbetet ingår också att avge yttranden till Veterinära ansvarsnämnden (ca 100 ärenden per år) samt att föra register över legitimerade veterinärer (för närvarande ca 2 000). För den veterinära tillsynen (över de ca 1 400 kliniskt verksamma veterinärerna) används ungefär en årsarbetskraft. Med fyra nya yrkesgrupper att utöva tillsyn över kommer detta arbete att utökas. Emellertid bör tillsynen över djursjuksköterskor kunna samordnas med den för veterinärerna så att inga nämnvärt ökade kostnader uppstår. Tillsynen över husdjursteknikernas verksamhet bedöms inte heller medföra några ökade kostnader eftersom verksamheten redan i dag är föremål för tillsyn enligt bl.a. lagen (1985:342)om kontroll av husdjur, m.m. och lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m. När det gäller tillsynen över hovslagare kommer den emellertid att medföra ökade kostnader eftersom den inte kan
samordnas med annan tillsyn. Beroende på ambitionsnivån beräknar Jordbruksverket att 1,5 till 2 årsarbetskrafter kan behövas för det utökade tillsynsarbetet.
Länsstyrelserna som i dag utövar den operativa tillsynen över veterinärerna kommer att behöva utökade resurser om tillsynen skall kunna bedrivas på ett godtagbart sätt. Med de nya yrkesgrupperna kan antalet yrkesutövare under tillsyn komma att fördubblas. Redan nu har länsveterinärerna svårt att hinna med det mål som har satts upp för den veterinära tillsynen, en inspektion vart tredje år. Enligt Jordbruksverkets rapport till regeringen om den veterinära tillsynen
1
har under år 2004 endast en knapp tiondel
av tillsynsobjekten (arbetsplatser med klinisk veterinär verksamhet) besökts. Antalet tillsynsobjekt var under år 2004 mellan 10–30 per länsveterinär. Redan i dag är det emellertid så att länsveterinärerna i sin tillsyn i praktiken inspekterar hela verksamheten på arbetsplatsen, inte bara den som veterinärerna utövar. Detta innebär att tillsynen över djursjuksköterskorna inte bör medföra någon ytterligare kostnad i och för sig. Däremot är hovslagare en helt ny grupp som fordrar en annan form av tillsyn än veterinärerna, särskilt eftersom deras verksamhet i stor utsträckning är ambulerande.
Utöver dessa kostnader kommer sannolikt kostnaderna för utbildning att öka, eftersom en del yrkesutövare kommer att behöva kompletterande utbildning för att kunna ansöka om exempelvis legitimation.
19.2. Förslaget om begränsningar i rätten att behandla djur
Vi föreslår att den som, utan att tillhöra djurhälsopersonalen, idkar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, skall omfattas av särskilda regler om begränsning i rätten att behandla djur. Bestämmelserna innebär dels att vissa åtgärder är förbjudna i sådan verksamhet och dels att ett särskilt straffansvar införs för den som skadar eller riskerar att skada ett djur i sådan verksamhet.
I dag ligger ansvaret för att djur får adekvat vård helt och hållet på djurägaren. Detta ansvar skall även i framtiden främst åvila djurägaren. Vårt förslag innebär att också den som behandlar djuret
1
Redovisning av tillsynen över den veterinära verksamheten, Statens jordbruksverk, Dnr. 32-
668/05.
skall ha ett ansvar för att djuret inte orsakas skada. Ansvaret omfattar såväl skador orsakade av behandlingen i sig och skador orsakade av att adekvata vårdinsatser avbryts eller skjuts upp. Till straffbestämmelsen har kopplats en möjlighet för Jordbruksverket att förbjuda den som dömts för sådant brott att utöva yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
Bestämmelserna innebär väsentligt förbättrade möjligheter att komma till rätta med oseriösa behandlare, vilket är av stor vikt för djurs hälsotillstånd och inte minst för djurskyddet. Straffansvaret innebär att det ställs högre krav på den yrkesutövare som omfattas av bestämmelserna och att utrymmet för oseriösa behandlare minskar och att yrkesutövarna inom verksamhetsområdet i större utsträckning kan konkurrera på lika villkor.
Förslaget bedöms inte medföra några större kostnadsökningar utan bör kunna rymmas inom nuvarande anslag.
19.3. Förslaget om specialistgodkännande för veterinärer
Vi föreslår att Jordbruksverket skall godkänna specialister. Enligt den nuvarande lagstiftningen räcker det för att få kalla sig specialist att man har ett intyg utfärdat av Sveriges Veterinärmedicinska Sällskap (SVS). Ett sådant intyg kan man få antingen efter genomgången utbildning i SVS regi, eller efter genomgången annan utbildning som av SVS bedömts likvärdig. I båda fallen krävs dessutom en examen som anordnas av SVS. Förfarandet är reglerat i Jordbruksverkets föreskrifter och innebär att Jordbruksverket godkänner utbildningsplaner och utser ledamöterna i examinationskommittéerna.
Med vårt förslag blir det i stället Jordbruksverket som skall godkänna specialisterna. En genomgången examen hos SVS skall inte längre vara en förutsättning för godkännande, i stället skall såväl svenska som utländska utbildningar bedömas och kunna leda till godkännande. De specialistgrenar som skall finnas samt de kompetenskrav som skall gälla för dem bör även fortsättningsvis anges i föreskrifter. Kompetenskraven bör innebära att utbildningen innehåller både teoretiska och praktiska moment och att den avslutas med en examen. När nya specialistområden introduceras skall ansökningar om specialistgodkännande i enlighet med eventuella övergångsregler också prövas av Jordbruksverket.
Jämfört med det nuvarande systemet innebär vårt förslag att såväl svenska som utländska utbildningar på ett mer konkurrensneutralt sätt kan ligga till grund för ett specialistgodkännande. Det innebär också att nuvarande oklarheter i fråga om rätt till överklagande och rätt för SVS att ta ut avgifter, undanröjs. Den föreslagna ordningen medför ökad rättssäkerhet för den enskilde veterinären. Kostnadsmässigt bör det emellertid inte innebära några större skillnader för den veterinär som vill ha ett godkännande som specialist eftersom SVS i dag tar ut avgifter för sin hantering av ärenden, vilket motsvarar den avgift som Jordbruksverket kan komma att ta ut för specialistansökningen.
Den nuvarande hanteringen av specialistutbildningarna, dispensförfarande och anordnande av examen sköts av SVS. En del av arbetet sker ideellt, en del finansieras med ansöknings- och examinationsavgifter medan övriga kostnader har belastat Sveriges Veterinärförbund. Vårt förslag innebär att SVS även i framtiden kommer att vara en utbildningsanordnare men inte längre skall svara för prövningen av andra utbildningar eller av dispensansökningar. Behandlingen av ansökningar om specialistgodkännande skall ske hos Jordbruksverket, vilket innebär en kostnadsökning i form av ökad administration. Det löpande arbetet, dvs. prövning av ansökningar inom befintliga specialistområden där sökanden har en tidigare bedömd utbildning, exempelvis från SVS, är inte särskilt resurskrävande, medan ansökningar från utländska veterinärer, bedöms kräva betydligt mer resurser, framförallt i form av sakkunniga bedömningar, genom exempelvis remitteringar till SVS och Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). När nya specialistområden införs och många dispensansökningar skall prövas, ökar naturligtvis belastningen avsevärt under en period.
Vår bedömning är att det kan komma att röra sig om tjugo till trettio ansökningar om specialistgodkännande årligen, vilket kan ta i anspråk ca en femtedels årsarbetskraft. Till detta kommer eventuella kostnader för att inhämta yttranden vid bedömningar av nya utbildningar.
19.4. Förslaget om bedövning vid kastrering av ren
När det gäller kastrering av ren föreslår vi att detta även i fortsättningen skall kunna ske utan att veterinär anlitas. Emellertid innebär vårt förslag att det av djurskyddsskäl bör införas ett krav
att ingreppet skall ske under lokalbedövning. Av denna anledning anser vi att ingreppen inte som nu kan utföras av vem som helst, i stället bör det ställas krav på att den som skall utföra ingreppet skall ha viss utbildning. Sådan utbildning skall vara en förutsättning för att en veterinär skall kunna delegera läkemedelsanvändningen till den som skall utföra ingreppet.
En grov uppskattning visar att i genomsnitt ca 20 kastrationer genomförs per sameby och år. Alla renägare i en by behöver därför inte utföra kastrationer, vilket kan komma att innebära att endast ett par renägare per sameby genomgår utbildningen. Om ett färre antal renägare med bättre utbildning utför fler kastrationer kan detta innebära en minskad risk för felbehandlingar. Med förslaget får vi ett ökat djurskydd och mindre lidande för djuren som behandlas.
Kravet på utbildning kommer att innebära ökade kostnader för renägarna. Vi antar att utbildningen skulle kunna vara av ungefär samma omfattning som den s.k. C-15 utbildningen som anordnas för djurägare som skall utföra delegerad läkemedelsbehandling. Utbildningen omfattar en dag och Svenska Djurhälsovården som är den huvudsakliga utbildningsanordnaren tar i dag 1 625 kr för en sådan kurs (för icke medlemmar). Denna kostnad får fördelas bland dem som anlitar den utbildade.
Eftersom det i dag mycket sällan används bedövning i samband med kastrering av ren får renägaren också en ökad kostnad för läkemedlet. Om kravet innebär att lokalbedövning skall användas är kostnaden ca 10 kr per ingrepp. Om kravet även skulle innebära att ett allmänt antiinflammatoriskt preparat skall användas (något som vi inte föreslår) så är kostnaden i stället ca 75 kr per ingrepp.
Förslaget om krav på bedövning i samband med kastrering av ren medför enligt vår mening endast förhållandevis små kostnader för den enskilde näringsidkaren och inga statsfinansiella kostnader.
19.5. Särskilda konsekvenser
Enligt 15 § kommittéförordningen skall särskilt redovisas om ett förslag har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i
förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
I detta avsnitt redovisas de av de ovan nämnda områden som enligt vår mening kan komma att påverkas av förslagen.
19.5.1. Konsekvenser för jämställdheten
Vi kan inte se att något förslag kommer att få några stora konsekvenser för jämställdheten. När det gäller djursjukvårdarna så kan effekten av att yrket regleras bli att yrket får högre status vilket i sin tur kan leda till en löneökning för yrkesgruppen. Eftersom djursjukvårdaryrket i dag är i det närmaste helt kvinnodominerat, kan förslaget bidra till att utjämna löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Ökad status och högre lön kan dessutom föra med sig att fler män söker sig till yrket.
19.5.2. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Våra förslag innebär att de regler som gäller för den som skall anlita någon för behandling av ett djur, eller som skall utföra behandlingen, blir tydligare. I jämförelse med de nu gällande reglerna blir de nyare enklare att följa och kommer också av de flesta att uppfattas som rimligare. Det utökade straffansvaret innebär också att samhället får ett effektivare medel för att motverka hänsynslös och plågsam behandling av djur. Vi anser därför att förslagen kan ha en positiv inverkan på djurskyddet i samband med att djur behandlas.
19.5.3. Konsekvenser för små företag
Inom djurens hälso- och sjukvård bedrivs näringsverksamhet i stor utsträckning av små företag. Vår bedömning är att våra förslag i huvudsak inte kommer att medföra några skillnader i förhållandet mellan små och stora företag inom området för djurens hälso- och sjukvård. Emellertid kan vissa kostnader för den kvalitetshöjning som förslagen innebär vara svårare att bära för små företag än för stora. En sådan kostnad är exempelvis ökade lönekostnader som kan bli en följd av att en ny yrkesgrupp regleras. De effektivitets-
vinster som blir följden av att veterinär arbetskraft frigörs kan också bli större för ett stort företag än för ett litet. Samtidigt bedömer vi att det är de små företagen som har mest att vinna på att fler arbetsuppgifter kan utföras självständigt av annan personal än veterinär och utan krav på veterinär närvaro, eftersom det kan blir lättare att planera verksamheten.
19.6. Övergångskostnader
Initialt kommer förslagen att, utöver de kostnader som angetts ovan under respektive avsnitt, också innebära kostnader framförallt i form av ökad administration hos Jordbruksverket.
För det första kommer möjligheten att ansöka om legitimation respektive godkännande att innebära att ett stort antal ansökningar skall behandlas under den första tiden. Jordbruksverket har beräknat att det kan röra sig om ca 1 000 ansökningar om legitimation och ca 50 ansökningar om godkännande. Under de första tre åren kommer enligt förslaget vissa övergångsbestämmelser att gälla, vilket innebär att en del ärenden kommer att vara relativt komplicerade och resurskrävande att handlägga. Jordbruksverket har beräknat att handläggningen av ansökningar under dessa år kommer att sysselsätta drygt tre årsarbetskrafter under det första året, drygt sex under det andra året, och drygt tre årsarbetskrafter under det tredje året. Därefter kommer, som ovan redovisats, hanteringen av ansökningar från samtliga yrkesgrupper (även veterinärerna) att kräva ungefär 1,5 årsarbetskraft.
Förslagen kommer dessutom att medföra behov av förändringar av många av Jordbruksverkets föreskrifter. Detta kräver enligt Jordbruksverket också extra resurser (drygt en halv årsarbetskraft).
19.7. Finansiering
Vi kan konstatera att de förslag som vi lägger kommer att innebära kostnader för staten i form av ökad administration hos Jordbruksverket på grund av flera ansökningar om legitimation och för ökade resurser hos Jordbruksverket och länsstyrelserna då fler yrkesutövare ställs under tillsyn.
För hovslagare har staten redan avsatt medel till Djurskyddsmyndigheten för hantering av ansökningar och ett register. Dessa medel bör därför överföras till Jordbruksverket.
För övriga yrkesgrupper finns inga medel avsatta. När det gäller ansökningar om legitimation för djursjuksköterskor och godkännande av humanmedicinskt utbildade yrkesutövare så har Jordbruksverket beräknat att ett normalärende kan kosta ca 2 500 kr medan ett komplicerat ärende kan vara dubbelt så dyrt. Denna kostnad kan delvis finansieras genom en ansökningsavgift. För närvarande tar Jordbruksverket ut en avgift om 500 kr för en ansökan om veterinärlegitimation, vilket är detsamma som Djurskyddsmyndigheten tar ut för ansökan om att bli certifierad hovslagare. Genom att höja ansökningsavgiften kan en större del av kostnaden finansieras. Även för hanteringen av specialistgodkännande bör Jordbruksverket ta ut en ansökningsavgift.
När det gäller kostnaderna för tillsyn så har vi konstaterat att det framförallt är tillsynen över hovslagarna som gör att kostnaderna ökar såväl inom Jordbruksverket som hos länsstyrelserna. Denna yrkesgrupp, liksom de övriga nya reglerade yrkesgrupper har tidigare inte stått under någon särskild tillsyn i sin yrkesutövning. Däremot har de, precis som alla som hanterar djur, stått under Djurskyddsmyndighetens tillsyn. Genom att dessa yrkesgrupper nu hamnar under Jordbruksverkets tillsyn, bör behovet av tillsyn enligt djurskyddslagstiftningen minska. När det gäller att finansiera tillsynen vill vi peka på möjligheten att ta ut avgifter på sätt som i dag sker i fråga om miljötillsynen och livsmedelstillsynen.
Övergångskostnaderna för Jordbruksverkets föreskriftsarbete bör rymmas inom förvaltningsanslaget, medan övriga kostnader under en övergångsperiod om tre år kan innebära att Jordbruksverket måste tillföras ytterligare anslagsmedel. Dessa bör för övergångstiden kunna tas från anslaget 42:3 Djurhälsovård inom utgiftsområde 23. Under detta anslag anvisas medel för djurhälsovård i form av förebyggande hälsokontroll och till djursjukdatasystemet i syfte att begränsa skadeverkningar av smittsamma djursjukdomar och förebygga spridning av zoonoser
2
. I den mån omprioriteringar inom detta verksamhetsområde inte kan ske bör näringens djurhälsoorganisationer kunna öka sina bidrag.
2
Prop. 2004/05:1 utg. omr. 23 avsnitt 5.8.3.
20. Författningskommentar
20.1. Förslaget till lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård
1 kap. Allmänna bestämmelser
Lagens mål
1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att främja djurens hälso- och sjukvård så att yrkesverksamheten inom detta område utövas på ett sådant sätt att en god och säker vård erbjuds och en god djurhälsa uppnås. Lagen skall vidare bidra till att samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet tillgodoses.
Här anges lagens mål/syfte.
Lagens tillämpningsområde
2 § I denna lag ges bestämmelser om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i fråga om
- skyldigheter för djurhälsopersonal (2 kap.), - behörighets- och legitimationsregler (3 kap.), - begränsningar i rätten att behandla djur (4 kap.), - tillsyn (5 kap.), - disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation m.m. (6 kap.), - verksamheten i Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård (7 kap.), - ansvarsbestämmelser, överklaganden m.m. (8 kap.).
Avgränsning av tillämpningsområdet, samt redogörelse för vad lagen innehåller.
Definitioner
3 § Med djurens hälso- och sjukvård avses i denna lag sådan verksamhet som innebär att någon undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djur.
Här definieras begreppet hälso- och sjukvård för djur. Av definitionen följer att den verksamhet som besiktningsveterinärer ägnar sig åt inte faller under begreppet. Inte heller kan en veterinärs förvaltningsuppgifter vid en myndighet omfattas även om arbetet berör området, t.ex. när en veterinär fattar beslut om smittbekämpning.
4 § Med djurhälsopersonal avses i denna lag den som utövar yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och som
1. har legitimation enligt 3 kap. 2 §, har godkännande enligt 3 kap. 8 §, eller med stöd av 3 kap. 6 § använder en skyddad yrkestitel,
2. enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag tillhandahåller tjänster inom yrket under ett tillfälligt besök i Sverige utan att ha svensk legitimation för yrket.
Av bestämmelsen framgår att djurhälsopersonal endast omfattar sådan yrkesutövare som på något sätt är behörighetsreglerad. Således omfattas inte praktikanter eller annan personal som saknar utbildning och behörighetsbevis. Begreppet djurhälsopersonal är därför snävare än begreppet hälso- och sjukvårdspersonal inom humansjukvården då det senare begreppet även omfattar sådan personal som saknar behörighetsreglering men som arbetar på en vårdinrättning.
2 kap. Skyldigheter för djurhälsopersonal
Allmänna skyldigheter
1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen skall utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet.
En liknande bestämmelse finns i dag i 7 § första stycket behörighetslagen och den gäller enbart för veterinärer. Nu
utsträcks kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet till all djurhälsopersonal. Det är således inte tillåtet för djurhälsopersonal att praktisera behandlingsmetoder som inte står på vetenskaplig grund eller har stöd i beprövad erfarenhet. Eftersom den veterinärmedicinska kunskapen ständigt utvecklas måste djurhälsopersonal för att kunna efterkomma bestämmelsen förbättra sin yrkeskompetens t.ex. genom fortbildning. Av 4 § i detta kapitel följer att ansvaret för denna kompetensutveckling vilar på var och en som tillhör djurhälsopersonalen. Givetvis kan förutsättas att också personalens arbetsgivare har ett starkt intresse av kompetensutveckling och att denne därför är beredd att stödja sådan utveckling.
2 § I sin verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skall den som tillhör djurhälsopersonalen vid utfärdande av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård iaktta noggrannhet och omsorg.
Motsvarar i huvudsak veterinärers nuvarande skyldighet enligt 4 § första stycket punkten 3 veterinärinstruktionen. Bestämmelsen omfattar all djurhälsopersonal som kan komma att utfärda intyg. I och med att bestämmelsen flyttas till denna lag kan underlåtenhet att efterkomma bestämmelsen, om övriga förutsättningar är uppfyllda, bli föremål för disciplinansvar. Det blir vidare möjligt för Jordbruksverket att ingripa med stöd av 5 kap. 6 § denna lag.
3 § Den som tillhör djurhälsopersonalen skall i sin yrkesverksamhet föra journal över hälso- och sjukvård avseende djur.
Motsvarar veterinärinstruktionens 4 § första stycket punkten 1. Ett åsidosättande kan bli föremål för disciplinpåföljd om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Också vid brott mot denna bestämmelse kan Jordbruksverket ingripa med stöd av 5 kap. 6 § denna lag.
Ansvar m.m.
4 § Den som tillhör djurhälsopersonalen bär själv ansvar för hur han eller hon utför sina arbetsuppgifter.
Ny bestämmelse som motsvarar LYHS 2 kap. 5 §. Bestämmelsen klargör att varje yrkesutövare som tillhör ett reglerat yrke har ett eget ansvar för sina arbetsuppgifter. Bestämmelsen gäller bara den som tillhör djurhälsopersonalen. Den som bistår sådan personal har inte ett eget ansvar för arbetsuppgifterna enligt denna bestämmelse. Dennes ansvar följer istället av bestämmelserna i 4 kap. och av djurskyddslagens bestämmelser.
Såsom sagts i kommentaren till 1 § ovan innefattar bestämmelsen också ett ansvar för den egna kompetensutvecklingen. Vidare torde följa ett självständigt ansvar för egna arbetsuppgifter innebär att den som tillhör djurhälsopersonalen endast utför sådana arbetsuppgifter som han eller hon har kompetens för. Bedömer en behörighetsreglerad yrkesutövare att han eller hon inte har kompetens att exempelvis utföra en behandling som krävs för att bota ett visst djur skall han eller hon hänvisa djurägaren till personal med rätt kompetens för behandlingen.
5 § Den som tillhör djurhälsopersonalen får överlåta en arbetsuppgift till någon annan som tillhör djurhälsopersonalen endast när det är förenligt med kravet på en god och säker vård.
Den som överlåter en arbetsuppgift till annan som tillhör djurhälsopersonalen svarar för att denne har förutsättningar att fullgöra uppgiften. Om det behövs skall särskilda instruktioner lämnas.
Paragrafen, som saknar motsvarighet i behörighetslagen, innebär att det är möjligt att inom gruppen av dem som tillhör djurhälsopersonalen delegera arbetsuppgifter. Vid en riktigt utförd delegering går ansvaret för hur arbetsuppgiften utförs över på den som mottar delegeringen. Den som överlåter en uppgift har skyldighet att tillse att mottagaren har tillräcklig kompetens samt att det vid behov ges instruktioner. En liknande bestämmelse finns på humansidan (LYHS 2 kap. 6 §). Ansvaret för hur uppgiften utförs övergår till den som mottar uppgiften om delegeringen skett på ett riktigt sätt och om mottagaren är djurhälsopersonal. Annars stannar ansvaret för att uppgiften utförs på rätt sätt kvar på den som överlåtit uppgiften.
Tystnadsplikt
6 § Den som inom enskild verksamhet tillhör eller har tillhört djurhälsopersonalen eller medhjälpare till sådan personal får inte obehörigen röja vad han eller hon i sin yrkesutövning har fått veta om enskildas affärs- eller driftsförhållanden.
Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning.
I det allmännas verksamhet gäller bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).
Motsvarar behörighetslagens 9 § med tillägget att sekretess inte gäller om man har en uppgiftsskyldighet som följer av annan författning. Brott mot tystnadsplikten är straffbart enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
Bemyndigande
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om djurhälsopersonalens skyldigheter i fråga om läkemedelshantering, journalföring och intygsskrivning.
I fråga om veterinärer finns motsvarande bemyndigande i 7 § andra stycket behörighetslagen. I denna paragraf har skyldigheterna konkretiserats.
3 kap. Behörighetsregler
1 § I detta kapitel ges bestämmelser för djurhälsopersonal vad gäller legitimation, godkännande, ensamrätt till yrke, skyddad yrkestitel, och specialistkompetens.
Presentation av kapitlets innehåll.
Legitimation
2 § Legitimation för yrket skall efter ansökan meddelas den som har
1. avlagt veterinärexamen i Sverige (yrkestitel veterinär),
2. avlagt djursjuksköterskeexamen i Sverige (yrkestitel djursjuksköterska),
3. avlagt hovslagarexamen enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (yrkestitel hovslagare).
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får föreskriva att den som på annat sätt än genom djursjuksköterskeexamen förvärvat motsvarande kompetens skall kunna erhålla legitimation.
Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit legitimerad.
Bestämmelser om legitimation för yrkesutövare med utländsk utbildning finns i 12 §.
Bestämmelsen i första stycket motsvarar 2 § första stycket behörighetslagen i fråga om veterinärernas legitimation. Övriga yrkeskategorier som skall legitimeras förs in i bestämmelsen, med angivande av examenskrav och yrkestitel (se avsnitt 10.1–10.2.3). Föreskrifter som meddelas enligt punkten 3 får förutsättas innebära bl.a. att legitimation med automatik ges till sådana hovslagare som är godkända enligt förordningen (1993:1486) om godkännande av hovslagare
I denna paragraf regleras endast legitimationen. I vilken utsträckning de yrken som regleras här har ensamrätt till yrket eller skyddad yrkestitel regleras i 4 och 5 §§.
Andra stycket i paragrafen är ett bemyndigande att införa en möjlighet att ge legitimation åt den som inte har djursjuksköterskeexamen (se avsnitt 10.1.4).
3 § Beteckningen legitimerad får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som har fått legitimation enligt 2 §.
Bestämmelsen innebär att ordet legitimerad skyddas. Detta innebär att denna beteckning varken kan användas av yrkesutövare som tillhör en yrkesgrupp där möjlighet till legitimation saknas (det är
således inte tillåtet att kalla sig legitimerad hästtandläkare) eller av yrkesutövare som tillhör en yrkesgrupp där möjlighet att bli legitimerad finns men yrkesutövaren inte själv har legitimation. Beteckningen legitimerad hovslagare blir skyddad enligt denna paragraf.
Ensamrätt till yrke
4 § Behörig att utöva yrke som veterinär är endast den som har legitimation för yrket, den som erhållit särskilt tillstånd att utöva det eller som har rätt till sådan yrkesutövning utan legitimation.
Ensamrätten till yrket är densamma som tidigare enligt behörighetslagen och motsvarar den som gäller för läkare. Ensamrätten anses innebära att någon som inte är behörig veterinär inte får utöva veterinäryrket. Den som tidigare haft legitimation som har återkallats och som fortsätter att utöva veterinäryrket kan straffas enligt 8 kap. 1 § denna lag.
Skyddad yrkestitel m.m.
5 § En i 2 § angiven yrkestitel (skyddad yrkestitel) får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som enligt nämnda paragraf har legitimation för yrket.
För hovslagare gäller första stycket från och med den 1 januari 2015.
Genom bestämmelsen i första stycket skyddas yrkestiteln för de yrkesgrupper som omfattas av legitimationsbestämmelserna. För hovslagare gäller skyddet enligt andra stycket först fr.o.m. den 1 januari 2015, eftersom ett skydd för yrkestiteln hovslagare, om det infördes omedelbart, skulle innebära allt för stora begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Som sagts i kommentaren till 3 § blir legitimerad hovslagare skyddad yrkestitel fram till den 1 januari 2015.
6 § Endast den som har gått igenom utbildning och praktisk tjänstgöring enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, och som utövar yrke som husdjurstekniker får använda denna yrkestitel.
För husdjurstekniker införs här ett skydd för yrkestiteln (se avsnitt 10.3.4).
7 § Den som saknar behörighet att använda en skyddad yrkestitel får inte heller använda en titel som kan förväxlas med en skyddad yrkestitel.
Bestämmelser om rätt för yrkesutövare med utländsk utbildning att använda skyddad yrkestitel finns i 12 §.
Beträffande första stycket i paragrafen finns motsvarande bestämmelse för veterinärernas del i 6 § andra stycket behörighetslagen. Den skall inte tolkas så att den utgör ett hinder för den som under utbildning genomgår praktiktjänstgöring att använda t.ex. beteckningen veterinärstudent eller liknande.
Godkännande för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård
8 § Den som enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område har legitimation för yrke på hälso- och sjukvårdens område får efter ansökan godkännas för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om dels vilka yrken som kan komma i fråga för godkännande som avses i första stycket, dels vilken utbildning eller praktisk erfarenhet som behövs för sådant godkännande.
Behövs särskilda villkor för yrkesverksamhet som avses i första stycket skall föreskrifter om detta meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Godkännande för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte meddelas om förhållandena är sådana att godkännandet skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit godkänd.
Bestämmelser om godkännande för yrkesutövare med utländsk utbildning finns i 12 §.
En möjlighet att godkänna humanmedicinskt utbildade yrkesutövare införs enligt denna paragraf. Bestämmelserna innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om vilka yrkesgrupper som skall kunna komma i fråga för godkännande och vad som i så fall skall krävas av sökanden. De yrkesgrupper som i första hand bör komma i fråga för godkännande är sjukgymnaster, tandläkare och sjuksköterskor. Om biomedicinska analytiker i framtiden blir ett legitimationsyrke kan även detta yrke komma i fråga för godkännande (se kapitel 11).
9 § Beteckningen godkänd får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas tillsammans med yrkestiteln inom hälso- och sjukvården endast av den som fått godkännande enligt 8 §.
Paragrafen ger samma skydd för godkända yrkesutövare som 3 § ger för legitimerade. Detta innebär således att endast den som har godkänts i enlighet med 8 § får kalla sig exempelvis tandläkare, godkänd för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.
Specialistkompetens
10 § En veterinär kan på ansökan få specialistkompetens, om han eller hon har genomgått vidareutbildning enligt föreskrifter som har meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.
Endast den veterinär som har specialistkompetens får i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ange att han eller hon är särskilt kunnig inom den gren av veterinäryrket som avses med specialiteten (skyddad specialistbeteckning).
Paragrafens första stycke ger möjlighet att införa den ordning för veterinär specialistkompetens som föreslagits i kapitel 12 i betänkandet.
Bestämmelser om förfarandet
11 § Ansökningar om legitimation, godkännanden och specialistkompetens prövas av Statens Jordbruksverk.
Enligt denna paragraf blir det Jordbruksverkets uppgift att pröva olika frågor om behörighet. När ansökan om legitimation görs efter återkallelse av en tidigare legitimation enligt 6 kap. 12 § denna lag prövas denna ansökan av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård enligt 7 kap. 6 § andra stycket denna lag.
Bemyndigande
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. att den som utomlands genomgått utbildning skall få legitimation, rätt att använda en skyddad yrkestitel eller godkännande för yrke inom djurens hälso- och sjukvård
2. rätt för veterinär med utländsk legitimation att utan legitimation enligt denna lag utöva veterinäryrket.
3. rätt för annan att efter särskilt tillstånd utöva veterinäryrket i den utsträckning som anges i varje särskilt fall.
Denna paragraf innehåller bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter dels om möjligheten för yrkesutövare med utländsk utbildning att få svensk legitimation för yrket, dels om möjligheten för yrkesutövare att utöva veterinäryrket utan svensk legitimation. Det senare är i dag aktuellt dels för veterinärer i områden omkring riksgränsen (enligt 4 § behörighetslagen) och dels under en begränsad tid för veterinärer med utbildning från annan EU medlemsstat. Utöver detta har också studenter vid SLU:s veterinärprogram rätt att utöva veterinäryrket i viss omfattning.
Paragrafen omfattar också ett bemyndigande att meddela föreskrifter om utländska yrkesutövares rätt att få godkännande enligt 8 § och för utländska husdjurstekniker att använda den skyddade yrkestiteln enligt 6 §.
4 kap. Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur
1 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller den som yrkesmässigt – utan att tillhöra djurhälsopersonalen enligt 1 kap. 4 § – undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur genom att vidta eller föreskriva
åtgärder i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom, skada eller därmed jämförligt tillstånd hos djuret.
Vid bedömningen av begreppet yrkesmässigt är frågan om det sker mot ersättning ett viktigt kriterium men även verksamhetens omfattning har betydelse (se vidare avsnitt 14.2.4).
2 § Den som utövar verksamhet som avses i 1 § får inte
1. behandla djur som det finns anledning misstänka har angripits av sjukdom på vilken epizootilagen (1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig,
2. utföra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur eller utföra annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt,
3. undersöka eller behandla djur under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.
Första punkten motsvarar bestämmelsen i 6 § första stycket behörighetslagen. Den bestämmelsen omfattade emellertid behandlingar som skett ”mot ersättning”, medan den föreslagna bestämmelsen gäller ”yrkesmässig verksamhet” vilket även omfattar verksamhet som har viss omfattning men inte behöver ha skett mot ersättning.
Det är bara behandling av djur som är förbjuden. Förbudet omfattar alltså inte undersökning av ett misstänkt smittat djur.
Andra punkten innebär att ett förbud införs mot att utföra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur eller att utföra annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt. Förbudet omfattar därför samma åtgärder som omfattas av djurhållarens skyldighet enligt 11 § djurskyddslagen att anlita veterinär.
Förslaget i tredje punkten innebär att det inte är tillåtet för någon som inte är djurhälsopersonal att behandla djur under allmän bedövning eller under sådan lokal bedövning som ges genom injektion.
3 § Ytterligare begränsningar i rätten att vidta vissa åtgärder på djur finns i djurskyddslagen (1988:534).
Hänvisningen till djurskyddslagen gäller främst förbudet mot åtgärder som inte är veterinärmedicinskt befogade.
4 § Vad som sägs i 2 § punkterna 2och 3 gäller inte akuta åtgärder i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från 2 §.
Bestämmelsen i första stycket reglerar nödsituationer. Även den som inte tillhör djurhälsopersonalen får således i akuta situationer vidta åtgärder som enligt 2 § punkterna 2 och 3 är förbjudna. Detta korresponderar med bestämmelsen i 11 § andra stycket djurskyddslagen som anger att veterinär inte behöver anlitas i brådskande fall.
Enligt andra stycket får ytterligare undantag föreskrivas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Sådana undantag kan t.ex. vara nödvändiga när det gäller personer som har tillstånd att utföra s.k. immobiliseringar av vilda djur.
5 kap. Tillsyn
1 § Den som tillhör djurhälsopersonalen står vid utövande av verksamhet enligt denna lag under tillsyn av Statens jordbruksverk och länsstyrelsen (tillsynsmyndigheterna) i enlighet med vad regeringen bestämmer.
Tillsynen skall främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i djurens hälso- och sjukvård.
Jordbruksverket samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet.
Tillsynsbestämmelserna har anpassats till hur dessa är utformade i annan lagstiftning, exempelvis i djurskyddslagen. Här anges för det första tillsynsobjektet (djurhälsopersonalen). Av detta följer att den som bedriver verksamhet som avses i 4 kap 1 § inte omfattas av tillsynen, annat än i det begränsade avseende som framgår av lagförslagets 8 kap. 5 § (möjligheten att förbjuda ytterligare verksamhet). För det andra utpekas här tillsynsmyndigheterna, Jordbruksverket och länsstyrelserna. Jordbruksverkets roll som tillsynsmyndighet framgår nu av veterinärinstruktionen medan länsstyrelsernas roll framgår av länsstyrelseinstruktionen. Slutligen anges i vilket syfte som tillsynsmyndigheterna skall granska tillsynsobjekten.
2 § Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket, får meddela föreskrifter om
1. hur tillsynen skall bedrivas, 2. skyldigheten för länsstyrelserna att lämna information till Jordbruksverket,
3. att det får tas ut avgifter för tillsynen.
Den närmare utformningen av tillsynsuppdraget delegeras till regeringen och till tillsynsmyndigheter. Här anges inom vilka områden Jordbruksverket får utfärda föreskrifter.
Tillsynsmyndigheternas befogenheter
3 § Den som tillhör djurhälsopersonalen är skyldig att på en tillsynsmyndighets begäran lämna ut handlingar, prover, och annat material som rör verksamheten samt att lämna de upplysningar om verksamheten som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn.
Tillsynsmyndigheten får förelägga den som tillhör djurhälsopersonalen att lämna ut vad som begärs. I föreläggandet får vite sättas ut.
Bestämmelsen innebär att tillsynsmyndigheternas befogenheter tydliggörs. Eftersom länsstyrelserna nu anges som tillsynsmyndighet kan även dessa tillgripa sådana befogenheter.
4 § För tillsyn har tillsynsmyndigheterna, eller den som tillsynsmyndighet förordnar, rätt att få inspektera djurhälsopersonalens yrkesutövning.
Den som utför inspektionen har rätt att få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten och att där besikta djur, göra undersökningar och ta prover.
Paragrafen ger tillsynsmyndigheterna samma befogenheter som inom djurskyddstillsynen (27 § djurskyddslagen).
5 § Polismyndigheten skall på begäran lämna tillsynsmyndigheten den hjälp som behövs vid tillsynen.
Tillsynsmyndigheterna har enligt denna paragraf rätt att ta hjälp av ordningsmakten.
Åtgärder mot djurhälsopersonal
6 § Om Jordbruksverket får kännedom om att någon som tillhör djurhälsopersonalen har brutit mot någon bestämmelse i denna lag eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, och om missförhållandena är av betydelse för kravet på en god och säker vård, får Jordbruksverket förelägga yrkesutövaren att avhjälpa missförhållandena. I föreläggandet får vite sättas ut.
Ett föreläggande som avses i första stycket skall innehålla uppgifter om de åtgärder som Jordbruksverket anser nödvändiga för att de påtalade missförhållandena skall kunna avhjälpas.
Bestämmelserna i denna paragraf har utarbetats efter förebild från 6 kap. 12 och 14 §§ LYHS. Jordbruksverket får härigenom vidsträckta befogenheter att ingripa mot försumliga yrkesutövare bland djurhälsopersonalen. Även efter ett ingripande med stöd av denna paragraf kan Jordbruksverket göra anmälan som avses i 7 § om försummelsen motiverar en sådan åtgärd.
7 § Om Jordbruksverket anser att det finns skäl för disciplinpåföljd, föreskrift om prövotid, återkallelse av legitimation, återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård eller begränsning av förskrivningsrätt enligt 6 kap., skall Jordbruksverket anmäla detta hos Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
Jordbruksverket skall anmäla till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård. Eftersom det bara är Jordbruksverket som kan inleda förfarande om återkallelse av legitimation, är det av vikt att Jordbruksverket fullgör skyldigheten enligt denna bestämmelse när det är befogat.
8 § Om Jordbruksverket finner att någon som tillhör djurhälsopersonalen är skäligen misstänkt för att i sin yrkesutövning ha begått ett brott för vilket fängelse är föreskrivet, skall Jordbruksverket, om inte annat följer av 7 kap. 14 §, göra anmälan till åtal.
Sådan anmälan skall också göras om det finns anledning anta att det kommer att föras talan om enskilt anspråk.
Bestämmelserna i paragrafen motsvarar 8 § andra stycket behörighetslagen. Motsvarande bestämmelse i LYHS (6 kap. 19 §) är begränsad till ”den mot vilken disciplinpåföljd kan övervägas”, dvs. inte återkallelseärenden.
Andra stycket motsvarar 8 § andra stycket punkten 2 i behörighetslagen.
6 kap. Disciplinansvar
1 § Detta kapitel gäller personer som tillhör djurhälsopersonalen i deras yrkesutövning inom området för djurens hälso- och sjukvård. I kapitlet finns bestämmelser om disciplinansvar vilket innefattar
1. disciplinpåföljd,
2. prövotid,
3. återkallelse av legitimation,
4. återkallelse av annan behörighet att utöva yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård,
5. begränsning av behörighet att förskriva narkotiska och alkoholhaltiga läkemedel samt teknisk sprit.
En presentation av kapitlets innehåll. Här framgår att kapitlet innehåller bestämmelser om disciplinansvar, vilket omfattar både disciplinpåföljder (varning och erinran), återkallelse av behörighet samt en ny påföljd, prövotid, som är ett steg mellan disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation.
2 § Bestämmelserna i 3–5 §§ gäller bara sådan yrkesutövning inom området för djurens hälso- och sjukvård som är av betydelse för kravet på en god och säker vård.
Paragrafen motsvarar delvis 10 § behörighetslagen där det dock anges ”den som åsidosätter sina skyldigheter i sin veterinära yrkesutövning”. I förarbeten till lagen sägs dock att ”endast rent veterinärmedicinska arbetsuppgifter” skall kunna bli föremål för prövning och att felgreppet eller underlåtenheten skall ha påverkat eller äventyrat syftet med veterinärens arbetsinsats. Den föreslagna lydelsen innebär inte någon ändring i sak. Den felaktiga åtgärden
skall ha vidtagits i direkt eller indirekt förhållande till ett djur. Således omfattas självklart alla vidtagna åtgärder i direkt anslutning till vården eller behandlingen av djuret, men också näraliggande åtgärder som har anknytning till behandlingen av ett eller flera djur, exempelvis felaktiga beslut om delegering eller brister i journalföring, om det felaktiga handlandet inneburit risker för att kraven på en god och säker vård åsidosätts.
Disciplinpåföljd
3 § Om den som tillhör djurhälsopersonalen uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i yrkesutövning inom djurens hälso- och sjukvård får disciplinpåföljd åläggas. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa eller om det framstår som ursäktligt får disciplinpåföljd underlåtas.
Disciplinpåföljd är erinran och varning. Disciplinpåföljd får inte meddelas någon för att han eller hon deltagit i strejk eller i en därmed jämförlig stridsåtgärd.
Bestämmelsen om disciplinpåföljderna varning och erinran motsvarar i huvudsak 10 § behörighetslagen.
4 § Om någon som tillhör djurhälsopersonalen har anmälts till åtal, får ett förfarande enligt 3 § detta kapitel inte inledas eller fortsättas i fråga om den förseelse som avses med anmälan. Underrättelse om anmälan enligt 7 kap. 9 § får dock ske.
Om en gärning har prövats i straffrättslig ordning, får ett förfarande enligt 3 § detta kapitel inledas eller fortsättas bara om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott.
Paragrafen motsvarar 11 § behörighetslagen, dock har en hänvisning gjorts till den föreslagna bestämmelsen om underrättelse om anmälan.
5 § Disciplinpåföljd får inte meddelas någon om han eller hon inte inom två år efter förseelsen har underrättats om anmälan enligt 7 kap. 9 § denna lag eller enligt 21 § tredje stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän eller 5 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.
Disciplinpåföljd får inte åläggas senare än tio år efter förseelsen.
Paragrafen motsvarar 12 § behörighetslagen. I första stycket innebär förslaget en tydligare hänvisning till vilken slags underrättelse som det skall vara frågan om för att preskription inte skall inträda.
Förslaget i andra stycket innebär att tidsfristen för absolut preskription förlängs från nuvarande fem år till tio år. Innebörden av bestämmelsen är att ärenden inte får prövas i sak efter denna tid. Motsvarande förlängning gjordes på humansidan i samband med LYHS tillkomst. Anledningen är att bestämmelsen om fem år inneburit att den som ålagts en disciplinpåföljd i första instans p.g.a. att tidsfristen är för kort i många fall inte har någon möjlighet att få ärendet prövat i en högre instans.
Prövotid
6 § En prövotid om tre år kan föreskrivas för den som fått legitimation att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård, om denne varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket och varning inte framstår som en tillräckligt ingripande åtgärd.
Prövotid kan även föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet befaras inte komma att kunna utöva sitt yrke tillfredsställande.
Prövotid omfattas inte av 2 § vilket innebär att prövotid kan åläggas någon som visat sig olämplig att utöva yrket, även om förhållandena är sådana att varning eller erinran inte kan komma i fråga (exempelvis om den legitimerad begått brott utanför yrkesutövningen). Prövotid kan också åläggas även om förseelsen har anmälts till åtal. Prövotiden kan inte fastställas för kortare tid än tre år men den upphör givetvis om legitimationen återkallas
Återkallelse av legitimation
7 § Legitimation att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård skall återkallas om den legitimerade
1. varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig vara uppenbart olämplig att utöva yrket,
2. på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande,
3. begär att legitimationen återkallas,
4. ålagts prövotid enligt 6 § första stycket och under prövotiden på nytt varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket.
Om det finns särskilda skäl får återkallelse underlåtas i fall som avses i första stycket 4, varvid föreskrift om prövotid kan meddelas ytterligare en gång.
Har någon som har fått legitimation här i landet på grund av auktorisation i ett annat land förlorat denna auktorisation, skall även legitimationen återkallas.
Paragrafen motsvarar 13 § behörighetslagen. Två nya grunder för återkallelse har lagts till. Dels en som innebär att veterinären själv kan begära att legitimationen återkallas (motsvarande bestämmelse finns i 5 kap. 7 § LYHS).
I anledning av den nya bestämmelsen om prövotid införs också en bestämmelse (fjärde punkten) som innebär att om den som står under prövotid på nytt visat sig oskicklig eller olämplig skall legitimationen kunna återkallas, vilket motsvarar 5 kap.6 § LYHS. Bestämmelsen om preskription i 6 kap. 5 § tillämpas inte på den nya förseelsen.
I stället för att återkalla legitimationen kan enligt bestämmelsens andra stycke en ny prövotid meddelas om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara tidsaspekter eller att det saknas samband mellan förseelserna.
På humansidan kan legitimationen återkallas interimistiskt i alla ärenden om återkallelse, vilket motiveras av säkerhetsaspekter. Motsvarighet saknas för veterinärer och föreslås inte heller.
8 § Om det finns grundad anledning anta att legitimationen bör återkallas enligt 7 § första stycket 2, får den legitimerade yrkesutövaren föreläggas att låta sig undersökas av den läkare som anvisas honom eller henne.
Om ett föreläggande om läkarundersökning har beslutats, får legitimationen återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse av legitimationen har prövats slutligt.
Har den legitimerade yrkesutövaren inte följt ett föreläggande om läkarundersökning inom ett år från det att han eller hon fick del av detta, får legitimationen återkallas.
Paragrafen motsvarar 14 § behörighetslagen. I andra stycket anges möjligheten att interimistiskt återkalla legitimationen. Den i tredje stycket angivna tidsfristen om ett år kan tyckas lång i fall där den legitimerades handlande utgör en risk. Det förutsätter att möjligheten att interimistiskt återkalla legitimationen noga övervägs.
Återkallelse av annan behörighet
9 § Annan behörighet att utöva ett yrke inom området för djurens hälso- och sjukvård än legitimation som meddelats enligt 3 kap. får återkallas om den som fått behörigheten
1. varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig vara olämplig att utöva yrket,
2. på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande, eller
3. begär att behörigheten återkallas.
För återkallelse av annan behörighet räcker det med att man varit oskicklig eller olämplig. Jämför 7 § första stycket punkten 1 där kraven är grovt oskicklig eller uppenbart olämplig.
Begränsning av förskrivningsrätt
10 § Om en veterinär missbrukar sin behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit, får denna behörighet dras in eller begränsas. Behörigheten får också dras in eller begränsas om veterinären själv begär det.
Paragrafen motsvarar 16 § första stycket behörighetslagen.
11 § Om det finns sannolika skäl för misstanke om sådant missbruk som avses i 10 §, får behörigheten dras in eller begränsas till dess frågan om indragningen eller begränsningen har prövats slutligt.
Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl, får beslutets giltighet förlängas med ytterligare högst sex månader.
Paragrafen motsvarar 16 § andra stycket behörighetslagen.
Ny legitimation m.m.
12 § Har en legitimation återkallats eller har en behörighet att förskriva narkotiska eller alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit dragits in eller begränsats, skall en ny legitimation respektive behörighet meddelas efter ansökan när förhållandena medger det.
Paragrafen motsvarar 17 § behörighetslagen. Ansökan prövas av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård enligt 7 kap. 6 § andra stycket denna lag.
7 kap. Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård
1 § Frågor om disciplinansvar enligt denna lag prövas av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.
Ansvarsnämnden får ett nytt namn för att bättre spegla nämndens verksamhetsområde.
2 § Ansvarsnämnden består av ordförande och sju andra ledamöter.
Ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Två ledamöter skall vara veterinärer. Övriga ledamöter utses bland personer som har erfarenhet från området för djurens hälso- och sjukvård och bland personer som har insikt i djurhållning, samt bland personer som kan anses företräda allmänhetens intressen.
Regeringen utser ordförande, övriga ledamöter och, i den utsträckning det behövs, ersättare för dem. För ersättare gäller vad som sägs om ledamot.
Paragrafen motsvarar 19 § behörighetslagen. När det gäller de personkretsar ur vilka ”övriga ledamöter” skall väljas har i denna paragraf lagts till personer som har erfarenhet från området för djurens hälso- och sjukvård. Detta är en följd av att andra yrkesutövare än veterinärer nu behörighetsregleras.
3 § Ansvarsnämnden är beslutför med ordföranden och minst fem andra ledamöter.
Ordföranden får ensam fatta beslut
1. som innebär att ett ärende avgörs i sak, om det är uppenbart att ärendet inte kan leda till någon påföljd och om ärendet inte heller rör ansökan om att återfå behörighet,
2. som inte innefattar ett slutligt avgörande i sak, dock inte beslut om föreläggande att genomgå läkarundersökning enligt 6 kap. 8 § första stycket eller om tillfällig återkallelse enligt 6 kap. 11 § eller om utdömande av vite enligt 10 § andra stycket i detta kapitel.
Ärenden som har avgjorts av ordföranden ensam skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.
Paragrafen motsvarar 20 § behörighetslagen. För beslutförhet krävs nu utöver ordföranden minst fem andra ledamöter.
4 § I fråga om jäv mot ledamot i ansvarsnämnden skall bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare tillämpas.
Paragrafen motsvarar 21 § behörighetslagen.
5 § Om det framkommer skiljaktig mening vid en överläggning i ansvarsnämnden, skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter tillämpas. Ordföranden säger sin mening först.
Paragrafen motsvarar 22 § behörighetslagen i sak, endast språkliga ändringar har gjorts.
Handläggning i ansvarsnämnden
6 § Ärenden om disciplinpåföljd mot den som tillhör djurhälsopersonalen skall tas upp på anmälan av en tillsynsmyndighet eller av ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård.
Frågor som avses i 6 kap. 6–12 §§ tas upp på anmälan av Statens Jordbruksverk eller på ansökan av den som saken gäller.
Bestämmelser om rätt för Riksdagens ombudsmän och för Justitiekanslern att göra anmälan i ärenden om disciplinpåföljd och om återkallelse av behörighet samt om handläggningen av sådana ärenden finns i 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 6 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn.
Paragrafen motsvarar 23 § behörighetslagen. I första stycket har den ändringen gjorts att möjligheten för arbetsgivaren att göra anmälan tas bort. Det får anses tillräckligt att tillsynsmyndigheterna och djurägaren har sådan rätt. När det gäller djurägarens rätt att anmäla så kvarstår denna oförändrad. Dock har bestämmelsen ändrats språkligen så att den bättre stämmer överens med den tolkning som ansvarsnämnden har gjort beträffande vem som har rätt att anmäla. Anmälningsrätt har nämligen enligt ansvarsnämnden endast den som direkt berörs, dvs. djurägaren eller annan som har djuret i sin vård.
7 § Förfarandet hos ansvarsnämnden är skriftligt. Muntlig förhandling får dock förekomma när det kan antas vara till fördel för utredningen.
Paragrafen motsvarar 24 § behörighetslagen.
8 § Är en anmälan så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak, skall ansvarsnämnden förelägga anmälaren att inom viss tid avhjälpa bristen. Om anmälaren inte följer föreläggandet, får anmälan avvisas. Vad som sägs om anmälan gäller också i fråga om ansökan.
Paragrafen motsvarar 25 § behörighetslagen.
9 § En anmälan eller ansökan enligt 6 § och det som hör till handlingen skall snarast överlämnas till den som anmälan eller ansökan avser. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid.
En sådan underrättelse behövs inte om det är uppenbart att anmälan inte kan bifallas eller att underrättelsen är onödig.
Bestämmelserna i denna paragraf är nya men bestämmelser med motsvarande innehåll finns i 7 kap. 12 § LYHS. Bestämmelsen om preskription enligt 6 kap. 5 § första stycket i detta lagförslag är knuten till den underrättelse som avses i första stycket.
10 § Ansvarsnämnden skall se till att varje ärende blir tillräckligt utrett. Överflödig utredning skall avvisas.
Ansvarsnämnden får förelägga den som tillhör djurhälsopersonalen att ge in journaler och andra handlingar som behövs för utredningen. I föreläggandet får vite sättas ut.
Paragrafen motsvarar 26 § behörighetslagen. Endast språkliga ändringar har gjorts i andra stycket. Bestämmelsen om att ärendet skall bli tillräckligt utrett anses innebära att yttrande alltid skall inhämtas från tillsynsmyndigheten. Enligt 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten får ansvarsnämnden också döma ut vitet.
11 § Om en fråga kräver särskild sakkunskap, får ansvarsnämnden inhämta yttranden från myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att yttra sig i ämnet. Nämnden får också anlita andra sakkunniga i frågan.
I fråga om sådana sakkunniga som avses i första stycket gäller 40 kap.2–7 och 12 §§rättegångsbalken i tillämpliga delar.
Ersättning för utlåtande av myndigheter, tjänstemän eller andra som är skyldiga att lämna yttranden lämnas endast om det är särskilt föreskrivet. Andra sakkunniga har rätt till ersättning av allmänna medel för sitt uppdrag. Ansvarsnämnden får bevilja förskott på sådan ersättning.
Paragrafen motsvarar i sak 27 § behörighetslagen. Endast språkliga ändringar har gjorts, främst för att tydliggöra skillnader mellan olika kategorier av sakkunniga.
12 § Till muntlig förhandling skall parterna kallas. En enskild får kallas att inställa sig personligen vid påföljd att det inte utgör hinder för ärendets vidare handläggning och avgörande om han eller hon uteblir.
En enskild part, som har inställt sig till en muntlig förhandling, får av ansvarsnämnden beviljas skälig ersättning av allmänna medel för kostnader för resa och uppehälle. Ansvarsnämnden får bevilja förskott på ersättningen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.
Paragrafen motsvarar i sak 28 § behörighetslagen. Endast språkliga ändringar har gjorts.
13 § Bestämmelserna i 20 och 21 §§förvaltningslagen (1986:223) skall tillämpas även på beslut enligt 6 kap. 8 § första och andra styckena och 11 § första stycket.
Paragrafen motsvarar 29 § behörighetslagen.
14 § Finner ansvarsnämnden i ett ärende att de förutsättningar för anmälan till åtal som anges i 5 kap. 8 § föreligger, skall ansvarsnämnden göra en sådan anmälan.
Paragrafen motsvarar 30 § behörighetslagen i sak. Endast språkliga ändringar har gjorts.
Överklagande av ansvarsnämndens beslut
15 § Ansvarsnämndens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Motsvarande bestämmelser finns i 31 § behörighetslagen.
16 § Ansvarsnämndens beslut får överklagas av
1. Jordbruksverket,
2. enskild som enligt 6 § första stycket detta kapitel anmält en fråga om disciplinpåföljd, om beslutet har gått den enskilde emot,
3. annan som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.
Bestämmelser om rätt för Riksdagens ombudsmän och för Justitiekanslern att söka ändring i beslut om disciplinpåföljd, prövotid eller i behörighetsfråga med anledning av fel i yrkesutövningen finns i 7 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och
i 7 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn. Sådant överklagande skall ske inom tre veckor från det att beslutet har meddelats.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 32 § behörighetslagen. Vissa språkliga ändringar har gjorts. I tredje stycket har beslut om prövotid lagts till uppräkningen av de beslut som kan överklagas av JO och JK. Jordbruksverket har rätt att överklaga alla beslut.
17 § Beslut av ansvarsnämnden som inte innebär att ett ärende avgörs, får överklagas endast i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ärendet.
Ett beslut som inte är slutligt får dock överklagas särskilt när ansvarsnämnden har
1. ogillat en invändning om jäv mot ledamot av nämnden eller en invändning om att det finns hinder mot prövningen,
2. avvisat ombud eller biträde,
3. förordnat om saken i avvaktan på att ärendet avgörs,
4. förelagt någon att genomgå läkarundersökning enligt 6 kap. 8 § första stycket,
5. förelagt någon vid vite enligt 10 § andra stycket att inkomma med journaler eller andra handlingar,
6. dömt ut vite, eller
7. förordnat om ersättning för någons medverkan i ärendet.
Paragrafen motsvarar 33 § behörighetslagen med det tillägget att även ett beslut där ansvarsnämnden har förelagt någon att vid vite inkomma med journaler och andra handlingar enligt 7 kap. 10 § får överklagas särskilt (punkten 5).
18 § Beslut som ansvarsnämnden meddelar med stöd av denna lag gäller omedelbart, om inte något annat bestäms.
Har verkställigheten av ett beslut om prövotid upphävts till följd av beslut av domstol efter överklagande, men föreskrivs därefter ändå prövotid, skall endast den tid under vilken prövotid pågått räknas in i prövotiden.
Första stycket i denna paragraf motsvarar 34 § behörighetslagen. Andra stycket är nytt och reglerar hur prövotiden skall beräknas om beslut om inhibition har meddelats. Bestämmelsen innebär att tid då ett beslut om inhibition har gällt inte skall räknas in i
prövotiden. Prövotiden får således förlängas med motsvarande tid om beslutet om prövotid fastställs.
19 § Om inte annat föreskrivits, är Jordbruksverket motpart till den yrkesutövare som har överklagat ansvarsnämndens eller domstols slutliga beslut enligt denna lag. Om en enskild har anmält disciplinärendet är också han eller hon yrkesutövarens motpart.
Bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om förvaltningsmyndighets partsställning gäller inte i fråga om mål där ansvarsnämnden fattat beslut enligt denna lag
Första stycket motsvarar i huvudsak 35 § behörighetslagen. Emellertid har bestämmelsen formulerats om så att Jordbruksverket alltid är motpart, även när en enskild har anmält ett disciplinärende. I sådana ärenden är därför både Jordbruksverket och anmälaren motpart till den anmälde yrkesutövaren. Detta innebär att Jordbruksverket alltid skall föreläggas att yttra sig i alla överklagade disciplinärenden.
Andra stycket är nytt och motsvarar vad som gäller i fråga om HSAN enligt 8 kap. 14 § LYHS. Bestämmelsen har införts för att ansvarsnämnden inte skall anses vara motpart när ett ärende överklagas. När ansvarsnämnden bildades var avsikten inte att den skulle vara motpart men sedan 7 a § förvaltningsprocesslagen infördes så har domstolarna ansett att nämnden skall vara motpart.
8 kap. Straffbestämmelser, överklagande m.m.
Straffbestämmelser m.m.
1 § Om en veterinär, vars legitimation är återkallad eller vars behörighet av annan anledning har upphört, obehörigen och mot ersättning utövar veterinäryrket, döms han eller hon för obehörig utövning av veterinäryrket till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller en veterinär med begränsad behörighet som bryter mot de föreskrifter som gäller för behörigheten.
En veterinär som bryter mot 3 kap. 10 § andra stycket döms till böter.
Paragrafens första stycke motsvarar 36 § första stycket behörighetslagen. Vissa språkliga justeringar har gjorts. Första stycket
innebär att den veterinär som efter att ha förlorat sin legitimation arbetar som veterinär kan döms till böter eller fängelse i högst ett år. Regleringen är likadan för läkare. Bestämmelsen hänger samman med veterinärers ensamrätt till yrket men innebär ett mer långtgående straffansvar för den som en gång haft en legitimation än för den som aldrig haft det.
Enligt paragrafens andra stycke är det också straffbelagt för en veterinär att felaktigt utge sig för att ha specialistkompetens.
2 § Den som bryter mot bestämmelserna i 3 kap. 3, 5–7 och 9 §§ döms till böter.
Denna paragraf tar upp övriga brott mot behörighetsreglerna i 3 kap., dvs. obehörigt användande av beteckningen legitimerad (3 §) eller av en skyddad yrkestitel eller en titel som kan förväxlas med en sådan (5–7 §§), eller av beteckningen godkänd i kombination med yrkestiteln inom hälso- och sjukvården (9 §).
3 § Den som bryter mot någon av bestämmelserna i 4 kap. eller som under utövning av verksamhet som sägs i 4 kap. uppsåtligen eller av oaktsamhet tillfogar djuret lidande eller skada, som inte är ringa, eller framkallar fara för en sådan effekt, döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt 1 § i detta kapitel, till böter eller fängelse i högst ett år. Detta gäller oavsett om skadan eller faran orsakats av olämplig behandling eller genom avbrott i eller dröjsmål med veterinär vård.
Den omständigheten att gärningsmannen på grund av brist i utbildning och erfarenhet inte kunnat inse sjukdomens natur eller förutse skadan eller faran befriar honom eller henne inte från ansvar.
Paragrafen överensstämmer med vad som gäller inom hälso- och sjukvården enligt 8 kap. 6 § LYHS. Med dessa bestämmelser införs ett mycket tydligare ansvar för den som, utan att tillhöra en reglerad yrkesgrupp, behandlar djur. Straffansvaret omfattar dels de otillåtna åtgärderna enligt 4 kap., dels åtgärder som utförs på ett sådant sätt att djuret skadas eller riskerar att skadas. Också psykiskt lidande omfattas. En behandlare kan också fällas till ansvar om han eller hon orsakar att djuret inte får rätt vård eller att adekvata vårdåtgärder avbryts. Djurägarens ansvar för att djuret får rätt vård regleras i djurskyddslagen.
4 § Till ansvar enligt 1–3 §§ skall inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i annan lag.
Straffbestämmelserna i förslaget är sekundära i förhållande till annan lagstiftning med strängare straff, t.ex. brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri.
5 § Har någon genom dom, som vunnit laga kraft, funnits skyldig till brott som anges i 3 §, får Statens Jordbruksverk meddela förbud för honom eller henne att under viss tid eller för alltid utöva verksamhet som avses i 4 kap. Ett sådant förbud får förenas med vite.
Den som överträtt ett vitesförbud enligt första stycket får inte dömas till straff för gärning som omfattas av vitesförbudet.
Jordbruksveket utövar ingen tillsyn över den som i enlighet med 4 kap. behandlar djur, men får genom denna bestämmelse en möjlighet att agera mot den behandlare som dömts för brott enligt 3 § i detta kapitel. Det får förutsättas att Jordbruksverket följer upp ett vitesförbud som meddelats så att verket vid överträdelse av förbudet kan ansöka om utdömande av vitet enligt 6 § lagen (1985:206) om viten.
Överklagande av Jordbruksverkets beslut m.m.
6 § Beslut som Jordbruksverket meddelar med stöd av denna lag gäller omedelbart om inte annat bestäms.
Jordbruksverkets beslut i ett särskilt fall enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Paragrafens första stycke motsvarar bestämmelsen i 34 § behörighetslagen.
Bemyndiganden
7 § Regeringen får meddela föreskrifter om
1. legitimation och annan behörighet för djurhälsopersonal,
2. skyldigheter för djurhälsopersonal av betydelse för kraven på en god och säker vård för djuren,
3. avgifter i ärenden enligt denna lag. Regeringen får överlåta åt Jordbruksverket att meddela föreskrifter som avses i första stycket.
Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter i de angivna ämnena. Fler bemyndiganden finns i anslutning till andra bestämmelser i denna lag. Enligt andra stycket får regeringen överlåta föreskriftsrätten till Jordbruksverket.
20.2. Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534)
11 § Veterinär, eller annan som tillhör djurhälsopersonalen enligt lagen (2006:000) om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård, skall anlitas om tillståndet hos ett djur som avses i 9§ är sådant att någon av följande åtgärder behöver vidtas:
1. operativt ingrepp på eller injektioner till djuret eller annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt eller
2. undersökning eller behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.
Vad som sägs i första stycket gäller inte akuta åtgärder som vidtas i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidanden.
Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Djurskyddsmyndigheten får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.
Paragrafens första stycke i dess nuvarande lydelse innehåller en uppmaning till djurägaren att anlita veterinär för operativa ingrepp eller de andra åtgärder som där anges. I praxis har emellertid bestämmelsen oftast tolkats som om den också innebar ett förbud för någon annan än veterinär att vidta de angivna åtgärderna. I förslaget till lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård införs nu i 4 kap. 2 § punkterna 2 och 3 ett sådant förbud. Detta gäller för yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård som inte tillhör djurhälsopersonalen enligt den definition av sådan personal som ges i 1 kap. 4 § nämnda lagförslag. Yrkesutövare som tillhör djurhälsopersonalen men som inte är veterinär får enligt lagförslaget självständigt eller efter delegering från veterinär utföra en del av de aktuella behandlingsåtgärderna. Detta förhållande avspeglas i den ändring som gjorts i detta första
stycke. Samtidigt har beskrivningen av de aktuella åtgärderna gjorts likalydande med bestämmelsen i 4 kap. 2 § punkterna 2 och 3 förslaget till den nya lagen.
Djurägare eller annan som har ett djur i sin vård och som bryter mot bestämmelserna i första stycket kan enligt 36 § djurskyddslagen dömas till böter eller fängelse i högst två år. Den som utan att tillhöra djurhälsopersonalen utför någon av de behandlingsåtgärder som avses i första stycket denna paragraf kan straffas enligt 8 kap. 3 § förslaget till lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård.
Paragrafens andra stycke i den föreslagna lydelsen innebär ingen ändring i sak i förhållande till nuvarande lydelse.
Tredje stycket i den nuvarande lydelsen har tagits bort av systematiska skäl. Bestämmelsen gäller försöksdjursverksamhet och den passar inte in i paragrafens föreslagna lydelse som enbart gäller djursjukvård. Den aktuella bestämmelsen kan med fördel tas in i djurskyddsförordningen med stöd av det bemyndigande som finns i 10 § tredje stycket denna lag.
Anmälan om vanvård m.m.
28 a § Om en veterinär i sin yrkesutövning finner anledning att anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, skall veterinären om inte förhållandet rättas till, anmäla detta till den nämnd som enligt 24 § utövar tillsynen inom kommunen.
Bestämmelsen har flyttats hit från 4 § tredje stycket förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion. Vi har erfarit att denna bestämmelse ibland ställt till problem på så sätt att en del veterinärer ansett att anmälningsskyldigheten inte utlöses förrän djurägaren efter tillsägelse underlåtit att rätta till den felaktiga skötseln. Denna tolkning kan inte gälla sådana fall där vanvården gått så långt att någon rättelse inte är möjlig t.ex. när djur dött på grund av svält eller är så svårt undernärda att de måste avlivas. I dessa fall skall givetvis anmälan ske omedelbart vid upptäckten av vanvården. Rekvisitet ”om inte förhållandet rättas till” får antas ha tillkommit för att från myndigheternas handläggning sortera bort sådana mindre allvarliga förseelser som med lätthet kan rättas till.
20.3. Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168)
6 b § En veterinär skall utan dröjsmål underrätta smittskyddsläkaren om iakttagelser som kan vara av betydelse för smittskyddet.
Bestämmelsen har flyttats hit från 4 § första stycket punkten 5 förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion.
Kommittédirektiv
Behörighet m.m. inom djursjukvården Dir. 2003:90
Beslut vid regeringssammanträde den 18 september 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djursjukvården. Utredaren skall bedöma behovet av ytterligare reglerade yrken inom djursjukvården liksom analysera veterinärers möjlighet att delegera arbetsuppgifter. Vidare skall utredaren ta ställning till om Veterinära ansvarsnämndens ansvarsområde bör utvidgas, liksom till hur den framtida tillsynen över behörighetsyrken inom djursjukvården bör vara organiserad. Utredaren skall även bedöma behovet av att i behörighetslagstiftningen införa bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta veterinära åtgärder. Utredaren skall föreslå de författningsändringar som behövs.
Yrkesverksamhet inom djursjukvården
Bestämmelser om behörighet m.m.
Bestämmelser om verksamhet inom det veterinära området finns i lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket (behörighetslagen), i förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion, i förordningen (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket, i förordningen (1994:1313) om avgifter vid veterinärutövning och i kompletterande föreskrifter hos Statens jordbruksverk.
I den ovan nämnda lagstiftningen finns bl.a. bestämmelser om legitimation och disciplinansvar för veterinärer och om Veterinära ansvarsnämnden. Vidare regleras vad som gäller för veterinärer med utländsk examen, veterinärstuderandes yrkesutövning, veterinärers
åligganden, besiktnings- och distriktsveterinärorganisationen, avgifter samt förskrivning och tillhandahållande av läkemedel.
För övrig personal inom djursjukvården saknas bestämmelser om behörighet.
Delegering av veterinära uppgifter
Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2002:57) om veterinärs rätt att förskriva och tillhandahålla läkemedel i anslutning till djursjukvård och djurhälsovård finns bestämmelser om delegerad läkemedelsanvändning. I verkets föreskrifter (SJVFS 2002:80) om operativa ingrepp på djur finns bestämmelser om under vilka förutsättningar operativa ingrepp på eller injektioner till djur får göras utan att det är befogat av veterinärmedicinska skäl och utan att veterinär anlitas. I övrigt saknas bestämmelser om delegering och ansvarsförhållanden inom djursjukvården.
Begränsningar för lekmän att behandla djur
I 11 § djurskyddslagen (1988:534) anges att veterinär skall anlitas för operativa ingrepp på och injektioner till djur. Detsamma gäller annan behandling i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller skada hos djur, om behandlingen kan orsaka lidande som inte är obetydligt.
I behörighetslagen anges att den som inte är behörig att utöva veterinäryrket inte mot ersättning får behandla sjukdom på vilken epizootilagen (1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig.
I övrigt saknas specifika bestämmelser om vad som gäller för den som behandlar djur utan att vara veterinär. Någon direkt motsvarighet till bestämmelserna i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder finns alltså inte inom djursjukvården.
Veterinära ansvarsnämnden
Veterinära ansvarsnämnden har tidigare utgjort en enhet inom Medicinalstyrelsen, Lantbruksstyrelsen och senast Jordbruksverket. Från och med den 1 juli 1994 är ansvarsnämnden en helt fristående myndighet som handlägger frågor om veterinärernas ansvar i deras yrkesutövning. Ansvarsnämndens uppgift och organisation framgår av behörighetslagen. Ansvarsnämnden skall bedöma om veterinären brustit i sin yrkesutövning på ett sådant sätt att han eller hon bör tilldelas en skriftlig erinran eller varning. Ansvarsnämnden kan också besluta om återkallande av legitimation.
Hovslagare
Bestämmelser om godkännande av hovslagare finns i förordningen (1993:1486) om godkännande av hovslagare. Frågor om godkännandet prövas av Jordbruksverket som även skall föra en förteckning över godkända hovslagare. Hovslagare som visat grov oskicklighet eller annars visat sig uppenbart olämpliga som hovslagare kan få godkännandet upphävt av Jordbruksverket.
Tillsyn över veterinär verksamhet
Jordbruksverket utfärdar legitimation för veterinärer. Bestämmelser om legitimation finns i behörighetslagen. Enligt 3 § förordningen (1971:810) med allmän veterinärinstruktion ansvarar Jordbruksverket för tillsyn över veterinär yrkesutövning utom då det gäller besiktningsveterinärorganisationen. Jordbruksverket är dessutom huvudman för distriktsveterinärorganisationen (DVO) som är den veterinära fältorganisationen. DVO svarar för omkring 15 % av den totala omsättningen av veterinära tjänster. I regleringsbrevet för år 2003 framgår bl.a. att Jordbruksverket genom DVO skall tillhandahålla en kostnadseffektiv rikstäckande akut djursjukvård och förebyggande hälsovård för att i första hand tillgodose behoven hos djur inom animalieproduktionen och hos hästar som används i jord- och skogsbruket, samt säkerställa ett gott djurskydd i hela landet och även utföra s.k. officiella uppdrag inom ramen för Sveriges EU-medlemskap. I 2003 års regleringsbrev för länsstyrelserna gäller övergripande att länsstyrelserna skall
utöva tillsyn över veterinär verksamhet och samordna den regionala samverkan mellan distriktsveterinärorganisationens veterinärer och de övriga veterinära kategorierna inom länen. Detta innebär att tillsynen i praktiken utförs av länsstyrelserna. Jordbruksverket sammanställer uppgifter från länsstyrelserna. Både länsstyrelserna och Jordbruksverket kan anmäla veterinärer till Veterinära ansvarsnämnden.
Riksdagens revisorer har i rapport 2002/03:4 Villkoren för veterinär verksamhet granskat veterinärväsendet och delar av de villkor som olika veterinärgrupper arbetar under. I rapporten kritiseras bl.a. Jordbruksverkets ”dubbla roller” som både huvudman för DVO och tillsynsansvarig för veterinär verksamhet.
Ansökan om legitimation för djursjukvårdare
Riksföreningen för anställda inom djursjukvården (RAID) lämnade i januari 2000 en skrivelse till Jordbruksdepartementet om legitimering av högskoleutbildade djursjukvårdare inom sällskapsdjurs- och hästsjukvården. I skrivelsen framförs att det ställs allt högre krav på djursjukvården och att vården alltmer närmar sig humansjukvården i fråga om specialisering. Vidare anges att det för närvarande saknas bestämmelser om vilken kompetens en djursjukvårdare skall ha för att få utföra olika arbeten. Utbildningen till djursjukvårdare omfattar två års högskolestudier vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Från och med år 2000 leder utbildningen fram till en yrkesexamen. Årligen antas 25 studenter till utbildningen.
Även Svenska Djursjukhusföreningen har i en skrivelse till Jordbruksdepartementet i november 1999 påtalat ett växande behov av legitimering av högskoleutbildade djursjukvårdare på kliniker och djursjukhus. Föreningen påpekar också att det gängse sättet för djursjukvårdare att arbeta på djursjukhus med delegering från veterinär till biträdande personal inte är reglerat. Dessutom används titeln djursjukvårdare av många som inte genomgått utbildningen vid SLU. I båda skrivelserna yrkas att frågorna om legitimation för djursjukvårdare och om veterinär delegering av arbetsuppgifter utreds.
Ansökan om legitimation inom veterinärmedicin för sjukgymnaster
Vid SLU startade år 2000 en försöksutbildning i veterinärmedicin om 20 poäng för legitimerade sjukgymnaster. Syftet med utbildningen är att ge sjukgymnasterna kunskaper i vissa veterinärmedicinska ämnen för att möjliggöra arbete med sjukgymnastik på häst, hund och katt. Under våren 2003 har den första utbildningsomgången, omfattande omkring 20 sjukgymnaster, avslutats.
Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund (LSR), sektionen för sjukgymnastik inom veterinärmedicin inkom till den alternativmedicinska utredningen (Jo1999:01) med en begäran om legitimation efter avslutad utbildning. Under år 2002 inkom förbundet även till departementet med en begäran om att legitimerade sjukgymnaster ges möjlighet att få legitimation inom veterinärmedicin. I ansökan framförs bl.a. att företrädare för Sveriges Veterinärförbund (SVF) givit ett uttalat stöd för föreningens ansökan om legitimation. Vidare anges att SVF anser att det finns ett stort intresse för sjukgymnasters kunskaper och bedömer att de utgör en resursförstärkning till den i dag etablerade veterinärvården. Enligt uppgift anser emellertid SVF att ansvarsfördelningen är ett bekymmer och att en specifik legitimation inom veterinärmedicin för sjukgymnaster därför är viktig för ett väl fungerande samarbete mellan veterinärer och sjukgymnaster.
LSR har genom sitt vetenskapliga råd fastställt 16 olika specialistkompetensområden inom sjukgymnastiken. Förbundet har ansökt hos Socialdepartementet om en reglering av specialistområdena (S2001/11091/HS). Ärendet är under beredning i Socialdepartementet.
Kastrering av ren utan att anlita veterinär
Jordbruksverket föreslog i en skrivelse till Jordbruksdepartementet i september 2001 en rad ändringar i djurskyddsförordningen. Bland annat föreslogs att 25 § ändras så att det inte längre skall vara tillåtet att kastrera handjur av ren utan att veterinär anlitas. Skälet är att en veterinär har kunskap om hur ingreppet skall utföras och kan ge djuret adekvat bedövning. Under remissbehandlingen framkom bl.a. att en ändring riskerar att innebära stora praktiska problem för renägarna. Svenska Samernas Riksförbund anser att man noggrant måste gå igenom praktiska och ekonomiska
konsekvenser innan ändringen kan göras. Renägarförbundet anser att en renskötare per sameby bör kunna utbildas för kastration av ren. Sveriges Veterinärförbund stöder Jordbruksverkets förslag men påtalar att det kan uppstå praktiska problem med veterinär närvaro och anser att frågan bör utredas med avseende på möjligheten till delegering.
Behörighet m.m. inom humansjukvården
Utredningar om alternativmedicin och om behörighetsfrågor
Alternativkommittén (dir. 1984:46) lämnade i sitt huvudbetänkande (SOU 1989:60) ett förslag till en lag om alternativmedicinsk verksamhet m.m. Lagen var tänkt att ersätta den gällande lagen (1960:409) om förbud i vissa fall mot yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (även kallad kvacksalverilagen) och bli tillämplig på den som utövar alternativmedicin och som inte omfattas av lagstiftning om hälso- och sjukvårdspersonal. Förslaget innehöll bl.a. bestämmelser om utbildning och registrering. Vid remissbehandlingen fick betänkandet ett blandat mottagande och regeringen valde att inte gå vidare med förslaget. Synpunkterna togs dock till vara i det arbete som senare bedrevs av Kommittén för översyn av vissa behörighetsfrågor (dir. 1994:2). Kommitténs främsta uppgift var att göra en samlad översyn av principerna för legitimation och behörighet. Betänkandet Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. (SOU 1996:138) lämnades i september 1996. I den efterföljande propositionen Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (prop. 1997/98:109) föreslogs en ny lag om sådan yrkesverksamhet. Förslaget innebar att en rad lagar inom området sammanfördes, däribland den s.k. kvacksalverilagen. Vidare föreslogs att ytterligare fyra yrkesgrupper skulle omfattas av bestämmelserna om legitimation. Som ett komplement till legitimationen infördes, med undantag för ett fåtal yrkesgrupper, ett skydd för yrkestiteln. I propositionen föreslogs även att vissa yrken som inte omfattas av legitimationsbestämmelserna, men där yrkesutövningen i och för sig kan innebära risker från patientsynpunkt och där yrkesrollen är relativt självständig, skulle omfattas av en reglering om särskilt skyddade yrkestitlar. Rätten till ett sådant skydd skulle knytas till ett visst examens- eller
kompetensbevis. Förslaget innebar att även dessa yrkeskategorier ställs under samhällets tillsyn. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1997/98:SoU22, rskr. 1997/98:290). Den nya lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område innehåller således bl.a. bestämmelser om legitimation, ensamrätt till yrke, skyddad yrkestitel och skyddad specialistutbildning för ett antal vårdyrken.
Kriterier för legitimation
Av propositionen 1997/98:109 framgår att legitimation inom hälso- och sjukvårdsområdet sedan lång tid är det mest framträdande beviset på en yrkesutövares kompetens. Patientsäkerheten har varit det överordnade kriteriet vid bedömning av legitimation. Övriga kriterier handlar om yrkesrollens innehåll, utbildningsnivå och internationella förhållanden. Legitimationen är även ett uttryck för att en yrkesutövare står under samhällets tillsyn. Av propositionen framgår att förarbetena till den tidigare behörighetslagstiftningen angav att rätten till legitimation skall gälla yrkesutövare som har en självständig yrkesfunktion som innebär kvalificerade arbetsuppgifter och ansvar för patientens säkerhet och som i icke oväsentlig utsträckning vänder sig direkt till allmänheten. Utbildningens nivå, längd och innehåll samt den vetenskapliga förankringen är ytterligare omständligheter som är av betydelse vid bedömningen av om ett yrke skall vara legitimationsgrundande. Utbildningen bör vara väldefinierad och leda fram till ett särskilt yrke. Den bör också vara förhållandevis kvalificerad, av högskolekaraktär och av en viss omfattning. Den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen skall utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Detta medför att ett legitimationsyrke måste ha en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund.
Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder
Förslagen i proposition 1997/98:109 innebar att den s.k. kvacksalverilagen flyttades innehållsmässigt i stort sett oförändrad till den nya lagen. I propositionen anges att skyddet för patienten måste vägas mot bl.a. närings- och yttrandefriheten, som är
rättigheter vilka har ett starkt grundlagsreglerat skydd och får inskränkas bara om väsentliga allmänna intressen kräver det. Den enskildes frihet att välja behandlingsform måste också vägas mot intresset att upprätthålla ett gott skydd för den enskildes säkerhet i vården. Bestämmelserna om rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder omfattar dem som inte är hälso- och sjukvårdspersonal och innebär bl.a. att det inte är tillåtet att behandla smittsamma sjukdomar som är anmälningspliktiga, cancer och andra elakartade svulster, diabetes, epilepsi eller sjukliga tillstånd i samband med havandeskap eller förlossning. Vidare gäller att undersökning eller behandling inte får ske under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion av bedövningsmedel eller under hypnos. Behandling får inte heller ske med användande av radiologiska metoder och skriftliga råd eller anvisningar för behandling får inte ges utan en personlig undersökning. Barn under åtta år får inte undersökas eller behandlas.
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd
Bestämmelser om Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) finns i 7 kap. i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och i förordningen (1996:571) med instruktion för Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. HSAN tillkom i sin nuvarande form år 1980 då den bröts ut ur Socialstyrelsen. Nämnden har till uppgift att utreda och besluta i ärenden om disciplinpåföljder och vissa behörighetsfrågor samt frågor om receptförskrivningsrätt för hälso- och sjukvårdspersonal.
Alternativa behandlingsformer för djur
Inledning
Användningen av s.k. alternativa behandlingsmetoder för djur har ökat. Genom skrivelser och på annat sätt har Jordbruksdepartementet gjorts uppmärksamt på att betydande djurskyddsproblem kan uppstå i samband med alternativmedicinsk behandling. Det främsta skälet till detta är att djur inte diagnostiseras och kommer under kvalificerad vård i tid, men det förekommer troligen även att djur kommer till skada genom den
alternativmedicinska behandlingen i sig. Detta var bakgrunden till att regeringen i december 1998 beslutade om kommittédirektivet (1998:104) Alternativmedicinsk behandling av djur.
Betänkandet Alternativa behandlingsmetoder för djur
Betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16) lämnades i januari 2001. Betänkandet beskriver både risker och möjligheter med alternativmedicinsk behandling av djur. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (Jo2001/581). Utredarens huvudsakliga uppgift var att belysa de alternativmedicinska behandlingsformerna och föreslå åtgärder för att säkerställa att djur inte utsätts för onödigt lidande.
Utredaren föreslår att villkor för alternativmedicinsk behandling av djur införs i djurskyddslagen. Förslaget innebär att den som, utan att vara veterinär, yrkesmässigt behandlar djur skall ha vissa fastställda medicinska baskunskaper och erforderliga kunskaper om behandlingsmetoden i fråga, bara får behandla sjukt eller skadat djur i samråd med veterinär och skriftligt skall dokumentera behandlingen. Vidare föreslås att auktorisation för utövare av alternativmedicinska behandlingsmetoder skall kunna ske i vissa fall. I syfte att bedöma behandlingsmetoder, utvärdera och föreslå utbildningar, främja samarbetet mellan veterinärer och utövare av alternativmedicin och för att initiera och följa forskning samt fördela forskningsanslag föreslår utredaren att ett vetenskapligt råd för alternativ- och veterinärmedicin skall inrättas. Utredaren föreslår även en ändring i behörighetslagen. Ändringen skulle innebära att veterinärer ges möjlighet att behandla djur med alternativmedicinska behandlingsmetoder i vissa fall. Utredaren föreslår dessutom att särskilda forskningsmedel avsätts till forskning om alternativmedicinska behandlingsmetoder samt att djurskyddslagen liksom djurskyddsförordningen (1988:539) förtydligas när det gäller operativa ingrepp och djurägarens ansvar för sjuka och skadade djur.
Remissinstansernas synpunkter
Många instanser är positiva till att regeringen låtit utreda området. De flesta instanser är också positiva till att området regleras. Flera instanser pekar dock på att de ekonomiska och administrativa konsekvenserna inte är tillräckligt utredda. När det gäller förslaget om att föra in villkor för alternativmedicinsk behandling av djur i djurskyddslagen påpekar många instanser att begreppet ”yrkesmässigt” och kravet på ”i samråd med veterinär” måste förtydligas. När det gäller utbildningskrav påpekas bl.a. att den alternativa behandlingen måste vara väldokumenterad för att det skall gå att fastställa vilka utbildningskrav som skall gälla. Frågan är då om metoden skall betraktas som alternativ. Flera instanser efterlyser en fördjupad analys av ansvarsfrågorna och flera anser att det behövs en nämnd som kan behandla disciplinfrågor som rör även icke legitimerade yrkesgrupper. Även när det gäller förslaget att auktorisation skall vara möjlig i vissa fall efterlyser flera instanser ytterligare belysning av ansvars- och tillsynsfrågorna. Förslaget om att inrätta ett vetenskapligt råd för alternativ- och veterinärmedicin mottogs positivt av så gott som samtliga instanser. När det gäller förslaget att genom en ändring i behörighetslagen möjliggöra för veterinärer att i vissa fall använda alternativmedicinska metoder tillstyrks detta av många instanser. Andra påpekar emellertid att det redan i dag är möjligt att utvärdera metoders och preparats effekt inom ramen för de bestämmelser som gäller användning av djur för vetenskapliga ändamål. De flesta instanser är positiva till att forskningsmedel avsätts för området, liksom till att djurskyddslagen och djurskyddsförordningen ändras i fråga om operativa ingrepp och ett stärkt djurägaransvar.
Åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av betänkandet
Enligt djurskyddslagen skall djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Regeringen bedömer att inrättandet av ett råd för alternativa behandlingsmetoder kommer att medverka till att samarbete och utbyte mellan veterinärer och utövare av alternativmedicin ökar och att detta gagnar djurskyddet. Regeringen bedömer därför att ett sådant råd bör inrättas vid den nya djurskyddsmyndigheten (prop. 2001/02:189, bet. 2002/03:MJU5, rskr. 2002/03:98). Syftet med ett sådant råd är
framför allt att genom samverkan mellan olika aktörer främja djurskyddet.
Utredaren föreslog vissa förtydliganden i djurskyddslagen. Förslaget innebar att injektioner och andra former av penetration av hud och slemhinna, i likhet med operativa ingrepp, inte skall vara tillåtna av andra än veterinärmedicinska skäl och att de inte skall få utföras av annan än veterinär. Vidare föreslogs att veterinär skall tillkallas om en behandling kan orsaka lidande som inte är obetydligt. Dessa ändringar har i allt väsentligt genomförts genom riksdagens beslut i anledning av regeringens proposition 2001/02:93 Ändringar i djurskyddslagen m.m. (bet. 2001/02:MJU20, rskr. 2001/02:257).
I syfte att stärka djurägarens och djurvårdarens ansvar för djurets välfärd föreslår utredaren ett förtydligande i djurskyddsförordningen. Regeringen är i likhet med majoriteten av remissinstanserna positiv till förslaget men anser att förtydligandet bör ske genom en omarbetning av 9 § djurskyddslagen enligt vilken ett sjukt eller skadat djur snarast skall ges nödvändig vård. Regeringen lämnade i juli 2003 en proposition (2002/03:149) med förslag till en sådan ändring av djurskyddslagen.
Betänkandets övriga förslag
När det gäller utredarens förslag till en ny bestämmelse i djurskyddslagen om villkor för bl.a. utbildning och samverkan vid alternativmedicinsk behandling anser regeringen i likhet med många remissinstanser att förslaget skulle medföra långtgående konsekvenser, både av administrativ och ekonomisk karaktär och för de personer som utövar alternativmedicinsk behandling. Ändringen är inte heller enligt regeringens bedömning motiverad från djurskyddssynpunkt. Regeringen anser att andra vägar i dagsläget bör väljas för att stärka djurskyddet i samband med alternativmedicinsk behandling av djur.
När det gäller förslaget till ändring av behörighetslagen i syfte att möjliggöra för veterinärer att i vissa fall använda alternativmedicinska behandlingsmetoder är det enligt regeringens bedömning redan i dag fullt möjligt att inom ramen för det regelverk som gäller för vetenskaplig användning av djur göra studier av alternativmedicinska behandlingsmetoder. Regeringen bedömer vidare att inrättandet av rådet för alternativa behandlingsmetoder
vid den nya djurskyddsmyndigheten kommer att öka förutsättningarna för en förbättrad dialog mellan olika intressenter.
I fråga om förslaget att avsätta särskilda forskningsmedel för alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur är det förståeligt att majoriteten av remissinstanserna är positiva till ett sådant stöd. Regeringen delar dock uppfattningen som framförs av några remissinstanser att forskningsmedel för detta ändamål bör sökas i fri konkurrens med övriga projekt inom det veterinärmedicinska området.
Utredaren föreslår att den som utan att vara veterinär yrkesmässigt behandlar ett djur med en alternativmedicinsk behandlingsmetod skall kunna auktoriseras i vissa fall. Villkoren för detta skall enligt utredaren vara att personen har avlagt godkänt slutprov från en fastställd medicinsk basutbildning om djur och ha avlagt godkänt prov från en utbildning i en alternativmedicinsk behandlingsmetod som kan uppvisa dokumenterad klinisk effekt eller ha avlagt teoretiskt och praktiskt prov för behandlingsmetoden i fråga. Regeringen bedömer att förslaget väl ansluter till uppdraget i detta direktiv och anser att det finns anledning att närmare överväga om det inom det alternativmedicinska området finns metoder och utbildningar som kan komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering. Vid en sådan bedömning bör de kriterier för legitimation som anges i propositionen Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (prop. 1997/98:109) ligga till grund för bedömningen.
Utredningsuppdraget
Utredaren skall
- göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djursjukvården,
- bedöma om det är lämpligt att delegera kastrering under bedövning av ren till annan än veterinär och hur detta i så fall bör organiseras,
- göra en bedömning av behovet av sjukgymnastik för djur och vid behov föreslå hur utbildningen för sådan verksamhet kan utformas,
- göra en bedömning av frågan om legitimation för djursjukvårdare samt bedöma om ytterligare yrken inom djursjukvården
bör komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering,
- se över tillsynen över den veterinära verksamheten liksom om tillsynen bör utvidgas till annan personal inom djursjukvården och bedöma hur den bäst bör organiseras,
- analysera Veterinära ansvarsnämndens arbete och i ljuset av övriga förslag ta ställning till om dess ansvarsområde bör utvidgas,
- bedöma behovet av att behörighetslagen utvidgas till att omfatta bestämmelser om begränsningar för lekmän i rätten att behandla djur och
- vid behov lämna förslag till en ny lag om behörighet på djursjukvårdens område och till andra författningsändringar som kan behöva göras.
Djursjukvården blir alltmer specialiserad och de behandlingsmetoder som står till buds motsvarar i allt högre grad de som används inom humanmedicinen. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att frågor om behörighet, tillsyn, ansvar och delegering får en ordentlig genomlysning. På djursjukhus arbetar flera personalkategorier i arbetslag. Arbetsfördelningen kan i praktiken innebära att även icke veterinärer utför operativa ingrepp och ger injektioner som enligt djurskyddslagen endast får utföras av veterinärer. Djursjukvårdarens arbetsuppgifter liknar ofta i hög grad den legitimerade sjuksköterskans inom humansjukvården. Båda arbetar mycket självständigt. Inom djursjukvården innebär detta att ansvarsförhållandena kan bli oklara. Eftersom djursjukvårdarnas uppgifter är oreglerade kan osäkerhet skapas om ansvarsfrågorna varför dessa bör utredas och klarläggas. Regeringen bedömer av dessa skäl att delegering och ansvarsförhållanden inom djursjukvården behöver belysas särskilt.
Jordbruksverket har föreslagit att det inte längre skall vara tillåtet att kastrera ren utan att anlita veterinär. Skälet är bl.a. att veterinären kan ge djuret adekvat bedövning. Att kastrering måste utföras av veterinär kan, med tanke på renskötselns förutsättningar, leda till praktiska problem. Regeringen anser i likhet med somliga remissinstanser att det bör utredas om delegering kan ske och vilka förutsättningarna för detta i så fall skulle vara. Utredaren är i detta sammanhang oförhindrad att ta upp närliggande frågor om delegation.
Inom humansjukvården finns för närvarande 16 legitimationsgrundande yrken samt ytterligare fyra som har skyddad yrkestitel.
Inom djursjukvården är det endast veterinärutbildningen som är legitimationsgrundande. Som djursjukvårdare arbetar personal med varierande bakgrund. SLU bedriver en högskoleutbildning till djursjukvårdare som omfattar två års högskolestudier. Sedan år 2000 avslutas utbildningen med en yrkesexamen. Förutom de högskoleutbildade djursjukvårdarna har även sjukgymnaster med påbyggnadsutbildning i veterinärmedicin hos regeringen påtalat behovet av ytterligare legitimationsyrken inom djursjukvården. Som motiv för en legitimering av djursjukvårdare med högskoleutbildning anges bl.a. att det ger värdefull information till djurägare och arbetsgivare om kompetensen samt att det skulle klargöra ansvarsförhållandet mellan veterinär och djursjukvårdare. I en ansökan från LSR sektionen för sjukgymnastik inom veterinärmedicin om legitimation för sjukgymnaster anförs bl.a. att Sveriges Veterinärförbund vid ett möte i november 2000 uttalat stöd för ansökan om legitimation och att sjukgymnaster, med adekvat påbyggnadsutbildning, ses som en framtida resurs inom veterinärmedicinen. Vid SLU har en försöksutbildning genomförts. Det är angeläget att utredaren gör en bedömning av det framtida behovet av sjukgymnastik för djur och hur en sådan utbildning i så fall bör anordnas. Utredaren bör inhämta resultatet av det arbete som pågår i Socialdepartementet om sjukgymnasters specialistkompetens liksom bakgrunden till och erfarenheterna av eventuell reglering i andra länder.
Utredaren skall analysera om dessa eller andra yrkesgrupper inom djursjukvården bör ges möjlighet till legitimation eller annan behörighetsreglering. I sin analys skall utredaren utgå ifrån samma kriterier som använts vid liknande bedömningar inom humansjukvården. Utredaren skall klargöra frågan om legitimering i sin helhet och ställa den i relation till andra sätt att reglera yrken. I detta sammanhang skall utredaren även undersöka om den nuvarande regleringen när det gäller godkännande av hovslagare är ändamålsenlig eller om den bör ändras med hänsyn till vad utredaren föreslår för övriga yrkesgrupper. Utredaren skall vid dessa bedömningar samråda med den arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet som har i uppdrag att se över vissa examensfrågor (dnr U2002/1944/DK).
I betänkandet Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur (SOU 2001:16) föreslås att utövare av alternativmedicinska metoder skall kunna auktoriseras i vissa fall. Utbildningar inom området alternativmedicin har kartlagts i betänkandet. I
betänkandet visas att utbildningarnas kvalitet är skiftande. Utredaren skall därför bedöma om det i dagsläget finns någon s.k. alternativmedicinsk metod, med dokumenterad klinisk effekt. Utredaren skall i så fall även bedöma om en utbildning i en sådan alternativmedicinsk metod kan anordnas, t.ex. av SLU. I dagsläget är det endast verksamhet utförd av veterinärer som är föremål för statlig tillsyn. Utredaren har även att ta ställning till om ytterligare yrkesgrupper inom djursjukvården bör komma i fråga för legitimation eller annan behörighetsreglering liksom om behörighetslagen skall reglera yrkesverksamhet inom djursjukvården i ett vidare perspektiv. Dessa frågeställningar kräver att utredaren även tar ställning till hur den samhälleliga kontrollen över denna yrkesverksamhet skall organiseras i form av tillsyn samt vem som lämpligen bör ansvara för tillsynen. Vid en eventuell utökning av antalet yrken som regleras i behörighetslagen skall utredaren överväga om en samordning med tillsynen över veterinärer bör ske. Mot den bakgrunden skall utredaren även ta ställning till hur den framtida tillsynen över veterinärer bör vara organiserad.
Veterinära ansvarsnämnden handlägger frågor om veterinärers yrkesutövning. Om antalet legitimationsyrken eller yrken med annan behörighetsreglering utvidgas följer att samhället skall utöva tillsyn över yrkesutövningen och att någon instans får till uppgift att behandla disciplinfrågor. Enligt regeringens mening är det i sådant fall naturligt att Veterinära ansvarsnämndens ansvarsområde utvidgas efter modell från hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. HSAN behandlar ärenden om hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning. Vad som avses med hälso- och sjukvårdspersonal framgår av lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Utredaren skall bedöma om det är ändamålsenligt att införa motsvarade beskrivning av vad som avses med personal inom djursjukvården. Utredaren skall även i övrigt, i ljuset av de förslag som lämnas, bedöma Veterinära ansvarsnämndens framtida roll samt bedöma vilka som bör ha rätt att få ärenden prövade i ansvarsnämnden. Detta bör ske med beaktande av hur frågan hanterats inom humansjukvården.
Utredaren skall även bedöma behovet av att i behörighetslagen införa bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta veterinära åtgärder (s.k. kvacksalveribestämmelser). Exempel på detta skulle kunna vara bestämmelser om vilka sjukdomstillstånd som inte får behandlas och vilka behandlings- och diagnosmetoder som inte får användas av den som inte är veterinär. Vid remissbehandlingen av
betänkandet SOU 2001:16 framförde SLU synpunkten att vissa behandlingar skall kunna villkoras, vilket skulle innebära att det blir förbjudet att behandla vissa sjukdomar med alternativmedicinska behandlingsmetoder. Utredaren skall slutligen överväga behovet av författningsändringar och särskilt beakta om det finns skäl att vidga behörighetslagen till att omfatta fler yrkeskategorier och i övrigt arbeta om den till en lag om yrkesverksamhet inom djursjukvården.
Utredningsarbetet
Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och organisationer. Vid behov skall erfarenheter hämtas från andra länder. Samtliga förslag skall kostnadsberäknas och förslag till finansiering skall redovisas. I den mån förslagen får konsekvenser för små företag skall samråd ske med Näringslivets nämnd för regelgranskning. Utredaren skall samråda med den pågående tillsynsutredningen (Ju 2000:62). Utredaren skall även ta hänsyn till rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier, rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i direktiv 89/48/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/19/EG av den 14 maj 2001 om ändring av rådets direktiv 89/48/EEG och 92/51/EEG om den generella ordningen för erkännande av yrkeskvalifikationer och av rådets direktiv 77/452/EEG, 77/453/EEG, 78/686/EEG, 78/687/EEG, 78/1026/EEG, 78/1027/EEG, 80/154/EEG, 80/155/EEG, 85/384/EEG, 85/432/EEG, 85/433/EEG och 93/16/EEG om yrkena sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, veterinär, barnmorska, arkitekt, farmaceut och läkare.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 juni 2005.
(Jordbruksdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Djursjukvårdsutredningen (Jo 2003:05)
Dir. 2005:17
Beslut vid regeringssammanträde den 17 februari 2005
Sammanfattning av uppdraget
Utredaren skall utöver det ursprungliga uppdraget göra en översyn av bestämmelserna om specialistkompetens för veterinärer och vid behov lämna förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga, bl.a. med hänsyn till EG-lagstiftningen på området. Utredaren skall beräkna kostnaderna för de åtgärder som föreslås och föreslå finansiering av eventuella offentliga åtgärder.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 18 september 2003 ett kommittédirektiv om behörighet m.m. inom djursjukvården. I uppdraget ingår bl.a. att göra en översyn av behörighets- och ansvarsfrågor inom djursjukvården. Utredaren har antagit namnet Djursjukvårdsutredningen (Jo 2003:05).
För att veterinärer skall få tillkännage för allmänheten att de är särskilt kunniga inom en viss gren av veterinäryrket måste de uppfylla de villkor för specialistkompetens som har föreskrivits av regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, av Statens jordbruksverk. Detta framgår av 5 § lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Vidare framgår av 9 § förordningen (1994:845) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m. att Jordbruksverket efter samråd med Livsmedelsverket meddelar föreskrifter om vad som krävs för att en veterinär skall få tillkännage specialistkompetens för allmänheten.
Av Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2001:83) om specialistkompetens för veterinärer framgår att en veterinär får tillkännage specialistkompetens inom områdena sjukdomar hos
hund och katt, häst, nötkreatur eller svin samt inom området livsmedelshygien. En veterinär som får tillkännage specialistkompetens i sjukdomar hos hund och katt får dessutom tillkännage specialistkompetens inom specifika områden gällande hund och katt, t.ex. dermatologi, internmedicin och tändernas sjukdomar. Av föreskrifterna framgår vidare bl.a. att en veterinär som har intyg på genomgången särskild utbildning får tillkännage specialistkompetens och att Sveriges Veterinärmedicinska Sällskap (SVS), som ingår i Sveriges Veterinärförbund, ansvarar för den särskilda utbildningen innefattande examination och utfärdande av intyg om genomgången utbildning. Utbildningsplanen skall godkännas av Jordbruksverket.
Inom humansjukvården gäller ett annat förfaringssätt i fråga om specialistkompetens. Av 3 kap. 9 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område framgår att en legitimerad läkare eller tandläkare som har gått igenom av regeringen föreskriven vidareutbildning efter ansökan skall få specialistkompetens. Frågan om godkännande som specialist prövas av Socialstyrelsen medan uppgiften att tillhandahålla och fördela utbildningsplatser efter bemyndigande i lagen har överlämnats till Institutet för professionell utveckling av läkare i Sverige (IPULS).
I en skrivelse till Jordbruksdepartementet i mars 2003 ifrågasatte en veterinär nuvarande bestämmelser om förfarandet i samband med tillkännagivandet av specialistkompetens för veterinärer och då särskilt att ansvaret till stora delar har delegerats till en privat organisation. Vidare har frågan uppkommit om hur bestämmelserna förhåller sig till EG-lagstiftningen på området.
Mot bakgrund av att bestämmelserna har ifrågasatts och då motsvarande fråga hanteras på ett annat sätt inom humansjukvården, finner regeringen att det är angeläget att nuvarande bestämmelser om specialistkompetens för veterinärer noggrant ses över.
Utredningsuppdraget
Utredaren skall utöver det ursprungliga uppdraget göra en översyn av bestämmelserna om specialistkompetens för veterinärer och vid behov lämna förslag till författningsändringar, bl.a. med hänsyn till EG-lagstiftningen på området. Utredaren skall beräkna
kostnaderna för de åtgärder som föreslås och föreslå finansiering av eventuella offentliga åtgärder.
Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och organisationer.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa hela uppdraget senast den 1 november 2005.
(Jordbruksdepartementet)
Förslag till övergångsbestämmelser
Enligt förslaget i betänkandet skall djursjukvårdarexamen (som funnits sedan år 2000) ge rätt till legitimation som djursjuksköterska. Även den som genomgått den ettåriga utbildningen dessförinnan (under åren 1985–1999) skall enligt förslaget kunna komma i fråga för legitimation om sökanden, utöver intyg om genomgången utbildning, kan uppvisa intyg om att denne arbetat inom yrket under en tid som motsvarar minst ett år på heltid under de senaste fem åren.
Det antal djursjukvårdare som med stöd av dessa bestämmelser skulle kunna få legitimation utgör emellertid endast en liten del av de djursjukvårdare som i dag arbetar inom djursjukvården. För att de nya bestämmelserna om legitimation för djursjuksköterskor inte skall få alltför negativa konsekvenser för verksamheten är det nödvändigt med relativt generösa övergångsbestämmelser som gör det möjligt för yrkesutövare som inte uppfyller ovanstående krav att under en begränsad period ansöka om legitimation. Representanter för Svenska Djursjukhusföreningen och Riksföreningen för anställda inom djursjukvården (RAID) lämnar därför följande förslag till övergångsregler.
Vi anser att även sådana djursjukvårdare som har lång yrkeserfarenhet men som inte har gått igenom djursjukvårdarprogrammet, under en övergångsperiod bör kunna få möjlighet att ansöka om legitimation. För att inte riskera att legitimationens roll som garanti för en viss kunskapsnivå skall urholkas måste man emellertid säkerställa att kompetensen hos denna kategori djursjukvårdare inte avviker från de övriga. Det innebär enligt vår mening att det inte är tillräckligt att djursjukvårdaren har lång yrkeserfarenhet. Det är nödvändigt att den praktiska kunskapen kompletteras med teoretiska kunskaper. Vi anser att utgångspunkten därför bör vara att kompetensen hos den som vill ansöka om legitimation i mycket stor utsträckning bör motsvara den som djursjukvårdarutbild-
ningen ger och föreslår därför att ett valideringssystem införs under en treårsperiod. Regeringen, eller efter bemyndigande Jordbruksverket, bör föreskriva om den närmre utformningen av detta valideringsprogram, vilket bör ske i nära samarbete med intresseorganisationerna. Vi har följande förslag till utformning.
Den som vill ansöka om legitimation skall genomföra en examination för att visa att denne har kunskaper som motsvarar den kompetens som erhålls genom djursjukvårdarutbildningen. En lista på vilka ämnesområden man skall kunna för att klara en examination samt en litteraturlista skall upprättas. Den som vill genomgå en examination skall först genomgå en validering. Ansökan om att delta i validering skall ske inom tre månader från det att bestämmelsen om legitimation träder i kraft. Vid ansökan skall sökanden ha
1. arbetslivserfarenhet motsvarande tio års heltidstjänstgöring
inom veterinärmedicinsk verksamhet under veterinärt överinseende,
2. arbetsgivarintyg som utvisar vilka praktiska moment
djursjukvårdaren har utfört/behärskar (enligt momentlistan från djursjukvårdarutbildningen),
3. allmän högskolekompetens och
4. betalt avgift för valideringen.
En individuell prövning av sökandens kompetens skall därefter ske av en tillsatt valideringsgrupp. Gruppen skall dels bedöma om sökanden uppfyller kraven för att få genomföra examinationen (se nedan) samt dels göra en bedömning av om den praktiska erfarenheten motsvarar ovan nämnda momentlista. Den sökande som uppfyller kraven kan välja att antingen genomföra examinationen direkt eller att först genomgå ett teoretiskt utbildningsprogram som anordnas av djursjukvårdarskolan, vilket exempelvis kan innehålla ett antal lärarledda seminarier och distansledd undervisning, t.ex. inspelade föreläsningar, hemuppgifter m.m. Utbildningsprogrammet står också öppet för den som i och för sig inte uppfyller examinationskraven men som har för avsikt att komplettera med det som saknas.
Examination skall ges vid fyra tillfällen med möjlighet till omtenta. Vid examination skall sökanden ha
1. genomgått validering,
2. den särskilda högskolekompetens som krävs för antagning till
djursjukvårdarutbildningen,
3. genomgått vidareutbildning som av valideringsgruppen bedöms
motsvara 20 poäng i det poängsystem för kurser som branschorganisationerna har för avsikt att införa under 2006. Såväl kurser i veterinärmedicinska ämnen som relevanta kurser inom närliggande områden (främst humanmedicin) bör kunna godkännas. Utbildningsanordnaren kan antingen vara en branschorganisation eller en högskola i Sverige eller utomlands.
4. författat en publiceringsbar artikel i något ämne inom
veterinärmedicin (3–5 sidor), och
5. betalt examinationsavgift.
Examinationen som bör vara indelad på djurslags består av en skriftlig, en muntlig samt en praktisk del och bör äga rum vid fyra tillfällen med möjlighet till omtentamen.
Litteraturförteckning
Om djurens hälso- och sjukvård m.m.
Prop. 1944:43 med förslag till lagstiftning om djurskydd.
Prop. 1947:68 med förslag till förordning om ändring i vissa författningar berörande veterinärväsendet samt angående inrättandet av en veterinärstyrelse.
Prop. 1965:7 med förslag till lag om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.
Prop. 1967:74 angående de nya lantbruksnämndernas organisation m.m.
Prop. 1972:122 med förslag till lag om ändring i brottsbalken.
Prop. 1979/80:61 med förslag till epizootilag m.m.
Prop. 1981/82:122 med förslag om organisation och finansiering av djurens hälso- och sjukvård.
Prop. 1987/88:93 Ny djurskyddslag.
Prop. 1993/94:68 Lagändringar på djurhälsoområdet.
Prop. 1993/94:139 Lag om behörighet att utöva veterinäryrket.
Prop. 1993/94:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95 (kompletteringsproposition), bilaga 10 (beslut om distriktsveterinärorganisationen).
Prop. 1998/99:88 Bekämpning av smittsamma djursjukdomar.
Prop. 2001/02:93 Ändringar i djurskyddslagen, m.m.
Prop. 2002/03:149 Ändringar i djurskyddslagen.
Prop. 2004/05:72 Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn.
Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur. SOU 2001:16.
Analys av den veterinära situationen med en arbetsmarknadsprognos fram till år 2020. Jordbruksverket, 2004. Rapport 2004:4.
Avgiftsfinansierad livsmedels-, djurskydds- och foderkontroll – för högre och jämnare kvalitet. SOU 2005:52.
Dalin G, Ekesbo I. Godkännande av hovslagare, Rapport till Jordbruksverket, 1996.
Den centrala organisationen av det civila medicinal- och veterinärväsendet. SOU 1946:20.
Djurens hälso- och sjukvård. SOU 1981:57.
Djurskyddslagstiftning. SOU 1938:36.
En ny rennäringspolitik – öppna samebyar och samverkan med andra markanvändare. SOU 2001:101.
Förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn. Ds 2004:1.
Hur effektiv är djurskyddstillsynen? Riksrevisionen, 2003. RIR 2003:1.
Kvalitetssäkring av officiella och andra offentliga veterinäruppgifter. Jordbruksverket, 2002. Delrapport.
Läkemedelsanvändning för djur – handbok. Jordbruksverket, 2003.
Offentlig djurskyddstillsyn. SOU 1996:13.
Rapport från samarbetsgruppen inom det veterinära området. Jordbruksdepartementet, 2005.
Renägare och renskötselföretag – rennäringens struktur 1994–2001. Jordbruksverket, 2003. Rapport 2003:14.
Salmonella och andra zoonoser hos djur. Jordbruksverket, 1998. Rapport 1998:10.
Skoglund, E. Alternativmedicinsk behandling av djur, Jordbruksverket, 1995. Rapport.
Slakt och kastrering av ren jämte andra djurskyddsfrågor. SOU 1963:75.
STUDS Större utbrott av smittsamma djursjukdomar. Jordbruksverket, 2003.
Svensk-norska renbeteskommissionens betänkande. 2001.
Veterinära ansvarsnämnden. Ds 1992:107.
Veterinär verksamhet. SOU 1992:88.
Villkoren för veterinär verksamhet. Riksdagens revisorer, 2002. Rapport 2002/03:4.
Ändringar i djurskyddslagen. Ds 1997:11.
Översyn av epizootilagstiftningen. Jordbruksverket, 1997. Rapport 1997:11.
Om hälso- och sjukvård för människor
Prop. 1981/82:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m.
Prop. 1983/84:179 om lag om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, m.m.
Prop. 1993/94:149 Åligganden för personal inom hälso- och sjukvården m.m.
Prop. 1995/96:176 Förstärkt tillsyn över hälso- och sjukvården.
Prop. 1997/98:109 Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.
Prop. 2001/02:163 Administrationen av specialistkompetenskurser under läkarnas vidareutbildning.
Alternativmedicin. SOU 1989:60.
Ett nationellt register över yrkesutövare av alternativ- eller komplementärmedicin. SOU 2004:123.
Förbättrad tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal. SOU 1995:147.
Kompetens inom hälso- och sjukvården. SOU 1983:33.
Legitimation och skyddad yrkestitel. Ds 2004:28.
Läkemedelshantering. Uppföljning, Socialstyrelsen, 2004.
Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. SOU 1996:138.
Samordnade bestämmelser om åligganden för hälso- och sjukvårdspersonalen. Ds 1992:61.
Tillsynen över hälso- och sjukvården. SOU 1991:63.
Vem får göra vad i hälso- och sjukvården och tandvården? Handbok, Socialstyrelsen, 2004.
Övrigt
Prop. 1979/80:2 Ny sekretesslagstiftning.
Prop. 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl.
Förslag till Svensk handlingsplan mot antibiotikaresistens, Socialstyrelsen, 2000.
Livsmedelstillsyn i Sverige. SOU 1998:61.
Statlig tillsyn – granskning på medborgarnas uppdrag. SOU 2002:14.
Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. SOU 2004:100.