SOU 2002:109
Myndighetsfrågor m.m.
Till statsrådet Ulrika Messing
Genom regeringsbeslut den 19 april 2001 bemyndigades statsrådet Mona Sahlin att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå en ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation.
Från och med den 16 juli 2001 förordnades hovrättsrådet, vice ordförande, Roberth Nordh att vara särskild utredare.
Till experter förordnades den 1 september 2001 avdelningschefen Ann-Marie Engvall, kanslirådet Åsa Finnström, ämnessakkunnige Arne Granholm, kanslirådet Peter Holm, kanslirådet Karin Hovlin, rättssakkunnige Susanne Kjaersgaard Olsson, kanslirådet Magnus Larsson, verksjuristen Peter Schierbeck, projektledaren Kjell Skoglund, departementssekreteraren Yvonne Stein, rättschefen Lars Trägård, avdelningsrådet Maria Ulfvensjö samt departementssekreteraren Hans Öjemark. Karin Hovlin entledigades den 20 november 2001. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Pernilla Skantze till expert. Peter Holm entledigades med verkan från den 25 mars 2002 och från samma datum förordnades ämnesrådet Jan Stålhandske till expert. Pernilla Skantze entledigades med verkan från den 2 september 2002 och från samma dag förordnades kanslirådet Fredrik Sand och departementssekreteraren Lena Carlsson till experter.
Till sekreterare förordnades den 1 september 2001 ämnesrådet Lena Hägglöf och hovrättsassessorn Patrik Håkansson. Den 18 april 2002 förordnades även departementssekreteraren Hans Öjemark till sekreterare. Den 1 juli 2002 förordnades hovrättsassessorn Monica Nebelius till sekreterare. Hans Öjemarks förordnande löpte ut den 10 juli 2002. Lena Hägglöf entledigades med verkan från den 1 augusti 2002.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om elektronisk kommunikation.
Enligt direktivet skulle utredningen redovisat sitt arbete senast den 1 april 2002. Den 31 januari 2002 beviljades kommittén förlängd tid till och med den 31 december 2002. Därefter har kommittén framställt en begäran om förlängd tid till och med den 30 juni 2003.
Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet (SOU 2002:109) Myndighetsfrågor m.m. Tidigare har kommittén avlämnat delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60).
Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande.
Malmö 31 december 2002
Roberth Nordh
/Patrik Håkansson Monica Nebelius
Förkortningar
a. anförda. API Application Program Interface. Det ”operativsystem” som finns i set top-boxen som bl.a. gör att interaktiva tilläggstjänster fungerar i digital TV. ARN Allmänna reklamationsnämnden. CEPT Conferénce Europénne des Administrations des Postes et de Telecommunications. Samarbetsorgan för de europeiska post- och telemyndigheterna. DAB Digital Audio Broadcasting. Digital ljudradio. DBEG Digital Broadcasting Experts Group. DI Datainspektionen. Ds Departementsstencil. DVB Digital Video Broadcasting. Sändningsstandard utarbetad av DVBG. DVBG Digital Video Broadcasting Group. EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. EG Europeiska gemenskapen. EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning. EkomL Lagen om elektronisk kommunikation. EMC Elektromagnetisk kompatibilitet. EPG Elektronisk programguide, för information om pågående och kommande TV-program. ETSI European Telecommunications Standards Institute. Europeiska institutet för telestandarder. EU Europeiska unionen. GSM Global Service for Mobile transmission. IMAP Interactive Mail Access Protocol. Protokoll för Internetkommunikation avseende e-post. Internet Globalt datornät med IP som kommunikationsprotokoll.
IP Internet Protocol. Kommunikationsprotokoll som handhar adressering och vägval för datapaket i Internet och i andra IP-baserade nät. ITU International Telecommunication Union. Internationella teleunionen. KKV Konkurrensverket. KO Konsumentombudsmannen. KOV Konsumentverket. LIU Lagen (1994:615) om ingripande mot tillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. LRK Lagen (1993:599) om radiokommunikation. MFL Marknadsföringslagen (1995:450). MHP Multimedia Home Platform. En teknisk standard för mjukvaran i digitala avkodare. MMS Multimedia Messaging Service. PBL Plan- och bygglagen (1987:10). PIL Prisinformationslag (1991:601). POP Post Office Protocol. Protokoll för Internetkommunikation avseende e-post. prop. Proposition. PUL Personuppgiftslagen (1998:204) PTS Post- och telestyrelsen. RR Radioreglementet. RTSL Lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio och TV-signaler. RTVL Radio-_och_TV-lagen (1996:844). RTVV Radio- och TV-verket. SMP Significant Market Power. SMS Short Messaging Service. SOU Statens offentliga utredningar. SSI Statens strålskyddsinstitut. TCP Transmission Control Protocol. Protokoll som delar upp data i paket och garanterar felfri överföring. TL Telelagen (1993:597). TSF Förordning (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler. TSL Lagen (1998:31) om standarder för sändning av TVsignaler. UMTS Universal Mobile Telecommunications System. Vekom Verket för elektronisk kommunikation och post. YGL Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469).
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft till uppdrag att beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen och samarbetsformerna mellan myndigheterna inom området för elektronisk kommunikation, redovisa och utvärdera erfarenheterna av den nuvarande organisationen samt föreslå de förändringar i myndighetsstrukturen som behövs. Övervägandena har skett mot bakgrund av de redovisade erfarenheterna, den tekniska utvecklingen, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som utredningen tidigare föreslagit i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60).
I uppdraget har också ingått att redovisa de författningsändringar som föranleds av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (kommunikationsdataskyddsdirektivet), artikel 13, om bestämmelser om icke begärd kommunikation.
I det följande redogörs kortfattat för våra överväganden och slutsatser.
Myndighetsorganisationen m.m.
Inom området för elektronisk kommunikation finns för närvarande två myndigheter med särskilda uppgifter. Post- och telestyrelsen (PTS) är central förvaltningsmyndighet på dagens radio- och teleområde och Radio- och TV-verket (RTVV) har motsvarande ansvar inom medieområdet. Därutöver har vissa myndigheter generella ansvarsområden som också omfattar det här aktuella området. Detta gäller Konsumentverket (KOV), som ansvarar för konsumentfrågor, Konkurrensverket (KKV) som ansvarar för
konkurrensfrågor och Datainspektionen (DI) som bl.a. utövar tillsyn över behandling av personuppgifter.
Enligt vår uppfattning fungerar den nuvarande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom området för elektronisk kommunikation bra. En omständighet som bidrar till detta är att det mellan myndigheterna har utvecklats väl fungerande samverkans- och samarbetsformer. Den nuvarande myndighetsorganisation är enligt vår bedömning även väl lämpad för att lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, skall fungera på åsyftat sätt.
Vid en genomgång av vilka arbetsuppgifter som de förslag som vi presenterade i vårt tidigare delbetänkande medför har vi inte funnit skäl att annat än i viss detaljfrågor förändra den nu befintliga myndighetsorganisationen. Ett av skälen för att inte förändra myndighetsstrukturen är enligt vår mening den starka och snabba utveckling som sker inom kommunikations- och infrastrukturområdet. Det finns ett stort behov av insatser för att följa utvecklingen och större förändringar i myndighetsorganisationen skulle kunna leda till sämre resultat under den närmaste tiden. Det finns på grund av samma förhållanden skäl att också fortsättningsvis ha en sammanhållen myndighetsorganisation inom sektorn. Vi föreslår därför att den nuvarande myndighetsstrukturen med en sektorsmyndighet med samordnande funktion bibehålls och att PTS anförtros detta uppdrag. PTS bör enligt vår mening även vara ansvarig myndighet för EkomL. Att vi väljer att anförtro de båda uppdragen till PTS motiveras av att det är denna myndighet som för närvarande ensam har den största kompetensen inom det område som sektorn avser.
Enligt vårt förslag kommer PTS att ha såväl det övergripande som det operativa ansvaret i de flesta frågor. Med PTS ansvar för EkomL följer att myndigheten bl.a. skall vara tvistlösare, bevilja tillstånd, utöva tillsyn samt utföra de marknadsdefinitioner och marknadsanalyser som anges i 7 kap. 14 – 16 §§ i lagförslaget. I de sistnämnda frågorna skall PTS särskilt samråda med KKV för att därigenom ta del av den kunskap och de erfarenheter som KKV har i konkurrensrättsliga frågor.
Beträffande konsumentfrågor som rör området för elektronisk kommunikation föreslår vi att KOV skall vara ansvarig myndighet, förutom såvitt gäller konsumentfrågor som uttryckligen regleras i EkomL. För de sistnämnda frågorna skall PTS vara ansvarig myndighet.
Vad gäller miljöfrågor delas ansvaret för dessa frågor för närvarande mellan bl.a. Statens strålskyddsinstitut, Elsäkerhetsverket och Riksantikvarieämbetet. EkomL bör enligt vår bedömning inte medföra någon förändring av det rådande sektorsansvaret eller den rådande tillsynsordningen i frågor om störningar på miljön som kan uppkomma genom bedrivande av verksamhet som omfattas av lagförslaget. Den rådande ordningen bör därför fortfarande gälla inom detta område.
DI bör vara tillsynsmyndighet i fråga om behandling av personuppgifter som kan förekomma inom verksamheter som omfattas av EkomL. DI:s tillsynsområde skall emellertid inte omfatta behandling av personuppgifter som särskilt regleras i EkomL. I de sistnämnda fallen skall PTS vara ansvarig tillsynsmyndighet.
Enligt vårt förslag bör bestämmelser om överföring i så stor utsträckning som möjligt underställs en och samma myndighet. I ett avseende anser vi dock att det finns skäl att göra undantag från detta. Det gäller RTVV:s ansvar för de överföringsrelaterade bestämmelserna, bl.a. beträffande vidaresändningsplikt, i radio-_och_TV-lagen (1996:844). Beträffande lagen (1998:31)om standarder för sändning av radio- och TV-signaler föreslår vi dessutom att RTVV anförtros det fullständiga ansvaret för de uppgifter som följer av lagen. Detta får till konsekvens att KOV inte längre har något tillsynsansvar i detta sammanhang.
I egenskap av sektorsmyndighet inom området för elektronisk kommunikation och enligt förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen åvilar det myndigheten att initiera olika samarbetsförfaranden och de samråd som det kan finnas behov av mellan myndigheterna. PTS skall enligt instruktionen därutöver ta initiativ till ett löpande informationsutbyte med berörda myndigheter i konkurrens-, konsument- och glesbygdsfrågor. Redan nu finns utarbetade samarbetsformer vad gäller konsument- och konkurrensfrågor samt i vissa miljöfrågor. Vi föreslår att PTS och övriga myndigheter som berörs av EkomL bör utveckla liknande informella samarbetsformer.
Vi föreslår vidare att det av PTS instruktion uttryckligen skall framgå att myndigheten vid utförandet av marknadsanalyserna enligt 7 kap. 14 – 16 §§ EkomL skall samråda med och inhämta yttrande från KKV och att PTS skall ansvara för de samråd som bör ske med DI och RTVV. Hur formerna för samarbetet skall utformas bör myndigheterna bestämma.
Enligt vårt förslag skall PTS byta namn till Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom).
Icke begärd marknadsföring
Vi föreslår att det i 13 b § första stycket i marknadsföringslagen (1995:450) skall införas ett krav på samtycke vid användandet av elektronisk post i direkt marknadsföring. Från denna huvudregel skall det enligt andra stycket i samma paragraf vara möjligt att göra undantag om marknadsföringen avser likartade varor eller tjänster i ett etablerat kundförhållande.
Det skall enligt vårt förslag införas ett förbud i 13 d § i marknadsföringslagen mot att via elektronisk post skicka icke begärd marknadsföring som saknar giltig adress till vilken mottagaren kan anmäla att denne motsätter sig ytterligare utskick. Om sådan marknadsföring skickas ut i strid mot 13 d § skall det kunna utgå en marknadsstörningsavgift enligt 22 § i samma lag.
Konsekvenser
EkomL kommer att innebära att Vekom ansvarar för fler resurskrävande arbetsuppgifter än PTS. Exempelvis kommer EkomL:s regler om anmälningsplikt, handläggningen av ärenden om återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor samt samhällsomfattande tjänster innebära en arbetsökning. Därtill kommer att Vekom också skall ansvara för de marknadsanalyser och besluta om eventuella särskilda skyldigheter i anledning av analyserna som skall utföras enligt EkomL.
Med största sannolikhet innebär EkomL att Vekom jämfört med PTS kommer att ha ett större resursbehov såväl ekonomiskt som personellt. I vilken omfattning detta kommer att vara fallet kan vi emellertid inte närmare uttala oss om.
Även KKV:s och RTVV:s resursbehov kommer att öka genom den förändring av myndighetsuppgifter som vi föreslår. Inte heller här kan vi uttala oss om omfattningen av ökningen.
Vad slutligen gäller vårt förslag till bestämmelser om icke begärd marknadsföring bör detta inte innebära mer än marginella kostnader. Dessa är först och främst hänförliga till den utökade tillsynsverksamhet som bestämmelserna innebär för KOV.
Summary
Assignment
The committee has been assigned to describe the current authority structure and the forms of co-operation that exist among the authorities in the area of electronic communications, to report and assess the experiences of the current organisation, and to propose any needed changes in that authority structure. We have conducted our deliberations in light of the reported experiences, technical advancements, our evaluations of the government’s responsibilities, and the legislation previously proposed by the committee in its interim report on the Swedish Electronic Communications Act /Lag om elektronisk kommunikation/ (SOU 2002:60).
We have also been called upon to report on the statutory changes stemming from the European Parliament and the Council of the European Union directive 2002/58/EC of July 12, 2002 concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector (communications data protection directive), Article 13, regarding provisions concerning unsolicited communications.
A summary of our deliberations and conclusions is provided below.
Organisation of authorities, etc.
There are currently two authorities in the area of electronic communications, each with its own particular duties. The Swedish National Post and Telecom Agency /Post- och telestyrelsen/ (PTS) is the central administrative authority for radio and telecommunications, while the Swedish Radio and TV Authority /Radio- och
TV-verket/ (RTVV) has corresponding authority in the area of media. In addition, certain authorities have general areas of respon-
sibility that are also relevant to the areas in question here. These authorities include the Swedish Consumer Agency /Konsumentverket/ (KOV), which is responsible for consumer issues, the Swedish Competition Authority /Konkurrensverket/ (KKV), which handles competition-related matters, and the Swedish Data Inspectorate /Datainspektionen/ (DI), whose responsibilities include overseeing the handling and processing of personal data.
In our view, the current division of responsibility among the authorities in the area of electronic communications is working well. One contributing factor to this is that highly efficient forms of collaboration and co-operation have developed among the authorities. In our assessment, the current way in which these authorities are organised is also well-suited to ensuring that the Swedish Electronic Communications Act [EkomL] will function in the intended manner.
Upon reviewing the division of responsibilities entailed in the proposals presented in our earlier interim report, we find no reason to make any changes in the way these authorities are organised, other than with respect to certain minor details. In our opinion, one reason the authority structure should not be altered is the strong and rapid growth and development taking place in the communications and infrastructure areas. There is a strong need for initiatives to track and monitor this growth, and major changes in how the authorities are organised could lead to poor results in the near term. These same factors also lend support to the argument in favour of maintaining a coherent organisation of authority within this sector. We therefore propose that the current authority structure, i.e. with a sector authority which performs a co-ordinating function, be retained, and that PTS be entrusted with this responsibility. It is our position that PTS should also be the responsible authority for the EkomL. We have chosen to entrust PTS with both these functions because, at present, PTS possesses the greatest expertise and competency in the areas relevant to this sector.
According to our proposal, PTS would have both overall and operational responsibility in most matters. As the authority responsible for EkomL, PTS would resolve disputes, grant licenses, exert oversight and formulate and carry out the market definitions and market analyses cited in Chapter 7 Section 14 – 16 of the proposed bill. With respect to the latter issues, PTS would consult
in particular with KKV, benefiting from KKV’s knowledge and experience in competition-related legal issues.
With respect to consumer issues bearing upon the area of electronic communications, we propose that KOV be the responsible authority, except in connection with those consumer issues that are expressly regulated in EkomL. PTS would be the responsible authority with respect to the latter.
Responsibility for environmental issues is currently divided among bodies such as the Swedish Radiation Protection Authority /Strålskyddsinstitutet/, the Swedish National Electrical Safety Board /Elsäkerhetsverket/ and the Swedish Central Board of National Antiquities /Riksantikvarieämbetet/. It is our view that EkomL should not entail any changes in the prevailing division of responsibilities in this sector, nor in the prevailing oversight apparatus for dealing with questions as to whether negative environmental impact could result from the operation of enterprises covered by the proposed bill. The current apparatus should thus remain in place in this area.
DI should be the authority with oversight in matters pertaining to such handling of personal data as may occur within enterprises covered by EkomL. DI’s area of oversight must not, however, include the handling of personal data which are specifically regulated in EkomL. PTS will be the responsible supervisory authority in the latter cases.
According to our proposal, regulations regarding transmission should, to the greatest possible extent, be subject to a single authority. However, we do find reasons to make an exception to this, i.e. with respect to RTVV’s responsibility for the transmission-related regulations, including those pertaining to mustcarry obligations, that are set forth in the Swedish Radio and Television Act radio-_och_TV-lagen/ (1996:844). Regarding the Swedish Standards for Broadcasting Radio and TV Signals Act /lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TVsignaler/, we further propose that RTVV be entrusted with complete responsibility for the tasks deriving thence. As a result of this, KOV would no longer have any supervisory responsibilities in this context.
In its capacity as sector authority in the area of electronic communications, and pursuant to the Swedish Ordinance with Instructions for the Post and Telecom Agency /förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen/, it is
incumbent upon said authority to initiate the various co-operative procedures and consultations for which there may be need among the authorities. According to the instructions otherwise, PTS must take the initiative in an ongoing process of information exchange with affected authorities in matters pertaining to competition, consumers and sparsely populated areas. Forms of co-operation have already been worked out with regard to consumer- and competition-related issues, as well as certain environmental issues. We propose that PTS and other authorities affected by EkomL should develop similar informal forms of co-operation.
We further propose that the instructions to PTS expressly provide that that authority must consult with and solicit comments from KKV in connection with the performance of market analyses as per Chapter 7 Section 14 – 16 of EkomL, and that PTS be responsible for the consultations that should take place with DI and RTVV. These authorities should determine how these forms of co-operation are to be structured.
According to our proposal, PTS should change its name to the Swedish Electronic Communications and Post Administration /Verket för elektronisk kommunikation och post/ (Vekom).
Unsolicited marketing
We propose that a consent requirement in connection with the use of electronic mail in direct marketing be incorporated into the first paragraph of Section 13 b of the Swedish Marketing Act /marknadsföringslagen/ (1995:450). It must be possible, pursuant to the second paragraph of the same section, to make exceptions if the marketing concerns goods of similar type in an established customer relationship.
According to our proposal, a prohibition should be incorporated into Section 13 c of the Swedish Marketing Act to prevent unsolicited marketing that fails to furnish a valid address to which the recipient can provide notice in the event that he is opposed to receiving further mailings. In the event that such marketing is sent out in contravention of Section 13 d, it must be possible to impose a market disruption fee as per Section 22 of said Act.
Consequences
EkomL will entail that Vekom will be responsible for more resource-intensive tasks than was PTS. For instance, EkomL’s provisions concerning obligations to furnish notice, the handling of cases involving the revocation of licenses or changes in license conditions, and concerning universal services will entail an increased workload. Moreover, Vekom will also be responsible for the market analyses that will have to be carried out pursuant to EkomL, and for decisions regarding any particular obligations associated with those analyses.
In all likelihood, EkomL will result in Vekom having greater needs than PTS in terms of both financial and human resources. However, we cannot speculate specifically as to the extent to which this will in fact be the case.
KKV and RTVV will also need more resources as a result of the proposed changes in their respective responsibilities, but here again we are unable to assess the extent of such increases at this juncture.
Finally, our proposed regulations concerning unsolicited marketing should entail no more than marginal costs. Such costs would be attributable first and foremost to the expanded supervisory activities that these regulations would involve for KOV.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450)
Härigenom föreskrivs i fråga om marknadsföringslagen (1995:450)
dels att 3, 13 b, 22 och 29 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 13 c § och 13 d §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
1
I denna lag avses med
produkter: varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter,
marknadsföring: reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter,
god marknadsföringssed: god affärssed eller andra vedertagna normer som syftar till att skydda konsumenter och näringsidkare vid marknadsföring av produkter.
elektronisk post: ett adresserat eller på annat sätt individualiserat elektroniskt meddelande i form av text, röst, ljud eller bild som sänds via ett allmänt kommunikationsnät och som kan lagras i nätet eller i mottagarens
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation (EGT L 201, 31.7.2002, s. 37, Celex 32002L0058).
terminalutrustning tills mottagaren hämtar det.
13 b §
En näringsidkare får vid marknadsföring till en fysisk person använda telefax eller sådana uppringningsautomater eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild, bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand.
Näringsidkaren får använda andra metoder för individuell kommunikation på distans om inte den fysiska personen tydligt motsatt sig att metoden används.
En näringsidkare som använder e-post vid icke begärd marknadsföring till fysiska personer skall respektera och regelbundet kontrollera register där personer som inte önskar få sådan marknadsföring med e-post kan registrera sig.
En näringsidkare får vid marknadsföring till en fysisk person använda elektronisk post, telefax eller sådana uppringningsautomater eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild, bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand.
Har näringsidkaren fått den fysiska personens uppgifter om elektronisk adress för elektronisk post i samband med försäljning av en vara eller en tjänst till denne gäller inte kravet på samtycke enligt första stycket, om
1. den fysiska personen inte
motsatt sig att uppgiften om elektronisk adress används i marknadsföringssyfte med användande av elektronisk post,
2. marknadsföringen avser
näringsidkarens egna med den sålda varan eller tjänsten likartade varor eller tjänster och
3. den fysiska personen ges möj-
lighet att kostnadsfritt och enkelt motsätta sig att uppgiften används i marknadsföringssyfte när den samlas in och vid varje följande marknadsföringsmeddelande.
13 c §
Näringsidkaren får använda andra metoder för individuell kommunikation på distans än sådana som avses i 13 b §, om inte den fysiska personen tydligt motsatt sig att metoden används.
13 d §
En näringsidkare får, oaktat vad som sägs i 13 b §, använda elektronisk post vid icke begärd marknadsföring endast om meddelandet innehåller en giltig adress till vilken mottagaren kan sända en begäran om att marknadsföringen skall upphöra. Detta gäller även vid marknadsföring till en juridisk person
22 §
En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift), om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot någon bestämmelse i 5-13 §§.
En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift), om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot någon bestämmelse i 5-13 och 13 d §§.
Detsamma gäller om en näringsidkare eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av bestämmelserna i 14 § första stycket andra och tredje meningen tobakslagen (1993:581), 4 kap. 10 § alkohollagen (1994:1738) eller 7 kap. 3, 4 eller 10 § radio-_och_TV-lagen (1996:844).
Vad som sägs i första och andra stycket gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdelsen.
Avgiften tillfaller staten.
29 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud eller ett åläggande som har meddelats med stöd av 14, 15 eller 16 a § eller mot en föreskrift i 5–13 b §§, skall ersätta den skada som därigenom uppkommer för en konsument eller någon annan näringsidkare.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud eller ett åläggande som har meddelats med stöd av 14, 15 eller 16 a § eller mot en föreskrift i 5–13 d §§, skall ersätta den skada som därigenom uppkommer för en konsument eller någon annan näringsidkare.
Vid bestämmande av ersättningen till näringsidkare får hänsyn tas även till omständigheter av annan än ekonomisk art.
Denna lag träder i kraft den 31 oktober 2003.
2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler
Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler och 1 – 3 §§ skall ha följande lydelse.
Förordningen ( 1998:32 ) om standarder för sändning av radio-
och TV-signaler
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller närmare föreskrifter enligt lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler.
Denna förordning innehåller närmare föreskrifter enligt lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler.
2 §
Radio- och TV-verket får meddela föreskrifter om
1.
användning av vissa sändningsstandarder med stöd av 3 § första stycket lagen (1998:31) om standarder för sändning av TVsignaler,
Radio- och TV-verket får meddela föreskrifter om
1. användning av vissa sänd-
ningsstandarder med stöd av 3 § första stycket lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler,
2. viss utrustning för TV-mottagare med stöd av 4 § i lagen,
3. utrustning för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster med
stöd av 5 § andra stycket i lagen,
4. den tekniska funktionsför-
mågan hos system för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster med stöd av 6 § i lagen, och
4. den tekniska funktionsför-
mågan hos system för villkorad tillgång till digitala ljudradio eller TV-tjänster med stöd av 6 § i lagen, och
5 kostnader för provtagning och undersökning av prover med
stöd av 14 § i lagen.
Radio- och TV-verket får också meddela föreskrifter för verkställighet av lagen (1998:31) om standarder för sändning av TVsignaler.
3 §
Konsumentverket skall utöva tillsyn över efterlevnaden av 5 § första stycket och 10 § lagen ( 1998:31 ) om standarder för sändning av TV-signaler samt av de föreskrifter som meddelats med stöd av 4 § och 5 § andra stycket den lagen.
Radio- och TV-verket skall utöva tillsyn över efterlevnaden av övriga föreskrifter i lagen och de övriga föreskrifter som meddelats med stöd av denna.
Radio- och TV-verket skall utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och
TV-signaler samt av de föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.
Denna förordning träder i kraft den 25 juli 2003.
3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen
dels att i rubriken till förordningen, i rubriken närmast före 13 § och i 1 – 5, 7 – 15 och 17 §§ ordet ”Post- och telestyrelsen” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”Verket för elektronisk kommunikation och post” i motsvarande form,
dels att rubriken närmast före 3 § skall lyda ”Området för elektronisk kommunikation”,
dels att 1, 3, 5, 9, 11 och 15 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Post- och telestyrelsen är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom post-, tele- och radioområdena.
Verket för elektronisk kommunikation och post är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och området för elektronisk kommunikation.
Radio- och teleområdet Området för elektronisk kommunikation
3 §
Post- och telestyrelsen skall
1. främja ett effektivt tele-
system enligt de mål som anges i telelagen (1993:597),
Verket för elektronisk kommunikation och post skall
1. främja ett effektivt elektro-
niskt kommunikationssystem enligt de mål som anges i lagen (2003:xx) om elektronisk kommunikation,
2. svara för att möjligheterna till radiokommunikation och andra
användningar av radiovågor utnyttjas effektivt,
3. främja en sund konkurrens,
4. övervaka pris- och tjänsteutvecklingen,
5. följa utvecklingen inom
radio-, tele- och ITområdet, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering,
6. pröva frågor om tillstånd
och utöva tillsyn enligt telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation,
7. meddela föreskrifter enligt
teleförordningen (1997:399) och förordningen (1993:600) om radiokommunikation,
5. följa utvecklingen inom
området för elektronisk kommunikation och ITområdet, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering,
6. pröva frågor om tillstånd
och skyldigheter, utföra marknadsanalyser samt utöva tillsyn enligt lagen (2003:xx) om elektronisk kommunikation,
7. meddela föreskrifter enligt
förordningen (2003:xx) om elektronisk kommunikation,
8. upprätta planer för frekvensfördelning till ledning för radio-
användningen,
9. utöva tillsyn enligt lagen (2000:121) om radio- och teletermi-
nalutrustning samt meddela föreskrifter enligt förordningen (2000:124) om radio- och teleterminalutrustning, och
10. utöva tillsyn enligt lagen (2000:832) om kvalificerade
elektroniska signaturer samt meddela föreskrifter enligt förordningen (2000:833) om kvalificerade elektroniska signaturer.
5 §
Post- och telestyrelsen skall genom upphandling
1. tillgodose funktionshind-
rades behov av särskilda post-, kassa- och teletjänster,
2. tillgodose totalförsvarets
behov av post- och teletjänster under höjd beredskap, och
Verket för elektronisk kommunikation och post skall genom upphandling
1. tillgodose funktionshind-
rades behov av särskilda post-, kassa- och elektroniska kommunikationstjänster,
2. tillgodose totalförsvarets
behov av post- och elektroniska kommunikationstjänster under höjd beredskap, och
mot allvarliga störningar av telesystemet i fred.
mot allvarliga störningar av det elektroniska kommunikationssystemet i fred.
9 §
Post- och telestyrelsen skall, i enlighet med sitt sektorsansvar, främja att post- och telemarknaderna fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv samt att telemarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten skall därvid vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall i konkurrens- och konsumentfrågor och regionalpolitiska frågor samråda med
Konkurrensverket, Konsumentverket och Glesbygdsverket och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna.
Verket för elektronisk kommunikation och post skall, i enlighet med sitt sektorsansvar, främja att marknaderna för post och elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv samt att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.
Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten skall därvid vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall i konkurrens- och konsumentfrågor och regionalpolitiska frågor samråda med Konkurrensverket, Konsumentverket, Radio- och TV-verket och Glesbygdsverket och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna.
Myndigheten skall särskilt samråda med och inhämta skriftligt yttrande från Konkurrensverket när myndigheten utför marknadsanalyser enligt 7 kap. 14-16 §§ lagen (2003:xx) om elektronisk kommunikation.
11 §
Bestämmelser om avgifter för
Post- och telestyrelsens verksamhet finns i
- 43 § telelagen (1993:597), - 15 § lagen (1993:599) om radiokommunikation, - 18 § postlagen (1993:1684), - 10 a § lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning, - 22 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, och - förordningen (1999:836) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet.
Bestämmelser om avgifter för
Verket för elektronisk kommunikation och post verksamhet finns i - 7 kap. 22 § lagen (2003:xx) om elektronisk kommunikation, - 18 § postlagen (1993:1684), - 10 a § lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning, - 22 § lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, och - förordningen (1999:836) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet.
15 §
De anställda hos Post- och telestyrelsen får inte för egen eller någon annans räkning driva sådan verksamhet som avses i telelagen (1993:597), lagen (1993:599) om radiokommunikation,postlagen (1993:1684), lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning eller lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. De får inte heller vara anställda hos eller åta sig uppdrag för ett företag som driver sådan verksamhet. Post- och telestyrelsen kan dock i vissa fall medge undantag från detta förbud.
De anställda hos Verket för elektronisk kommunikation och post får inte för egen eller någon annans räkning driva sådan verksamhet som avses i lagen (2003:xx) om elektronisk kommunikation,postlagen (1993:1684), lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning eller lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. De får inte heller vara anställda hos eller åta sig uppdrag för ett företag som driver sådan verksamhet. Verket för elektronisk kommunikation och post kan dock i vissa fall medge undantag från detta förbud.
Denna förordning träder i kraft den 25 juli 2003.
4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket
Härigenom föreskrivs att 2 § elfte punkten förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
2
Radio- och TV-verket skall särskilt
1. enligt radio-_och_TV-lagen (1996:844) pröva frågor om
tillstånd att sända närradio, fastställa sändningstider om tillståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en tillståndshavare begär att verket skall fastställa sändningsschemat i sin helhet, besluta om det samtidigt får sändas mer än ett närradioprogram i en kommun samt besluta om större sändningsområden än en kommun,
2. enligt radio-_och_TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända
lokalradio, om överlåtelse av sändningstillstånd samt bestämma sändningsområden,
3. enligt radio-_och_TV-lagen pröva frågor om tillstånd att under
en begränsad tid sända TV-program eller ljudradioprogram,
4. pröva frågor om avgift för lokalradiosändningar,
5. enligt radio-_och_TV-lagen förordna lokala kabelsändarföretag
och besluta om undantag från nätinnehavares skyldigheter,
6. pröva frågor enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på
televisionens och radions område,
7. enligt radio-_och_TV-lagen godkänna och registrera de
beteckningar för sändningar som används av den som sänder program samt handha register över tillståndshavare, satellitprogramföretag och satellitentreprenörer,
8. pröva frågor om utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § yttrandefri-
hetsgrundlagen samt föra register över verksamhet enligt samma paragraf,
2 Nuvarande lydelse anger paragrafens lydelse enligt SFS 2002:915 som träder i kraft den 1 januari 2003.
9. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets-
förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden handha register över utgivare,
10. enligt radio-_och_TV-lagen pröva frågor om återkallelse av
tillstånd,
11. meddela föreskrifter och
utöva tillsyn enligt 2 § respektive 3 § andra stycket förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler,
11. meddela föreskrifter och
utöva tillsyn enligt 2 § respektive 3 § förordningen (1998:32) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler,
12. enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosänd-
ningar utlysa tillstånd att sända digital radio och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden och
13. enligt förordningen (1997:894) om marksänd digital TV utlysa
tillstånd att sända digital TV och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden.
Denna förordning träder i kraft den 25 juli 2003.
5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket
Härigenom föreskrivs att 3 a § andra punkten förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket upphävs och att paragrafen i övrigt skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §
Konsumentverket skall
1. låta genomföra prisundersökningar minst vart tredje år och
årligen justera resultatet till beräknad prisnivå för kommande år,
2. utöva tillsyn enligt 3 §
första stycket förordningen ( 1998:32 ) om standarder för sändning av TV-signaler,
3. senast den 31 oktober varje
år till regeringen ge in ett underlag som är baserat på prisundersökningar enligt 1 och Statistiska centralbyråns konsumtionsundersökningar, som kan ligga till grund för regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937), och
4. vara kontaktpunkt för
2. senast den 31 oktober varje
år till regeringen ge in ett underlag som är baserat på prisundersökningar enligt 1 och Statistiska centralbyråns konsumtionsundersökningar, som kan ligga till grund för regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937), och
3. vara kontaktpunkt för
svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med Europeiska gemenskapernas kommission i konsumentrelaterade frågor som rör informationssamhällets tjänster enligt lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster.
svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med Europeiska gemenskapernas kommission i konsumentrelaterade frågor som rör informationssamhällets tjänster enligt lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. Innan underlag enligt första stycket 3 ges in skall Konsumentverket hämta in synpunkter från Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Socialstyrelsen. Om det finns skilda uppfattningar mellan myndigheterna i väsentliga frågor, skall Konsumentverket redovisa detta för regeringen. I samband med att underlaget ges in skall verket redovisa för regeringen vilka undersökningar och vilket material som använts.
Innan underlag enligt första stycket 2 ges in skall Konsumentverket hämta in synpunkter från Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Socialstyrelsen. Om det finns skilda uppfattningar mellan myndigheterna i väsentliga frågor, skall Konsumentverket redovisa detta för regeringen. I samband med att underlaget ges in skall verket redovisa för regeringen vilka undersökningar och vilket material som använts.
Denna förordning träder i kraft den 25 juli 2003.
6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:353) med instruktion för Konkurrensverket
Härigenom föreskrivs att det skall införas en ny paragraf, 4 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Konkurrensverket skall utöver vad som följer av 3 §
1. lämna förslag till avregleringsåtgärder,
2. uppmärksamma hinder mot
en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa, och
3. följa upp genomförda åt-
gärder som anges i 1 och 2
2. uppmärksamma hinder mot
en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa,
3. följa upp genomförda åt-
gärder som anges i 1 och 2, och
4. avge yttrande enligt 9 §
andra stycket förordningen ( 1997:401 ) med instruktion för Verket för elektronisk kommunikation och post.
Konkurrensverket bör samråda med de myndigheter som berörs av verkets förslag till åtgärder.
Denna förordning träder i kraft den 25 juli 2003.
Uppdraget och dess genomförande
Uppdraget
Utredningens direktiv fastställdes genom beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2001.
Enligt direktiven omfattar uppdraget tre huvuddelar. Den första delen av uppdraget redovisades den 8 juli 2002 i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (2002:60). Uppdraget i den delen innebar att vi skulle genomföra en fullständig översyn av telelagen (1993:597) och lagen om radiokommunikation (1993:59) samt de nu gällande politiska målen för teleområdet. Utgångspunkten för översynen skulle i huvudsak vara de EG-direktiv och EG-beslut för området elektronisk kommunikation som antagits som en följd av 1999 års kommunikationsöversyn. I den mån radio-_och_TV-lagen (1996:844) påverkades skulle även den lagen bli föremål för översyn.
Uppdraget innefattade i denna del även att lämna förslag till hur EG-rättsakterna skulle genomföras i svensk lagstiftning. I det sammanhanget skulle det även göras en kartläggning och analys av övrig lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation samt överväganden om det fanns behov av en samordning av lagstiftningen. Utredningen skulle lämna förslag till erforderliga förändringar med inriktning på en samlad lagstiftning.
När det gällde de telepolitiska målen omfattade uppdraget en bedömning av om dessa var ändamålsenliga mot bakgrund av den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt den lagstiftning som föreslogs. Utgångspunkten var att en samordning skulle ske mellan å ena sidan dessa mål och å andra sidan det ITpolitiska målet. Vidare skulle vi ange hur målen kunde uppnås och särskilt beskriva statens roll i förhållande till marknaden. En analys skulle också göras av hur de mediepolitiska målen kunde uppnås med beaktande av det nya EG-rättsliga regelverket.
40
Den andra delen av uppdraget, som redovisas i detta delbetänkande, innebär att vi skall beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen på området, de samarbetsformer som finns mellan myndigheterna samt föreslå de förändringar i organisationen som är påkallade.
Slutligen innefattar uppdraget att lämna de författningsförslag som är nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av de principer för administration av nationella toppdomäner för adressering på Internet som utarbetats av den mellanstatliga rådgivande kommittén (GAC).
Uppdragets genomförande
Sedan vi överlämnat det ovan nämnda delbetänkandet den 8 juli 2002 påbörjade vi arbetet med frågorna om myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation.
Redan i april 2002 hade vi dock uppdragit åt Statskontoret att biträda utredningen med en kartläggning av den nuvarande myndighetsstrukturen och av samarbetsformerna mellan berörda myndigheter på området, en redovisning och analys av erfarenheterna av den nuvarande organisationen och slutsatser vad gäller en effektiv styrning av verksamheten. Uppdraget innebar också att Statskontoret skulle bedöma den tekniska utvecklingens betydelse för organisationsstrukturen, analysera de överväganden som utredningen gjorde i delbetänkandet och skissera lämpliga organisationsalternativ. Statskontoret redovisade uppdraget den 29 augusti 2002 i en rapport till utredningen.
Med hänsyn till den begränsade tid som utredningen haft till förfogande har vi sett oss nödsakade att begränsa uppdraget till att utifrån rådande myndighetsstruktur skapa en så effektiv myndighetsorganisation som möjligt. Utredningens arbete har bedrivits utifrån denna utgångspunkt och omfattat följande frågor.
Vi har beskrivit de myndigheter som kommer att beröras av EkomL, hur den nuvarande myndighetsstrukturen på området
41
för elektronisk kommunikation ser ut och hur myndigheterna samverkar med varandra inom detta område. Till grund för beskrivningen ligger den rapport från Statskontoret som utförts på vårt uppdrag.
Vidare har vi beskrivit hur myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation utformats i en rad andra länder.
Vi har övervägt vilka uppgifter staten genom myndigheterna skall ha inom området för elektronisk kommunikation. I detta sammanhang har vi klargjort vilka uppgifter som behövs utföras enligt de politiska målen och det föreslagna regelverket som redovisats i det tidigare delbetänkandet.
Utifrån ovan gjorde överväganden har vi redovisat och utvärderat erfarenheterna av den nuvarande myndighetsorganisationen på området. Vi har mot denna bakgrund övervägt om den nuvarande organisationen är lämplig med hänsyn till de redovisade erfarenheterna, den tekniska utvecklingen, de överväganden som vi gjort om statens uppgifter och den lagstiftning som vi föreslagit.
Vidare har vi analyserat lämpligheten och behovet av förändring av den nuvarande myndighetsorganisationen. Våra slutsatser kommer till uttryck genom att vi föreslår ändringar i förordningarna med instruktioner för Post- och telestyrelsen (PTS), Radio- och TV-verket, Konsumentverket och Konkurrensverket.
Beträffande myndighetsfrågan har vi slutligen analyserat hur de föreslagna ändringarna av de politiska målen och det regelverk som skall gälla på området påverkar myndigheternas finansiella och personella resursbehov. Vi har även diskuterat hur myndigheternas verksamheter skall finansieras.
Slutligen har vi behandlat frågan om de författningsändringar som föranleds av artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. Vi har i detta samanhang jämfört direktivets reglering i artikel 13 med gällande nationell reglering. Vi har
42
lämnat förslag till de lag- och författningsändringar som behövs för att genomföra direktivets reglering i svenska rätt.
Vi har i vårt arbete beaktat en del utredningar. Det gäller departementspromemorian Effektivare tvistelösning på teleområdet (Ds 2000:56), PTS rapport om PTS sektorsansvar – miljöfrågor (01-025789), En ny prisinformationslag (SOU 2002:54) och Statlig tillsyn. Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14).
Utredningen har fortlöpande samrått med företrädare från berörda myndigheter.
Under arbetet har utredningen haft fyra sammanträden.
Del I
Myndighetsfrågor
45
1. Inledning
Utredningen har i delbetänkandet ”Lag om elektronisk kommunikation”, SOU 2002:60, föreslagit nya politiska mål för området elektronisk kommunikation och en ny lag om elektronisk kommunikation (EkomL). I betänkandet föreslår vi att en myndighet som regeringen bestämmer skall utföra de uppgifter som följer av målen och lagen. Däremot anger vi inte vilken eller vilka myndigheter som skall utföra dessa uppgifter.
Det finns i dag flera myndigheter som har uppgifter inom området för elektronisk kommunikation. Bland dessa märks främst Post- och telestyrelsen (PTS) och Radio- och TV-verket (RTVV), men även Konsumentverket (KOV) och Konkurrensverket (KKV) m.fl. Enligt våra utredningsdirektiv skall vi N beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen och sam-
arbetsformerna mellan myndigheterna, N redovisa och utvärdera erfarenheterna av den nuvarande
organisationen, N överväga om nuvarande organisation är lämplig mot bak-
grund av dessa erfarenheter, den tekniska utvecklingen, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som vi föreslagit, N föreslå de förändringar i myndighetsstrukturen och sam-
arbetsformerna som är nödvändiga med anledning av dessa överväganden, N föreslå sådana förslag till författningsändringar som är
nödvändiga för att åstadkomma en förändrad myndighets-
46
struktur samt analysera och redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser.
Utöver att se över myndighetsstrukturen tar utredningen i detta betänkande upp hur artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation, nedan benämnt kommunikationsdataskyddsdirektivet)1 skall genomföras i svensk lagstiftning.
Med hänsyn till de skilda frågor som tas upp i det följande är betänkandet disponerat i fyra delar. Del I, som omfattar kapitel 2 – 7, behandlar hur myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation skall utformas. Del II, som omfattar kapitel 8, tar upp frågan om genomförande av kommunikationsdataskyddsdirektivets bestämmelse om icke begärd kommunikation. Del III kommer att behandla övriga frågor, i huvudsak de ekonomiska konsekvenserna av de föreslag utredningen lämnar. Till sist innehåller del IV författningskommentarer.
De härpå följande kapitlen i betänkandet är i enlighet med det sagda disponerade enligt följande.
I andra kapitlet beskriver vi de myndigheter vilkas verksamheter rör eller anknyter till området för elektronisk kommunikation och som i första hand berörs av våra tidigare lagförslag. De myndigheter som vi ser närmare på är PTS, RTVV, KKV och KOV. Det huvudsakliga syftet med redovisningen är att klargöra hur myndigheternas verksamhet och organisation ser ut och vilka uppgifter respektive myndighet har för närvarande samt hur samarbetet sker myndigheterna emellan. Till grund för vår beskrivning har vi haft en rapport som framställts av Statskontoret på uppdrag av utredningen.
Tredje kapitlet innehåller en redogörelse över hur myndighetsstrukturen ser ut i några andra länder. Av redogörelsen fram-
1 EGT L 201, 31.7.2002, s. 37, Celex 32002L0058.
47
går bl.a. om det nya EG-regelverket föranlett några ändringar i myndighetsstrukturen och på vilken eller vilka myndigheter uppgifterna inom området för elektronisk kommunikation har lagts ut i respektive land.
Det fjärde kapitlet innehåller våra överväganden om vilken uppgift staten genom myndigheterna skall ha på området för elektronisk kommunikation. Vi anger vilka uppgifter som en eller flera myndigheter skall utföra enligt de föreslagna politiska målen respektive det föreslagna nya regelverket, dvs. huvudsakligen EkomL. Vi gör även vissa jämförelser mellan uppgifternas utformning enligt den gamla och den nya ordningen på området i syfte att klarlägga skillnader och likheter.
I femte kapitlet redovisar och utvärderar vi de erfarenheter som kunnat vinnas ur den nuvarande myndighetsorganisationen. Vidare överväger utredningen om den nuvarande myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation är lämplig mot bakgrund av de vunna erfarenheterna av denna, den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som föreslagits av utredningen. Vi kommer även att redovisa överväganden om vilka förändringar i myndighetsstrukturen som vi bedömer måste genomföras i anledning av vad vi kommit fram till.
I det sjätte kapitlet överväger vi vilka myndigheter som skall utföra de uppgifter som följer av det nya regelverket m.m. Vidare analyserar vi vilka förändringar av myndigheternas ansvarsområden och i samarbetsformerna mellan myndigheterna på området för elektronisk kommunikation som är nödvändiga med anledning av de överväganden utredningen gjort.
Det sjunde kapitlet innehåller de resursmässiga förändringar som den föreslagna myndighetsstrukturen för med sig för de ansvariga myndigheterna.
I del II kommer vi i åttonde kapitlet att jämföra kommunikationsdataskyddsdirektivets reglering av icke begärd kommunikation med gällande nationell reglering samt föreslå de föränd-
48
ringar som behövs för att genomföra direktivets reglering i svensk rätt.
Slutligen kommer vi i del III att i nionde kapitlet analysera och redovisa de ekonomiska konsekvenser och de konsekvenser i övrigt som våra överväganden och förslag medför, bl.a. för småföretags villkor.
49
2. Myndigheter inom området för elektronisk kommunikation
Sektorn för elektronisk kommunikation omfattar utrustning för och kommunikation via teletjänster, IT och media. Inom dessa områden verkar i dag ett flertal myndigheter som var för sig ålagts ansvar för ett visst avgränsat område. I detta kapitel skall vi beskriva de myndigheter vars verksamheter rör eller anknyter till området för elektronisk kommunikation och som därigenom berörs av lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, som presenteras i vårt delbetänkande, Lagen om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60). Det huvudsakliga syftet med beskrivningen är att klargöra hur myndigheternas verksamhet och organisation är uppbyggd samt vilka uppgifter de har.
Den redovisning som ges nedan bygger i allt väsentligt på det arbete som Statskontoret på utredningens uppdrag har utfört och redovisat i en särskild rapport. Rapporten har i sin tur baserats på en genomgång av bl.a. offentligt tryck, myndighetsdokumentation samt intervjuer med företrädare för de olika myndigheterna.
Det är främst fyra myndigheter som har anförtrotts verksamhetsansvar inom det område som EkomL kommer att beröra. Dessa myndigheter, som behandlas i rapporten, är Post- och telestyrelsen (PTS) Radio- och TV-verket (RTVV), Konkurrensverket (KKV) och Konsumentverket (KOV).
50
2.1. Post- och telestyrelsen
2.1.1. Allmänt om Post- och telestyrelsens uppgifter
PTS är idag sektorsmyndighet inom post-, tele- och radioområdena. I myndighetens uppgift ingår bl.a. att meddela tillstånd och utöva tillsyn över operatörerna på post- och telemarknaderna samt att inom ramen för sitt sektorsansvar följa utvecklingen inom området.
PTS verkar inom politikområdet IT, tele och post. Målet för politikområdet är att alla skall ha tillgång till en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster. De åtgärder som vidtas inom politikområdet skall alltså syfta till att skapa en effektiv, säker, etisk, tillgänglig och väl utvecklad infrastruktur och därtill hörande samhällstjänster inom områdena. Inom politikområdet skall PTS också vidta åtgärder som syftar till att stärka Sveriges roll som ledande IT-nation i världen.
PTS har ett särskilt ansvar för samhällets åtaganden inom områdena när det gäller funktionshindrade, totalförsvar och skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar, funktionerna telekommunikationer och postbefordran.
Inom IT-området har PTS i uppdrag att följa utvecklingen, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering.
PTS mål, uppgifter och allmänna verksamhetsinriktning framgår av bl.a. telelagen (1993:597), TL, lagen (1993:599) om radiokommunikation, LRK, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning, lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, postlagen (1993:1684) samt tillhörande förordningar och instruktionen för myndigheten. Därtill kommer förordningen om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska Unionen, regleringsbrev samt andra beslut som fattas av regeringen.
Av de nu nämnda lagarna, förordningarna och övrigt material framgår att det finns ett antal avgränsade mål för PTS
51
verksamhet. Myndigheten har att verka för konkurrens och väl fungerande marknader. Konsumenterna skall ha tillgång till ett brett utbud av prisvärda varor och tjänster. Myndigheten skall också verka för ett effektivt resursutnyttjande. Exempelvis skall radiofrekvenser och nummer fördelas på ett sätt som ger användarna största möjliga nytta av dem. Slutligen skall PTS arbeta för att ta tillvara konsumenternas intresse genom att verka för god säkerhet, kvalitet och tillgänglighet till varor och tjänster. För att uppnå dessa mål skall PTS bevaka utvecklingen inom de olika områdena, meddela föreskrifter och fördela tillstånd, kontrollera att aktuella lagar, föreskrifter och förordningar efterlevs samt informera användare och allmänhet.
Konkurrens är enligt PTS det främsta medlet för att kunna garantera ett stort urval av effektiva tjänster till låga priser. På radio- och teleområdet har PTS därför genomfört ett antal åtgärder för att stärka konkurrensen. Bl.a. meddelade PTS under 2001 fyra nationella tillstånd för fast yttäckande radioaccess. Efter det att beslutet vunnit laga kraft har ett tillstånd återlämnats till PTS. Detta tillstånd har utlysts igen. Dessutom har ett antal regionala tillstånd utlysts. Systemen skall kunna erbjuda trådlösa tele- och datatjänster, men också ingå i infrastrukturen för tredje generationens mobiltelefonisystem, dvs. Universal Mobile Telecommunications System (UMTS). PTS har i maj 2002 även beslutat att meddela ytterligare ett GSM-tillstånd, dvs. tillstånd till andra generationens mobiltelefonisystem kallat Global Service for Mobile transmission (GSM).
Väl fungerande marknader förutsätter att användarna är informerade och aktiva. PTS har därför tagit fram information särskilt avsedd för användare. Den information som erbjuds idag är exempelvis prisjämförelser, råd för användare av fast och mobil telefoni samt råd för blivande bredbandskonsumenter.
PTS har till uppgift att förvalta det svenska radiospektrumet och den svenska nummerplanen. Detta är begränsade gemensamma resurser och det är därför angeläget att de används så effektivt som möjligt. I dessa frågor arbetar PTS internationellt
52
med bl.a. vidareutveckling och globalisering av UMTS. Frågorna är kopplade till utvecklingen av framtida mobiltelefonsystem generellt. En annan prioriterad fråga är förberedelser inför den planeringskonferens för digital marksänd television (DVB-T) som kommer att ha en första session under 2004.
En stor del av PTS arbete syftar direkt till att tillvarata konsumenternas intresse av att ha tillgång till varor och tjänster som kan sägas vara säkra och av god kvalitet. I de fall där dessa krav inte tillgodoses genom konkurrens verkar PTS bl.a. genom upphandling.
2.1.2. Post- och telestyrelsens uppgifter enligt instruktionen
I instruktionen (1997:401) för Post- och telestyrelsen presenteras PTS verksamhet närmare.
Enligt instruktionens 1 § är PTS central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom post-, tele- och radioområdena. Av 9 § framgår att PTS i enlighet med sitt sektorsansvar skall främja att post- och telemarknaderna fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv samt att telemarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde. PTS skall därvid vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Av 9 § framgår också att det i PTS sektorsansvar ligger att i konkurrens- och konsumentfrågor och regionalpolitiska frågor samråda med KKV, KOV och Glesbygdsverket. PTS skall därutöver ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna.
Vad gäller postområdet skall PTS enligt instruktionen verka för att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen, dvs. att fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov, övervaka prisutvecklingen, pröva
53
frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt lagen. PTS är också regleringsmyndighet inom postområdet. I PTS uppgifter ingår dessutom att bevaka att kassaservicen enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice motsvarar samhällets behov.
Enligt 3 § i instruktionen skall PTS inom området för radio och tele främja ett effektivt telesystem enligt de mål som anges i TL, svara för att möjligheterna till radiokommunikation och andra användningar av radiovågor utnyttjas effektivt, främja en sund konkurrens, övervaka pris- och tjänsteutvecklingen, följa utvecklingen inom radio, tele- och IT-området, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering, pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt TL och LRK samt upprätta planer för frekvensfördelning till ledning för radioanvändningen. Myndigheten har också tillsynsuppgifter enligt TL, LRK, lagen om radio- och teleterminalutrustning och lagen om kvalificerade elektroniska signaturer. PTS är även regleringsmyndighet enligt teleförordningen (1997:399) och förordningen (1993:600) om radiokommunikation, förordningen (2000:124) om radio- och teleterminalutrustning och förordningen (2000:833) om kvalificerade elektroniska signaturer.
PTS skall bedriva EG-arbete och annan internationell verksamhet. Av 4 § framgår att PTS skall utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överenskommelser mellan Sverige och andra länder, handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i verksamheten inom EU, världspostföreningen UPU, den europeiska post- och telesammanslutningen CEPT, den internationella teleunionen ITU och annat internationellt samarbete. PTS skall också delta i nationellt och internationellt standardiseringsarbete. Därutöver skall myndigheten handlägga ärenden som rör teknisk och ekonomisk koordinering enligt konventionerna om de internationella telesatellitorganisationerna Intelsat, Inmarsat och Eutelsat. PTS skall också ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i EG-arbetet och i annan internationell verksamhet genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar. PTS skall vidare informera regeringen om andra
54
förhållanden som är av betydelse för deltagandet i sådana sammanhang samt ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande som regeringen begär.
Enligt 5 § i instruktionen åligger det PTS att upphandla vissa samhällsåtaganden. PTS skall därför genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post-, kassa- och teletjänster, totalförsvarets behov av post- och teletjänster under höjd beredskap samt stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av telesystemet i fred.
2.1.3. Post- och telestyrelsens sektorsansvar
Som nämnts ovan har PTS ett samlat sektorsansvar inom post-, radio- och teleområdena. Att PTS är sektorsmyndighet innebär att myndigheten har ett övergripande ansvar för en viss samhällssektor. Det är i detta sammanhang samhällssektorn i sig som utgör avgränsningen för sektorsansvaret och inte den rättsliga regleringen inom en viss sektor. Omfattningen av sektorsansvaret definieras i allmänna uttalanden i lagförarbeten (se bl.a. prop. 1996/97:61).
Sektorsansvaret innebär ett ansvar för uppföljning av att de politiska målen på post-, tele- och radioområdena uppfylls även i de fall där PTS inte har ett eget operativt ansvar. Sektorsansvaret innebär ett ansvar för att övervaka utvecklingen också inom dessa områden i fråga om hur målen uppfylls. Den största uppgiften som innefattas i sektorsansvaret är alltså att följa utvecklingen, såväl den tekniska utvecklingen som utvecklingen på konsument-, regional- och konkurrenspolitiska områden inom sektorerna och återrapportera till regeringen.
Hur den övervakande uppgiften som ingår i sektorsansvaret är tänkt att fungera exemplifieras i förarbetena till TL. Där sägs bl.a. att PTS som tillsynsmyndighet skall följa den tekniska utvecklingen och informera regeringen om utvecklingen kräver ändringar i nuvarande lagstiftning. Vidare sägs att PTS i god tid skall informera regeringen om utvecklingen på tele, data- och
55
medieområdena som bör föranleda åtgärder från statsmakternas sida.
Utöver uppgiften att hålla regeringen och andra myndigheter informerade om utvecklingen inom sektorerna har PTS ett informationsansvar utåt. Enligt telelagspropositionen bör PTS ha ett övergripande ansvar för information om t.ex. beslut om föreskrifter, tidsplaner för viktiga händelser i den närmaste framtiden och eventuella förändringar av frekvensfördelning.
I sektorsansvaret ingår också, vilket kommer till uttryck i instruktionens 9 §, att samordna information mellan olika myndigheter som har uppgifter som berör tele- eller postsektorn.
Detta innebär, enligt vad som uttalades i förarbetena till TL, att PTS bör utöka samarbetet med KKV och andra myndigheter som har betydelse för telekommunikationerna och ta initiativ till regelbundna avstämningsmöten mellan myndigheterna. Vidare har PTS att ansvara för att kunskap som är baserad på samtliga myndigheters erfarenheter byggs upp under utvecklingen på teleområdet.
Som skäl för ett utökat samarbete med KKV anges i nämnda förarbete att verket har erfarenhet rörande underprissättning och annat missbruk av dominerande ställning och att myndigheten också har värdefull information om tvister i telefrågor mellan företag. Dessa erfarenheter bör PTS utnyttja i samband med genomförandet av de analyser som PTS har att göra.
I propositionen föreslås vidare att PTS aktivt bör ta del av anmälningar på teleområdet som inkommer till KKV samt de utredningar som dessa resulterar i. PTS bör också delge KKV sina kunskaper om telemarknaden och telesystemet.
Beträffande KOV framhålls i den proposition som vi här hänför oss till att verket har, bl.a. genom de anmälningar som kommer in, betydelsefull kunskap och information om vilka problem de enskilda abonnenterna på teleområdet har. PTS bör därför aktivt ta del av utredningar och förhållanden som ligger bakom de anmälningar på teleområdet som inkommer till KOV.
56
PTS bör enligt propositionen även bistå KOV med kunskaper om telemarknaden och telesystemet som helhet.
PTS har etablerat interna rutiner för den samordnande funktionen med KKV och KOV. Målsättningen med samordningen är att nå en så effektiv tillsyn och myndighetsutövning som möjligt inom teleområdet. Dessa målsättningar skall uppnås genom att myndigheterna på bästa sätt utnyttjar den tillgängliga lagstiftning och tillvaratar respektive myndighets arbetssätt.
Sammanfattningsvis handlar PTS sektorsuppgift framför allt om att samla och sprida information om hur sektorn utvecklas i relation till de politiska mål som finns uppställda. Myndigheten är avsedd att fungera som regeringens känselspröt inom sektorn. PTS skall därvid identifiera problem och uppmärksamma regeringen eller ansvariga myndigheter på dessa. Därutöver innefattar sektorsansvaret ett visst övergripande ansvar för att information till allmänheten.
2.1.4. Post- och telestyrelsens verksamhetsgrenar
PTS verksamhet bedrivs i verksamhetsgrenarna tillit och tillgänglighet-IT, tele, radio, post, kassaservice och totalförsvar.
Målen för teleområdet är, enligt regleringsbrevet för budgetåret 2002, en väl fungerande marknad på området som kännetecknas av variation i utbud och god kvalitet till rimliga priser.
Beträffande teleområdet följer PTS den svenska telemarknadens utveckling och främjar konkurrensen. Som ett led i detta arbete utför PTS olika typer av marknadsanalyser som rör konkurrenssituationen.
Inom teleområdet arbetar PTS bl.a. med att fördela tillstånd och utöva tillsyn över de företag som vill bedriva sådan verksamhet. Att främja konkurrensen på telemarknaden är enligt PTS en av myndighetens viktigaste uppgifter. Myndigheten medverkar också till att utveckla standarder och nya tjänster så
57
att funktionshindrades möjligheter till kommunikation förbättras.
Inom teleområdet ansvarar PTS bl.a. för fördelning av tillstånd, tillsyn över teleoperatörerna och konkurrensfrämjande arbete. Avsikten är att telemarknaden skall fungera så att användarna erbjuds så bra tjänster som möjligt till en rimlig kostnad. PTS verkar också för att användarna ska vara väl informerade och aktiva på marknaden. Vidare upphandlar PTS en rad tjänster som ger funktionshindrade personer tillgång till telekommunikation.
TL:s bestämmelser om televerksamhet är avsedda att dels styra konkurrensutvecklingen inom teleområdet, dels trygga de telepolitiska målen när det finns en eller flera dominerande aktörer. Lagen innehåller regler om anmälnings- och tillståndsplikt för vissa verksamheter, tillståndsprövning och tillståndsvillkor, tillhandahållande av teletjänster och förbindelser, taxor för teletjänster, samtrafikfrågor samt nummerplanering. Utgångspunkten i lagen är att det skall råda etableringsfrihet, men denna frihet inskränks på olika sätt inom vissa områden.
Enligt TL är ett företag skyldigt att till PTS anmäla tillhandahållande inom allmänt tillgängligt telenät av telefonitjänst till fast anslutningspunkt, mobil teletjänst, annan teletjänst som kräver tilldelning av kapacitet ur nummerplan för telefoni samt nätkapacitet. Internettrafik är också teletrafik. Detta innebär att taltelefoni över IP-nät under vissa förutsättningar är telefonitjänst och att Internetoperatörer i så fall ska anmäla sin verksamhet.
Om verksamheten är av stor omfattning med tanke på antalet användare eller tjänstens utbredning krävs också tillstånd. Vid bedömningen av om en verksamhet är av sådan omfattning att den är betydande skall beaktas utbredningsområde, antal användare och annat jämförbart förhållande såsom omsättning och marknadsandelar. PTS avgör utifrån en samlad bedömning av samtliga angivna omständigheter om det föreligger tillståndsplikt. Tillstånd ska beviljas såvida inte sökanden saknar förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och
58
kvalitet. När det gäller mobila teletjänster och nätkapacitet för sådan verksamhet finns det speciella regler mot bakgrund av att det föreligger begränsningar i radiofrekvensutrymmet.
Tillstånd till att i allmänt tillgängligt telenät tillhandahålla nya eller väsentligt ändrade mobila teletjänster eller nätkapacitet för sådan verksamhet beviljas först efter ett allmänt inbjudningsförfarande att inkomma med ansökan, om det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill driva sådan verksamhet. Sådant inbjudningsförfarande skall även ske när det frekvensutrymme som avsatts för sistnämnda verksamheter utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas utan att pågående användning begränsas.
Tillstånden kan förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att vidta vissa i TL angivna åtgärder.
PTS förvaltar även den svenska nummerplanen för telefoni och ansvarar därmed för tilldelning av nummerserier till teleoperatörer.
PTS bedriver tillsyn över att meddelade tillstånd och villkor efterlevs. Om den tillståndsgivna verksamheten bedrivs i strid med TL eller i strid med föreskrifter eller villkor meddelade i enlighet med lagen, och avvikelsen inte kan anses vara av mindre betydelse, skall ett tillstånd återkallas, såvitt inte tillståndshavaren vidtar rättelse.
För att PTS skall kunna utöva tillsyn över efterlevnaden av TL och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen, har myndigheten rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs från dem som bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet. Dessutom har PTS i samma syfte rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs.
PTS kan vidta tillsynsåtgärder beträffande teleoperatörer såväl på eget initiativ som efter anmälan. I tillsynsverksamheten ägnar PTS särskild uppmärksamhet åt frågor som berör samtrafik och åt att användningen av nummerkapacitet sker enligt fastställda nummerplaner.
59
TL innehåller regler som möjliggör kontroll av företag som har tillstånd att bedriva televerksamhet och som har en dominerande ställning på den svenska marknaden. För dessa företag får regeringen eller tillsynsmyndigheten efter bemyndigande föreskriva om skyldighet att redovisa viss del av den verksamhet som berörs av tillståndet avskild från annan verksamhet.
I TL återfinns inte bara regler som riktar sig till enskilda aktörer på telemarknaden, utan även bestämmelser som reglerar förhållandet mellan operatörer som har ingått eller som avser att ingå avtal. Enligt TL skall PTS, om det uppkommer tvist som rör tillämpningen av lagen eller av föreskrifter eller tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen, skyndsamt undersöka förhållandena och, om inte särskilda skäl talar för annat, medla mellan parterna.
För att vid en pågående förhandling sätta press på en part kan PTS på begäran av den andra parten bestämma en tidsgräns för när förhandlingen skall vara avslutad. Om tidsgränsen har passerats utan att parterna kunnat komma överens är PTS skyldig att medla. Om PTS under pågående tvist finner det befogat kan myndigheten göra en anmälan till KKV.
Utöver den roll som tvistlösare som PTS ålagts i TL har myndigheten också uppdragits att verka som mer formell tvistlösare i vissa fall. Tvistlösningen ingår därvid som en del av PTS tillsynsverksamhet. PTS skall enligt lagen på ansökan av en part besluta vad som skall gälla mellan parterna i frågor där de uppkommit tvist om samtrafikvillkor, villkor för sammankoppling av nätkapacitet, överlämnande av telefonnummer eller förval. Tvistlösningen skall endast bedrivas i den mån det är nödvändigt för att TL, tillståndsvillkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall kunna efterlevas.
När det gäller vissa typer av tvister kan det förekomma att PTS agerar som tillsynsmyndighet gentemot en eller flera operatörer samtidigt som myndigheten på begäran av en part fattar beslut för att lösa tvisten. PTS tillsynsfunktion och dess tvistlösande funktion går med andra ord delvis i varandra. De
60
särskilda tvistefrågor som kan uppkomma vid tillämpning av TL kan vara ekonomiska, rättsliga eller tekniska. Tvistefrågorna kan också röra praktiska frågor såsom anslutningspunkter vid samtrafik och plats för dessa, tillämpning av befintlig teknik beträffande nummerfrågor, accesskoder och dirigeringsfrågor.
För att PTS skall kunna bedriva en effektiv tillsyn och kunna sätta press på de olika aktörerna på marknaden att efterleva lagen, tillståndsvillkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av TL, får myndigheten meddela förelägganden och förbud, som vid behov kan förenas med vitesföreläggande. Enligt TL får vite inte dömas ut om någon har ålagts att betala konkurrensskadeavgift eller vite enligt konkurrenslagen för samma förfarande.
I PTS tillsynsverksamhet kan myndigheten enligt TL också förelägga den som bedriver anmälningspliktig verksamhet i strid mot lagen, eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, att helt eller delvis upphöra med verksamheten. Myndigheten får därvid bestämma hur verksamheten ska avvecklas.
PTS beslut enligt TL eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den ordning för tvistlösning som ges i TL hindrar inte parterna från att väcka talan i allmän domstol enligt avtalslagen eller att initiera en process enligt lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare.
PTS skall bedriva tillsyn ur ett konkurrensperspektiv och därigenom bevaka att alla ges tillgång till effektiva telekommunikationer till ett rimligt pris. Detta sker bl.a. genom att PTS årligen följer prisutvecklingen för olika tjänster samt arten och omfattningen av de klagomål från allmänheten som framförts. PTS följer dessutom upp hur olika abonnentgruppers behov tillgodoses. Myndigheten skall årligen analysera konkurrenssituationen på olika delmarknader och avrapportera till regeringen. I analyserna skall särskild betoning läggas på hinder för marknadstillträde. Detta arbete skall ske i samarbete med KKV.
61
Angående PTS insatser inom teleområdet har följande redovisats i årsredovisningen för 2001. För att främja konkurrensen på telemarknaden infördes under 2000 vissa ändringar i TL. Dessa ändringar innebar en skyldighet för mobilnätsoperatörer att på marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet till andra anmälda operatörer eller tillståndshavare som inte har eget mobilnät. PTS saknar möjlighet att besluta i frågor som rör skyldighet att tillhandahålla mobil nätkapacitet. PTS försöker i stället löpande följa utvecklingen för andra operatörers möjligheter att få nätkapacitet. Som ett led i det arbetet har PTS under hösten 2001 redovisat en undersökning som visar att ett flertal av de företag som tillhandahåller tjänster anser att det är svårt eller mycket svårt att få tillgång till nätkapacitet av mobilnätoperatörerna på acceptabla villkor. PTS har också, i samråd med berörda teleoperatörer, utvecklat en modell för beräkning av tillgänglig kapacitet i GSM-nät. Modellen är ett användbart instrument i samband med förhandlingar och tvister.
Flera åtgärder har vidtagits för att ytterligare främja konkurrensen inom området. PTS har bl.a. beslutat om föreskrifter för meddelande av ett nytt GSM-tillstånd. I september 2001 infördes nummerportabilitet även för mobilteleabonnemang. Under året har också en utredning genomförts om möjlighet till förval av annan operatör även från mobiltelefoner.
PTS har vidare beslutat om ändrade samtrafikpriser för samtal till Telias mobilnät, ett beslut som har sin grund i Telias SMPställning på den svenska samtrafikmarknaden. Beslutet har överklagats.
Beträffande UMTS har PTS under 2001 förberett kontrollåtgärder för att undersöka att tillståndshavarna kan tillhandahålla nätkapacitet i enlighet med tillståndsvillkoren fr.o.m. den 1 januari 2002.
Vad gäller fast telefoni trädde EG-förordningen om tillträde till accessnät i kraft i januari 2001. Förordningen innebar att Telia är skyldigt att hyra ut accessnät till operatörer som begär det. PTS har granskat Telias prissättning. Sedan Telia i december 2001 sänkt priserna med ca 35 procent, har PTS konstaterat att
62
priserna numera är kostnadsorienterade och i överensstämmelse med regleringen. Vidare har PTS under hösten 2001 granskat den av Telia aviserade höjningen av telefoniabonnemang.
PTS mål för radioområdet är i huvudsak att genom erforderliga initiativ och med ändamålsenlig planering av spektrumutnyttjandet möjliggöra ett effektivt utnyttjande av spektrum för radiokommunikation. Myndigheten skall vidare verka för att enskilda och myndigheter skall erhålla en rimlig störningsfri radiokommunikation.
Radiofrekvenser är en begränsad naturresurs som det råder brist på inom vissa delar av radiospektrum. PTS har därför ett ansvar för att fördela frekvenser inom landet samt verka för harmoniserad radioanvändning i Europa och övriga världen. PTS svarar för förberedelserna för och genomförandet av möten och konferenser inom ITU och CEPT. Detta gäller bl.a. de regelbundet återkommande världsradiokonferenserna (WRC) inom ITU. Vid dessa fattas bl.a. beslut om fördelning av radiofrekvenser för olika radiotjänster på världsbasis. Konferenserna förbereds både vid nationella förberedelsemöten och vid europeiska möten inom CEPT.
PTS svarar också för de särskilda planeringsmöten och konferenser för rundradio som genomföres inom ITU och CEPT. Detta har bl.a. gällt planeringsmötena om terrester digital ljudradio, DAB (Wiesbaden 1995 och Maastricht 2002) och planeringsmötet för digital terrester television, DVB-T (Chester 1997). PTS förbereder nu en ITU-konferens för revision av frekvensplanen för TV, vars första session skall hållas under 2004. Målet för denna konferens är att ta fram en plan för ett totalt skifte från analog terrester TV till digital terrester TV. Mötena påverkar inte bara möjligheterna för rundradio utan har också effekter på andra typer av radioanvändning.
Myndigheten utövar också marknadskontroll över de utrustningar som placeras på marknaden och utreder radiostörningar.
Enligt LRK krävs tillstånd för att få använda radiosändare. Det skall av tillståndsbeslutet framgå vilket slags radioanvändning det
63
rör sig om och för vilket ändamål radioanläggningen skall användas. Vägledande för tillståndsgivningen skall vara positiv inriktning, effektivitet och förutsebarhet i radioanvändningen samt särskild hänsyn till yttrandefriheten och försvarsmakten. Tillståndsplikten gäller emellertid inte alla användare. Exempelvis undantas försvarsmakten och polismyndigheterna.
PTS har att på olika sätt verka för att tillstånd skall kunna beviljas. Myndigheten har rätt att lämna ansökan utan bifall bara om det i särskilda fall brister i någon i LRK upptagen förutsättning. Dessutom krävs det enligt LRK i vissa fall att det också enligt annan lagstiftning beviljats tillstånd för att använda radiosändare, för att tillstånd ska kunna meddelas enligt LRK.
LRK reglerar hur fördelning skall ske av ett frekvensutrymme när det finns flera sökande för användning av samma spektrumutrymme. Prövningen skall ske efter ett förfarande med allmän inbjudan till ansökan. Detta gäller även när det frekvensutrymme som avsatts för en viss radioanvändning utökas. I LRK anges undantag från inbjudningsförfaranden i vissa fall, bl.a. vad gäller radioanvändning som avser utsändning till allmänheten av radioprogram, program i ljudradio och i television samt amatörradio för privat bruk.
Ett tillstånd kan mot bakgrund av syftet att uppnå effektivitet i radioanvändningen med stöd av lagen förenas med villkor angående bl.a. den frekvens som sökanden tilldelats, utrustningsstandard, det geografiska område inom vilket en mobil radiosändare ska vara belägen, kompetenskrav och skyldighet att dela frekvensutrymme med någon annan.
De tillstånd som meddelas enligt LRK gäller för viss tid. Tillstånden kan också återkallas under vissa förutsättningar som anges i lagen. Så kan exempelvis ske om de villkor som tillståndet förenats med inte följts eller om förutsättningarna för att sända förändrats.
PTS är den civila myndighet som övergripande arbetar med att styra och följa upp hur radiofrekvenserna används och att lokalisera störkällor som kan inverka skadligt på radiokommu-
64
nikationen. Tillsynen bedrivs såväl på PTS egna initiativ som efter anmälan.
Myndigheten övervakar att all radio- och teleterminalutrustning som introduceras på marknaden uppfyller de tekniska krav som ställs på sådan utrustning. Teleterminaler kan bl.a. vara telefoner, mobiltelefoner, telefonsvarare, nummerpresentatörer, faxapparater och modem. Teleterminaler kan också innehålla radiosändare. Andra typer av radiosändare förekommer också t.ex. rundradiosändare, radiolänkar, kommunikationsradio för landmobil kommunikation såsom polis, räddningstjänster, åkerier samt radiosändare för sjöfart och luftfart. Felaktig användning av radiosändare kan få allvarliga konsekvenser som kan resultera i att t.ex. polisens och räddningstjänstens radioanvändare störs.
Målet för IT-området är enligt regleringsbrevet för 2002 en god säkerhet för och hög tillit till elektronisk informationshantering. PTS har sedan 2001 också att utöva tillsyn enligt lagen om kvalificerade elektroniska signaturer. Inom IT-området har PTS under 2002 getts ett utökat ansvar för regeringens mål om tillit och tillgänglighet till IT-tjänster och infrastruktur. Inom detta område har PTS framförallt en främjanderoll genom att tillsammans med sektorns övriga aktörer försöka hitta lösningar på de problem som identifieras. PTS följer utvecklingen av tillgängligheten till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet genom att bl.a. kartlägga utvecklingen på bredbandsområdet i Sverige. PTS bistår i detta syfte även länsstyrelserna och kommunerna vid tillämpning av lagstiftningen i samband med utbyggnaden av IT-infrastrukturen.
PTS fungerar som regeringens expertorgan på IT-området och har bl.a. lämnat ett antal rapporter om Internets säkerhet och robusthet. PTS har också i uppgift att följa utvecklingen och forskningen inom tillitsområdet. PTS har under våren 2002 också fått i uppdrag att införa en rikscentral för ITincidentrapportering.
Under 2001 anmälde sig en utfärdare av kvalificerade elektroniska certifikat. Av förarbetena till lagen framgår att den tillsyn
65
som utövas bör vara så marknadsorienterad som möjligt. PTS har inte funnit anledning att bedriva tillsyn i traditionell mening gentemot certifikatutfärdaren. Inom ramen för arbetet i referensgruppen och i andra sammanhang har diskuterats en utvidgad roll för PTS som innebär att t.ex. användare av certifikat kan informeras i olika avseenden. PTS arbetar med att utreda förutsättningarna och möjligheterna att göra detta.
PTS har i mars 2001 i rapporten Konkurrensen på Internetmarknaden, beskrivit ett antal konkurrensrelaterade problem som observerats på marknaden för Internetaccess.
På postområdet handlägger och beslutar PTS i tillståndsärenden och utövar tillsyn över att verksamheten bedrivs på ett tillförlitligt sätt. I dag finns konkurrens på brevmarknaden främst när det gäller försorterade sändningar och adresserad direktreklam via CityMail och SDR Gruppen. Det finns också ett antal lokala postföretag som samlar in och delar ut post inom begränsade områden.
Inom postområdet har PTS också ansvaret för hanteringen av obeställbara brev, alltså brev som inte kan delas ut eller skickas tillbaka eftersom både avsändare och mottagare är okända.
Inom området totalförsvar arbetar PTS med beredskapsfrågor av olika slag för att post- och telekommunikationer skall kunna fungera med hög säkerhet även om landet utsätts för sabotage, terroristattacker eller väpnat angrepp. PTS upphandlar åtgärder för att minska sårbarheten i transmissionsnät och de samhällsviktiga teleoperatörernas nät och tjänster. Planeringen av beredskapsåtgärder sker i dialog med teleoperatörerna och i samverkan med det militära och civila försvaret.
2.1.5. Organisation
PTS har ungefärligen 200 anställda med kompetenser inom bl.a. ekonomi, juridik och teknik. De flesta arbetar vid huvudkontoret i Stockholm, men myndigheten har också lokalkontor i Malmö, Luleå och Stockholm. Lokalkontoren har till uppgift att
66
lokalisera radiostörningar. Dessutom finns en enhet för obeställbara brev i Kiruna.
PTS verksamhet är organiserad i följande avdelningar, postavdelningen (tillsyn, obeställbara brev och PTS registratur), teleavdelningen (telefrågor och teletillsyn), radioavdelningen (ledning och stab, fast radio, kundtjänst, landmobil radio, maritim och luftfart, rundradio samt satellit), tekniska avdelningen (utrustning samt radiotillsyn i Luleå, Stockholm och Malmö), avdelningen för Internet och säkerhet (samhällsåtaganden, informationssäkerhet, tillgänglighet-IT och IT-incidenter), administrativa avdelningen (personal, data, intendentur och upphandling), planeringsavdelningen, rättsavdelningen (rättsfrågor och förvaltningsjuridik) och informationsavdelningen För stöd till generaldirektören finns också ett särskilt kansli.
PTS leds av en styrelse med s.k. fullt ansvar. Detta innebär att vissa bestämmelser i verksförordningen om ansvar för myndighetens chef inte gäller. Styrelsen ansvarar således för myndighetens verksamhet och prövar om den bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Arbetsfördelningen mellan styrelsen och generaldirektören har lagts fast av styrelsen genom ett särskilt delegationsbeslut.
Styrelsen beslutar om årsredovisning, delårsrapporter och budgetunderlag, åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter, föreskrifter riktade till enskilda, kommun eller landsting, PTS avgifter samt ärenden som myndighetens chef hänskjuter för avgörande i styrelsen.
PTS verksamhet finansieras på olika sätt beroende av vilken verksamhetsgren som avses. Förvaltningen finansieras genom avgifter samt anslag för totalförsvar, samhällsåtaganden, kassaservice, del av tillit-IT, del av tillgänglighet-IT och IT-incidenter. Upphandlingsverksamheten finansieras däremot i sin helhet av anslag för samhällsåtaganden, totalförsvar och telegramtjänster.
PTS totala kostnader uppgick under 2001 till 421 miljoner kr. Den största kostnaden under året utgjordes av kostnaderna för upphandling av samhällsåtaganden, totalförsvar och telegram-
67
tjänster som uppgick till 221,4 miljoner kr. Kostnaderna för personal och lokaler uppgick till 98,5 miljoner kr respektive 20,1 miljoner kr. Övriga driftskostnader uppgick till 76,3 miljoner kr, varav kostnaderna för internationella medlemsavgifter uppgick till 20,3 miljoner kr.
PTS verksamhet finansierades under 2001 dels med anslagsmedel, 231,7 miljoner kr, dels med intäkter av avgifter och andra ersättningar samt ränteintäkter om totalt 185,2 miljoner kr. Intäkterna av anslag för samhällsåtaganden och totalförsvar uppgick till 222,9 miljoner kr eller 96 procent av totala intäkter av anslag. Utfallet av PTS uppbördsverksamhet uppgick under 2001 till 100,3 miljoner kr.
De totala förvaltningskostnaderna för PTS beräknas uppgå till ca 226 miljoner kr 2002. Intäkter av avgifter och andra ersättningar samt ränteintäkter beräknas uppgå till ca 205 miljoner kr. PTS anslag för förvaltning är ca 21 miljoner kr 2002. Kostnaderna för upphandling av samhällsåtagande, totalförsvar och telegramtjänster beräknas bli ca 355 miljoner kr 2002. Detta finansieras via anslag.
Under 2002 beräknas PTS totalkostnad uppgå till ca 581 miljoner kr. Uppbördsverksamheten för 2002 beräknas att uppgå till 50,2 miljoner kr. Samtliga intäkter av avgifter som inte disponeras av PTS har tillförts inkomsttitel på statsbudgeten.
2.1.6. Myndighetssamarbete
PTS, KKV och KOV utarbetade under 1999 rapporten Svenska mobiltelemarknaden ur ett konsument- och konkurrensperspektiv. Under det första halvåret 2001 har myndigheterna fortsatt analysen av mobilmarknaden och en ny rapport, Mobiltelemarknaden i Sverige ur ett konsument- och konkurrensperspektiv, presenterades i september 2001. I den sistnämnda rapporten konstaterades att mobilmarknaden i princip fortfarande präglas av samma oligopolliknande struktur som tidigare och att det finns brister i konkurrensen på mobilteleområdet.
68
Det finns ett fortsatt utrymme för ökad priskonkurrens på mobiltelemarknaden.
PTS påbörjade under senare delen av 2001 tillsammans med KKV och KOV ett arbete med en rapport om konsumenternas ställning på bredbandsmarknaden. Rapporten, Alltid på. Bredbandsmarknaden ur ett konsumentperspektiv, presenterades under första halvan av 2002. I förordet till rapporten framhölls att de tre myndigheterna avser att fortsätta samarbetet med att gemensamt följa utvecklingen på bredbandsmarknaden. Vissa av de planerade åtgärderna kommer också att genomföras i samarbete mellan myndigheterna.
2.2. Radio- och TV-verket
2.2.1. Allmänt om Radio- och TV-verkets uppgifter
I regeringens prop. 1993/94:160, Ny myndighetsorganisation på radio- och TV-området, föreslogs att en ny myndighetsorganisation skulle införas fr.o.m. den 1 juli 1994. Den nya organisationen innebar att två nya myndigheter – RTVV och Granskningsnämnden för radio och TV – skulle ersätta Radionämnden, Kabelnämnden, Närradionämnden och Styrelsen för lokalradiotillstånd.
När verket bildades 1994 var verksamheten inriktad på traditionell ärendehandläggning, i första hand beträffande närradiosändningar. Regeringen har emellertid under de senaste åren givit verket ytterligare arbetsuppgifter. Detta har inneburit att det förutom ärendehantering har tillkommit informativ och utvecklande verksamhet inom medieområdet. RTVV har dessutom – beträffande marksänd digital TV – fått i uppdrag att bereda ansökningar och lämna förslag till regeringen på hur sändningstillstånd skall fördelas.
Syftet med förändringen var att få till stånd en mer sammanhållen och överskådlig organisation inom radio- och TVområdet. Detta innebar bl.a. att ansvaret för tillståndsgivning för
69
olika sändningsformer placerades hos en och samma myndighet samt att tillsynen av efterlevnaden av reklamregler och andra programregler för de olika sändningsformerna utövades av en och samma instans. Ansvaret för tillståndsgivning i enlighet med de särskilda lagarna för ljudradio- och TV-sändningar till allmänheten uppdrogs åt RTVV, i den mån uppgiften inte ankom på regeringen. Granskningsnämnden för radio och TV fick till uppgift att ha tillsyn över efterlevnaden av regler för sändningarnas innehåll, både enligt de särskilda lagarna för ljudradio- och TV-sändningar till allmänheten och enligt de dåvarande avtal som slutits efter bemyndigande i radiolagen. Granskningsnämnden fick också i uppgift att besluta om sanktioner vid bristande efterlevnad av sådana regler.
Målet för mediepolitiken är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna. Det övergripande målet för RTVV:s verksamhet är att främja möjligheterna till mångfald i radio och television genom att ansvara för all tillståndsgivning i enlighet med de särskilda lagarna för ljudradio- och televisionssändningar riktade till allmänheten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan särskilt angiven myndighet.
RTVV:s uppgift är att arbeta med frågor om tillstånd att bedriva sändningsverksamhet. Verket handlägger ärenden om och beviljar tillstånd för lokal- och närradiosändningar och för tillfällig sändningsverksamhet. Verket förordnar också om lokala kabelsändarföretag. Vad gäller tillstånd att sända digital marksänd TV och radio är verkets uppgift bl.a. att lämna förslag till regeringen om hur tillstånden skall fördelas.
Verket registrerar de som bedriver sändningsverksamhet enligt radio-_och_TV-lagen (1996:844), RTVL, samt den beteckning dessa använder för sina sändningar. Hos verket registreras också de som bedriver sändningsverksamhet som inte kräver tillstånd, dvs. de som sänder ursprungligt genom kabel eller som sänder program över satellit eller upplåter satellitkapacitet.
70
Verket har också till uppgift att registrera utgivare för närradio-, lokalradio-, kabelsändningar och tillfälliga sändningar samt utgivare för information från vissa databaser. Från och med den 1 januari 2003 kommer denna verksamhet att utvidgas genom att s.k. frivilliga utgivningsbevis kommer att kunna utfärdas för webbplatser på Internet. Vidare handlägger verket ärenden om avgifter för lokalradio och reklamfinansierad marksänd TV.
RTVV kan besluta om sanktioner om vissa regler för sändningsverksamhet inte följs. Verket fastställer även föreskrifter om TV-standarder och bedriver tillsyn inom området.
I RTVV:s verksamhet ingår att följa utvecklingen inom medieområdet. Uppgiften innebär att verket löpande skall inhämta, sammanställa och publicera statistik och annan relevant information beträffande ägande- och branschstruktur samt teknik och ekonomi. Verket skall förse regeringen och andra intressenter med information om utvecklingen inom området. Härvid svarar verket för audiovisuell statistik, dvs. statistik rörande radio, TV, video, kabel, satellit, film och ljudinspelningar.
Utvecklingen inom medieområdet
Verksamhetsmålet 2001 för RTVV var att löpande förse regeringen och andra intressenter med information om utvecklingen inom medieområdet. Målet var också att öka kunskapen om utvecklingen inom medieområdet. Verket skulle i detta arbete publicera statistik och annan information beträffande ägande- och branschstruktur, teknik samt ekonomi inom medieområdet. I frågor som rör ägande- och branschstruktur skulle RTVV samarbeta, i lämpliga former, med Nordicom-Sverige. Samverkan med Nordicom-Sverige har främst avsett arbetet med rapporten Medieutveckling 2001, som berörs närmare nedan, och insamlande av audiovisuell statistik. Målet för 2002 var i stort sett detsamma. Tillägg har dock gjorts
71
när det gäller samverkan som 2002 skall ske med Granskningsnämnden för radio och TV, Presstödsnämnden, Taltidningsnämnden, Statens biografbyrå samt Våldsskildringsrådet.
RTVV deltog under 2001 i arbets- och referensgrupper inom regeringskansliet och andra myndigheter. Dessutom har verket deltagit vid ett flertal seminarier, konferenser och kurser inom medieområdet.
Under 2001 publicerade RTVV rapporterna Mediestatistik 2000 och Medieutveckling 2001. Den sistnämnda rapporten utgjorde ett led i verkets arbete att följa medieutvecklingen. Statistiken är en sammanställning från verkets register samt från andra källor inom områdena radio, TV och branschekonomi. Rapporten innehåller en guide till mediesituationen i Sverige. Den är avsedd att fungera som en faktabas, men innehåller också hänvisningar till var man kan finna ytterligare information och analys av den aktuella svenska mediesituationen. I rapporten har verket redogjort för utvecklingen inom medieområdet, bl.a. beskrivs ägande och branschstruktur, teknik samt ekonomi.
Uppgiften att bevaka och informera om medieutvecklingen är enligt RTVV:s årsredovisning för 2001 betydelsefull. Man avser därför att fortsätta att fördjupa och bredda arbetet inom detta område och att ha ett fortsatt gott samarbete med övriga mediemyndigheter, PTS och Nordicom-Sverige.
2.2.2. Radio- och TV-verkets uppgifter enligt instruktionen
Enligt 1 § i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket har verket till uppgifter att besluta i frågor om tillstånd, avgifter och registrering som rör ljudradio- och TVsändningar riktade till allmänheten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan särskilt angiven myndighet. Myndigheten skall också följa utvecklingen inom medieområdet.
I instruktionens 2 § sägs att RTVV skall pröva frågor enligt RTVL om tillstånd att sända närradio, fastställa sändningstider
72
om tillståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en tillståndshavare begär att verket skall fastställa sändningsschemat i sin helhet. RTVV skall enligt bestämmelsen också besluta om det samtidigt får sändas mer än ett närradioprogram i en kommun och besluta om större sändningsområden än en kommun. RTVV skall dessutom pröva frågor enligt RTVL om tillstånd att sända lokalradio, om överlåtelse av sändningstillstånd samt bestämma sändningsområden, om tillstånd att under en begränsad tid sända TV program eller ljudradioprogram, förordna lokala kabelsändarföretag och besluta om undantag från nätinnehavares skyldigheter, godkänna och registrera de beteckningar för sändningar som används av den som sänder program, handha register över tillståndshavare, satellitprogramföretag och satellitentreprenörer samt pröva frågor om återkallelse av tillstånd.
Enligt instruktionens 2 § skall RTVV också pröva frågor om avgift för lokalradiosändningar, pröva frågor enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens och radions område och handha register enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och inom yttrandefrihetsgrundlagens områden handha register över utgivare. RTVV är enligt bestämmelsen bemyndigad att meddela föreskrifter och utöva tillsyn enligt 2 § och 3 § andra stycket förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TVsignaler. RTVV skall slutligen utlysa tillstånd enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar och förordningen (1997:894) om marksänd digital TV. Verket skall vad gäller den sistnämnda tillståndsverksamheten lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden.
2.2.3. Radio- och TV-verkets verksamhetsgrenar
Med utgångspunkt från RTVV:s årsredovisning för 2001 ges i det följande en närmare beskrivning av verksamheten. Denna har enligt regleringsbrevet för 2001 redovisats uppdelad i verksam-
73
hetsgrenarna radio och television m.m. samt utvecklingen inom medieområdet.
RTVL innehåller bl.a. regler som tar sikte på innehållet i sändningar av ljudradio- och TV-program, villkor för sändningstillstånd och ägarförhållanden. En presentation av RTVL görs i det följande främst med utgångspunkt från dessa aspekter och för att tydligare belysa RTVV:s uppgifter.
Lagen innehåller föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. De tillstånd som kan ges enligt lagen meddelas antingen av regeringen eller RTVV. De tillstånd som avser sändning av TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram meddelas av regeringen. Regeringen meddelar också tillstånd att bedriva lokala digitala ljudradiosändningar. Tillstånd att sända närradio meddelas av RTVV, liksom tillstånd att sända lokalradio. Verket meddelar vidare tillstånd att under en begränsad tid om högst två veckor sända TV-program eller ljudradioprogram som inte är närradio eller lokalradio. Verket får förena ett sådant tillstånd med villkor bl.a. avseende att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt.
Villkor för sändningstillstånd kan bl.a. avse skyldighet att sända program till hela eller till viss del av landet, sända program under viss tid, sända ett visst antal program, bereda utrymme för anpassade sändningar för syn- eller hörselskadade, utforma sändningar för funktionshindrade, använda viss sändningsteknik och vissa radiosändare, ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen samt sända ett mångsidigt programutbud. Villkor för sändningstillstånd kan också avse förbud mot att sända reklam eller andra annonser och förbud mot att sända vissa sponsrade program.
RTVV har också till uppgift att avgöra vilka som får sända närradio. Med närradio avses lokala ljudradiosändningar för föreningslivet. Sändningsområden skall, om det inte finns synnerliga skäl, omfatta högst en kommun. Om tillstånds-
74
havarna inte kan enas om fördelningen av sändningstid kan RTVV bestämma denna.
Tillstånd att sända lokalradio lämnas till en fysisk eller juridisk person och omfattar endast ett sändningsområde. När det finns två eller flera sökande till ett ledigt sändningsutrymme skall RTVV sträva efter en fördelning av sändningsutrymmet som medför att sändningarna i hög grad utgörs av eget material och program med lokal anknytning. Vidare skall verket sträva efter att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och att möjligheterna till mångfald tas tillvara. RTVV skall vid fördelningen också beakta sökandens finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet.
Ett sändningstillstånd för lokalradio får förenas med villkor som bl.a. avser skyldighet att sända program i en viss del av sändningsområdet eller som når en viss del av befolkningen inom området, sända under en viss minsta tid och använda viss sändningsteknik. Sändningstillstånd får också förenas med villkor som avser skyldighet att inte förändra ägarförhållanden och inflytandet i företaget mer än i begränsad omfattning, sända viss mängd eget material samt att sända en viss mängd program med lokal anknytning.
Lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler, TSL, innehåller bestämmelser om TV-tjänster som sänds i bredbildsformat, har hög upplösning eller använder digitala sändningssystem. I lagen ges bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter, bl.a. om att det vid sändning av TV-program till allmänheten skall användas vissa sändningsstandarder. I den till lagen hörande förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler har RTVV bemyndigats att utfärda närmare föreskrifter på området.
Verksamhetsmålet för 2001 anges i regleringsbrevet vara att bl.a. genom tillståndsgivning och information stödja yttrandefriheten och mångfalden inom radio och television m.m. samt genom att utarbeta TV-standarder verka för tillgänglighet av
75
massmedierna. Samma mål gäller också enligt regleringsbrevet för 2002.
RTVV har under 2001 fördelat 11 nya tillstånd att sända lokalradio. Vid fördelningen av tillstånden har verket gjort en samlad bedömning av de sökandes ägarförhållande, åtaganden i fråga om programinnehåll samt deras tekniska och finansiella förmåga. Vid årsskiftet 2001/2002 uppgick antalet tillståndshavare till 94, fördelade på 42 olika sändningsområden.
Antalet orter där närradio sänds uppgick vid utgången av 2001 till 167 och antalet tillståndshavare uppgick till 1 269. Trenden från de föregående åren med en ökning av antalet föreningar med sändningstillstånd har ytterligare förstärkts. Den största kategorin bland de befintliga tillståndshavarna är de religiösa föreningarna.
Antalet förordnade lokala kabelsändarföretag uppgick vid slutet av 2001 till knappt 30. Under året inkom sex anmälningar om sändningsverksamhet och beteckning för kabelsändningar och satellitsändningar. Den 31 december 2001 fanns i verkets register 100 organisationer och privatpersoner som bedrev lokala kabel-TV-sändningar. Vid samma tidpunkt fanns åtta bolag som bedrev sändningsverksamhet via satellit och fem satellitentreprenörer registrerade hos verket.
Beträffande digitala sändningar framhålls i årsredovisningen att man lagt ned stora resurser på att handlägga ansökningar om tillstånd att sända digital TV. PTS fick i mars 2001 i uppdrag av regeringen att koordinera frekvenserna för ytterligare två sändarnät. I juni 2001 beslutade regeringen att ett sändningsutrymme motsvarande två frekvenskanaler fick upplåtas för sändning av marksänd digital TV i hela landet och att RTVV:s förslag på fördelning av tillstånd skulle överlämnas till regeringen senast i augusti 2001. Verket beredde därmed för tredje gången ansökningar om marksänd digital TV och föreslog hur tillstånden skulle fördelas.
I handläggningen har ingått att bedöma de sökandes tekniska och finansiella förutsättningar samt att inhämta yttrande från den parlamentariskt tillsatta Digital-TV-kommittén. RTVV
76
föreslog att femton kanaler för rikstäckande sändningar och fyra för regionala sändningar skulle beviljas tillstånd. RTVV framhåller att intresset för digital TV i allmänhet och marksänd digital TV i synnerhet varit mycket stort mot bakgrund av tillståndprocessen 2001.
Beträffande digital ljudradio (DAB) har verket under året deltagit som observatör i Svenskt DABForum och vid möte med WorldDAB. Frågan om digital ljudradio i framtiden har varit föremål för utredning av en särskild utredare. Frågan har också behandlats inom ramen för arbetet inom en arbetsgrupp inom , Digital Broadcasting Expert Group (DBEG), i vilken verket har en representant.
RTVV får meddela tillstånd att under en begränsad period om högst två veckor sända TV-program eller ljudradioprogram som inte är närradio eller lokalradio. Under året meddelades sammanlagt 27 sådana tillstånd för ljudradiosändningar.
RTVV utövar tillsyn inom närradioområdet. Detta innebär att verket bevakar området och utreder eventuella misstankar om att tillståndsvillkoren inte är uppfyllda. Under 2001 granskades vissa tillståndshavare närmare. Beslut om återkallelse av tillstånd har emellertid endast fattats efter begäran från tillståndshavare.
Under 2001 har omfattningen av sändningar av ljudradio- och TV-program på Internet ökat. Många frågor kring hur sådan verksamhet skall betraktas ur juridiskt perspektiv har ställts till verket, t.ex. om sändningarna omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), YGL, och RTVL och om ansvarig utgivare i så fall skall anmälas till verket. Verket har under år 2001 arbetat vidare med ett informationsmaterial i detta ämne.
Antalet registreringar av utgivare för databaser i enlighet med 1 kap. 9 § YGL uppgick under år 2001 till 61. Vid årsskiftet fanns 212 utgivare registrerade hos verket. Man har under året arbetat med att förbättra informationen kring skyldigheten att anmäla utgivare för databaser.
Under 2001 har RTVV deltagit i seminarier och i de internationella standardiseringsorganens arbete samt arbetet inom EU som rört TV-standarder. Tillsynen av efterlevnaden av TSL
77
samt RTVV:s föreskrifter (RTVFS 1998:1-3) har under år 2001 inte lett till några beslut. Några nya föreskrifter har inte utfärdats under år 2001. Verket har emellertid utfärdat en föreskrift under 2002.
Arbetet inom EU med nya direktiv på kommunikationsområdet (Telecom Review 1999) har fortsatt under året. RTVV har deltagit i referens- och beredningsgrupper inom Näringsdepartementet på detta område.
En av verkets anställda har deltagit som expert i arbetsgruppen (DBEG, Digital Broadcasting Expert Group) inom EUkommissionen för frågor om digitala sändningar, bl.a. vad gäller frågor om standarder.
Vidare har verket under 2001 blivit medlem i branschorganet DVB (Digital Video Broadcasting). DVB arbetar med att ta fram gemensamma standarder för satellit-, mark- och kabelsänd digital-TV. Arbetet inkluderar såväl standarder på själva signalerna som mjukvara i digital TV-boxarna. Verket deltog vid årets generalförsamlingsmöte och en representant för verket invaldes i DVB:s styrgrupp (Steering Board).
RTVV har under 2001 kontinuerligt bevakat hur det europeiska standardiseringsarbetet fortskrider. Den pågående kommunikationsöversynen inom EU har inneburit nya direktiv på området, vilket kommer att påverka det nationella arbetet med att föreskriva standarder. I samband med detta arbete har verket tagit fram underlag till ett informationsmaterial kring frågor om TV-standarder.
RTVV har ett fortsatt samarbete med Granskningsnämnden för radio och TV. Myndigheterna har gett ut en reviderad version av informationsskriften Att sända program i kabel.
Verkets nyhetsbrev har publicerats tre gånger under 2001. Detta distribueras även i elektronisk form till prenumeranter. Nyhetsbrevet distribueras också till tillståndshavare, registrerade utgivare och andra intressenter. RTVV publicerar också löpande aktuella nyheter inom medieområdet på webbplatsen.
78
RTVV:s register innehåller information om tillståndshavarna för olika sändningsverksamheter. Registret finns tillgängligt på webbplatsen.
Verket får många förfrågningar via e-post. Dessa förfrågningar avser t.ex. vilka regler som gäller för olika sändningsformer och statistik.
2.2.4. Organisation
RTVV är organiserat som ett enrådighetsverk med en generaldirektör som chef. Generaldirektören är högsta beslutande instans på verket. RTVV har för närvarande 15 anställda.
Vid myndigheten skall enligt instruktionen finnas ett särskilt råd med uppgift att säkerställa fortlöpande insyn i verksamheten. Rådet består av tre ledamöter som utses av regeringen. Generaldirektören skall regelbundet informera rådet om viktiga frågor samt på begäran lämna ytterligare information om verksamheten.
RTVV disponerar enligt regleringsbrevet inom politikområdet Mediepolitik ett ramanslag på 11 264 000 kr för år 2002. Beräknade avgiftsinkomster (lokalradioavgifter) som inte disponeras av myndigheten har beräknats till 118 766 000 kr. Koncessionsavgift på televisionens område tillkommer till det som inte heller disponeras av myndigheten. Koncessionsavgiften för 2001 avseende intjänandeåret 2000 uppgick till ca 549 miljoner kronor.
2.2.5. Myndighetssamarbete
RTVV samarbetar med PTS när det gäller frekvenstekniska frågor. Man deltar också i arbetsgrupper inom PTS. RTVV har även visst samarbete med KKV och KOV.
79
2.3. Konkurrensverket
2.3.1. Allmänt om Konkurrensverkets uppgifter
KKV är central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. Som sådan skall myndigheten verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna.
KKV inrättades den 1 juli 1992 genom att uppgifter från dåvarande näringsfrihetsombudsmannen (NO) och Statens pris- och konkurrensverk (SPK) fördes samman. KKV ersatte därigenom de båda myndigheterna. Efter det att KKV bildats trädde den nuvarande konkurrenslagen (1993:20), KL, i kraft. Den nya lagen innebar att konkurrensreglerna kom att bygga på den s.k. förbudsprincipen. Denna princip innebär att vissa konkurrensbegränsningar i sig anses skadliga och därmed skall vara förbjudna. Ett syfte med lagen är att så långt som möjligt uppnå materiell rättslikhet.
KL innehåller i liket med den EG-rättsliga konkurrensregleringen förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och mot missbruk av dominerande ställning. I lagen finns därutöver bl.a. regler om kontroll av företagsförvärv.
2.3.2. Konkurrensverkets uppgifter enligt instruktionen
Myndighetens verksamhet är fastställd genom förordningen (1996:353) med instruktion för Konkurrensverket. Enligt instruktionens 1 § är KKV central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor.
Av 3 § framgår att KKV skall fullgöra de uppgifter som följer av KL, lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, LIU, lagen (1994:1845) om tillämpningen av EG:s konkurrens- och statsstödsregler och 3 a § konkurrensförordningen (1993:173).
Enligt 4 § skall KKV dessutom lämna förslag till avregleringsåtgärder, uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i
80
offentlig verksamhet samt lämna förslag till åtgärder för att undanröja dessa, och följa upp genomförandet av vissa åtgärder. KKV bör i dessa frågor samråda med de myndigheter som berörs av verkets förslag till åtgärder.
KKV skall följa den internationella utvecklingen på konkurrensområdet. Verket får vid behov samverka med konkurrensmyndigheter i andra länder.
Enligt 6 § har KKV ett informationsansvar. Verket skall i lämplig omfattning informera företag och andra berörda om avgöranden i konkurrensärenden. KKV skall vidare informera om tillämpningen av KL samt om EG:s konkurrensregler och i övrigt främja ett konkurrensinriktat synsätt. KKV skall ge länsstyrelserna sådant underlag som de behöver för sina uppgifter på konkurrensområdet.
2.3.3. Konkurrensverkets verksamhetsgrenar
Myndighetens verksamhetsområde kan delas in i fyra olika verksamhetsgrenar. Den första delen utgörs av lagtillämpning med mål att aktivt hindra skadliga konkurrensbegränsningar till nytta för konsumenterna. En andra del består av konkurrensförbättrande åtgärder, där målet är att bidra till en effektiv konkurrens såväl i privat och offentlig verksamhet. Detta skall ske genom att verket ger förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja existerande hinder. Den tredje verksamhetsgrenen avser kunskapsspridning där KKV skall ge marknadens aktörer vägledning och spelregler för en effektiv konkurrens samt i övrigt främja ett konkurrensinriktat synsätt. Slutligen består den fjärde delen av kunskapsuppbyggnad, vilket innebär att den svenska forskningen skall utvecklas kvalitativt och kvantitativt. Resultatet av forskningen skall därvid bidra till ökade kunskaper hos verkets personal och övriga intressenter.
KKV skall med stöd av KL aktivt motverka skadliga konkurrensbegränsningar inom privat och offentlig sektor.
81
Verket tillämpar också LIU, lagen om tillämpning av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler samt konkurrensförordningen. KKV meddelar föreskrifter och allmänna råd.
KKV får efter ansökan av ett företag förklara att ett avtal eller förfarande inte omfattas av förbudet i 6 § KL (s.k. ickeingripandebesked). En förutsättning för att ett konkurrensbegränsande avtal eller förfarande skall falla under förbudet är att det hindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen på ett märkbart sätt.
På samma sätt som beträffande förbudet i 6 § KL kan KKV efter ansökan förklara i ett icke-ingripandebesked att ett avtal eller förfarande inte omfattas av förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 19 § samma lag. Däremot går det inte att söka undantag från förbudet i 19 §.
Överträdelse av förbuden i 6 § eller 19 § KL kan föranleda konkurrensrättsliga ingripanden i form av dels åläggande vid vite att upphöra med en pågående överträdelse, dels påförande av konkurrensskadeavgift för en redan begången överträdelse.
Förvärv och andra företagskoncentrationer över vissa tröskelvärden skall alltid anmälas till KKV för prövning. En företagskoncentration kan förbjudas om den skapar eller förstärker en dominerande ställning som väsentligen kan hämma en effektiv konkurrens inom landet eller en stor del av det. Om det är tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna av en företagskoncentration kan, istället för förbud, företag åläggas att t.ex. avyttra verksamheter.
Ett icke-ingripandebesked innebär en förklaring från verkets sida att inget av förbuden i konkurrenslagen överträds och att verket därför inte kommer att ingripa. För ett konkurrensbegränsande samarbete kan undantag beviljas när de positiva effekterna av samarbetet överväger de negativa.
KKV har till uppgift att ge förslag till regeländringar och avregleringar och andra åtgärder för att undanröja hinder mot effektiv konkurrens. Förslag till regeländringar som syftar till att förbättra effektiviteten på olika marknader och öka konsument-
82
nyttan redovisas som regel i rapporter till regeringen eller i form av remissvar. Verket samarbetar även med KOV, PTS, Finansinspektionen, Kommerskollegium, NUTEK, Energimyndigheten och länsstyrelserna i frågor som rör konkurrens och regeländringar för att främja konsumentintresset. Samarbetet med PTS beskrivs närmare nedan.
I KKV:s ansvarsområde ingår att sprida kunskap om konkurrensreglerna och verka för ett konkurrensinriktat synsätt i samhället. KKV arbetar aktivt med information om konkurrensreglernas innehåll till olika målgrupper och organisationer. Vidare bedrivs en samverkan med länsstyrelserna.
KKV skall även stimulera forskning på konkurrensområdet. Slutligen skall verket följa den internationella utvecklingen och vid behov samverka med andra länders konkurrensmyndigheter.
Om det rör sig om ett konkret fall där det går att ingripa med åtgärder både genom TL och KL, bör fallet av effektivitetsskäl och lex specialis-principen i första hand lösas med hjälp av TL:s regelverk. PTS och KKV samråder och stämmer av med varandra så att de inte ovetandes arbetar parallellt med samma fall.
Speciallagstiftning på sektorsområdet hjälper till att föra in konkurrens på ett område som tidigare varit monopoliserat/statligt. Genom att tillämpa speciallagar kan PTS redan på ett tidigt stadium gå in och sätta upp regler och villkor för aktörerna på marknaden. KKV kommer däremot i regel in i ett senare skede när det skett ett övertramp på marknaden. Så är exempelvis fallet när ett dominant företag missbrukat sin ställning eller det påvisats konkurrenssnedvridande samarbete. KKV meddelar emellertid icke-ingripandebesked och gör vissa typer av förhandsbedömningar som t.ex. vid prövningar av företagskoncentrationer. KKV:s bedömningar är begränsade till konkreta företeelser och avtal.
Under 2001 har KKV handlagt en rad ärenden med anknytning till telemarknaden. Bl.a. har KKV utrett om nätsamarbetena för UMTS mellan Telia och Tele2 samt HI3G och Europolitan är förenliga med KL:s bestämmelser. Företagen har för respektive samarbete ansökt om s.k. icke-ingripandebesked alternativt
83
undantag. För samarbetet mellan HI3G och Europolitan har en bestämmelse i KL om s.k. automatiskt undantag aktualiserats. KKV har fattat ett beslut som innebär att undantag gäller för detta samarbete t.o.m. den 13 maj 2006.
KKV har också prövat om ett antal teleoperatörers (Song Networks, Tele2, Telenordia, Telia och Europolitan) bildande av bolaget SNPAC är förenligt med konkurrenslagens bestämmelser. KKV fann emellertid att samarbetsavtalet inte stred mot konkurrenslagens bestämmelser. Verket har också utrett om ett avtal som ingåtts mellan Telia och Göteborgs Stad var förenligt med konkurrenslagens bestämmelser. KKV påtalade att avtalet utestängde konkurrenter. Telia slöt sedermera ett tilläggsavtal med Göteborgs Stad. Verket fann att de ändringar Telia vidtagit i viktiga avseenden begränsade de negativa effekterna av Telias erbjudande till Göteborgs Stad.
Ett flertal teleoperatörer anmälde under hösten 2001 Telia till KKV för missbruk av dominerande ställning i anledning av Telias prissättning på ADSL-tjänster. KKV beslutade i mitten av december 2001 att närmare granska Telias förfarande.
2.3.4. Organisation
KKV hade vid utgången av 2001 knappt 100 anställda med kompetens inom framförallt ekonomi eller juridik.
Ett antal sektorer inom näringslivet är särskilt prioriterade i KKV:s verksamhet. Till dessa hör byggsektorn, livsmedels- och dryckesindustrin, dagligvaruhandeln, petroleumsektorn, kemiskteknisk industri, läkemedel, finansiella tjänster, tele, media och IT, flyg och järnväg samt energi.
Inom KKV finns två konkurrensavdelningar. Avdelningarna svarar för initiativ och uppföljningsärenden, främst inom de prioriterade sektorer de ansvarar för. De prövar också ansökningar om icke-ingripandebesked eller undantag från KL:s förbud. Parallellt med tillämpningen av KL:s förbudsregler ansvarar avdelningarna dessutom för tillämpningen av
84
förvärvsreglerna. Konkurrensavdelning 2 har ansvaret för tillämpningen av LIU och ansvarar därutöver även för tillsyn enligt KL på området för tele- data- och radio, dvs. området för elektronisk kommunikation. Samtliga avdelningar deltar i arbetet med rådgivning vid Europeiska kommissionens tillämpning av EU:s konkurrensregler.
KKV:s informationsavdelning har ett övergripande ansvar för verkets externa och interna kommunikation, bibliotek och tips- och klagomålshantering. Tips- och klagomålsfunktionen innebär ofta en första sållning av inkommande klagomål som kan leda till ytterligare utredning, i vilket fall ärendet slussas vidare till konkurrensavdelningarna. En viktig grund för KKV:s arbete är att ta tillvara information om konkurrensproblem som verket får via muntliga och skriftliga tips och klagomål från företag och privatpersoner. Andra viktiga källor är interna och externa utredningar och kontakter.
Avdelningen för ekonomisk analys arbetar med egna utredningar för att främja och tydliggöra betydelsen av effektiv konkurrens och bistår med ekonomiska analyser vid tillämpningen av konkurrenslagstiftningen. Avdelningen ansvarar även för forskningsfrågor och metodutveckling och föreslår regeländringar och andra åtgärder för att undanröja hinder mot en effektiv konkurrens.
Rättssekretariatet företräder verket i domstol och svarar för rättsanalyser. Sekretariatet deltar även i beredningen av ärenden, främst gällande tillämpningen av konkurrenslagen.
Det internationella sekretariatet har det övergripande ansvaret för att samordna verkets samarbete med utländska organisationer och myndigheter.
Sekretariatet för utveckling och samordning ansvarar för verkets system för verksamhetsplanering och uppföljning, personalpolitiska frågor, ekonomi och budget samt andra administrativa frågor.
Enligt instruktionen är ett råd för konkurrensfrågor knutet till KKV. Rådet har till uppgift att stimulera forskningen på konkurrensområdet, samt att tillföra verket sådana resultat från
85
utvecklingen, främst inom de ekonomiska och juridiska vetenskaperna, som kan ha betydelse för verksamheten. Rådet skall delta i beredningen av ärenden om fördelning av medel från anslaget för konkurrensforskning. Beslut i sådana frågor fattas av KKV efter förslag av rådet. Rådet för konkurrensfrågor består av generaldirektören, som är ordförande, och högst tio andra ledamöter.
2.3.5. Myndighetssamarbete
PTS sektorsansvar på teleområdet och dess samordnande funktion har beskrivits i avsnitt 2.1.3. Ansvaret innebär som framgår av detta avsnitt bl.a. att PTS i konkurrens- och konsumentfrågor skall samråda med KKV och KOV och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte.
Från KKV sida är informationsutbytet med PTS organiserat så att regelbundna avstämningsmöten sker mellan ansvariga handläggare för telefrågor på Konkurrensavdelning 2 och medarbetare från PTS. Vidare kan kontakt tas mellan myndigheterna t.ex. i enskilda ärenden där samråd anses nödvändigt eller kan förbättra kvaliteten på utredningen. KKV deltar regelbundet i vissa av PTS aktiviteter såsom nummerforum. Verket yttrar sig årligen över ett flertal remisser från PTS.
KKV har tillsammans med PTS och KOV utarbetat olika rapporter inom bl.a. mobiltele- och bredbandsområdena (se avsnitt 2.1.6).
2.4. Konsumentverket
2.4.1. Allmänt om Konsumentverkets uppgifter
KOV har till uppgift att tillvarata konsumenternas intressen. Verkets arbetsfält spänner över flera områden och innefattar frågor som rör marknadsföring och avtalsvillkor, konsument-
86
information, hushållsekonomi och varors säkerhet samt kvalitet och miljöpåverkan.
Verksamheten rör två politikområden, konsument- och energipolitik. På området konsumentpolitik arbetar verket enligt instruktion inom verksamhetsområdena hushållning, hälsa och säkerhet, inflytande, kunskaper, energi, kommersiell service samt miljö. Inom energipolitiken arbetar verket inom verksamhetsområdet politik för ett uthålligt energisystem. Målet inom området är att energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar.
De enheter som finns inom KOV är direkt underställda Konsumentombudsmannen (KO). En av KOV:s enheter, KOsekretariatet, har också till uppgift att biträda KO i vissa av dennes uppgifter. Målet med arbetet är att ge hushållen så goda möjligheter som möjligt att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt.
2.4.2. Konsumentverkets uppgifter enligt instruktionen
Enligt 1 § förordning (1995:868) med instruktion för Konsumentverket är KOV central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Enligt samma bestämmelse anges att de övergripande målen för verksamheten skall vara att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden, att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet samt att medverka till att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling. KOV:s sektorsansvar innebär också enligt 2 a § att myndigheten har samlat ansvar för konsumentrelaterade miljö- och handikappfrågor. Verket skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor.
87
I instruktionens 2 § sägs att KOV särskilt skall särskilt inrikta sin verksamhet på åtgärder som rör hushållens baskonsumtion, stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd, och att främja konsumentintressena i det internationella samarbetet.
Av 3 § framgår att KOV får fastställa sådana särskilda beräkningsgrunder för uppgifter om pris per måttenhet (jämförpris) som krävs för tillämpningen av 7 § första stycket prisinformationslagen (1991:601), PIL. KOV får därutöver meddela föreskrifter om vad som skall anses utgöra praktiska hinder enligt 10 § andra stycket eller 11 § andra stycket PIL samt om kraven för att kontroll skall vara obehövlig enligt 11 § tredje stycket samma lag. I uppgifterna ingår också att utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för näringsidkarnas tillämpning av konsumentkreditlagen (1992:830), och mot ersättning utföra undersökningar på uppdrag av myndigheter eller enskilda.
KOV skall också enligt 3 a § låta genomföra prisundersökningar minst vart tredje år och årligen justera resultatet till beräknad prisnivå för kommande år. KOV skall senast den 31 oktober varje år till regeringen ge in ett underlag som är baserat på prisundersökningar och Statistiska centralbyråns konsumtionsundersökningar, som kan ligga till grund för regeringens beslut om riksnorm enligt 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937).
Av intresse är också att notera att KOV utövar tillsyn enligt 3 § första stycket förordningen om standarder för sändning av TV-signaler.
Nämnas bör vidare att KO kan föra grupptalan vid Allmänna Reklamationsnämnden, ARN (se vidare nedan).
88
2.4.3. Konsumentverkets verksamhetsgrenar
Inom myndighetens verksamhetsområde återfinns verksamhetsgrenarna konsumentpriser, information och utbildning samt varuförsörjning. Målet med arbetet på samtliga sektorer är att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt.
Med tillämpningen av konsumentskyddslagstiftningen arbetar verket för att stärka konsumenternas ställning på marknaden. Vidare arbetar man för att öka kunskapen hos konsumenterna om deras rättigheter samt att underlätta för konsumenterna i deras val när det gäller nödvändighetstjänster på de avreglerade marknaderna (telefoni och el).
Verksamhetsområdet omfattar också farliga produkter samt information och utbildning. Arbetet bedrivs med mål att minska förekomsten av farliga produkter på marknaden samt att åstadkomma bättre information och utbildning till konsumenter avseende hur de kan välja säkra produkter.
Under Miljöområdet faller verksamhetsgrenarna varor och tjänster, information och utbildning samt uttjänta varor. Målet är att sådana produktions- och konsumtionsmönster utvecklas som minskar påfrestningarna på miljön och bidrar till en långsiktig hållbar utveckling. Arbetet syftar till att varor och tjänster, utöver att vara funktionella och säkra, skall uppfylla kraven på miljöanpassning och vara försedda med korrekt och relevant information, att öka konsumenternas kunskaper om hur man kan leva och agera miljöanpassat och att verka för att system för att ta hand om uttjänta varor skall vara lätta att använda för hushållen.
KOV är tillsynsmyndighet för ett antal lagar. Verkets generaldirektör är, som nämnts inledningsvis i avsnittet, KO. KOV/KO har bl.a. tillsyn över att företagen efterlever marknadsföringslagen (1995:450), MFL, lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen), produktsäkerhetslagen (1988:1604) och distansavtalslagen. KOV/KO kan ingripa mot bl.a. vilseledande reklam och marknadsföring,
89
oskäliga avtalsvillkor, felaktig prisinformation och farliga produkter m.m. KOV /KO:s insatser har särskilt inriktats på ingripanden mot överträdelser inom de viktigaste konsumtionsområdena samt marknader som är under stark utveckling.
Ett ingripande börjar ofta med en anmälan från en konsument eller från någon av de konsumentvägledare som finns ute i kommunerna. Verket fick år 2001 ca 7 400 anmälningar, men kan också ta upp ärenden på eget initiativ. KO har möjlighet att själv utfärda förelägganden. I de flesta fall går företagen frivilligt med på att rätta sig. Gör de inte det kan KO gå vidare till domstol, som kan besluta om dels förbud att använda viss marknadsföring, ett oskäligt avtalsvillkor eller att sälja en farlig vara dels skyldighet att lämna viktig information i marknadsföringen till konsumenten eller att återkalla en vara för att få företaget att reparera, byta ut eller ta tillbaka redan sålda varor som är farliga.
Företaget kan tvingas betala vite om förbudet eller åläggandet inte följs. I vissa fall kan KO själv utfärda ett föreläggande vid vite. Det måste godkännas av företaget för att vara giltigt.
MFL innehåller särskilda förbudsregler. Om ett företag bryter mot dessa regler kan det tvingas betala en marknadsstörningsavgift. Företaget kan också bli skyldigt att ersätta konsumenter och näringsidkare för den skada marknadsföringen åstadkommit.
En hel del av verkets tillsynsarbete är förebyggande. Verket träffar överenskommelser med näringslivet – ofta med hela branscher – om hur marknadsföring, avtalsvillkor och produkter skall utformas.
Verket kan även utfärda riktlinjer, efter förhandlingar med näringslivet. De är komplement till lagarna och ger vägledning för företagen. Riktlinjer utfärdas bl.a. för företags marknadsföring och produkters utformning. Verket ger också ut föreskrifter i KOV:s författningssamling.
KO kan i undantagsfall biträda i enskilda tvister och föra talan eller grupptalan vid ARN. Nämnden meddelar efter prövning en rekommendation som det är upp till näringsidkaren att avgöra om denne skall följa eller inte.
90
Den 1 januari träder en ny lag om grupprättegång i kraft (SFS 2002:599). Därigenom har en ny möjlighet skapats för KO att företräda en grupp konsumenter gentemot en näringsidkare också vid allmän domstol.
Avreglerade marknader såsom telefoni och el är under snabb utveckling. Detta medför svårigheter för konsumenterna att orientera sig. Verket har gjort insatser för att marknadsföring och avtalsvillkor skall bli tydligare. Teleområdet är för närvarande ett resurskrävande tillsynsområde med en ökande överlappning till Internet/bredbandsområdet. Omfattande resurser har lagts på att utreda säljmetoder och ge råd till konsumenter. Ingripanden har skett både med grupptalan, vitesförlägganden och stämningsansökningar. KOV:s webbplats har utökats med information om konsumenträtt.
Av KOV:s årsredovisning från 2001 framgår att verket inom det finansiella området särkilt granskat tjänster över Internet. Viss marknadsföring med otillbörliga metoder har förbjudits av Marknadsdomstolen på KO:s yrkande. Internet och e-handel erbjuder konsumenterna stora möjligheter men också svårigheter. Verket har genomfört granskning av ett stort antal e-handelsplatser med avseende på de krav som ställs bl.a. i distansavtalslagen. Det visade sig att den vanligaste bristen var att det saknades information om ångerrätten.
Information om vilka regler som gäller har riktats till både näringsidkare och konsumenter. Verket har i rapport till regeringen belyst hur Sverige genom lag eller praxis lever upp till OECD:s rekommendation för marknadsföring och handel på Internet. För att uppfylla EU:s prisinformationsdirektiv har verket träffat en rad branschöverenskommelser angående beräkning av jämförpriser, vilket har ökat konsumenternas möjligheter att få en korrekt och tydlig prisinformation.
KOV har under 2001 handlagt ett antal ärenden med anknytning till telemarknaden.
Inom teleområdet har många konsumenter anmält att de trots att de avböjt eller bara bett om information, ofrivilligt förvalsanslutits till framförallt Tele2 AB. KOV/KO har mot
91
bakgrund av klagomålen kallat representanter för Tele2 till ett möte, för att förmå Tele2 att förbättra sina rutiner. Verket har noterat viss förbättring med marknadsföring av förval av teleoperatörer men ett flertal överträdelser beträffande negativ säljmetod utreds.
Under hösten 2001 har KOV påbörjat ett arbete som gäller höga telefon- och Interneträkningar. Mot bakgrund av att vissa konsumenter drabbats av oväntat höga telefon- och Interneträkningar har verket tillskrivit Telia och begärt förbättringar av möjligheten för konsumenten att välja en kreditgräns för sitt abonnemang, och mer riktade spärrar för höga telefonräkningar eller innehållstjänster.
Med stöd av avtalsvillkorslagen har KOV genomfört en granskning av fem olika operatörers villkor för fast telefoni. Ett av bolagen har mot bakgrund av verkets kritik ändrat sina villkor. Ett annat bolag har av KO stämts in till Marknadsdomstolen. KO:s talan bifölls och domen är vägledande för vilka krav som kan ställas på teleoperatörernas villkor.
KOV har också vidtagit åtgärder i anledning av Comhems kraftiga prishöjning på bredband under våren 2001, vilket ledde till ett stort antal klagomål från konsumenter.
Under våren 2001 fick KOV ett flertal anmälningar angående Tele2 AB:s byte av modempoolsnummer. Bytet innebar att kunderna vid bytet blev tvungna att teckna s.k. surfavtal med Tele2 AB för att få ha kvar sitt Internetabonnemang. Om kunderna inte tecknade surfavtal upphörde Internetabonnemanget. KOV framförde sin kritik mot bolagets förfarande.
KO har under året utfärdat förbudsförelägganden varav några har rört detta område. Vidare har KO anmält en grupptalan till ARN angående återbetalning av samtalspotter för mobiltelefonabonnemang. KO:s talan har nyligen ogillats av nämnden.
KOV har sammankallat Polisens IT-rotel, PTS och Etiska rådet för betalsamtal till möte för att diskutera lösningar på problemet med konsumenter som drabbats av höga telefon- och Interneträkningar från vissa tjänsteleverantörer t.ex. för tjänster med sexuellt innehåll. KO har nyligen fört det dominerande
92
företagets agerande vidare till Marknadsdomstolen. KO har begärt förbud vid vite på en rad punkter bl.a. företagets sätt att ge intryck av att någon är betalningsskyldig som inte beställt en tjänst, att erbjuda en tjänst utan att vara tydlig med vad avtalet innebär samt att låta en användares telefonnummer utgöra den enda debiteringsgrunden.
Verket har under år 2001 fått in ca 340 ärenden som rör teleområdet och 240 ärenden som rör Internet.
2.4.4. Organisation
KOV består av sju enheter direkt underställda generaldirektören/KO. Av instruktionen för KOV framgår att det inom verket skall finnas ett KO-sekretariat. Dess uppgift skall främst vara att biträda KO i utförandet av dennes uppgifter enligt MFL, avtalsvillkorslagen och produktsäkerhetslagen. Ställföreträdande KO är chef för sekretariatet.
Under 2002 inrättades två nya enheter, webbenheten och Konsument Europa, den sistnämnda enheten är en rådgivningsinstans för frågor kring gränsöverskridande köp och tvistlösning över gränserna.
KOV ger stöd till kommunerna som har utsedda konsumentvägledare till vilka konsumenter vänder sig med problem. Konsumentvägledarna fångar upp och förser verket med information om konsumentproblem från hela landet.
Verket är delaktigt i ett flertal internationella organ och samarbetsgrupper på konsumentområdet. Det internationella samarbetet har inletts för att tillämpa reglerna om förbudsförelägganden över gränserna, både mellan de nordiska KO där samarbetsavtal har träffats, och andra europeiska tillsynsmyndigheter.
93
2.4.5. Myndighetssamarbete
PTS är sektorsmyndighet och har det övergripande ansvaret för att telemarknaden fungerar effektivt ur såväl konsument- som konkurrensperspektiv och har en samordnande funktion gentemot KOV och KKV beträffande konsument- och konkurrensfrågor på telemarknaden.
KOV har bl.a. genom de anmälningar som kommer in betydelsefull kunskap och information om vilka problem de enskilda abonnenterna på teleområdet har. PTS skall aktivt ta del av utredningar av förhållanden som ligger bakom anmälningarna på teleområdet som inkommer till KOV. PTS bör även bistå KOV i deras arbete med sina kunskaper om telemarknaden och telesystemet som helhet.
PTS bevakar att alla får tillgång till effektiva telekommunikationer till ett rimligt pris. Bevakningen ur ett användarperspektiv innebär bl.a. årlig uppföljning av prisutvecklingen för olika tjänster samt kontroll av att prisregleringen följs. I bevakningen ingår vidare att följa upp hur olika abonnentgruppers behov tillgodoses samt att utvärdera den information som ges kring tjänsterna och i samband med detta samråda med KOV angående anmälningar på området.
KOV har ett löpande samarbete avseende telefrågor med PTS såtillvida att man träffar representanter, främst på handläggarnivå, ca fyra gånger per år. Vid dessa tillfällen sker samråd om aktuella konsumentproblem. Dessa möten är av värde för båda myndigheternas tillsyn över konsumentproblemen på området. Vad gäller Internet- och IT-frågor har KOV ett visst samarbete med PTS, bl.a. vid utvecklingen av TP-test.
3. Internationell utblick
3.1. Inledning
Vid en diskussion kring olika alternativa myndighetsstrukturer inom området för elektronisk kommunikation är det av intresse att undersöka vilka strukturer för myndighetsorganisationer man valt att ha i andra länder och vilka för- och nackdelar som respektive land upplever att myndighetsorganisationen för med sig.
Statskontoret har i den rapport som utförts efter uppdrag av utredningen framhållit att det bör vara en fördel om de enskilda länderna inom EU har myndighetsorganisationer som liknar varandra och att man så långt som möjligt väljer att införa enhetliga myndighetsstrukturer på området för elektronisk kommunikation. En sådan lösning skulle enligt Statskontoret underlätta kontakter, samarbete och samordning mellan de nationella myndigheterna liksom kontakterna mellan EU:s organ. Också på de av Statskontoret framförda skälen är det viktigt att undersöka vad som gäller i andra länder och vilka planer som finns för att genomföra förändringar.
Genomgången i detta kapitel innehåller beskrivningar av myndighetsstrukturer som utformats på olika sätt bl.a. vad gäller myndighetssamverkan mellan olika myndigheter. Framställningen är koncentrerad till de nordiska länderna och Storbritannien och Nederländerna. Detta innebär att vissa länder som visserligen är framträdande inom området för elektronisk kommunikation lämnats därhän. Detta på grund av att myndighetsstrukturen överensstämmer med hur myndigheterna är organiserade i de länder vars myndighetsstruktur beskrivits i avsnittet.
96
3.2. Danmark
I Danmark ansvarar Kulturministeriet och Ministeriet for Videnskab, Teknologi och Udvikling (Videnskabsministeriet) för områden som rör elektronisk kommunikation.
Inom radio- och TV-området delas ansvaret av Kulturministeriet och Videnskabsministeriet. Kulturministeriet har tilldelats det överordnade ansvaret för frågor om fördelningen mellan landstäckande, regionala och lokala kanaler, public service, innehållsregler, vilket också innefattar regler för reklam, övergången till digital TV och bestämmelser om must carry. Videnskabsministeriet har tilldelats det överordnade ansvaret för prioriteringar av frekvensresurser för radio och TV. Videnskabsministeriet ansvarar också för frågor som rör de tekniska kraven för TV-dekoder.
Inom radio- och TV-området har Medie- og Tilskudssekretariatet tilldelats uppgiften som tillsynsmyndighet. Tillsynen omfattar tillämpningen av såväl allmänna villkor som generella regler som tillämpas på området. Medie- og Tilskudssekretariatet har också tilldelats uppgiften att utfärda tillstånd till nya analoga radiokanaler, till framtida digitalradio- och TVkanaler samt utfärda tillstånd för satellit- och kabelsändningar. Medie- og Tilskudssekretariatet ansvarar också för frågor om reklam i samtliga medier.
För radio- och TV-stationer vars program sänds via radiofrekvens krävs utöver ett sändningstillstånd också ett frekvenstillstånd. Det sistnämnda tillståndet utfärdas av IT- og Telestyrelsen efter en prövning utifrån de regler som utfärdas av Videnskabsministeriet.
På teleområdet har Videnskabsministeriet som ensamt departement det överordnade ansvaret. Till teleområdet hänförs bl.a. frågor om frekvensområden och samtrafiksområden. Inom ministeriets ansvarsområde faller också ansvaret för den regelskapande verksamheten och de politiska frågor som rör teleområdet.
97
Den dagliga administrationen av frågor om frekvenser, tilldelning av radiofrekvenser, överklaganden av beslut och tillsyn administreras av IT- og Telestyrelsen. Den myndigheten har också getts bemyndigande att i förordning närmare precisera bestämmelserna inom teleområdet.
Överklaganden av avgöranden som meddelats av IT- og Telestyrelsen inom användarområdet, t.ex. ärenden om överklagande av telefonräkning, prövas av Telebrugernaevnet. Det övervägs för närvarande om denna nämnd skall avvecklas och ersättas av en privat nämnd vars ledamöter skall utses av telebranschen. Övriga avgöranden från IT- og Telestyrelsen överklagas till Teleklagenaevnet. I vissa fall kan nämndens avgöranden överklagas till allmän domstol.
Klagomål som rör abonnentvillkor eller andra förhållanden som hänför sig till ett avtal mellan användare och telebolagen handläggs av Forbrugerstyrelsen, som är en myndighet som sorterar under Okonomi- og Erhvervsministeriet.
Vissa frågor som rör förhållandena inom samtrafiksområdet kan också falla in under Konkurrencestyrelsens ansvarsområde. Denna myndighet har till uppgift att bevaka den allmänna konkurrenslagstiftningen och de EG-rättsliga konkurrensregler.
Videnskabsministeriet ansvarar slutligen för frågor som är relaterade till Internet. Ansvaret för administrationen av domännamn och ansvaret för administrationen av frågor om tilldelning av frekvenser samt sändningstillstånd för radio- och TV hanteras åtskilda. Domännamnstilldelningen sker inom ramen för en privaträttslig organisation, DIFO, som hanterar den danska toppdomänen .dk. Videnskabsministeriet har möjlighet att utfärda bestämmelser avseende innehållet i radio- och TV liknande sändningar som sker via Internet. Denna möjlighet utnyttjas emellertid inte av ministeriet.
IT- og Telestyrelsen har en rådgivande funktion gentemot Videnskabsministeriet i frågor om bl.a. IT-förhållanden. Myndigheten har också till uppgift att utveckla och genomföra initiativ inom de centrala områdena i regeringens IT-politiska strategi.
98
Videnskabsministeriet har vid sina kontakter med utredningen pekat på för- och nackdelar med den beskrivna myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation.
Inom radio- och TV-området innebär konvergensen att samarbetet mellan Kulturminsteriet och Videnskabsministeriet kommit att bli allt tätare, vilket är en fördel. Samtidigt försvåras arbetet med att utforma en förenklad arbetsgång mellan olika myndigheter på radio- och TV-området av att besluten i de olika frågorna alltjämt skall fattas av den myndighet som besitter den största kompetensen i de särskilda frågor som kan uppkomma.
På teleområdet har införande av marknadsanalyser i enlighet med det EG-rättsliga regelverket inneburit att det också här blivit nödvändigt med ett tätare samarbete mellan Konkurrencestyrelsen och IT- og Telestyrelsen. Detta gäller särskilt i de frågor som rör områden där konkurrensen är fri och som till följd härav omfattas av de allmänna konkurrensrättsliga bestämmelserna. Också inom detta område försvåras utarbetandet av en förenklad arbetsgång av att besluten i de olika frågorna fortsättningsvis skall fattas av den myndighet som besitter den största kompetensen i respektive fråga.
Videnskabsministeriet har särskilt framhållit att den nuvarande ordningen kan innebära att det för användare och telekunder kan framstå som svårförståligt att klagomål som riktar sig mot telesällskapen kan behandlas i olika ordningar.
Det finns enligt uppgifter som utredningen hämtat in inga planer på att ändra myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation. Det kan emellertid inte uteslutas att administrativa myndigheter eller organ kommer att läggas samman på längre sikt.
99
3.3. Norge
I Norge är det i huvudsak fyra departement som delar på ansvaret för de frågor som rör elektronisk kommunikation.
Samferdselsdepartementet ansvaret för frågor om elektronisk kommunikation. Departementet har också ansvarat för arbetet med den lagstiftning som tillkommit på området anledning av det EG-rättsliga regelverket. Ansvaret för administrativa frågor som har anknytning till elektronisk kommunikation sorterar under Arbeids- og administrasjonsdepartementet. För koordineringen av IT-frågor, lov om elektroniska signaturer och lov om elektronisk handel har ansvaret anförtrotts Naerings- og handelsdepartementet. Slutligen har Kirke- och kulturdepartementet ansvaret för innehållet i TV-sändningar och loven om kringkasting. Under detta departementet sorterar förvaltningsmyndigheten Statens medieförvaltning, som ansvarar för radio- och TV-sändningar, utfärdande av licenser för sändningar i lokal radio och TV samt satellitsändningar. Statens medieförvaltning är också den myndighet som är ansvarig för reklam och sponsring i sändningar. Inom myndighetens ansvarsområde faller också att besluta om presstöd och ge förslag till regelförändringar inom området.
Den praktiska handläggningen av frågor om elektronisk kommunikation som faller in under Samferdselsdepartementets och Naerings- og handelsdepartementets ansvarsområden har delegerats till Post- og teletilsynet. Denna myndighet är ett fristående förvaltningsorgan som reglerar och bedriver tillsyn över post- och kommunikationsområdet. Verksamheten är koncentrerad till att kontrollera efterlevnaden av lagar föreskrifter och koncessionsvillkor som gäller på området, utöva tillsyn över aktörerna på post- och teleområdet och föra register över dessa aktörer, utarbeta föreskrifter, förvalta systemet för tillståndsgivning samt göra marknadskontroller och kontroller av teleutrustning. Därtill har Post- og teletilsynet att ansvara för telestandardisering, radiofrekvensförvaltning och nummerförvaltning. Post- og teletilsynet deltar också i internationellt
100
arbete för Norges räkning och har en rådgivande roll i förhållande till Samferdselsdepartementet.
Enligt uppgift från Samferdselsdepartementet fungerar den nuvarande myndighetsorganisationen tillfredsställande. Att frågorna om elektronisk kommunikation handläggs av olika departement har föranlett att det förekommer ett nära samarbete mellan de olika departementen som fungerar väl.
För närvarande pågår ett arbete med att utreda om konkurrensfrågor inom de olika sektorsområdena bör samlas hos en konkurrensmyndighet. Arbetat har initierats efter det att man påbörjat ett lagstiftningsarbete rörande en ny konkurrenslag. Den nya myndighetsorganisation som diskuteras på konkurrensområdet berör också frågor om elektronisk kommunikation. Post- og teletilsynet är den myndighet som skall utöva tillsyn enligt lagen om elektronisk kommunikation. Den konkurrenslag som är under utarbetande skall emellertid gälla parallellt och också avse marknadsaktörer som omfattas av lagen om elektronisk kommunikation. För närvarande har Post- og teletilsynet och Konkurrenstilsynet träffat ett avtal som reglerar samarbetet på konkurrensområdet och som bl.a. innehåller riktlinjer som innebär att man undgår att vissa ärenden kommer att behandlas av båda myndigheterna.
3.4. Finland
Sedan 1988 när lagen om teleförvaltning trädde i kraft i Finland har området för elektronisk kommunikation anförtrotts ett departement, Kommunikationsministeriet, och en förvaltningsmyndighet, Kommunikationsverket. Denna myndighet ersatte två myndigheter, radioinspektionsbyrån och televisionslicenscentralen, som tidigare ansvarade för frågorna om elektronisk kommunikation. De uppgifter som faller inom Kommunikationsverkets verksamhetsområde är emellertid inte bara begränsade till elektronisk kommunikation. Inom verkets ansvarsområde faller också frågor som hänför sig till områdena
101
för integritetsskyddet vid uppgiftsbehandling och kränkningar av skyddet för data.
Kommunikationsverket är som enda myndighet inom området för elektronisk kommunikation också den enda regleringsmyndigheten på området för områdena telekommunikation samt radio- och TV-sändningar i Finland. Verket meddelar dessutom tekniska föreskrifter och koordinerar standardiseringsarbetet internationellt. Kommunikationsverket har också till uppgift att bedriva tillsyn över kommunikationsnätet vad avser säkerhet och tekniska funktioner. Därtill styr verket numreringen i telenätet och tilldelar företag nummer och koder. Kommunikationsverkets tillsynsfunktion syftar till att säkerställa en fungerande konkurrenssituation och att företagen på marknaden i utövandet av sin verksamhet följer de lagstadgade skyldigheter som finns för bl.a. prissättning. Verkets tillsynsuppgifter omfattar också tillsyn över postverksamhet.
Kommunikationsverket styr också användningen av radiofrekvenser och hanterar ärenden om beviljanden av domännamn under den nationella toppdomänen .fi.
Verket har slutligen till uppgift att övervaka att TV- och radioprogram uppfyller de krav som ställs på programutbud, reklam och sponsring och att ansvara för TV-avgiftsförordningen.
Mellan Kommunikationsverket och Konkurrensverket förekommer idag visst samarbete. Detta samarbete skall enligt de föreslagna ändringarna som föranletts av det EG-rättsliga regelverket formaliseras i lag i frågor som avser marknadsanalyser.
3.5. Storbritannien
Den nuvarande myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation i Storbritannien består i att ansvaret för de olika frågorna som omfattas har delats upp mellan ett flertal olika myndigheters ansvarsområden. Broadcasting Standards Commission (BSC) fungerar för närvarande som det
102
lagstiftande organ som handlägger frågor om bl.a. standarder på radio- och TV-sändningsområdet oavsett sändningsteknik. Detta är den enda organisationen inom det vars verksamhet innefattar både radio och TV. Enligt 1996 Broadcasting Act skall BSC utfärda villkor angående standarder, utarbeta policys och pröva vissa överklaganden. Independent Television Commission (ITC) utfärdar sändningslicenser och reglerar innehållet i TVsändningar i eller från Storbritannien, förutom såvitt avser BBC tjänster som finansieras med licensmedel och S4C i Wales. Myndighetens uppgift är att befrämja och bevaka intressena hos de TV-tittare som har tillgång till reklamfinansierad television samtidigt som den har att verka för en dynamisk och kreativ kommersiell marknad. ITC utövar också tillsyn över området för kommersiell TV oavsett sändningsteknik. Office of Telecommunications (Oftel) har till uppgift att vara regleringsmyndighet inom området för telekommunikation. Oftel arbetar för att främja konsumentintressen och myndigheten har bl.a. en särskild kontakt för konsumentfrågor som har till uppgift att besvara frågor. Det ingår också i Oftels uppgifter att underhålla och främja en effektiv konkurrens inom området. Oftel har slutligen till uppgift att se till att telekommunikationstjänsterna fördelas på ett sätt som motsvara efterfrågan. The Radio Authority är regleringsmyndighet för det kommersiella radioområdet. Organet utfärdar sändningslicenser och bedriver tillsyn över kommersiell radio och dess innehåll. Myndigheten spelar också en aktiv roll i diskussionerna kring och upprättandet av policies som har beröring med den privatägda radioindustrin och dess lyssnare. The Radiocommunications Agency är en verkställande myndighet som lyder under Department of Trade and Industry. Myndigheten förvaltar och fördelar det ickemilitära frekvensspektrat. Vidare arbetar myndigheten med att hålla spektrumet ostört. Det är emellertid departementet som fattar beslut om frekvensallokeringen och beslut om tilldelningen av frekvenser, men besluten administreras och utförs av myndigheten som därefter förvaltar spektrat. Myndigheten företräder dessutom Storbritannien och deltar i internationella
103
förhandlingar som rör användandet av radio samt formulerandet tekniska och operativa standarder för radio.
I samband med att en ny lag om elektronisk kommunikation träder i kraft i Storbritannien under 2003 har man presenterat ett lagförslag som innebär att det bildas en ny myndighet, Office of Communications (OFCOM), som ersätter samtliga tidigare nämnda myndigheter, dvs. BSC, ITC, Oftel, Radio Authority och Radiocommunications Agency. OFCOM har formellt sett etablerats under 2002 genom att myndigheten fått en förberedande funktion. OFCOM har emellertid ännu inte några befogenheter att fatta beslut. Målsättningen är dock att de fem myndigheternas arbetsuppgifter skall överföras till OFCOM under 2003. Detta innebär att alla regelbundna beslut som rör kommunikationssektorn kommer att handläggas och fattas inom en och samma myndighet.
De fem myndigheter som berörs av sammanslagningen har tillsammans utarbetat ett Memorandum of Understanding. I detta kommer man överens om ett utökat samarbete i enlighet med de riktlinjer som den brittiska regeringen dragit upp inom området. Överenskommelsen skall gälla fram tills det att OFCOM slutligen övertar ansvaret för området för elektronisk kommunikation.
Enligt det lagförslag som under 2002 är föremål för remissbehandling skall OFCOM åläggas en rad generella skyldigheter. I OFCOM:s skyldigheter ingår att myndigheten skall verka för att Storbritannien skall vara hemvist för den mest dynamiska och konkurrenskraftiga kommunikations- och mediamarknaden i världen, försäkra tillgång och valfrihet för olika tjänster och uppmuntra användandet av olika tjänster samt försäkra skydd för medborgarna och konsumenterna. De generella förpliktelserna skall tillvaratas i all OFCOM:s verksamhet. De allmänna skyldigheterna anges inte i någon särskild prioritetsordning. Vilket eller vilka intressen som skall prioriteras skall i stället bestämmas efter en avvägning mellan de intressen som kan göra sig gällande i det enskilda fallet.
104
Utöver de generella förpliktelserna skall OFCOM också ta tillvara de intressen som är relevanta för de grupper som kan anses särskilt utsatta i samhället. Myndigheten skall därutöver i de fall där det är aktuellt tillgodose de olika intressen som gör sig gällande i olika delar av Storbritannien.
OFCOM kommer enligt den föreslagna lagstiftningen att få befogenheter att agera med stöd av en konkurrenslag inom området för elektronisk kommunikation. Denna befogenhet ges enligt lagförslaget också åt konkurrensorganet Office of Fair Trading (OFT), vars verksamhet består i att arbeta med konkurrensfrågor och främja konkurrensen till förmån för konsumenterna. Emellertid kommer OFCOM att ges företräde i frågor som rör konkurrensrättsliga frågor inom bl.a. kommunikationsområdet. Det skall dock förekomma ett nära samarbete mellan OFCOM och OFT.
3.6. Nederländerna
I Nederländerna är Ministry of Transport, Public works and Water management ansvarigt för frågor om telekommunikation. Inom departementet finns ett direktorat Radiocommunications Agency (RDR) som är ansvarigt för frekvensallokering, fördelning och förvaltning av radiofrekvenser. RDR är också ansvarigt för standardiseringsfrågor.
Vid sidan av de särskilda direktoratet för telekommunikation finns en regleringsmyndighet, OPTA. Denna myndighet fördelar licenser och bedriver tillsyn över telekommunikations- och postområdena. OPTA tillämpar också den nederländska radio- och telelagen och skall agera i enlighet med sektorslagstiftningen. OPTA skall konsultera RDR i vissa frågor innan man fattar beslut.
Inom telekommunikationsområdet verkar också Nederlendse Kededingsautoritet (NMA), som är en konkurrensmyndighet. NMA lyde under Ministry of Economic Affairs och ingår som en del av departementets organisation. Att märka är dock att
105
NMA fattar självständiga beslut i enskilda fall inom konkurrensområdet.
Inte sällan faller en fråga in under såväl OPTA:s som NMA:s ansvarsområden. Myndigheterna har därför ett mycket nära och formaliserat samarbete. Formerna för samarbetet tecknades ned i ett protokoll av de båda myndigheterna i slutet av 1990-talet och protokollet revideras årligen. I protokollet läggs detaljerat fast vilka arbetsområden de båda myndigheterna skall anförtros när det gäller konkurrensfrågor inom sektorsområdet för telekommunikation. Vidare fastläggs hur myndigheterna skall samordna och använda samma tolkning av de konkurrensrättsliga villkor i sina bedömningar, att myndigheterna skall meddela beslut och tillämpa reglerna enligt samma linje samt att myndigheterna skall använda en enhetlig begreppsapparat. Av protokollet framgår också att myndigheterna skall informera varandra om det föreligger missbruk av en dominant ställning på marknaden och kontrollera företagssammanslutningar när det gäller reglering av området för post- och telekommunikation.
Myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation ses för närvarande till viss del över. Det pågår ett arbete med att utvärdera och diskutera OPTA:s roll som regleringsmyndighet på telekommunikationsområdet och om NMA bör vara en fristående myndighet i stället för en del av Ministry of Economic Affairs.
3.7. Sammanfattande synpunkter
Av genomgången ovan framgår att man valt att utforma myndighetsorganisationen i de olika länderna på skilda sätt. Det går mot bakgrund av det material som vi tagit del av knappast att slå fast en gemensam utveckling inom myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation. Inte heller det nya EGrättsliga regelverket på området verkar ha inneburit att berörda länder organiserar myndighetsstrukturen på ett liknande sätt. Däremot kan vi konstatera att utvecklingen i vart fall för med sig
106
att det sker ett utökat samarbete mellan de nationella myndigheterna och att myndighetssamarbetet i allt större utsträckning formaliseras. Detta kan på sikt i sin tur leda till en strävan att harmonisera myndighetsstrukturerna inom EU.
107
4. Myndighetsuppgifter i framtiden
4.1. Statens uppgift på området för elektronisk kommunikation
I utredningens uppdrag ingår att göra överväganden om statens uppgift på området för elektronisk kommunikation. I delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation, SOU 2002:60, har utredningen gjort sådana överväganden i samband med att ett förslag till nytt politiskt mål har formulerats för politikområdet elektronisk kommunikation (se kapitel 8). Det kan dock av överskådlighetsskäl finnas anledning att kort återge huvuddragen av vad utredningen anser att statens uppgift på området är.
Statens roll är inledningsvis att lägga fast politiska mål för att tydliggöra vilka intressen som politiken inom ett område skall tillgodose. På området för elektronisk kommunikation bör, i enlighet med vad utredningen föreslagit, det politiska målet ha ett allmänt övergripande innehåll om att uppnå bl.a. tillväxt, konkurrens samt tillgång för enskilda, myndigheter och företag till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet.
Att säkerställa måluppfyllelsen är en statlig uppgift som i huvudsak utförs av regeringen och de till regeringen knutna förvaltningsmyndigheterna. Staten har det övergripande ansvaret för att anvisa metoder och skapa förutsättningar för att de uppställda politiska målen skall kunna uppnås. Förutsättningar kan skapas genom att staten vidtar olika styrande åtgärder, vilka kan ta sig varierande uttryck och former. Åtgärderna kan schematiskt indelas i reglerande, ekonomiska och informativa. Det är
108
vanligtvis myndigheterna som ansvarar för att statsmakternas beslut genomförs och det är myndigheterna som, genom t.ex. lagtillämpning, informativa åtgärder eller uppföljande åtgärder, i praktiken säkerställer att de politiska målen uppnås.
Som utredningen har konstaterat i delbetänkandet bör reglerande åtgärder endast användas om andra verktyg för måluppfyllelse inte kan antas ge ett fullgott resultat (se s. 176). Det är alltså i första hand marknaden som, utan statlig inblandning, har att skapa förutsättningar för att uppnå målen om tillväxt, konkurrens och tillgänglighet. Staten bör ingripa med lagar eller andra författningar först när detta är absolut nödvändigt för att de fastlagda målen skall kunna uppnås. På området för elektronisk kommunikation har utredningen bedömt att marknadsläget är sådant att det är erforderligt att en lag om elektronisk kommunikation, EkomL, stiftas för att uppnå det politiska målet. Den föreslagna lagstiftningen är konstruerad så att den tillhandahåller verktyg för myndigheter att ingripa med, om marknadsmekanismerna inte fungerar tillfredsställande. EkomL är i allt väsentligt utformad på ett sådant sätt att den endast skall tillämpas när detta anses nödvändigt för att uppnå vissa i lagen angivna mål, huvudsakligen konkurrens och tillgänglighet.
I vissa frågor av speciellt viktig karaktär är det nödvändigt med en högre grad av reglering. För att säkerställa målet om effektivt utnyttjande av radiofrekvenser och adresser bör staten tillse att användning av radiosändare och adresser ur en nationell adressplan bara får ske efter ett tillståndsförfarande varigenom staten fördelar radiofrekvenserna och adresserna.
När det gäller krav på säkerhet i operatörernas elektroniska kommunikationsnät bör statens ansvar – mot bakgrund bl.a. av regeringens uttalande i prop. 2001/02:158 s. 30, om att kostnaderna för att tillgodose vissa grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör belasta den verksamhetsansvarige – sträcka sig till att på olika sätt främja en utveckling som tillgodoser detta intresse (jfr prop. 1999/2000:86). Detta kan ske genom informativa åtgärder efter bl.a. omvärldsanalyser utförda av ansvariga myndigheter.
109
För att säkerställa tillväxt på vissa av staten prioriterade marknader (t.ex. marknaden för höghastighetskommunikation) samt tillgång till dels vissa särskilt utpekade grundläggande tjänster, dels uthålliga och tillgängliga elektroniska kommunikationer under svåra påfrestningar på samhället i fred, vid höjd beredskap och i krig, bör staten mer aktivt ingripa med åtgärder. Förutsättningar att tillgodose dessa intressen bör skapas genom investeringar, upphandlingar eller andra ekonomiska åtgärder. Exempel på sådana åtgärder är bredbandsstödet till kommuner och personaldatorreformen.
4.2. Allmänt om myndighets uppgifter inom sektorn elektronisk kommunikationen
Till grund för utredningens redovisning och bedömning av vilka uppgifter en eller flera myndigheter skall ha inom den nämnda sektorn ligger, som nämnts, utredningens tidigare presenterade förslag till ett nytt politiskt mål och ett nytt regelverk för sektorn elektronisk kommunikation. Det är i sammanhanget av vikt att poängtera att med elektronisk kommunikation avses överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Innehållet i de signaler som överförs omfattas inte av denna definition. Sektorn för elektronisk kommunikation omfattar därför utrustning för och överföring av teletjänster, IT/data och media.
Som ovan redovisats finns det i dag myndigheter med övergripande ansvar inom olika samhällssektorer (sektorsmyndigheter). En sektorsmyndighets ansvar omfattar hela samhällssektorn och är inte begränsad till den reglering som kan finnas på det aktuella området. Ansvaret för sektorn för elektronisk kommunikation omfattar därför, liksom det nuvarande sektorsansvaret inom radio- och teleområdena, såväl konsumentfrågor som konkurrensfrågor. De uppgifter som skall utföras av en eller flera myndigheter med ansvar på området för elektronisk kommunikation följer dels av de politiska mål som antagits för det
110
aktuella området, dels den reglering som föreligger inom detsamma.
Det av utredningen föreslagna nya politiska målet för området eller sektorn elektronisk kommunikation är uppdelat i tre nivåer. Målet på den översta nivån avser främjande av övergripande allmänpolitiska intressen såsom tillväxt samt ett brett och oberoende informationsutbud. På den mellersta nivån återfinns vissa allmänna mål om bl.a. främjande av tillgänglighet till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Det uttrycks även att främjande av konkurrens utgör det främsta medlet för att uppnå detta mål. Slutligen ges på den nedersta nivån specifika mål som syftar till att säkerställa allmänhetens tillgång till grundläggande tjänster och nödtjänster, skydd av personlig integritet, de elektroniska kommunikationernas uthållighet under svåra påfrestningar i fred, vid höjd beredskap och i krig, ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser ur en nationell adressplan, konsumentskydd, hållbar utveckling samt internationell harmonisering.
Det regelverk som utredningen föreslagit skall gälla består huvudsakligen av en ny lag om elektronisk kommunikation, EkomL, i viss mån av radio-_och_TV-lagen (1996:844), RTVL, och av den nu gällande lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler, TSL, i något ny lydelse (enligt utredningens förslag skall bl.a. lagen i stället heta lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL). De huvudsakliga syftena med regleringen är att skapa konkurrens, att säkerställa en effektiv användning av radiofrekvenser och adresser ur en nationell adressplan, att säkerställa tillgång till vissa grundläggande tjänster samt att värna den personliga integriteten.
Av det nya regelverket följer att en eller flera myndigheter skall ansvara för bl.a. tillstånds- och tillsynsfrågor. För att göra tillsynen till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut, föreslår Tillsynsutredningen i sitt betänkande Statlig tillsyn, SOU 2002:14, att terminologin kring
111
tillsyn stramas upp. Vad som tidigare har ansetts utgöra en myndighets tillsyn skall så långt möjligt delas upp i olika områden eller verksamheter. De som förespråkas är tillsynsverksamhet, normerande verksamhet och överblickande verksamhet. Vi har så långt vi funnit det möjligt försökt använda oss av denna uppdelning.
4.3. Närmare om myndighets uppgifter till följd av ett nytt politiskt mål
Det politiska mål som en eller flera myndigheter på området för elektronisk kommunikation enligt utredningens förslag skall verka för att uppfylla lyder som följer (SOU 2002:60, s. 175).
Elektronisk kommunikation skall vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produktivitet i samhället. Elektronisk kommunikation skall även bidra till att målet för mediepolitiken uppnås, dvs. stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt motverka skadliga inslag i massmedierna.
Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med bästa möjliga urval, pris och kvalitet. Det främsta medlet att uppnå detta är en effektiv konkurrens. Politiken skall därför främja en konkurrens utan snedvridningar och begränsningar.
Politiken för elektronisk kommunikation skall vidare säkerställa
N att enskilda och myndigheter har tillgång till grund-
läggande tjänster,
N till överkomliga priser i hela landet, N att grundläggande tjänster är tillgängliga på ett likvärdigt
sätt, bl.a. för att tillgodose funktionshindrades behov,
N att enskilda har tillgång till nödtjänster, N skydd av den personliga integriteten,
112
N uthållighet och tillgänglighet under svåra påfrestningar
på samhället,
N i fred, höjd beredskap och krig, N ett effektivt utnyttjande av frekvenser och adresser, N ett verkningsfullt konsumentskydd, samt främja N en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö, N internationell harmonisering.
Hur en myndighet skall uppfylla de politiska målen beslutas av riksdag och regering. Den verksamhet som myndigheten skall bedriva följer ofta av den instruktion som utfärdats för myndigheten och de regleringsbrev som regeringen närmare beslutar om varje år. Myndigheten måste alltså ha ett från statsmakterna uttalat mandat att utföra de uppgifter som följer av ett regelverk eller på något annat sätt kan härröra ur t.ex. ett politiskt mål.
En myndighet kan för att uppfylla de uppställda politiska målen delta i internationellt samarbete, upphandla tjänster för säkerställande av elektroniska kommunikationer i kris, under höjd beredskap eller i krig samt besluta om skyldighet för operatörer att vidta specifika åtgärder för att säkerställa en effektiv konkurrens på en bestämd marknad. Det stora flertalet uppgifter som åvilar en myndighet följer av EkomL. Dessa uppgifter behandlas nedan i avsnitt 4.4. I detta avsnitt skall istället intresse ägnas sådana uppgifter som kan anses härröra ur de mer övergripande politiska målen för området för elektronisk kommunikation.
EkomL, som skall tjäna som ett verktyg för staten att uppnå det uppsatta politiska målet för sektorn, innehåller i huvudsak uppgifter som innebär ingripanden gentemot enskilda. Det kan gälla att pröva ansökningar, besluta om olika skyldigheter samt att utöva tillsyn. EkomL täcker alltså inte fullt ut alla de uppgifter som måste komma att åvila en myndighet med ett samlat ansvar på området för elektronisk kommunikation. Vad som i huvudsak faller utanför lagen är verksamhet knuten till de politiska målen om bl.a. tillväxt, ökad produktivitet, verkningsfullt
113
konsumentskydd, hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö samt internationell harmonisering. Utanför EkomL:s tillämpningsområde faller även flera uppgifter i syfte att uppfylla målet att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås, dvs. att stödja yttrandefrihet, mediemångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna.
Tillväxt och ökad produktivitet
Enligt det av utredningen föreslagna politiska målet skall elektronisk kommunikation vara så effektiv att den främjar tillväxt, ökar svensk konkurrenskraft samt bidrar till ökad produktivitet i samhället. Avsikten är att framhäva möjligheterna att skapa förutsättningar för ett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv och ett bra näringsklimat genom tillhandahållande av effektiva kommunikationer, dvs. konkurrensutsatta, flexibla och icke-diskriminerande kommunikationer i hela landet (SOU 2002:60, s. 167).
Ett på detta sätt formulerat mål är naturligt nog tämligen vitt och kan anses omfatta många olika former av åtgärder från statens sida. Vilka konkreta uppgifter som i det sammanhanget åvilar en sektorsmyndighet på området för elektronisk kommunikation går inte att på förhand fullständigt fastslå.
Enligt de förslag som utredningen lagt fram framgår de huvudsakliga åtgärderna för att tillskapa effektiva elektroniska kommunikationer av EkomL. De övriga uppgifter som följer av de politiska målen är i mångt och mycket beroende av politiska ställningstaganden och beslut om vägval om det sätt på vilket tillväxtmålet på ett generellt plan skall nås. Dessa åtgärder är inte sällan av sådan karaktär att de bör vidtas av annan än en sektorsmyndighet. Som exempel kan nämnas insatser för att främja användande av ny teknik som t.ex. medger överföringar med hög överföringskapacitet och ökade volymer av kommunikationer. Exempel på sådana insatser är skattereduktion till fysiska och juridiska personer för bredbandsanslutning, stöd till regionala
114
och lokala telenät samt stöd till utbyggnad av ett stomnät med hög tillgänglighet till landets alla kommuner.
Som ovan noterats (se avsnitt 2) medför sektorsansvaret ett generellt ansvar för att övervaka utvecklingen på sektorsområdet och vidta informativa åtgärder. Speciellt bör sektorsmyndigheten ha ansvaret för att följa teknik- och tjänsteutvecklingen inom området. Bl.a. skall myndigheten informera regeringen om utvecklingen på området, så att staten skall kunna vidta lämpliga åtgärder. Vidare bör myndigheten, som nu är fallet för PTS del, vara aktiv och genom t.ex. rapporter informera andra myndigheter, operatör, andra aktörer på området och användare om utvecklingen på olika marknader inom ansvarsområdet, se även nedan under avsnitt 4.4.5.
Verkningsfullt konsumentskydd
Det för området föreslagna politiska målet innehåller även intresset av ett säkerställande av ett verkningsfullt konsumentskydd. Utöver EkomL:s regler till skydd för konsumenter kan alltså en sektorsmyndighet på området för elektronisk kommunikation ha att generellt övervaka konsumentfrågor. I detta ligger att dels på olika sätt bevaka konsumenternas intressen av information om de tillhandahållna kommunikationstjänsterna och marknadsutveckling m.m., dels övervaka prisutvecklingen för olika tjänster på området. Missförhållanden på konsumentnivå som myndigheten enligt sina tillsynsuppgifter har ett uttalat ansvar för, bör i vart fall föranleda samråd med Konsumentverket.
Myndigheten bör även ha till uppgift att rapportera missförhållanden eller problem som drabbar konsumenterna på området till regeringen för åtgärder genom t.ex. lagstiftning.
115
Mediepolitiska målet
En ytterligare uppgift för en sektorsansvarig myndighet på området för elektronisk kommunikation är att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås. Målet för mediepolitiken är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna. Med mångfald avses ett mångsidigt medieinnehåll, men även mångfald i ägande. Det bör i sammanhanget anmärkas att sektorsansvaret i huvudsak gäller överföringsfrågor.
Åtgärder inom området för elektronisk kommunikation kan stödja mediepolitiken genom att verka för att effektiv konkurrens uppnås och att effektiva investeringar i infrastruktur främjas. På så sätt tillgängliggörs dels infrastruktur för alla som vill utnyttja den för distribution av sakinnehåll, dels ett brett utbud för konsumenterna. Det huvudsakliga instrumentet för detta utgörs enligt utredningens förslag av EkomL:s regler. Mångfalden i mediepolitiken kan därutöver stödjas av den vidaresändningsplikt som kan åläggas en innehavare av ett elektroniskt kommunikationsnät, om det behövs med hänsyn till allmänintresset. Dessa frågor regleras i 8 kap. RTVL. En sådan generell skyldighet har ålagts innehavare av vissa kabelnät.
Myndighetens uppgifter beträffande mediepolitiken, utöver de som följer av det nya regelverket, synes till stora delar sammanfalla med de åtgärder som angetts ovan beträffande tillväxt och ökad produktivitet.
För att ytterligare säkerställa ett fritt informationsflöde, mediemångfald och kulturell mångfald bör en ansvarig myndighet uppmuntra samverkan, dvs. möjlighet att flytta interaktivt innehåll från ett distributionssystem till ett annat för att enskilda skall få tillgång till samma innehåll på ett funktionellt sätt, mellan digitala interaktiva televisionstjänster och förbättrad digital televisionsutrustning på konsumentnivå. Detta kan bl.a. ske genom att myndigheten främjar användningen av öppna gränssnitt för t.ex. för tillämpningsprogram (API) och försöker få parterna att träffa samförståndsavtal. Vidare ligger häri att
116
verka för utarbetande och infriande av standarder, se mera nedan under Internationellt harmoniseringsarbete.
En sektorsmyndighet bör också bedriva verksamhet för att motverka skadligt medieinnehåll. Så kan huvudsakligen ske i form av kunskapsspridning. Sådan verksamhet utövas idag av olika myndigheter som inte har något formellt ansvar inom området för elektronisk kommunikation.
Slutligen bör en ansvarig myndighet på området följa utvecklingen inom medieområdet, i vart fall i en utsträckning som behövs för att bidra till att det mediepolitiska målet uppnås.
Hållbar utveckling mot en hälsosam miljö och en god hälsa
Enligt det föreslagna målet för området elektronisk kommunikation skall politiken främja en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö. Detta allmänna mål stämmer väl överens med det mål som formulerats i 1 kap. 1 § miljöbalken (1998:899) om att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.
Miljöbalken skall tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan samt att värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas. Utöver miljöbalken finns bestämmelser i annan lag i fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för t.ex. människors hälsa eller miljön, bl.a. plan- och bygglagen (1987:10), PBL.
På området för elektronisk kommunikation är det i huvudsak byggandet av infrastrukturen och strålning från denna som kan ge upphov till åtgärder till skydd för hälsa och miljön.
Vad gäller byggandet av master för sändning av radiovågor m.m. regleras detta i bl.a. PBL. Lagen syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
117
En lag som vid sidan av miljöbalken reglerar frågan om skydd mot strålning är strålskyddslagen (1988:220). Syftet med den lagen är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning, t.ex. icke-joniserande strålning.
I den föreslagna EkomL ges endast ett fåtal bestämmelser som berör hälsa och miljö. Dessa rör i huvudsak skyldigheter att medverka till samlokalisering och till gemensamt utnyttjande när det är påkallat för att skydda miljö, folkhälsa och allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering.
Det politiska målet på området för elektronisk kommunikation innefattar mer allmänna uppgifter för en myndighet. Här kan nämnas att öka kunskapen om strålning och strålskydd genom information och utbildning samt att mäta och övervaka strålningen i miljön. Vad gäller byggande av infrastruktur kan utredningen inte se några egentliga uppgifter utöver de som följer enligt de nämnda lagarna eller korresponderande författningar.
Internationell harmonisering
Elektroniska kommunikationer präglas av en gränslöshet såsom bärare av information i olika former mellan användare i olika nationer och på olika kontinenter. Utvecklingen på området är dessutom mycket snabb. För att kommunikationerna skall bli så effektiva som möjligt måste staten verka för att åstadkomma global driftskompatibilitet samt tillse att det råder ordning i etern.
Ordning i etern kan åstadkommas genom att radiofrekvenser, som inte kan begränsas till nationella territorier, tilldelas på ett sätt som bl.a. möjliggör rimligt störningsfri användning regionalt, nationellt och internationellt. Vidare måste de som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och tjänster anpassa sina nät så att kommunikation kan föras vidare eller tjänsterna kunna nås från ett nät till ett annat. Ett politiskt mål för området är därför att verka för internationell harmonisering. En viktig
118
uppgift för en ansvarig myndighet på området för elektronisk kommunikation är alltså att – i bl.a. det nya EG-regelverkets anda – främja en internationell harmonisering för att uppnå effektivast möjliga elektroniska kommunikationer samt största möjliga urval elektroniska kommunikationstjänster m.m. för användarna.
Harmoniseringsarbetet inom området sker på olika plan. Det kan ske genom reglerande åtgärder (t.ex. det nya EG-regelverket inom EU och internationella radioreglementet [RR]) men framför allt genom samverkande åtgärder inom EU och inom internationella organ (t.ex. Internationella teleunionen [ITU], samarbetsorganet för de europeiska post- och telemyndigheterna [CEPT], Europeiska institutet för telestandarder [ETSI], Digital Video Broadcasting Group [DVBG] och NorDig). I sådana organ träffas viktiga överenskommelser och utförs viktigt standardiseringsarbete.
Inom ITU och CEPT regleras t.ex. allokering av radiofrekvenser och frekvensplanering. För att säkerställa att svenska intressen och krav tillgodoses i det internationella arbetet bör den ansvariga myndigheten delta i de ovan angivna internationella organisationernas arbete, men även i annat internationellt samarbete, t.ex. vad gäller teknisk och ekonomisk koordinering enligt konventionerna om de internationella telesatellitorganisationerna Intelsat, Inmarsat och Eutelsat. Myndigheten skall härvid utöva en aktiv roll genom att bistå regeringen, utreda behov av överenskommelser mellan Sverige och andra länder, medverka vid tillkomsten av sådana överenskommelser och handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i de angivna verksamheterna.
I vissa av de angivna organen, men även i andra internationella organ, utarbetas standarder för olika tjänster och produkter. Det kan t.ex. gälla tekniska gränssnitt och nätfunktioner samt specifikationer för tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster. Genom att standarder eller specifikationer utarbetas ökar bl.a. möjligheterna för rörlighet bland användarna mellan olika kommunikationsnät och därmed minskar eventuella inlåsningseffekter. Vidare ger fastställda standarder och specifi-
119
kationer visst incitament för den som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och tjänster att anpassa sina tjänster och produkter därtill för att inte riskera att utestängas från en i övrigt harmoniserad marknad. Det blir även lättare för en myndighet att på nationell nivå främja användning av viss teknik m.m. utifrån vad som framgår av sådana standarder eller specifikationer. Det bör i detta sammanhang noteras att myndigheten, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter i enlighet med vad som framgår av EkomL och RTSL. En viktig uppgift för en ansvarig myndighet är alltså att medverka i standardiseringsarbeten, såväl nationellt som internationellt. Även i standardiseringsarbetet skall myndigheten bistå regeringen och handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i standardiseringsarbetena.
En myndighet med ansvar på området för elektronisk kommunikation skall också samarbeta med ansvariga myndigheter i andra medlemsstater inom EU och inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) för att säkerställa konsekvent och enhetlig tillämpning av bestämmelserna i det nya EG-regelverket. I detta inkluderas att göra information som överlämnas till myndigheten tillgänglig även för andra berörda myndigheter inom EES samt att bistå Europeiska gemenskapernas kommission med information om tillämpningen av det nya EG-regelverket.
Säkerhet
Samhällsutvecklingen har på senare tid byggt upp ett allt större beroende av att det finns fungerande elektroniska kommunikationer. Detta har som en naturlig följd medfört att samhället blivit mer sårbart för störningar i den tekniska infrastrukturen. Det är därför av vikt att en sektorsansvarig myndighet följer utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering.
Regeringen har i prop. 2001/2002:158 s. 30, Samhällets säkerhet och beredskap, slagit fast att staten i princip inte bör ta på sig
120
kostnader när det gäller händelser som fysiska och juridiska personer kan skydda sig mot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhetsåtgärder. Kostnaderna för att tillgodose sådana grundläggande säkerhetskrav i en verksamhet bör i dessa fall belasta den verksamhetsansvarige. Myndighetens huvudsakliga uppgift på detta område blir därför att främja en utveckling som tillgodoser intresset av säkerhet i elektroniska kommunikationer avseende olika slutanvändares verksamheter samt kunskapsspridning genom att t.ex. informera Internetanvändare om säkerhet, tillgänglighet och tillförlitlighet för Internet i Sverige.
När det gäller mer lågfrekventa och omfattande störningar av elektroniska kommunikationer bör staten bära ett större ansvar. Sektorsmyndigheten på området bör genomföra en risk- och sårbarhetsanalys inom området för elektronisk kommunikation. Utifrån denna bör myndigheten redovisa en strategi för hur arbetet med åtgärder för att minska konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred och med att öka beredskapen inför höjd beredskap och krig skall bedrivas.
Myndigheten bör även följa upp operatörernas informations- och säkerhetsarbete samt hotbildsutvecklingen avseende IT- eller andra angrepp och vid behov föreslå åtgärder.
Regeringen har i ovannämnda proposition konstaterat ett beroendeförhållande mellan elområdet och området för elektronisk kommunikation. De elektroniska kommunikationerna kan inte helt förlita sig på samhällets elförsörjning utan måste ha egen reservkraft (a. prop. s. 98 f). Det är därför en uppgift för sektorsmyndigheten på området att säkerställa att elektroniska kommunikationer har tillgång till en säker elförsörjning i kris och krig t.ex. genom anskaffade av reservkraftaggregat. Myndigheten bör även ingå i närmare samverkan med berörda myndigheter inom elområdet och med Affärsverket svenska kraftnät.
121
Övrigt
Det politiska målet inbegriper att även funktionshindrade skall ha tillgång till grundläggande tjänster på likvärdiga villkor. Myndigheten skall därför tillse att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde genom att agera som ett samlande, stödjande och pådrivande organ i förhållande till övriga berörda parter.
4.4. Närmare om myndighetsuppgifter till följd av lagstiftning
Utredningen har i delbetänkandet SOU 2002:60 ansett att det är nödvändigt att i viss utsträckning lagreglera området för elektronisk kommunikation för att skapa förutsättningar att uppnå det föreslagna politiska målet och för att uppfylla Sveriges åligganden enligt det nya EG-regelverket. Som ovan konstaterats härrör det stora flertalet av myndighetens uppgifter på området ur det regelverk som utredningen har föreslagit skall gälla. I detta ingår som framgått EkomL, RTVL och RTSL.
Myndighetsuppgifterna omfattar enligt 7 kap. 1 § EkomL bl.a. att ta emot anmälningar av den som vill tillhandahålla allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, pröva ansökningar om tillstånd att använda radiosändare och adresser ur nationell adressplan samt besluta om skyldigheter för operatörer att vidta eller tåla åtgärder för att säkerställa konkurrens och effektiva elektroniska kommunikationer. En myndighet skall också utöva tillsyn över efterlevnaden av regelverket och föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av detta. Vidare får en myndighet efter bemyndigande i ett antal fall meddela föreskrifter i olika frågor.
Nedan avser utredningen att något närmare gå in på de olika uppgifter som en ansvarig myndighet har att utföra enligt det nya regelverket. Det finns inte anledning att här göra någon fullständig uppgiftsuppräkning. Däremot finns behov av att
122
utifrån de i 7 kap. 1 § EkomL angivna uppgifterna och de uppgifter som följer av RTSL och RTVL försöka skissera vad myndighetsansvaret innebär och de skillnader som kan uppkomma i förhållande till vad som gäller idag.
4.4.1. Anmälningsverksamhet m.m.
Genom EkomL föreslår utredningen att tillståndsplikten enligt telelagen att bedriva viss televerksamhet tas bort. Tillståndsplikten ersätts med en allmän auktorisation som nationellt ställer upp ett krav på att en anmälan skall göras. Anmälningsplikten enligt telelagen kan sägas finnas kvar om än i något ny och utvidgad tappning. Från att idag vara begränsad endast till vissa utpekade teletjänster som tillhandahålls inom ett allmänt tillgängligt telenät gäller anmälningsplikten enligt EkomL alla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Anmälningsplikten omfattar alltså även vissa Internetoperatörer och de som tillhandahåller rundradionät.
Till följd av de föreslagna ändringarna kommer också den ansvariga myndighetens uppgifter att förändras. En grundläggande uppgift blir att ta emot anmälan enligt 2 kap. 1 § EkomL från den som avser att etablera, driva, kontrollera eller tillgängliggöra ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Anmälningsförfarandet bygger på att principen om fritt marknadstillträde skall gälla på området för elektronisk kommunikation. Det skall därför inte ske någon förprövning av verksamheten och det får inte krävas att ett beslut eller någon annan administrativ handling skall meddelas eller utfärdas innan anmälaren får inleda sin verksamhet.
En anmälan skall endast innehålla sådana uppgifter som är nödvändiga för att kunna identifiera leverantören och som kan läggas till grund för tillsyn och avgiftsuttag. Det kan härvid röra sig om organisationsnummer, adress, kontaktperson, en kortfattad beskrivning av vilken typ av nät eller tjänst som tillhanda-
123
hålls samt den planerade tidpunkten för när verksamheten skall inledas. Myndigheten skall föra en förteckning över de som anmält sin verksamhet på området för elektronisk kommunikation. Med hänsyn till den typ av uppgifter det rör sig om i en anmälan torde registret i sig inte vara särskilt komplicerat eller betungande att driva för myndigheten. Det bör dock åter påpekas att antalet anmälningspliktiga torde öka relativt kraftigt och att förteckningen successivt måste uppdateras och förändras.
I sammanhanget kan nämnas att myndigheten kan bemyndigas av regeringen att meddela föreskrifter dels om vad en anmälan närmare skall innehålla, dels om undantag från anmälningsplikten. Som utredningen konstaterat i delbetänkandet bör regeringen eller den ansvariga myndigheten vara restriktiv med att meddela undantag i sistnämnda fall.
4.4.2. Tillståndsverksamhet m.m.
Tillståndsprövningen enligt EkomL skiljer sig från vad som gäller enligt det nuvarande regelverket. Speciellt berörs telelagens (1993:597), TL, tillståndsverksamhet. Enligt 7 § TL krävs det tillstånd för att få bedriva viss utpekad televerksamhet. Ett sådant tillstånd att bedriva tele- eller kommunikationsverksamhet krävs inte enligt EkomL. Det är tillräckligt att det görs en anmälan om att sådan verksamhet avses att bedrivas. Som ovan påpekats skall det alltså inte ske någon förprövning av verksamheten och det får inte krävas att ett beslut eller någon annan administrativ handling skall meddelas eller utfärdas innan anmälaren får inleda sin verksamhet.
Däremot finns tillståndskravet enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation, LRK, kvar för att här i landet eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands få använda radiosändare. Detta krav följer av 3 kap. 1 § EkomL. Vidare ställer EkomL upp ett nytt krav på tillstånd för att få använda en adress ur en nationell adressplan, om sådan fastställts.
124
Med de ändringar som föreslås i EkomL torde myndighetens tillståndsverksamhet begränsas i förhållande till vad som gäller idag enligt TL och LRK.
Radiosändare
Tillstånd att använda radiosändare prövas och beslutas huvudsakligen efter ansökan. Vid prövningen skall den positiva inriktning som gäller enligt LRK bibehållas. Ett tillstånd skall alltså som utgångspunkt beviljas för en bestämd tid om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. Sådana förutsättningar är t.ex. att otillåten risk för skadlig störning inte uppkommer, att radioanvändningen utgör en effektiv användning av frekvensutrymmet samt att det saknas skälig anledning att anta att den sökande inte kommer att följa meddelade villkor. Myndigheten har alltså att göra en prövning av om de angivna förutsättningarna är uppfyllda. I detta led ligger även att göra de rimlighetsöverväganden som är erforderliga mellan samhällsnyttan och nödvändigheten av olika konkurrerande radioanvändningar.
Myndigheten kan också meddela tillstånd att använda radiosändare efter allmän inbjudan till ansökan när det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för nya eller ändrade radioanvändningar inte är tillräckligt. Myndigheten skall då först besluta om vilket förfarande som skall användas i varje enskilt fall. De två förfaranden som kan väljas mellan baseras på antingen ett jämförande urval (s.k. skönhetstävlan) eller på anbud där det pris som sökanden vill betala är utslagsgivande (auktion).
Från tillståndsplikten undantas Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och, i viss utsträckning, Försvarets materielverk. Istället gäller att den myndighet som regeringen bestämmer skall besluta om tilldelning av radiofrekvenser efter hörande av Rikspolisstyrelsen resp. Försvarsmakten.
125
Adresser ur en nationell adressplan
I EkomL finns en bestämmelse i 3 kap. 22 § om tillståndsplikt för den som vill använda en adress ur en nationell adressplan för elektronisk kommunikation. Bestämmelsen saknar direkt motsvarighet i det nu gällande regelverket genom att begreppet adresser används. I detta inkluderas nummer som idag administreras genom nummerplan. Som framgår av den föreslagna bestämmelsen är det endast adresser som fastställs i en nationell adressplan som omfattas av tillståndsplikt.
Om det finns en fastställd adressplan skall myndigheten efter ansökan besluta om tilldelning av adresserier eller enstaka adresser till sökanden.
I det fall att adresser av betydande ekonomiskt värde har identifierats, får myndigheten bevilja tillstånd att använda dessa efter ett förfarande med allmän inbjudan. Det är myndigheten som skall besluta om vilket förfarande som skall användas i varje enskilt fall. De två förfaranden som här kan väljas mellan baseras på antingen anbud där det pris som sökanden vill betala är utslagsgivande (auktion) eller efter ett förfarande med slumpmässig tilldelning (lottning).
Villkor för tillstånd m.m.
Vid tillståndsgivningen får myndigheten även besluta om de villkor som skall gälla för detta. Detta gäller både tillstånd att använda radiosändare och tillstånd att använda adresser ur en nationell adressplan.
De villkor som kan knytas till tillstånd att använda radiosändare kan gälla det frekvensutrymme som tillståndet avser, vilken eller vilka elektroniska kommunikationstjänster eller slag av elektroniska kommunikationsnät eller tekniker som tillståndet avser, täckning och utbyggnad inom landet, antennens och i övrigt radiosändarens beskaffenhet, var antennen till en fast radiosändare skall vara belägen, kompetenskrav för den som skall
126
handha radioanläggningen, skyldighet för sökanden att dela frekvensutrymme med annan, skyldighet i enlighet med tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av frekvenser samt åtaganden som har gjorts i samband med beviljande av tillstånd efter skönhetstävlan eller auktion. Prövningen av vilka villkor som skall gälla skall ske med beaktande av den s.k. proportionalitetsprincipen.
De villkor som kan knytas till tillstånd att använda adresser kan gälla vilket slag av tjänst adressen skall användas för, faktiskt och effektivt utnyttjande av adressen, skälig giltighetstid med förbehåll för eventuella ändringar i den nationella adressplanen, åtaganden som har gjorts i samband med att tillstånd beviljats efter auktion eller lottning samt skyldigheter i enlighet med tillämpliga internationella avtal i fråga om användning av adresser.
En nyhet som föreslås i EkomL är att ett tillstånd att använda radiosändare som avser digital utsändning till allmänheten av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), YGL, får förenas med rätt att använda radiosändaren för annan användning, motsvarande högst tjugo procent av den digitala kapaciteten i frekvensutrymmet, om det inte inverkar menligt på konkurrensen.
Även vid tilldelning av frekvenser för Polisen, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk får myndigheten besluta om de ytterligare villkor som behövs för att säkerställa lagens mål bl.a. att radiofrekvenser skall användas effektivt och förvaltas ändamålsenligt.
Överlåtelse av tillstånd
I 3 kap. 29 § EkomL föreskrivs en möjlighet för en tillståndshavare att överlåta sitt tillstånd att använda radiosändare och adress till annan. Regleringen är en nyhet i förhållande till vad som gäller idag. En förutsättning för att överlåtelse av ett
127
tillstånd skall få ske är att den myndighet som meddelat tillståndet lämnar ett medgivande till överlåtelsen.
Ett medgivande skall lämnas om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. Bl.a. skall förvärvaren uppfylla de krav som tidigare ställts på den tillståndshavare som söker medgivandet. Det skall heller inte finnas skäl att anta att överlåtelsen kommer att inverka menligt på konkurrensen eller leda till ändrad användning av harmoniserade radiofrekvenser. Förfarandet innebär med andra ord att den myndighet som meddelat tillståndet skall göra en viss prövning av förvärvarens förutsättningar och verksamhet.
Föreskrifter
I vissa hänseenden är EkomL avsedd att kompletteras med särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter får meddelas av regeringen. Efter regeringens bemyndigande får en myndighet meddela föreskrifter bl.a. i ett antal till tillståndsförfarandet knutna frågor. Myndigheten kan t.ex. få meddela föreskrifter om vilka uppgifter en ansökan om att få använda radiosändare eller adress ur en nationell adressplan skall innehålla, om innehållet i en allmän inbjudan, om förfarande för meddelande av tillstånd samt om ytterligare undantag från tillståndsplikten (se även avsnitt 4.4.6).
4.4.3. Övrig prövningsverksamhet
Till följd av det nya regelverket för elektronisk kommunikation får en ansvarig myndighet en stor mängd uppgifter att utföra. Bland dessa ligger att pröva om skyldigheter av något slag skall införas för en operatör på en viss bestämd marknad.
Förpliktande av skyldigheter bör i detta hänseende skiljas från tillståndsverksamhet. Tillståndsgivning innebär upplåtande av en rättighet som kan kopplas samman med vissa villkor för att
128
rättigheten skall erhållas. Dessa villkor anger i huvudsak på vilket sätt och under vilka förutsättningar som verksamheten får och skall bedrivas. Tillstånd är också utfärdade för viss tid och ger därmed förutsättningarna för verksamhetens drift m.m.
Speciellt vad gäller de särskilda skyldigheterna enligt 4 kap. 4 – 11 §§ och 5 kap. 12 – 14 §§ EkomL ligger det närmare till hands att anse att verksamheten liknar ett tillsynsförfarande över bestämda marknader där korrigerande åtgärder vidtas för att uppnå effektiv konkurrens efter en marknadsanalys. Skyldigheterna utgör statens reaktion på ett enligt statens synvinkel rådande missförhållande på en bestämd marknad. Beslutet gäller endast så länge missförhållandena föreligger. Terminologiskt skiljer dock EkomL mellan införande av skyldigheter som här avses och ren tillsynsverksamhet. De angivna besluten om skyldigheter kallas därför i detta sammanhang för övrig prövningsverksamhet.
4.4.3.1 Beslut om särskilda skyldigheter
I anledning av den annorlunda uppbyggnaden mellan det nu gällande och det föreslagna regelverket kommer det att ske en förskjutning mot att myndigheten i enskilda fall skall fatta beslut om skyldigheter som enligt t.ex. TL gäller generellt. Så är fallet, som relativt utförligt redogjorts för i utredningens delbetänkande SOU 2002:60, i fråga om skyldigheter som i huvudsak avser att trygga effektiva elektroniska kommunikationer och att säkerställa konkurrensen på en bestämd marknad med påvisade otillfredsställande marknadsimperfektioner.
Effektiva elektroniska kommunikationer
En uppgift för en på området ansvarig myndighet är enligt 1 kap. 1 § EkomL att – i enlighet med såväl det politiska målet för området som EkomL:s mål – säkerställa att elektroniska kom-
129
munikationsnät fungerar effektivt. För att elektronisk kommunikationer skall kunna anses effektiva krävs bl.a. att en slutanvändare kan nå andra slutanvändare utanför det nät som den förstnämnde befinner sig i.
Det medel som EkomL tillhandahåller för denna uppgift utgörs enligt 4 kap. 3 § av möjligheten att besluta om en skyldighet för den som kontrollerar slutanvändares tillträde till allmänna kommunikationsnät. En sådan skyldighet kan gälla att bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra. Vad gäller samtrafikskyldigheten innebär regleringen en förändring genom att den ersätter en generell samtrafikskyldighet som gäller direkt enligt lag idag.
Myndigheten har alltså att göra en bedömning av om skyldigheten behövs för att uppnå syftet att slutanvändarna kan nå varandra. Det bör noteras att denna skyldighet inte är avsedd att främja konkurrens genom att inom ett område tillskapa ytterligare möjliga operatörer att välja mellan för slutanvändaren. För att en åtgärd enligt 4 kap. 3 § EkomL skall få tillgripas krävs istället att det är av allmänt intresse att slutanvändarna kan nå varandra och, i princip, att myndigheten funnit att detta intresse är nödvändigt att bevaka och säkerställa.
Konkurrensfrämjande skyldigheter
I 1 kap. 1 § EkomL anges vilka mål som lagen skall uppfylla. Ett av de prioriterade målen är att främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande faciliteter och tjänster. Det är myndighetens huvuduppgift att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att åstadkomma konkurrens med beaktande av bl.a. proportionalitetsprincipen.
Efter att konkurrensanknutna missförhållanden och eventuella operatörer med betydande inflytande på marknaden kan identifierats skall myndigheten avgöra vilken eller vilka åtgärder som skall vidtas för att på minst ingripande sätt uppnå konkur-
130
rensförbättringar. Även här bör det noteras att åtgärden i sig inte skall åstadkomma perfekt konkurrens, vilket inte torde vara möjligt att uppnå mer än i teorin. Åtgärden skall främja konkurrensen på ett relevant sätt.
Till sitt förfogande har myndigheten ett antal medel. Det särskilt betydelsefulla medlet utgörs av möjligheten att kunna ålägga den som har ett betydande inflytande på en marknad en eller flera skyldigheter som anges i 4 kap. 5 – 11 §§ EkomL. Även i andra fall än som där anges kan dock skyldighet åläggas men först efter godkännande av Europeiska gemenskapernas kommission.
De skyldigheter som anges är endast exemplifierande och det klargörs inte i EkomL när en viss skyldighet skall väljas. Det blir alltså myndighetens uppgift att göra en bedömning utifrån de föreliggande omständigheterna i varje enskilt fall och ålägga den skyldighet som är mest lämplig och rimlig mot bakgrund av det fastställda problemets art, dvs. ytterst för att skapa effektiv konkurrens på den aktuella marknaden.
Skyldigheterna som kan åläggas avser några huvudtyper av åtgärder såsom skyldigheter om insyn, icke-diskriminering, särredovisning, tillträde och priskontroll. I dessa skyldigheter innefattas i stort sett alla de skyldigheter som gäller enligt lag eller andra föreskrifter idag, t.ex. om samtrafik och tillträde till det metallbaserade accessnätet.
Utöver de skyldigheter som enligt 4 kap. 4 – 11 §§ EkomL kan åläggas den som har ett betydande inflytande på en bestämd marknad, kan vissa konkurrensfrämjande skyldigheter beslutas mot företag som har ett sådant inflytande även på en viss slutkundsmarknad. Tanken bakom detta är att slutanvändarna gynnas av konkurrensen som antas medföra lägre priser och högre kvalitet på tjänster som slutanvändarna efterfrågar.
Dessa skyldigheter kan enligt 5 kap. 12 – 14 §§ EkomL gälla att en dominerande operatör skall säkerställa att en abonnent skall ges tillgång till prefixval eller förval till operatörens samtrafikparter om det gäller fast telefoni inom ett allmänt telefonnät, att operatören tillämpar ett visst högsta eller lägsta pris, att
131
operatören inte vidtar konkurrenshindrande åtgärder samt att operatören på likvärdiga villkor skall tillhandahålla hyrda förbindelser.
I ärenden om införande, upphävande eller ändring av särskilda skyldigheter skall den ansvariga myndigheten samråda med berörda parter och andra som kan ha intresse i saken samt med kommissionen under vissa förutsättningar.
Omprövning
Grundtanken bakom EkomL är att en myndighet skall ingripa med specifika skyldigheter i sådana fall där marknaden inte självmant klarar att uppfylla kraven på en fungerande konkurrens och tillgodoseende av de grundläggande intressen som lagen syftar till att tillgodose. Till stöd för en bedömning av om det finns skäl att införa, ändra eller upphäva skyldigheter, skall myndigheten ha utfört en marknadsanalys. Sådana analyser skall genomföras fortlöpande, dvs. årligen om inte det annars är påkallat. Marknadsanalysen kan visa på att det råder såväl som inte råder effektiv konkurrens på en analyserad marknad.
I det fall det finns operatörer med skyldigheter enligt 4 kap. 4 – 11 §§ eller 5 kap. 12 – 14 §§ EkomL på en marknad där konkurrensförhållandena förändrats skall myndigheten besluta om att upphäva eller ändra de förpliktade skyldigheterna beroende på resultatet av den utförda analysen. Detta kan ske genom dels att myndigheten självmant i sin verksamhet gör en ny analys och bedömning, dels att någon berörd part begär att en skyldighet skall införas, ändras eller upphävas. I förstnämnda fall synes det vara fråga om en form av omprövning medan det i sistnämnda fall är fråga om ett beslut i ett enskilt ärende inom ramen för tillsynsverksamheten.
132
4.4.3.2 Andra beslut om skyldigheter
Av det nya regelverket följer att en ansvarig myndighet har att fatta ett antal beslut utöver de om särskilda skyldigheter som i huvudsak gäller konkurrensfrämjande åtgärder. Dessa behandlas närmare i utredningens delbetänkande SOU 2002:60. Det kan i detta sammanhang kort nämnas följande.
Säkerhet, hälsa m.m.
Som ovan konstaterats har staten ett ansvar enligt de politiska målen för att tillse att elektroniska kommunikationer används på ett sätt som främjar säkerhet vid bl.a. allvarliga störningar på elektroniska kommunikationer samt en hållbar utveckling mot en hälsosam och god miljö.
Det är viktigt att det finns fungerade elektroniska kommunikationer i händelse av att det inträffar en katastrof eller andra allvarliga störningar i hela eller delar av landet. Det är därför angeläget att det finns möjlighet för staten att ingripa och möjliggöra den elektroniska kommunikation som behövs för att hantera en katastrof och avhjälpa störningen m.m. I EkomL har detta kommit till utryck genom att det införts en möjlighet för myndigheten att, efter bemyndigande från regeringen, besluta om skyldigheter för den som tillhandahåller telefonitjänst till fast anslutningspunkt, mobil telefonitjänst eller elektroniska kommunikationsnät att mot ersättning prioritera de kommunikationer som behövs för att planera, genomföra och styra räddningsinsatser som är nödvändiga för att skydda liv, personlig säkerhet eller hälsa.
Vad gäller ansvaret för en hållbar utveckling för en hälsosam miljö och god hälsa medger EkomL en myndighet att besluta att en operatör skall erbjuda andra operatörer möjligheten att samlokalisera sin utrustning eller gemensamt utnyttja dennes egendom eller annat. En förutsättning för en sådan skyldighet är dock att åtgärden krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller
133
allmän säkerhet eller för att uppnå uppställda mål för fysisk planering.
Informationsskyldighet
Slutanvändarna står inte sällan i ett kunskapsmässigt underlägset förhållande till en operatör. Det kan också vara svårt att jämföra olika operatörers priser för och kvalitet på elektroniska kommunikationstjänster, bl.a. mot bakgrund av de svåröverskådliga tekniska specifikationer och redovisningar som kan följa de tillhandahållna tjänsterna.
För att slutanvändarna skall kunna tillvarata sina intressen är det av betydelse att en myndighet, när så är befogat, beslutar om skyldighet för en operatör som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster att offentliggöra jämförbar, adekvat och aktuell information om tjänsternas kvalitet till slutanvändarna. Vad gäller prisinformation följer skyldigheten direkt av lag. Lagen ger dessutom en myndighet rätt att efter bemyndigande från regeringen meddela närmare föreskrifter om information om prestanda m.m.
Samhällsomfattande tjänster
En grannlaga myndighetsuppgift är att, när det behövs, utse en operatör att tillhandahålla sådana grundläggande tjänster som skall finnas tillgängliga i hela landet. Det rör främst anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt samt tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster i en sådan anslutningspunkt, allt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe åt var och en som begär det. En sådan förpliktelse kan även gälla att tillhandahålla en fullständig upplysningstjänst avseende telefonabonnemang i den utsträckning uppgifterna som tillhandahålls inte omfattas av sekretess eller tystnadsplikt enligt lag eller att tillhandahålla telefonautomater i en omfattning som i
134
fråga om kvalitet, antal och geografisk utbredning tillgodoser allmänhetens behov. Utöver det anförda skall en myndighet vidta nödvändiga åtgärder för säkerställande av funktionshindrades behov.
Det finns två metoder att utse en operatör att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst. Så kan antingen ske genom att en myndighet antingen pekar ut en operatör som den efter en bedömning finner lämplig eller genom upphandling. Upphandling av funktionshindrades behov torde fortsatt ske t.ex. med anslag från statsbudgeten.
I samband med att en operatör utses att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst genom utpekande får myndigheten även besluta om villkor om särskilda prestandamål som skall uppnås för den aktuella tjänsten. Detta underlättar för operatören och den tillsynsutövande myndigheten att veta vad som krävs av operatören. Dessutom skall operatören offentliggöra information om de prestanda som uppnåtts vid tillhandahållandet av tjänsten. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om på vilket sätt och i vilken form sådan information skall lämnas.
Vid utpekandet av en operatör att tillhandahålla anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt skall myndigheten enligt EkomL även besluta om vad som kan anses utgöra en överföringshastighet som kan anses innebära funktionellt tillträde till Internet. För att kunna göra detta måste myndigheten inhämta information från operatörer m.m. och utifrån den sakkunskap som finns inom myndigheten från tid till annan bedöma vilken datahastighet nätet skall klara av.
4.4.3.3 Övriga prövningsfrågor
Till myndighetens uppgifter hör ett flertal uppgifter som svårligen låter sig kategoriseras under olika rubriker. Vi tar i detta avsnitt upp några av de viktigare av dessa.
135
Ordning i etern m.m.
Det är enligt de politiska målen men även enligt EkomL av största vikt att det begränsade frekvensutrymmet används på det mest lämpliga och effektiva sätt som går. Av inte minst denna anledning är det en statlig angelägenhet att säkerställa en god ordning i etern och effektiv användning av frekvensutrymmet.
Regeringen har det övergripande ansvaret för att en god frekvensplanering till ledning för radioanvändningen kommer till stånd. Den frekvensplanering som behövs för detta följer i stor utsträckning av det internationella radioreglementet (RR). Det anges vare sig i LRK eller i EkomL att den på området ansvariga myndigheten skall fastställa frekvensplaner. Den svenska frekvensplaneringen utförs idag av PTS genom utfärdande av allmänna råd och regleras i 3 § förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen. Som konstaterats i utredningens delbetänkande (s. 342 f) finns det ett flertal goda skäl till att det skall finnas en sammanhållen grundläggande frekvensplan för landet. Det föreslås därför att gällande ordning alltjämt bör råda. Detta innebär att myndigheten även i framtiden skall planera frekvensfördelningen för att effektivisera frekvensutnyttjandet i landet. Denna uppgift bör komma till klart uttryck i den ansvariga myndighetens instruktion.
Som ett led i arbetet för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser får myndigheten när det krävs besluta om att begränsa antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme. Ett sådant beslut kan bli föremål för omprövning så snart det finns anledning till det.
Regeringen kan även bemyndiga myndigheten att fastställa nationella adressplaner för elektronisk kommunikation. Denna uppgift kan vid en första anblick synas mer omfattande är den nummerplanering som sker idag. Det måste dock uppmärksammas att den nya regleringen endast ger en öppning för att vidga området för nummerplanering till adressplanering. Någon adressplan innehållande t.ex. domännamn finns inte idag och
136
EkomL:s utvidgade tillämpningsområde föranleder därför för närvarande ingen meruppgift för myndigheten.
Marknadsdefinitioner och analyser
I EkomL föreskrivs en ny reglering som innebär att den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagen. Vidare skall myndigheten utföra analyser av de sålunda bestämda marknaderna. Marknadsanalyserna har till syfte att fastställa om det råder effektiv konkurrens på marknaden eller inte samt identifiera eventuella operatörer med betydande inflytande på denna.
Marknadsdefinitioner och dito analyser har förvisso företagits redan inom ramen för telelagen. En nyhet med det föreslagna regelverket är dock dels att hela området för elektronisk kommunikation nu omfattas, dels att marknadsdefinitionerna och analyserna av dessa skall utföras utifrån vissa till konkurrensrätten anpassade riktlinjer. Detta innebär att den relativt övergripande analys som tidigare skedde utifrån huvudsakligen operatörens marknadsandel kommer att bli mer nyanserad och krävande. Prövningen enligt EkomL skall ske i flera olika led och ger upphov till ett antal nya frågeställningar.
De definitioner av marknader som myndigheten skall göra skall grunda sig på en rekommendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader som enligt uppgift skall antas av Europeiska gemenskapernas kommission under december månad 2002. Till skillnad från vad som tidigare har gällt skall myndigheten använda sig av konkurrensrättsliga principer och metoder för att fastställa vilka marknader som skall förhandsregleras. Mot bakgrund av att det ytterst är dessa marknadsdefinitioner som anger tillämpningsområdet för de särskilda skyldigheter som EkomL möjliggör, är det av största vikt att dessa fastställs på ett korrekt sätt och till ett korrekt innehåll.
137
När myndigheten skall fastställa en relevant produkt- eller tjänstemarknad skall den så långt möjligt följa de av Kommissionen antagna riktlinjerna för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande i enlighet med gemenskapens regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.1 Relevanta produkt- och tjänstemarknader skall definieras bl.a. utifrån produkternas och tjänsternas utbytbarhet sinsemellan. I riktlinjerna anges att en sådan marknad omfattar alla produkter resp. tjänster som i tillfredsställande mån är utbytbara eller substituerbara mot varandra. Denna substituerbarhet mellan olika elektroniska kommunikationstjänster kommer troligtvis att öka i takt med att olika slags tekniska lösningar närmar sig varandra. Myndigheten måste även undersöka mer än enbart produkter eller tjänster vars objektiva egenskaper, priser och avsedda ändamål gör att de i tillräcklig utsträckning är utbytbara. Först därefter kan myndigheten fastställa en bestämd marknad.
När en bestämd marknad fastställts skall detta följas av en marknadsanalys för att avgöra om det råder effektiv konkurrens på marknaden eller inte, dvs. om det finns företag med betydande inflytande på marknaden. Även vid denna analys skall konkurrensrättsliga metoder och principer vara vägledande och myndigheten bör tillse att dess avgörande ligger i linje med den rättspraxis som utvecklat sig på konkurrensrättens område vad gäller dominans. Den föreliggande bedömningen enligt EkomL bygger, till huvudsaklig skillnad från konkurrensrättens bedömning av marknadsinflytande, på en förhandsprövning. I sistnämnda fall saknas det inte sällan uppgifter eller dokumentation om tidigare beteenden eller ageranden medan det vid den konkurrensrättsliga bedömningen ofta är fråga om en bedömning av sådan fakta i efterhand. Det föreligger alltså en skillnad i tillförlitlighet såvitt gäller det faktaunderlag som myndigheten skall göra sin bedömning utifrån. Konkurrensrättens principer och metoder för fastställande av om ett företag har en dominerande
1 EGT C 165, 11.7.2002, s. 6 – 31. Celex 52002XC0711(02)
138
ställning måste därför justeras något vid prövningen enligt EkomL av om en operatör har ett betydande inflytande på en marknad eller inte. Detta innebär att marknadsanalysen huvudsakligen måste baseras på en framåtblickande bedömning, vars tillförlitlighet kommer att vara beroende av de uppgifter som finns tillgängliga vid beslutstidpunkten. Bedömningen av en operatörs marknadsinflytande kommer därför att i hög grad påverkas av bl.a. dennes möjligheter att höja priserna på en marknad genom att begränsa produktionen utan att drabbas av någon betydande förlust när det gäller försäljning eller intäkter.
En viktig uppgift för myndigheten blir att säkerställa tillgången till tillförlitliga uppgifter och data om förhållandena på den bestämda marknaden. För detta krävs att myndigheten är aktiv och har kontakt med berörda parter på marknaden i fråga.
Vidaresändningsplikt
I 8 kap. RTVL regleras den s.k. vidaresändningsplikten. Enligt regleringen är den som innehar ett kabelnät som når fler än tio bostäder skyldig att se till att de boende i de fastigheter som är anslutna till anläggningen kan ta emot TV-sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen och som är avsedda att tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av den reglering som nu gäller beträffande vidaresändningsplikt av vissa radio- och TV-sändningar.
Det bör anmärkas att vidaresändningsplikten endast gäller för sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och saklighet samt ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. Syftet med vidaresändningsplikten är att begränsa nätinnehavarens sändningsmonopol och säkerställa att de som bor i en fastighet som är kabelansluten har tillgång till samma programutbud som de skulle ha haft om fastigheten inte var ansluten till kabel-TV (se prop. 1991/92:53 s. 36 f. och 1995/96:160 s. 124 f.).
139
Den ansvariga myndigheten på området är för närvarande Radio- och TV-verket (RTVV). I 8 kap. 6 § RTVL föreskrivs uttryckligen att just RTVV får medge undantag från vidaresändningsskyldigheterna om det finns särskilda skäl till det.
4.4.4. Tillsynsverksamhet
Inom ramen för myndighetens tillsynsverksamhet skall myndigheten enligt 8 kap. 1 § EkomL tillse att ändamålet med lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen tillgodoses. I detta syfte skall tillsynsmyndigheten kontrollera efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och skyldigheter som har meddelats med stöd av lagen. Vidare får myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att lagens mål skall uppfyllas.
Såsom tillsynsuppdraget formulerats i EkomL omfattar det i huvudsak s.k. granskande tillsyn i efterhand i syfte att kontrollera att regler m.m. har följts. Vad som skall åstadkommas med tillsynen är huvudsakligen att skydda samhällets och medborgarnas intressen genom att tillse att det nya regelverket för ökad konkurrens m.m. samt de föreskrifter och beslut som följer av detta, följs. För att kunna fullgöra denna framåtblickande och förbättrande uppgift måste den ansvariga myndigheten ha möjlighet att bl.a. tillgripa vissa sanktioner samt få möjlighet att begära in information eller få tillträde till tillsynsobjektets lokaler, utrustning m.m.
Informationsskyldighet
Av EkomL följer att myndigheten har rätt att få information för bl.a. att kunna utöva sin tillsynsverksamhet. Denna rätt motsvaras av en skyldighet för operatörerna att lämna den begärda informationen.
För att myndigheten inte skall dränka operatörer m.fl. i en administrativ hantering till följd av riklig användning av infor-
140
mationsförelägganden m.m., ger EkomL en begränsningsregel som anger att det endast är vissa handlingar och upplysningar som omfattas av myndighetens möjlighet att kräva information. Sådan information skall dessutom behövas för vissa angivna ändamål såsom för kontroll av att särskilda skyldigheter uppfylls eller för marknadsanalyser. Den information som erhålls skall alltså tjäna som grund för tillsynsverksamheten. Den kan dock även ligga till grund för den utvecklingsuppföljning eller omvärldsanalys som en ansvarig myndighet skall göra inom området för elektronisk kommunikation (se nedan under avsnitt 4.4.5).
Förelägganden
Den av regeringen utpekade tillsynsmyndigheten på området får enligt 7 kap. 1 § EkomL och 13 § RTSL meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av lagarna eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa. Såvitt gäller EkomL omfattar denna rätt även de förelägganden som behövs för efterlevnaden av skyldigheter eller villkor som meddelats med stöd av den lagen.
I EkomL anges uttryckligen att myndigheten får besluta om föreläggande att inom skälig tid tillämpa tillståndsvillkor enligt tillstånd att använda en radiosändare eller en adress ur en fastställd nationell adressplan. Denna rätt gäller även för icke uppfyllda skyldigheter som följer av 4 kap. 3 – 11 §§ eller av 5 kap. 12 – 14 §§ EkomL avseende konkurrensfrämjande åtgärder och de elektroniska kommunikationernas effektivitet samt för prestandamål för samhällsomfattande tjänster.
Av 15 § RTSL följer att tillsynsmyndigheten får meddela förelägganden mot en näringsidkare som bryter mot någon av vissa angivna bestämmelser i lagen. Det kan gälla att TV-tjänster som tas emot i bredbildsformatet inte sänds vidare i detta format i vissa angivna nät, att konsumentutrustning som kan avkoda digitala TV-signaler saluförs eller hyrs ut inte kan återge de digitala TV-signaler som har sänts okodade, att den som driver ett sys-
141
tem för villkorad tillgång i vissa fall inte erbjuder programföretag tekniska tjänster på icke diskriminerande villkor m.m.
Ett beslut om föreläggande får förenas med vite om inte annat är föreskrivet.
Enligt 15 § RTSL skall tillsynsmyndigheten samråda med Konkurrensverket (KKV) innan beslut fattas om ett föreläggande att följa bestämmelserna i 7 eller 8 § den lagen.
Förbud
Tillsynsmyndigheten på området får enligt 7 kap. 1 § EkomL även meddela de förbud som behövs för efterlevnaden av lagen eller av skyldigheter, villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Också ett sådant beslut om förbud får förenas med vite, om inte annat är föreskrivet.
I EkomL ges en direkt möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om skyldighet för verksamhetsutövaren att upphöra med en verksamhet, helt eller delvis, i de fall att denne har åsidosatt en skyldighet enligt 4 kap. 3 – 11 §§ eller 5 kap. 12 – 14 §§. Tillsynsmyndigheten får också under i princip samma förutsättningar fatta beslut om interimistiskt upphörande av verksamheten.
Återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor
I EkomL ges även möjlighet för tillsynsmyndigheten att under vissa förutsättningar besluta om återkallelse av ett tillstånd att använda en radiosändare eller en adress ur en nationell adressplan. Först måste förelägganden ha meddelats mot verksamhetsutövaren och denne skall inte ha hörsammat dessa. Om så är fallet får återkallelse av ett tillstånd ske när en överträdelse av tillståndsvillkor eller skyldighet enligt 4 kap. 3 – 11 §§ eller 5 kap. 12 – 14 §§ inte är av mindre betydelse eller särskilda skäl inte talar mot det eller ändamålet med föreläggandet inte lika väl
142
kan tillgodoses genom att tillståndsvillkoren ändras. Vidare får återkallelse under angivna förutsättningar också ske vid ett bristande uppnående av beslutade prestandamål.
Tillsynsmyndigheten får även besluta om interimistisk återkallelse av ett tillstånd att använda radiosändare när en överträdelse av tillståndsvillkoren eller av skyldighet enligt 4 kap. 3 – 11 §§ eller 5 kap. 12 –14 §§ utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa eller kan befaras orsaka allvarliga ekonomiska eller operativa problem för tillhandahållare eller användare av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster och det finns sannolika skäl för upprepade eller fortsatta överträdelser. Detta gäller även vid bristande uppnående av beslutade prestandamål.
I ärenden om ändring av tillstånd eller villkor för att använda radiosändare eller adress för elektronisk kommunikation skall den ansvariga myndigheten samråda med berörda parter och andra som kan ha intresse i saken.
Verkställighet m.m.
Den ansvariga myndighetens tillsynsverksamhet måste, för att kunna anses som effektiv, följas av en möjlighet att närmare kunna granska ett tillsynsobjekts verksamhet. För detta ändamåls skull och som ett led i tillsynsverksamheten gäller, precis som enligt TL, att myndigheten skall ha rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av det nya regelverket bedrivs. Från denna möjlighet eller rätt undantas bostäder.
För att säkerställa att myndighetens beslut om åtgärder m.m. får genomslag ger EkomL myndigheten rätt att ansöka om och att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten. Detta utgör inte någon ändring i förhållande till vad som gäller idag enligt TL.
143
Samråd
Av det nya regelverket följer att den myndighet regeringen bestämmer skall underkasta ett antal frågor särskilda samråd.
Enligt 15 § RTSL skall, som tidigare nämnts, tillsynsmyndigheten samråda med KKV innan beslut fattas om ett föreläggande att följa bestämmelserna 7 eller 8 § den lagen.
Samrådsförfarandet är ännu mer utpräglat i EkomL, men är då huvudsakligen knutet till ärenden om ändring av tillstånd eller villkor samt särskilda skyldigheter. Det är dock viktigt att en central tillsynsmyndighet, som det torde komma att bli fråga om, i avsaknad av regional och lokal förankring samråder även med företrädare för de lokala intressena. Detta gäller t.ex. när det kan bli fråga om att på en operatörs begäran begränsa skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i en viss region eller på en viss plats. Ett annat exempel när samråd bör ske är när tillståndsvillkor för mobil täckning skall fastställas för en mobiloperatör.
4.4.5. Informationsverksamhet
Myndighetens informationsverksamhet är tämligen lite reglerad i det nya regelverket. Eftersom sådan verksamhet kan sägas utgöra ett främjande av ett effektivt telesystem och en uppföljning av den utveckling som sker inom myndighetens ansvarsområde omfattas den av regleringen i såväl PTS som RTVV:s instruktioner om än i olika grad. Det finns skäl att alltjämt reglera detta i en instruktion för den ansvariga myndigheten och vi tar därför upp frågan i detta sammanhang.
Informationsverksamheten består, såsom utredningen använder begreppet, av två delar. Den första delen kan sägas bestå i förmedling av information till operatörer och andra. Det kan gälla ren informationsverksamhet, men även att lämna viss rådgivning till och att föra dialoger med operatörer och andra inom ramen för det regelverk myndigheten har att tillämpa. Det
144
andra ledet går ut på att myndigheten skall införskaffa information som sedan skall ligga till grund för bl.a. myndighetens tillsynsverksamhet. Sådan verksamhet kan gå ut på att skaffa övergripande kunskap om det egna verksamhetsområdet och dess utveckling genom t.ex. omvärldsanalyser.
Myndigheten som informatör m.m.
Det är viktigt att en myndighet är aktiv som informatör inom det område som omfattas av myndighetens ansvar. Med en aktiv informationsverksamhet kan myndigheten sprida kunskap om förhållandena på ansvarsområdet. Detta kan gälla regler om särskilda skyldigheter, om slutanvändarnas rättigheter, om säkerhet vid elektronisk informationshantering och om integritetsskydd.
En ökad kunskap hos verksamhetsutövarna och konsumenterna medför förbättrade förutsättningar för att den tillsynsverksamhet som bedrivs blir effektiv. Ett sådant moment består i att möjligheterna ökar för berörda parter att ställa berättigade krav på de som förpliktar om skyldigheter, agerar som operatörer på marknaderna och behandlar personuppgifter att skapa effektiva och säkra elektroniska kommunikationer och att iaktta skyddet för den personliga integriteten.
Kunskapsspridning kan även bidra till att uppfylla lagens syften om att uppnå konkurrens på marknaderna. Detta kan ske genom att myndigheten tydligt informerar om förekomsten av vissa tjänster samt vad dessa innebär samt idkar rådgivning.
För närvarande förekommer informationsspridning från de ansvariga myndigheternas (PTS och RTVV) sida bl.a. genom att dessa publicerar information om tjänster m.m. på sina webbplatser samt skriver rapporter och analyser. Som exempel kan nämnas PTS information om förval och nummerportabilitet och RTVV:s information om digital TV och därtill knutna interaktiva tjänster. Myndighetens uppgift angående information i dessa
145
hänseenden enligt det nya regelverket avviker inte från vad som gäller enligt det gamla.
Myndigheten som informationsinsamlare
Det andra ledet i myndighetens informationsverksamhet utgörs av vad Tillsynsutredningen benämner som tillsynens överblickande komplement (SOU 2002:14, s. 149 f.). Med detta avses att en myndighet eller annat tillsynsorgan vid sidan av tillsynsuppdraget även har i uppgift att skapa överblick över förhållandena inom den samhällssektor där organet har ett tillsynsansvar. Vanligen går dessa överblicksuppdrag vidare än vad som följer av tillsynsuppdraget. De kan exemplifieras av RTVV:s uppgift att följa utvecklingen på medieområdet samt PTS uppgift att följa utvecklingen inom radio-, tele- och IT-området, särskilt vad gäller säkerhet vid elektronisk informationshantering.
De ovan under tillsynsverksamheten redovisade möjligheterna att kräva information omfattar även den överblickande verksamheten. Speciellt gäller detta möjligheterna att få information för klart definierade statistiska ändamål. Den information som erhålls kan även ligga till grund för den utvecklingsuppföljning eller omvärldsanalys som en ansvarig myndighet skall göra inom området för elektronisk kommunikation. Som exempel på sådana alster kan de mer övergripande analyserna Svensk telemarknad 2001 och Medieutveckling 2002 nämnas.
4.4.6. Normerande verksamhet
Inte sällan har på ett område ansvariga myndigheter en normerande uppgift. Med normering avses i detta sammanhang generella föreskrifter i form av till lagar och förordningar kompletterande myndighetsföreskrifter. Även tillståndsgivning och auktorisation med därtill knutna villkor kan utgöra normering (se SOU 2002:14, s. 63). Sådan verksamhet har utredningen behand-
146
lat ovan under rubrikerna anmälnings- respektive tillståndsverksamhet. Vi undantar alltså här tillståndsgivning och auktorisation från vad utredningen benämner normering. Detta gäller även rådgivning.
Det har varit utredningens målsättning att den eller de ansvariga myndigheterna så långt det är möjligt skall avskiljas från normerande verksamhet. När normerande verksamhet måste förekomma bör denna i möjligaste mån begränsas till verkställighetsföreskrifter.
Vidare har utredningen lämnat det öppet för en myndighet att utfärda allmänna råd, bl.a. vad gäller den svenska frekvensplaneringen. Det bör anmärkas att allmänna råd inte är bindande.
4.4.7. Tvistlösningsverksamhet
Som redovisats i avsnitt 2.1.4 ingår tvistlösande verksamhet idag som en uppgift inom PTS tillsynsverksamhet enligt TL. Bestämmelserna därom återfinns i 58 § andra stycket och 60 § andra stycket. De avser medling vid tvist och tvistlösning genom beslut i vissa tvister. Tvistlösningen är begränsad till tvister om samtrafikvillkor, villkor för sammankoppling av nätkapacitet, överlämnande av telefonnummer och förval.
Utredningens arbete har tagit sin utgångspunkt i att så långt möjligt särskilja en myndighets normgivande, verkställande och dömande funktioner. Någon fullständig åtskillnad mellan de angivna funktionerna har på tidigare redovisade skäl inte kunnat göras i EkomL (se bl.a. SOU 2002:60, s. 525 ff.).
Den medlingsfunktion som idag förekommer överflyttas enligt EkomL från den ansvariga myndigheten till en av den särskilt utsedd medlare.
Till skillnad från vad som gäller idag är en myndighets tvistlösande eller dömande uppgift enligt 9 kap. 9 § EkomL begränsad till tvister som kan hänföras till ett tidigare ingripande från myndigheten. Ingripandet kan ha skett i form av ett beslut om att en operatör skall bedriva samtrafik eller samlokalisera utrust-
147
ning med annan. Det är alltså myndighetens uppgift att i huvudsak lösa tvister som uppkommer på marknader där det inte råder effektiv konkurrens eller när det av effektivitetsskäl fattats ett beslut för att t.ex. säkerställa slutanvändarnas möjligheter att nå andra slutanvändare utanför det egna elektroniska kommunikationsnätet.
Med de ändringar som följer av EkomL är tvistlösningsfunktionen inte längre begränsad till vissa angivna typer av tvister. Genom att föra bort medlingsfunktionen från en ansvarig myndighet till en särskild medlare samt inskränka möjligheten att utöva tvistlösning till tvister som uppkommer i anledning av ett beslut torde effekten av det vidgade ärendeområdet inte medföra att tvistlösningsverksamheten kommer att öka i alltför hög utsträckning.
4.4.8. Övrig verksamhet
Under denna rubrik tar utredningen upp myndighetens uppgift vid överklaganden. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart när myndighetens beslut överklagas av denne.
Såvitt framgått vid våra kontakter med speciellt PTS har överklagandefrågor tagit en inte obetydlig del av myndighetens tid och resurser i anspråk. Det gäller speciellt och av naturliga skäl större frågor som tilldelning av UMTS-licenser men även i samtrafikersättningsärenden.
Någon förändring av överklagandeordningen har inte föreslagits av utredningen. Det kommer därför alltjämt att vara en uppgift för myndigheten att vara part i en process vid allmän förvaltningsdomstol i anledning av ett överklagande av myndighetens eget beslut. Med hänsyn till att det med EkomL sker en övergång från generella skyldigheter till beslut i enskilda fall torde den ansvariga myndighetens verksamhet i processer att i viss mån komma att öka, i vart fall till en början.
5. Myndighetsstrukturen i framtiden
I utredningens uppdrag ligger att ge förslag på den myndighetsstruktur som är lämplig med anledning av de förslag till lagstiftning som utredningen lade fram i delbetänkandet SOU 2002:60, erfarenheterna av den nuvarande myndighetsorganisationen och den tekniska utveckling som har skett och kan förutses i framtiden.
Den nuvarande myndighetsorganisationen har redovisats ovan i kapitel 2. I detta kapitel redovisar och utvärderar vi, med ovan angiven utgångspunkt, huvuddragen av de erfarenheter som kunnat vinnas ur den nuvarande myndighetsorganisationen. Vidare överväger vi om den nuvarande myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation är lämplig mot bakgrund av de vunna erfarenheterna av denna, den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som föreslagits av utredningen.
Med hänsyn till den tid som utredningen har haft till sitt förfogande har det inte varit möjligt att göra en djupare och förutsättningslös analys av vilken myndighetsstruktur som är den optimala för framtiden. Arbetet har istället fått ta sin utgångspunkt i att den rådande myndighetsstrukturen i allt väsentligt skall bestå. Våra överväganden har därför inriktats på att finna eventuella brister och tecken på ineffektivitet samt risker för uppkomsten av brister i anledning av våra tidigare förslag och den förväntade utvecklingen på området. I nästa kapitel återkommer vi med förslag på förändringar i anledning av dessa överväganden.
150
5.1. Problemformulering
Mot bakgrund av det uppdrag utredningen har att genomföra i denna del bör vissa problemfrågor närmare definieras. Som utredningen ser på sitt uppdrag är det i huvudsak två problemfrågor som bör belysas närmare. Den första gäller uppdelningen av myndigheternas ansvars- eller verksamhetsområden utifrån det speciella regleringsföremålet samt eventuella samverkansformer med andra myndigheter. Den andra gäller fördelningen av uppgifter inom verksamhetsområdet utifrån principerna om maktfördelning.
Vad gäller myndigheternas ansvarsområden blir det aktuellt att ta ställning till hur dessa bör vara avgränsade i förhållande till varandra. I detta sammanhang kan huvudsakligen tre principer för uppdelning av ansvarsområden bli aktuella. Den första principen utgörs av sektorsmyndighetsansvaret som innebär att olika myndigheter pekas ut som samlat ansvariga för skilda politikområden. Den andra principen utgörs av en funktionsuppdelad myndighetsstruktur där flera myndigheter har ett generellt ansvar för olika frågor inom samma politikområde, t.ex. för konkurrens-, miljö- eller integritetsfrågor. Slutligen utgörs den tredje principen på området av en uppdelning av ansvaret för överföringsrelaterade och innehållsrelaterade frågor på skilda myndigheter. Den rådande uppdelningen på ansvarsområden bör utvärderas och övervägas utifrån dessa principer. Vidare bör de eventuella samverkansformer som kan bli aktuella mellan olika myndigheter med i viss mån överlappande ansvar granskas närmare.
Den andra problemfrågan rör myndigheternas rollfördelning. Med detta avses hur myndighetsuppgifterna inom ett ansvarsområde är uppdelade mellan myndigheter eller inom en myndighet. En grundläggande princip för hur en myndighetsstruktur skall vara uppbyggd i detta hänseende är att skilja verkställande, normgivande och dömande verksamheter från varandra. Så kan ske genom att sådana verksamhetsuppgifter fördelas på skilda myndigheter eller organ eller på olika enheter inom en och samma myndighet. De normgivande uppgifter som här avses
151
utgörs huvudsakligen av vad vi ovan kallat för normerande verksamhet. Den verkställande utgörs av tillstånds- och tillsynsverksamhet samt övrig prövningsverksamhet, t.ex. åläggande av skyldigheter för enskilda företag. Slutligen utgörs den dömande verksamheten av de former av tvistlösning som kan komma i fråga på myndighetsnivå.
5.2. Erfarenheter av den nuvarande myndighetsorganisationen
Kort om myndighetsorganisationen
Området för elektronisk kommunikation berör utrustningen för och överföringen av elektronisk kommunikation. Det finns, som redovisats ovan under avsnitt 2, två myndigheter med särskilda uppgifter på de sektorsområden som omfattas av detta nya område.
På radio- och teleområdet är Post- och telestyrelsen (PTS), enligt 1 § förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen, central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar. PTS har sitt huvudsakliga ansvar i den tillståndsgivning som rör tillstånd att använda radiosändare enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation, LRK, och att utöva viss televerksamhet enligt telelagen (1993:597), TL, samt i den tillsynsverksamhet som rör tillsynen över de angivna två lagarna. Vidare har PTS att vara såväl medlare som tvistlösare vid tvist. Tvistlösningsverksamheten är dock begränsad till vissa i TL angivna tvistefrågor. För att fylla ut det existerande regelverket har PTS bemyndigats en relativt omfattande föreskriftsrätt.
På medieområdet är Radio- och TV-verket (RTVV), enligt 1 och 2 §§ förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket, central förvaltningsmyndighet med ansvar för att bl.a. följa utvecklingen inom medieområdet. RTVV har sitt huvudsakliga ansvar i den tillståndsgivning som rör vissa ljudradio- och TV-sändningar riktade till allmänheten och i tillsynen enligt RTVL. Vidare beslutar RTVV om undantag från vidare-
152
sändningsplikten. Dessutom utövar RTVV tillsyn över lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler, TSL, samt meddelar föreskrifter med stöd av den lagen.
Utöver de angivna myndigheterna har flera andra myndigheter ansvar som även omfattar området för elektronisk kommunikation. Här åsyftas myndigheter som har generellt ansvar för en utpekad fråga. I detta sammanhang kan speciellt nämnas Konsumentverket (KOV) och Konkurrensverket (KKV). Dessa två myndigheter har det övergripande ansvaret för frågor som ingår i den befintliga och i den föreslagna lagstiftningen på området, dvs. för konsument- respektive konkurrensfrågor. Deras ansvar är alltså inte begränsat på eller till TL:s och LRK:s tillämpningsområde. Detsamma gäller bl.a. för Datainspektionen (DI) som är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att bl.a. verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter och utöva tillsyn över personuppgiftslagen (1998:204), PUL.
Myndigheternas ansvarsområden
De ansvarsområden som idag omfattas av området för elektronisk kommunikation består i huvudsak av radio och teleområdena. Endast i viss mån berörs medie- och IT-området. Ansvaret för dessa områden är uppdelat på flera myndigheter. PTS har det samlade ansvaret på radio- och teleområdena. RTVV har inget uttalat sektorsansvar på medieområdet men har ansvar för bl.a. tillståndsgivning i vissa fall.
De uppgifter som faller på PTS respektive RTVV är tämligen klart reglerade och följer av skilda regelverk. Dessa regelverk behandlar i stor utsträckning olika företeelser såsom televerksamhet, radioanvändning och utsändning av radio- och TV-program. PTS uppgifter är huvudsakligen relaterade till överföringsfrågor medan RTVV:s uppgifter i stor utsträckning avser innehållet i de utsända radio- och TV-programmen. Endast i mindre utsträckning rör RTVV:s uppgifter hur överföringen skall ske. De överföringsfrågor som faller in under RTVV:s ansvarsområde
153
gäller vissa villkor för tillstånd att sända radio- och TV-program, TV-standardfrågor och frågor om vidaresändningsplikt. I viss mån har denna ansvarsfördelning till följd av konvergensen gett upphov till problem. De för utredningen uppmärksammade problemen med ansvarsfördelningen mellan PTS och RTVV har dock varit av relativt blygsam karaktär.
Det förhållandet att andra centrala förvaltningsmyndigheters respektive ansvarsområde i viss mån överlappar PTS och RTVV:s ansvarsområden, innebär att det kan uppkomma vissa gränsdragningsproblem mellan olika myndigheters ansvar och uppgifter. Detta gäller speciellt den tillsynsverksamhet som skall bedrivas på området.
Regleringen i TL är i hög grad tillkommen för att förbättra förutsättningarna för konkurrensutsatta marknader inom radio- och teleområdena. Några avgörande gränsdragningsproblem gentemot KKV:s samlade ansvar för konkurrensfrågor enligt bl.a. konkurrenslagen (1993:20), KL, har inte framkommit under utredningens arbete. De skilda regelverken konkurrerar inte utan kompletterar snarare varandra. Det problem som här kan uppkomma är att en operatör kan bli föremål för åtgärder enligt såväl generell konkurrenslagstiftning (KL) som särlagstiftning (TL) för samma förhållanden. Det har framförts synpunkter om att den samverkan som skall ske mellan PTS och KKV i konkurrensfrågor inte alltid har varit den bästa (se t.ex. departementspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet, Ds 2000:56, s. 94). Exempelvis har det påtalats att rollfördelningen mellan myndigheterna varit otydlig och att PTS varit alltför passiv i sådana frågor.
TL innehåller till PUL kompletterande regler om integritetsskydd. Detta innebär att PUL är tillämplig i televerksamhet i den utsträckning annat inte är föreskrivet i TL. DI har, som ett exempel på den ovan nämnda gränsdragningsproblematiken, uppmärksammat utredningen på att det inte tillräckligt klart och tydligt framgår vilka regler som idag gäller vid personuppgiftsbehandling i televerksamhet och hur ansvarsfördelningen är
154
avsedd att vara mellan DI och PTS i fråga om tillsynen över sådan behandling.
I viss mån gäller det anförda resonemanget även i förhållande till andra generella ansvarsområden, såsom konsument-, miljö- och hälsoskyddsfrågor. Det saknas i det närmaste uttryckliga bestämmelser därom i författningarna på området. Även om den berörda gränsdragningsproblematiken, i avsaknad av bestämmelser i t.ex. TL, LRK och RTVL, inte blir så påtaglig kan problem uppkomma genom att en sektorsmyndighet har ett ansvar för frågor inom hela sektorn, dvs. även för konsument- och miljöfrågor m.m. Det kan till följd härav uppkomma oklarheter i ansvarsfördelningen som får till följd att uppmärksammade problemfrågor kan hamna mellan stolar om inte en aktiv och fungerande samverkan finns mellan myndigheterna.
I vissa avseenden har det tidigare funnits brister i den nödvändiga samverkan mellan myndigheterna med ansvar på radio- och teleområdet. Dessa har dock, såvitt framkommit, åtgärdats. I 9 § PTS instruktion åläggs nämligen PTS en skyldighet att ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheten, KKV, KOV och Glesbygdsverket. Genom införandet av denna skyldighet har ansvaret för samverkan mellan myndigheterna tydliggjorts.
Myndigheternas rollfördelning
En grundläggande princip för hur en myndighetsstruktur bör vara uppbyggd är att verkställande, normgivande och dömande verksamheter så långt det är möjligt skall vara skilda från varandra.
På radio- och teleområdet gäller att PTS har ansvaret för såväl TL som LRK. Dessa lagar ger myndigheten uppgifter som faller in under alla de tre ovannämnda kategorierna av verksamheter. PTS har alltså normerande uppgifter i form av rätt att meddela föreskrifter, verkställande uppgifter i form av tillstånds- och tillsynsverksamhet samt dömande uppgifter i form av tvistlösning, dock i begränsad omfattning.
155
Utredningen har i sitt tidigare delbetänkande berört särskilt PTS rollfördelning och funnit skäl till vissa anmärkningar. Även av departementspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet, Ds 2000:56, framgår att det finns vissa anmärkningar mot PTS rollfördelning på teleområdet. Under beredningen av promemorian utvecklades dessa anmärkningar i flera remissvar. Kritiken går huvudsakligen ut på att PTS roller som bl.a. tvistlösare och tillsynsutövare är sammanblandade och otydliga samt att PTS även agerar normgivare genom att meddela föreskrifter som ligger till grund för den egna tillsynsverksamheten. Under utredningens arbete har dessa uppfattningar alltjämt gjort sig gällande.
PTS dubbla roller medför att den nuvarande situationen är problematisk. Som en följd av PTS ställning som tillsynsmyndighet kommer de tvister som underställs myndigheten att innefatta såväl civilrättsliga som offentligrättsliga frågor. Till följd härav kan PTS ha en uppgift som tvistlösare i en civilrättslig tvist samtidigt som den kan gå in som tillsynsmyndighet med ett vitesföreläggande mot en part (Ds 2000:56, s. 93). Kritiken mot PTS som tvistlösare tar sin utgångspunkt i att PTS inte har en fullständigt neutral ställning i den verksamheten utan agerar utifrån sitt ansvar för att uppfylla de telepolitiska målen. Förtroendet för myndighetens tvistlösningsverksamhet kan därför komma att påverkas och synes också till del ha påverkats negativt.
Till den tvistlösande verksamheten kommer den näraliggande medlingsfunktion som idag åvilar PTS. Medlingsfunktionen innebär en friare diskussion om parternas respektive ställningstaganden och förutsättningar att vinna framgång i en tvistefråga. Som utredningen tidigare konstaterat (SOU 2002:60, s. 527) finns det en påtaglig risk för att myndighetens förtroende som opartisk beslutsfattare undermineras av medlarfunktionen.
En annan omständighet som framförts som ett problem är att PTS i egenskap av normgivare i relativt stor utsträckning kan komma att tillämpa egna föreskrifter eller icke bindande allmänna råd i sin tillsynsverksamhet. Benägenheten att i sådana fall
156
kritiskt granska sina tidigare meddelade föreskrifter eller allmänna råd med nya ögon utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan vara begränsad, till men för rättssäkerheten.
Erfarenheterna av den nuvarande rollfördelningen har emellertid även visat på inte oväsentliga fördelar. Den sakkompetens som PTS besitter och som av naturliga skäl måste finnas hos en tillsynsmyndighet på teleområdet har ingen annan instans motsvarighet till. Det förhållandet att tvistlösningsverksamheten utövas av tillsynsmyndigheten har t.ex. medfört en garanti för hög kompetens i såväl tekniska som ekonomiska frågor hos det tvistlösande organet. Därmed förbättras också förutsättningarna för att marknaderna styrs upp och vägleds av välavvägda och korrekta avgöranden.
Även kraven på snabbhet i tvistlösningen har på ett relativt bra sätt tillgodosetts genom den nuvarande ordningen jämfört med de alternativ som stått eller står till buds. Detta har i och för sig inte hindrat operatörer att föra fram kritik mot PTS, som det ibland ansetts, långa handläggningstider.
Våra överväganden om den nuvarande organisationen
Under utredningens arbete har kontakter tagits med bl.a. de fyra i huvudsak berörda myndigheterna, PTS, RTVV, KKV och KOV. Vid vår genomgång av den nuvarande myndighetsorganisationen har vi kunnat finna vissa mindre problem som rör indelningen i ansvarsområden. Vi har även funnit vissa problem med myndigheternas rollfördelning, speciellt vad gäller PTS.
I fråga om ansvarsfördelningen mellan de två myndigheterna med speciellt uppdrag på området för elektronisk kommunikation, PTS och RTVV, kan vi för närvarande inte se någon större risk för sammanblandning eller gränsdragningsproblematik. Vi har inte kunnat finna att myndigheterna utför några dem emellan överlappande eller likartade uppgifter som skulle innebära påtagliga oklarheter, gränsdragningsproblem eller samordningssvårigheter. Inte heller har vi kunnat finna något som, under nuvarande förhållanden, påtagligt skulle kunna förbättra styrningen
157
inom respektive myndighetsområde. Det förhållandet att båda myndigheterna tillämpar regler som avser överföringen utgör inte i sig något problem idag, även om det kan diskuteras om den rådande ordningen är önskvärd.
Vidare har utredningen tittat närmare på gränsdragningsproblematiken mellan de två nämnda och andra myndigheter med ansvar som sträcker sig in på området för elektronisk kommunikation. Ett gränsdragningsproblem uppkommer när det, som sker i TL, ges vissa till ett generellt reglerat ansvarsområde kompletterande eller preciserande bestämmelser i sektorslagstiftningen. Dessa problem kan motverkas genom bl.a. tillskapandet av myndighetssamverkan.
De problem som utredningen huvudsakligen funnit förekommer rör de gränsdragningar som skall göras mellan en sektorsmyndighets ansvar enligt de särregleringar som finns inom sektorsområdet och det generella ansvar som en utpekad myndighet kan ha för vissa frågor. Vad som framkommit vid utredningens kontakter med berörda myndigheter och även i övrigt föranleder dock inte utredningen att göra någon annan bedömning än den vi gjort beträffande PTS och RTVV. Det förekommer alltså inte några påtagliga problem med den nuvarande myndighetsstrukturen och samarbetsformerna myndigheterna emellan. Visserligen har vissa mindre överlappande eller likartade uppgifter kunnat påvisas. De är dock i huvudsak hänförliga till de integritetsskyddande regleringar som gäller på radio- och teleområdet idag. Enligt utredningens bedömning kan dessa problem avhjälpas genom en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna och i viss mån även en förbättrad samverkan mellan dem.
När det gäller rollfördelningen mellan en myndighets normgivande, verkställande och dömande verksamheter inom det aktuella verksamhetsområdet har vissa brister eller risker för brister kunnat påvisas. Det gäller framför allt det förhållandet att myndigheterna inte sällan har dubbla roller. Detta förhållande kan menligt påverka allmänhetens och i synnerhet de på området verksamma operatörernas förtroende för att myndigheten på ett opartiskt sätt kan korrekt avgöra såväl tillsyns- som tvistlös-
158
ningsfrågor. Även dessa problem kan, om så finnes nödvändigt, avhjälpas genom att uppgifterna läggs på skilda myndigheter eller enheter inom en och samma myndighet.
Det är mot den angivna bakgrunden utredningens uppfattning att de berörda myndigheterna i allt väsentligt har relativt tydliga roller med en klar uppgiftsfördelning i förhållande till varandra och att samarbete och samverkan myndigheterna emellan fungerar väl. Särskilda samverkansformer har utvecklats och myndigheternas erfarenheter härav är relativt goda. Det kan dock finnas skäl att överväga en rollfördelning som närmare knyter an till maktdelningsläran samt möjligheterna att ytterligare stärka samverkansformer mellan olika myndigheter.
5.3. Hur bör framtidens myndighetsstruktur utformas?
Till följd av den tidsram som vi haft att arbeta utifrån begränsas, som ovan förklarats, vårt arbete till att utifrån rådande myndighetsstruktur föreslå de organisatoriska förändringar som behövs för en effektiv administration av de nya politiska mål och det nya regelverk som vi har föreslagit. Med dessa förutsättningar för utredningsuppdraget bör utgångspunkten vara att förändringar i den nuvarande myndighetsstrukturen endast bör göras om det är påkallat av särskilda skäl. Ett första ställningstagande blir då att avgöra om den nuvarande myndighetsstrukturen innehåller några mer allvarliga brister som gör den olämplig i en ny mål- och regelram.
5.3.1. Är den nuvarande myndighetsorganisationen lämplig även i framtiden?
Utredningens redovisning av de erfarenheter som kan vinnas ur den nuvarande myndighetsstrukturen visar att den i allt väsentligt har fungerat bra. Frågan om framtida myndighetsstruktur är inte heller väckt utifrån att den nuvarande verksamheten, under i
159
övrigt oförändrade förhållanden, skulle kräva anpassningar för att t.ex. åstadkomma en effektivare styrning, bättre myndighetssamordning eller en effektivare resursanvändning. När det gäller att ta ställning till om den nuvarande myndighetsstrukturen är lämplig även för framtiden måste emellertid beaktas att det regelverk som nu styr myndigheternas verksamheter kommer att förändras och att den tekniska utvecklingen på området är dynamisk.
Nytt regelverk på området
Med det av utredningen föreslagna regelverket torde de problem som är knutna till en myndighets dubbla roller komma att minska. En myndighets normgivande verksamhet begränsas enligt lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) huvudsakligen till att meddela verkställighetsföreskrifter. Området för vilka tvister som får prövas av en ansvarig myndighet vidgas i och för sig till hela området för elektronisk kommunikation. Tvistlösningsverksamheten begränsas dock av olika faktorer. En sådan faktor är att tvisten skall ha uppkommit i anledning av ett av myndigheten tidigare fattat beslut. En annan begränsande faktor utgör den nya föreslagna nämndprövningen. Visserligen kvarstår vissa dubbla roller om en och samma myndighet skall utföra alla uppgifter som följer av det nya regelverket. Dessa uppgifter har dock begränsats betydligt i vårt lagförslag och kan därför inte anses lägga hinder för en framtida myndighetsstruktur i enlighet med den som finns idag.
Teknisk utveckling
Den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation innebär stora och hastiga förändringar av bl.a. de marknader som en ansvarig sektorsmyndighet har att verka över. Utredningen har i sitt delbetänkande överskådligt beskrivit konvergensutvecklingen och dess orsaker (SOU 2002:60, s. 129 ff.;
160
se även Konvergensutredningens betänkande Konvergens och förändring, SOU 1999:55, s. 35 ff.). Med konvergens avses något förenklat att det möjliggörs för olika former av nätplattformar att överföra i grunden samma typ av tjänster samt för olika utrustningar för konsumentbruk att ta emot och överföra elektronisk kommunikation, t.ex. telefon, TV-mottagare och persondator.
Det kan mot bakgrund av konvergensutvecklingen ifrågasättas om det är ändamålsenligt eller ens möjligt att i det längre perspektivet upprätthålla de gränser för myndigheternas verksamhetsområden som gäller för närvarande. Med hänsyn särskilt till tjänstekonvergensen, dvs. sammansmältningen av kommunikationstjänster och innehållstjänster, kan det i längden vara svårt av avgränsa myndigheternas ansvarsområden utifrån de företeelser de reglerar, t.ex. radio- och TV-sändningar och telekommunikation.
Ännu har vi inte sett de fulla effekterna av konvergensen. Troligen kommer det att dröja ytterligare en tid innan så kommer att ske. Utredningen har heller inte haft möjlighet att närmare analysera vad som kan antas vara den optimala myndighetsstrukturen till följd av bl.a. konvergensen.
Den nuvarande ordningen torde i och för sig kunna anses som lämplig under de förhållanden som får antas komma att råda under de närmaste åren. För att bättre anpassa den nuvarande myndighetsstrukturen till de förändrade tekniska förhållandena är det dock enligt utredningens mening önskvärt att åtminstone försöka skilja innehålls- respektive överföringsfrågor från varandra. Det bör alltså övervägas om inte i vart fall innehålls- respektive överföringsfrågor skall samlas under skilda myndigheter.
Slutsatser
Utredningen kan inte se att den nuvarande myndighetsorganisationen till sin grundläggande struktur är olämplig i belysning av de förändringar som kommer att ske genom det nya regelverket och av den tekniska utvecklingen. I det följande skall vi dock
161
närmare undersöka om det finns övervägande fördelar med att också fortsättningsvis ha frågorna inom området för elektronisk kommunikation samlade till en sammanhållande sektorsmyndighet eller om det finns alternativa myndighetsstrukturer som kan nämnvärt förbättra bl.a. den rollfördelning och ansvarsfördelning som gäller idag.
5.3.2. Skall sektorsansvaret på området för elektronisk kommunikation vila på en eller flera myndigheter?
En grundläggande fråga vid ställningstagande till en ny myndighetsstruktur är om det alltjämt skall finnas en myndighet med samlat ansvar på området för elektronisk kommunikation eller om ansvaret skall delas upp på flera myndigheter. Med ett samlat ansvar avser vi ett sektorsansvar för hela sektorsområdet.
Området för elektronisk kommunikation omfattar utrustningen för och överföringen av elektronisk kommunikation. På detta område finns det idag endast PTS som har ett sektorsansvar. Denna ordning har, som ovan redovisats, fungerat väl.
Det finns stora fördelar med att ha frågorna inom ett sektorsområde samlade till en sammanhållande myndighet med ett utpekat samlat ansvar för dessa. På så sätt klargörs ansvarsfrågorna mellan de myndigheter som är verksamma på området och de uppkommande frågorna på området samlas upp. Visserligen kan alltjämt vissa gränsdragningsproblem uppkomma även med en sådan ordning. Dessa går dock att lösa på olika sätt, vilket vi återkommer till nedan (se avsnitt 6.1).
Fördelarna med endast en sektorsmyndighet gör sig speciellt gällande på ett så brett område som sektorn för elektronisk kommunikation med dynamisk teknisk utveckling. Utredningen anser därför att det bör finnas en myndighet med utpekat samlat ansvar för denna sektor.
162
5.3.3. Bör en konvergensmyndighet skapas?
Begreppet elektronisk kommunikation omfattar inte innehållstjänster. Att det görs åtskillnad mellan reglering av överföring och reglering av innehåll hindrar inte att man tar hänsyn till sambanden mellan dem, särskilt för att garantera mediemångfald, kulturell mångfald och konsumentskydd. Trots den gjorda åtskillnaden finns det enligt utredningen anledning att överväga möjligheten att skapa en s.k. konvergensmyndighet med ansvar för såväl innehållet i som överföringen av elektronisk kommunikation. Det bör redan inledningsvis framhållas att de organisatoriska aspekterna på innehålls- och överföringsdimensionerna, har ingen på förhand given och slutgiltig lösning. Det kommer sannolikt att finnas olika betraktelsesätt även om man har samma syn på framtiden.
Bland staterna i EU har man, som ovan redovisats, valt olika lösningar. Organisationslösningar liknande det nuvarande svenska systemet med uppdelat ansvar mellan innehåll och rundradioreglering samt överföring hittar man också i exempelvis Norge, Frankrike, Belgien och Tyskland. Andra länder, t.ex. Finland, Storbritannien, Italien och Spanien står enligt uppgift i begrepp att skapa eller har redan skapat en stor myndighet med ett samlat tillsynsansvar för såväl teknik (tele och rundradio) som innehåll.
Innehålls- och överföringsområdena
Den tekniska konvergensens effekter blir särskilt tydliga inom områdena telekommunikation och rundradio (broadcasting). Historiskt sett har dessa två områden utvecklats längs separata linjer utan några egentliga beröringspunkter, med undantag av det statliga inflytandet. Den statliga kontrollen har motiverats utifrån skilda utgångspunkter. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i att huvudmannaskapet sorterar under olika departement och att verksamheten bedrivs inom olika politikområden. Frågan idag är om dessa utgångspunkter är lika relevanta och tillämpliga som
163
för exempelvis tio år sedan och hur hållbara de är i framtiden med nuvarande tekniktrender.
Vi vill när det gäller mediepolitiken och grundvalarna för RTVV:s verksamhet särskilt framhålla följande.
En fokusering på förhållandet mellan innehåll och överföring bör ses i ljuset av teknikutvecklingen och den konvergens som sker. Det leder till frågor som om det är ändamålsenligt att skilja på dessa två parametrar på det sätt som görs idag.
För slutanvändaren torde det inte spela någon roll om TV- eller radioprogram når honom eller henne via radiovågor eller via det befintliga telenätet. Det är innehållet och inte överföringen som är konsumentens främsta intresse förutsatt att valet av teknik saknar inverkan på överföringens kvalitet. Om detta innehåll i framtiden kan tillhandahållas via Internet öppnas möjligheten för fler ”programföretag” att bedriva sändningsliknande verksamhet samtidigt som statens kontrollmöjligheter minskar. Dessa ”radio- och TV-sändningar” kommer att kunna produceras var som helst på jorden och ha en global spridning. RTVL är inte tillämplig i dessa sammanhang. Det bör dock anmärkas att utvecklingen går mot att förbättra kontrollen av efterlevnaden av regler vid verksamhet som bedrivs över Internet.
En fungerande, utbyggd och avancerad telekommunikation har setts som en för samhällsekonomin väsentlig infrastruktur, dvs. ett i huvudsak kvantitativt och teknikfokuserat synsätt som handlar om säker och effektiv överföring. Vikten av fungerande radio och TV å andra sidan, har motiverats utifrån ett i första hand kvalitativt resonemang där innehållet och dess betydelse för den fria och demokratiska opinions- och åsiktsbildningen har varit styrande för organisation och lagstiftning.
Den här uppdelningen har hittills varit förhållandevis oproblematisk eftersom de olika systemen varit knutna till i huvudsak olika infrastrukturer och även haft skild lagstiftning. Tillsynsansvaret har legat på PTS respektive RTVV och Granskningsnämnden för radio och TV. PTS sorterar under Näringsdepartementet (telepolitiken) medan de båda andra myndigheterna sorterar under Kulturdepartementet (mediepolitiken).
164
En fråga som inte kan förbigås i detta sammanhang rör de mediepolitiska utgångspunkter som hittills styrt lagstiftningen. Motivet för den statliga kontrollen över radio och TV kan sökas i den stora genomslagskraft som mediet har haft och alltjämt har. Som ett instrument för den fria åsikts- och opinionsbildningen och som en samhällsomfattande kanal för information har mediet intagit en särställning.
Det har därför funnits ett i högsta grad legitimt motiv för staten att reglera radio och TV och förhindra att denna opinionsskapande informationsapparat missbrukas. Detta motiv kvarstår även idag men den pågående utvecklingen kan skapa problem att på sikt upprätthålla en effektiv statlig reglering.
Med den nya EkomL kommer radio och TV-överföringar och telekommunikationer att i praktiken jämställas och ingå i den gemensamma benämningen elektronisk kommunikation. I det perspektivet kommer kraven på fri konkurrens att möta kraven på reglering av innehåll och prövning av ägarförhållanden. Detta kan aktualisera behov av organisatoriska förändringar. För att avgöra om så är fallet måste emellertid först principiella överväganden göras angående sektorsmyndighetens framtida roll inom denna del av mediepolitiken. Detta ligger utanför utredningens uppdrag.
Bör en sammanslagning av myndigheter till en konvergensmyndighet ske?
Vi kan mot bakgrund av det anförda inte idag ifrågasätta RTVV:s uppdrag och inte heller den rådande uppdelningen av uppgifter mellan detta verk och PTS.
Den innehållsreglerande uppgift som RTVV har skulle vara främmande för PTS och kräva en särskild beslutsordning som är svår att förena med PTS kompetensinriktning. Det finns risk för målkonflikter mellan den innehållsreglerande uppgiften och andra uppgifter som PTS har.
Utifrån de tämligen översiktliga överväganden utredningen tvingats nöja sig med i dessa frågor saknas tillräckliga skäl att
165
förespråka att uppgifterna sammanförs till en myndighet. En djupare analys skulle dock kunna leda till att det på sikt finns skäl att förändra myndighetsstrukturen.
5.3.4. Skall en eller flera myndigheter ha särskilda roller på området för elektronisk kommunikation?
En fråga är om det, oberoende av den inverkan man tillmäter konvergensen, finns skäl att dela upp de roller som följer av det nya regelverket på området för elektronisk kommunikation på olika myndigheter. Om man funderar i termer av uppdelad myndighetsstruktur för normgivning, verkställande uppgifter och dömande uppgifter bör man särskilt uppmärksamma vad man kan vinna respektive riskera att förlora jämfört med att – som i nuläget – organisatoriskt och ansvarsmässigt samla uppgifter till en större myndighet.
Som framhållits tidigare blir normgivningsfunktionen starkt begränsad genom det av utredningen föreslagna regelverket. Ren normgivande verksamhet kommer i huvudsak endast att ske i form av meddelande av verkställighetsföreskrifter och, i viss mån, utfärdande av icke bindande allmänna råd.
Den dömande eller tvistlösande funktion och den medlande funktion som PTS har i dag minskas genom vårt förslag. Tvistlösning mellan enskilda får av parterna hänskjutas till en nämnd för avgörande. Nämndens avgörande kommer i ett antal fall att ersätta ett eventuellt ingripande från tillsynsmyndigheten.
När det gäller den verkställande funktionen är det framför allt tillsynsuppgiften som skulle kunna skapa rollkonflikter mot annan verksamhet såsom tillståndsgivning, meddelande av verkställighetsföreskrifter, rådgivning m.m.
Det förhållandet att samma organisation utfärdar tillstånd och bedriver tillsyn vållar, som vi ser det, inget nämnvärt problem. Det är tvärtom naturligt att den som besitter den största sakkompetensen ger tillstånd till en viss verksamhet och också svarar för att tillståndets villkor följs.
166
När samma organisation utfärdar föreskrifter m.m. och bedriver tillsyn kan det uppstå problem som har att göra med att den som ansvarar för sådan normgivning kan ha svårare att upptäcka och ompröva normer som inte är ändamålsenliga. Som nämnts är dock normgivningsfunktionen enligt vårt förslag begränsad. Denna del av normgivningsfunktionen bör därför inte medföra några större problem.
Myndighetens tillsynsverksamhet kan komma i konflikt med bl.a. dess rådgivnings- och informationsverksamhet. Det är möjligt att lösa rollkonflikten, vilket är relativt vanligt, genom att inom en myndighet lägga tillsynen på en enhet och främjande, informerande och rådgivande verksamheter på en annan, utan att det behöver ses som en nödlösning.
En annan lösning av tillsynsfrågan skulle kunna vara att skapa en fristående tillsynsorganisation i form av en nämnd med enbart tillsynsuppgifter. Mot detta talar dock svårigheten och kostnaderna för att inom en sådan nämndmyndighet bygga upp tillräcklig kompetens både i själva tillsynsarbetet och i den beslutande funktionen.
Vår bedömning är att de möjliga rollkonflikterna mellan en myndighets olika funktioner kan hanteras inom en sektorsmyndighet om åtgärder vidtas för att skapa oberoende mellan t.ex. tillsyn och annan verksamhet. Det kan ske genom att tillsynsbesluten fattas av en särskild funktion eller en särskilt utsedd beslutsgrupp.
För en sammanhållen myndighetsorganisation talar att myndighetsstrukturen bör tjäna till syfte att underlätta för regeringen att styra ett visst sektorsområde. Sådan styrning försvåras om flera myndigheter – särskilt om de tillhör olika departement – har viktiga uppgifter inom området. Uppgifter som innebär målkonflikter bör i mer svårbedömbara fall visserligen överlåta på regeringen att lösa. Oftast är det emellertid en fördel om målkonflikter kan lösas på myndighetsnivå, vilket underlättas om konflikterna hanteras inom en samlad organisation.
För företag och enskilda är det en fördel om det finns en myndighetsstruktur som innebär att man slipper vända sig till
167
flera myndigheter för att hantera ett ärende. Särskilt gäller detta när det är stora affärsintressen som berörs av myndighetens verksamhet. Detta talar för en sammanhållande sektorsmyndighet.
Uppgifter som beredningsmässigt hör samman bör hållas ihop organisatoriskt. Det är en fördel om man kan begränsa interaktionen mellan flera myndigheter för att lösa en viss uppgift. Även detta talar för en sammanhållande sektorsmyndighet.
En myndighet bör inte heller vara för liten, särskilt inte om det är viktigt att ha en mycket kompetent ledning och om det finns behov av flera specialistkompetenser, t.ex. jurister, tekniker och ekonomer. Små organisationer kan bli sårbara och alltför beroende av enskilda tjänstemäns kompetens och omdöme.
Mot en uppdelad verksamhet talar också att det bör vara enkelt för företag och allmänhet att förstå vilka uppgifter som en viss myndighet har. En uppdelning av näraliggande uppgifter på flera myndigheter kan skapa otydligheter och försvåra arbetet med att få tillfredsställande kontakter mellan myndighet och brukare.
När stora förändringar sker i regelverk, teknik och samhälle är det särskilt viktigt att hålla ihop verksamheten under en samlad ledning. Då kan förvaltningen lösa problem som annars skulle kräva stora insatser av regeringskansliet.
För en funktionsuppdelad förvaltningsordning talar – utöver de synpunkter som angetts ovan – att statsförvaltningens mer allmänna organisationsprincip bygger på en funktionsuppdelning, med särskilda myndigheter såsom för konkurrensfrågor, konsumentfrågor, miljöfrågor, beredskapsfrågor, regionalpolitiska frågor m.m. Det är mindre vanligt med myndigheter som har att hantera sektorsövergripande frågor även om länsstyrelserna är ett sådant exempel.
Motivet för att frångå denna princip när man överväger myndighetsstrukturen inom området elektronisk kommunikation är främst att det är en sektor som befinner sig i ett starkt utvecklingsskede, både vad gäller verksamhet, lagstiftning och EU-anpassning.
168
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att motiven för att skapa en funktionsuppdelad förvaltning – i vart fall på kortare sikt – snarare minskar än ökar med de förändringar som sker inom området för elektronisk kommunikation och som kan följa av de lagförslag m.m. som vi föreslagit. På längre sikt bör däremot behovet av en samlad sektorsmyndighet av PTS typ omprövas och en övergång till en mer funktionsuppdelad myndighetsstruktur övervägas.
5.3.5. Överväganden och förslag
Vårt förslag: Vi föreslår att den nuvarande myndighetsstrukturen med en sektorsmyndighet med samordnande funktion bibehålls även på området för elektronisk kommunikation.
Sektorsmyndigheten skall uppfylla de normgivande, verkställande och tvistlösande funktionerna inom sitt ansvarsområde, om inte annat särskilt föreskrivits. Myndigheten bör internt organiseras på ett sådant sätt att sammanblandning inte sker av myndighetens olika funktioner.
Vi har inte funnit några mer tvingande skäl att i väsentlig grad frångå dagens myndighetsorganisation och uppgiftsfördelning mellan myndigheterna med anledning av de lagändringar som kan komma att genomföras och den tekniska utvecklingen på området. Vi har inte heller fått uppfattningen att nuvarande verksamhet är behäftad med mer allvarliga brister och att det därför finns behov av förändringar.
Behovet av insatser för att följa utvecklingen inom området för elektroniska kommunikationer är stort och förändringar i myndighetsstrukturen skulle kunna innebära negativa effekter för verksamhetens kvalitet och kvantitet under något eller några år. Regeringens uppföljning och styrning av verksamheten underlättas också av att en myndighet på området har ett bredare ansvar och kan göra avvägningar mellan olika intressen.
Vår bedömning är att det under i vart fall en övergångstid behövs en sammanhållande myndighet av PTS typ för att sam-
169
hället skall kunna följa och påverka den viktiga uppbyggnaden av en ny kommunikationsinfrastruktur och klara anpassningen till en mer avreglerad och internationaliserad marknad. Nationella och internationella erfarenheter visar att regleringsmyndigheterna har en viktig roll att spela även efter en avreglering (se t.ex. ESO-rapporten Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avreglering, Ds 2002:21).
När utvecklingen kommit in i ett mer normalt förvaltningsskede och ytterligare erfarenheter vunnits vid tillämpningen av den nya lagstiftningen bör man tydligare kunna se om det finns behov av modifieringar i myndighetsstrukturen och om man t.ex. bör pröva en mer funktionsuppdelad förvaltningsorganisation.
Vi föreslår alltså att den nuvarande myndighetsstrukturen med en sektorsmyndighet som har samordnande funktion för konkurrens- och konsumentfrågor bibehålls. Denna sektorsmyndighet på området för elektronisk kommunikation skall enligt vår mening alltjämt som utgångspunkt utföra normgivande, verkställande och tvistlösande funktioner inom sitt ansvarsområde. Den ansvariga myndigheten bör vara internt uppdelad på ett sådant sätt att sammanblandning inte sker av dessa funktioner. Vi föreslår inte någon reglering om myndighetens interna rollfördelning. Det sagda innebär inte att vi anser att det saknas behov av förskjutningar i rådande uppgifts- och ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Tvärtom kommer vi i följande kapitel att överväga dels vilken myndighet som bör ansvara för nya uppgifter som följer av vårt förslag till politiska mål och lagreglering, dels behovet av att omfördela arbetsuppgifter inom ramen för rådande myndighetsstruktur. Vi kommer också att se närmare på om det finns skäl att skapa en tydligare samverkansordning och samverkansorganisation mellan myndigheterna.
171
6. Myndighetsansvaret i framtiden
I det föregående kapitlet har vi konstaterat att den nuvarande myndighetsstrukturen på området för elektronisk kommunikation i allt väsentligt har fungerat på ett tillfredsställande sätt. I detta kapitel skall vi se närmare på om det finns skäl att förändra de nuvarande myndigheternas uppgifter och ansvarsområden samt samarbetsformerna mellan myndigheterna med anledning av det nya regelverket som kommer att införas och den utveckling i övrigt som kan förväntas på området för elektronisk kommunikation.
6.1. Vem skall utföra myndighetsuppgifterna enligt det nya regelverket?
Det vi kallar det nya regelverket på området för elektronisk kommunikation omfattar i praktiken lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, radio-_och_TV-lagen (1996:844), RTVL, och den bl.a. namnändrade lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio och TV-signaler, RTSL.
De angivna lagarna innehåller såväl bestämmelser som rör utrustningen för och överföringen av elektroniska kommunikationer som bestämmelser om innehållet i kommunikationen. Det finns alltså en viss koppling mellan överföringsreglering och innehållsreglering i det nya regelverket. Av denna anledning finns det skäl att närmare diskutera vilka myndigheter som skall utföra de uppgifter som följer av regelverket.
172
Som framhållits tidigare har, med hänsyn till den begränsade tid som utredningen haft till förfogande, utredningsarbetet begränsats till att utifrån rådande myndighetsstruktur skapa en så effektiv myndighetsorganisation som möjligt. Mot bakgrund av att erfarenheterna av nuvarande ordning funnits vara goda bör utgångspunkten därför vara att förändringar i nu berört hänseende endast bör ske om starka skäl talar för sådana.
Enligt utredningens mening är det dock eftersträvansvärt att, mot bakgrund av den bibehållna myndighetsstrukturen, ändå försöka avskilja överföringsrelaterad reglering från innehållsrelaterad sådan. En framtida ordning där de två olika formerna av reglering delas upp på skilda myndigheter är att föredra. Denna principiella uppdelning kan alltså utgöra ett starkt skäl för ändringar i vart fall vad gäller myndigheternas ansvarsområden.
6.1.1. Sektorsansvaret för området för elektronisk kommunikation och myndighetsansvaret enligt lagen om elektronisk kommunikation
Vårt förslag: Vi föreslår att PTS skall vara sektorsmyndighet på området för elektronisk kommunikation. Därutöver föreslår vi att PTS också skall utföra de uppgifter som följer av EkomL, vilket bl.a. innebär att myndigheten skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet.
Vad gäller konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation föreslår vi att KOV skall vara ansvarig myndighet. Detta gäller emellertid inte de konsumentfrågor som uttryckligen regleras i EkomL. För dessa skall i stället PTS ansvara.
Vi föreslår också att DI skall vara tillsynsmyndighet ifråga om behandling av personuppgifter enligt PUL som utförs i verksamheter som omfattas av EkomL.
Vi föreslår att EkomL inte skall medföra någon förändring av rådande sektorsansvar eller tillsynsordningarna i frågor som
173
avser störningar på miljön som kan uppkomma genom bedrivande av verksamheter som omfattas av lagförslaget.
Den av utredningen föreslagna EkomL omfattar de områden – radio- tele- och IT-området – som för närvarande regleras genom telelagen (1993:597), TL, och lagen om radiokommunikation (1993:599), LRK. Sektorsansvarig myndighet för dessa områden eller samhällssektorer är idag PTS enligt vad som föreskrivs i 1 § förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
EkomL innehåller, liksom TL och LRK, bl.a. regler om auktorisation, om tillstånd att använda radiosändare och adresser ur en fastställd nationell adressplan, om särskilda konkurrens- och effektivitetsfrämjande skyldigheter, om s.k. samhällsomfattande tjänster och om integritetsskydd.
Som ovan redovisats är det idag PTS som beslutar om tillstånd att använda radiosändare och nummer ur en fastställd nummerplan m.m. enligt det nuvarande regelverket. Det är också PTS som utövar tillsynen över efterlevnaden av TL och LRK. Detta följer av 3 § i PTS instruktion.
Genom sitt ansvar för nu aktuella regleringsområden och sin verksamhet på området har PTS byggt upp en hög sakkompetens och god kännedom om vilka aktörer som finns på speciellt radio- och teleområdet. PTS har genom sin överblickande verksamhet, men även genom sin tillsynsverksamhet betydande kunskap om branschstrukturer, teknik samt ekonomi inom speciellt telekombranschen.
Det finns idag ingen enskild myndighet med en kompetens inom området för elektronisk kommunikation som motsvarar PTS. Däremot finns det inom ett flertal olika myndigheter personell sakkompetens som inom vissa områden liknar den som finns inom PTS. Utredningen har emellertid inte funnit att det hos andra myndigheter, annat än i mycket begränsad omfattning, finns kompetens som PTS för närvarande kan sägas sakna. Ett
174
sådant begränsat sektorsområde är konkurrensrätten i mer generell mening.
Eftersom PTS redan nu ensam besitter den största kompetensen inom de flesta frågor som omfattas av sektorn framstår det som naturligt att anförtro sektoransvaret för området för elektronisk kommunikation till PTS. Av samma skäl framstår det också som mest naturligt att låta PTS vara den myndighet som ansvarar för tillämpningen av EkomL. Detta innebär bl.a. att PTS kommer att arbeta för att genomföra de politiska målen inom sektorn samt bevilja tillstånd enligt lagen och utöva den tillsyn över lagens tillämpning som föreskrivs i 8 kap. 1 § EkomL. PTS kommer alltså enligt det förslag som vi presenterar ha både det övergripande ansvaret för området för elektronisk kommunikation och kontrollera efterlevnaden av EkomL och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna.
För att ta tillvara den kompetens och de rutiner som finns inom andra myndigheter och för att verka för en så effektiv statlig myndighetsorganisation som möjligt är det viktigt att analysera om det finns grund att skilja ut någon arbetsuppgift som EkomL medför och anförtro ansvaret för någon sådan uppgift till en eller flera andra myndigheter. Som vi ser det aktualiseras denna fråga främst i samband med utförandet av marknadsanalyser och handläggning av konsument-, integritets- och miljöfrågor. Olika lösningar kan bli aktuella i de olika fall där en diskussion är nödvändig. Utgångspunkten i samtliga fall bör dock vara att de gällande ansvarsordningarna som idag fungerar väl inte skall förändras om det inte finns starkt vägande skäl för en ändrad ordning.
Förslaget i den del som innebär att den verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen skall stå under tillsyn medför att PTS tillsynsverksamhet kommer att tangera eller överlappa annan statlig tillsyn som utövas inom intilliggande områden. Vi har i det tidigare delbetänkandet vid en jämförelse mellan den tillsyn som för närvarande utövas av PTS och den tillsyn som följer av det nya EG-regelverket konstaterat att tillsynsverksamheterna huvudsakligen överensstämmer med varandra. Det bör
175
emellertid diskuteras vilken myndighet som skall vara ansvarig tillsynsmyndighet i de fall där ansvarsområdena för tillsyn överlappar varandra.
Marknadsanalyser
I 7 kap. 14 § EkomL sägs att det årligen skall fastställas vilka produkt- och tjänstemarknader, särskilt geografiska marknader, som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagförslaget. De s.k. marknadsanalyser som skall genomföras enligt 7 kap. 14 § i lagförslaget innebär en prövning i tre led. I det första ledet skall myndigheten besluta om vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter om t.ex. tillträde. Därefter skall myndigheten i ett andra steg fastställa om det råder effektiv konkurrens på en sådan marknad. Om det visar sig att så inte är fallet skall det eller de företag som kan sägas ha betydande inflytande på marknaden identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter ur en särskild katalog, som bl.a. innefattar samtrafiksskyldighet och skyldigheter att lämna andra former av tillträde. Det är först i samband med den sistnämnda bedömningen som det kan bli aktuellt att besluta om att införa en viss bestämd skyldighet.
Den nu beskrivna ordningen innebär att det fattas en rad olika beslut under det att marknadsanalysen genomförs. I det tidigare delbetänkandet som utredningen presenterat anmärks att det skulle vara ogörligt att upprätthålla de krav som det nya EGregelverket ställer upp på skyndsamma och effektiva ingripanden om varje delbeslut som fattas i samband med genomförandet skulle kunna överklagas. Enligt den föreslagna lagen kan de beslut som föregår själva beslutet att införa en skyldighet därför inte överklagas. De ställningstaganden som gjorts i delfrågorna bör emellertid kunna angripas i samband med ett överklagande av ett beslut om att ålägga ett företag särskilda skyldigheter.
176
I lagförslaget ges inga riktlinjer för hur de olika bedömningarna som innefattas i en marknadsanalys skall genomföras. Av det EG-rättsliga regelverket och av allmänmotiveringen till 14 § i lagförslaget framgår vidare att analyserna skall grundas på bedömningar som skall ske utifrån sedvanliga konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodologi. Av det bakomliggande EG-rättsliga regelverket framgår att den myndighet som skall utföra analyserna skall lägga en av Europeiska gemenskapernas kommission antagen rekommendation, Rekommendationen om produkt- och tjänstemarknaden inom sektorn för elektronisk kommunikation samt fastställda riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande på en marknad, till grund för processen. Eftersom man i den nu nämnda rekommendationen anger vilka de aktuella marknaderna är innebär första ledet i den bedömning som skall ske enligt 7 kap. 14 § i lagförslaget att myndigheten normalt har att göra en helt fristående bedömning endast såvitt gäller marknadernas geografiska omfattning. Det skall dock märkas att den nationella myndigheten i undantagsfall kan bestämma en marknad på ett sätt som avviker från kommissionens rekommendation.
De marknader som fastställs enligt 7 kap. 14 § skall enligt 15 § i samma kapitel i EkomL analyseras fortlöpande. Beträffande varje marknad skall myndigheten därvid ta ställning till om det råder effektiv konkurrens. De särskilda skyldigheter som åläggs ett företag kan upphävas om det vid en senare marknadsanalys konstateras att det råder effektiv konkurrens.
Det finns idag inte någon föreskriven skyldighet för en myndighet att utföra analyser som helt motsvarar de marknadsanalyser som följer av EkomL. Visserligen utförs marknadsanalyser i viss omfattning redan nu inom såväl PTS som Konkurrensverket (KKV). Inom PTS utförs analyser som tar sikte på konkurrenssituationen på telemarknaden som ett led i arbetet att främja marknadens utveckling och konkurrens inom området. KKV å sin sida utför marknadsrelaterade analyser som bl.a. innehåller bedömningar av konkurrensbegränsade avtal, miss-
177
bruk av dominerande ställning och företagsförvärv. I de sistnämnda analyserna ingår också att fastställa relevanta marknader. Varken PTS eller KOV utför emellertid den typ av s.k. ex-antebedömningar baserade på konkurrensrättsliga principer som beskrivs i lagförslaget.
PTS kommer som sektorsansvarig myndighet för området för elektronisk kommunikation att ha det övergripande ansvaret för det verksamhetsområde inom vilket marknadsanalyser skall utföras. Utförandet av marknadsanalyser utgör emellertid en myndighetsuppgift som är av sådan karaktär att den mycket väl kan utföras av en annan huvudman, medan PTS fortfarande agerar som ansvarig sektorsmyndighet. Här finns enligt vår mening olika alternativa lösningar som bör diskuteras.
Redan inledningsvis bör det framhållas att den ordning för överklagande som finns i EkomL påverkar resonemangen kring tänkbara myndighetsstrukturer. Det finns enligt vår mening inte anledning att anpassa överklagandeordningen för beslut som fattas med stöd av 7 kap. 14 § i lagförslaget till en möjlig arbetsfördelning mellan myndigheter. Det bör mot denna bakgrund inte komma ifråga att anförtro åt olika myndigheter att utföra de delar som ingår i själva marknadsanalyserna.
Ett alternativ till arbetsfördelning är att anförtro samtliga åtgärder som är förknippade med utförandet av analyserna till en och samma myndighet. Denna myndighet skulle alltså både utföra marknadsanalyserna och därefter besluta om eventuella särskilda åtgärder i anledning av resultatet av analysen. Det skulle också vara möjligt att föreslå motsatsen, dvs. att låta en myndighet utföra marknadsanalysen och därefter anförtro åt en annan myndighet att besluta om särskilda åtgärder i anledning av resultatet av analysen. Enligt vår mening är det antingen KKV eller PTS som vid denna diskussion kan komma ifråga för uppgifterna. Dessa myndigheter har den största kompetensen såväl vad gäller kunskap som erfarenhet av att genomföra analyser inom de områden som lagförslaget berör.
KKV har obestritt den största kompetensen i fråga om konkurrensfrågor. Att fatta beslut om sådana särskilda åtgärder
178
som kan komma i fråga i anledning av marknadsanalyserna är däremot en arbetsuppgift som skiljer sig från de som vanligtvis utförs inom verket. Det skulle alltså kunna vara en lösning att låta KKV utföra analyserna och därefter låta PTS besluta om eventuella efterföljande särskilda åtgärder.
Från KKV:s sida har det emellertid framförts att det inte vore önskvärt att denna arbetsuppgift anförtros verket. Enligt verket skiljer sig de marknadsanalyser som skall utföras enligt lagförslaget väsentligt från de utredningar som idag utförs. Visserligen skall analyserna enligt EkomL göras enligt konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodik. Marknadsanalyserna enligt lagförslaget skall emellertid inte ske utifrån den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Det vore enligt KKV olyckligt om verket parallellt utförde analyser enligt olika system. Därtill kommer att verket genom att utföra marknadsanalyser enligt lagförslaget skulle fatta beslut som också skulle komma att påverka andra analyser och bedömningar som verket har att göra. De beslut som fattas och de bedömningar som görs inom ramen för en marknadsanalys skulle enligt KKV:s uppfattning på ett olyckligt sätt komma att binda upp verket i liknande frågor.
Den sistnämnda problematiken berörs i Kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande i enlighet med gemenskapens regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. I riktlinjerna påpekas särskilt att det i praktiken kan uppstå parallella förfaranden vid tillämpning av förhandsreglering och konkurrenslagstiftningen.
En lösning med en sammanhållen organisationsstruktur skulle föra med sig ökade möjligheter att skapa en personell kompetensresurs inom den ansvariga myndigheten. Inom den myndighet som anförtros att utföra arbetsuppgifterna skulle därmed ges utrymme för att skapa en omfattande kompetens och enhetliga rutiner vid handläggningen av ärendena. Myndigheten skulle därvid kunna dra nytta av den kompetens som krävs i alla de led som enligt EkomL skall utföras i de här aktuella frågorna.
179
Detta förhållande ökar också möjligheterna att skapa en effektiv handläggning av frågorna.
Enligt utredningen finns det en avgörande omständighet som i detta sammanhang talar för att anförtro såväl utförandet av marknadsanalyserna som möjligheterna att fatta beslut på grundval av analysernas resultat åt en och samma myndighet. Om man väljer att anförtro en myndighet att utföra marknadsanalyserna och en annan att fatta eventuella beslut i anledning av analyserna bör resultatet av analysen kunna överklagas särskilt. Som vi redogjort för ovan är lagförslaget inte utformat på det sättet och det finns ingen anledning att ändra på den föreslagna ordningen. Tvärtom talar det EG-rättsliga regelverkets krav på skyndsamhet med styrka för att marknadsanalyserna och befogenheten att fatta beslut om åtgärder skall anförtros en myndighet.
Övervägande skäl talar för att den myndigheten bör vara PTS. Att välja KKV som beslutande myndighet för både marknadsanalyser, SMP-bedömningar och skyldigheter enligt EkomL skulle få till följd att både PTS och KKV skulle vara tvungna att bygga upp personella kompetensresurser, KKV för att utföra nämnda uppgifter och PTS för att utöva tillsyn. Att välja att anförtro åt KKV att utföra marknadsanalyser och besluta om särskilda åtgärder skulle därmed vara klart mer resurskrävande än den lösning som vi föreslår här. I sammanhanget bör också framhållas en framtida övergång till att låta den generella konkurrensrätten ersätta specialreglering inte kan anses motivera att KKV redan nu får ansvaret för konkurrensbedömningarna enligt EkomL. Som framhållits ovan skiljer sig bedömningarna åt mellan regelverken. Eftersom en övergång till den generella konkurrensrätten förutsätter att specialregleringen upphör finns det inga särskilda kompetensvinster att göra med att låta KKV bli ansvarig myndighet enligt EkomL. Det förhållandet att PTS för närvarande inte har all den konkurrensrättsliga kompetens som krävs för att genomföra analyserna är en brist som kan avhjälpas.
Enligt artikel 16.1 i ramdirektivet skall den nationella regleringsmyndigheten, här PTS, göra de nationella konkurrens-
180
myndigheterna, här KKV, delaktiga i marknadsanalyserna när så är lämpligt. Att PTS skall genomföra marknadsanalyserna som föreskrivs i lagförslaget i enlighet med de metoder som föreskrivs i konkurrenslagstiftningen talar också för att KKV:s åsikter om konkurrenssituationen har stor betydelse.
I dag har PTS enligt 9 § i instruktionen för Post- och telestyrelsen som sektorsansvarig myndighet ett samordnande ansvar i förhållande till KKV. PTS skall alltså redan idag samråda med KKV i konkurrensfrågor och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte.
Informationsutbytet mellan de båda myndigheterna sker vid regelbundna avstämningsmöten. Myndigheterna kan också ta kontakt med varandra i anledning av enskilda ärenden där det t.ex. ansetts vara nödvändigt att samråda. KKV deltar regelbundet i vissa av PTS aktiviteter såsom nummerforum. KKV och PTS har slutligen även gemensamt utarbetat olika rapporter inom bl.a. mobiltele- och bredbandsområdena.
I vårt tidigare delbetänkande har vi framhållit att den myndighet som skall utföra marknadsanalyserna bör göra det i nära samarbete med andra myndigheter som kan beröras, såsom RTVV. Ett sådant arbete bör ske bl.a. när det gäller marknadsanalyser på broadcastsidan. Enligt uppgift har det redan inletts ett inledande samarbete mellan PTS och RTVV.
Konsumentfrågor
Vid en tillämpning av EkomL kommer det att finnas frågor som rör konsumentintressen. Det kommer dels att röra sig om allmänna konsumentfrågor som inte direkt är kopplade till området för elektronisk kommunikation, men också frågor hänförliga till uttryckliga bestämmelser i lagförslaget. Exempel på lagbestämmelser i EkomL som är konsumentskyddande finns bl.a. i 5 kap. 16 §. I bestämmelsen stadgas om vilka krav man skall kunna ställa på innehållet i ett avtal mellan en slutanvändare och tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster.
181
Bl.a. skall avtalet ange uppgifter om den kvalitetsnivå som erbjuds, priser och taxor, hur information om gällande taxor och underhållsavgifter kan erhållas, avtalets löptid, ersättning om tjänster inte tillhandahålls enligt avtalet samt hur ett tvistlösningsförfarande inleds. Bestämmelsen är avsedd att garantera öppenhet när det gäller uppgifter och villkor, och syftar till att öka konsumenternas möjligheter att optimera sina val. Också i 5 kap. 2 § EkomL finns ett exempel på en bestämmelse som reglerar en konsumenträttsligfråga. Av den nu nämnda bestämmelsen framgår att samhällsomfattande tjänster som utgångspunkt skall tillhandahållas till ett för abonnenten överkomligt pris. För den enskilde innebär detta att han eller hon skall ges möjlighet att överblicka och kontrollera sina kostnader i anledning av tjänsten. Användaren skall därför kunna kontrollera sina utgifter, vilket bl.a. skall ske genom att operatören avgiftsfritt tillhandahåller en specificerad telefonräkning. Operatören skall också enligt bestämmelsen i 5 kap. 2 § i lagförslaget erbjuda abonnenten att teckna en kreditgräns som, när den nåtts, medför att den enskilde konsumenten meddelas detta och att tjänsten spärras. Spärrningen skall emellertid omedelbart kunna hävas av abonnenten i fråga.
I och med att PTS är sektorsmyndighet inom området för elektronisk kommunikation kommer myndigheten att få det övergripande ansvaret för uppföljning av konsumentfrågor som kan uppkomma inom sektorn. I sektorsansvaret ligger att PTS skall svara för att marknaden fungerar effektivt ur konsumentsynpunkt. Ansvaret för sådana frågor har PTS redan idag i och med att myndigheten ålagts det övergripande ansvar för bl.a. tele- och radiosektorn.
Enligt förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket är verket sektorsmyndighet för området för konsumentrelaterade frågor. Med sektorsansvaret följer att verket skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter i sådana frågor. Verket har genom sitt ansvar för konsumentsektorn också huvudansvaret för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. I KOV:s
182
övergripande mål anges bl.a. att verket skall arbeta för att ge konsumenterna en stark ställning på marknaden och att verket skall inrikta sina resurser på att uppmärksamma konsumentgrupper som av olika skäl är i behov av särskilt stöd. Verkets arbetsfält spänner över flera områden och innefattar frågor som rör marknadsföring, avtalsvillkor, konsumentinformation, hushållsekonomi samt varors säkerhet, kvalitet och miljöpåverkan.
KOV är också tillsynsmyndighet över ett antal lagar. Tillsynsverksamheten omfattar bl.a. efterlevnaden av marknadsföringslagen (1995:450), produktsäkerhetslagen (1988:1604) och lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal samt prisinformationslagen (1991:601). I verkets roll som tillsynsmyndighet ligger alltså bl.a. befogenheter att ingripa mot vilseledande reklam och marknadsföring, felaktig prisinformation och farliga produkter.
I den rapport som Statskontoret presenterat i utredningen anges att KOV inom området för elektronisk kommunikation haft flest uppgifter inom de marknader som avreglerats. Frågor om telefoni och el har därmed fått allt större utrymme. KOV har här gjort insatser för att marknadsföring och avtalsvillkor skall bli tydligare, vilket underlättar för konsumenterna att orientera sig. Teleområdet anses för närvarande, enligt vad som framkommer i rapporten, vara det mest resurskrävande tillsynsområdet. En omfattande del av verkets resurser har lagts ned på att utreda säljmetoder, men också på att lämna rådgivning till konsumenter i dessa frågor.
KOV har också under lång tid tagit emot ett stort antal anmälningar och förfrågningar som gäller oväntat höga telefonräkningar. Konsumentfrågor som rör sådana räkningar har ökat kraftigt under senare tid och gäller också kostnader som uppkommit i anledning av uppkoppling mot Internet samt räkningar för betaltelefoni. När det gäller kostnader som uppkommit i samband med Internetanvändning rör problematiken ofta att konsumenten utan att ingå avtal eller utan att konsumenten faktiskt utnyttjat en tjänst debiterats relativt stora belopp.
183
Sektors- och tillsynsansvaret i konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation kommer enligt vad som gäller enligt lagförslaget och gällande konsumentlagstiftning att vara uppdelat på två myndigheter. PTS kommer att ha det övergripande ansvaret för frågorna inom området för elektronisk kommunikation och det uttryckliga tillsynsansvaret för de konsumentfrågor som uppkommer vid en tillämpning av lagförslagets regler. KOV kommer däremot att ha det övergripande sektorsansvaret för konsumentfrågor generellt och dessutom vara tillsynsmyndighet enligt bl.a. den lagstiftning som nämnts ovan. Fördelningen innebär att de båda myndigheternas ansvarsområden kan komma att överlappa varandra. Frågan är om denna risk bl.a. ur effektivitetsaspekter bör medföra att någon eller några arbetsuppgifter skall föras över till någon av myndigheterna. Frågorna kompliceras emellertid av att de båda myndigheterna har olika befogenheter inom de olika områdena. KOV:s sektorsansvar innebär att verket har möjlighet att driva konsumentfrågor såväl genom att arbeta i syfte att förverkliga de politiska målen som genom att arbeta på individnivå. Verket har därmed möjlighet att synliggöra konsumentfrågor på ett antal olika sätt. Under senare tid har detta bl.a. skett genom att KOV uppmärksammat en rad fall där enskilda drabbats av oväntat höga telefonräkningar.
Också PTS har möjlighet att lyfta fram konsumentfrågor i olika sammanhang. Denna möjlighet är emellertid mer begränsad än KOV:s och blir främst aktuell i PTS tillsynsverksamhet. Att den sistnämnda myndighetens befogenheter att ta tillvara konsumentintressen är begränsat innebär alltså att myndigheten idag inte har möjlighet att i sin verksamhet reagera på enskilda klagomål på samma sätt som KOV, t.ex. i fråga om individärenden. Eftersom just sådana ärenden kommit att ta en relativt stor del av KOV:s resurser i tele- och IT-frågor så är möjligheten att vidta åtgärder i frågor som rör enskilda konsumenters intressen särskilt viktiga.
Enligt uppgift från PTS ställer de konsumenter som vänder sig till PTS i dag oftast frågor som rör tekniska områden. Eftersom
184
myndigheten har den tekniska kompetensen inom området för elektronisk kommunikation kan myndigheten enkelt och snabbt utreda problemställningar av det slaget. Vid en genomgång av de konsumenträttsliga frågorna som återfinns i EkomL kan man konstatera att frågorna om fakturering och spärrning av tjänster är av teknisk karaktär, medan handläggningen av frågorna om avtalsinnehåll inte kräver sådan kompetens. För att skapa en effektiv myndighetsorganisation skulle ett alternativ vara att flytta över den sistnämnda frågan till KOV. Denna lösning skulle innebära att samtliga avtalsrättsligt relaterade frågor som här är aktuella vad gäller telefoni och Internetanvändning, skulle handläggas inom samma organisation.
Den beskrivna uppdelningen av konsumentfrågorna innebär emellertid att det blir svårt för den enskilde konsumenten att veta till vilken myndighet han eller hon skall vända sig för att få svar på en fråga eller anhängiggöra ett ärende. Visserligen har myndigheterna ett ansvar för att se till att ett ärende hamnar hos den ansvariga myndigheten. Eftersom syftet med en förändring av den nuvarande myndighetsstrukturen måste vara att förenkla dels för myndigheterna, dels för de enskilda som önskar att komma i kontakt med den myndighet som handlägger en viss fråga talar det sistnämnda argumentet med tyngd för att undvika den här diskuterade uppdelningen. Att skilja mellan olika frågor som omfattas av samma lagstiftning innebär emellertid att man skapar en svåröverskådlig myndighetsstruktur.
Ytterligare en omständighet som talar mot att någon viss konsumentfråga som omfattas av EkomL skall flyttas över till KOV är att det vid en sådan lösning kommer att finnas två parallella klagoordningar, vilket i sig öppnar upp för en ökad rättsosäkerhet. Att två myndigheter i olika instansordningar vid avgöranden tillämpar samma lagstiftning innebär också en ökad risk för olikartad praxisbildning, vilket i sig öppnar upp för en minskad förutsebarhet.
Ett annat alternativ vore naturligtvis att låta samtliga konsumentfrågor inom området för elektronisk kommunikation handläggas av PTS. Om denna myndighet anförtros ansvaret för
185
samtliga konsumentfrågor inom området kommer detta innebära att frågor från allmänheten till stor del också rör frågor kring enskilda konsumenters avtal med en operatör i olika avseenden som inte omfattas av någon uttrycklig bestämmelse i lagförslaget. Från PTS sida har man framfört att myndigheten i vart fall för närvarande inte har den kompetens som krävs för att handlägga sådana ärenden. Det skulle alltså vara nödvändigt att utöka verksamheten med bl.a. en avdelning som handlägger avtalsrättsliga frågor. En sådan lösning skulle emellertid innebära att individärenden av mycket likartad karaktär skulle komma att handläggas vid två olika myndigheter, vilket, som nämnts ovan, av bl.a. rättssäkerhetsskäl skulle vara mindre lämpligt. Att föra över frågor som rör konsumentavtal till PTS framstår därmed inte som en tillfredställande lösning.
För oss är med hänsyn till vad som framförts den bästa organisatoriska lösningen en där man kan tillvarata den kompetens, effektivitet och erfarenhet som finns hos de båda myndigheterna. Detta låter sig enligt vår mening bara göras om KOV också fortsättningsvis ansvarar för samtliga konsumentfrågor som inte särskilt undantas. Ett sådant undantag är de uttryckliga konsumentfrågor som framgår av EkomL.
I anslutning till vad som sagts bör man nämna det pågående lagstiftningsarbete som kommer att beröra tillsynsordningen över prisinformationslagen. I betänkandet SOU 2002:54, En ny prisinformationslag, nämns ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter i fråga om prisinformation kort genom att man säger att den utvidgning av lagens tillämpningsområde som föreslås innebär att sfären för prisinformation kommer att bli mer komplex. Enligt förslaget i betänkandet bör detta innebära att annan myndighet än KOV kommer att meddela föreskrifter inom detta område.
I vårt tidigare betänkande har vi uttalat att det för överskådlighetens skull skulle vara mindre lämpligt att prisinformationsregleringen delas upp i olika lagar. Vi förordade därför att även prisvillkor som kan komma att omfattas av en ny prisinformationslag skall omfattas av EkomL. En reglering om
186
prisinformation som förs in i en eventuell lag om elektronisk kommunikation skulle därmed falla in under PTS tillsynsområde enligt 8 kap. 1 § i lagförslaget.
KOV och PTS har ett löpande samarbete rörande telefrågor. Samarbetsförfarandet innebär att representanter från de båda myndigheterna träffas vid minst fyra tillfällen varje år och diskuterar uppkomna konsumentproblem. Statskontorets rapport anger att det samarbete som utvecklats mellan de båda myndigheterna är av värde inte minst i de tillsynsfrågor som åvilar respektive myndighet. I rapporten anges också att KOV framhållit att samarbetet mellan verket och PTS skall ses som ett informationsutbyte som i sig är värdefullt. Samarbetet leder emellertid inte till ett utvidgat konsumentskydd jämfört med vad som gäller idag.
För att den beskrivna ansvarsfördelningen skall fungera bör det samarbete som redan idag pågår fortsätta. Därigenom kan de konsumentfrågor som är särskilt hänförliga till elektronisk kommunikation diskuteras och de båda myndigheterna kan på sätt som sker idag utbyta erfarenheter och kunskaper.
Vad gäller ansvaret för tillsynsfrågor beträffande konsumentrelaterade frågeställningar bör denna avgränsning följa det som sagts om det övergripande ansvaret för konsumentfrågor. KOV skall alltså utöva tillsyn över de lagar och förordningar som verket för närvarande har att övervaka. PTS skall därmed enligt 8 kap. 1 § EkomL utöva tillsynen över de frågor som omfattas av lagförslaget.
Integritetsfrågor
Vid utövande av verksamhet som omfattas av EkomL kommer det att utföras åtgärder som utgör behandling av personuppgifter i personuppgiftslagens (1998:204), PUL, mening. Förhållandet mellan bestämmelserna i PUL och den föreslagna lagen klarläggs i 6 kap. 2 § i lagförslaget där det sägs att PUL gäller om inte annat är föreskrivet i fråga om behandling av personuppgifter vid
187
tillhandahållandet av elektronisk kommunikation och elektroniska kommunikationstjänster. Sådan särreglering som skall tillämpas i stället för PUL återfinns bl.a. i lagförslagets 6 kap. 6 § om utplåning och avidentifiering av trafikuppgifter. Där sägs också i vilka situationer samtycke kan medge rätt till behandling av uppgifterna och under vilka förutsättningar ett samtycke kan återkallas. En särregel som utformats på ett liknande sätt finns också i 6 kap. 8 § där det stadgas om behandling av lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter. Vidare stadgas särskilt i 6 kap. 13 och 14 §§ om personuppgifter som återfinns i abonnentförteckningar. Beträffande sådana förteckningar skall abonnenter som är fysiska personer bl.a. ges möjlighet att avgöra om och i så fall vilka personuppgifter som skall finnas med i en allmänt tillgänglig abonnentförteckning.
Bestämmelsen i 6 kap. 2 § i lagförslaget innebär att det som inte är särskilt reglerat beträffande integritetsskydd vid uppgiftsbehandling i lagförslaget omfattas av bestämmelserna i PUL. I de fall där lagförslaget inte innehåller särbestämmelser om behandling av uppgifter kommer alltså PUL:s regler att gälla jämsides. Ett exempel på en sådan situation är behandling av personuppgifter som förekommer i operatörers kundregister. I detta och andra liknande fall innebär lagförslagets utformning att bl.a. de grundläggande bestämmelserna i PUL om återkallelse av samtycke enligt 12 §, information enligt 23 – 26 §§ och rättelse enligt 28 § skall vara uppfyllda för att behandlingen av personuppgifterna skall vara tillåten.
Beträffande den allmänna bestämmelsen om säkerhet i PUL:s 31 § bör emellertid framhållas att det i EkomL 6 kap. 4 § finns en allmän skyldighet för den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst att ansvara för att personuppgifter och integritet i nätet skyddas. Bestämmelsen i 6 kap. 2 § i lagförslaget om säkerhet utgör en särregel i förhållande till PUL och denna gäller alltså före 31 § i nyss nämnda lag.
DI har i en skrift till utredningen påpekat att det idag inte kan anses vara klart vem som ansvarar för tillsyn när PUL tillämpas parallellt med 45 § TL. Inspektionens påpekande om den oklara
188
ansvarsfördelningen inom det idag gällande tillsynsområdet aktualiserar frågan om vilken myndighet som skall uppdras rollen som tillsynsmyndighet över PUL när lagen skall tillämpas inom verksamheter som omfattas av EkomL.
Av personuppgiftsförordningen (1998:1191) och förordning med instruktion för Datainspektionen (1998:1192) framgår att inspektionen är tillsynsmyndighet avseende såväl PUL som det bakomliggande dataskyddsdirektivet (95/46/EG). I den nu nämnda instruktionen anges att DI förutom tillsynen över den nämnda lagen har till uppgift att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.
Den nuvarande bestämmelsen i 2 § personuppgiftsförordningen och bestämmelsen i 8 kap. 1 § EkomL ger utrymme för två tillsynsmyndigheter att ha tillsyn över frågor som omfattas av EkomL. PTS kommer att ansvara för tillsynen över lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen och DI kommer att ansvara för tillsynen över all tillämpning av PUL som inte undantas genom särskilda föreskrifter i lagförslaget. Denna tillsynsordning och avgränsningen av ansvarsområdena mellan myndigheterna kommer att vara den gällande om vi inte finner skäl att föreslå en annan lösning av tillsynsfrågan. Eftersom DI:s och PTS tillsynsområden här kan gripa in i varandra finns det skäl att diskutera om den ordning som redan nu följer av PUL och EkomL är den mest rationella. Ett alternativ skulle exempelvis kunna vara att anförtro PTS både tillsynsverksamheten över PUL i den utsträckning lagen är tillämplig på området för elektronisk kommunikation, och tillsynsverksamheten över lagen om elektronisk kommunikation. De olika lösningarna har fördelar, men också vissa nackdelar.
För en tillsynsordning där DI fortsättningsvis är den myndighet som har tillsyn över PUL, dvs. också den som förekommer inom verksamhet som omfattas av lagförslaget, talar att inspektionen generellt varit tillsynsmyndighet på områden där det förekommer behandling av personuppgifter sedan lagen trädde i kraft under hösten 1998. Inom DI finns
189
alltså stor erfarenhet och betydande kompetens samt fasta rutiner för hur tillsynen över PUL skall utövas. Inspektionen deltar också internationellt i det fortsatta arbetet med vidareutvecklandet av dataskyddsdirektivet som för närvarande pågår inom EU. Detta innebär att DI kompetensmässigt kan dra nytta av ett europeiskt nätverk i frågor som rör dataskyddsdirektivet och PUL. Att DI under en tid allmänt utövat tillsyn över tillämpningen av PUL medför också att det utbildas en praxis inom inspektionen som tillämpas vid inspektionens handläggning av tillsynsärendet. Den praxisbildande verksamheten gör att tillsynen sker enligt samma riktlinjer i samtliga fall, vilket garanterar en hög rättssäkerhet och en förutsebar tillsynsordning för de som tillsynen avser.
Trots de fördelar som skulle följa med att behålla den redan rådande ordningen bör också övervägas alternativet att anförtro tillsynsverksamheten över PUL inom området för elektronisk kommunikation åt PTS. För en sådan lösning talar att PTS har mycket god kunskap på och överblick över hela det område som lagförslaget avser, något som DI saknar. PTS har tidigare verkat som tillsynsmyndighet i frågor om bl.a. televerksamhet, vilken verksamhet nu förslås omfattas av EkomL. Redan nu finns en hög och varierad kompetens inom myndigheten, som omfattar olika yrkeskategorier, såsom tekniker och jurister. Detta är en viktig faktor i tillsynsfrågan också i den del som avser tillsynen över PUL. Den som är föremål för tillsyn måste vara garanterad att det finns en djup och bred kunskap på området och att tillsynsmyndigheten kan se de relevanta aspekterna i verksamheten. Detta inte minst för att de som är föremål för tillsyn skall vara medvetna om att tillsynsmyndigheten verkligen kan sätta sig in i och förstå de problemställningar som kan uppkomma. Att så är fallet är särskilt viktigt inom områden där tillsynsobjekten är resursstarka och har egen hög kompetens, vilket många gånger är fallet inom området för elektronisk kommunikation. Den tillsynsverksamhet som hittills utövats av PTS innefattar emellertid inte tillsyn över frågor om PUL. PTS har alltså inte sedan tidigare någon särskild kunskap avseende
190
just detta område. Det förhållandet att det i dag alltså inte finns en myndighet som har all kompetens beträffande frågor inom området för elektronisk kommunikation bör, liksom är fallet idag, kunna åtgärdas genom samarbete och diskussioner mellan myndigheterna
Förutom de som nämnts ovan kan också framhållas att tillsynen över verksamheten som bedrivs inom tillämpningsområdet för EkomL och tillsynen över PUL kommer att vara nära förknippade med varandra och att det skulle kunna anses mindre lämpligt ur både effektivitetssynpunkt och kostnadssynpunkt att skilja de båda tillsynsuppgifterna åt. I denna del bör framhållas att frågan om tillsyn över lagförslaget emellertid inte bara är begränsad till frågor som gäller lagförslaget och PUL. Lagförslagets tillämpningsområde kommer att innebära att diskussioner om gränsdragningsproblem också måste föras i fråga om andra tillsynsområden. Att anförtro PTS tillsynsuppgiften över PUL innebär därmed alltså inte att man tillskapar en sammanhållen tillsyn över hela lagförslagets tillämpningsområde.
Det finns emellertid också nackdelar, bl.a. ur rättssäkerhetssynpunkt, med en ordning där PTS ges ansvaret för tillsyn över PUL inom området för elektronisk kommunikation. Bestämmelserna i PUL är vaga till sin karaktär och har i många fall visat sig vara svårtolkade. Det har dessutom ännu inte utarbetats någon mer omfattande domstolspraxis på området. Att två myndigheter jämsides tolkar PUL innebär därigenom en risk för att det utarbetas olika praxis inom de olika myndigheterna.
Ytterligare en nackdel med att ändra den nuvarande ordningen är att det kan framstå som komplicerat för en enskild att utifrån EkomL bedöma vilken myndighet som han eller hon skall vända sig till med en fråga som gäller PUL. Visserligen har myndigheterna ett ansvar för att se till att frågorna hamnar hos den myndighet som ansvarar för frågan, men denna omständighet får ända anses tala för att DI bör vara tillsynsmyndighet över personuppgiftsbehandling inom alla områden. Den mest
191
effektiva och för enskilda mest tillgängliga ordningen får därmed anses vara att en myndighet ansvarar för samtliga frågor om tillsyn över personuppgiftsbehandling på det sätt som gäller idag.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det föreligger fördelar både med att behålla den tillsynsordning som framgår av personuppgiftsförordningen och EkomL och med att anförtro PTS också ansvaret för tillsynen över personuppgiftsbehandlingen inom verksamheter som omfattas av lagförslaget. Den nuvarande ordningen är emellertid så väl fungerande att det inte finns skäl att förändra tillsynsuppgifterna som här är aktuella. DI bör därför vad gäller verksamheter som omfattas av lagförslaget bara vara tillsynsmyndighet för behandling av personuppgifter enligt PUL som förekommer inom verksamhet som omfattas av EkomL.
Miljöfrågor
Elektronisk kommunikation i olika former kan innebära att det uppkommer olika former av störningar. Det kan exempelvis röra sig om störningar genom elektromagnetisk strålning. I dessa fall talas det mest om störningar i fråga om hälsa och allmänhetens oro inför de hälsoproblem som elektromagnetisk strålning kan innebära. Själva utformningen av verksamhet inom området för elektronisk kommunikation kan därutöver få inverkan på natur- och kulturvärden, tex. genom att man uppför master eller annan utrustning. Gemensamt för samtliga de störningar som nämnts är att de i olika avseenden påverkar vår miljö.
PTS har i en rapport, PTS sektorsansvar - miljöfrågor (01-025789), redovisat vilka förutsättningar som finns för att integrera ett miljöansvar i myndighetens verksamhet. Rapporten innehåller en redogörelse för gällande rätt och en genomgång av vilka myndigheter som, antingen genom lagföreskrifter eller på annat sätt, har getts ett ansvar för miljöfrågor. Vi har använt vissa delar av faktaredovisningen som redovisats i rapporten för
192
att ge en överskådlig bakgrund till problematiken som rör myndighetsansvaret för miljöfrågor.
I 4 kap. EkomL återfinns bestämmelser om samtrafik och andra former av tillträde. Bestämmelserna syftar till att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för ett effektivt utnyttjande av elektronisk kommunikation. Enligt bestämmelserna i kapitlet kan vissa operatörer förpliktigas att erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjade av tillhörande faciliteter. Dessa möjligheter ges också om ett gemensamt utnyttjande av egendom eller annat krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering. Det kan vara fråga om bl.a. fysisk samlokalisering och gemensamt utnyttjande av ledningar, byggnader, master, antenner eller antennsystem. Avgörandet om förutsättningar är uppfyllda måste prövas från fall till fall mot bakgrund av vid tidpunkten gällande skydds- och planeringsregler i bl.a. miljöbalken (1998:808) och strålskyddslagen (1988:220).
Miljöfrågorna kan, som redan framgått ovan, vara av mycket olika karaktär och kan därigenom beröra många olika sektorer i samhället. Detta innebär att det inom hela det område som rör miljöfrågor med anknytning till elektronisk kommunikation finns relativt omfattande lagstiftning som bl.a. pekar ut olika sektorsansvariga myndigheter och tillsynsmyndigheter.
Redan här bör påpekas att frågan om hur tillsynsansvaret skall fördelas inom området för elektronisk kommunikation beträffande miljöfrågor skiljer sig väsentligt från de förutsättningar som gäller bl.a. konsument- och integritetsfrågor. Den lagstiftning som rör miljöfrågorna kommer inte på samma sätt att gripa in i tillämpningsområdet för den föreslagna lagen. Trots detta är det viktigt att klargöra vad som gäller beträffande de olika ansvarsområdena.
Den centrala miljölagstiftningen finns samlad i miljöbalken. Lagstiftningens syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken skall bl.a. tillämpas så att människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter,
193
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Avsikten är att balken skall ses som en sammanhållen miljö- och resurslagstiftning där vissa skyddsintressen skall stå i centrum. Miljöbalken gäller för var och en som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som påverkar människors hälsa eller miljö på ett sätt som inte är försumbart.
I miljöbalkens 2 kap. finns allmänna hänsynsreglerna som innebär en skyldighet för den som bedriver eller avser att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som märkbart kan påverka omgivningen att ha kunskap och vidta skyddsåtgärder samt iaktta försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön på grund av verksamheten eller för särskilt angivna områden.
En grundläggande princip vid en tillämpning av miljöbalken är den s.k. försiktighetsprincipen. Principen innebär att försiktighetsåtgärder måste vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet kan medföra skada eller olägenhet. Redan risken för skada eller olägenhet medför alltså att skyldigheten att vidta nödvändiga försiktighetsmått inträder. Med skada avses här såväl fysisk som psykisk skada. Uttrycket olägenheter för människors hälsa avser en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet för de delar av miljöbalkens tillämpningsområde som avser hälsoskydd.
I strålskyddslagen regleras vilka krav och försiktighetsåtgärder som den som bedriver verksamhet med strålning skall ta hänsyn till. Lagen syftar till att skydda människor, djur och miljö mot skadlig strålning. Med strålning avses i detta sammanhang såväl joniserad som icke-joniserad strålning.
Strålskyddslagen är utformad som en ramlag, vilket innebär att den innehåller de huvudsakliga reglerna på området. Lagens närmare innehåll preciseras genom föreskrifter som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lagens utformning möjliggör att behövliga skyddsåtgärder kan vidtas med stöd av lagen allteftersom kunskaperna om effekterna
194
av strålning ökar och nya ämnen och tekniker utvecklas. Genom att det är möjligt att vidta förebyggande åtgärder skapas förutsättningar för att uppnå ett så långt som möjligt totalt strålskydd. Det räcker därmed med en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker för att ett ingripande enligt lagen skall kunna ske.
Strålskyddslagens tillämpningsområde omfattar användning eller annan därmed jämförlig befattning med tekniska anordningar som kan alstra strålning. Detta innebär att alla anordningar som kan alstra strålning omfattas av lagen, inte bara de om är avsedda att sända ut strålning utan också de som sänder strålning som en bieffekt, s.k. oavsiktlig strålning.
Statens strålskyddsinstitut (SSI) är den myndighet som har huvudansvaret för samhällets strålskydd. Därtill är SSI också tillsynsmyndighet över lagens efterlevnad. I tillsynsverksamheten har SSI möjligheter att meddela förelägganden och vitesförelägganden samt att meddela förbud för att framtvinga att reglerna i strålskyddslagen efterlevs.
Enligt förarbetena till strålskyddslagen har SSI som sektorsansvarig myndighet och tillsynsmyndighet en viktig roll att ansvara för informationen om strålskyddsfrågor.
Inom delar av strålskyddslagens tillämpningsområde gäller förutom strålskyddslagen också ellagen (1997:857). Den sistnämnda lagen reglerar området för elektriska anläggningar, handel med el i vissa fall och elsäkerhet. Inom det område där ellagen och strålskyddslagen överlappar varandra utgör ellagens bestämmelser särreglering som skall ges företräde framför strålskyddslagen.
Elsäkerhetsverket har det övergripande ansvaret för elsäkerhet och elektromagnetisk kompabilitet, EMC. När det däremot gäller användning och tillförsel av energi ansvarar Statens energimyndighet. Elsäkerhetsverket är också tillsynsmyndighet inom det område som myndigheten ansvarar för. I frågor om radioutrustning har Elsäkerhetsverket bemyndigats att utfärda föreskrifter, medan PTS ansvarar för tillsynen.
195
Också i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som omfattar strålskyddsfrågor. Lagen innehåller övergripande bestämmelser om skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetet. Enligt arbetsmiljölagen åläggs arbetsgivaren huvudansvaret för arbetsmiljön. Vid en tillämpning av strålskyddslagens allmänna bestämmelser ansvarar arbetsgivaren som driver verksamhet med strålning också för den yttre miljön som inte är att betrakta som arbetsmiljö.
Arbetsmiljöverket är den myndighet som utövar tillsynsverksamheten över arbetsmiljölagstiftningen.
Som framgår av den redovisade lagstiftningen finns det en rad olika sektorsansvariga myndigheter och tillsynsordningar inom de områden som kan komma att beröras vid en tillämpning av EkomL. För vissa myndigheter såsom SSI, Elsäkerhetsverket och Arbetsmiljöverket är respektive områden preciserade i olika lagar och förordningar. Vad däremot gäller exempelvis Socialstyrelsens ansvarsområden berör dessa generellt ett flertal olika politikområden, bl.a. hälso- och sjukvårdspolitik, folkhälsopolitik samt försvarspolitik. Inom de olika områdena skall Socialstyrelsen arbeta med tillsynsuppgifter enligt bl.a. miljöbalken. Inom politikområdena finns uppgifter som anknyter till frågor om störningar genom elektromagnetisk strålning. Det finns emellertid inga formella mål eller uppgifter som närmare konkretiserar bestämda arbetsuppgifter inom området.
Utöver de myndigheter som nämnts ovan finns också andra myndigheter som har arbetsuppgifter inom ramen för frågor om störning av olika slag och påverkan på miljön. Boverket har sina verksamhetsmål inom ett flertal olika politikområden som t.ex. miljöpolitik, energipolitik och kulturpolitik. Målen handlar huvudsakligen om tillgång till och standard på bostäder och lokaler. Boverket har i dessa frågor inget formellt uppdrag eller uttryckliga mål som avser störningar genom strålning. Däremot vad gäller miljöfrågorna har Boverket inom verksamhetsgrenen ”Byggnad och förvaltning av byggnader” att verka för hög kvalitet i tillämpningen av Plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Boverket skall också i detta sammanhang redovisa hur verket
196
bedömer kommunernas insatser i fråga om bygglov och tillsyn samt utvärdera effekterna av tillämpningen av PBL.
Naturvårdsverket har att arbeta för verksamhetsmål som berör de här aktuella frågorna. I beskrivningen av verkets mål nämns bl.a. att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen skall vara lösta. Inom verksamhetsområdet ”Målövergripande miljöarbete” ansvarar verket för att följa upp miljökvalitetsmål. Bland målen finns bl.a. ”Säker Strålmiljö” och ”God Bebyggd Miljö”.
Vissa källor för strålning med i förekommande fall tillhörande master eller liknande utrustning påverkar bebyggelsemiljön i sådan omfattning att dessa frågor kan falla in under Riksantikvarieämbetets ansvarsområde. Sedan början av 2002 genomför Riksantikvarieämbetet ett projekt med syftet att förbättra hanteringen av kulturvärden. Projektet kommer bl.a. att arbeta med utbildning i metoder för landskapsanalys samt med frågor kring hur man tillvaratar kulturella och sociala landskapsdimensioner.
Som nämnts kort ovan har PTS ett visst tillsynsansvar i fråga om radioutrustningar. Myndigheten har emellertid för närvarande inget särskilt ansvar för miljöfrågor inom området förutom det som kan anses ingå i det allmänna sektorsansvaret. PTS har emellertid fått i uppdrag av regeringen att införa miljöledningssystem (regeringsbeslut den 31 januari 2002 (M20002/302/Kn)). Enligt uppdraget skall PTS systematisera genomgripande miljöhänsyn i sin ordinarie verksamhet. Detta skall ske genom att myndigheten i de centrala styrdokumenten tydligt skall ange riktlinjer, mål och åtgärder för hur miljöhänsyn skall tas, samt klargöra ansvarsförhållandena för att ta miljöhänsyn och slå fast rutiner för uppföljning och resultat. Uppdraget omfattar myndigheternas interna och externa verksamhet, dvs. både direkta och indirekta miljöeffekter som myndighetens verksamhet kan ge upphov till. Detta miljöarbete skall ha organiserats och integrerats i PTS ordinarie verksamhet våren 2004.
197
I PTS tidigare nämnda rapport, PTS sektorsansvar - miljöfrågor, sägs att myndighetens sektorsansvar och miljöledningsansvaret har delvis olika inriktningar. Miljöledningsansvaret handlar primärt om att analysera miljöeffekter av beslut som PTS själv fattar, medan sektorsansvaret innebär att myndigheten skall bevaka hela sitt sektorsområde och analysera i vad mån utvecklingen avseende miljöfrågor inom detta område överensstämmer med de politiska mål som finns uppställda. Enligt rapporten kommer uppdraget avseende miljöledningssystem att ha inverkan på PTS sektorsansvar. Detta på grund av att miljöledningssystemet innefattar den indirekta miljöpåverkande verksamheten. Denna miljöpåverkan berör exempelvis föreskrifter, allmänna råd och beslut om tillstånd, dvs. aspekter som har att göra med PTS bevakning och styrning av det nuvarande och det framtida sektorsområdet. I och med att sektorsansvaret föreslås omfatta också miljöaspekter innebär detta en utökning av PTS bevakningsområde.
Allmänt beträffande miljöfrågornas karaktär bör framhållas följande. Frågorna avser allt från gränsvärden för joniserad och icke-joniserad strålning och allmänhetens oro inför strålningens påverkan på folkhälsan till om en mast kan anses vara förfulande av ett landskap. Beträffande flera av frågorna har ansvaret att vara sektors- och tillsynsmyndighet tilldelats samma myndighet. Inom varje myndighet finns alltså betydande kompetens som gör det möjligt att se problemställningar och genomföra utvecklingsprojekt, informera allmänheten, handlägga ärendet samt utöva en effektiv och rättssäker tillsyn.
PTS har i den rapport om miljöledningssystem som vi hänfört oss till i detta avsnitt framfört att myndigheten för närvarande inte har tillräcklig kompetens inom det vidsträckta område som miljöfrågorna berör, särskilt nationell och internationell forskning kring EMC. Det är därmed klart att det knappast kan sägas vara försvarbart ur effektivitets- eller kostnadssynpunkt att föra över någon av de andra berörda myndigheternas arbetsuppgifter till PTS. Jämfört med vad som i det tidigare avsnittet
198
sagts om tillsynen över bl.a. integritetsfrågor är det alltså här mer uppenbart att en förändring av tillsynsuppgifterna skulle innebära ett ineffektivt sätt att ta tillvara kompetens och rutiner som utvecklats inom de olika myndigheterna. Att överföra sektors- eller tillsynsuppgifter till PTS skulle knappast heller med hänsyn till våra ställningstaganden om myndighetens framtida organisation vara varken lämpligt eller görligt. Därtill kommer att det redan idag finns väl utarbetade samarbetsformer och detaljerad lagstiftning som löser de eventuella gränsdragningsfrågor som kan uppkomma mellan de olika tillsynsområdena (beträffande samarbetsformer se avsnitt 6.3). Ett ikraftträdande av EkomL kommer enligt vår mening inte att ändra denna ordning.
PTS miljöansvar bör alltså enligt vår mening omfattas av myndighetens sektorsansvar inom området för elektronisk kommunikation i enlighet med vad som följer av detta ansvar och av myndighetens tillsynsansvar enligt 8 kap. 1 § i lagförslaget.
6.1.2. Radio- och TV-lagen
Vårt förslag: Vi föreslår ingen förändring av RTVV:s ansvar för de överföringsrelaterade bestämmelserna i radio-_och_TV-lagen, bl.a. beträffande vidaresändningsplikt.
Som utredningen tidigare har konstaterat i vårt delbetänkande utgör RTVL huvudsakligen en innehållsreglering av den elektroniska kommunikationen. Enligt 1 kap. 1 § RTVL innehåller radio-_och_TV-lagen föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses enligt andra stycket samma lagrum riktad till allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Lagen innehåller tämligen omfattande jurisdiktionsregler.
199
Av intresse i sammanhanget är att RTVL även innehåller reglering av överföringen av elektronisk kommunikation. Sådan reglering återfinns främst i 8 kap. om vidaresändningsplikt. Bestämmelserna om vidaresändningsskyldighet i kabelnät garanterar tillgången till ett grundläggande TV-utbud även för kabel-TV-anslutna hushåll.
Utredningen konstaterade i sitt tidigare delbetänkande att det nya EG-regelverket för elektronisk kommunikation tillåter medlemsstaterna att införa en vidaresändningsskyldighet beträffande vissa radio- och TV-program och tjänster för att tillgodose allmänna intressen och att detta innebär att de nuvarande reglerna i RTVL kan behållas. Vidare konstaterade utredningen att det är uppenbart att konvergensutvecklingen och digitaliseringen av TV-sändningarna i marknätet aktualiserar en rad frågeställningar som rör vidaresändningsskyldigheten. Utredningen föreslog därför att vidaresändningsskyldigheten bör utredas vidare i annat sammanhang där ansvarsfrågor, omfattning av skyldigheten m.m. analyseras.
Att föregå en sådan översyn och i detta sammanhang införa förändringar av ansvaret för vidaresändningsfrågorna är inte lämpligt enligt vår mening. Utredningen föreslår därför att RTVV för närvarande skall kvarstå som ansvarig myndighet. Åter vill vi dock betona det önskvärda i att samla överföringsrelaterade frågor angående elektronisk kommunikation under ett myndighetstak.
6.1.3. Lagen om standarder för sändning av radio- och TVsignaler (RTSL)
Vårt förslag: Vi föreslår att RTVV får det fullständiga ansvaret för de uppgifter som följer av lagen om standarder för sändning av radio- och TV-signaler. Detta innebär att KOV frikopplas från sitt tillsynsansvar enligt den namnändrade lagen.
200
Vi föreslår i vårt delbetänkande att bestämmelserna i den nuvarande lagen (1998:31) om standarder för sändning av TVsignaler, TSL, med hänsyn till att de avser en så specifik företeelse som just TV-standarder, alltjämt skall regleras i en särskild ordning utanför EkomL. Med standard avses de tekniska specifikationer som slår fast hur informationsbärande elektroniska signaler, både i sändarled och i de enskilda mottagarna, skall utformas.
Vårt förslag innehåller endast smärre ändringar av TSL till följd av det nya EG-regelverket. Bland dessa kan nämnas namnändringen till lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL, samt utvidgningen av tillämpningsområdet till att även gälla standarder för sändning av radiosignaler. I praktiken torde utvidgningen av tillämpningsområdet för närvarande få relativt liten betydelse. Grunden för detta antagande är att standardiseringsarbetet på radioområdet är mindre utvecklat. Detta förhållande torde dock komma att förändras inom en inte alltför avlägsen framtid, speciellt med utvecklingen av digital radio.
RTSL innehåller, liksom TSL gör idag, bestämmelser som gäller infrastrukturen. En sådan bestämmelse är 3 § som gäller användning av vissa standarder vid utsändning av program till allmänheten. En annan är 6 § som möjliggör för en ansvarig myndighet att efter bemyndigande av regeringen meddela de föreskrifter med avseende på den tekniska funktionsförmågan som behövs för att digitala ljudradio- och TV-tjänster som använder system för villkorad tillgång skall kunna överföras i nät för elektronisk kommunikation. Lagen innehåller emellertid också bestämmelser som handlar om frågor som inte direkt kan hänföras till infrastrukturen, t.ex. 4 § om gränssnitt för TV-mottagare och 5 § om konsumentutrustning. Vidare innehåller lagen konkurrensfrämjande regler om system för villkorad tillgång till digitala TV-tjänster i 7 och 8 §§.
Vid bedömningen av vilken myndighet som skall ansvara för tillämpningen av RTSL måste beaktas att regleringen av TV-standarder och system för villkorad tillgång har sin bakgrund i en
201
ambition att främja utvecklingen av digital-TV och vissa avancerade TV-tjänster (HDTV och bredbildsformat).1 De frågor som regleras av RTSL rör därför inte enbart frågor av teknisk natur kring infrastrukturen. Lika mycket handlar frågorna om att värna konsumentintressen och att främja konkurrens. Av denna anledning har det nuvarande tillsynsansvaret delats upp mellan RTVV och KOV.
6.1.3.1 Närmare om det nuvarande myndighetsansvaret för och uppgifterna enligt TSL
Enligt 3 § förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler, TSF, skall KOV utöva tillsyn över efterlevnaden av 5 § första stycket och 10 § TSL samt av de föreskrifter som meddelats med stöd av 4 § och 5 § andra stycket den lagen. Enligt dessa bestämmelser skall boxar för digital-TV som erbjuds på marknaden även klara att återge okodade signaler och skall programföretag som marknadsför en digital betal-TV-tjänst i prislista ange om tilläggsutrustningen ingår i priset eller inte. Vidare följer det av 3 § TSF att RTVV skall utöva tillsyn över efterlevnaden av övriga föreskrifter i TSL och de övriga föreskrifter som meddelats med stöd av denna.
Konsumentverkets nuvarande arbete enligt TSL
Enligt uppgift från KOV har myndigheten hittills inte utfört något arbete inom TV-standardområdet. KOV har tidigare i remissvar i anledning av Ds 1997:21 om genomförandedirektiv för TV-standarder och vårt delbetänkande, framfört att det kan ifrågasättas om det är att anse som ändamålsenligt att två myndigheter utövar tillsyn inom området. Enligt KOV bör det i
1 Se bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 95/47/EG av den 24 oktober 1995 om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler, EGT L 281, 23.11.95, s. 51 – 54 (nedan benämnt TV-standarddirektivet).
202
stället övervägas om inte tillsynen bör samlas hos den föreskrivande myndigheten, dvs. RTVV. På detta område är det enligt KOV:s mening RTVV som har den bästa sakliga kompetensen och de största resurserna för att uppnå ett bra resultat i tillsynsarbetet. KOV saknar däremot såväl de resurser som den adekvata tekniska kompetens som krävs för att kunna utöva tillsynen.
Radio- och TV-verkets nuvarande arbete enligt TSL
Av den information som kommit utredningen till del framgår att RTVV aktivt arbetar med frågor rörande TV-standarder, bl.a. genom att utfärda föreskrifter. Dessutom har RTVV arbetat med att bygga upp kompetens och branschkännedom inom området, sedan verket erhöll tillsynsansvaret över delar av TSL. I detta arbete har resurser lagts på att följa det internationella standardiseringsarbetet inom de europeiska standardiseringsorganen ETSI (Europeiska institutet för telestandarder) och CENELEC (Europeiska kommittén för standardisering inom elområdet) samt inom DVB (Digital Video Broadcasting), där RTVV blev medlem år 2001.
Inom DVB arbetar man främst med att ta fram standarder för satellit-, mark- och kabelsänd digital TV. Det arbete som utförs inkluderar utarbetande av standarder för såväl den elektroniska kommunikationen, dvs. radio- och TV-signalerna, som den programvara, dvs. mjukvara, som finns i digital-TV-boxarna. RTVV är även representerat i DVB:s styrgrupp sedan generalförsamlingsmötet år 2001.
Sedan år 2001 deltar en representant från RTVV i en arbetsgrupp inom EU:s politikområde Informationssamhället, kallad Digital Broadcasting Experts Group (DBEG). Gruppens uppgift är bl.a. att utvärdera och dela med sig av sina erfarenheter av arbetet med TV-standarddirektivet.
Utöver det anförda arbetet utför RTVV informationsinsatser kring digital-TV och TV-standarder. Bl.a. hålls regelbundna kon-
203
takter med berörda operatörer och programbolag. En informationsskrift i ämnet, ”En guide till TV-standarder”, är under utarbetande. Skriften vänder sig i första hand till operatörer och programbolag. RTVV håller även på med utgivningen av tredje upplagan av ”En Guide till Digital-TV”. Aktiv information direkt till allmänheten planeras också att tas fram, i första hand beträffande vilka överväganden som är viktiga vid val av konsumentutrustning.
6.1.3.2 En framtida myndighetsordning för RTSL
Utredningen har i det tidigare delbetänkandet inte uttryckligen tagit ställning till vilken myndighet som skall hantera frågor kring radio- och TV-standarder, utom såvitt avser tillämpningsprogram (API). I den frågan uttalar vi att RTVV bör få uppdraget att följa utvecklingen av och att uppmuntra en frivillig branschanpassning till användning av öppna tillämpningsprogram (API).
Det kan argumenteras att utredningens tidigare slutsats om att RTSL även i fortsättningen skall finnas kvar som ett eget regelverk medför att det är naturligt att även den nuvarande myndighetsorganisationen på TV-standardområdet behålls. Detta skulle innebära att RTVV har det övergripande ansvaret för regelverket och att KOV har ansvaret för bl.a. konsumentutrustning enligt 5 §.
KOV har i sitt remissvar till vårt delbetänkande anfört att verkets tillsynsområde enligt den föreslagna RTSL minskar i förhållande till vad som nu gäller enligt TSL eftersom RTSL inte längre kommer att reglera frågan om prislista i 10 § TSL. Vidare ifrågasätter KOV om det på detta område är ändamålsenligt att två myndigheter, RTVV och KOV, delar på tillsynen. Enligt verkets mening bör det övervägas om inte tillsynen bör samlas hos den föreskrivande myndigheten. På detta området är det, enligt KOV, också RTVV som har den bästa sakliga kompetensen och resurser för att kunna uppnå ett bra resultat i
204
tillsynsarbetet. Det finns alltså skäl att undersöka om inte den nuvarande ordningen bör överges för en ny. De frågor som närmast blir aktuella att diskutera är först frågan om det är ändamålsenligt att dela upp ansvaret för den relativt specifika och begränsade lagstiftning som RTSL utgör på flera myndigheter. Här bortses från KKV:s generella ansvar för konkurrensrättsliga frågor. Vad som avses är ansvaret för de uppgifter som följer av just RTSL. När denna fråga besvarats har utredningen att ta ställning till vilken eller vilka myndigheter som skall utföra uppgifter på RTSL:s område och då också närmare ange vilka dessa uppgifter är.
Skall en eller flera myndigheter ha ansvar på RTSL:s område?
Vad som bör tjäna som utgångspunkt för en framtida uppdelning av myndighetsansvaret inom området för elektronisk kommunikation är, som ovan nämnts, att försöka att separera överförings- respektive innehållsreglering på skilda myndigheter. Detta talar med viss styrka för att ansvaret bör fördelas på de myndigheter som idag har hand om respektive regleringsföremål.
RTSL innehåller olika typer av regler som har det gemensamt att de rör standarder för sändning av radio- och TV-signaler m.m. Som ovan konstaterats utgör standarder tekniska specifikationer som slår fast hur informationsbärande elektroniska signaler, både i sändarled och i de enskilda mottagarna, skall utformas. Reglerna i RTSL träffar alltså såväl överföring som mottagarutrustning. Vid sidan av de tekniskt inriktade bestämmelser som utgör grunden för RTVV:s föreskrifter innehåller RTSL som nämnts vissa konkurrensbestämmelser riktade mot operatörer och innehavare av immaterialrätter.
Regleringen i RTSL kan inte anses ha någon innehållsreglerande effekt, i vart fall inte i direkt hänseende. Mångfalden av regeltyper är inte heller ett avgörande skäl mot att samla myndighetsansvaret hos ett organ. Tvärtom medför det förhållandet att RTSL rör en så specifik företeelse som radio-
205
och TV-standarder att det finns betydande effektivitetsvinster att göra på att låta endast en myndighet ha direkt ansvar för lagens efterlevnad och genomslagskraft. En sådan ordning skulle säkerställa en hög grad av sakkompetens på standardområdet och därmed en effektiv tillsyn m.m. över de aktuella frågorna. Utredningen föreslår därför att endast en myndighet hädanefter skall ha föreskrivet ansvar för tillämpningen av RTSL.
Vilken myndighet skall ha ansvar på RTSL:s område?
Vid den slutsats som utredningen kommit till i fråga om valet mellan samlat ansvar och en uppdelning av ansvar för RTSL har utredningen att ta ställning till vilken myndighet som skall utföra de uppgifter som följer av RTSL. De myndigheter som kan bli aktuella utgörs av de två som för närvarande utför uppgifter enligt TSL, dvs. RTVV och KOV, samt den myndighet som kommer att ha ansvaret för överföringslagstiftningen i EkomL, dvs. PTS.
Betydelsefulla omständigheter vid avgörandet av ansvarsfördelningen inom RTSL:s tillämpningsområde är sakkompetens och resurser.
Det kan konstateras att KOV med sin s.k. breddverksamhet saknar djupare insikter på det aktuella området och torde i relativt stor utsträckning vara beroende av en god samverkan med just RTVV för att kunna utföra sitt tillsynsuppdrag. Som KOV anför i det ovan nämnda remissvaret har RTVV högre sakkompetens på området. Dessutom tillkommer att KOV har begränsade resurser även i övrigt att på ett tillfredsställande sätt kunna fullfölja ett fullständigt ansvarsuppdrag. Speciellt gäller detta den konkurrensfrämjande reglering som RTSL innehåller och som ibland kan komma att stå i motsats till KOV:s huvudsakliga konsumentskyddande verksamhet. Det torde därför vara uteslutet att överlåta till KOV att utöva det fullständiga ansvaret för RTSL. Vid detta förhållande har utredningen att ta ställning till om ansvaret för RTSL skall läggas på RTVV eller på PTS.
206
Åter bör det poängteras det eftersträvansvärda i att överföringsrelaterad reglering skiljs från innehållsreglering och samlas under en myndighet. Regleringen i RTSL rör som sagt huvudsakligen tekniska specifikationer för överföring av elektroniska signaler och för mottagarutrustning. Det förefaller därför mest naturligt att ansvaret för RTSL bör falla under den myndighet som har sektorsansvaret på överföringsområdet. En sådan lösning skulle innebära att PTS övertar ansvaret från RTVV vad gäller RTSL.
Arbetet med frågor om TV-standarder förutsätter kompetens inom flera områden, såväl teknik som juridik, och berör förhållanden mellan operatörer, programbolag och konsumenter. En god kännedom om vilka aktörer som finns på digital-TVmarknaden och vilka roller de har är i princip nödvändig för förståelsen av frågorna.
Ur kompetenshänseende och ur resurshänseende torde en ordning med PTS som ansvarig myndighet vara en väl framkomlig väg. PTS besitter kanske för närvarande inte den specifika radio- och TV-standardkunskap som RTVV besitter, men har mycket kunnig personal att tillgå. Det skulle därför vara fullt möjligt att PTS tämligen omgående kan inhämta nödvändig kunskap på området.
Mot en överflyttning av ansvaret för RTSL från RTVV till PTS talar bl.a. det förhållandet att något fullständigt sammanförande av överföringsrelaterad reglering till PTS inte kan åstadkommas nu. Detta följer av vad som anförts ovan om nödvändigheten av att avvakta en översyn av vidaresändningsplikten enligt RTVL innan en ny fullständig ordning för myndighetsansvaret kan slås fast. Den principiella vinst som för närvarande kan göras genom att flytta ansvaret för RTSL till överföringsmyndigheten PTS blir med detta tämligen uttunnad. För att ändå genomföra en så pass stor förändring av en fungerande ordning som en överflyttning av ansvaret torde innebära måste enligt utredningens mening starka skäl tala för detta.
207
En annan omständighet som talar mot en överflyttning är att den sakkompetens som finns hos RTVV på det aktuella området endast med vissa svårigheter torde kunna överföras till PTS genom en överflyttning av personal eller genom särskild samverkan. Anledningen till detta är att ingen på RTVV arbetar på heltid med TV-standardfrågor idag. Ansvaret för dessa frågor är uppdelat på ett par anställda. Med andra ord torde sakkompetens komma att förloras i vart fall under en övergångsperiod. Detta skulle vara olyckligt med hänsyn till risken för att de pågående viktiga standardiseringsarbetena då skulle stanna av.
Genom sitt arbete på medieområdet har RTVV en god överblick över marknadsaktörerna och deras avtalsrelationer samt en särskild inblick beträffande bl.a. ägande- och branschstrukturer, teknik samt ekonomi inom mediebranschen. Som ett ytterligare led i detta arbete har verket arbetat upp ett brett kontaktnät inom området, vilket skulle försvinna vid en omstrukturering. Det kan även beaktas att det ur aktörernas perspektiv torde vara enklare att vända sig till en och samma myndighet när det gäller en viss typ av frågor.
Sammantaget kan utredningen konstatera att några egentliga effektivitetsvinster inte torde kunna göras genom en överflyttning av ansvaret för RTSL på PTS. Det allom överskuggande skälet att ändå genomföra en sådan ordning är att det av principiella skäl bör finnas en myndighet som ansvarar för överföringsrelaterad reglering skild från innehållsreglering. Detta skäl skall vägas mot de nackdelar en överflyttning kan medföra och det faktum att den principiella uppdelningen inte blir fullständigt genomförd även om RTSL överförs till överföringsmyndigheten. Vid en sådan sammanvägning, anser utredningen att övervägande skäl talar för att i dagsläget inte genomföra en förändring i myndighetsstrukturen på det aktuella radio- och TVstandardområdet.
208
6.1.4. Bör Post- och telestyrelsen byta namn?
Vårt förslag: Vi föreslår att PTS skall byta namn till Verket för elektronisk kommunikation och post.
Att anförtro såväl sektorsansvaret som ansvaret att kontrollera efterlevnaden av lagen i olika avseenden innebär att PTS kommer att vara sektorsmyndighet inom ett område som rör mer än post- och telefrågor. Myndighetens nuvarande namn återspeglar därmed inte de ansvarsområden som ingår i verksamheten. Detta väcker frågan om myndigheten i klargörande syfte bör byta namn. Ett alternativ är att knyta myndighetens namn direkt till det område som den har ansvaret för. Förslagsvis bör PTS enligt vår mening därför byta namn till Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom).
I sammanhanget finns skäl att uppmärksamma frågor om det finns sådant samband mellan post och telefrågor att det är motiverat att samla frågorna under en myndighet. Vi ifrågasätter om en sådan ordning bör gälla även fortsättningsvis, men har inte haft tid att närmare överväga frågan.
6.2. Samverkansformer mellan olika myndigheter
Vårt förslag: I egenskap av sektorsmyndighet och enligt förordningen med instruktion för Post- och telestyrelsen åvilar det myndigheten att initiera olika samarbetsförfarandena och de samråd som det kan finnas behov av mellan myndigheterna. PTS skall dessutom enligt instruktionen ta initiativ till ett löpande informationsutbyte med berörda myndigheter i konkurrens-, konsument- och glesbygdsfrågor. Redan nu finns väl utarbetade samarbetsformer vad gäller vissa miljö-, konkurrens- och konsumentfrågor. Vekom och övriga myndigheter som berörs av
EkomL, såsom DI, bör enligt vårt förslag utveckla liknande informella samarbetsformer.
209
Vi föreslår vidare att det av Vekoms instruktion uttryckligen skall framgå att myndigheten vid utförandet av marknadsanalyserna enligt 7 kap. 14 – 16 §§ EkomL skall samråda och inhämta yttrande från KKV och att Vekom skall ansvara för de samråd som bör ske med RTVV.
Vekom kommer i egenskap av sektorsmyndighet att ha det övergripande ansvaret för att området för elektronisk kommunikation skall fungera effektivt. Med sektorsansvaret följer att myndigheten får en samordnande funktion gentemot andra myndigheter inom området. I 9 § förordningen med instruktion för Post- och telestyrelsen sägs att myndigheten skall vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall bl.a. i konkurrens- och konsumentfrågor samråda med KKV, KOV och Glesbygdsverket och dessutom ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Detta bör gälla även fortsättningsvis.
Vad gäller de miljöfrågor som har beröring med elektromagnetisk strålning finns redan idag ett samarbetsförfarande i den informella samrådsgrupp som SSI, Socialstyrelsen, Energimyndigheten, Elsäkerhetsverket, Arbetsmiljöverket, Boverket och PTS bildat. PTS roll här är att ha det övergripande ansvaret för frågorna. I detta ansvar ingår, vilket också framgår av PTS instruktion, att myndigheten skall initiera samarbete och samråd kring miljö- och hälsoaspekter. Det samarbete som pågår fungerar tillfredsställande. Det finns därför inte skäl att närmare formalisera detta i större omfattning än vad som är fallet idag.
Också mellan PTS och KOV finns ett pågående samverkansarbete. Detta består bl.a. i att representanter från de båda myndigheterna träffas vid minst fyra tillfällen varje år för att diskutera telefrågor. Vid dessa tillfällen samråder myndigheterna bl.a. om aktuella konsumentproblem som uppkommit eller kan uppkomma. Vidare utnyttjas samrådstillfällena för att vidarebefordra information och eventuella
210
ärenden som inkommit till fel myndighet. Liksom beträffande miljöfrågorna är PTS den myndighet som har ansvaret för att samverkan kommer till stånd. Ett liknande samverkansarbete pågår också mellan PTS och KKV.
De närmare formerna för eller omfattningen av samverkan mellan PTS, KKV och KOV är inte fastlagt i någon instruktion eller föreskrift. Från PTS sida har det framförts att det inte heller finns något behov av att närmare konkretisera eller formalisera samarbetet mellan myndigheterna, eftersom det fungerar tillfredsställande i dess nuvarande form. Vi instämmer i denna bedömning. Det finns enligt vår mening därför inte heller här anledning att lämna något förslag till reglering i denna fråga.
Det finns inga uppgifter om något liknande samarbete mellan PTS och andra berörda myndigheter såsom DI. Enligt vår mening kan det i och med att EkomL börjar gälla finnas behov av samarbetsförfaranden. Förfarandena kan förslagsvis utformas med förebild i det som redan pågår inom övriga områden. En gemensam nämnare är i det sammanhanget att PTS enligt instruktionen för myndighetens verksamhet skall ha det övergripande ansvaret för att de samarbeten och de samråd som krävs kommer till stånd. Så bör vara fallet även i nu berörda fall. Vi anser däremot inte att det finns skäl att närmare formalisera samarbetsformerna mellan myndigheterna. Hur samarbetet närmare skall gå till bör istället bestämmas av berörda myndigheter gemensamt.
Av vad som tidigare sagts i detta avsnitt kommer det att finnas ett behov av samråd, samarbete och informationsutbyte mellan Vekom och KKV när det gäller frågor om marknadsanalyserna. Visserligen framgår det av instruktionens 9 § redan nu att PTS i konkurrensfrågor skall samråda med KKV och ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Vekoms uppgift att utföra marknadsanalyserna innebär emellertid att det i framtiden kommer att finnas ett större behov av samråd mellan myndigheterna än idag. För att säkerställa att samrådet sker i den omfattning som krävs bör det föras in särskilt i Vekoms instruktion att det skall förekomma samrådsförfaranden och
211
informationsutbyte mellan Vekom och KKV i de här aktuella frågorna. Däremot avvisar vi tanken på att Vekom i något hänseende skulle vara bunden av de synpunkter som KKV lämnar. Vekom bör som ensamt beslutande myndighet vara fri att göra den bedömning som myndigheten i varje enskilt fall finner vara riktig. En annan sak är att KKV:s synpunkter kan komma att väga in vid en överprövning av Vekoms beslut, oberoende av om de stöder eller motsäger Vekoms bedömning.
För att ytterligare tydliggöra vikten av att det skall förekomma samråd mellan Vekom och KKV i samband med marknadsanalyserna skulle man kunna överväga att också föra in i KKV:s instruktion att verket skall bistå Vekom i arbetet. Att föra in en bestämmelse om samråd i båda myndigheternas instruktioner skulle emellertid kunna uppfattas som om också KKV är direkt delaktigt i de beslut som fattas inom ramen för marknadsanalyserna. Eftersom detta inte är fallet bör det bara föras in en bestämmelse om samrådsförfarandet i Vekoms instruktion. Däremot bör det i båda myndigheternas instruktion föras in att KKV skall yttra sig i samband med att Vekom utför marknadsanalyserna.
Också Vekoms samarbete med RTVV bör regleras i Vekoms instruktion.
213
7. Hur påverkas myndigheterna av de förändrade arbetsuppgifterna m.m.?
I detta kapitel gör vi en bedömning av hur de av oss föreslagna ändringarna av det politiska målet och det regelverk som skall gälla på området kommer att påverka myndigheternas resursbehov, såväl finansiella som personella sådana, samt myndigheternas kompetens inom sitt verksamhetsområde. Vi kommer även att se något på hur myndigheternas verksamheter skall finansieras.
7.1. Hur kommer det nya regleringspaketet att påverka myndigheternas resursbehov?
De förändringar som det föreslagna politiska målet och regelverket medför för myndigheternas resursbehov kan endast grovt uppskattas. Behovet påverkas av en mängd faktorer. Det är också troligt att resursbehovet kommer att vara större initialt med hänsyn bl.a. till övergången från generella skyldigheter till skyldigheter i enskilda fall och till kompetensuppbyggnad.
Vidare är det i dagsläget svårt att göra realistiska resursuppskattningar då resursbehovet i hög utsträckning kommer att påverkas av operatörernas agerande, t.ex. i vilken utsträckning de kommer att påkalla ingripanden från myndigheten och överklaga myndighetens beslut i enskilda fall.
Utredningen har ovan försökt göra en resonerande uppskattning av om de nya eller förändrade arbetsuppgifterna kommer att medföra förändringar och, om så befunnits vara fallet, i vilken utsträckning (se kapitel 4).
214
De två i huvudsak berörda myndigheterna utgörs av Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom) samt radio- och TV-verket (RTVV).
Verkets för elektronisk kommunikation och post resursbehov
Den i lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, föreskrivna anmälningsplikten utökas till att även omfatta Internetoperatörer m.fl. som inte tidigare varit föremål för någon sådan plikt.
Anmälningarna hanteras för närvarande inom Post- och telestyrelsen (PTS) av en person på deltid. Om föreskriften om undantag från tillståndsplikt utformas på ett sådant sätt att den kommer att omfatta ett stort antal företag kommer anmälningsverksamheten endast att öka i begränsad omfattning – uppskattningsvis några manmånader. Om däremot endast ett mindre antal företag undantas från anmälningsplikten kommer resursbehovet att öka högst väsentligt. Den totala ökningen kan då uppskattas till en eller ett par årsarbetskrafter.
Beträffande tillståndsverksamheten kommer de nya reglerna troligen endast att få marginell inverkan på resursbehovet. Teletillstånden, som utmönstras ur lagstiftningen, har endast meddelats för mobila teletjänster under senare år. Merparten av detta arbete kommer i fortsättningen att utföras i samband med radiotillstånden.
Såvitt gäller tillstånden att få använda adresser ur en fastställd adressplan torde verksamheten i huvudsak fortsatt att gälla tillståndsgivning för vad som idag benämns som nummer. Någon förändring till följd av att EkomL använder begreppet adresser kommer för närvarande inte att ske då någon adressplan för t.ex. domännamn inte finns. Inte heller de ändrade handläggningstiderna kommer att leda till någon nämnvärd påverkan på resursbehovet. Visserligen tillkommer det visst arbete i samband med en begäran om överföring av nummer. Sådana ärenden hanteras i dagsläget genom att nummer återkallas och att beslut fattas om ny tilldelning av nummer. Det nya förfarandet kom-
215
mer bli enklare, men får, såvitt vi kan bedöma, endast en liten påverkan på det totala resursbehovet.
Inte heller vad gäller frekvenstillstånden eller tillstånden att använda radiosändare kommer de ändrade handläggningstiderna att få någon större påverkan på resursbehovet. En översyn av gällande rutiner bör dock genomföras.
Vad som däremot kommer att kräva mer arbete är EkomL:s regler om handläggningen av ärenden om återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor. Denna förväntade arbetsökning kan uppskattas till en eller ett par årsarbetskrafter.
Den övriga prövningsverksamheten innefattar beslut om särskilda skyldigheter och samhällsomfattande tjänster. Dessa arbetsuppgifter är i princip nya.
Beslut om särskilda skyldigheter skall föregås av marknadsanalys, analys av konkurrensen på respektive marknad samt beslut om ett företag har ett betydande inflytande på en bestämd marknad. Visserligen genomför PTS i dagsläget en del marknadsanalyser, men omfattningen av arbetet kommer i och med den nya lagen att öka högst väsentligt. I dagsläget motsvarar arbetet med marknadsanalys ca en och en halv årsarbetskraft. Besluten om att ett företag har ett betydande inflytande på en viss marknad har hitintills krävt mindre än en halv årsarbetskraft. Den beräknade ökningen av resursbehovet för de tre första stegen i kedjan (avgränsning av relevanta marknader, analys av konkurrensen samt fastställande av SMP) uppgår till ett par årsarbetskrafter. Till detta definitions- och analysarbete kommer arbetet med själva besluten om särskilda skyldigheter. Omfattningen av detta arbete är svår att bedöma innan erfarenheter därav kunnat utvinnas. Så kan i princip ske först när de tre första ovan beskrivna stegen är genomförda. Uppskattningsvis kommer det dock att krävas någon ytterligare årsarbetskraft, åtminstone inledningsvis.
I de fall då samrådsförfarande krävs kommer detta att innebära visst extra arbete. Omfattningen beräknas dock endast uppgå till någon eller några manmånader. Vidare förutsätts att kostnader för översättningar inte behöver bäras av myndigheten. Hur detta skall ske är dock ännu inte fastställt.
216
Vad sedan gäller de samhällsomfattande tjänsterna kommer beslut därom att kräva omfattande utredningar. Resursbehovet kan inledningsvis beräknas uppgå till ett par årsarbetskrafter. Därtill kommer sannolikt behov av konsultstöd för vissa utredningar. Det fortlöpande arbetet avseende samhällsomfattande tjänster kommer att vara mindre resurskrävande.
Tillsynsverksamheten kommer alltjämt att vara omfattande.
Den tillsyn som idag sker över vissa bestämmelser, t.ex. samtrafik, nätkapacitet, förval och nummerportabilitet, kommer sannolikt att få ungefärligen samma omfattning vid tillsynsutövningen enligt EkomL. Vad gäller andra områden, t.ex. tillträdesfrågor samt vissa konsument- och integritetsfrågor, kommer behovet av tillsyn sannolikt att öka i och med att EkomL innehåller fler bestämmelser än telelagen. Det ökade resursbehovet kan uppskattas till några årsarbetskrafter.
Den av utredningen föreslagna tvistlösningsverksamheten innebär som ett första led att medlingsfunktionen flyttats från PTS verksamhet. Eftersom Vekom inte skall hantera medlingar bortfaller en till en och en halv årsarbetskraft i jämförelse med dagens förhållande.
Införs den av oss föreslagna särskilda nämnden måste en bedömning göras av hur stor del av tvisterna som kommer att hanteras av nämnden respektive hur stor del som skall hanteras av myndigheten. En preliminär bedömning kan vara att ungefär hälften av ärendena kommer att hanteras av nämnden och hälften av Vekom. Den totala volymen kommer sannolikt att öka beroende på att fler typer av ärenden omfattas av tvistlösningsområdet. Resursbehovet hos Vekom kan därför beräknas öka med en eller ett par årsarbetskrafter.
En inte obetydlig del av Vekoms uppgifter kommer att vara att som part föra myndighetens talan i samband med överklaganden av myndighetens beslut. I och med att många skyldigheter i fortsättningen kommer att baseras på beslut kommer mängden överklaganden sannolikt att öka högst väsentligt. Vekom måste därför överväga om fördelningen mellan interna och externa resurser bör ändras. Om huvudsakligen egna resurser används kan det
217
ökade resursbehovet uppskattas till några årsarbetskrafter. Om externa resurser används i högre utsträckning kan det ökade resursbehovet uppskattas till en eller ett par årsarbetskrafter. Samtidigt skulle dock kostnaderna i form av advokatarvoden m.m. komma att öka.
Sammanfattningsvis kan sägas att det i dagsläget råder en mycket stor osäkerhet vad gäller Vekoms framtida resursbehov. Fler beslut och fler överklaganden kommer dock med största sannolikhet att medföra att resurserna behöver ökas. En mycket grov uppskattning visar på ett ökat behov motsvarande 10 – 15 årsarbetskrafter. Till detta kommer, särskilt inledningsvis, ett ökat konsultbehov, t.ex. vad gäller vissa mer omfattande utredningar.
Radio- och TV-verkets resursbehov
För RTVV:s del innebär det nya regelverket först och främst en utvidgad verksamhet vad gäller standarder för sändning av radio- och TV-signaler. Genom ändringar i lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler, TSL, kommer standardområdet att utvidgas till att även omfatta vissa radiosändningar, i vart fall vad gäller system för villkorad tillgång till sådana.
Den av utredningen föreslagna utvidgningen av TSL:s tillämpningsområde torde inte medföra något ökat resursbehov. Detta beror på att det, såvitt är känt för utredningen, inte finns några etablerade system för villkorad tillgång (CA) för radiosändningar i dagsläget och på att betalradio är ett ännu relativt okänt begrepp. De mottagare som finns på marknaden är gjorda för s.k. "free-to-air"-mottagning. Det sagda innebär alltså att arbetet med standarder för digital radio inte kommer att vara alltför betungande.
Vidare kommer RTVV:s tillsynsverksamhet över den nya lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL, att utvidgas till att även omfatta konsumentutrustning som kan avkoda digitala TV-signaler och som skall saluföras eller
218
hyras ut av näringsidkare. Sådan utrustning skall kunna återge de digitala TV-signalerna även om de har sänts okodade. Denna tillsynsverksamhet torde behöva byggas upp från grunden och initialt föranleda vissa merkostnader. Den löpande tillsynsverksamheten därefter kan förväntas bli något mindre resurskrävande. Även informationsinsatser direkt riktade till konsumenterna i bl.a. denna fråga kommer att behövas. Sådana informationsinsatser är ofta förenade med relativt stora kostnader.
Utredningen har också föreslagit att RTVV tilldelas en ny uppgift i form av att uppmuntra användningen av DVB-MHP. På kort sikt kommer ett relativt stort arbete för verket att ligga på att uppmuntra MHP. Denna uppgift kan komma att medföra visst ökat resursbehov.
Även myndighetens arbete med att se över sina meddelade föreskrifter i anledning av de i det nya regelverket föreslagna ändringarna kommer initialt att kräva en inte obetydlig arbetsinsats för ett litet verk som RTVV.
I likhet med vad vi anfört ovan under Vekoms resursbehov är det svårt att närmare uppskatta RTVV:s personal- och resursbehov. Under år 2001 gick ca 1,2 miljoner kr av verkets totala resurser till arbetet med TV-standarder. Framöver skall RTVV även uppmuntra användningen av DVB-MHP, se över verkets föreskrifter (RTVFS) både i anledning av nyheterna i RTSL/RTSF och nya antagna standarder inom ETSI/CENELEC samt i övrigt följa Europeiska gemenskapernas kommissions arbete med bl.a. list of standards. Vi uppskattar därför att RTVV får ett ökat resursbehov motsvarande en och en halv heltidstjänst för att fullgöra de nya och de överförda arbetsuppgifterna.
Konkurrensverkets resursbehov
Konkurrensverket (KKV) kommer inom ramen för EkomL att få en roll som består i att med hänsyn till vid var tid gällande rättspraxis säkerställa en korrekt och konsistent tillämpning av de konkurrensrättsliga principer som skall ligga till grund för
219
Vekoms bedömningar beträffande marknadsanalyser. Ett sådant säkerställande kommer att kräva ett aktivt deltagande från verkets sida. KKV måste sätta sig in i det underlag Vekom hämtar in från berörda företag och skaffa sig en självständig uppfattning om såväl marknadsavgränsningar som fastställande av företag med betydande inflytande på marknaden. Denna form av återkommande, fristående och omfattande marknadsanalyser inom en viss sektor utförs inte av KKV idag. För att utföra denna tillkommande uppgift måste KKV avsätta kvalificerade resurser för ekonomisk och juridisk analys. Om KKV skall kunna fullgöra sina föreslagna uppgifter inom ramen för EkomL utan att detta medför minskat utrymme för verket att aktivt spåra och ingripa mot karteller och andra brott mot konkurrenslagen (1999:20), måste verket ges en resursförstärkning. KKV bedömer i nuläget att det totala tillkommande resursbehovet för uppgifterna inom ramen för EkomL uppgår till ca 1,2 miljoner kronor. Detta belopp skall täcka ett drygt manår kvalificerat ekonomiskt och juridiskt analysarbete samt administration och omkostnader.
7.2. Finansiering
En av de vanligaste formerna av finansiering av den statliga tillstånds- respektive tillsynsverksamheten är att ta ut avgifter från tillsynsobjekten respektive tillståndshavarna. Vanligt är också att nu nämnda verksamheter finansieras genom förvaltningsanslag ur de uttagna avgifterna.
Regeringsformen medger endast riksdagen att besluta om sådana avgifter. Riksdagen kan dock delegera rätten att föreskriva om avgifter till regeringen, som i sin tur kan delegera denna rätt vidare till en myndighet.
220
Finansiering av Vekoms verksamhet
I vårt tidigare delbetänkande har vi behandlat finansieringen av den verksamhet som följer av EkomL. Vi hänvisar därför till vad vi anfört där i fråga om finansieringen av den verksamhet som Vekom kommer att bedriva enligt lagen.
Vi vill i detta sammanhang dock kort nämna att Vekom, liksom PTS, kommer att finansieras dels genom avgifter, dels genom anslag.
Av 7 kap. 22 § EkomL följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet att betala avgift för myndighetens verksamhet enligt denna lag för den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt 2 kap. 1 §, för den som anmäler sådan verksamhet, för den som ansöker om tillstånd att använda radiosändare respektive adress ur en fastställd adressplan eller innehar sådant tillstånd samt för den som ansöker om medgivande att överlåta tillstånd att använda radiosändare eller adress.
Den avgiftsfinansierade verksamheten motsvarar de delar av PTS verksamhet som var avgiftsfinansierad. Detta gäller t.ex. verksamhetsgrenarna IT-tillgänglighet, tele, post och radio. Som vi tidigare konstaterat kan de avgifter som skall betalas indelas i ansökningsavgifter och årsavgifter. Ansökningsavgifterna erläggs som en engångsavgift medan årsavgifter erläggs varje år så länge verksamheten bedrivs. I första hand skall avgifterna finansiera myndighetens verksamhet med tillståndsgivning, tillsynsverksamhet och föreskrivande verksamhet. Med hänsyn till att de avgiftsskyldiga operatörerna kommer att vara av skiftande storlek bör den närmare fördelningen av kostnaderna för tillsynsverksamheten göras i första hand utifrån omsättning. Även andra fördelningsgrunder kan komma i fråga. Ett sådant förfaringssätt är att styra avgiftsuttaget utifrån den tillsynsinsats respektive verksamhet erfarenhetsmässigt kräver.
Vekoms verksamhet kommer även att finansieras via förvaltningsanslag. Detta gäller finansiering av förvaltningskostnader för vissa uppgifter såsom upphandling av samhällsomfattande
221
tjänster. Även totalförsvarsåtgärder avseende telekommunikationer m.m. och postbefordran finansieras på samma sätt. Vekom kommer vidare att disponera anslag för upphandling av åtgärder för att skydda telekommunikationerna mot hot i krigstid, informationsoperationer och allvarliga hot och påfrestningar i fredstid.
Förvaltningskostnaderna för PTS under innevarande år beräknas uppgå till ca 226 miljoner kr. Kostnaderna för upphandling av samhällsåtagande, totalförsvar och telegramtjänster beräknas under samma period bli ca 355 miljoner kr. PTS totalkostnader för år 2002 beräknas alltså uppgå till ca 581 miljoner kr.
PTS anslag för förvaltning uppgår till ca 21 miljoner kr i år. Till detta kommer intäkter av avgifter och andra ersättningar samt ränteintäkter till ett belopp om ca 205 miljoner kr. Kostnaderna för upphandling av samhällsåtagande, totalförsvar och telegramtjänster finansieras genom anslag.
Det förväntade ökade resursbehov som vi bedömer uppkommer för Vekoms del genom det föreslagna regelverket och den föreslagna myndighetsstrukturen, bör i allt väsentligt kunna hanteras inom den nuvarande budgetramen för PTS.
Finansieringen av RTVV:s verksamhet
För RTVV:s vidkommande finansieras verkets verksamhet, som ovan nämnts, utifrån ett ramanslag inom politikområdet Mediepolitik. Ramanslaget uppgår för innevarande år till ca 11 miljoner kr. För kommande år 2003 kommer anslaget att vara ungefär lika stort. Från och med den 1 januari 2003 kommer RTVV även att ha en avgiftsfinansierad verksamhet avseende utfärdande av utgivningsbevis.
Liksom PTS beslutar RTVV om avgifter. Dessa rör koncession på ljudradio- och televisionsområdet. De statliga inkomster som följer av uttaget av lokalradioavgifter har beräknats till knappt 119 miljoner kr per år. Den koncessionsavgift som RTVV tar ut inbringar årligen ca 400 miljoner kronor. Det bör
222
anmärkas att RTVV inte disponerar koncessionsavgifterna på televisionens område.
Vi finner inte skäl att göra annan bedömning än att RTVV:s framtida verksamhet även fortsatt skall finansieras genom ramanslag och, till del, genom avgifter. De förändringar i resurshänseende som föranleds av våra förslag torde föranleda en höjning av anslagets storlek.
7.3. Kompetens
EkomL:s vida tillämpningsområde och den snabba tekniska utvecklingen på området kommer sannolikt att medföra speciella tillämpningsproblem. Området för elektronisk kommunikation är ett område i ständig och mycket snabb förändring. Myndighetsverksamheten kräver att personalen har goda juridiska kunskaper om det aktuella sakområdet. Utöver sakkompetens kräver verksamheten också goda insikter i teknik av olika slag. Även insikter i t.ex. informationssäkerhet krävs.
De marknadsdefinitioner och analyser som myndigheten skall utföra kräver, utöver ovannämnda tekniska kunskap, goda kunskaper inom området för ekonomi. Det kan bli fråga om att säkerställa kompetensbehovet både genom anställning av personal och genom att anlita externa experter.
Även regelverkets utformning som en ramlagstiftning ställer stora krav på den tillämpande myndigheten. För att kunna göra de svåra bedömningar som följer av reglerna om t.ex. särskilda skyldigheter krävs att den ansvariga myndighetens anställda har mycket goda insikter på bl.a. det tekniska och ekonomiska området.
De förändringar i arbetsuppgifterna som redovisats ovan, speciellt vad avser marknadsanalyser m.m., är av sådant slag att de måste anses som mer krävande och kvalificerade än de motsvarande analysuppgifter som i huvudsak PTS har bedrivit fram till dags dato. Nyanställningsbehovet inom PTS kan totalt sett uppskattas till mellan 10 och 15 manår. Av dessa är övervägande
223
delen föranledda av de nya uppgifterna beträffande marknadsanalys och bedömningar av företags betydande inflytande på en bestämd marknad.
En utökad anmälningverksamhet och en i vart fall inledningsvis omfattande prövningsverksamhet kommer att ställa andra och större krav på personalen och organisationen än den verksamhet som nu bedrivs.
Del II
Icke begärd marknadsföring
8. Icke begärd marknadsföring
I utredningens delbetänkande Lag om elektronisk kommunikation, SOU 2002:60, förutskickade vi att vi avsåg att inkomma med en särskild rapport om de författningsändringar som föranleds av artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation, nedan benämnt kommunikationsdataskyddsdirektivet).1 I detta kapitel redovisar vi våra överväganden och förslag i den delen.
8.1. Icke begärd kommunikation
I artikel 13 i kommunikationsdataskyddsdirektivet regleras s.k. icke begärd kommunikation. Begreppet är tämligen vitt och omfattar – mot bakgrund av direktivets tillämpningsområde – i princip all kommunikation som överförts på elektronisk väg och som inte begärts av mottagaren. Icke begärd kommunikation kan alltså överföras genom användande av bl.a. automatiskt uppringningssystem utan mänsklig inverkan, telefaxapparat, elektronisk post (e-post) eller telefon.
Enligt artikel 2 i samma direktiv avses med kommunikation all information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Dock inbegrips inte information som överförs som del av en sändningstjänst för rundradio eller television till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät utom i den mån informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen.
Den icke begärda elektroniska kommunikationen kan indelas i två former, icke kommersiell respektive kommersiell kommunikation.
Den icke kommersiella formen utgörs av utskick av meddelanden till en abonnent eller flera abonnenter. Det kan röra sig om kedjebrev eller vanlig information i opinionsbildande syfte. Denna form av utskick kan, speciellt vad gäller e-post, sändas i massutskick, dvs. i bulkform. Gränsdragningen mellan vad som utgör massutskick i bulkform och annan form av utskick är inte helt lätt att göra. Om en avsändare medvetet gör ett val i varje enskilt fall vilket meddelande som skall skickas till en särskild mottagare rör det sig förmodligen inte om massutskick i bulkform. I det fall att avsändaren av ett eller flera meddelanden för upp ett större antal mottagare på en sändlista för att användas vid flera tillfällen eller beslutar att ett eller flera meddelanden helt enkelt skall skickas till ett större antal adresser för e-post bara för att tillgång erhållits till dessa (genom försäljning eller på annat sätt) är det förmodligen fråga om massutskick i bulkform.
Den kommersiella formen av icke begärd kommunikation utgörs av direkt marknadsföring. Sådan kan även skickas ut i bulkform. Det kan här röra sig om ren reklam i form av annonser m.m. men även andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter.
Artikel 13 i kommunikationsdataskyddsdirektivet reglerar endast vad som benämns som direkt marknadsföring. Vad som avses med direkt marknadsföring i direktivets mening klargörs dock inte närmare. Av ingresspunkt 40 i direktivet framgår att regleringen i artikel 13 gäller vissa former av icke begärd kommersiell kommunikation. Även direktivet i övrigt reglerar huvudsakligen kommersiella förhållanden. Mot denna bakgrund synes det finnas skäl att påstå att kommunikationsdataskyddsdirektivet reglerar endast den kommersiella elektroniska kommunikationen. Eftersom avsikten med direktivet enligt samma ingresspunkt är att harmonisera den inre marknaden för att säkerställa enkla bestämmelser för företag och användare inom hela gemenskapen, bör direktivets tillämpningsområde vare sig utvidgas eller inskränkas i nationell rätt. Det är därför befogat att göra en restriktiv tolkning av direktivets tillämpningsområde utifrån det nämnda uttalandet. Vi anser därför att endast kommersiell kommunikation kan omfattas av en nationell reglering.
Med icke begärd kommersiell kommunikation verkar kommunikationsdataskyddsdirektivet jämställa direkt marknadsföring med hjälp av elektroniska kommunikationer. I juridiska sammanhang avses med marknadsföring, till skillnad från vad som gäller i ekonomiska sammanhang, huvudsakligen åtgärder som vidtas för att främja avsättningen av och tillgången till olika produkter i vid bemärkelse. 2 Den marknadsföringsform som är av störst betydelse är reklam. Med reklam avses ofta kommersiella, betalda meddelanden som sprids via medier av olika slag i avsättningsfrämjande syfte och som härrör från en identifierbar sändare.3 En viktig form av reklam utgörs av direktreklam som sprids till hushåll, kontor m.m. genom t.ex. brevlådereklam i pappersform.
Direktreklam utgör en form av direkt marknadsföring, vilket innebär att marknadsföraren söker direkt kontakt med en kund eller en konsument. Sådan direkt marknadsföring eller direktreklam är antingen adresserad eller oadresserad. Vid adresserad marknadsföring eller reklam sker kontakten t.ex. genom adresserade försändelser eller per telefon. Sådan reklam eller andra åtgärder bygger på att marknadsföraren får tillgång till och behandlar personuppgifter. Uppgifterna kan marknadsföraren ha köpt från t.ex. statens personadressregister (SPAR). Vid oadresserad marknadsföring, t.ex. brevlådereklam, distribueras reklam m.m. utan öronmärkta mottagare och därför utan behov av behandling av personuppgifter.
Kommunikationsdataskyddsdirektivets reglering om icke begärd kommunikation ersätter motsvarande reglering i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet (teledataskyddsdirektivet).4 Den terminologi som användes i artikel 12 i sistnämnda direktiv var icke begärda samtal. Begreppsändringen till icke begärd kommunikation torde vara föranledd av en önskan att i konvergensens namn övergå till det vidare begreppet kommunikation.
Vid genomförande av regleringen om icke begärda samtal i teledataskyddsdirektivet och i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG om konsumentskydd vid distansavtal5 har bl.a. regeringen använt sig av begreppet obeställd reklam (se prop. 1999/2000:40). Med detta avsågs reklam eller annan marknadsföring som förs
2 Bernitz, Ulf, Marknadsföringslagen, Norstedts, Sthlm, 1997, s. 16. 3 a.a. 4 EGT L 24, 30.1.1998, s. 1, Celex 397L0066. 5 EGT L 144, 4.6.1997, s. 19. Celex 397L0007.
vidare till mottagaren utan att denne varit aktiv för att få reklamen eller utan att denne genom sitt tidigare uppträdande får anses ha visat något intresse för att få reklamen (a. prop. s. 11).
I samband med att ett nytt tredje stycke infördes i 13 a § marknadsföringslagen (1995:450), MFL, använde sig lagstiftaren av ett nytt begrepp, icke begärd marknadsföring (prop. 2001/02:150). Detta överensstämmer inte med den underrubrik som paragrafen hänförs under idag. Rubriken anger att det skall vara fråga om obeställd reklam. Det senare begreppet torde, vid en jämförelse med definitionen av marknadsföring i MFL, vara ett mer inskränkt begrepp än marknadsföringsbegreppet, som är det som används i den löpande lagtexten.
Det nya begreppet icke begärd kommunikation i kommunikationsdataskyddsdirektivet föranleder inte någon betydande innehållsmässig förändring i förhållande till vad som gällde enligt teledataskyddsdirektivet. Med icke begärd kommunikation i kommunikationsdataskyddsdirektivet avses icke begärd marknadsföring som överförs till mottagaren med hjälp av elektronisk kommunikation. Vi kommer därför fortsättningsvis att använda begreppet icke begärd marknadsföring.
8.2. Problemet med icke begärd marknadsföring
Marknadsföring som företeelse har en för företagsamheten och konkurrensen viktig roll. Genom att sprida reklam och andra former av marknadsföring kan näringsidkare konkurrera med varandra på ett effektivt sätt till vinst för konsumenterna. Reklamverksamheten medför också att en minskad geografisk bundenhet kan uppkomma vid t.ex. elektronisk handel m.m.
Det bör vidare noteras att icke begärd marknadsföring inte är detsamma som icke önskad marknadsföring. Vissa konsumenter uppskattar att få icke begärd marknadsföring medan andra ogillar det. Det är dock, som påpekas i kommunikationsdataskyddsdirektivet, inte ovanligt att icke begärd kommunikation kan ge upphov till vissa problem.
Vid en genomgång av vilka problem som icke begärd kommunikation eller icke begärd marknadsföring med hjälp av elektroniska kommunikationer kan anses föra med sig, framträder ett antal olika frågor. I detta sammanhang finns det anledning att peka på några av
dessa problemställningar av betydelse dels för den enskilde användaren, dels för de elektroniska kommunikationssystemen.
I dagligt tal används inte sällan begreppet spam i betydelsen skräpreklam när det gäller icke begärd marknadsföring (jfr Ds 1999:35 s. 36 och prop. 1999/2000:40 s. 19). Vad som avses med spam är inte helt klart. Termen betecknade, såvitt vi kunnat utröna, ursprungligen ett eller flera Usenet-meddelanden med väsentligen samma innehåll som skickas till tjugo eller fler nyhetsgrupper under en begränsad tidsperiod. Generellt kan dock sägas att spam numera betecknar ett sätt att skicka ut obeställd elektronisk post, såväl kommersiell som icke kommersiell, genom massutskick av e-brev. Vilket antal e-brev som måste förmedlas för att kvalificeras som ett massutskick är oklart. Eftersom icke begärd marknadsföring omfattar såväl önskad som oönskad kommersiell och icke kommersiell sådan, är det emellertid inte lämpligt att tala om spam som detsamma som icke begärd marknadsföring.
Territoriella begränsningar
Ett förhållande som bör uppmärksammas är att marknadsföring med användande av elektronisk post, främst när det gäller s.k. spam, har internationell prägel. Detta gör, som regeringen tidigare konstaterat, att det är svårt att hitta ett system som ger det skydd mot i första hand den gränsöverskridande marknadsföringen med användande av e-post som mottagaren behöver (prop. 1999/2000:40 s. 20).
Detta beror huvudsakligen på att de regelverk som tillämpas inom EU respektive Sverige som utgångspunkt endast gäller inom de egna territorierna. Inom EU gäller t.ex. EG-direktiv i form av kommunikationsdataskyddsdirektivet för marknadsföring av ifrågavarande slag. I Sverige finns det, som nedan kommer att redovisas närmare, en nationell reglering av icke begärd kommersiell marknadsföring i MFL.
MFL tillämpas enligt praxis på marknadsföring som helt eller delvis är inriktad på den svenska marknaden, oavsett varifrån den sänds.6 Den innehåller vissa möjligheter att rikta sanktioner i form av bl.a. vitesförelägganden och marknadsstörningsavgift mot den som bryter mot lagens bestämmelser. Det kan diskuteras vilken effekt sådana ingripanden kan få vad gäller utländska näringsidkare
som sänder marknadsföring inriktad på den svenska marknaden. Sådana sanktioner torde vara svåra att praktiskt genomföra och därför tendera att bli verkningslösa.
Integritetskränkning
Som regeringen tidigare konstaterat kan en integritetskränkning i fråga om icke begärd marknadsföring sägas bestå av två intimt förknippade led som var för sig kan ses som en integritetskränkande handling (prop. 1999/2000:40 s. 12).
Det första ledet innebär att personuppgifter behandlas på något sätt som faller under begreppet behandling i personuppgiftslagens (1998:204), PUL, mening för att möjliggöra marknadsföringen. Redan denna behandling av personuppgifter kan utgöra en integritetskränkande handling om den sker i strid mot PUL.
I det andra ledet används personuppgiften vid direkt marknadsföring i form av t.ex. reklamutskick med e-post eller telefonförsäljning. Det är i huvudsak denna fråga som kommer att behandlas i detta sammanhang.
Distribueringen av icke begärd marknadsföring till en enskild genom användande av elektronisk brevlåda eller själva telefonpåringningen vid försäljning per telefon kan uppfattas som integritetsstörande då den påverkar den enskildes möjligheter till ett ostört privatliv. Av speciellt påträngande karaktär har automatisk uppringning och telefax ansetts vara. Båda dessa former av kommunikationsmedel används vid kommunikation på distans.
Vad gäller automatisk uppringning förefaller detta kommunikationsmedel inte ha ett särskilt utbrett användande i Sverige. Till skillnad från vad synes vara fallet i t.ex. USA verkar reklam per telefax inte utgöra en särskilt omfattande företeelse här i Sverige. I vissa delstater i USA har användande av telefax för att skicka ut icke begärd reklam upplevts som ett så allvarligt intrång i mottagarens integritet att sådan användning har förenats med sanktionsmöjligheter.
Olägenheter
Utöver den störning i privatlivet som direkt marknadsföring kan anses innebära uppkommer ett flertal olägenheter för den enskilde användaren. Detta gäller speciellt vad gäller icke begärd marknadsföring som sänds via telefax, e-post eller genom textmeddelanden som tas emot i mobiltelefon och i datorer.
När en näringsidkare eller annan avsändare använder sig av en telefax för att skicka ut icke begärd marknadsföring medför det att den enskilde mottagaren får sin faxutrustning blockerad från annan användning under den tid det tar att ta emot stora utskick av icke begärd marknadsföring. Vidare innebär mottagandet av den icke begärda marknadsföringen en onödig kostnad för mottagaren dels i form av slitage på utrustning, dels i form av kostnader för förbrukningsvaror, t.ex. bläckkostnad och papperskostnad. Det har även anförts kritik med hänsyn till att reklamen ofta översänds nattetid, vilket kan störa mottagarens nattsömn.
Användande av e-post för att distribuera icke begärd marknadsföring ökar framför allt nationellt. Detta beror på att icke begärd marknadsföring via e-post är en billig form av marknadsföring för avsändaren. Sådan användning sker inte sällan på global basis och kräver normalt att mottagaren av den icke begärda marknadsföringen i något sammanhang lämnat uppgift om sig själv eller i vart fall sin adress för e-post. Informationen samlas ihop av företag som sysslar med direkt marknadsföring eller som upprättar och säljer listor och förteckningar av olika slag för att användas som underlag för massutskick av icke begärd marknadsföring. Vid denna typ av marknadsföring drabbas den enskilde också av kostnader. Det är här inte förbrukningsvarorna som utgör de besvärande kostnadsposterna för mottagaren av reklamen.
E-post måste i stor utsträckning laddas ner från Internet för att kunna läsas. Detta beror på att Internetkommunikation använder sig av olika standarder eller protokoll, t.ex. Post Office Protocol (POP3). Den elektroniska kommunikationen delas vid användningen av POP3 upp i paket som hämtas från Internetleverantörens server till mottagarens egen hårddisks webbläsare. Denna hämtningsprocedur tar tid och medför kostnader för mottagaren genom att någon form av uppkopplingskostnad eller trafikavgift många gånger drabbar denne. Också Internetleverantörens kostnader för överföring av den icke begärda marknadsföringen kommer i slutändan att tas ut från mottagaren/abonnenten. Icke begärd mark-
nadsföring via e-post kan dessutom innebära att mottagaren av den icke begärda marknadsföringen tvingas lägga ned tid och pengar på att i varje enskilt fall ta direktkontakt med varje reklamavsändare i avsikt att avböja fortsatt reklam.
Ett till POP3 alternativt protokoll är Interactive Mail Access Protocol (IMAP). Fördelen med detta protokoll är, i nu berört hänseende, att det möjliggör för användaren att se vilka meddelanden som finns på Internetleverantörens server. Användaren kan därefter välja att ta hem eller kasta de meddelanden denne inte önskar. Med denna möjlighet begränsas de nyss nämnda olägenheterna i form av kostnader genom att användaren endast får betala för uppkopplingstiden under sållningsarbetet. Förhållandet kan även uppkomma att den icke begärda marknadsföringen blockerar eller fyller servrar och mottagarens elektroniska brevlåda och därmed medför att för mottagaren viktig korrespondens antingen drunknar i meddelandeflödet eller helt enkelt inte kommer fram till denne. En sådan belastning på näten kan i förlängningen även komma att påverka mottagarens kostnader för e-post genom att den ansvarige operatören tvingas investera i mer kraftfull infrastruktur och tar ut kostnaden från sina kunder genom höjda abonnemangsavgifter.
Påverkan på de befintliga elektroniska kommunikationssystemen
Utskick av icke begärd marknadsföring i stor omfattning påverkar även de befintliga elektroniska kommunikationssystemen negativt. Sådana utskick tar i anspråk stor kapacitet i dessa system och medför bl.a. att överföringskapaciteten minskar och hastigheten med vilken information överförs avtar.
Speciellt allvarligt kan detta komma att bli t.ex. om icke begärd marknadsföring kommer att ske genom användande av Multimedia Messaging Service (MMS). Detta är en avancerad form av Short Messaging Service-meddelanden (SMS) som tillåter överföring av färgbilder, animationer samt ljud- och videosegment som ett komplement till textmeddelanden. Det kan alltså i framtiden vara fullt möjligt att översända videoklipp med marknadsföring för mottagaren att se på. Sådan överföring använder betydligt mer av de elektroniska kommunikationsnätens kapacitet än de mer traditionella formerna av e-post.
Belastningen på kommunikationsnäten kan bli betydande och medföra funktionsstörningar. Detta gäller speciellt för mobila kommunikationsnät. I jämförelse med fasta kommunikationsnät har mobila sådana begränsad minneskapacitet och kraftförsörjning. De mobila kommunikationsnäten är därför mer sårbara och utsatta för överbelastning till följd av oönskad kommunikationstrafik. I slutändan kan funktionsstörningarna medföra att värdet av den värdefulla och önskade tredje generationens mobiltelesystem (UMTS) minskar.
8.3. Kommunikationsdataskyddsdirektivets reglering
Kommunikationsdataskyddsdirektivets reglering av icke begärd kommunikation eller icke begärd marknadsföring återfinns i artikel 13. Bestämmelsen träffar ett antal angivna förfaranden och former varför det finns anledning att dela in dessa i olika underrubriker enligt vad som följer nedan.
Direkt marknadsföring med hjälp av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post
Enligt artikel 13.1 i kommunikationsdataskyddsdirektivet skall varje medlemsstat införa en reglering som innebär att användningen av automatiska uppringningssystem utan mänsklig medverkan (automatisk uppringningsutrustning), telefaxapparater (telefax) eller e-post för direkt marknadsföring endast får ske till abonnenter som i förväg har gett sitt samtycke. Det skall alltså gälla en s.k. opt-in-lösning vad gäller de angivna formerna för direkt marknadsföring. Innebörden av regleringen är att det i princip råder ett förbud att skicka icke begärd marknadsföring till abonnenter på det angivna sättet om inte abonnenten samtyckt till att få sådan reklam.
Med abonnent avses enligt artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv)7 varje fysisk eller juridisk person som har ingått avtal med en leverantör av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster om tillhandahållande av sådana tjänster.
Med elektronisk post förstås enligt artikel 2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet ett meddelande i form av text, röst, ljud eller bild som sänds via ett allmänt kommunikationsnät och som kan lagras i nätet eller i mottagarens terminalutrustning tills mottagaren hämtar det. Definitionen av e-post är tämligen vid till sin ordalydelse. Begreppet omfattar enligt ingresspunkt 40 uttryckligen SMS-meddelanden, dvs. en mobil teletjänst som består i överföring av text. Även MMS-meddelanden, dvs. avancerade former av SMSmeddelanden som tillåter överföring av färgbilder, animationer samt ljud- och videosegment som ett komplement till textmeddelanden, omfattas av begreppet. Med den utformning som definitionen har är det klart att även vissa former av oadresserad kommunikation som sänds ut till allmänheten omfattas av begreppet. Exempel på sådana funktioner är text-TV och radiotidningar för synskadade. Genom direktivets definition av kommunikation begränsas tillämpligheten av artikel 13 till sådan kommunikation som inte överförs som del av en sändningstjänst för rundradio eller television till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät. Kan på så sätt överförd information sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen omfattas den dock av kommunikationsbegreppet.
Kravet på samtycke för användning av direkt marknadsföring med hjälp av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post motiveras, som ovan berörts, av att sådan användning innebär ett inte obetydligt intrång i mottagarens integritet. För användningen av de angivna medlen talar att dessa former av icke begärd kommersiell kommunikation är relativt enkla och billiga att skicka för avsändaren. Nackdelarna med användningen är att den kan utgöra en börda och en kostnad för mottagaren samt, i vissa fall, dessutom medföra svårigheter för elektroniska kommunikationsnät och terminalutrustning genom den volym användningen tar i anspråk. För sådana former av icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring är det enligt kommunikationsdataskyddsdirektivet motiverat att kräva ett uttryckligt samtycke från mottagarna innan sådana kommunikationer skickas till dem. Det poängteras också i direktivet att det inom den inre marknaden krävs ett harmoniserat tillvägagångssätt för att säkerställa enkla bestämmelser för företag och användare inom hela gemenskapen.
Direkt marknadsföring av s.k. likartade varor och tjänster
Från huvudregeln i artikel 13.1 i kommunikationsdataskyddsdirektivet görs vissa undantag i artikel 13.2 i samma direktiv vad gäller abonnenter som är fysiska personer. För att undantag från kravet på samtycke enligt ovan skall få göras krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. För det första ställer regleringen upp ett grundläggande krav på att det skall finnas ett etablerat kundförhållande mellan abonnenten och den som reklamen härrör ifrån. Abonnenten skall även i samband med en tidigare försäljning av en vara eller en tjänst ha lämnat sina uppgifter om elektronisk adress för epost till denne. Kunden eller abonnenten får inte inledningsvis ha motsatt sig att dennes uppgifter om elektronisk adress används för direkt marknadsföring. Den direkta marknadsföringen får därutöver endast avse säljarens egna varor och tjänster. Sådana varor eller tjänster skall dessutom vara likartade i förhållande till den försålda varan eller tjänsten. Slutligen skall kunderna klart och tydligt ges möjlighet att, kostnadsfritt och enkelt, motsätta sig användning av uppgifter om elektronisk adress för direkt marknadsföring av likartad vara eller tjänst, dels när de samlas in, dels i samband med varje meddelande därefter.
Regleringen i artikel 13.2 har motiverats av att det inom ett befintligt kundförhållande är rimligt att tillåta användning av uppgifter om elektronisk adress för att erbjuda till den försålda varan eller tjänsten likartade varor eller tjänster. Denna möjlighet gäller endast för samma företag som har fått uppgifterna om elektronisk adress i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.8 När säljaren har fått uppgifterna om elektronisk adress från en kund bör denne på ett klart och tydligt sätt informera kunden om att uppgifterna kan komma att användas för direkt marknadsföring och ge kunden möjlighet att vägra att uppgifterna används på ett sådant sätt. Det har också ansetts rimligt att möjligheten att vägra användning av uppgifter skall erbjudas kostnadsfritt vid varje följande kommunikation för direkt marknadsföring, med undantag för eventuella kostnader för att överföra denna vägran.
Andra fall av direkt marknadsföring
Enligt artikel 13.3 i kommunikationsdataskyddsdirektivet kan varje enskild medlemsstat välja vilken skyddsnivå som skall gälla vid andra former och i andra fall av icke begärd kommunikation än sådana som framgår av artikel 13.1 – 2. Det står alltså medlemsstaterna fritt att besluta om att t.ex. direkt marknadsföring per telefon inte skall tillåts utan den berörda abonnentens samtycke (opt-in) eller inte får ske till abonnenter som inte önskar få sådan kommunikation (opt-out). Klart står att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ettdera av de två alternativen erbjuds abonnenterna, såväl fysiska som juridiska personer, kostnadsfritt. Regleringen har i förklarandesats 40 motiverats av att andra former av direkt marknadsföring som är dyrare för avsändaren än automatiska uppringningssystem, telefax och e-post inte medför några kostnader för abonnenter och användare och därför kan motivera behållandet av ett system som ger abonnenter och användare möjlighet att meddela att de inte vill få sådana samtal.
Förbud mot direkt marknadsföring
I artikel 13.4 ställer kommunikationsdataskyddsdirektivet upp en överordnad förbudsbestämmelse. Där anges att det under alla omständigheter skall vara förbjudet att skicka e-post för direkt marknadsföring, till såväl fysiska som juridiska personer, om identiteten på den avsändare för vars räkning meddelandet skickas döljs eller hemlighålls eller om det inte finns en giltig adress till vilken mottagaren kan skicka en begäran om att sådana meddelanden skall upphöra.
Bestämmelsen har införts för att underlätta ett verkningsfullt genomförande av gemenskapsbestämmelserna om icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring. Som ett nödvändigt led att uppnå detta förbjuder direktivet användande av falska identiteter eller falska returadresser eller returnummer vid sändandet av icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring.
Direkt marknadsföring till juridisk person i andra fall
Slutligen åläggs medlemsstaterna i artikel 13.5 i samma direktiv att, inom ramen för gemenskapslagstiftningen och tillämplig nationell lagstiftning, säkerställa att berättigade intressen för abonnenter som inte är fysiska personer är tillräckligt skyddade när det gäller icke begärd kommunikation.
8.4. Nationell reglering
8.4.1. Personuppgiftslagen (1998:204)
Den som vill rikta direkt marknadsföring och direktreklam till enskilda personer har alltid att göra med personuppgifter. I PUL finns bestämmelser som reglerar frågor om integritetsskydd och behandling av personuppgifter. Lagen genomför i svensk rätt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.
Syftet med lagen, som trädde i kraft den 24 oktober 1998, är enligt dess 1 § att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Med personuppgifter avses enligt 3 § all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet.
PUL ger i 9 – 10 §§ närmare bestämmelser om de grundläggande krav som ställs på behandling av personuppgifter och när sådan behandling är tillåten. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstöring.
Personuppgifter får enligt 10 § behandlas endast om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Med samtycke avses enligt 3 § varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. PUL innehåller dock ett antal undantag från kravet på samtycke, vilket i praktiken innebär att behandlingen ofta sker utan samtycke. Ett i sammanhanget särskilt relevant undantag föreligger när
behandlingen av personuppgifter är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut skall kunna tillgodoses och detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Enligt förarbetena till PUL anges direkt marknadsföring som ett exempel där den personuppgiftsansvariges, dvs. marknadsförarens, intresse av att få behandla de uppgifter som behövs för marknadsföringen normalt väger tyngre än de registrerades intresse av att slippa kränkningar av den personliga integriteten (SOU 1997:39, s. 365). Detta innebär att den behandling av personuppgifter som föregår direkt marknadsföring normalt sett inte utgör ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Om behandling av personuppgifter för ändamål som rör direkt marknadsföring tillåts efter en intresseavvägning enligt den nämnda bestämmelsen, får uppgifterna alltså också användas för detta ändamål (se t.ex. RÅ 2001 ref 68).
Däremot följer av 11 § att personuppgifter inte får behandlas för ändamål som rör direkt marknadsföring, om den registrerade hos den personuppgiftsansvarige skriftligen har anmält att han eller hon motsätter sig sådan behandling. Det saknar betydelse om marknadsföringen sker via vanlig post, e-post, telefon eller telefax och om marknadsföringen sker i kommersiellt eller ideellt syfte. Bestämmelsen i 11 § ger den enskilde rätt att när som helst avböja personuppgiftsbehandling för detta ändamål genom en skriftlig viljeförklaring, oavsett om den enskilde tidigare samtyckt till behandlingen. Det finns däremot inte någon generell rätt för den registrerade att bli tillfrågad innan hans eller hennes personuppgifter lämnas ut eller används för ändamål som rör direkt marknadsföring (prop. 1997/98:44 s. 67). Sker behandling av personuppgifter för marknadsföring trots den enskildes viljeförklaring däremot, föreligger ett brott mot PUL.
PUL innehåller även bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Det finns en bestämmelse om skadestånd i 48 § som är av intresse. Av bestämmelsen följer att den personuppgiftsansvarige är skyldig att ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid mot lagen har orsakat. I 49 § första stycket ges även en bestämmelse om straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet behandlar personuppgifter i strid med 13 – 21 §§. För sådant brott är stadgat böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är
att bedöma som grovt skall den skyldige dömas till fängelse i högst två år. Är brottet ringa skall enligt andra stycket i samma lagrum inte dömas till ansvar.
8.4.2. Marknadsföringslagen (1995:450)
MFL syftar enligt lagens 1 § till att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Lagen är enligt 2 § tillämplig på all marknadsföring som sker i näringsverksamhet och som helt eller delvis är inriktad på den svenska marknaden. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. effektlandsprincipen som innebär att det saknar betydelse var marknadsföringen har sitt ursprung. Även marknadsföringsmaterial som produceras i utlandet och distribueras därifrån till den svenska marknaden träffas alltså av marknadsföringslagens bestämmelser. Ett undantag gäller dock för gränsöverskridande TV-reklam. Om sådan reklam sänds från ett annat EU-land till Sverige och sändningen är laglig i sändarlandet, tillämpas istället sändarlandsprincipen. Den principen innebär att sändningen av ett TV-program faller under de regler som gäller i sändarlandet.
Med marknadsföring avses enligt 3 § reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Det spelar ingen roll i vilket medium eller i vilken form marknadsföringen uppträder, dvs. den är inte knuten till användande av elektroniska kommunikationer. Det skall dock vara fråga om kommersiell marknadsföring. Lagen tar alltså inte sikte på politisk propaganda, samhällsinformation, religiös förkunnelse eller annan verksamhet där någon i tal eller skrift vill bidra till opinionsbildning eller nyhetsförmedling.
Lagen definierar i samma bestämmelse vad som avses med begreppet produkter. Härmed avses varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. Denna vida definition gör lagen heltäckande vad gäller marknadsföring.
För att säkerställa lagens syfte uppställs ett allmänt krav i 4 § om att marknadsföring skall stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Med god marknadsföringssed avses god affärssed och andra vedertagna normer som syftar till att skydda konsumenter och näringsidkare vid marknadsföring av produkter. Begreppet
utgör ett samlingsbegrepp för all den normbildning som utvecklats på marknadsföringsområdet.9 Det är här fråga om både rättsliga regler och andra förhållningskrav framarbetade på såväl offentlig väg som inom näringslivet självt. Regler om god affärssed som syftar till att skydda mot osund marknadsföring utgör en viktig normgrupp. Hit hör bl.a. Internationella Handelskammarens grundregler för reklam, vilka inte sällan åberopats av Marknadsdomstolen i dess praxis. Denna praxis utgör en annan viktig normkälla för vad som är god marknadsföringssed. En betydelsefull princip som domstolen slagit fast är den s.k. lagstridighetsprincipen. Den innebär att en marknadsföringsåtgärd som strider mot lag – t.ex. PUL – eller är ägnad att leda till lagöverträdelser, skall anses strida mot god marknadsföringssed, dvs. vara oförenlig med kraven på god affärssed och därmed otillbörlig.
På det nationella planet finns en av näringslivet etablerad nämnd, Etiska nämnden för direktmarknadsföring (DM-nämnden). DMnämnden prövar ärenden som rör tillämpning av god marknadsetik. Den avger också yttranden, håller överläggningar med myndigheter samt lämnar information i frågor som rör direkt marknadsföring.
I 5 § ställer lagen upp ett krav på reklamidentifiering. Där föreskrivs att all marknadsföring skall utformas och presenteras så att det tydligt framgår att det är fråga om marknadsföring. Det innebär att det redan vid en flyktig kontakt skall vara möjligt att skilja reklammeddelanden från övrig information, t.ex. samhällsinformation. Såsom lagstiftaren tidigare anfört får det anses vara ett väsentligt konsumentintresse att reklam inte ger intryck av att vara information fri från kommersiella syften utan öppet framträder som det partsbudskap det är (prop. 1999/2000:40 s. 13). Brister i reklamens identifierbarhet medför som regel ett vilseledande om budskapets karaktär. Ett annat krav som ställs på marknadsföring är att det tydligt skall framgå vem som svarar för marknadsföringen, och läsaren bör genast kunna fastställa vem marknadsföraren är. Anonym reklam anses alltså som otillbörlig.
I 13 b § regleras s.k. icke begärd marknadsföring till fysiska personer. Icke begärd marknadsföring är sådan reklam eller marknadsföring som förs vidare till mottagaren utan att denne varit aktiv för att få reklamen. Bestämmelsen ställer upp ett krav på samtycke på förhand (en s.k. en opt-in-lösning) för att en näringsidkare skall få använda telefax eller sådana uppringningsautomater
eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild, vid marknadsföring till en fysisk person.
Ett samtycke i lagens mening skall enligt förarbetena vara ett uttryck för en otvetydig viljeyttring (prop. 1999/2000:40 s. 41 f.). Det är alltså inte tillräckligt med ett s.k. hypotetiskt samtycke eller ett s.k. tyst samtycke. Däremot torde s.k. konkludent handlande kunna konstituera ett samtycke. Sådant samtycke kan uppkomma genom skriftligt uppgiftsinhämtande där den enskilde anger tydligt avgränsade intresseområden för reklam som han eller hon önskar få sig tillsänt eller inte motsätter sig att få efter att ha fått information om den tilltänkta behandlingen av dessa och om att det är frivilligt att lämna uppgifter och att ett uppgiftslämnande betraktas som ett samtycke.
Det bör uppmärksammas att kravet på samtycke på förhand, enligt andra stycket i samma lagrum, inte gäller vid användande av andra metoder för individuell kommunikation på distans. De metoder som avses är bl.a. tryckt direktreklam och e-postreklam (prop. 1999/2000:40 s. 41). Kravet på samtycke gäller inte erbjudanden via radio, television eller annonser i tidningar. Sådana metoder möjliggör normalt inte individualiserad kommunikation. En näringsidkare får alltså använda, t.ex. e-post eller telefon, vid sin marknadsföring om inte den fysiska personen tydligt motsatt sig att metoden används (en s.k. opt-out-lösning).
Om e-post används vid marknadsföringen skall näringsidkaren enligt tredje stycket i aktuellt lagrum respektera och regelbundet kontrollera register där personer som inte önskar få sådan marknadsföring med e-post kan registrera sig.
I dagsläget finns det inget opt-out-register för e-postreklam i Sverige. Konsumentverket (KOV) har på uppdrag av regeringen (se prop. 1999/2000:40) utrett frågan om det går att upprätta ett sådant spärregister. I rapporten 2000:21 ”Spärregister för e-postreklam” gjordes bedömningen att det då inte var möjligt att inrätta ett effektivt spärregister som i längden har konsumenternas förtroende. I rapporten föreslogs också att regeringen bör överväga en lagstiftning som bygger på en opt-in-lösning. Vid direktadresserad reklam via post och reklam via e-post kan den fysiska personen göra en anmälan till SPAR-nämnden eller något annat register såsom t.ex. NIX adresserat och NIX-Telefon. När det gäller oadresserad direktreklam bör det vara tillräckligt att det på brevlådan eller i omedelbar anslutning till brevinkastet anges att den
enskilde inte önskar någon reklam. Om näringsidkaren fortsätter skicka t.ex. e-postreklam trots att konsumenten motsatt sig detta strider förfarandet mot 13 b § MFL.
Enligt 29 § MFL kan förbud och ålägganden riktas mot både fysiska och juridiska personer. Det är inte endast näringsidkaren som står för marknadsföringen som kan drabbas av ett förbud eller ett åläggande. Sådana åtgärder kan även riktas mot anställda hos näringsidkaren, t.ex. en marknadschef och personer som handlar på näringsidkarens vägnar. Även den som i övrigt väsentligt bidragit till marknadsföringen, t.ex. en tidning eller en reklambyrå, kan drabbas av ett förbud.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift i 5 – 13 b §§, skall ersätta den skada som därigenom uppkommer för en konsument eller någon annan näringsidkare. Vid bestämmande av ersättningen till näringsidkare får hänsyn tas även till omständigheter av annan än ekonomisk art.
8.5. Överväganden och förslag
Vårt förslag: Vi föreslår att en legaldefinition av begreppet elektronisk post införs i 3 § MFL.
Vi föreslår att det i 13 b § första stycket MFL införs ett krav på samtycke vid användande även av e-post för direkt marknadsföring. Som ett nytt andra stycke föreslås en undantagsbestämmelse från samtyckeskravet för marknadsföring i ett etablerat kundförhållande avseende näringsidkarens egna varor eller tjänster som är likartade den försålda varan eller tjänsten.
Vi föreslår även att nuvarande 13 b § andra stycket MFL överförs till en ny bestämmelse i 13 c § samma lag.
Vidare föreslår vi att det i en ny bestämmelse i 13 d § samma lag införs ett generellt förbud mot att skicka icke begärd marknadsföring som saknar giltig adress till vilken mottagaren kan anmäla att denne motsätter sig ytterligare reklamutskick.
Slutligen föreslår vi att överträdelse av 13 d § skall medföra att marknadsstörningsavgift döms ut med stöd av 22 § MFL.
8.5.1. Definitionen av elektronisk post
Kommunikationsdataskyddsdirektivets definition av e-post i artikel 2 är, som ovan konstaterats, tämligen vid. Den egentligen enda avgränsningen från annan elektronisk kommunikation är kravet på att informationen skall kunna lagras i nätet eller i mottagarens terminalutrustning.
Emellertid skall märkas att tillämpningsområdet för artikel 13 begränsas av direktivets definition av termen kommunikation. Därigenom undantas bl.a. text-TV-funktionen och andra liknande funktioner där information skickas ut till allmänheten via ett allmänt kommunikationsnät utan att informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen.
Däremot torde reklam som lämnas på mottagarens telefonsvarare vid en extensiv tolkning av direktivet kunna omfattas av definitionen. Det kan ifrågasättas om detta varit avsikten. Själva kommunikationen, dvs. telefonsamtalet, skulle då inte vara underkastat samtyckeskravet, men att lämna marknadsföringsmeddelandet på mottagarens telefonsvarare skulle kvalificera marknadsföringen till ett krav på samtycke. Vi förordar att direktivet inte ges en sådan extensiv tolkning. Frågan får emellertid i sista hand avgöras genom rättstillämpningen.
8.5.2. Direkt marknadsföring med hjälp av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post
Kommunikationsdataskyddsdirektivet innebär inte någon förändrad reglering av icke begärd marknadsföring som förmedlas med hjälp av automatiska uppringningssystem och telefax. Den befintliga regleringen i 13 b § MFL uppfyller därför direktivets krav på skydd för abonnenterna.
Till gruppen av speciellt påträngande och därför känsliga förfaringssätt vid direkt marknadsföring har kommunikationsdataskyddsdirektivet fört upp distribution av icke begärd marknadsföring genom användning av e-post. Genom direktivet föreskrivs alltså numera ett krav på att en fysisk person, vilket inkluderar företagare med enskild firma, i förväg skall ha lämnat sitt samtycke till marknadsföring med hjälp av e-post. Direktivet ger inte några möjligheter att avvika från denna reglering på nationell nivå. Det
måste därför införas en s.k. opt-in-lösning även beträffande e-post. Detta kan lämpligen göras genom att lägga till e-post som en av de användningsformer som enligt 13 b § MFL kräver samtycke.
8.5.3. Direkt marknadsföring av s.k. likartade varor och tjänster
Genom artikel 13.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet införs en för området ny reglering som saknar motsvarighet på nationell nivå. Regleringen, som innebär undantag från det krav på samtycke som vi föreslår skall gälla enligt 13 b § MFL, måste införas i svensk rätt. Det kan diskuteras om det finns skäl att införa en helt ny bestämmelse eller om det istället bör införas ett nytt andra stycke i 13 b §.
Förutom kravet på samtycke vid användning av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post reglerar 13 b § även andra metoder för direkt marknadsföring på distans. Enligt utredningens mening bör regler om de metoder för marknadsföring som ansetts som särskilt påträngande och känsliga, dvs. marknadsföring med hjälp av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post, samlas i en egen bestämmelse och regler om andra metoder för sådan marknadsföring i en ny bestämmelse. På detta sätt blir regleringen tydligare och mer lättöverskådlig.
Utredningen föreslår alltså att artikel 13.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet genomförs genom införande av en undantagsbestämmelse i ett nytt andra stycke i 13 b § MFL. Det nuvarande andra stycket föreslås överföras till en ny 13 c § i samma lag. Det nuvarande tredje stycket i 13 b § reglerar kontroll mot s.k. spärregister, dvs. register där personer som inte önskar få icke begärd marknadsföring kan anmäla detta, vid användande av e-post för icke begärd marknadsföring. Sådan kontroll fyller inte någon funktion när användandet av e-post kräver samtycke. Som en följd av utredningens förslag om krav på samtycke vid sådan användning bör tredje stycket i det aktuella lagrummet därför upphävas.
Etablerat kundförhållande
Regleringen i artikel 13.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet har motiverats av att det inom ett befintligt kundförhållande är rimligt att tillåta användning av uppgifter om elektronisk adress för att erbjuda liknande produkter eller tjänster. Vad som skall anses utgöra ett etablerat kundförhållande klargörs dock inte i direktivet. Det står dock klart att det måste ha förekommit ett avtal om köp av antingen en vara eller en tjänst för att ett sådant förhållande skall anses föreligga.
En fråga är hur lång tid efter ett köp som kundförhållandet består, dvs. under hur lång tid skall säljaren ha rätt att skicka icke begärd marknadsföring om likartade varor eller tjänster till kunden om denne inte motsätter sig ett sådant förfarande. Inte heller i denna fråga ger direktivet någon nämnvärd vägledning.
DM-nämnden har vid bedömning av om en näringsidkare brutit mot god marknadsföringssed hänfört sig till då gällande regler från Datainspektionen (DI) för vissa kund- och leverantörsregister (DIFS 1979:3). Dessa föreskrev att personuppgifter i ett kundregister skulle utplånas i vart fall senast vid utgången av det kalenderår som infaller tre år efter det att mellanhavanden mellan den registrerade och den registeransvarige avslutats. Med dessa regler som riktlinjer skulle en treårsgräns från avslutade mellanhavanden i princip gälla för ett kundförhållandes bestånd.
I fråga om direkt marknadsföring per telefon har företrädare för näringslivet träffat en överenskommelse med KOV om ett spärregister kallat NIX-telefon. Överenskommelsen reglerar bl.a. frågan om en tidsgräns för hur länge ett kundförhållande består. Med hänsyn till att icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring torde anses som mer störande än marknadsföring per post, har parterna enats om att kundförhållande skall anses bestå i minst sex månader och upp till ett år från det att avtalsförpliktelserna fullgjorts. När det gäller avtal som periodiskt förnyas – t.ex. prenumerationer och försäkringar – skall tidsgränsen istället motsvara avtalsperiodens längd, dock längst ett år. Föreligger det särskilda skäl kan kundförhållande anses föreligga ännu längre tid.
Direkt marknadsföring med hjälp av automatiskt uppringningssystem, telefax och e-post kan, med hänsyn till den strängare skyddsnivå som gäller för dessa former av överföring av icke begärd kommunikation, upplevas som mer störande än telefonreklam m.m. Det är dock, trots detta, utredningens mening att reglerna för
NIX-Telefon är lämpliga att tillämpa även vid dessa former av direkt marknadsföring. Vi föreslår därför att ett kundförhållande skall anses bestå i högst ett år från det att avtalsförpliktelserna fullgjorts. Tidsgränsen behöver inte uttryckas direkt i lag.
En annan fråga är de allt mer vanliga förmånskort som gäller för olika företagare gemensamt. Att en konsument ingått i ett kundförhållande med en näringsidkare som ingår i ett sådant samarbete torde inte kunna anses innebära att konsumenterna etablerat ett kundförhållande med näringsidkarens samarbetspartners.
Egna varor och tjänster
Enligt kommunikationsdataskyddsdirektivet får den som har fått uppgifter om elektronisk adress vid försäljning av vara eller tjänst använda sig av uppgifterna vid marknadsföring med hjälp av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post för att tillhandahålla egna likartade varor och tjänster.
Eftersom kommunikationsdataskyddsdirektivet inte utgör ett s.k. minimidirektiv är det som utgångspunkt inte tillåtet att föreskriva ett bättre eller sämre skydd för den personliga integriteten än vad som är föreskrivet i detta. Det är därför utredningens uppfattning att terminologin i den nationella bestämmelsen bör knyta nära an till kommunikationsdataskyddsdirektivets.
Det är inte ovanligt att företag med verksamhet på ett flertal orter driver sin verksamhet i skilda bolag i en större koncern. Swedish Direct Marketing Association (Swedma) har i en skrift till utredning anfört att möjligheten till reklamutskick med t.ex. e-post inte skall vara begränsad endast till den fysiska eller juridiska person som användaren träffat avtal med och till vilken användaren lämnat sina adressuppgifter för e-post. Ingår säljbolaget i en koncern som säljer samma eller liknande produkter bör, enligt Swedma, möjligheten till sådana utskick även gälla andra företag inom denna.
Mot bakgrund av det anförda finner utredningen att det finns skäl att närmare belysa vad som avses med egna varor.
Till stöd för tolkningen av ett EG-direktiv kan rättsillämpare m.fl. finna viss vägledning i ingressen till direktivet. Det bör redan i detta sammanhang poängteras att det är EG-domstolen som är den yttersta uttolkaren av ett EG-direktivs innebörd. Noteras kan att EG-domstolen har använt sig av tolkningsprincipen att bestäm-
melser som medger avvikelser eller undantag från individuella rättigheter skall tolkas restriktivt.
Enligt ingresspunkt 41 i kommunikationsdataskyddsdirektivet krävs det att det är samma företag som har fått uppgifterna om elektronisk adress som använder marknadsföringen med hjälp av e-post. Direktivet ger utöver detta konstaterande inte något svar på vad som skall anses utgöra ett sådant företag. Redan ingresspunktens ordalydelse synes dock begränsa möjligheterna att vidga undantagsmöjligheten till en vidare krets.
MFL, som bestämmelsen härom är tänkt att införas i, använder inte begreppet företag utan talar om näringsidkare. Med näringsidkare avses var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art och det krävs inte att verksamheten drivs i något vinstsyfte. Denna vida definition av begreppet medför att såväl fysiska och juridiska personer, men även statliga och kommunala organ, kan betraktas som näringsidkare. Det går inte att med någon säkerhet utläsa var marknadsföringslagen drar gränsen för vad som skall anses utgöra en näringsidkare vid koncernförhållanden.
Genom en alltför vid tolkning av vad som utgör egna varor eller samma företag kan det avsedda skydd mot icke begärd marknadsföring via e-post som kravet på samtycke skall föra med sig komma att urholkas väsentligt. En sådan effekt skulle vara högst otillfredsställande och även strida mot intentionerna bakom kommunikationsdataskyddsdirektivet.
En annan omständighet som talar för en restriktiv tolkning av begreppet egna varor eller tjänster är att en konsument, men även i viss mån en annan fysisk person, bör kunna identifiera en avsändare som sin avtalspart och alltså vara befriad från reklam från andra än denne.
Utredningen kan för närvarande inte se några skäl som talar för en vid tolkning av begreppet egna varor eller tjänster. Däremot kan framhållas möjligheten för ett företag i en koncern att utverka kundens tillstånd att få sända icke begärd marknadsföring även för övriga koncernbolags eller samarbetspartners räkning. Detta kan lämpligen ske i samband med att uppgifterna om kundens uppgifter om adress för e-post samlas in. Speciellt torde detta vara en framkomlig väg i fråga om kontokort och förmånskort till vilka ett större antal näringsidkare är anslutna, eftersom konsumenten eller den fysiska personen inte sällan vill utnyttja möjligheterna till förmåner även hos nämnda samarbetspartners.
Det är mot den angivna bakgrunden utredningens mening att begreppet egna varor eller tjänster skall tolkas restriktivt. Detta innebär att det endast är den fysiska eller juridiska person som kunden har ingått ett kundförhållande med som har den från samtyckeskravet undantagna möjligheten att skicka reklam med e-post. Undantaget gäller dessutom endast till avtalsobjektet likartade varor eller tjänster som tillhandahålls av kundens avtalspart, se närmare nedan.
Likartade varor och tjänster
En ytterligare förutsättning för att ett undantagsfall från samtyckeskravet skall föreligga är att marknadsföringen över e-post gäller varor och tjänster som är likartade eller av samma typ som den eller de varor och tjänster som varit föremål för avtal om köp inom det etablerade kundförhållandet.
Någon vägledning för att bestämma vad som gör en vara eller tjänst likartad en annan ger inte direktivet. Det finns alltså inte några hjälpande tolkningsdata och inte heller några uttalanden i ingressen som kan låsa fast tolkningen.
Det som i anslutning till tolkningen av vad som skall anses utgöra ett företags egna varor eller tjänster anförts om restriktiv tolkning gör sig också gällande beträffande vad som skall anses utgöra likartade varor eller tjänster.
En utgångspunkt är att direktivets ordalydelse tillåter en skillnad i egenskaper mellan aktuella varor eller tjänster. Med likadana varor eller tjänster avses varor eller tjänster med samma egenskaper. Med likartad vara eller tjänst avses istället en vara eller en tjänst som har egenskaper som liknar de som en annan vara eller tjänst har.
Det låter sig inte göras att inom denna utrednings ram närmare avgränsa vilka närmare egenskaper varor eller tjänster skall ha för att anses som likartade och därmed falla in under undantaget från samtyckeskravet. En grov insortering i varugrupper torde med fördel kunna göras initialt. Med en sådan första sorteringsgrund kan man t.ex. avskilja elektriska hushållsapparater, husgeråd, livsmedel och textilier från varandra. I vilken mån man inom varje sådan varugrupp skall avgränsa området för vad som är likartade varor måste mot den angivna bakgrunden överlämnas till rättstillämpningen att närmare avgöra.
8.5.4. Andra fall av direkt marknadsföring
Som ovan redovisats står det öppet för varje enskild medlemsstat att välja vilken skyddsnivå som skall gälla vid andra former och i andra fall av icke begärd kommunikation än sådana som framgår av artikel 13.1–2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Det står alltså medlemsstaterna fritt att besluta om att t.ex. direkt marknadsföring per telefon inte skall tillåtas utan den berörda abonnentens samtycke (opt-in-lösning) eller att sådan marknadsföring inte får ske till abonnenter som inte önskar få sådan kommunikation (opt-out-lösning). Klart står att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ettdera av de två alternativen erbjuds abonnenterna, såväl fysiska som juridiska personer, kostnadsfritt. Direktivets reglering har i förklarandesats 40 motiverats av att andra former av direkt marknadsföring – som är dyrare för avsändaren än automatiska uppringningssystem, telefax och e-post – inte medför några kostnader för abonnenter och användare och därför kan motivera behållandet av ett opt-out-system som ger abonnenter och användare möjlighet att meddela att de inte vill få sådana samtal.
I Sverige gäller idag ett opt-out-system för övriga former av direkt marknadsföring via elektroniska kommunikationer än användande av automatiska uppringningssystem och telefax. På telefonområdet har det även etablerats ett referensregister, NIX-Telefon, efter en överenskommelse mellan KOV och Föreningen för konsumentskydd vid marknadsföring per telefon (sedermera Föreningen NIX-Telefon) bestående av nio branschorganisationer. Spärregistret NIX-Telefon drivs av Föreningen NIX-Telefon som i sin tur administreras av Swedma. Genom spärregistret NIX-Telefon får konsumenterna möjlighet att göra känt att han eller hon inte vill få telefonsamtal i marknadsförings-, försäljnings- eller insamlingssyfte. Genom att först kontrollera mot NIX-Telefon kan näringsidkare undvika att ringa sådana samtal till dem vars telefonnummer finns i NIX-Telefon. Enligt utredningens kontakter med KOV är överenskommelsen med Föreningen NIX-Telefon under revidering för tillfället.
Swedma har i en skrift till utredningen anfört ståndpunkten att den nuvarande ordningen med spärregister i form av Föreningen NIX-Telefons register är en tillräckligt skyddande ordning och att det därför inte bör införas ett samtyckeskrav för att tillåta direkt marknadsföring med användande av telefon.
Alternativet att behålla ett opt-out-system för bl.a. telefonreklam skulle för Sveriges vidkommande medföra att ingen förändring sker. För att denna lägre skyddsgrad skall kunna accepteras måste det finnas fungerande och effektiva möjligheter att kunna motsätta sig direkt marknadsföring över nu aktuella elektroniska kommunikationer. Genom spärregistret NIX-Telefon finns det sådana möjligheter. Enligt vad utredningens kontakter med KOV visar fungerar spärregistret tillfredsställande.
Det finns mot den angivna bakgrunden bra möjligheter att motsätta sig telefonsamtal. Vidare medför icke begärd kommunikation per telefon inte någon direkt kostnad för mottagaren. Utredningen ser därför inte några skäl att för närvarande ändra den fungerande ordningen med ett opt-out-system för telefonreklam.
8.5.5. Förbud mot direkt marknadsföring
Den förbudsbestämmelse som ställs upp i artikel 13.4 i kommunikationsdataskyddsdirektivet saknar en fullständig motsvarighet i nationell rätt. Regleringen fångas till del upp av bestämmelsen i 5 § MFL om reklamidentifiering.
I 5 § andra stycket MFL klargörs att det tydligt skall framgå vem som svarar för marknadsföringen. Vad som inte täcks av direktivets bestämmelse i nationell lagstiftning är alltså kravet på att det skall finnas en giltig adress till vilken mottagaren, dvs. såväl fysiska som juridiska personer, kan skicka en begäran om att utskicken av reklammeddelanden skall upphöra. En sådan möjlighet måste därför införas. Utredningen föreslår att så sker genom en ny 13 d § i MFL.
Det bör i sammanhanget påpekas att varje användare som får e-post med marknadsföring måste vara uppmärksam på vem det är som skickat denna. Ett förfaringssätt för att samla in och sedan sälja aktiva e-postadresser är nämligen att skicka ut e-post med meddelanden om att mottagaren skall till en bifogad adress ange om denne inte vill ha ytterligare e-post. Genom att svara på ett sådant e-brev bekräftas att adressen är i funktion och därför är attraktiv att sälja till den som vill skicka ut marknadsföring med e-post. Om användaren känner igen avsändarföretaget som en avtalspart, dess e-postadress eller på annat sätt kan vara säker på att avsändaren är seriös, bör den giltiga adressen kunna användas utan risk för missbruk.
8.5.6. Direkt marknadsföring till juridisk person i andra fall
Kommunikationsdataskyddsdirektivet anger i artikel 13.5 att medlemsstaterna skall säkerställa att berättigade intressen för abonnenter som inte är fysiska personer, främst användare i företag, skyddas när det gäller icke begärd kommunikation, utöver vad som följer av artikel 13.4.
De problem som icke begärd marknadsföring medför är, speciellt vad gäller det intrång i den personliga integriteten som detta kan medföra, huvudsakligen av betydelse när det gäller fysiska personer. De problem som kan anses medföra ett behov av en reglering av icke begärd marknadsföring även till icke fysiska personer torde kunna hänföras huvudsakligen till användningen av telefax och elektronisk post. Sådana problem är olägenheter i form av tidsåtgång och kostnader för att hantera massutskicken av marknadsföring.
De uppgifter som förmedlats i massmedia och som utredningen har tagit del av tyder på en ökad användning av icke begärd marknadsföring riktad även mot företag. Det upplevs något olika om detta är ett stort problem idag. I förhållande till vad som gäller i vissa andra länder, speciellt i USA, synes användningen av icke begärd marknadsföring riktad mot företag inte vara särskilt stor i Sverige. Det finns därför inte skäl att påstå att det är nödvändigt att ta till mera ingripande lagstiftningsåtgärder i förhållande till juridiska personer.
Till det anförda kommer att juridiska personer, till skillnad från fysiska personer, i allmänhet torde ha större förutsättningar att skapa alternativa metoder för hantering av icke begärd marknadsföring. Detta kan bl.a. ske genom upprättande av spärregister m.m. för att blockera massutskick från datorer som är kända för att sända ut den sortens e-post.
Den förutskickade utvecklingen av användningen av MMS och den belastning detta kan föra med sig måste emellertid följas och kan föranleda ett förändrat behov av att upprätta rättsligt skydd även för företag m.m. mot icke begärd kommunikation. Utredningen har dock inte funnit skäl att för närvarande föreslå någon särskild reglering av icke begärd marknadsföring till icke fysiska personer.
8.5.7. Sanktioner
Som en allmän princip, sprungen ur artikel 10 (tidigare artikel 5) i EG-fördraget och av EG-domstolens praxis, gäller att medlemsstaterna måste vidta alla nödvändiga åtgärder för att kunna garantera en effektiv tillämpning av bestämmelserna i EG-direktiv. Medlemsstaterna måste därför föreskriva sanktioner mot dem som bryter mot det som följer av EG-direktivet, och dessa sanktioner måste vara effektiva, proportionella i förhållande till brottet och avskräckande.
I artikel 15.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet slås det fast att bestämmelserna om rättslig prövning, ansvar och sanktioner i kapitel III i direktiv 95/46/EG (dataskyddsdirektivet) skall gälla för de nationella bestämmelser som antas i enlighet med kommunikationsdataskyddsdirektivet och för de individuella rättigheter som kan härledas från det direktivet. Vidare anges det i ingresspunkt 47 att det i nationell lagstiftning bör finnas medel för att på rättslig väg åtgärda bristande respekt för användarnas och abonnenternas rättigheter samt att om någon underlåter att följa de nationella bestämmelser som antas enligt direktivet bör detta leda till påföljder, vare sig personen omfattas av privaträttslig eller offentligrättslig lagstiftning.
Som ovan redovisats är MFL tillämplig enligt effektlandsprincipen. Marknadsföringsåtgärder vidtagna bl.a. i utlandet i strid med här gällande regler kan alltså angripas med sanktioner. Det bör i sammanhanget klargöras att sanktioner enligt regelverket inte med någon lätthet låter sig verkställas utanför Sveriges territoriella gränser. Detta bör i viss mån beaktas vid bedömningen av om sanktionsmöjligheter skall införas eller inte.
Marknadsstörningsavgift
I MFL finns bestämmelser om bl.a. skadestånd och marknadsstörningsavgift. Enligt 22 § första stycket får en näringsidkare åläggas att betala marknadsstörningsavgift om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot någon bestämmelse i 5–13 §§ samma lag, dvs. de s.k. katalogbestämmelserna. Detta innebär att bestämmelsen i 13 b § om icke begärd marknadsföring alltså inte omfattas av bestämmelserna om sådan avgift. Däremot kan en överträdelse av
bestämmelserna om icke begärd marknadsföring medföra ett vitesförbud samt skadestånd. En fråga utredningen har att ta ställning till är om det nu finns skäl att införa möjlighet att även ålägga marknadsstörningsavgift för överträdelser av de föreslagna bestämmelserna om icke begärd marknadsföring i MFL.
I fråga om marknadsstörningsavgift anfördes i förarbetena till MFL att avgiften borde användas i fall där det förelåg ett mer påtagligt behov av att skydda allmänna konsument- och näringsidkarintressen. Det framhölls också att de till avgiftssanktionen kopplade katalogbestämmelserna kunde sägas beskriva särskilt klandervärda förfaranden, som Marknadsdomstolen genom åren ansett borde motverkas (prop. 1994/95:123, s. 104).
Katalogbestämmelserna tar närmast sikte på att motverka någon form av vilseledande marknadsföring. Det kan därför ifrågasättas om de skäl som har ansetts motivera ett åläggande att betala marknadsstörningsavgift föreligger vid överträdelser av reglerna om icke begärd marknadsföring i de föreslagna 13 b och 13 c §§ MFL. Någon ändring av dagens förhållanden föreslås alltså inte i denna del. Däremot kan det diskuteras om det inte finns skäl att införa en möjlighet att ålägga en marknadsstörningsavgift när det gäller regleringen om angivande av giltig adress i 13 d §. En överträdelse av skyldigheten att ange en giltig adress till vilken mottagaren av icke begärd marknadsföring kan skicka en anmälan om att denne motsätter sig fortsatta reklamutskick utgör ett inte obetydligt hinder i en konsuments och en näringsidkares strävan att få reklamöverförandet att upphöra. Utredningen ser därför att det finns motiv att införa en möjlighet att döma ut en marknadsstörningsavgift.
Straffbud
Som framgått ovan öppnar artikel 15.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet för möjligheten att införa bl.a. straffrättsliga sanktioner som t.ex. böter.
Ett straffbud på det aktuella området bör i princip endast övervägas för överträdelse av förbudet mot att skicka marknadsföring utan att ange en giltig adress till vilken mottagaren av icke begärd marknadsföring kan skicka en anmälan om att denne motsätter sig fortsatta reklamutskick. Utredningen har som ovan redovisats funnit skäl att möjliggöra användningen av marknadsstör-
ningsavgift vid överträdelse av nämnda förbud. Att utöver denna sanktion även överväga ett straffbud framstår inte som nödvändigt för närvarande.
Skadestånd
Av 29 § MFL följer att en konsument eller någon annan näringsidkare har rätt till skadestånd skada som uppkommer till följd av ett brott mot regleringen om icke begärd kommunikation i nuvarande 13 b §. Denna bör utsträckas även till de nya bestämmelser som vi föreslår i 13 c och d §§. Fråga uppkommer om det finns skäl att införa ytterligare skadeståndsregler.
I samband med genomförandet av artikel 14.2 i teledataskyddsdirektivet – vilken motsvarar den nu aktuella artikel 15.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet – fann regeringen det inte föreligger något krav på att nationellt genomföra regler om skadestånd på grund av kränkning av den personliga integriteten, utan att det är en möjlighet som kan finnas vid verksamhet där det integritetsstörande momentet är extra stort.
Regeringen ansåg vidare att en överträdelse av bestämmelserna om icke begärd marknadsföring i och för sig är allvarlig, men att det inte kunde anses motiverat att i det då gällande sammanhanget införa en särskild reglering om ersättning för kränkning av den personliga integriteten. Utredningen finner inte skäl att nu göra någon annan bedömning. Det bör alltså inte införas en sådan ersättningsreglering.
8.5.8. Översikt över genomförandet i svensk lag
Utredningen föreslår att definitionen av elektronisk post i artikel 2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet genomförs genom att den däri angivna definitionen införs i 3 § MFL.
Genom artikel 13.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet införs en för området ny reglering som saknar motsvarighet på nationell nivå. Regleringen, som innebär undantag från det krav på samtycke som föreslås ställas upp i 13 b § MFL, måste införas i svensk rätt. Detta bör lämpligast ske i MFL. Det kan diskuteras om det finns skäl att införa en helt ny bestämmelse eller om det istället bör införas ett nytt andra stycke i 13 b § samma lag.
Förutom kravet på samtycke vid användning av automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post reglerar 13 b § även andra metoder för direkt marknadsföring på distans. Enligt utredningens mening bör regler om de särskilt påträngande metoderna för marknadsföring, dvs. automatisk uppringningsutrustning, telefax eller e-post, samlas i en egen bestämmelse och regler om andra metoder för sådan marknadsföring i en ny bestämmelse. På detta sätt blir regleringen tydligare och mer lättöverskådlig.
Utredningen föreslår alltså att artikel 13.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet genomförs genom införande av en undantagsbestämmelse i ett nytt andra stycke i 13 b § MFL. Det nuvarande andra stycket föreslås överföras till en ny 13 c § i samma lag. Det nuvarande tredje stycket har genom tillägget av e-post som en särskilt påträngande metod i 13 b § första stycket förlorat sin betydelse och bör upphävas.
Slutligen föreslår utredningen att artikel 13.4 i kommunikationsdataskyddsdirektivet, i den del den rör giltig adress för upphörandemeddelanden, genomförs genom att det införs en ny bestämmelse därom i 13 d § i MFL.
Utöver de angivna materiella ändringarna behöver vissa justeringar ske av redaktionell karaktär i 22 och 29 §§ MFL.
8.6. Genomförandetid
Av artikel 17.1 i kommunikationsdataskyddsdirektivet följer att medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet. Så skall ske före den 31 oktober 2003. Det ges alltså en viss möjlighet för varje medlemsstat att själv disponera över när före nämnda datum som direktivet skall träda i kraft.
Det kan övervägas om det är lämpligt att låta de föreslagna lagändringarna träda i kraft före den 31 oktober 2003. Det är i huvudsak två intressen som står emot varandra. Mottagarna av icke begärd marknadsföring via e-post har, såvitt utredningen förstått den debatt som förekommit i frågan, en önskan att så snart möjligt befrias från sådan reklam. Vidare har de småföretag som tillhandahåller underlag för eller skickar reklamutskick per e-post för annans räkning, en önskan om längre ikraftträdandetid för att hinna anpassa sin näringsverksamhet efter de nya förhållandena utan att slås ut. Sistnämnda förhållande sammantaget med att fråga
är om en harmonisering av regelverket inom medlemsstaterna medför enligt utredningens mening att de föreslagna ändringarna inte bör genomföras förrän i nära anslutning till den tidpunkt som föreskrivits i direktivet, dvs. den 31 oktober 2003.
Del III Övriga frågor
9. Ekonomiska konsekvenser
I vårt tidigare delbetänkande redogjorde vi tämligen utförligt för de konsekvenser som vi bedömde att vårt förslag till nytt regelverk skulle föra med sig. Bedömningen avsåg såväl hur kostnaderna för staten påverkas av det nya regelverket som de föreslagna reglernas effekter för små företags villkor avseende arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt (se SOU 2002:60, s. 547 ff. och 559 ff.).
Den av oss tidigare gjorda bedömningen omfattade i allt väsentligt även de finansiella konsekvenser som detta betänkande medför i form av en ny myndighetsorganisation. Vad som inte tidigare blivit föremål för en konsekvensanalys och kostnadsbedömning är de förändringar vi föreslår avseende icke begärd marknadsföring i marknadsföringslagen (1995:450), MFL. Det finns därför skäl att endast överskådligt beröra de konsekvenser som den föreslagna myndighetsorganisationen medför och närmare se på de motsvarande till följd av förändringarna i MFL.
9.1. Små företags villkor
Enligt utredningens direktiv och kommittéförordningen skall en konsekvensanalys av de förslag som lämnas i detta betänkande göras. Syftet och sättet för utförande av denna analys styrs av förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Vad som särskilt skall belysas är små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt.
I enlighet med utredningsdirektiven har kontakt tagits med och synpunkter inhämtats från Näringslivets Nämnd för Regelgranskning. Vi har under utredningens gång även haft kontakt med företrädare från branschföreningarna IT-företagen, Svenskt Näringsliv och Swedma.
9.1.1. Effekter till följd av en ny myndighetsorganisation m.m.
Som utredningen i vårt tidigare betänkande redovisat medför det regelverk vi föreslagit vissa kostnadskonsekvenser för företagen beträffande bl.a. avgift för anmälan och för medgivande till överlåtelse av tillstånd.
Enligt lagen om elektronisk kommunikation, EkomL, är ett företag skyldigt att anmäla tillhandahållande av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Från denna skyldighet undantas verksamhet som enbart består i att överföra signaler via tråd för sändning av radioprogram enlig 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen.
Vidare anges i EkomL att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet att betala en avgift för myndighetens verksamhet enligt lagen för den som bedriver verksamhet som är anmäld eller anmäler sådan verksamhet. Avgift får också tas ut av den som ansöker om tillstånd för att använda radiosändare och adresser ur en nationell adressplan.
Som vi konstaterat i vårt tidigare delbetänkande skall avgifterna åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhängande avgifterna minimeras.
Till skillnad från vad vi angett i vårt tidigare delbetänkande bedömer vi att Verkets för elektronisk kommunikation och post (Vekom) verksamhetsnivå och kostnadsnivå kommer att ligga något över den nivå som Post- och telestyrelsen (PTS) har idag. Den totala avgiftsnivån bör ändå inte påverkas på ett sådant sätt att det kan sägas få någon inverkan på små företags villkor.
De osäkerhetsfaktorer som vi tidigare påtalat gör sig dock alltjämt gällande. De förhållandena att det finns otillräckliga uppgifter om antal aktörer och den verksamhet de kommer att bedriva samt att avgiftssystemet ännu är oreglerat för framtiden vilket innebär att avgiften kan bli omsättningsrelaterad eller fördelad enligt någon annan fördelningsgrund, gör det svårt att uttala sig säkert om de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Det är följaktligen svårt att bedöma avgiftens storlek för det enskilda företaget.
Radio- och TV-verket
De förändringar som vi föreslår beträffande de uppgifter som skall utföras av Radio- och TV-verket (RTVV) berör endast i liten utsträckning små företags villkor. Den omständigheten att vi föreslår att tillsynen över en reglering av konsumentutrustning i lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, RTSL, skall vila på RTVV påverkar inte små företags kostnader.
Vi har även föreslagit en utvidgning av den till RTSL namnändrade lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signaler, TSL, tillämpningsområde. Lagen utvidgas till att omfatta även standarder för radiosignaler. Vidare kommer RTVV att bedriva visst främjandearbete för att uppmuntra användning av ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram, kallat DVB-MHP (Multimedia Home Platform).
RTVV:s verksamhet är till huvudsaklig del anslagsfinansierad. Vi kan därför inte se att den i förhållande till avgiftsuttaget beträffande bl.a. koncessionsavgifter marginella merkostnad som RTVV:s förändrade verksamhet innebär, har någon nämnvärd påverkan på små företags villkor.
Branschorganisationernas synpunkter
Vid utredningens kontakter med IT-Företagen och Svenskt Näringsliv har branschorganisationerna uttryckt uppfattningen att de nya myndighetsuppgifterna till följd av det nya regelverket inte behöver föranleda ytterligare kostnader för myndigheten och att myndigheten inte behöver nyanställa upp till 16 personer. Uttalandena synes i huvudsak ta bäring på verksamheten inom Vekom. Vidare har de anfört att utredningens bedömning om att en fördyring kan uppstå i ett initialskede inte ifrågasätts. Inte heller ifrågasätts utredningens beloppsuppskattning eller mängden arbetsår som uppgifterna förutsätter. Däremot ifrågasätts att myndigheten behöver ytterligare resurser än de som föreligger idag. Det anförs bl.a. att. myndighetens totala utgiftsnivå torde, genom omprioriteringar och effektiviseringar, kunna vara åtminstone oförändrad under det första året, för att därefter kunna minskas avsevärt.
9.1.2. Effekter till följd av ny reglering av icke begärd marknadsföring
Vi föreslår i detta betänkande ett till delar nytt regelverk för icke begärd marknadsföring med hjälp av elektronisk kommunikation. Den huvudsakliga innebörden av de nya reglerna är att det skall krävas att samtycke föreligger för att någon skall få använda elektronisk post (e-post) för distribution av den icke begärda marknadsföringen. Vidare skall det vara förbjudet att sända sådan marknadsföring med e-post utan att det anges en giltig adress till vilken mottagaren kan skriva och motsätta sig fortsatt sådan användning.
Genom att kräva samtycke skapar vi ett tvång för den som vill marknadsföra en egen produkt att följa vad som benämns som god marknadsföringssed och att inhämta samtycke från mottagaren på förhand. Det har dock införts en undantagsbestämmelse. Den medger att icke begärd marknadsföring sänds med hjälp av e-post i ett etablerat kundförhållande om marknadsföringen avser säljarens egna likartade varor eller tjänster. För att rimligen kunna uppfylla de krav som ställs på den som vill marknadsföra en vara eller en tjänst med användande av e-post måste ett register upprättas och aktualiseras med jämna mellanrum. Registrets omfattning och komplexitet torde styras av olika faktorer beroende bl.a. på avsändarens egen verksamhet och kan därför innebära kostnader för en mindre företagare.
Regleringen om förbud mot att inte ange en giltig adress till vilken mottagaren kan skriva och motsätta sig fortsatt användning för marknadsföring torde emellertid inte kräva någon större kostnad för en mindre företagare. Det torde inte vara förenat med några särskilda kostnader att ange en giltig e-postadress i ett elektroniskt marknadsföringsutskick.
När det gäller frågan om eventuellt ökade kostnader med anledning av de nya bestämmelserna om icke begärd marknadsföring kan sammanfattningsvis konstateras att företagens kostnader sannolikt kommer att bli något högre, i vart fall i de fall där samtycke måste inhämtas på förhand.
Branschorganisationernas synpunkter
Vid utredningens kontakter med branschorganisationerna har Svenskt Näringsliv och Swedma lämnat synpunkter i denna del.
Svenskt Näringsliv har anfört att man stöder förslaget i den del det motverkar förekomst av massutskick av obeställd reklam per e-post. Viss tveksamhet har uttryckts mot att utsträcka ett sådant förbud också till särskilt, för den enskilde mottagaren, utformade e-postmeddelanden med reklamliknande innehåll och som endast sänds till ett fåtal mottagare. Några egentliga synpunkter om små företagares villkor har inte lämnats.
Swedma har anfört att man, istället för att införa ett krav på samtycke att distribuera marknadsföring via e-post, kan uppnå en bättre effekt om näringslivet gavs möjlighet att genom egenåtgärder utveckla en branschsedvana rörande god sed i fråga om reklam via e-post. Sådan sedvana kan få effekt också utanför EG och EES. Man är dock medvetna om kommunikationsdataskyddsdirektivets föreskrifter och kraven på implementering i nationell rätt. Vidare delar Swedma utredningens uppfattning om att företag som väljer att sända marknadsföring via e-post med stöd av mottagarens samtycke kommer att drabbas av ökade kostnader för att inhämta och administrera dessa samtycken. Swedma bedömer, i likhet med utredningen, att denna kostnadsökning kommer att vara marginell. Sammantaget konstaterar Swedma, i fråga om kostnadskonsekvenserna av kravet på samtycke, att det inte kommer att vara särskilt besvärande för näringslivet och därför inte bör tillmätas någon avgörande betydelse i frågan.
9.2. Kostnader
Det lagförslag vi för fram medför i vissa fall finansiella konsekvenser. I detta avsnitt redovisar vi vår bedömning av hur kostnaderna för staten påverkas av den till del förändrade myndighetsorganisationen samt den föreslagna regleringen av icke begärd marknadsföring.
9.2.1. Kostnader till följd av en ny myndighetsorganisation m.m.
Vår uppgift i denna del har varit att föreslå påkallade förändringar i myndighetsstrukturen. Den bedömning vi tidigare gjort av statens kostnader för myndigheternas verksamhet byggde på en beräkning av kostnadskonsekvenserna utifrån dagens förhållanden, dvs. från PTS nuvarande verksamhet och finansiering så som de framgår av myndighetens regleringsbrev och budgetunderlag.
Verket för elektronisk kommunikation och post
I detta betänkande föreslår vi att PTS – som föreslås namnändras till Vekom – skall anpassa sin verksamhet till de uppgifter som följer av det nya politiska målet och det nya regelverket på området. Vekom föreslås vara central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom områdena för post och elektronisk kommunikation. Myndigheten skall bl.a. pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt EkomL.
De arbetsuppgifter som åvilade PTS skall alltjämt utföras av Vekom. Bl.a. skall Vekom främja en effektiv konkurrens, övervaka pris- och tjänsteutvecklingen samt följa utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation. Vidare har Vekom att utföra uppgifter inom EU-arbete och annan internationell verksamhet. Inom det internationella området skall myndigheten bl.a. utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överenskommelser mellan Sverige och andra länder samt handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i verksamheten inom EU. En annan uppgift som vilar på Vekom är upphandling av bl.a. elektroniska kommunikationstjänster för att tillgodose funktionshindrades behov. Även tjänster inom andra områden än elektronisk kommunikation, såsom post- och kassaservicetjänster, upphandlas av myndigheten. Genom upphandling skall även totalförsvarets behov av post- och elektroniska kommunikationstjänster under höjd beredskap tillgodoses och samhällets beredskap mot allvarliga störningar av systemet för elektronisk kommunikation i fred stärkas.
Det föreslagna regelverket innebär förändrade myndighetsuppgifter i form av marknadsanalys, fler förvaltningsbeslut, möjlighet till nytt auktionsförfarande vid frekvenstilldelning, ett nytt förfarande vid tilldelning av adresser av betydande ekonomiskt värde,
ett nytt samrådsförfarande samt förändrade handläggningstider. Från myndighetens uppgiftsområde försvinner med EkomL beslut om tillstånd för televerksamhet och medlingsverksamhet.
Radio- och TV-verket
Såsom ny fullständigt ansvarig myndighet för RTSL skall RTVV utöva tillsyn över lagen och fullgöra den i lagen föreskrivna föreskriftsrätten. Den huvudsakliga förändringen är att en överflyttning sker av tillsynsansvar över viss konsumentutrustning från Konsumentverket (KOV) till RTVV. Anledningen härtill är att RTVV har viss näraliggande sakkompetens och därför bättre möjligheter att fullgöra arbetet på ett effektivt sätt. En på detta sätt överflyttad ansvarsuppgift mellan myndigheter torde medföra en viss nettokostnad för staten.
Emellertid skall beaktas att RTSL:s tillämpningsområde kommer att utvidgas till att även gälla standarder för radiosignaler. Visserligen avser utvidgningen så här långt endast system för villkorad tillgång, men som ovan framgått kommer det att krävas av RTVV att följa utvecklandet av standarder på radiosidan.
Vidare har vi i vårt första betänkande föreslagit att RTVV skall främja användningen av ett öppet gränssnitt för tillämpningsprogram, kallat DVB-MHP (Multimedia Home Platform). Skälet för detta är att det är viktigt att man successivt övergår till DVB-MHP-standarden för att utvecklingen av interaktiva applikationer för digital TV effektivt skall uppmuntras och underlättas. Detta kommer att kräva vissa arbetsinsatser initialt som torde öka RTVV:s arbetsbörda.
Konkurrensverket
Som anförts ovan under avsnitt 7.1 kommer KKV att få ytterligare arbetsuppgifter som verket inte har idag. Bl.a. skall verket samråda med och avge yttrande till Vekom i frågor om marknadsanalyser m.m. Det finns därför skäl att anta att KKV:s arbetsbörda kommer att öka något.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis innebär våra förslag vissa nya och förändrade myndighetsuppgifter. Vår bedömning är dock att kostnaderna för de uppgifter som Vekom har att utföra i allt väsentligt kan hanteras inom ramen för den verksamhet som planerats och budgeterats för PTS nuvarande verksamhet och som framgår av myndighetens budgetunderlag för åren 2003 – 2005.
Vi anser vidare att RTVV:s och KKV:s nya uppgifter medför en mindre kostnadsökning för staten.
Det kan även i detta sammanhang noteras den avvikande uppfattning som förmedlats av branschorganisationerna IT-Företagen och Svenskt Näringsliv angående myndigheternas resursbehov och därmed följande kostnader för staten m.fl.
9.2.2. Kostnader till följd av ny reglering av icke begärd marknadsföring
Vår föreslagna reglering av icke begärd marknadsföring medför i princip två förändringar från vad som gäller idag. Dessa består av införandet av dels ett samtyckeskrav för att få använda e-post vid direkt marknadsföring, dels ett förbud mot att skicka icke begärd marknadsföring utan att ange en giltig adress till vilken mottagaren kan invända mot marknadsföringen.
Samtyckeskravet
Det regelverk om icke begärd kommunikation som vi föreslår innebär att direkt marknadsföring med användande av e-post som huvudregel inte längre får ske utan att samtycke föreligger. Vi inför en möjlighet till undantag från detta krav om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Så är fallet om den icke begärda marknadsföringen sker i ett etablerat kundförhållande och avser säljarens egna likartade varor eller tjänster.
Till följd av det nya regelverket och med hänsyn till den alltmer utbredda användningen av e-post finns det en viss risk för fler överträdelser av kravet på samtycke. Det kan även uppstå vissa tillämpningsproblem initialt vad gäller tolkningen av de begrepp som utgör förutsättningar för undantag från samtyckeskravet. Dessa omständigheter sammantagna medför en viss risk för att
KOV:s tillsynsverksamhet kommer att öka och att Konsumentombudsmannen (KO) får ett ökat antal ärenden att handlägga, t.ex. genom förbudsförelägganden enligt 14 § MFL. Talan om förbudsförelägganden skall väckas i Marknadsdomstolen. Den nämnda risken för ökad ärendetillströmning träffar alltså, utöver KO, även denna domstol.
Förbudsregeln
Vi föreslår också ett införande av en reglering om förbud mot att skicka icke begärd marknadsföring med hjälp av e-post utan att ange en giltig adress till vilken mottagaren kan anmäla sin önskan att marknadsföringen skall upphöra. Förbudet har sanktionerats genom att en möjlighet att utdöma marknadsstörningsavgift införs.
Talan om marknadsstörningsavgift skall enligt 39 § ML väckas vid Stockholms tingsrätt av KO. Även här finns det en risk för en ökad ärendetillströmning.
Sammanfattning
De av oss föreslagna reglerna innebär vissa förändringar för formerna för hur direkt marknadsföring på elektronisk väg får bedrivas. Med hänsyn till den ökade användningen av informationsteknik och e-post som kommunikationsmedel, kan missbruk av reglerna leda till ett ökat antal överträdelser och därmed kostnader för staten till följd av myndighetsingripanden. Sammantaget gör vi dock bedömningen att detta bör kunna hanteras inom ramen för domstolarnas befintliga resurser. KOV:s – och KO:s – tillsyn torde inte behöva utökas i någon väsentlig mån. Det är därför utredningens bedömning att tillsynen över de nya bestämmelserna om icke begärd marknadsföring inte innebär några andra än obetydliga merkostnader för staten.
Del IV
Författningskommentarer
10. Författningskommentar
10.1. Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (1995:450)
3 §
Bestämmelsen behandlas ovan i avsnitt 8.5.1. Begreppet elektronisk post definieras i artikel 2 h i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Genom att begreppet i denna paragraf begränsas till att avse endast adresserade eller på annat sätt individualiserade elektroniska meddelanden undantas bl.a. text-TV-överföringar som riktar sig till allmänheten. Inte heller meddelanden som sparats på en telefonsvarare eller liknande utrustning bör enligt utredningen omfattas av regleringen.
13 b §
Bestämmelsen är en följd av artikel 13.1 och 13.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Den behandlas ovan i allmänmotiveringen i avsnitt 8.5.2 och 8.5.3.
Ändringen i första stycket innebär att ett krav på samtycke vid marknadsföring genom användande av elektronisk post införs på samma sätt som idag gäller för telefax eller sådana uppringningsautomater eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild. Skyddet gäller för fysiska personer, dvs. även för den som bedriver verksamhet i enskild firma. Genom kopplingen till individuell kommunikation undantas marknadsföring i TV och radio m.m.
I andra stycket införs ett särskilt undantag från kravet på samtycke i fråga om marknadsföring med användande av elektronisk post. Sådan marknadsföring är tillåten under vissa angivna förutsättningar, om näringsidkaren fått den fysiska personens uppgifter om elektronisk adress för elektronisk post i samband med försäljning av en vara eller en tjänst. De särskilda förutsättningarna är angivna i tre punkter. Rekvisiten är kumulativa, dvs. samtliga tre
förutsättningar måste vara uppfyllda för att samtycke inte behöver inhämtas i förväg. Av första punkten framgår att den fysiska personen inte får ha motsatt sig att uppgiften om elektronisk adress används i marknadsföringssyfte med hjälp av elektronisk post. Enligt andra punkten skall marknadsföringen avse näringsidkarens egna med den sålda varan eller tjänsten likartade varor eller tjänster. Med egna varor och tjänster avses sådana som tillhandahålls av näringsidkaren. Begreppet näringsidkare bör tolkas restriktivt, på så sätt att varje juridisk person är en näringsidkare även i koncernförhållanden. Med att varorna eller tjänsterna skall vara likartade avses i vart fall att de skall tillhöra samma varu- respektive tjänstegrupp. Enligt tredje punkten krävs för att samtyckeskravet inte skall vara tillämpligt att den fysiska personen ges möjlighet att kostnadsfritt och enkelt motsätta sig att uppgiften används i marknadsföringssyfte när den samlas in och vid varje följande marknadsföringsmeddelande.
13 c §
Paragrafen motsvarar artikel 13.3 i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Dess innehåll har utan ändring överflyttats från 13 b § andra stycket och har behandlats ovan i allmänmotiveringen under avsnitt 8.5.4.
Av bestämmelsen följer att andra metoder för kommunikation uteslutande på distans än sådana som avses i 13 b § får användas för marknadsföring i form av individuell kommunikation, så länge mottagaren inte uttryckligen har motsatt sig det.
13 d §
Bestämmelsen är ny. Den genomför artikel 13.4 i kommunikationsdataskyddsdirektivet och har behandlats närmare i allmänmotiveringen i avsnitt 8.5.5.
Av paragrafen följer ett förbud mot att, oavsett om samtycke finns eller inte, använda elektronisk post vid icke begärd marknadsföring, om meddelandet saknar en giltig adress till vilken mottagaren kan sända en begäran om att marknadsföringen skall upphöra. Med giltig adress avses en för ändamålet avsedd fungerande adress som används eller på annat sätt disponeras av näringsidkaren.
I motsats till 13 b § gäller förevarande bestämmelse även marknadsföring till en juridisk person.
22 §
Bestämmelsen motsvarar artikel 15.2 i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Den har behandlats i allmänmotiveringen i avsnitt 8.5.7.
Genom ändringen i paragrafen införs en möjlighet att sanktionera överträdelse av förbudet i 13 d § genom ett åläggande för näringsidkaren eller någon som handlar på dennes vägnar att betala marknadsstörningsavgift.
29 §
Till följd av att två nya paragrafer, 13 c och d §§, införts beträffande marknadsföring i form av individuell kommunikation, skall skadeståndsmöjligheten i nu aktuell paragraf utsträckas till att även omfatta dessa bestämmelser.
10.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TVsignaler
I och med att förordningen i vissa avseenden skall omfatta även digitala ljudradiosändningar bör förordningens namn ändras till förordning om standarder för sändning av radio- och TV-signaler.
1 §
Ändringen föranleds av att lagens namn ändras.
2 §
Paragrafens första punkt och andra stycke har justerats med anledning av att lagens namn ändras. Fjärde punkten ändras som en följd av att 6 § i lagen utvidgas till att avse även system för villkorad tillgång till digitala ljudradiosändningar.
3 §
Bestämmelsen innehåller en ändring av tillsynsansvaret över konsumentutrustning. Genom bestämmelsen uppdras åt Radio- och TVverket (RTVV) att utöva tillsynen över hela lagen, dvs. även de delar som enligt gällande lag utövas av Konsumentverket (KOV).
10.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1997:401 ) med instruktion för Post- och telestyrelsen.
Av förordningen följer att ordet Post- och telestyrelsen (PTS) skall bytas ut mot ordet Verket för elektronisk kommunikation och post (Vekom). Vidare skall, som en följd av den ändrade terminologin, underrubriken Radio- och teleområdet istället lyda Området för elektronisk kommunikation.
1 §
Bestämmelsen anger att Vekom är ansvarig myndighet för postområdet och området för elektronisk kommunikation. Vilka sektorer som myndigheten därigenom närmare kommer att ansvara för framgår av avsnitt 6.1.1.
3 §
Förslaget innebär att Vekom uppdras att vara ansvarig myndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation, EkomL.
5 §
Bestämmelsen innehåller redaktionella ändringar till följd av den förändrade terminologin i EkomL.
9 §
Bestämmelsen innehåller vissa redaktionella ändringar i första stycket till följd av den förändrade terminologin i EkomL. Vidare anges i stycket att Vekom skall samråda även med RTVV i konkurrens-, konsument- och regionalpolitiska frågor.
Ett nytt andra stycke införs som innebär att Vekom måste samråda med och inhämta yttrande från Konkurrensverket (KKV) under utförandet av de marknadsanalyser som Vekom har att utföra enligt EkomL. Vekom har ansvaret för frågorna och därigenom också bestämmanderätten. Om Vekom och KKV skulle ha skilda uppfattningar i konkurrensrättsliga frågor är alltså Vekom oförhindrat att fatta beslut i ärendet enligt sin bedömning.
Som framhållits i allmänmotiveringen i avsnitt 6.2 skall de närmare formerna för samarbetet utarbetas gemensamt av myndigheterna.
11 §
Bestämmelsen innehåller redaktionella ändringar till följd av införandet av EkomL.
15 §
Bestämmelsen innehåller en ändring till följd av införandet av EkomL. Det bör anmärkas att möjligheterna att bedriva verksamhet som avses i yttrandefrihetsgrundlagen har företräde framför bestämmelsen.
10.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TVverket
2 §
Ändringen i elfte punkten är en följd av förslaget till ändring av lagen (1998:31) om standarder för sändning av radio- och TVsignaler, RTSL.
10.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:868) med instruktion för Konsumentverket
3 a §
Till följd av att KOV:s uppgifter med tillsyn över RTSL överflyttas till RTVV upphävs andra punkten. De tidigare tredje och fjärde punkterna blir istället andra och tredje punkten.
10.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1996:353 ) med instruktion för Konkurrensverket.
4 §
Bestämmelsen är en följd av skyldigheten för Vekom att inhämta skriftligt yttrande från KKV vid utförandet av marknadsanalyser enligt 7 kap. 14 – 16 §§ EkomL.
Särskilt yttrande av Kjell Skoglund
Jag är inte helt ense med utredningen när det gäller art 13 i kommunikationsskyddsdatadirektivet, bl.a. av det skälet att ITkommissionen och dess IT-rättsliga Observatorium redan tidigare behandlat frågan om behov av den huvudregel som nu föreslås och därvid av olika skäl förespråkat dagens lösning.
IT-kommissionens inställning framgår av en skrivelse till regeringen om otillbörlig användning av e-post för masskommunikation av meddelanden s.k. spam (skrivelsen återfinns på ITkommissionens webbplats www.itkommissionen.se).
Som vi i utredningen funnit spelar marknadsföring en för företagsamheten och konkurrensen viktig roll. I sin skrivelse betonar IT-kommissionen detta – liksom möjligheterna att utveckla självregleringsinstrument.
Kommunikationsdataskyddsdirektivet innebär till skillnad mot situationen vid IT-kommissionens skrivelse att det skall råda ett förbud att skicka icke begärd marknadsföring till abonnenter med e-post om inte abonnenten samtyckt till att få sådan reklam. Det skall således gälla en s.k. opt-in-lösning vad gäller användning av epost för direkt marknadsföring till skillnad från dagens opt-outlösning.
Direktivet öppnar dock för ett undantag under vissa förutsättningar. Min förhoppning är att detta undantag skall ges en mer öppen tolkning än den som förespråkas av utredningen och det bl.a. av de skäl som IT-kommissionen och dess observatorium angav i sin skrivelse; vikten av reklam för utvecklingen av e-handel, möjligheten att utveckla tekniska verktyg för sortering m.m. Det kan t.ex. innebära att de föreslagna bestämmelserna bör kunna tolkas så att det är möjligt för t.ex. alla intressenter inom ett kort av typen Valutakortet eller Med Mera-kortet eller liknande att som grupp få räknas som ”näringsidkare”. Möjligheten till gemensamma reklamåtgärder som är möjliga i pappersvärlden, bör kunna få göras
även i den digitala världen. En sådan tolkning bör i sin tur påverkar de ytterligare undantagskraven enligt art 13.
I sin skrivelse pekade IT-kommissionen på att det är viktigt att en kommande reglering inte hindrar utvecklingen av tekniska hjälpmedel för att på enkla sätt sortera bort olika slag av inkommande e-post-meddelande, inbegripet kommersiella sådana. I denna utredning pekar vi på möjligheten till en övergång från POP3-protokoll till Interactive Mail Access Protocol (IMAP). Fördelen med detta protokoll är att det möjliggör för användaren att se vilka meddelanden som finns på Internetleverantörens server och därefter välja att ta hem eller kasta de meddelanden som inte önskas.
Jag menar att det är särskilt viktigt att göra klart för enskilda att genom den föreslagna regleringen kommer vi nog inte åt den idag mest vanligt förekommande e-postreklamen. Utredningen har också pekat på detta. Av det skälet är fortfarande IT-kommissionens påpekande betydelsefullt.
Kommittédirektiv
Ny lagstiftning och myndighetsorganisation inom området för elektronisk kommunikation text
Dir. 2001:32
Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall se över de politiska målen inom området för elektronisk kommunikation. Arbetet skall bedrivas mot bakgrund av såväl den tekniska och marknadsmässiga utveckling som skett inomområdet som de rättsakter som kommer att antas inom Europeiska unionen.
Utredaren skall analysera lagstiftningen inom området och föreslå sådan ny lagstiftning som behövs, med inriktning på en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster. Uppdraget omfattar inte förslag till grundlagsändringar.
Utredaren skall också överväga och ge förslag på den myndighetsstruktur som är lämplig med anledning av de förslag till lagstiftning som utredaren lägger fram, erfarenheterna av nuvarande organisation och den tekniska utveckling som har skett och kan förutses i framtiden samt föreslå den författningsreglering som behövs för ändamålet.
Uppdraget omfattar följande frågor: N Utredaren skall genomföra en fullständig översyn av
telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation samt de nu gällande politiska målen för dessa. Utgångspunkten är i huvudsak de EG-direktiv och det EG-beslut som kommer att antas inom detta område, som en följd av 1999 års kommunikationsöversyn. I den mån radio-_och_TV-lagen (1996:844) påverkas av dessa skall även denna bli föremål för översyn i detta avseende.
N Utredaren skall lämna förslag till hur EG-rättsakterna skall
genomföras i svensk lagstiftning.
N Utredaren skall utöver nämnda lagar kartlägga och analysera
övrig lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation och överväga om det finns behov av en samordning samt föreslå erforderliga förändringar med inriktning på en samlad lagstiftning.
N Utredaren skall beskriva nuvarande myndighetsstruktur på
området och de samarbetsformer som finns mellan myndigheterna samt föreslå de förändringar i organisationen som är påkallade.
N Utredaren skall lämna de författningsförslag som anses nöd-
vändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av de principer för administration av nationella toppdomäner för adressering på Internet som utarbetats av den mellanstatliga rådgivande kommittén (GAC).
Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2002.
Bakgrund
De elektroniska kommunikationernas betydelse i samhället
Väl fungerande elektroniska kommunikationer är en fundamental förutsättning för det moderna samhället. I och med att informationsutbytet och internationaliseringen har ökat och i takt med informationsteknikens utbredning inom flera samhällssektorer, har elektronisk kommunikation blivit allt viktigare för ekonomins tillväxt, näringslivets utveckling och viktiga samhällsfunktioner. Sverige är idag ett av världens ledande länder när det gäller användningen av informationsteknik och telekommunikationer. Det är angeläget att vi kan behålla och vidareutveckla denna framskjutna position. En förutsättning för detta är ett regelverk och en ändamålsenlig myndighetsstruktur somkan ta tillvara den utvecklingskraft som finns inom sektorn för elektroniska kommunikationer.
Det finns ett behov av att se över lagstiftningen, de politiska målen och myndighetsstrukturen med anledning av den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen samt nya EG-direktiv och EGbeslut som kommer att antas under det närmaste året.
Nu gällande politiska mål
Elektronisk kommunikation behandlas för närvarande i första hand inom politikområdena telepolitik, IT-politik och mediepolitik. Nuvarande telepolitiska mål har sin grund i 1988 års telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402) och reviderades senast 1996 (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr.1996/97:201). Det övergripande målet är att enskilda och myndigheter skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Nyligen har ett IT-politiskt mål fastställts av riksdagen (prop.1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). Målet är att Sverige som första land skall vara ett informationssamhälle för alla. Målet för mediepolitiken fastställdes av riksdagen i slutet av år 2000(prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:KrU:1, rskr. 2000/01:59). Målet är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna.
Nuvarande lagstiftning på området för elektronisk kommunikation
Telelagen och lagen om radiokommunikation
Telelagen och lagen om radiokommunikation trädde i kraft den 1 juli1993. Telelagen innehåller bestämmelser om televerksamhet. Lagen anger förutsättningar för bl.a. tillståndsplikt, tillståndsprövning, tillståndsvillkor, taxor, samtrafik, nummerplanering och tillsyn. Lagen om radiokommunikation syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikationer och andra användningar av radiovågor. Lagen innehåller huvudsakligen regler om rätten att använda radiosändare. En översyn av telelagen genomfördes 1996. Lagen om radiokommunikation har inte varit föremål för någon översyn.
Radio-_och_TV-lagen
Radio-_och_TV-lagen innehåller föreskrifter om sändningar av ljudradio-och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. När det gäller
distributionen av vissa sådana sändningar ger lagen regeringen rätt att ange villkor i fråga om bl.a. sändningarnas geografiska räckvidd och att tillståndshavare skall samarbeta i tekniska frågor. I lagen finns även föreskrifter om vidaresändningar i kabelnät av vissa TVprogram.
Marknadsmässig och teknisk utveckling
Marknaden för elektroniska kommunikationstjänster är mycket dynamisk. Konkurrensen mellan aktörerna och den tekniska utvecklingen driver fram nya och bättre tjänster och varor. Fler aktörer på marknaden sätter också en press på priserna och tvingar fram nytänkande.
Den traditionella telefonin har vidareutvecklats och sättet att kommunicera sker genom allt mer avancerade former av informationsteknik. Drivkrafterna i denna utveckling är särskilt användningen av Internet samt konvergensen. Med konvergens avses huvudsakligen att den tekniska utvecklingen, framför allt den digitala tekniken, minskar skillnaderna mellan området för privat kommunikation och massmedieområdet. Text, ljud, bild och data kan hanteras samtidigt och förmedlas genom flera former av distributionssystem. Detta leder till ett närmande mellan olika nät(t.ex. nät för telefoni, data och television), tjänster (kommunikationstjänster och innehållstjänster) och apparater (t.ex. telefoner och TV-mottagare). Det är i denna miljö som nya användningsområden och tillämpningar av informationsteknik växer fram i snabb takt.
Lagstiftningen och de politiska målen inom området för elektroniskkommunikation måste nu ses över i ljuset av denna utveckling för att inte riskera att bli föråldrade.
EG-direktiven m.m.
Telekommunikation ansågs länge vara en statlig uppgift. I de flesta medlemsstater inom Europeiska unionen var tillhandahållandet av infrastruktur och teletjänster förbehållet en statlig myndighet eller ett statligt ägt bolag. Under 1990-talet antogs emellertid en rad direktiv och beslut som successivt liberaliserade och harmoniserade telemarknaden inom Europeiska gemenskapen. Det samlade
regelverket på området består i dag av ett tjugotal direktiv och beslut. Dessa rättsakter är i huvudsak genomförda i telelagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen.
EG-kommissionen inledde hösten 1999 en översyn av regelverket och antog den 12 juli 2000 ett förslag till nytt regelverk för elektroniska kommunikationer bestående av följande direktiv: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om
N ett gemensamt regelverk för elektroniska
kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 393 slutlig (ramdirektivet),
N auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och
kommunikationstjänster, KOM (2000) 386 slutlig (auktorisationsdirektivet),
N tillträde till och samtrafik mellan elektroniska
kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM (2000) 384 slutlig (tillträdesdirektivet),
N samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter
avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 392 slutlig (USOdirektivet),
N behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet
inom sektorn för elektronisk kommunikation, KOM (2000) 385 slutlig (komdataskyddsdirektivet).
Den 12 juli 2000 antog kommissionen också ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett regelverk för radiospektrumpolitiken inom Europeiska unionen (KOM (2000) 407 slutlig).
Regelverket antas enligt det s.k. medbestämmandeförfarandet (artikel 251 i Romfördraget). Behandlingen av rättsakterna, som enligt kommissionens förslag föreslås träda i kraft den 1 januari 2002, pågår för närvarande i Europaparlamentet och rådet.
Kommissionen avser dessutom att ersätta det nu gällande direktivet om konkurrens på marknaderna för teletjänster (90/388/EG, senast ändrat genom direktiv 1999/64/EG), med ett nytt direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationstjänster.
Rättsakterna inrättar ett harmoniserat regelverk för alla former av elektroniska kommunikationsnät, inklusive Internet (IPbaserade globala datanät), rundradionät och kabel-TV-nät, samt av
elektroniska kommunikationstjänster. I det senare begreppet ingår dock inte tillhandahållande av innehåll eller utövande av redaktionellt ansvar över innehåll som överförs med hjälp av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster. Regelverket påverkar inte nationella åtgärder som motiveras av allmänintresse, särskilt vad avser innehållsreglering och mediepolitik, under förutsättning att sådana åtgärder är i enlighet med EG-rätten.
Mediepolitiska mål och innehållsreglering i allmänhet kan således utformas av medlemsstaterna. När respektive medlemsstat skall uppnå de mediepolitiska målen får det dock inte uppstå konflikter med EG:s regelverk när det gäller infrastrukturen för elektronisk kommunikation.
Vissa utredningar av intresse
Konvergensutredningen
I konvergensutredningens betänkande Konvergens och förändring (SOU 1999:55) konstateras att konvergensutvecklingen med sammansmältning av olika medieformer och framväxten av helt nya tjänster medför olika gränsdragnings- och tolkningsproblem vid tillämpningen av gällande rätt. Dessa problem kan, enligt utredningen, framför allt hänföras till de begrepp, definitioner och avgränsningar som präglar utformningen av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), radio-_och_TV-lagen samt telelagen. Detta kan i sin tur medföra oönskade konsekvenser för såväl utvecklingen av nya tjänster, produkter och infrastrukturella lösningar som möjligheten att uppfylla tele- och mediepolitiska målsättningar. Utredningen anser därför att det finns ett behov av samordning av den aktuella lagstiftningen, vilket framför allt avser relationen mellan å ena sidan telelagen och å andra sidan YGL och radio-_och_TV-lagen. Hänsyn måste enligt utredningen tas till de begränsningar i möjligheten att lagstifta som i olika avseenden följer av överordnade regler och internationella förpliktelser. Det handlar främst om de begränsningar som följer av YGL och om Sveriges förpliktelser enligt EG-rätten samt, i fråga om användningen av radiofrekvenser, den internationella telekonventionen och radioreglementet.
Mediegrundlagsutredningen
Mediegrundlagsutredningen överlämnade den 29 mars 2001 betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28). I betänkandet analyserar utredningen behovet av och förutsättningarna för en mer teknikneutral grundlagsreglering av yttrandefriheten. Utredningen föreslår att den nuvarande s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL utvidgas så att den omfattar också andra än massmedieföretag. För dessa andra införs en möjlighet att genom utgivningsbevis få ett frivilligt grundlagsskydd. Databasregeln föreslås omfatta även direktsändning på begäran. Nuvarande undantagsregel från etableringsfriheten i 3 kap. 1 § YGL utvidgas så att det inte finns hinder för regler som innebär dels en skyldighet för nätinnehavare att upplåta utrymme i nätet för andra överföringar än sådana som omfattas av grundlagen i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens för sådana tjänster i nätet, dels en skyldighet för nätinnehavare att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet.
Utredningen om översyn av radio-_och_TV-lagen m.m.
Utredningen om översyn av radio-_och_TV-lagen m.m. har i uppdrag att analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio-_och_TV-lagen och lagen (1989:41) om TV-avgift. Utredningsuppdraget omfattar frågor om bl.a. jurisdiktion, tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar samt skydd av barn mot olämpligt programinnehåll. Den del av uppdraget som gäller skydd av barn mot olämpligt programinnehåll skall redovisas före utgången av oktober 2001 medan uppdraget i övrigt skall vara slutfört före utgången av maj 2002.
Uppdraget
En särskild utredare skall utreda behovet av lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation. Detta begrepp används ofta - bl.a. i kommissionens meddelande som föregick de ovan redovisade förslagen till EG-direktiv (KOM (1999) 539) - som en samlande benämning på den verksamhet som bedrivs inom det nya område som växer fram mot bakgrund bl.a. av konvergensutvecklingen och Internet. Utredaren skall beskriva detta område
och den tekniska och ekonomiska utveckling som skett under de senaste åren.
Gränsdragningen mellan å ena sidan sektorsspecifik lagstiftning inom berörda områden och å andra sidan de generella konkurrensreglerna skall belysas.
Utredaren skall vid uppdragets genomförande särskilt uppmärksamma och beakta att det föreslagna EG-rättsliga regelverket är tillämpligt även på IP-baserad elektronisk kommunikation.
Översyn av vissa politiska mål
Utredaren skall analysera de telepolitiska målen och de syften som ligger till grund för lagen om radiokommunikation. Utredaren skall även bedöma om dessa mål och syften är ändamålsenliga mot bakgrund av den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen och den lagstiftning som utredaren föreslår samt föreslå de ändringar som behövs. I detta ingår även att analysera hur de mediepolitiska målen kan uppnås med beaktande av det nya EG-rättsliga regelverket. Någon översyn av de mediepolitiska målen skall däremot inte göras.
Utgångspunkten skall vara att en samordning skall ske mellan de telepolitiska målen och det IT-politiska målet. Utredaren skall också ange hur dessa politiska mål kan uppnås och särskilt beskriva statens roll i förhållande till marknaden i detta sammanhang.
Ny lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation
Utredaren skall utifrån en redovisning och utvärdering av de erfarenheter som vunnits av tillämpningen genomföra en fullständig översyn av telelagen och lagen om radiokommunikation. En utgångspunkt är de förändringar som utredaren föreslår av de politiska målen inom området för elektronisk kommunikation. En annan viktig utgångspunkt i detta arbete är de nya EG-direktiv och EG-beslut som kommer att antas. Utredaren skall därvid följa behandlingen i rådet och Europaparlamentet av kommissionens förslag på området.
Ett EG-direktiv är bindande endast i fråga om det resultat som skall uppnås. Medlemsstaterna får själva välja form och metod för detta. Utredaren skall med beaktande av svensk lagstiftnings-
tradition föreslå den lagstiftning som är nödvändig för att genomföra de nya direktiven och beslutet om radiospektrumpolitiken. I den mån radio-_och_TV-lagen påverkas av de nya EG-direktivens regler om infrastruktur för elektronisk kommunikation skall även denna bli föremål för översyn i detta avseende.
Samordning av lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation
Utredaren skall utöver en översyn av telelagen och lagen om radiokommunikation också kartlägga övrig lagstiftning som avser elektronisk kommunikation, bl.a. radio-_och_TV-lagen, lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning samt lagstiftning som genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (EGT L 178, 17.7 2000, s. 1, Celex 32001L0031). Departementspromemorian E-handelsdirektivet (Ds 2001:13) innehåller förslag till sådan lagstiftning. Promemorian remissbehandlas för närvarande.
Utredaren skall överväga om nuvarande författningsstruktur på området är ändamålsenlig och i vilken utsträckning en systematisk samordning bör ske. I sitt arbete skall utredaren bl.a. vägledas av de slutsatser om behovet av samordning av lagstiftningen till följd av konvergensutvecklingen som redovisas i Konvergensutredningens betänkande. Detta innebär att utredningsarbetet skall inriktas mot en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster. En sådan inriktning ligger också väl i linje med de föreslagna EG-direktiven. Utredaren skall föreslå de förändringar av författningsstrukturen på området som övervägandena föranleder med inriktning på en samlad lagstiftning inom området. Syftet är att skapa en modern, teknikneutral och framtidsanpassad lagstiftning.
Myndighetsfrågor
Flera myndigheter har uppgifter inom området för elektronisk kommunikation, främst Post- och telestyrelsen och Radio- och TV-verket, men även bl.a. Konsumentverket, Konkurrensverket, Riksarkivet och IT-kommissionen (K 1998:04). Utredaren skall beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen och samarbetsformerna mellan myndigheterna. Därvid skall även erfarenheterna av den nuvarande organisationen redovisas och utvärderas. Utredaren skall överväga om nuvarande organisation är lämplig mot bakgrund av dessa erfarenheter, den tekniska utvecklingen, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som utredaren föreslår. Utredaren skall föreslå de förändringar i myndighetsstrukturen och samarbetsformerna som är nödvändiga med anledning av dessa överväganden samt sådana förslag till författningsändringar som skulle bli nödvändiga för att åstadkomma en förändrad myndighetsstruktur.
Förslagens ekonomiska konsekvenser skall analyseras och redovisas.
Administrationen av toppdomänen punkt-se
En närliggande fråga är administrationen av domännamn under den nationella toppdomänen punkt-se. Vissa aspekter av Internet täcks in av de föreslagna EG-direktiven. De berör dock inte frågan om administration av domännamnssystemet. På internationell nivå har den mellanstatliga rådgivande kommittén (GAC) till Internet Corporation on Assigned Names and Numbers (ICANN) den 23 februari 2001 utarbetat principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. I Domännamnsutredningens betänkande (SOU 2000:30) finns en beskrivning av domännamnssystemet.
Domännamnsutredningen har föreslagit att Sverige inför en avtalsmodell motsvarande den som GAC har föreslagit för delegering av ansvaret för de nationella toppdomänerna. Sedan Domännamnsutredningens betänkande lämnades har kommissionen i meddelandet KOM(2000)202 den 4 juli 2000 uppmanat medlemsstaterna att genomföra GAC:s principer på ett lämpligt sätt i den mån de avser regeringars förhållande till ICANN och till sina nationella landsdomänregister. Europeiska
unionens råd uppmanade den 3 oktober 2000 medlemsstaterna att med beaktande av nationella bestämmelser genomföra GAC:s principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. Utredaren skall beskriva och utvärdera tillämpningen av GAC:s principer i dag för den nationella toppdomänen punkt-se. Utredaren skall undersöka möjligheterna att genomföra principerna, särskilt artikel 5 som rör statens roll, genom en offentligrättslig reglering och lämna de författningsförslag som anses nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av principernas efterlevnad. Förslagens ekonomiska konsekvenser skall analyseras och redovisas.
Övrigt
Utredaren skall ha stor frihet att ta upp de ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas inom ramen för uppdraget. Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar.
Utredningsarbetet
Utredaren skall samråda med representanter för organisationer och företag inom området samt med berörda myndigheter. Om utredaren föreslår ändringar i radio- och TV-lagen skall förslagen utformas i samråd med utredningen om översyn av radio- och TVlagen m.m.
Utredaren skall även beakta konsekvenserna av föreslagen lagstiftning för små företags villkor, i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall härvid samråda med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning.
Utredaren skall beakta Mediegrundlagsutredningens betänkande (SOU 2001:28) och den vidare beredningen av det.
Utredaren skall beakta den vidare beredningen av departementspromemorian. Effektivare tvistlösning på teleområdet (Ds 2000:56) samt Post- och telestyrelsens skrivelse den 1 september 2000 Upplysning om teleadresser.
Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) skall redovisa sitt arbete den 1 maj 2001. Utredaren skall inom ramen för sitt uppdrag beakta utredningens betänkande och den vidare beredningen av det.
Regeringen uppdrog åt Post- och telestyrelsen i dess regleringsbrev för år 2001 att utreda vissa frågor för att säkerställa driften av Internet i Sverige. Uppdragen skall redovisas senast den 1 oktober 2001. Utredaren skall beakta myndighetens skrivelse med redovisning av uppdragen.
Utredaren skall också beakta Bredbandsutredningens betänkande (SOU 2000:111).
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2002.
(Näringsdepartementet)
Kommunikationsdataskyddsdirektivet
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV
2002/58/EG
av den 12 juli 2002
om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom
sektorn för elektronisk kommunikation
(direktiv om integritet och elektronisk kommunikation)
EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 95 i detta,
med beaktande av kommissionens förslag1,
med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande2,
efter att ha hört Regionkommittén,
i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget3, och av följande skäl:
1 EGT C 365 E, 19.12.2000, s. 223. 2 EGT C 123, 25.4.2001, s. 53. 3 Europaparlamentets yttrande av den 13 november 2001 (ännu ej offentliggjort i EGT), rådets gemensamma ståndpunkt av den 28 januari 2002 (EGT C 113 E, 14.5.2002, s. 39) och Europaparlamentets beslut av den 30 maj 2002 (ännu ej offentliggjort i EGT). Rådets beslut av den 25 juni 2002.
(1) Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av
den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter4 skall medlemsstaterna säkerställa fysiska personers fri- och rättigheter i samband med behandling av personuppgifter, särskilt deras rätt till integritet, för att säkerställa det fria flödet av personuppgifter inom gemenskapen.
(2) I detta direktiv eftersträvas respekt för de grundläggande
rättigheterna och iakttagande av de principer som erkänns i synnerhet i Europeiska unionens stadga om de grundlägande rättigheterna. I synnerhet eftersträvas i detta direktiv att säkerställa full respekt för rättigheterna i artiklarna 7 och 8 i den stadgan.
(3) Konfidentialitet vid kommunikation garanteras i enlighet
med internationella instrument för mänskliga rättigheter, särskilt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt genom medlemsstaternas författningar.
(4) I Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den
15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet5översattes de principer som fastställs i direktiv 95/46/EG i specifika regler för telekommunikationsområdet. Direktiv 97/66/EG måste anpassas till utvecklingen av marknaderna och tekniken för elektroniska kommunikationstjänster så att ett likvärdigt skydd av personuppgifter och integritet kan erbjudas alla användare av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, oavsett vilken teknik som används. Det direktivet bör därför upphävas och ersättas med det här direktivet.
(5) I gemenskapen införs för närvarande ny och avancerad
digital teknik i de allmänna kommunikationsnäten, vilket leder till särskilda krav på skydd av användarnas personuppgifter och integritet. Utvecklingen av informationssamhället kännetecknas av att nya elektroniska kommunikationstjänster införs. En större allmänhet har nu fått tillgång till digitala mobilnät till en rimlig kostnad. Dessa digitala nät har stor kapacitet och möjlighet att behandla personuppgifter. En framgångsrik gränsöverskridande utveckling
4 EGT L 281, 23.11.1995, s. 31. 5 EGT L 24, 30.1.1998, s. 1.
av dessa tjänster beror delvis på om användarna känner förtroende för att deras integritet inte äventyras.
(6) Internet bryter upp traditionella marknadsstrukturer genom att tillhandahålla en gemensam, global infrastruktur för leverans av en mängd olika elektroniska kommunikationstjänster. Allmänt tillgängliga kommunikationstjänster via Internet öppnar nya möjligheter för användarna, men för även med sig nya risker för deras personuppgifter och integritet. (7) När det gäller allmänna kommunikationsnät bör särskilda
rättsliga och tekniska bestämmelser antas för att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter samt juridiska personers berättigade intressen, särskilt med hänsyn till den ökade kapaciteten för automatisk lagring och behandling av uppgifter om abonnenter och användare.
(8) De rättsliga och tekniska bestämmelser som medlems-
staterna har antagit om skydd av personuppgifter, integritet och juridiska personers berättigade intresse inom sektorn för elektronisk kommunikation bör harmoniseras för att undvika hinder för den inre marknaden för elektronisk kommunikation i enlighet med artikel 14 i fördraget. Harmoniseringen bör begränsas till vad som krävs för att garantera att främjandet och utvecklingen av nya elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät mellan medlemsstaterna inte hindras.
(9) Medlemsstaterna, leverantörerna, användarna och de
behöriga gemenskapsorganen bör samarbeta för att införa och utveckla lämplig teknik, när detta är nödvändigt för att tillämpa de garantier som föreskrivs i detta direktiv, med särskild hänsyn till målet att minimera behandlingen av personuppgifter och i möjligaste mån använda avidentifierade eller pseudonymförsedda uppgifter.
(10) Direktiv 95/46/EG är tillämpligt på området för elektronisk
kommunikation, i synnerhet beträffande alla de frågor avseende skydd av grundläggande fri- och rättigheter som inte särskilt omfattas av bestämmelserna i det här direktivet, inbegripet den registeransvariges skyldigheter och enskilda personers rättigheter. Direktiv 95/46/EG är tillämpligt på de kommunikationstjänster som inte är offentliga.
(11) I likhet med direktiv 95/46/EG omfattar det här direktivet
inte sådana frågor om skydd av grundläggande fri- och rättigheter som rör verksamhet som inte regleras av
gemenskapslagstiftningen. Det ändrar därför inte den befintliga jämvikten mellan den enskildes rätt till integritet och medlemsstaternas möjligheter att vidta sådana åtgärder, enligt artikel 15.1 i det här direktivet, som krävs för att skydda allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när verksamheten rör statens säkerhet) och brottsbekämpning. Det här direktivet påverkar följaktligen inte medlemsstaternas möjlighet att utföra laglig avlyssning av elektronisk kommunikation eller att vidta andra åtgärder om det är nödvändigt för något av dessa ändamål och sker i enlighet med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i den tolkning dessa fått i rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Sådana åtgärder måste vara lämpliga, i strikt proportion till det avsedda ändamålet och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. De bör omfattas av lämpliga skyddsmekanismer i överensstämmelse med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
(12) Abonnenter av en allmänt tillgänglig elektronisk
kommunikationstjänst kan vara antingen fysiska eller juridiska personer. Detta direktiv kompletterar direktiv 95/46/EG och syftar till att skydda såväl fysiska personers grundläggande rättigheter, särskilt deras rätt till integritet, som juridiska personers berättigade intressen. Det här direktivet medför inte någon skyldighet för medlemsstaterna att utvidga tillämpningsområdet för direktiv 95/46/EG till att omfatta skydd av juridiska personers berättigade intressen, vilket garanteras inom ramen för tillämplig gemenskapslagstiftning och nationell lagstiftning.
(13) Avtalsförhållandet mellan en abonnent och en tjänsteleve-
rantör kan vara förenat med periodisk betalning eller engångsbetalning för den levererade tjänsten eller den tjänst som skall levereras. Även förbetalda kort anses utgöra ett avtal.
(14) Lokaliseringsuppgifter kan hänvisa till latituden, longituden
eller altituden för användarens terminalutrustning, till meddelandets sändningsväg, till nivån på lokaliseringsuppgifternas korrekthet, till identifikation av den nätcell där terminalutrustningen finns vid en viss tidpunkt eller till den tid när lokaliseringsinformationen registrerades.
(15) En kommunikation kan innehålla alla slags uppgifter om
namn, nummer eller adress från sändaren av en kommunikation eller användaren av en förbindelse för att genomföra kommunikationen. Trafikuppgifter kan innefatta varje omvandling av denna information via det nät genom vilket kommunikationen överförs i syfte att utföra överföringen. Trafikuppgifter kan bland annat utgöras av uppgifter om en kommunikations sändningsväg, varaktighet, tid eller volym, vilket protokoll som används, terminalutrustningens, sändarens eller mottagarens placering, det nät där kommunikationen börjar eller slutar samt en förbindelses början, slut eller varaktighet. De kan också bestå av det format i vilket kommunikationen överförs via nätet.
(16) Information som ingår i en sändningstjänst för rundradio
eller TV som tillhandahålls via ett allmänt kommunikationsnät är avsedd för en potentiellt obegränsad publik och utgör inte en kommunikation enligt detta direktiv. I sådana fall där den enskilde abonnenten eller användaren som får sådan information kan identifieras, till exempel när det gäller beställ-TV-tjänster, omfattas emellertid den överförda informationen av vad som i detta direktiv avses med kommunikation.
(17) I detta direktiv bör en användares eller abonnents samtycke,
oavsett om den senare är en fysisk eller juridisk person, ha samma betydelse som den registrerades samtycke enligt vad som definieras och i övrigt fastställs i direktiv 95/46/EG. Samtycke kan ges i varje lämplig form som gör det möjligt att frivilligt lämna särskilda och informerade uppgifter om användarens önskemål, däribland genom markeringar i en ruta vid besök på en webbplats.
(18) Mervärdestjänster kan till exempel bestå av råd om de
billigaste taxepaketen, information om vägval, trafikinformation, väderutsikter och turistinformation.
(19) Tillämpningen av vissa krav som hänför sig till presentation
och skydd när det gäller identifiering av det anropande och uppkopplade numret och till automatisk omstyrning till abonnentledningar som är anslutna till analoga stationer bör inte göras tvingande i särskilda fall, om en sådan tillämpning visar sig vara tekniskt omöjlig eller skulle kräva en oproportionerligt stor ekonomisk insats. Det är viktigt att de berörda parterna informeras om sådana fall och medlemsstaterna bör därför anmäla dessa till kommissionen.
(20) Tjänsteleverantörer bör vidta lämpliga åtgärder för att
säkerställa att deras tjänster är säkra, om nödvändigt tillsammans med den aktör som tillhandahåller nätet, och underrätta abonnenterna om alla särskilda risker till följd av brott mot nätsäkerheten. Sådana risker föreligger särskilt för elektroniska kommunikationstjänster över öppna nät som Internet eller analog mobiltelefoni. Det är framför allt viktigt att abonnenter och användare av sådana tjänster erhåller uttömmande information från tjänsteleverantören om existerande säkerhetsrisker som denne inte kan åtgärda. Tjänsteleverantörer som erbjuder allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster via Internet bör informera användare och abonnenter om åtgärder som de kan vidta för att säkerställa säkerheten för sin kommunikation, t.ex. genom att använda särskilda typer av program eller krypteringsteknik. Kravet på att informera abonnenterna om särskilda säkerhetsrisker befriar inte en tjänsteleverantör från skyldigheten att på egen bekostnad vidta lämpliga och omedelbara åtgärder för att avhjälpa nya oförutsedda säkerhetsrisker och återställa tjänstens normala säkerhetsnivå. Tillhandahållandet av information om säkerhetsrisker till abonnenten bör vara gratis, förutom eventuella obetydliga kostnader som abonnenten kan åsamkas vid mottagning eller hämtning av informationen, till exempel vid nerladdning av ett e-postmeddelande. Säkerheten bedöms mot bakgrund av artikel 17 i direktiv 95/46/EG.
(21) Åtgärder bör vidtas för att förhindra obehörig åtkomst av
kommunikation, så att konfidentialiteten vid kommunikation via allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster skyddas såväl i fråga om innehåll som uppgifter som har samband med sådan kommunikation. Den nationella lagstiftningen i vissa medlemsstater förbjuder endast obehörig åtkomst av kommunikation om detta sker avsiktligen.
(22) Förbudet mot lagring av kommunikationer och tillhörande
trafikuppgifter av andra än användarna eller utan deras samtycke är inte avsett att förbjuda någon automatisk, mellanliggande och tillfällig lagring av denna information, i den mån lagringen enbart görs för att utföra överföringen i det elektroniska kommunikationsnätet och under förutsättning att informationen inte lagras längre än vad som är nödvändigt för överföringen och trafikstyrningen och att
konfidentialiteten förblir garanterad under lagringsperioden. Om det är nödvändigt för att effektivisera den fortsatta överföringen av allmänt tillgänglig information till andra mottagare av tjänsten på deras begäran, bör detta direktiv inte förhindra att sådan information får lagras längre, förutsatt att informationen i alla händelser skulle vara tillgänglig för allmänheten utan begränsning och att alla uppgifter som hänvisar till vilka enskilda abonnenter eller användare som begär sådan information utplånas.
(23) Även konfidentialiteten vid kommunikation i samband med
laglig affärsverksamhet bör säkerställas. Om det är nödvändigt och tillåtet enligt lag kan kommunikationer registreras för att tillhandahålla bevis på en affärstransaktion. Sådan behandling omfattas av direktiv 95/46/EG. Parterna i kommunikationen bör informeras i förväg om registreringen, dess syfte och hur länge den kommer att lagras. Den registrerade kommunikationen bör utplånas så snart som möjligt och i vilket fall som helst senast vid utgången av den period under vilken det lagligen går att göra invändningar avseende transaktionen.
(24) Terminalutrustning för användare av elektroniska
kommunikationsnät och all information som finns lagrad i sådan utrustning är en del av privatlivet för användarna och kräver skydd enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sådana anordningar som "spyware", "web bugs", hemliga identifieringsuppgifter och liknande som ger tillträde till användarnas terminaler utan deras kännedom, för att få tillgång till information, lagra hemlig information eller spåra användarnas verksamhet, kan allvarligt inkräkta på dessa användares integritet. Användning av sådana anordningar bör tillåtas endast för legitima syften och med de berörda användarnas kännedom.
(25) Sådana anordningar, till exempel s.k. cookies, kan utgöra ett
legitimt och användbart verktyg, exempelvis för att analysera hur effektiv utformningen av en webbplats och annonseringen är och för att kontrollera identiteten hos användare som ägnar sig åt onlinetransaktioner. Om sådana anordningar, till exempel cookies, har ett legitimt syfte som att underlätta tillhandahållandet av informationssamhällets tjänster, bör de tillåtas under förutsättning att användarna får tydlig och klar information i enlighet med direktiv
95/46/EG om syftet med cookies eller liknande anordningar för att säkerställa att användarna görs medvetna om den information som lagras på den terminalutrustning de använder. Användarna bör ha möjlighet att vägra att en cookie eller en liknande anordning lagras i deras terminalutrustning. Detta är särskilt viktigt i de fall då andra än de ursprungliga användarna har tillgång till terminalutrustningen och därmed till eventuella, ur integritetssynpunkt känsliga, personuppgifter som lagras i denna utrustning. Information om användning av flera anordningar som skall installeras på användarens terminalutrustning samt rätten att vägra dessa anordningar kan erbjudas på en gång under samma förbindelse och även omfatta framtida användning av dessa anordningar under senare förbindelser. Sättet att lämna information, ge rätt att vägra eller begära samtycke bör vara så användarvänligt som möjligt. Tillträde till särskilt innehåll på webbplatsen kan ändå göras beroende av ett uttryckligen givet godkännande av en cookie eller liknande anordning om den används i ett legitimt syfte.
(26) De uppgifter om abonnenter som behandlas inom
elektroniska kommunikationsnät i samband med uppkoppling och överföring av information innehåller upplysningar om fysiska personers privatliv och gäller rätten till skydd för deras korrespondens eller omsorgen om juridiska personers berättigade intressen. Sådana uppgifter får endast lagras i den utsträckning det är nödvändigt för att tillhandahålla tjänsten när det gäller fakturering och betalning av samtrafikavgifter, och endast under en begränsad tid. Om leverantören av den allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänsten vill låta sådana uppgifter undergå ytterligare behandling för att marknadsföra elektroniska kommunikationstjänster eller tillhandahålla mervärdestjänster, får detta endast ske om abonnenten givit sitt samtycke till detta efter att ha erhållit korrekt och uttömmande information av den berörda leverantören om vilka typer av ytterligare behandling som denne avser att företa och om abonnentens rätt att inte ge sitt samtycke eller att återkalla sitt samtycke till en sådan behandling. Trafikuppgifter som används för marknadsföring av kommunikationstjänster eller för tillhandahållande av mervärdestjänster bör också utplånas eller avidentifieras
efter det att tjänsten tillhandahållits. Tjänsteleverantörer bör alltid hålla abonnenterna informerade om vilka typer av uppgifter som de behandlar samt om behandlingens syfte och varaktighet.
(27) Det exakta ögonblick när överföringen av en kommunika-
tion avslutas, efter vilken trafikuppgifterna bör utplånas, med undantag för sådana uppgifter som behandlas för faktureringsändamål, kan bero på vilken typ av elektronisk kommunikationstjänst som tillhandahålls. Vid ett taltelefonisamtal kommer överföringen att avslutas så snart någon av användarna avslutar förbindelsen. När det gäller elektronisk post avslutas överföringen så snart mottagaren hämtar meddelandet, vanligtvis från tjänsteleverantörens server.
(28) Skyldigheten att utplåna trafikuppgifter eller att avidentifiera
dem när de inte längre behövs för överföring av en kommunikation står inte i strid med sådana förfaranden på Internet som cachelagring av IP-adresser i domännamnssystemet eller cachelagring av IP-adressers koppling till fysiska adresser eller användning av inloggningsinformation för att kontrollera rätten till tillträde till nät eller tjänster.
(29) Tjänsteleverantören får behandla trafikuppgifter som rör
abonnenter och användare när det är nödvändigt i enskilda fall för att upptäcka tekniska brister eller fel vid överföringen av kommunikationer. Trafikuppgifter som är nödvändiga för fakturering får också behandlas av leverantören för att upptäcka eller stoppa bedrägerier som innebär obetald användning av den elektroniska kommunikationstjänsten.
(30) Systemen för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster bör utformas så att mängden nödvändiga personuppgifter begränsas till ett absolut minimum. All verksamhet som i samband med tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster omfattar mer än överföring av en kommunikation och fakturering av den bör grundas på aggregerade trafikuppgifter som inte kan spåras till abonnenter eller användare. Om denna verksamhet inte kan grundas på aggregerade uppgifter bör de anses vara mervärdestjänster för vilka abonnentens samtycke krävs. (31) Huruvida det är användaren eller abonnenten som bör ge sitt
särskild mervärdestjänst tillhandahålls beror på vilka uppgifter som skall behandlas, vilken tjänst som erbjuds och om det är tekniskt, formellt och avtalsmässigt möjligt att skilja mellan en enskild persons användning av en elektronisk kommunikationstjänst och den juridiska eller fysiska person som har abonnerat på den.
(32) Om leverantören av en elektronisk kommunikationstjänst
eller av en mervärdestjänst lägger ut behandlingen av de personuppgifter som är nödvändiga för dessa tjänster på en underleverantör, bör denna underleverans och följande behandling av uppgifterna fullt ut överensstämma med de krav för registeransvariga och registerförare när det gäller personuppgifter som fastställs i direktiv 95/46/EG. Om det för tillhandahållandet av en mervärdestjänst krävs att trafik- eller lokaliseringsuppgifter vidarebefordras från en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster till en leverantör av mervärdestjänster, bör de abonnenter eller användare som uppgifterna gäller också informeras fullt ut om denna vidarebefordran innan de ger sitt samtycke till att uppgifterna behandlas.
(33) Införandet av specificerade räkningar har gett abonnenterna
ökad möjlighet att kontrollera att tjänsteleverantören tar ut korrekta avgifter, men detta kan samtidigt utgöra ett hot mot integriteten för användare av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. För att skydda användarnas integritet bör medlemsstaterna därför främja utvecklingen av valmöjligheter när det gäller elektroniska kommunikationstjänster, såsom alternativa betalningsmöjligheter som möjliggör anonym eller strängt privat tillgång till allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, t.ex. telefonkort eller betalning med kreditkort. Av samma anledning får medlemsstaterna anmoda operatörerna att erbjuda sina abonnenter en annan typ av detaljerade fakturor där ett visst antal siffror i de uppringda numren har tagits bort.
(34) I fråga om nummerpresentation är det nödvändigt att
skydda den uppringande partens rätt att förhindra identifiering av det nummer från vilket samtalet görs och den uppringda partens rätt att avvisa samtal från oidentifierade nummer. Det är i särskilda fall berättigat att förhindra att skydd mot nummerpresentation används. Det ligger i vissa abonnenters intresse, i synnerhet hjälplinjer och liknande
organisationer, att garantera de uppringandes anonymitet. I fråga om presentation av uppkopplat nummer är det nödvändigt att skydda den uppringda partens rätt och berättigade intresse av att förhindra identifiering av det nummer till vilket den uppringande faktiskt är uppkopplad, särskilt vid omstyrda samtal. Den som tillhandahåller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster bör upplysa sina abonnenter om de möjligheter till nummerpresentation och presentation av uppkopplat nummer som finns i nätet, om alla andra tjänster som erbjuds på grundval av nummerpresentation och presentation av uppkopplat nummer och om de möjligheter till integritetsskydd som finns tillgängliga. Detta gör det möjligt för abonnenterna att göra ett väl underbyggt val av vilket integritetsskydd de vill utnyttja. De möjligheter till integritetsskydd som erbjuds permanent per abonnentledning behöver inte nödvändigtvis tillhandahållas som en automatiskt nättjänst, utan bör kunna erhållas genom en enkel begäran till leverantören av den allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänsten.
(35) I digitala mobilnät behandlas lokaliseringsuppgifter som
anger den geografiska positionen för mobilanvändarens terminalutrustning för att möjliggöra överföring av kommunikation. Sådana uppgifter är trafikuppgifter som omfattas av artikel 6 i detta direktiv. Digitala mobilnät kan emellertid också ha kapacitet att behandla lokaliseringsuppgifter som är mer exakta än vad som krävs för överföring av kommunikation och som används för tillhandahållande av mervärdestjänster, t.ex. individualiserad trafikinformation och vägledning åt förare. Behandlingen av sådana uppgifter för mervärdestjänster bör endast tillåtas om abonnenterna har givit sitt samtycke. Även i de fall då abonnenterna har givit sitt samtycke bör de enkelt och kostnadsfritt tillfälligt kunna hindra behandlingen av lokaliseringsuppgifter.
(36) Medlemsstaterna får begränsa användarnas och abon-
nenternas rätt till integritet avseende nummerpresentation när det är nödvändigt för att spåra okynnessamtal och avseende nummerpresentation och lokaliseringsuppgifter när det är nödvändigt att möjliggöra för larmtjänster att utföra sina uppgifter så effektivt som möjligt. Av denna anledning får medlemsstaterna anta särskilda bestämmelser för att möjliggöra för leverantörer av elektroniska
kommunikationstjänster att tillåta nummerpresentation och lokaliseringsuppgifter utan föregående samtycke av berörda användare eller abonnenter.
(37) Åtgärder bör vidtas för att skydda abonnenter mot de
störningar som kan orsakas av automatisk omstyrning som företas av andra. Dessutom måste abonnenterna i sådana fall ha möjlighet att genom en enkel begäran till leverantören av den allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänsten hindra att samtal styrs om till deras terminaler.
(38) Förteckningar över abonnenter av elektroniska kommuni-
kationstjänster distribueras i stora upplagor och är allmänna. Fysiska personers rätt till integritet och juridiska personers berättigade intressen kräver att abonnenterna skall kunna avgöra om deras personuppgifter skall offentliggöras i en förteckning och i så fall vilka personuppgifter. Leverantörer av allmänna abonnentförteckningar bör upplysa de abonnenter som skall finnas med i sådana förteckningar om förteckningens syfte och om de särskilda användningsområden som finns för de elektroniska versionerna av allmänna abonnentförteckningar, framför allt genom sökfunktioner i programvaran, t.ex. funktioner för sökning i omvänd riktning som gör det möjligt för användare av förteckningen att få fram en abonnents namn och adress på grundval av endast ett telefonnummer.
(39) Skyldigheten att informera abonnenterna om ändamålen
med allmänna abonnentförteckningar i vilka deras personuppgifter skall införas bör åläggas den part som samlar in uppgifterna för införande. Om uppgifterna får överföras till en eller flera tredje parter bör abonnenten informeras om denna möjlighet och om mottagaren eller möjliga mottagarkategorier. All överföring bör endast göras på villkor att uppgifterna inte får användas för andra ändamål än de för vilka de samlades in. Om den part som samlar in uppgifterna från abonnenten, eller en annan tredje part som har fått de överförda uppgifterna, vill använda uppgifterna för ett ytterligare ändamål, skall ett nytt samtycke inhämtas från abonnenten, antingen av den part som först samlade in uppgifterna eller den tredje part som fått de överförda uppgifterna.
(40) Åtgärder bör vidtas för att skydda abonnenterna mot
intrång i integriteten genom icke begärda kommunikationer för direkt marknadsföring, i synnerhet i form av automatiska
uppringningssystem, fax och elektronisk post, inklusive SMS-meddelanden. Dessa former av icke begärd kommersiell kommunikation kan å ena sidan vara relativt enkla och billiga att skicka, men å andra sidan kan de utgöra en börda och/eller en kostnad för mottagaren. I vissa fall kan dessutom deras volym medföra svårigheter för elektroniska kommunikationsnät och terminalutrustning. För sådana former av icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring är det motiverat att kräva ett uttryckligt samtycke från mottagarna innan sådana kommunikationer skickas till dem. Inom den inre marknaden krävs det ett harmoniserat tillvägagångssätt för att säkerställa enkla bestämmelser för företag och användare inom hela gemenskapen.
(41) Inom ett befintligt kundförhållande är det rimligt att tillåta
användning av uppgifter om elektronisk adress för att erbjuda liknande produkter eller tjänster, men endast av samma företag som har fått uppgifterna om elektronisk adress i enlighet med direktiv 95/46/EG. När uppgifterna om elektronisk adress har erhållits bör kunden informeras om deras ytterligare användning för direkt marknadsföring på ett klart och tydligt sätt och få möjlighet att vägra att uppgifterna används på ett sådant sätt. Denna möjlighet bör fortsättningsvis erbjudas kostnadsfritt vid varje följande kommunikation för direkt marknadsföring, med undantag för eventuella kostnader för att överföra denna vägran.
(42) Andra former av direkt marknadsföring som är dyrare för
avsändaren och inte medför några kostnader för abonnenter och användare, till exempel telefonsamtal från en person till en annan, kan motivera behållandet av ett system som ger abonnenter och användare möjlighet att meddela att de inte vill få sådana samtal. För att trots detta inte sänka den nuvarande nivån beträffande skydd av integriteten bör medlemsstaterna få rätt att behålla nationella system som endast medger sådana samtal till abonnenter och användare som har lämnat samtycke i förväg.
(43) För att underlätta ett verkningsfullt genomförande av
gemenskapsbestämmelserna om icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring är det nödvändigt att förbjuda användning av falska identiteter eller falska returadresser eller returnummer vid sändandet av icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring.
(44) Vissa system för elektronisk post (e-post) gör det möjligt
för abonnenterna att se vem som är den elektroniska postens avsändare och dess ärende och också att radera meddelandet utan att först ha laddat ned resterande del av den elektroniska postens innehåll eller eventuella bifogade filer, varigenom kostnaderna för att ladda ned icke begärd elektronisk post eller bifogade filer kan minskas. I vissa fall kan dessa möjligheter fortsätta att vara användbara som ett komplement till de generella skyldigheter som fastställs i detta direktiv.
(45) Detta direktiv påverkar inte tillämpningen av de
bestämmelser som medlemsstaterna fastställer för att skydda juridiska personers legitima intressen när det gäller icke begärd kommunikation för direkta marknadsföringssyften. Om medlemsstaterna upprättar ett register ("opt-out"register) för de juridiska personer, främst användare i företag, som inte vill få sådana kommunikationer, gäller fullt ut bestämmelserna i artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktivet om elektronisk handel)6.
(46) Funktioner för tillhandahållande av elektroniska
kommunikationstjänster kan integreras med nätet eller finnas i någon del av användarens terminalutrustning, t.ex. i programmen. Skyddet av personuppgifter och integritet för användare av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster bör vara fristående från konfigureringen av de olika komponenter som krävs för tillhandahållandet av tjänsten och fördelningen av de nödvändiga funktionerna mellan dessa komponenter. Direktiv 95/46/EG omfattar varje form av behandling av personuppgifter, oavsett vilken teknik som används. Förekomsten av särskilda regler för elektroniska kommunikationstjänster vid sidan av de allmänna regler för andra komponenter som krävs för tillhandahållandet av sådana tjänster främjar inte ett teknikneutralt skydd av personuppgifter och integritet. Det kan därför vara nödvändigt att vidta åtgärder som innebär att tillverkare av vissa typer av utrustning som används för elektroniska kommunikationstjänster åläggs att konstruera
sina produkter på ett sådant sätt att de innehåller skyddsmekanismer som säkerställer att användarens och abonnentens personuppgifter och integritet skyddas. Om sådana åtgärder antas i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/5/EG av den 9 mars 1999 om radioutrustning och teleterminalutrustning och om ömsesidigt erkännande av utrustningens överensstämmelse7, kommer det att säkerställa att införandet av tekniska anordningar för elektronisk kommunikationsutrustning, inbegripet programvara för att skydda uppgifter, harmoniseras så att de är förenliga med genomförandet av den inre marknaden.
(47) Om användarnas och abonnenternas rättigheter inte
respekteras bör det i nationell lagstiftning finnas medel för att åtgärda detta på rättslig väg. Om någon underlåter att följa de nationella bestämmelser som antas enligt detta direktiv bör detta leda till påföljder, vare sig personen omfattas av privaträttslig eller offentligrättslig lagstiftning.
(48) Inom tillämpningsområdet för detta direktiv är det lämpligt
att utnyttja erfarenheterna från den arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandling av personuppgifter, som består av företrädare för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter och som inrättades genom artikel 29 i direktiv 95/46/EG.
(49) För att underlätta efterlevnaden av bestämmelserna i detta
direktiv finns det behov av vissa särskilda ordningar för sådan behandling av uppgifter som redan pågår vid den tidpunkt då nationell genomförandelagstiftning enligt detta direktiv träder i kraft.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Tillämpningsområde och syfte
1. Genom detta direktiv harmoniseras medlemsstaternas bestämmelser för att säkerställa ett likvärdigt skydd av de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet rätten till integritet, när det gäller behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation, samt för att säkerställa fri
rörlighet för sådana uppgifter samt för utrustning och tjänster avseende elektronisk kommunikation inom gemenskapen.
2. Bestämmelserna i detta direktiv skall precisera och komplettera direktiv 95/46/EG för de ändamål som avses i punkt 1. Bestämmelserna är vidare avsedda att skydda berättigade intressen för de abonnenter som är juridiska personer.
3. Detta direktiv skall inte tillämpas på verksamheter som faller utanför tillämpningsområdet för Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, t.ex. de som omfattas av avdelningarna V och VI i Fördraget om Europeiska unionen, och inte i något fall på verksamheter som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när verksamheten rör statens säkerhet) och statens verksamhet på straffrättens område.
Artikel 2
Definitioner
Om inte annat anges skall definitionerna i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG och 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv)8 gälla i detta direktiv.
Dessutom skall följande definitioner gälla:
a) användare: en fysisk person som använder en allmänt
tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst för privat eller affärsmässigt bruk utan att nödvändigtvis ha abonnerat på denna tjänst.
b) trafikuppgifter: alla uppgifter som behandlas i syfte att
överföra en kommunikation via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera den.
c) lokaliseringsuppgifter: alla uppgifter som behandlas i ett
elektroniskt kommunikationsnät och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst.
d) kommunikation: all information som utbyts eller överförs
mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Detta inbegriper inte information som överförs som del av en sändningstjänst för
rundradio eller TV till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät utom i den mån informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen.
e) samtal: en förbindelse som upprättas genom en allmänt
tillgänglig telefonitjänst och som tillåter tvåvägskommunikation i realtid.
f) samtycke: en användares eller abonnents samtycke motsvarar
den registrerades samtycke i direktiv 95/46/EG.
g) mervärdestjänst: alla tjänster som kräver behandling av trafik-
eller lokaliseringsuppgifter utöver vad som är nödvändigt för överföring eller fakturering av en kommunikation.
h) elektronisk post: ett meddelande i form av text, röst, ljud eller
bild som sänds via ett allmänt kommunikationsnät och som kan lagras i nätet eller i mottagarens terminalutrustning tills mottagaren hämtar det.
Artikel 3
Berörda tjänster
1. Detta direktiv skall tillämpas på behandling av personuppgifter i samband med att allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster tillhandahålls i allmänna kommunikationsnät inom gemenskapen.
2. Artiklarna 8, 10 och 11 skall tillämpas på abonnentledningar anslutna till digitala stationer och, där det är tekniskt möjligt och inte krävs en oproportionerligt stor ekonomisk insats, på abonnentledningar anslutna till analoga stationer.
3. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om sådana fall där det skulle vara tekniskt omöjligt eller krävas en oproportionerligt stor ekonomisk insats för att uppfylla kraven i artiklarna 8, 10 och 11.
Artikel 4
Säkerhet
1. Leverantören av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst skall vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa säkerheten i sina tjänster, om nödvändigt tillsammans med leverantören av det allmänna kommunikationsnätet när det gäller nätsäkerhet. Dessa åtgärder skall säkerställa en säkerhetsnivå som är anpassad till den risk som föreligger, med beaktande av dagens tillgängliga teknik och kostnaderna för att genomföra åtgärderna.
2. Om det föreligger särskilda risker för brott mot nätsäkerheten, skall leverantören av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst informera abonnenterna om sådana risker och, om risken ligger utanför tillämpningsområdet för de åtgärder som tjänsteleverantören skall vidta, om hur de kan avhjälpas, inbegripet en uppgift om de sannolika kostnader som detta kan medföra.
Artikel 5
Konfidentialitet vid kommunikation
1. Medlemsstaterna skall genom nationell lagstiftning säkerställa konfidentialitet vid kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter via allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. De skall särskilt förbjuda avlyssning, uppfångande med tekniskt hjälpmedel, lagring eller andra metoder som innebär att kommunikationen och de därmed förbundna trafikuppgifterna kan fångas upp eller övervakas av andra personer än användarna utan de berörda användarnas samtycke, utom när de har laglig rätt att göra detta i enlighet med artikel 15.1. Denna punkt får inte förhindra teknisk lagring som är nödvändig för överföring av kommunikationen utan att det påverkar principen om konfidentialitet.
2. Punkt 1 får inte påverka sådan inspelning av kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter som är tillåten enligt lag när den utförs i samband med laglig affärsverksamhet för att tillhandahålla bevis på en affärstransaktion eller annan affärskommunikation.
3. Medlemsstaterna skall säkerställa att användningen av elektroniska kommunikationsnät för att lagra information eller för att få tillgång till information som är lagrad i en abonnents eller användares terminalutrustning endast är tillåten på villkor att abonnenten eller användaren i fråga har tillgång till klar och fullständig information, bland annat om ändamålen med behandlingen, i enlighet med direktiv 95/46/EG, och erbjuds rätten att vägra sådan behandling av den dataregisteransvarige. Detta får inte förhindra någon teknisk lagring eller åtkomst som endast sker för att utföra eller underlätta överföringen av en kommunikation via ett elektroniskt kommunikationsnät eller som är absolut nödvändigt för att leverera en av informationssamhällets tjänster som användaren eller abonnenten uttryckligen har begärt.
Artikel 6
Trafikuppgifter
1. Trafikuppgifter om abonnenter och användare som behandlas och lagras av leverantören av ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för sitt syfte att överföra en kommunikation, utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 2, 3 och 5 i den här artikeln samt artikel 15.1.
2. Trafikuppgifter som krävs för abonnentfakturering och betalning av samtrafikavgifter får behandlas. Sådan behandling är tillåten endast fram till utgången av den period under vilken det lagligen går att göra invändningar mot fakturan eller kräva betalning.
3. I syfte att saluföra elektroniska kommunikationstjänster eller i syfte att tillhandahålla mervärdestjänster får en leverantör av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst behandla de uppgifter som avses i punkt 1 i den utsträckning och under den tidsperiod som är nödvändig för sådana tjänster eller sådan marknadsföring, om den abonnent eller användare som uppgifterna gäller har samtyckt till detta. Användare eller abonnenter skall ha
möjlighet att när som helst dra tillbaka sitt samtycke till behandling av trafikuppgifter.
4. Tjänsteleverantören skall informera abonnenten eller användaren om de typer av trafikuppgifter som behandlas och om behandlingens varaktighet för de ändamål som anges i punkt 2 och, innan samtycke erhålles, för de ändamål som anges i punkt 3.
5. Behandlingen av trafikuppgifter skall, i enlighet med punkterna 1, 2, 3 och 4, begränsas till sådana personer som av leverantören av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster getts i uppdrag att sköta fakturering, trafikstyrning, kundförfrågningar, spårning av bedrägerier, marknadsföring av elektroniska kommunikationstjänster eller tillhandahållande av en mervärdestjänst, och behandlingen skall begränsas till sådant som är nödvändigt för dessa verksamheter.
6. Punkterna 1, 2, 3 och 5 skall tillämpas utan att det påverkar behöriga organs möjlighet att få information om trafikuppgifter, i enlighet med tillämplig lagstiftning, i syfte att avgöra tvister, i synnerhet sådana som gäller samtrafik och fakturering.
Artikel 7
Specificerade räkningar
1. Abonnenter skall ha rätt att få ospecificerade räkningar.
2. Medlemsstaterna skall tillämpa nationella bestämmelser för att jämka samman abonnenternas rätt till specificerade räkningar och uppringande användares och uppringda abonnenters rätt till integritet, t.ex. genom att säkerställa att det för sådana användare och abonnenter finns tillgängligt tillräckligt med andra möjligheter till kommunikation eller betalning, för att öka integritetsskyddet.
Artikel 8
Presentation och skydd när det gäller identifiering av det
anropande och uppkopplade numret
1. Om nummerpresentation erbjuds skall tjänsteleverantören erbjuda den användare som ringer upp möjlighet att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt förhindra presentation per samtal. Den abonnent som ringer upp skall ha denna möjlighet permanent för alla samtal.
2. Om nummerpresentation erbjuds skall tjänsteleverantören erbjuda den uppringda abonnenten möjlighet att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt, vid rimlig användning av denna funktion, förhindra nummerpresentationen vid inkommande samtal.
3. Om nummerpresentation erbjuds och numret visas innan samtalet etableras skall tjänsteleverantören erbjuda den uppringda abonnenten möjlighet att på ett enkelt sätt avvisa inkommande samtal, om skydd mot nummerpresentationen används av uppringande användare eller abonnent.
4. Om presentation av det uppkopplade numret erbjuds skall tjänsteleverantören erbjuda den uppringda abonnenten möjlighet att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt förhindra presentationen av det uppkopplade numret för den uppringande användaren.
5. Punkt 1 skall också gälla för samtal från gemenskapen till tredje land. Punkterna 2, 3 och 4 skall också gälla för inkommande samtal från tredje land.
6. Om nummerpresentation och/eller presentation av det uppkopplade numret erbjuds skall medlemsstaterna säkerställa att leverantörerna av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster informerar allmänheten om detta och om de möjligheter som avses i punkterna 1, 2, 3 och 4.
Artikel 9
Andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter
1. Om andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter som rör användare eller abonnenter av allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster kan behandlas, får dessa uppgifter endast behandlas sedan de har avidentifierats eller om användarna eller abonnenterna givit sitt samtycke, i den utsträckning och för den tid som krävs för tillhandahållandet av en mervärdestjänst. Innan användaren eller abonnenten ger sitt samtycke skall tjänsteleverantören informera denne om vilken typ av andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter som kommer att behandlas, behandlingens syfte och varaktighet samt om uppgifterna kommer att vidarebefordras till tredje part för tillhandahållande av mervärdestjänsten. Användare eller abonnenter skall ha möjlighet att när som helst dra tillbaka sitt samtycke till behandling av andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter.
2. Om användaren eller abonnenten samtyckt till behandling av andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter skall denne även fortsättningsvis ha möjlighet att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt tillfälligt kunna motsätta sig behandlingen av sådana uppgifter för varje uppkoppling eller för varje överföring av kommunikation.
3. Behandlingen av andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter i enlighet med punkterna 1 och 2 skall begränsas till personer som handlar på uppdrag av leverantören av ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst eller den tredje part som tillhandahåller mervärdestjänsten, och den skall begränsas till det som är nödvändigt för att tillhandahålla mervärdestjänsten.
Artikel 10
Undantag
Medlemsstaterna skall säkerställa att det finns öppna förfaranden som reglerar det sätt på vilket den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät och/eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst har möjlighet att
a) temporärt åsidosätta skydd mot nummerpresentation om en
abonnent begär spårning av hotfulla samtal eller okynnessamtal; i så fall skall, i enlighet med nationell lagstiftning, de uppgifter som identifierar den uppringande abonnenten lagras och hållas tillgängliga av den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät och/eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst,
b) avseende vissa nummer åsidosätta skydd mot
nummerpresentation och abonnenters eller användares tillfälliga vägran eller avsaknad av samtycke när det gäller behandling av lokaliseringsuppgifter, för organisationer som handhar nödsamtal och som av en medlemsstat erkänts som en sådan organisation, bland annat rättsvårdande myndigheter, ambulanscentraler och brandkårer, för att ta emot sådana samtal.
Artikel 11
Automatisk omstyrning
Medlemsstaterna skall säkerställa att alla abonnenter har möjlighet att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt stoppa automatisk omstyrning som görs av tredje part till abonnentens terminal.
Artikel 12
Abonnentförteckningar
1. Medlemsstaterna skall säkerställa att abonnenterna kostnadsfritt och innan de tas med i abonnentförteckningen informeras om ändamålen med tryckta eller elektroniska abonnentförteckningar som är tillgängliga för allmänheten eller kan erhållas genom en nummerupplysningstjänst, där abonnenternas personuppgifter kan finnas med, och om varje ytterligare användningsmöjlighet som bygger på sökfunktioner som finns i de elektroniska versionerna av abonnentförteckningen.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa att abonnenterna ges möjlighet att avgöra om deras personuppgifter skall finnas med i en allmän abonnentförteckning och i så fall vilka personuppgifter, i den utsträckning uppgifterna är relevanta för det ändamål med
abonnentförteckningen som fastställts av den som tillhandahåller förteckningen, och att bekräfta, rätta eller dra tillbaka sådana uppgifter. Det skall vara kostnadsfritt att inte förtecknas i allmänna abonnentförteckningar eller att kontrollera, rätta eller dra tillbaka personuppgifter från dem.
3. Medlemsstaterna får begära att abonnenterna ombedes lämna kompletterande samtycke för alla andra ändamål med en allmän abonnentförteckning än sökning av adressuppgifter för personer grundade på deras namn och, vid behov, ett minimum av andra identifieringsuppgifter.
4. Punkterna 1 och 2 skall gälla för abonnenter som är fysiska personer. Medlemsstaterna skall också, inom ramen för gemenskapslagstiftningen och tillämplig nationell lagstiftning, säkerställa att berättigade intressen för abonnenter som inte är fysiska personer är tillräckligt skyddade när det gäller införande av dem i allmänna abonnentförteckningar.
Artikel 13
Icke begärd kommunikation
1. Användningen av automatiska uppringningssystem utan mänsklig medverkan (automatisk uppringningsutrustning), telefaxapparater (fax) eller elektronisk post för direkt marknadsföring får bara tillåtas i fråga om abonnenter som i förväg har gett sitt samtycke.
2. Utan hinder av punkt 1 får en fysisk eller juridisk person, som från sina kunder fått deras uppgifter om elektronisk adress för elektronisk post i samband med försäljning av en vara eller en tjänst, i enlighet med direktiv 95/46/EG, använda dessa uppgifter om elektronisk adress för direkt marknadsföring av sina egna, likartade varor eller tjänster, under förutsättning att kunderna klart och tydligt ges möjlighet att, kostnadsfritt och enkelt, motsätta sig sådan användning av uppgifter om elektronisk adress, när de samlas in och i samband med varje meddelande om kunden inte inledningsvis har motsatt sig sådan användning.
3. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att, kostnadsfritt, icke begärd kommunikation för direkt marknadsföring, som sker i andra fall än de som anges i punkterna 1 och 2, inte tillåts utan den berörda abonnentens samtycke eller till abonnenter som inte önskar få sådan kommunikation; vilken av dessa möjligheter som väljs skall avgöras enligt nationell lagstiftning.
4. Under alla omständigheter skall det vara förbjudet att skicka elektronisk post för direkt marknadsföring om identiteten på den avsändare för vars räkning meddelandet skickas döljs eller hemlighålls eller om det inte finns en giltig adress till vilken mottagaren kan skicka en begäran om att sådana meddelanden upphör.
5. Punkterna 1 och 3 skall gälla för abonnenter som är fysiska personer. Medlemsstaterna skall också, inom ramen för gemenskapslagstiftningen och tillämplig nationell lagstiftning, säkerställa att berättigade intressen för abonnenter som inte är fysiska personer är tillräckligt skyddade när det gäller icke begärd kommunikation.
Artikel 14
Tekniska egenskaper och standardisering
1. Vid genomförandet av bestämmelserna i detta direktiv skall medlemsstaterna, med förbehåll för punkterna 2 och 3, säkerställa att inga tvingande krav på särskilda tekniska egenskaper uppställs för terminalutrustning eller annan utrustning för elektronisk kommunikation som kan hindra att utrustningen släpps ut på marknaden och hindra den fria rörligheten för sådan utrustning inom och mellan medlemsstaterna.
2. Om bestämmelserna i detta direktiv kan genomföras endast genom att krav uppställs på särskilda tekniska egenskaper i elektroniska kommunikationsnät, skall medlemsstaterna informera kommissionen i enlighet med förfarandet i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och
föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster(9)9.
3. När så krävs får åtgärder vidtas för att säkerställa att terminalutrustning är konstruerad så att den är förenlig med användarnas rätt till skydd och kontroll av sina personuppgifter i enlighet med direktiv 1999/5/EG och rådets beslut 87/95/EEG av den 22 december 1986 om standardisering inom området informationsteknologi och telekommunikation10.
Artikel 15
Tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv 95/46/EG
1. Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i artikel 5, artikel 6, artikel 8.1, 8.2, 8.3 och 8.4 och artikel 9 i detta direktiv när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott eller vid obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationssystem enligt artikel 13.1 i direktiv 95/46/EG. Medlemsstaterna får för detta ändamål bland annat vidta lagstiftningsåtgärder som innebär att uppgifter får bevaras under en begränsad period som motiveras av de skäl som fastställs i denna punkt. Alla åtgärder som avses i denna punkt skall vara i enlighet med de allmänna principerna i gemenskapslagstiftningen, inklusive principerna i artikel 6.1 och 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen.
2. Bestämmelserna om rättslig prövning, ansvar och sanktioner i kapitel III i direktiv 95/46/EG skall gälla för de nationella bestämmelser som antas i enlighet med det här direktivet och för de individuella rättigheter som kan härledas från det här direktivet.
3. Den arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandling av personuppgifter som inrättades genom artikel 29 i direktiv 95/46/EG skall också utföra de uppgifter som avses i
9 EGT L 204, 21.7.1998, s. 37. Direktivet ändrat genom direktiv 98/48/EG (EGT L 217, 5.8.1998, s. 18). 10 EGT L 36, 7.2.1987, s. 31. Beslutet senast ändrat genom 1994 års anslutningsakt.
artikel 30 i det direktivet när det gäller frågor som omfattas av det här direktivet, nämligen skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna samt berättigade intressen inom sektorn för elektronisk kommunikation.
Artikel 16
Övergångsbestämmelser
1. Artikel 12 skall inte tillämpas på upplagor av abonnentförteckningar som redan framställts eller släppts ut på marknaden i tryckt eller ej via nät uppkopplad elektronisk form innan de nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv har trätt i kraft.
2. Om personuppgifter rörande abonnenter av fasta eller mobila allmänna taltelefonitjänster har inkluderats i en allmän abonnentförteckning i enlighet med bestämmelserna i direktiv 95/46/EG och artikel 11 i direktiv 97/66/EG innan de nationella bestämmelser som antas i enlighet med det här direktivet har trätt i kraft, får personuppgifterna om dessa abonnenter stå kvar i den allmänna abonnentförteckningen i tryckt eller elektronisk form, inklusive i versioner med funktioner för sökning i omvänd riktning, såvida inte abonnenterna meddelar annat efter att ha fått fullständig information om ändamål och alternativ i enlighet med artikel 12 i det här direktivet.
Artikel 17
Införlivande
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 31 oktober 2003. De skall genast underrätta kommissionen om detta. När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område
som omfattas av detta direktiv och texten till eventuella senare ändringar av dessa bestämmelser.
Artikel 18
Översyn
Kommissionen skall senast tre år efter den dag som avses i artikel 17.1 för Europaparlamentet och rådet lägga fram en rapport om detta direktivs tillämpning och dess inverkan på ekonomiska aktörer och konsumenter, särskilt med avseende på bestämmelserna om icke begärda kommunikationer, och då ta hänsyn till den internationella miljön. I detta syfte får kommissionen begära information från medlemsstaterna som skall tillhandahålla denna utan onödigt dröjsmål. Vid behov skall kommissionen lägga fram förslag för att ändra detta direktiv, med beaktande av denna rapport, eventuella förändringar i sektorn samt eventuella andra förslag som den bedömer som nödvändiga för att förbättra direktivets effektivitet.
Artikel 19
Upphävande
Direktiv 97/66/EG skall upphöra att gälla med verkan från och med den dag som avses i artikel 17.1. Hänvisningar till det upphävda direktivet skall anses som hänvisningar till det här direktivet.
Artikel 20
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
Artikel 21
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.
Utfärdat i Bryssel den 12 juli 2002.
På Europaparlamentets vägnar
P. COX
Ordförande
På rådets vägnar
T. PEDERSEN
Ordförande
Litteraturförteckning
Litteratur
Bernitz, Ulf, Marknadsföringslagen, Juristförlaget, Sthlm, 1997. Svensson, Carl Anders m.fl., Praktisk marknadsrätt, 7 uppl.,
Norstedts, Sthlm, 2002. Konsumentverket, Rapport 2000:21, Spärregister för e-postreklam. Post- och telestyrelsen, Budgetunderlag för 2003-2005. Post- och telestyrelsen, Konkurrensen på Internetmarknaden, 2001. Post- och telestyrelsen, Rapport om PTS sektorsansvar – miljö-
frågor (01-025789). Post- och telestyrelsen, Konsumentverket och Konkurrensverket,
Mobiltelemarknaden, 2001. Post- och telestyrelsen, Konsumentverket och Konkurrensverket,
Alltid på! – Bredbandsmarknaden ur ett konsumentperspektiv. 2002.
Offentligt tryck
prop. 1991/92:53 Förslag till ny lagstiftning för kabelsändning
m.m.
prop. 1992/93:200 En telelag och en förändrad verksamhet för
televerket m.m.
prop. 1993/94:160 Ny myndighetsorganisation på radio- och
TV-området.
prop. 1994/95:123 Ny marknadsföringslag. prop. 1994/95:128 Ändring i telelagen (1993:597) m.m. prop. 1995/96:160 Radio- och TV-lag. prop. 1996/97:61 Översyn av telelagen (1993:597) m.m. prop. 1997/98:44 Personuppgiftslag. prop. 1999/2000:40 Obeställd reklam m.m. prop. 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla.
prop. 2001/02:1 Budgetpropositionen för 2002. prop. 2001/02:150 Lag om elektronisk handel och andra infor-
mationssamhällets tjänster, m.m.
prop. 2001/02:158 Samhällets säkerhet och beredskap.
SOU 1997:39 Integritet, Offentlighet, Informationsteknik. SOU 1999:55 Konvergens och förändring. Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorerna. SOU 2002:14 Statlig tillsyn. Granskning på medborgarnas uppdrag. SOU 2002:54 En ny prisinformationslag. SOU 2002:60 Lag om elektronisk kommunikation.
Ds 2000:56 Effektivare tvistlösning på teleområdet. Ds 2002:21 Lärobok för regelnissar – en ESO rapport om regelhantering vid avregleringar.