SOU 2004:83
Hjälpmedel
Hjälpmedel
Betänkande av LSS- och hjälpmedelsutredningen
Stockholm 2004
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf
Tryckt av Elanders Gotab AB Stockholm 2004
ISBN 91-38-22190-X ISSN 0375-250X
Till Statsrådet Berit Andnor
Regeringen beslutade den 18 oktober 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder samt att förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Till särskild utredare förordnades från och med den 18 oktober 2001 riksdagsledamoten Catherine Persson.
Regeringen beslutade den 14 februari 2002 utvidga uppdraget till att utredaren även skulle se över systemet för arbetshjälpmedel.
Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 15 februari 2002 verksamhetschef Eva Björk, Synskadades Riksförbund; avdelningsdirektör Jan Breding, Arbetsmarknadsstyrelsen; lärare Caisa Ekstrand, Sveriges Pensionärsförbund; jurist Ellinor Englund, Socialstyrelsen, avdelningschef Susann Forsberg, Hjälpmedelsinstitutet; utredare Anna-Karin Gullberg, Socialstyrelsen; avdelningschef Per Gunvall, Specialpedagogiska institutet; ombudsman vid Riksförbundet för Trafik och Polioskadade (RTP), Pelle Kölhed, Handikappförbundens samarbetsorgan; utredare Margareta Liljeqvist, Landstingsförbundet; förbundssekreterare Per-Olov Nylander, Svenska Kommunförbundet; förbundsordförande vid Hörselskadades Riksförbund (HRF), Jan-Peter Strömgren, Handikappförbundens samarbetsorgan; förbundssekreterare Ingrid Söderström, Svenska Kommunförbundet; sakkunnig Håkan Walander, PRO; utredare Stig Wintzer, Landstingsförbundet. Byrådirektör Christina Janzon från Riksförsäkringsverket förordnades från den 3 april 2002. Kanslichef vid Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), Ann-Charlotte Carlberg, Handikappförbundens samarbetsorgan, förordnades från den 1 februari 2003. Ellinor Englund ersattes från den 17 februari 2003 av utredare Ulla Clevnert, Socialstyrelsen. Christina Janzon entledigades den 6 januari 2003 och ersattes från
den 21 februari 2003 av avdelningsdirektör Ylva Eklund från Riksförsäkringsverket. Ingrid Söderström ersattes från den 25 maj 2003 av Ellinor Englund, Svenska Kommunförbundet.
Som sakkunniga förordnades den 3 april 2002 departementssekreteraren Kerstin Jansson, Socialdepartementet, departementssekreteraren Sofia Lidström, Kulturdepartementet, departementssekreteraren Merja Strömberg, Utbildningsdepartementet och departementssekreteraren Mona Stål, Näringsdepartementet. Den 1 september 2003 förordnades departementssekreteraren Henrik Elmefur, Socialdepartementet. Sofia Lidström som entledigades den 1 januari 2004 ersattes från den 3 maj 2004 av departementssekreteraren Karin Liby.
Sekreterare har från den 1 februari 2002 varit Ian MacArthur och Greger Nyberg. Ian MacArthur, som var huvudsekreterare entledigades den 31 maj 2003. Greger Nyberg, som inledningsvis arbetade med såväl LSS- som hjälpmedelsuppdragen har från hösten 2002 arbetat med LSS-delen av utredningen. Som sekreterare förordnades Margita Lundman från den 15 september 2002, Ann-Christine Johnsson, från den 1 oktober 2002, Maria Krönmark från den 1 maj 2003 och Guy Lööv från den 1 december 2003. Ann-Christine Johnsson har huvudsakligen arbetat med LSS-delen av utredningen. Margita Lundman, som utsågs till huvudsekreterare från den 1 november 2003 har främst arbetat med IT-uppdraget och uppdraget rörande systemet för arbetshjälpmedel. Maria Krönmarks arbete har huvudsakligen rört frågan om avgifter för hjälpmedel samt systemet för hjälpmedel i utbildningsväsendet. Guy Lööv har arbetat med systemet för arbetshjälpmedel och frågan om ansvar för hjälpmedel till brukare respektive assistenter.
Utredningen skulle ursprungligen slutföra sitt arbete senast den 10 januari 2003 (dir 2001:81). Utredningstiden förlängdes i samband med det utökade uppdraget (dir 2002:20) till den 15 september 2003. Efter detta har utredningstiden ytterligare förlängts till den 15 juni 2004 (dir 2003:111) respektive den 29 oktober 2004 (dir. 2004:100).
Utredningen, har antagit namnet LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06). Härmed överlämnas utredningens betänkande Hjälpmedel (SOU 2004:83).
Stockholm i augusti 2004
Catherine Persson
/Maria Krönmark
Margita Lundman
Guy Lööv
7
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 15
Sammanfattning ................................................................ 19
Summary .......................................................................... 31
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Inledning................................................................... 49
1.1 Uppdraget................................................................................. 49
1.2 Utredningsarbetet.................................................................... 51
2 Värdegrund ................................................................ 57
3 Bakgrund .................................................................. 61
3.1 Brukargrupper .......................................................................... 61
3.2 Hjälpmedelsförsörjningen i Sverige........................................ 67
4 Behovsbedömning av hjälpmedel ................................. 71
4.1 Inledning................................................................................... 71
4.2 Bakgrund .................................................................................. 72 4.2.1 Bedömningar i hälso- och sjukvården ......................... 72 4.2.2 Resurser och förskrivning av personliga hjälpmedel ..................................................................... 72
Innehåll SOU 2004:83
8
4.3 Överväganden...........................................................................73 4.3.1 Behov och prioritering..................................................73 4.3.2 Förutsättningar för begränsade sortiment ..................74 4.3.3 Hjälpmedel – en länk i vårdkedjan...............................75
4.4 Förslag.......................................................................................75
4.5 Konsekvenser för huvudmännen.............................................75
5 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården .............. 77
5.1 Inledning ...................................................................................77 5.1.1 Utgångspunkter för en reglering .................................78 5.1.2 Mina utgångspunkter ....................................................79
5.2 Bakgrund...................................................................................80 5.2.1 Ansvaret för hjälpmedel i hälso- och sjukvården ........80 5.2.2 Hjälpmedel ett flytande begrepp..................................81 5.2.3 Det delade och olika fördelade hjälpmedelsansvaret ......................................................83 5.2.4 Avgifter och högkostnadsskydd inom hälso- och sjukvården......................................................................84 5.2.5 Funktionshinder och ekonomi.....................................90 5.2.6 Livskvalitet och samhällsekonomi ...............................92
5.3 Överväganden och förslag .......................................................93 5.3.1 Behöver brukarens kostnader begränsas......................93 5.3.2 Hur bör avgifter tas ut ..................................................95 5.3.3 Förslag – avgifter för hjälpmedel .................................97 5.3.4 Tak för brukarens kostnader ........................................97 5.3.5 Högkostnadsskydd för avgifter till landsting eller kommun.........................................................................98 5.3.6 Förslag om högkostnadsskydd ..................................100
5.4 Konsekvenser av förslagen.....................................................100 5.4.1 Konsekvenser för brukarna ........................................100 5.4.2 Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen ..........101 5.4.3 Den kommunala självstyrelsen...................................105
Innehåll SOU 2004:83
9
6 Hjälpmedel till brukare eller assistent ........................ 107
6.1 Inledning................................................................................. 107
6.2 Bakgrund ................................................................................ 108
6.3 Överväganden och förslag ..................................................... 112 6.3.1 Överväganden ............................................................. 112 6.3.2 Förslag ......................................................................... 113
6.4 Konsekvenser ......................................................................... 113
7 Hjälpmedel inom utbildningsområdet ......................... 115
7.1 Inledning................................................................................. 116 7.1.1 Uppdraget ................................................................... 116 7.1.2 Utgångspunkter .......................................................... 116
7.2 Bakgrund ................................................................................ 118 7.2.1 Bakgrund och nuvarande förhållanden vad gäller sjukvårdshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i skolan............ 118 7.2.2 Förslag i olika utredningar ......................................... 119 7.2.3 Hjälpmedel i HSL....................................................... 119
7.3 Allmän anpassning, utrustning, läromedel och pedagogiskt hjälpmedel eller personligt hjälpmedel ............ 120 7.3.1 Skolans ansvar för eleverna ........................................ 120 7.3.2 Anpassning av byggnader........................................... 121 7.3.3 Utrustning eller grundutrustning.............................. 123 7.3.4 Läromedel – pedagogiska hjälpmedel ........................ 123
7.4 Förhållanden i olika skolformer............................................ 125 7.4.1 Utbildningar som regleras i skollagen ....................... 125 7.4.2 Utbildningsformer som inte regleras i skollagen ..... 131 7.4.3 Grupper som har svårt att få hjälpmedel................... 137
7.5 Personliga hjälpmedel vid studier utanför hemorten med mera ........................................................................................ 140 7.5.1 Bakgrund ..................................................................... 140 7.5.2 Överväganden och förslag.......................................... 141
Innehåll SOU 2004:83
10
7.6 Överväganden och förslag .....................................................142 7.6.1 Ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i utbildningen ...........................................142 7.6.2 Gränsdragningen mellan personliga hjälpmedel och pedagogiska hjälpmedel eller utrustning ............147
7.7 Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning och grundläggande företagsförlagd utbildning............................156 7.7.1 Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning ...............156 7.7.2 Grundläggande företagsförlagd utbildning ...............158
7.8 Konsekvenser av förslagen.....................................................159 7.8.1 Ekonomiska konsekvenser för sjukvårdshuvudmännen ..............................................159 7.8.2 Gränsdragning mellan huvudmännen ........................161
8 Hjälpmedel i arbetslivet ............................................ 165
8.1 Inledning .................................................................................166
8.2 Bakgrund.................................................................................167 8.2.1 Reglering och ansvarsfördelning ................................167 8.2.2 Den finansiella styrningen..........................................174 8.2.3 Kartläggningar.............................................................178
8.3 Överväganden och förslag .....................................................213 8.3.1 Överväganden och bedömningar ...............................213 8.3.2 Förslag med kommentarer .........................................216
8.4 Konsekvenser av utredningens förslag om arbetshjälpmedel.....................................................................227
9 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik............................................................ 231
9.1 Inledning .................................................................................231 9.1.1 Uppdraget....................................................................232
9.2 Bakgrund.................................................................................233 9.2.1 Vad menar vi med IT och IT-hjälpmedel?.................233 9.2.2 Hjälpmedel och den generella tillgängligheten till informationssamhället ................................................238 9.2.3 Målen för eEurope ......................................................240
Innehåll SOU 2004:83
11
9.3 Centrala frågeställningar........................................................ 242 9.3.1 Kärnområden .............................................................. 242 9.3.2 Näraliggande områden ............................................... 243 9.3.3 Avgränsningar ............................................................. 244
9.4 Nya möjligheter genom IT-utvecklingen............................. 246 9.4.1 Den tekniska utvecklingen......................................... 248 9.4.2 Gränssnitten mellan människa och teknik................ 249 9.4.3 Förbättrad funktionalitet ........................................... 252 9.4.4 Tillämpningsområden................................................. 263 9.4.5 Hjälpmedel – varor och tjänster ................................ 266 9.4.6 Övriga aspekter........................................................... 268 9.4.7 Överväganden och bedömning .................................. 270 9.4.8 Förslag ......................................................................... 274
9.5 Tillgången till och användningen av IT ................................ 275 9.5.1 IT- och handikappolitik ............................................. 275 9.5.2 Den digitala klyftan .................................................... 276 9.5.3 Statistik........................................................................ 280 9.5.4 Överväganden och bedömning .................................. 284 9.5.5 Förslag ......................................................................... 286
9.6 Tillhandahållande av IT-hjälpmedel. Regler och ansvarsfördelning ................................................................... 287 9.6.1 Landstingens ansvar.................................................... 288 9.6.2 Kommunens ansvar .................................................... 290 9.6.3 Statens ansvar.............................................................. 294 9.6.4 Tillhandahållande av IT-hjälpmedel
− en översikt.... 300
9.6.5 Bedömning .................................................................. 302
9.7 Volymer och kostnader för IT-baserade hjälpmedel ........... 304 9.7.1 Landstingens och kommunernas kostnader för hjälpmedel ................................................................... 304 9.7.2 Statens kostnader........................................................ 309 9.7.3 Brukarens kostnader................................................... 314 9.7.4 Effekter och beräknade besparingar genom ITstöd .............................................................................. 315 9.7.5 Översikt över kostnader för IT-hjälpmedel.............. 316
9.8 Hinder för att IT tas i bruk – vilka är barriärerna................ 318 9.8.1 Barriärer i innovations- och utvecklingskedjan ........ 319 9.8.2 Från utvecklingsresultat till realitet i brukarens vardag........................................................................... 320
Innehåll SOU 2004:83
12
9.8.3 Barriärer i försörjningskedjan.....................................321 9.8.4 Överväganden och bedömning ..................................326 9.8.5 Förslag .........................................................................328
9.9 Kunskap – en nyckelfråga ......................................................329 9.9.1 Personalens kompetens ..............................................331 9.9.2 Brukarnas kompetens .................................................342 9.9.3 Support till brukare.....................................................345 9.9.4 Att sprida kunskap om nya möjligheter ....................347 9.9.5 Strategi för information och kunskapsstöd...............350 9.9.6 Aktörerna och deras ansvar ........................................351 9.9.7 Överväganden och bedömning ..................................352 9.9.8 Förslag .........................................................................355
9.10 Var hör IT-hjälpmedlen hemma? Huvudmännens ansvar. Behovet av samordning och styrning .......................358 9.10.1 Problembilden .............................................................359 9.10.2 Samordning av försörjning av IT-hjälpmedel............360 9.10.3 Överväganden och bedömning ..................................366 9.10.4 Förslag .........................................................................367
9.11 Förutsättningar för fortsatt forskning och utveckling inom IT-området....................................................................369 9.11.1 Genomförda satsningar på IT för funktionshindrade.......................................................369 9.11.2 Aktörerna och deras ansvar ........................................372 9.11.3 Problembilden .............................................................376 9.11.4 Förutsättningarna för fortsatt FoU...........................378 9.11.5 Överväganden och bedömning ..................................381 9.11.6 Förslag .........................................................................385
9.12 Konsekvenser av utredningens förslag om IT ......................386 9.12.1 Statistik om tillgång till datorer och Internet ...........389 9.12.2 Tillvaratagande av nya tekniska möjligheter som uppstått till följd av IT-utvecklingen.........................389 9.12.3 Kompetens och kompetensutveckling av personal...392 9.12.4 Förbättrad information och stöd till brukare............397 9.12.5 Förbättrade förutsättningar för fortsatt forskning och utveckling .............................................................400 9.12.6 Samordning, planering och uppföljning ....................401 9.12.7 Behov av medel för genomförande av föreslagna åtgärder ........................................................................406
Innehåll SOU 2004:83
13
10 Författningskommentar ............................................. 419
10.1 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) .............................................................................. 419
Referenser
Referenser återfinns under respektive kapitel
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2001:181 ....................................... 423
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2002:20 ............................................. 439
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 2003:111 ........................................... 443
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2004:100 ....................................... 445
Bilaga 5 Sammansättning av hjälpmedelsgruppen................... 447
Bilaga 6 Referensgruppen för handikapp- och pensionärsorganisationer .................................... 449
Bilaga 7 Exempel på avgifter för hjälpmedel i några landsting ..................................................................... 451 Bilaga 8 Ekonomiska effekter för landstingen av LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag i den del som gäller hjälpmedelsavgifter........................................... 453
Bilaga 9 Kostnaden för subventionerade datorer.................... 465
15
Förkortningar
ADHD Attention Deficit Hyperactivity Disorder
ADSL Asymmetric Digital Subscriber Line
AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring
AKK Alternativ och kompletterande kommunikation
AMS Arbetsmarknadsstyrelsen
AMV Arbetsmarknadsverket
CCTV Closed Circuit Television (förstorande videosystem)
CID Centrum för användarorienterad IT-design
CMT Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi
CTT Centrum för talteknologi
CTV Centrum för teknik i vården
DAISY Digitalt Audiobaserat Informationssystem
DAMP Dysfunktion ifråga om avledbarhet, motorikkontroll och perception
DCD Developmental Coordination Disorder (störd utveckling av koordinationsförmågan)
DHR De Handikappades Riksförbund
ERA European Research Area
FAM Flexibla AnpassningsModuler
FAS Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap
Förkortningar SOU 2004:83
16
FoU Forskning och utveckling
FMLS Förbundet Funktionshindrade Med Läs- och Skrivsvårigheter
FUB Riksförbundet FUB för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna
GPS Global Positioning System
HI Hjälpmedelsinstitutet
HO Handikappombudsmannen
HSO Handikappförbundens samarbetsorgan
IfA Intresseföreningen för assistansberättigade
IST Information Society Technologies
ITPS Institutet för tillväxtpolitiska studier
KFB Kommunikationsforskningsberedningen
KK-stiftelsen Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling
KTH Kungliga Tekniska högskolan
KY Kvalificerad yrkesutbildning
LASS Lagen (1993:389) om assistansersättning
LIA Lärande i arbetet
LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
NHR Neurologiskt Handikappades Riksförbund
OSA Offentligt skyddat arbete
PTS Post & Telestyrelsen
RFV Riksförsäkringsverket
SBU Statens beredning för medicinsk utvärdering
SCB Statistiska Centralbyrån
SOU 2004:83 Förkortningar
17
Sfi Svenska för invandrare
SFR Socialvetenskapliga forskningsrådet
SFS Svensk författningssamling
SIH Statens institut för handikappfrågor i skolan
SIKA Statens institut för kommunikationsanalys
SICS Swedish Institute of Computer Science
Sisus Statens institut för särskilt utbildningsstöd
SIT Specialpedagogiska institutet
SLF Sjukvårdens LeverantörsFörening
SOU Statens offentliga utredningar
SFR Socialvetenskapliga forskningsrådet
SRF Synskadades Riksförbund
TPB Talboks- och punktskriftsbiblioteket
TNC Terminologicentrum
19
Sammanfattning
Uppdraget
Uppdraget för LSS- och hjälpmedelsutredningen är att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder. Utredningens uppdrag omfattar följande fem delar av hjälpmedelsområdet:
• avgiftssystemet för hjälpmedel
• de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknik och digital teknik
• hjälpmedelsförsörjningen inom utbildningsväsendet
• systemet för arbetshjälpmedel samt
• gränsdragningen mellan individuella hjälpmedel och arbetshjälpmedel för personliga assistenter.
Utgångspunkter
En utgångspunkt för utredningen är målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) och de nationella målen för äldrepolitiken (prop 1997/98:113). De handikappolitiska mål som är centrala i ett hjälpmedelssammanhang är i synnerhet jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet. Målen för äldrepolitiken är bland annat att äldre skall kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende samt kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag.
För att målen skall kunna nås krävs att samhället är tillgängligt för alla. Det gäller såväl den fysiska miljön som information och service. Det räcker dock inte alltid med generella anpassningsåtgärder utan det behövs kompletterande insatser i form av särskild service och individuella hjälpmedel.
Sammanfattning SOU 2004:83
20
Bakgrund
− brukare, hjälpmedelsverksamhet
Drygt en miljon personer i Sveriges befolkning beräknas ha ett eller flera bestående funktionshinder. Cirka tio procent av befolkningen beräknas använda hjälpmedel, många brukare är äldre. Olika funktionshinder som till exempel synnedsättning, hörselskada eller dövhet, rörelsehinder eller kognitiva funktionshinder kan medföra inskränkningar i den enskildes möjligheter till aktivitet och delaktighet. En tillgänglig miljö och ändamålsenliga hjälpmedel ger personer med funktionshinder möjligheter att få ökad livskvalitet i det dagliga livet och förutsättningarna för delaktighet i utbildning, arbete och fritid förbättras.
Personer med funktionshinder får oftast sina hjälpmedel genom hälso- och sjukvården eller som hjälpmedel i arbetslivet. Hjälpmedel tillhandahålls i stor omfattning av landsting och kommuner enligt hälso- och sjukvårdslagen, HSL. Ansvaret enligt HSL omfattar hjälpmedel för den dagliga livsföringen, för vård och behandling samt personliga hjälpmedel för skola och utbildning. Arbetshjälpmedel för personer med nedsatt arbetsförmåga är ett ansvar för försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna.
Hjälpmedel efter behov
I sina olika uppdrag har utredningen att ta ställning till frågor som har sin grund i hur sjukvårdshuvudmännen bedömer en brukares behov av personliga hjälpmedel. Det gäller exempelvis frågor som varför grupper med vissa funktionshinder har svårt att få hjälpmedel, varför vissa typer av hjälpmedel inte förskrivs och om en brukare vid studier utanför hemorten har möjlighet att få flera exemplar av ett personligt hjälpmedel.
Det är orimligt att den som behöver ett hjälpmedel inte tillhandahålls det enbart på grund av bristande resurser. Ett sådant tillvägagångssätt kan leda till att det blir tidpunkten för när ett behov aktualiseras som avgör vem som får ett hjälpmedel och inte en bedömning av vem som har det största behovet. I en situation med bristande resurser måste den som vid en behovsbedömning bedöms ha störst behov prioriteras. Kan ett behov inte genast tillgodoses på grund av resursbrist bör en person efter behovsbedömning ha möjlighet att senare få ett hjälpmedel och inte helt nekas detta.
SOU 2004:83 Sammanfattning
21
Oavsett hur behov av personliga hjälpmedel aktualiseras måste patienten eller brukaren ha rätt att få sitt behov av hjälpmedel bedömt utifrån sina egna förutsättningar. En behovsbedömning kan inte vägras någon med hänvisning till typ av funktionshinder, diagnos eller vilket hjälpmedel som kan vara aktuellt. Utredningen föreslår därför att varje patient eller brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få ett personligt hjälpmedel skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en bedömning av sitt hjälpmedelsbehov.
Avgifter för hjälpmedel
I handlingsplanen för handikappolitiken konstateras att en person med funktionshinder är en medborgare med rättigheter och skyldigheter. En av förutsättningarna för att personen skall kunna utöva sina rättigheter och uppfylla sina skyldigheter kan vara tillgång till lämpliga hjälpmedel. Förutom de positiva effekterna för personen i fråga och det för samhället värdefulla i att alla medborgare kan delta i samhällslivet på så lika villkor som möjligt kan hjälpmedel innebära samhällsekonomiska besparingar. Detta genom att kostnader för vård, stöd och medicin kan minska genom hjälpmedelsanvändning.
Personer med funktionshinder löper även vid normala inkomstförhållanden risk att sakna kontantmarginal och ha svårt att klara löpande utgifter. Det kan medföra svårigheter att betala höga hjälpmedelsavgifter. Personer i vissa delar av landet kan behöva betala cirka 7 000 kronor för hörapparater till båda öronen, vissa kan få betala över 1 000 kronor om året för att ha en elrullstol och vissa får betala 2 400 kronor per år i två år för en dator medan hjälpmedlen erbjuds andra till låg eller ingen avgift. Dessa omständigheter med olika villkor och höga kostnader för vissa personer beroende på var de bor, vilket hjälpmedel de behöver eller vilket funktionshinder de har motiverar en generell reglering av de avgifter som inom hälso- och sjukvården får tas ut i samband med att hjälpmedel tillhandahålls. Risken är annars att målet om en hälso- och sjukvård på lika villkor undergrävs och att en del av de personer som har funktionshinder över huvudtaget inte har ekonomisk möjlighet att få de hjälpmedel de behöver. Avgörande för brukarnas möjlighet att få hjälpmedel skall vara deras behov och inte deras personliga ekonomiska förutsättningar. Något annat
Sammanfattning SOU 2004:83
22
skulle strida mot målen för den nationella handikappolitiken och mot FN:s standardregler som den nationella handlingsplanen bygger på.
I sjukvårdshuvudmännens ansvar för att erbjuda hjälpmedel ligger dels att tillhandahålla och finansiera hjälpmedel dels att prova ut – eller anpassa – hjälpmedel. Eftersom tillhandahållande av hjälpmedel är mer än endast överlämnandet av en produkt talar mycket för att avgifter bör tas ut som vårdavgift som betalas vid besök på samma sätt som vid övrig vård och behandling inom hälso- och sjukvården. Det innebär att avgiften blir densamma för dem som behöver hjälpmedel oberoende av vilket hjälpmedel de behöver.
Enligt utredningens förslag skall landsting eller kommun inte få ta ut avgift för att tillhandahålla hjälpmedel annat än som avgift vid besök i samband med förskrivning, utprovning och anpassning av eller träning på hjälpmedel.
Även om sjukvårdshuvudmännens möjligheter att ta ut avgifter för hjälpmedel begränsas till besöksavgifter kan den som behöver göra många besök för utprovning, eller träning drabbas av höga kostnader. En besöksavgift behöver i sig inte vara låg. Det finns därför anledning att diskutera om dessa avgifter bör ingå i någon form av högkostnadsskydd. Nackdelarna med ett högkostnadsskydd som omfattar endast hjälpmedelsavgifter i såväl kommuner som landsting är dock så omfattande att ett sådant system inte bör införas för närvarande. Utredningen föreslår istället att endast de avgifter som betalas till landsting vid besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning i att använda hjälpmedel skall omfattas av bestämmelsen i 26 § HSL; det så kallade högkostnadsskyddet för öppenvård. Finansiering av förslaget föreslås ske genom att högkostnadsskyddet höjs från 900 till 1 000 kronor.
De avgifter som betalas till kommun vid besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning i att använda hjälpmedel skall inte omfattas av något högkostnadsskydd eller annan begränsning. Avgifter i kommunerna är för närvarande låga och det saknas anledning att anta att förslaget skulle medföra högre kommunala avgifter för hjälpmedel.
SOU 2004:83 Sammanfattning
23
Hjälpmedel för brukare eller assistent
Det finns ett gränsdragningsproblem mellan vad som är arbetshjälpmedel för personliga assistenter som arbetsgivaren skall tillhandahålla och vad sjukvårdshuvudmannen skall tillhandahålla som brukarens personliga hjälpmedel. Det leder inte sällan till långa handläggningstider och i vissa fall till att den som uppbär ersättning enligt lagen om assistansersättning, LASS, inte får tillgång till de personliga hjälpmedel han eller hon behöver. HSL behöver därför förtydligas.
Enligt utredningens förslag införs i HSL ett förtydligande om att landstinget ansvarar för personliga hjälpmedel i det dagliga livet. Det gäller hjälpmedel som krävs för att den enskilde själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina grundläggande personliga behov.
Hjälpmedel i utbildning
Direktiven omfattar på utbildningsområdet framförallt två dominerande frågeställningar. Det första gäller vem som skall ha ansvar för försörjningen av personliga hjälpmedel i de utbildningsformer där ingen huvudman har eller anser sig ha ansvaret för att tillhandahålla dessa hjälpmedel. Frågan är i varierande grad aktuell för elever med funktionshinder i förskola och förskoleklass, folkhögskola, specialskolan, kvalificerad yrkesutbildning, KY, samt i kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag.
Den andra frågeställningen är var gränsen går mellan sjukvårdshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel och skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla pedagogiska hjälpmedel eller utrustning (grundutrustning).
Ur brukarnas det vill säga barns, elevers, studerandes eller kursdeltagares synpunkt är det uppenbart att man bör vara berättigad till att få de personliga hjälpmedel man behöver i en undervisningssituation oberoende av vilken utbildningsform man väljer eller har möjlighet att bli antagen till. Det bör vara tydligt vart man skall vända sig för att få de personliga hjälpmedel man behöver. Otydligheter kan leda till diskussioner om huruvida ett hjälpmedel bör tillhandahållas. Det innebär en risk för att det tar tid att få ett hjälpmedel och leder i värsta fall till att man inte får det hjälpmedel som man behöver. I skol- och utbildningssammanhang bör en
Sammanfattning SOU 2004:83
24
huvudman vara ansvarig för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder. I de flesta utbildningsformer tillhandahåller redan i dag sjukvårdshuvudmännen personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder. Det framstår därför som lämpligast att slå fast att detta ansvar omfattar även personer i övriga offentligt finansierade utbildningsformer och utbildningar som berättigar till studiestöd. Ansvaret innebär inte någon inskränkning i det ansvar någon annan kan ha enligt lag eller förordning. Sjukvårdshuvudmannens ansvar för att erbjuda personliga hjälpmedel omfattar inte utrustning och pedagogiska hjälpmedel. Produkter som behövs för att tillgodose behov hos fler än en enskild studerande och som inte kräver någon omfattande individuell anpassning är att betrakta som utrustning.
Pedagogiska hjälpmedel som är skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar respektive personliga hjälpmedel som är sjukvårdshuvudmannens ansvar utmärks i ungdomsskolan (skolformer till och med gymnasieskolan) av följande.
Pedagogiska hjälpmedel utmärks av
• att de är i huvudsak kunskapsbärande, eller
• att de kan användas av flera elever, eller
• att de inte behöver omfattande individuell anpassning, eller
• att de utan stora svårigheter kan anpassas till andra brukare
Personliga hjälpmedel utmärks av
• att de är i huvudsak kompenserande, och
• att de är utprovade och särskilt anpassade till brukaren, eller
• att de inte utan omfattande åtgärder kan användas av någon annan, eller
• att de inte kan eller kommer att kunna användas av någon annan
Förutsättningarna för att avgränsa sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder i utbildningsformer som vänder sig till vuxna skiljer sig från dem som gäller ungdomsskolan. När ett ansvar inte är sjukvårdshuvudmannens kan det innebära att den enskilde själv behöver köpa ett hjälpmedel. Då saknas anledning att ta hänsyn till om ett hjälpmedel kan användas av flera. Därför bör sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel i undervisning omfatta hjälpmedel som ger kompensation för funktionshinder. För hjälpmedel som kan vara både kompenserande och kunskapsbärande ansvarar sjuk-
SOU 2004:83 Sammanfattning
25
vårdshuvudmannen för de hjälpmedel som huvudsakligen har en kompensatorisk funktion för den enskilde.
Hjälpmedel i arbetslivet
Utredningen skall enligt direktiven se över det nuvarande systemet för arbetshjälpmedel när det gäller ansvarsfördelning och samordning mellan berörda huvudmän. Vidare skall utredningen kartlägga upphandling och ägarförhållanden för arbetshjälpmedel. Utgångspunkten för översynen är att underlätta möjligheterna för personer med funktionshinder att komma in och stanna kvar på arbetsmarknaden.
Det är arbetsgivarna, Arbetsmarknadsverket och försäkringskassorna som ansvarar för att en arbetssökande eller anställd får de arbetshjälpmedel han eller hon behöver. Arbetsgivarnas ansvar regleras i arbetsmiljölagen, där det stadgas att arbetsmiljön skall anpassas till människors skilda förutsättningar. Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder ställer också krav på att arbetsgivaren skall kunna göra vissa anpassningar av arbetsplatsen.
Arbetsmarknadsverkets ansvar för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Ansvaret gäller för de tolv första månaderna en person är anställd hos arbetsgivaren. Det finns en högsta gräns för stödet på 50 000 kronor, som kan få överskridas om det gäller datoriserade hjälpmedel eller vid synnerliga skäl.
Den som får ett bidrag för ett hjälpmedel på arbetsplatsen är också ägare till hjälpmedlet. Bidrag kan betalas ut till både anställd och arbetsgivare.
Försäkringskassan ansvarar för bidrag till arbetshjälpmedel för dem som varit anställda i mer än tolv månader. Bidraget från försäkringskassan kan både betalas ut till den enskilde och arbetsgivaren. För bidrag till arbetsgivaren gäller särskilda begränsningsregler.
Varje handläggare av ärenden om bidrag till arbetshjälpmedel har ofta få ärenden; det är därför svårt att upparbeta kompetens och rutiner i arbetet. Via en enkät till försäkringskassor och genom intervjuer med handläggare vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor framkommer att de också saknar tillfredsställande möjligheter att få del av kompetensutveckling. Även brister i regelverk
Sammanfattning SOU 2004:83
26
och organisation skapar hinder för en effektiv användning av resurserna.
Det finns därför behov av samordning mellan arbetsförmedlingar och försäkringskassor för informationsutbyte, kompetensutveckling och utveckling av arbetshjälpmedel.
Utredningens förslag innebär att den nuvarande organisationen för arbetshjälpmedel inte förändras. Däremot skall arbetsförmedlingen överta hela ansvaret för arbetshjälpmedel för dem som är anställda med stöd av lönebidrag eller i skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, OSA. AMS och RFV/Försäkringskassan måste förstärka sina insatser när det gäller arbetshjälpmedel. Det handlar bland annat om att utforma kvalitetskriterier för verksamheten och att erbjuda handläggarna möjligheter att utveckla sin kompetens.
Hjälpmedelsinstitutet föreslås få ett särskilt anslag för att tillsammans med AMS och RFV/försäkringskassan genomföra utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel, medverka i kompetensutveckling av personalen och kunna ge råd och information vid inköp av arbetshjälpmedel.
De regler som begränsar bidragsbeloppen för anställda och arbetsgivare föreslås tas bort.
Nya förutsättningar genom IT-utvecklingen
Utredningens uppgift är att analysera de nya förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen av informations- och kommunikationsteknik och digital teknik. Syftet är bland annat att behoven av hjälpmedel för de grupper av funktionshindrade som av olika skäl inte har kunnat tillgodogöra sig de nya rönen inom den tekniska utvecklingen skall kunna tillgodoses på ett bättre sätt. Utredningen ska också beakta målen i handlingsplanen för eEurope – mål som innebär att ingen ska ställas utanför informationssamhället.
Uppdraget om informations- och kommunikationsteknik och digital teknik i direktiven tolkas av utredningen att gälla tillämpningar av teknik för stöd av kommunikation mellan människor och teknik för stöd av förmedling av information till och från människor. Därutöver inbegrips även teknik för stöd av människans kognitiva funktioner. Utredningens arbete inom IT-området omfattar även gränssnittet mellan människan och tekniken. Gräns-
SOU 2004:83 Sammanfattning
27
snitten omfattar exempelvis anordningar för att styra och manövrera datorer. Som hjälpmedel betraktas såväl hårdvara (exempelvis datorer och tillbehör), mjukvara (program) och digitala tjänster.
Utvecklingen har medfört många nya möjligheter till ökad funktionalitet för den som har ett funktionshinder. Tillgången till datorbaserade hjälpmedel har bland annat medfört nya möjligheter i vardag, arbete och utbildning för många personer med funktionshinder. Utredningen har visat att IT-baserade hjälpmedel tillhandahålls i många sammanhang och med stöd av flera olika bestämmelser. Sådana hjälpmedel tillhandahålls med offentligt stöd från landstingen, kommunerna och staten.
Volymerna IT-hjälpmedel som tillhandahålls som personliga hjälpmedel är dock ännu så länge begränsade och kostnaden för ITbaserade hjälpmedel utgör en mycket begränsad del av sjukvårdshuvudmännens totala kostnader för hjälpmedel. De offentliga utgifterna för området visar dessutom en tendens att sjunka. Regelverken för förskrivning av datorbaserade hjälpmedel kan skilja markant mellan sjukvårdshuvudmännen – huruvida brukaren erhåller hjälpmedel eller ej är beroende av huvudmännens bedömning.
För att personer med funktionshinder i Sverige i högre utsträckning ska kunna dra nytta av teknikens landvinningar återstår mycket att göra. Utredningen lägger förslag inom följande åtgärdsområden:
• Utvecklat arbete med statistik
• Förbättrad tillgång till tekniska möjligheter
• Utvecklad kompetens hos personal
• Förbättrat stöd och information till brukare
• Förstärkta förutsättningar för forskning och utveckling
• Utvecklad samordning, planering och uppföljning
En kärnfråga i sammanhanget rör personalens kompetens. Behov finns att utveckla kompetens om IT-hjälpmedel hos många olika personalgrupper. Utredningen föreslår därför att en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering görs av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel för information, kommunikation och kognitivt stöd till personer med funktionshinder. Vidare föreslås att regeringen uppdrar åt Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket att upprätta
Sammanfattning SOU 2004:83
28
planer för kompetensutveckling om IT-hjälpmedel för berörda personalgrupper.
Utredningen har funnit att hjälpmedelsverksamhetens förmåga att ta emot nyheter behöver förstärkas och föreslår därför att sjukvårdshuvudmännen och ansvariga myndigheter för hjälpmedel inom arbetslivet utformar mottagarorganisationer för nya rön inom IT-området. Ett antal center föreslås också få särskilda medel för att i samband med praktisk verksamhet få möjligheter att pröva nya produkter och tjänster för personer med funktionshinder. Kunskapssammanställningar med erfarenheter av IT-stöd för ”nya” behovsgrupper ska tas fram och spridas.
IT-utvecklingen har fört med sig värdefulla möjligheter för personer med läs- och skrivsvårigheter men dessa grupper har halkat efter när det gäller tillgången till hjälpmedel. Utredningen föreslår därför ett flerårigt tillfälligt stimulansbidrag till sjukvårdshuvudmännen och Talboks- och punktskriftsbiblioteket för att öka möjligheterna att tillhandahålla hjälpmedel för personer med läshandikapp.
För att minska den digitala klyftan föreslås att möjligheten införs att få bidrag till inköp av subventionerade datorer till personer i åldern 19
−29 år som uppbär aktivitetsersättning eller sjukersättning på heltid.
Möjligheterna bör tas tillvara att erbjuda äldre personer ett aktivt liv med bibehållen trygghet. Ett särskilt program med stimulansmedel för kompetensutveckling av vård- och omsorgspersonal när det gäller IT-stöd till äldre med funktionshinder föreslås därför.
Att IT-hjälpmedel tillhandahålls i många sammanhang är en naturlig följd av utvecklingen och en konsekvens av att många tar ett gemensamt ansvar för handikappolitiken. Samtidigt innebär det gemensamma ansvaret en risk för splittring. För att garantera brukaren ett kompetent stöd när det gäller behovet av avancerade IT-lösningar och samtidigt undvika splittring av resurser föreslås att regionala specialistenheter bildas. De regionala enheterna bör utvecklas ur befintliga resurscenter. Syftet är att de regionala centren skall kunna erbjuda kvalificerat stöd till de många olika huvudmän som har ett ansvar att tillgodose brukarnas behov av ITbaserade hjälpmedel. Brukaren ska kunna få sitt behov av avancerade IT-hjälpmedel bedömt vid en enda instans. Bildandet av de regionala enheterna föreslås föregås av en organisationsutredning. För att öka samordningen och åstadkomma ett effektivt utnyttjande av befintlig resurser föreslås också att Hjälpmedelsinstitutets upp-
SOU 2004:83 Sammanfattning
29
gifter vad avser IT-baserade hjälpmedel breddas till att utöver hälso- och sjukvårdssektorn även gälla utbildningsområdet, arbetslivet, kultursektorn och transportsektorn.
Utredningen har funnit att förutsättningarna för fortsatt forsknings- och utvecklingsarbete inom området behöver stärkas. Möjligheterna att erhålla finansiering för handikappforskning inom IT-området får anses vara otillfredsställande. Forskartjänster för yngre forskare föreslås inrättas. Arbetet med att följa och rapportera om utvecklingen behöver också fortsatt genomföras och förstärkas. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt Hjälpmedelsinstitutet att regelbundet rapportera från utvecklingen inom området IT för personer med funktionshinder. Vinnova föreslås få uppdrag att redovisa de insatser om IT för personer med funktionshinder som genomförs vid myndigheten.
Utredningens övriga förslag inom IT-området rör bland annat frågor om utveckling och samordning av arbetet med statistik som beskriver tillgången till och användningen av IT bland personer med funktionshinder. Former för fördjupad samverkan med näringslivet liksom utvecklade möjligheter till samarbete och användarmedverkan vid utveckling av IT-hjälpmedel föreslås också. För att stödja bland annat äldre personer med funktionshinder när det gäller elektroniska hjälpmedel i hemmet föreslås en försöksverksamhet med utbildning för en ny yrkesgrupp, elektronikinstruktörer. För att fortsatta insatser inom området ska kunna planeras föreslår utredningen en fördjupad analys av brukarnas behov av support. Utredningen föreslår slutligen en satsning på att utveckla brukarnas kompetens om IT och att pågående arbete med utveckling av tillgängliga och användbara system för information om hjälpmedel som vänder sig till brukare ska intensifieras och påskyndas.
31
Summary
The assignment
The assignment of the Inquiry on the Act concerning Support and Service for Persons with Certain Functional Impairments and assistive devices is to analyse certain issues relating to assistive devices and submit proposals for measures in this area. The Inquiry’s assignment covers the following five aspects of the assistive devices area:
• the fee system for assistive devices
• the changed circumstances in the field of assistive devices arising from developments in information and communications technology and digital technology
• the provision of assistive devices in education
• the system for vocational assistive devices, and
• the distinction between individual assistive devices and vocational assistive devices for use by personal assistants.
Points of departure
A starting point for the Inquiry is provided by the objectives of the national action plan for disability policy (Government Bill 1999/2000:79) and the national objectives of Sweden’s policy for the elderly (Government Bill 1997/98:113). The objectives of disability policy that are particularly central in the context of assistive devices are equality of living conditions and full participation. The objectives of elderly policy include ensuring that the elderly can grow old in security and with their independence intact, lead an active life and take part in decisions affecting the community as a whole as well as their everyday lives.
Summary SOU 2004:83
32
To achieve these objectives, society must be accessible to everyone. This applies as much to the physical environment as to information and services. General adaptive measures do not always suffice; supplementary measures are required in the form of special services and individual assistive devices.
Background: users and assistive device services
It is estimated that more than one million people in Sweden have one or more permanent disabilities. About ten per cent of the population is estimated to use assistive devices, many users being elderly people. Various disabilities, such as visual impairments, hearing impairments or deafness, restricted mobility or cognitive impairments may limit the individual’s opportunities for activity and participation. An accessible environment and appropriate assistive devices allow people with disabilities to enjoy a better quality of everyday life and improve the conditions for their participation in education, work and leisure time.
People with disabilities generally obtain their assistive devices through the health and medical care system or in the workplace. Assistive devices are largely provided by the county councils and municipalities in accordance with the Health and Medical Services Act. Under the Act, the local authorities are responsible for providing assistive devices for daily life and for care and treatment, and personal assistive devices for use in education and training. Vocational assistive devices for people with reduced working capacity are the responsibility of social insurance offices and employment offices.
Assistive devices according to need
The Inquiry is required, in the various tasks it has been assigned, to take a position on issues relating to how the health authorities assess a user’s need for personal assistive devices. These issues include, for example, why it is difficult for groups of people with certain disabilities to obtain assistive devices, why certain types of assistive devices are not prescribed and whether a user studying away from home is entitled to more than one personal assistive device of the same type.
Summary
33
It is unreasonable that a person needing an assistive device is not provided with one simply because of a lack of resources. Such an approach may mean that it is the time at which a need arises that will determine who receives an assistive device, rather than an assessment of whose need is greatest. In a situation where resources are scarce, priority must be given to the person who has been found to have the greatest need. If a need cannot immediately be met due to a lack of resources, a person whose needs have been assessed should be entitled to an assistive device at a later stage and not simply be denied it.
Regardless of how the need for personal assistive devices arises, the patient or user has the right to have his or her need for assistive devices assessed on the basis of his or her own individual circumstances. No one can be denied a needs assessment on the basis of type of disability or diagnosis or the type of assistive device that may be required. The Inquiry therefore proposes that every patient or user that turns to the health and medical services to obtain a personal assistive device must be given an opportunity to have their needs for an assistive device assessed, unless this is obviously unnecessary.
Fees for assistive devices
The disability policy action plan states that people with disabilities are citizens with rights and responsibilities. One of the preconditions to enable these people to exercise their rights and fulfil their responsibilities can be access to appropriate assistive devices. In addition to the positive effects for the people in question and the value to society of having all its citizens participate in the life of society on as equal terms as possible, assistive devices can lead to economic savings. This is because the use of assistive devices can reduce the costs of health care, support and medicines.
People with disabilities, even those with a normal income, risk having inadequate cash margins and experiencing difficulty in meeting day-to-day expenses. This can make it difficult for them to pay high fees for assistive devices. In some parts of the country, people may have to pay about SEK 7 000 for hearing aids for both ears, some may have to pay over SEK 1 000 a year for an electric wheelchair, and some pay SEK 2 400 a year for two years for a computer. Meanwhile, other people are offered assistive devices at
Summary SOU 2004:83
34
a low cost or free of charge. This present situation, in which conditions differ and some people are paying high costs because of where they live, which assistive devices they need or which disability they have, calls for general regulation of the fees that the health services can charge in connection with the provision of assistive devices. Otherwise, there is a danger that the objective of health and medical care on equal terms will be undermined and that people with disabilities will simply not be able to afford the assistive devices they need. The factor determining whether users are able to obtain assistive devices must be their need and not their personal financial circumstances. Any other criteria would conflict with the goals of national disability policy and the UN Standard Rules, which the national action plan is based on.
The responsibility of the health authorities to provide assistive devices includes both financing and providing devices, and testing – or modifying – them. As providing assistive devices involves more than simply delivering a product, there are strong arguments in support of fees being charged as health care charges payable per health care visit, just like fees for other types of care and treatment in the health care system. This means the fee would be the same for everyone in need of assistive devices regardless of the type of device they need.
Under the Inquiry’s proposal, county councils or municipalities will not be allowed to charge a fee for providing assistive devices other than as a fee for a health care visit in connection with assistive device prescription, testing and modification or training.
Even if the health authorities’ charges for assistive devices are restricted to fees for health care visits, a person who needs to make many visits for testing or training can be faced with high costs. The fee for a health care visit itself is not necessarily low. There is good reason, therefore, to discuss whether these fees should be included in some form of high-cost protection scheme. The disadvantages of a high-cost protection scheme that only includes fees for assistive devices provided by both municipalities and county councils are so great, however, that such a scheme should not be introduced at present. The Inquiry therefore proposes that only the fees paid to county councils for visits in conjunction with prescription, testing, modification of or training in the use of assistive devices should be covered by the provision in Section 26 of the Health and Medical Services Act (the high-cost protection provision for out-patient
Summary
35
care). According to the proposal, this should be financed by raising the cost ceiling from SEK 900 to SEK 1 000.
Fees paid to municipalities for visits in conjunction with prescription, testing, modification of or training in the use of assistive devices will not be covered by a cost ceiling or any other form of high-cost protection. The fees charged by municipalities are low at present and there is no reason to assume that the proposal will mean higher municipal fees for assistive devices.
Assistive devices for users or personal assistants
A problem of definition exists in distinguishing between vocational assistive devices for personal assistants to be provided by the employer and personal assistive devices to be provided to users by the health authorities. This problem often results in long processing times and, in some cases, to people receiving compensation under the Assistance Compensation Act not being given the personal assistive devices they need. The Health and Medical Services Act therefore needs to be clarified.
The Inquiry proposes an amendment of the Act to clarify the responsibility of county councils for personal assistive devices needed in daily life to enable individuals to satisfy their basic personal needs on their own or with someone else’s help.
Assistive devices in education
The terms of reference relating to the area of education concern two main issues. The first concerns who should be responsible for supplying personal assistive devices in forms of education where no entity is or considers itself responsible for providing these devices. This is an issue to varying degrees for pupils and students with disabilities in preschool, pre-school classes, folk high schools and special needs schools, advanced vocational training and supplementary education that entitles students to government grants or study support.
The second issue concerns where the boundary should lie between the responsibility of the health authorities for providing personal assistive devices and the responsibility of schools or edu-
Summary SOU 2004:83
36
cation authorities for providing educational assistive devices or equipment (basic equipment).
From the point of view of the users, i.e., children, pupils, students or course participants, it is obvious that they should be entitled to the personal assistive devices they need in an educational context regardless of the form of education that they choose or are eligible for. It should be clear where to turn for the personal assistive devices that are required. Any lack of clarity may result in discussion about whether an assistive device should be provided. There is a risk that it will then take a long time to receive an assistive device and, in the worst case, that the necessary device will not be provided. In the school and education context, a single entity should be responsible for providing personal assistive devices to people with disabilities. In most forms of education, the health authorities are already providing assistive devices to people with disabilities. It therefore seems most appropriate to establish that this responsibility also includes people in other forms of publicly financed education and programmes that entitle students to study support. This responsibility does not entail any limitation of the responsibility that any other party may bear under an act or ordinance. The responsibility of health authorities to provide personal assistive devices does not extend to equipment and educational assistive devices. Products that are required in order to meet the needs of more than a single student and that do not require any very extensive individual modification are to be regarded as equipment.
Educational assistive devices that are the responsibility of school or education authorities and personal assistive devices that are the responsibility of health authorities are characterised in schools for young people (forms of school up to and including upper secondary school) by the following.
Educational assistive devices are characterised by the fact that
• they are chiefly vehicles for knowledge, or
• they can be used by more than one pupil, or
• they do not require extensive individual modification, or
• they can be modified for other users without much difficulty.
Personal assistive devices are characterised by the fact that
• they are chiefly compensatory in function, and
• they have been tested and specially modified for the user, or
Summary
37
• they cannot be used by another person without substantial measures, or
• they cannot be used, now or in future, by another person.
The conditions for defining the limits of the responsibility of health authorities to provide personal assistive devices to people with disabilities in forms of education intended for adults differ from the conditions applying in schools for young people. When responsibility does not rest with the health authority, this may mean that the individual will need to purchase an assistive device personally. In that case, there is no reason to take into account whether or not an assistive device can be used by more than one person. The responsibility of the health authority to provide personal assistive devices for use in education should therefore include assistive devices that compensate for disabilities. With regard to assistive devices that can be both compensatory and vehicles of knowledge, the health authority is responsible for those devices that chiefly have a compensatory function for the individual.
Assistive devices in working life
The Inquiry is instructed in its terms of reference to review the present system for assistive devices in working life (vocational assistive devices), paying attention to the division of responsibilities and coordination between the authorities concerned. In addition, the Inquiry is to survey the procurement and ownership of such devices. The point of departure for this review is to make it easier for people with disabilities to enter the labour market and to keep a place in it.
It is the employers, the Swedish National Labour Market Administration and the social insurance offices that are responsible for ensuring that an employee or a person seeking work has the vocational assistive devices he or she needs. The responsibility of employers is laid down in the Work Environment Act, which stipulates that the work environment shall be adapted to people’s different abilities and needs. The Act prohibiting discrimination in working life against people with disabilities also requires the employer to be able to make certain adaptations to the workplace.
Summary SOU 2004:83
38
The responsibility of the Swedish National Labour Market Administration to provide support for assistive devices in the workplace is laid down in the Ordinance on special measures for people with occupational disabilities. This responsibility applies only for the first twelve months a person is employed by the employer. The support has an upper limit of SEK 50 000, which can be exceeded in the case of computerised assistive devices or in exceptional circumstances.
The person receiving a grant for an assistive device in the workplace is also the owner of the device. Grants can be paid to both employees and employers.
Social insurance offices are responsible for grants for assistive devices for people who have been employed for more than twelve months. Such grants from the social insurance office can be paid both to the individual concerned and to the employer. Special rules limit the value of grants to the employer.
Officials processing applications for grants for vocational assistive devices often deal with a small number of cases, which makes it difficult for them to build up expertise and develop working routines. Moreover, it is clear from a questionnaire circulated to insurance offices and from interviews with officials at employment offices and insurance offices that these officials lack satisfactory opportunities for professional development. Failings in the regulatory framework and organisational shortcomings also hinder the efficient and effective use of resources.
There is therefore a need for coordination between employment offices and insurance offices so as to allow an exchange of information, professional development and the development of assistive devices for use in working life.
The Inquiry’s proposals do not involve any change in the way the provision of vocational assistive devices is organised. However, the employment offices will take over all responsibility for vocational assistive devices for people employed with the support of wage subsidies or in sheltered employment with a public employer (sheltered employment schemes). The National Labour Market Board and the National Social Insurance Board/social insurance offices must take augmented measures where assistive devices in working life are concerned. This will include drawing up quality criteria for their activities and offering officials opportunities for professional development.
Summary
39
It is proposed that the Swedish Handicap Institute should receive a special appropriation for joint activities with the National Labour Market Board and the National Social Insurance Board/social insurance offices. The aim of these activities will be to carry out development work in the area of vocational assistive devices, participate in professional development for personnel and be able to give advice and information with respect to purchases of assistive devices for use in working life.
The Inquiry proposes that the rules limiting the value of grants available to employees and employers should be eliminated.
New circumstances arising from IT developments
The Inquiry has been assigned the task of analysing the new circumstances in the area of assistive devices brought about by the development of information and communications technology and digital technology. The purpose is, in part, to enable better provision of assistive devices needed by groups of disabled people who have been unable for one reason or another to take advantage of advances in the field of technological development. The Inquiry must also take into account the goals in the action plan for eEurope – goals to the effect that no one shall be excluded from the information society.
The assignment given in the terms of reference concerning information and communications technology and digital technology is interpreted by the Inquiry to refer to technological applications that support communication between people and technology that supports the transfer of information to and from people. It also includes technology that supports human cognitive functions. In addition, the work of the Inquiry in the IT area encompasses the interface between people and technology. This interface includes, for example, arrangements for controlling and manipulating computers. Assistive devices are taken to include hardware (e.g. computers and accessories), software (programs) and digital services.
Developments have opened up a great potential for improved functionality for people with disabilities. Access to computerbased assistive devices has brought new opportunities in everyday life, working life and education for many people with disabilities. The Inquiry has revealed that IT-based assistive devices are provided in many contexts and on the basis of several different regula-
Summary SOU 2004:83
40
tions. Such devices are provided with public support from county councils, municipalities and the state.
However, the volume of IT-based assistive devices provided as personal assistive devices has so far been limited and the cost of such devices represents a very limited proportion of total costs to health authorities for assistive devices. Moreover, public spending in this area is exhibiting a downward trend. The regulations for prescribing computer-based assistive devices can differ markedly between health authorities, and whether or not the user receives an assistive device depends on the assessment made by the authority.
Much remains to be done to ensure that people with disabilities in Sweden are more broadly able to benefit from technological advances. The inquiry presents proposals for measures in the following areas:
• More work with statistics
• Better access to technological opportunities
• Augmented know-how and skills for personnel
• Improved support and information for users
• Enhanced opportunities for research and development
• More advanced coordination, planning and follow-up.
One crucial issue in this connection concerns the knowledge and skills of personnel. In many different categories of personnel, there is a need to enhance knowledge and expertise relating to IT-based assistive devices. The Inquiry therefore proposes that a more indepth audit, follow-up and evaluation should be made of how well health authorities perform in providing people with disabilities with IT-based assistive devices for purposes of information, communication and cognitive support. It is also proposed that the Government instruct the Swedish National Labour Market Administration and the National Social Insurance Board to set up plans for professional development relating to IT-based assistive devices for relevant personnel categories.
The Inquiry has found that the capacity of assistive devices services to respond to new developments needs to be strengthened and therefore proposes that health authorities and authorities responsible for assistive devices in working life establish take-up organisations for new advances in the IT area. It is also proposed that a number of centres should receive special funds to enable them to test new products and services for people with disabilities,
Summary
41
in the context of their practical operations. Overviews of experience of IT support for “new” needs groups should be compiled and disseminated.
Although IT developments have brought valuable opportunities for people with reading and writing difficulties, these groups have fallen behind in terms of access to assistive devices. The Inquiry therefore proposes a multi-year, temporary incentive grant to health authorities and to the Swedish Library for Talking Books and Braille to increase opportunities to provide assistive devices to people with reading disabilities.
To reduce the digital divide, a proposal is made to introduce opportunities for grants for purchasing subsidised computers for individuals aged 19–29 who are receiving full-time activity compensation or sickness compensation.
Opportunities should be grasped to offer older people an active life with unimpaired security. Accordingly, a proposal is made for a special programme of incentive funds to provide skills development for health and social services staff relating to IT support for older people with disabilities.
The fact that IT-based assistive devices are being made available in many contexts follows naturally from developments and is a consequence of the fact that many actors share the responsibility for disability policy. However, this joint responsibility involves a risk of fragmentation. In order to guarantee the user competent support in connection with needs for advanced IT solutions, while avoiding fragmentation of resources, it is proposed that regional specialist units should be established. The regional units should be based on existing resource centres. The purpose is for the regional centres to be able to offer advanced support to the many different authorities responsible for meeting the needs of users for IT-based assistive devices. Users must be able to have their need for advanced IT assistive devices assessed by a single body. Under the proposal, the regional centres will be established following an organisational study. In order to enhance coordination and ensure efficient use of existing resources, it is also proposed that the responsibilities of the Swedish Handicap Institute in the area of ITbased assistive devices should be broadened from the health and medical care sector to encompass education, working life, culture and transport.
Summary SOU 2004:83
42
The Inquiry has found that the conditions for continued research and development activities in the area need to be boosted. Opportunities for receiving funding for disability research in the IT area cannot be considered satisfactory. The establishment of research positions for younger researchers is proposed. Work on monitoring and reporting on developments also needs continued implementation and reinforcement. The Inquiry proposes that the Government instruct the Swedish Handicap Institute to prepare regular reports on developments in the IT area for people with disabilities. It is proposed that the Swedish Agency for Innovation Systems should be instructed to report on the measures relating to IT for people with disabilities that are carried out at the Agency.
The Inquiry’s other proposals in the IT area concern, for example, the development and coordination of work on statistics describing access to and use of IT among people with disabilities. Forms for more in-depth cooperation with the business sector and better developed opportunities for cooperation and user participation in developing IT assistive devices are also proposed. In order to support older people with disabilities in the area of electronic assistive devices in the home, a trial project is proposed involving education and training for a new professional group, electronic devices instructors. To make it possible to plan further measures in the area, the Inquiry proposes an in-depth analysis of users’ needs for support. Finally, the Inquiry proposes an initiative focusing on developing users’ IT skills and an intensification and acceleration of ongoing work on developing available and usable systems for information about assistive devices targeting users.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Härigenom föreskrivs att 2 a §, 3 b §, 18 b §, 26 och 26 a § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §
Hälso- och sjukvården skall bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär att den skall särskilt
1. vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,
2. vara lätt tillgänglig,
3. bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
4. främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen.
Vården och behandlingen skall så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.
Varje patient som vänder sig till hälso- och sjukvården skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en medicinsk bedömning av sitt hälsotillstånd.
Varje patient som vänder sig till hälso- och sjukvården skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en medicinsk bedömning av sitt hälsotillstånd eller en bedömning av sitt hjälpmedelsbehov.
3 b §
Landstinget skall erbjuda dem som är bosatta inom landstinget
Landstinget skall erbjuda dem som är bosatta inom landstinget
Författningsförslag SOU 2004:83
44
eller som är kvarskrivna enligt
16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där,
1. habilitering och rehabilitering,
2. hjälpmedel för funktionshindrade, och
3. tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade
Landstingets ansvar omfattar dock inte habilitering, rehabilitering och hjälpmedel som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 b §. Landstingets ansvar innebär inte någon inskränkning i de skyldigheter som arbetsgivare eller andra kan ha enligt annan lag.
Habilitering eller rehabilitering samt tillhandahållande av hjälpmedel skall planeras i samverkan med den enskilde. Av planen skall planerade och beslutade insatser framgå.
eller som är kvarskrivna enligt
16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där,
1. habilitering och rehabilitering,
2. personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder för vård och behandling, för det dagliga livet och för utbildning som är offentligt finansierad eller berättigar till studiestöd, och
3. tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.
Landstingets ansvar omfattar dock inte habilitering, rehabilitering och personliga hjälpmedel som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 b §. Landstingets ansvar innebär inte någon inskränkning i de skyldigheter som arbetsgivare eller andra kan ha enligt annan lag eller förordning och landstinget har inte heller något ansvar för utrustning eller pedagogiska hjälpmedel inom utbildning.
Habilitering eller rehabilitering samt tillhandahållande av personliga hjälpmedel skall planeras i samverkan med den enskilde. Av planen skall planerade och beslutade insatser framgå.
18 b §
Kommunen skall i samband med sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 § första – tredje styckena erbjuda även habilite-
Kommunen skall i samband med sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 § första – tredje styckena erbjuda även habilite-
SOU 2004:83 Författningsförslag
45
ring, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade.
Landstinget får även utan samband med överlåtelse av ansvar för hälso- och sjukvård enligt 18 § träffa överenskommelse med en kommun inom landstinget om att kommunen skall ha ansvar för hjälpmedel för funktionshindrade.
Vad som sägs i 3 b § tredje stycket gäller även i fråga om habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade som ombesörjs av en kommun.
ring, rehabilitering och personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder.
Landstinget får även utan samband med överlåtelse av ansvar för hälso- och sjukvård enligt 18 § träffa överenskommelse med en kommun inom landstinget om att kommunen skall ha ansvar för personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder.
Vad som sägs i 3 b § tredje stycket gäller även i fråga om habilitering, rehabilitering och personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder som ombesörjs av en kommun.
26 §
Av patienter får vårdavgifter tas ut enligt grunder som landstinget eller kommunen bestämmer, i den mån inte annat är särskilt föreskrivet. Patienter som är bosatta inom landstinget respektive kommunen, liksom patienter som avses i 3 c §, skall därvid behandlas lika. Landstinget får dock för sluten vård fastställa avgiftsnivåer i olika inkomstintervall och besluta om vilka regler om nedsättning av avgiften som skall gälla. Högsta avgiftsbelopp för sluten vård är 80 kronor för varje vårddag.
Avgift får dock inte tas ut för att tillhandahålla hjälpmedel annat än som avgift för besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning på hjälpmedel.
Endast kommunen får ta ut vårdavgifter för sådan långtidssjukvård som den har betalningsansvar för enligt 2 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård.
Avgifter för vård enligt 18 §, för förbrukningsartiklar enligt 18 c § eller för sådan långtidssjukvård som en kommun har betalningsansvar för enligt 2 § lagen om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård får, tillsammans med avgifter för hemtjänst och dagverksamhet enligt 8 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453),
Författningsförslag SOU 2004:83
46
per månad uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger prisbasbeloppet. Avgifterna får dock inte uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel av sitt avgiftsunderlag för sina personliga behov och andra normala levnadskostnader (förbehållsbelopp). När avgifterna fastställs skall kommunen dessutom försäkra sig om att vårdtagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation.
Avgiftsunderlaget och förbehållsbeloppet skall beräknas med tillämpning av 8 kap.3–8 §§socialtjänstlagen.
26 a §
Den som har erlagt vårdavgifter som avser öppen hälso- och sjukvård enligt denna lag i andra fall än som avses i 18 § första stycket, avgifter för förbrukningsartiklar som avses i 3 d § eller avgifter för sådan tandvård som avses i 8 a § tandvårdslagen (1985:125) med sammanlagt högst 900 kronor, eller det lägre belopp som bestämts av landstinget, är befriad från att därefter erlägga ytterligare avgifter för sådan vård eller sådana förbrukningsartiklar under den tid som återstår av ett år, räknat från det första tillfälle då avgift erlagts.
Den som har erlagt vårdavgifter som avser öppen hälso- och sjukvård, inklusive avgift som anges i 26 § andra stycket, enligt denna lag i andra fall än som avses i 18 § första stycket, avgifter för förbrukningsartiklar som avses i 3 d § eller avgifter för sådan tandvård som avses i 8 a § tandvårdslagen (1985:125) med sammanlagt högst 1 000 kronor, eller det lägre belopp som bestämts av landstinget, är befriad från att därefter erlägga ytterligare avgifter för sådan vård eller sådana förbrukningsartiklar under den tid som återstår av ett år, räknat från det första tillfälle då avgift erlagts.
Har en förälder eller föräldrar gemensamt flera barn under 18 år i sin vård, får barnen gemensamt avgiftsbefrielse när kostnaderna för avgifter enligt första stycket sammanlagt uppgår till där avsett belopp.
Kostnadsbefrielse gäller under den tid som avses i första stycket även för barn som under denna tid fyller 18 år.
Med förälder avses även fosterförälder. Som förälder räknas även den med vilken en förälder stadigvarande sammanbor och som är eller har varit gift eller har eller har haft barn med föräldern.
SOU 2004:83 Författningsförslag
47
2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel
Härigenom föreskrivs att 4 § skall upphöra att gälla
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Arbetsgivaren och den försäkrade kan vardera få bidrag med högst 50 000 kronor. Bidrag till datorbaserade hjälpmedel får dock beviljas medhögre belopp än 50 000 kronor. Om det finns synnerliga skäl, kan försäkringskassan medge att bidrag även i ett annat fall lämnas med ett högre belopp.
Bidrag till arbetsgivaren lämnas med hälften av den kostnad för hjälpmedlet eller anordningen som överstiger 10 000 kronor. Om det finns särskilda skäl och det har avgörande betydelse för om en försäkrad skall kunna ha kvar sitt arbete, får dock bidrag lämnas för mer än hälften av kostnaden.
Bidrag till den försäkrade lämnas för hela kostnaden, om hjälpmedlet eller anordningen saknar värde för någon annan än den försäkrade. I andra fall lämnas bidrag med lägst halva kostnaden
Upphör
Författningsförslag SOU 2004:83
48
3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp
Härigenom förskrivs att 12 § och 14 § skall ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
12 § Stöd till hjälpmedel för någon som är anställd lämnas endast för behov som framkommer under de första tolv månader en person är anställd hos arbetsgivaren.
12 § Stöd till hjälpmedel för någon som är anställd lämnas endast för behov som framkommer under de första tolv månader en person är anställd hos arbetsgivaren eller under tid då en person är anställd med stöd av lönebidrag eller har skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare.
14 §
Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får lämnas med högst 50 000 kronor vardera till
- den som har arbetshandikappet, och
- den arbetsgivare eller annan som anordnar eller ansvarar för verksamheten.
Om stödet gäller datorbaserade hjälpmedel eller om det finns synnerliga skäl kan stöd lämnas med högre belopp.
Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen får lämnas till
- den som har arbetshandikappet, och
- den arbetsgivare eller annan som anordnar eller ansvarar för verksamheten.
49
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Bakgrunden till utredningen är målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och de nationella målen för äldrepolitiken. Syftet med det politiska arbetet är att de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället ska tas bort.
För att målen skall kunna nås krävs att samhället är tillgängligt för alla. Det gäller såväl den fysiska miljön som information och service. I vissa fall räcker det inte med generella anpassningsåtgärder utan det behövs kompletterande insatser i form av särskild service och hjälpmedel.
Uppdraget för LSS- och hjälpmedelsutredningen är att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder.
Utredningens uppdrag är också att förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) vilket redovisas senare i ett särskilt betänkande.
Utredningens uppdrag omfattar följande fem delar av hjälpmedelsområdet:
• avgiftssystemet för hjälpmedel,
• de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknik och digital teknik,
• hjälpmedelsförsörjningen inom utbildningsväsendet,
• systemet för arbetshjälpmedel samt
• gränsdragningen mellan individuella hjälpmedel och arbetshjälpmedel för assistenter
Inledning SOU 2004:83
50
Avgiftssystemet för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
När det gäller avgiftssystemet för hjälpmedel skall utredningen analysera om det finns behov av att införa regler som skyddar personer som behöver hjälpmedel från att betala höga avgifter för dessa samt undersöka om någon bestämmelse som berör hjälpmedel i HSL behöver förtydligas.
Hjälpmedelsförsörjningen inom utbildningsväsendet
När det gäller hjälpmedelsförsörjningen inom utbildningsväsendet skall situationen analyseras och vid behov åtgärder föreslås när det gäller hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder inom utbildningsområdet inklusive förskolan.
Bakgrunden är bland annat de oklarheter i kostnads- och ansvarsfördelning för hjälpmedel som finns mellan huvudmännen för hälso- och sjukvård respektive utbildning.
Systemet för arbetshjälpmedel
LSS- och hjälpmedelsutredningen har också i uppdrag att göra en översyn av systemet för arbetshjälpmedel. Möjligheterna att underlätta för personer med funktionshinder att komma in och stanna kvar på arbetsmarknaden skall vara utgångspunkten för översynen.
Bakgrunden är bland annat att ansvarsfördelningen mellan myndigheter för arbetshjälpmedel uppfattas som oklar.
Ansvarsfördelningen och samordningen mellan berörda huvudmän ska ses över inom vissa angivna områden, till exempel information, utprovning, tillhandahållande, träning och uppföljning, underhåll och reparationer av arbetshjälpmedel. Vidare ska översynen avse utveckling och provning av nya arbetshjälpmedel samt upphandling.
Nya förutsättningar genom IT-utvecklingen
De nya förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknik och digital teknik skall analyseras. I budgetpropositionen för år 2001 aviserades en utredning om hur behoven av hjälpmedel för de grupper av funk-
Inledning
51
tionshindrade som av olika skäl inte har kunnat tillgodogöra sig de nya rönen inom den tekniska utvecklingen skall kunna tillgodoses på ett bättre sätt.
Gränsdragningen mellan individuella hjälpmedel och arbetshjälpmedel
I uppdraget ingår vidare att analysera situationen och vid behov föreslå åtgärder om gränsdragningen vad gäller ansvaret mellan individuella hjälpmedel för personer med personlig assistans och arbetshjälpmedel för assistenterna. Bakgrunden är bland annat att enskilda som beviljats assistansersättning har fått avslag på begäran om hjälpmedel, till exempel säng, lyft eller rullstol, som manövreras av personal. Hjälpmedlen har betraktats som utrustning för personalen och därmed ett ansvar för arbetsgivaren.
Direktiv
Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv återges i sin helhet i bilagorna 1
−4.
1.2 Utredningsarbetet
I detta avsnitt lämnas en kortfattad översiktlig redovisning av utredningens arbetssätt vad avser de delar av arbetet som rör hjälpmedel.
Expert- och referensgrupp
Experter och sakkunniga har biträtt utredningen genom två olika expertgrupper. Frågorna om hjälpmedel har hanterats av en grupp och LSS-frågorna av en grupp. Sammansättningen av hjälpmedelsgruppen framgår av bilaga 5. Gruppen har i allmänhet träffats en gång per månad under utredningstiden.
Utredningen har arbetat för att få till stånd en så bred dialog som möjligt. En referensgrupp med representanter för handikapp- och pensionärsorganisationerna har bildats. Referensgruppens sammansättning framgår av bilaga 6. Gruppen har träffats två till fyra gånger per år med start våren 2002.
Inledning SOU 2004:83
52
Regionala konferenser
Under hösten 2002 anordnades en serie regionala konferenser som ett led i utredningens inventerings- och kartläggningsarbete. Fem regionala konferenser om hjälpmedel anordnades. Syftet var att samla synpunkter och erfarenheter från landsting, kommuner, myndigheter, organisationer och brukare, när det gäller de frågor som utredningen omfattar. Hjälpmedelskonferenserna ägde rum i Lund, Göteborg, Stockholm, Umeå och Växjö under tiden september
− november 2002. Totalt deltog drygt 300 personer i dessa. För att belysa utredningens olika områden genomfördes diskussioner i dialoggrupper.
Studiebesök i Norden
Utredningens sekretariat besökte Norge i september 2003 för att genom ett besök hos Rikstrygdeverket samla information om och erfarenheter av det norska systemet för hjälpmedel.
Enkätundersökningar
Svenska Kommunförbundet har på utredningens uppdrag under våren 2003 genomfört en enkätundersökning om hjälpmedel till landets kommuner. Enkäten som berörde utredningens olika frågor skickades till Sveriges alla kommuner och stads- eller kommundelar. Svarsfrekvensen var ca 85 procent.
En enkät har genom Hjälpmedelsinstitutets försorg tillställts kontaktpersoner i hjälpmedelsfrågor i 250 kommuner som tillfrågats och hjälpmedelsavgifter och hjälpmedelssortiment.
En enkätundersökning har också genomförts till chefer inom hörselvården. Genom denna har drygt 30 chefer förmedlat sin bedömning av situationen, när det gäller hjälpmedel inom hörselvården.
Hjälpmedelsinstitutet har på utredningens uppdrag genomfört en enkätundersökning till landets resurscenter för området datorbaserade hjälpmedel. Hjälpmedelsinstitutet har vidare insamlat information från landets kommunikationscentra liksom från datatek som bedriver verksamhet rörande datorlek för barn med funktionshinder. HI har också insamlat information om systemet för
Inledning
53
hjälpmedel i utbildningsväsendet genom en enkätundersökning till landets hjälpmedelscentraler.
En enkätundersökning har av utredningen riktats till samordnare för studenter med funktionshinder vid universitet och högskolor. Enkäten skickades till 44 av landets samordnare och svarsfrekvensen var 70 procent.
Utredningen har vidare genomfört en kompletterande enkätundersökning till dataresurs- och kommunikationscentren när det gäller frågor om personalkompetens och stöd till brukarna i IT-frågor.
I utredningens arbete med frågan om hjälpmedel för assistenter har en smärre enkätundersökning genomförts.
Vidare har Riksförsäkringsverket genomfört en enkätundersökning om arbetshjälpmedel till försäkringskassorna.
Intervjuer
Utredningsföretaget HANDU har på utredningens uppdrag genomfört en intervjuundersökning gällande funktionshindrade skolungdomars inställning till och erfarenheter av skolhjälpmedel. I denna undersökning intervjuades 12 ungdomar i åldern 10
−16 år.
Utredningen har intervjuat handläggare vid försäkringskassor och arbetsförmedlingar när det gäller systemet för hjälpmedel i arbetslivet.
När det gäller utredningens uppdrag rörande arbetshjälpmedel har också ett antal brukarintervjuer genomförts. Personliga intervjuer har genomförts liksom intervjuer via elektroniska frågeformulär. Sammanlagt insamlades erfarenheter från 16 funktionshindrade brukare i denna undersökning.
Sammanställning av policies, regelverk, arbetsprocesser och erfarenheter
Hjälpmedelsinstitutet har på utredningens uppdrag gjort en översiktlig sammanställning av landstingens policies och regelverk för förskrivning av datorbaserade hjälpmedel. HI har dessutom ställt samman ett material med syfte att sammanfatta hittills gjorda erfarenheter inom IT-området och med syfte att diskutera behov av fortsatta insatser.
Inledning SOU 2004:83
54
AMS har gjort en beskrivning av arbetet med arbetshjälpmedel inom Arbetsmarknadsverket. Specialpedagogiska institutet har bland annat bidragit med underlag rörande gränsdragningen läromedel/hjälpmedel.
Analys av FoU-program
Vinnova har på utredningens uppdrag genomfört en analys av ett flerårigt FoU-samarbete inom området IT och funktionshinder. Därvid har erfarenheterna av ett forsknings- och utvecklingsprogram sammanställts, vilket gemensamt finansierades av Nutek, Kommunikationsforskningsberedningen och Hjälpmedelsinstitutet under tiden 1999
−2002.
Konferenser, möten och besök
Utredningen har också medverkat i ett flertal konferenser och möten som vänt sig till bland annat personal, politiker och brukare. I dessa sammanhang har till exempel diskussioner förts med landets hjälpmedelschefer vid två tillfällen. Ett möte om hjälpmedel har arrangerats med representanter för berörda fackliga organisationer. Besök vid arbetsförmedlingar, Af Rehab och försäkringskassor har gjorts. Vidare har utredningen deltagit i uppföljningskonferenser inom IT-området som HI anordnat.
Webbplats
En webbplats har skapats där besökaren kunnat följa utredningens arbete med hjälpmedelsfrågorna. Vissa insatser har genomförts för att skapa tillgänglighet hos webbplatsen för personer med funktionshinder.
Hearingar
När det gäller IT-delen av uppdraget har två hearingar om utvecklingsfrågor genomförts. Den ena hearingen vände sig till forskningsfinansiärer, FoU-utförare och aktörer som stimulerar och sam-
Inledning
55
ordnar forskning och utveckling. Den andra hearingen vände sig till företag i hjälpmedelsbranschen med verksamhet inom IT-området.
Studie av akter
En undersökning av försäkringskassornas och arbetsförmedlingarnas akter gällande ärenden om arbetshjälpmedel har gjorts. Därvid har 115 akter i AMS’ ärendehanteringssystem AIS granskats. När det gäller försäkringskassorna har besök gjorts hos tre lokala kassor. I samband med dessa besök har cirka 60 akter granskats.
Inhämtande av statistik
Statistiska uppgifter har inhämtats ur Arbetsmarknadsverkets respektive Riksförsäkringsverkets register.
Statistiska centralbyrån, SCB, har för utredningens räkning tagit fram data om personer som haft hjälpmedel. Uppgifterna har avsett personernas utgifter för hjälpmedel och i vilken omfattning de omfattats av högkostnadsskydd för öppenvård samt därmed sammanhängande information. Uppgifterna har tagits fram utifrån SCB:s årliga urvalsundersökning om hushållens ekonomi för år 2002.
57
2 Värdegrund
Under det senaste decenniet har handikappolitiken genomgått en radikal perspektivförändring
− från att i första hand ha räknats till det medicinska och sociala området
− till att bli en fråga som främst handlar om medborgarrätt. Att tänka i handikapperspektiv är att utgå från att människor har olika förutsättningar och att planera utifrån detta faktum. Att inte göra det är att utestänga stora grupper av befolkningen. Målet är att samhället värderar och tar till vara människors olikheter, som till exempel etnisk tillhörighet, ålder, sexuell läggning och funktionshinder.
Ett uttryck för det nya perspektivet finns i bland annat regeringsformen. I en målformulering i 1 kap 2 § framhålls att för den offentliga verksamheten skall det allmänna
• verka för att alla människor uppnår delaktighet och jämlikhet i samhället och
• motverka diskriminering av människor på grund av funktionshinder med mera.
FN:s generalförsamling antog 1993 enhälligt ett förslag om internationella regler för personer med funktionshinder, de så kallade standardreglerna. Dessa är inte juridiskt bindande. I standardreglerna manifesterades för första gången perspektivet om medborgarrätten. Standardreglerna lägger grunden för det handikappolitiska arbetet i världens alla länder. Reglerna syftar till att säkerställa att flickor och pojkar, män och kvinnor med funktionsnedsättning som medborgare har samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i samhället.
FN:s standardregler är internationella och skall anpassas till länder med helt skilda förutsättningar. Den av riksdagen antagna handlingsplanen för handikappolitiken, Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79), utgår från standardreglerna och anger hur reglerna skall tillämpas i vårt land. Medborgarperspektivet lyfts
Värdegrund SOU 2004:83
58
tydligt fram i handlingsplanen. Det politiska arbetet skall inriktas mot att undanröja de hinder som leder till att människor med funktionshinder inte kan tillförsäkras delaktighet och jämlikhet.
Handlingsplanen redovisar tre mål för det handikappolitiska arbetet.
• en samhällsgemenskap med mångfald som grund,
• att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet,
• jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.
En tillämpning av dessa mål innebär att personer med funktionshinder skall ha samma möjligheter som andra att röra sig i samhället och kunna delta i till exempel utbildning och arbetsliv i samma utsträckning som andra. Alla skall också ha likvärdiga möjligheter att ta del av information och göra sig hörda och därmed ha lika möjligheter och skyldigheter att bidra till sin försörjning och till samhällets utveckling.
För att personer med funktionshinder skall kunna vara aktivt delaktiga i samhället krävs tillgänglighet. Det innebär att generella eller individuella hinder undanröjs. Hinder kan finnas i den fysiska miljön, tillgången till information och kommunikationer men kan också ha sin grund i andra personers bemötande och attityder. Andra hinder kan vara den enskildes ekonomiska förhållanden eller att organisationerna för stöd inte utgår från brukarnas behov.
Målet om full delaktighet har ett direkt samband med frågor som rör hjälpmedel. Syftet med de hjälpmedel som samhället tillhandahåller är att genom kompensation ge människor med funktionshinder förutsättningar för att bli fullt delaktiga i samhällslivet.
För att nå fram till målen prioriteras tre samhällsområden:
• att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer,
• att skapa ett tillgängligt samhälle, samt
• att förbättra bemötandet av personer med funktionshinder.
Skapandet av ett tillgängligt samhälle berör på olika sätt hjälpmedel. För att skapa ett tillgängligt samhälle krävs, som redan nämnts, olika generella insatser för att göra allmänna kommunikationer, lokaler och den yttre miljön tillgänglig för alla medborgare. I handlingsplanen anges vägar för att nå dit. Design för alla är en väg. Insatser-
SOU 2004:83 Värdegrund
59
na för tillgänglighet är dock inte tillräckliga, utan det kommer också att behövas kompletterande insatser i form av särskild service och hjälpmedel.
Utan en god tillgång till hjälpmedel kommer många människor med funktionshinder att utestängas från möjligheten att studera, arbeta, utöva medborgerliga rättigheter och skyldigheter samt klara det dagliga livet.
Enligt planen skall det handikappolitiska arbetet inriktas mot att
• identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhällslivet för människor med funktionshinder,
• förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funktionshinder,
•
ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande
.
I handlingsplanen lyfts myndigheternas ansvar fram. Myndigheterna med sektorsansvar har ett särskilt stort ansvar för att de nationella målen för handikappolitiken skall förverkligas. Myndigheterna bör se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder. Det innebär inte att myndigheterna har ett ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel men att de kan använda hjälpmedel för att göra verksamheten tillgänglig för alla. Även om myndigheter och andra skapar tillgängliga verksamheter genom att bland annat utnyttja hjälpmedel kommer det aldrig vara tillräckligt för att tillgodose behoven hos alla personer med funktionshinder. Under en överskådlig framtid kommer många fortfarande att ha behov av bland annat personliga hjälpmedel och hjälpmedel i arbetslivet.
Det råder numera stor enighet om värdegrunden för handikappolitiken. Trots det finns fortfarande problem med bland annat bemötande, tillgänglighet och delaktighet. Värdegrunden i den nationella handlingsplanen är en viktig utgångspunkt i det fortsatta arbetet när det gäller att gå från ord till handling.
I dag finns vissa brister i hjälpmedelsförsörjningen som för en del personer med funktionshinder kan vara ett hinder för full delaktighet. Forskning och utveckling ger på sikt nya förutsättningar på hjälpmedelsområdet. Nya grupper kan få tillgång till hjälpmedel,
Värdegrund SOU 2004:83
60
bättre hjälpmedel kan utvecklas och nya behov kan identifieras och tillgodoses. Faktorer som personlig ekonomi, kön, ålder, former för organisation av hjälpmedelsverksamheter eller formerna för informations- och kunskapsspridning inom sådana verksamheter, får inte begränsa möjligheten för enskilda att erhålla de hjälpmedel han eller hon behöver.
61
3 Bakgrund
3.1 Brukargrupper
Nedanstående avsnitt innehåller en översiktlig bild över vissa grupper av personer med funktionshinder med syfte att beskriva några grupper av presumtiva hjälpmedelsanvändare. Informationen om brukargrupperna bygger huvudsakligen på uppgifter i Hjälpmedelsinstitutets rapport ”IT för funktionshindrade och äldre – Förslag till handlingsprogram för åren 1998
−2002” (1997). Uppgifterna har uppdaterats med information som framför allt hämtats från HI:s webbplats i maj 2004
1
, samt från angivna referenser. De angivna
uppgifterna bygger på uppskattningar och bör tolkas med stor försiktighet. Fullständig statistik över de olika grupperna finns i allmänhet inte att tillgå.
I Sverige beräknas 1,2 miljoner människor ha någon form av bestående funktionsnedsättning. Många av dessa har flera olika typer av funktionshinder. Cirka tio procent av Sveriges befolkning använder hjälpmedel för att kompensera sina funktionshinder.
Personer med synskada
Omkring 175 000 personer har en synskada som kräver speciella hjälpmedel utöver vanliga glasögon, 80 procent är över 65 år. Cirka 23 000 är blinda eller har mycket små synrester. Av dessa är hälften över 65 år. Med synskadade menas personer, som trots bästa möjliga korrektion, har svårt att läsa vanlig text eller orientera sig på okända platser. Synnedsättning är oftast oskärpa men andra nedsättningar som till exempel bländningskänslighet eller bortfall av synfält förekommer.
1
www.hi.se/statistik
Bakgrund SOU 2004:83
62
Omkring 1 000 personer är aktiva punktskriftsläsare. Många personer som blir synskadade senare i livet kan av olika anledningar ha svårt att lära sig punktskrift.
Personer med hörselskada eller dövhet
Nästan en miljon, eller 14 procent av Sveriges befolkning 16 år och äldre, har så nedsatt hörsel att de har svårigheter att höra ett samtal mellan flera personer. I Sverige beräknas att 560 000 vuxna personer skulle ha nytta av hörapparat
2
. Antalet vuxna hörapparatbärare är omkring 270 000. Hörselskadade personer kan inte utan svårighet höra vad som sägs i samtal mellan flera personer, med eller utan hörapparat. Förekomsten ökar med ålder och av dem som är över 80 år har cirka 40 procent en hörselskada. De personer som föds döva kallas barndomsdöva. Många av dem får teckenspråk som första språk. Barn som föds med hörselskador har normalt svenskan som första språk. Idag förordas för båda dessa grupper möjligheten till tvåspråkighet. De som förlorat så stor del av hörseln senare i livet att de inte är hjälpta av hörselhjälpmedel kallas vuxendöva och har normalt inga problem med skriven svenska. De flesta lär sig inte teckenspråk eller lär sig det endast i liten omfattning. Gravt hörselskadade och döva personer behöver ofta tolkning vid möten med hörande människor. Läppavläsning kan vara till stor hjälp för vissa hörselskadade personer. Vid föredrag och möten används ofta skrivtolkning, det vill säga en person skriver på en dator det som sägs, ibland med uppförstoring av skärmen på vit duk. Personlig tolktjänst finns för hörselskadade, talskadade och dövblinda. För teckenspråkiga döva finns en utbyggd verksamhet med personlig teckentolkning. Av Sveriges befolkning beräknas cirka 0,1 procent (1 promille) vara barndomsdöva. Det föds ungefär 70 döva barn varje år. Antalet gravt hörselskadade och vuxendöva beräknas vara cirka 15 000 personer.
2
Hörapparat för vuxna, SBU 2003.
Bakgrund
63
Dövblinda
Dövblinda är en liten men mycket utsatt grupp på ungefär 1 200 personer, barn och ungdomar oräknade. Drygt hälften är över 80 år och tre fjärdedelar över 65 år. Det dubbla funktionshindret gör att problemen mångfaldigas. Möjligheterna till kommunikation, information och varseblivning minskas betydligt liksom förmågan att orientera och förflytta sig.
Personer med rörelsehinder
Ungefär 600 000 personer har någon form av rörelsehinder, omkring 75 procent är över 65 år. De flesta av dessa kan inte stiga på en buss obehindrat. Mer än 200 000 personer behöver hjälp att förflytta sig. I Sverige finns det troligen 130 000 rullstolsanvändare. Närmare 800 000 har reumatism. Av dessa har ungefär 250 000 en kronisk reumatisk sjukdom som till 90 procent medför handproblem.
Det finns många orsaker till varför personer har nedsatt rörlighet, kraft, balans eller precision. Det kan röra sig om medfödda eller tidigt förvärvade hjärnskador, CP-skador. Många rörelsehindrade har fått sin skada i vuxen ålder, genom ledsjukdomar, neurologiska sjukdomar, muskelsjukdomar, stroke, trafikolyckor eller yttre våld.
Personer med utvecklingstörning
Det finns ungefär 40 000 personer med utvecklingsstörning i landet. Man skiljer mellan grav, måttlig och lindrig utvecklingsstörning. Omkring 16 000 personer är gravt utvecklingsstörda.
Utvecklingsstörning innebär en medfödd eller tidigt uppkommen skada i begåvningsutvecklingen. Nedsatt korttidsminne, språklig förmåga, abstraktionsförmåga, läs- och skrivförmåga är exempel på funktionsnedsättningar som finns hos personer med utvecklingsstörning, ofta i förening med rörelsehinder, syn- och hörselnedsättningar. Funktionshindret kan kompenseras med begåvningsstödjande hjälpmedel och personligt stöd.
Bakgrund SOU 2004:83
64
Personer med demens
År 2000 beräknades antalet personer med demens vara 133 000. Gruppen utgör cirka 1,5 procent av befolkningen. Andelen personer med demens ökar med stigande ålder. För åldersgruppen 60
−64 år är andelen cirka 1 procent och bland dem som är 95 år och äldre utgör andelen med demens 45 procent.
Personer med tal- och språkstörningar
Gruppen talhindrade är en mycket blandad grupp med svårigheter att kommunicera. Det kan antingen vara en skada på talorganen eller på de delar i nervsystemet som kontrollerar dessa. Typiska orsaker kan vara CP, MS och Parkinsons sjukdom. Till talsvårigheter räknas också stamning och röstproblem, till exempel till följd av laryngektomi (bortopererat struphuvud).
Ungefär 40 000 personer beräknas ha så svåra skador att de har svårt att göra sig förstådda. Dessutom finns omkring 80 000 personer med stamning.
Språkstörningar är ett vidare begrepp. En stor grupp är personer med afasi. Afasi är en skada i hjärnans språkliga centrum som orsakar problem att hitta ord, att formulera fraser i tal och skrift och ibland svårigheter att förstå andra. Det är oftast orsakat av en blödning eller blodpropp i hjärnan. Varje år insjuknar ungefär 8 000–9 000 personer med afasi som symtom.
Det beräknas i varje årskull barn finnas 250 till 500 gravt språkstörda, motsvarande 0,2 till 0,4 procent av barnen. Den totala gruppen språkstörda/talförsenade uppskattas till mellan 20 och 40 gånger fler.
Personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi
Av Sveriges befolkning anses cirka 20 procent ha läs- och skrivsvårigheter. Ungefär 5 procent bedöms ha dyslexi som är ett biologiskt betingat funktionshinder. Eftersom det saknas vedertagna definitioner och diagnoskriterierna kan variera är det omöjligt att ange exakta siffror. Andelen skolbarn med svårare läs- och skrivsvårigheter uppskattas vanligen till 5–10 procent och när man inkluderar även lättare läs- och skrivsvårigheter kan andelen beräknas till 20 procent.
Bakgrund
65
Personer som relaterar sina besvär till elektricitet
Elöverkänslighet är ett ohälsotillstånd. Det har lett till påtagliga konsekvenser för en del av de personer som sätter sina besvär i samband med elektromagnetisk strålning från bildskärmar, lysrör och annan elektrisk utrustning. Elsanering, det vill säga försök att minska de elektromagnetiska fälten runt ledningar och installationer upplevs minska problemen. Föreningen för el- och bildskärmsskadade uppskattar att 3 000 personer är gravt skadade. När invånarna i Stockholms län år 1998 i arbetet med länets miljörapport tillfrågades om de var överkänsliga mot elektriska eller magnetiska fält svarade 1,5 procent ja, det vill säga 27 000 personer. Om gruppen skulle vara representativ för hela landet skulle cirka 130 000 svenskar uppleva sig vara överkänsliga mot el.
Personer med medicinska funktionshinder
Medicinska funktionshinder är ett samlingsnamn för många kroniska eller andra långvariga sjukdomsstillstånd. Till gruppen räknas också personer som har funktionsnedsättningar som följd av någon kirurgisk behandling, exempelvis stomiopererade.
Omkring 470 000 personer har astma av olika besvärsgrad. Ungefär 200 000 har diabetes, 200 000 psoriasis och 100 000 epilepsi. Cirka 500 000 uppskattas ha urininkontinens. 15 000 människor är stomiopererade och cirka 3 procent i åldersgruppen 16
−84 år uppskattas ha svåra mag-/tarmproblem. Det finns omkring 1 000 personer med någon form av blödarsjuka, varav 300 är svårt sjuka. Cirka 1 300 njursjuka personer dialysbehandlas och 1 500 har njurtransplantat. Ungefär 300 personer har cystisk fibros.
Gemensamt för många av sjukdomarna är att de kräver regelbundna, tidskrävande och tröttande behandlingar. Långvarig medicinering kan också ge trötthet som biverkan. Funktionshindret är dolt, det syns inte att en person har ett medicinskt funktionshinder.
Personer med neuropsykiatriska problem
Ungefär 10 procent av alla barn och ungdomar mellan tre och arton år bedöms ha neuropsykiatriska problem. Det motsvarar cirka 120 000 barn och ungdomar i den åldersgruppen.
Bakgrund SOU 2004:83
66
Ungefär 3–6 procent av alla barn i skolåldern bedöms ha ADHD
3
.
Det är två till tre gånger vanligare bland pojkar än flickor. Huvudsymptom är koncentrationssvårigheter, hyperaktivitet och svårigheter att kontrollera impulser. Barn med ADHD störs lätt av det som händer i omgivningen, tappar fokus, hoppar från den ena aktiviteten till den andra. Bland barn med ADHD finns många med motoriska svårigheter. Många, framför allt de med motoriska svårigheter, har även perceptions- eller varseblivningssvårigheter. Ungefär hälften av barnen med ADHD har också DAMP, det vill säga en kombination av ADHD och DCD
4
.
Autism innebär utpräglade störningar i förmågan till social interaktion med andra människor. Barnen har svårt att kommunicera, det är vanligt med försenad talutveckling och svårigheter att föra en dialog. Begränsningar av fantasi, lek, beteenden och intressen är också kännetecknande. Autism kan vara medfödd eller uppstå tidigt. Man bedömer idag att 1 procent av alla barn har funktionssvårigheter som en följd av autism, Aspergers syndrom och andra autismliknande tillstånd. De flesta av dessa barn är pojkar. Inte sällan förekommer olika neuropsykiatriska störningar i olika grad hos samma individ.
5
Personer med psykiska funktionshinder
Människor med psykiska funktionshinder till följd av psykisk sjukdom är en sammansatt grupp med betydande sociala och känslomässiga problem. I befolkningen i åldrarna 16
−84 år har drygt 3 procent, eller 233 000 personer, svåra besvär av ängslan, oro eller ångest. För cirka 25 procent av dem som beviljats aktivitetsersättning eller sjukersättning under åren 1999
−2002 har orsaken varit psykiska
handikapp.
Personer med flerfunktionshinder
Att ha flera funktionsnedsättningar samtidigt innebär att de olika funktionshindren förstärker varandra. Det är till exempel svårt för en synskadad person att lära sig en kompenserande teknik om han eller hon samtidigt har en begåvningsnedsättning. Dövblindhet är
3
ADHD Attention Deficit Hyperactivity Disorder.
4
DCD, Developmental coordination disorder – motoriska/perceptuella problem.
5
Kort om ADHD hos barn och vuxna, Socialstyrelsen 2004.
Bakgrund
67
ett flerfunktionshinder som beskrivits ovan. En del sjukdomar leder till nedsättningar av flera funktioner, exempelvis MS som i bland påverkar både syn- och rörelseförmåga.
Flerfunktionshinder är inte ovanligt, cirka 70 procent av personerna med utvecklingsstörning har också tal- och språksvårigheter. Med ökad ålder är det vanligt med nedsättning i både hörsel- och synförmåga.
Äldre personer
I Sverige finns omkring 1,5 miljoner människor som är äldre än 65 år och av dessa är drygt 400 000 över 80 år. Andelen äldre ökar och beräknas uppgå till 25 procent av befolkningen år 2010. De äldre är förhållandevis friska och utan betydande funktionshinder fram till 75-årsåldern då problemen tilltar. Många äldre personer förblir friska högt upp i åren. Naturligt åldrande medför gradvisa funktionsnedsättningar som nedsatt hörsel, sämre synskärpa, behov av väsentligt mer ljus, långsammare reaktionsförmåga, nedsatt finmotorik och sämre korttidsminne.
Med ökad ålder följer också sjukdomar – i många fall flera sjukdomar samtidigt – som medför funktionsnedsättningar.
3.2 Hjälpmedelsförsörjningen i Sverige
I befolkningen använder cirka 10 procent någon form av hjälpmedel för att kompensera ett funktionshinder. Av hjälpmedlen som tillhandahålls av sjukvårdshuvudmännen förskrivs cirka 70 procent till personer som är över 65 år. Hjälpmedel kan tillhandahållas brukaren genom olika huvudmän. Här ges en kortfattad beskrivning av de vanligaste vägarna för personer med funktionshinder att få tillgång till hjälpmedel. De närmare förutsättningarna beskrivs under de avsnitt i betänkandet som behandlar någon av verksamheterna.
Hälso- och sjukvården
Hjälpmedel tillhandhålls i stor utsträckning av landsting och kommuner som enligt hälso- och sjukvårdslagen är skyldiga att tillhandahålla hjälpmedel till funktionshindrade. Ansvaret omfattar
Bakgrund SOU 2004:83
68
hjälpmedel för den dagliga livsföringen, för vård och behandling samt personliga hjälpmedel i utbildning och undervisning.
I landstingen förskrivs en stor del av hjälpmedlen i primärvården. Hjälpmedelscentralerna tillhandahåller, anpassar och provar ut hjälpmedel samt har en konsultativ roll i komplicerade hjälpmedelsärenden. Hörcentraler har ett motsvarande ansvar vad gäller hörselhjälpmedel och syncentraler för synhjälpmedel men inom dessa verksamheter förskrivs även hjälpmedlen. Hjälpmedel till barn förskrivs oftast inom habiliteringsverksamhet. I vissa landsting finns särskilda barnhjälpmedelscentraler som tillhandahåller hjälpmedel och Datatek som ger barn med funktionshinder möjlighet att låna datorprogram för lek. Ortopedtekniska avdelningar ansvarar för utprovning och tillverkning av ortoser, proteser och ortopediska skor. Hjälpmedel för vård och behandling tillhandahålls på olika sätt men inte sällan via de specialistkliniker som behandlar patienterna som behöver hjälpmedlen; dock förekommer det att hjälpmedelscentralerna tillhandahåller dessa hjälpmedel efter förskrivning av i allmänhet läkare.
Kommunerna ansvarar för hjälpmedel för äldre och personer med funktionshinder i särskilt boende och i cirka hälften av landets kommuner även för personer i eget boende. Kommuner har även efter avtal tagit över andra delar av landstingens ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel.
Hjälpmedel i arbetslivet
Arbetsgivare är enligt arbetsmiljölagen skyldiga att anpassa arbetsmiljön för sina anställda. Hjälpmedel som personer med nedsatt arbetsförmåga behöver för att kunna arbeta brukar kallas arbetshjälpmedel och är ett ansvar för försäkringskassorna och länsarbetsnämnderna/arbetsförmedlingarna.
Arbetsförmedlingarna kan lämna bidrag till arbetssökande som behöver hjälpmedel för att få ett arbete samt för anställda eller egenföretagare när behovet av arbetshjälpmedel framkommer under det första anställningsåret eller verksamhetsåret. Försäkringskassorna ansvarar för bidrag till arbetshjälpmedel för anställda och egenföretagare som är etablerade på arbetsmarknaden.
Bakgrund
69
Andra vägar till hjälpmedel
Studenter med läshandikapp kan under studietiden låna så kallade DAISY-spelare från Talboks- och punktskriftsbiblioteket. Spelaren används för att lyssna på talböcker. TPB lånar även ut anpassad kurslitteratur; som dock är att betrakta som läromedel.
Taltidningsnämnden tillhandahåller den utrustning som behövs för att ta del av taltidningar.
Hjälpmedelsinstitutet
Hjälpmedelsinstitutet (HI) är ett nationellt kunskapscentrum inom området hjälpmedel och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. HI är en allmännyttig ideell förening. Föreningens medlemmar är staten, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Enligt sina stadgar skall HI lämna nationellt stöd till landsting och kommuner för upphandling av hjälpmedel, arbeta med forskning, utveckling, provning och standardisering av hjälpmedel samt med information, utbildning och erfarenhetsutbyte. Institutet skall också medverka till kunskaps- och metodutveckling för utprovning och anpassning av hjälpmedel, träning i användning av hjälpmedel samt uppföljning av hjälpmedelsanvändning. HI skall särskilt följa och utveckla användningen av ny teknik. Enligt stadgarna avser verksamheten i första hand sådana hjälpmedel som av sjukvårdshuvudmännen skall tillhandahållas enligt hälso- och sjukvårdslagen.
71
4 Behovsbedömning av hjälpmedel
Bedömning: Vare sig behov av personliga hjälpmedel aktualiseras som en del i en behandlings-, habiliterings- eller rehabiliteringsinsats eller utan samband med sådana insatser måste en patient eller brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården ha en möjlighet att få sitt behov av personliga hjälpmedel bedömt utifrån sina egna förutsättningar. En behovsbedömning kan inte vägras någon med hänvisning till exempelvis typ av funktionshinder, diagnos eller vilket hjälpmedel som kan vara aktuellt. Förslag: Varje patient eller brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få personligt hjälpmedel skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en bedömning av sitt hjälpmedelsbehov.
4.1 Inledning
I sina olika uppdrag har utredningen att ta ställning till frågor som har sin grund i hur sjukvårdshuvudmännen bedömer en brukares behov av personliga hjälpmedel. Det gäller exempelvis frågor som varför grupper med vissa typer av funktionshinder har svårt att få hjälpmedel, varför vissa typer av hjälpmedel inte förskrivs och om en brukare vid studier utanför hemorten har möjlighet att få flera exemplar av ett personligt hjälpmedel.
Behovsbedömning av hjälpmedel SOU 2004:83
72
4.2 Bakgrund
4.2.1 Bedömningar i hälso- och sjukvården
Hälso- och sjukvård skall ges den enskilde efter behov och på lika villkor. Av 2 a § sista stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, framgår att varje patient som vänder sig till hälso- och sjukvården skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en medicinsk bedömning av sitt hälsotillstånd. Det innebär inte att patienten har en ovillkorlig rätt till vård men att en behovsbedömning och ett ställningstagande till prioritering av vården av den aktuella patienten kan göras. Det är tveksamt om bestämmelsen även omfattar den som till följd av ett funktionshinder vänder sig till hälso- och sjukvården för att få sitt behov av hjälpmedel bedömt.
Den som söker sig till hälso- och sjukvården skall således ges en medicinsk bedömning. Den kan medföra att patienten får omedelbar diagnos och behandling, ges ytterligare undersökning senare och därefter får eller får vänta på behandling eller bedöms sakna behov av behandling.
En person som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få ett hjälpmedel kan bemötas på olika sätt. Den som bedöms sakna behov av ett hjälpmedel får inte något förskrivet. En person som bedöms behöva hjälpmedel får det också i allmänhet förskrivet men det kan även inträffa att sjukvårdshuvudmannen inte tillhandahåller något hjälpmedel. Anledningarna till detta kan variera. Kostnaden för det hjälpmedel som är aktuellt ryms inte i budgeten, hjälpmedlet finns inte med bland de hjälpmedel som sjukvårdshuvudmannen tillhandahåller eller att brukaren redan har ett hjälpmedel av den typ som är aktuell. Dessutom förekommer att en del diagnosgrupper överhuvudtaget inte kan få hjälpmedel enligt vissa sjukvårdshuvudmäns förskrivningskriterier. Ett exempel på detta är personer med dyslexi. De har därför i praktiken sällan möjlighet att få sina behov av hjälpmedel bedömda.
4.2.2 Resurser och förskrivning av personliga hjälpmedel
Villkor för att få personliga hjälpmedel skiljer sig åt vad avser avgifter i olika landsting och kommuner. Även de fastställda hjälpmedelssortimenten och förskrivningskriterierna skiljer sig åt liksom hur strikt de tillämpas. Landstingen har i allmänhet bestämmelser som gör att man efter någon form av särskild beslutsord-
SOU 2004:83 Behovsbedömning av hjälpmedel
73
ning kan frångå de interna riktlinjerna om behoven hos en person med funktionshinder kräver det. I praktiken styr dock sortimentsförteckningar och förskrivningskriterier, enligt uppgift från personal, till stor del förskrivningen av hjälpmedel.
Vissa sjukvårdshuvudmän har av olika anledningar begränsat sina hjälpmedelssortiment. Orsakerna till det kan vara olika. Det finns skäl att anta att en ansträngd ekonomisk situation ofta varit orsaken. Begränsningarna har olika omfattning från relativt få billiga hjälpmedel för framförallt matlagning och hygien till fler och dyrare produkter. Exempelvis kan dator eller toalettstolsförhöjning inte förskrivas som personligt hjälpmedel hos vissa sjukvårdshuvudmän. Av ett beslut (Dnr 44–5402/03) fattat av Socialstyrelsen, Regionala tillsynsenheten i Göteborg i oktober 2003 framgår att primärvården i Göteborg redogjort för den prioriteringsordning som gäller av besparingsskäl. Där redovisas bland annat att hjälpmedel utanför sortimentet inte beviljas.
4.3 Överväganden
4.3.1 Behov och prioritering
Den person med funktionshinder som har behov av personliga hjälpmedel bör erbjudas det av den ansvariga sjukvårdshuvudmannen. Då kan som i all hälso- och sjukvårdsverksamhet prioriteringar förekomma. Av 2 § HSL framgår att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård skall ges företräde till vården. I förarbetena till bestämmelsen, propositionen Prioriteringar inom hälso- och sjukvården (prop.1996/97:60), utvecklas riktlinjer för prioriteringar som antagits av riksdagen. Fyra olika prioriteringsgrupper ställs upp. För varje sjukdom eller diagnosgrupp gäller i princip att samtliga medicinska åtgärder som gäller sjukdomen kan räknas till den aktuella prioriteringsgruppen. Habilitering/rehabilitering som innefattar hjälpmedelförsörjning har placerats i prioriteringsgrupp II. Åtgärder inom detta område syftar till att tillgodose livskvalitetsrelaterade behov genom att möjliggöra för patienterna att i största möjliga utsträckning sköta sig själva och vara oberoende.
Det är orimligt att den som behöver ett hjälpmedel inte tillhandahålls det enbart på grund av bristande resurser. Ett sådant tillvägagångssätt kan leda till att det blir tidpunkten för när ett behov aktualiseras som avgör vem som får ett hjälpmedel och inte en
Behovsbedömning av hjälpmedel SOU 2004:83
74
bedömning av vem som har det största behovet. I en situation med bristande resurser måste den som vid en behovsbedömning bedöms ha störst behov prioriteras. Kan ett behov inte genast tillgodoses på grund av resursbrist bör en person efter behovsbedömning ha möjlighet att senare få ett hjälpmedel och inte helt nekas detta.
Att behovet av hjälpmedel tillgodoses innebär att hjälpmedlet vid behov måste anpassas till och kunna användas av brukaren. Det kan innebära att en person som har behov av datorbaserade hjälpmedel behöver såväl dator som särskilda program och anpassningar. I andra fall kan exempelvis enbart en anpassning tillgodose de behov en person med funktionshinder har. Ytterst är det en bedömning av den enskildes behov som avgör vilket personligt hjälpmedel som ska förskrivas.
Möjligheten, för exempelvis den som bor och studerar på olika orter, att få flera exemplar av hjälpmedel måste även det avgöras med utgångspunkt i den enskildes behov.
4.3.2 Förutsättningar för begränsade sortiment
Begränsade, i förväg fastställda hjälpmedelssortiment, kan medföra att sjukvårdshuvudmännen kan göra större upphandlingar som ger lägre priser och att hanteringskostnaderna för hjälpmedlen kan sjunka. Syftet med sådana begränsningar bör i allmänhet vara att frigöra resurser som kan användas för att tillhandahålla och prova ut hjälpmedel. Ett sortiment bör dock inte kunna begränsas mer än att personalen har möjlighet att efter behov förskriva säkra, ändamålsenliga och lämpliga hjälpmedel till de personer med funktionshinder som sjukvårdshuvudmannen enligt HSL är skyldig att erbjuda hjälpmedel. Förskrivande personal måste annars ha en faktisk möjlighet att förskriva hjälpmedel utanför det fastställda sortimentet. Det kan vara en förutsättning för att personer med funktionshinder som har mindre vanliga behov som inte kan tillgodoses inom det ordinarie sortimentet skall få tillgång till ett lämpligt hjälpmedel och för att personalen skall kunna utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Välutbildad och kunnig personal är en förutsättning för att behovsbedömningar och förskrivningar av hjälpmedel ska kunna göras på bästa möjliga sätt.
SOU 2004:83 Behovsbedömning av hjälpmedel
75
4.3.3 Hjälpmedel – en länk i vårdkedjan
Patienter eller brukare kan erbjudas hjälpmedel som en del i en vårdkedja vid behandlingen av skada och sjukdom eller i samband med att ett funktionshinder debuterat. Hjälpmedel är en del av hälso- och sjukvården och bör när det är påkallat vara en integrerad del av habilitering och rehabilitering. Hjälpmedel för vård och behandling kan även vara aktuella tidigare i vårdkedjan. Det är angeläget att prioriteringar på hjälpmedelsområdet inte görs isolerade utan sätts i relation till andra behandlingsalternativ och det krav på resurser ett uteblivet hjälpmedel kan innebära för andra delar av hälso- och sjukvården eller omsorgen. En annan viktig omständighet att ta hänsyn till är den ökade livskvalitet ett hjälpmedel kan ge brukaren.
En brukare kan även ha bestående funktionshinder som i allmänhet inte ger anledning till andra kontakter med hälso- och sjukvården än för att få det hjälpmedel som man behöver för att klara sin dagliga livsföring. Även i dessa situationer måste hänsyn tas till vilka krav på resurser ett uteblivet hjälpmedel innebär.
4.4 Förslag
Vare sig behovet av hjälpmedel aktualiseras som en del i en behandlings-, habiliterings- eller rehabiliteringsinsats eller utan samband med sådana insatser måste patienten eller brukaren ha en möjlighet att få sitt behov av hjälpmedel bedömt utifrån sina egna förutsättningar. En behovsbedömning kan inte vägras någon med hänvisning till exempelvis typ av funktionshinder, diagnos eller vilket hjälpmedel som kan vara aktuellt. Jag menar därför att varje patient eller brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få personliga hjälpmedel skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en bedömning av sitt hjälpmedelsbehov.
4.5 Konsekvenser för huvudmännen
Grunden för all hälso- och sjukvård är att den ges efter behov och på lika villkor. Jag har dock funnit det angeläget att det tydliggörs i HSL att även den som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få personliga hjälpmedel skall ges en bedömning av sitt behov. I de allra flesta fall innebär det ingen utvidgning av de bedömningar som
Behovsbedömning av hjälpmedel SOU 2004:83
76
redan sker. Det har dock under utredningens gång framkommit dels vad avser vissa typer av funktionshinder, dels vad avser vissa typer av hjälpmedel att bedömningar sker schablonmässigt. Risk finns då för att hjälpmedel inte alltid erbjuds de personer med funktionshinder som har behov av dem. Om så sker kan förslaget dels innebära ökade kostnader för personal som skall bedöma om ett hjälpmedelsbehov föreligger, dels ökade kostnader för hjälpmedel. Mer omsorgsfulla bedömningar av hjälpmedelsbehov kan även leda till att färre men mer adekvata hjälpmedel förskrivs eller att man finner andra sätt att möta en persons behov. För de funktionshindergrupper som haft svårt att få hjälpmedel förskrivna kan förslaget innebära att huvudmännen får ökade kostnader. Det innebär dock inte ett nytt ansvar för huvudmännen men för att stimulera att personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi i ökad utsträckning skall kunna få hjälpmedel har jag i avsnitt 9.4. föreslagit att sjukvårdshuvudmännen skall tillföras särskilda stimulansmedel för att tillgodose behoven hos denna grupp.
77
5 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
Bedömning: Personer med funktionshinder kan ha höga kostnader för hjälpmedelsavgifter. Avgifternas storlek beror på vilken sjukvårdshuvudman som tillhandahåller hjälpmedlen och vilken typ av hjälpmedel som personen behöver. Även vid normala inkomstförhållanden löper personer med funktionshinder risk att sakna kontantmarginal vilket kan göra det svårt att bära en hög hjälpmedelsavgift. Med hänsyn till dessa omständigheter och såväl målen för handikappolitiken som målen för hälso- och sjukvården finns anledning att införa en generell reglering som begränsar den enskildes kostnader för hjälpmedelsavgifter. Förslag: Landsting eller kommun får inte ta ut avgift för att tillhandahålla personliga hjälpmedel annat än som avgift för besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning på hjälpmedel. De avgifter som betalas till landsting för sådana besök skall omfattas av bestämmelsen i 26 a § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763); det så kallade högkostnadsskyddet för öppenvård. Finansiering av förslaget bör ske genom att högkostnadsskyddet höjs från 900 till 1 000 kronor.
5.1 Inledning
I direktiven till utredningen konstateras att det finns skäl att utreda om det behöver införas ett skydd för den enskilde mot höga hjälpmedelsavgifter och att se över om någon bestämmelse som berör hjälpmedel i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, behöver förtydligas.
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
78
Hjälpmedel för funktionshindrade tillhandahålls till stor del genom hälso- och sjukvården. Både frågan om avgifter kan tas ut för hjälpmedel som sättet att ta ut avgifter bör överensstämma såväl med målen för hälso- och sjukvården som med målen för handikapp- och äldrepolitiken.
5.1.1 Utgångspunkter för en reglering
Målet för hälso- och sjukvården är enligt 2 § första stycket HSL en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. I förarbetena konstateras bland annat att möjligheterna att få vård inte får påverkas av sådana förhållanden som förmågan att ta initiativ, betalningsförmågan samt sjukdomens art eller varaktighet.
I ingressen till regel 4 i FN:s standardregler stadgas att staterna bör garantera utvecklingen och tillgången till stöd och service, inbegripet sådana hjälpmedel som bidrar till att personer med funktionsnedsättning kan bli mer oberoende i det dagliga livet och utöva sina rättigheter. I regel 4 sägs vidare att staterna så långt som möjligt bör se till att alla människor med funktionsnedsättning som behöver hjälpmedel har tillgång till dem. Detta kan innebära att hjälpmedel och utrustning finns att få antingen gratis eller till en så låg kostnad att människor med funktionsnedsättning eller deras familjer har råd att köpa dem.
I bland annat hjälpmedelssammanhang har hävdats att personer med funktionshinder inte bör ha merkostnader som föranleds av funktionshindret. Målen för handikappolitiken framgår numera av den nationella handlingsplanen (prop. 1999/2000:79). Ett av målen är jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet. Detta innebär bland annat att tryggheten och gemenskapen skall omfatta alla medborgare. Människor skall genom de sociala skyddsnäten garanteras en rimlig levnadsnivå. Välfärdspolitiken skall syfta till att minska klyftorna mellan olika samhällsgrupper. Genom bland annat socialförsäkringssystemet inklusive handikappersättning och vårdbidrag, socialtjänsten, hälso- och sjukvården finns ett offentligt och gemensamt ansvar. Utgångspunkten är alla människors lika värde. Personer med funktionshinder ska ha samma rättigheter och skyldigheter som andra invånare. Den ekonomiska tryggheten skall minska de ekonomiska följderna av till exempel sjukdom och funktionshinder. Så långt möjligt skall dessa insatser vara generella och utgå från behov och utan inkomstprövning. För personer med funk-
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
79
tionshinder är tekniska hjälpmedel och andra kompensatoriska insatser av särskilt stor betydelse.
Enligt de nationella målen för äldrepolitiken skall äldre kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha tillgång till god vård och omsorg.
I förslag till statsbudget (prop. 1996/97:1) menar regeringen att en grundförutsättning för att erbjuda en god hälso- och sjukvård på lika villkor för alla är att vården finansieras gemensamt i huvudsak genom skatter, samt uttalar vidare. Patientavgifter skall i första hand inte vara en finansieringskälla utan användas för att styra vårdsökande till rätt vårdnivå. Den som är sjuk skall få den vård och omsorg som behövs oberoende av ekonomi. Tillgängliga sjukvårdresurser måste fördelas rättvist och efter behov, där de kroniskt sjukas, funktionshindrades och andra utsatta gruppers behov särskilt skall värnas.
I propositionen (prop. 2000/01:149) Avgifter inom äldre- och handikappomsorgen slår regeringen fast att den solidariska finansieringen är grunden i ett välfärdssamhälle där var och en bidrar till vårdens och omsorgens kostnader genom att betala skatt och får stöd och hjälp efter behov – oberoende av personlig ekonomi, social bakgrund, kön eller ålder. I sina förslag utgår regeringen från att äldre- och handikappomsorgen även i fortsättningen skall vara solidariskt finansierad med skattemedel och tillgänglig efter behov och inte köpkraft samt konstaterar att detta innebär bland annat att avgifterna inte primärt skall användas som finansieringskälla för verksamheten.
5.1.2 Mina utgångspunkter
Utgångspunkterna för mina ställningstaganden är att avgifter för hjälpmedel inte får tas ut i sådan omfattning att det innebär en risk för att personer med funktionshinder inte har möjlighet att få tillgång till de hjälpmedel som de behöver. Dessutom bör personer med funktionshinder inte behandlas olika till följd av var de bor eller vilket funktionshinder de har.
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
80
5.2 Bakgrund
5.2.1 Ansvaret för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
I HSL regleras landstingens och kommunernas ansvar för hälso- och sjukvården. I detta ansvar ingår enligt förarbeten till lagen (prop. 1981/82:97 s. 40, jfr prop. 1992/93:159 s. 200) ansvaret för hjälpmedel till funktionshindrade. Genom ett tillägg till hälso- och sjukvårdslagen har klargjorts att sjukvårdshuvudmännen har en skyldighet att tillhandahålla hjälpmedel för funktionshindrade.
Enligt 3 b § HSL har ett landsting skyldighet att erbjuda hjälpmedel till personer med funktionshinder som är bosatta i landstinget eller kvarskrivna och stadigvarande vistas där. I 18 b § samma lag anges att skyldigheten i vissa situationer i stället åvilar kommunerna.
Propositionen stöd och service till vissa funktionshindrade
En beskrivning av sjukvårdshuvudmännens ansvar för att erbjuda hjälpmedel till personer med funktionshinder lämnas i propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop.1992/93:159). En kort redogörelse för innehållet lämnas här.
Sjukvårdshuvudmännens skyldighet omfattar hjälpmedel i den dagliga livsföringen och hjälpmedel för vård och behandling.
Till hjälpmedel för vård och behandling räknas bland annat dels vissa medicintekniska produkter, dels hjälpmedel som kompenserar förlust av en kroppsdel eller en kroppsfunktion eller som kan behövas efter en medicinsk behandlingsinsats. Som exempel på hjälpmedel av det senare slaget kan nämnas proteser och ortoser. Vidare konstateras att det finns anledning att understryka att det inte är möjligt att i detalj definiera och avgränsa olika hjälpmedelsgrupper och ansvarsområden. Av naturliga skäl är gränserna mellan dessa i många fall flytande.
Med hjälpmedel för den dagliga livsföringen menas hjälpmedel som fordras för att personen själv eller med hjälp av någon annan skall kunna
• tillgodose grundläggande personliga behov
• förflytta sig
• kommunicera med omvärlden
• fungera i hemmet och närmiljön
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
81
• orientera sig
• sköta vardagslivets rutiner i hemmet
• gå i skolan
• delta i normala fritids- och rekreationsaktiviteter
Ansvaret att erbjuda hjälpmedel till funktionshindrade innebär att landstingen dels skall tillhandahålla och finansiera hjälpmedel – i första hand för att underlätta den dagliga livsföringen för funktionshindrade och deras egen vård och behandling, dels ha en organisation för att informera om, utröna behov av och prova ut hjälpmedel. Utanför begreppet hjälpmedel för den dagliga livsföringen faller arbetstekniska hjälpmedel (hjälpmedel i arbetslivet), vissa hjälpmedel som kan behövas för att genomgå yrkesinriktad rehabilitering, särskilda pedagogiska hjälpmedel inom barnomsorgen och skolan samt förbrukningsartiklar.
Funktionshindrad är den som till följd av skada/sjukdom är hindrad eller har en begränsad möjlighet att utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt. Orsaken till funktionshindret saknar betydelse.
5.2.2 Hjälpmedel ett flytande begrepp
Varken i HSL eller förarbeten finns någon definition av hjälpmedel. I förarbetena beskrivs hjälpmedlen utifrån de behov de skall tillfredsställa. En produkt som i ett sammanhang är hjälpmedel för daglig livsföring kan i ett annat vara ett hjälpmedel för vård och behandling och i ett ytterligare sammanhang en naturlig del i ett hushåll. I den så kallade LOKAH-rapporten (Hjälpmedelsansvarets fördelning mellan landsting och kommuner, Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet 1996) konstateras att det är det enskilda landstinget eller kommunen som beslutar vilka produkter som är hjälpmedel och vilka personer eller personalkategorier som har rätt att förskriva hjälpmedel. Landsting och kommuner ställer även i hjälpmedelsordningar, hjälpmedelshandböcker eller hjälpmedelsförteckningar upp olika kriterier för att olika hjälpmedel skall få skrivas ut.
I Socialstyrelsens, Landstingsförbundets och Svenska kommunförbundets gemensamma planeringsunderlag Rehabilitering inom hälso- och sjukvården – för alla åldrar och diagnoser (Socialstyrelsen
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
82
SoS rapport 1993:10) sammanfattas hjälpmedlens uppgifter enligt följande.
• Förebygga framtida förluster av funktion och förmåga
• Förbättra eller vidmakthålla funktion och förmåga
• Kompensera för nedsatt eller förlorad funktion och förmåga att klara det dagliga livet.
Till stor del erbjuder sjukvårdshuvudmännen liknande produkter som innebär att personer med funktionshinder får sina behov tillgodosedda. Vad som betraktas som hjälpmedel i ett landsting eller en kommun kan dock saknas i hjälpmedelsförteckningen i ett annat. Anledningen kan vara att de finns att tillgå i allmän handel, anses motsvara produkter som även personer utan funktionshinder har kostnader för eller betraktas som så kallade egenvårdsprodukter. Förteckningarna över hjälpmedel ser olika ut. Vissa omfattar varje produkt som kan förskrivas medan andra endast anger typ av produkter som kan förskrivas.
Det är således inte ovanligt att vissa produkter inte tillhandahålls. Det är ofta hjälpmedel som används för av- och påklädning, hygien samt för att laga mat, äta och dricka. Som exempel kan nämnas att Stockholms läns landsting beslutat att från och med den 1 september 2003 inte längre tillhandahålla bashjälpmedel som kostar mindre än 250 kronor. Vissa hjälpmedel omfattas inte av begränsningen. Landstinget i Värmland har beslutat att efter den 1 mars 2003 inte tillhandahålla vissa ortopedtekniska hjälpmedel annat än till patienter med vissa diagnoser. Dessa är diabetes, rheumatoid artrit, Mb Bechterew, SLE, centrala/perifera pareser, resttillstånd efter frakturer, neurologiska sjukdomar, artros med instabilitet samt andra kroniska sjukdomar med manifestation i rörelseapparaten där funktionshindret bedöms som gravt.
Personalens och vårdgivarens ansvar vid förskrivning och tillhandahållande av hjälpmedel
Enligt 2 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område skall den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En patient skall vidare ges sakkunnig och omsorgsfull hälso- och sjukvård som uppfyller dessa krav.
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
83
De flesta hjälpmedel är samtidigt medicintekniska produkter. I Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2001:12) om användning och egentillverkning av medicintekniska produkter, behandlas användning av dessa produkter. Där stadgas att vårdgivaren ansvarar för att det finns fastställt vem eller vilka som ansvarar för användningen av medicintekniska produkter. De ansvariga personerna skall svara för att endast säkra och medicinskt ändamålsenliga produkter används. Vidare ansvarar den som förskriver en medicinteknisk produkt för att produkten är lämplig samt att brukaren kan använda och hantera den på rätt sätt.
5.2.3 Det delade och olika fördelade hjälpmedelsansvaret
Enligt vad som tidigare angivits ansvarar landstinget för hjälpmedel till funktionshindrade som är bosatta i landstinget eller är kvarskrivna och stadigvarande vistas där. Landstingets ansvar omfattar dock inte hjälpmedel som en kommun inom landstinget ansvarar för enligt 18 b § HSL. Varje kommun ansvarar för hjälpmedel för funktionshindrade i särskilt boende, dagverksamhet och i hemsjukvården när landstinget efter överenskommelse överlåtit skyldigheten att erbjuda vården. En kommun kan dessutom ta över ansvaret för hjälpmedel till funktionshindrade även utan att någon överlåtelse av ansvar för hälso- och sjukvård samtidigt sker.
Ett landsting och en eller flera kommuner som ingår i landstinget får genom samverkan i en gemensam nämnd gemensamt fullgöra landstingets och kommunens uppgifter enligt bland annat HSL, enligt lag (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet.
Fördelningen av ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel för funktionshindrade varierar, till följd av den flexibla regleringen, i landet och även inom landstingen. Landstinget i Uppsala län ansvarar till exempel för hjälpmedel för barn och ungdomar med funktionshinder, för hjälpmedel för syn- och hörselskadade samt för de hjälpmedel som förskrivs till patienter vid sjukhuskliniker medan kommunerna ansvarar för hjälpmedel till övriga funktionshindrade.
Det förekommer i knappt en handfull landsting att ett landsting och kommunerna har en gemensam nämnd för hjälpmedelsverksamhet som exempelvis i Halland. I Halland ligger hörsel- och synhjälpmedel samt ortopedtekniska hjälpmedel utanför nämndens
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
84
ansvarsområde. Ansvaret för hjälpmedel följer principerna för ansvarsfördelning mellan landstinget och kommunerna enligt överenskommelserna i de lokala avtalen för hemsjukvård och rehabilitering. Ansvarsfördelningen kan se olika ut i de olika kommunerna och primärvårdsområdena vilket medför att ansvarsfördelningen för hjälpmedel kan komma att variera. Landstinget ansvarar för hjälpmedel till personer som inte är kommunens ansvar, barn och ungdomar under 20 år, personer från 20 år inom vuxenhabilitering som inte är kommunens ansvar samt medicinska behandlingshjälpmedel som enbart får förskrivas av läkare och kosmetiska proteser.
Fördelningen kan även vara den att ett landsting ansvarar för mer avancerade hjälpmedel som kräver utprovning medan kommunerna står för de enklare hjälpmedlen. Inom ett landsting kan ansvarsfördelningen mellan landsting och kommun variera för de olika kommunerna.
Äldrevårdsutredningen föreslår i sitt betänkande Sammanhållen hemvård (SOU 2004:68) att kommunen skall ha ansvar för hemvården vilket inkluderar ansvar för den hemsjukvård landstingen hittills ansvarat för om ansvaret inte varit överlåtet till kommun. Kommunen skall vidare inom ramen för sitt ansvar för hälso- och sjukvård inom hemvården ha ansvar för rehabilitering och förskrivning av hjälpmedel.
5.2.4 Avgifter och högkostnadsskydd inom hälso- och sjukvården
Avgifter i hälso- och sjukvården
Kommuner och landsting får ta ut avgifter för sina tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För nyttigheter eller tjänster som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhandahålla, som hälso- och sjukvård, får de dock ta ut avgifter endast om det är särskilt föreskrivet.
Landsting och kommuner får enligt 26 § HSL ta ut vårdavgifter. Innebörden av termen vårdavgifter definieras inte närmare i HSL. När regleringen infördes uttalades i förarbetena till dåvarande 17 § att i bestämmelsen angavs landstingskommunernas befogenhet att bestämma avgifter för hälso- och sjukvården (prop.1981/82:97 s. 133). Hjälpmedelsavgifter har tagits ut med stöd av bestämmelsen.
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
85
Det lagstöd som krävs för att kommuner och landsting ska få ta ut avgifter för obligatorisk, specialreglerad verksamhet hindrar inte att man tar ut avgifter för frivilliga åtaganden inom specialreglerad verksamhet.
De avgifter som kommuner eller landsting kan ta ut får aldrig överstiga deras självkostnad.
Högkostnadsskydd för landstingens öppenvård
I 26 a § HSL begränsas under vissa omständigheter den enskildes skyldighet att betala vårdavgifter (högkostnadsskydd). Den som har betalat vårdavgifter för öppen hälso- och sjukvård enligt HSL i andra fall än när kommunen ansvarar för hälso- och sjukvården enligt 18 § första stycket i lagen är under vissa omständigheter befriad från att betala ytterligare avgift. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:27 s. 68 f) anges att högkostnadsskyddet i den öppna hälso- och sjukvården omfattar patientavgifter för läkarvård och sjukvårdande behandling inom landstingen samt läkarvård och sjukgymnastik hos privata vårdgivare. Bestämmelsen har i landstingens praxis inte ansetts omfatta avgifter för hjälpmedel. Däremot brukar de besöksavgifter eller utprovningsavgifter som vissa landsting tar ut i samband med att hjälpmedel förskrivs omfattas av deras högkostnadsskydd.
Maxtaxan inom äldre- och handikappomsorg
För kommunernas avgifter för hälso- och sjukvård saknas ett obligatoriskt högkostnadsskydd motsvarande det som gäller för landstingens avgifter för öppenvård. Däremot finns ett skydd mot höga avgifter inom äldre- och handikappomsorg; maxtaxan, som omfattar vissa avgifter för vård.
Den enskildes avgifter får för hemtjänst och dagverksamhet, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket HSL, per månad uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger prisbasbeloppet. Bestämmelsen finns i 8 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453)
Avgifter som avses i 26 § tredje stycket HSL är avgifter för vård enligt 18 § HSL, för förbrukningsartiklar enligt 18 c § HSL eller för sådan långtidsvård som en kommun har betalningsansvar för. En
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
86
kommuns ansvar för att erbjuda hjälpmedel till funktionshindrade regleras i 18 b § HSL och nämns inte i 26 § tredje stycket HSL.
Den enskildes avgifter får inte uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel av sitt avgiftsunderlag för sina personliga behov och andra normala levnadskostnader (förbehållsbelopp). Kommunen skall bestämma den enskildes förbehållsbelopp genom att beräkna den enskildes levnadskostnader, utom boendekostnaden, med ledning av ett minimibelopp. Detta belopp skall per månad utgöra lägst en tolftedel av 1,294 av prisbasbeloppet för ensamstående och lägst en tolftedel av 1,084 gånger prisbasbeloppet för var och en av sammanlevande makar eller sambor. Minimibeloppet skall täcka normalkostnaden för livsmedel, kläder, skor, fritid, hygien, dagstidning, telefon, TV-avgift, hemförsäkring, öppen hälso- och sjukvård, tandvård, hushållsel, förbrukningsvaror, resor, möbler husgeråd och läkemedel. Kommunen skall höja minimibeloppet om den enskilde på grund av särskilda omständigheter varaktigt har behov av ett inte oväsentligt högre belopp än det angivna minimibeloppet.
I specialmotiveringen (prop. 2000/01:149) till bestämmelsen om höjning av minimibeloppet ges som exempel på omständigheter som kan medföra höjt minimibelopp att den enskilde har kostnader till följd av ett funktionshinder, till exempel för rehabilitering, habilitering och resor. Vidare konstateras följande. En förutsättning för att den enskilde skall ha rätt till ett högre minimibelopp är att behovet av ytterligare medel är av varaktig karaktär och att behovet inte avser ett oväsentligt högre belopp. Utgångspunkten bör vara att kostnaden i vart fall uppgår till ett par hundra kronor per månad. Med kostnad av varaktig karaktär förstås en kostnad som är regelbundet återkommande under i vart fall större delen av ett år. Däremot behöver den inte återkomma årsvis. Regleringens syfte är alltså inte att tillfälliga merkostnader eller regelbundet återkommande kostnader av mindre storlek skall berättiga den enskilde till ett högre minimibelopp. Sådana kostnader får den enskilde finansiera inom ramen för minimibeloppet. Miniminivån behöver inte höjas om den enskilde genom bidrag eller annan förmån redan har kompenserats för en viss merkostnad, exempelvis genom handikappersättning.
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
87
Vilka avgifter tas ut för hjälpmedel
För att få en uppfattning om vilka avgifter som tas ut i kommuner och landsting har utredningen tagit del av landstingens hjälpmedelshandböcker, i vissa fall avgiftshandböcker och i vissa fall har uppgifter hämtats från landstingens hemsidor. Uppgifter om avgifter i kommunerna har erhållits antingen genom Hjälpmedelsinstitutet eller efter direktkontakt med kommunerna.
Avgifter i landstingen
Landstingens avgifter för hjälpmedel skiljer sig åt. Vissa landsting tar ut avgift för ett fåtal hjälpmedel och andra landsting tar ut avgift för betydligt fler hjälpmedel. Även nivåerna på avgifterna kan skilja sig åt liksom vilka grupper som behöver betala avgift. Det kan konstateras att majoriteten av hjälpmedel erbjuds brukarna utan avgift.
För att ge bild av hur det kan se ut finns i bilaga 7 exempel på hjälpmedelsavgifter hämtade från tre landsting. Hjälpmedelsavgifterna genomgår i vissa landsting en relativt snabb förändring. De avgifter som redovisas nedan kan därför i något eller några fall ha ändrats.
Samtliga landsting tar ut avgift för ortopediska skor. Avgifterna för vuxna varierar från 400 kronor till 1 000 kronor per par i de olika landstingen. För barn och ungdomar är avgiften reducerad vanligtvis till hälften eller mindre.
Avgifterna för hörapparater uppvisar stor variation i de olika landstingen. Sju landsting har för hörapparater kostnadstak som varierar mellan 3 000 och 4 000 kronor. Kostnadstak innebär att brukaren får betala den del av kostnaden för hörapparat som överstiger taket. En hörapparat kan kosta upp till 6 500 kronor. Medelkostnaden för en hörapparat är 3 465 kronor (beräknat för tiden april–december 2003). I Östergötland gäller från januari 2004 att en patient som önskar hörapparat på det andra örat själv får betala hela kostnaden för hörapparaten men behöver då inte betala utprovningsavgift. Nio landsting, fyra av de tidigare nämnda, har utprovningsavgift som varierar från 200 kronor till 600 kronor och som i vissa fall tas ut per öra. Tretton landsting tar ut besöksavgift vid utprovning av hörapparat i de flesta fall 80 kronor (50
−150 kronor) som i allmänhet omfattas av högkostnadsskyddet för öppen hälso-
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
88
och sjukvård. Ett landsting tar ut årsavgift för hörapparat om 200 kronor för en och 300 kronor för två. Tre landsting tar inte ut någon avgift alls vid utprovning av hörapparat och sju landsting tar enbart ut besöksavgift.
Inom synvården förekommer hjälpmedelsavgifter i liten omfattning. I vissa landsting får brukarna betala besöksavgift. Värmlands läns landsting har från januari 2004 infört en rehabiliteringsavgift på 250 kronor per tolvmånadersperiod som inkluderar ett antal frekventa hjälpmedel som klockor, käppar ADL-hjälpmedel, punktskriftsmaskin, indikatorer, ljusfilter, luppar och förstoringsglas. För optik och kringutrustning som i inköp överstiger 500 kronor tas en avgift om 500 kronor ut. CCTV, datorstöd och DAISYspelare får hyras för 50 kronor per hjälpmedel och månad men från och med det tredje hjälpmedlet tas inte någon avgift ut. Egenavgiften för par- eller tandemcykel är 3 000 kronor.
Vad gäller ortoser är regleringarna i de olika landstingen mycket skiftande. Vissa landsting tar inte ut någon avgift alls medan andra inte tar ut avgift vid vissa diagnoser eller för vissa ortoser eller när man varit inlagd på sjukhus under viss tid. De landsting som har diagnosrelaterade avgifter har liknande men inte identiska diagnoslistor. Strävan tycks vara att undvika eller reducera avgifter för personer med varaktiga funktionshinder.
Generellt sett ingår inte kostnader för hjälpmedel i landstingens högkostnadsskydd. I de fall en patient får betala besöksavgift för att få ett hjälpmedel förskrivet eller utprovat jämställs det med sjukvårdande behandling och ingår i högkostnadsskyddet. Det förekommer även att enstaka landsting inräknar avgift för behandlingshjälpmedel som TENS-apparat i högkostnadsskyddet.
Fem landsting har skapat särskilda högkostnadsskydd för hjälpmedel eller för en viss grupp av hjälpmedel. I landstingen i Stockholms län och Uppsala län omfattar högkostnadsskydden samtliga hjälpmedel med undantag för ortopediska skor. Skydden inträder då en patient under en tolvmånadersperiod erlagt 2 000 kronor i Stockholm respektive 900 kronor i Uppsala. Landstinget i Jönköpings län har ett högkostnadsskydd för behandlingshjälpmedel för vilka avgiften är 100 kronor per månad men högst 1 200 kronor per år. Det kan noteras att många landsting inte tar avgifter för behandlingshjälpmedel. Landstinget i Värmlands län har ett högkostnadsskydd för den som betalar avgifter för ortoser. Vissa patienter behöver aldrig betala mer än 1 900 kronor i hjälpmedelsavgift för ortoser under en tolvmånadersperiod. De fastställda av-
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
89
gifterna för ortoser betalas av dem som har vissa fastställda diagnoser medan övriga får betala verklig kostnad och omfattas inte heller av högkostnadsskyddet. Även landstinget i Västernorrland har ett högkostnadsskydd för ortoser varför ingen behöver betala mer än 1 000 kronor per år.
Förutom avgifter för hjälpmedel förekommer att landsting i stället för att erbjuda hjälpmedel ger brukaren ett bidrag och att han eller hon själv får köpa det hjälpmedel som behövs. Bidrag förekommer framförallt till peruker och cyklar.
Landstingens inkomster av hjälpmedelsavgifter med mera
Landstingens intäkter av hjälpmedelsavgifter år 2002 uppgick enligt Landstingförbundets statistik till 88 miljoner kronor. (Landstingsförbundet 2003). Variationen mellan landstingen är stor och cirka en tredjedel av landstingen redovisar inga intäkter.
Landstingens nettokostnad för handikappverksamhet/hjälpmedelsverksamhet var 3 151 miljoner kronor år 2002. Under denna rubrik redovisas bland annat kostnader för hjälpmedelscentraler (hörcentraler, syncentraler, instrumentverkstäder etc.) ortopedteknisk verksamhet och pedagogisk hörselvård.
Avgifter i kommunerna
I kommuner förekommer olika typer av avgifter för hjälpmedel men de flesta tar varken ut avgift för förskrivning, utprovning eller hjälpmedelsavgift för själva hjälpmedlet. Även högkostnadsskydd som kan omfatta hjälpmedelsavgifter förekommer. I vissa kommuner ingår hjälpmedelsavgifter i den så kallade maxtaxan.
Kommunförbundet har sammanställt en enkätundersökning av samtliga kommuners hjälpmedelsverksamhet. Av kommunerna har 23 procent svarat att man har intäkter för hjälpmedel under år 2002. Svarsfrekvensen på enkäten var 85 procent. Ett antal kommuner har angett att avgifterna för hjälpmedel numera ingår i maxtaxan för hemtjänst och hemsjukvård. Vissa kommuner tar upp så höga intäkter av hjälpmedel att man kan misstänka att andra intäkter än hjälpmedelsavgifter tagits med i svaren.
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
90
Genom Hjälpmedelsinstitutets försorg har utredningen tillställt kontaktpersonerna i Hjälpmedelsinstitutets kommunnätverk inom området äldre och rehabilitering som har representanter i 250 av landets 290 kommuner en enkät. Av de tillfrågade har kontaktpersoner från 69 procent av kommunerna svarat.
Av de svarande uppgav 79 procent att kommunen varken tar ut hjälpmedels- eller förskrivningsavgift. När kommunen tar ut avgift är det i mer än hälften av fallen fråga om besöks-, förskrivnings- eller utprovningsavgift. Det förekommer även avgifter för vissa hjälpmedel och hyror för dem som har behov av hjälpmedel för en kortare tid. Avgiften för el-rullstol är i två kommuner 400 kronor per halvår och i två andra kommuner förekommer avgift för respektive bidrag till cykel. Egenavgiften för en trehjulig cykel är i en kommun 4 500 kronor medan ett bidrag på 3 000 kronor lämnas till den som behöver en sådan cykel i en annan kommun.
5.2.5 Funktionshinder och ekonomi
De ekonomiska villkoren för personer med funktionshinder är sedan tidigare belysta på olika sätt. Utredningen har därför inte gjort några egna undersökningar utan använt befintligt material.
I skriften Ojämlikhet i levnadsvillkor (Riksförsäkringsverket analyserar 2003:15) konstateras att när det gäller risken att drabbas av ekonomiska svårigheter finns påtagliga skillnader mellan personer med funktionshinder och totalbefolkningen. Vidare framgår bland annat följande av rapporten. Med förekomsten av ekonomisk kris avses om det hänt att den som tillfrågas under de senaste tolv månaderna haft svårigheter att klara de löpande utgifterna för mat och hyra med mera. Risken för funktionshindrade att drabbas av en ekonomisk kris är två till tre gånger så stor som för totalbefolkningen, beroende på vilket funktionshinder som personen har.
Socialstyrelsen har noterat att ersättningar som ska kompensera merutgifter för funktionshindrade sällan täcker alla kostnader samt har konstaterat följande. Olika avgifter kan tillsammans ge stora kostnader för personer med funktionshinder. Det har visat sig att personer med handikappersättning respektive vårdbidrag avstått från till exempel hjälpmedel, sjukvård, tandvård och läkemedel på grund av kostnaderna. (Socialstyrelsen, 2002).
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
91
I betänkandet Funktionshinder och välfärd (SOU 2001:56) konstaterar Kommittén Välfärdsbokslut att personer med funktionshinder, trots att de överlag har inkomstnivåer och risknivåer för låga inkomster som inte avviker från befolkningen i stort, har betydligt högre risk för att ha ekonomiska svårigheter. En person med funktionshinder med disponibel familjeinkomst i nivå med den genomsnittliga, har därför en risk för att sakna kontantmarginal och ha svårighet att klara de löpande utgifterna, som motsvarar den bland de 20 procent med lägst inkomster i befolkningen i övrigt.
Handikappombudsmannen har i en skrivelse till regeringen (Dnr S2001/3244/ST) framfört att avgiftsbestämmelserna i HSL bör ses över. Detta eftersom lagen tillåter dels stora skillnader i avgiftsuttag mellan olika landsting för samma typ av hjälpmedel, dels avgiftsskillnader i avgiftsuttag inom ett och samma landsting för olika typer av hjälpmedel. Vidare framhåller Handikappombudsmannen att den enskilda individens möjlighet att få kompensatoriska hjälpmedel inte får vara beroende av var i landet individen bor eller vilken typ av hjälpmedel som den behöver.
Regeringen konstaterar i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) att de senaste årens besparingar i stat, landsting och kommuner på många sätt har inneburit att personer med funktionshinder fått svårare att få tillgång till stödåtgärder och ökade kostnader för dem. Som exempel nämns att det blivit dyrare och svårare att få tillgång till hemtjänst och färdtjänst. Utvecklingen har varit densamma inom delar av hjälpmedelsområdet. Vid mitten av 1990-talet var den högsta kostnaden för hörapparat 500 kronor (SOU 1995:35). I dag är den högsta utprovningsavgiften 600 kronor men den som får dubbla hörapparater kan få betala 1 000 kronor. Sju landsting har dessutom kostnadstak som gör att brukaren dessutom kan få betala som mest 9 000 – 10 000 kronor om man behöver dubbla hörapparater.
Avgiftsutredningen fann efter att ha gjort flera studier att personer med funktionshinder kan ha avgifter och andra kostnader som sammanlagt innebär besvärande ekonomiska effekter för många personer och hushåll. Vissa grupper med låga inkomster hade stora svårigheter att klara av de avgifter och andra kostnader som ett funktionshinder medför. Det var dock svårt att skilja ut grupper med avseende på kön, ålder eller typ av funktionshinder (SOU 1995:35).
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
92
5.2.6 Livskvalitet och samhällsekonomi
Det hävdas inte sällan att om personer med funktionshinder får sina behov av hjälpmedel tillgodosedda så innebär det, förutom de positiva effekterna på det personliga planet, en besparing för samhället. Detta genom att behovet av hälso- och sjukvård och omsorg minskar. Forskningen på området är dock sparsam men några rapporter och andra uppgifter redovisas nedan.
I en rapport
− Rollatorns betydelse för äldre kvinnor i ordinärt
boende
− behandlar Laila Jönsson bland annat rollatorns hälsoekonomiska betydelse (Hjälpmedelsinstitutet 2002). Hon har skattat att användningen av rollatorer minskar behovet av hemtjänst och färdtjänst i betydande omfattning. Vidare konstaterar hon att en rollator enligt hennes beräkningar kostar samhället i genomsnitt 2 400 kronor vilket utgör cirka 1 procent av den samhällskostnad som under ett år tillkommer vid en höftfraktur. Hon beräknar den totala ökade samhällskostnaden för en person som överlever ett år efter en höftfraktur vid en medelålder av 81 år till 210 000 kronor i 1998 års kostnadsläge.
I en utvärdering av projektet HumanTeknik, Psykiska funktionshinder och hjälpmedel har Marit Grönberg Eskel (2003) gjort en kostnad-nyttostudie för att beskriva de ekonomiska effekterna av att hjälpmedel görs tillgängliga för personer med psykiska funktionshinder. Beräkningen tar sin utgångspunkt i ett tänkt fall som är en blandning av de personer som deltar i projektet. Kostnaden för inköp av och instruktion om ett hjälpmedel
− en Kom-ihåg
klocka
− beräknades till 14 900 kronor/år. Den totala minskningen av kostnader för landsting och kommun beräknades till 56 550 kronor/år.
Det förekommer att höftskyddsbyxa tillhandahålls som hjälpmedel. Socialstyrelsen har i riktlinjer för vård och behandling av höftfrakturer konstaterat att sådana byxor kan minska antalet fallfrakturer med cirka hälften hos fallbenägna, sköra, äldre på institution. En byxa kan således leda till minskat personligt lidande och att de risker som en operation innebär undviks. Kostnaden för en byxa är under tusen kronor, vid ett enstaka köp, men varje brukare behöver flera byxor. Vid stora upphandlingar kan prisbilden bli en annan. Av Hälso- och sjukvårdsstatistisk årsbok 2002 utgiven av Socialstyrelsen framgår att medelkostnaden för större ledoperationer och implantationer på nedre extremiteter var 74 563 kronor år 1999. Till det kommer kostnader för rehabilitering och omsorg.
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
93
Omedelbar tillgång till enkla hjälpmedel som exempelvis sängförhöjare kan innebära att en patient kan komma hem från sjukhus tidigare. I flera publicerade artiklar har visats att hjälpmedel minskar upplevd smärta och ökar reumatikers förmåga och kapacitet i arbete, hemarbete och fritidssysselsättningar. (Nordenskiöld, 1994; Thyberg et al, 2004) Vidare har Gunilla Gosman-Hedström (Nytta av och kostnad för hjälpmedel och bostadsanpassning hos äldre personer ett år efter stroke; Göteborgs Universitet) funnit att strokepatienter upplever ett ökat oberoende och en ökad trygghet samtidigt som de kan leva ett aktivare liv tack var sina hjälpmedel. Hjälpmedelskostnaden var enligt Hedströms undersökning 2 procent av den totala kostnaden för vård och rehabilitering under det första året efter stroke.
5.3 Överväganden och förslag
Två av de handikappolitiska målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) är jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet. Vidare konstateras att en person med funktionshinder är en medborgare med rättigheter och skyldigheter. En av förutsättningarna för att personen skall kunna utöva sina rättigheter och uppfylla sina skyldigheter kan vara tillgång till lämpliga hjälpmedel. Förutom de positiva effekterna för personen i fråga och det för samhället värdefulla i att alla medborgare kan delta i samhällslivet på så lika villkor som möjligt kan hjälpmedel innebära samhällsekonomiska besparingar. Detta genom att kostnader för vård, stöd och medicin kan minska genom hjälpmedelsanvändning.
5.3.1 Behöver brukarens kostnader begränsas
Landstingen och kommunerna bestämmer för närvarande med stöd av 26 § HSL vilka avgifter man tar ut eller inte tar ut för hjälpmedel till personer med funktionshinder. De förekommande avgifterna i landstingen utom behandlings- eller besöksavgifter anses av landstingen dock inte vara omfattade av högkostnadsskyddet för öppen vård i 26 a § HSL. Det innebär som påpekats i många sammanhang att personer med funktionshinder i olika delar av landet får hjälpmedel till olika ekonomiska villkor. Det blir särskilt påtagligt för
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
94
hjälpmedel som har höga avgifter eller där brukaren får betala en stor del av hjälpmedlet i ett landsting medan andra landsting tillhandahåller hjälpmedlet utan eller mot låg avgift. Allra störst blir skillnaden när ett kostsamt hjälpmedel överhuvudtaget inte tillhandahålls de som bor i ett landsting medan de som bor i ett annat får hjälpmedlet utan avgift.
Av kommunerna tar en majoritet inte några avgifter för att tillhandahålla hjälpmedel. Relativt sett höga avgifter förekommer för trehjuliga cyklar och elrullstolar i några fall. Östhammars kommun tar enligt Rörelsehinderförbundens hjälpmedelsprojekt (2003) 400 kronor per kvartal i avgift för en elrullstol.
Några få landsting har generella hjälpmedelsavgifter där brukaren alltid betalar en viss avgift oberoende av vilket hjälpmedel som erbjuds. De flesta landsting har dock olika avgifter för olika hjälpmedel men flertalet av hjälpmedlen är fria från avgift. Det innebär exempelvis att synhjälpmedel i allmänhet är avgiftsfria för brukaren medan den som behöver hörapparat kan ha en hög självkostnad i flera landsting. Dock har avgifter för synhjälpmedel införts i Värmland. Dessutom kan noteras att cochlea implantat för svårt hörselskadade är avgiftsfria förutom sedvanlig vårdavgift. Implantatet består av en elektrod som kombineras med en utvändig hörapparat. Såväl operation som programmering av apparat utförs på specialistkliniker.
Vidare har flera landsting system som gör att brukarens kostnad för ortoser beror på vilken diagnos som givits den sjukdom eller skada som orsakar behovet av hjälpmedel. Eftersom en person kan behöva ett flertal ortoser kan de sammanlagda kostnaderna bli höga för enskilda brukare. Det innebär att olika grupper av funktionshindrade erbjuds hjälpmedel på olika villkor i ett och samma landsting.
Ett av målen för hälso- och sjukvården är vård på lika villkor. Möjligheten att få vård – bland annat hjälpmedel – får inte påverkas av sådana förhållanden som betalningsförmåga eller en sjukdoms art eller varaktighet.
Personer med funktionshinder löper även vid normala inkomstförhållanden risk att sakna kontantmarginal och ha svårt att klara löpande utgifter. Det kan medföra svårigheter att betala höga hjälpmedelsavgifter. Personer i vissa delar av landet kan behöva betala cirka 7 000 kronor för hörapparater till båda öronen, vissa kan få betala över 1 000 kronor om året för att ha en elrullstol och vissa får betala 2 400 kronor per år i två år för en dator medan hjälp-
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
95
medlen erbjuds andra till låg eller ingen avgift. Dessa omständigheter med olika villkor och höga kostnader för vissa personer beroende på var man bor, vilket hjälpmedel man behöver eller vilket funktionshinder man har motiverar en generell reglering av de avgifter som inom hälso- och sjukvården får tas ut i samband med att hjälpmedel tillhandahålls. Risken är annars att målet om en hälso- och sjukvård på lika villkor undergrävs och att en del av de personer som har funktionshinder över huvudtaget inte har ekonomisk möjlighet att få de hjälpmedel de behöver. Avgörande för brukarnas möjlighet att få personliga hjälpmedel skall vara deras behov och inte deras personliga ekonomiska förutsättningar. Något annat skulle strida mot målen för den nationella handikappolitiken och mot FN:s standardregler som den nationella handlingsplanen bygger på.
5.3.2 Hur bör avgifter tas ut
En reglering bör innebära att hjälpmedel tillhandahålls efter behov och på så lika villkor som möjligt över hela landet. Dessutom bör de ekonomiska villkoren för olika grupper av personer med funktionshinder vara likvärdiga och ingen person med funktionshinder som har behov av hjälpmedel skall behöva avstå på grund av sina ekonomiska förutsättningar. Den enklaste vägen att åstadkomma detta vore att helt undanta hjälpmedel och därmed sammanhängande besök i hälso- och sjukvården från avgifter. För det talar sjukvårdshuvudmännens relativt låga intäkter av hjälpmedelsavgifter. Mot en sådan lösning talar påpekandet i handlingsplanen att personer med funktionshinder skall ses som medborgare med rättigheter och skyldigheter. Besök i landstingens hälso- och sjukvård är i allmänhet avgiftsbelagda, undantaget barn och ungdomar. Den som har stora behov av hälso- och sjukvård, som många personer med funktionshinder, skyddas från höga kostnader genom högkostnadsskyddet för öppenvård i 26 a § HSL. Frågan är om det finns anledning att behandla besök i ett hjälpmedelssammanhang annorlunda.
Formerna för att tillhandahålla hjälpmedel är olika i olika delar av landet. Allmänt sett har besök för anpassning, utprovning av och träning på att använda hjälpmedel inte varit avgiftsbelagda. Besök hos arbetsterapeut eller sjukgymnast som förskriver hjälpmedel i primärvården kan vara avgiftsbelagda. Generellt sett har lands-
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
96
tingen inom hjälpmedelsverksamhet tagit ut begränsade besöksavgifter men avgiftsbelagt vissa hjälpmedel medan man inom övrig hälso- och sjukvård har mer av besöksavgifter. Ungefär hälften av landstingen tar ut någon form av besöksavgift i någon del av sin hjälpmedelsverksamhet. Flera landsting tar generellt ut besöksavgifter i hjälpmedelsanknuten verksamhet.
Vissa enklare hjälpmedel som till exempel plocktänger och osthyvlar är enkla ting även om deras värde för brukaren är beroende av i vilken utsträckning de kompenserar eller förebygger funktionshinder. De som behöver sådana hjälpmedel kan oftast använda dem utan särskild vägledning. Behovet av professionell kompetens för att prova ut och instruera om användningen av ett hjälpmedel är således begränsad men är beroende av patientens eller brukarens behov. Andra hjälpmedel som till exempel datorer till synskadade, brukarstyrda elrullstolar och hörapparater är närmast värdelösa utan en omfattande anpassning till den person som skall använda hjälpmedlet och det funktionshinder som skall kompenseras. Dessutom kan brukaren behöva utbildning och träning för att kunna använda sitt hjälpmedel. När sjukvårdshuvudmannen tillhandahåller den senast beskrivna typen av hjälpmedel krävs personal med hög kompetens och det är lika mycket fråga om att tillhandahålla en hälso- och sjukvårdstjänst som att rent fysiskt tillhandahålla ett hjälpmedel.
Det ligger ett värde i att hjälpmedelsverksamhet inom hälso- och sjukvården också i praktiken behandlas som en del av vården. Hjälpmedel för vård och behandling är i många fall en nödvändig del av behandlingen av en patient. Vissa typer av behandlingshjälpmedel som TENS-apparater, som används vid smärtlindring, kan vara alternativ till medicinering eller annan behandling. Hjälpmedel bör, när det är aktuellt, vara en nödvändig och integrerad del av habilitering och rehabilitering. Även inom den psykiatriska vården finns numera relevanta hjälpmedel. Detta är bara några exempel som visar på hjälpmedlens betydelse. Hjälpmedel kan i många fall vara ett behandlingsalternativ av flera. Valet av behandlingsmetod bör styras av att patientens behov skall tillgodoses till en rimlig kostnad. Alltså inte av vilka avgifter den enskilde kan få betala eller av vilken enhet inom hälso- och sjukvården som får stå för utgiften.
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
97
5.3.3 Förslag – avgifter för hjälpmedel
I sjukvårdshuvudmännens ansvar för att erbjuda hjälpmedel ligger dels att tillhandahålla och finansiera hjälpmedel, dels att prova ut – eller anpassa – hjälpmedel. Eftersom tillhandahållande av hjälpmedel är mer än endast överlämnandet av en produkt talar mycket för att avgifter bör tas ut som vårdavgifter som betalas vid besök, på samma sätt som vid övrig vård och behandling inom hälso- och sjukvården. Det innebär att avgiften blir densamma för dem som behöver hjälpmedel oberoende av vilket hjälpmedel man behöver.
Landsting eller kommun skall inte få ta ut avgift för att tillhandahålla personliga hjälpmedel annat än som avgift vid besök i samband med förskrivning, utprovning och anpassning av eller träning på hjälpmedel.
5.3.4 Tak för brukarens kostnader
Även om sjukvårdshuvudmännens möjligheter att ta ut avgifter för hjälpmedel begränsas till besöksavgifter kan den som behöver göra många besök för utprovning eller anpassning drabbas av höga kostnader. En besöksavgift behöver i sig inte vara låg. Det finns därför anledning att diskutera om dessa avgifter bör ingå i någon form av högkostnadsskydd.
Olika aspekter kan läggas på ett högkostnadsskydd för avgifter som personer med funktionshinder behöver betala till sjukvårdshuvudmännen för att få hjälpmedel. En är att ett sådant skydd bör vara gemensamt med den övriga hälso- och sjukvården för att det skall vara tydligt att all hjälpmedelsverksamhet är en integrerad del av vården och inte en verksamhet som finns ”vid sidan om”. En annan aspekt är att ett högkostnadsskydd för hjälpmedelskostnader bör vara gemensamt för kommuner och landsting. Detta eftersom fördelningen av ansvaret mellan kommuner och landsting för att tillhandahålla hjälpmedel varierar inom och mellan landstingen och kan dessutom förändras över tiden. Effekterna av ett högkostnadsskydd som inte är gemensamt kan därför variera mellan olika delar av landet.
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
98
Gemensamt högkostnadsskydd
Ett högkostnadsskydd som omfattar kostnader för hjälpmedel en person med funktionshinder kan ha i såväl kommun som landsting skulle innebära att dessa kostnader behandlas annorlunda än övriga avgifter för hälso- och sjukvård. För dessa saknas högkostnadsskydd som omfattar avgifter till såväl kommun som landsting. Någon annan form av gemensamt system som omfattar avgifter i kommuner och landsting samtidigt finns inte i dag. Det är därför svårt att uppskatta kostnaderna för att skapa och driva ett sådant system. Sjukvårdshuvudmännens intäkter av avgifter i hälso- och sjukvården är en liten del av den totala finansieringen. Hjälpmedelsavgifternas andel av vårdavgifterna är liten men svår att beräkna eftersom de inte alltid särredovisas. Det är inte osannolikt att kostnaderna för att skapa och driva ett system som är gemensamt för hjälpmedelsavgifter i både kommun och landsting skulle överstiga intäkterna. Vidare skulle det kunna innebära att uppgifter som kan omfattas av sekretess skulle behöva överföras mellan huvudmännen.
5.3.5 Högkostnadsskydd för avgifter till landsting eller kommun
Landsting
Landstingen tillhandahåller fortfarande till övervägande del de hjälpmedel som har höga avgifter. Ingen kommun har exempelvis tagit över ansvaret för hörselhjälpmedel. Ett alternativ är att låta det befintliga högkostnadsskyddet för kostnader i landstingens öppna hälso- och sjukvård, för närvarande 900 kronor, även omfatta de föreslagna besöksavgifterna i landstingen. Det innebär att avgifter som den enskilde betalar vid besök för att få tillgång till hjälpmedel jämställs med avgifter för läkarbesök och sjukvårdande behandling. Det kan medföra en viss merkostnad till följd av ett funktionshinder. De personer som har störst behov av hjälpmedel har i regel även andra sjukvårdskostnader vilket innebär att de snabbt når upp till högkostnadsskyddet. Det får till följd att de inte drabbas av någon eller endast en begränsad merkostnad. Störst torde skillnaden bli för personer utan varaktiga funktionshinder men som behöver ett hjälpmedel under den tid en skada eller sjukdom läker. Även den som i dag betalar låg eller ingen hjälpmedels-
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
99
avgift och som i övrigt gör få besök i hälso- och sjukvården kan få ökade kostnader.
Det innebär att många personer med varaktiga funktionshinder sannolikt kommer att få ingen eller en begränsad kostnadsökning medan personer med ett generellt sett mindre behov och lägre vårdkonsumtion kan få ökade kostnader.
Kommuner
För avgifter i kommunerna finns inte något obligatoriskt högkostnadsskydd som omfattar avgifter för samtliga vård- och omsorgsinsatser.
Hjälpmedelsavgift som betalas till kommun omfattas inte obligatoriskt av den så kallade maxtaxan annat än på så sätt att varaktiga hjälpmedelskostnader som är högre än ett par hundra kronor i månaden kan föranleda en höjning av minimibeloppet vilket kan leda till ett förhöjt förbehållsbelopp. I allmänhet bör besöksavgifter enligt förslaget varken vara så höga eller varaktiga att det skulle föranleda en justering av minimibeloppet.
Maxtaxan i kommunerna omfattar dem som har avgift för hemtjänst, dagverksamhet, hemsjukvård, särskilt boende, långtidsvård eller förbrukningsartiklar. I de fall en kommun tagit över ansvaret att erbjuda hjälpmedel även till andra grupper än de som betalar dessa avgifter omfattas dessa inte av maxtaxan. Att låta denna omfatta även hjälpmedelsavgifter skulle därför inte leda till skydd för alla personer som betalar hjälpmedelsavgift till kommunen.
Olika alternativ till högkostnadsskydd för avgifter till kommunerna har övervägts av utredningen. Ett kan vara att ålägga de kommuner som tar ut avgift för att tillhandahålla hjälpmedel att generellt höja minimibeloppet som används vid fastställande av det förbehållsbelopp som tillämpas vid beräkning av maxtaxan. En höjning skulle motsvara ett rimligt högkostnadsskydd för hjälpmedel. Förslaget innebär ett skydd mot höga kostnader för dem med de största behoven men inte för alla brukare.
En majoritet av kommunerna tar dock inte ut avgifter för att tillhandahålla hjälpmedel. De avgifter som förekommer är i de flesta fall besöks- eller behandlingsavgifter. Direkta hjälpmedelsavgifter är med vissa undantag låga och kommer att omfattas av utredningens förslag om besöksavgifter. Det innebär att kostnader för periodiskt återkommande avgifter begränsas. De redovisade om-
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
100
ständigheterna talar för att den enskildes kostnader för hjälpmedel, vad avser avgifter till kommunerna, för närvarande, inte behöver begränsas ytterligare genom ett högkostnadsskydd eller någon annan konstruktion.
Landstingen kan i framtiden överlåta en större del av ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel till kommunerna. Landsting och kommuner måste även fortsättningsvis kunna fördela ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel mellan sig på ett så optimalt sätt som möjligt. Kommunernas ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel kan således komma att utökas genom avtal men också om Äldrevårdsutredningens förslag om hemsjukvård (SOU 2004:68) genomförs. Skulle kommunerna i samband med att deras ansvar utökas eller annars höja sina avgifter väsentligt måste någon form av begränsning av den enskildes kostnader för personliga hjälpmedel införas. En möjlighet kan då vara att höja minimibeloppet vid beräkning av maxtaxan eller att införa någon form av högkostnadsskydd.
5.3.6 Förslag om högkostnadsskydd
De tidigare presenterade nackdelarna med ett högkostnadsskydd som omfattar endast hjälpmedelsavgifter i såväl kommuner som landsting är så omfattande att ett sådant system inte bör införas för närvarande.
De avgifter som betalas till landsting vid besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning på personliga hjälpmedel skall omfattas av bestämmelsen i 26 § HSL; det så kallade högkostnadsskyddet för öppenvård.
De avgifter som betalas till kommun vid besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning på personliga hjälpmedel ska inte omfattas av något högkostnadsskydd eller någon annan begränsning.
5.4 Konsekvenser av förslagen
5.4.1 Konsekvenser för brukarna
Förslagen innebär en begränsning av vad personer med funktionshinder kan behöva betala för att få personliga hjälpmedel. Samtidigt innebär det att grupper som förut inte betalat avgift kan få göra det
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
101
om sjukvårdshuvudmannen väljer att ta ut besöksavgifter enligt förslaget. För vissa brukargrupper kan dock förslaget få andra konsekvenser. Om sjukvårdshuvudmännen inte tillhandahåller hjälpmedel är de presumtiva brukarna hänvisade till att själva köpa hjälpmedel eller att leva utan. De presenterade förslagen skyddar inte brukarna mot höga kostnader för inköp av hjälpmedel.
Förslagen innebär en begränsning av huvudmännens möjlighet att ta ut avgifter för hjälpmedel. I en ansträngd ekonomisk situation får huvudmännen begränsade möjligheter att öka avgiftsintäkterna. Det kan leda till att de i stället försöker begränsa kostnaderna genom att tillhandahålla färre hjälpmedel. Flera exempel på att sådana åtgärder vidtagits finns redan. Brukarnas kostnader för att köpa egna hjälpmedel riskerar då att öka.
Utredningsdirektiven omfattar inte något uppdrag att se över tillhandahållandet av hjälpmedel inom hälso- och sjukvården men detta kan komma att påverkas av förslagen. Med anledning av det och med hänsyn till frågeställningar i andra utredningsavsnitt presenteras ett förslag om tydliggörande av den behovsbedömning som bör göras i hjälpmedelssammanhang i kapitel 4.
5.4.2 Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen
Konsekvenser för landstingen.
Underlaget till detta avsnitt är hämtat från en promemoria upprättad av Agneta Rönn, vilken i sin helhet finns återgiven i bilaga 8. Promemorian innehåller en beskrivning av de direkta ekonomiska konsekvenserna för landstingen av utredningens förslag i den del som gäller hjälpmedelsavgifter. En bedömning görs dels av hur förslagen påverkar landstingens avgiftsintäkter, dels av vilken förändring som behöver göras i högkostnadsskyddet för att finansiera förslagen.
Uppgifter och förslag i utredningen
Landstingens avgifter har behandlats i avsitt 5.2.4. Sammanfattningsvis kan konstateras att avgifterna varierar mellan landstingen såväl när det gäller nivåer som konstruktion. Avgifterna för hjälpmedel är generellt sett inte höga för brukarna eftersom flera landsting har få eller låga avgifter. Det går inte att påstå att intäkterna
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
102
från hjälpmedelsavgifter har någon stor betydelse för landstingens totala ekonomi vilket inte hindrar att de kan ses som en viktig intäkt eller har en roll som styrmedel.
Utredningens förslag innebär att avgifter för att tillhandahålla hjälpmedel inte längre ska få tas ut. Sjukvårdshuvudmännen har dock möjlighet att fortsättningsvis ta ut avgift för besök i samband med förskrivning, utprovning, anpassning av eller träning på hjälpmedel. Besöksavgifterna skall ingå i landstingens högkostnadsskydd för öppen hälso- och sjukvård. Om förslagen innebär en kostnadsökning eller minskade intäkter för landstingen kan en finansiering genom höjning av gränsen för högkostnadsskyddet övervägas.
För att bedöma förslagens direkta ekonomiska konsekvenser och vilken eventuell höjning av beloppsgränsen för högkostnadsskyddet som kan vara nödvändig behöver beräkning eller uppskattning göras av följande:
• Hur stora de uteblivna avgiftsintäkterna är
• Hur stora avgiftsintäkterna av besöksavgifterna kan bli
• Hur avgiftsintäkterna reduceras till följd av högkostnadsskyddet
• Om och hur stor höjning av beloppsgränsen för högkostnadsskyddet som behövs för att finansiera förslagen.
De sammantagna ekonomiska konsekvenserna är naturligtvis även beroende av vilka effekter som förslagen kan få för brukarna och landstingen, som ökad efterfrågan eller en stramare bedömning av vilka hjälpmedel som tillhandahålls. En ytterligare osäker faktor är hur förslaget om brukares möjlighet till bedömning av sitt hjälpmedelsbehov kan påverka tillhandahållandet av hjälpmedel.
Underlag för bedömningarna
Det är svårt att få fram siffror som beskriver de olika hjälpmedelsverksamheternas omfattning, kostnader och intäkter. En viktig orsak till det är att verksamheterna organiseras olika inom landstingen och att dessa överlåtit olika och olika stora delar av sin hjälpmedelsverksamhet på kommunerna. Detta i kombination med olika system för redovisning och registrering gör det svårt att få fram jämförbara uppgifter. Det kan bland annat också vara ett
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
103
resultat av att landstingen har olika behov och krav när det gäller uppföljning av verksamheterna.
Andra skillnader är olika policy för hjälpmedelsverksamheterna, vilka förskrivningskriterier som gäller och vilken filosofi som styr sortiment och tillhandahållande av hjälpmedel. Vissa landsting har begränsade avgifter men är mer restriktiva och låter brukarna köpa så kallade egenvårdsprodukter medan andra har högre och fler avgifter men också ett större sortiment. Avgifter i samband med besök i olika hjälpmedelsanknutna verksamheter tas ut i olika omfattning men när så sker omfattas de i allmänhet också av högkostnadsskyddet.
Befintlig statistik kring hjälpmedelsverksamheternas omfattning och ekonomi ger inte något bra underlag för att göra den typ av beräkningar som krävs. Landstingsförbundets statistik över intäkterna år 2002 av patientavgifter för hjälpmedel visar på variationer mellan landstingen på mellan 3 och 40 kronor per invånare men en tredjedel av landstingen redovisar ingen intäkt. Antalet redovisade besök hos olika personalkategorier inom handikapp- och hjälpmedelsverksamhet varierar mellan 17 och 222 per tusen invånare. Sju landsting redovisar inte några sådana besök.
Utredningen har fått ett kompletterande underlag från ett antal enskilda landsting för att få en bättre grund för beräkningarna. Det är dock fortfarande inte möjligt att få någon hög precision i beräkningarna. Beräkningarna har gjorts på totalnivå för samtliga landsting. De verkliga effekterna kan emellertid bli mycket olika beroende på hur det ser ut i det enskilda landstinget i utgångsläget och kan egentligen endast bedömas av respektive landsting. Uppgifter från enskilda landsting tyder till exempel på att de verkliga intäkterna av hjälpmedelsavgifter ligger högre än vad som redovisats i Landstingsförbundets statistik.
Effekter av förslagen
Landstingens samlade intäkter av patientavgifter i hjälpmedelsverksamhet har efter vissa antaganden uppskattats till omkring 130 miljoner kronor. För att beräkna det totala inkomstbortfallet avseende avgifter för tillhandahållande har beloppet minskats med 25 procent, som antas motsvara den andel som är besöksavgifter. Det totala intäktsbortfallet kan därigenom uppskattas till omkring 100 miljoner kronor.
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
104
Antalet tillkommande besök med besöksavgift är mycket svårt att uppskatta eftersom det är avhängigt vilka avgiftsprinciper varje landsting kommer att besluta om. Ett mycket försiktigt antagande är att antalet avgiftsbelagda besök kan öka med mellan 130 000 – 260 000, vilket vid en besöksavgift på 80 kronor motsvarar förstärkta avgiftsintäkter på mellan 10 och 20 miljoner kronor brutto. Om man beaktar effekten av högkostnadsskyddet, som kan uppskattas reducera intäkterna med ungefär 50 procent, kan den sammanlagda inkomstförstärkningen uppskattas till 5
−10 miljoner kronor
netto.
Sammantaget kan det uppskattade intäktsbortfallet för landstingen uppgå till 90–95 miljoner kronor. Utredningen förslår att detta ska finansieras genom en höjning av beloppsgränsen i högkostnadsskyddet.
Utifrån resonemang som återges i den ovan nämnda promemorian kan en höjning av beloppsgränsen i högkostnadsskyddet med 128–171 kronor beräknas ge en ökad intäkt för landstingen på mellan 100–208 miljoner kronor. En enkel ”baklängesuppskattning” indikerar att en höjning på 100 kronor med viss marginal skulle kunna finansiera utredningens förslag om avgifter för hjälpmedel.
Jag föreslår att utredningens förslag finansieras genom en höjning av högkostnadsskyddet med 100 kronor. Eftersom beräkningarna grundar sig på ett osäkert underlag föreslår jag att en uppföljning av finansieringen görs efter en tid av, exempelvis, två år. För att en utvärdering skall vara möjlig att göra krävs dock att huvudmännen kan lämna någon form av standardiserad information. Sådan information är inte endast angeläget för uppföljning utan också för att de olika landstingens verksamheter skall kunna jämföras.
Konsekvenser för kommunerna
En majoritet av kommunerna tar för närvarande inte ut avgifter för att tillhandahålla hjälpmedel. För dem har förslaget om att avgifter för hjälpmedel endast får tas ut som besöksavgifter inte några ekonomiska konsekvenser. Förslaget har inte heller några sådana konsekvenser för de kommuner som tar avgifter som utprovnings- eller behandlingsavgifter eftersom förslaget inte inskränker kommunernas möjlighet att ta sådana avgifter. För de kommuner som tar ut
SOU 2004:83 Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården
105
avgift per hjälpmedel eller tar ut periodiskt återkommande avgifter kan förslaget innebära förändring. Intäkterna från enstaka hjälpmedel, i vissa fall med relativt höga avgifter, och från periodiskt återkommande avgifter för hjälpmedel kan komma att sänkas. Effekten är beroende av i vilken omfattning kommunen väljer att ta ut besöksavgifter.
Kommun kan träffa överenskommelser med landsting där kommunen är belägen om att överta ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel till funktionshindrade. Förslaget kan tänkas påverka kommunernas vilja att överta ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel.
5.4.3 Den kommunala självstyrelsen
Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår att föreskrifter om kommunernas befogenheter och åläggande meddelas i lag.
Hälso- och sjukvård och därmed hjälpmedel hör till de tjänster och nyttigheter som sjukvårdshuvudmännen, landsting och kommuner, är skyldiga att tillhandahålla. För att huvudmännen skall få ta ut avgifter för sådan obligatorisk verksamhet krävs enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) att det är särskilt föreskrivet. I förarbetena till bestämmelsen i kommunallagen uttalar regeringen att enligt dess uppfattning är det allmänt sett rimligt att utgå från att prestationer som obligatoriskt ålagts kommuner och landsting skall utföras utan kostnad om inte annat anges, och vidare att i annat fall skulle syftet med den obligatoriska verksamheten kunna förfelas. Är det på något område önskvärt med utökade möjligheter till avgiftsfinansiering får frågan, enligt regeringen, prövas inom ramen för respektive speciallag (prop. 1993/94:188).
Mina förslag innebär en precisering och begränsning av sjukvårdshuvudmännens möjlighet att, enligt föreskrift i 26 § HSL, ta ut avgifter i samband med att personer med funktionshinder erbjuds hjälpmedel. Eftersom det krävs lagstöd för att kommuner och landsting skall ha denna befogenhet kan förslagen inte ses som något otillbörligt intrång i den kommunala självstyrelsen.
Avgifter för hjälpmedel i hälso- och sjukvården SOU 2004:83
106
Referenser
Gunilla Gosman-Hedström, 2001. Nytta av och kostnad för hjälp-
medel och bostadsanpassning hos äldre personer ett år efter stroke. Göteborgs universitet. Ingrid Thyberg m.fl. Survey of the use and effect of assistive
devices in patients with early rheumatoid arthritis. Arthritis Care and Research nr 3, 2004. Laila Jönsson, 2002. Rollatorns betydelse för kvinnor i ordinärt
boende. Hjälpmedelsinstitutet. Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, 1996. Hjälp-
medelsansvarets fördelning mellan landsting och kommuner. Landstingsförbundet, 2003. Verksamhet och ekonomi i landsting och
regioner. Marit Grönberg Eskel, 2003. HumanTeknik hjälpmedel och vardag.
Delrapport 4, Karlstads Universitet. Riksförsäkringsverket. Ojämlikhet i levnadsvillkor. Riksförsäk-
ringsverket analyserar 2003:15. Rörelshinderförbundens hjälpmedelsprojekt. DHR 2003. Socialstyrelsen. 1993. Rehabilitering inom hälso- och sjukvården –
för alla åldrar och diagnoser. SoS rapport 1993:10. Socialstyrelsen, 2002. Hälso- och sjukvårdsstatistisk årsbok. Socialstyrelsen, 2003. Riktlinjer för vård och behandling av höft-
fraktur. Socialstyrelsen. Lägesrapport 2002. Ulla Nordenskiöld, 1994. International Journal of Technology
Assessment in health Care.
Offentligt tryck Prop. 1981/82:97. Om hälso- och sjukvårdslag, med mera. Prop. 1992/93: 159. Om stöd och service till vissa funktionshindrade. Prop. 1993/94:188. Lokal demokrati. Prop. 1996/97:1. Förslag till statsbudget för år 1997. Prop. 1996/97:27. Läkemedelsförsörjning och läkemedelsförmåner
med mera. Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell
handlingsplan för handikappolitiken. Prop. 2000/01:149. Avgifter inom äldre- och handikappomsorg. SOU 1995:35. Avgifter inom handikappområdet. SOU 2001:56. Funktionshinder och välfärd. SOU 2004:68. Sammanhållen äldrevård.
107
6 Hjälpmedel till brukare eller assistent
Bedömning: Det finns ett gränsdragningsproblem mellan vad som är arbetshjälpmedel för personliga assistenter som arbetsgivaren skall tillhandahålla och vad sjukvårdshuvudmannen skall tillhandahålla som brukarens personliga hjälpmedel. Detta kan leda till långa handläggningstider och i vissa fall till att den som uppbär ersättning enligt lagen (1993:398) om assistansersättning, LASS, inte får tillgång till de personliga hjälpmedel han eller hon behöver. Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, behöver därför förtydligas. Förslag: I HSL införs ett förtydligande om att landstinget ansvarar för personliga hjälpmedel i det dagliga livet. Det omfattar de hjälpmedel som krävs för att den enskilde själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina grundläggande personliga behov.
6.1 Inledning
I texten förekommer beteckningarna individuellt hjälpmedel och personligt hjälpmedel och de avser hjälpmedel som sjukvårdshuvudmännen ansvarar för att erbjuda personer med funktionshinder. Dessutom förekommer begreppen arbetshjälpmedel och arbetstekniskt hjälpmedel som båda avser de hjälpmedel som en arbetsgivare tillhandahåller en anställd för att han eller hon inte skall drabbas av ohälsa eller olycksfall.
Hjälpmedel till brukare eller assistent SOU 2004:83
108
Uppdraget
Om en enskild person som beviljas assistansersättning enligt lagen om assistansersättning (1993: 389), LASS, väljer att själv anställa sin assistent är han arbetsgivare. Han eller hon kan också välja att låta ett bolag eller ett kooperativ vara arbetsgivare. Dessa personer har i flera fall fått avslag på begäran om exempelvis säng, lyft eller rullstol som manövreras av personalen. Eftersom kostnaden för arbetshjälpmedel till den personliga assistenten inte täcks av den statliga assistansersättningen har den enskilde själv, kooperativ och små företag svårt att täcka sådana utgifter. Detta kan leda till en begränsning i den enskildes möjligheter att välja anställningsform för den personliga assistansen. Utredningen har därför fått i uppdrag att klargöra ansvarsfördelningen på detta område.
6.2 Bakgrund
Ansvaret att erbjuda personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder vilar på sjukvårdshuvudmännen, i allmänhet landstingen, men kan även vara överlåtet på kommun i landstinget. Ett hjälpmedel som en person med funktionshinder, som uppbär ersättning enligt LASS, har behov av kan samtidigt underlätta arbetet för en personlig assistent. Frågan är då om hjälpmedlet skall betraktas som personligt hjälpmedel för brukaren och vara sjukvårdshuvudmannens ansvar eller som ett arbetshjälpmedel för assistenten och vara arbetsgivarens ansvar. Arbetsgivaren kan i dessa fall vara personen med funktionshinder som uppbär ersättningen eller exempelvis ett brukarkooperativ.
Den typ av hjälpmedel som det oftast är frågan om, som sängar, lyftar och elrullstolar är kostsamma och täcks inte av assistansersättningen. Om den enskilde själv, ett kooperativ eller mindre företag, som arbetsgivare skall stå för kostnaden innebär det i praktiken att assistansbrukaren saknar möjlighet att välja assistent eller assistansanordnare.
Förslag från olika utredningar
Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet lade i en rapport från 1996, Hjälpmedelsansansvarets fördelning mellan landsting och kommuner (LOKAH-rapporten), fram en gemensam
SOU 2004:83 Hjälpmedel till brukare eller assistent
109
politisk plattform för den framtida hjälpmedelsverksamheten. I denna rapport föreslogs att om den enskilde till följd av ett funktionshinder är i behov av en anpassad säng eller lyft i sin bostad bör dessa kunna betraktas som individuella hjälpmedel i den dagliga livsföringen även om de också används av personalen. Arbetsgivarens ansvar omfattar enligt rapporten endast sådan utrustning som krävs för att förebygga eller förhindra ohälsa och olycksfall bland personalen.
Arbetsgruppen för att underlätta rekryteringen av personliga assistenter tog upp frågan om hjälpmedel till brukare eller assistent i sin rapport Rekrytering av personliga assistenter (Ds 2001:72). I kontakter med både brukarorganisationer och assistansanordnare hade arbetsgruppen fått signaler om att det i delar av landet fanns oklarheter i ansvaret för finansiering av vissa hjälpmedel när man hade personlig assistent. Arbetsgruppen ansåg att situationen var oacceptabel och menade att den dels rent allmänt påverkade livskvaliteten för enskilda brukare, dels riskerade försämra arbetsmiljön och arbetssituationen i stort för den personliga assistenten.
I Rekrytering av personliga assistenter presenterades inget förslag men slutsatsen var att en lösning borde bygga på förslagen i LOKAH-rapporten. Skälen som talade för detta var att dessa förslag var praktiska och innebar att det inte krävdes någon genomgripande diskussion av gränsdragningen mellan personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder och arbetshjälpmedel för personliga assistenter. Vidare anfördes att modellen innebar att det är den grundläggande fördelningen av ansvar mellan kommuner och landsting för personliga hjälpmedel som avgör vilken huvudman som skall tillhandahålla hjälpmedlen. En ytterligare fördel angavs vara att modellen redan fanns och förordades av både Landstings- och Svenska Kommunförbundet vilket rimligen borde underlätta och skynda på tillämpningen.
Arbetsmiljöverket har i rapporten Personlig assistans – ett arbetsfält med brukare, ansvar och variation (2001:15), angivit vad som skall räknas till arbetstekniska hjälpmedel. Där konstateras att hjälpmedel som är utpräglade arbetstekniska hjälpmedel i arbetsmoment där inte brukaren deltar aktivt på något sätt, inte ingår i landstingens förskrivningsuppdrag men att arbetsgivaren har ansvar att införskaffa dessa hjälpmedel.
Assistansersättningen utgår som en ersättning per timme och är knuten till timlönen för vårdbiträden. Riksförsäkringsverket rekommenderar i Allmänt råd 2002:6, Assistansersättning, att assistans-
Hjälpmedel till brukare eller assistent SOU 2004:83
110
ersättningen inte bör täcka kostnader för andra hjälpmedel än enklare arbetstekniska hjälpmedel som exempelvis handskar och förkläden. Syftet med assistansersättningen är nämligen att täcka mer direkta personalkostnader, inte eventuella arbetstekniska hjälpmedel för personalen.
Hur ser det ut i dag
Sedan LOKAH-rapporten och rapporten Rekrytering av personliga assistenter, presenterades har det gått en tid. Frågan är om de problem som dessa båda rapporter tog upp fortfarande existerar. För att få en bild av dagsläget diskuterades gränsdragningsproblemet vid de fem regionala konferenser som utredningen inbjöd till under hösten 2002.
Vidare fick brukarkooperativen STIL och JAG, assistansföretaget Frösunda assistans samt Intresseföreningen för assistansberättigade besvara en enkät med frågor om gränsdragningen mellan personliga hjälpmedel och arbetshjälpmedel.
Dessutom har hjälpmedelsansvariga i alla landsting fått möjlighet att svara på frågan om det finns någon form av beslut eller riktlinje om att landstinget skall följa förslaget i LOKAH-rapporten när det gäller gränsdragningen mellan personliga hjälpmedel för brukaren och arbetshjälpmedel för personliga assistenter. Svar lämnades från tio landsting.
De regionala konferenserna
De regionala konferenserna gav inget besked om hur vanligt det är med tvister om denna gränsdragning. Det framgick dock att frågan om ett hjälpmedel är personligt för brukaren eller ett arbetshjälpmedel för assistenten fortfarande kan skapa problem och att förhållandena varierar över landet. Nedan redovisas några synpunkter från dessa konferenser som belyser detta:
• Det finns stora problem och flera oklarheter. Den enskildes funktionshinder bör vara grunden för bedömningen, ej myndigheters ansvarsområden.
• Problemet är vad som räknas som arbetstekniskt hjälpmedel.
Om det finns en klar och distinkt definition av vad som är ett arbetstekniskt hjälpmedel är det inga problem.
SOU 2004:83 Hjälpmedel till brukare eller assistent
111
• Brukaren kan komma i kläm om det blir problem vid gränsdragningen.
• Många oklarheter i LOKAH-rapporten.
• Regler följs inte.
• Det blir diskussioner om vem som behöver ett hjälpmedel – brukaren eller arbetstagaren. Långa och kostsamma handläggningstider.
• När det gäller arbetshjälpmedel är problemet arbetsgivarens bristande ekonomiska resurser.
• I vissa län finns inte längre problemet. Där ses alla hjälpmedel i hemmet i princip som personliga hjälpmedel.
Enkäten till brukare och assistansanordnare
Svaren på utredningens enkät visade att gränsdragningstvister fortfarande existerar, även om de inte är så vanliga. På frågan om det brukar uppstå tvister svarade samtliga att det inträffar ibland. De framhöll vidare att problemen minskat med åren och i första hand är regionala men att när tvister om hjälpmedel uppstår är det brukaren som kommer i kläm. Enligt enkätsvaren var tvister vanligast i ett par län men praxisen kan dessutom variera inom ett och samma landsting. Detta beror på att alla handläggare inte känner till LOKAH-rapporten och dess rekommendationer.
När det uppstår tvister om hjälpmedel slutar dessa vanligtvis med att hjälpmedlen ses som personliga och tillhandahålls av sjukvårdshuvudmannen. Det handlar om att resonera sig fram till en lösning men det finns exempel på att det inte lyckas. Från en assistansanordnare påpekades att det kan vara en lång och envis kamp från brukarens sida innan man når fram till lösningen.
Följande exempel ges på hjälpmedel som det kan bli tvister om:
• liftar,
• sängar,
• rullstol som manövreras av assistenten,
• toalett- och duschstolar.
De som besvarat enkäten var ense om att det finns hjälpmedel och andra produkter som bör räknas som arbetshjälpmedel för assistenterna. Exempel som nämns är justerbara arbetsstolar åt assistenterna, handskar och förkläden samt andra praktiska ting som endast kan användas av assistenterna.
Hjälpmedel till brukare eller assistent SOU 2004:83
112
Frågan till landstingen om rekommendationerna i LOKAHrapporten
Utredningen skickade under våren 2004 via e-post en fråga till samtliga landsting om de tillämpar rekommendationerna i LOKAH- rapporten. Av de tio landsting som svarade på frågan, finns det i sju landsting beslut eller riktlinjer om att följa förslagen i rapporten. I två landsting, som saknar sådana beslut eller riktlinjer, har det på annat sätt förklarats att rekommendationerna skall följas. Ett av de tio landstingen har antagit riktlinjer som anger att arbetsgivaren ansvarar för hjälpmedel som används av personal.
Eftersom det endast var tio landsting som besvarade enkäten går det inte att dra några generella slutsatser av hur fördelningen mellan landstingen ser ut när det gäller utredningens fråga. Vad som dock framgår är att det ser olika ut mellan landstingen, vilket bekräftar den bild som gavs av brukare och assistansanordnare.
6.3 Överväganden och förslag
6.3.1 Överväganden
Såväl enkäten till brukare och assistansanordnare som frågan till landstingen visar att LOKAH-rapportens förslag inte tillämpas i alla landsting. Av enkäten framgår även att besluten kan variera i ett och samma län och helt enkelt bero på hur enskilda handläggare tolkar interna anvisningar.
Brukare och assistansanordnare framhåller att det inte är vanligt med gränsdragningstvister men att dessa kan skapa stora bekymmer för dem som drabbas. Då tvist uppstår fördröjs handläggning och beslut. Det kan också inträffa att brukaren nekas hjälpmedlet av landstinget.
För att komma tillrätta med de problem som gränsdragningstvister kan medföra behövs ett förtydligande av vad som är personligt hjälpmedel och därmed sjukvårdshuvudmannens ansvar. En lösning som följer rekommendationerna i LOKAH-rapporten är att föredra. Dessa rekommendationer tillämpas redan i de flesta landsting, är enkla att tillämpa och förordas av de båda kommunförbunden. Jag anser också att det är naturligt att sjukvårdshuvudmannen skall ansvara för de hjälpmedel som används samtidigt av både brukare och assistenter.
SOU 2004:83 Hjälpmedel till brukare eller assistent
113
6.3.2 Förslag
Det finns ett problem som rör gränsdragningen mellan vad som är arbetshjälpmedel för personliga assistenter, som arbetsgivaren skall tillhandahålla och vad som är brukarens personliga hjälpmedel, som skall tillhandahållas av sjukvårdshuvudmannen. Detta kan leda till långa handläggningstider och i vissa fall till att den som uppbär assistansersättning inte får tillgång till de personliga hjälpmedel som han eller hon behöver. HSL bör därför förtydligas. Jag föreslår att det görs genom ett tillägg i hälso- och sjukvårdslagen som tydliggör att landstingen alltid ansvarar för personliga hjälpmedel för det dagliga livet till personer med funktionshinder. Om landstinget har överlåtit sitt ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel på kommun inom landstinget gäller förtydligandet även för kommunen.
Med hjälpmedel för det dagliga livet menas sådana hjälpmedel som fordras för att brukaren själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina personliga behov, som att klä sig, äta, sova och sköta sin hygien, förflytta sig, kommunicera, fungera i hemmet och närmiljön, orientera sig, sköta vardagslivets rutiner i hemmet och delta i sysselsättning samt delta i normala fritids- och rekreationsaktiviteter.
Det är viktigt att understryka att det är brukarens behov som avgör om ett hjälpmedel skall tillhandahållas henne eller honom. Behovet blir inte mindre om brukaren behöver hjälp av någon annan för att kunna använda ett hjälpmedel eller om det samtidigt har positiva effekter för till exempel en personlig assistent. Behovet är inte heller relaterat till vem som är arbetsgivare för den personliga assistansen.
6.4 Konsekvenser
Förslaget om ett förtydligande i HSL har som syfte att klargöra bestämmelsen så att tvister om huruvida hjälpmedel i assistanssituationer skall betraktas som personliga hjälpmedel eller arbetshjälpmedel skall kunna undvikas. Dagens situation leder sällan till att den enskilde brukaren går miste om hjälpmedel, utan till tvister som innebär att sjukvårdshuvudmannens ställningstagande fördröjs. I slutändan är det ändå, i de allra flesta fall, sjukvårdshuvudmannen som erbjuder hjälpmedlet.
Hjälpmedel till brukare eller assistent SOU 2004:83
114
Vid vissa tillfällen har assistansanordnaren fått ta det kostnadsansvar som enligt utredningens mening åvilar sjukvårdshuvudmannen. Detta gäller i synnerhet när kommunen står som assistansanordnare. Därmed leder förslaget till att sjukvårdshuvudmannen kan få ökade kostnader. Dessa kostnader är mycket svåra att beräkna. I praktiken torde det högst röra sig om några få hjälpmedel per år och en kostnadsökning på maximalt någon miljon kronor.
När förtydligandet i HSL träder ikraft bör informationsinsatser genomföras, som särskilt vänder sig till de landsting som idag inte tillämpar förslagen i LOKAH- rapporten. Det är också viktigt att efter ikraftträdandet följa upp tillämpningen i dessa landsting.
Referenser
Hjälpmedelsansvarets fördelning mellan landsting och kommuner –
en principdiskussion. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet, 1996.
Offentligt tryck
Ds 2001:72. Rekrytering av personliga assistenter. Arbetsmiljöverket. Personlig assistans- ett arbetsfält med brukare,
ansvar och variation (2001:15). Personlig assistans- ett arbetsfält med brukare, ansvar och variation.
Riksförsäkringsverkets Allmänna råd 2002:6, Assistansersättning.
115
7 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
Bedömning: Ur brukarnas synpunkt är det uppenbart att man bör vara berättigad till att få de personliga hjälpmedel man behöver i en undervisningssituation oberoende av vilken utbildningsform man väljer eller har möjlighet att bli antagen till. Det bör vara tydligt vart man skall vända sig för att få de personliga hjälpmedel man behöver. Otydligheter kan leda till diskussioner om huruvida ett hjälpmedel bör tillhandahållas. Det innebär dessutom en risk för att det tar tid att få ett hjälpmedel eller i värsta fall att man inte får det hjälpmedel som man behöver. I skol- och utbildningssammanhang bör en huvudman vara ansvarig för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder. I de flesta utbildningsformer tillhandahåller redan i dag sjukvårdshuvudmännen personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder. Det framstår därför som lämpligast att slå fast att detta ansvar även omfattar personer i övriga utbildningsformer som omfattas av utredningens uppdrag. Förslag: Landstinget skall erbjuda personliga hjälpmedel som personer med funktionshinder behöver för utbildning som är offentligt finansierad eller berättigar till studiestöd. Ansvaret omfattar inte utrustning och pedagogiska hjälpmedel inom utbildning.
Personliga hjälpmedel utmärks av
• att de är i huvudsak kompenserande, och
• att de är utprovade och särskilt anpassade till brukaren, eller
• att de inte utan omfattande åtgärder kan användas av någon annan, eller
• att de inte kan eller kommer att kunna användas av någon annan.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
116
7.1 Inledning
7.1.1 Uppdraget
I direktiven konstateras att mot bakgrund av de oklarheter som finns när det gäller ansvaret för hjälpmedelsförsörjningen inom hela utbildningsområdet inklusive förskolan behöver en översyn göras. Utredningen skall enligt direktiven analysera och vid behov föreslå åtgärder vad avser hjälpmedelsförsörjningen för barn i förskoleverksamhet, barn, ungdom och vuxna inom det offentliga utbildningsväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag, högskoleutbildning samt folkhögskoleutbildning. Utredaren skall även analysera behovet av och ansvaret för hjälpmedel i samband med grundläggande företagsförlagd utbildning och kvalificerad yrkesutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Utgångspunkten skall enligt direktiven vara de frågor som presenteras i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79 s. 110 ff.).
Utredningen har bedömt att uppdraget enligt direktiven inte omfattar tolktjänst för vardagstolkning.
7.1.2 Utgångspunkter
Ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i en utbildningssituation åvilar i huvudsak sjukvårdshuvudmännen och regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, och omfattas således av målen för hälso- och sjukvården om en god hälsa, vård på lika villkor för hela befolkningen och om att den som har det största behovet skall ges företräde till vården.
Vid arbetsmarknadsutbildning kan bidrag till hjälpmedel beviljas med stöd av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Det kan ses som en konsekvens av den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens huvuduppgift – att underlätta för personer med en svag ställning på arbetsmarknaden.
Ett av målen med handikappolitiken är jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. För att uppnå målet krävs att de får möjlighet till ett så normalt liv som möjligt. Målet är att människor med funktionshinder skall ges samma möjligheter som andra att få växa upp tillsammans med sina föräldrar och bland annat erbjudas barnomsorg och utbildning.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
117
I de så kallade standardreglerna som antagits av FN:s generalförsamling men som inte är juridiskt bindande anges att staterna så långt det är möjligt bör se till att människor med funktionsnedsättning som behöver hjälpmedel har tillgång till dem. Vidare anges, under regel 6 utbildning, att staterna bör erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole-, gymnasie-, och högskolenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning samt att särskild uppmärksamhet bör riktas mot förskolebarn och vuxna, särskilt kvinnor, med funktionsnedsättning.
FN:s konvention om barnens rättigheter, som är folkrättsligt bindande, slår fast att alla barn har samma rättigheter. Konventionsstaterna erkänner att funktionshindrade barn inom ramen för tillgängliga resurser ska få det bistånd som är lämpligt. Biståndet skall syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och erhåller bland annat utbildning och hälso- och sjukvård. Vidare erkänns barns rätt till vila och fritid, lek och rekreation anpassad till barnets ålder.
Mina utgångspunkter
För att alla skall ha lika möjlighet till utbildning krävs att personer med funktionshinder har möjlighet att få tillgång till de personliga hjälpmedel i utbildningen som man har behov av oberoende av var man bor eller vilken utbildning man deltar i. De är en förutsättning för att de handikappolitiska målen om så lika villkor som möjligt för personer med funktionshinder skall kunna uppnås. Samtidigt måste påpekas att hjälpmedel som av sjukvårdshuvudmännen bör erbjudas barn, ungdomar och vuxna som deltagare i olika utbildningar omfattas av samma behovsbedömningar och därmed prioriteringar som övrig hälso- och sjukvård. Det kan leda till väntetider som förekommer vid bristande resurser i hälso- och sjukvården. I ett utbildningssammanhang kan det vara ödesdigert när en person med funktionshinder får vänta på ett personligt hjälpmedel. Det kan leda till att personen inte kan tillgodogöra sig inledningen av en utbildning men också medföra svårigheter senare i utbildningen eftersom personen kan sakna de grundkunskaper som förmedlades inledningsvis. Utgångspunkterna för en fördelning av ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel till personer med funktionshinder i undervisningssituationer måste fördelas på ett sådant sätt att de samlade resurserna används så effektivt som möjligt. Situationer
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
118
där personer med funktionshinder inte kan tillgodogöra sig undervisning på grund av att hjälpmedel som de har behov av inte kan erbjudas i tid eller inte alls måste undvikas.
7.2 Bakgrund
7.2.1 Bakgrund och nuvarande förhållanden vad gäller sjukvårdshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i skolan
Innan landstingen tog över ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel för funktionshindrade i utbildningsväsendet var det i princip ett ansvar som vilade på huvudmannen för utbildningen. Integrationsutredningen föreslog i betänkandet Tekniska hjälpmedel för handikappade (SOU 1981:23) att landstingen skulle ta över ansvaret för hjälpmedel inom utbildningsväsendet. Ett av de argument som framfördes var att många av de aktuella eleverna redan fått ett omfattande stöd från landstingshåll och att landstingen representerade ett stort kunnande på hjälpmedelsområdet.
Riksdagen beslöt 1983 i enlighet med propositionen om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen med mera (prop. 1982/83:174) att hälso- och sjukvårdshuvudmännen från och med den 1 juli 1984 skulle överta ansvaret för att studerande med funktionshinder skulle förses med hjälpmedel i undervisningssituationen. Det innebar att hälso- och sjukvårdshuvudmannens redan etablerade hjälpmedelsverksamhet; det vill säga hjälpmedels-, syn- och hörcentraler skulle svara för hjälpmedel till funktionshindrade elever.
En överenskommelse hade dessförinnan träffats mellan staten och Landstingsförbundet och från och med den 1 juli 1984 tog sjukvårdshuvudmannen över kostnadsansvaret för tillhandahållandet av tekniska hjälpmedel för funktionshindrade elever i grundskola, gymnasieskola, statlig och kommunal vuxenutbildning samt för studenter i högskolan. Deltagare med funktionshinder i folkhögskolor och studiecirklar omfattades inte av överenskommelsen.
I senare så kallade Dagmaröverenskommelser har ansvaret för att tillhandahålla personliga eller tekniska hjälpmedel inom utbildningsområdet inte behandlats.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
119
7.2.2 Förslag i olika utredningar
Hjälpmedelsutredningen föreslog i betänkandet Hjälpmedelsverksamhetens utveckling – en kartläggning och bedömning (SOU 1989:39) att ansvaret för individuellt utprovade hjälpmedel i kommunal barnomsorg skulle ligga hos samma huvudman som ansvarade för barnens hjälpmedel i hemmet och skolan (sjukvårdshuvudmannen). Vidare föreslogs att ansvaret för individuellt utprovade hjälpmedel vid de statliga specialskolorna liksom vid folkhögskolorna skulle överföras till sjukvårdshuvudmännen. Motivet till förslagen var att sjukvårdshuvudmännen hade en samlad bild av barnets eller elevens situation. Handikapputredningen föreslog senare i sitt huvudbetänkande Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) att det yttersta ansvaret för hjälpmedel i samtliga skolformer samt inom barnomsorgen skulle ligga på landstingen.
7.2.3 Hjälpmedel i HSL
Landstings och kommuners ansvar för att erbjuda hjälpmedel togs uttryckligen in i HSL, i samband med handikappreformen. Departementschefen uttalar i förarbetena (prop. 1992/93:159) att det ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel som följer av det föreslagna tillägget till HSL bör omfatta hjälpmedel för den dagliga livsföringen samt hjälpmedel för vård och behandling. Med hjälpmedel för den dagliga livsföringen avses främst hjälpmedel för att den enskilde själv eller med hjälp av någon annan bland annat skall kunna gå i skolan. Med skolhjälpmedel avses sådan personlig utrustning eller anpassning som elever med funktionshinder behöver för att fungera i skolan och för att kunna tillgodogöra sig läromedel. I specialmotiveringen konstaterades att utanför begreppet hjälpmedel för den dagliga livsföringen faller arbetstekniska hjälpmedel (arbetshjälpmedel), vissa hjälpmedel som behövs för att genomgå yrkesinriktad rehabilitering och särskilda pedagogiska hjälpmedel inom barnomsorgen och skolan. Något uttalande om vad som avses med uttrycket att gå i skolan gjordes inte.
Landstinget skall erbjuda den som är bosatt inom landstinget eller kvarskriven enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) hjälpmedel. I överenskommelse den 21 februari 2002 mellan staten och Landstingsförbundet om hälso- och sjukvård för asylsökande med flera åtar sig landstingen att lämna vård till de personer – asyl-
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
120
sökande med flera
− som omfattas av överenskommelsen. I detta åtagande ingår personliga hjälpmedel.
Landstingen tolkar omfattningen av ansvaret för att tillhandahålla, vad som tidigare kallades tekniska hjälpmedel och som numera brukar kallas personliga hjälpmedel i skola och utbildning, olika vilket bland annat framgår av deras olika policydokument och andra regelverk. Detta har redan påpekats i utredningens direktiv. Det förekommer att landsting fortfarande till viss del utgår från överenskommelsen 1984 när man anger omfattningen av sitt ansvar för hjälpmedel inom utbildningsområdet.
Landstingets ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel kan vara överlåtet på kommun i landstinget. Även när landstingen överlåtit delar av ansvaret till kommun ligger ansvaret för att tillhandhålla hjälpmedel till barn och ungdomar hitintills kvar hos landstinget. För vuxna kan däremot ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel vara delat mellan landsting och kommun. Det kan innebära att den som studerar behöver vända sig till två sjukvårdshuvudmän för att få de personliga hjälpmedel man behöver vid undervisning och till skolhuvudmannen för att få nödvändiga pedagogiska hjälpmedel.
7.3 Allmän anpassning, utrustning, läromedel och pedagogiskt hjälpmedel eller personligt hjälpmedel
Det råder oklarheter om vilken huvudman som ansvarar för vad när det gäller behov av hjälpmedel för personer med funktionshinder i samband med undervisning. Det har sin grund i den svåra gränsdragningen mellan vad som är läromedel och pedagogiskt hjälpmedel eller utrustning vid utbildning och därför skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar och vad som är personligt hjälpmedel i undervisning för en person med funktionshinder och därmed sjukvårdshuvudmannens ansvar.
7.3.1 Skolans ansvar för eleverna
Skolan ansvarar för att elever får det stöd och den hjälp som de behöver i skolan. Det framgår av bestämmelser som är spridda i skollagen, skolformsförordningarna och läroplanerna. En närmare redogörelse för regleringarna lämnas i skollagskommitténs betänkande
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
121
Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121). Kommitténs förslag till ny skollag innehåller en generell regel om lärande och personlig utveckling och ett förslag som stärker elevens rätt till särskilt stöd. Förslaget gäller elever med inlärningssvårigheter vilken orsaken än är men omfattar inte stöd för studerande i vuxenutbildning. Förslaget bereds för närvarande i Utbildningsdepartementet.
7.3.2 Anpassning av byggnader
Att anpassa byggnader som används för skola och utbildning så att de blir tillgängliga för alla kan i och för sig inte omfattas av sjukvårdshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder. Omfattningen av anpassningen av dessa byggnader kan dock påverka behovet av personliga hjälpmedel för elever med funktionshinder. Exempelvis kan behovet av hörseltekniska hjälpmedel begränsas om det finns hörselslingor i utbildningslokaler. Nedan redovisas därför de regler, råd och riktlinjer som finns på området.
Av lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. skall byggnadsverk som uppförs eller ändras, under förutsättning av normalt underhåll, under ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om bland annat tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Vid nybyggnation skall byggnader som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, enligt 12 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att bostäderna och lokalerna är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. När en byggnad byggs till eller ändras på annat sätt skall samma krav uppfyllas när det gäller den tillbyggda delen eller ändringen. Vid tillämpning av bestämmelsen skall hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Boverket får meddela särskilda föreskrifter för tillämpningen av bestämmelserna i förordningen.
Av Boverkets byggregler 3:126 framgår beträffande lokaler att minst en toalett som är avsedd för allmänheten skall kunna användas av en person som sitter i rullstol. Samlingslokaler skall utrustas med teleslinga, IR-system eller annan teknisk lösning som gör det möjligt för personer med nedsatt hörsel att lyssna. Bygg-
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
122
reglerna gäller när en byggnad uppförs eller beträffande tillbyggda delar när en byggnad byggs till. Enligt Boverkets ändringsråd bör ändringsåtgärder uppfylla den nivå på tillgänglighet och användbarhet som anges i Boverkets byggregler.
Ett tillgängligt samhälle
Att skapa ett tillgängligt samhälle är ett av de prioriterade områdena inom handikappolitiken. Regleringar inom plan och byggområdet innehåller bestämmelser om tillgänglighet för funktionshindrade. Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av handikappolitiken anger att myndigheter under regeringen särskilt skall verka för att deras lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder.
Bland de myndigheter som omfattas av förordningen finns de statliga skolorna som högskolorna, skolorna under Specialskolemyndigheten och Sameskolan. Tillgänglighetscentret hos Handikappombudsmannen har på regeringens uppdrag tagit fram riktlinjer för vad som krävs av en tillgänglig statsförvaltning. Riktlinjerna är en vägledning för myndigheterna vid tillämpningen av förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för att genomföra handikappolitiken. Av riktlinjerna framgår bland annat följande. I samlingssalar, hörsalar eller föreläsningssalar skall personer med funktionshinder kunna ta del av vad som händer i salen såväl från scen eller podium som från åskådarplats. Det förutsätter att det finns anordningar, exempelvis teleslinga, som gör det möjligt för personer med hörselskada att ta del av verksamhet såväl från salen som från podiet. Vad gäller sammanträdesrum, mötesrum, grupprum eller lektionssal skall personer med funktionshinder kunna delta i den verksamhet som sker i rummet. Detta förutsätter bland annat att en anordning som möjliggör för personer med hörselskada att delta i verksamheten finns i rummet eller att låna. Vidare ska på varje våningsplan där det finns toaletter minst en kunna användas av personer med rörelsehinder. Närmare riktlinjer ges för hur toaletterna bör vara utformade.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
123
7.3.3 Utrustning eller grundutrustning
Det säger sig självt att viss utrustning måste finnas i en skola eller andra utbildningslokaler för att där skall kunna bedrivas utbildningsverksamhet. I skollagen finns bestämmelser om att lokaler för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg skall vara ändamålsenliga. Av de så kallade skolformsförordningarna innehåller grundskoleförordningen (1994:1194) och särskoleförordningen (1995:206) bestämmelserna att respektive skolform skall ha ändamålsenliga lokaler och att de också skall ha utrustning som behövs för en tidsenlig utbildning.
Skollagskommittén föreslår (SOU 2002:121) att det tas in en bestämmelse i skollagen om att för utbildning skall det finnas lokaler och utrustning som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppfyllas. Förslaget bereds för närvarande inom Utbildningsdepartementet.
Hjälpmedelsinstitutet anger i skriften Vägar till samhällsstöd för personer med funktionshinder, att den grundutrustning som behövs för att kunna bedriva verksamhet, till exempel bord och stolar, är skolhuvudmannens ansvar.
7.3.4 Läromedel – pedagogiska hjälpmedel
I skollagen regleras de utbildningar som det allmänna anordnar för barn och ungdomar. Där regleras även utbildningar som det allmänna anordnar för vuxna inom kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare. För samtliga skolformer gäller att undervisningen skall vara avgiftsfri för eleverna. Vidare skall de ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbildning. Elever i gymnasieskolan kan själva få hålla sig med enstaka hjälpmedel. Elever i kommunal vuxenutbildning och vuxenutbildning för utvecklingsstörda kan, om huvudmannen beslutar det, själva få anskaffa eller betala läroböcker, skrivmateriel, verktyg, skyddskläder och andra därmed jämförliga hjälpmedel som varje elev har för eget bruk. I övrigt skall hjälpmedel som används i de två utbildningsformerna tillhandahållas kostnadsfritt. I skollagen definieras inte vad som avses med hjälpmedel i dessa sammanhang.
Vad som är att betrakta som läromedel är inte definierat i de regleringar som gäller utbildningsområdet. I Läromedelsutredningens
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
124
betänkande Läromedel – specifikt (SOU 2003:15) slår utredaren fast, efter att ha redovisat definitioner av läromedel i pedagogisk litteratur, i andra länder och i ett IT-sammanhang, att begreppet läromedel i betänkandet kommer att avse allt sådant material och sådana lärverktyg som används i en inlärningssituation i de delar av utbildningsväsendet som omfattas av direktiven. Vidare konstaterar utredaren vad gäller IT att ansvarsfördelningen mellan ”kommuner och landsting” för läromedel, utrustning och hjälpmedel för funktionshindrade måste lösas.
Skollagskommittén föreslår i betänkandet Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) att en ny skollag skall införas och att där tas in bestämmelser om att eleverna, i de skolformer där skolplikt skall fullgöras, utan kostnad skall ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälpmedel. Inte heller här definieras vad som avses med hjälpmedel. Förslaget bereds för närvarande inom Utbildningsdepartementet.
I skriften Vägar till hjälpmedel och samhällsstöd för personer med funktionshinder som producerats av Hjälpmedelsinstitutet anges att hjälpmedel för den dagliga livsföringen i skolan – skolhjälpmedel – är sådana hjälpmedel som den enskilde behöver för att kompensera sitt funktionshinder så att eleven kan delta i undervisningen. Läromedel uppges vara skolhuvudmannens ansvar. Vidare anges att elever med funktionshinder ibland har behov av anpassade läromedel som även de omfattas av skolhuvudmannens ansvar.
Vad gäller utbildningar som riktar sig till vuxna och inte regleras i skollagen saknas reglering av utbildningsanordnarens skyldighet att tillhandahålla läromedel och pedagogiska hjälpmedel. För högskolor och folkhögskolor finns dock särskilda bidrag för pedagogiskt stöd till studerande med funktionshinder.
Specialpedagogiska institutet skall främja utveckling, anpassning, framställning och distribution av läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder inom det offentliga skolväsendet samt för barn och ungdomar med funktionshinder inom motsvarande utbildningar med enskilda huvudmän. I den utsträckning behoven inte tillgodoses på den kommersiella läromedelsmarknaden får institutet också på egen hand utveckla, anpassa, framställa och distribuera sådana läromedel.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
125
7.4 Förhållanden i olika skolformer
Hur ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder i en utbildningssituation tolkas varierar mellan olika sjukvårdshuvudmän. Tolkningen är till viss del beroende av i vilken skol- eller utbildningsform behovet av personliga hjälpmedel aktualiseras.
Förhållandena vid de skol- och utbildningsformer som omfattas av utredningens uppdrag redovisas i följande avsnitt. Uppgifter har hämtats från landstingens olika policydokument eller regelverk; i fortsättningen policydokument. Dessutom har uppgifter inhämtats genom direkta kontakter med vissa verksamheter och via en enkät som genom Hjälpmedelsinstitutets försorg tillställts landstingens hjälpmedelscentraler. Av 21 landsting inklusive Gotlands kommun har 18 svarat.
7.4.1 Utbildningar som regleras i skollagen
Förskola och förskoleklass
Förskoleklass är en del av det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar. Utbildningen i förskoleklassen skall stimulera varje barns utveckling och lärande. Den skall ligga till grund för fortsatt skolgång och särskilt stöd skall ges till de elever som behöver det.
Det allmänna anordnar också pedagogisk verksamhet i form av förskoleverksamhet. De lokaler där förskoleverksamhet bedrivs skall vara ändamålsenliga. Verksamhet skall vidare utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.
Ungefär en tredjedel av landstingen anger i sina policydokument att de tillhandahåller personliga hjälpmedel i förskolan. I den enkät som gått ut till hjälpmedelscentralerna svarar däremot 16 av de tillfrågade landstingen att de tillhandahåller personliga hjälpmedel i förskoleverksamhet, två svarar att det är kommunens ansvar. Av de 16 svarar samtliga att barnen kan få personliga hjälpmedel såväl i skolan som hemma. Det förekommer begränsningar som att dator endast tillhandahålls för bruk i skolan (två svar), att barnen endast får en rullstol (två svar) och att barnen inte får dubbel utrustning av bestick, mugg och penna.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
126
Datorer för lek och träning tillhandahålls av fyra av de svarande landstingen, två tillhandahåller datorer om det krävs för träning inför skolstart, tre tillhandahåller alternativa styrsätt till datorer och övriga tillhandahåller inte datorer eller tillbehör.
Samtliga som uppgett att de tillhandahåller hjälpmedel i förskolan uppger att landstinget förskriver specialstolar till barn i förskolan.
Grundskolan
Varken av landstingens policydokument eller av enkäten till hjälpmedelscentralerna framgår att något landsting inte skulle anse sig ansvara för personliga hjälpmedel för elever med funktionshinder i grundskolan. I sex av enkätsvaren avges att landstinget har avtal med kommunen om hjälpmedelsfrågor.
I svaren på enkäten till hjälpmedelcentralerna tar alla svaranden utom två upp problem med ansvarsfördelningen mellan skolan och hjälpmedelscentralen. I tio svar anges besvär med att dra gränsen mellan pedagogiskt och personligt hjälpmedel eller mellan personligt hjälpmedel och utrustning. I sex av svaren redovisas gränsdragningsproblem med möbler – framförallt bord och stolar – och i sex av svaren problem med ansvarsfördelningen avseende datorer eller datoranknutna hjälpmedel. Vad gäller förskrivning av datorer anger en av de svarande att endast det som inte finns tillgängligt i allmän handel kan förskrivas. Av övriga anger samtliga att anpassningar till datorer kan förskrivas som personligt hjälpmedel, 12 att dator kan förskrivas som personligt hjälpmedel i skolan och hemma, en att dator kan förskrivas i skolan eller hemma, två att dator i skolan kan förskrivas men inte hemma och en att dator kan förskrivas i grundskolan men inte i gymnasieskolan.
Barns och ungdomars uppfattning
Utredningen har givit Utredningsinstitutet HANDU AB i uppdrag att intervjua barn och ungdomar med funktionshinder om deras upplevelser och uppfattningar om hur det fungerar att använda och få hjälpmedel i skolan när de går i vanliga klasser. Tolv barn i åldern 10–16 år som går i kommunala skolor, och i ett fall i en fristående skola, har svarat på frågor via telefonintervjuer. HANDU har sammanfattat materialet enligt följande.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
127
En majoritet av barnen upplever generellt sett att de hjälpmedel som de använder i skolan fungerar väl för dem. Många upplever också att det varit relativt lätt att få de hjälpmedel som de har. Ändå visar många av intervjuerna på, att barnen medvetet eller omedvetet stött på åtminstone något problem i samband med hjälpmedelsförskrivningen och användningen av hjälpmedel i skolan.
Det skiljer mellan vad de yngre och de äldre barnen upplever. De äldre barnen är själva mer engagerade i vilka hjälpmedel de får eller inte får, än vad de yngre barnen är. De yngre barnen har heller inte alltid varit med i de diskussioner som förekommit mellan hjälpmedelsverksamheten och föräldrarna.
Ett flertal barn upplever att de skulle behöva ytterligare eller andra varianter av hjälpmedel till skolan än vad de har idag. Ungefär hälften av barnen uppger att de fått vänta länge på att få sitt/sina hjälpmedel. De barn som kan relatera till hur det var tidigare, upplever generellt sett att det nuförtiden tar lite längre tid att få önskade hjälpmedel.
Det tar också lång tid att få hjälpmedel reparerade. I ett fall tog reparationen av ett hjälpmedel till skolan, en hel termin. Det är inte alltid självklart att barnen erbjuds ett ersättningshjälpmedel under reparationstiden.
Det är främst barn med synskador och/eller dyslexi som upplever att det är svårt att få alla de hjälpmedel som de skulle behöva. I ett fall har barnet inte erhållit något hjälpmedel alls, trots att detta efterfrågats. Samtliga barn som använder, eller har försökt att få, kurslitteratur (är läromedel; kommentar här) på kassett eller Daisyskiva, upplever att detta inte varit problemfritt. Inläst litteratur ges inte alls, inte i alla ämnen eller kommer för sent i förhållande till när barnet behöver boken.
Barnen uppger inte att det förekommer någon direkt överförskrivning av hjälpmedel till skolan. Det framkommer också indirekt av intervjuerna att flera av barnen inte känner till alla de hjälpmedel som de skulle kunna vara hjälpta av.
Flera av de barn som har assistans i skolan uppger att de inte skulle behöva assistenten så mycket, eller inte alls, om de fick alla de hjälpmedel som de skulle vilja ha. Det skulle kunna uttryckas som att det förekommer att assistenterna ersätter uteblivna hjälpmedel. Inget av barnen i undersökningen uppger att deras assistent i skolan fått någon egentlig utbildning på barnets olika hjälpmedel.
Flera barn har erfarit att när de väl fått ett hjälpmedel, som har en viss funktion för dem, är det svårt att få byta till en annan variant. Några barn upplever att hjälpmedelsförskrivaren kunde ha varit trevligare, de allra flesta är dock nöjda eller mycket nöjda med personkontakten.
Oftast får barnen sina hjälpmedel från ett och samma ställe. Barnen upplever sällan att skolan är inblandad i uppgiften att barnen skall få sina hjälpmedel, däremot uppges föräldrarna alltid vara det.
”Jag är med på det mesta”, är den fras som kan sammanfatta det barnen upplever om att ha ett funktionshinder och gå i en integrerad
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
128
skola. Några barn nämner att de på olika sätt upplevt något som kan likna mobbning. I stort sett svarade dock alla barn att de på ett eller annat sätt upplever att de har ungefär samma möjligheter som de andra barnen har i skolan.
Det är värt att särskilt notera att några av barnen under intervjuernas gång spontant nämner att hjälpmedelsförskrivarna sagt till dem att ”de skall vara glada” att de fått de hjälpmedel de har, när de efterfrågat andra typer eller modeller, eller något ytterligare hjälpmedel. Alternativt nämner också barnen att de mötts av kommentarer från hjälpmedelsförskrivarna att ekonomin inte medger fler eller andra hjälpmedel. Detta utgör totalt sett hälften av de barn som intervjuats.
Gymnasieskolan
I gymnasieskolan liksom i grundskolan anger samtliga landsting att de ansvarar för personliga hjälpmedel till funktionshindrade. Den enkät som landstingens hjälpmedelsverksamheter besvarat ger ingen annan bild av förhållandena. Även vad gäller problem med fördelningen av ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel överensstämmer svaren med dem som lämnats för grundskolan.
För svårt rörelsehindrade ungdomar får de kommuner som regeringen bestämmer i sin gymnasieutbildning anordna speciellt anpassad utbildning. Det finns fyra sådana gymnasier i Sverige – RHgymnasier. Inom ramen för utbildningarna erbjuds eleverna habilitering. Utredningen har varit i kontakt med personal vid habiliteringen vid tre av gymnasierna och fått följande uppgifter. Skolorna har utrustning för att kunna ta emot svårt rörelsehindrade elever. Det kan exempelvis vara särskilda toalettstolar, reglerbara bord och stolar samt datorer. Eleverna har olika behov varför utrustningen kan behöva anpassas individuellt för att kunna användas av eleverna. Två av skolorna uppger att det blivit svårare för eleverna att få personliga hjälpmedel allmänt sett men det varierar mellan landstingen. Diskussionerna med hjälpmedelscentralerna gäller vad som ingår i skolans respektive sjukvårdshuvudmannens ansvar. Dessutom menar man att det blivit svårare att få dubbla hjälpmedel förskrivna.
Av gymnasieförordningen (1992:394) framgår att Örebro kommun i sin gymnasieskola får anordna utbildning för elever från hela landet som är döva eller hörselskadade och är i behov av en teckenspråkig miljö. Undervisningen för döva sker på teckenspråk och för hörselskadade används hörselteknisk förstärkning samt teckenspråk.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
129
Särskolan
Av såväl enkäten till hjälpmedelscentralerna som landstingens policydokument framgår att landstingen tillhandahåller personliga hjälpmedel i särskolan och efter ungefär samma förutsättningar som i grundskola och gymnasieskola. Det framgår dock av flera av svaren att hjälpmedelscentralen (landstinget) anser att vissa hjälpmedel borde ses som grundutrustning med hänsyn till skolans ansvarsområde. I ett svar anges att särskolan har dålig utrustning och att det leder till krav på personliga hjälpmedel.
Kommunal vuxenutbildning (komvux) och Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och Svenska för invandrare (sfi)
De flesta landsting anger i sina policydokument att de tillhandahåller hjälpmedel i vuxenutbildning eller i kommunal och statlig vuxenutbildning. Av enkätsvaren framgår inte annat än att de svarande landstingen tillhandahåller personliga hjälpmedel i de aktuella utbildningsformerna. Svaren avviker dock vad avser sfi. Där anger två av de svarande att man inte vet, fyra att frågan aldrig prövats och två har inte svarat.
Vad gäller förskrivning av datorer som personligt hjälpmedel är förutsättningarna ungefär desamma som i grundskola och gymnasium. Dock anger fyra av de svaranden mer begränsad förskrivning än för dessa skolformer – en att varken dator eller anpassning förskrivs, en att endast anpassningar kan förskrivas, en att dator inte kan förskrivas som personligt hjälpmedel i skolan och en att anpassningar endast kan förskrivas för användning hemma. För sfi har flera inte svarat på frågan om förskrivning av datorer.
Sfi-utredningen föreslår i sitt betänkande Vidare vägar och vägen vidare – svenska som andra språk för samhälls- och arbetsliv (SOU 2003:77) att sfi skall bli en del av komvux. Utredningen redovisar uppgifter om att en tredjedel av de studerande vid sfi har hörselnedsättning och föreslår att kommunerna skall erbjuda dem hörselscreening.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
130
Specialskolan
Utbildningen i specialskolan skall syfta till att ge barn och ungdomar med dövhet eller hörselskada en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt som möjligt motsvarar den utbildning som ges i grundskolan. Det finns sex specialskolor varav fem är regionskolor för döva eller hörselskadade barn. En skola, Åsbackaskolan i Gnesta, är riksskola och är avsedd för döva eller hörselskadade elever som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskola. Specialskolemyndigheten ansvarar för samordning av resurser, planering, uppföljning och utvecklingsarbete för skolenheterna.
På enkäten till hjälpmedelscentralerna svarar fem av landstingen att man inte tillhandahåller personliga hjälpmedel i specialskolan, två att man inte haft brukare som varit elever där och två har inte lämnat något svar. Av de övriga svaren framgår att man tillhandahåller personliga hjälpmedel i specialskolan men i ett av dem uppger man att skolan ifrågasätter landstingets regler.
Vid utredningens kontakter med representanter för elevvården på specialskolorna har framkommit att man i kontakten med landstingens hjälpmedelscentraler (habilitering) allt mer sällan möts av uppfattningen att sjukvårdshuvudmannen inte skulle ansvara för hjälpmedel för eleverna i specialskolorna. Vidare har man uppgivit följande. Ingen hjälpmedelscentral har helt tagit avstånd från specialskolan utom i ett undantagsfall. Skolorna står i allmänhet för de hjälpmedel i skolan som har med hörselskadan att göra, förutom hörapparat och texttelefon, medan hjälpmedelscentralen (landstinget) står för andra behov som särskilda hjälpmedel till synskadade och förflyttningshjälpmedel. Förhållandena vid specialskolorna är olika men det förekommer att eleverna har svårt att få dubbel utrustning av personliga hjälpmedel även när de är skrymmande och svåra att transportera. Dessutom förekommer vid en skola att elever med rörelsehinder har svårt att få personliga hjälpmedel som rullstol och rollator för användning i skolan.
Sameskolan
Sameskolan motsvarar årskurserna 1
−6 i grundskolan och är utformad efter samernas behov av en utbildning som tillvaratar och utvecklar det samiska språket och kulturarvet. Föräldrarna väljer om
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
131
barnen skall gå i sameskola eller grundskola. För närvarande finns sameskolor på sex orter som ligger i Norrbottens och Västerbottens län.
Av riktlinjerna för hjälpmedelsverksamheten i de två landstingen framgår inte om man tillhandahåller hjälpmedel i Sameskolan. Dock har såväl företrädare för Norrbottens läns landsting som för sameskolan till utredningen uppgivit att landstinget har tillhandahållit hjälpmedel i sameskolan men det är ovanligt att elever med funktionshinder går där.
7.4.2 Utbildningsformer som inte regleras i skollagen
Hjälpmedelsförsörjningen vid högskolor
Med högskola avser utredningen universitet eller högskola som har staten, en kommun eller ett landsting som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434) samt enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina.
Sjukvårdshuvudmännen, i allmänhet landstingen men även i vissa fall kommuner, tillhandahåller personliga hjälpmedel till studenter med funktionshinder vid universitet och högskolor. När studenter inte får tillgång till de hjälpmedel de behöver i utbildningssituationen beror det i allmänhet på att sjukvårdshuvudmannen inte anser att det är fråga om ett personligt hjälpmedel som ingår i hälso- och sjukvårdens ansvar utan att det är fråga om läromedel och pedagogiskt hjälpmedel eller utrustning som utbildningshuvudmannen ansvarar för.
Lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan har till ändamål att på högskoleområdet främja lika rättigheter för studenter och sökande med bland annat funktionshinder. En högskola får inte missgynna en student eller sökande genom att behandla honom eller henne sämre än högskolan behandlar, har behandlat eller skulle ha behandlat någon annan i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med funktionshinder. En student eller sökande får inte heller missgynnas genom indirekt diskriminering.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
132
Sisus stöd till studenter med funktionshinder
Statens institut för utbildningsstöd, Sisus, administrerar det statliga bidraget till särskilt utbildningsstöd för personer med funktionshinder. Inom högskoleområdet går bidrag till assistansinsatser för studenter med rörelsehinder och, under en försöksperiod år 2003– 2005, studenter med psykiska eller neuropsykiatriska funktionshinder. Assistansen avser personlig praktisk assistans som behövs under studietiden. Den omfattar stöd i alla de funktioner, som hör till den dagliga livsföringen som den studerande inte klarar själv och som inte tillgodoses av någon annan. Assistans kan ges i form av enbart antecknings- eller skrivhjälp i studiesituationen.
Utbildningsanordnarens stöd till studenter med funktionshinder
Universitet, högskolor och enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina skall beakta behovet av särskilt pedagogiskt stöd för studenter med funktionshinder. I första hand skall utbildningsanordnarna göra en avsättning om 0,30 procent av anslagen för grundläggande högskoleutbildning. Kostnader som överstiger beloppet kan efter ansökan delvis täckas från medel som Stockholms universitet disponerar. Exempel på vad som kan vara särskilt pedagogiskt stöd är alternativa examinationsformer, anpassning av kursplan, litteratur på anpassat medium, anteckningshjälp, visst datorstöd och extra handledning.
Enkät till samordnare för studenter med funktionshinder
Utredningen har genomfört en enkät som riktat sig till samordnarna för studenter med funktionshinder vid 44 högskolor. Av dem har 65 procent svarat på enkäten. Det måste noteras att samordnarna endast har kontakt med studenter med funktionshinder som söker upp dem. Vid enkäten har följande framkommit.
För studenter med rörelsehinder har 67 procent av de svarande uppgivit att de inte upplevt problem med hjälpmedelsförsörjningen. Tjugo procent nämner problem med bord och stolar eller ståpulpeter. Vidare tas problem med att låna datorer upp av sex procent av de svarande liksom problem för studenter med whiplasch, reumatism och dåliga ryggar.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
133
Vad gäller studenter som har behov av hörselhjälpmedel beskrivs inte några problem med hjälpmedelsförsörjningen av 65 procent av de svarande. Många skolor har fasta hörslingor eller portabla hörslingor som i flera fall lånas ut till studenterna under hela studietiden. I andra fall lånar hörcentralen ut utrustning. Ett utökat behov av konferensutrustningar eftersom studenterna arbetar allt mer i grupp påtalas i ett svar och i ett annat att de utrustningar som lånas ut är för klumpiga.
För studenter med synskada beskrivs av två svaranden att syncentralen inte tillhandahåller bärbar dator. Vid en av skolorna har institutionen i stället lånat ut dator. I övrigt beskrivs inga generella problem utan behov av hjälpmedel vid praktik påtalas, liksom problem med att bedömning av hjälpmedelsbehov kan dra ut på tiden för studenter med flera funktionshinder.
Vad gäller studenter med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi har ingen svarande uppgivit att hjälpmedelscentral tillhandahåller personliga hjälpmedel.
Enkät till hjälpmedelscentralerna
I svar på enkäten till hjälpmedelscentralerna framgår om förskrivning av datorer följande. Enligt tio svarande förskrivs datorer och anpassning som personligt hjälpmedel till studenter i högskolan; av två svar framgår att förskrivning sker men inte av datorer för bruk i skolan och av ytterligare två svar framgår att endast anpassningar förskrivs. Vidare har två inte svarat, en angivit att frågan inte varit aktuell och en att förskrivning endast sker av det som inte finns tillgängligt i den allmänna handeln.
På enkäten till hjälpmedelscentralerna anger fem av de 18 svarande att dyslektiker inte får tillgång till datorbaserade hjälpmedel. Vidare förekommer svar att som kriterium för att få dessa hjälpmedel krävs grav funktionsnedsättning, stora talsvårigheter eller att individuell bedömning görs.
Folkhögskolor
I Sverige finns 147 folkhögskolor. Under 2002 hade folkhögskolorna i Sverige sammanlagt knappt 218 000 deltagare i långa kurser, korta kurser, studiecirklar och särskilda utbildningssatsningar för arbetslösa.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
134
En kurs betraktas som lång om den pågår under minst 15 dagar. På långa kurser utgjorde deltagare med funktionsnedsättning 16 procent eller knappt 9 000 av det totala antalet deltagare. Av dessa hade 33 procent psykiska funktionshinder, 22 procent dyslexi, cirka 12 procent medicinska funktionshinder och 10 procent utvecklingsstörning. Deltagare med funktionshinder i långa kurser fanns under år 2002 på 82 procent av skolorna. Cirka 50 procent av skolorna hade mer än 20 deltagare med funktionshinder. Ett 80-tal folkhögskolor anordnade under hösten 2002 kurser som riktade sig enbart till deltagare med funktionshinder (SOU 2003:108 Folkbildning och integration).
Svårigheterna för studerande vid folkhögskolor att få tillgång till personliga hjälpmedel har uppmärksammats av Kunskapslyftskommittén. Den konstaterar att det saknas en tydlig ansvarsfördelning mellan landstingens och andra huvudmäns ansvar för att finansiera hjälpmedel vilket leder till att studeranden inte får tillgång till nödvändiga hjälpmedel eller att hjälpmedelsförsörjningen försenas. (SOU 1999:39 och 2000:28).
Inte något landsting anger i policydokument att man tillhandahåller hjälpmedel för studier vid folkhögskola. I enkäten till hjälpmedelscentralerna anger 12 av de 18 svaranden att man inte tillhandahåller personliga hjälpmedel vid studier på folkhögskola. Två av de svarande anger att man tillhandahåller sådana hjälpmedel.
Stöd till folkhögskolor
Folkbildningsrådet och Statens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) ger bidrag till folkhögskolor för kostnadskrävande insatser till kursdeltagare med funktionshinder. Från budgetåret 2003 har en tydlig uppdelning gjorts mellan Folkbildningsrådets bidrag och Sisus anslag. Folkbildningsrådet finansierar från läsåret 2003/04 kostnader för pedagogisk verksamhet till exempel ökad lärartäthet. Sisus beviljar särskilt utbildningsstöd som omfattar alla funktioner, som hör till den dagliga livsföringen, som den studerande inte klarar av själv och som inte bör tillgodoses genom kommunen, försäkringskassan eller genom stödåtgärder av folkhögskolan. Det kan vara frågan om assistans, tolk, eller anpassning av teknik eller material. I sina interna riktlinjer anger Sisus att deltagare med funktionshinder bör ha möjlighet att använda skolans tekniska utrustning. Samt vidare att bidrag till kostnader för anpassning av skolans
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
135
utrustning, men ej inköp av grundutrustning, kan beviljas liksom för kostnader för inköp av enklare teknisk utrustning. I en särskild kommentar anges att Sisus inte beviljar bidrag för personliga hjälpmedel samt att sjukvårdshuvudmannen har ansvar för personliga hjälpmedel, oavsett om personen studerar eller inte.
Kvalificerad yrkesutbildning (KY)
KY är ett eftergymnasialt utbildningsprogram som bygger på nära samarbete mellan arbetslivet och olika utbildningsanordnare som kan vara högskolor, kommuner, landsting och enskilda fysiska eller juridiska personer. Ett krav på KY är att i utbildningen skall ingå lärande i arbete (LIA) och att den skall leda till arbete. LIA är en kvalificerad praktik på en arbetsplats som upptar ungefär en tredjedel av utbildningstiden.
Utbildningar godkänns av Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning och är mellan ett och tre år långa. Myndigheten beviljar statsbidrag eller särskilda medel till utbildningarna. Ingen del av det belopp som anordnare av en utbildning beviljas är särskilt avsett för pedagogiskt stöd till personer med funktionshinder.
Utbildningarna anordnas i samspel med arbetslivet och med utgångspunkt i de lokala eller regionala arbetsmarknadsbehov som bedömts föreligga men skall kunna avvecklas när behov inte längre finns.
Anordnare sökte år 2003 få arrangera KY till 8 475 platser varav 3 500 beviljades av Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning. Det var 2,4 sökande på varje utbildningsplats. År 2002 fanns 347 utbildningsanordnare och av dem var 42 procent kommuner, 52 procent privata anordnare, 3 procent högskolor och 3 procent landsting (uppgifter från myndighetens hemsida).
Förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning innehåller villkoren för att vara behörig att antas till utbildning. Den ansvariga utbildningsanordnaren beslutar om antagning. Om antalet platser inom en utbildning är mindre än antalet behöriga sökanden, får ett urval göras. Hänsyn skall då tas till den sökandes möjlighet att tillgodogöra sig utbildningen.
KY-myndigheten utövar tillsyn över utbildningarna. Tillsynen går, enligt uppgift på myndighetens hemsida, till så att det ”första intaget” till varje utbildning besöks av myndigheten. I samband därmed genomför myndigheten en enkät med de studerande och
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
136
djupintervjuar några av dem. Myndigheten genomför även tillsyn vid behov exempelvis efter klagomål från de studerande. Företrädare för myndighet har till utredningen uppgivit att så vitt de känner till deltar få studerande med funktionshinder i utbildningarna men personer med dyslexi har förekommit.
Kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag.
Skolverket har med stöd av 17 § förordningen (2000:521) om statligt stöd till kompletterande utbildning, Skolfs 2003:22, förtecknat de utbildningar som beviljats statligt stöd eller berättigar till studiestöd. För 2003 är knappt 70 utbildningsanordnare med en eller flera kurser vardera som berättigar till statsbidrag eller studiestöd.
Statens skolverk betalar ut statsbidrag, som grundbidrag och tilläggsbidrag, till kompletterande utbildningar som berättigas till det. Bidraget består av ett grundbidrag som lämnas med samma belopp per årselevsplats till alla bidragsberättigade utbildningar. Tilläggsbidraget lämnas efter särskild prövning av utbildningens kostnader. När detta bidrag fastställs skall särskilda hänsyn tas till utbildningens kostnader för lärare, handledare lokaler och utrustning.
Både utbildningar som berättigar till statsbidrag och studiestöd finansieras med elevavgifter.
Inget av landstingen tar upp dessa utbildningar i sina policydokument. Utbildningarna har inte omfattats av enkäten till hjälpmedelscentralerna.
Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL)
CFL erbjuder distansutbildning på gymnasienivå med möjlighet till individuella val av kursstart, kursupplägg, tempo och metod. För att ta del av utbildningsmoment som inte kan ges på distans eller för examination får eleverna komma till CFL:s enheter i Härnösand eller Norrköping.
CFL utbildningar nämns inte särskilt av landstingen i deras dokument men statlig vuxenutbildning nämns i allmänhet. CFL omfattas inte av enkäten till hjälpmedelscentralerna.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
137
Studerande inom CFL studerar till största delen inte i någon form av utbildningslokaler utan i bostaden. Där har sjukvårdshuvudmannen ansvaret för att tillhandahålla de personliga hjälpmedel en studerande kan behöva. Vad gäller avsnittet om gränsdragning mellan pedagogiska och personliga hjälpmedel är det lika relevant för studerande inom CFL som för personer i andra utbildningsformer.
7.4.3 Grupper som har svårt att få hjälpmedel
I direktiven konstateras att landstingen gör olika bedömningar av vilka grupper av funktionshindrade som omfattas av sjukvårdshuvudmannens skyldighet att tillhandahålla hjälpmedel.
I den enkät som utredningen sänt till landstingens hjälpmedelscentraler uppger åtta av de arton svarande att datorbaserade hjälpmedel inte tillhandahålls personer med dyslexi eller läs- och skrivsvårigheter/dyslexi i grundskolan och nio ger samma svar för gymnasieskolan. För övriga skolformer; specialskolan, särskolan, komvux, särvux och högskolan ges liknande svar. I vissa fall ges dock inte något svar eftersom den svarande inte har erfarenhet av att tillhandahålla hjälpmedel för skolformen. I ett landsting kan datorbaserade hjälpmedel efter behovsbedömning tillhandahållas för studerande vid högskola och sfi men inte i andra skolformer. Vidare nämns i enstaka svar att datoranknutna hjälpmedel inte tillhandahålls personer med kognitiva funktionshinder, DAMP/ADHDeller lätta rörelsehinder.
Ingen av de som svarade på den enkät som utredningen riktat till samordnarna för studenter med funktionshinder har uppgivit att hjälpmedelscentralen (landsting eller kommun) tillhandahåller hjälpmedel till studenter med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Många högskolor tillhandahåller hjälpmedel i datorsalar, kompensationsrum eller på annat sätt i skolans lokaler. Vid andra högskolor får studenter med hjälp av stipendier eller på annat sätt finansiera de hjälpmedel de behöver. Tre svarande uppger att högskolan via sitt bibliotek lånar ut DAISY-spelare från Talboks- och punktskriftsbiblioteket till studenterna. Flera påtalar att distansstudier och studier hemma försvåras om studenten endast har tillgång till hjälpmedel på högskolan och att den här studentgruppen har ett särskilt behov av att arbeta ostört. Av de svarande har fyra angivit att personer med neuropsykiatriska funktionshinder och Aspergers
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
138
syndrom, tre att personer psykiska funktionshinder och en att personer med kognitiva funktionshinder har svårt att få personliga hjälpmedel.
DAMP/ADHD
Med beteckningen DAMP/ADHD avses här personer med brister i aktivitetskontroll, motorik och varseblivning. Uppgifterna om hur många barn och ungdomar som har sådana problem varierar men 3
−6 procent av barn i skolåldern beräknas ha problemen och många av dem har även läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Ungefär hälften har kvar problemen som vuxna (Socialstyrelsen, 2001).
Läs- och skrivsvårigheter/dyslexi
Av Sveriges befolkning anses cirka 20 procent ha läs- och skrivsvårigheter och av dem bedöms ungefär 5 procent ha dyslexi som är ett biologiskt betingat funktionshinder. Eftersom det saknas vedertagna definitioner och diagnoskriterierna kan variera är det omöjligt att ange exakta siffror. Andelen skolbarn med svårare läs- och skrivsvårigheter uppskattas vanligen till 5–10 procent och när man inkluderar även lättare läs- och skrivsvårigheter kan andelen beräknas till 20 procent. Antalet barn och ungdomar med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi i ålder 2–17 år har beräknats till 90 000–170 000. (Hjälpmedelsinstitutet, 2002)
Det saknas, som redan konstaterats, en vedertagen definition av dyslexi. Myndigheten för skolutveckling ger följande beskrivning av dyslexi. De utmärkande dragen i dyslexi är dåligt automatiserad, långsam, mödosam och hackig ordavkodning. Bakom dessa svårigheter finns brister i en eller flera aspekter av den fonologiska förmågan. Det vanligaste problemet, och också det som är mest mottagligt för pedagogisk intervention, är bristande fonologisk medvetenhet (Myndigheten för skolutveckling, 2003).
Ett konsensusprojekt kring insatser för att förebygga och möta läs- och skrivsvårigheter har genomförts med stöd av Skolverket och organisationer inom läs- och dyslexiområdena. I en rapport anges att elevernas svårigheter ofta har en genetisk bakgrund men att med bra pedagogiskt stöd kan de kompensera sina svårigheter och utveckla en god läs- och skrivförmåga. Vidare uppges att förut-
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
139
sättningar i miljö och biologiska förutsättningar samverkar i uppkomsten av läs- och skrivsvårigheter. Mycket goda förutsättningar vad gäller pedagogik och hemmiljö kan reducera risken för läs- och skrivsvårigheter trots ogynnsamma biologiska förutsättningar. Å andra sidan kan ogynnsamma förutsättningar i skola och hemmiljö öka risken för läs- och skrivsvårigheter trots relativt gynnsamma biologiska förutsättningar. I rapporten beskrivs den pedagogik som verksamt kan förebygga att läs- och skrivsvårigheter uppkommer (Lärarhögskolan, Stockholm, 2003). Projektet har även inhämtat läsforskares uppfattningar om hjälpmedel för barn med läs- och skrivsvårigheter men det har ännu inte resulterat i någon rapport eller konsensusuttalande.
Försök med stöd till vissa eftersatta grupper
− Skoldatateksprojektet
I september 2002 startades i sex kommuner ett försöksprojekt med uppbyggnad av så kallade Skoldatatek. Skoldatateken syftar till att utveckla och förbättra skolans hjälp till elever i behov av särskilt stöd och som omfattar barn och ungdomar med DAMP/ADHDproblematik och läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Skoldatateken ska bedriva pedagogisk utbildningsverksamhet där specialpedagogik kring IT sätts i centrum och vänder sig i första hand till skolpersonal som undervisar elever i behov av särskilt stöd.
Projektet som skall pågå under tre år genomförs av Hjälpmedelsinstitutet i samarbete med handikapporganisationerna Attention, Förbundet Funktionshindrade Med Läs- och Skrivsvårigheter och Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar. Finansieringen sker till hälften av Allmänna arvsfonden och till hälften av de deltagande kommunerna. De är Boden, Göteborg, Norrköping, Södertälje, Uppsala och Västervik och ambitionen är att efter projekttiden driva verksamheterna vidare i egen regi.
Skoldatateken erbjuder utlåning av datortillbehör och programvara till skolorna för att ge dem en möjlighet att se vilken betydelse ett hjälpmedel kan ha för eleverna och därmed utgöra underlag inför beslut om inköp.
Målsättningen för projektet har sammanfattats på följande sätt
• Att ge skolpersonal en fördjupad specialpedagogisk kompetens om hur man med hjälp av IT kan skapa stimulerande lärandesituationer för elever i behov av särskilt stöd samt hur datorn kan användas som ett kompensatoriskt hjälpmedel.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
140
• Att medverka till icke-segregerande lösningar för elever i behov av särskilt stöd.
• Att starta en verksamhet med korttidsutlåning av datortillbehör och programvara samt erbjuda teknisk support till tjänsten.
• Att utveckla metoder och arbetssätt kring IT.
• Att bedriva öppethusverksamhet.
En slutlig utvärdering av hela projektet kommer att göras när det avslutas.
7.5 Personliga hjälpmedel vid studier utanför hemorten med mera
I direktiven konstateras att hjälpmedel kan behövas på två ställen vid utbildning på annan ort än hemorten samt att hanteringen då kan försenas på grund av dels svårigheter att bedöma behov på distans, dels oklarheter i kostnads- och ansvarfördelning. Vidare slås fast att elever i samma verksamhet kan komma att få hjälpmedel enligt olika praxis.
7.5.1 Bakgrund
Landsting skall erbjuda dem som är bosatta inom landstinget, eller som är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där, hjälpmedel för funktionshindrade.
Riksavtalet för utomlänsvård, som är ett avtal mellan samtliga landsting, har bestämmelser om vad som gäller när en person får vård utanför sitt hemlandsting. Om tillhandahållande av hjälpmedel sägs följande. En funktionshindrad persons hemlandsting ersätter ett vårdlandsting som förskriver och utlämnar hjälpmedel. De hjälpmedel som fordrar någon form av service och underhåll skall förskrivas av hemlandstinget. Det gäller även de hjälpmedel som kräver installation, som måste anpassas med hänsyn till den funktionshindrades bostadsförhållanden eller vardagliga miljö i övrigt. I de fall ett hjälpmedel inklusive tillbehör, till en utomlänspatient beräknas överstiga det belopp som anges i förteckning E (10 000 kr) skall förskrivningen ske i samråd med hemlandstinget. Det är hemlandstinget som äger dessa hjälpmedel.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
141
7.5.2 Överväganden och förslag
Elever vid de riks- eller regionrekryterande skolorna för döva, hörselskadade och rörelsehindrade är i allmänhet skrivna hos sina föräldrar. De kan då gå i skolan i ett landsting men bo kvar i ett annat som har ansvaret för deras hjälpmedelsförsörjning. Fördelen med det är att hjälpmedelsverksamheten i hemlandstinget redan känner eleverna och deras behov och har kvar kontakten när eleverna återvänder när skoltiden är över. Nackdelen kan vara avstånden som försvårar utprovning och anpassning. För de elever som har möjlighet att regelbundet resa hem helger och lov är problemen mindre än för dem som går i skolan så långt bort att de endast kan åka hem vid längre ledigheter.
Riksavtalet gäller endast verksamhet som inte reglerats med avtal inom sjukvårdsregioner eller mellan landsting. De problem som kan uppstå när avstånden utgör hinder för utprovning och anpassning av personliga hjälpmedel till elever som går i skola utanför hemlandstinget bör kunna lösas genom överenskommelser mellan de två berörda landstingen. Det är en förutsättning för att utbildningssituationen ska fungera för elever med funktionshinder som studerar utanför hemlänet och behöver avancerade hjälpmedel och anpassning av dem.
I de fall liknande problem uppstår för vuxna som studerar vid till exempel högskola eller folkhögskola bör de kunna lösas på liknande sätt. Enligt svar på utredningens enkät till samordnarna för studenter med funktionshinder är det vanligt att studenterna skriver sig på högskoleorterna. Problem kan då i stället uppstå för studenten när ansvaret för personliga hjälpmedel övergår till hjälpmedelsverksamheten i det landsting dit han eller hon flyttat. En överenskommelse mellan hjälpmedelsverksamheterna i respektive landsting vid övergången av ansvaret är en förutsättning för att på ett så smidigt sätt som möjligt kunna ordna den enskildes hjälpmedelssituation.
Såväl den som bor och studerar på olika orter som andra personer i utbildning kan behöva flera exemplar av ett hjälpmedel. Det gäller ofta när hjälpmedel är svåra att transportera och därför svåra att använda både hemma och i skola eller utbildning. Landstingen, som oftast tillhandahåller personliga hjälpmedel till studerande, har olika riktlinjer vad gäller så kallad dubbelutrustning. Enligt min mening måste som vid alla ansökningar om personliga hjälpmedel en bedömning göras där behovet avgör om flera exemplar av ett
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
142
hjälpmedel kan förskrivas till en studerande med funktionshinder eller inte. Jag lägger inga särskilda förslag i den här delen utan hänvisar till kapitel 4 om hjälpmedel efter behov.
7.6 Överväganden och förslag
Direktiven omfattar på utbildningsområdet framförallt två dominerande frågeställningar. Det första gäller vem som skall ha ansvar för försörjningen av personliga hjälpmedel i de utbildningsformer där ingen huvudman har eller anser sig ha ansvaret för att tillhandahålla dessa hjälpmedel. Frågan är i varierande grad aktuell för elever med funktionshinder i förskola och förskoleklass, folkhögskola, specialskolan, KY och kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag.
Den andra frågeställningen är var gränsen går mellan sjukvårdshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel och skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar för att tillhandahålla pedagogiska hjälpmedel eller utrustning (grundutrustning).
7.6.1 Ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i utbildningen
Sjukvårdshuvudmännen har ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel för det dagliga livet enligt den nu gällande lagstiftningen vilket av sjukvårdshuvudmännen tolkats olika. Det förekommer därför att en sjukvårdshuvudman tillhandahåller personliga hjälpmedel i en utbildningsform medan en annan sjukvårdshuvudman inte gör det. Först kan konstateras att för större delar av utbildningsområdet är tolkningen att sjukvårdshuvudmännens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel gemensam. Uppfattningen om hur långt detta ansvar sträcker sig kan dock som framgår av redovisningarna under avsnitt 7.4.1
−2. variera men de frågorna behandlas senare.
Tolkningen att sjukvårdshuvudmännen ansvarar för personliga hjälpmedel för elever i grundskola, gymnasium, särskola, komvux, särvux och högskola är gemensam bland dem. För andra utbildningsformer har ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel tolkats olika. Överväganden i de delarna lämnas i det följande.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
143
Förskola och förskoleklass
Av enkäten till landstingens hjälpmedelscentraler framgår att minst 75 procent av landstingen tillhandahåller personliga hjälpmedel i förskolan. Mycket talar för att det också var avsikten då bestämmelsen om hjälpmedel fördes in i hälso- och sjukvårdslagen. I specialmotiveringen uttalades att utanför begreppet hjälpmedel för den dagliga livsföringen föll pedagogiska (kursiverat här) hjälpmedel inom barnomsorgen (prop. 1992/93:159). Ett sådant uttalande hade inte krävts om förslaget inte omfattade barnomsorgen som nu motsvaras av förskolorna. Enligt min bedömning har sjukvårdshuvudmännen redan ansvaret för att erbjuda hjälpmedel till barn i förskola och förskoleklass.
Personliga hjälpmedel i förskolan har olika betydelse för barn med olika behov till följd av sina olika funktionshinder. Ett gemensamt behov hos barnen är att kunna lära sig hantera ett hjälpmedel som de senare kommer att behöva för att kunna gå i skolan. Ett annat är behovet av hjälpmedel för lek och träning som är av särskilt stor betydelse för utvecklingen hos barn med funktionshinder.
De barn och elever som på grund av funktionshinder behöver personliga hjälpmedel i förskola och förskoleklass har i allmänhet redan kontakt med den del av landstingens hjälpmedelsverksamhet som kan vara aktuell för dem för att tillgodose deras hjälpmedelsbehov i andra miljöer. Under den fortsatta skolgången kommer ansvaret för deras personliga hjälpmedel att ligga hos sjukvårdshuvudmannen; i allmänhet landstingens hjälpmedelsverksamhet. Det är inte motiverat att för en tid föra över ansvaret för dessa barns behov av personliga hjälpmedel till någon annan huvudman.
Sfi
Sfi är en del av den kommunala vuxenutbildningen och de studerande skall ha samma möjligheter att vid behov få personliga hjälpmedel. Det är i allmänhet redan fallet men eftersom enkäten till hjälpmedelscentralerna ger en varierande bild bör det fastslås att sjukvårdshuvudmannen ansvarar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel till personer i sfi som på grund av funktionshinder behöver det.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
144
Specialskolan
Uppgifter från policydokument, enkäter och kontakter med representanter för specialskolan ger en till viss del oklar bild av i vilken utsträckning sjukvårdshuvudmännen anser att de har ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i specialskolan eller inte. Även om vissa landsting anger att man inte tillhandahåller eller förskriver personliga hjälpmedel till elever i specialskolan tycks man efter kontakter med skolan ofta göra det. För att undvika oklarhet bör det konstateras att sjukvårdshuvudmännens ansvar för personliga hjälpmedel till personer i utbildning även omfattar elever i specialskolan.
Sameskolan
Sameskolan är en utbildningsform som motsvarar grundskolan. Sameskolstyrelsen driver för närvarande sameskolor i Norrbottens och Västerbottens läns landsting. Eleverna kan i princip även komma från andra län. Elever med funktionshinder är sällsynta i sameskolan och sameskolan nämns inte särskilt i landstingens policydokument. Det har förekommit att en elev med behov av hjälpmedel fått det som personligt hjälpmedel. Elever i sameskolan skall ha samma möjlighet att få personliga hjälpmedel som elever i grundskolan och det nämnda exemplet tyder på att så också sker. För att undvika oklarhet bör det konstateras att sjukvårdshuvudmännens ansvar för hjälpmedel till personer i utbildning även omfattar elever i sameskolan.
Folkhögskolan
Folkhögskolan vänder sig i stor omfattning till personer med funktionshinder. Folkhögskolor kan som framgår av avsnitt 7.4.2. få bidrag till olika åtgärder som ska göra det möjligt för funktionshindrade deltagare att bland annat kunna tillgodogöra sig undervisningen. Detta utgör inte något stöd direkt till den enskilde deltagaren men avser anpassning av teknik och material som kan göra att deltagaren får ett mindre behov av personliga hjälpmedel. Men när denna anpassning inte är tillräcklig kan deltagare med funktionshinder ha behov av personliga hjälpmedel. För närvarande anser
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
145
landstingen i allmänhet att man inte behöver tillhandahålla personliga hjälpmedel i en sådan situation.
Deltagare i utbildningar vid folkhögskolor är vuxna personer och många har redan en etablerad kontakt med en hör-, syn- eller hjälpmedelscentral som i andra sammanhang förskrivit eller tillhandahållit hjälpmedel till den. Vare sig man anser att sjukvårdshuvudmännen redan nu är skyldiga att tillhandahålla personliga hjälpmedel till deltagare vid utbildningar på folkhögskolor eller med stöd av avtalet mellan staten och Landstingsförbundet från 1984 hävdar att så inte är fallet är det rimligt att hälso- och sjukvården får ett sådant ansvar. Det gäller för elever i liknande utbildningar som anordnas inom andra utbildningsformer, exempelvis komvux. Landstingen skall enligt hälso- och sjukvårdslagen erbjuda hjälpmedel till funktionshindrade. Det är inte rimligt att den skyldigheten och därigenom en funktionshindrad persons möjlighet att få personliga hjälpmedel skall vara beroende av vilken utbildningsform personen väljer för att till exempel få en gymnasieutbildning. Därför bör hälso- och sjukvårdshuvudmännen även ha ansvaret för att vid behov tillhandahålla personliga hjälpmedel till deltagare med funktionshinder i folkhögskolan.
Kvalificerad yrkesutbildning (KY)
Varje anordnare av KY får genom Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning bidrag för den utbildning som anordnas. Bidragets storlek är lika stort för alla studerande och anordnaren har ingen möjlighet att få bidrag till särskilda pedagogiska åtgärder för studerande med funktionshinder.
En stor del av utbildningen utgörs av kvalificerad praktik (LIA) på en arbetsplats. En studerande med funktionshinder kan under sin praktik behöva samma typ av hjälpmedel som är aktuella i arbetslivet och som då inte tillhandahålls av sjukvårdshuvudmännen.
För högskolor och folkhögskolor finns olika system för att ge utbildningshuvudmannen möjlighet att finansiera särskilt pedagogiskt stöd till studerande med funktionshinder. Motsvarande system saknas för den som anordnar KY. Varken lagen (2001:239) om kvalificerad yrkesutbildning eller förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning reglerar om eller i vilken omfattning de studerande skall ha tillgång till utrustning, läromedel eller pedagogiska hjälpmedel.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
146
Utbildningar inom KY skall anpassas efter bland annat den efterfrågan som finns i arbetslivet. En utbildning som inte längre behövs bör läggas ned. Det kan innebära att vissa anordnare endast anordnar någon eller några enstaka utbildningar. Med all sannolikhet kan en utbildningsanordnare för en så kort tid inte bygga upp organisation och kompetens för att stödja studerande med särskilda behov till följd av funktionshinder.
En studerande med funktionshinder kan, inom KY som inom andra utbildningar, behöva tillgång till såväl utrustning som pedagogiska hjälpmedel och personliga hjälpmedel för att undervisningssituationen skall fungera. Anordnaren av KY kan inte få särskilt stöd till utrustning eller pedagogiska åtgärder för personer med funktionshinder. Sökanden till KY som har funktionshinder kan befinna sig i en situation som kan innebära en risk för diskriminering.
Jag menar att man särskilt bör utreda hur behoven för studerande med funktionshinder inom KY kan lösas. Då bör man samtidigt ta ställning till behovet av pedagogiskt stöd, behovet av personliga hjälpmedel och om bestämmelser som motsvarar dem i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan behövs på området. I avvaktan på det bör studerande inom KY ha möjlighet att få tillgång till personliga hjälpmedel vid utbildning. Ansvaret för att erbjuda personliga hjälpmedel skall liksom i övriga utbildningsformer vila på sjukvårdshuvudmännen.
KY-utbildningarna riktar sig mot områden som har brist på utbildad arbetskraft. Inom vissa områden kan utbildningarna i framtiden vara en särskild möjlighet för personer med funktionshinder att få utbildning som säkert leder till arbete.
Kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag (kompletterande utbildningar)
Kompletterande utbildningar är olika till sin karaktär och omfattar det mesta från hantverks- till pilotutbildning. Med något enstaka undantag ingår elevavgifter i finansieringen av utbildningarna. Här saknas liksom för KY särskilda former för att ge ekonomiskt stöd till utbildningsanordnaren för att finansiera pedagogisk hjälp till studerande med funktionshinder. De är oklart om det tilläggsbidrag som kan utbetalas till de utbildningsanordnare som är berättigade till statsbidrag kan omfatta utrustning för funktionshindrade. Det
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
147
är även oklart hur långt hälso- och sjukvårdshuvudmannens ansvar sträcker sig. Förhållandena för studerande med funktionshinder i kompletterande utbildningar liknar dem som gäller för studerande i KY. Därför menar jag att även situationen för studerande med funktionshinder inom kompletterande utbildningar behöver utredas liksom hur deras samlade behov av stöd ska lösas. I avvaktan på det bör även studeranden inom kompletterande utbildningar ha möjlighet att få tillgång till personliga hjälpmedel vid utbildning. Ansvaret för att erbjuda hjälpmedel skall liksom i övriga utbildningsformer vila på sjukvårdshuvudmännen.
Sammanfattande förslag
Ur brukarnas det vill säga barns, elevers, studerandes eller kursdeltagares synpunkt är det uppenbart att man bör vara berättigad till att få de personliga hjälpmedel man behöver i en undervisningssituation oberoende av vilken utbildningsform man väljer eller har möjlighet att bli antagen till. Det bör vara tydligt vart man skall vända sig för att få de personliga hjälpmedel man behöver. Otydligheter kan leda till diskussioner om huruvida ett hjälpmedel bör tillhandahållas. Det innebär dessutom en risk för att det tar tid att få ett hjälpmedel eller i värsta fall att man inte får det hjälpmedel som man behöver. I skol- och utbildningssammanhang bör en huvudman vara ansvarig för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för personer med funktionshinder. I de flesta utbildningsformer tillhandahåller redan i dag sjukvårdshuvudmännen personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder. Det framstår därför som lämpligast att slå fast att detta ansvar omfattar även personer i övriga offentligt finansierade utbildningsformer och utbildningar som berättigar till studiestöd. Ansvaret innebär inte någon inskränkning i det ansvar någon annan kan ha enligt lag eller förordning.
7.6.2 Gränsdragningen mellan personliga hjälpmedel och pedagogiska hjälpmedel eller utrustning
I en skol- eller utbildningssituation behöver en person med funktionshinder personliga hjälpmedel dels för att fungera i det dagliga livet i skolan eller utbildningen, dels för att kunna tillgodogöra sig
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
148
undervisningen. Vad gäller personliga hjälpmedel för att tillgodogöra sig undervisningen förekommer svårigheter att dra gränsen mot vad som är läromedel och pedagogiskt hjälpmedel.
Personliga hjälpmedel för att fungera i det dagliga livet i skolan är sådana hjälpmedel som den som deltar i en utbildning eller går i skolan kan behöva var som helst men som också kan behövas i detta sammanhang och är sjukvårdshuvudmannens ansvar. Exempel på sådana hjälpmedel är hörapparat och rullstol.
Allmän anpassning av skol- och utbildningslokaler
Behovet av personliga hjälpmedel för att uppnå vissa av de uppräknade funktionerna i skola eller utbildning kan vara beroende av hur väl anpassad byggnaden är till personer med funktionshinder och vilken utrustning som finns där. Men även med den i dag bästa tänkbara anpassning finns för många personer med funktionshinder ett kvarstående behov av personliga hjälpmedel för att fungera i skolan. En rullstolsburen person behöver exempelvis rullstol för att kunna förflytta sig.
Frågan är om en sjukvårdshuvudman kan hävda att en person med funktionshinder inte behöver ett personligt hjälpmedel i skola eller utbildning eftersom byggnaden eller lokalerna borde vara så anpassade att hjälpmedlet inte skulle behövas. Sett ur den enskildes synpunkt är det angeläget att det finns ett system som kompenserar för brister i den allmänna tillgängligheten. Ur sjukvårdshuvudmannens perspektiv är det märkligt om omfattningen av ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel är beroende av hur skol- eller utbildningshuvudmannen väljer att anpassa eller inte anpassa sina lokaler.
Det är rimligt att fasta installationer som innebär ett steg på vägen mot en förbättrad allmän tillgänglighet bekostas och installeras av skol- eller utbildningshuvudmannen. Det kan vara frågan om handikappanpassning av fler toaletter än som är ett krav enligt regleringar inom plan- och byggområdet. En grundanpassning som är relevant för de flesta med rörelsehinder; exempelvis enligt Handikappombudsmannens riktlinjer. Detsamma borde gälla för fast hörslinga. När en sådan väl installerats bör den i allmänhet inte nedmonteras för att användas på en annan plats. Den finns kvar i byggnaden och kan användas när någon annan person behöver den. När anpassning inte är en tillräcklig åtgärd för att tillgodose en
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
149
persons behov bör sjukvårdshuvudmannen ha ansvaret att tillhandahålla personliga hjälpmedel.
För att undvika segslitna diskussioner om hur långt skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar för att anpassa byggnader till personer med funktionshinder sträcker sig och därigenom vad sjukvårdshuvudmannen behöver eller inte behöver tillhandahålla som personligt hjälpmedel är det angeläget att etablera en fast praxis. De exempel som just beskrivits går längre än skol- eller utbildningshuvudmannens formella ansvar för allmän anpassning för funktionshindrade av sina lokaler. Det är enligt min mening dock inte rimligt att sjukvårdshuvudmannen skall ansvara för fasta installationer som gör att skol- eller utbildningslokaler närmar sig målen för allmän tillgänglighet.
Handisam – utredningen om handikappolitisk samordning föreslår i sitt betänkande (SOU 2004:54) att en ny myndighet skall bildas och få en strategisk, samordnande, utvärderande och normerande roll i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken. Det bör vara en uppgift för den föreslagna myndigheten att tydligare definiera de krav på anpassning som kan ställas på lokaler som används för skol- och utbildningsverksamhet.
Utrustning eller personliga hjälpmedel
För vissa utbildningar som regleras i skollagen finns bestämmelser om att skolan skall ha en ändamålsenlig utrustning. I förslag till ny skollag sägs för vissa skolformer att det skall finnas utrustning som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppnås. Även för utbildningar för vilka bestämmelser om utrustning saknas behövs naturligtvis utrustning. Det mest närliggande är bord och stolar men även datorer som numera är vanlig utrustning inom skolan och olika utbildningar.
Såväl datorer som bord och stolar kan också förskrivas som personliga hjälpmedel. Vilken bör då vara skillnaden mellan skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar för utrustningen i skola och utbildning och sjukvårdhuvudmannens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel? Utgångspunkten bör vara att utrustning som behövs för att tillgodose behovet för fler än en enskild studerande och som inte kräver någon mer omfattande individuell anpassning är skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar medan
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
150
produkter som skall användas av en enda person och behöver utprovas eller anpassas särskilt till brukaren är att betrakta som personligt hjälpmedel och är sjukvårdshuvudmannens ansvar.
Det innebär att bord och stolar som kan ställas in, anpassas och utan större svårigheter användas av olika personer till exempel de som har mindre omfattande behov, utgör utrustning som skol- eller utbildningshuvudmannen ansvarar för. Individuellt anpassade bord och stolar som utprovats för att ett visst barn, en särskild elev, student eller deltagare skall kunna delta i undervisningen måste ses som ett personligt hjälpmedel. När den som haft tillgång till ett sådant hjälpmedel byter utbildning tar han eller hon med sig exempelvis stolen till nästa skola – om den inte är urvuxen.
I skolor eller undervisningsgrupper som vänder sig till personer med särskilda behov till följd av ett liknande funktionshinder kan de hjälpmedel som de flesta eleverna behöver för att kunna delta i undervisningen ses som utrustning som skol- eller utbildningshuvudmannen har ansvar för att tillhandahålla. Samtidigt måste poängteras att i den här gruppen finns ofta personer med grava funktionshinder som har stora behov av individuellt anpassade hjälpmedel som inte kan användas av någon annan. Dessa hjälpmedel måste alltid ses som personliga hjälpmedel som sjukvårdshuvudmannen ansvarar för.
Ett av målen för grundskolan är att eleverna skall kunna använda informationsteknik som ett verktyg för kunskapssökande och lärande (Lpo 94). För att målen skall kunna uppnås behövs utrustning i skolan bland annat i form av datorer. Det är i första hand skol- eller utbildningshuvudmannen som ansvarar för att det inom utbildningen i fråga finns tillgång till de datorer som behövs för att syftet med utbildningen skall kunna uppnås.
Personliga hjälpmedel eller läromedel och pedagogiska hjälpmedel
Vad gäller skol- och utbildningsformer som regleras i skollagen finns vissa bestämmelser om huvudmannens ansvar för läromedel och pedagogiska hjälpmedel. Elever i gymnasieskolan kan själva få hålla sig med enstaka pedagogiska hjälpmedel. I utbildningsformerna för vuxna kan de studerande själva få anskaffa hjälpmedel i den utsträckning som utbildningshuvudmannen bestämmer. För utbildningar som vänder sig till vuxna och inte regleras i skollagen saknas bestämmelser om utbildningsanordnarens ansvar för pedagogiska
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
151
hjälpmedel. Det innebär att gränsdragningen mellan vad som skall ses som ett personligt hjälpmedel och vara sjukvårdshuvudmannens ansvar och ett pedagogiskt hjälpmedel får olika konsekvenser i olika skol- eller utbildningsformer. Finns en huvudman som ansvarar för pedagogiska hjälpmedel innebär det en fördelning av ansvaret mellan huvudmännen. Saknas en sådan huvudman innebär en gränsdragning mellan vad som är personliga och pedagogiska hjälpmedel att gränsen mellan vad sjukvårdshuvudmannen tillhandahåller och vad den enskilde själv får stå för definieras. Som påpekats tidigare finns inom högskolan och folkhögskolan särskilda möjligheter att ge stöd till personer med funktionshinder. Här redovisas först överväganden som huvudsakligen gäller ungdomsskolan.
Personliga eller pedagogiska hjälpmedel i skolan
Vad gäller lärande och undervisning har skolan det grundläggande pedagogiska ansvaret för att elever och studerande uppnår målen för den aktuella utbildningen. Det ansvaret omfattar alla elever oberoende av typ av funktionshinder. Läromedel är aldrig sjukvårdshuvudmannens ansvar även om de är särskilt framtagna för elever med funktionshinder. De pedagogiska hjälpmedel som är skol- och utbildningshuvudmannens ansvar förmedlar på ett eller annat sätt kunskap. De personliga hjälpmedel som sjukvårdshuvudmannen ansvarar för kompenserar i första hand för ett funktionshinder utan att i sig vara kunskapsbärande.
Ändrade förutsättningar
Utvecklingen av IT har inneburit att nya hjälpmedel utvecklats. Exempel kan vara särskilda styrsätt till datorer för gravt rörelsehindrade och olika program. Även program som inte särskilt utvecklats för personer med funktionshinder kan vara värdefulla som exempelvis redigerings- och stavningsprogram som kan användas av personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi.
Det finns IT-baserade hjälpmedel som kompenserar för funktionshinder samtidigt som brukarens kunskaper eller färdigheter utvecklas. I en utvärdering av satsningen på en fördjupad kompetensutveckling av lärare och arbetslag kring funktionshindrade elever i ungdomsskolan konstaterades att de klart dominerande använd-
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
152
ningsområdena för dator i skolarbetet med funktionshindrade var skrivhjälpmedel och pedagogiska program. En majoritet av de personer som besvarade enkäten, främst lärare, ansåg att datorundervisningen fungerade som ett kompensatoriskt stöd och än fler instämde i påståendet att stödet underlättade lärandet för en elev med funktionshinder. Bland de elever som undervisats av de svarande på enkäten fanns en rad olika funktionshinder representerade (Ahl och Backman, 2002). I skriften Framtidens läromedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi (Hjälpmedelsinstitutet och Förbundet FMLS 2002) finns beskrivning av hur datorprogram samtidigt har pedagogiska och kompenserande funktioner.
Hur bör gränsdragningen ske
En gränsdragning mellan vad som är ett pedagogiskt hjälpmedel och skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar och vad som är att anse som ett personligt hjälpmedel och sjukvårdshuvudmannens bör vara logisk men också någorlunda enkel att tillämpa så att tolkningsproblem i så liten utsträckning som möjligt fördröjer tillhandahållandet av hjälpmedel.
De hjälpmedel som huvudsakligen är kunskapsbärande är pedagogiska hjälpmedel och det bör skol- eller utbildningshuvudmannen ansvara för att tillhandahålla.
För de hjälpmedel som huvudsakligen kompenserar för ett funktionshinder men i sig inte är kunskapsbärande bör sjukvårdshuvudmannen ha ansvaret för att vid behov tillhandahålla hjälpmedlet inom skola och utbildning. Exempel som kan nämnas är program eller spelare som ger synskadade och läshandikappade möjlighet att lyssna på DAISY-skiva, CCTV som förstorar text samt styrsätt till datorer. Ett annat exempel är kvartur för personer med begåvningshandikapp.
För den växande grupp av hjälpmedel som samtidigt kompenserar en person för ett funktionshinder som det utvecklar hans eller hennes kunskaper och färdigheter är det svårare att ange vad som är pedagogiskt hjälpmedel och skolans eller utbildningens ansvar och vad som är personligt hjälpmedel och sjukvårdshuvudmannens ansvar. Bedömningen kan dessutom kompliceras av att ett hjälpmedel som endast har en kompenserande funktion för en person även har en pedagogisk för någon annan. Det är därför svårt eller
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
153
omöjligt att en gång för alla slå fast ett hjälpmedels karaktär. Det enklaste kan då tyckas vara att lägga hela ansvaret för dessa hjälpmedel på skola och utbildning.
För att inte lägga över hela ansvaret på huvudmannen för skola eller utbildning talar behoven hos personer med mindre vanliga funktionshinder. Det är inte sannolikt att man på enskilda skolor eller inom kommuner kan bygga upp den kompetens som behövs för att möta behoven för dessa personer. De olika hjälpmedelsverksamheterna inom landstingen med ett vidare befolkningsansvar torde ha större möjligheter för det och har ofta kontakt med brukarna till följd av andra hjälpmedelsbehov. I en statistiksammanställning har Hjälpmedelsinstitutet beräknat antalet barn och ungdomar (2–17 år) i landet med synskada till 2 200, med rörelsehinder till 7 000 och med hörselskada till 8 800. (Hjälpmedelsinstitutet, 2002)
Hjälpmedel som typiskt sett behövs för att tillgodose behovet hos flera elever – med eller utan funktionshinder – är skolhuvudmannens ansvar. Vad gäller vanligare funktionshinder som läs- och skrivsvårigheter/dyslexi och DAMP/ADHD måste skola och utbildning bygga upp en beredskap med kompetens och resurser som kan möta behoven. Eleverna bör kunna få möjlighet att pröva hjälpmedel utan krav på att först få en diagnos genom hälso- och sjukvårdens försorg. Sådana möjligheter ges till lärare och elever genom det så kallade Skoldatateken som på försök bedriver verksamhet i sex kommuner (jfr avsnitt 7.4.3).
Motsvarande resonemang är giltigt även för särskolan. Här finns elever med liknande behov som behöver samma typ av hjälpmedel. I särskolan förekommer även att eleverna tränar på och lär sig att hantera och använda hjälpmedel. Det kan ge dem en möjlighet att på egen hand med hjälpmedel klara av aktiviteter i sitt dagliga liv. Skolan ansvarar då för de hjälpmedel som används i undervisningen eftersom de i detta sammanhang måste betraktas som läromedel. Lär sig en elev att hantera ett hjälpmedel och har behov av det för sin dagliga livsföring har sjukvårdshuvudmannen ett ansvar att tillhandahålla det.
Samma resonemang kan föras för skolor, utbildningar eller klasser som vänder sig till elever som har liknande behov till följd av funktionshinder. De hjälpmedel som kan användas av flera elever är skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar.
Såväl bland barn och ungdomar med relativt vanliga funktionshinder som i undervisningsgrupper eller skolor som vänder sig till
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
154
elever med liknande funktionshinder finns elever med behov som kräver individuellt utformade och särskilt anpassade hjälpmedel. Sådana hjälpmedel måste vara personliga och sjukvårdshuvudmannens ansvar. Exempelvis bör den förhållandevis stora gruppen av elever med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi ha tillgång till och få sina behov tillgodosedda med hjälpmedel som finns tillgängliga i skolan. Dock måste elever med särskilt allvarliga problem och som trots pedagogiska insatser och tillgång till pedagogiska hjälpmedel inte har möjlighet att tillgodogöra sig centrala delar av undervisningen omfattas av sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel.
Sammanfattningsvis utmärks pedagogiska hjälpmedel som är skol- eller utbildningshuvudmannens ansvar respektive personliga hjälpmedel som är sjukvårdshuvudmannens ansvar av följande.
Pedagogiska hjälpmedel utmärks av
• att de är i huvudsak kunskapsbärande, eller
• att de kan användas av flera elever, eller
• att de inte behöver omfattande individuell anpassning, eller
• att de utan stora svårigheter kan anpassas till andra brukare.
Personliga hjälpmedel utmärks av
• att de är i huvudsak kompenserande, och
• att de är utprovade och särskilt anpassade till brukaren, eller
• att de inte utan omfattande åtgärder kan användas av någon annan, eller
• att de inte kan eller kommer att kunna användas av någon annan.
Personliga hjälpmedel till vuxna i utbildning.
Vad gäller vuxna i utbildningar utanför ungdomsskolan är det inte självklart att det finns en utbildningshuvudman eller en utbildningsanordnare som har ansvaret för att tillhandahålla de läromedel och pedagogiska hjälpmedel en studerande kan behöva. I de fall ett hjälpmedel inte är personligt och faller utanför sjukvårdshuvudmannens ansvar kan den enskilde studerande därför få bekosta det själv. En utbildningsanordnare kan naturligtvis tillhandahålla pedagogiska hjälpmedel utan att ha något formellt ansvar. Högskola och folkhögskola har möjlighet att få bidrag till och ge pedagogiskt stöd till studeranden med funktionshinder. Förhållandena för studerande
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
155
med funktionshinder liknar i dessa utbildningsformer dem i ungdomsskolan. Bedömningen av vad som är pedagogiska hjälpmedel respektive personliga hjälpmedel till studerande med funktionshinder bör kunna följa samma principer.
För en enskild studerande kan värdet av ett personligt hjälpmedel vara beroende av om han eller hon även har tillgång till läromedel. För högskolestudenter som har synskada, rörelsehinder eller dyslexi producerar Talboks- och punktskriftsbiblioteket studielitteratur som lånas ut till studenterna. Studerande i det offentliga skolväsendet för vuxna (komvux, särvux och sfi) har möjlighet att genom Specialpedagogiska institutet få tillgång till talböcker och andra läromedel. Studerande vid andra utbildningar har inte denna möjlighet att få tillgång till kurslitteratur. Kurslitteratur är läromedel och kan inte ses som personliga hjälpmedel. DAISY-spelare och läsprogram för talböcker kan tillhandahållas av sjukvårdshuvudmannen som personligt hjälpmedel i utbildning. Den enskilde studerande och brukaren har dock inte stor nytta av hjälpmedlen om han eller hon inte har möjlighet att få tillgång till sin kurslitteratur på ett användbart medium. Detta exempel visar att om studiesituationen för en person med funktionshinder ska fungera räcker det inte att man har möjlighet att få de personliga hjälpmedel som man behöver. Dessutom behöver brukaren ett pedagogiskt stöd som gör att man på villkor som liknar andra studerandes har en faktisk möjlighet att studera.
Förutsättningarna för att avgränsa sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel till funktionshindrade i utbildningsformer som vänder sig till vuxna skiljer sig från dem som gäller ungdomsskolan. När ett ansvar inte är sjukvårdshuvudmannens kan det innebära att den enskilde själv behöver köpa ett hjälpmedel. Då saknas anledning att ta hänsyn till om ett hjälpmedel kan användas av flera. Därför bör sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel i undervisning omfatta hjälpmedel som ger kompensation för funktionshinder. För hjälpmedel som kan vara både kompenserande och kunskapsbärande ansvarar sjukvårdshuvudmannen för de hjälpmedel som huvudsakligen har en kompensatorisk funktion för den enskilde.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
156
7.7 Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning och grundläggande företagsförlagd utbildning
7.7.1 Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning
Bakgrund
Av 3 b § andra stycket HSL framgår att landstingets ansvar för att tillhandahålla hjälpmedel inte innebär någon inskränkning i de skyldigheter som arbetsgivare eller andra kan ha enligt lag. I förarbetena konstaterades att skyldigheten att tillhandahålla hjälpmedel genom det föreslagna tillägget i HSL inte gäller sådana hjälpmedel som kan erhållas med ekonomiskt stöd från annan huvudman enligt särskild reglering. Härvid avsågs, enligt departementschefen, bland annat arbetstekniska hjälpmedel samt vissa hjälpmedel som särskilt kan behövas för att genomgå yrkesinriktad rehabilitering (prop. 1992/93:159).
Stöd till hjälpmedel får, enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, lämnas till en arbetsgivare eller annan som har kostnader för arbetshjälpmedel som en person med arbetshandikapp behöver för att bland annat kunna ta del av ett arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsmarknadsutbildning är ett arbetsmarknadspolitiskt program vilket framgår av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.
Med arbetsmarknadsutbildning avses utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist uppstår på arbetsmarknaden. I första hand länsarbetsnämnderna upphandlar arbetsmarknadsutbildning eller utnyttjar platser hos det reguljära utbildningsväsendet. På gymnasienivå får utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet beviljas som arbetsmarknadsutbildning för den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett arbetshandikapp. På högskolenivå eller motsvarande nivå får utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet som omfattar högst 40 veckor, och inte är en del av en längre eftergymnasial utbildning, utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning.
En person med arbetshandikapp är den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete.
Av 44 § förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp framgår att AMS får meddela ytterligare
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
157
föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. Tillämpningsföreskrifterna (AMSFS 2000:6) innehåller inga särskilda föreskrifter om bidrag till hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning. I Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd (AMSFS 2001:20) om tillämpningen av förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp finns uttalanden om bidrag till hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning inom det ordinarie utbildningsväsendet.
Arbetsmarknadsutbildning
Arbetsmarknadsutbildning som inte erbjuds inom det reguljära utbildningsväsendet upphandlas av länsarbetsnämnderna. Arbetsmarknadsverket har sektorsansvar för handikappolitiska frågor inom det arbetsmarknadspolitiska området. Det innebär ett särskilt ansvar för att det handikappolitiska målet om allmän tillgänglighet förverkligas. Även om den allmänna tillgängligheten förbättras kvarstår individuella behov som exempelvis anpassning med hjälpmedel.
Under år 2004 planeras för hela landet en försöksverksamhet med så kallade Flexibla AnpassningsModuler till ordinarie kursutbud, FAM. Hitintills har försöksverksamhet bedrivits i tio län. Syftet är att utveckla och tillhandahålla stödinsatser så att arbetshandikappade så långt som möjligt skall kunna delta i det ordinarie utbudet av arbetsmarknadsutbildningar.
Modul 1 av FAM är baserad på insatser som kan bli aktuella för att rusta och aktivera de arbetssökande inför en planerad utbildning. Där ingår exempelvis utprovning av kompenserande hjälpmedel och utbildning för att kunna använda dem. Modul 2 syftar till att knyta ihop den inledande fasen, modul 1, med den ordinarie utbildningen men kan också utnyttjas separat för sökanden som inte har behov av modul 1. Även i denna senare modul ingår bland annat utprovning av hjälpmedel och utbildning i att handha dem liksom kontinuerlig teknisk support.
När arbetsmarknadsutbildning upphandlas ställs som villkor att utbildningen skall vara tillgänglig för funktionshindrade utifrån en generell tillgänglighetsnivå. Särskilda behov tillgodoses genom systemet med Flexibla Anpassningsmoduler. AMS kan även medverka till att arbetssökande i arbetsmarknadsutbildning får hjälpmedel utanför det beskrivna systemet.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
158
AMS kan tillhandahålla hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning. Att studerande med arbetshandikapp får tillgång till personliga/tekniska hjälpmedel får ses som ett utflöde av en av den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens huvuduppgifter – att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden. AMV hade ett ramanslag om 6 904 857 tkr för särskilda insatser för arbetshandikappade budgetåret 2003. Av anslaget användes 52 252 tkr till kostnader för arbetshjälpmedel. Motsvarande kostnad var 56 970 tkr budgetåret 2002. Uppgifter om hur stor del av beloppen som avser kostnader för hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildningen saknas.
Övervägande och bedömning
Hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning kommer i allmänhet att erbjudas inom ramen för systemet med Flexibla Anpassningsmoduler. Systemet introduceras i hela landet antagligen först någon gång under år 2004. Det är därför för tidigt att nu utvärdera systemet och hur hjälpmedelsstödet inom det fungerar. På vissa håll förekommer uttalanden om att stöd till hjälpmedel för personer med arbetshandikapp inte skulle få avse stöd till personer i arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Stöd till hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning får dock lämnas vare sig utbildningen är upphandlad eller ges inom det reguljära utbildningsväsendet. Jag menar att det saknas stöd för att inskränka tilllämpningen av förordningen om insatser till att inte omfatta stöd till personer som beviljats arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet. Finansiering av stöd till hjälpmedel vid arbetsmarknadsutbildning sker via ramanslag till Arbetsmarknadsverket. Med hänsyn till de redovisade omständigheterna finner jag att det för närvarande saknas anledning att föreslå några åtgärder vad avser behovet av och ansvaret för finansiering av hjälpmedel i samband med arbetsmarknadsutbildning.
7.7.2 Grundläggande företagsförlagd utbildning
Begreppet grundläggande företagsförlagd utbildning används i flera olika sammanhang inom utbildnings- och arbetsmarknadssektorerna. Utredningen har inte lyckats identifiera vilken utbildning som avses i direktiven. När det gäller gymnasieutbildning som bedrivs
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
159
på företag har sjukvårdshuvudmännen samma skyldighet att vid behov tillhandahålla personliga hjälpmedel för eleverna som vid annan gymnasieutbildning.
7.8 Konsekvenser av förslagen
7.8.1 Ekonomiska konsekvenser för sjukvårdshuvudmännen
Fördelningen av ansvaret mellan sjukvårdshuvudmännen för att tillhandahålla personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder varierar. Landstingen har i de flesta fall kvar ansvaret för personliga hjälpmedel till barn och ungdomar. Ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel för vuxna studerande med funktionshinder kan vara delat mellan landsting och kommun.
Omfattningen av sjukvårdshuvudmännens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i skola och undervisning har tolkats olika. Det har fört med sig att sjukvårdshuvudmännen tillhandahållit personliga hjälpmedel för studerande i olika utbildning i varierande omfattning. De två tydligaste exemplen är förskola och folkhögskola. I förskolan har de flesta landstingen tillhandahållit personliga hjälpmedel vid behov till barn med funktionshinder medan förhållandet varit det omvända för folkhögskolan där det förekommit att vissa landsting tillhandahållit personliga hjälpmedel till de studerande medan de flesta inte gjort det. Det innebär att de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag att landstingen vid behov skall erbjuda personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder i utbildning som är offentligt finansierad eller berättigar till studiestöd varierar mellan sjukvårdshuvudmännen. Dessutom kan landstingen i olika omfattning ha överlåtit ansvaret att erbjuda hjälpmedel till kommuner i landstinget.
Förtydligande i tre skol- och utbildningsformer
Utredningens förslag innebär att ansvaret för personliga hjälpmedel förtydligas för tre utbildningsformer.
Sjukvårdshuvudmännen tillhandahåller redan personliga hjälpmedel till studerande i statlig och kommunal vuxenutbildning där sfi ingår. Av tydlighetsskäl har sfi nämnts särskilt när utredningen redogjort för vilka skol- eller utbildningsformer som skall omfattas av ansvaret för personliga hjälpmedel i utbildning.
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
160
Landstingen tillhandahåller i allmänhet numera personliga hjälpmedel till elever i specialskolan. Det tycks dock i någon utsträckning fortfarande förekomma att någon huvudman inte tillhandahåller hjälpmedel som eleverna har behov av.
Sameskolan motsvarar grundskolan. Om elever i sameskolan inte får tillgång till personliga hjälpmedel som de behöver väljer deras föräldrar sannolikt att i stället låta barnen gå i grundskolan. Att tillhandahålla hjälpmedel för dessa elever blir därför ingen merkostnad för landstinget.
Förtydligandet för dessa skol- och utbildningsformer innebär ytterst begränsade ekonomiska effekter för huvudmännen eftersom de redan, med några få undantag, tillhandahåller personliga hjälpmedel till elever och studerande i utbildningarna.
Folkhögskolorna
För läsåret 2003/04 fick Sisus, enligt uppgift från institutet, in ansökningar om bidrag till anpassning av teknisk utrustning och hjälpmedel från 106 av landets 147 folkhögskolor. Totalt ansöktes om bidrag med cirka 2 000 000 kr varav cirka 1 500 000 kr beviljades. Sisus har inte ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel men ansökningarna avsåg ändå bidrag till hjälpmedel som kan vara det. Ansökningarna omfattade dessutom bidrag till anpassning av lokaler och utrustning samt läromedel och pedagogiska hjälpmedel.
De redovisade uppgifterna från Sisus ger ingen säker bild av vilka sjukvårdshuvudmännens samlade kostnader för hjälpmedel till studerande vid folkhögskolor kan bli om förslaget genomförs. Alla folkhögskolor ansöker sannolikt inte om bidrag till personliga hjälpmedel eftersom det inte omfattas av Sisus´ uppdrag. Det kan tänkas att fler elever med funktionshinder kommer att söka sig till folkhögskolorna om det blir lättare att få de personliga hjälpmedel de kan behöva. Trots dessa invändningar bör nivån på kostnaderna i ansökningarna ge en bild av storleksordningen på de kostnader sjukvårdshuvudmännen kan få för att tillhandahålla personliga hjälpmedel till studerande vid folkhögskolorna.
Det går inte att konstatera att sjukvårdshuvudmännen redan har ansvaret för att tillhandahålla personliga hjälpmedel för studerande vid folkhögskola. Förtydligandet som föreslås i HSL innebär att de får ett sådant ansvar. Det är därför rimligt att förslaget finansieras.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
161
I avsnittet om avgifter föreslås att utredningens förslag i den delen finansieras med en höjning av högkostnadsskyddet för öppenvård. Så långt det låter sig beräknas är höjningen föreslagen med viss marginal. Den bör därför även kunna finansiera sjukvårdshuvudmännens kostnader för personliga hjälpmedel till studerande vid folkhögskolor. En uppföljning av de ekonomiska konsekvenserna för huvudmännen bör göras en tid efter det att förslaget genomförts.
KY och kompletterande utbildning
Personer med funktionshinder studerar i liten omfattning vid KY och kompletterande utbildningar. De senast nämnda utbildningarna bedrivs i så många olika former, på olika platser och med olika inriktningar att det varit svårt för utredningen att få en säker bild av hur det förhåller sig. Det finns en kompletterande utbildning som vänder sig särskilt till personer med funktionshinder. Eftersom få personer med funktionshinder hitintills valt dessa utbildningar kommer sjukvårdhuvudmännens kostnader inledningsvis sannolikt vara mycket låga. Så länge studerande med funktionshinder i dessa utbildningar inte har möjlighet att få särskilt pedagogiskt stöd är det sannolikt att deras antal fortsätter att vara mycket lågt. Mycket talar därför för att förslaget innebär ytterst begränsade ekonomiska konsekvenser för huvudmännen. Om det i en framtid visar sig att personer med funktionshinder i en ökande utsträckning söker sig till KY och det innebär att sjukvårdshuvudmännen får ökade kostnader för personliga hjälpmedel får frågan om finansiering regleras då.
7.8.2 Gränsdragning mellan huvudmännen
Sjukvårdshuvudmännen, främst landstingen, har enligt utredningens förslag ett fortsatt ansvar för att erbjuda personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder men kan aldrig ha ansvaret för utrustning, läromedel eller pedagogiska hjälpmedel i skola eller utbildning. Vissa hjälpmedel kan vara såväl utrustning eller pedagogiska hjälpmedel som personliga hjälpmedel. Utredningen har i sina motiv utvecklat hur gränsen för sjukvårdshuvudmannens ansvar för personliga hjälpmedel kan dras mot utrustning och pedagogiska
Hjälpmedel inom utbildningsområdet SOU 2004:83
162
hjälpmedel som inte omfattas av ansvaret. Det innebär inga direkta nya skyldigheter men kan påverka fördelningen av ansvaret mellan sjukvårdshuvudman och skolhuvudman. Det främsta syftet är att uppnå en klarare fördelning som medför mindre omfattande diskussioner mellan huvudmännen och kortare handläggningstider och att tillgängliga resurser utnyttjas så bra som möjligt. Det kan innebära vissa ekonomiska effekter men dessa är med hänsyn till bristen på tillgänglig statistik svåra att beräkna. De största ekonomiska effekterna för huvudmännen inom båda områdena uppstår om man i ökande utsträckning erbjuder hjälpmedel till eftersatta grupper som personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi och DAMP/ADHD. Det finns verksamma pedagogiska metoder som kan förebygga läs- och skrivsvårigheter/dyslexi men andra stödformer kan också behövas. Skolans pedagogiska insatser påverkar såväl elevernas behov av pedagogiska hjälpmedel som av personliga hjälpmedel som det är landstingens ansvar att tillhandahålla.
Skol- och utbildningshuvudmännen har redan ansvaret för att ge barn och ungdomar det pedagogiska stöd de behöver liksom sjukvårdshuvudmännen har ett ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel i skola och utbildning. Ett tydliggörande av gränserna mellan huvudmännens respektive förpliktelser innebär i princip inte något utökat ansvar som innebär behov av särskild finansiering. Omfattningen av sjukvårdshuvudmännens ansvar för att tillhandahålla personliga hjälpmedel till vuxna i utbildning kan till viss del skilja sig från vad som gäller för elever i ungdomsskolan.
Referenser
Hjälpmedelsinstitutet, 2000. Vägar till hjälpmedel och samhällsstöd. Hjälpmedelsinstitutet, 2002. Så många barn. Hjälpmedelsinstitutet och Förbundet FMLS, 2002. Framtidens
läromedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Socialstyrelsen, 2001. Folkhälsorapport. Myndigheten för skolutveckling, 2003. Att läsa och skriva, En kun-
skapsöversikt baserad på forskning och dokumenterad erfarenhet. Mats Myrberg, red. 2003. Att skapa konsensus om skolans insatser för
att motverka läs- och skrivsvårigheter. Lärarhögskolan, Stockholm.
SOU 2004:83 Hjälpmedel inom utbildningsområdet
163
Astrid Ahl och Jarl Backman, 2002. Resurspersoner i särskild sats-
ning på IT för elever med funktionshinder – en utvärdering. Umeå Universitet.
Offentligt tryck
Prop. 1982/83:174. Om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmän-
nen, med mera. Prop. 1992/93:159. Om stöd och service till vissa funktionshindrade. Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell
handlingsplan för handikappolitiken.
SOU 1981:23. Tekniska hjälpmedel för handikappade. SOU 1989:39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling – en kartlägg-
ning och bedömning. SOU 1991:46. Handikapp – Välfärd – Rättvisa. SOU 1999:39. Vuxenutbildning för alla. SOU 2000:28. Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet. SOU 2002:121. Skollag för kvalitet och likvärdighet. SOU 2003:15. Läromedel – specifikt. SOU 2003:77. Vidare vägar och vägen vidare. SOU 2003:108. Folkbildning och integration. SOU 2002:54. Handikappolitisk samordning.
165
8 Hjälpmedel i arbetslivet
Bedömning: Det delade ansvaret mellan arbetsförmedlingar och försäkringskassor är ändamålsenligt och bör behållas. Trots bristerna i denna ansvarsfördelning har den sina naturliga fördelar mot bakgrund av de båda myndigheternas ansvarsområden. Handläggningen behöver dock förbättras och kompetensen hos myndigheterna utvecklas utifrån de skilda målgrupper som arbetsförmedlingar och försäkringskassor vänder sig till. Dagens regelverk hindrar en effektiv användning av resurserna. Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket tar inte heller sitt fulla ansvar för verksamheten med arbetshjälpmedel.
Det finns behov av samordning mellan arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna i hanteringen av arbetshjälpmedel. Samordningen kan avse informationsutbyte, kompetensutveckling och utveckling av arbetshjälpmedel. Hjälpmedelsinstitutet har en god överblick över hjälpmedelsområdet som bättre bör tas tillvara när det gäller utveckling av kompetens och hjälpmedel. Förslag: Arbetsmarknadsverket skall ansvara för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen för personer som är anställda med stöd av lönebidrag.
Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket skall förstärka sina insatser när det gäller verksamheterna stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och bidrag till arbetshjälpmedel.
Regeringen skall ta initiativ till att Hjälpmedelsinstitutet ges ett uttalat ansvar för arbetshjälpmedel.
Hjälpmedelsinstitutet skall tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket genomföra utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel. För denna verksamhet skall Hjälpmedelsinstitutet tillföras ett särskilt anslag årligen på 5 miljoner kronor. Verksamheten skall följas upp och utvärderas efter tre år.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
166
Hjälpmedelsinstitutet skall tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket genomföra insatser gällande kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel för personal inom arbetsförmedlingar och försäkringskassor som handlägger arbetshjälpmedel. För denna verksamhet skall Hjälpmedelsinstitutet tillföras ett särskilt anslag årligen på 2 miljoner kronor. Verksamheten skall följas upp och utvärderas efter tre år.
Hjälpmedelsinstitutet skall kunna erbjuda råd och information i samband med att arbetsförmedlingar och försäkringskassor medverkar i inköp av arbetshjälpmedel. För denna verksamhet skall Hjälpmedelsinstitutet tillföras ett särskilt anslag årligen på 800 000 kronor. Verksamheten skall följas upp och utvärderas efter tre år.
Regeln om synnerliga skäl för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen som överstiger 50 000 kronor i förordning om särskilda insatser för arbetshandikappade (2000:630) skall tas bort.
Regeln om synnerliga skäl för bidrag till arbetshjälpmedel som överstiger 50 000 kronor i förordning om ersättning från sjukförsäkring (1991:1046) enligt lagen om allmän försäkring (1962:381) i form av bidrag till arbetshjälpmedel skall upphöra att gälla.
Regeln i förordning om ersättning från sjukförsäkringen i form av bidrag till arbetshjälpmedel, som begränsar det belopp en arbetsgivare kan erhålla skall upphöra att gälla och samma regler gälla för både arbetsgivare och försäkrad vid beslut om bidrag till arbetshjälpmedel.
8.1 Inledning
Utredningen skall enligt direktiven:
• Se över det nuvarande systemet för arbetshjälpmedel.
• Kartlägga upphandlingen av och ägarförhållandena för sådana hjälpmedel och anpassningar som den funktionshindrade och/ eller arbetsgivaren beviljas bidrag till att köpa eller hyra.
Översynen av systemet för arbetshjälpmedel skall avse ansvarsfördelningen och samordningen mellan berörda huvudmän vad gäller ansvaret för till exempel
• information, utprovning, tillhandahållande, träning och uppföljning samt underhåll och reparationer av arbetshjälpmedel,
• utveckling och provning av nya arbetshjälpmedel, samt
• upphandling.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
167
Möjligheterna att underlätta för personer med funktionshinder att komma in och stanna kvar på arbetsmarknaden skall vara utgångspunkten för översynen.
8.2 Bakgrund
8.2.1 Reglering och ansvarsfördelning
Historik
Sedan 1 juli 1991 är det arbetsgivarna, försäkringskassorna och Arbetsmarknadsverket som ansvarar för att en arbetssökande eller anställd får tillgång till de arbetshjälpmedel han eller hon behöver.
Tidigare delade Arbetsmarknadsverket ansvaret med arbetsgivarna. I rehabiliteringsberedningens betänkande från 1988 Tidig och Samordnad rehabilitering (SOU 1988:41) föreslogs en ny ansvarsfördelning, som framgår av följande citat:
1. hälso- och sjukvårdshuvudmännen svarar för hjälpmedel som handi-
kappade behöver för sin dagliga livsföring,
2. arbetsmarknadsverket svarar för bidrag till arbetshjälpmedel och
liknande som behövs för att en arbetslös person med funktionshinder skall kunna få och utföra ett arbete, medan
3. försäkringskassorna svarar för motsvarande kostnader för funk-
tionshindrade, som redan har en anställning, liksom för egna företagare och fria yrkesutövare, som är etablerade på arbetsmarknaden.
Skälet för utredningens förslag var att ge försäkringskassorna en mer aktiv och pådrivande roll i rehabiliteringsarbetet. Utredningen menade att om ett arbetshjälpmedel kan medföra att en längre tids sjukskrivning kan brytas och den enskilde därmed kan återgå till arbetslivet, bör merkostnaden för hjälpmedel kunna betalas av försäkringskassorna.
Regeringen föreslog 1990 i propositionen om rehabilitering och rehabiliteringsersättning (1990/91:141) en ansvarsfördelning för arbetshjälpmedel som följer rehabiliteringsberedningens förslag. Det framhölls i propositionen att någon ändring i praxis beträffande rätten till arbetshjälpmedel inte borde ske till följd av förändringen av det ekonomiska ansvaret för hjälpmedlen. Vidare utgick den ansvariga ministern från att försäkringskassorna skulle utnyttja den kompetens som redan fanns hos sjukvårdshuvudmännen och arbetsförmedlingarna. Därmed behövde inte försäkringskassorna bygga
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
168
upp en egen teknisk kompetens på området. De remissinstanser som yttrade sig i frågan om försäkringskassans ansvar för arbetshjälpmedel instämde i förslaget från rehabiliteringsberedningen.
Reglering och ansvarsfördelning i dag
Ansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel i arbetslivet regleras på olika sätt. Nedan redovisas dessa regleringar och de olika aktörernas ansvar.
Arbetsgivarens ansvar
Den svenska lagstiftningen innehåller regler som ålägger arbetsgivaren ett ansvar att erbjuda de anställda en god arbetsmiljö, vilket innefattar olika former av individuella anpassningar.
Arbetsmiljölagen (1977:1160) ställer stora krav på arbetsgivaren när det gäller arbetsmiljön. I 2 kap 1 § stadgas att arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Det innebär att krav skall kunna ställas på långtgående individuella anpassningar av arbetsplatsen.
Arbetsmiljölagen är en ramlag och dess krav skall konkretiseras i avtal mellan arbetsmarknadens parter och föreskrifter från Arbetsmiljöverket.
Arbetsmiljöverket framhåller i sin information att det alltid är arbetsgivarens ansvar att anpassa arbetet så att arbetstagaren kan utföra sina arbetsuppgifter. I denna anpassning av arbetet ingår möjligheten att få hjälpmedel för att klara arbetet.
Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (1999:132) ställer också krav på att arbetsgivaren skall kunna göra vissa anpassningar av arbetsplatsen. I 6 § anges att arbetsgivaren vid anställning, befordran eller utbildning för befordran skall vidta sådana stöd- och anpassningsåtgärder som det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar, för att skapa en situation för en person med funktionshinder som är jämförbar med den för personer utan sådant funktionshinder. Diskrimineringslagstiftningen är nu föremål för en översyn och i direktiven framgår att utredningen skall se över hur arbetsgivares skyldigheter i fråga om stöd- och anpassningsåtgärder under pågående anställning skall regleras (Dir 2002:11 och Dir 2003:69).
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
169
Arbetsmarknadsverkets ansvar
Arbetsmarknadsverkets ansvar för arbetshjälpmedel regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (2000:630).
I förordningens 11 § stadgas att stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen innebär ekonomiskt stöd till en arbetsgivare eller annan som har en kostnad för köp, hyra eller reparation av arbetshjälpmedel eller andra anordningar som en person med arbetshandikapp behöver
• som anställd,
• som företagare eller fri yrkesutövare, eller
• för att kunna ta del av ett arbetsmarknadspolitiskt program, arbetslivsinriktad rehabilitering eller praktisk arbetslivsorientering.
Som framgår av stycket ovan behöver en person inte vara anställd eller företagare för att få tillgång till hjälpmedel. Även den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program, som till exempel en arbetsmarknadsutbildning eller praktik i skolan kan erhålla ett arbetshjälpmedel.
Arbetsmarknadsverkets ansvar gäller bara för dem som är relativt nyanställda. Av 12 § framgår att stöd till hjälpmedel för någon som är anställd lämnas endast för behov som framkommer under de första tolv månader en person är anställd hos arbetsgivaren.
Det finns begränsningar i Arbetsmarknadsverkets möjligheter att ge stöd till hjälpmedel. Detta stöd får inte lämnas om kostnaderna avser ”hjälpmedel eller anordningar som normalt behövs i verksamheten eller som kan ersättas av annat statligt stöd eller som enligt bestämmelser i lag eller förordning skall utföras utan stöd”. Genom denna regel sker en avgränsning gentemot arbetsgivaren, som skall ansvara för de hjälpmedel som normalt behövs i verksamheten.
I förordningens 14 § regleras de högsta beloppen som får betalas ut för hjälpmedel. Normalt skall ett stöd inte uppgå till högre summa än 50 000 kronor vardera till den som har arbetshandikappet och den arbetsgivare eller annan som anordnar eller ansvarar för verksamheten. Denna kostnadsgräns kan överskridas om stödet gäller datorbaserade hjälpmedel eller om det finns synnerliga skäl för att betala en högre summa. Om hjälpmedlet inte används för avsett ändamål skall stödet betalas tillbaka. Stödmottagaren kan
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
170
dock befrias från återbetalningen om det finns särskilda skäl för detta.
Arbetsmarknadsstyrelsen har utfärdat allmänna råd om tillämpningen av förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp (AMSFS 2001:20). Av dessa råd framgår bland annat att bidrag kan lämnas för expertmedverkan för utprovning av arbetshjälpmedel.
Den som fått stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen är också ägare av hjälpmedlet. Förhållandet beskrivs i Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. I dessa föreskrifter sägs att information skall lämnas om att hjälpmedlet är bidragsmottagarens egendom. Denne svarar för att hjälpmedlet förvaras på ett säkert sätt samt att det omfattas av erforderliga försäkringar.
Den praktiska hanteringen av stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen ligger hos arbetsförmedlingarna (Af). Af Rehab, som är en resurs åt arbetsförmedlingarna när det gäller mer fördjupad vägledning för arbetssökande, ansvarar i vissa län också för dessa stöd.
Särskilda verksamheter
AMS har sedan 1985 bedrivit ett utvecklingsarbete avseende IThjälpmedel i arbetslivet. Teknikupphandling För Funktionshindrade i Arbetslivet (TUFFA) var ett tidigt initiativ i detta utvecklingsarbete och genomfördes under 1987–1992. Sedan TUFFA formellt avslutades har utvecklingsarbetet fortsatt i form av satsningar på olika projekt för att utveckla ny teknik inom arbetslivet.
Personkretsen för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen.
För att en person skall kunna anvisas ett stöd för hjälpmedel krävs enligt förordningen att denne har ett arbetshandikapp. Med arbetshandikapp avses den som på grund av funktionshinder har nedsatt arbetsförmåga och som därför har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. Den aktuella personen påförs även en handikappkod, i enlighet med AMV:s anvisningar för arbetsförmedlingssystemet. Det är den enskilde handläggaren på arbetsförmedlingen som ansvarar för kodningen. För att styrka att
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
171
koden är riktig krävs ett medicinskt intyg. Vidare skall den arbetssökande också godkänna kodningen.
I formell mening fattas inte några beslut om bidrag för arbetshjälpmedel utan den arbetssökande anvisas bidraget. Detta innebär att den som nekas bidrag inte kan överklaga ”beslutet”.
Övrigt relevant i förordningen
Förordningen om särskilda insatser för arbetshandikappade innehåller bestämmelser om Arbetsmarknadsverkets olika arbetsmarknadspolitiska program för personer med arbetshandikapp. I betänkandet kommer de båda programmen lönebidrag och skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare (OSA) att beröras. Nedan beskrivs kortfattat dessa program.
Lönebidrag
Lönebidrag innebär ett ekonomiskt stöd till den som är arbetsgivare åt en person med nedsatt arbetsförmåga. Stödet är ett bidrag till arbetsgivarens lönekostnad för den anställde. Lönebidrag får lämnas om en person med nedsatt arbetsförmåga inte bedöms kunna få eller behålla ett arbete utan detta stöd. Nivån på bidraget bestäms med hänsyn till arbetsförmågan. Ett lönebidrag lämnas under längst fyra år men får förlängas efter särskild prövning. Arbetsförmedlingen skall verka för att arbetstagaren övergår till en anställning utan bidrag. Bidraget följs upp och omprövas regelbundet. Vid uppföljningarna sänks ofta bidragsnivån.
Skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare (OSA)
OSA innebär att en offentlig arbetsgivare kan få en lönesubvention om denne ordnar skyddade arbeten åt personer med socialmedicinska arbetshandikapp, personer som är berättigade till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller personer som på grund av långvarig svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet. Den stora majoriteten av personer anställda i OSA har socialmedicinska arbetshandikapp. Nästan alla arbetsgivare inom OSA utgörs av kommuner. I likhet med lönebidragen skall anställningen följas upp och omprövas.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
172
Försäkringskassans ansvar
Försäkringskassans ansvar för arbetshjälpmedel regleras i lagen om allmän försäkring (1962:381) och förordningen om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel (1991:1046). Vidare kan bidrag till hjälpmedel erhållas enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (1976:380).
I 2 kap 14 § lagen om allmän försäkring fastslås endast att bidrag till sådana arbetshjälpmedel som en förvärvsarbetande försäkrad behöver som ett led i sin rehabilitering utges enligt föreskrifter som regeringen meddelar. De närmare bestämmelserna om bidrag till arbetshjälpmedel regleras följaktligen i förordningen.
I denna förordning stadgas i 2 § att bidrag får lämnas till arbetsgivare eller den försäkrade och får avse kostnader för
1. att köpa eller, om det är ekonomiskt mer förmånligt, att hyra
sådana arbetshjälpmedel eller anordningar på arbetsplatsen som behövs för att den försäkrade skall kunna utföra sitt arbete,
2. expertundersökningar i ärenden av sådana anpassningsåtgärder
som avses i 1, och
3. att reparera arbetshjälpmedlet.
Av 3 § framgår vilka begränsningar som gäller för möjligheten att erhålla arbetshjälpmedel. Bidrag får inte lämnas för ett hjälpmedel eller en anordning som normalt behövs för verksamheten eller som krävs för att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande. Vidare kan inte bidrag lämnas för reparation av en fast anordning, en maskin eller en byggnad eller ändamål för vilket stöd kan lämnas enligt förordningen om statligt stöd till jordbrukets rationalisering eller förordningen om särskilt stöd till lantbruksföretag i vissa glesbygder. Försäkringskassan kan lämna bidrag till jordbrukare om det med hänsyn till behovet av rehabilitering är nödvändigt för att verksamheten skall kunna fortsätta.
I likhet med de regler som gäller för Arbetsmarknadsverket kan arbetsgivare och den enskilde få bidrag om vardera högst 50 000 kronor. Om det finns synnerliga skäl kan försäkringskassan medge ett högre belopp. Vidare får datorbaserade hjälpmedel beviljas med ett högre belopp.
Förordningen inskränker de summor som kan betalas ut till en arbetsgivare genom att först ange ett lägsta belopp på 10 000 kronor som arbetsgivaren alltid måste stå för. Därutöver lämnas ett bidrag med hälften av kostnaden för arbetshjälpmedlet. Om det
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
173
finns särskilda skäl av avgörande betydelse för den försäkrades möjligheter att kunna ha kvar sitt arbete, får bidrag lämnas för mer än hälften av kostnaden.
Bidrag till den försäkrade lämnas för hela kostnaden om hjälpmedlet saknar värde för någon annan person. I andra fall lämnas ett bidrag med lägst halva kostnaden.
Om bidraget inte längre används för avsett ändamål stadgas i förordningen att bidraget skall betalas tillbaka. Beräknad avskrivningsperiod för hjälpmedlet är fem år. Finns det särskilda skäl behöver inte hjälpmedlet återbetalas.
Bidraget till arbetshjälpmedel lämnas längst till och med månaden före den månad den försäkrade fyller 65 år.
Försäkringskassans beslut om hjälpmedel kan omprövas och överklagas enligt den ordning som gäller för lagen om allmän försäkring.
Vägledning vid handläggning
I en särskild vägledning från Riksförsäkringsverket (Vägledning Nr 2002:8) ges råd om försäkringskassans handläggning av arbetshjälpmedel. Vägledningen lyfter fram att arbetshjälpmedel kan lämnas för att bryta en längre tids sjukskrivning eller om det kan fylla en viktig funktion som förebyggande åtgärd. I denna vägledning påpekas också att en anställd som fått bidrag till ett arbetshjälpmedel äger detta hjälpmedel. Vidare framgår att en försäkrad eller en arbetsgivare samtidigt kan lämna in flera ansökningar om olika hjälpmedel. Ansökningarna skall då behandlas var för sig och inte ses som en ansökan. Detta har betydelse för beräkningen av bidragets storlek.
RFV:s vägledning ger olika praktiska exempel på hur bestämmelserna i förordningen kan tolkas. Bland annat behandlas gränsdragningen mot arbetsgivarnas ansvar och vad som avses med bestämmelsen i förordningen om att bidrag inte skall beslutas för hjälpmedel som normalt behövs för verksamheten eller som krävs för att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande.
Riksförsäkringsverket har också i en rapport i serien RFV Anser (2001:1) presenterat Kammarrättsdomar från åren 1993
−2000, som en ytterligare vägledning för handläggarna vid försäkringskassorna.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
174
Följande uttalande av Kammarrätten i Sundsvall kan tjäna som en illustration till hur domstolarna ser på arbetsgivarnas ansvar för att arbetsmiljön skall vara tillfredsställande:
Det ingår i arbetsgivarens skyldigheter att genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet. Någon klar avgränsning av hur mycket som kan krävas av arbetsgivaren är dock inte möjligt att göra. Arbetsgivarens möjligheter att anpassa arbetsvillkoren har emellertid ökat genom den tekniska utvecklingen och genom bättre kunskap inom rehabiliteringsområdet. Detta måste också avspeglas i vad man kan kräva av arbetsgivaren. Allmänt sett bör det självfallet åvila en arbetsgivare att ta tillvara de möjligheter som finns för att underlätta fortsatt verksamhet för en anställd som av medicinska skäl inte kan utföra sitt arbete. Detta åliggande innefattar i förekommande fall att inom rimliga gränser anskaffa hjälpmedel och/eller anordningar utöver sådant som normalt sett behövs för verksamheten. Vid bedömningen av vilket ansvar arbetsgivaren har för att anskaffa hjälpmedel bör hänsyn tas till bl. a kostnader för hjälpmedlet och hur näraliggande från verksamheten som den aktuella utrustningen kan anses.
Ny myndighet
Från och med 1 januari 2005 ersätts Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna av en ny sammanhållen myndighet benämnd Försäkringskassan. Det finns i dag inga förslag som ändrar förutsättningarna för bidraget till arbetshjälpmedel.
8.2.2 Den finansiella styrningen
Ovan har ansvarsfördelningen mellan inblandade aktörer redovisats utifrån de lagar, förordningar, allmänna råd och vägledningar som styr deras arbete. I detta avsnitt går utredningen igenom den finansiella styrningen av verksamheten med arbetshjälpmedel.
Varken hos Riksförsäkringsverket/försäkringskassan eller Arbetsmarknadsverket är arbetshjälpmedel ett stort område, utan ryms i stället som en del i andra insatser. Detta gäller också styrningen på politisk nivå från riksdag och regering. Arbetshjälpmedel nämns till exempel mycket knapphändigt i regleringsbreven.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
175
Regleringsbrev för Arbetsmarknadsverket
Budgetåret 2003
Bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen ryms i regleringsbrevet för 2003 under verksamhetsgrenen Stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden.
Det finns inget särskilt mål formulerat för just bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen utan det ryms under målet för anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Målet för detta anslag formuleras enligt följande:
Målet är att i genomsnitt minst 60 000 kvinnor och män med arbetshandikapp per månad skall ha lämplig sysselsättning under år 2003 för beloppet som tilldelats under anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade.
I regleringsbrevet finns ett återrapporteringskrav för bidrag till arbetshjälpmedel som formulerades enligt följande:
Redovisning av antal personer fördelat på branscher som får del av hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde, särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS) och särskilt stöd vid start av näringsverksamhet för arbetshandikappade. Redovisas den 16 juni 2003.
Anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade omfattade ett ramanslag på cirka 7, 2 miljarder för budgetåret 2003. Bidrag till arbetshjälpmedel ryms under en anslagspost i anslaget 22:4, där det framgår att:
Anslagsbeloppet får användas för utgifter enligt förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp vad gäller stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, stöd till personligt biträde, särskilda insatser för syn- och hörselskadade och särskilt stöd vid näringsverksamhet.
Därutöver tillkommer ytterligare en anslagspost där det framgår att:
Anslagsbeloppet får användas för att utveckla ny teknik och datorbaserade arbetshjälpmedel åt handikappade samt för att bekosta experter som deltar i sådana ärenden.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
176
AMS återrapportering till regeringen 16 juni 2003
I regleringsbrevet fanns ett sysselsättningsmål för anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Enligt AMS har målet uppnåtts genom att fler än 60 000 personer hade sysselsättning genom lönebidrag eller skyddad anställning i offentlig regi (OSA).
När det gäller stöd till arbetshjälpmedel redovisar AMS att under januari–april 2003 fick 1 151 personer beslut om hjälpmedel på arbetsplatsen. Andelen kvinnor var 60 procent. Regeringens krav på en redovisning av hjälpmedlen fördelat på bransch, gick, enligt AMS inte att tillgodose eftersom endast ett fåtal av besluten fanns registrerade på bransch.
Budgetåret 2004
I regleringsbrevet för år 2004 ryms bidrag till arbetshjälpmedel under verksamhetsområde Förmedlingsverksamhet och under detta område verksamhetsgren Stöd till dem som har det svårast på arbetsmarknaden.
Målet för verksamhetsgrenen har fått följande formulering:
Antalet arbetssökande kvinnor och män med svag förankring på arbetsmarknaden som får ett varaktigt arbete skall öka jämfört med föregående år.
Därutöver anger regeringen en inriktning som innebär följande:
Arbetsförmedlingen skall prioritera dem som har det svårt att få ett arbete och de som har varit utan arbete under lång tid. Särskild uppmärksamhet skall riktas mot ungdomar, arbetshandikappade och personer med utländsk bakgrund.
För år 2004 tilldelas Arbetsmarknadsverket cirka 6,7 miljarder kronor för anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. (Från och med detta år finansieras OSA genom skattekreditering och inte anslag, vilket förklarar anslagsminskningen i jämförelse med år 2003).
Det framgår av anslagsposterna att medel ur 22:4 får användas för utgifter när det gäller stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen. Vidare framgår också att beloppet får användas för att utveckla ny teknik och datorbaserade arbetshjälpmedel åt handikappade samt för att bekosta experter som deltar i sådana ärenden.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
177
Även detta år återfinns arbetshjälpmedel i återrapporteringskraven. Enligt regleringsbrevet skall AMS göra en redovisning av utgifter och antal personer fördelat på branscher som får del av hjälpmedel på arbetsplatsen. Vidare skall AMS redovisa antalet projekt som anvisats under anslag 22:4 villkor 4 att utveckla ny teknik och datorbaserade hjälpmedel åt handikappade. Redovisningen skall fokusera på hinder som insatserna varit avsedda att kompensera eller undanröja. Återrapporteringen skall också innehålla en planering av verksamheten för 2005 och dessutom en mer långsiktig bedömning av framtida utvecklingsområden.
Budgeteringen av medlen för hjälpmedel på arbetsplatsen är decentraliserad. Varje länsarbetsnämnd gör sina beräkningar för kommande utgifter, som i sin tur utgår från arbetsförmedlingskontorens uppskattningar av hur mycket medel som kommer att förbrukas under året.
Regleringsbrev för Riksförsäkringsverket
Budgetåret 2003
Insatsen för arbetshjälpmedel ryms i regleringsbrevet inom politikområdet Ersättning vid arbetsoförmåga och verksamhetsområdet Åtgärder mot ohälsa. För politikområdet har följande mål satts upp:
Mål för ökad hälsa i arbetslivet: Frånvaron på grund av sjukskrivning skall i förhållande till 2002 halveras fram till 2008. Parallellt skall antalet nya aktivitets- och sjukersättningar minska. Hänsyn skall tas till den demografiska utvecklingen under perioden.
Det mål som anges för verksamhetsområdet berör inte uttalat arbetshjälpmedel. Samma förhållande gäller återrapporteringskraven.
Medel för arbetshjälpmedel ryms under anslaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera och där under anslagsposten Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster med mera. Denna post får enligt regleringsbrevet användas för:
Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster i form av försäkringsmedicinska utredningar, arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar och aktiva rehabiliteringsåtgärder; arbetshjälpmedel; läkarutlåtande och läkarundersökningar: särskilt bidrag samt resor till och från arbetet. Medlen får inte användas för köp av aktiva rehabiliteringsinsatser för sjukskrivna arbetslösa.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
178
RFV får disponera högst 5 000 000 kronor för att tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen utveckla angelägna projekt inom arbetshjälpmedelsområdet.
Budgetåret 2004
I likhet med regleringsbrevet för föregående år ryms arbetshjälpmedel under politikområde Ersättning vid arbetsoförmåga och verksamhetsområde Åtgärder mot ohälsa.
Målet för politikområdet överensstämmer också med det mål som redovisades i regleringsbrevet för år 2003. Det finns inte heller några återrapporteringskrav som tar upp arbetshjälpmedel.
Medlen ryms inom anslaget för sjukpenning och rehabilitering, som en del i anslagsposten Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster med mera.
Även för 2004 får RFV disponera högst 5 000 000 kronor för att tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen utveckla angelägna projekt inom arbetshjälpmedelsområdet.
8.2.3 Kartläggningar
Tillvägagångssätt
Detta avsnitt redovisar den kunskapsinsamling utredningen låtit genomföra inom området arbetshjälpmedel. Följande ingår i denna insamling.
• regionala konferenser med brukare och personal
• brukarintervjuer,
• statistik från AMS,
• genomgång av akter och daganteckningar i AMS datoriserade informationssystem (AIS),
• intervjuer med handläggare vid arbetsförmedlingar,
• statistik från RFV,
• enkät från RFV till handläggare vid försäkringskassor och specialister vid centralkontoren,
• genomgångar av akter vid försäkringskassor,
• intervjuer med handläggare vid försäkringskassor.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
179
Arbetshjälpmedel i de regionala konferenserna
Som tidigare nämnts anordnade LSS- och hjälpmedelsutredningen under hösten 2002 fem regionala dialogkonferenser om hjälpmedel. Syftet var att samla synpunkter och erfarenheter från landsting, kommuner, myndigheter, organisationer och brukare, när det gäller de frågor som utredningen omfattar. Totalt deltog drygt 300 personer i de konferenser som rörde hjälpmedel. Bland deltagarna var det relativt få som representerade yrkesverksamma vid arbetsförmedlingar och mycket få som representerade försäkringskassornas verksamhet.
Synpunkter från konferenserna
Bland annat framfördes följande synpunkter under de regionala konferenserna: Det är svårt att definiera arbetsgivarens ansvar. Hur skall gränsen dras mellan vad som är en god arbetsmiljö enligt arbetsmiljölagen och vad som är behov för en funktionshindrad person? Vad avses med nödvändig utrustning i förordningen om ersättning från sjukersättningen enligt lagen om allmän försäkring och hur tolkar handläggarna detta begrepp? Gränsdragningen är särskilt svår när det gäller fördelningen av ansvar mellan försäkringskassan och arbetsgivaren.
Det är viktigt att arbetsförmedling och försäkringskassa kan samverka och samordna sitt arbete. Ett bättre samarbete behövs också mellan arbetsförmedling och försäkringskassa å ena sidan och sjukvårdshuvudmannen å den andra.
Det kan finnas skäl för att arbetsförmedlingen får behålla ansvaret för arbetshjälpmedel efter ett år. När det gäller anställda med lönebidrag har arbetsförmedlingen redan en regelbunden kontakt vid uppföljningen av bidraget.
Arbetsförmedling och försäkringskassa har olika regelverk och gör olika bedömningar. Detta kan skapa oklarhet om vad som gäller. Myndigheterna bör därför ha likartade regelverk.
Behovsbedömningar måste göras av personal med tillräcklig kompetens. Både arbetsförmedlingens och försäkringskassornas beställarkompetens behöver därför förstärkas.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
180
Arbetsgivaren besitter inte tillräcklig kunskap. Det är viktigt att arbetsgivaren kan få information om vilka stödmöjligheter som står till buds.
Handläggningstiderna kan ibland bli allt för långa och leda till att brukare köper arbetshjälpmedel. Det kan vara svårt att handlägga ärenden när allt för kort tid står till buds, till exempel när det rör praktik eller arbetsträning. Då blir tiden allt för kort för att göra behovsbedömningar.
Förutsättningen för att erhålla arbetshjälpmedel är att den enskilde antingen är anställd i ett lönearbete eller är egen arbetsgivare. Den som deltar i aktiviteter som räknas till sysselsättning kan inte få del av arbetshjälpmedel.
Problem kan också uppstå vad gäller arbetshjälpmedel vid arbetsträning och praktik. Det kan gälla gränsdragningstvister om ansvaret för arbetshjälpmedel mellan arbetsförmedling och försäkringskassa när personer som skall arbetsträna redan har en anställning.
Beslut enligt Hälso- sjukvårdslagen kan inte överklagas medan den möjligheten finns vad gäller beslut om hjälpmedel hos försäkringskassan. Detta kan leda till att det blir lättare att erhålla hjälpmedel när behovet prövas av försäkringskassan.
Mer resurser behöver satsas på att tillgodose behovet av arbetshjälpmedel för begåvningsstöd.
Brukarnas erfarenheter av arbetshjälpmedel
− intervjuer av 16
brukare
För att ta tillvara erfarenheterna från personer med funktionshinder och få en förståelse för de problem som funktionshindrade personer kan möta när det gäller arbetsliv och arbetshjälpmedel har synpunkter från ett antal enskilda brukare inhämtats genom intervjuer och elektroniska frågeformulär. Information från 16 personer har insamlats. Några av dessa intervjuades i samband med personliga besök på arbetsplatsen, några intervjuades per telefon och i några fall inhämtades svaren genom e-post.
Urvalet av intervjupersoner gjordes via handikapporganisationer och Taltjänst.
Syftet var att få synpunkter från enskilda brukare men däremot inte att ta reda på hur vanliga vissa erfarenheter eller synpunkter är. Underlaget är alltför litet för att några statistiska slutsatser skall kunna dras.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
181
Av de kontaktade brukarna var tio män och sex kvinnor. Tre personer var 30 år eller yngre, fyra var i åldersgruppen 31–40 år och nio var mellan 41–55 år. Följande funktionshinder var representerade i gruppen: rörelsehinder, talhandikapp, läs- och skrivsvårigheter, hörselskada, utvecklingsstörning och synskada. Tio av personerna hade ett medfött funktionshinder och sex en förvärvad skada.
När det gäller utbildningsnivå var fördelningen: högskole- universitetsutbildning (11 personer), gymnasium(tre personer), folkhögskola (en person), särskola (en person).
Den aktuella arbetssituationen varierade vid intervjutillfället mellan de sexton intervjuade personerna. En intervjuperson hade en praktikanställning, en var arbetslös, en hade sjukersättning, två hade egna företag, en var projektanställd, en var anställd inom Samhall, en var fackligt förtroendevald och övriga åtta hade tillsvidareanställning.
De intervjuade hade personlig erfarenhet av olika arbeten. Dessa arbeten var programmerare, kurator, förpackningsarbete, chaufför, egen företagare, försäljningsarbete, lärare, sjukgymnast, programvarukonstruktör, fackligt förtroendevald, socionom, advokat, adjunkt och reporter.
Två av intervjupersonerna hade önskat arbetshjälpmedel men inte erhållit några. Den ene, som var anställd inom Samhall, uppgav att inget lämpligt hjälpmedel tillhandahållits trots flera års utredningstid. (Samhall ansvarar för arbetshjälpmedel åt sina anställda). I det andra fallet hade brukaren fått avslag på ansökan om bidrag till hjälpmedel av försäkringskassan med motiveringen att det hjälpmedel som behövdes fanns att tillgå på öppna marknaden och därför inte kunde tillhandahållas som hjälpmedel av samhället.
Vid intervjuerna med de fjorton personer som erhållit arbetshjälpmedel framfördes bland annat följande synpunkter.
Samtliga var nöjda, mycket nöjda eller i stort sett nöjda med de hjälpmedel de hade fått men tiden det hade tagit att få hjälpmedlen upplevdes ha varit alltför lång. Brukarinflytande inom det nuvarande systemet ansågs vara bra. Systemet för arbetshjälpmedel uppgavs kunna vara ett föredöme för andra hjälpmedelsverksamheter.
De intervjuade brukarna hade inte betalat några avgifter för sina hjälpmedel.
Överlag var brukarna mycket osäkra på vad som gällde med försäkringar av hjälpmedlen. I några fall kände man till de faktiska omständigheterna, vilka varierade men i många fall visste man inte hur det förhöll sig med eventuell försäkring av de hjälpmedel man fått.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
182
Vem som är ansvarig för att försäkra hjälpmedlen eller om de var försäkrade.
De intervjuade brukarna var inte alltid säkra på vem som äger hjälpmedlen. I synnerhet gäller det hjälpmedel som erhållits med bidrag från försäkringskassan.
Inställningen till nuvarande system med delat ansvar mellan arbetsförmedling och försäkringskassa skiljer sig mellan brukarna. Någon ansåg nuvarande system vara mycket ineffektivt och menade att ansvariga organ har en och samma uppgift. Denna person önskade för övrigt att all hjälpmedelsförsörjning skulle ligga under en statlig myndighet. Några av de intervjuade personerna såg det delade ansvaret som naturligt och menade att berörda aktörer har olika uppgifter och ansvarsområden, där hjälpmedel kommer in som en viktig beståndsdel.
Flera av brukarna hade god kunskap om hjälpmedel som finns på marknaden och god kunskap om sina egna behov. Att medverka i processen genom att själva begära in offerter på hjälpmedel betraktades som mycket positivt. Några hade dock upplevt upphandlingsansvaret som alltför krävande. För andra hade det inte varit aktuellt att begära in offerter från leverantörer, men de hade haft avgörande inflytande över vilka hjälpmedel som tillhandahållits, något som också setts som positivt. Det hade varit betydelsefullt för några att ansvariga handläggare gjort ett arbetsplatsbesök och därefter lämnat förslag till lämpliga hjälpmedel. Möjligheten att vid behov få stöd genom anlitande av sakkunnig expertis vid utredning av hjälpmedelsbehov uppfattades av en intervjuperson som positivt.
Många menade att de varit tvungna att vara pådrivande för att något skulle hända.
Intervjupersonerna ombads betygssätta insatserna från de olika aktörer som varit involverade i tillhandahållandet av arbetshjälpmedel. Några av de intervjuade lämnade enbart positiva betyg och kommentarer:
• Hög kvalitet, snabbt och kompetent.
• Bra support på datorer.
• Har haft jättebra kontakt med tillverkare och försäljare.
• Gott stöd.
De flesta intervjuade hade i huvudsak varit nöjda men framförde vissa kritiska kommentarer. En av dem menade till exempel att det anlitade utbildningsföretaget hade bra datautbildning, men inte
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
183
kände till de senaste dataprogrammen. Flera uttryckte sig positivt om möjligheterna till egen medverkan men några hade erfarenheter om bristande möjligheter till delaktighet. I flera fall kommenterade brukarna att de inblandade inte hade riktig förståelse för att hjälpmedlen måste komma i tid. Någon påpekade brister när det gäller möjligheter att få utbildning på hjälpmedlen. Det var också några som kommenterade omvärldens oförståelse för funktionshindret och handikappet som det förorsakar samt okunnighet hos arbetsgivare. En person berättade om avundsjuka bland arbetskamraterna som beror på att hon erhållit hjälpmedel.
I några fall har de intervjuade brukarna övervägande varit kritiska. Deras kommentarer handlade bland annat om orimligt långa handläggningstider. Sådana kommentarer gavs med avseende på både arbetsförmedlingarnas och försäkringskassornas insatser. Kritik framfördes vidare mot att försäkringskassan inte gjort besök på arbetsplatsen, mot att uttjänta hjälpmedel inte kunnat repareras eller bytas ut förrän avskrivningstiden om fem år gått ut samt mot ett oengagerat och okunnigt bemötande från personalen.
Några citat kan belysa problematik med betalning av hjälpmedel
Vid flera tillfällen har ju jag fått stå som mottagare av offert och hjälpmedel och när försäkringskassan inte betalat fakturan i tid, har jag blivit krävd på denna. En gång blev jag till och med kontaktad av en indrivningsfirma p.g.a. detta.
Försäkringskassan förväntar sig att jag sköter det mesta av ansökningar och offerter till och med räkningar får jag attestera, (det vore bra om räkningar alltid gick till den som skall betala och inte via mig, som ansökt om hjälpmedlen).
Bland de intervjuades förslag till förbättringar var bland annat:
Det borde finnas EN person som kunde samordna hela processen så att man slapp ”schackrandet” om vem som skall betala vad. Personen i fråga kunde sedan se till att rätt myndighet fick betala sin del av kakan.
Generellt tycker jag att det borde finnas t.ex. en webbplats med ordentlig information om vilka rättigheter man har som funktionshindrad. Då skulle det kunna vara lättare att hitta rätt. När ett hjälpmedel går sönder borde det finnas utrustningar att snabbt låna ut, som det nu är kan man få vara utan ett hjälpmedel länge eftersom man dels skall få lov att reparera det, få medel beviljade, och skicka hjälpmedlet på reparation.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
184
En jämförelse med rapporten Funktionshindrade på arbetsmarknaden
Arbetsmarknadsstyrelsen och Statistiska centralbyrån genomför regelbundna undersökningar av funktionshindrades situation på arbetsmarknaden. Den senaste visar förhållanden som gäller 4:e kvartalet.
Undersökningen visar att knappt 20 procent av personer med nedsatt arbetsförmåga som är i arbete, har behov av arbetshjälpmedel. Cirka 10 procent har behov av anpassning av lokalen.
Alla får inte den hjälp de behöver. Knappt 25 procent av dem som anser sig behöva hjälpmedel i arbetet, får inte dessa hjälpmedel. Av dem som har behov av särskild anpassning av arbetslokalen är det bara hälften som också får det.
Statistik från AMS
Utredningen har erhållit statistik från AMS avseende stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen. Statistiken omfattar åren 2002 och 2003.
Tabellen nedan redovisar kostnadsutvecklingen för insatsen hjälpmedel på arbetsplatsen.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
185
Tabell 8.1 Kostnaden för hjälpmedel på arbetsplatsen fördelat efter län. År 2002
−2003
Län Utfall för hjälpmedel på
arbetsplatsen 2002. Beloppen anges i tusental
Utfall för hjälpmedel på
arbetsplatsen 2003. Beloppen anges i tusental
Stockholm
10 562
7 931
Uppsala 875 1 487 Sörmland 1 979 2 374 Östergötland 1 697 2 021 Jönköping 590 676 Kronoberg 1 327 992 Kalmar 821 900 Gotland 870 724 Blekinge 1 108 866 Malmö 7 997 6 740 Halland 2 920 2 068 Västra Götaland 7 900 7 468 Värmland 2 738 2 468 Örebro 1 531 1 366 Västmanland 1 296 1 763 Dalarna 2 044 1 796 Gävleborg 1 746 1 396 Västernorrland 2 671 3 332 Jämtland 652 519 Västerbotten 2 287 2 679 Norrbotten 3 359 2 290 Summa 56 970 51 856 Källa: AMS:s statistik 2004
Utöver beloppen i tabellen tillkommer AMS verksamhet med utvecklingsarbetsplatser, där utfallet för 2002 var drygt 9,5 miljoner kronor och för 2003 drygt 5,3 miljoner kronor. AF Kultur hade kostnader för hjälpmedel på arbetsplatsen under 2003 som uppgick till 295 000 kronor
Som framgår av tabellen har kostnaden för hjälpmedel på arbetsplatsen minskat under dessa två år. Denna minskning är dock inte jämnt fördelad mellan de olika länen. I Stockholms län uppgick den till 25 procent och i Norrbotten 32 procent. I åtta län ökade kostnaden under 2003. Störst var ökningen i Uppsala län med 70 procent.
Kostnaden för utvecklingsarbetsplatser har under de två åren minskat med nästan 45 procent.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
186
Trots minskade kostnader har antal ärenden ökat, vilket framgår av tabell 8.2.
Tabell 8.2 Antal ärenden om arbetshjälpmedel fördelat efter stödmottagare och kön. År 2002
−2003
2002 2003 Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt Arbetsgivare 50 98 148 47 96 143 Annan än arbetsgivare 142 84 226 45 25 70 Sökande 1 654 989 2 643 2 141 1 407 3 548 Totalt 1 846 1 171 3 017 2 233 1 528 3 761 Källa: AMS:s statistik 2004 (vad som avses med annan än arbetsgivare är i vissa fall oklart).
Statistiken är inte helt tillförlitlig eftersom uppgifter saknas för ett län. Könsfördelningen visar att fler kvinnor än män erhåller stöd för hjälpmedel på arbetsplatsen. År 2002 uppgick andelen kvinnor till 61 procent. Andelen minskade med två procentenheter till 59 procent år 2003.
I några län har inte antalet ärenden ökat. Som exempel kan nämnas Stockholm, där det var en minskning från 666 ärenden till 527, alltså med drygt 20 procent. Det fanns dock län som uppvisade en fördubbling av antalet.
Som framgår av tabellen är det den enskilde arbetssökanden/ arbetstagaren, som erhåller flest stöd. År 2003 fick enskilda nästan 95 procent av stöden.
Så gott som alla län hade fler kvinnor än män som mottagare av hjälpmedel på arbetsplatsen. Två län avvek men det rörde sig om små tal.
Redovisning av genomgång av akter och daganteckningar i AIS
I AMS datoriserade informationssystem, AIS, finns akter och daganteckningar, som rör de personer som anvisats en insats av en handläggare vid arbetsförmedlingen. Utredningen har gått igenom 115 sådana akter och daganteckningar för personer som anvisats arbetshjälpmedel av arbetsförmedlingen. Ärendena valdes ut slumpmässigt. Enligt utredningens bedömning ger de inte underlag för statistiska beräkningar men visar en god bild av innehåll, besluts-
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
187
processer med mera som rör arbetsförmedlingens handläggning av arbetshjälpmedel.
Uppgifterna hämtades från följande län: Norrbotten 7 ärenden Västerbotten 12 ärenden Jämtland 9 ärenden Värmland 10 ärenden Stockholm 21 ärenden Örebro 5 ärenden Västra Götaland 20 ärenden Jönköping 10 ärenden Skåne 21 ärenden
Personer som ingick i aktgenomgången
Genomgången omfattade 115 ärenden varav 59 avsåg kvinnor och 66 män. De flesta, drygt 70 personer, var yngre än 45 år.
För en anvisning om arbetshjälpmedel krävs enligt förordningen om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp att den berörda personen registreras som arbetshandikappad och påförs en bestämd handikappkod. Som tidigare nämnts framgår kravet på kodning av Arbetsmarknadsverkets anvisningar för arbetsförmedlingssystemet.
Personer med rörelsehinder var den dominerande gruppen och omfattade 73 ärenden. Därefter kommer 17 personer med hörselskador, 16 med synskador samt 13 personer med övriga somatiskt relaterade arbetshandikapp. Övriga grupper var jämnt fördelade med bara ett fåtal i varje kodgrupp.
Bidragsmottagare
Av de granskade anvisningarna var den enskilde mottagare av stödet i 95 fall. I sex var det arbetsgivaren som fick stödet och i 14 fanns det annan bidragsmottagare.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
188
Bidragsbelopp
Den sammanlagda bidragssumman uppgick till nästan 1,6 miljoner kronor. Det innebär att det beslutade beloppet per ärende var cirka 14 000 kronor. Någon slutsats kan dock inte dras vad gäller den genomsnittliga kostnaden per hjälpmedel eftersom vissa anvisningar avser fler än ett hjälpmedel.
Många av dem som ingick i granskningen hade fått flera anvisningar om hjälpmedel. Ibland hade dessa anvisningar gjorts inom loppet av en och samma dag eller under dagar i anslutning till varandra. För att ge ett exempel kan nämnas att en av de personer som ingick i granskningen fick anvisningar om hjälpmedel vid sex olika tillfällen för ett sammanlagt belopp av drygt 230 000 kronor.
Synnerliga skäl
Om ett bidrag för hjälpmedlet uppgår till mer än 50 000 kronor skall handläggaren ange synnerliga skäl för sin anvisning, såvida det ej gäller ett datorbaserat hjälpmedel. I två ärenden hade stöd anvisats som översteg 50 000 kronor och som inte avsåg datorbaserade hjälpmedel, utan att synnerliga skäl angivits.
Typ av sysselsättning
De allra flesta av dem som erhållit arbetshjälpmedel hade någon form av anställning, cirka 80 personer. Av de övriga var åtta egna företagare, nio gick på någon form av arbetsmarknadsutbildning och 19 hade arbetsprövning/praktik. En grov uppskattning visar att drygt 20 procent hade en anställning med lönebidrag.
Typ av hjälpmedel
En mängd olika hjälpmedel var representerade. Från dyra datorbaserade hjälpmedel till skoinlägg för några hundra kronor. Några ärenden gällde beslut om hörapparater. Drygt 50 beslut avsåg arbetsbord och stolar. De datorbaserade hjälpmedlen (dator och programvara) uppgick till tio stycken.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
189
Uppföljning
Det är svårt att få en uppfattning om det sker någon uppföljning av besluten om arbetshjälpmedel. De flesta ärenden innehöll ingen notering om en specifik uppföljning för just arbetshjälpmedlen. Noteringar om uppföljningar förekom i drygt 20 procent av daganteckningarna. Detta hindrar dock inte att uppföljningar kan ha genomförts, men att de inte noterats i dessa daganteckningar.
Handläggningstid
Det är svårt att dra några säkra slutsatser om handläggningstider. I många fall läggs ärendet in i AIS i samband med att beslutet fattas. Av daganteckningarna framgår emellertid ofta att frågan om hjälpmedel har aktualiserats vid tidigare tillfällen. Utifrån noteringar i daganteckningarna uppskattar utredningen att de flesta ärenden avgjordes inom tre månader efter att de hade aktualiserats första gången. Det förekom dock handläggningstider som var längre än sex månader.
Utbildning för hjälpmedlet
Det har inte varit möjligt att avgöra i vilken utsträckning utbildningsinsatser ingått i det anvisade stödet. Av de 115 granskade ärendena framgick det endast i fem fall att kostnaden för en utbildningsinsats hade ingått i bidraget.
Anlitad expertis
Innan anvisningen om arbetshjälpmedel hade nästan utan undantag olika experter anlitats. Vanligast var att Af Rehab anlitades eller vid tidigare ärenden Arbetsmarknadsinstituten(ami). Både Af Rehab och arbetsmarknadsinstituten är Arbetsmarknadsverkets egna expertorgan. Annan expertis hade också anlitats. Det kunde röra sig om distriktsläkare eller annan personal vid primärvården, sjukgymnaster, konsulter med mera.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
190
Sammanfattning av intervjuer med handläggare vid arbetsförmedlingar
Fem handläggare med ansvar för arbetshjälpmedel intervjuades. Samtal fördes också med personal vid AF Rehab och personal vid en arbetsförmedling med erfarenhet av samordningsansvar för hjälpmedelsfrågor.
Ärendegång
Frågor om hjälpmedel behandlas ofta i samband med att förmedlaren och den arbetssökande diskuterar arbetssituationen och man genomför en utredning. Många gånger görs det när det är aktuellt med en arbetspraktik. Utredningsresultatet ligger till grund för eventuella beslut om anvisning av stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen. Ibland inkommer en ansökan om arbetshjälpmedel från den enskilde utan föregående diskussion med handläggaren vid Af. Det kan exempelvis vara fallet om den som ansöker har tidigare erfarenhet av hjälpmedel och väl känner till vad han eller hon behöver.
Expertmedverkan
I arbetet med arbetshjälpmedel tar några av de intervjuade handläggarna så gott som alltid stöd i medverkan av experter från Af Rehab. En handläggare påtalade att de har långa väntetider, vilket ledde till att han mer sällan utnyttjar dem. Dessutom anlitas företagshälsovården, sjukgymnaster och arbetsterapeuter. Förmedlaren diskuterar också med arbetsgivaren. Annan expertis anlitas i allmänhet inte av arbetsförmedlingen. Däremot kan det förekomma att Af Rehab i sin tur anlitar annan expertis. Af Rehab anlitar till exempel personer med särskild branschkunskap eller resursinstitut med särskild kunskap om det aktuella funktionshindret.
Kompetensutveckling – handläggare
De flesta av de intervjuade handläggarna ansåg inte att Arbetsmarknadsverket erbjudit tillräcklig kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel. Handläggarna har i viss utsträckning erbjudits utbildningstillfällen rörande lönebidrag och arbetshjälpmedel liksom
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
191
utbildning i handikappkunskap. Utbildning med inriktning på arbetshjälpmedel ansågs dock vara otillräcklig. En av de intervjuade handläggarna arbetade vid Af Rehab och hade därmed en mer specialiserad kunskap när det gäller arbetshjälpmedel och arbetsplatsanpassningar. AMS databaser om hjälpmedel användes ibland för att få kunskaper om arbetsplatsanpassningar.
Vad styr arbetet
Det som i första hand styr arbetet är förordningen med tillämpningsföreskrifter. Den ökande medvetenheten bland handläggarna om arbetshjälpmedel har också stor betydelse. Det har hittills inte rått brist på pengar för arbetshjälpmedel, utom vid något tillfälle, så det har inte funnits några ekonomiska begränsningar som styrt arbetet.
Bevakning av utvecklingen
−
medverkan i utveckling
AMS har bedrivit utvecklingsprojekt inom området IT för funktionshindrade. De flesta av intervjupersonerna har dock inte deltagit i eller kände till några konkreta utvecklingsinsatser.
Information om möjligheter till stöd
När det gäller frågan om information om möjligheten att få stöd till arbetshjälpmedel menade en av handläggarna att man enbart informerar om detta då det finns arbetssökande som bedöms aktuella för arbetshjälpmedel. En av de intervjuade framhöll att det också förekommer att man tar upp frågan om arbetshjälpmedel i kontakter med företag och vid informationstillfällen på skolor. Mer systematiska informationstillfällen arrangeras också i vissa län. Det gäller arbetsgivarträffar som anordnas tillsammans med intresseorganisationer liksom företagshälsovårdsträffar. Oftast handlar informationen om lönebidrag och det behövs enligt intervjupersonerna förbättring när det gäller information om arbetshjälpmedel.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
192
Kunskap hos arbetsgivarna
Få arbetsgivare känner enligt handläggarnas bedömning till möjligheten att få stöd till hjälpmedel/anordningar på arbetsplatsen. Mer information behöver komma ut till arbetsgivarna. Det finns ett önskemål om att arbetsgivarorganisationerna skall hjälpa till med att få ut information.
Nya förutsättningar genom IT
Meningarna var delade om de nya förutsättningar som IT-utvecklingen skapat. En handläggare menade att utvecklingen medfört stora samhällsförändringar, men inga särskilda konsekvenser för personer med funktionshinder. Övriga framhöll att IT-utvecklingen fört med sig mycket stora konsekvenser när det gäller arbetshjälpmedel för funktionshindrade. Som exempel nämnde man hjälpmedel för syn- och hörselskadade samt hjälpmedel för personer med kognitiva funktionshinder.
Var ligger ansvaret för olika hjälpmedel
Standarden har i allmänhet höjts på arbetsplatser i dag och kraven på arbetsmiljön har blivit högre. I allmänhet skall arbetsgivaren stå för datorer och belysning. Datorer beviljas ibland till döva eller synskadade personer. Höj- och sänkbara bord ligger tillsammans med vissa andra hjälpmedel i gränszonen. Det är sällan man beviljar bidrag till bärbara telefoner och kontorsstolar, och så kallade rullmöss.
Arbetsförmedlingens ansvar – arbetsgivarens ansvar
Det kan ibland vara svåra avvägningar mellan det ansvar som ligger på arbetsgivaren och det som ligger på AMV vid beslut om arbetshjälpmedel. Konsekvenserna av ett beslut att inte bevilja bidrag kan innebära en utebliven anställning. Det handlar om att ”ge och ta” i relationen mellan Af och arbetsgivaren.
Det händer att diskussioner uppkommer mellan arbetsgivare och arbetsförmedling när det gäller kostnadsansvaret för arbetshjälpmedel. Sådana diskussioner uppstår ibland när det första året av anställningen är avslutad.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
193
Enligt de intervjuade handläggarna förekommer det att man tar hänsyn till arbetsgivarens betalningsförmåga när man skall avgöra om ett arbetshjälpmedel skall betalas av arbetsgivaren.
Bidrag som beviljas till anställd och arbetsgivare
Av intervjuerna framgår att man inte beviljar bidrag till den anställde och arbetsgivaren för samma hjälpmedel/anordning. Däremot kan det förekomma att arbetsgivaren får bidrag till en viss anordning och att den anställde hos samma arbetsgivare får bidrag till andra hjälpmedel. Några problem när det gäller ägandeförhållandet till hjälpmedlen/anordningarna uppstår därför inte. Det har dock hänt att arbetsgivaren trott att hjälpmedel som den anställde fått bidrag till är arbetsgivarens egendom.
Problem till följd av ägande
Handläggarna ansåg att vissa problem kan förekomma till följd av att den anställde är ägare till hjälpmedlen men att dessa problem inte är vanliga. Komplicerade försäkringsärenden i fall av stöld har förekommit.
Återbetalning - återlämning
Det händer mycket sällan att frågan om återbetalning av bidrag till arbetshjälpmedel uppstår. Problemet är snarare praktiska frågor i samband med återlämning av hjälpmedel. En av handläggarna efterlyste bättre förutsättningar för lagerhållning av arbetshjälpmedel.
Samverkan med andra
Det förekommer sällan samverkan mellan arbetsförmedling och försäkringskassan i frågor om arbetshjälpmedel med undantag för den samverkan som sker vid handläggning av rehab-ärenden. I dessa fall samarbetar handläggare på försäkringskassan och handläggare på arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen samverkar mycket sällan med landsting eller kommun när det gäller arbetshjälpmedel.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
194
Bidragsgräns
Bidragsgränsen är lagom och täcker behoven. Den leder inte till att en arbetssökande går miste om hjälpmedel. Högre bidrag får ju beviljas vid synnerliga skäl eller om det rör sig om datorbaserade hjälpmedel.
Det är ovanligt att handläggarna tillämpar synnerliga skäl. Motivet vid synnerliga skäl kan vara att det tänkta arbetet är det enda möjliga som den sökande kan få och att förutsättningen är att bidrag för arbetshjälpmedel beviljas.
Utvärdering av hjälpmedel
Enligt handläggarna medverkar inte arbetsförmedlingen i någon systematisk utvärdering av hjälpmedel inte heller förekommer någon rapportering av arbetet med stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen.
Uppföljning av hjälpmedelsärenden
Två av de intervjuade handläggarna följer upp samtliga ärenden som gäller beslut om arbetshjälpmedel efter en tid.
Träning och utbildning
Med undantag för datorhjälpmedel och programvara är den träning eller utbildning som erbjuds den enskilde i att använda sina arbetshjälpmedel ofta otillräcklig. Vid uppföljningar kan handläggarna många gånger konstatera att mer träning och instruktion hade behövts.
Bidrag till sökande respektive arbetsgivare
Den stora merparten av bidragen till hjälpmedel går till de anställda. Intervjupersonerna bedömde andelen till 75
−95 procent.
Hjälpmedel som är avsedda för att den enskilde skall kunna utföra sina arbetsuppgifter går automatiskt till den enskilde. Vid större, fasta, anordningar går bidrag till arbetsgivare.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
195
Möjligheter till bidrag i olika sammanhang
När det gäller möjligheterna att ge bidrag till arbetshjälpmedel i samband med praktik i skolan har de intervjuade handläggarna olika bild av de faktiska möjligheterna. En handläggare ansåg att sådana möjligheter inte finns. Övriga menade att det går att bevilja bidrag men att möjligheten sällan utnyttjas.
För övrig arbetspraktik var alla överens om att bidrag kan beviljas. När det gäller hjälpmedel i samband med arbetspraktik förekommer det att man hyr hjälpmedlen.
Det finns också möjlighet att bevilja stöd till arbetshjälpmedel i samband med arbetsmarknadsutbildning. I första hand vill dock arbetsförmedlingen erbjuda de arbetsmarknadsutbildningar som är konstruerade för personer med olika funktionshinder och där behövliga hjälpmedel ingår i den upphandlade utbildningen.
Det bör vara fullt möjligt att bevilja bidrag vid distansarbete, där arbetet bedrivs dels i hemmet, dels hos arbetsgivaren och att bidrag går till båda arbetsplatserna.
Några synpunkter – förslag till förbättringar
• Det finns behov av att vidareutveckla de administrativa delarna i beslutsprocessen. Hit hör till exempel bilagor med fullmakt, försäkringar etcetera. Det är ganska mycket som skall skrivas. Vidare behövs olika förbättringar i AIS-systemet.
• Hjälpmedelsfrågorna måste komma upp tidigare i kontakten med arbetssökande. Bidrag till hjälpmedel kan ersätta eller komplettera lönebidrag. Handläggarna borde ta upp frågan om arbetshjälpmedel, arbetsbiträde, anställningsstöd, lönebidrag – i just denna ordning.
• Möjligheterna att få bidrag till hjälpmedel borde marknadsföras bättre.
• När lönebidraget följs upp är det också lämpligt att följa upp hjälpmedelsituationen.
• De arbetssökande skall numera ta in offerter. Det är inte alltid de klarar detta. Offert och faktura skall komma i sökandens namn; något som inte fungerar. Ibland vill inte företagen skicka faktura till privatpersoner. Det har hänt att den sökande får betalningsanmärkning om han/hon glömmer att skicka in den attesterade fakturan till Af för betalning.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
196
• Begränsade möjligheter att använda sig av avropsavtal som ger statliga rabatter. Nu skall offert och fakturor ställas till den enskilde och då kan inte rabatterna användas.
• När det gäller mindre regioner bör uppgiften att handlägga arbetshjälpmedel läggas på personer som särskilt ägnar sig åt detta. Bättre att ha central budget på länsnivå och inte lokalt utplacerad.
• Bra att samla handläggningen hos fåtal personer. Nackdelen är att verksamheten blir mer sårbar om handläggningen läggs hos några få enstaka personer.
• Samordna personliga hjälpmedel med arbetshjälpmedel. Onödiga dubbelkostnader uppstår i dag. Samordning är generellt bra. En allmän hjälpmedelskompetens behöver byggas upp tillsammans med sjukvårdshuvudmännen, som kunde ge stöd vid arbetsförmedlingarnas hjälpmedelshandläggning.
• Det skulle bli en total vinst att samla arbetshjälpmedlen på ett ställe – AMV. Kunskapen blir splittrad med nuvarande system.
• Mer resurser till Af Rehab, så att de kan göra mer grundliga men också snabbare behovsbedömningar.
Statistiska uppgifter från RFV
Nedan redovisas statistik från RFV rörande försäkringskassornas beslut om bidrag till arbetshjälpmedel. Statistiken omfattar åren 2001
−2003. Kostnadsutvecklingen för bidrag till arbetshjälpmedel för de senaste tre åren framgår av följande tabell.
Tabell 8.3 RFV:s kostnader för arbetshjälpmedel 2001
−2003
Kostnader miljoner kronor
2001 60 2002 55 2003 55,6 Källa: RFV 2004
Av tabellen framgår att kostnaden har minskat sedan 2001 med knappt 4, 5 miljoner kronor. Den allra största delen av kostnaden, cirka 85 procent, avsåg inköp av hjälpmedel. Övriga 15 procent gällde utbildning, installation, reparation och service samt hyra av hjälpmedel.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
197
Det senaste året har även antalet ansökningar minskat, vilket visas av tabellen nedan.
Tabell 8.4 Antal ansökningar om bidrag till arbetshjälpmedel 2001
−2003, fördelat efter kön
Totalt Kvinnor Män
2001
3 446
1 571 1 875
2002
3 473
1 518 1 955
2003
3 261
1 491 1 770
Källa: RFV:s statistik 2004
Som framgår av tabellen var det en liten ökning år 2002. Därefter sjönk antalet ansökningar till 3 260 år 2003. Det är ingen helt jämn fördelning mellan könen. Under de tre åren ansökte fler män än kvinnor om bidrag till arbetshjälpmedel. Skillnaden är inte stor, cirka 55 procent av de sökande är män, men den återfinns varje år.
Åldersgruppen 51
−60 år är störst bland dem som ansöker om arbetshjälpmedel. År 2003 uppgick denna åldersgrupp till 1 408 personer, vilket motsvarar drygt 43 procent av alla ansökningar.
Avslag och beviljande av bidrag
Nedan redovisas hur stor andel av ansökningarna som avslogs respektive beviljades under åren 2001–2003.
Tabell 8.5 Ansökningar om bidrag till arbetshjälpmedel som beviljades respektive avslogs 2001
−2003 fördelat på kön
Beviljade % Avslag %
Män Kvinnor Män Kvinnor
2001 87 84 13 16 2002 87 86 13 14 2003 88 86 12 14 Källa: RFV:s statistik 2004
Av tabellen framgår att flertalet av ansökningarna beviljades.
Andelen beviljade ansökningar för båda könen uppgick till 86 procent år 2001 och 87 procent för de båda följande åren. Något fler män än kvinnor får sina ansökningar beviljade. Det skiljer två till
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
198
tre procentenheter mellan könen i andelen beviljade ärenden. Även om skillnaden är liten, förekommer den varje år.
När det gäller andelen ansökningar som beviljas eller avslås är siffrorna för riket inte jämnt fördelade mellan länen, vilket redovisas av följande tabell, som avser 2003.
Tabell 8.6 Ansökningar om bidrag till arbetshjälpmedel som beviljades respektive avslogs 2003 fördelade efter centralkontor
Centralkontor Antal ansökningar Avslag i procent Beviljade i procent Stockholm 333 25 75 Uppsala 65 18 82 Södermanland 62 15 85 Östergötland 489 10 90 Jönköping 198 2 98 Kronoberg 37 5 95 Kalmar 48 21 79 Gotland 62 5 95 Blekinge 28 25 75 Skåne 422 13 87 Halland 47 6 94 Västra Götaland 286 16 84 Värmland 170 8 92 Örebro 97 15 85 Västmanland 49 31 69 Dalarna 148 9 91 Gävleborg 229 10 90 Västernorrland 231 9 91 Jämtland 23 22 78 Västerbotten 58 21 79 Norrbotten 186 20 80 Riket 3261 13 87 Källa: RFV:s statistik 2004
Som framgår av tabellen ovan är skillnaden stor mellan de olika försäkringskassorna när det gäller andelen ansökningar som avslogs respektive beviljades. I Västmanland avslogs 31 procent av inkomna ansökningar, vilket kan jämföras med Jönköping där endast två procent avslogs.
Sett över tiden varierar siffrorna men rent generellt kan konstateras att de försäkringskassor som hade en hög andel avslag 2003 också hade det 2001 och 2002.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
199
I vissa län uppvisar ansökningarna en återkommande skillnad mellan könen. I de flesta fall är kvinnorna färre, även om det finns exempel på motsatsen. Oftast är skillnaden liten men i likhet med siffrorna för riket förekommer de varje år.
Det finns också en tydlig åldersskillnad vad gäller inriktningen av besluten. Störst andel beviljade beslut återfinns i åldersgruppen 51
−60 år, där nästan 90 procent av ansökningarna beviljades år 2003. Detta kan jämföras med att cirka 78 procent beviljades för dem i åldersgruppen 21–30 år. Samma mönster gäller för år 2001 och 2002.
RFV:s enkät till handläggare vid försäkringskassorna
Under våren 2004 skickade RFV ut en enkät till samtliga vid försäkringskassorna som handlägger bidrag till arbetshjälpmedel. Enkäten sändes också till dem som är ansvariga för arbetshjälpmedel på centralkontoren. Sammanlagt skickades 430 brev till handläggare på lokalkontoren och 26 brev till de 21 centralkontoren. Enkäten omfattade 41 frågor till handläggarna och 8 till ansvariga på centralkontoren. Frågorna formulerades i samarbete mellan RFV och utredningens sekretariat.
Svarsfrekvens uppgick till 60 procent för handläggarna och 80 procent för centralkontorens ansvariga.
Hur organiseras arbetet
Enkäten visar att handläggningen av arbetshjälpmedel är organiserad på olika sätt. Fyra försäkringskassor hade en eller två specialister som handlägger alla ärenden som rör arbetshjälpmedel. Hos tre försäkringskassor låg ansvaret för arbetshjälpmedel hos samtliga rehabhandläggare/samordnare. Övriga försäkringskassor hade ett mindre antal handläggare som ansvarar för bidragen till arbetshjälpmedel.
Kommentarerna från dem som besvarat enkäten visar att det finns brister i både den helt centraliserade och den helt decentraliserade organisationsformen. I den centraliserade organisationen finns sällan tid för uppföljning och i den decentraliserade, där alla skall handlägga arbetshjälpmedel, upparbetas ingen kompetens eller några rutiner för uppgiften. Det kan skönjas en utveckling mot en mer
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
200
centraliserad organisationsform. Flera menade att de hade för få ärenden och att arbetet behövde centraliseras i viss utsträckning.
Antal ärenden för handläggarna
Variationen är mycket stor när det gäller hur många ärenden varje handläggare ansvarar för. Det högsta antal ärenden var 200 men det fanns också handläggare som inte hade haft något hjälpmedelsärende under det senaste året.
Tabell 8.7 Antal ärenden om bidrag till arbetshjälpmedel per år och handläggare
Antal ärenden per år Antal handläggare 1–5 85 6
−10
53
11
−20
35
21
−
43
Källa: RFV:s enkät om arbetshjälpmedel 2004
Tabellen avspeglar förhållandet att de flesta handläggare hade relativt få ärenden per år. En majoritet på 64 procent handlade årligen högst tio ärenden.
Flertalet ärenden rörde bidrag för arbetshjälpmedel till enskilda. Endast sex procent av ansökningarna avsåg bidrag till arbetsgivare.
Handläggningstid
Handläggarna fick besvara en fråga om handläggningstider. För att frågan skulle kunna besvaras objektivt och inte som en uppskattning av handläggningstiden, fick varje lokalkontor ange tiden för de tio första besluten om bidrag till arbetshjälpmedel från 1 januari, 2003. Handläggningstiden mäts från dagen för ansökan till dagen för beslut. Svaren omfattar 213 ärenden. Endast de handläggare som hade ärenden under den aktuella tiden kunde besvara frågan och svar lämnades från 37 handläggare.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
201
Tabell 8.8 Handläggningstid för ansökan om bidrag till arbetshjälpmedel fördelad på veckor och andelar
Handläggningstid
Andel i %
−2 veckor
29
2
−4 veckor
25
4–8 veckor
23
8–12 veckor
7
3 månader
−
16
Källa: RFV:s enkät om arbetshjälpmedel 2004
De allra flesta ärenden, 77 procent, hade en handläggningstid på högst åtta veckor. Utifrån handläggarnas kommentarer i enkäten kan några förklaringar lämnas till att handläggningstiderna varierar. En orsak sammanhänger med hur kompetent och rutinerad handläggaren är. Om en ansökan är väl föreberedd innan den lämnas in till försäkringskassan, med en utredning om hjälpmedelsbehov och läkarutlåtande, förkortas handläggningstiden. Vidare har det också betydelse vilket arbetshjälpmedel en ansökan avser. Vissa hjälpmedel är relativt enkla att bedöma och även vanligt förekommande som till exempel hörselhjälpmedel. Ofta är hörselutredningen redan genomförd av landstingens hörselvård och handläggningstiden tar därför kortare tid än vid mer ovanliga ärenden.
Överklaganden
Enligt beräkningar utifrån enkätsvaren överklagades cirka 25 procent av alla avslag.
Olika hjälpmedel
Det vanligaste hjälpmedlet vid ansökan om bidrag för arbetshjälpmedel var olika hörselhjälpmedel. Även datorhjälpmedel var vanligt förekommande. Många bidrag för dessa hjälpmedel gick till personer med synskador. Följande är exempel på andra vanliga arbetshjälpmedel som handläggarna angav:
• joysticks till grävmaskiner och traktorer,
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
202
• hjälpmedel inom jord- och skogsbruk för att underlätta lastning och lyft,
• olika former av lyfthjälpmedel, till bland annat dagispersonal,
• specialverktyg,
• anpassade stolar,
• rullstolar.
I kommentarerna menade både handläggare och ansvariga på centralkontoren att hörapparater borde finansieras av landstingen. Det är en svår uppgift att bedöma gränsdragningen mellan sjukvårdshuvudmannens och försäkringskassornas ansvar.
De ansvariga på centralkontoren fick en fråga om de ansåg att det finns produkter av stor betydelse som under de senaste åren utvecklats inom IT eller digital teknik. Följande produkter angavs:
• läspenna och scanner,
• Daisy-spelare,
• e-böcker,
• talstyrning och talsyntes.
Kostnader för den enskilde
De flesta som besvarade enkäten kände inte till om den enskilde hade några kostnader för sina arbetshjälpmedel, i form av förbrukningsartiklar, tillbehör, reparationer och försäkringar.
Uppföljning
Endast ett mindre antal ärenden följs upp. Fem procent uppgav att alla ärenden följs upp och ytterligare sex procent att det gäller de flesta ärenden.
Den enskilde slutar eller byter arbete
När en person som fått bidrag för ett arbetshjälpmedel byter arbete tar oftast han eller hon med sig hjälpmedlet till den nya arbetsplatsen. Om den enskilde slutar arbetet innan hjälpmedlet är avskrivet, lämnar han eller hon oftast tillbaka det till försäkringskassan. Några köper
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
203
det till ett reducerat pris beroende på hur mycket som är kvar av avskrivningstiden.
Det förekommer att hjälpmedel som lämnas tillbaka läggs på lager för eventuell senare användning.
De som söker är oftast inte sjukskrivna
Enligt handläggarna är de flesta som ansöker om bidrag för arbetshjälpmedel inte sjukskrivna. Svaren varierade dock högst påtagligt. Medan drygt 65 procent av handläggarna beräknade att andelen sjukskrivna fanns inom spannet 0
−40 procent, uppgav en liten grupp att majoriteten av dem som sökte arbetshjälpmedel var sjukskrivna.
Betydelsen av att kunna ge bidrag för arbetshjälpmedel
Majoriteten av handläggarna ansåg att möjligheten att ge bidrag till arbetshjälpmedel har betydelse för arbetet med samordnad rehabilitering.
Utredning och utprovning
Enligt handläggarna svarar företagshälsovården för 25 procent av alla utredningar om arbetshjälpmedel. Andelen är nästan lika stor för andra utomstående experter och försäkringskassan gör egna utredningar i ungefär samma omfattning.
När det gäller utprovningen spelar leverantörerna av arbetshjälpmedel en större roll. Även företagshälsovården och utomstående experter som försäkringskassan köper tjänster av genomför utprovningar.
Information om arbetshjälpmedel
Broschyrer och annan skriftlig information är, enligt handläggarna, den viktigaste informationsvägen för försäkringskassorna att nå enskilda personer. Arbetsgivaren får sin information främst vid besök av försäkringskassans personal. Vidare menade handläggarna att företagshälsovården och intresseorganisationer är viktiga instanser när det gäller att förmedla informationen till enskilda och arbetsgivare.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
204
Kompetensutveckling
Den kompetensutveckling som handläggarna fått har organiserats av centralkontoren i form av internutbildningar, träffar och seminarier. Det bedrivs dock inget systematiskt arbete för att samla och sprida erfarenheter av arbetsplatsanpassningar och hjälpmedel.
Vanligtvis får handläggarna information om nya arbetshjälpmedel när ett ärende aktualiseras. Informationen ges av de experter som anlitas. Utvecklingen vad gäller arbetshjälpmedel bevakas i mycket liten utsträckning av kassorna. Av kommentarerna att döma fanns ett missnöje med möjligheterna till kompetensutveckling och mer centralt stöd efterlystes.
Genomgång av akter vid tre försäkringskassor
För att få en fördjupad kunskap om handläggning, bedömningar och beslut vid försäkringskassorna när det gäller arbetshjälpmedel, har utredningen tagit del av 57 personakter vid tre försäkringskassor. Ett sådant litet urval ger naturligtvis inget underlag för statistiska beräkningar utan snarare en allmän bild av hur kassan handlägger dessa ärenden. De kassor utredningen besökte låg i tre län, som fick representera norra, mellersta och södra Sverige.
Följande fyra frågor lade utredningen särskild vikt vid i samband med genomgången:
• hur lång tid tar handläggningen,
• vilka andra instanser är inkopplade,
• vilka bedömningar gör den enskilde handläggaren,
• grunderna för beslut om bidrag till hjälpmedel respektive beslut om avslag.
Inför genomgången hade utredningen begärt att få ta del av 20 akter vid varje kassa. Både ärenden som bifallits och avslagits skulle finnas med bland dessa akter. I övrigt ankom det på varje kassa att själv plocka ut dem.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
205
Redovisning av genomgången
Personer som ingick i aktgenomgången
Redovisningen omfattar akter som avser 57 personer, varav 38 är män och 19 kvinnor. Vid en försäkringskassa var könsskillnaden extremt stor med 17 män och 2 kvinnor. Hälften av personerna hade någon form av rörelsehinder. De flesta var äldre än 50 år.
Handläggningstid
Med handläggningstid menas den tid som förflutit från ansökningsdag till beslutet om bidrag för hjälpmedel. För vissa ärenden var denna tid svår att uppskatta eftersom det ibland var oklart när den formella ansökan hade sänts in till försäkringskassan.
Handläggningstiden var två månader eller kortare vid 36 beslutstillfällen. Vid 25 tillfällen var den en månad eller kortare. Det förekom att ärenden hade beslutats inom loppet av en till två dagar. Denna mycket korta tid för handläggning omfattade bland annat reparationer och digitala hörapparater. Samtidigt fanns också handläggningstider som uppgick till närmare ett år.
Sjukskrivningar
Endast ett fåtal av dem som ansökte om arbetshjälpmedel var långtidssjukskrivna. Den stora majoriteten arbetade och behövde sitt hjälpmedel för att kunna fortsätta att arbeta under rimliga villkor.
Tidigare beslut om arbetshjälpmedel
Av handlingarna att döma hade endast ett litet fåtal tidigare fått bidrag för arbetshjälpmedel från försäkringskassan eller arbetsförmedling. Utifrån andra uppgifter i akterna, som gäller funktionshinder, arbetsuppgifter med mera, finns det anledning att anta att några ändå hade fått sådana bidrag vid tidigare tillfällen.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
206
Medverkan från andra
Det framgick att försäkringskassans handläggare vanligtvis tar hjälp av andra instanser vid bedömningen. Medicinska intyg är en grundförutsättning. I övrig var ett brett spektrum av utomstående experter inblandade på olika sätt. Försäkringskassan kunde själv kontakta externa experter för att få ett utlåtande. I de fall ärendet gällde en lantbrukare var ofta länsstyrelsens lantbruksenhet inkopplad. Krävdes en mer ingående bedömning av om det är arbetsgivaren eller försäkringskassan som skall ansvara för hjälpmedlet, kunde arbetsmiljöinspektionen anlitas. I övrigt medverkade distriktsarbetsterapeuter, hörselvården, sjukgymnaster, hjälpmedelscentraler, Af Rehab, företagshälsovården, konsulter och leverantörer.
Typ av arbetshjälpmedel
De akter utredningen granskade omfattade en stor variation av ansökningar om hjälpmedel. För att exemplifiera bredden kan nämnas särskilda skoinlägg mot kyliga golv, kryckkäpphållare till elscooter, datorutrustningar, traktor med utrustning, flyttning av ett tidigare beslutat arbetshjälpmedel till ny arbetsplats samt reparation av arbetsverktyg. Vid en försäkringskassa förekom många ansökningar om digitala hörapparater. Andra vanliga ansökningar gällde arbetsstolar och arbetsbord.
Arbetsgivarens ansvar
I några akter framgick att arbetsgivaren var beredd att betala en del av det hjälpmedel ansökan avsåg eller andra kompletterande insatser. Det fanns också akter där arbetsgivaren uttalat var negativ till en egen insats. Arbetsgivarens eventuella intresse eller ointresse att bidra till arbetshjälpmedlet framgick dock oftast inte, eftersom det sällan var aktuellt med arbetsgivarens medverkan.
Bidrag till arbetsgivaren
Det var endast i undantagsfall som arbetsgivaren ansökte om och erhöll bidrag för arbetshjälpmedel. När arbetsgivaren fick ett bidrag handlade det ofta om fasta installationer. Som exempel kan nämnas
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
207
att en arbetsgivare fick bidrag till anpassning av en toalett för en anställd med stomi.
Beslut
De flesta besluten i akterna var bifall till ansökan. Det fanns också beslut som endast var delvis bifall. Några akter innehöll avslagsbeslut.
Motiveringar till besluten
De beslut som gällde bifall saknade ibland motiveringar, eftersom de inte gick den enskilde emot. En försäkringskassa hade vid samtliga bifall formuleringen att hjälpmedlet behövdes och var ej arbetsgivarens ansvar.
Vid avslag och delvis bifall motiverades avslaget med att hjälpmedlet låg inom ramen för arbetsgivarens ansvar. Det var sällan som själva behovet av hjälpmedlet ifrågasattes.
Som exempel på delvis bifall kan nämnas datorutrustning med särskild programvara, där kassan beslutade bifalla ansökan om särskild programvara men ansåg att arbetsgivaren skulle bekosta själva datorn. Ett beslut om delvis bifall gällde också en traktor med utrustning där kassan gav bidrag till utrustningen men inte till traktorn.
Det förekom också beslut där kassan gav bidrag till hjälpmedlet upp till 50 000 kronor medan arbetsgivaren fick stå för den överskjutande delen. Oftast löstes detta smidigt genom att arbetshjälpmedlet enkelt kunde delas upp i olika komponenter. Som exempel kan nämnas konferenshjälpmedel för hörselskadad, där försäkringskassan betalade mikrofon och högtalare medan arbetsgivaren ansvarade för de delar som orsakade att hjälpmedlet blev dyrare än 50 000 kronor. Vid beslut om digitala hörapparater delades ofta kostnaden mellan försäkringskassan och landstinget.
Synnerliga skäl
Trots att några ärenden överskred beloppsgränsen på 50 000 kronor fanns inga noteringar i akterna om synnerliga skäl. Samtidigt framgick att handläggarna tog gränsen på allvar genom att i vissa
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
208
fall bara besluta om bidrag upp till 50 000 kronor och överlåta åt arbetsgivarna att stå för det överskjutande beloppet.
Beslutat belopp
Kostnaderna varierade högst väsentligt mellan de olika hjälpmedlen. Det dyraste hjälpmedlet uppgick till drygt 155 000 kronor och omfattade en dator med olika tillbehör. Billigast var en ryggkudde som kostade 450 kronor. Bidragen fördelades till antalet jämnt mellan dem som kostade mer än 20 000 kronor och dem som kostade mindre.
Det beslutade beloppet behövde inte bara omfatta själva hjälpmedlet. Ibland ingick också kostnader för utbildning och installation, som i exemplet ovan med det dyraste hjälpmedlet. Bidraget kunde också täcka resekostnader för den enskilde i samband med utbildning för hjälpmedlet. I några ärenden ingick kostnader för provning och annan expertmedverkan. Hur höga dessa kringkostnader var framgick dock inte alltid, trots att de måste ha förelegat med hänsyn till andra uppgifter i akterna.
Sammanfattning av intervjuer med handläggare vid försäkringskassor
I samband med utredningens besök vid försäkringskassor intervjuades sex försäkringskassehandläggare med ansvar för arbetshjälpmedel. Därutöver tillkommer samtal med tre tjänstemän vid försäkringskassorna som har ett övergripande ansvar för frågor som rör arbetshjälpmedel men som inte handlägger enskilda ärenden.
Handläggning som kräver särskild kompetens
Handläggningen av arbetshjälpmedel rör ett mycket begränsat område med förhållandevis få ärenden för varje handläggare. Tydliga vägledningar till stöd för handläggningen saknas, och det gör arbetet svårare. I uppgifterna ingår att bedöma offerter, vilket ligger utanför den kompetens som normalt finns hos försäkringskassornas handläggare. Allt detta gör arbetshjälpmedel till ett område vid försäkringskassorna som skiljer sig från andra uppgifter.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
209
Ingen ordentlig kompetensutveckling har erbjudits, utan endast enstaka temadagar.
Vilka personer berörs
De allra flesta ärenden om arbetshjälpmedel rör personer som inte är sjukskrivna eller behöver hjälpmedlet som en del i rehabilitering tillbaka i arbetslivet. Den klart dominerande gruppen är personer som är i arbete och behöver ett arbetshjälpmedel för kunna genomföra sina arbetsuppgifter på rimliga villkor. Handläggarna fick göra en grov uppskattning av hur stor andel denna grupp var och svaren varierade från två tredjedelar till över 90 procent. Vidare har – såvitt handläggarna kände till
− endast några få procent av de försäkrade tidigare fått bidrag för arbetshjälpmedel från arbetsförmedlingen.
Möjligheten att få arbetshjälpmedel kan vara av betydelse vid rehabiliteringen tillbaka till arbetslivet. Det händer dock att denna möjlighet glöms bort av handläggare/kollegor som inte själva ansvarar för arbetshjälpmedel.
Ansvar för arbetshjälpmedel
Bland de intervjuade var det delade meningar om det är svårt att göra avvägningar mellan försäkringskassans ansvar och det ansvar som ligger på arbetsgivaren. Är det osäkert vad som skall gälla kan man få råd av arbetsmiljöinspektionen. Samtidigt framfördes att denna avvägning egentligen är den allra svåraste frågan. Förhållandena i arbetslivet ändras över tiden och skiljer sig åt mellan olika arbetsplatser. Mot den bakgrunden får inte förordningens regler tolkas för statiskt. Olika villkor gäller vid olika beslutstillfällen.
Som exempel på ärenden där det varit svårt att avgöra var ansvaret skall ligga kan nämnas höj- och sänkbara bord, arbetsstolar, förarstolar i bilar, särskilda skor för arbetet. Det är också svårt att avgöra ärenden som rör lantbrukare även om länsstyrelsens lantbruksenhet kan ge hjälp i sådana fall.
Även om ansvarsfördelningen kan vara svår att avgöra, ansåg handläggarna att den framstår som rimlig, det vill säga båda hade ett lagom stort ansvar.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
210
I bland uppstår diskussioner mellan arbetsgivare och försäkringskassans handläggare om vem som skall ha kostnadsansvaret. De handlar då ofta om ombyggnader av arbetslokaler eller sådana hjälpmedel som bord och stolar.
Arbetsbord och stolar
Meningarna var delade i frågan om bidrag för arbetshjälpmedel kan betalas ut för arbetsbord och stolar. Vissa menade att de inte vid något tillfälle kan besluta om bidrag för sådana arbetshjälpmedel. Medan andra ansåg att det kan finnas tillfällen då bidrag bör ges. Det kan gälla mycket speciella arbetsstolar eller mycket små arbetsplatser. Vidare framhöll två handläggare att de kan vara lite mer frikostiga mot ideella organisationer.
Arbetsgivares betalningsförmåga
Som handläggare kan man ta särskild hänsyn till arbetsgivarens betalningsförmåga vid besluten, menade vissa handläggare. Vid bedömning om förordningens regler om särskilda skäl skall tillämpas, kan betalningsförmågan vägas in. Just ideella organisationer utgör exempel på när hänsyn till betalningsförmågan kan bli aktuell.
Den enskildes ansvar
I de allra flesta fall betalas ett bidrag till arbetshjälpmedel formellt ut till den enskilde personen. Det innebär att han eller hon är ägare till hjälpmedlet. Några av handläggarna ansåg att det kan leda till vissa problem. Det kan gälla försäkringar och vissa löpande kostnader för hjälpmedlet. Vid något enstaka tillfälle kan ett hjälpmedel hyras men endast få går att hyra på rimliga villkor. Det kan bli aktuellt att hyra hjälpmedel om man vill pröva det först.
Det allra vanligaste är att leverantören skickar fakturan till försäkringskassan, när hjälpmedlet skall betalas. Den enskilde har sällan möjlighet att själv betala i väntan på bidrag från försäkringskassan. Egenföretagare kan dock själva vilja betala för att sedan få bidraget från kassan, eftersom de har vissa avdragsmöjligheter.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
211
Återbetalning/återlämnande
Om den som fått ett bidrag för arbetshjälpmedel inte längre behöver det för sitt arbete, personen har t. ex slutat sitt arbete, kan det bli aktuellt med återbetalning av bidraget eller att hjälpmedlet lämnas tillbaka. Det är mycket ovanligt att frågan om återbetalning uppstår, istället lämnas hjälpmedlet tillbaka. Detta är i sig ett problem. Vad skall hända med hjälpmedlet därefter? Många gånger är det svårt att hitta en ny användare av det och förvaringen tar utrymme i anspråk.
Samverkan med utomstående
En viss samverkan med arbetsförmedlingen förekommer. Det kan gälla om en person tidigare har fått bidrag från arbetsförmedlingen för ett arbetshjälpmedel. I övrigt är denna samverkan mer på ett allmänt plan, när man som handläggare för arbetshjälpmedel medverkar vid konferenser som arrangeras av arbetsförmedlingen. Försäkringskassorna använder sig av Af Rehab ibland för att få råd vid handläggningen av arbetshjälpmedel.
I övrigt samverkar försäkringskassorna med en rad utomstående experter vid handläggningen av arbetshjälpmedel. Förutom Af Rehab kan sådana experter vara hjälpmedelscentraler, företagshälsovården, arbetsmiljöinspektionen, distriktsarbetsterapeuter, länsstyrelsen och olika konsulter.
Minskade kostnader för arbetshjälpmedel
Försäkringskassornas kostnader för arbetshjälpmedel har minskat de senaste åren. Intervjupersonerna gav olika förklaringar till detta. Arbetsgivarna tvingas ta ett större arbetsmiljöansvar i dag. Vissa arbetshjälpmedel som försäkringskassan tidigare gav bidrag till betalas i dag av arbetsgivarna. Som exempel kan nämnas höj- och sänkbara arbetsbord samt specialanpassade arbetsstolar.
Det finns också andra förklaringar. Ofta glöms arbetshjälpmedel bort vid olika rehabiliteringsinsatser. Informationen till försäkrade och arbetsgivare om arbetshjälpmedel är också bristfällig. Arbetshjälpmedel som resurs används inte tillräckligt mycket.
Vissa hjälpmedel har blivit billigare med åren, vilket också skulle kunna förklara att kostnaderna minskat.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
212
Bidragsgräns
De intervjuade ansåg att bidragsgränsen på 50 000 kronor är för låg och ibland skapar hinder för att bevilja de bästa arbetshjälpmedlen, även om det vid synnerliga skäl finns möjlighet att överskrida gränsen. Om gränsen togs bort skulle det inte leda till några stora fördyringar, eftersom det är mycket få hjälpmedel som kostar mer än 50 0000 kronor. Ett par handläggare menade att bidragsgränsen vid några tillfällen har lett till att den försäkrade inte fått det hjälpmedel han eller hon bäst behöver.
Vad är synnerliga skäl
Förordningens regel om synnerliga skäl är oklar. Intervjupersonerna efterlyste mer vägledning i vad regeln i praktiken står för. Som exempel på synnerliga skäl angav handläggarna de tillfällen då det finns en uppenbar risk att den försäkrade förlorar sitt arbete utan arbetshjälpmedlet. Denna regel tillämpas mycket sällan. Det kan röra sig om något beslut om året.
Handläggningstid
Handläggningen av arbetshjälpmedel behöver inte ta särskilt lång tid. En vanlig orsak till att ett ärende drar ut på tiden är att handlingar saknas. Om handlingarna är kompletta framhöll samtliga handläggare att det bör gå snabbt att fatta ett beslut. Svaren varierade från någon till några veckor. En gräns på tre månader, som ofta lyfts fram som en normtid, är för lång tid vid kompletta ärenden.
Några synpunkter – förslag till förbättringar
• Det sker ingen uppföljning av besluten om arbetshjälpmedel.
Ibland skulle det behövas, för att få reda om hjälpmedlet fungerar som det var tänkt.
• Förordning och vägledning är för oklara, vilket ger stort utrymme för tolkningar och olika bedömningar. Detta är inte bra för rättssäkerheten. Genom att det är så få ärenden skapas inga rutiner för bedömningar och arbetet i sig ger inget utrymme för
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
213
kompetensutveckling. Mot den bakgrunden vore det bättre om det bara vore en instans som ansvarade för arbetshjälpmedel.
• De som handlägger arbetshjälpmedel måste få mer utbildning och bättre vägledning från RFV om hur reglerna skall tillämpas.
8.3 Överväganden och förslag
8.3.1 Överväganden och bedömningar
Vid utredningens kontakter med brukare och handläggare och i svaren på den enkät som Riksförsäkringsverket tillställde berörda personalgrupper vid försäkringskassorna har likartade synpunkter framförts när det gäller verksamheten med arbetshjälpmedel. Såväl handläggare vid arbetsförmedlingarna som försäkringskassorna har påpekat att antalet hjälpmedelsärenden är få och att det därför är svårt att upparbeta kompetens och handläggningsrutiner. Vidare har framhållits att ärenden som rör handläggning av arbetshjälpmedel skiljer sig från övriga uppgifter vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor. Möjligheterna till kompetensutveckling har bedömts som små och många handläggare menar att de behöver utveckla sin beställarkompetens. Behovet av samordning mellan arbetsförmedlingar och försäkringskassor har lyfts fram av handläggarna. Denna samordning kan avse informationsutbyte, kompetensutveckling och utveckling av arbetshjälpmedel. Vidare har handläggare och brukare påtalat brister i regelverk och organisation som skapar hinder för en effektiv användning av resurserna. Vad som också lyfts fram är brister när gäller de utbildningar som erbjuds brukare i att använda hjälpmedlen. De uppfattningar som framkommit vid intervjuerna, får också i stor utsträckning stöd av de aktgenomgångar och statistiska uppgifter som redovisas i avsnitt 8.2.
De problem som beskrivits ovan kan vara några av förklaringarna till att förhållandevis många personer med nedsatt arbetsförmåga inte har fått sina behov av arbetshjälpmedel och arbetsplatsanpassningar tillgodosedda, enligt den i avsnitt 8.2 redovisade undersökningen av AMS och SCB.
Samtidigt visar utredningens undersökningar att handläggning av arbetshjälpmedel många gånger sker på ett snabbt och obyråkratiskt sätt. Av enkäten till brukarna framgår till exempel att de flesta brukare hade positiva erfarenheter av sina kontakter med arbets-
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
214
förmedlingar och försäkringskassor i samband med ansökningar av arbetshjälpmedel.
Alternativ till dagens ansvarsfördelning
Eftersom hjälpmedelsärendena är relativt få och handläggarna inom de båda organisationerna beskriver ungefär samma problem har jag övervägt att överföra hela ansvaret för arbetshjälpmedel till antingen arbetsförmedlingarna eller försäkringskassorna. Jag anser dock inte att en sådan lösning är att föredra.
Det finns brister i den ansvarsfördelning mellan arbetsförmedling och försäkringskassa som råder i dag. Jag menar emellertid att det delade ansvaret mellan myndigheterna är ändamålsenligt och därför bör behållas.
För den som söker arbete eller är nyanställd är arbetsförmedlingen en naturlig instans att vända sig till med frågor som rör stöd i arbetet. Övriga stödinsatser som lönebidrag kan också vägas mot möjligheten att minska eller undanröja en nedsatt arbetsförmåga med hjälpmedel på arbetsplatsen.
Det finns dock ingen självklar anknytning till arbetsförmedlingen för den som redan har ett arbete och behöver arbetshjälpmedel. Försäkringskassan ansvarar däremot för olika former av stöd vid sjukskrivningar och rehabilitering och i vissa fall är också arbetshjälpmedlet relaterat till en sjukskrivning eller ett rehabiliteringsbehov. Därmed har försäkringskassan en tydlig anknytning till handläggningen av bidrag till arbetshjälpmedel för dem som har ett arbete.
Under arbetet med utredningen har uppfattningen framförts om att låta överföra försäkringskassans ansvar för arbetshjälpmedel till sjukvårdshuvudmannen. En sådan förändring vore mycket olycklig. Arbetshjälpmedel skulle därmed bedömas utifrån de grunder som gäller för hjälpmedel som regleras enligt hälso- och sjukvårdslagen. Med den prioritering som gäller inom hälso- och sjukvården kommer behovet av arbetshjälpmedel att vägas mot andra angelägna hjälpmedelsbehov samt även mot vård- och omsorgsbehov. Behovet av en lift för att komma upp ur sängen skall till exempel vägas mot behovet av en joystick till en traktor för att en anställd skall kunna klara sitt arbete. Risken är påtaglig att hanteringen av arbetshjälpmedel kan få en medicinsk slagsida med sjukvårdshuvudmannen som ansvarig. Bedömningen bör istället utgå från individens behov och förutsättningar som relateras till arbetsplatsen och arbets-
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
215
uppgifterna och som framkommer i den rehabiliteringsprocess som försäkringskassan har ett samordnande ansvarar för.
Både arbetsförmedlingens och försäkringskassans regelverk för bidrag till arbetshjälpmedel skiljer sig från hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser. Bidrag till arbetshjälpmedel kan till exempel beviljas både den anställde och arbetsgivaren. Framförallt bidrag till arbetsgivare finansierar inte alltid vad som brukar betraktas som hjälpmedel i hälso- och sjukvårdslagen, utan kan också omfatta anpassningar av lokaler, maskiner och verktyg. Hjälpmedelsbegreppet är alltså vidare i de regler som styr arbetshjälpmedel än vad det är i HSL.
Arbetshjälpmedel bidrar till att en person med nedsatt arbetsförmåga kan erhålla ett arbete och att den som har ett arbete kan vara kvar i arbetslivet. En snabb och smidig handläggning är en viktig förutsättning för att detta skall kunna lyckas och för att undvika sjukskrivning eller sjukersättning.
De eventuella samordningsvinster som uppnås vid en sammanslagen hjälpmedelshantering uppväger inte de stora nackdelar som är förknippade med att sjukvårdshuvudmannens prioriteringar och bedömningsgrunder avgör möjligheterna att erhålla arbetshjälpmedel.
I stället för att tilldela sjukvårdshuvudmannen ett ansvar för arbetshjälpmedel eller alternativt sammanföra hela ansvaret till antingen arbetsförmedlingarna eller försäkringskassorna, vill jag förbättra handläggningen och utveckla den kompetens som finns hos arbetsförmedlingar och försäkringskassor utifrån de skilda målgrupper som dessa myndigheter vänder sig till. De förslag som jag lägger i detta avsnitt bygger på den grunden. Samtidigt vill jag framhålla att det finns behov av ökad samverkan mellan alla inblandade parter, inklusive sjukvårdshuvudmännen. I kapitel 9 föreslår jag att det inrättas spetscentra för försök med IT- möjligheter i anslutning till praktisk verksamhet och regionala specialistenheter för IT-baserade hjälpmedel, som skall verka över hela fältet med IThjälpmedel. Jag nämner också i kapitel 9 ”one stop shop” men presenterar inga förslag i den riktningen.
I avsnittet nedan presenteras ett mer övergripande förslag som betonar Arbetsmarknadsstyrelsens och Riksförsäkringsverkets ansvar. Enligt min mening finns det i dag brister i myndigheternas sätt att hantera detta ansvar och både AMS och RFV behöver förstärka sina insatser när det gäller verksamheten med arbetshjälp-
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
216
medel. I kommentarerna till förslaget konkretiserar jag vad som åsyftas med de förstärkta insatserna.
En fråga som jag har uppmärksammats på och som ligger i gränslandet till arbetshjälpmedel rör möjligheten att erhålla hjälpmedel för dem som deltar i daglig verksamhet. I många fall kan dessa verksamheter ha en nära anknytning till arbetslivet med produktion av varor och tjänster. Oftast tillhandahåller kommunen de hjälpmedel som används gemensamt vid den dagliga verksamheten. Däremot kan det uppstå problem om en deltagare behöver ett personligt hjälpmedel. Problemet blir särskilt stort om den dagliga verksamheten för en deltagare är förlagd till en vanlig arbetsplats. Utredningens uppdrag om arbetshjälpmedel har inte omfattat hjälpmedel i daglig verksamhet men möjligheten att erhålla hjälpmedel för dem som deltar i sådan verksamhet behöver ses över. För vissa är också den dagliga verksamheten ett första steg in i arbetslivet och det är olyckligt att hinder skapas genom svårigheter att få tillgång till lämpliga hjälpmedel.
8.3.2 Förslag med kommentarer
Utvidgat ansvar för Arbetsmarknadsverket när det gäller anställda med lönebidrag och i skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare (OSA)
Jag har tidigare framhållit att försäkringskassan bör ha fortsatt ansvar för arbetshjälpmedel för dem som redan har en anställning. När det gäller personer som är anställda med stöd av lönebidrag eller i OSA föreslår jag dock en förändring.
Arbetsförmedlingen ansvarar för uppföljning och omprövning av lönebidrag och OSA. Samtidigt är det försäkringskassan som handlägger frågor om arbetshjälpmedel för samma personer. En sådan ordning är inte rationell. Den som är anställd med lönebidrag eller i OSA har fortfarande kvar en anknytning till arbetsförmedlingen. Formellt så deltar personen i ett arbetsmarknadspolitiskt program samtidigt som han eller hon har en anställning.
Lönebidraget följs upp och omprövas regelbundet. Vid dessa omprövningar diskuteras vad som krävs för att bättre anpassa arbetsplats och arbetsuppgifter till den enskildes förutsättningar. Möjligheten att använda olika former av arbetshjälpmedel ingår naturligtvis i denna diskussion. Tillgången till arbetshjälpmedel har också
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
217
betydelse när arbetsförmedlingen skall förhandla om lönebidragsnivån med arbetsgivaren. Dessa förhandlingar skulle underlättas om arbetsförmedlingen ansvarade för arbetshjälpmedel. Motsvarande gäller även vid anställningar i OSA.
Mot den bakgrunden föreslår jag en ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp som innebär att Arbetsmarknadsverket skall ansvara för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen för dem som är anställda med stöd av lönebidrag eller i skyddat arbetet hos en offentlig arbetsgivare.
Förstärkta insatser från Arbetsmarknadsstyrelsens och Riksförsäkringsverkets sida
För att förbättra möjligheterna till ökad användning av hjälpmedel i arbetslivet och därigenom öka möjligheterna för personer med funktionshinder att få ett arbete eller kunna stanna kvar i arbetslivet krävs ytterligare insatser av Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket. De områden som utredningen särskilt vill uppmärksamma avser vägledningsprocessen, kvalitetskriterier, samarbete och information. Regeringen bör påtala behovet av förstärkta insatser inom nämnda områden i kommande regleringsbrev. Vidare bör regeringen också kräva återrapportering av AMS och RFV om planerade och vidtagna åtgärder.
Kvalitetskriterier
De undersökningar som redovisas i avsnitt 8.2.3 visar på stora olikheter i handläggningen. Till en del sammanhänger det med de olika typer av hjälpmedel som anvisas. Det är stor skillnad att handlägga en ansökan om digital hörapparat, där hörselvården utrett behovet och en ansökan som avser en genomgripande arbetsplatsanpassning. Lokala förhållanden kan också ha betydelse vid handläggningen.
De olikheter som utredningen funnit beror dock inte bara på dessa skillnader. En ytterligare orsak till variationerna är också att handläggarna arbetar på olika sätt beroende på kunskap, erfarenhet, intresse och engagemang. Vid intervjuer med handläggare ställdes frågor om hur arbetsgivarnas ansvar skall bedömas utifrån mycket konkreta exempel på hjälpmedel som arbetsbord och stolar. Hand-
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
218
läggarna gav mycket skilda svar. Samma skiftande svar fick utredningen på frågan om arbetsgivarens ekonomiska förhållanden styr beslut om hjälpmedel. Det råder också stora variationer vad gäller uppföljning av beslut och anvisningar. Försäkringskassorna följer endast upp en mindre del av besluten, trots att uppföljningar kan ge möjlighet att rätta till brister. En person kan till exempel behöva en kompletterande träning i att använda hjälpmedlet som först visar sig efter en tid i arbetet. Vad som också påtalades av intervjuade handläggare är att de många gånger känner sig osäkra i arbetet eftersom de saknar tillräcklig kompetens i att bedöma offerter.
De stora skillnader mellan länen vad gäller försäkringskassornas avslag och bifall av ansökningar om bidrag till arbetshjälpmedel, ger också skäl att anta att det saknas enhetliga bedömningsgrunder.
Utredningen har funnit att verksamheten med bidrag till arbetshjälpmedel och stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen måste kvalitetssäkras i högre grad än i dag. Kvalitetskriterier behöver utvecklas vad avser till exempel handläggningstider, behovsbedömningar, bedömningar av offerter, inköp, expertmedverkan, utbildning och träning för hjälpmedlet, uppföljningar samt vägledning. Vidare ingår också krav på myndigheterna vad gäller utbildning och kompetensutveckling av den personal som handlägger ärenden om arbetshjälpmedel. Personalen måste besitta vissa grundläggande kunskaper och olika former av utbildningar behöver erbjudas. Förutom god kunskap om regelverket måste de också känna till vad som till exempel gäller i frågor som rör försäkringar av hjälpmedel, där många enskilda och arbetsgivare inte är medvetna om sitt ansvar.
Jag efterfrågar inte stelbenta rutiner för handläggningen. Däremot får inte rent skönsmässiga bedömningar ligga till grund för besluten. Det behövs övergripande kvalitetskriterier för att undvika att de som ansöker om arbetshjälpmedel behandlas olika på grund av obefogade skillnader i praxis. Mot denna bakgrund efterlyser jag därför kvalitetskriterier som rör handläggningen av arbetshjälpmedel.
För att kvaliteten skall kunna säkras behövs inom Arbetsmarknadsverket personal med särskild kompetens i frågor som rör arbetshjälpmedel och arbetsplatsanpassningar. I dag finns sådan kompetens inom bland annat Af Rehab. Denna kompetens behöver användas på ett bättre sätt än i dag och också utvecklas. Jag tar inte ställning till hur AMV skall organisera sin verksamhet men betonar att denna särskilda kompetens är viktig för hela vägledningsprocessen.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
219
Vägledningsprocessen
Vid intervjuer med handläggare på arbetsförmedlingar samt vid genomgången av AIS har utredningen funnit att frågan om arbetshjälpmedel kommer in för sent i vägledningsprocessen. Många gånger diskuteras lönebidragsnivåer innan behovet av hjälpmedel på arbetsplatsen har utretts. Stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen bör prövas innan långsiktiga insatser som lönebidrag beviljas. För vissa arbetssökande kan resultatet bli att lönebidraget inte behövs. Vid andra tillfällen kan lönebidrag betalas ut på en lägre nivå. Innan en anvisning av lönebidrag blir aktuell bör det framgå om hjälpmedelsbehovet prövats, vilka hjälpmedel som kan vara aktuella och hur dessa påverkar nivån på lönebidraget.
Samarbetsformer
Det finns stora likheter i handläggningen av arbetshjälpmedel vid försäkringskassor och arbetsförmedlingar. Arbetsuppgifterna är till stor del desamma. Det är i huvudsak likartade hjälpmedel och regelverken företer likheter. Hos båda myndigheterna rör det sig också om uppgifter som skiljer sig från dem som är mer allmänt förekommande. Ett förbättrat samarbete skulle därför gagna verksamheten med arbetshjälpmedel. Jag ser flera områden där samarbetet bör vara naturligt. Det gäller utvecklingsinsatser avseende hjälpmedel, kompetensutveckling, återlämnande av hjälpmedel, inköp, utredning, med mera. Samarbetsformer kan utvecklas centralt för övergripande frågor och regionalt/ lokalt i det dagliga arbetet.
Några handläggare pekade på problem med hjälpmedel som skall lämnas tillbaka. Dessa hjälpmedel tas inte alltid tillvara på bästa sätt. En hel del skulle kunna användas på nytt men det är svårt att, dels lagerhålla hjälpmedlen, dels upprätta ett tillgängligt register över dem. Vad som påtalades är att om det finns ett väl fungerande och lämpligt hjälpmedel i lager kan det gå mycket fortare för den enskilde att få tillgång till arbetshjälpmedlet. Detta är inte minst viktigt i samband med praktik och arbetsmarknadsutbildningar. Vid dessa tillfällen kan långa väntetider helt haverera nyttan av praktiken eller utbildningen. Skall det vara meningsfullt med lagerhållning måste det vara en viss omsättning på hjälpmedlen. Det skall också finnas lagerutrymme, personal som tar hand om hjälpmedlen och förtecknar dem och transportmöjligheter. För berörda
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
220
handläggare måste det också vara enkelt att få information om vilka hjälpmedel som finns i lagret och som kan passa en ny sökande. Nyttan måste vägas mot eventuella kostnader och det har inte varit möjligt att inom utredningens ram se över förutsättningarna för hanteringen av de hjälpmedel som återlämnas. De berörda myndigheterna bör dock ha goda möjligheter att undersöka dessa förutsättningar.
Information
Vid intervjuerna med handläggare vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor framkom att det överlag finns bristande kunskap bland arbetsgivare om de olika arbetsmarknadsstöd, som skulle underlätta förutsättningarna för att anställa personer med funktionshinder. I en undersökning av Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) Funktionshindrade personer med nedsatt arbetsförmåga – ett arbetsgivarperspektiv, bekräftas detta. Samtidigt visar undersökningen att de arbetsgivare som anställt personer med funktionshinder har en mycket positiv inställning till anställningen.
Genom ökad kunskap om anställdas och arbetsgivares möjligheter att erhålla stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, skulle säkert fler arbetsgivare bli intresserade av att anställa personer med funktionshinder.
Lönebidragsutredningen föreslog i betänkandet ArbetsKraft (SOU 2003:95) att Arbetsmarknadsstyrelsen skall få regeringens uppdrag att tillsammans med arbetsmarknadens parter och handikapprörelsen planera och genomföra informationssatsningar.
Inom ramen för utredningens arbete har bekräftats att det finns ett stort behov av informationssatsningar om arbetshjälpmedel. Både enskilda och arbetsgivare saknar tillräcklig kunskap om vilka möjligheter som kan öppna sig med rätt hjälpmedel på arbetsplatsen. Det är naturligt att information till arbetsgivare om hjälpmedel ges i samband med andra informationssatsningar om arbetsmarknadspolitiska stöd. Sådana satsningar kan naturligtvis inte vara av engångskaraktär, utan utgöra en naturlig del i Arbetsmarknadsverkets uppgifter.
Mot bakgrund av genomgången ovan med de kommentarer som lämnats till varje underrubrik föreslår jag att Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket skall förstärka sina insatser när det
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
221
gäller verksamheterna stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen och bidrag till arbetshjälpmedel.
Utvidgat ansvar för Hjälpmedelsinstitutet
Nedan presenteras tre förslag från utredningen som leder till att Hjälpmedelsinstitutet får ett ansvar för arbetshjälpmedel. Detta ansvar behöver formaliseras. Hjälpmedelsinstitutet är en ideell förening med staten, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet som medlemmar. Mitt förslag innebär att regeringen skall ta initiativ till att Hjälpmedelsinstitutet ges ett uttalat ansvar för arbetshjälpmedel.
Utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel
Utvecklingsinsatser när det gäller arbetshjälpmedel behöver öka. Viktiga insatser görs i dag inom ramen för anslaget till utvecklingsarbetsplatser, där ett stort antal projekt genomförs för att utveckla hjälpmedel i arbetslivet. Teknikupphandling För Funktionshindrade i Arbetslivet (TUFFA) kan också nämnas som en viktig satsning. Det finns också exempel på andra satsningar med stöd av bl. a AMS vid olika Arbetsmarknadsinstitut och inom ramen för HADAR i Malmö. Satsningarna har ofta varit starkt inriktade på IT-hjälpmedel.
Det utvecklingsarbete som genomförts av Arbetsmarkandsverket har varit viktigt men otillräckligt. Utredningens intervjuer med handläggare visade att få har kunskap om detta arbete och bara någon enstaka har medverkat i någon form av utvecklingsinsats. Resurserna för utvecklingsarbetet har också minskat under det senast redovisade året.
Arbetslivet kräver särskilda tillämpningar, där hjälpmedlet skall passa i en viss arbetssituation. Det gör att ett mer allmänt utvecklingsarbete när det gäller hjälpmedel inte är tillräckligt. Ett otillräckligt utvecklingsarbete leder till att lösningarna blir sämre och att den potential som finns hos olika hjälpmedel inte alltid utnyttjas fullt ut. Samtidigt görs också en hel del lokalt där nya lösningar prövas, men där arbetet inte dokumenteras. Det som skulle kunna bli en intressant utvecklingsinsats stannar vid en god lokal lösning för just den enskilde individen.
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
222
Av regleringsbrevet till Riksförsäkringsverket framgår att 5 miljoner kronor får disponeras för utvecklingsinsatser när det gäller arbetshjälpmedel. Medlen har dock inte använts för detta ändamål under senare år. Det är enligt min mening mycket olyckligt. Rätt använda skulle dessa pengar göra stor nytta för att utveckla nya lösningar vid arbetsplatsanpassningar. Mot den bakgrunden, finns det skäl att överväga om någon annan instans kan nyttja dessa medel. Hjälpmedelsinstitutet är med sin kunskap och erfarenhet ett lämpligt alternativ.
Hjälpmedelsinstitutet har en lång erfarenhet av att initiera och att delta i olika utvecklingsinsatser. Sedan slutet av sjuttiotalet har Handikappinstitutet och sedermera Hjälpmedelsinstitutet stött satsningar på att utveckla hjälpmedel. Många av de hjälpmedel som institutet arbetar med i dag används också i arbetslivet. Trots att det inte ligger inom dess ansvarsområde har man också medverkat i utvecklingsarbete när det gäller arbetshjälpmedel, bland annat på uppdrag av Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket. Enligt min mening har institutet en god allmän överblick över hjälpmedelsområdet som kan tas tillvara för arbetshjälpmedel.
I betänkandet Handikappinstitutet för bra hjälpmedel och ökad livskvalitet (SOU 1996:174) diskuteras bland annat institutets roll när det gäller arbetshjälpmedel. I betänkandet framhålls att HI med sin kompetens borde medverka i FOU och information på området. Detta har dock inte kommit till uttryck i Hjälpmedelsinstitutets stadgar. Jag delar uppfattningen i betänkandet och ser det som i högsta grad rationellt att ta tillvarata Hjälpmedelsinstitutets kompetens i utvecklingen av arbetshjälpmedel.
Mitt förslag är därför att de medel för utveckling av arbetshjälpmedel som i dag tilldelas RFV istället bör anslås till Hjälpmedelsinstitutet. Det innebär att Hjälpmedelsinstitutet tillförs ett särskilt anslag årligen på 5 miljoner kronor för att tillsammans med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsverket genomföra utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel. Verksamheten skall följas upp och utvärderas efter tre år.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
223
Kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel för personal inom arbetsförmedlingar och försäkringskassor som handlägger arbetshjälpmedel
Handläggning av arbetshjälpmedel skiljer sig till vissa delar från övriga arbetsuppgifter inom både arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna. Detta påpekade de handläggare som deltog i utredningens intervjuer. Skillnaden är förmodligen störst vid försäkringskassorna.
Handläggare av arbetshjälpmedel skall bedöma behoven av hjälpmedel utifrån vad den enskilde beskriver och utifrån utlåtanden från experter. Vidare skall de ta ställning till vilka hjälpmedel som är aktuella och bedöma offerter. De regler som gäller ger stort utrymme för tolkningar.
Arbetsförmedlingens eller försäkringskassans handläggare är inte experter på tekniska lösningar och arbetsplatsanpassningar. Däremot skall de ha förmågan och kunskapen att värdera och bedöma de förslag som presenteras och naturligtvis kunna tolka de regler som styr arbetet. Detta kräver att handläggarna måste vara allmänt orienterade om hjälpmedel och arbetsplatsanpassningar. De skall också känna till vart man kan vända sig för att få ytterligare kunskap, vilka företag som kan bli aktuella och den praxis som utvecklas vad gäller regeltolkningar. Allt detta kräver en fortgående kompetensutveckling. Både handläggarna vid arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna ansåg att de inte fått del av tillräcklig kompetensutveckling. Arbetsgivaren erbjuder inte planerade satsningar för att utveckla handläggarnas kompetens i tillräcklig grad. Till en del sammanhänger detta med att verksamheten med arbetshjälpmedel utgör en förhållandevis liten del av myndigheternas arbete och att den helt enkelt inte har prioriterats.
För att göra bilden komplett bör dock nämnas att AMS inom ramen för ett utvecklingsprojekt genomför en metodutbildning på universitetsnivå (5 poäng) som syftar till kompetenshöjning av personal inom Arbetsförmedlingen för att mer effektivt handlägga frågor som rör arbetssökande med funktionshinder och genomföra anpassningar av arbetsplatser för goda, varaktiga och utvecklande jobb.
Hjälpmedelsinstitutet bedöms kunna bistå myndigheterna med kompetensutveckling. Jag föreslår därför att institutet tillförs ett särskilt anslag årligen på 2 miljoner kronor för att tillsammans med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsverket genomföra in-
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
224
satser för kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel för personal inom arbetsförmedlingar och försäkringskassor som handlägger arbetshjälpmedel. Verksamheten skall följas upp och utvärderas efter tre år.
Råd och information i samband med att arbetsförmedlingar och försäkringskassor medverkar vid inköp av arbetshjälpmedel
Ett av utredningens uppdrag när det gäller arbetshjälpmedel rör upphandling av dessa hjälpmedel. Frågan om upphandling kompliceras av att arbetshjälpmedel inte lika lätt går att avgränsa som andra hjälpmedel. Många gånger är de också anpassade för en konkret arbetssituation, vilket begränsar volymerna. En ytterligare omständighet att ta hänsyn till är att den enskilde arbetstagaren formellt är köpare av arbetshjälpmedlet.
Samtidigt har utredningen konstaterat att det finns behov av stöd vid inköp av arbetshjälpmedel. De handläggare som intervjuades framhöll att det är svårt att bedöma offerter. Några menade att de ibland tvingas att helt förlita sig på den information de får från det företag som vill sälja hjälpmedlet. Många gånger känner varken den enskilde som behöver hjälpmedlet eller handläggaren till om det finns bättre produkter till lägre priser och om det går att ställa ytterligare krav när det gäller anpassningar av ett hjälpmedel till den enskildes särskilda arbetssituation.
Utifrån kontakterna med den personal som handlägger arbetshjälpmedel bedömer utredningen att det primära är att stärka handläggarnas kompetens i samband med inköp av hjälpmedel. Det kan handla om vilka grundläggande krav som skall ställas på hjälpmedel och arbetsplatsanpassningar, som ofta måste vara individuellt utformade samt hur offerter skall bedömas avseende kvalitet och priser. I sammanhanget bör dock understrykas att utredningen inte vill utesluta framtida möjligheter till upphandlingar i form av till exempel avropsavtal.
Handläggare vid arbetsförmedlingen eller försäkringskassan är sällan specialister på att bedöma tekniska fakta avseende arbetshjälpmedel. Däremot behöver de vissa baskunskaper som ger dem möjlighet att bättre värdera uppgifter från hjälpmedelsleverantörer i samband med arbetsplatsanpassningar. I sista hand är det den enskilde som behöver hjälpmedlet som har nytta av den förbättrade kunskapen.
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
225
Hjälpmedelsinstitutet besitter omfattande kompetens vad avser kravspecifikationer och kvalitetsbedömningar på hjälpmedelsområdet. Det vore därför önskvärt att denna kompetens även kan utnyttjas av dem som ansvarar för och handlägger arbetshjälpmedel vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor.
Jag föreslår således att Hjälpmedelsinstitutet skall kunna ge råd och information i samband med att arbetsförmedlingar och försäkringskassor medverkar vid inköp av arbetshjälpmedel. Stödet skall rikta sig till dem som handlägger arbetshjälpmedel och kan till exempel avse utbildningsinsatser för handläggare och produktion av kunskapsmaterial. En sådan verksamhet bedöms kräva ytterligare resurser till Hjälpmedelsinstitutet och det ökade medelsbehovet beräknas till 800 000 kronor per år. Verksamheten skall utformas i samråd med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsverket och rymmas inom de resurser som tilldelas för ändamålet. Efter tre år skall verksamheten följas upp och utvärderas.
Dagens beloppsgränser för bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen och arbetshjälpmedel upphör att gälla
De aktgenomgångar och intervjuer som utredningen låtit genomföra visar att det är få hjälpmedel som kostar mer än 50 000 kronor. När de överstiger det beloppet handlar det ofta om datorhjälpmedel som inte berörs av beloppsgränsen.
De handläggare som utredningen intervjuat förklarar att de någon eller några gånger per år behöver fundera på regeln om synnerliga skäl i samband med beslut om hjälpmedel.
Enligt utredningens undersökningar är det också få hjälpmedel som ligger i spannet runt 50 000 kronor och där man i så fall skulle kunna anta att beloppstaket avgjort vilken arbetsplatsanpassning som genomförts.
Utredningens intervjupersoner framhåller dock att taket är ett problem vid handläggningen. Vid vissa tillfällen finns en uppenbar risk att kvaliteten drabbas av strävan att hålla priset nere.
Problemet är dock inte stort i förhållande till antalet ärenden men eftersom kostnadstaket ändå framhålls som ett problem av nästan alla intervjupersoner, bör det inte negligeras. Det kan leda till att vissa inte får den allra bästa lösningen när det gäller arbetsplatsanpassningar. Utredningen fann också vid aktstudier och in-
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
226
tervjuer att handläggarna ibland försökte finna möjligheter att kringgå reglerna.
Genom att taket på 50 000 kronor rör relativt få hjälpmedel kommer det, med all sannolikhet, inte leda till några märkbara kostnadsökningar om det togs bort. Däremot bedöms handläggningen underlättas. Det är dessutom ologiskt att ha olika regler för datorhjälpmedel och övriga hjälpmedel.
Jag föreslår därför att regeln om synnerliga skäl för stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen som överstiger 50 000 kronor i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för arbetshandikappade och regeln om synnerliga skäl för bidrag till arbetshjälpmedel som överstiger 50 000 kronor i förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel skall upphöra att gälla.
Begränsningsregler för arbetsgivare upphör att gälla
Förordningen om ersättning från sjukförsäkringen i form av arbetshjälpmedel inskränker de summor som kan betalas ut till en arbetsgivare genom att denne alltid måste stå för minst 10 000 kronor. Därutöver lämnas ett bidrag med hälften av kostnaden för arbetshjälpmedlet. Vid särskilda skäl kan bidrag för mer än hälften av kostnaden lämnas.
Detta är en begränsningsregel som skapar problem för både arbetstagare och arbetsgivare. För vissa arbetsgivare kan den kostnad som uppstår för arbetshjälpmedlet vara betungande. Det gäller inte minst små arbetsgivare med en liten omsättning. Om det i ett sådant läge anses svårt att hävda särskilda skäl, riskerar arbetsplatsanpassningen antingen att utebli eller genomföras på en lägre nivå. Från brukarenkäten framkom också synpunkten att arbetsgivaren inte bör ha några merkostnader för anställda med funktionshinder. Samtidigt är jag medveten om att begränsningsregeln i vissa fall kan vara ett stöd i handläggarens arbete om arbetsgivaren vill kringgå sitt arbetsmiljöansvar genom att begära bidrag till arbetshjälpmedel.
Jag anser dock att fördelarna med att ta bort begränsningsregeln är större än nackdelarna, inte minst mot bakgrund av att majoriteten av arbetsgivare är små med bara någon eller några anställda. Mot denna bakgrund föreslår jag därför att den regel i förordningen om ersättning från sjukförsäkringen i form av bidrag till arbetshjälpmedel, som begränsar det belopp en arbetsgivare kan er-
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
227
hålla upphör att gälla och att samma regler gäller för både arbetsgivare och försäkrad vid bidrag till arbetshjälpmedel. Dock bör betonas att förslaget inte inskränker arbetsgivarens ansvar enligt Arbetsmiljölagen att anpassa arbetsplatsen.
8.4 Konsekvenser av utredningens förslag om arbetshjälpmedel
Nedan redovisas konsekvenserna av förslagen. Vissa av förslagen får i första hand betydelse för berörda myndigheters arbetssätt medan andra också medför ekonomiska konsekvenser. Det är svårt att mer exakt bedöma konsekvenserna för några av förslagen. Beräkningarna måste i dessa fall utgå från relativt grova uppskattningar. Jag vill också påpeka att vissa förändringar när det gäller kostnader är mycket små när de sätts i relation till de totala anslagen.
Arbetshjälpmedel för anställda med lönebidrag och i OSA
Förslaget innebär att ansvaret för hjälpmedel på arbetsplatsen för anställda med lönebidrag eller i OSA flyttas över från försäkringskassorna/RFV till Arbetsmarknadsverket.
Det finns i dag ingen tillgänglig statistik som visar hur stor andel av dem som erhåller bidrag för arbetshjälpmedel hos försäkringskassorna som är anställda med lönebidrag eller i OSA. De uppgifter utredningen erhållit från handläggare vid försäkringskassor ger inte heller något entydigt besked. När det gäller lönebidrag kan det röra sig inom intervallet från några få procent upp till 25 procent. Utredningens genomgång av akter vid kassorna kan inte heller ligga till grund för några bestämda slutsatser. Endast i några enstaka fall har det framgått att den som söker arbetshjälpmedel har en anställning med lönebidrag.
Vid utredningens genomgång av akter i AIS hade drygt 20 procent en anställning med lönebidrag. AMS har gjort en egen beräkning och funnit att antalet nya beslut om lönebidrag där också arbetshjälpmedel beviljats uppgick till 1 724 under 2003. Många som är anställda med lönebidrag lämnar dock tidigt sina anställningar. Mot den bakgrunden är det realistiskt att räkna med att det är en större andel med lönebidrag vid nyanställningar och under det första anställningsåret än vid senare tillfällen. Om Arbetsmarknads-
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
228
verket får överta ansvaret för arbetshjälpmedlen räknar utredningen med att fler anställda med lönebidrag kommer att erhålla sådana hjälpmedel eftersom möjligheten att anvisa bidrag till hjälpmedel blir ett alternativ vid omförhandlingar av lönebidragen. Detta ökar kostnaderna för bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen men minskar kostnaderna för lönebidrag. När det gäller anställda i OSA är det endast ett fåtal som berörs av utredningens förslag.
Mot den bakgrunden föreslår utredningen att Arbetsmarknadsverket erhåller ett tillskott till anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade på 12 miljoner kronor per år och att medlen till RFV för anslaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera anslagspost 4 Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster med mera minskas med motsvarande belopp.
Utökat ansvar för Hjälpmedelsinstitutet
Förslaget om ett utökat ansvar för Hjälpmedelsinstitutet bygger på att institutet skall få full kostnadstäckning för denna utökning utifrån följande omfördelning av medel.
Hjälpmedelsinstitutet tillförs ett särskilt årligt anslag på fem miljoner kronor för att tillsammans med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsverket genomföra utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel. Dessa medel föreslås överföras från anslaget 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera anslagspost 4 Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster med mera. Överföringen avser de medel på 5 miljoner kronor som RFV i dag får disponera för att tillsammans med Arbetsmarknadsverket utveckla angelägna projekt inom arbetshjälpmedelsområdet. RFV har på senare år inte utnyttjat möjligheten att disponera medlen för detta ändamål.
Hjälpmedelsinstitutet tillförs ett särskilt anslag årligen på två miljoner kronor för att tillsammans med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsverket genomföra insatser för kompetensutveckling inom området arbetshjälpmedel. Medel för detta ändamål föreslås överföras från de båda myndigheternas anslag för förvaltningskostnader med en miljon kronor från vardera myndighet.
Hjälpmedelsinstitutet tillförs ett särskilt anslag årligen på 800 000 kronor för insatser för råd och information i samband med att försäkringskassor och arbetsförmedlingar medverkar vid inköp av arbetshjälpmedel. Uppgiften för Hjälpmedelsinstitutet är att bi-
SOU 2004:83 Hjälpmedel i arbetslivet
229
stå med konsultstöd till handläggarna vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor vid dessa inköp. Medel för uppgiften föreslås överföras med 400 000 kronor från RFV:s anslag 19:1 Sjukpenning och rehabilitering med mera anslagspost 4 Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster och med 400 000 kronor från AMV:s anslag 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade.
Ändringar i förordningar avseende bidragsgränser
Utredningens förslag om att regeln om synnerliga skäl upphör att gälla i de två förordningar som reglerar försäkringskassornas bedömning av bidrag till arbetshjälpmedel och arbetsförmedlingarnas anvisning av bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen, får enligt utredningens mening begränsade kostnadskonsekvenser för myndigheterna. De flesta hjälpmedel som är dyrare än 50 000 kronor ryms redan inom dagens undantag för datoriserade hjälpmedel.
Enligt de undersökningar av akter och de intervjuer med handläggare som utredningen genomfört är det få hjälpmedel som berörs. De allra flesta ligger klart under 50 000 kronor i inköpskostnad. Dagens regel skapar i första hand administrativa hinder som handläggarna söker att kringgå på olika sätt. Utifrån intervjuer och aktstudier uppskattar utredningen en kostnadsökning på cirka 1 miljon kronor för vardera myndighet.
Förslaget att ta bort den begränsningsregel som gäller försäkringskassornas bidrag till en arbetsgivare för arbetshjälpmedel, kommer att leda till en viss kostnadsökning. Andelen bidrag till arbetsgivaren uppgår till 6 procent av alla ansökningar. För att beräkna kostnadsökningen har utredningen utgått från att den genomsnittliga kostnaden är högre för de arbetshjälpmedel som arbetsgivarna erhåller. Det genomsnittliga beloppet har beräknats till 30 000 per hjälpmedel. Med nuvarande nivå på antalet beviljade bidrag leder förslaget till en ökning av kostnaderna för arbetshjälpmedel på cirka 3,5 miljoner kronor. Medelsförbrukningen skulle därmed uppgå till cirka 59 miljoner kronor. Utredningen ser dock den förbättrade möjligheten för arbetsgivare att erhålla bidrag för arbetshjälpmedel ur ett dynamiskt perspektiv. Syftet med förslaget är att fler arbetsgivare skall visa intresse för arbetsplatsanpassningar. Detta leder naturligtvis till en större medelsförbrukning, sett till den berörda anslagsposten men samtidigt kommer fler personer att kunna vara kvar i sina arbeten istället för att uppbära
Hjälpmedel i arbetslivet SOU 2004:83
230
andra ekonomiska stöd som till exempel sjukpenning eller sjukersättning.
Referenser
Arbetsmiljöverkets hemsida, www.av.se AMV:s anvisningar för arbetsförmedlingssystemet
Offentligt tryck
SOU 1988:41, Tidig och samordnad rehabilitering Prop. 1990/91:141, Rehabilitering och rehabiliteringsersättning Dir. 2002:11 och 2003:69, Sammanhållen
diskrimineringslagstiftning. Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd (AMSFS 2001:20) RFV, Vägledning Nr 2002:8 RFV Anser 2001:1 Arbetshjälpmedel, Kammarrättsdomar
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
240
Möjligheterna att använda IT-stöd i tillämpningar som avser kontakter mellan myndigheter och medborgare (e-demokrati) och handel (e-handel) är viktiga att analysera men dessa och andra frågor som huvudsakligen rör tillgängligheten till informationssamhället har bedömts ligga utanför ramen för utredningens uppgifter. Utredningens uppgift i sammanhanget är att bevaka att vissa hjälpmedel kan behövas för att möjliggöra funktionshindrade personers kontakt med det alltmer tillgängliga IT-samhället, och att se till att dessa hjälpmedel kan fungera ihop med de allmänna IT-systemen.
9.2.3 Målen för eEurope
Utredningen skall enligt sina direktiv beakta målen i handlingsplanen för eEurope.
Syftet med initiativet ”eEurope” är att driva på Europas utveckling mot ett informationssamhälle för alla. Två handlingsplaner har presenterats inom ramen för initiativet, eEurope 2002 och eEurope 2005.
Handlingsplanerna för eEurope
Inom ramen för initiativet eEurope utarbetades en handlingsplan ”eEurope 2002 Action Plan”, som antogs av medlemsländernas stats- och regeringschefer under toppmötet i Feira, Portugal i juni 2000. I handlingsplanen framhölls bland annat att speciell uppmärksamhet skall ägnas åt personer med funktionshinder och åt kampen mot utestängning från informationssamhället. ”Special attention should be given to disabled people and the fight against info-exclusion.”
Handlingsplanen ”eEurope 2002 Action Plan” har tre nyckelmål:
• Billigare, snabbare, säkrare Internet.
• Investeringar i människor och kompetens.
• Stimulera användningen av Internet.
Åtgärder för personer med funktionshinder
I handlingsplanen konstateras att allt eftersom samhällstjänster och viktig offentlig information i allt högre grad blir tillgänglig på nätet blir tillträde till myndigheternas webbplatser för alla medborgare
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
241
lika viktigt som tillträde till offentliga byggnader. När det gäller medborgare med särskilda behov består utmaningen i att säkerställa bredast möjliga tillgång till informationstekniken i allmänhet och dess samverkan med hjälpmedelsteknik. Vidare konstateras att ny teknik oftast är lättare för alla att använda om man tar hänsyn till alla potentiella användares krav redan från början i utformningsarbetet.
Ett delmål inom nyckelmålet ”Investeringar i människor och kompetens” gäller allas delaktighet. Delmålet kallas ”En kunskapsbaserad ekonomi för alla (”Participation for all in the knowledge-based economy”). Inom ramen för detta delmål finns fem olika åtgärder som rör personer med funktionsnedsättning. Dessa är:
1. Policysamordning genom utbyte av goda exempel och benchmarking.
2. Standardisering rörande ”Design for all”.
3. Överblick över lagstiftning och standarder i Europa som rör tillgänglighet till informationssamhället.
4. Användningen av WAI:s riktlinjer för tillgänglighet hos offentliga webbplatser
3
.
5. Etablerandet av ett nätverk av centra för ”Design for all”. En uppgift för nätverket är att rekommendera ett gemensamt ramverk för utbildning av designers och ingenjörer inom området ”Design för alla”.
I juni 2002, i Sevilla, antog Europeiska rådet en fortsatt plan, ”eEurope 2005 Action Plan”. I denna handlingsplan återfinns ett stöd för verksamhet som syftar till ett IT-samhälle som är tillgängligt för alla. Man hänvisar till målen för eEurope 2002 och poängterar särskilt behovet av tillgängliga offentliga webbplatser.
3
World Wide Web Consortium, W3C, svarar för kontinuerlig utveckling av webben.
Konsortiet har drygt 500 medlemmar och arbetet bedrivs vid värdinstitutioner i USA, Frankrike och Japan. WAI, Web Accessibility Initative, svarar för den verksamhet inom konsortiet som rör tillgänglighet till webben för personer med funktionshinder. WAI har utarbetat internationella riktlinjer för en tillgänglig webb. Dessa riktlinjer har status av defacto standard och stöds bland annat av EU.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
242
Sammanfattande kommentar Målen för eEurope när det gäller personer med funktionshinder rör framför allt tillgängligheten till informationssamhället. Frågor som är aktuella för LSS- och hjälpmedelsutredningen och som hör samman med målen för eEurope gäller framför allt tillgången till Internet, tillgången till datorer och informationsteknik i allmänhet och tillgången till sådana hjälpmedel som möjliggör användningen av IT-baserade tjänster.
9.3 Centrala frågeställningar
I detta avsnitt återfinns en genomgång av utredningens kärnområden liksom en diskussion om avgränsningar av arbetet. Ett antal näraliggande områden har också identifierats vilka endast kortfattat berörs av utredningen.
9.3.1 Kärnområden
När det gäller utredningens uppdrag om IT har följande frågor bedömts vara centrala att analysera:
• Tillgång till och användning av IT
• Nytta och kostnad
• Ansvar och regler för tillhandahållande av IT-hjälpmedlen
• Kompetens och support
• Tillvaratagande av nya resultat och förutsättningar för fortsatt utveckling
Tillgången till tekniken och användningen av IT. I vilken utsträckning har personer med funktionsnedsättning tillgång till tekniken? Hit hör bland annat att beskriva innehavet av datorer, datorhjälpmedel och tillgången till Internet bland personer med funktionsnedsättning.
Nyttan av informations- och kommunikationsteknik för människor med funktionshinder. Teknikens betydelse för brukargrupperna. Vilka nya förutsättningar har skapats? I sammanhanget är det viktigt att beskriva nyttan för eftersatta behovsgrupper.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
243
Kostnaden. Uppgiften är här att beskriva omfattningen av tilldelningen av IT-hjälpmedel och samhällets kostnader för denna.
Ansvar och regler som styr. Lagar, förordningar, policies och regelverk. Hit hör även upphovsrättsliga frågor, ansvarsförhållanden och huvudmannaskap.
Kompetens och support. Kompetensbehov – och kompetensförsörjning hos framför allt personal och brukare, skall analyseras. Likaså behovet av support, det vill säga stöd till brukaren. Hit hör att beskriva behovet av support för att hantera komplexa tekniklösningar, liksom behovet av stöd för att ta tillvara informationsteknikens utvecklingspotential för den enskilde.
Tillvaratagande av nya möjligheter – säkerställandet av en fortsatt utveckling. Vilka barriärer finns för den nya tekniken att komma brukarna till del? Mekanismer för att ta tillvara nya resultat och mekanismer för att säkerställa en fortsatt utveckling skall beskrivas och diskuteras.
Utredningens ansvar har bedömts omfatta frågor som rör hjälpmedel för kompensation av funktionsnedsättningar. Det har också bedömts vara viktigt att diskutera IT i hjälpmedel för träning, behandling, stimulans, utveckling och egenvård.
Som nämnts är IT inte bara en fråga om persondatorer. Man talar om så kallad inbäddad teknik och allerstädes närvarande teknik, eller teknik som finns ”överallt” (”ubiquitous technology”).
En viktig fråga att analysera gäller de olika typer av systemlösningar som utvecklas inom IT-området. Ett kommunikationsstöd kan till exempel omfatta dels hjälpmedel (hörapparater) som används av och förskrivs till den enskilde, dels utrustning i och anpassning av miljön (hörslingor).
9.3.2 Näraliggande områden
Utredningen har identifierat ytterligare ett antal områden som i viss utsträckning kommer att beröras. Hit hör till exempel
• etik och teknik
• användbarheten hos tekniken
• brukarnas delaktighet vid utveckling och val av ny teknik
Användningen av informationsteknologi medför behov av etiska överväganden. Ett aktuellt exempel är diskussionen om att använda IT för att övervaka eller spåra människor med funktionshinder som
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
244
befinner sig i risksituationer. Hit hör också IT-användningens ”baksida”, till exempel risken för passivitet och stillasittande liksom risken för belastningsskador av datoranvändning.
Det finns också behov att diskutera begreppet ”användbarhet” som i ökad utsträckning tillämpas när det gäller datorstöd. Man talar om tillgängliga och användbara produkter och system. ISOdefinitionen av ”användbarhet” omfattar produktens/systemets ändamålsenlighet, effektivitet och användartillfredsställelse.
Användarstyrning och brukarinflytande. En angelägen fråga att beröra är vidare hur användarinflytande kan säkerställas vid ITdesign, utvärdering och upphandling av IT-hjälpmedel.
9.3.3 Avgränsningar
Utredningens uppgift har varit att analysera förändrade förutsättningar på hjälpmedelsområdet genom IT-utvecklingen. Vissa områden har bedömts ligga utanför utredningens direktiv. Utredningens huvudsakliga arbete omfattar till exempel inte
• att analysera teknikutvecklingen,
• att analysera förändrade förutsättningar på tillgänglighetsområdet,
• att analysera innehållet i behoven av fortsatt utveckling.
Ytterligare ett antal avgränsningar har diskuterats i utredningen. Det gäller följande områden:
• IT-baserade läromedel
• Telemedicin
• IT i tillämpningar som stöd till personal
• Medicinska implantat
Hjälpmedel vs läromedel. Informationssamhället, kunskapssamhället, medför ökad betydelse för hjälpmedel för livslångt lärande. I bland, men inte alltid, sker lärandet i organiserade utbildningsformer. Genom tillkomsten av Internet (inklusive World Wide Web) har helt nya möjligheter för lärande uppstått. Möjligheten till distansutbildning (eLearning) kan bli en realitet. LSS- och hjälpmedelsutredningens uppdrag inom utbildningsområdet har varit begränsat till frågor om personliga hjälpmedel i utbildningsväsendet. Läromedelsutredningen har i sitt slutbetänkande ”Läromedel – specifikt”
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
245
(SOU 2003:15) behandlat frågor som rör IT och läromedel. Gränsen mellan hjälpmedel och läromedel kan i bland vara svår att dra. En och samma IT-produkt eller IT-tjänst kan i vissa sammanhang utgöra ett hjälpmedel, i andra sammanhang ett läromedel. Frågor om hjälpmedel i utbildningsväsendet behandlas i kapitel 7.
Hjälpmedel för professionen. IT i vård och omsorg är ett starkt framväxande utvecklings- och tillämpningsområde. IT-stöd som renodlat eller huvudsakligen är avsett för personal har bedömts ligga utanför utredningens uppdrag. Ett framtidsområde som är viktigt att diskutera gäller dock möjligheten att utveckla IT-baserade stödsystem som är avsedda för gemensam användning av personal och brukare med funktionsnedsättning till exempel inom hemtjänstens verksamhet.
Telemedicin – Televård. Hjälpmedel/tjänster som är kopplade till verksamhet som hör hemma inom telemedicin/televård kan vara betydelsefulla för vissa brukargrupper. WHO’s definition av telemedicin lyder: "Utövande av hälso- och sjukvård genom att använda interaktiv kommunikation av ljud, bild och data. Detta inkluderar diagnos, konsultation och behandling såväl som utbildning och överföring av medicinska data". Televård ges i allmänhet en vidare definition och omfattar vårdbehov utöver medicinskt grundade sådana.
Medicinska implantat. Framtidens tekniklösningar förväntas i allt högre grad bli integrerade i miljön och i människan. Implantat, exempelvis cochleaimplantat, finns redan och tillämpningarna förväntas bli fler. Frågor om implantat är nära knutna till utvecklingen inom medicinen och har bedömts ligga utanför utredningens arbetsområde.
Barn och äldre. Avgränsningen av utredningens uppdrag vad avser IT för äldre har gjorts till gruppen äldre med funktionsnedsättning. En liknande avgränsning har gjorts vad avser barn, det vill säga arbetet har avgränsats till att gälla barn med funktionshinder.
Arbetet med IT-delen av uppdraget har efter ovan nämnda överväganden avgränsats till att omfatta:
• Kompenserande hjälpmedel, tränings/ behandlingshjälpmedel inklusive IT för egenvård, hjälpmedel för lek, utveckling och stimulans.
• Inbäddad IT i föremål och miljöer, inte bara persondatorer.
• IT för personer med funktionshinder i alla åldersgrupper.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
246
9.4 Nya möjligheter genom IT-utvecklingen
Bedömning: Utvecklingen inom IT-områden har redan medfört många nya möjligheter att tillgodose behov av information, kommunikation och kognitivt stöd för personer med funktionshinder. Området innehåller också en betydande potential med möjligheter att i en nära framtid tillgodose redan kända behov med nya lösningar. Situationen ställer ökade krav på huvudmännen att hålla sig ajour med utvecklingen men också att beakta de nya möjligheterna vid bedömningar av behov och vid prioriteringar mellan insatser. Vissa tillämpningar av informationsteknik för personer med funktionshinder har funnits sedan flera år tillbaka men inte utnyttjats i tillräcklig grad. Bland annat har de nya möjligheterna till kompensatoriskt stöd vid läs- och skrivsvårigheter tagits tillvara i alltför begränsad utsträckning. Svårigheter att ta del av information och att kommunicera med det skrivna ordet medför risker för utanförskap för berörda brukargrupper. Förslag:
• Tillgången till IT-baserade läshjälpmedel för personer med läshandikapp skall ökas. Tillfälliga stimulansmedel skall tillföras sjukvårdshuvudmännen för att täcka vissa kostnader för att tillgodose behov av hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi inom ramen för det ansvar som åvilar sjukvårdshuvudmännen.
• Vissa medel tillförs också Talboks- och punktskriftsbiblioteket för att utrusta bibliotek med digitala spelare och vissa andra hjälpmedel för att disponeras av personer med läshandikapp i samband med lån av talböcker och andra böcker. Förslaget utgör en komplettering av landstingens ansvar för förskrivning av personliga hjälpmedel.
Enligt direktiven skall LSS- och hjälpmedelsutredningen analysera de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknologi och digital teknik.
I detta avsnitt återfinns en översikt över några av de nya möjligheter som de senaste årens tekniska utveckling givit upphov till. Utvecklingen är snabb och de nya möjligheter som beskrivs i det följande skall ses som exempel på teknikstöd som kan vara till gagn för personer med funktionshinder.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
247
I beskrivningen ingår också en tidsaspekt och en aspekt som handlar om i vad mån de nya förutsättningarna tagits tillvara. Det kan gälla:
• Nya förutsättningar som tillkommit till följd av teknikutvecklingen och som tagits tillvara ”fullt ut”.
• Nya förutsättningar som uppkommit och som i viss utsträckning tagits till vara.
• Exempel på aktuell forskning och utveckling som bedöms kunna resultera i ytterligare nya förutsättningar inom en relativt nära framtid.
Funktionshindrade IT-användare i fokus
Utgångspunkten för beskrivningen nedan har varit att ställa i fokus de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet som är av direkt betydelse för personer med funktionsnedsättning. Teknikutvecklingen har förvisso även lett till betydelsefulla möjligheter och nya redskap för personal i vård och omsorg, bland annat när det gäller planering och beslutsstöd i arbetet, men denna utveckling ligger utanför utredningens uppdrag att utreda. Som tidigare nämnts omfattar utredningens arbete inte heller den utveckling som syftar till att skapa generell tillgänglighet till IT-samhället.
IT-frågorna i de regionala konferenserna
I de regionala konferenser om hjälpmedel som genomförts inom ramen för utredningen diskuterades bland annat IT-utvecklingens betydelse. Bland de nya möjligheter som konferensdeltagarna identifierade som särskilt viktiga var:
• att fler grupper kommer att ha nytta av tekniken
• att möjligheter till ny eller förbättrad funktionalitet skapas
• att nya, lovande produkter utvecklas och tillhandahålls
• att tekniken ger brukarnytta inom nya användningsområden.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
248
9.4.1 Den tekniska utvecklingen
Den tekniska utvecklingen har varit mycket snabb. Sedan mikroprocessorn såg dagens ljus i slutet av 70-talet har datorerna blivit allt kraftfullare – och kunnat erhållas till allt lägre priser. Ett exempel kan belysa detta. Det är dramatiskt stora skillnader på den dator som i dag kostar 15 000 kronor och den dator som nominellt kostade lika mycket för tjugo år sedan. Dagens dator har ungefär 500 gånger högre processorhastighet, arbetsminnet är ungefär 1 000 gånger större och hårddiskens kapacitet cirka 10 000 gånger större.
Komponenter har blivit allt mindre och datorkraften har i ökande utsträckning kommit att integreras i produkter av olika slag. Den tekniska utvecklingen kan sammanfattas i tre huvudriktningar som hänger nära samman:
• Konvergensen, som minskar eller utplånar de tekniska skillnaderna mellan tele, data och media.
• Integrationen, som medger att text, tal, ljud, bild och video kan behandlas tillsammans eller parallellt i samma informationssystem.
• Transparensen, som möjliggör att tjänster kan erbjudas och nås överallt.
Tillgång till datorer och Internet
Teknikutvecklingen har som nämnts medfört stora förändringar på hjälpmedelsområdet. Allmänt tillgängliga datorer och programvara kan i många sammanhang och för många grupper fungera som bra hjälpmedel. IT bidrar till ökad integrering genom att personer med funktionshinder använder samma typ av produkter (datorer, mobiltelefoner) som människor i allmänhet. IT skapar möjlighet för fler att delta i samhällslivet. Människor kan umgås på lika villkor och delaktigheten ökar. Dessutom har särskilt utformade IT-produkter och system tagits fram för att möjliggöra bättre funktionalitet för personer med funktionshinder.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
249
Bredband
Bredband medger en hög kapacitet för digital överföring av information. Vissa tillämpningar, till exempel videokommunikation i realtid, kräver hög överföringshastighet för att fungera väl. Försöksverksamhet med bredband i tillämpningar för funktionshindrade pågår för närvarande (2002
−2005) i Post- och telestyrel-
sens regi. Bland dessa försök är:
• Servicecentral för dövblinda
• Daglig information och kommunikation för intellektuellt funktionshindrade
• Distribution av digitala talböcker till högskolestudenter
• Mobilt bredband
• Arbetsvägledning på distans
9.4.2 Gränssnitten mellan människa och teknik
Kontakten mellan människan och tekniken sker via ett så kallat gränssnitt. Med gränssnitt menas både hur man matar in information till maskinen och hur maskinen presenterar informationen för människan.
För den som har nedsatt rörlighet i armar och händer kan särskilda styranordningar behövas för att manövrera datorer och annan utrustning. Styrningen kan exempelvis ske med hjälp av sug- och blåsimpulser, med användning av förstorade eller förminskade tangentbord eller med kontakter som styrs med hakan, foten eller någon annan kroppsdel.
För att presentera informationen för användaren kan olika tekniker utnyttjas. För den som har nedsatt syn försöker man förstora den information som presenteras för användaren. Den som har en grav synnedsättning använder punktskrift eller lyssnar till information. För den som har nedsatt hörsel kan förstärkning av auditivt presenterad information behövas. Den som inte alls hör kan behöva visuell eller taktil
4
presentation av informationen. Den som har
stora svårigheter att ta del av information på grund av läs- och skrivsvårigheter kanske föredrar att lyssna till informationen istället för att läsa den. Den som har nedsatt förmåga vad avser perception, kognition eller språklig förmåga kan behöva få informa-
4
Taktil perception – varseblivning via känselsinnet.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
250
tionen presenterad i begränsad mängd, i överskådlig form och genom enkla språkliga uttryck eller bilder.
Forskning om andra typer av gränssnitt pågår också. Genom haptiska
5
gränssnitt kan användaren ”känna” formen och struktu-
ren på ett objekt. En framtida tillämpning skulle kunna vara att en synskadad användare kan känna på kvaliteten på en vara han/hon är intresserad av att köpa över Internet. Forskning om ljudgränssnitt pågår också bland annat med syfte att undersöka hur olika typer av visuell information kan återges med ljud. Syftet är till exempel att undersöka om objekt (exempelvis ikoner på en bildskärm) kan presenteras och hanteras med hjälp av ljud till nytta för synskadade användare. Det finns produkter för att styra datorutrustning med ögonrörelser eller tungrörelser.
Till nya möjligheter på hjälpmedelsområdet genom den tekniska utvecklingen hör bland annat resultat från forskning om talteknologi och gestigenkänning.
Talteknologi omfattar teknik som framställer tal (talsyntes) och teknik för att uppfatta mänskligt tal (taligenkänning). Syntetiskt tal används i utrustningar för blinda personer och i kommunikationshjälpmedel för personer som inte kan tala. Taligenkänning kan användas för att styra datorer, för omgivningskontroll och för att producera text. Det innebär att olika funktioner hos datorer kan styras med hjälp av talade kommandon och att text kan produceras med hjälp av inmatning av mänskligt tal (Utbult, 2004). I huvudsak har taligenkänningstekniken använts som stöd för personer med nedsatt funktion i arm- och handmotorik (Borgestig och Lidström, 2002). Det finns också en potentiell möjlighet att använda tal för textinmatning för den som har svåra problem att skriva till följd av läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Ett angeläget mål för forskningen är ökad träffsäkerhet och tillförlitlighet (robusthet) hos de tekniska systemen. De är till exempel känsliga för akustiska störningar i omgivningen som buller och brus. Dagens system har en träffsäkerhet om cirka 95%
− 99%, beroende på tillämpning.
Teckenigenkänning – forskningsarbete som rör automatisk gestigenkänning pågår i Sverige såväl som i andra länder. Det finns redan i dag tekniska möjligheter att känna igen enkla gester. Arbetet kan förväntas resultera i nya praktiska möjligheter inom en 5
−10 årsperiod. Användaren förväntas kunna styra utrustning med hjälp av gester och/eller tecken. På längre sikt kan det bli möjligt
5
Haptisk perception – varseblivning av form, storlek och textur via känsel-/beröringssinnet
(”djupkänsel”).
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
251
att ta fram utrustning som känner igen gester/teckenspråk och automatiskt översätter dessa till skriven svenska. På så vis kan språkligt material matas in via teckenspråk och en skriven text genereras.
Dialogsystem med användande av olika modaliteter. Forskningen om multimedia och dialogsystem förväntas resultera i flexibla system som medger inmatning via olika modaliteter och som kan presentera information i olika former det vill säga via den modalitet som användaren behärskar eller föredrar.
Användarverifiering. En säker användning av digitala tjänster kräver att användaren kan identifiera sig på ett tillförlitligt sätt. För den som har begränsad funktionsförmåga kan resultaten av pågående svenskt och internationellt forskningsarbete som syftar till att utveckla metoder för automatisk bestämning av brukarens identitet förväntas bli av särskild betydelse. Fingeravtryck är en metod i sammanhanget. Man arbetar också med att utveckla metoder för användarverifiering genom röstigenkänning, ansiktsigenkänning, igenkänning av ögonbotten, med mera.
Som framgår av ovan finns det i dag möjligheter att styra en dator även för den som har en mycket omfattande funktionsnedsättning. Ständig utveckling inom området pågår också med syfte att åstadkomma möjligheter till snabbare och smidigare metoder att styra och manövrera olika typer av utrustning. Interaktionsformer är ett generellt forskningsområde där man utarbetar och studerar nya former för människans interaktion med datorer. Det gäller både datorer i den form de har i dag och de nya möjligheter som erbjuds då datorkraft integreras i nya sorters utrustningar.
Virtuell verklighet – Virtual reality, VR. Med hjälp av VR-teknik kan datorgenererade tredimensionella interaktiva miljöer skapas. Virtuella miljöer förstärker således informationen och gör det möjligt att ”vistas” och ”förflytta sig” i miljön samt interagera med objekt. Med hjälp av sådan teknik skulle brukaren exempelvis kunna erbjudas möjlighet att i hemmet förbereda sig för ett besök på en ny studieort eller en arbetsplats. Användaren skulle själv kunna undersöka hur det fungerar att ta sig runt med en rullstol i en virtuell modell av den obekanta miljön för att förvissa sig om att miljön är tillgänglig. Tekniken används huvudsakligen i forskningssammanhang, exempelvis för att stödja hjärnskadades träning att hantera objekt och träning att förflytta sig (Anderberg, 1999).
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
252
9.4.3 Förbättrad funktionalitet
Tillgång till information
Bland de viktigaste resultaten av IT-utvecklingen är möjligheterna att tillgodose behov av att få tillgång till information hos personer med funktionsnedsättning. Gravt synskadade personer kan till exempel både surfa och maila. Det görs med hjälp av dator och speciella program och tillbehör som antingen omvandlar texten till syntetiskt tal eller visar den i punktskrift. På detta sätt kan användaren exempelvis läsa dagstidningen, ta emot information från myndigheter, skicka information och på olika sätt delta i samhällslivet. Denna typ av IT-stöd till gravt synskadade personer bedömer utredningen vara en väl känd och etablerad teknik.
Det finns också andra typer av hjälpmedel för den som inte ser. För att den som är gravt synskadad eller färgblind skall kunna veta vilka färger som finns på ting eller material i omgivningen finns exempelvis elektroniska ”färgindikatorer”. Genom en sådan apparat kan användaren få hjälp att ”se” färger och därigenom stöd i att välja matchande kläder, uppfatta färger i hemmet eller trädgården och lättare kunna identifiera produkter som förses med olika färgkoder, med mera.
Syntolkning för blinda tittare av TV-program innebär att en röst läser texten samt berättar vad som visas i TV-rutan. Synskadade tittare har i dag inga möjligheter att läsa textremsan på TV. Det medför att den synskadade användaren går miste om vad som sägs när ett språk talas som användaren inte behärskar. I experimentsyfte har därför några digitala TV-sändningar syntolkats under våren 2004. Sveriges Television avser påbörja sändning av talade textremsor till digitala TV-program med början under 2004. Detta kan ses som ett exempel på åtgärder som syftar till generell tillgänglighet. Men användaren behöver i nuläget även ett personligt hjälpmedel – en extra digitalbox – för att kunna använda tjänsten.
Nya förutsättningar att läsa och skriva
De senaste årens erfarenheter har visat på goda effekter av IT-användning för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi (Föhrer & Magnusson, 2000, 2003). Utvecklingen har lett till nya kompensatoriska läs- och skrivhjälpmedel liksom träningshjälpmedel för utveckling av förmåga att läsa/skriva. Bland hjälpmedlen finns till
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
253
exempel digitala läspennor, scanners, ordbehandlingsprogram med rättstavningsfunktion, dator med talsyntes för uppläsning av text, program för samtidig presentation av text och tal och ordprediktionsprogram - program som förutsäger vad användaren avser skriva. Försök har också gjorts att använda taligenkänning vid produktion av text av personer med läs- och skrivsvårigheter men tillförlitligheten hos de tekniska systemen bedöms av brukare, personal och forskare behöva utvecklas ytterligare innan metoden kan bli verkligt användbar i detta sammanhang. Vidare finns utrustning för att lyssna till ljudböcker på kassett eller cd och talbokssystemet DAISY. Genom DAISY kan synskadade personer och personer med läshandikapp få information presenterad i tillgängligt format.
DAISY
6
är ett standardiserat sätt att lagra information på en cd-
rom som gör att man både kan läsa den på datorn – som inläst tal, som vanlig text, som storstil eller med punktläsrad – och lyssna på den i en speciell DAISY-spelare. Kostnadsfria läsprogram för PC finns att ladda ner från nätet. En viktig fördel med en DAISY-bok jämfört med en talbok på kassett är att man kan bläddra och söka i texten på ett enkelt sätt. En annan fördel är att mycket mer text ryms på en cd-rom än på kassetter. DAISY-standarden används i dag vid produktion av alla talböcker som produceras av Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB, liksom av Specialpedagogiska institutet, SIT, och Synskadades Riksförbund, SRF. Även internationellt har DAISY-standarden fått genomslag. Det gäller till exempel organisationer som tillhandahåller material för personer med funktionsnedsättning i de övriga skandinaviska länderna samt USA, Kanada, Storbritannien, Japan, Indien och Schweiz.
Arbete pågår med syfte att skapa möjligheter att från en text automatiskt producera talböcker i DAISY-format med hjälp av syntetiskt tal.
Det finns också andra typer av ljudböcker som säljs på öppna marknaden under olika benämningar: ljudböcker, hörböcker, talande böcker. Alltfler förlag ger ut allt fler titlar. Dessa böcker kan vara användbara för dem som på grund av ett funktionshinder har svårigheter att läsa text. Det format som dominerar är cd. För att lyssna på en sådan bok används en vanlig cd-spelare. Det är också möjligt att lyssna på en ljudbok i en DAISY-spelare. Däremot är det omvända inte möjligt: en DAISY-bok kan i nuläget (2004) inte
6
DAISY= Digitalt audiobaserat Informationssystem.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
254
spelas i en vanlig cd-spelare. Ljudfilerna i en DAISY-bok kan dock i allmänhet spelas i en MP3-spelare. Den typ av navigeringsstöd som krävs för att kunna orientera sig i material som i hög grad är strukturerat (material som är uppdelat i flera avsnitt och delavsnitt såsom exempelvis kurslitteratur, kokböcker) saknas dock i en MP3-spelare.
Enligt gällande lagstiftning
− lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk
− är det inte tillåtet att producera talböcker av verk av vilka ljudupptagning kommit ut i handeln. Det innebär att en bok som givits ut som ljudbok inte kan ges ut som talbok.
I TPB:s tidning Bibliotek för alla nr 1 2004 klargörs skillnaden mellan en ljudbok och en talbok: ”Talbok och ljudbok kan se precis likadana ut, fungera likadant, låta likadant… Skillnaden är juridisk: en talbok framställs endast av dem som har talbokstillstånd. Det innebär att den görs i enlighet med upphovsrättslagen paragraf 17. Lagen är till för att tillförsäkra läshandikappades tillgång till litteratur på medier som är anpassade för dem. En ljudbok däremot görs i kommersiellt syfte…”
Antalet brukare i behov av uppspelningsutrustning för digitala talböcker bedöms av TPB, vara cirka 85 000 personer. DAISYspelare har i viss utsträckning tillhandahållits under de senaste åren, framför allt till personer med synnedsättning. Enligt en undersökning som genomfördes av tidningen Bibliotek för alla vid årsskiftet 2003/2004 var antalet DAISY-spelare som förskrevs genom landstingen under 2003 cirka 2 000 stycken. Därtill kommer de drygt 2 300 utrustningar som disponerades av TPB för utlåning under 2003. Det totala antalet spelare som hittills sålts i Sverige bedöms vara cirka 5
−7 000 stycken.
Stöd för orientering (positionsbestämning)
Ett flertal forskningsprojekt har ägnats åt möjligheten att utveckla stöd för orientering eller positionsbestämning till personer med funktionsnedsättning (Kunnari och Lindström, 2002). Bland målgrupperna är framför allt synskadade personer och personer med kognitiva funktionshinder. Synskadade personer kan behöva stöd för att orientera sig och få information om eventuella hinder i miljön. Personer med utvecklingsstörning eller demens kan behöva hjälp för att hitta - och bli hittade.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
255
Det finns flera olika tekniska metoder för att bestämma positionen för en person eller ett föremål.
Enligt vad utredningen erfarit har ovannämnda forsknings- och utvecklingsarbeten ännu inte lett till praktiska lösningar som är tillgängliga för målgrupperna annat än i mycket begränsad utsträckning.
Stöd till kommunikation
Utvecklingen har skapat nya förutsättningar för kommunikation för många olika brukargrupper. Det gäller till exempel personer med tal-, språk- och kommunikationshinder samt hörselskadade och döva personer.
Inom området alternativ och kompletterande kommunikation, AKK, arbetar man för att tillhandahålla möjligheter till kommunikation för dem som inte kan tala eller har stora svårigheter att uttrycka sig med tal. Grava talsvårigheter är ofta förenade med omfattande rörelsehinder. Svårigheter att läsa- och skriva är också vanligen förekommande. Kommunikationssystemen kan bygga på såväl enkel som avancerad teknik. Det kan handla om enkla kommunikationstavlor med bokstäver, ord, symboler, Pictogram eller bilder och det kan handla om avancerade datorbaserade kommunikationshjälpmedel som återger meddelanden i skrift eller med syntetiskt tal. Det finns också talapparater för en begränsad mängd förinspelade meddelanden. De som kan uttrycka sig i skrift eller med symboler kan ha nytta av texttelefon eller särskilda e-postprogram för symboler. De som använder tecken och gester som kommunikationsform kan behöva bildtelefon för kommunikation på distans. Enligt representanter för yrkesverksamma inom AKK-området tas de tekniska möjligheterna till vara endast i viss utsträckning. Vuxna med omfattande talhinder anses vara en särskilt eftersatt grupp.
Förbättrade möjligheter för hörselskadade och döva
Den tekniska utvecklingen har medfört värdefulla hjälpmedel för hörselskadade och döva personer. Exempel på hjälpmedel är avancerade
− digitala och analoga − hörapparater, hörseltekniska hjälpmedel och varseblivningssystem, cochleaimplantat, liksom hjälpmedel för tinnitusbehandling. Med hjälp av text- eller bildtelefoner
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
256
har nya möjligheter erbjudits att genomföra kommunikation på distans.
Digitala hörapparater med potential att tillgodose behov hos flera brukargrupper har utvecklats. Följande beskrivning av analoga/ digitala hörapparater är hämtad ur rapporten ”Hörapparat för vuxna”, publicerad av Statens beredning för medicinsk utvärdering, SBU, 2003: Hörapparater kan vara konstruerade med antingen analog eller digital teknik. Bland analoga apparater finns också undergruppen digitalt programmerbara analoga hörapparater. Detta är apparater vars signalbehandling är analog men som ställs in med hjälp av ett datorprogram, det vill säga programmeras digitalt. I dagsläget (2002) är huvuddragen i hörapparatens signalbehandling tämligen likartade i de digitala och i de mer avancerade analoga apparaterna. Det finns inga principiella audiologiska fördelar med analoga hörapparater. De mest avancerade formerna av signalbehandling förutsätter dock digital teknik. Digitala hörapparater kan också minska risken för återkoppling. Detta medför att hörapparaten kan avge större förstärkning utan att bli instabil och börja pipa. Det medför också att man kan ha en mer öppen anslutning av insatsen till hörselgången. Det kan anses säkerställt att denna egenskap är till nytta för alla användare, eftersom återkopplingsproblemet begränsar hörapparatens användbarhet. Detta ger framför allt bättre lyssningskomfort, men möjligen också något bättre taluppfattning i ljudmiljöer med mycket störningar. Vissa digitala hörapparater kan anpassa signalbehandlingen av talljud beroende på hur mycket buller som förekommer samtidigt med talet. En del digitala hörapparater har riktningskänsliga mikrofoner med automatiskt variabel riktverkan. Dessa apparater kan undertrycka buller som kommer från en viss riktning och även ändra denna riktning när bullerkällan flyttar sig.
Efter genomgång av vetenskaplig litteratur om nytta, risker och kostnader för hörapparat drar SBU slutsatsen att bevis saknas för att hörapparater med digital förstärkning är bättre eller sämre än moderna hörapparater med analog förstärkning.
Hörseltekniska hjälpmedel finns för samtal i grupp och för att lyssna på radio och TV. Sådana hjälpmedel kan bestå av system med sändare och mottagare där ljudöverföringen sker via radio eller IR (infrarött ljus). Det finns också hjälpmedel som hörslingor, slingförstärkare och slingmottagare. Till hörseltekniska hjälpmedel räknas också varseblivningshjälpmedel med taktil eller visuell presentation för hörselskadade, döva och dövblinda. Dessa hjälpmedel
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
257
möjliggör för brukaren att få information om signaler som vanligen presenteras akustiskt (väckarklockor, telefonsignaler, larm).
I utredningens direktiv omnämns särskilt frågan om digitala hörapparater. Utredningen har därför genomfört en enkätundersökning till chefer inom hörselvården. Syftet var bland annat att undersöka chefernas bedömning av möjligheterna att tillgodose behov av hjälpmedel som bygger på ovan nämnda moderna teknik. 33 chefer besvarade enkäten. Resultatet visar att cheferna bedömer möjligheterna att tillgodose behov av hörapparater som bygger på modern teknik som helt tillfredsställande eller ganska tillfredsställande. Möjligheterna att tillgodose behovet av hörseltekniska hjälpmedel bedömer mindre än 25 procent av cheferna vara helt tillfredsställande. De flesta anser att möjligheterna är ganska goda medan några anser att möjligheterna endast är delvis tillfredsställande. Det skäl som de flesta anger är ekonomiska begränsningar. När det gäller hjälpmedel vid tinnitus uppger en mindre andel av hörcentralerna att de har erfarenhet av att tillhandahålla hjälpmedel.
Från audionomernas fackliga organisation Audionomerna inom SRAT framförs en annan bild. Man menar att möjligheten att tillgodose behovet av hörapparater som bygger på modern teknik inte alls är tillfredsställande. Förbundet framhåller att hörselvårdens resurser är underdimensionerade. Ekonomiska begränsningar för patient/brukare och landstingens begränsade budget anges som orsaker till att behoven inte tillgodoses.
När det gäller vissa hörseltekniska hjälpmedel, till exempel sådana som underlättar samtal i grupp tillhandahålls sådana i arbetslivet men, såvitt utredningen kunna utröna, i mindre utsträckning i hjälpmedel för dagligt, privat socialt liv.
Cheferna inom hörselvården angav i huvudsak följande frågor som särskilt viktiga när det gäller situationen för äldre hörselskadade, döva och dövblinda personer:
• kommunikationsproblem och risk för isolering
• kötiden för äldre
• behovet av hörapparater som är enklare att sköta och hantera för äldre
• behovet av heminstruktörer
Texttelefoner med förmedlingstjänst av skriftliga samtal har funnits i Sverige sedan många år tillbaka. Arbete som syftar till att underlätta för personer med hörselnedsättning att uppfatta inne-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
258
hållet i talade telefonsamtal pågår. Forskningsarbete om tekniska system pågår till exempel där talad information kombineras med visuell sådan med syfte att stödja hörselskadade att uppfatta innehållet i ett telefonsamtal. Genom att låta ansiktsmimiken hos ett konstgjort ansikte röra sig i takt med det talade meddelandet i ett telefonsamtal har man visat att det är möjligt för hörselskadade personer att bättre uppfatta vad som sägs. Andra former av kombinerad information (exempelvis talsignal i kombination med fonetisk skrift) har också visat sig bidra till förbättrad uppfattbarhet för den som har svårt att höra ett telefonsamtal.
Kommunikation med tecken
Människor som är födda döva har teckenspråk som sitt första språk. Hjälpmedel som bildtelefoner och en provisorisk förmedlingstjänst och tolktjänst på distans mellan den som är döv (teckenspråkig) och den som är hörande (icke-tecknande) har funnits i Sverige sedan 1997. Tjänsten innebär att den (döve) teckenspråkige användaren ringer upp en tolk via sin bildtelefon. Tolken som kan befinna sig på en helt annan ort tar emot samtalet via en annan bildtelefon. De meddelanden som överförs på teckenspråk förmedlas av tolken till den hörande – icke-tecknande – samtalspartnern med hjälp av vanlig taltelefoni. Omvänt – tolken lyssnar till talade meddelanden via en vanlig taltelefon. Meddelandena tolkas till teckenspråk och överförs till mottagaren med hjälp av bildtelefon. Trots tillgången till tekniska lösningar är antalet användare av förmedlingstjänsten för teckenkommunikation relativt få. Den uppföljning av anslaget till utrustning för elektronisk kommunikation som Socialstyrelsen genomförde våren 2003 visade att målgruppen inte kan anses vara fullt ut försörjd med de tekniska möjligheter som finns.
Teckenspråksforum är en mötesplats för döva där textade inlägg kompletteras med ett inlägg i form av videomeddelanden för teckenspråk.
Ett telefonisystem på Internet utvecklas för närvarande med stöd av Post & telestyrelsen. Systemet skall användas för en videoförmedlingstjänst med tal, text och video på Internet i ett försöksprojekt som drivs av tolkcentralen i Örebro läns landsting. Projektet kommer att använda ett multimediasystem för att etablera en tjänst för döva och hörselskadade. En standard-PC med vanlig PC-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
259
kamera samt en ADSL-anslutning
7
eller motsvarande är vad som
behövs för att få tillräcklig kvalitet att föra ett teckenspråkssamtal med en tolk på tolkcentralen. Syftet är att bedöma om det finns tekniska förutsättningar för att erbjuda en videoförmedlingstjänst på Internet. Teckenspråk ställer höga krav på tekniken och har hittills alltid krävt dyra, speciella, videotelefoner. Om Internet i stället kan användas bedöms tillgängligheten till videotelefoni avsevärt öka.
Teknikutvecklingen förväntas också skapa möjligheter att tillhandahålla vägledning på teckenspråk. Det kan gälla informationstjänster för att med information på teckenspråk uppmärksamma den enskilde på en faro- eller katastrofsituation och ge vägledning hur individen skall förfara i nödsituationen.
Kognitivt stöd
IT-hjälpmedel (datorbaserade hjälpmedel) som stöd vid kognitiva funktionsnedsättningar har under senare år kommit att få ökad betydelse. Det handlar om hjälpmedel som stödjer människans mentala eller intellektuella funktioner som minne, problemlösning, planering, koncentration, uppmärksamhet. De som berörs av kognitiva funktionsnedsättningar är till exempel personer med utvecklingsstörning, förvärvade hjärnskador, demens, dyslexi, neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och andra psykiska funktionshinder.
Så kallade begåvningsstödjande hjälpmedel, till exempel tids- och planeringshjälpmedel och påminnelsehjälpmedel har utvecklats för personer med utvecklingsstörning och personer med andra kognitiva funktionshinder.
Bland nya hjälpmedel som för närvarande introduceras på marknaden finns utrustning för förenklad informationsåtkomst på Internet för personer med utvecklingsstörning.
Det finns IT-produkter som visat sig fylla en funktion vid psykiska funktionsnedsättningar, till exempel hjälpmedel som via handdator eller mobiltelefon hjälper användaren att hålla reda på viktiga händelser. Hjälpmedel som kan vara användbara för personer som är känsliga för störningar, till exempel de med Aspergers syndrom är sådana som hjälper användaren att i god tid förbereda sig på förändringar (till exempel förhandsmeddelanden via mail)
7
ADSL
− viss teknik för snabb överföring via befintliga telefonlinjer.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
260
liksom hjälpmedel som skyddar användaren från att bli distraherad. Försöksverksamhet pågår när det gäller att använda IT-hjälpmedel som stöd för personer med psykiska funktionshinder, bland annat i Hjälpmedelsinstitutets projekt Humanteknik (Grönberg Eskel 2003).
IT-baserade tränings- och behandlingshjälpmedel har utvecklats och prövats av personer med neuropsykiatriska funktionshinder. Ett aktuellt exempel på hur modern teknik används för träning av kognitiv förmåga gäller arbetsminnesträning hos barn med ADHD (Westerberg, 2004). Erfarenheterna har visat att man med särskilt utformade interaktiva träningsmetoder som liknar datorspel kan förbättra uppmärksamhet och koncentrationsförmåga hos både barn med ADHD men också hos vuxna med dylika problem efter stroke (Westerberg et al, 2003).
I demensarbetsgruppens rapport ”På väg mot en god demensvård” finns flera exempel på hur informationsteknik skulle kunna utnyttjas i vård av och omsorg om personer med demens. Några av de nämnda exemplen återges nedan.
• Med bildtelefon skulle man till exempel kunna hjälpa anhöriga att hålla kontakt med den demente och vårdpersonal när avstånden blir långa.
• Eftersökningslarm som kan aktiveras om en person med demens avviker kan minska oro hos anhöriga och vårdpersonal.
• En spisvakt kan installeras till spisen. Den består av en värmevakt samt en brytare med automattimer, som ger skydd både mot brand och torrkokning på låg temperatur. Om den demenssjuke personen skulle glömma plattan på, ljuder först en varningssignal sedan stängs spisen av.
• En sängvakt, är en tygplatta som läggs under lakanet i sängen.
När den demensjuke personer lämnar sängen ljuder en ringsignal.
• En larmmatta är en batteridriven trampmatta som kan läggas nedanför sängen, förslagsvis under sängmattan. När den demenssjuke personen stiger ner på mattan hörs en signal så att den anhörige blir uppmärksammad och kan assistera.
• Tidshjälpmedel kan exempelvis vara en elektronisk tidskalender som automatiskt visar dag och datum på en display eller en talande klocka som kan hjälpa den demenssjuke personen att komma ihåg olika saker och passa rätt tid.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
261
• Exempel på läkemedelshjälpmedel är en elektronisk medicindoserare. Hjälpmedlet kan automatiskt mata fram rätt medicin vid rätt tidpunkt.
När det gäller i vilken utsträckning hjälpmedel vid kognitiva funktionshinder tillhandahålls är bilden mer komplex. Det finns på många håll stor medvetenhet och kunskap om hjälpmedel som begåvningsstöd till personer med utvecklingsstörning. Tids- och planeringshjälpmedel för personer med utvecklingsstörning tillhandahålls också för denna grupp. När det gäller övriga grupper av personer med kognitiva funktionsnedsättningar, till exempel personer med demens, är kunskapen enligt vad utredningen kunnat utröna inte lika väl utbyggd och de hjälpmedel som finns tillhandahålls i begränsad utsträckning. Enligt företrädare för handikapporganisationerna tillhandahålls knappt några av dessa hjälpmedel fullt ut.
Nya förutsättningar för mobilitet
En generell utvecklingstendens inom IT-området gäller stöd för ökad rörlighet och flexibilitet. IT utvecklas för mobil åtkomst till information och kommunikation i samband med resor, arbete, utbildning och fritid.
Enligt Bill Gates, grundaren av företaget Microsoft, kommer 30 procent av världens nyproducerade bilar om tre år att vara utrustade med datorer som möjliggör användningen av navigationsutrustning, musikspelare, Internetuppkoppling och annan informationsteknik.
När det gäller tillämpningar för personer med funktionshinder har SMS-funktionen i mobiltelefoner kommit att spela en stor roll för kommunikation med och mellan hörselskadade och döva personer.
Den senaste generationens mobiltelefoni, 3G, möjliggör direkt videokontakt mellan användarna och ger därmed möjlighet för döva personer att kommunicera på teckenspråk. Som tidigare nämnts pågår också utveckling av möjligheter till mobil kommunikation och informationstjänster för teckenspråkiga personer. Från teckenspråkiga brukare efterfrågas till exempel mobil tolktjänst på distans.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
262
Från synskadade finns önskemål om mobiltelefoner med talade funktioner. Möjligheten att stödja mobila telefonsamtal med bilder kan komma att bli särskilt betydelsefulla för personer med utvecklingsstörning, demens eller andra kognitiva funktionshinder.
Lek och stimulans för barn med funktionshinder.
Barn med funktionshinder har ofta begränsade möjligheter att leka. Många barn har, inte minst genom datatekverksamheten (Sjöberg 1994), fått tillgång till datorbaserad lek för utveckling och stimulans. Ett annat tillämpningsområde är datorbaserad träning. Datorspel har utvecklats för att hjälpa barn med funktionshinder att på ett lustfullt sätt träna nedsatta funktioner. Exempel på sådana tillämpningar är datorförmedlad tuggträning och kissträning för barn som använder kateter. Användning av interaktiva datorprogram har prövats för att möjliggöra för barn att i lekens form bearbeta en sjukdom eller ett handikapp.
IT för äldre med funktionshinder
När det gäller IT och äldre syftar pågående utvecklingsinsatser till att vardagens IT med kommunikationsprodukter och tjänster blir tillgängliga även för äldre personer samt att produkter kommer fram som ger ett stöd för ett fortsatt aktivt, självständigt och tryggt liv.
Informationstekniken kan ge ett värdefullt stöd till kommunikation. I undersökningar om äldres användning av IT (Männikkö-Barbutiu, 2002) har äldre exempelvis värderat möjligheten till epost-kontakt med barnbarnen högt. Det finns också forskningsarbete som visar hur ”cybermiljöerna” bör utformas för att vara ändamålsenliga för äldre (Sjölinder, 2000).
Forskning om design av gränssnitt till mobila produkter för äldre pågår. Problem som äldre har när det gäller IT-baserade hjälpmedel hänger samman med funktionsnedsättningar som kan bli en följd av åldrandet: nedsatt syn, hörsel, rörelseförmåga och kognitiv förmåga. Vissa produkter finns på marknaden som kan vara av värde för den som har svårt att hålla reda på stora mängder information, till exempel mobiltelefoner med ett fåtal knappar och
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
263
telefoner med bilder på de personer användaren vanligtvis brukar vilja nå.
EU-projektet SeniorWatch som avslutades 2002 fokuserade särskilt på äldre personers intresse för, erfarenheter av och förväntningar på IT – tjänster och – produkter. Målet med undersökningen var dels att undersöka marknadspotentialen för äldres ITanvändning, dels att få underlag för policydiskussioner.
Nya förutsättningar för gemenskap
Ett generellt forskningsområde av relevans i sammanhanget gäller det arbete som undersöker hur IT kan stödja samarbete på distans. Man studerar bland annat hur samarbete, socialt samspel och tillit mellan människor kan byggas och stödjas i digitala nätverk. Vidare studeras hur digitala miljöer kan skapas för representation (till exempel visuell) och kommunikation som är effektiv och stimulerande att använda. Ett funktionshinder kan medföra ökade risker för isolering och resultat från sådan generellt inriktad forskning kan förväntas bli av särskild betydelse när det gäller att förbättra möjligheterna för personer med funktionshinder att finna former för stöd till fördjupad gemenskap med andra. Det är sannolikt att den generella kunskap som växer fram inom detta område kan förvaltas i hjälpmedel och tekniska system som stimulerar till ökad gemenskap på användarnas villkor.
9.4.4 Tillämpningsområden
Utvecklingen inom området IT och digital teknik har medfört en ny situation inom flera olika områden för personer med funktionshinder. I betänkandets kapitel 7 respektive 8 återfinns exempel på några av de nya förutsättningar som IT-utvecklingen skapat för utbildning och arbetsliv. Nedan återfinns exempel på IT-användning i två sammanhang, dagligt liv och kulturliv.
Nya förutsättningar för dagligt liv
För den som har funktionshinder som medför att det är svårt att orka med vardagen eller att krafterna sviker under vissa dagar har IT-utvecklingen medfört särskilt angelägna möjligheter att kunna
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
264
utföra aktiviteter mer bekvämt på distans (sköta bankärenden, handla på nätet etcetera). Tendensen att använda Internet för sådana aktiviteter ökar också bland konsumenter i allmänhet. En undersökning genomförd i samtliga EU-länder samt Schweiz och Norge visade till exempel att privatkonsumtionen på Internet kan förväntas öka markant under de närmaste fem åren. Från att under 2003 dra till sig 44 procent av Internetanvändarna i nämnda europeiska länder kan konsumenthandeln på nätet förväntas attrahera 60 procent av användarna under 2008 (Sjölander, 2003).
En problem- och idéinventering genomförd inom ramen för det så kallade ITiP-programmet visade ett stort antal potentiella utvecklings- och användningsområden när det gäller hur IT-stöd kan ge möjligheter att överbrygga problem för personer med medicinska funktionshinder. De grupper som diskuterades var mag- och tarmsjuka, njursjuka, cystisk fibros och blödarsjuka (Arnell, 2000).
När det gäller nya förutsättningar i boendet har en relativt omfattande försöksverksamhet med smarta hem för olika grupper av funktionshindrade genomförts (Elger & Furugren 1998, van Berlo 2001, Dewsbury 2003). Resultaten har visat att IT-stödet kan ge ökad, frihet, självständighet och trygghet. Ännu har dock enbart ett fåtal installationer genomförts i enskilda funktionshindrade personers hem i Sverige.
Nya förutsättningar inom kulturområdet
Riksdagen fastställde hösten 1996 – efter vissa kompletteringar av regeringens förslag – sju nationella kulturpolitiska mål (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97: KrU1 s. 39–42, rskr. 1996/97:129). Dessa mål ersatte 1974 års kulturpolitiska mål.
Bland målen för kulturpolitiken är att verka för att alla får möjlighet till delaktighet i kulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande.
En funktionsnedsättning kan innebära begränsade möjligheter till eget konstnärligt skapande. Behov finns av alternativa medel för kreativitet och här kan datorn vara ett ändamålsenligt redskap. ITutvecklingen har skapat nya möjligheter till musikutövning och bildskapande för personer med funktionshinder som har svårt att hantera vanliga instrument eller konstnärsmaterial. Bland exempel på erfarenheter av IT-stöd till kulturaktiviteter bland funktionshindrade personer är projektet ”Kultur för alla – i Frida Kahlos fot-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
265
spår”. Projektet
8
som genomfördes av Hjälpmedelsinstitutet med
stöd ur Allmänna arvsfonden under tiden 1997-2000 visade hur IT kunde användas som pensel och penna i en skapande process för olika grupper av funktionshindrade.
Andra exempel på genomförda projekt inom området IT-baserat stöd till konst- och kulturaktiviteter är såpoperan Ta Chansen
9
på
Internet för personer med utvecklingsstörning liksom datorstöd till produktion av en webbtidning, Lanternan, av rörelsehindrade ungdomar
10
. Hit hör också särskilt framtagna datorspel för rörelsehindrade eller synskadade ungdomar och ungdomar med utvecklingsstörning. Det finns också andra exempel på hur IT kan användas för att tillhandahålla möjligheter för personer med funktionshinder i kultursammanhang. Sveriges Television planerar som tidigare nämnts sända talande textremsor på sina digitala kanaler från 2004. Talböcker, taltidningar, talade kulturtidskrifter liksom ljudböcker och e-böcker är andra exempel på förbättrade möjligheter för personer med funktionshinder att ta del av litteratur. Ljudböcker och eböcker produceras och marknadsförs kommersiellt medan talböcker, taltidningar och talade kulturtidskrifter tas fram med offentligt stöd. Utrustning för att ta del av de talböcker och taltidningar tillhandahålls i viss utsträckning som hjälpmedel, se vidare avsnitt 9.6. Flera kommuners bibliotek erbjuder numera elektroniska böcker för nerladdning. Det handlar om vanliga böcker som har överförts till elektroniskt format så att de kan läsas direkt på en dator, handdator eller på en särskild e-boksläsare. De läsarprogram som behövs finns också att ladda ner. En spärr gör att boken enbart kan läsas under en begränsad tid, precis som en vanlig biblioteksbok. Ett aktuellt examensarbete
11
illustrerar en framtida möjlighet. En
handske (pekdon) med sensorer har tagits fram som gör det möjligt för en synskadad biblioteksbesökare att genom att stryka handen över bokryggarna få information om vilka böcker som finns att låna på ortens bibliotek.
8
http://www.hi.se/kultur/frida.htm
9
http://www.tachansen.nu/soap/intro.htm
10
http://www.hi.se/it/itipraktiken/rorelsehinder/undersidor/lantern.pdf
11
Umeå universitet 2003.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
266
9.4.5 Hjälpmedel – varor och tjänster
Av tradition har hjälpmedel för funktionshindrade ansetts omfatta produkter i meningen ”varor”. ISO klassificeringen ISO 9999 omfattar till exempel enbart varor. I takt med IT-utvecklingen har olika typer av tjänster blivit alltmer intressanta – för alla medborgare. Vissa tjänster är av särskild betydelse för personer med funktionshinder.
IT-baserade tjänster för personer med funktionshinder
Exempel på IT-baserade tjänster som är särskilt framtagna och utformade för personer med funktionshinder och berörda personer i omvärlden som upphandlas av Post- och telestyrelsen, PTS, se vidare avsnitt 9.6. Upphandlade tjänster inom teleområdet är för närvarande:
• Förmedlingstjänst för texttelefoni
• Förmedlingstjänst för bildtelefoni
• Sjukvårdsupplysning för texttelefonianvändare
• Databasnätet Fruktträdet
12
• Förmedlingstjänst för talskadade
De beskrivna tjänsterna är elektroniska kommunikationstjänster. Tjänsteupphandlingen omfattar inte innehållet som överförs med hjälp av dessa tjänster. Av de nämnda tjänsterna förutsätter de fyra förstnämnda tillgång till texttelefoner, bildtelefoner eller datorer för den enskilde funktionshindrade användaren. För den sistnämnda tjänsten, förmedlingstjänst för talskadade, används vanliga telefoner. Att använda tjänsterna är gratis för användarna.
Enligt PTS bedömning förväntas nya tjänster inom telekommunikationsområdet med krav på hög överföringskapacitet utvecklas inom de närmaste åren. I PTS regi drivs också för närvarande som nämnts ett antal försök med ”bredband” i tillämpningar för funktionshindrade.
Dåvarande IT-kommissionen arbetade också aktivt med att stimulera frågan om tjänsteutveckling och tjänstedesign. I utredningens hearingar inom IT-området betraktades tillgången till nätet
12
Fruktträdet är ett databassystem som användarna kan nå via texttelefon eller dator med modem. Ett tiotal databaser är anslutna. Databaserna innehåller bland annat nyheter, föreningsinformation samt elektroniska möten för dövblinda.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
267
för personer med funktionshinder som en synnerligen angelägen fråga. För att få tillgång till information och för att få del av viktiga tjänster bedömdes tillgången till Internet så gott som oundgänglig för alla medborgare.
När det gäller övrigt utbud av tjänster finns dels tjänster som förutom digital information innehåller inslag av personmedverkan, dels helt automatiska digitala tjänster. Flera exempel på Internetbaserade tjänster finns där innehållet är av särskild relevans för personer med funktionshinder. Exempel på en sådan tjänst är stöd till föräldrar med språkförsenade barn som Borås logopedmottagning tillhandahållit på sin webbplats. Ett annat exempel är Internetbaserad tinnitusbehandling som tillhandahålls från Akademiska sjukhuset i Uppsala. Det finns också exempel där IT använts som stöd i afasibehandling på distans (Magnusson, 2000).
Exempel på nätbaserade tjänster som är utformade för personer med psykiska funktionshinder är ”Koll på vardagen” och ”Koll på maten – kostprogram”
13
. Planer finns att utveckla stöd till personer med psykisk funktionsnedsättning när det gäller hur man städar och hur man sköter sin personliga hygien. Ytterligare ett exempel på en Internetbaserad tjänst är en vardagstjänst som är avsedd som stöd för personer med utvecklingsstörning. Tjänsten gör det möjligt för användaren att få kognitivt stöd när det gäller arbetsgången vid tvätt av kläder. Det handlar om en tjänst vars funktion är att kompensera ett funktionshinder. Funktionaliteten i tjänsten utgörs av dess innehåll. Inom ramen för projektet Action har tjänster utvecklats som stöd till anhöriga och äldre personer med demens. Tjänsten innehåller dels programvara med information om praktiska inslag i omvårdnaden av den äldre familjemedlemmen, dels en möjlighet att via e-post komma i kontakt med andra familjer som befinner sig i en liknande situation. Möjlighet att via e-post eller telefon få kontakt med personal inom äldreomsorgen ingår också i tjänsten, se vidare avsnitt 9.6. Stockholms stad planerar lägga ut information på webben om framkomligheten i stadsmiljön och tillgänglighet till restauranger, teatrar och andra offentliga lokaler. Det innebär att en rörelsehindrad besökare själv i förväg kan skaffa sig en uppfattning om tillgängligheten till olika lokaler. Alltfler kommuner tillhandahåller eller planerar tillhandahålla liknande guider på nätet.
13
www.uas.se (Akademiska sjukhusets i Uppsala webbplats).
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
268
Det finns också tjänster vars funktion är att skapa tillgänglighet till information. Ett exempel på stöd till funktionshindrade, främst de med läshandikapp, som börjar tillhandahållas är talande webbtjänster. Användaren som kan ha svårigheter att ta till sig skriftlig information får texten uppläst och kan på så sätt lättare ta del av innehållet. En utskriftstjänst för dövblinda tillhandahålls av Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB. Tjänsten innehåller dels manuella, dels elektroniska inslag. Det material som den dövblinde vill ha utskrivet (till exempel en bruksanvisning) skickas till TPB och utskriften kan tillhandahållas via e-post eller i punktskriftsform. Synskadades Riksförbund, SRF, tillhandahåller en lästjänst för den som har svårt att läsa svartskrift. Brukaren faxar den aktuella texten till SRF och får den uppläst över telefon.
9.4.6 Övriga aspekter
Etik och teknik
Användningen av informationsteknik medför behov av olika etiska överväganden. Det som för den ene upplevs positivt kan för den andre upplevas negativt. Ett exempel rör möjligheten att med hjälp av IT övervaka människor – något som bland annat illustreras av övervakningsdelen i ”smarta hem”. Vetskapen om att inte vara ”övergiven” kan upplevas tryggt och positivt av vissa medan möjligheten till kontroll och insyn huvudsakligen kan upplevas negativt av andra. Ett annat aktuellt exempel som inrymmer ett etiskt dilemma är diskussionen om att implantera ”datachips” för att kunna spåra människor som befinner sig i risksituationer: en teknik som exempelvis börjat användas för att spåra försvunna eller kidnappade barn i Mexiko. Hit hör också IT-användningens ”baksida”, till exempel risken för passivitet och stillasittande, liksom risken för olika typer av belastningsskador. När det gäller frågan om eventuella hälsorisker är förenade med exponeringen av strålning från mobiltelefoner och basstationer gör ansvariga myndigheter i dag bedömningen att det inte finns något vetenskapligt stöd för att allvarliga hälsorisker skulle vara förenade med användningen av mobiltelefoni.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
269
Användbarhet
Begreppet ”användbarhet” tillämpas i ökad utsträckning när det gäller datorstöd i allmänhet. Man talar om tillgängliga och användbara produkter och system. ISO-definitionen
14
av användbarhet
omfattar produktens/systemets ändamålsenlighet, effektivitet och användartillfredsställelse. I EU-kommissionens rapport ”Access to Assistive Technology in the European Union” (2003) framhålls särskilt att provning av hjälpmedel i högre grad än nu bör inkludera mätningar av hjälpmedlens användbarhet.
En central fråga i sammanhanget är hur användarinflytande kan säkerställas vid design, utvärdering och upphandling av IT-hjälpmedel liksom i andra beslutsprocesser som är relevanta i sammanhanget. Ambitionen inom svensk forskning om handikapp och teknik är att skapa arbetsformer så att brukarnas synpunkter kommer in i de olika faserna i innovationsprocessen (Gauffin 2003). Medverkan i kravspecifikationsarbete inför en upphandling är exempel på en del i processen där brukarmedverkan är särskilt angelägen med målet att upphandlingen skall resultera i användbara hjälpmedel. Se vidare avsnitt 9.11.
Vem är hjälpmedelsanvändare
Användningen av kommunikationsteknik medför en delvis annorlunda syn på vad som är hjälpmedel och vem som är hjälpmedelsanvändare. Traditionellt anses hjälpmedelsanvändare vara personer som har en funktionsnedsättning. Inom kommunikationsområdet visar sig detta synsätt inte alltid hållbart. Kommunikation mellan människor är till sin natur ömsesidig och involverar alltid fler än en samtalspartner. Det innebär att båda samtalspartner får ett problem vid avbrott eller hinder för kommunikation. Redan i dag kan texttelefon och bildtelefon tillhandahållas som anhörigtelefon. Framtiden kan medföra andra exempel på IT-stöd som används av fler än den funktionshindrade individen eller som i första hand är avsedda för gemensam användning av brukaren, anhöriga och/eller andra personer i omgivningen. Ett aktuellt exempel är den ovan nämnda Action-tjänsten i vilken IT används som stöd till anhöriga och äldre.
14
ISO 9241:11
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
270
9.4.7 Överväganden och bedömning
Nya möjligheter genom IT-utvecklingen
Min bedömning är att informationstekniken erbjuder mycket stora möjligheter till förbättrad livskvalitet och delaktighet i samhällslivet för personer med funktionshinder. Dagens hjälpmedel är resultatet av många års utvecklingsarbete och teknikutvecklingen har fört med sig nya och bättre produkter för många olika grupper. Det finns nu mer än 20 års erfarenhet av kompetent och engagerat arbete med att tillhandahålla den nya tekniken till personer med funktionsnedsättning. Tekniken används i hjälpmedel för dagligt liv, för arbete, utbildning, kultur och fritid. Ansvariga huvudmän har byggt upp en mycket värdefull kompetens för att kunna stödja brukarna att få tillgång till det moderna samhällets möjligheter.
Funktionshindrade personers liv har liksom andra medborgares på ett djupgående sätt förändrats genom bland annat tillgången till datorer och Internet.
Enligt min mening har teknikutvecklingen i flera avseenden haft större betydelse för personer med funktionshinder än för människor i allmänhet. De tekniska hjälpmedlen har för många funktionshindrade personer inneburit grundläggande möjligheter att läsa, skriva, kommunicera och få tillgång till information. IT-verktygen, som för många av oss innebär att vi bekvämt kan hantera information, kan för den som har ett funktionshinder vara nödvändiga redskap för att över huvud taget kunna utföra sådana grundläggande aktiviteter.
Min bedömning är att tekniken spelar en viktig roll och att mycket värdefullt arbete görs för att ta tillvara dess möjligheter. Jag gör dock bedömningen att mycket återstår att göra. I dag finns exempelvis tekniska möjligheter inom området informations- och kommunikationsteknik och digital teknik som i alltför begränsad utsträckning kommer berörda brukargrupper till del.
Bland det viktigaste att tillgodose är behovet av personliga hjälpmedel som behövs för att skapa åtkomst till Internet. De hjälpmedel som behövs kan vara anpassade tangentbord, skärmläsningsprogram eller andra tillbehör. Möjligheten att dra nytta av de nya förutsättningarna bygger till stor del på att användaren har tillgång till datorer och Internet med e-post och webb. Internationella normer och krav beträffande tillgänglighet till Internet för funktionshindrade IT-användare har tagits fram och hjälpmedel som
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
271
möjliggör för personer med funktionshinder att kunna använda Internet finns att tillgå. Internet har kommit att bli det moderna samhällets främsta redskap och miljö för information och kommunikation. Medborgarnas kontakter med myndigheter sker i ökad utsträckning över Internet. Internet blir plattformen för olika digitala tjänster. Genom att tillhandahålla en möjlighet för personer med funktionsnedsättning att självständigt hantera interaktiva tjänster på webben bedöms efterfrågan på andra samhällsinsatser väsentligen kunna minska.
Av ovanstående framgår också att det finns nya möjligheter på hjälpmedelsområdet som enligt min bedömning inte tagits tillvara i tillräcklig utsträckning. I det professionella ansvaret för yrkesverksamma inom hälso- och sjukvård ligger att utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet bedöma och tillgodose behov av hjälpmedel till personer med funktionshinder. Det ligger utanför mitt ansvar att ta ställning till vilka specifika behov för enskilda personer som skall tillgodoses med hjälp av ny teknik.
Generellt kan jag dock konstatera att det finns ett gap mellan forskning och utveckling å ena sidan och brukarnas vardag å den andra. Det pågår mycket värdefullt forskningsarbete, såväl internationellt som nationellt för att – bland annat med teknikens hjälp
− finna lösningar på de problem som ett funktionshinder kan medföra. Mycket av detta forsknings- och utvecklingsarbete kommer dock sällan eller aldrig vidare till praktiska lösningar till gagn för brukarna. Ett av mina förslag handlar om att öka möjligheterna att pröva nyheter i praktiken. Det presenteras i avsnitt 9.8.
Jag kan också konstatera att det finns ett gap mellan vad som är tillgängligt i princip och vad som är tillgängligt i praktiken. De nya produkter och system som IT-utvecklingen fört med sig tas enligt min mening inte tillvara i tillräcklig utsträckning. Det finns många personer med funktionshinder som skulle kunna nå en högre grad av delaktighet med hjälp av ökad tillgång till ändamålsenliga IThjälpmedel. Både medvetna och omedvetna prioriteringar görs enligt min mening till följd av samhällets bristande ekonomiska resurser i kombination med de attityder till personer med funktionshinder som kan förekomma i samhället. Andra orsaker till dagens situation av relativt dåligt utnyttjande av de nya tekniska möjligheterna är personalbrist och svårigheter för berörd personal att i en krävande arbetssituation hinna följa med en snabb teknikutveckling.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
272
När det gäller nya tekniska möjligheter som i alltför otillräcklig grad tagits i bruk vill jag särskilt peka på ett område, hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi.
De nya möjligheterna till kompensatoriskt stöd vid läs- och skrivsvårigheter har enligt min bedömning tagits tillvara i alltför begränsad utsträckning. Skillnaden mellan de uppskattade och påtalade behoven och tillhandahållandet av hjälpmedel för berörda grupper är alltför stor. Min bedömning är att det behövs ett tillfälligt tillskott av särskilda medel för att tillhandahålla hjälpmedel till personer med läs- och skrivsvårigheter. Jag har övervägt flera alternativa former och gör bedömningen att ett särskilt anslag under de kommande fyra åren bör tillföras sjukvårdshuvudmännen för tillhandahållande av utrustning för uppspelning av digitala talböcker liksom vissa andra typer av hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi. Dessa möjligheter har funnits sedan flera år tillbaka men inte tillhandahållits i för brukarna tillfredsställande grad. Synskadade personer börjar dock i ökande utsträckning få tillgång till talboksläsare genom landstingens försorg.
Andra grupper, till exempel de med kognitiva eller psykiska funktionshinder har också angelägna behov men för dessa har möjligheterna uppkommit senare och min bedömning är att IT-baserade hjälpmedel för dessa grupper kommer att tillhandahållas inom ramen för sjukvårdshuvudmännens ansvar och budget i takt med att kunskapen om dessa nya möjligheter sprids. En förutsättning för att detta skall ske är dock att insatser för kompetensutveckling genomförs inom området.
Särskilda medel bör också under en begränsad tidsperiod tillföras Talboks- och punktskriftsbiblioteket för att täcka vissa av kostnaderna för sådan utrustning som låntagare vid biblioteken behöver för att ta del av digitala talböcker eller andra typer av böcker.
Min uppfattning är att möjligheterna att använda IT som stöd till fritidsaktiviteter för personer med omfattande funktionshinder, exempelvis i form av konstnärligt skapande, har tagits tillvara i alltför ringa utsträckning. Inom arbetslivet finns möjlighet att erhålla bidrag till redskap för den som är yrkesmässigt konstnärligt verksam men redskap för utövande av konstnärliga aktiviteter tillhandahålls vanligtvis inte som personliga fritidshjälpmedel för vuxna personer med funktionshinder. Ett annat exempel inom fritidsområdet gäller möjligheten till stimulans och förströelse genom tillgång till anpassade datorspel. Enligt förarbetena till hälso- och sjukvårdslagen omfattas sjukvårdshuvudmännens skyldighet att
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
273
tillhandahålla hjälpmedel för dagligt liv även hjälpmedel för fritidsändamål. Min bedömning är att IT erbjuder möjligheter till fritidsaktiviteter som kan vara mycket meningsfulla för den enskilde och bidra till den enskildes sociala och personliga utveckling men som tas tillvara i mycket begränsad utsträckning.
Jag har kunnat konstatera att IT-hjälpmedel allt oftare tillhandahålls i den offentliga miljön för gemensam användning av flera personer med funktionshinder. Det gäller till exempel individuella hjälpmedel som används för att ta del av syntolkning av en teaterföreställning. Andra exempel är hjälpmedel (förstorande videosystem, punktläsrad med mera) som tillhandahålls i ett universitets eller högskolas resursrum för att på plats kunna disponeras av studenter med funktionshinder. Det förekommer också att biblioteken har för funktionshindrade personer anpassade datorer. Det handlar här inte om personliga hjälpmedel som den enskilde fritt och personligen behöver disponera över hela dygnet utan hjälpmedel som kan användas av flera. Det handlar heller inte om tillgänglighet i meningen generell anpassning av miljön men får ändå ses som en del av ett arbete som syftar till att skapa tillgänglighet. Sådan användning av hjälpmedel innebär inte att behovet av personliga hjälpmedel upphör att existera, men är enligt min mening ett effektivt sätt att hushålla med knappa resurser.
Tjänster som hjälpmedel
Utredningen har konstaterat att moderna IT-hjälpmedel kan bestå av såväl produkter som digitala tjänster och bedömer det sannolikt att utvecklingen av tjänster fortsatt kommer att vara intensiv. Att hämta tjänster på Internet kan vara effektivt och kostnadsbesparande i jämförelse med att utrusta varje enskild användare med egen programvara med motsvarande innehåll. Att distribuera uppdaterade versioner av Internetbaserad tjänster är dessutom betydligt enklare. Genom att använda automatiska tjänster ökas möjligheter till besparing av personalkostnader. Att ha tillgång till en distansförmedlad tjänst kan vara bekvämt för den som på grund av ett funktionshinder måste hushålla med sin energi för att klara av vardagen.
Vissa tjänster kommer den enskilde användaren sannolikt kunna utnyttja utan kostnader (bortsett från kostnad för eventuell dator och kostnad för Internetabonnemang etcetera). Andra tjänster
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
274
kommer sannolikt erbjudas till en kostnad. Vid de hearingar som anordnats av utredningen har framkommit att det finns ett intresse hos företagen att utveckla och sälja kompensatoriska tjänster för funktionshindrade användare.
En annan fråga som är principiellt viktig att diskutera gäller löpande driftkostnader för utnyttjande av tjänst. Det finns som nämnts exempel på tjänster (digitala i kombination med personförmedlade) som tillhandahålls utan driftkostnad för brukaren (det gäller till exempel ovannämnda tjänster som upphandlats av PTS) Det finns också tjänster där brukaren betalar en regelbunden avgift för tjänsten (trygghetslarm är ett exempel) även om man inte brukar tala om att tjänster ”förskrivs”.
Sammanfattande kommentar
Utredningsarbetet har visat att utvecklingen inom IT-området redan har medfört många nya möjligheter att tillgodose behov av information, kommunikation och kognitivt stöd för personer med funktionshinder. Min bedömning är att området också innehåller en betydande potential med möjligheter att i en nära framtid tillgodose redan kända behov med nya lösningar. Situationen ställer ökade krav på huvudmännen att hålla sig ajour med utvecklingen men också att beakta de nya möjligheterna vid bedömningar av behov och vid prioriteringar mellan insatser.
9.4.8 Förslag
• Tillgången till IT-baserade läshjälpmedel för personer med läshandikapp skall ökas. Tillfälliga stimulansmedel skall tillföras sjukvårdshuvudmännen för att täcka vissa kostnader för att tillgodose behov av hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/ dyslexi inom ramen för det ansvar som åvilar sjukvårdshuvudmännen.
• Vissa medel tillförs Talboks- och punktskriftsbiblioteket för att utrusta bibliotek med digitala spelare och vissa andra hjälpmedel för att disponeras av personer med läshandikapp i samband med lån av talböcker och andra böcker. Förslaget utgör en komplettering av landstingens ansvar för förskrivning av personliga hjälpmedel.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
275
9.5 Tillgången till och användningen av IT
Bedömning: Enligt sina direktiv skall utredningen beakta målen för eEurope. Målen för eEurope är att medborgarna skall inkluderas i informationssamhället. Undersökningar har visat att tillgången till datorer och Internet i hemmet är lägre bland personer med funktionshinder i Sverige än i befolkningen i allmänhet. Det finns ett behov att minska den digitala klyftan. Härvid bedöms unga personer med funktionshinder som står utanför arbetsmarknaden vara en prioriterad grupp.
En tillförlitlig och samlad bild av tillgången till och användningen av IT bland personer med funktionsnedsättning saknas. Detta gör det svårt att dra slutsatser om brukargruppernas möjligheter att dra nytta av den moderna tekniken. Möjligheterna att planera för framtida insatser försvåras också. Förslag:
• Möjligheten att få bidrag till inköp av subventionerade datorer skall införas till de personer i åldersgruppen 19-29 år som uppbär aktivitetsersättning eller sjukersättning på heltid.
• Arbetet med att samla och redovisa statistik om funktionshindrades tillgång till datorer och Internet i hemmet skall utvecklas och samordnas.
9.5.1 IT- och handikappolitik
Den svenska handikappolitiken i förening med målen för IT-politiken pekar på behovet att ta tillvara de nya förutsättningar som ITutvecklingen medför för personer med funktionshinder.
Den svenska IT-propositionen har titeln ”Ett informationssamhälle för alla”
15
. Formuleringen ger uttryck för IT-politikens strategiska målsättning. Institutet för tillväxtpolitiska studier, ITPS, har enligt sitt regleringsbrev för 2003 uppdraget att utvärdera den svenska IT-politiken. I slutrapporten från 2003 hänvisar ITPS till följande avsnitt i IT-propositionen: ”formuleringen att skapa ett informationssamhälle för alla indikerar en ambition att knyta ihop de IT-politiska besluten till människornas vardagsliv, behov och livsmål. Det betyder att det är individer snarare än företag eller myndigheter som
15
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
276
är målet för politiken och regeringen betonar att IT-politikens frukter skall skördas av alla, det vill säga inte endast av dem som befinner sig i arbetsliv eller i utbildning utan just alla.”
Målen för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall vara fullt delaktiga i samhällslivet. För att dessa mål skall nås är det av stor betydelse att funktionshindrade personer kan dra nytta av de möjligheter den tekniska utvecklingen ger, bland annat i form av ändamålsenliga hjälpmedel och tillgängliga IT-system
Det föreligger således ett behov att följa utvecklingen vad avser tillgången till datorer och Internet. Tillgången till IT är en förutsättning för att personer med funktionshinder liksom andra medborgare skall kunna dra nytta av den potential som persondatorn erbjuder och den service som Internet skapar förutsättningar för. Det handlar också om att följa upp de möjligheter som erbjuds funktionshindrade brukare att ta del av teknikens framsteg genom lämpliga hjälpmedel, att undanröja hinder för att sådana hjälpmedel tas fram och att de ställs till funktionshindrade personers förfogande.
I målen för handikappolitiken understryks betydelsen av jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar och kvinnor och män. Det är angeläget att tillgången till tekniken blir jämnt fördelad mellan könen.
Utredningen har funnit att många års erfarenhet har visat att datorteknik medför många positiva möjligheter till lek, utveckling och stimulans för barn med funktionshinder. Det är därför viktigt att fortlöpande belysa barnens tillgång till och användning av bland annat datorer. Men det kan också finnas en risk för oönskad passivitet till följd av omfattande användning av datorer, Internet och tv. Det är därför viktigt att långsiktigt följa barnens användning av IT och konsekvenserna av denna.
9.5.2 Den digitala klyftan
Tillgången till IT är hög i Sverige. World Internet Institute, WII, har i en aktuell studie från 2004 samlat information om tillgången till och användningen av Internet inom ramen för det så kallade ”World Internet Project”
16
. Studien visar att Sverige är ett av de
16
World Internet Project är ett forskningssamarbete som omfattar drygt tjugo länder. Den aktuella studien baseras på uppgifter från 14 länder, bland annat USA och de stora nord- och sydeuropeiska länderna, samt Östeuropa och Asien. Samtliga hör till de 40 rikaste länderna i världen.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
277
mest Internettäta länderna i världen. I Sverige, liksom i de flesta andra länder, har de flesta unga, välutbildade och välbeställda tillgång till Internet. Bland den fjärdedel av befolkningen med högst inkomst i Sverige har 93 % tillgång till Internet, mot 49 % för den fjärdedel av befolkningen med lägst inkomst. Sammantaget har cirka två tredjedelar av befolkningen tillgång till Internet.
WII genomförde under våren och sommaren 2003 på uppdrag av Statskontoret en studie ”Svenskarna och Internet 2003”. I denna undersökning studerade man dem som inte har tillgång till dator eller Internet. Det var ingen skillnad mellan män och kvinnor, däremot var det betydligt fler äldre (66 år och äldre) som inte har tillgång till dator jämfört med övriga åldersgrupper. Någon analys av huruvida personer med funktionshinder var överrepresenterade i gruppen som inte har tillgång till dator eller Internet har inte gjorts.
Enligt en enkätundersökning som Post- och Telestyrelsen genomförde under hösten 2003 uppgav nära 80 procent av medborgarna i åldern 16
−75 år att deras hushåll använde dator i hemmet. Internet användes av knappt 80 procent av medborgarna (både från arbetet och hemmet). Om man bara ser till tillgången i hemmen hade 70 procent av hushållen tillgång till Internet hemifrån.
Tillgången till och användningen av Internet varierar mellan åldersgrupperna. Det är de äldsta medborgarna som har minst tillgång till Internet medan de yngsta har störst tillgång (Statskontoret, 2003).
Ytterligare undersökningar om tillgången till och användningen av IT har nyligen gjorts. Bland annat har Statistiska Centralbyrån genomfört en undersökning om privatpersoners användning av datorer och Internet (Statistiska Centralbyrån, 2004). Enligt “Undersökningar av levnadsförhållandena (ULF)” i det av SCB publicerade materialet hade 2002 cirka 70 % av personer i åldern 16
−84 år tillgång till en dator i hemmet. Tillgång till Internet i hemmet hade år 2002 cirka 62 procent.
Enligt SCB-undersökningen ”Privatpersoners användning av datorer och Internet 2003” har cirka 80 procent av alla personer i åldern 16
−74 år tillgång till dator i hemmet. Cirka 20 procent av alla personer i åldern 16
−74 år har tillgång till så kallade personaldatorer, d.v.s. datorer som hyrs via arbetsgivaren genom ett månatligt löneavdrag. Tillgång till Internet i hemmet har cirka 73 procent av alla personer i åldern 16
−74 år.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
278
Underlag för en tillförlitlig och samlad bild av tillgången till och användningen av IT bland personer med funktionsnedsättning saknas.
Justitiedepartementet har i sin rapport ”Digitala klyftor – förr, nu och i framtiden” (2003) identifierat olika grupper som har mindre tillgång till datorer och Internet. De har undersökt vilka hinder respektive grupp möter samt hur man kan undanröja dessa hinder. Rapporten anger att de digitala klyftorna i samhället omfattar; funktionshindrade, äldre, kvinnor, lågutbildade och låginkomsttagare, de som ej bor i tätort eller storstad samt invandrare och svenska etniska minoriteter. Enligt rapporten beror de olika typerna av hinder för att använda Internet på faktisk tillgång, egen kunskap och upplevda motiv för användning.
Undersökningar som Statistiska Centralbyrån genomfört i samarbete med Hjälpmedelsinstitutet gör att det finns vissa uppgifter om tillgången till datorer och Internet bland personer med funktionshinder. Uppgifterna är baserade på data från ULF-undersökningarna. I material från åren 2000/2001 framkommer att funktionshindrade har tillgång till datorer och Internet i lägre utsträckning än befolkningen i allmänhet. En mätning som gjordes för åren 1998/99 uppvisar i stort sett samma relation mellan funktionshindrade och icke funktionshindrade, även om tillgången till Internet då var lägre för samtliga grupper. I tabellerna 9.1 och 9.2 återfinns uppgifter gällande åren 2000/2001.
Tabell 9.1 Tillgång till Internet i hemmet bland funktionshindrade och ej funktionshindrade under 2000/2001
Ålder Funktionshindrade % Ej funktionshindrade %
16
−44 61,1
72,4
45
−64 52,5
65,9
65
−84 9,6
17,3
Tabell 9.2 Tillgång till datorer i hemmet bland funktionshindrade och icke funktionshindrade under 2000/2001
Ålder Funktionshindrade % Ej funktionshindrade %
16
−44 75,9
82,9
45
−64 64,3
77,2
65
−84 16,4
25,6
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
279
SCB och Hjälpmedelsinstitutet menar att den främsta förklaringen till det lägre datorinnehavet för personer med funktionshinder är att dessa har sämre arbetslivsresurser än andra. De subventionerade personalinköpen av hemdatorer under 1990-talet möjliggjorde anskaffning av datorer till hemmet för många anställda. HI menar vidare att en slutsats kan vara ”att samhället bör ge ett riktat stöd till personer med funktionshinder så att de i ökad omfattning kan få tillgång till dator och Internet i hemmet” (Persson, 2001).
Ambitionen för den svenska handikapp- och IT-politiken är att tillgången till datorer och Internet skall vara jämförbar för personer med funktionshinder och övriga medborgare. Ingen bör uteslutas från informationssamhället. Detta överensstämmer med målen för eEurope, se avsnitt 9.2.3.
Frågan om subventionerade datorinköp aktualiserades bland annat av Handikappförbundens samarbetsorgan vid en hearing om ny IT-politik anordnad av regeringens IT-politiska strategigrupp den 13 oktober 2003.
Olika ansträngningar har gjorts för att möjliggöra inköp av datorer till förmånliga villkor för äldre och personer med funktionshinder. Avtal mellan brukarorganisationer och datorleverantörer förekommer, vilka möjliggör köp till reducerad kostnad för organisationens medlemmar. Pensionärsorganisationen PRO erbjuder till exempel sina medlemmar olika typer av datorpaket. Genom ”Återvinningsprojektet” erbjuder Handikappförbundens samarbetsorgan möjligheten till återanvändning av begagnade datorer. Föreningar, förtroendevalda och medlemmar i handikapprörelsen kan köpa utrustning från Återvinningsprojektet.
Vissa av de datorer som funktionshindrade personer använder har tillhandahållits och finansierats genom samhällets försorg. Persondatorer tillhandahålls under vissa förutsättningar som hjälpmedel med offentlig finansiering.
En närmare redogörelse för ansvarsförhållanden, lagar, regler och praxis när det gäller tillhandahållandet av datorer som hjälpmedel återfinns i avsnitt 9.6. Uppgifter om antalet förskrivna datorbaserade hjälpmedel återfinns i avsnitt 9.7.
I februari 2002 tillsattes en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet med uppgift att följa och främja utvecklingen av demokratiska processer med stöd av IT. Arbetsgruppens uppdrag har varit brett. Bland annat har uppgiften varit att lämna förslag om ”hur medborgarna (till exempel äldre och personer med funktionshinder) kan få ökad tillgänglighet till IT”. I uppdragsbeskrivningen till
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
280
gruppen betonas att det är viktigt att uppmärksamma att resurssvaga eller på annat sätt utsatta grupper i samhället, till följd av exempelvis otillräckliga kunskaper eller avsaknad av tillgång till datorer, inte i samma utsträckning som övriga medborgare kommer i åtnjutande av de positiva sidorna av den snabba IT-utvecklingen. Arbetsgruppen har i mars 2004 i form av ett handlingsprogram lagt fram ett förslag till strategi för att minska de digitala klyftorna. Några av de presenterade förslagen i nämnda program har anknytning till utredningens uppdrag. Gruppen anser till exempel att en översyn över de ekonomiska förutsättningarna för datorinnehav med tillhörande Internetabonnemang bör göras och att Internetabonnemang och datorinnehav bör bland annat inrymmas inom socialbidragsnormen. Vidare anser arbetsgruppen att Hem-PCreformen i lämplig form bör fortsätta och eventuellt utvidgas till att även inkludera de som har beskattningsbar inkomst, men saknar arbetsgivare.
Arbetsgruppen poängterar vidare att en grupp som är särskilt utsatt när det gäller kostnaden för att vara uppkopplad mot Internet är personer med funktionshinder eftersom bredband många gånger är en nödvändig förutsättning för deras användning av Internet. Detta med anledning att de tjänster som underlättar för funktionshindrade ofta kräver ljud, bild och/eller video vilket kräver en hög överföringshastighet. Gruppen drar slutsatsen att särskilt ekonomiskt stöd bör finnas för personer med funktionshinder som kräver bredband för att möjliggöra användandet av Internet.
9.5.3 Statistik
Tillgången till statistik
IT förekommer inte som ett eget område i Förordning (2001:100) om den officiella statistiken (Statistikförordningen).
I de undersökningar som regelbundet genomförs av tillgången till datorer och Internet bland medborgarna finns – med undantag för nämnda studier ovan – inga uppgifter som visar förhållandena vad avser tillgång till IT för personer med funktionsnedsättning. Det går därför inte att bedöma om gruppen kommit ikapp eller ytterligare halkat efter andra grupper i samhället när det gäller tillgången till IT. Tillgången till datorer och Internet är viktig att följa. Det är exempelvis viktigt att belysa riskerna för att grupper av
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
281
medborgare inte kan utnyttja den offentliga sektorns e-tjänster (”24-timmarsmyndigheten”) – något som bland annat poängteras av Statskontoret.
I den tidigare nämnda studien gällande privatpersoners användning av Internet och datorer har SCB samlat uppgifter om IT-användning med avseende på ett stort antal aspekter. Man har studerat skillnader i kön, utbildning och ålder. Uppgifter om skillnader i IT-användning mellan grupper som har respektive inte har ett funktionshinder saknas dock.
När det gäller SCB:s undersökning av privatpersoners användning av datorer och Internet från 2003 kan noteras att denna undersökning genomförts i ett antal andra europeiska länder inom ramen för EU-samarbetet. Arbetet med att samordna genomförandet av undersökningarna i de olika länderna åvilar EU:s statistikbyrå Eurostat.
Statistiska Centralbyrån genomför regelbundet två undersökningar som är av intresse i sammanhanget. Dels genomförs årligen s.k. levnadsnivåundersökningar (ULF), dels genomförs undersökningar om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning.
När det gäller levnadsnivåundersökningarna inkluderar dessa sedan ett antal år tillbaka frågor om tillgången till datorer och Internet i hemmet.
Undersökningsgrupper är de mellan 16
−74 år. Barn ingår inte.
Frågorna om funktionshinder är så utformade att man sannolikt endast lyckas identifiera vissa av målgrupperna. Frågor som syftar till att identifiera personer som uppfattar sig ha läs- och skrivsvårigheter, tal- och kommunikationssvårigheter eller kognitiva funktionshinder ingår till exempel inte. De frågor som ingår rör hörsel- eller synnedsättning samt rörelsehinder, framför allt vad avser nedsatt förmåga till självständig förflyttning.
Från och med 1998 har regeringen givit AMS i uppdrag att vartannat år låta genomföra en undersökning om funktionshindrades situation på arbetsmarknaden. I denna undersökning, som genomförs av SCB, ingår personer i åldrarna 16
−64 år. Frågorna om funktionshinder är utformade så att man sannolikt fångar fler personer i målgrupperna än i ovan nämnda levnadsnivåundersökningar. Frågeformuläret innehåller ett antal frågor rörande behovet av hjälpmedel och anpassningar på arbetsplatsen liksom frågor som gäller hur väl detta behov är täckt. Frågor om tillgång till datorer och Internet i hemmet ingår inte.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
282
Aktörerna och deras ansvar
När det gäller statistik över IT-användning bland medborgarna görs datainsamling och analyser av flera olika aktörer, som Statistiska Centralbyrån, SCB, Statens Institut för kommunikationsanalys, SIKA, World Internet Institute, WII, med flera. Ingen av dessa samlar och redovisar dock regelbundet statistik över funktionshindrade personers tillgång till IT eller användning av IT.
Nedan beskrivs ett antal aktörer som samlar in statistik inom ITområdet. Beskrivningen bygger på uppgifter från Statskontorets rapport (2003) ”Den offentliga sektorns service på Internet”.
Statliga aktörer
Statistiska centralbyrån, SCB, har ett övergripande ansvar för all officiell statistik. I det ansvaret ingår att samordna och stödja det svenska systemet för officiell statistik. Inom området informationsteknik genomför SCB undersökningar om privatpersoners respektive företagens tillgång och användning av datorer och Internet. SCB har också ansvaret för de svenska delarna av de internationella undersökningarna inom IT-området. I IT-kommissionens slutbetänkande föreslås SCB få i uppdrag att, i kontakt med SIKA, göra en förstudie om den framtida IT-statistiken. SCB startade våren 2003 ett IT-nätverk som skall verka för samordning av statistik för att beskriva det framväxande informationssamhället. Nätverket har ett arbetsutskott med SCB, SIKA och ITPS.
Statens institut för kommunikationsanalys, SIKA, har statistikansvaret för området Transporter och Kommunikationer enligt Statistikförordningen. I regleringsbrevet för år 2003 anges att SIKA skall göra utredningar, analyser samt utveckla planerings- och beslutsunderlag inom politikområdet IT, tele och post. SIKA har sedan år 2001 i uppdrag att ta fram en publikation som beskriver utveckling och nuläge vad gäller IKT i Sverige. Redovisningen har skett i publikationen Fakta om informations- och kommunikationsteknik i Sverige (IKT-boken). Enligt uppgift från SIKA finns det inget uppdrag som avser någon publikation för kommande år. SIKA slutredovisade även år 2001 ett uppdrag om att utreda uppbyggnaden av ett samlat system för statistik om modern informations- och kommunikationsteknik.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
283
Institutet för tillväxtpolitiska studier, ITPS, har statistikansvaret för näringslivsområdet. I sitt regleringsbrev för år 2003 fick ITPS även ett uppdrag att utvärdera den svenska IT-politiken. ITPS har med anledning av detta uppdrag genomfört ett utvärderingsprojekt som slutrapporterades i november 2003 och skall ge underlag för en diskussion om omfattning och inriktning av det politiska åtagandet, såsom roll- och ansvarsfördelning mellan regering, myndigheter och kommuner, samt styrning, finansiering och uppföljning av ITpolitiken. IT-politiken har i detta uppdrag delats in i fem teman:
1. ”Ett informationssamhälle för alla”
2. De IT-politiska instrumenten
3. Politik- och användningsområden
4. IT-politiken i ett internationellt komparativt perspektiv
5. De långsiktiga konsekvenserna av IT-utvecklingen på samhället.
Post- och telestyrelsen, PTS, har ett sektorsansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Inom IT-området följer PTS hur tillgängligheten till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet utvecklas samt utvecklingen av IT-säkerheten i Sverige. PTS har inget statistikansvar men tar fram uppgifter inom IT-området för sin egen verksamhet.
Statskontoret har ansvar för viss statistik över offentlig sektor. Statskontoret följer också utvecklingen av den elektroniska förvaltningen.
Hjälpmedelsinstitutet tar fram viss statistik inom hjälpmedelsområdet. Bland annat samlar institutet årligen statistik över förskrivning av datorbaserade hjälpmedel vid syncentraler.
IT-kommissionen har sedan våren 1994 haft i uppdrag att främja en bred användning av informationsteknik i Sverige. Kommissionen har bland annat genomfört ett antal kartläggningar för att beskriva användningen av IT bland befolkningen. Uppdraget löpte ut den 31 maj 2003.
Regeringen beslöt att i juni 2003 tillsätta en IT-politisk strategigrupp som skall vara pådrivande när det gäller den fortsatta utvecklingen av det svenska informationssamhället. I gruppens verksamhetsplan framhålls betydelsen av kontakter mellan de olika departementen, bland annat för att öka medvetenheten om behovet av IT-statistik för att följa och följa upp utvecklingen inom olika politikområden.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
284
Internationella aktörer
SCB har som svensk representant i ett samarbete mellan de nordiska länderna deltagit i utarbetandet av en gemensam modell för en enkät avseende IT-användningen i offentlig sektor.
I handlingsprogrammen eEurope 2002 respektive eEurope 2005 (se avsnitt 9.2.4) ingår ett antal indikatorer. Eurostat har gjort ett antal mätningar vad avser indikatorernas värde för EU-länderna. SCB har från och med år 2002 samlat in uppgifter till Eurostat om privatpersoners tillgång och användning av IT.
9.5.4 Överväganden och bedömning
Subventionerade datorinköp
Enligt sina direktiv skall utredningen beakta målen för eEurope. Målen för eEurope är att medborgarna skall inkluderas i informationssamhället. Undersökningar har visat att tillgången till datorer och Internet i hemmet är lägre bland personer med funktionshinder i Sverige än i befolkningen i allmänhet. Enligt min mening är det angeläget att öka tillgången till datorer bland personer med funktionshinder. Den digitala klyftan måste minska. De personer som sannolikt har störst användning av informationstekniken måste ges möjlighet att få tillgång till den. Mitt förslag innebär att subventionerade datorinköp erbjuds till ekonomiskt resurssvaga personer med funktionshinder. Sådana möjligheter kan betraktas som en motsvarighet till personalköp av datorer i arbetslivet. Ett tillvägagångssätt som enligt min mening bör användas när det gäller personer med funktionshinder är ett särskilt bidrag för datorinköp till yngre personer som uppbär sjukersättning eller aktivitetsersättning på heltid. För att motsvara den subvention som ges vid inköp av personaldatorer bör bidragsbeloppet sättas så att det maximalt täcker halva inköpskostnaden för en dator. Bidraget bör efter ansökan kunna utgå högst vart fjärde år och det bör enligt min uppfattning administreras av Riksförsäkringsverket/försäkringskassorna. Försäkringskassorna, som har stor vana vid att utbetala olika typer av bidrag, sköter i dag utbetalningen av aktivitetsersättning och sjukersättning och har därmed kännedom om vilka personer som skulle vara berättigade till det nya bidraget för inköp av subventionerade datorer. Genom detta förfaringssätt uppstår heller inget behov av att överföra sekretessbelagd information till andra myn-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
285
digheter. Enligt min bedömning bör möjligheten att erhålla bidrag till datorinköp regleras i en särskild lag. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare bereda ett förslag till ny lag. Som tidigare nämnts har Justitiedepartementets arbetsgrupp föreslagit att Hem-PC-reformen i lämplig form bör fortsätta och eventuellt utvidgas till att även inkludera de som har beskattningsbar inkomst, men saknar arbetsgivare. Utredningen anser att regeringen bör beakta förslaget om bidrag till datorinköp för personer som uppbär aktivitetsersättning eller sjukersättning i samband med beredningen av de förslag som presenterats av Justitiedepartementets arbetsgrupp.
Det skall noteras att det här inte är fråga om datorer som kompenserande hjälpmedel för personer med funktionshinder. Ansvaret för att tillhandahålla sådana åvilar – som framgår av betänkandet i övrigt – flera olika aktörer i samhället, framför allt sjukvårdshuvudmännen. Det som avses i mitt förslag är datorutrustning som skapar tillgång till IT-samhället; något som får ses som en angelägenhet för alla. I dag kan samtliga samhällsmedborgare – inklusive funktionshindrade personer – sägas ha behov av tillgång till datorer och Internet, medan endast vissa, men långt ifrån alla, personer med funktionshinder har behov av IT-baserade hjälpmedel för kompensation av sina funktionshinder.
För att öka nyttan av datorinnehavet skulle det vara angeläget att också kunna erbjuda stöd för bredbandsuppkoppling och Internetabonnemang till dem som erbjuds subventionerade datorinköp. Det finns även motiv för att stödja ekonomiskt resurssvaga personer som är 30 år och äldre. Jag har dock inte bedömt det vara ekonomiskt möjligt att utöka förslaget till att omfatta andra grupper eller annan funktionalitet. Jag bedömer att personer i den aktuella åldersgruppen 19
−29 år är de som jämförelsevis kan ha mest nytta av en dator. Mail och chat är särskilt viktiga sociala redskap för yngre. Ett datorintresse hos yngre datoranvändare kan så småningom också utvecklas till att bli en värdefull kompetens för utbildning och arbete.
Den årliga kostnaden för bidraget beräknas bli cirka 1,3 miljoner kronor (se vidare bilaga 9). Som en jämförelse kan nämnas att statens kostnader i form av uteblivna skatteintäkter till följd av den så kallade hemdatorreformen enligt uppgifter från Finansdepartementet bedöms uppgå till cirka 1,5 miljarder kronor per år.
Jag delar den uppfattning som framförts av Justitiedepartementets arbetsgrupp (se ovan) och anser att de ekonomiska förutsättningarna för datorinnehav och Internetabonnemang bör beaktas
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
286
vid ställningstagande till storleken av försörjningsstöd, aktivitetsersättning och sjukersättning.
Statistik
Det är angeläget att bygga upp tillförlitlig kunskap om funktionshindrade personers förutsättningar att vara delaktiga i informationssamhället. Tillgång till tillförlitlig statistik ökar möjligheterna för att framdeles kunna bedöma behov av eventuella insatser. Enligt min mening är det därför viktigt att skapa samordning och utveckling av användarstatistik när det gäller funktionshindrade personers tillgång till och användning av IT. Jag föreslår att SCB ges uppdraget att inom ramen för sitt åtagande regelbundet redovisa resultaten från de undersökningar man genomför om tillgången till datorer och Internet i hemmet bland personer med funktionshinder samt att utreda förutsättningarna för en regelbunden insamling av en utvecklad statistik som beskriver tillgången till IT bland olika grupper av funktionshindrade. I sammanhanget är det viktigt att belysa eventuella skillnader mellan funktionshindrade män/pojkar och kvinnor/flickor vad avser tillgång till och användning av IT. Det är också viktigt att belysa användningen av datorer bland barn med funktionshinder. Tillgången till och användningen av IT bland personer med funktionshinder som har invandrarbakgrund bör också beskrivas.
9.5.5 Förslag
Jag har två förslag för att minska den digitala klyftan:
• Möjligheten att få bidrag till inköp av subventionerade datorer skall införas till de personer i åldersgruppen 19
−29 år som uppbär aktivitetsersättning eller sjukersättning på heltid.
• Arbetet med att samla och redovisa statistik om funktionshindrades tillgång till datorer och Internet i hemmet skall utvecklas och samordnas.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
287
9.6 Tillhandahållande av IT-hjälpmedel. Regler och ansvarsfördelning
Bedömning: IT-stöd till personer med funktionshinder tillhandahålls med samhällsstöd i ett antal olika sammanhang och med stöd av ett flertal bestämmelser. Enligt min bedömning är detta en naturlig följd av spridningen av informationstekniken i samhället och en naturlig följd av det gemensamma ansvaret för handikappolitiken.
Det förhållande att sjukvårdshuvudmännens policies skiljer sig markant när det gäller förskrivning av datorbaserade hjälpmedel är enligt min mening inte acceptabelt. Möjligheten att dra nytta av de tekniska framstegen skall inte vara avhängigt av var i landet man bor. Det är inte heller acceptabelt att man utestänger vissa brukargrupper från att få en bedömning av sina behov. Enligt min mening kan detta ske i de landsting där man i sina regelverk har förskrivningskriterier som innebär att datorbaserade hjälpmedel i allmänhet inte får förskrivas till vissa diagnosgrupper.
I vilken utsträckning IT-hjälpmedel tillhandahålls är ett utslag av de bedömningar som görs inom respektive huvudmans verksamhet. Hälso- och sjukvårdslagen, (1988:76) HSL, är en speciallag och innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Hur sjukvårdshuvudmännen bör prioritera inom eller mellan sina olika verksamheter är inte uttryckligen reglerat. Jag bedömer dock att förutsättningar saknas för att göra genomgripande förändringar av HSL. Enligt min uppfattning finns således en motsättning mellan målen för utredningen å ena sidan och den kommunala självstyrelsen å den andra.
Ett antal olika huvudmän har i dag ansvar för att tillhandahålla ITbaserade hjälpmedel och tjänster till funktionshindrade personer i Sverige. I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av ansvarsfördelningen mellan huvudmännen.
I detta avsnitt återfinns också en översikt över de lagar och förordningar som reglerar samhällets ansvar när det gäller IT-baserade hjälpmedel till personer med funktionshinder. I slutet av avsnittet återfinns en schematisk översikt över aktuella bestämmelser. I många sammanhang tillämpas samma regelverk som för hjälpmedel i allmänhet. Särskilda regler som huvudsakligen rör IT-hjälpmedel finns dock i vissa sammanhang.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
288
Avsnittet innehåller också uppgifter om vilka befattningshavare som fattar beslut om hjälpmedel liksom vilka ägarförhållanden som gäller för hjälpmedel som erhålls i olika sammanhang.
IT-hjälpmedlen, liksom andra hjälpmedel, finansieras dels med offentliga medel från stat, landsting och kommun, dels med privata medel.
9.6.1 Landstingens ansvar
Landstingen finansierar och tillhandahåller dels hjälpmedel för vård och behandling, dels hjälpmedel för den dagliga livsföringen. I det senare begreppet ingår personliga hjälpmedel i utbildning.
Hjälpmedel för personligt bruk – landstingens ansvar
Hjälpmedel för den dagliga livsföringen tillhandahålls enligt 3 b § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Ansvaret omfattar dock inte hjälpmedel inom ett område för vilket en kommun är sjukvårdshuvudman.
IT-hjälpmedel inom hälso- och sjukvårdssektorn omfattar en stor variation vad avser typer av produkter. Några exempel är kommunikationshjälpmedel för närkommunikation, speciellt utformade inmatningsorgan till datorer för rörelsehindrade personer, förstorande videosystem, punktskriftsdisplay för synskadade, hörapparater (analoga eller digitala), hörseltekniska hjälpmedel, tids- eller minneshjälpmedel vid kognitiva funktionsnedsättningar, med flera.
IT-baserade hjälpmedel tillhandahålls genom syncentraler, hörcentraler och hjälpmedelscentraler, barnhjälpmedelscentraler, så kallade dataresurscenter/Redah-center och kommunikationcenter.
Hjälpmedelsinstitutet har gjort en sammanställning över landstingens regelverk och policy för förskrivning av datorbaserade hjälpmedel och andra IT-baserade produkter. ISO-klassificeringens produktgrupper har använts som underlag. Sammanställningen visar att regelverken för dessa produkter skiljer sig från landsting till landsting. I vissa landsting kan till exempel dator förskrivas som hjälpmedel, i andra inte. Noteras kan också att personer med vissa diagnoser, såsom läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, i vissa landsting formellt är undantagna då det gäller förskrivning av datorbaserade
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
289
hjälpmedel. I praktiken är dessa grupper undantagna från förskrivning även i flera andra landsting.
Huvuddelen av IT-baserade hjälpmedel som förskrivs enligt HSL är landstingets kostnadsansvar. Landstingens hjälpmedelscentraler har oftast kvar ansvaret för kommunikationshjälpmedel efter Ädelskatteväxlingen och syn- och hörcentralerna centralerna berördes inte av skatteväxlingen. Det varierar också mellan landstingen vilka yrkesgrupper som har rätt att förskriva IT-baserade hjälpmedel, se vidare avsnitt 9.9. Av regelverken framgår att förskrivning av ITbaserade hjälpmedel kräver särskild kompetens för bedömning av behov, val av hjälpmedel och träning i att använda hjälpmedlet. Inom landstingens hjälpmedelsverksamhet finns oftast särskilda team eller speciella enheter för IT-baserade hjälpmedel, där denna kompetens finns.
När det gäller IT-baserade hjälpmedel till barn finns också datateken, vars uppgift är att stimulera funktionshindrade barns utveckling genom datorlek.
IT-hjälpmedlen förskrivs till personer med funktionshinder. Det innebär vanligtvis att de efter bedömning av behov och utprovning lånas ut av landstinget. När det gäller datatekens verksamhet handlar det om korttidslån av datorer och programvara.
Hjälpmedel inom utbildningsväsendet – landstingens ansvar
Landstingen ansvarar enligt 3 b § HSL
− jämför ovan − för skolhjälpmedel. Skolhjälpmedel definieras i förarbetena till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) (prop. 1992/93:159 s. 127) på följande sätt: Med skolhjälpmedel avses sådan personlig utrustning eller anpassning som elever med funktionshinder behöver för att fungera i skolan och för att kunna använda och tillgodogöra sig läromedel.
I vissa fall är skolhjälpmedlen samma typ av hjälpmedel som de som används i hemmet och/eller i arbetslivet. Det kan till exempel gälla in- och utmatningsorgan till datorer. Förskrivare är i regel samma yrkesgrupper som de som förskriver hjälpmedel för personligt bruk. Eleven lånar hjälpmedlen av landstinget.
Utredningens uppdrag rörande hjälpmedelsförsörjningen i utbildningsväsendet behandlas närmare i kapitel 7.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
290
9.6.2 Kommunens ansvar
Kommunerna är huvudman för ett antal olika typer av (IT-baserade) hjälpmedel. Hit hör hjälpmedel för dagligt liv, produkter som tillhandahållas inom ramen för bostadsanpassningsbidrag, i vissa kommuner hjälpmedel inom utbildningsväsendet för vuxna samt hjälpmedel som tillhandahålls inom kultursektorn och utrustning som används inom så kallad daglig verksamhet (”sysselsättning”). Kommunerna svarar också för utrustning, till exempel datorer, i skolorna.
Hjälpmedel för dagligt liv – kommunens ansvar
Kommunalt finansierade IT-hjälpmedel för personligt bruk (för dagligt liv) tillhandahålls enligt hälso- och sjukvårdslagen (HSL 1982:763) eller enligt Socialtjänstlagen 2001:453.
Det framgår av 18 b § HSL att kommunerna skall tillhandahålla hjälpmedel inom det område som de har ett hälso- och sjukvårdsansvar. Det gäller hjälpmedel i särskilda boenden. Kommunerna fick i och med Ädelreformen också möjlighet att avtala med landstinget om att överta sjukvårdsansvaret i ordinärt boende, så kallad hemsjukvård. Landstingen kan även utan samband med överlåtelse av ansvar för hälso- och sjukvård träffa överenskommelse med en kommun inom landstinget om att kommunen skall ha ansvar för hjälpmedel till funktionshindrade.
Bland IT-hjälpmedel som tillhandahålls enligt HSL finns till exempel passervakter (passagelarm) samt nödsändare. En passervakt är ett hjälpmedel som registrerar en rörelse från en förbipasserande. Ändamålet är övervakning och syftet är att förhindra att personer med kognitiva funktionshinder (demens) utsätts för fara genom att gå vilse. Ett annat exempel på hjälpmedel är nödsändare – som kan aktiveras av polisen för att återfinna den vilsegångna. Riktlinjer för användning av larm finns i Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 1997:16 (S). Förskrivare av hjälpmedel är i dessa sammanhang till exempel arbetsterapeuter och sjuksköterskor anställda inom kommunen.
Exempel på IT-produkter som tillhandahålls som en insats enligt Socialtjänstlagen, SoL, är trygghetstelefoner. Biståndsbedömare inom kommunen fattar beslut om hjälpmedel/insatser enligt SoL. Hjälpmedlen lånas eller hyrs vanligtvis ut till brukare.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
291
Anhörigstöd
Ett exempel på en ny form av IT-stöd till äldre och deras anhöriga är det så kallade ”Action-tjänsten” inom äldreomsorgen, se även avsnitt 9.4. Kommunstyrelsen i Borås kommun beslöt i februari 2004 att äldre kommuninvånare och deras anhöriga utan kostnad skall erbjudas detta system. Systemet består av en persondator, Internetuppkoppling, programvara med instruktioner (exempelvis hur man som anhörig kan hjälpa till vid förflyttning mellan rullstol och säng), kamera för ett videomöte med personal i ett ”Actioncenter” samt möjlighet till uppkoppling och kontakt med övriga familjer i ett nätverk. Beslut om insatsen fattas utifrån Kommunfullmäktiges riktlinjer/regler och ses därmed som ett frivilligt kommunalt åtagande.
IT-produkter inom ramen för bostadsanpassningsbidrag
Kommunen ger också ekonomiska bidrag till produkter/utrustning inom ramen för bostadsanpassningsbidrag.
Kommunerna ansvarar för anpassning och återställning av bostäder enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag med mera. Bidrag till bostadsanpassningar hålls isär från tillhandahållande av produkter som erhålls som hjälpmedel. Anledningen till att utredningens redovisning av regelverket för IT-baserade hjälpmedel även omfattar produkter som erhålls med bostadsanpassningsbidrag är att gränsen i bland är flytande mellan vilka produkter som erhålls som bostadsanpassning och vilka produkter som erhålls som hjälpmedel. Bostadsanpassningsbidraget är avsett för att täcka kostnader för att anpassa fasta funktioner, inte lösa inventarier. Hit hör till exempel så kallade Smarta-hus-installationer. I vissa fall kan det vara svårt att avgöra om en produkt skall tillhandahållas som ett hjälpmedel enligt HSL eller som ett bostadsanpassningsbidrag. Exempel på IT-produkt är en spisvakt (timer) som automatiskt slår ifrån strömförsörjningen till en spis för att eliminera risk för brand. En spisvakt betraktas i allmänhet som bostadsanpassning. Enligt uppgift från en leverantör är spisvakter exempel på produkter som ”i bland skruvas fast”. Passervakten är ett annat exempel. Passervakten betraktas vanligen som ett hjälpmedel och inte som en bostadsanpassning trots att den enligt leverantören ”verkligen skruvas fast”.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
292
Beslut om bostadsanpassningsbidrag fattas av kommunens handläggare.
Den funktionshindrade brukaren är ägare av hjälpmedel/anpassningar som införskaffats med bostadsanpassningsbidrag. Vid eventuell flytt kan ägandet av utrustningen övergå till fastighetsägaren.
IT-hjälpmedel inom utbildningsväsendet – kommunens ansvar
Kommunerna tillhandahåller också som skolhuvudman utrustning och pedagogiska hjälpmedel i de kommunala skolformerna. Utrustning kan vara datorer och andra IT-produkter som fungerar som hjälpmedel. Skollagen (1985:1100) och vissa av skolformsförordningarna innehåller bestämmelser om utrustning/hjälpmedel. Det gäller till exempel grundskoleförordningen (1994:1194)särskoleförordningen (1995:206), samt förordningen (1980:64) om mål och riktlinjer i 1980 års läroplan för grundskolan. Landstingens ansvar gäller personliga hjälpmedel i utbildning. Se vidare kapitel 7 som beskriver hjälpmedelsförsörjningen i utbildningsväsendet.
Av kommunala bibliotek tillhandahållna IT hjälpmedel
För att den som har svårt att läsa skriven text tillförsäkras tillgången till litteratur på medier som är anpassade för dem genom lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk. I lagen sägs följande i 17 § angående framställning av exemplar åt synskadade med flera:
Var och en får framställa exemplar i blindskrift av utgivna litterära och musikaliska verk. De bibliotek och organisationer som regeringen beslutar i enskilda fall skall ha rätt att genom ljudupptagning med hjälp av inläsning eller överföring från en annan ljudupptagning framställa exemplar av utgivna litterära verk för utlåning till synskadade och andra funktionshindrade som inte kan ta del av verken i skriftlig form. Exemplarframställningen får dock inte avse verk, av vilka ljudupptagning kommit ut i handeln.
Bibliotekslagen (SFS 1996:1596) stadgar ansvaret för biblioteken att ge service till läshandikappade personer. De grupper, som har rätt att låna talböcker, listas i ett avtal med Sveriges Författarförbund. I avtal mellan staten och författarförbundet (1977-02-21)
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
293
finns uppräknat de grupper av personer som har rätt att låna talböcker:
• synskadade
• rörelsehindrade
• personer med läs- och skrivsvårigheter (ordblinda)
• personer med afasi
• personer med utvecklingsstörning
• hörselskadade (för hörselträning)
• långtidssjuka (även psykiskt sjuka)
• konvalescenter
Låntagare av talböcker skall inte visa något intyg på sitt läshandikapp och behöver inte heller uppge av vilket skäl han eller hon behöver talböcker, utan skall bli trodd på sitt ord. Även den som har ett tillfälligt läshandikapp får låna talböcker så länge behovet finns. Talböckerna i sig tillhandahålls inte som hjälpmedel. Som hjälpmedel kan tillhandahållas uppspelningsutrustning som möjliggör för lyssnaren att ta del av talbokens innehåll.
Till IT-hjälpmedel som tillhandahålls via kommunala bibliotek hör uppspelningsutrustning till talböcker som i viss utsträckning lånas ut till personer med läshandikapp
17
. Uppspelningsutrustning (bandspelare, CD-spelare för ljudböcker, DAISY-spelare) anskaffas i bland av låntagaren själv, förskrivs i bland som hjälpmedel enligt HSL och lånas i vissa fall ut av biblioteket – i vissa fall genom en deposition från Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB.
IT-hjälpmedel i daglig verksamhet
Kommunalt finansierade IT-hjälpmedel/IT-utrustning förekommer också i så kallad daglig verksamhet. Daglig verksamhet är en insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Av lagens 9 § första stycket punkt 10 framgår att till insatserna för särskilt stöd och särskild service hör daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.
Exempel på IT-utrustning som används i dessa sammanhang är till exempel datorer och programvara för sysselsättning, bland annat i form av kulturell, skapande verksamhet. Andra IT-hjälp-
17
Som hjälpmedel ses i detta sammanhang utrustning för uppspelning.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
294
medel som förekommer i daglig verksamhet är tids- och planeringshjälpmedel och datorstöd för olika arbetsprocesser. Hjälpmedlen är ”kollektiva”, d.v.s. avsedda för gemensamt bruk av deltagarna i den dagliga verksamheten.
9.6.3 Statens ansvar
Till de statligt finansierade IT-hjälpmedlen hör hjälpmedel inom kultursektorn, hjälpmedel i arbetslivet, vissa hjälpmedel i utbildningsväsendet samt hjälpmedel för elektronisk kommunikation. I sammanhanget beskrivs också tidigare nämnda tjänster som upphandlas av Post- och telestyrelsen. Användningen av dessa tjänster förutsätter i flera fall tillgång till hjälpmedel som i vissa fall tillhandahålls genom samhällets försorg.
IT-hjälpmedel inom kultursektorn
Enligt 1 § förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar lämnas stöd till tidningsföretag för utgivning av radio- och kassettidningar.
Huvudman för verksamheten med taltidningar är Taltidningsnämnden som sorterar under Kulturdepartementet. Taltidningsnämnden bestämmer enligt förordningens 9 § storleken av stödet. Målgrupper är synskadade och andra funktionshindrade som inte kan hålla i eller bläddra i en tidning eller som är afatiker eller dyslektiker men som kan tillgodogöra sig samma version som de synskadade. IT-hjälpmedel som förekommer i dessa sammanhang är:
• Radiotidningsmottagare för radiosända tidningar
• Kassettbandspelare
• Datorer för läsning av RATS-tidning (Radiosända Talsyntestidningar för Synskadade)
Radiotidningsmottagare och dator för RATS-tidningar tillhandahålls kostnadsfritt genom Taltidningsnämndens försorg. Det förekommer att kassettbandspelare anskaffas av brukaren på egen hand. Vanligast är dock att bandspelaren tillhandahållits som hjälpmedel enligt HSL.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
295
Kulturtidskrifter
Med finansiellt stöd av Statens Kulturråd erbjuds funktionshindrade abonnenter kulturtidskrifter i tillgängligt format. Abonnenten kan erhålla tidskriften i intalad version på kassett eller i DAISYformat. Verksamheten bedrivs i projektform.
IT-hjälpmedel i statlig utbildning
Staten är huvudman för flera utbildningar som specialskolan, sameskolan och de flesta högskolorna. I sameskolan och specialskolan ansvarar utbildningshuvudmannen för utrustning och pedagogiska hjälpmedel. Högskolorna avsätter särskilda medel för pedagogiskt stöd till studenter med funktionshinder. Härigenom finansieras ofta utrustning i så kallade resursrum med exempelvis datorer, in- och utmatningsorgan för rörelsehindrade studenter, skrivstöds- och förstoringsprogram. Det är dock inte fråga om personliga hjälpmedel som sjukvårdshuvudmännen ansvarar för utan teknisk utrustning/hjälpmedel som tillhandahålls i studiemiljön för gemensam användning av studenter med funktionshinder.
Särskilda former för att finansiera pedagogiskt stöd till studerande med funktionshinder finns även för folkhögskolorna. Folkhögskolorna kan få bidrag från Sisus och Folkbildningsrådet. Bidrag från Sisus kan beviljas för IT-utrustning i skolan men inte personliga hjälpmedel.
Det finns inga bestämmelser om hjälpmedel i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Av regleringsbreven till högskolorna framgår vilka medel dessa skall avsätta för särskilda stödåtgärder till studenter med funktionshinder.
Lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, som trädde i kraft 2002-03-01, har enligt 1 § till ändamål att främja lika rättigheter för studenter och sökande och att motverka diskriminering på grund av bland annat funktionshinder. I 7 § sägs under rubriken ”Direkt diskriminering” bland annat att en högskola inte får missgynna en student eller en sökande genom att behandla honom eller henne mindre förmånligt än vad högskolan behandlar eller skulle ha behandlat personer utan funktionshinder.
Lagen (2001:1286 ) om likabehandling av studenter i högskolan har åberopats som grund för att läshandikappade studenter skall ha samma service i litteraturfrågor på högskole- och universitets-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
296
bibliotek som andra studenter. När studenten antagits till högskolestudier kan han/hon få låna kurslitteratur på ett anpassat medium från Talboks- och punktskriftsbiblioteket. Man kan välja mellan talböcker, diskettböcker, punktskriftsböcker eller förstorad text. Lånen vid TPB:s högskoleservice är kostnadsfria.
IT-hjälpmedel i arbetslivet
Nedan lämnas en kort beskrivning av regler och ansvarsförhållanden då det gäller IT-hjälpmedel på arbetsplatsen. En fördjupad beskrivning återfinns i utredningens översyn av systemet för hjälpmedel i arbetslivet, se kapitel 8.
Enligt lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder avses med funktionshinder varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå.
Enligt arbetsmiljölagen (1077:1160) åligger det arbetsgivaren att erbjuda de anställda en god arbetsmiljö. I 2 kap 1 § stadgas att arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.
IT-hjälpmedel vid nyanställning
Från och med den 1 augusti 2000 gäller förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetsmarknadsverket är ansvarig myndighet för stöd till arbetshjälpmedel vid nyanställning. Handläggare vid arbetsförmedlingarna beslutar om anvisning av stöd till arbetshjälpmedel. Stödets storlek för arbetshjälpmedel är 50 000 kronor. Beloppsgränsen kan dock överskridas i vissa fall, bland annat då det rör sig om ett datorbaserat hjälpmedel. Stöd kan utgå till den anställde och/eller till arbetsgivaren. Ett bidrag för inköp anvisas och hjälpmedlet blir bidragsmottagarens personliga egendom.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
297
IT-hjälpmedel vid fortsatt anställning
När det gäller (IT-)hjälpmedel vid fortsatt anställning finansieras arbetshjälpmedlen av försäkringskassan. Ansvarig myndighet för verksamheten är Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Bidrag till arbetshjälpmedel lämnas med stöd av förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel. Handläggare vid försäkringskassorna fattar beslut om bidrag till arbetshjälpmedel efter ansökan från den försäkrade. Liksom då det gäller arbetshjälpmedel vid nyanställning blir hjälpmedlet bidragsmottagarens personliga egendom. Bidrag kan utgå till den försäkrade och/eller arbetsgivaren. En beloppsgräns finns om 50 000 kronor per hjälpmedel. Beloppsgränsen kan överskridas, bland annat i de fall beslutet gäller datorbaserade hjälpmedel. När det gäller arbetsgivaren skall denne stå för delar av kostnaderna för anpassningar som beviljats bidrag. Detta är reglerat enligt särskilda bestämmelser, se vidare kapitel 8.
IT-hjälpmedel vid skyddat arbete
Statlig finansiering av IT-hjälpmedel i arbetslivet sker också vid skyddat arbete, exempelvis inom Samhall. Behovet av arbetsplatsanpassningar och arbetshjälpmedel tillgodoses med stöd av den merkostnadsersättning som tillämpas för Samhall. Samhall, som är ett av staten helägt bolag, använder ett koncept med tre nivåer:
1. Grundutrustning, arbetsmiljö och produktion
2. Samhalls arbetsmiljöstandard - med hänsyn tagen till att de flesta av de anställda har ett eller flera arbetshandikapp
3. Individuell arbetsanpassning
Tillhandahållande av hjälpmedel vid OSA – skyddat arbete hos en offentlig arbetsgivare, regleras av samma bestämmelser som gäller för den som har en nyanställning eller fortsatt anställning enligt ovan.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
298
Elektronisk kommunikation (tidigare ”alternativ telefoni”)
Utrustning för elektronisk kommunikation
Statligt finansierade hjälpmedel för elektronisk kommunikation (tidigare kallat “alternativ telefoni”) tillhandahålls av landstingen. Enligt förordningen (2001:638) om statsbidrag till utrustning för elektronisk kommunikation fördelar Socialstyrelsen statliga medel till landstingen. Förordningen trädde i kraft den 1 oktober 2001, då förordningen (1992:621) om statsbidrag till texttelefoner upphörde att gälla.
Bland exempel på IT-hjälpmedel som tillhandahålls med detta stöd är texttelefoner, bildtelefoner och anhörigtelefoner. Enligt förordningens 2 § lämnas bidrag för:
1. anskaffningskostnaden för utrustning som möjliggör en dialog i
realtid via ett kommunikationsnät och som skall användas av personer som är döva, gravt hörselskadade, dövblinda, talskadade eller språkstörda och inte, eller endast med betydande svårighet, kan kommunicera utan sådan utrustning
2. anskaffningskostnaden för sådan utrustning i de fall den skall
användas av närstående personer som avses i första punkten.
Med utrustning avses även datorprogram i maskinläsbar form. Beslut om hjälpmedel för elektronisk kommunikation fattas av förskrivare anställda hos sjukvårdshuvudmännen, till exempel läkare vid audiologisk klinik, audionom, hörselpedagog, synpedagog, dövtolk, hörselvårdskonsulent och logoped. Hjälpmedlen lånas ut.
Elektronisk kommunikation (Post- och teletjänster)
Enligt instruktion SFS 1997:401 får Post- och telestyrelsen genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassatjänster samt elektroniska kommunikationstjänster.
I 5 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation föreskrivs bland annat att PTS får förplikta teleoperatörer att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till funktionshindrade och att tillgodose funktionshindrades behov av särskilda tjänster. Om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet skall tillgång till tjänster i stället säkerställas genom upphandling.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
299
I 5 kap. 7 § lagen om elektronisk kommunikation föreskrivs bland annat att den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst i verksamheten skall ta hänsyn till funktionshindrades behov av särskilda tjänster. PTS har bemyndigande att utfärda föreskrifter om hur teleoperatörer skall uppfylla sin skyldighet att ta hänsyn till personer med funktionshinder.
Lagen är inte tillämplig på innehåll som överförs i elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster.
För närvarande tillgodoser PTS funktionshindrades behov av telekommunikation genom upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
I 9 § i instruktionen för Post- och telestyrelsen sägs att myndigheten skall verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom dess verksamhetsområde.
Upphandlade tjänster inom teleområdet är för närvarande:
• Förmedlingstjänst för texttelefoni; förmedlingstjänst för kommunikation mellan texttelefon och taltelefonanvändare.
• Förmedlingstjänst för bildtelefoni; förmedlingstjänsten utför samtalsförmedling mellan tal och teckenspråk.
• Förmedlingstjänst för talhindrade; förmedlingstjänst med talstöd för talhindrade personer.
• Nummerupplysning; kostnadsfri nummerupplysning för funktionshindrade som har svårt att använda den publika telefonkatalogen.
• Sjukvårdsupplysning på texttelefon; sjukvårdsupplysning för texttelefonanvändare.
• Informationtjänst genom databasnät. Nät av databaser med särskild utformning för att möjliggöra gruppdiskussioner och göra viktig samhällsinformation tillgänglig för döva, dövblinda, synskadade och andra funktionshindrade.
Landstinget eller den enskilde är i allmänhet ägare av kommunikationsutrustning som används tillsammans med de tjänster Post- och telestyrelsen upphandlar. Landstinget i de fall utrustning har förskrivits som hjälpmedel, d.v.s. text- och bildtelefoner samt i förekommande fall datorer. Den enskilde i de fall brukaren själv anskaffat kommunikationsutrustningen (till exempel datorer) eller erhållit utrustningen som arbetshjälpmedel.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
300
9.6.4 Tillhandahållande av IT-hjälpmedel
− en översikt
Nedan återfinns en översiktlig sammanställning över de lagar och förordningar som reglerar samhällets ansvar för tillhandahållande av hjälpmedel inom IT-området till enskilda och till omgivande miljöer.
Tabell 9.3 Översikt över bestämmelser som kan åberopas vid tillhandahållande av IT-hjälpmedel, -utrustning och -system till personer med funktionsnedsättning
Sektor Bestämmelser Aktörer
(huvudmän)
Typ av hjälpmedel /utrustning
Vård och behandling
Sjukvårdshuvudmännen: landsting, kommun
Individuella hjälpmedel
Dagligt liv 3 b § HSL18 b § HSL
Sjukvårdshuvudmännen: landsting, kommun
Individuella hjälpmedel
Socialtjänst SoL (2001:453)
Kommun Individuella hjälpmedel
Boende Lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m.
Kommun Fasta installationer
Äldreomsorg Anhörigstöd. Frivilligt åtagande av kommunen
Kommun System – individuellt hjälpmedel samt tjänst, delvis med särskilt utformat innehåll
Daglig verksamhet
Kommun Utrustning för gemensamt bruk i lokaler för daglig verksamhet
Utbildning 3 b § HSL
Landsting Individuella hjälpmedel
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
301
Sektor Bestämmelser Aktörer (huvudmän)
Typ av hjälpmedel /utrustning
Utbildning Skollagen (1985:1100), grundskoleförordningen (1994:1194), särskoleförordningen (1995:206), förordning (1980:64) om mål m.m.
Kommun Utrustning för gemensam användning. Pedagogiska hjälpmedel
Utbildning Regleringsbrev till högskola Universitet/högskola Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB
Utrustning för gemensamt bruk i högskolemiljö. Lån av spelare för talböcker (studielitteratur).
Specialskoleförordningen
(1995:401)
Specialskolan Utrustning. (Pedago-
giska) hjälpmedel
Arbete (även OSA)
2 kap 14 § AFL och förordning 1991:1045
Riksförsäkringsverket, Försäkringskassorna
Individuella hjälpmedel. Fasta anordningar på arbetsplatsen
Arbete (även OSA)
Förordning 2000:630 m.fl. AMSFS 2000:6 och allmänna råd
AMS, arbetsförmedlingarna
Individuella hjälpmedel. Fasta anordningar på arbetsplatsen
Skyddat arbete (Samhall)
Samhall – statligt bolag Arbetshjälpmedel och
anpassningar på arbetsplatsen
Kultur – Taltidningar
Förordning 1988:582 om statligt stöd till radio- och kassetttidningar
Taltidningsnämnden Tidningsutgivare
Individuellt hjälpmedel samt tjänst för överföring av tidningarna
Kultur – Talböcker
Bibliotekslagen 1996:1596. Lagen 1960:729 om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk
Talboks- och punktskriftsbiblioteket. Kommunala bibliotek. Länsbibliotek
I bland korttidslån av spelare
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
302
Sektor Bestämmelser Aktörer (huvudmän)
Typ av hjälpmedel /utrustning
Kultur – Kulturtidskrifter
Statens Kulturråd ”Mjukvara”. Kulturtidskrifter i tillgängligt format (tal, DAISY)
Elektronisk kommunikation
Förordning 2001:638 om statsbidrag till utrustning för elektronisk kommunikation Föreskrifter SOSFS2002:2(M)
Socialstyrelsen Landstingen
Individuellt hjälpmedel samt hjälpmedel till anhörig
Elektronisk kommunikation
Instruktion 1997:401 Lagen 2003:389 om elektronisk kommunika- tion
Post- och telestyrelsen Tjänster inom post- och teleområdet (dock ej särskilt utformat innehåll i tjänst)
9.6.5 Bedömning
Som framgår av redovisningen tillhandahålls IT-stöd till personer med funktionshinder med samhällsstöd i ett antal olika sammanhang och med stöd av ett flertal bestämmelser. Enligt min bedömning är detta en naturlig följd av spridningen av informationstekniken i samhället och en naturlig följd av det gemensamma ansvaret för handikappolitiken.
För att undvika splittring och tillförsäkra funktionshindrade personer kompetent stöd av samhället när det gäller IT-frågorna kan det dock finnas anledning att samordna vissa insatser. Till detta återkommer jag senare i betänkandet, se avsnitt 9.10.
I detta sammanhang vill jag göra några påpekanden. Det förhållande att sjukvårdshuvudmännens policies skiljer sig markant när det gäller förskrivning av datorbaserade hjälpmedel är enligt min mening inte acceptabelt. Möjligheten att dra nytta av de tekniska framstegen skall inte vara avhängigt av var i landet man bor.
Det är inte heller acceptabelt att man utestänger vissa brukargrupper från att få en bedömning av sina behov. Enligt min mening kan detta bland annat ske i de landsting där man i sina regelverk har förskrivningskriterier som innebär att datorbaserade hjälpmedel i
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
303
allmänhet inte får förskrivas till vissa diagnosgrupper. Ett sådant område gäller IT-baserade hjälpmedel vid läs- och skrivsvårigheter/ dyslexi. För personer med dessa svårigheter finns i dag flera olika hjälpmedel. Dessa tillhandahålls dock i mycket begränsad utsträckning. Enligt min bedömning är den främsta orsaken till denna situation dels bristande ekonomiska resurser, dels hinder i sjukvårdshuvudmännens regelverk. Jag anser att det är ytterst tveksamt om det är förenligt med hälso- och sjukvårdslagen att ställa upp regler med innebörden att hjälpmedel till vissa angivna diagnosgrupper inte skall tillhandahållas.
I kapitel 4 av betänkandet har jag lagt ett förslag som innebär att varje patient och brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få ett personligt hjälpmedel skall, om det inte är uppenbart obehövligt, snarast ges en möjlighet att få en bedömning av sitt hjälpmedelsbehov. Min bedömning är att en patient eller brukare som vänder sig till hälso- och sjukvården måste ha rätt att få sitt behov av personliga hjälpmedel bedömt utifrån sina egna förutsättningar. En behovsbedömning kan inte vägras någon med hänvisning till exempelvis typ av funktionshinder, diagnos eller vilket hjälpmedel som kan vara aktuellt.
Utredningens uppgift är enligt direktiven att undersöka hur behoven av hjälpmedel för de grupper av funktionshindrade som av olika skäl inte har kunnat tillgodogöra sig de nya rönen inom den tekniska utvecklingen skall kunna tillgodoses på ett bättre sätt. Uppgiften är bland annat att identifiera barriärer som hindrar att nya möjligheter tas till vara. Ett regelverk som sätter upp hinder för att personer med funktionshinder – eller grupper av funktionshindrade – på vissa håll i landet inte får tillgång till den nya tekniken kan sägas utgöra en sådan barriär. Den kommunala självstyrelsen anses i dessa fall innebära en frihet för sjukvårdshuvudmännen att prioritera bland de insatser som tillhandahålls. I vilken utsträckning IT-hjälpmedel tillhandahålls är ett utslag av de behovsbedömningar som görs inom respektive huvudmans verksamhet. HSL är en speciallag och innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Hur sjukvårdshuvudmännen bör prioritera inom eller mellan sina olika verksamheter är inte uttryckligen reglerat. Jag bedömer dock att förutsättningar saknas för att göra genomgripande förändringar av HSL. Enligt min uppfattning finns således en motsättning mellan målen för utredningen å ena sidan och den kommunala självstyrelsen å den andra.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
304
9.7 Volymer och kostnader för IT-baserade hjälpmedel
Bedömning: Utredningens arbete har visat att sjukvårdshuvudmännens kostnader för IT-baserade hjälpmedel är låga i jämförelse med de totala kostnaderna för hjälpmedel. De offentliga utgifterna för IT-baserade hjälpmedel visar dessutom inom flera områden en sjunkande tendens. Vissa men inte alla av dessa minskningar torde kunna förklaras av sjunkande priser. Volymerna IT-hjälpmedel är relativt små i förhållande till uppskattade och påtalade behov. Bort- eller nedprioriteringar inom området kan bygga på flera felaktiga föreställningar: att det handlar om mycket dyra hjälpmedel, att dessa hjälpmedel kan undvaras i vardagen och att försörjningen av IThjälpmedel är i ständig expansion. Genom sådana bortprioriteringar försvåras möjligheter till grundläggande information, kommunikation och kognitivt stöd för personer med funktionshinder. Betydelsefulla möjligheter till aktivitet och delaktighet riskerar därmed gå förlorade.
I detta avsnitt återfinns en redovisning av vissa av samhällets kostnader för IT-hjälpmedel till personer med funktionshinder. Avsnittet innehåller också vissa uppgifter om brukarnas egna kostnader i sammanhanget.
9.7.1 Landstingens och kommunernas kostnader för hjälpmedel
Det finns ingen samlad och tillförlitlig statistik rörande sjukvårdshuvudmännens (landstingen och kommuner) totala kostnader för hjälpmedel. Tillgängliga uppgifter varierar avsevärt. Enligt uppgift från HI köper sjukvårdshuvudmännen årligen hjälpmedel för cirka 2 miljarder kronor
18
. Enligt statistiska uppgifter från Landstings-
förbundet
19
uppgick kostnaden för landstingens hjälpmedelsverk-
samhet till drygt 3,1 miljarder kronor 2002. I betänkande från utredningen om Handikappinstitutets verksamhet, organisation och finansiering (SOU 1996:174) finns en beräkning av kostnader för hjälpmedelsverksamheten från 1990. Landstingens kostnader för
18
http://www.hi.se/upphandling/default.shtm
19
Verksamhet och ekonomi i landsting och regioner. Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2002. Stockholm: Landstingsförbundet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
305
hjälpmedel – inköpskostnader och personalkostnader – beräknades då uppgå till 3,2 miljarder kronor. Enligt vissa framskrivningar av dessa uppgifter som gjorts vid Landstingsförbundet skulle samhällets årliga totalkostnader för hjälpmedel sex år senare (1996) kunna uppgå till minst 6 miljarder kronor. Sjukvårdshuvudmännens totala kostnad för hjälpmedel (inklusive kostnader för personal) under 2002 uppgick enligt HIs uppskattningar
20
till 7
−9 miljarder
kronor.
Kostnaderna för hjälpmedel utgjorde under samma period en mindre andel av de sammanlagda kostnaderna för sjukvården. Offentliga utgifter för hälso- och sjukvård 2002 var enligt SCB cirka 158 miljarder kronor
21
.
Landstingens kostnader för inköp av IT-baserade hjälpmedel
Såvitt utredningen kunnat finna finns ingen samlad bild av mängden IT-baserade hjälpmedel som förskrivs inom ramen för landstingens hjälpmedelsverksamhet eller kostnaden för dessa. HI har dock beräknat försäljningen av vissa upphandlade IT-hjälpmedel. Beräkningen avser en tolvmånadersperiod under tiden 2001/2002 och beloppen framgår av tabell 9.4. Uppgifterna baserar sig på uppgifter lämnade av leverantörer som har centrala avtal för avrop tecknade med Hjälpmedelsinstitutet. När det gäller datorbaserade hjälpmedel (exempelvis tillbehör till datorer) sker försäljning även utanför upphandlingsavtalen. Den sammanlagda försäljningen är således högre än beloppet i tabellen.
20
Enligt remissyttrande till Socialdepartementet (S2003/2930/SK) i PM ”En kunskapsstrategi
−
teknik, miljö och funktionshinder” av HI 2003.
21
Uppgifterna för 2002 är preliminära. Av information från SCB framgår följande ”1992 övertog kommunerna all omsorg om äldre och funktionshindrade från landstingen (Ädelreformen). I och med detta omklassificerades den till ändamålet socialt skydd i nationalräkenskaperna (COFOG 10) och redovisas ej i ovanstående siffror.”
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
306
Tabell 9.4 Försäljning av vissa av landstingen upphandlade IT-hjälpmedel under 2001/2002. Summa avser fakturerat belopp i miljoner kronor exkl. moms
Produkttyp Summa försäljning Förstorande videosystem 18,4 Texttelefoner 7,0 Bildtelefoner 0,6 Kringutrustning till datorer 10,5 Samtalshjälpmedel för närkommunikation 9 Omgivningskontroll (fjärrstyrsystem) 0,9
Uppgifter om försäljningen av hörapparater har viss relevans i sammanhanget, även om sådana vanligtvis inte betecknas som IT-hjälpmedel, men väl hjälpmedel för ”information och kommunikation”. Försäljningsbeloppet för hörapparater var under motsvarande tidsperiod drygt 287 miljoner kronor och beloppet för reparation av hörapparater var 5 miljoner kronor. Noteras bör att när det gäller området hörapparater sker enligt HI så gott som all försäljning med användning av nämnda upphandlingsavtal. Den angivna försäljningen motsvarar således tämligen väl samhällets kostnad för hörapparater. Någon särredovisning av försäljning av digitala hörapparater finns inte.
Förskrivning av datorbaserade hjälpmedel vid syncentraler och hjälpmedelscentraler
HI samlar regelbundet statistik om förskrivning av hjälpmedel inom framförallt syncentralernas, hörcentralernas och hjälpmedelscentralernas ansvarsområden. I detta material återfinns vissa uppgifter om kostnader för datorbaserade hjälpmedel.
Av materialet rörande syncentralernas verksamhet under 2002 framgår att inköpskostnaden för datorsystem var 4 kronor per invånare under åren 2001 respektive 2002. Vid den genomsnittliga syncentralen var år 2002 inköpskostnaden för samtliga synhjälpmedel inklusive datorsystem, 13 kronor per invånare. Även 2001 var motsvarande uppgift 13 kronor per invånare. Inköpskostnaderna för datorsystem inom syncentralernas verksamhet år 2002 uppräknat till hela landet var 32 miljoner kronor. Motsvarande uppgift för år 2001 var 42 miljoner kronor. Enligt HI bör siffrorna tolkas med
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
307
försiktighet då syncentralerna sinsemellan kan ha definierat begreppet ”datorsystem” på olika sätt.
Antalet förskrivna förstorande videosystem (ISO 21 06 03) uppgick uppräknat till hela landet till 1 979 stycken under 2002. Vid den genomsnittliga syncentralen uppgick antalet förskrivningar av förstorande videosystem per 100 000 invånare till 23.
Antalet personer som vid den genomsnittliga syncentralen för första gången förskrivits ett datorsystem under perioden 1999
−2002 var per 100 000 invånare: 6 personer (1999), 5 personer (2000), 5 personer (2001) och 7 personer (2002).
DAISY-spelaren, som år 2001 var en ny hjälpmedelsprodukt i syncentralernas verksamhet, förskrevs under verksamhetsåret 2002 i tretton landsting/regioner. Per december 2002 hade 15 landsting /regioner tagit beslut om förskrivning av spelare. Sammanlagt förskrevs 898 stycken DAISY-spelare vid sjutton syncentraler. Motsvarande uppgift år 2001 var 246 stycken.
Talboks- och punktskriftsbiblioteket genomförde vid årsskiftet 2003-2004 en enkät till landstingen angående förskrivning av DAISY-spelare. Bland de uppgifter som efterfrågades var bland annat hur många DAISY-spelare som förskrevs till läshandikappade i respektive landsting under 2003. Enkätundersökningen visade att cirka 2 000 spelare hade förskrivits under perioden.
HI har gjort en beräkning av hur stor andel av hjälpmedelscentralernas kostnader som de datorbaserade hjälpmedlen utgör. Resultatet framgår av tabell 9.5. Av resultaten framgår att de datorbaserade hjälpmedlen svarar för en mycket liten andel av de totala hjälpmedelskostnaderna vid hjälpmedelscentralerna. Noteras bör att bilden visar begränsad information. Den säger inget om hur stora kostnaderna för datorbaserade hjälpmedel inom landstingens hjälpmedelsverksamhet är. Hjälpmedelscentralerna svarar för vissa inköp. Till detta kommer syncentralernas och hörcentralernas kostnader. Dessutom tillkommer kostnader för datorbaserade hjälpmedel som andra enheter i vissa landsting har, exempelvis för inköp av kommunikationshjälpmedel och/eller barnhjälpmedel.
Liknande förhållanden gäller för vissa av de övriga produktgrupperna utanför IT-området. Vissa hjälpmedel köps exempelvis av hjälpmedelscentralerna medan andra hjälpmedel köps av olika kliniker. När det gäller området förflyttningshjälpmedel hanteras vissa inköp av landstingen, vissa av kommunerna.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
308
Tabell 9.5 Fördelning av hjälpmedelscentralernas inköp på hjälpmedelsområden år 2002. Inköpsvärde i procent respektive belopp i miljoner kronor
Hjälpmedelsområde Andel av inköpskostnader %
Summa
Behandling och träning
11
120,4
Personlig vård
10
104,0
Förflyttning 58 643,7
Utrustning och anpassning av bostäder och andra lokaler
17 197,4
Kommunikation, information och varseblivning, datorbaserade hjälpmedel
3
30,4
Hantering och transport av produkter
1 11,6
Källa: HI 2004. En uppräkning baserad på uppgifter från 15 hjälpmedelscentraler.
Kommunernas verksamhet med IT-baserade hjälpmedel
Svenska Kommunförbundet har genom en enkätundersökning våren 2003 samlat vissa uppgifter om kommunernas erfarenheter av att tillhandahålla IT-baserade hjälpmedel. Enkäten skickades till 290 kommuner och svarsfrekvensen var cirka 85 %, det vill säga svar erhölls från 248 av de 290 tillfrågade kommunerna. Två av enkätens frågor rörde kommunernas erfarenheter av IT-hjälpmedel. Frågorna löd:
• Tillhandahåller kommunen någon form av elektroniskt påminnelsehjälpmedel för personer med kognitiva funktionshinder till exempel för påminnelse av medicinering?
• Förskriver kommunen så kallad nödsändare? Ett hjälpmedel som den enskilde bär på sig. Sändaren aktiveras av polisen för att kunna lokalisera personen (SOSFS 1997:16(S)).
Svaren visade att 19 % av kommunerna tillhandahåller elektroniska påminnelsehjälpmedel och 32 % tillhandahåller nödsändare. Det rör sig om tämligen små volymer. Det sammanlagda antalet på-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
309
minnelsehjälpmedel var 168 med en variation av 1
−25 per kommun i de kommuner som besvarat frågan jakande. På motsvarande sätt var det sammanlagda antalet nödsändare 129 stycken med en variation av 1
−12 per kommun. Uppgifterna skall tolkas med försiktighet. Flera kommuner har haft svårigheter att uppge exakta antal.
När det gäller volymer IT-hjälpmedel som betalas av kommunen har följande uppskattningar lämnats av en leverantör. Uppgifterna avser förhållandena 2002. Leverantörens bedömning var att vid jämförelse med 1 000 sålda spisvakter såldes 50 passagevakter, 50 rörelsevakter, 150 sängvakter, 150 trampmattor och 30 nödsändare.
Beräknad kostnad för IT-baserat anhörigstöd
Inför beslut om införande av den i avsnitt 9.6 nämnda s k Actiontjänsten har man i Borås kommun beräknat kostnaderna för densamma. Man har också beräknat besparingar och den nettobesparing införandet av tjänsten antas innebära uppgår till cirka 95 000 kronor per familj/år.
9.7.2 Statens kostnader
Talböcker och talboksspelare
Cirka 30 % av den tryckta bokproduktionen produceras i dag som talbok i Sverige. Talboks- och punktsskriftsbiblioteket, TPB, beräknar att antalet talboksberättigade personer är 4 % av invånarantalet. TPB gör bedömningen att cirka en procent av befolkningen lånar och läser talböcker, cirka 85 000 personer.
I Sverige produceras talböcker digitalt i DAISY-format från och med 2001. För att kunna läsa och orientera sig i en DAISY-bok krävs särskild uppspelningsutrustning, DAISY-spelare, eller tillgång till dator med programvara. Som nämnts förskriver flera av landstingen framför allt genom syncentralerna i dag DAISY-spelare till synskadade personer.
Biblioteken i länen/regionerna har under de senaste åren i viss utsträckning kunnat låna spelare från Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB, för vidare utlån eller till projekt. Av TPB:s rapport till regeringen över det regionala utfallet av myndighetens verksamhet för år 2002 framgår att TBP:s utlåning av DAISYspelare till biblioteken uppgick till 8 284 lån, en ökning med 62 %
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
310
jämfört med tidigare år. År 2003 var utlåningen av spelare mer än fördubblad jämfört med 2002. Under året uppgick utlåningen av spelare till 17 675 lån.
Vid slutet av 2002 var 775 digitala talboksspelare av ett visst märke utlånade samtidigt från TPB. TPB:s inköpskostnad för en talboksspelare hade varit cirka 4 000 kronor. Vid detta utlåningstillfälle motsvarade detta en kostnad på 3 100 000 kronor.
I årsredovisningen från 2003 framgår att TPB innehar ett bestånd om 2 384 digitala talboksspelare. Här ingår också de 1 170 spelare som är deponerade hos länen fram till 2008. Några hundra av spelarna är utlånade till studenter på universitet och högskolor. I allmänhet rör det sig om långtidslån. Resten lånas ut via korttidslån till folkbibliotek, sjukhusbibliotek med flera.
Taltidningsverksamhet och taltidningsmottagare
Vid utgången av budgetåret 2002 gavs sammanlagt 89 dagstidningar ut som taltidningar. 68 av dessa var radiotidningar, 12 var kassettidningar och 13 var RATS-tidningar (RATS= RAdiosända Talsyntestidningar för Synskadade). Tre tidningar kom ut som både radiotidning och RATS-tidning. En tidning kom ut som både radio- och kassettidning.
Statens kostnader för ersättning till tidningsföretagen, anskaffning av taltidningsmottagare samt service och underhåll av mottagarna uppgick till 123 miljoner kronor år 2002.
I Tabell 9.6 återfinns uppgifter om antalet abonnenter av taltidningar vid utgången av 2001, 2002 respektive 2003.
Tabell 9.6 Antal abonnenter av taltidningar vid utgången av åren 2001
−2003
Typ av tidning Antal abonnenter 2001 2002 2003 Radiotidningar 8 123 7 973 7 760 Kassettidningar 594 535 530 RATS-tidningar 530 516 524
Kostnad för radiotidningsmottagare för nya abonnenter är cirka 4 600 per mottagare. Kostnad för RATS-mottagarenheten var vid
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
311
upphandlingen i december 2000 cirka 14,6 tusen kronor (dator, talsyntes och RATS-program).
Taltidningsnämndens kostnader 2003 för utrustning för mottagning av taltidningar framgår av tabell 9.7 nedan. Noteras bör att nämndens bidrag till tidningsföretagen under den aktuella tidsperioden utgjorde 117 000 000 kronor.
Tabell 9.7 Taltidningsnämndens kostnader för mottagarutrustning 2003
Typ av kostnad Belopp i kr Mottagare (radiotidningsmottagare, RATS-datorer) 10 387 604 RATS-program 96 751 Modem 40 576
Kostnaden för hjälpmedel för elektronisk kommunikation
Bidrag till utrustning för elektronisk kommunikation (texttelefoner, bildtelefoner) uppgick för 2003 till drygt 20 miljoner kronor. Socialstyrelsen betalar ut statsbidraget till landsting eller kommunalförbund som förskriver sådan utrustning. Fördelningen av bidraget grundar sig på respektive landstings genomsnittliga förbrukning av bidraget de närmaste tre föregående åren och antalet bosatta i landstinget. Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att följa upp effekterna för brukarna. Enligt en enkät som Socialstyrelsen skickade ut till landstingen under våren 2003 har mellan 25 procent och 100 procent – i genomsnitt 71 %
− av de av Socialstyrelsen utbetalade medlen (35,6 miljoner kronor) förbrukats under 1 ¾ år (perioden kvartal tre 2001
− kvartal ett 2003). I tabell 9.8 återfinns uppgifter om hur mycket landstingen/regionerna förbrukat av de cirka 21,7 miljoner kronor som fördelades under 2002. Socialstyrelsen avser under kommande år göra en fördjupad uppföljning av utfallet, bland annat med syfte att undersöka orsakerna till att tilldelade medel inte förbrukats.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
312
Tabell 9.8 Redovisning av förbrukningen av statsbidrag till utrustning för elektronisk kommunikation år 2002
Landsting Utbetalat statsbi-
drag kr
Förbrukade medel
2002
Använt i %
2002
Stockholm
4 703 832
3 238 717
69
Uppsala
827 526
511 348
62
Sörmland
413 763
271 601
66
Östergötland
783 972
55 000
7
Jönköping
566 202
494 806
87
Kronoberg
304 878
189 941
62
Kalmar
283 101
220 000
78
Gotland
108 885
24 999
23
Blekinge
239 547
223 024
93
Skåne
2 700 348
2 586 913
96
Halland
479 094
327 428
68
V. Götaland
3 222 996
2 186 021
68
Värmland
479 094
501 946
105
Örebro
2 373 693
1 624 189
68
Västmanland
609 756
378 179
62
Dalarna
675 087
389 153
58
Gävleborg
413 763
146 978
36
Västernorrland
914 634
358 102
39
Jämtland
239 547
96 279
40
Västerbotten
1 023 519
999 681
98
Norrbotten
413 763
384 093
93
Riket 21 777 000 15 208 398
70
Kostnaden för datorbaserade hjälpmedel i arbetslivet
Som tidigare nämnts finns särskilda bestämmelser när det gäller bidragens storlek till datorbaserade hjälpmedel i arbetslivet. Beloppsgränsen för stöd till arbetshjälpmedel om 50 000 kronor får överskridas i de fall hjälpmedlet är ett datorbaserat hjälpmedel. Denna bestämmelse gäller både inom AMVs ansvarsområde och för RFV/försäkringskassorna.
Det har inte varit möjligt att få uppgifter om hur stor andel av samtliga ärenden som de datorbaserade hjälpmedlen utgör eller hur stora kostnaderna för datorbaserade hjälpmedel är inom AMVs verksamhet.
AMS kostnader för s k utvecklingsarbetsplatser
− som ofta inne-
håller datorbaserade hjälpmedel
− var cirka 9,5 miljoner kronor under
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
313
2002. Under budgetåret 2003 var motsvarande kostnad cirka 5,3 miljoner kronor. I försäkringskassornas beräkningar av kostnader för arbetshjälpmedel ingår kostnad för utredning och utprovning, köp och hyra av produkter, installation, reparation och service samt utbildning och information. Det totala beloppet för arbetshjälpmedel inom försäkringskassornas ansvarsområde för åren 2000
−2002 framgår nedan.
IT-hjälpmedel redovisas inte särskilt.
Utfall 2002: cirka 55 miljoner kronor Utfall 2001: cirka 60 miljoner kronor Utfall 2000: cirka 66 miljoner kronor
Riksförsäkringsverket har som tidigare nämnts under våren 2004 genomfört en enkätundersökning till försäkringskassorna. Denna visar att de hjälpmedel som kassorna vanligtvis ger bidrag till är hörselhjälpmedel (hörapparater och hörseltekniska hjälpmedel). Därefter kommer bidrag till datorhjälpmedel. Exempel på datorhjälpmedel är skärmläsningsprogram, datoranpassningar och uppgradering av dataprogram. Nästan hälften av handläggarna vid försäkringskassorna, 45%, angav i undersökningen att andelen beslut som avsåg datorbaserade hjälpmedel var en fjärdedel eller färre av samtliga beslut. En femtedel av de svarande ansåg att andelen var mellan 25% och 50%.
Kostnaden för elektronisk kommunikation
När det gäller finansiering av post- och teletjänster som upphandlas genom Post- och telestyrelsen sker finansiering via anslag över statsbudgeten. Anslaget för 2002 var 153,5 miljoner kronor och för 2003 var anslaget 145 miljoner kronor. Beloppet avser samtliga upphandlade tjänster till funktionshindrade inom post- och teleområdet, det vill säga även inom postområdet.
År 1999 var kostnaden för tjänster inom teleområdet enbart knappt 80 miljoner kronor. Motsvarande kostnad för 2003 var 70 miljoner kronor.
Antalet funktionshindrade användare av förmedlingstjänsten för texttelefoni beräknades vara cirka 8 000 personer år 2003. Antalet funktionshindrade användare av förmedlingstjänsten för bildtele-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
314
foni beräknades för samma år vara 200 personer. Målgruppen för tjänsten är enligt Post- och telestyrelsen cirka 12 000 personer.
Antal användare för övriga tjänster uppgår år 2003 till:
• Nummerupplysning – cirka 13 000 abonnenter
• Förmedlingstjänst talskadade – cirka 60 personer
• Sjukvårdsupplysning på texttelefon – cirka 1 samtal per dag
9.7.3 Brukarens kostnader
De kostnader personer med funktionshinder själva har för sina ITbaserade hjälpmedel har inte varit möjliga att beräkna. Några exempel på kostnader återfinns nedan.
Vid förskrivning av datorbaserade hjälpmedel genom landstingens hjälpmedelsverksamhet gäller att brukaren i samtliga landsting svarar för förbrukningsmaterial som papper, färgpatroner, disketter etcetera. Även i arbetslivet gäller att brukaren betalar förbrukningsartiklar, till exempel batterier, till de hjälpmedel man beviljats bidrag för.
Till detta kommer försäkringsavgifter. Det gäller till exempel vanligtvis för arbetshjälpmedel i de fall arbetsgivaren inte svarar för försäkring av hjälpmedlen.
I landsting där enbart programvara och tillbehör till datorer förskrivs i ett datorbaserat hjälpmedel svarar brukaren själv för kostnaden för persondatorn.
Även för vissa andra typer av informations- och kommunikationshjälpmedel uppstår i bland kostnader för införskaffande för den enskilde. Det gäller till exempel hörseltekniska hjälpmedel, som inte alltid tillhandahålls med samhällsstöd.
Som framgår av utredningens arbete med frågan om avgifter för hjälpmedel förekommer egenavgifter, besöksavgifter, utprovningsavgifter mm inom hälso- och sjukvårdssektorn då det gäller tillhandahållande av IT-hjälpmedel såväl som för andra typer av hjälpmedel.
För vissa behovsgrupper (personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, vissa grupper med kognitiva och psykiska funktionshinder) gäller för närvarande att brukaren eller hans/hennes familj – i den mån man har möjlighet
− oftast själv får svara för införskaffande och kostnader för de hjälpmedel som behövs för att kompensera för funktionsnedsättningen i det dagliga livet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
315
Utredningen har också funnit att brukarens kostnader för telefonsamtal blir högre i de fall särskilda hjälpmedel (texttelefoner, bildtelefoner) används. Vid texttelefonisamtal är samtalstaxorna desamma som vid taltelefoni, men eftersom ett skrivet samtal tar längre tid att generera än ett talat blir kostnaden högre. Vid användning av bildtelefon blir samtalskostnaderna för närvarande dubbelt så höga som vid taltelefoni eftersom kraven på överföringskapacitet (bandbredd) är dubbelt så höga som vid taltelefoni. En ISDN-förbindelse krävs. Förutom högre anslutningsavgift medför ISDN-abonnemanget dubbelt så hög samtalstaxa som vid taltelefoni.
9.7.4 Effekter och beräknade besparingar genom IT-stöd
Tillgången till information om effekter och möjliga besparingar genom IT-stöd till funktionshindrade är ännu så länge relativt knapp. Nedan ges några exempel på genomförda arbeten:
• I ett uppsatsarbete inom ramen för utbildningsprogrammet
”Management i medicinsk teknik” som genomförts vid Stockholms Universitet och Karolinska institutet har möjligheten till personalbesparingar i samband med insatser i form av en Smarta-hus-installation analyserats (Hammarberg, 1998).
• Stockholmspolisen har beräknat kostnader för eftersökning av vilsegångna personer som inte bär nödsändare.
• Inför beslut att införa den ovan beskrivna Action-tjänsten i
Borås kommun har möjligheten till kostnadsbesparingar analyserats.
• En samhällsekonomisk utvärdering av post- och teletjänster för funktionshindrade har genomförts vid Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi (Götherström et al, 2002).
• En nytto- och kostnadsstudie rörande IT-baserade bostadsanpassningar och hjälpmedel vid förvärvade hjärnskador har gjorts vid HI (Nilsson, 2003).
Av resultaten från de flesta av de nämnda studierna framgår att det finns betydande möjligheter att göra personalbesparingar genom att tillhandahålla ändamålsenligt IT-stöd till brukarna. En av undersökningarna (Götherström et al) fokuserar på möjligheten till ökad livskvalitet för personer med funktionshinder.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
316
9.7.5 Översikt över kostnader för IT-hjälpmedel
En samlad, tillförlitlig beräkning av samhällets kostnader för ITbaserade hjälpmedel har inte varit möjlig att göra. För år 2002 kan följande grova uppskattningar göras:
mnkr Landstingens kostnader Syncentralens kostnader, kostnader för datortillbehör, kostnader för kommunikationhjälpmedel Oräknade: hörcentralens kostnader och kostnader för kognitiva hjälpmedel
56
Bidrag från Socialstyrelsen Ianspråktagna medel för utrustning för elektronisk kommunikation
15
Taltidningsnämnden Kostnad för taltidningsmottagare
10
Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB Tillfällig kostnad för talboksspelare
22
3
I översikten är följande kostnader inte medräknade: - Kostnad för datorbaserade arbetshjälpmedel (AMV/RFV/FK), - Kommunens kostnader för IT-hjälpmedel. Oräknade är även: - Tjänster upphandlade av Post- och Telestyrelsen
Bedömning:
Utredningens genomgång av kostnader för IT-baserade hjälpmedel visar att sjukvårdshuvudmännens kostnader för dessa hjälpmedel är relativt låga i jämförelse med de totala kostnaderna för hjälpmedel.
I flera fall är tendensen dessutom sjunkande. Syncentralernas kostnader för datorbaserade hjälpmedel har exempelvis sjunkit med cirka 25 % mellan åren 2001 och 2002. De totala kostnaderna för arbetshjälpmedel vid försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna har också sjunkit under de senaste åren. I dessa sammanhang finns dock inga uppgifter om hur stor andel av kostnaderna som de datorbaserade hjälpmedlen svarar för. Det bör också noteras att AMS kostnader för utvecklingsarbetsplatser, vilka ofta baseras på
22
Ungefärligt värde för 775 spelare som disponerades för utlåning av TPB under 2002.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
317
IT, sjönk med 45 % mellan åren 2002 och 2003. Även kostnaderna för de post- och teletjänster som Post- och telestyrelsen upphandlar har sjunkit under de senaste åren. Utredningen har inte kunnat göra en tillförlitlig bedömning av den generella prisutvecklingen inom området men gör bedömningen att de lägre kostnaderna i viss utsträckning kan förklaras av sjunkande priser på IT-produkter. Det förefaller dock osannolikt att de lägre priserna i sin helhet skulle kunna förklara de senaste årens minskade offentliga utgifter för IT-hjälpmedel.
Som tidigare beskrivits finns betydande tekniska möjligheter som tagits tillvara i alltför begränsad utsträckning. Exakta beräkningar av behovens storlek saknas för de flesta tillämpningar men det förefaller uppenbart att behovet av till exempel påminnelsehjälpmedel knappast täcks av något eller några hundra hjälpmedel som förskrivits av landets kommuner.
Min bedömning är att det råder en obalans mellan behov, tekniska möjligheter och tillgång till IT-baserade hjälpmedel. I en hårt ansträngd ekonomi måste hårda prioriteringar göras. När det gäller IT-hjälpmedel tycks det finnas en föreställning om att hjälpmedlen är dyra, att det handlar om produkter som inte är nödvändiga i vardagen och att försörjningen av hjälpmedel inom området är i stark expansion. Utredningen har visat att dessa föreställningar är felaktiga. En bort- eller nedprioritering av IT-hjälpmedlen får som följd att möjligheter till grundläggande information, kommunikation och kognitivt stöd försvåras och att betydelsefulla möjligheter till aktivitet och delaktighet för personer med funktionshinder därmed riskerar gå förlorade.
Jag anser att det finns goda skäl att fortsatt arbeta med kostnadsnyttoanalyser inom området. De undersökningar som genomförts pekar på positiva ekonomiska effekter av ändamålsenligt IT-stöd. Genomförda studier är relativt få och ytterligare undersökningar behövs för att nyttan av IT-hjälpmedel säkrare skall kunna bekräftas.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
318
9.8 Hinder för att IT tas i bruk – vilka är barriärerna
Bedömning: Vid tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel saknas i dag tillfredsställande möjligheter att inom ramen för det löpande arbetet pröva nyheter inom IT-området. För att kunna pröva nyheter är verksamheterna alltför beroende av tillfälliga satsningar.
Kontakterna mellan hjälpmedelsverksamhet och näringsliv behöver intensifieras. Former för regelbundna och systematiskt genomförda kontakter mellan hjälpmedelsverksamheten och ITföretag och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom IT-området saknas. Vissa barriärer sammanhänger med frågor som det åligger huvudmännen att åtgärda. Hit hör frågor om resurstilldelning, personalens kompetens, utveckling av policy och regelverk liksom den praktiska tillämpningen av dessa regelverk.
Det föreligger en oklar gräns mellan vad som tillhandahålls inom ramen för bostadsbidrag och vad som tillhandahålls som hjälpmedel, vilket sannolikt verkar hindrande för möjligheten att introducera nya IT-produkter. Regeringen bör överväga att låta göra en översyn av frågan om gränsdragningen mellan bostadsanpassningar/hjälpmedel. Förslag:
• Möjligheter att fortlöpande pröva nyheter i anslutning till praktisk verksamhet med IT för personer med funktionshinder skall förstärkas. Särskilda medel tillförs för ändamålet vissa av landets resurscenter som härigenom bildar spetscenter.
• Att regeringen tar initiativ för att inrätta ett företagarråd vid
Hjälpmedelsinstitutet för fortlöpande kontakter mellan HI, ITbranschen och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom ITområdet.
Utredningen har identifierat ett antal hinder för att de nya möjligheterna på IT-området skall tas i bruk. En del av hindren är av sådan karaktär att de kan diskuteras när det gäller att introducera ny teknik rent allmänt, medan en del specifikt rör ”fenomenet” IT med dess speciella karaktär. Sammanställningen nedan bygger framför allt på material som insamlats genom de regionala konferenserna, de hearingar som anordnades inom IT-området, de intervju- och enkätundersökningar som genomförts med brukare, handläggare och chefer, utredningens genomgång av regelverk och policydokument, genomförda uppföljningar av satsningar på för-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
319
söksverksamhet med IT och utveckling av brukarnas kompetens samt den analys av erfarenheter av FoU-samarbete som Vinnova genomfört på utredningens uppdrag.
De identifierade hindren rör dels barriärer i innovations- och utvecklingskedjan, dels barriärer i försörjningskedjan. Hinder har också identifierats när det gäller att omsätta utvecklingsresultat till verkliga möjligheter i brukarnas vardag.
Några av de identifierade barriärerna har betraktats som kärnfrågor och redovisas i separata avsnitt. Det gäller frågan om hinder som är relaterade till kompetens och support (se avsnitt 9.9). Flera av de framförda synpunkterna har dessutom rört brister som är relaterade till möjligheter till fortsatt kunskapsutveckling. De har bland annat rört brist på resurser för forskning och utveckling inom området IT och funktionshinder. Dessa och andra FoU-relaterade frågor behandlas närmare i avsnitt 9.11.
9.8.1 Barriärer i innovations- och utvecklingskedjan
Innovation handlar om hur ny kunskap och kompetens genereras och används i nya produkter, tjänster eller processer - som det finns behov av.
Inom IT-området har frågan om användarmedverkan i utvecklingsprocessen generellt fått alltmer ökad uppmärksamhet. Man talar om användarorienterad IT-design. Inom EUs miljöer för stöd till forskning och utveckling har tendensen i ökande utsträckning rört sig till att prioritera användardriven FoU framför teknikdriven sådan.
Även inom handikappområdet finns erfarenheter av användarmedverkan i samband med initiering och genomförande av utvecklingsarbete. Ett exempel rör sådant utvecklingsarbete som utförs med medel ur Allmänna arvsfonden. För att erhålla medel ur fonden ställs krav på handikapprörelsens reella medverkan i arbetet. Arbete som syftar till systematisk utveckling av förutsättningarna för funktionshindrade brukares medverkan i utvecklingsprocessen pågår, bland annat vid Hjälpmedelsinstitutet (Gauffin, 2003). Enligt utredningen finns dock behov av förstärkt medverkan. Från IT-branschen har framförts synpunkten att ”beställningarna” på utvecklingsinsatser från funktionshindrade brukare är otydliga. Företrädare för branschen efterlyser tydligare beställningar – brukarna behöver tydliggöra sin situation, sina önskemål och sina behov.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
320
En typ av svårighet som uppmärksammats i utvecklingskedjan gäller svårigheter att gå från prototyp till produkt. Vissa typer av produkter – för numerärt små behovsgrupper
− kan vara svåra att få fram på marknadsmässiga villkor. Dessutom föreligger svårigheter att få medel för att exploatera resultat. Resurser för produktifiering, produktionsstart och marknadsföring har i utredningens hearingar uppgivits vara svårast att tillgå för företagen.
Hjälpmedelsinstitutet förfogar över vissa, begränsade medel för att stödja utveckling och tillverkning av nya hjälpmedel. Med dessa medel kan bland annat tillverkning av provserier av nya hjälpmedel finansieras och därigenom kan klyftan mellan prototyp och färdig produkt överbryggas.
9.8.2 Från utvecklingsresultat till realitet i brukarens vardag
Samhällets ambition att ta tillvara de nya framstegen inom IT-området har tagit sig uttryck i flera särskilda satsningar under 90-talet och början av 2000-talet (se vidare avsnitt 9.11). En nu pågående satsning rör försök med så kallat bredband i tillämpningar för funktionshindrade. Denna planeras vara avslutad 2005. I övrigt är de planerade satsningarna slutförda och såvitt utredningen kunnat finna planeras inga nya. Flera av satsningarna har genomförts i form av stöd till ett antal olika delprojekt. Ett viktigt steg är att ta tillvara dessa projektresultat med syfte att låta dem få genomslag i brukarens vardag. En hel del ansträngningar har gjorts för att sprida resultaten. Ytterligare insatser kan behövas. Det krävs också generella insatser för att stärka systemets förmåga att ta emot nyheter.
I utredningens hearingar har påpekats bristande möjligheter att inom habiliterings-, rehabiliterings- och hjälpmedelsverksamhet kontinuerligt pröva nyheter i praktiken. Enligt ansvariga för några av dataresurscentren är man exempelvis alltför beroende av särskilda satsningar för att kunna bedriva försöksverksamhet med nyheter. Företagen bekräftar detta även vad avser behov av utrustning för att prova ut hjälpmedel för enskilda. De menar att kraven på företagen att gratis tillhandahålla utprovningsexemplar och utprovningsutrustning har ökat i takt med att landstingens resurser att kunna göra detta har minskat.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
321
9.8.3 Barriärer i försörjningskedjan
I utredningens regionala konferenser lyfts upplevd brist på resurser och kompetensbrist fram som de främsta skälen till att IT-hjälpmedel ännu så länge har tillhandahållits i relativt begränsad utsträckning. Frågan om kompetens inom IT-området behandlas som nämnts vidare i avsnittet 9.9. Andra barriärer uppges vara formella regler och praktisk tillämpning av regler.
Regler för och praxis vid tillhandahållande av IT-hjälpmedel
Till de barriärer i försörjningskedjan som tidigare uppmärksammats i betänkandet hör inbyggda hinder i regelverk och policies hos sjukvårdshuvudmännen.
Ett IT-baserat hjälpmedel kan bestå av en särskilt utformad produkt med inbyggda mikroprocessorer. Det kan också bestå av en persondator som tillsammans med tillbehör och programvara (eller Internetbaserad tjänst) utgör hjälpmedlet. Persondatorn är ett mångfunktionellt redskap och därmed svårt att ”placera” i regelverken.
Sjukvårdshuvudmännens regelverk medger på vissa håll inte förskrivning av datorer. Man betraktar datorn som en standardprodukt som antas finnas i var persons/familjs hem. I andra landsting kan datorn förskrivas som hjälpmedel.
Det finns också andra barriärer som kan hänföras till sjukvårdshuvudmännens regelverk. I vissa län har man – som tidigare nämnts – en uttalad policy med innebörden att datorbaserade hjälpmedel inte förskrivs till vissa grupper (diagnosgrupper, åldersgrupper).
Till barriärer som hänför sig till bristande resurser hör bland annat brist på tid. Bristen på tid uppges vara ett väsentligt hinder för personal i hjälpmedelsverksamheten. Det tar tid att utreda behov, att prova ut lämpliga hjälpmedel, att följa upp hur hjälpmedlen används och att utvärdera hur väl hjälpmedlen svarar mot brukarens behov.
Ytterligare ett problem har att göra med ansvaret för support. Enligt uppgifter i utredningens hearingar är sjukvårdshuvudmannen på vissa håll beredd att ge support enbart till de delar av ett datorsystem som bekostats av sjukvårdshuvudmannen och som används för de ändamål som sjukvårdshuvudmannen medger (exempelvis för att skriva eller kommunicera i närmiljön). Att instal-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
322
lera egen programvara i en av landstinget förskriven dator gör att ansvarigt landsting inte tar ansvar för support eller service. Problem uppstår dock inte sällan i praktiken när användaren installerat program och utrustning för andra ändamål, exempelvis Internetanvändning. En liknande situation kan uppstå när det gäller datorer för taltidningsläsning som tillhandahållits genom Taltidningsnämndens försorg. Taltidningsnämnden tar enbart ansvar för eventuella problem som uppstår i samband med denna tillämpning. Det är dock inte alltid möjligt att på ett enkelt sätt avgöra var orsaken ligger till eventuella problem. Motsvarande oklara och komplicerade ansvarsförhållande föreligger när landstinget installerar tillbehör till en av brukaren inköpt dator.
Förskrivarna i landstinget har det professionella ansvaret för förskrivning av hjälpmedel (se vidare avsnitt 9.6). Vid utprovning och val av hjälpmedel anlitas ofta hjälpmedelscentralerna i en konsultativ roll. Enligt uppgifter till utredningen anser sig vissa av förskrivarna ha en relativt sett svag position vad avser möjligheten att utveckla policy och regelverk för förskrivningen av hjälpmedel inom hälso- och sjukvården. Personalen vid hjälpmedelscentralerna uppges ha ett jämförelsevis starkare inflytande. Ett exempel är logopedernas ställning vad avser utveckling av policy för tillhandahållande av hjälpmedel för personer med svåra läs- och skrivsvårigheter.
Ett antal tillämpningar av IT har utvecklats för tränings- och behandlingsändamål. Enligt den genomgång som utredningen låtit genomföra av landstingens policies och regelverk för IT-hjälpmedel uppger flertalet län att man inte förskriver IT-baserade tränings- och behandlingshjälpmedel. Enligt handikapporganisationerna tillgodoses vissa av dessa behov men långt ifrån alla genom klinikernas och skolornas försorg. Grupper som i sammanhanget uppfattas som särskilt eftersatta är personer som till följd av omfattande funktionshinder har svårt att föra sin egen talan.
Vid utredningens kartläggnings- och inventeringsarbete har synpunkten framförts att det finns behov att i ökad utsträckning tillföra hjälpmedelsverksamheten personalresurser med kompetens från moderna IT-utbildningar (exempelvis utbildning rörande människa- datorinteraktion, kognitionsvetenskap mm). Frågan utreds närmare i avsnitt 9.9.
Det skall också noteras att förskrivaren beslutar om vilket hjälpmedel som tillhandahålls den enskilde. I beslutet vägs såväl resultatet från genomförd utprovning som budgetansvarigas bedömning in.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
323
Arbetssituation hos handläggare och förskrivare
Arbetsbelastningen uppges i utredningens kartläggningar vara hög hos förskrivare inom hälso- och sjukvården och hos handläggare av beslut om bidrag till hjälpmedel i arbetslivet. Detta kan leda till handläggningstider som upplevs alltför långa, något som bland annat påpekats i de brukarintervjuer som utredningen genomfört.
I utredningens hearingar har också synpunkten framförts att det finns en rädsla hos vissa förskrivare att förskriva – bland annat kopplad till upplevd brist på pengar och till rädsla för det särskilda ansvar som förskrivning av medicintekniska produkter medför.
Regelverkens effekter för företagen
I de olika länen har sjukvårdshuvudmännen utformat lokala regler för tillhandahållande av hjälpmedel. Enligt de företag som medverkat i utredningens hearing riktad till företagen, verkar det stora antalet lokala regelverk i landet hindrande för företagens möjligheter att marknadsföra sina produkter. Företagen upplever sig vara verksamma på en fragmenterad svensk marknad, bestående av ett antal delmarknader.
Enligt företagen råder det också en situation där det föreligger krav på granskning, bedömning/provning i flera led (krav på CEmärkning, krav på central provning, krav på lokal provning) innan ett nytt hjälpmedel kan ”tas upp” av försörjningssystemet. De hävdar att processen kan ta flera år och att det händer att produkten är omodern innan den kan tas i bruk.
Ett annat problem kan uppstå i de fall en ny produkt inte på ett självklart sätt kan tillföras det ena eller andra ”facket” i regelsystemet. Det gäller exempelvis i de fall det är svårt att avgöra huruvida den nya produkten skall betraktas som bostadsanpassning eller hjälpmedel. Även detta försvårar marknadsintroduktionen av nya hjälpmedel. Konkreta exempel har anförts som visar på flera års väntan på att kunna introducera en ny produkt på marknaden.
Vid utredningens hearing riktad till företagen angavs det norska systemet för hjälpmedelsförsörjning med enhetliga regler över landet och finansiering med statliga medel som ett föredöme när det gäller hjälpmedelsförsörjning.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
324
Provning – upphandling
I utredningens hearing riktad till företagen framfördes synpunkten att det finns hinder för marknadsintroduktion av nya produkter som en konsekvens av tillvägagångssättet vid provning och upphandling. Man menade att upphandlande organ saknar kravspecifikationer och i bland även kompetens att upphandla hjälpmedel som bygger på ny teknik eller är avsedda för målgrupper med ”nya”, relativt sett okända funktionshinder. Två produktområden angavs som exempel på detta: digitala hörapparater under tiden då dessa först introducerades i Sverige samt hjälpmedel för kognitiva funktionshinder.
Stöd till hjälpmedelsverksamheten genom central provning och upphandling inom hjälpmedelsområdet - Hjälpmedelsinstitutets centrala provnings- och upphandlingsverksamhet sker huvudsakligen av produktgrupper utanför IT-området. Provning och upphandling av IT-baserade produkter sker i begränsad omfattning. Trots att Hjälpmedelsinstitutet formellt inte har en normerande roll uppges att resultaten från institutets provningsverksamhet i praktiken verkar vägledande för vilka produkter som förskrivs.
Komplicerad teknik
Datorer och annan IT får i många sammanhang ses som vardagsteknik men i bland är IT-lösningarna komplexa och svåra att lära sig och att använda. Synpunkten har framförts – såväl i hearingar som regionala konferenser - att mycket arbete återstår för att få fram användbara IT-lösningar som utvecklats med hänsyn till människors förmåga.
Traditionell syn på hjälpmedel
Inom hjälpmedelverksamheten har hjälpmedel till personer med funktionshinder hittills i allmänhet uppfattats vara produkter i meningen ”varor”. När det gäller IT-området kan värdefull funktionalitet för funktionshindrade också tillhandahållas i form av digitala tjänster (exempelvis via Internet).
Det finns ett behov av ett utvecklat synsätt på begreppet hjälpmedel. IT-hjälpmedel kan också omfatta digitala tjänster, vars innehåll svarar mot funktionshindrade användares behov. Med ett
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
325
sådant synsätt skapas incitament för företagen att i ökad utsträckning utveckla och leverera digitala tjänster. Samhället tillhandahåller förvisso vissa typer av kommunikationstjänster, exempelvis de olika tjänster som upphandlas av Post- och telestyrelsen, se vidare avsnitt 9.6. Det handlar då om elektroniska kommunikationstjänster men inte om innehållet som överförs med hjälp av dessa tjänster.
Begränsad erfarenhetsåterföring mellan sektorer
Enligt den information utredningen tagit del av drar olika aktörer /samhällssektorer föga nytta av varandras kunskap eller erfarenheter. Inom arbetslivet har värdefulla resultat erhållits bland annat genom den så kallade TUFFA-satsningen
23
. Gjorda erfarenheter har dokumenterats och spritts, bland annat i form av publikationer och via databaser. Den kunskap man vunnit förefaller dock i tämligen liten utsträckning tagits tillvara i andra sektorer (hälso- och sjukvårdssektorn, kultursektorn, utbildningssektorn). Det omvända förhållandet tycks också gälla. Utveckling och kunskap inom hälso- och sjukvårdssektorn förefaller, såvitt utredningen kan bedöma, enbart i begränsad utsträckning tagits tillvara i de övriga sektorerna.
Attityder
Utredningens olika aktiviteter har pekat på ett grundläggande hinder för introduktion av nya produkter
− attityder till funktionshindrade människor i samhället. En ökad medvetenhet om betydelsen av självständighet och delaktighet för personer med funktionshinder skulle öka beredskapen att efterfråga nya produkter och använda de produkter som finns.
23
TUFFA= TeknikUpphandling För Funktionshindrade i Arbetslivet, en av AMS genomförd satsning på utvecklade arbetsplatser för personer med funktionshinder.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
326
9.8.4 Överväganden och bedömning
Intressenternas perspektiv
För att ta tillvara de nya möjligheterna är det i många fall viktigt att förstärka den kontinuerliga kontakten med olika intressenter inom hjälpmedelsområdet. Det är angeläget att fortsatt engagera brukarorganisationer och enskilda brukare i projektgrupper, referensgrupper, styrgrupper, sortimentsgrupper och liknande.
Enligt min uppfattning är det viktigt att skapa utvecklade former för att kontinuerligt ta tillvara synpunkter och erfarenheter även från företagen inom IT-området. Synpunkter behöver tillvaratas från företag som bedriver utvecklingsverksamhet, liksom från tillverkare, leverantörer och branschföreningar. Ett sätt att göra detta skulle kunna vara genom att inrätta ett företagarråd för IT-området vid Hjälpmedelsinstitutet.
Huvudmännens ansvar
Vissa av de problem som utredningen uppmärksammat i sitt arbete ligger utanför utredningens befogenheter när det gäller att föreslå åtgärder. Ansvaret för förändringar ligger här hos huvudmännen. Exempel är frågor som rör resurstilldelning, kompetensförsörjning, policy och regelverk, praktisk tillämpning av regler samt yrkesgruppernas inflytande vid policyutveckling. Jag anser det angeläget att huvudmännen överväger hur dessa frågor skall hanteras.
Ansvaret för policy och regelverk och den praktiska tillämpningen av detta ligger som nämnts hos huvudmännen. Vissa regelverk och policies kommer sannolikt att förändras som en konsekvens av utredningens förslag att alla skall ges rätt till bedömning av sina hjälpmedelsbehov.
Ett exempel på policyfrågor gäller förskrivningen av datorer till personer med funktionshinder. Funktionshindrade personer är ofta mer beroende av sina datorbaserade hjälpmedel än andra, exempelvis för grundläggande kommunikation eller åtkomst till information. Det som är bekvämt för andra kan vara en nödvändighet för den som har ett funktionshinder. Som nämnts medför sjukvårdshuvudmännens regelverk att man i vissa län enbart är beredd att ta ansvar för de särskilda tillbehör och program för funktionshindrade som behövs för att datorn skall kunna användas som ett skriv- eller kommunikationshjälpmedel, medan brukaren själv får anskaffa
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
327
datorn. Detta synsätt innebär ett dilemma. Situationen kan innebära att:
• den funktionshindrade brukaren inte har råd att köpa en dator
• den funktionshindrade användaren i vissa fall måste ”konkurrera” med övriga familjemedlemmar om användningen av hjälpmedlen.
• de särskilda tillbehören och programmen inte alltid passar den dator och de program den enskilde/familjen skaffat.
• det kan vara svårt att avgöra vem som har ansvaret för att tillhandahålla support för systemets olika delar.
Jag anser det oroande och felaktigt om brukaren i ökande utsträckning själv får betala persondatorn i de fall denna utgör en väsentlig del av ett hjälpmedelssystem som bedömts behövas för att tillgodose den enskildes behov. Konsekvensen blir att brukaren drabbas av en kostnad som enligt min uppfattning kan jämföras med en hög avgift; något som jag i utredningens arbete med avgifter för hjälpmedel föreslagit inte skall kunna tas ut.
Kontinuerliga möjligheter till utveckling
Jag anser det angeläget att förstärka möjligheterna att i anslutning till praktisk verksamhet genomföra försöksverksamhet med nyheter inom IT-området.
De brister som påpekats vad avser möjligheter att kontinuerligt bedriva försöksverksamhet med nyheter i anslutning till praktiskt habiliterings- och rehabiliteringsarbete verkar enligt min mening sannolikt allvarligt hämmande på möjligheterna att ta tillvara de framsteg som görs.
Resurser bör tillskapas för långsiktigt arbete med försöksverksamhet med nyheter i anslutning till några av de dataresurs- och kommunikationscenter som drivs av sjukvårdshuvudmännen. Dessa center beskrivs på annan plats i utredningen, se avsnitten 9.9 och 9.10. Den praktiska verksamheten och brukarbehov som identifieras i denna skall vara utgångspunkt för valet av inriktning på försöksverksamheten. Behovet av dessa centra kan jämföras med behovet av nationella kompetenscentra inom andra områden inom hälso- och sjukvården.
Två alternativa modeller har övervägts. Den ena modellen innebär ett visst resurstillskott till några utvalda centra under en fem-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
328
årsperiod. Den andra modellen innebär ett trestegs ansökningsförfarande, där intresserade centra i steg ett anhåller om och beviljas ett planeringsbidrag. Bidrag används för att formulera ansökningar om att få bilda ett spetscenter. Ett urval centra erhåller medel för att i tillägg till befintlig verksamhet under en femårsperiod bedriva försöksverksamhet med nyheter inom IT-området. Mitt förslag bygger på att statliga medel tillskjuts och att krav ställs på att verksamheten regelbundet följs upp och att resultat kontinuerligt sprids i landet. Centrens profil bör variera inbördes och arbetet med att planera huvudinriktning hos respektive center föreslås samordnas av HI. HI föreslås också samordna arbetet med resultatspridning.
Slutligen anser jag att det är angeläget att förutsättningarna förbättras för användardriven och behovsmotiverad forskning och utveckling. Användarnas behov och egna önskemål bör vara styrande för utvecklingen av IT-baserade produkter och tjänster. Brukarnas medverkan i utvecklingsprocessen bör förstärkas. Ett sätt att verka för detta är att utvecklingsarbete med sådan inriktning ges företräde vid medelstilldelning. I avsnitt 9.11 lägger jag ett förslag som rör modeller för samarbete vid utveckling av IT-hjälpmedel.
9.8.5 Förslag
När det gäller frågan om att undanröja hinder för att de nya möjligheterna skall tas tillvara lägger jag följande förslag:
• Möjligheter att fortlöpande pröva nyheter i anslutning till praktisk verksamhet med IT för personer med funktionshinder skall förstärkas Särskilda medel för ändamålet tillförs vissa av landets dataresurs- och kommunikationscenter som härigenom bildar spetscenter.
• Att regeringen tar initiativ till att inrätta ett företagarråd vid
Hjälpmedelsinstitutet för fortlöpande kontakter mellan HI, ITbranschen och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom ITområdet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
329
9.9 Kunskap – en nyckelfråga
Personalens kompetens
Bedömning: Det finns många personer med funktionshinder som skulle kunna nå en högre grad av delaktighet med hjälp av ökad tillgång till ändamålsenliga IT-hjälpmedel. En förutsättning för detta är ökad kompetens hos personal. IT-hjälpmedel tillhandahålls i dag i många olika sammanhang och med stöd av flera olika bestämmelser. Som en följd av detta finns ett behov av kompetensutveckling hos många olika personalgrupper.
De erfarenheter av IT-hjälpmedel som erhålls inom hälso- och sjukvården och arbetslivet har i olika sammanhang utvärderats och dokumenterats. För att resultaten skall få genomslag och utvärderingarna skall bidra till en ökad användning av ändamålsenliga IThjälpmedel räcker det inte att kunskap om hjälpmedlens möjligheter och effekter sammanställs och sprids. Resultaten måste också tas om hand och tillämpas i verksamheten.
Den snabba utvecklingen medför en ständig kunskapslucka hos personalen vad avser nya möjligheter inom IT-området. Personalen behöver i sitt arbete stöd och underlag som beskriver vetenskap och beprövad erfarenhet inom området.
Vård- och omsorgspersonal saknar i tillräcklig utsträckning kunskap om de nya IT-baserade möjligheter som finns för äldre personer med funktionshinder. Förslag:
• Att en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av ITbaserade hjälpmedel för information, kommunikation och kognitivt stöd till personer med funktionshinder genomförs.
• Att regeringen uppdrar åt Arbetsmarknadsverket och
Riksförsäkringsverket att utarbeta planer för kompetensutveckling om IT-baserade arbetshjälpmedel för berörda personalgrupper samt att utvärdera och redovisa hur planerna realiseras.
• Mottagarorganisationer för nyheter inom IT-området bör byggas upp av sjukvårdshuvudmännen och ansvariga myndigheter för hjälpmedel i arbetslivet.
• Kunskapssammanställningar om effekter av IT-stöd gällande
”nya” grupper skall tas fram och spridas.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
330
• Ett flerårigt program med stimulansbidrag för utveckling av vård- och omsorgspersonalens kompetens om IT-hjälpmedel för äldre personer med funktionshinder skall planeras och genomföras.
Information och stöd till brukare
Bedömning: Resultaten av de senaste årens satsningar på att utveckla kompetens om IT hos personer med funktionshinder är bland annat nya metoder, läromedel och pedagogik. Utvärderingar har visat att dessa resultat inte tas tillvara i tillräcklig utsträckning. Det finns fortfarande ett behov av att erbjuda brukarna möjlighet till grundläggande kompetensutveckling om IT och att i detta arbete ta tillvara de utvecklade resurserna.
Behovet av support till brukare när det gäller användning av ITbaserade hjälpmedel bedöms vara centralt. Supportbehovet varierar bland annat beroende på vilka tillämpningar av IT som är aktuella. Vissa behov bedöms vara relativt väl tillgodosedda; medan andra behov bedöms vara mindre väl tillgodosedda. För att planera insatser inom området behöver behovet av support analyseras närmare.
För gruppen äldre personer med funktionshinder föreligger ett behov av personligt stöd när det gäller användningen av vissa typer av elektroniska hjälpmedel.
Personer med funktionshinder och deras organisationer efterfrågar bättre information om hjälpmedel. IT-utvecklingen har medfört effektiva verktyg som kan användas för att utforma ändamålsenliga system som tillgodoser brukarnas informationsbehov. Förslag:
• En satsning på att vidareutveckla brukarnas allmänna kompetens om IT skall planeras och genomföras.
• Behovet av support (teknisk support och stöd i hjälpmedelsanvändning) till brukare skall analyseras.
• En försöksverksamhet med utbildning för elektronikinstruktörer, som ny stödresurs för framför allt äldre personer med funktionshinder skall planeras och genomföras.
• Arbetet med att utforma tillgängliga och användbara system för information om hjälpmedel som vänder sig till personer med funktionshinder skall påskyndas och intensifieras.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
331
Den genomgång av kompetensbehov och kompetensförsörjning när det gäller IT-hjälpmedel som gjorts inom utredningen visar att behov av kompetens finns hos många olika personalkategorier liksom hos funktionshindrade personer och deras anhöriga.
Som tidigare nämnts genomförde utredningen under hösten 2002 fem regionala konferenser om hjälpmedel. Syftet var att samla synpunkter och erfarenheter från landsting, kommuner, myndigheter, organisationer och brukare, när det gäller de frågor som utredningen omfattar. Cirka 300 personer deltog i de regionala konferenserna. Deltagarna identifierade bland annat skälen till att IThjälpmedel ännu så länge förskrivs i relativt begränsad utsträckning. Bristande resurser och kunskapsbrist uppgavs vara de främsta skälen till den begränsade förskrivningen. Bristande kunskap uppgavs finnas hos olika aktörer som brukare, förskrivare, upphandlare, beställare, tillverkare och leverantörer, tekniker liksom assistenter och anhöriga. Man angav bristande kunskap om aktuella behovsgrupper, bristande kunskap om teknik och användningen av IT men också bristande kunskap om tillhörande pedagogik.
När det gäller kompetensförsörjning om IT i allmänhet hos brukare och personal ges i dag grundläggande kunskap inom ramen för den ordinarie grundutbildningen i det svenska samhället. Studieförbunden erbjuder också ett kursutbud för den som vill fördjupa sig inom området. Vissa studieförbund erbjuder anpassade datorkurser för personer med funktionshinder.
Datakörkortet ECDL (European Computer Driving Licence) är ett certifieringsprogram för datakunskaper. Kunskapskraven omfattar de vanligaste funktioner och programvaror som en användare möter i sin dagliga datormiljö. Det finns också datakörkortet LIGHT för den som anser att kunskapskraven för datakörkortet är alltför omfattande att börja med.
9.9.1 Personalens kompetens
Till utgångspunkterna för diskussionen om kompetensfrågorna inom IT-området hör frågor som rör ansvar och huvudmannaskap. Inom hälso- och sjukvården föreligger en skyldighet att bedriva verksamhet enligt vetenskap och beprövad erfarenhet enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. I Socialstyrelens uppdrag ingår att utöva tillsyn när det gäller hjälpmedel som tillhandahålls enligt HSL.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
332
Socialstyrelsen har inte rätt att föreskriva villkor för utbildning eller innehållet i olika utbildningar. Vårdhögskolor och andra högskolor har rätt att själva bestämma innehållet i de utbildningar de anordnar. Det innebär att lokala variationer i utbildningarnas innehåll förekommer.
Ett antal statliga myndigheter
24
fick 2002 regeringens uppdrag
att utarbeta en gemensam plan för kompetensförsörjningen inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade personer. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för kommunerna att fullgöra sitt åtagande. En handlingsplan skall läggas fram senast den 31 maj 2004.
Berörda personalgrupper i kommuner och landsting
I landstingen förskrivs IT-baserade hjälpmedel av bland annat av arbetsterapeuter och logopeder. Vid landstingens syncentraler är synpedagoger med flera förskrivare och vid hörcentraler audionomer med flera.
Utredningen har tillställt såväl Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter (FSA) som Svenska Logopedförbundet (SLOF) en förfrågan om aktuell situation gällande kompetens och kompetensutveckling för området IT-baserade hjälpmedel.
Logopeder
Logopederna organiseras av Svenska Logopedförbundet, SLOF. Förbundet har drygt 1 000 medlemmar. Logopeder utbildas vid universiteten i Stockholm, Göteborg, Lund och Umeå. Från och med år 2003 utbildas även logopeder i Linköping. Utbildningen är fyraårig och leder fram till en masterexamen i logopedi. Vid logopedutbildningen kommer studenterna i kontakt med hjälpmedelsfrågor, där IT-hjälpmedel ingår, i flera olika sammanhang under utbildningen, bland annat genom föreläsningar kring utprovning och användning av hjälpmedel, studiebesök vid de resurscentra för datorbaserade hjälpmedel och i samband med olika diagnoskurser. När det gäller fortbildning för logopeder – och andra
24
Berörda myndigheter är: Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Högskoleverket, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, Riksförsäkringsverket, Skolverket och Socialstyrelsen. Även Centrala Studiestödsnämnden deltar i arbetet. Socialstyrelsen svarar för samordningen av uppdraget.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
333
yrkesgrupper
− förekommer på regional nivå ”nätverksmöten” och kurser initierade av dessa resurscentra för datorbaserade kommunikationshjälpmedel, se vidare nedan. På högskolenivå har poängkurser anordnats inom bland annat AKK- området (Alternativ och Kompletterande Kommunikation) där IThjälpmedel är en del. Att förskriva IT-hjälpmedel bör enligt SLOF betraktas som en specialitet då det ofta krävs specialistkompetens och teamarbete för utprovning av denna typ av hjälpmedel.
Arbetsterapeuter
Arbetsterapeuterna organiseras av Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter, FSA. Förbundet har drygt 9 000 medlemmar. Arbetsterapeuter utbildas i Boden, Umeå, Stockholm, Örebro, Linköping, Jönköping, Göteborg och Lund. Utbildningen omfattar 120 poäng och leder fram till arbetsterapeutexamen. De olika utbildningsorterna uppvisar olika utbildningsprofiler. När det gäller inslag om IT-hjälpmedel i utbildningen gäller till exempel för Jönköping att inget finns i grundutbildningens obligatoriska del. IT ingår som del i två valfria kurser om vardera 5 poäng: Rehabiliteringsteknik och Kognitiv rehabilitering. I Lund förmedlas ingen direkt kontakt med IT-hjälpmedel i grundutbildningen. När det gäller fortbildningsbehov inom IT-området framhåller man från FSA att studenterna behärskar och använder datorer för egen del i studierna men att behov av kompetensutveckling om IT som stöd för personer med funktionshinder finns.
Audionomer
Audionomer organiseras av SKTF respektive SRAT. Yrkesgruppen omfattar cirka 700 personer. Utbildning till audionom finns på fyra utbildningsorter: Göteborg, Lund, Stockholm och Örebro. Audionomutbildningen omfattar 120/160 poäng och efter avslutad utbildning erhålles yrkesexamen och kandidatexamen/magisterexamen.
Utbildningsorterna har olika uppläggning av sina utbildningar. Audionomernas yrke innebär en integrerad tillämpning av tekniska, beteendevetenskapliga och medicinska kunskaper inom hörselområdet. Arbetet innefattar i huvudsak utredning av hörseln samt rehabilitering av hörselskadade där moment som behovsutredning,
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
334
hjälpmedelsutprovning och utvärdering ingår. Bland de hjälpmedel som audionomer arbetar med är hörapparater, hörseltekniska hjälpmedel samt utrustning för elektronisk kommunikation (bild- och texttelefoner).
Ingenjörer, tekniker
Rehabiliteringsingenjörer utbildades tills för helt nyligen vid en högskola i landet – högskolan Dalarna. Vid högskolan fanns ett treårigt program samt även fortbildningskurser för hjälpmedelstekniker och hjälpmedelskonsulenter. Vissa inslag om IT och IT-hjälpmedel fanns i utbildningen. Beslut togs våren 2003 att lägga ned utbildningen av ekonomiska skäl. Arbete pågår för att starta en ny ingenjörsutbildning vid KTH Syd inom området Hälsa och Teknik under FoU-enheten CTV, Centrum för Teknik i Vården. Diskussioner förs även med KTH Syd och Karolinska Institutet om fortbildningsinsatser för hjälpmedelskonsulenter och hjälpmedelstekniker.
Medicintekniker har stor vana och erfarenhet av elektronisk apparatur. Denna resurs förefaller såvitt utredningen kunnat finna inte vara engagerad av arbetet med IT-hjälpmedel för funktionshindrade.
Centrum för Rehabiliteringsteknik vid Lunds tekniska högskola, Certec, anordnar utbildningar, bland annat i ämnet rehabiliteringsteknik, och rehabiliteringsteknik och design. Certecs kurser riktar sig till studerande inom civilingenjörs- och industridesignutbildningen, till yrkesverksamma personer inom vård, skola och omsorg samt till människor med funktionshinder. Man skräddarsyr också uppdragsutbildningar och har betydande erfarenhet av nätbaserat lärande.
Personalgrupper vid dataresurs- och kommunikationscentra
Det finns flera olika typer av centrumbildningar för arbete med IT- och datorbaserade för funktionshindrade personer. I landstingen finns de så kallade dataresurscentren som svarar för särskild kompetens rörande datorbaserade hjälpmedel. Vid de så kallade kommunikationscentren arbetar man för att stödja personer med tal-, språk- och kommunikationsstörningar. Ett betydande inslag i ar-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
335
betet består av verksamhet med IT-baserade hjälpmedel. I dag finns 17 dataresurs- och kommunikationscentra i landet. Många hjälpmedelscentraler, syncentraler, hörcentraler bedriver dock också arbete med IT-hjälpmedel utan att tillhöra kategorin dataresurscentrum.
Datateken bedriver verksamhet för att ge funktionshindrade barn möjlighet till utveckling och stimulans genom datorlek. För närvarande finns drygt 30 datatek i landet. Verksamheten med uppbyggnad av datatek startade 1992 och skall skiljas från de så kallade skoldatateken som under åren 2002–2005 i projektform byggts upp i sex kommuner i landet, se vidare kapitel 7. Syftet med de sistnämnda är att stödja skolpersonal som undervisar elever i behov av särskilt stöd.
Teamen vid dataresurs- och kommunikationscentren består av företrädare för flera olika personalgrupper. Sammansättningen av teamen varierar mellan centren. De flesta center har pedagog, ingenjör/tekniker, logoped, arbetsterapeut och hjälpmedelskonsulent samt lednings- och administrativ personal. Vid vissa center finns dessutom kurator, psykolog och sjukgymnast.
Enligt en enkätundersökning som genomfördes av HI under våren 2003 har datateken, som arbetar med datorlek för barn och ungdom, följande yrkesgrupper i sina team: förskolepedagoger, specialpedagoger, arbetsterapeuter, logopeder, tekniker/ingenjörer.
Dataresurs- och kommunikationscentren anordnar också utbildningar. Internt sker ett informations- och erfarenhetsutbyte. De olika yrkesgrupperna inom dataresurscentren anordnar nätverksträffar och tematräffar. När det gäller datateken sker egen kompetensutveckling i stor utsträckning genom erfarenhetsutbyte. Datateken har ett utvecklat nätverk inom vilket information och kunskap sprids. Ett annat nätverk, Minipuh
25
genomför lekprogramtes-
ter och sprider resultaten av dessa.
I kommunerna beslutar biståndshandläggare som tidigare nämnts om vissa typer av IT-produkter och system (exempelvis trygghetstelefoner). Vissa IT-hjälpmedel förskrivs också enligt HSL i de kommuner som har ansvar för delar av den öppna hälso- och sjukvården. Förskrivare av hjälpmedel inom kommunerna är i allmänhet arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Beslut om bidrag till ITstöd inom ramen för bostadsanpassningsbidrag fattas av handläg-
25
http://www.hi.se/Minipuhwebb/default.shtm
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
336
gare/sekreterare i kommunen, vilka i sin tur konsulterar tekniker i kommunen och i bland även landstingsanställda arbetsterapeuter.
HI genomförde i slutet av 2002 en enkätundersökning för att ta reda på hur många kommuner som har anställt egna tekniker. Av de 130 kommuner som besvarade enkäten hade 64 kommuner anställt egen personal med teknisk kompetens för hjälpmedelshantering. 66 kommuner har inte anställt egen personal utan köper tjänster, framför allt från landstinget. Såvitt kan bedömas av de redovisade arbetsuppgifterna (reparation enkla hjälpmedel, montering och transport, rekonditionering, specialanpassningar) arbetar kommunernas tekniker inte i nämnvärd utsträckning med IT-baserade hjälpmedel.
Problembeskrivning
− landstingen
Utredningen har genomfört en enkätundersökning till dataresurs- och kommunikationscenter för att samla uppgifter om kompetensbehov, kompetensförsörjning och behovet av support inom ITområdet. Sju av de större centren har besvarat enkäten. På frågan om situationen anses vara tillfredsställande när det gäller möjligheter till fortbildning för berörda personalgrupper inom området ITbaserade hjälpmedel svarar samtliga nej.
Centrens representanter framförde bland annat följande. Den snabba förändringen inom området gör att fortbildningen måste bli en del av "vardagen”. Ekonomiska hinder och arbetsbelastning utgör problem i sammanhanget. Det är få personer som behärskar området. Synpunkten framfördes att de som ”kommit långt” inom visst område bör beredas möjlighet att utbilda kolleger samt att vissa leverantörer bör anlitas för att tillhandahålla utbildning. Vidare framfördes synpunkten att mer riktade reguljära utbildningsinsatser behövs, helst kurser på högskole- och universitetsnivå. Behovet av utbildning för personliga assistenter och annan personal med lägre utbildningsnivå påpekades också. För dessa grupper finns ett ”Moment22-tänkande”
− de är så flyktig arbetskraft så det är ingen idé att satsa på dem – ingen satsar på dem därför går de vidare till annat.
Representanterna för dataresurs- och kommunikationscentren ansåg också att det borde finnas mer utbildning avseende IT-baserade hjälpmedel på grundutbildningen för till exempel arbetstera-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
337
peuter och logopeder eller som påbyggnad förlagd till utbildningsorterna. Behovet av kortkurser på nätet nämndes också.
Någon form av ”diplomering” eller auktorisation av specialister inom området alternativ och kompletterande kommunikation (AKK) och IT har efterfrågats av yrkesverksamma vid dataresurs- och kommunikationscentren. Personer med grava tal- och kommunikationssvårigheter saknar förmåga att uttrycka sina behov och har därigenom svårigheter att ta tillvara sina intressen. Förutom kunskap om de kommunikationssystem som används (tecken, Bliss, Pictogram) krävs kompetens om avancerade IT-baserade kommunikationshjälpmedel och tillhörande pedagogik. Genom att ge tydlig legitimitet till yrkesutövarna ökar också brukargruppens synlighet. Det finns olika nivåer av kompetensbehov i sammanhanget, bland annat specialistkompetens för förskrivning och utprovning av hjälpmedel. För att kunna stödja brukarna i vardagen efterfrågas kompetens om AKK även inom kommunerna.
I samband med utredningens hearingar för FoU-aktörer och företag i mars 2003 diskuterades frågor om personalens kompetens. I det sammanhanget lyftes framför allt personalens kompetens om nya hjälpmedel inom hörselområdet fram som ett problemområde. I kontakter med forskare inom området har även bristen på tillförlitliga utprovningsmetoder för hörapparater lyfts fram liksom bristen på kompetens om utprovningsmetoder. Ett annat område som särskilt utpekats i diskussioner om kompetens och kompetensbehov gäller IT i tillämpningar som kognitivt stöd.
Utredningens enkätundersökning till chefer inom hörselvården visar att en majoritet av de chefer som besvarade enkäten anser att behovet av kompetensutveckling är stort. Cheferna menar att ständig kompetensutveckling är nödvändig på grund av den snabba tekniska utvecklingen. De pekar också på behovet av utveckling av och kompetensutveckling om metoder, till exempel metoder och hjälpmedel vid tinnitusrehabilitering och metoder för utprovning av hörapparater. Flera framhåller att enhetlig, nationell metodutveckling behövs liksom samordnad utbildning på nationell nivå.
Audionomerna inom SRAT har framhållit att ny teknik har medfört förändrade förutsättningar på hjälpmedelsområdet. De fackliga representanterna framhåller att ny teknik kan ge bättre resultat, att hjälpmedel, mät- och anpassningsmetoder har blivit dyrare och att arbetet blivit mer kunskapskrävande och kräver högre utbildning av personal.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
338
Vissa hjälpmedel som förskrivs inom landstingens hjälpmedelsverksamhet hanteras också av personalgrupper utanför hälso- och sjukvårdssektorn. Ett exempel är DAISY-spelare till talböcker, vilka i viss utsträckning hanteras vid utlån av talböcker av bibliotekens personal vid länsbibliotek, folkbibliotek och sjukhusbibliotek.
Problembeskrivning
− kommunerna
Användningen av IT-stöd till brukare, personal och anhöriga inom kommunernas ansvarsområde kan förväntas bli ett kommande utvecklingsområde i takt med att informationstekniken fortsätter att växa in som en naturlig del i samhället och i människors närmiljö.
Volymen IT-baserade produkter till personer med funktionshinder som hanteras i kommunerna är ännu tämligen begränsad, men sådana produkter tillhandahålls i dag inom flera olika sektorer (hälso- och sjukvårdssektorn, socialtjänsten, bostadsanpassning och kultursektorn/bibliotek samt inom utbildningsväsendet). Samtidigt rapporteras en oroande tendens när det gäller kompetensutvecklingen inom IT-området i kommunerna. Enligt uppgift från personal får allt färre inom omsorgerna möjlighet att utbilda sig inom IT-området. IT-verkstäder och andra liknande enheter får allt oftare ställa in kurser på grund av för få deltagare. Personalen anser att låg status och låg lön inom omsorgerna på många håll skapar mycket stor personalomsättning vilket försvårar arbete med mer avancerade IT-hjälpmedel.
Kommunernas rekryteringsbehov inom hälso- och sjukvårdsområdet samt inom vård och omsorg är betydande. I Svenska Kommunförbundets rapport ”Aktuellt om äldreomsorgen” från oktober 2003 anges att kommunerna i dagsläget klarar att rekrytera det antal personer som behövs för vård och omsorg men att alla inte har önskad kompetens.
Som tidigare nämnts uppdrog regeringen år 2002 åt ett antal statliga myndigheter att utarbeta en gemensam plan för kompetensförsörjningen inom vård och omsorg om äldre och funktionshindrade personer. Rapporten ”Investera nu” som presenterades i juni 2004 innehåller en långsiktig handlingsplan för hur staten skall verka för att det finns kompetent personal till framtidens vård och omsorg om äldre och personer med funktionshinder. I rapporten konstateras att med nuvarande omfattning på gymnasial omvård-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
339
nadsutbildning kommer det att saknas 200 000 personer med sådan utbildning 2015.
Personal inom vård och omsorg hör till de grupper i kommunerna som har behov av kompetensutveckling inom IT-området. Behov av kompetensutveckling kan exempelvis avse såväl personal inom demensvård som personal i daglig verksamhet enligt LSS.
Kommuner och landsting gör ansträngningar för att göra vårdyrkena mer attraktiva bland annat genom införa IT-inslag av olika slag. Utveckling av IT-stöd till personal inom vården och i viss utsträckning IT till äldre och funktionshindrade har bland annat genomförts med stöd av Vårdalstiftelsen, KK-stiftelsen och Landstingsförbundet, genom de så kallade ITHS-programmen.
26
När det gäller kommunalt anställd personal har flera kommuner beslutat dra in befintliga tjänster som heminstruktörer. Dessa har haft uppgiften att stödja syn- och hörselskadade brukare i hemmet.
Lärare
Frågan om kompetens om IT-hjälpmedel hos lärare och annan skolpersonal ligger – när det gäller läromedel och pedagogiska hjälpmedel – utanför utredningens uppgift att behandla. Det finns dock ett behov av kunskap hos lärare, skolpersonal, föräldrar och lärare om de personliga hjälpmedel som tillhandahålls elever med funktionshinder.
ITiS, det nationella programmet för IT i skolan, som genomfördes under perioden 1999
−2002 innehöll en del som särskilt gällde elever med funktionshinder. Satsningen innebar i huvudsak ett erbjudande till lärare att i arbetslag genomföra en kompetensutveckling där samtliga deltagare disponerade en dator som ett personligt arbetsverktyg. Inom ramen för satsningen ”IT i Skolan, ITiS”, gavs särskild handledning om IT till arbetslag som hade elever med funktionshinder i sin klass. Denna insats initierades och sköttes av dåvarande Statens institut för handikappfrågor i skolan, SIH och senare Specialpedagogiska institutet, SIT inom de ramar som avsattes av ITiS.
26
IT i hälso- och sjukvården.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
340
Personal verksam inom AMV och försäkringskassorna
Personal vid arbetsförmedlingar och försäkringskassekontor hanterar ansökningar och anvisningar/beslut om bidrag till hjälpmedel inom Arbetsmarknadsverkets respektive försäkringskassornas ansvarsområden. Berörda handläggare anlitar i allmänhet externa resurser, exempelvis Af Rehab, landstingens dataresurscentra, hjälpmedelcentraler och/eller hjälpmedelsföretag för att bedöma behov och välja hjälpmedel. Frågan om handläggarnas generella kompetensbehov inom hjälpmedelsområdet behandlas huvudsakligen inom ramen för utredningens arbete med en översyn av systemet för arbetshjälpmedel, se vidare kapitel 8.
När det gäller kompetens- och kompetensutveckling om IT inom Arbetsmarknadsverkets område omfattar aktuella utbildningsaktiviteter gällande IT bland annat:
• AMVs grundkurs för nyanställda.
• Så kallade datagrupper för personal vid Af Rehab
• Mässor och konferenser
• Deltagande i så kallade utvecklingsprojekt
• Särskild högskoleutbildning om 5 poäng
Kompetens – ansvar
− roller
Enligt resultaten från den enkätundersökning som utredningen genomfört till dataresurscentren föreligger likartade förhållanden inom hälso- och sjukvårdssektorn respektive arbetslivet när det gäller fördelning av kompetens och ansvar rörande IT-hjälpmedel. Inom hälso- och sjukvårdssektorn ansvarar de som har förskrivar- och budgetansvar för beslut att tillhandahålla hjälpmedel. De anlitar hjälpmedelscentraler, dataresurs- och kommunikationcentra där fördjupad kunskap om IT-hjälpmedel huvudsakligen finns. Inom arbetslivet ansvarar handläggare vid arbetsförmedlingar och försäkringskassor för anvisningar respektive beslut om bidrag till hjälpmedel. De anlitar specialistresurser där fördjupad kompetens om IT-hjälpmedlen finns: Af Rehab, landstingens resurscentra och hjälpmedelsleverantörer.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
341
Nya personalgrupper – ny grundkompetens
Ett aktuellt utvecklingsområde inom IT-området gäller kognitiva hjälpmedel. Hjälpmedlen används till exempel av personer med utvecklingsstörning, förvärvade hjärnskador, demens, psykiska funktionshinder och neuropsykiatriska störningar. Kognition, det vill säga det kunskapsområde som handlar om människans mentala funktioner (tänkande, minne, problemlösning, etcetera) är en del av psykologins domäner. Såvitt utredningen erfarit finns begränsad erfarenhet av att engagera psykologer som förskrivare av dessa hjälpmedel eller som medlemmar i team som arbetar med att bedöma behov av hjälpmedel och ta fram underlag för beslut om val av lämpliga hjälpmedel.
Det finns för närvarande ett stort antal utbildningsprogram som tillhandahåller grundkompetens inom området människa-datorteknik på högskolenivå i Sverige. Vid en genomgång hösten 2002 fanns drygt 20 sådana program vid 11 olika universitet/högskolor i landet. Hjälpmedelssektorn förefaller att i tämligen liten utsträckning engagerat personal med denna kompetens.
Övriga professioner
En fråga som förts fram i samband med utredningens regionala konferenser rör kompetensen hos upphandlare. Synpunkten framfördes att frågan om kompetens och möjlighet för professionella beställare att beställa teknik ur ett brukarperspektiv är viktig att diskutera.
Genomförda satsningar på kompetensutveckling inom hjälpmedelsområdet
Under åren 1994
−1997 genomfördes en särskild satsning på kompetensutveckling inom den del av hjälpmedelsområdet som ligger inom hälso- och sjukvårdssektorn. Regeringen anslog cirka 100 miljoner kronor och dåvarande Handikappinstitutet ansvarade för fördelning av medlen. De landsting som deltog i satsningen bidrog också med egna projektmedel. Bakgrunden till beslutet att genomföra satsningen var bland annat en oro för att den pågående decentraliseringen kunde försämra möjligheterna att upprätthålla specialistkompetens och att utveckla insatser för grupper med kva-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
342
lificerade hjälpmedelsbehov. Verksamheter som erhöll stöd skulle ha långsiktig betydelse, en förnyelseeffekt och en nationell betydelse (Hjälpmedelsinstitutet, 1998). Bland de cirka 240 projekt som erhöll stöd fanns cirka 90 som rörde området informationsteknik/datorteknik. I utvärderingen av satsningen poängterades behov av fortsatt kunskaps- och metodutveckling gällande IT-användning för olika handikappgrupper.
Nya kunskapsbehov – IT-hjälpmedel för äldre
Utvecklingen medför ständigt nya kompetensbehov hos personal. Ett aktuellt exempel på ett sådant område är kunskap om IThjälpmedel för äldre personer med funktionshinder. Utvecklingen har exempelvis lett till nya hjälpmedel inklusive digitala tjänster för personer med demens eller stroke. Såvitt utredningen kunnat finna är dock kunskapen om dessa möjligheter spridd i mycket liten utsträckning.
9.9.2 Brukarnas kompetens
Genom deltagande i utvecklingsprojekt, försöksverksamhet och demonstrationsverksamhet inom IT-området från mitten av 80talet och framåt har berörda brukargrupper och deras organisationer vunnit kompetens om IT. Vissa satsningar har särskilt ägnats åt att utveckla kompetens om IT bland funktionshindrade personer och deras organisationer. Hit hör till exempel de så kallade fadderprojekten och den så kallade Brukarkompetenssatsningen.
”Fadderprojekt” inom IT-området eller det som i bland kallas området datorbaserade hjälpmedel har genomförts av flera olika handikapporganisationer. Flera av projekten har genomförts med stöd ur Allmänna arvsfonden. Vissa projekt har även genomförts med stöd ur den ovan nämnda stimulansbidragssatsning som HI administrerade under åren 1994–1997. Med fadderverksamhet menas att enskilda funktionshindrade brukare erhåller information, kunskap och annat stöd av andra funktionshindrade brukare med särskild kompetens inom IT-området. Ett exempel på projekt är ”Exkomp”, som syftar till att ge stöd i IT-frågor åt dövblinda brukare. Bland annat följande organisationer har genomfört ”fadderprojekt”:
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
343
• Föreningen Sveriges Dövblinda, FSDB,
• Neurologiskt handikappades riksförbund, NHR,
• Afasiförbundet,
• Synskadades riksförbund, SRF,
• Rörelsehindrade barn och ungdomar, RBU,
• Reumatikerförbundet.
Ett antal projekt inom den nyligen slutförda ”Brukarkompetenssatsningen” har genomförts med syfte att utveckla handikapprörelsens och funktionshindrade brukares kompetens om IT. Genom denna satsning som genomfördes med medel ur Allmänna arvsfonden under åren 1998–2002 har försöksverksamhet genomförts med olika former av stöd till kompetensutveckling. Satsningen bestod av cirka 50 projekt med en sammanlagd budget av cirka 20 miljoner kronor. Över 3 000 personer deltog på olika sätt inom kompetensutvecklingsprojekten. Bidragsmottagare och genomförare av projekten var i huvudsak handikapporganisationerna, men även landsting, kommuner och andra aktörer. Den uppföljning som genomförts i Hjälpmedelsinstitutets regi (Rundfelt, 2004) talar för att satsningen har varit framgångsrik. Den har bidragit till att brukarnas kompetens på IT-området har höjts. En majoritet av projekten har dessutom fortsatt med någon form av utbildningsåtgärd. Uppföljningen visar att de största problemen när det gäller att höja brukarnas kompetens på IT-området är bristen på support och hjälp vid datafel och problem, bristen på egen datorutrustning samt bristen på lämpliga lärotillfällen. Man har också funnit att en stor mängd ny kunskap har genererats i form av läromedel, metoder och pedagogik, men att den nya kunskapen dock inte kommit till användning i önskvärd utsträckning. Det brister i information om vilka resultat som nåtts och var man kan finna dem.
Utbildningsanordnare i ovannämnda projekt har i flera fall varit studieförbunden. Vissa studieförbund anordnar som nämnts datakurser som särskilt vänder sig till grupper med funktionshinder.
Utbildning om IT-baserade hjälpmedel för brukare
Utbildning av funktionshindrade brukare i de hjälpmedel som förskrivits med hälso- och sjukvårdslagstiftningen som grund tillhandahålls inom ramen för i sjukvårdshuvudmännens ansvar. I förskrivarens ansvar ligger att tillhandahålla utbildning i de hjälpmedel
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
344
som förskrivs. Utbildning i datorbaserade arbetshjälpmedel som köps med bidrag från berörda huvudmän inom arbetslivsområdet tillhandahålls och finansieras av dessa. Hjälpmedelsleverantörer anlitas i stor utsträckning för att ge utbildning om IT-baserade arbetshjälpmedel till brukare.
Särskilda kompetensbehov hos vissa brukargrupper
Teknik och äldre – vilka särskilda krav finns när det gäller kompetensutveckling för äldre funktionshindrade personer? Äldre i dag är teknikvana men har i allmänhet inte tillägnat sig kompetens om IT då de var barn eller som vuxna i arbetslivet. För dagens äldre generation kom IT i allmänhet in i bilden senare i livet. För en del funktionshindrade personer gäller också att arbetslivet inte varit den arena för egen kompetensutveckling om IT som den varit för många andra IT-användare. Pensionärsorganisationer, exempelvis PRO, har tagit fram särskilt utbildningsmaterial om IT för äldre. Materialet kännetecknas av särskild hänsyn till behoven av lägre tempo i utbildningen.
SeniorNet, en organisation med 6 000 medlemmar, bedriver utbildningsverksamhet för äldre om IT. Under en dag varje år sedan 1999 arrangeras det nationella projektet SeniorSurf på biblioteken.
En fråga som särskilt behöver uppmärksammas i sammanhanget gäller brukargruppernas behov att få information och läromedel om IT i ett tillgängligt format. Här kan nämnas det åtagande Centrum för flexibelt lärande har då det gäller att ta fram läromedel på teckenspråk.
Brukarnas generella IT-kunskap
Det finns i dag ingen samlad kunskap om funktionshindrade personers generella kompetens inom IT-området. Utredningen har inte kunnat utröna hur brukarna själva ser på sin kompetens eller hur potentiella externa avnämare av kompetensen ser på denna.
I sammanhanget kan noteras en undersökning som nyligen genomförts av Institutet för tillväxtpolitiska studier, ITPS. ITPS har våren 2003 med hjälp av SCB frågat medborgarna vad de anser om sin IT-kompetens. Gruppen funktionshindrade kan inte särskiljas bland de svarande. Det är trots detta intressant att notera svaren på
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
345
frågan. Ungefär fem procent anser att de på grund av bristande ITkompetens inte kunnat söka ett visst arbete, tio procent anser att de inte har tillräcklig IT-kompetens för sitt dagliga arbete och lika många anser att de hindras av sin otillräckliga IT-kompetens i sin yrkesmässiga utveckling. När man frågat företagen om deras uppfattning om IT-kompetens har 30 procent av de mindre företagen i bland tyckt att de haft problem med arbetssökande med bristande IT-kompetens, för de större företagen var motsvarande andel 60 procent.
9.9.3 Support till brukare
Modeller för support till brukarna
En central fråga har i utredningens inventerings- och kartläggningsarbete uppgivits vara behovet av IT-support till brukarna. I arbetet med att samla information om modeller för support till brukarna har ett antal exempel identifierats.
Som nämnts genomförs utbildning av och support till brukare till stor del av hjälpmedelsleverantörer.
De tidigare nämnda ”Fadderprojekten” har genererat erfarenheter av sådan support där support till ovana brukare ges av mer erfarna brukare.
Föreningen Sveriges Dövblinda (FSDB) har som nämnts en expertgrupp, Exkomp–gruppen, som i sin tur utbildade ”Nycklister”, en förstärkning inom förbundet för att ge stöd och hjälp till dövblinda såväl under utbildning som support inom olika regionala områden.
Synskadades Riksförening, SRF, i Kalmar län har genom deltagande i ovan nämnda brukarkompetenssatsning skapat en distansorganisation i länet för synskadade datoranvändare. SRF har nu fått landstingets uppdrag att fortsätta och ge utbildning samt telefonsupport eller support vid hembesök.
Kundtjänst på distans är vanligt förekommande generellt inom IT-branschen. Den kommersiella kundservicen anlitas i bland av funktionshindrade kunder i de fall datorn är ett egeninköp.
Landstingen ger i allmänhet support vid förskrivning av datorbaserade hjälpmedel. I region Skåne erbjuder man till exempel support i hemmet till synskadade IT-användare. I flera landsting tillhanda-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
346
håller man support i form av kombinerad telefonrådgivning och distanssupport över Internet.
Stöd till funktionshindrade brukare i form av ”kundcentra” som arbetar med distansstöd har prövats. Ett tidigt exempel var HIs så kallade Studielitteraturprojekt, där funktionshindrade studenter erhöll digitalt lagrad studielitteratur och IT-support på distans. Inom den så kallade Action-tjänsten (se avsnitt 9.4) ges stöd till brukare och deras anhöriga. Brukarutbildningen och supporten tillhandahålls här i olika steg, dels i samband med personliga besök i hemmet, dels på distans. Supporten omfattar såväl stöd i IT-användning som stöd i omvårdnadsfrågor.
Personlig IT-support kan i bland behövas i brukarens närmiljö. Kommunalt anställda heminstruktörer är en potentiell resurs som hittills inte arbetat med frågan.
Inom Taltidningsverksamheten uppdrar Taltidningsnämnden åt synskadade erfarna RATS
27
-användare att mot ersättning fungera
som instruktörer till nyblivna RATS-användare.
Det finns också internationella erfarenheter av att involvera studenter från universitets- och högskoleutbildningar inom området människa-datorinteraktion i arbete med brukarutbildning och support till personer med funktionshinder som en del av utbildningen. Ett exempel är universitetet i Boston, USA.
28
Programmet Direktassistans, som innefattar dator-till-datorsupport i kombination med telefonassistans har prövats som en lösning för talhandikappade personer. De preliminära resultaten är lovande och projektet utvecklas nu vidare i ett treårigt arbete som drivs av Talhandikappades Riksförening tillsammans med flera andra organisationer med medel från Allmänna arvsfonden.
Av de chefer inom hörselvården som medverkat i utredningens enkätundersökning anser knappt 2/3 att frågan om utbildning av och stöd till brukarna är tillfredsställande löst. Drygt 1/3 av cheferna anser att frågan är någorlunda väl löst, men att brister finns. Behov av stöd efter genomförd anpassning, behov av uppföljning kan till exempel inte alltid tillgodoses på grund av tidsbrist och brukarna får inte alltid information om nya hjälpmedel.
Ett flertal av de tillfrågade cheferna inom hörselvården lyfter fram heminstruktörer/hörselombud som en utomordentligt viktig resurs. Heminstruktörernas huvudsakliga arbetsuppgift i sammanhanget är att vara ett stöd till äldre hörselskadade. De gör hem-
27
RATS = Radiosända tidningar för synskadade.
28
Computer Science, Boston College http://www.cs.bc.edu/.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
347
besök och förmedlar kontakt mellan hörselvården och den hörselskadade. De är behjälpliga vid fel på hörapparater och andra hörhjälpmedel. De medverkar vid träning och anpassning av hörhjälpmedlen, informerar och instruerar anhöriga och personal inom hemtjänsten om hur man kommunicerar med hörselskadade och hur hörhjälpmedel skall hanteras och skötas. Cheferna upplever inte att man får motsvarande stöd av personal i hemtjänsten, framför allt beroende på stor personalomsättning och bristande engagemang. I flera kommuner har beslut fattats att dra in heminstruktörstjänsterna, något man beklagar. Cheferna bedömer också att funktionen kommer att bli ännu viktigare eftersom de äldre bor hemma i större utsträckning och kommer att behöva mer hjälp. En framtida uppgift skulle kunna vara att stödja äldre brukare att hantera hörhjälpmedel men också taltidnings- och talboksmottagare, TV, datorer, telefoner, hemelektronik, etcetera.
I sammanhanget kan noteras att utredningen inte identifierat problem vad avser frågan om brukarsupport när det gäller IThjälpmedel i arbetslivet. Bidrag till utbildningsinsatser kan beviljas i samband med att stöd till inköp av datorutrustning. Enligt den information utredningen erhållit får brukaren därefter stöd på den arbetsplats där han/hon befinner sig och eventuellt även insatser av hjälpmedelsleverantörer.
Sammanfattningsvis har utredningen kunnat konstatera att
• det finns behov av support,
• vissa behov är tillgodosedda,
• bilden av behovet är inte enhetlig. Behoven är olika för olika brukargrupper och för olika IT-tillämpningar,
• support på flera olika nivåer kan behövas. Det kan röra sig om support och service av relativt enkla såväl som mycket avancerade IT-lösningar,
• flera olika aktörer kan tillhandahålla support. Det gäller till exempel företag i IT-branschen, hjälpmedelsföretag, erfarna brukare, studerande i IT-relaterade utbildningar, personal vid exempelvis dataresurs- och kommunikationscentra, med flera.
9.9.4 Att sprida kunskap om nya möjligheter
Såväl inom hälso- och sjukvårdssektorn
− till exempel genom
HI
− om när det gäller tillämpningar inom arbetslivet – till exempel genom AMS
− dokumenteras erfarenheter av nya möjligheter inom
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
348
IT-området. Hjälpmedelsinstitutet bedriver en omfattande publikationsverksamhet och har en webbtjänst med information om hjälpmedel och nya resultat. AMS har webbplatser som beskriver arbetsplatsanpassningar, produkter och utvecklingsarbetsplatser.
Spridning av nya resultat inom IT-området sker bland annat genom kurser och konferenser. De så kallade ID-dagarna
29
är en
årligen återkommande konferens med utställning som arrangeras av HI. Konferensprogrammet innehåller ett omfattande seminarieprogram där nya resultat från användning av IT presenteras. I IDdagarnas utställning deltar företag och organisationer som tillhandahåller IT-hjälpmedel av olika slag. HI erbjuder också kursverksamhet inom området ny teknik för olika målgrupper.
Ytterligare ett exempel på konkreta aktiviteter som genomförts med syfte att höja medvetenheten om betydelsen av ny teknik är informationskampanjen ”Fritt Fram” som genomfördes under 1998
−2001. Kampanjen som genomfördes i samarbete mellan HI och handikapprörelsen, med bland annat medel ur Allmänna arvsfonden, omfattade lokala informationsaktiviteter, annonskampanjer och en större utställning vid Tekniska muséet i Stockholm. Under 2002 tog kampanjen formen av en mobil IT-utställning med namnet ”Smart-on-Tour”.
Visningsmiljöer
Som ett stöd i kompetensutveckling inom IT-området finns visningsmiljöer och utställningsverksamhet på olika håll i landet. Nedan återges ett antal exempel på sådana miljöer.
Arbetsförmedlingen för hörselskadade, döva och synskadade i Uppsala har en utställning, MöjlighetsCenter, där hjälpmedel och miljöanpassningar för berörda brukargrupper exponeras. Arbetssökande, men även besökare från allmänheten kan besöka centret för att få en överblick över olika hjälpmedel, och se och prova bland annat hörseltekniska hjälpmedel. Centret utnyttjas också av landstinget i Uppsala exempelvis i utbildningssammanhang.
Smartlab är en visnings- och testmiljö för IT-stöd i boendet. SmartLab drivs av Hjälpmedelsinstitutet och är en demonstrationslägenhet och mötesplats för utveckling av ett tryggare boende. I en hemlik miljö demonstreras hur ny teknik kan bidra till ett rikare liv och minska begränsningarna hos funktionshindrade.
29
ID = Information och demonstration
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
349
Mullsjö folkhögskola har tillsammans med föreningarna Fruktträdet och Sveriges Dövblinda erhållit medel ur Allmänna arvsfonden för att skapa en visnings- och träningslokal för dövblinda i anslutning till folkhögskolan. Modern datateknik och diverse hjälpmedel skall byggas in i ett 75 kvadratmeter stort hus för att visa hur man kan anpassa ett vanlig boende efter de dövblindas behov.
Det så kallade "Frida-projektet”, det vill säga projektet ”Kultur för alla – i Frida Kahlos fotspår, som genomfördes av HI för några år sedan har utvecklat en webbaserad resurs som innehåller en virtuell ”utställning” av hjälpmedel som kan användas vid en IT-arbetsplats för skapande verksamhet
30
.
En hjälpmedelsutställning, bland annat med vissa IT-baserade kommunikationshjälpmedel finns i anslutning till hjälpmedelscentralen i Umeå. En liknande resurs – i form av ett hjälpmedelshus
− planeras i Jämtlands län.
IT-stöd för information om hjälpmedel
IT-utvecklingen skapar möjligheter inte bara för nya och bättre hjälpmedel till funktionshindrade utan också för redskap/verktyg som kan användas för att få information om hjälpmedel.
HIDA (Hjälpmedel i Databas) är Hjälpmedelsinstitutets databas för hjälpmedel. Databasen förser sjukvårdshuvudmännen med produkt- och avtalsinformation om de av HI centralt upphandlade hjälpmedlen. Dessutom finns HIDA i en webbversion som är åtkomlig för dem som har tillgång till Internet och där samtliga hjälpmedel som finns i HIDA oavsett avtal eller ej presenteras. HI är från och med januari 2004 med i ett samarbete kring en gemensam IT-plattform Hinfo, där avsikten är att samla information om alla hjälpmedel. Hjälpmedelsleverantörerna ansvarar för inläggningen och sjukvårdshuvudmännen och andra intressenter kan därifrån hämta informationen till sina lokala system (Hinfo finansieras genom abonnemang).
AMS förfogar över flera databaser som rör hjälpmedel i arbetslivet. Två av dessa ”Tuffa”
31
respektive ”Arbetsplatser”
32
innehåller
dokumentation om gjorda arbetsplatsanpassningar. En annan ”An-
30
http://www.hi.se/kultur/hjälpmedel/html/index.html
31
www.tuffa.nu
32
www.arbetsplatser.nu
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
350
passa”
33
innehåller information om produkter som vid tester eller
vid genomförda arbetsplatsanpassningar visat sig vara effektiva för att underlätta för funktionshindrade i arbetslivet. Databaserna Arbetsplatser och Anpassa är framför allt avsedda för personal vid arbetsförmedlingarna och är lösenordsskyddade.
Från handikapporganisationerna har önskemål framförts om ett system för information om IT-hjälpmedel som vänder sig till brukare. Man önskar information om vilka hjälpmedel som finns och vad hjälpmedlen är bra för. Ett arbete med målet att ta fram underlag för databaserad hjälpmedelsinformation som bygger på ett brukarperspektiv genomfördes år 2000 av HSO Skåne och förvaltningen Habilitering och hjälpmedel i Region Skåne inom ramen för satsningen, IT i praktiken
34
. Från brukarna grupperade sig önskemålen om information enligt följande:
1. få information om när det finns nyheter inom ens eget hjälp-
medelsområde,
2. få tips om enkla vardagslösningar som gör livet lättare,
3. se olika sorter och modeller av hjälpmedel,
4. kunna hitta hur man ansöker om att få olika hjälpmedel,
5. kunna ta del av regelverket för hjälpmedel för regionen och de
olika kommunerna.
Även i rörelsehinderförbundens hjälpmedelsprojekt (DHR, 2003) har behovet av förbättrad information om hjälpmedel poängterats.
9.9.5 Strategi för information och kunskapsstöd
Riksrevisionsverket har i en rapport från 2002 konstaterat att hälso- och sjukvården saknar en organisation för att under systematiska former ta emot nya resultat och ny kunskap. "Staten behöver formulera tydliga mål och en sammanhållen strategi för hur information och kunskapsstöd skall användas för att påverka hälso- och sjukvårdens inriktning och utveckling. Insatserna som genomförs är dåligt samordnade och det är svårt att följa upp effekterna”. Det säger Riksrevisionsverket i sin granskning av de så kallade informativa styrmedel som staten använder för att påverka hälso- och sjukvården (Riksrevisionsverket, 2002).
33
www.anpassa.nu
34
http://www.hi.se/it/itipraktiken/allmfunktion/undersidor/datainfo.pdf
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
351
Riksrevisionsverket har granskat hur tre statliga huvudaktörer, Läkemedelsverket, Statens beredning för medicinsk utvärdering, SBU, och Socialstyrelsen, arbetar med informativa styrmedel i form av nationella riktlinjer, rekommendationer, rapporter och olika former av "kunskapssammanställningar". Granskningen visar att det saknas tydliga mål för de informativa insatserna. Det finns inte heller någon sammanhållen strategi för hur insatserna skall utformas för att fungera effektivt. Dessutom är mottagarkapaciteten
− det vill säga beredskapen att ta till sig kunskapen och förändra inriktning, arbetssätt, organisation med mera
− otillräcklig inom hälso- och sjukvården. För att de statliga insatserna skall få ökat genomslag krävs strukturer som mer systematiskt utnyttjar den kunskap som förmedlas. Man föreslår därför att staten bör verka för att det inom landstingen byggs upp en enhetlig mottagarorganisation i form av terapi- eller behandlingskommittéer.
SBU har som nämnts nyligen slutfört en sammanställning av erfarenheter inom hörselområdet. Sammanställningen innehåller bland annat en värdering av nyttan av hörapparater vid olika grad av hörselnedsättning. Vidare ingår en beräkning av behovet av hörapparater i Sverige under den kommande 5-årsperioden liksom en beräkning av behovet av utbildning av audionomer under samma tidsperiod. Även HI har publicerat kunskapssammanställningar inom hjälpmedelsområdet, bland annat rörande IT-stöd vid demens, ADHD/DAMP, autism samt IT vid rehabilitering av personer med hjärnskador (Gisterå & Lavsund 2001, Hellström 2001, Smideman 2001, Starkhammar & Dahlenborg 2002, Thunberg 2001). Medel för att ta fram dessa kunskapssammanställningar har ställts till HIs förfogande ur Allmänna arvsfonden.
9.9.6 Aktörerna och deras ansvar
Det finns flera centrala aktörerna med uppgift att arbeta med frågor om kompetensutveckling och IT-hjälpmedel. Grundansvaret när det gäller kompetensutveckling för personal ligger hos huvudmännen, det vill säga landsting och kommuner, AMS och försäkringskassorna tillsammans med RFV. Några aktörer med särskilda uppgifter vad avser kompetensutveckling om hjälpmedel är:
• HI, Hjälpmedelsinstitutet, ett nationellt kompetenscentrum inom området hjälpmedel och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
352
• SBU, Statens beredning för medicinsk utvärdering, med uppgift att utvärdera tillämpade och nya medicinska metoder ur medicinskt, ekonomiskt, socialt och etiskt perspektiv.
• CFL, Nationellt centrum för flexibelt lärande, har till uppgift att främja livslångt lärande genom att stärka och stimulera utvecklingen av flexibelt lärande inom vuxenutbildning, folkbildning och arbetsliv.
• Nätuniversitetet, myndigheten och utbildningsanordnare, är ett samarbete kring IT-stödd utbildning på distans mellan Sveriges universitet och högskolor.
• Certec, Centrum för rehabiliteringsteknik, Lunds tekniska högskola.
• Carelink som är en medlemsorganisation för landsting, regioner, kommuner och privata vårdföretag främjar IT-utvecklingen inom vård och omsorg.
• CMT, Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi, en forskningsorganisation med syfte att bedriva metodutveckling, kunskapsspridning och utvärderingar av metoder och procedurer inom hälso- och sjukvård med avseende på medicinska, sociala, ekonomiska och etiska konsekvenser.
• Socialstyrelsen arbetar med behörighet och kompetens, nationella riktlinjer, föreskrifter och råd.
• Specialpedagogiska institutet, SIT, är en myndighet för statens stöd till skolhuvudmännen i specialpedagogiska frågor.
• Brukarorganisationerna - intresseorgan för personer med funktionsnedsättning.
• Fackliga organisationer för berörda yrkesgrupper.
• Leverantörer, bland annat hörapparatleverantörer och andra hjälpmedelsföretag svarar för en del av fortbildningen till berörda yrkesgrupper.
9.9.7 Överväganden och bedömning
IT-hjälpmedel används i dag i alltför begränsad utsträckning samtidigt som informationsteknik blir en allt viktigare del i samhället. I takt med att utvecklingen på IT-området går framåt förbättras och utökas utbudet av IT-hjälpmedel för brukarna. Den snabba tekniska utvecklingen medför att det ständigt finns en kunskapslucka hos personal när det gäller att förstå vilka möjligheter utvecklingen skapar för personer med funktionshinder. En viktig orsak till den
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
353
relativt sett begränsade användningen av IT-hjälpmedel är bristande kunskap hos dem som förskriver hjälpmedel och dem som beslutar om bidrag till hjälpmedel.
Kartläggningsarbetet i utredningen har visat att det finns ett behov av fördjupad utbildning om IT som stöd för personer med funktionshinder i både grund- och fortbildning av berörda personalgrupper. Jag bedömer att möjligheterna till fortbildning inom området i dag är otillfredsställande och att innehållet i personalgruppernas grundutbildning behöver utvecklas.
Att förskriva avancerade IT-hjälpmedel bör betraktas som en specialitet då det ofta krävs specialistkompetens och teamarbete för utprovning av denna typ av hjälpmedel. Enligt min uppfattning finns det också behov av bred utbildning bland annat för vård- och omsorgspersonal. Bland annat anser jag att kompetensutvecklingen inom IT-området i kommunerna är eftersatt. Kunskapen om IThjälpmedel för gruppen äldre med funktionshinder liksom kunskapen om IT-som kognitivt stöd är exempelvis spridd i alltför liten utsträckning.
Jag anser också att det finns behov av fortsatt kunskaps- och metodutveckling när det gäller ny teknik för olika grupper av personer med funktionshinder. Bland annat finns behov av utbildning om nya hjälpmedel och om metoder för utprovning av hjälpmedel.
När det gäller de personalgrupper som beslutar om bidrag till arbetshjälpmedel har dessa enligt min uppfattning i sitt arbete mycket begränsade möjligheter att följa utvecklingen. Detta beskrivs närmare i avsnittet om systemet för arbetshjälpmedel. Jag bedömer att det finns ett behov av bred kompetens hos de handläggare som fattar beslut om hjälpmedel inom arbetslivet så att dessa kan efterfråga och bedöma insatser som rör bedömning av behov och rekommendationer av lämpliga IT-hjälpmedel.
Resultatet av utredningens arbete med att kartlägga kompetensbehoven hos personal när det gäller IT-hjälpmedel för personer med funktionshinder visar att många olika yrkesgrupper är berörda. Enligt min mening vore det effektivt att samla kompetens om avancerade IT-hjälpmedel till regionala specialistenheter. I avsnitt 9.10 av betänkandet återfinns ett sådant förslag.
För att skapa bättre förutsättningar för utprovning, förskrivning och användning av IT-baserade hjälpmedel anser jag att olika enheter för hjälpmedelsverksamhet dels behöver vidareutbilda egen befintlig personal, dels dra nytta av den kunskap som finns hos personalkategorier med ny grundkompetens inom IT-området. Dator-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
354
mognaden hos anställda inom vissa delar av hjälpmedelsverksamheten behöver ökas. När det gäller landstingens hjälpmedelsverksamhet anser jag det vara viktigt att denna drar nytta av ny kompetens från moderna IT-utbildningar. Exempel på sådana är högskole- och universitetsutbildningar inom området människadatorkunskap och kognitionsvetenskap. Vidare anser jag att Nätuniversitetet utgör en resurs som i högre grad skulle kunna tas i anspråk för utbildning på högskolenivå av yrkesverksamma inom hjälpmedelsområdet. Till stöd för personal och brukare behövs också kunskapssammanställningar och visningsmiljöer. Min uppfattning är att dessa, för att vara kostnadseffektiva, i ökad utsträckning bör utformas som interaktiva, webbaserade resurser och virtuella miljöer.
Det är oroande att vi i Sverige i dag inte har någon utbildning av rehabingenjörer efter det att utbildningen vid Högskolan Dalarna lagts efter. Rehabingenjörerna har enligt min uppfattning en betydelsefull roll i arbetet med IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder. Jag anser det angeläget att det initiativ som tagits för att åter starta högskoleutbildning för rehabingenjörer i landet fullföljs. I sådan utbildning bör IT-området ingå som en del av ett bredare kursinnehåll.
Det är viktigt att skapa fler former för att stödja professionen i beslut att dra nytta av IT som hjälpmedel. Som nämnts har SBU relativt nyligen gjort en kunskapssammanställning om hörapparater för vuxna. HI har sammanställt erfarenheter av hjälpmedel vid demens. Liknande kunskapssammanställningar behövs även inom andra områden, till exempel IT-baserade hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, hjälpmedel för personer med neuropsykiatriska diagnoser, hjälpmedel vid kognitiva funktionsnedsättningar liksom hjälpmedel vid psykiska funktionshinder.
Dessutom anser jag det nödvändigt att genomföra vissa särskilda satsningar med syfte att förstärka personalens kompetens inom ITområdet.
Utredningen har kunnat konstatera att det finns ett behov av brukarsupport när det gäller IT-baserade hjälpmedel. När det gäller utformningen av support till brukare anser jag dock att det ligger utanför mitt uppdrag att föreslå en organisation för sådan support. Vissa behov är tillgodosedda och det finns ett antal aktörer som kan fylla rollen som supportgivare. Supporttjänster kan utvecklas till kommersiella verksamheter och jag bedömer det inte lämpligt att reglera vem som skall tillhandahålla support när det gäller IT-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
355
hjälpmedel. Enligt min uppfattning behövs en tydligare beskrivning av problemen såväl som en analys av behoven av support och en genomgång av erfarenheter av olika former för support.
Jag anser även att det är utomordentligt angeläget att ansträngningarna ökar när det gäller att utforma för brukarna ändamålsenliga system för information om hjälpmedel. Ett samarbete mellan olika aktörer bör eftersträvas i sammanhanget.
9.9.8 Förslag
Kvalitet och kompetens
Jag anser att en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel för information, kommunikation och kognitivt stöd till personer med funktionshinder skall genomföras. Min bedömning är att regeringen bör ge ett sådant uppdrag till lämplig myndighet eller organisation.
Vidare föreslår jag att regeringen uppdrar åt Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket att under den närmaste femårsperioden utarbeta planer för kompetensutveckling om IT-baserade arbetshjälpmedel för berörda personalgrupper. Där så är motiverat kan planerna upprättas samtidigt med planer för kompetensutveckling även inom andra hjälpmedelsområden. Myndigheterna föreslås också till regeringen redovisa och utvärdera hur planerna realiseras.
Jag föreslår dessutom att sjukvårdshuvudmännen och ansvariga myndigheter för hjälpmedel i arbetslivet bygger upp mottagarorganisationer för nyheter inom IT-området. I sammanhanget är det viktigt att ta del av resultaten av det uppdrag som SBU erhållit i sitt regleringsbrev för 2004, nämligen att utforma ett förslag till mottagarorganisation för nya resultat inom hälso- och sjukvården.
Vidare föreslår jag att ansvariga aktörer med erforderlig kompetens, såsom Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik, SBU och Hjälpmedelsinstitutet, HI inom ramen för sina respektive åtaganden får uppdraget att göra en genomgång av och dokumentera effekter av IT-stöd för ”nya” grupper, såsom personer med neuropsykiatriska diagnoser, personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi, personer med kognitiva funktionsnedsättningar och/eller psykiska funktionshinder samt att skapa beredskap
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
356
för att göra kunskapssammanställningar för kommande ”nya” grupper. Jag föreslår att särskilda medel tillskjuts för ändamålet.
Jag föreslår vidare att regeringen skall verka för att Hjälpmedelsinstitutet inom ramen för sitt åtagande fortsatt följer och stöder arbetet med kompetensutveckling inom IT-området för personal inom den kommunala och landstingskommunala sektorn. I tillägg till detta föreslår jag även regeringen skall verka för att HI får uppdraget att följa och stödja arbetet med kompetensutveckling om IT av personal som är verksam inom området hjälpmedel inom arbetslivet. Detta uppdrag beskrivs närmare i kapitel 8.
Jag föreslår också ett flerårigt stimulansbidrag för kompetensutvecklingsprojekt när det gäller IT-stöd för äldre. Med en sådan satsning skulle bland annat möjligheter skapas att utveckla kompetens om betydelsen av IT för äldre hos personal inom äldreomsorgen. Modeller för att sprida information om nya resultat inom äldreomsorgen och till berörda brukargrupper kan utarbetas. När det gäller uppgiften att utarbeta riktlinjer för projektstöd samt fördela medel till projekt anser jag att Socialstyrelsen eller Hjälpmedelsinstitutet kan komma ifråga. Socialstyrelsens uppdrag är som tidigare nämnts att arbeta med frågor rörande behörighet och kompetens, nationella riktlinjer samt föreskrifter och råd. Hjälpmedelsinstitutet, HI arbetar bland annat med frågor om kompetens inom hjälpmedelsområdet. HI har under senare år särskilt prioriterat äldre med funktionshinder i sin verksamhet. Den så kallade Handisamutredningen, se vidare avsnitt 9.10, har i sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54) bland annat föreslagit ett ombildat Hjälpmedelsinstitut med ett vidgat ansvar för arbete med bemötande och tillgänglighetsfrågor. Handisamutredningens bedömning är att Hjälpmedelsinstitutets roll och ansvar inom äldreområdet bör lyftas fram och markeras i anslutning till att det nya institutet bildas. Min bedömning är att regeringen vid beslut om en satsning på kompetensutveckling om IT-stöd för äldre kan ta ställning till vilken myndighet eller organisation som bör få ansvaret att utarbeta riktlinjer för projektstöd samt fördela medel till projekt i en sådan satsning.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
357
Information och stöd till brukarna
Utbildning av funktionshindrade brukare i de hjälpmedel som förskrivits med hälso- och sjukvårdslagstiftningen som grund ligger och bör även fortsättningsvis ligga i sjukvårdshuvudmännens ansvar. Likaså bör även fortsättningsvis utbildning i datorbaserade arbetshjälpmedel som köps med bidrag från berörda huvudmän inom arbetslivsområdet finansieras av dessa.
Jag föreslår att ett uppdrag ges Centrum för flexibelt lärande, CFL, att i samarbete med handikapprörelsen och Hjälpmedelsinstitutet planera och genomföra en satsning på att vidareutveckla brukarnas kompetens om IT. En av uppgifterna bör vara att ta tillvara och aktivt sprida de resultat som uppnåtts i den tidigare nämnda ”Brukarkompetenssatsningen”. Satsningen har genererat värdefull ny kunskap i form av läromedel, metoder och pedagogik men erfarenheten visar att den nya kunskapen inte kommer till användning i önskvärd utsträckning. Genom sitt arbetssätt – utbildning på brukarens villkor och med användning av distansutbildning som metod – bör goda förutsättningar finnas att erbjuda fortsatt kompetensutveckling om IT till personer med funktionshinder.
När det gäller frågan om support till brukarna föreslår jag att HI snarast får uppdraget att genomföra en fördjupad analys av problemen. Behoven av stöd till brukarna liksom erfarenheterna av olika former för brukarstöd behöver beskrivas. I sammanhanget är det viktigt att beakta kostnadseffektiviteten i olika former för support.
Ett exempel på behov av support rör stöd till brukare i användning av elektroniska hjälpmedel. Jag föreslår därför särskilda medel till Hjälpmedelsinstitutet för att i samarbete med någon eller några kommuner planera och genomföra en försöksverksamhet med en ny utbildning inom IT-området motsvarande dagens heminstruktörsutbildning. De nya IT- eller elektronikinstruktörerna skall kunna stödja framför allt äldre brukare i hantering och användning av vissa elektroniska hjälpmedel i tillägg till uppgifter rörande hjälpmedel inom syn- och hörselområdet.
Brukarorganisationerna efterfrågar som nämnts bättre information om hjälpmedel. Jag anser att det är viktigt att intensifiera och påskynda arbetet med att utforma tillgängliga och användbara system för information om hjälpmedel som vänder sig till personer med funktionshinder. Vid arbetet skall särskild vikt läggas vid att utforma ändamålsenliga informationssystem för äldre personer
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
358
med funktionshinder. Ett samarbete mellan berörda huvudmän och brukarorganisationerna är i sammanhanget mycket angeläget. Befintliga resurser vid bland annat HI och AMS bör tas tillvara och möjligheten att ta olika former av IT-lösningar i anspråk bör undersökas (databaser, virtuella visningsmiljöer). Jag anser det viktigt att regeringen, som representant för en av ägarna av Hjälpmedelsinstitutet, uppmanar institutet att påskynda sitt arbete för att nå detta mål. Jag föreslår också att särskilda medel tillskjuts för att möjliggöra brukarorganisationernas deltagande i detta utvecklingsarbete.
9.10 Var hör IT-hjälpmedlen hemma? Huvudmännens ansvar. Behovet av samordning och styrning
Bedömning: Det finns ett behov av ett effektivare tillvaratagande av resurser och samordnande av resurser som kan erbjuda kompetent stöd vid tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel som olika huvudmän ansvarar för.
Hjälpmedelsinstitutet, HI, har enligt sina stadgar ett särskilt ansvar att följa och utveckla användningen av ny teknik. Verksamheten avser i första hand sådana hjälpmedel som av sjukvårdshuvudmännen skall tillhandahållas enligt hälso- och sjukvårdslagen. Utvecklingen har fört med sig att IT-baserade hjälpmedel tillhandahålls i många sammanhang och av många olika huvudmän. Arbetet med att tillhandahålla IT-baserade hjälpmedel kan effektiviseras genom att resultaten av HIs arbete tas tillvara av ansvariga för flera olika sektorer. Förslag:
• Regionala specialistenheter inom området IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder skall bildas för ett effektivare resursutnyttjande. Centren skall betjäna såväl ansvariga för hjälpmedel enligt HSL som ansvariga för hjälpmedel i arbetslivet. De regionala enheterna utvecklas ur befintliga centra och bildandet föregås av en organisationsutredning.
• Att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutets uppgifter vad avser IT-baserade hjälpmedel breddas för att i tillägg till ansvar för hälso- och sjukvårdssektorn även gälla utbildningsområdet, arbetslivet, kultursektorn och transportsektorn.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
359
9.10.1 Problembilden
IT-hjälpmedlens särställning
På vilket sätt skiljer sig IT-hjälpmedel eller datorbaserade hjälpmedel från andra typer av hjälpmedel?
• Området IT-baserade hjälpmedel är jämförelsevis nytt.
• IT-utvecklingen har medfört djupgående förändringar i hela samhället.
• IT-hjälpmedel är ofta mångfunktionella och flexibla. En persondator med tillbehör och programvara kan exempelvis användas för flera olika ändamål.
• IT-hjälpmedel kan bestå av hårdvara, mjukvara och digitala tjänster.
• IT-hjälpmedel utgörs ofta av eller ingår i system där systemets olika delar samverkar. Delarna kan också sinsemellan ägas av olika aktörer.
• Vissa IT-hjälpmedel är komplicerade och svåra att lära sig och svåra att använda.
• Det finns en nära relation mellan frågor som rör tillgänglighet till informationssamhället och frågor som rör IT-hjälpmedel. Genom att tillämpa principen om design för alla kan produkter och system utformas så att de passar allt fler.
• IT-hjälpmedlen är inte bara redskap – de möjliggör också för användaren att vara ”besökare” i nya (virtuella) miljöer.
• Ofta krävs särskild kompetens av dem som skall utveckla, producera, tillhandahålla, underhålla eller använda IT. IT får betraktas som ett kärnkunskapsområde.
Ett gemensamt ansvar
En översiktlig beskrivning av regler för tillhandahållande av IThjälpmedel liksom lagar och förordningar som reglerar verksamheten återfinns i avsnitt 9.6. Där framgår att IT-hjälpmedel tillhandahålls av ett antal huvudmän i många olika sammanhang, för olika ändamål och med stöd av ett flertal bestämmelser. Detta kan ses som en naturlig konsekvens av spridningen av IT i samhället och en följd av det gemensamma ansvarstagandet för handikappfrågorna.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
360
Principer för tillhandahållande
När det gäller hjälpmedel i arbetslivet tillämpas enhetliga principer för tillhandahållande av IT-hjälpmedel i hela landet.
När det gäller hjälpmedel som tillhandahålls av sjukvårdshuvudmännen förekommer som tidigare nämnts lokala variationer i regelverk och policy.
Brukarorganisationerna efterfrågar en enhetlig rättvis försörjning av hjälpmedel i landet. Personalen framför genom sina fackliga organisationer synpunkten att möjligheterna skulle öka att ta ett yrkesmässigt ansvar om enhetliga regler gällde för landet. Förutsättningar till kompetensutveckling för personalen torde också underlättas. Företagen efterfrågar en marknadssituation där enhetliga regler gäller i hela landet.
”Överföringssituationer”
Det finns tillfällen då samma eller liknande IT-hjälpmedel behövs i flera olika situationer. Det gäller till exempel:
• Utbildning – arbete. Behov finns av att hjälpmedel som erhållits för ett utbildningsändamål kan tas med till den nya arbetsplatsen och användas i arbetssyfte.
• Hem – skola. I vissa fall kan behov av dubbla uppsättningar av hjälpmedel finnas, en uppsättning i skolan och en i hemmet.
• Arbetsplats - distansarbete i hemmet. Det kan finnas behov av
IT-hjälpmedel i hemmet för distansarbete.
• Distansutbildning – motsvarande behov kan finnas av IT-hjälpmedel i hemmet för distansutbildning.
9.10.2 Samordning av försörjning av IT-hjälpmedel
Faktorer som talar för en spridning av ansvaret för IT-hjälpmedlen
Ansvars- och finansieringsprincipen
Ansvars- och finansieringsprincipen formulerades i mitten av 1970talet som ett resultat av 1965 års handikapputredning. Principen är grundläggande inom svensk handikappolitik. Principen innebär att varje sektor i samhället skall ha ett ansvar för att utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla invånare, in-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
361
klusive personer med funktionshinder. Kostnaderna för de nödvändiga anpassningsåtgärderna skall finansieras på samma sätt som verksamheter i övrigt.
Sektorsansvariga myndigheter
Ett uttryck för ambitionen att låta handikapperspektivet genomsyra alla delar av samhället är tilldelningen av ansvar till de så kallade sektorsmyndigheterna. Statliga myndigheter har ett särskilt ansvar att beakta handikapperspektivet samt att vara föredömen i arbetet för ett mer tillgängligt samhälle. Detta ansvar framgår av förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Därutöver har vissa myndigheter ett särskilt ansvar för att de nationella målen för handikappolitiken skall uppnås. Det gäller myndigheter som på central nivå har ansvar för en särskild samhällssektor, till exempel skolan eller sjukvården. Sektorsmyndigheterna är Arbetsmiljöverket, Arbetsmarknadsverket, Banverket, Boverket, Konsumentverket, Luftfartsverket, Post- och telestyrelsen, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Skolverket, Socialstyrelsen, Statens kulturråd, Vägverket och Riksförsäkringsverket.
Dessa myndigheter har ett ansvar för frågor som rör tillgängligheten i samhället. Generellt kan sägas att då tillgängligheten till ITsamhället ökar (genom att principen om ”design-för alla” tillämpas) minskar behovet av särskilda insatser i form av hjälpmedel. Ansvariga för de olika sektorerna torde bäst kunna bedöma möjligheten att åstadkomma en generell tillgänglighet i respektive sektor. Vissa av sektorsmyndigheterna bör därmed också ha förutsättningar att bedöma behovet av hjälpmedelsutveckling för att medborgarna skall nå full delaktighet inom de områden som sektorn ansvarar för.
Hjälpmedel – redskap
I Socialstyrelsens, Landstingsförbundets och Svenska Kommunförbundets gemensamma planeringsunderlag ”Rehabilitering inom hälso- och sjukvården – för alla åldrar och diagnoser” (SoS-rapport 1993:10) sammanfattas hjälpmedlens uppgifter:
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
362
• förebygga framtida förluster av funktion och förmåga
• förbättra eller vidmakthålla funktion och förmåga
• kompensera för nedsatt eller förlorad funktion och förmåga att klara det dagliga livet
Hjälpmedel kan också betraktas som redskap som används för olika ändamål. Ändamålet kan vara att genomföra en uppgift, nå ett mål. I den meningen är hjälpmedlet underordnat uppgiften. Uppgiften kan vara arbetsrelaterad, det vill säga hjälpmedlen skapar förutsättningar för den enskilde att utföra sina arbetsuppgifter. Den kan vara utbildningsrelaterad eller relaterad till uppgifter inom andra livsområden. Det finns också användarnära hjälpmedel som förstärker användarens kapacitet utan att vara kopplade till utförandet av någon bestämd uppgift.
Faktorer som talar för ett samlat ansvar
Undvika splittring i kontakter
En faktor som talar för ökad samordning av insatser har att göra med de problem som uppstår då brukarens ställs inför många olika kontaktytor. Från brukarhåll har framförts att situationen skulle underlättas genom att ha få – gärna en enda instans – att vända sig till för frågor om stöd av olika slag. Det upplevs påfrestande att behöva ”upprepa sin historia” gång på gång.
Samma produkter för olika ändamål
Ett annat skäl som talar för ökad samordning är att samma IT-produkter inte sällan används i olika sammanhang. Den som är gravt synskadad använder i allmänhet samma typ av dator, punktdisplay och punktskrivare i sina högskolestudier som på arbetsplatsen. Samma typ av IT-stöd (läspenna, talsyntes, rättstavningsprogram, talboksläsare) skulle kunna vara till nytta för personer med läs- och skrivsvårigheter i olika sammanhang: privat, i utbildning, på arbetet och som personliga kommunikationshjälpmedel. Hjälpmedlen är ofta desamma, oberoende av den situation de används i.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
363
Kompetens hos personal
Förutsättningarna för att bygga upp och vidmakthålla nödvändig kompetens om IT-hjälpmedlen förbättras om ansvaret samlas på färre händer. Inom IT-området finns dels behov av spetskompetens, dels behov av ständiga tillskott av ”breddkompetens”.
Samordning – men med vad
Med målet att se till att personer med funktionshinder drar nytta av utvecklingen inom IT-området är det viktigt att undersöka om eventuella förändringar i huvudmannaskap skulle kunna bidra till förbättrade förutsättningar.
Utredningen anser att det är viktigt att undvika splittring och – där det är lämpligt - samordna och sammanföra resurser. Samtidigt är det viktigt att iaktta principen om ett delat samhällsansvar för handikappfrågorna.
Två principiellt olika alternativ kan diskuteras:
• Möjligheten att integrera hjälpmedelsinsatser med andra insatser för funktionshindrade inom samma sektor. Till fördelarna hör att alla insatser, oavsett typ, genomförs med syftet att nå ett mål (exempelvis ett utbildningsmål).
• Möjligheten att integrera hjälpmedelsverksamhet i en sektor med hjälpmedelsverksamhet i andra sektorer. Till fördelarna med en sådan orientering hör möjligheterna att samla kompetens om tekniklösningar och produkter med ökad effektivitet som följd.
Specialistresurser
Det finns i dag sjutton särskilda resurscentra, det vill säga dataresurs- och kommunikationscentra inom landstingen. Enligt uppskattningar som bygger på information från åtta av dessa förfogar ett genomsnittligt center över drygt 8 tjänster (administrativ personal oräknad)
35
och har en årlig budget om cirka 4 miljoner kro-
nor (exkl. hjälpmedelskostnader). Centren arbetar väsentligen med personer som har följande funktionshinder.
35
Enkät genomförd av HI i april 2003.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
364
• Flerfunktionshinder, kombinationer av rörelsehinder, tal-, språk- och kommunikationssvårigheter samt kognitiva hinder
• Kognitiva funktionshinder eller förvärvade hjärnskador
• Synnedsättning
• Tal- och språkhinder
• Rörelsehinder
Centren bedömer att de viktigaste utvecklingstendenserna är att alltfler behovsgrupper och ”svåra” fall tillkommer, att verksamheten blir alltmer tekniskt komplicerad och att köerna tenderar att växa.
Dataresurscentret ”Sprida” som ägs av Örebro läns landsting utgör ett exempel på resurs inom IT-området som anlitas av verksamheter som lyder under olika huvudmän. Sprida arbetar med följande uppgifter:
• Utprovning av kommunikationshjälpmedel för länsinvånare inkl texttelefoner och datorbaserade synhjälpmedel
• Utprovning på uppdrag av annat landsting
• Arbetsplatsanpassning på uppdrag av arbetsförmedling eller försäkringskassa
• Utbildning av brukare och förskrivare
• Utveckling av dataprogram, teknik och metod inom området
• Taltjänst
Utöver vid dessa dataresurcentra hanteras utredningar och utprovningar av avancerade IT- och kommunikationshjälpmedel vid kommunikationscentra, syncentraler, hörcentraler, hjälpmedelscentraler samt, inom arbetslivet, av Af Rehab.
Ett exempel på specialistresurs som verkar inom arbetslivets område är Arbetsförmedlingen för hörselskadade, döva, och synskadade i Uppsala. Vid denna genomförs bland annat utredningar av behov av avancerade IT-lösningar och rekommendation av lämpliga hjälpmedel. Motsvarande resurser för andra behovsgrupper finns på andra håll i landet.
En övergripande samordningsfunktion
Vid diskussion om tänkbara organisatoriska lösningar kan det vara av värde att studera hur frågorna hanteras inom andra politikområden. Inom miljöområdet har ett sektorsansvar för miljöfrågorna
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
365
fördelats på berörda myndigheter. Naturvårdsverket har i detta sammanhang ålagts en samordnande funktion. Miljömålen följs upp av miljömålsråd som är knutet till verket. Rådet rapporterar årligen till regeringen hur arbetet framskrider. På senare år har också behovet av samordning av planering och tillhandahållande av högspecialiserad sjukvård aktualiserats (DS 2003:56).
Regeringen beslutade den 24 juli 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera och föreslå hur regeringens och övriga aktörers behov av en samlad statlig organisation inom det handikappolitiska området kan tillgodoses inom ramen för en förändrad organisationsstruktur (prop. 1999/2000:79 bet. 1999/2000:SOU U14 rskr. 1999/2000:240). Den så kallade Handisamutredningen (S 2003:94) har i sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54) föreslagit bildandet av en statlig myndighet samt ett ombildat Hjälpmedelsinstitut med ett vidgat ansvar för arbete med bemötande och tillgänglighetsfrågor.
Modeller för ”One-stop shop”
Utredningen har – bland annat efter önskemål från handikapporganisationerna – tagit del av modeller för samordning av insatser; modeller som syftar till att se brukarens situation i ett helhetsperspektiv. Det finns flera internationella exempel på erfarenheter av samordning. I flera länder (Storbritannien, Tyskland) har man börjat tillämpa modellen med så kallat ”One-stop shop” inom rehabiliteringsområdet. Syftet är att minimera negativa konsekvenser för hjälpmedelsanvändare som kan uppstå till följd av att systemen som reglerar försörjning av hjälpmedel är mycket komplexa.
Erfarenhet finns också av resurser då flera huvudmän samordnar och gemensamt presenterar information om hjälpmedel och andra resurser till personal, arbetsgivare och brukare. Ett exempel från Kanada, där man nu bygger ut en ”One-stop shop” för information på webben. Vissa resurser om hjälpmedel och tillgängliga arbetsplatser riktar sig till arbetsgivare
36
, andra informationsresurser om
hjälpmedel är direkt utformade för personer med funktionshinder
37
.
36
www.at-links.gc.ca
37
www.pwd-online.ca
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
366
I Tyskland finns lagstadgad samordning om råd och stöd inom rehabiliteringsområdet. Syftet är att brukaren skall erhålla insatser ”ur en enda hand (Alles aus einer Hand)”. Modellen är en tvåstegsmodell där brukaren i samband med besök vid ett Servicekontor (”Gemeinsame Servicestelle”) får hjälp med en behovsbedömning, får information om sina rättigheter och hjälp att fylla i ansökan om insatser som riktas till ansvariga organ. De insatser som kan vara aktuella är inte enbart begränsade till området (IT)hjälpmedel. De kan även vara andra typer av rehabiliteringsinsatser.
9.10.3 Överväganden och bedömning
Utredningens uppgift har bland annat varit att undersöka hur behoven av hjälpmedel för de grupper av funktionshindrade som av olika skäl inte har kunnat tillgodogöra sig de nya rönen inom den tekniska utvecklingen skall kunna tillgodoses på ett bättre sätt.
Utredningens arbete har visat att IT-hjälpmedel i dag tillhandahålls i ett antal olika sammanhang och med stöd av många olika bestämmelser. Ett sätt att åstadkomma ökad samordning och effektivitet skulle kunna vara genom överföring av ansvaret för IT-hjälpmedlen till färre huvudmän.
Jag anser det dock inte motiverat att föreslå en ändring i huvudmannaskap vad avser IT-hjälpmedlen. Ansvaret är i dag spritt på många händer och jag anser det vara en riktig princip att ansvaret för handikappfrågorna gemensamt tas av många.
Hjälpmedel för vård och behandling liksom hjälpmedel för dagligt liv tillhandahålls i dag enligt hälso- och sjukvårdslagen. Enligt min uppfattning finns många skäl att på sikt ompröva huvudmannaskapet när det gäller hjälpmedel för dagligt liv. Det förändrade synsättet på handikappolitiken innebär att handikappfrågorna inte enbart kan ses som frågor för hälso- och sjukvården. Medborgarperspektivet behöver få ett större genomslag. De hårda besparingar som sjukvårdshuvudmännen tvingas göra riskerar drabba hjälpmedelssektorn på ett olyckligt sätt. Det är enligt min mening oroande att landstingen i ökande utsträckning väljer att låta brukaren själv stå för kostnaden för den dator som ingår i ett datorbaserat hjälpmedelssystem som användaren är helt beroende av för att kunna utföra grundläggande funktioner. Enligt min uppfattning motsvarar detta en brukaravgift för en del av hjälpmedelssystemet,
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
367
något som jag i utredningens uppdrag om avgifter har föreslagit inte skall tillämpas.
I andra sammanhang anser jag det vara rätt och riktigt att samhället enbart tillhandahåller tillbehör som gör det möjligt för funktionshindrade personer att hantera en dator med all dess funktionalitet. Likaså anser jag det rimligt att funktionshindrade IT-användare i sina privata datorer använder programvara som tillhandahålls av samhället med ökad funktionalitet som följd.
Det har inte varit möjligt att inom ramen för LSS- och hjälpmedelsutredningens uppdrag genomföra en översyn av huvudmannaskapet när det gäller IT-hjälpmedel för dagligt liv. Enligt min mening bör en sådan översyn inte bara omfatta IT utan även hjälpmedel som bygger på annan teknik. Jag anser det väsentligt att tillskapa ett system för tillhandahållande av hjälpmedel för dagligt liv som utgår från dagens syn på handikappolitiken.
Det är önskvärt att en fördjupad dialog mellan sjukvårdshuvudmännen stimuleras vad avser principerna för tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel. Som nämnts tillämpas enhetliga principer i arbetslivet när det gäller tillhandahållande av hjälpmedel. En rörelse i riktning mot gemensamma, enhetliga principer vid tillhandahållande av (IT-) hjälpmedel efterfrågas av såväl brukare, som personal och företag.
9.10.4 Förslag
Jag anser att möjligheten att skapa specialistenheter (resurscenter med uppgift att tillhandahålla information, rådgivning, behovsbedömning och utprovningar) med stor kompetens inom området IT och funktionshinder på regional nivå bör prövas. I sådana regionala enheter kan kompetens samlas om IT-hjälpmedel för hemsituationen, arbetssituationen och personliga hjälpmedel i utbildningssituationen. Även frågor om hjälpmedel och teknikstöd för kulturaktiviteter skulle kunna hanteras vid sådana center. Dessa centra skulle kunna utgöra resurser som kan användas av såväl arbetslivets aktörer som ansvariga för hälso- och sjukvård, utbildning, daglig verksamhet, socialtjänst och kulturliv. Även i de fall där hjälpmedel inte finansieras av det offentliga bör möjligheten att erbjuda rådgivning och information till enskilda brukare byggas upp. Jag föreslår därför att en organisationsutredning genomförs med syfte att pröva möjligheterna att bygga regionala specialistor-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
368
gan inom området IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder. De bör byggas på redan befintliga centra och internationella erfarenheter bör särskilt tas tillvara i utredningen.
När det gäller frågor om övergripande styrning, samordning, stöd och genomförande lägger jag två förslag.
Mitt ena förslag innebär att Hjälpmedelsinstitutet får ett bredare ansvar när det gäller IT-hjälpmedel. Uppgiften bör vara att med kompetens om hjälpmedel till funktionshindrade personer i kombination med kompetens om tillgänglighet stödja de huvudmän som är ansvariga för hälso- och sjukvårdsområdet, arbetslivet, utbildningsektorn, kulturområdet och transportområdet. Uppgifterna är bland annat att följa utvecklingen, initiera FoU med syfte att tillgodose hjälpmedelsbehov som identifieras i olika sektorer, stödja nationell metodutveckling och arbeta med frågor som rör kompetensutveckling. Eftersom det finns ett nära samband mellan hjälpmedels- och tillgänglighetsfrågorna är det naturligt att Hjälpmedelsinstitutet som redan enligt sina stadgar väsentligen har dessa uppgifter får ett tydligare övergripande uppdrag att stödja de olika huvudmän vars verksamhet berörs av utvecklingen inom IT-området.
Mina förslag är i sammanfattning:
• Regionala specialistenheter inom området IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder skall bildas för ett effektivare resursutnyttjande. Centren skall betjäna såväl ansvariga för hjälpmedel enligt HSL som ansvariga för arbetshjälpmedel och hjälpmedel inom kultursektorn. Utredningens arbete har enbart omfattat personliga hjälpmedel i utbildningsväsendet och saknar därför underlag för att föreslå en eventuell roll vad avser läromedel och pedagogiska hjälpmedel för centren. De regionala enheterna föreslås utvecklas ur befintliga resurscentra och bildandet föreslås föregås av en organisationsutredning.
• Att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutets uppgifter vad avser IT-baserade hjälpmedel breddas för att i tillägg till ansvar för hälso- och sjukvårdssektorn även gälla utbildningsområdet, arbetslivet, kultursektorn och transportsektorn.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
369
9.11 Förutsättningar för fortsatt forskning och utveckling inom IT-området
Bedömning: Betydande satsningar på forskning och utveckling inom området IT för personer med funktionshinder har genomförts av det svenska samhället under den senaste femtonårsperioden. Dessa satsningar är nu slutförda och möjligheterna till fortsatt långsiktig finansiering av forskning och utveckling inom området saknas. Överblicken över utvecklingen behöver stärkas och underlag för planering av insatser på forskning och utveckling inom området IThjälpmedel för personer med funktionshinder förbättras. För att öka förutsättningarna för att nå fram till användbara resultat av forskning och utveckling inom IT-området behöver samarbetet mellan användare, högskola, hjälpmedelsverksamhet och näringsliv stärkas. Förslag:
• Att Vinnova åläggs att för regeringen redogöra för vilka åtgärder myndigheten vidtagit vad avser forsknings- och utvecklingsinsatser inom området IT för personer med funktionshinder och att de båda typerna av insatser redovisas separat. (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem).
• Att ett uppdrag att regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen inom området IT för funktionshindrade åläggs Hjälpmedelsinstitutet.
• Att tjänster för yngre forskare inrättas för arbete inom området
IT för personer med funktionshinder.
• Att en satsning på utveckling av former för samarbete mellan användare, högskola, hjälpmedelsverksamhet och näringsliv vid utveckling av IT-hjälpmedel genomförs.
9.11.1 Genomförda satsningar på IT för funktionshindrade
Tidiga satsningar
Med start under senare hälften av åttiotalet har ett antal särskilda satsningar på IT och funktionshinder genomförts i Sverige. En av de första sammanhållna satsningarna på att utveckla och bedriva försök med datorbaserade hjälpmedel i Sverige var den så kallade
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
370
”Ny Teknik – satsningen” som innehöll programmet ”Ett oberoende och självständigt liv med hjälp av ny teknik”. Satsningen genomfördes av dåvarande Handikappinstitutet med medel ur Allmänna arvsfonden under perioden 1989–1995. Inom ramen för satsningen beviljades medel till mer än etthundra olika projekt med inriktning på utveckling och försöksverksamhet. Dessutom genomfördes ett antal större projekt. Bland projekten fanns de som riktades till specifika målgrupper, till exempel
• Datorsystem i hemmet för dövblinda
• Datorstöd i hemmet för rörelsehindrade
• Mentek – ny teknik för utvecklingsstörda
• Kommunikation o kognition med syfte att pröva IT-stöd för människor med tal- och språkstörningar.
Två av de större projekten ägnades åt att bygga upp kompetenscentra. Inom ramen för projektet ”Låna och lek på datatek” byggdes resurscentra – sedermera datatek
− för barns lek och stimulans via IT. Genom ”Redah-projektet” byggdes regionala centra för fördjupad kompetens om datorbaserade hjälpmedel till stöd för yrkesverksamma inom habilitering och rehabilitering och som pedagogisk-teknisk resurs vid utprovningen av hjälpmedel för elever i skolan. Resultaten av dessa två initiativ har varit bestående och nya dataresurscentra och datatek har etablerats efter den inledande projekttiden.
I projektet ”Datorstöd i hemmet – systemutveckling och samverkan” lades grunden för flera kommande initiativ rörande ITstöd i boendet (smarta hem) för funktionshindrade. Satsningen i sin helhet sammanfattades och utvärderades 1996 (Sjöberg 1996, Selg 1996).
Till de tidiga satsningarna hör också det så kallade TUFFA-projektet. I TUFFA, TeknikUpphandling För Funktionshindrade i Arbetslivet, upphandlades ett antal så kallade utvecklingsarbetsplatser i AMS regi. Mer än femtusen arbetsplatser har anpassats inom ramen för TUFFA-projektet som genomfördes under tiden 1987
−1992 och efterföljande verksamhet. Skolöverstyrelsen genomförde under 1987
−1991 flera utvecklingsprojekt som avsåg datorn som pedagogiskt och personligt hjälpmedel i undervisningen. Utvecklingsprojekten genomfördes i särskolan och specialskolan. Initialt betraktades den nya tekniken som för svår för elever i särskolan men väl skolan hade förstått tek-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
371
nikens möjligheter och inte dess komplexitet ökade intresset markant och särskolan blev en av de datortätaste skolformerna.
Kommunikationsforskningsberedningen, KFB, och Nutek genomförde en särskild satsning ”Telekommunikation och funktionshinder” under åren 1995
−1997. En efterföljande satsning blev forsknings- och utvecklingsprogrammet ”IT för äldre och funktionshindrade” som nämns nedan.
Satsningar under åren 1996
−2004
Under de senaste åren har ytterligare ett antal särskilda satsningar genomförts med syfte att utveckla nya möjligheter inom området IT och funktionshinder. Regeringen uppdrog bland annat 1996 åt dåvarande Handikappinstitutet att i samarbete med omvärlden utforma ett förslag till handlingsprogram för området
38
.
Handlingsprogrammet låg till grund för ett antal aktiviteter som med stöd ur Allmänna arvsfonden genomfördes under tiden 1998 – 2003. Bland aktiviteterna var utveckling och försöksverksamhet med nya tillämpningar i det treåriga programmet ”IT i praktiken, ITiP”, en särskild satsning på utveckling av brukarnas kompetens om IT, en informationskampanj, Fritt Fram, vars syfte var att skapa ökad medvetenhet om teknikens betydelse, samt en analys av konsekvenser av tillgång till datorer och annan IT.
Bland satsningar inom IT-området som genomförts under denna period är också forsknings- och utvecklingsprogrammet ”IT för äldre och funktionshindrade”. Programmet genomfördes under perioden 1999
−2003 och finansierades av dåvarande KFB, Nutek och HI. Förvaltningen övertogs från och med årsskiftet 2000/2001 av Verket för Innovationssystem, Vinnova. Programmet hade fokus på tre områden: IT och barn, IT i boendet och IT-samhället för alla.
KK-stiftelsen genomförde mellan åren 1996
−1999 en särskild satsning på IT och utbildning för funktionshindrade. Satsningen som initierades av dåvarande Statens institut för handikappfrågor i skolan, SIH genomfördes under namnet Handikapp och IT, HIT. Stiftelsen avsatte 40 miljoner kronor till utveckling av IT-stödda pedagogiska verktyg och modeller.
38
”IT för funktionshindrade och äldre. Förslag till handlingsprogram för åren 1998–2002.” Handikappinstitutet, 1997.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
372
En satsning på försök med tillämpningar av produkter och tjänster inom telekommunikationsområdet som kräver hög överföringskapacitet (bredband) genomförs för närvarande av Post- och Telestyrelsen. Denna satsning skall vara slutförd 2005.
Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB, har tillsammans med intressenter i flera länder utvecklat en ny digital standard för talböcker. Till de konkreta resultaten av dessa insatser hör bland annat det tidigare nämnda så kallade DAISY-formatet, ett multimediaformat för samtidig presentation av tal, text och bild.
Ett antal kompetenscentra för samarbete mellan högskola, näringsliv och användarintressenter om teknikutveckling i Sverige har skapats. Verksamheten har samfinansierats av Vinnova, näringslivs- och användarintressenter samt högskolan. Några av dessa center arbetar bland annat med forskning inom området IT och funktionshinder. Det gäller till exempel Centrum för användarorienterad IT-design, CID, samt Centrum för talteknologi, CTT, båda vid KTH i Stockholm.
9.11.2 Aktörerna och deras ansvar
Strategisk styrning
Regeringen tillkallade våren 1994 en kommission för att främja en bred användning av informationsteknik i Sverige. I januari 1995 tillkallades en ny kommission med uppdraget att vara rådgivande till regeringen i övergripande och strategiska frågor på IT-området. Kommissionen skulle även vara pådrivande och kunskapsspridande. En tredje IT-kommission verkade sedan under femårsperioden 1998
−2003 och hade till uppgift att analysera informationsteknikens påverkan på samhällsutvecklingen och att vara regeringens rådgivare i IT-frågor.
Regeringen beslutade den 18 juni 2003 att tillsätta en IT-politisk strategigrupp med uppdrag att främja det svenska informationssamhällets fortsatta utveckling. Syftet är att bidra till att det IT-politiska målet, att Sverige som första land skall bli ett informationssamhälle för alla, uppnås, och därmed bidra till en långsiktigt hållbar tillväxt och nytta för den enskilda individen. Den IT-politiska strategigruppen har arbetat fram en verksamhetsplan och tillsatt arbetsgrupper för olika delområden.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
373
Samma datum, den 18 juni 2003, beslutade regeringen om direktiv för Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster (dir. 2003:81), eller med ett annat namn ”24-timmarsdelegationen.” När det gäller IT och funktionshinder arbetar ovannämnda två grupper huvudsakligen med frågor som rör den generella tillgängligheten till informationssamhället.
FoU-aktörer i Sverige
Bland aktörer med särskilt ansvar för forskning och utveckling inom området IT för funktionshindrade är:
• Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS. FAS finansierar samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning och har samordningsansvaret för handikappforskning i landet inklusive teknisk forskning. FAS stöder ett nationellt nätverk för handikappforskare.
• Vinnova är en statlig myndighet som bildades den 1 januari
2001. Vinnovas uppgift är att främja hållbar tillväxt genom utveckling av effektiva innovationssystem och att finansiera behovsmotiverad forskning. Verksamhetsområden är teknik, transport, kommunikation och arbetsliv.
• Vårdalstiftelsen. Stiftelsens uppgift är att stödja forskning och forskarutbildning med inriktning mot vårdområdet.
• Post- och telestyrelsen. Post- och telestyrelsen, PTS, har i uppdrag av regeringen att se till att viktiga tjänster för personer med funktionshinder inom post- och teleområdet finns tillgängliga. PTS driver också ett antal projekt med syfte att utveckla nya tjänster så att möjligheterna till kommunikation förbättras för personer med funktionshinder.
• Hjälpmedelsinstitutet är ett nationellt kunskapscentrum inom området hjälpmedel och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. HI skall enligt sina stadgar bland annat arbeta med forskning och utveckling och skall särskilt följa och utveckla användningen av ny teknik. HI disponerar vissa medel för utveckling och tillverkning av nya hjälpmedel.
• Företag. Ett trettiotal hjälpmedelsföretag i Sverige arbetar med utveckling inom området IT-baserade hjälpmedel.
• Universitet och högskolor. Forskning och utveckling om IT för personer med funktionshinder genomförs vid flera universitet och högskolor, bland annat vid Certec, Centrum för Rehabili-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
374
teringsteknik vid Institutionen för designvetenskaper, Lunds tekniska högskola. IT-inriktat arbete utgör också en del av verksamheten vid andra centra, exempelvis Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi, CMT. CMT är en tvärvetenskaplig forskningsenhet som ingår i Institutionen för hälsa och samhälle (IHS) vid Linköpings universitet. CMT bedriver kunskaps- och metodutveckling samt genomför utvärdering av medicinsk teknologi och hälso- och sjukvård. Tvärvetenskapliga nätverk och forskningsenheter finns bland annat vid – Institutet för handikappforskning, IHV, vid Örebro och Linköpings universitet, – Centrum för handikapp- och rehabiliteringsforskning vid Lunds universitet, Harec, – Centrum för handikappforskning vid Uppsala universitet, – Centrum för tvärvetenskaplig forskning om funktionshinder och handikapp vid Göteborgs universitet och – Centrum för handikappvetenskap, Umeå universitet.
• Stiftelsen för Kunskaps- och kompetensutveckling, KK-stiftelsen.
KK-stiftelsens uppgift är bland annat att främja IT inom skola samt hälso- och sjukvård. KK-stiftelsen stöder forskning vid nya högskolor samt främjar kompetensutvecklingen inom näringslivet.
Stöd till nyskapande verksamhet
Allmänna arvsfonden. Allmänna arvsfondens medel skall enligt lagen om Allmänna arvsfonden delas ut för att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Fonden har fungerat som huvudfinansiär för flera av de särskilda satsningar som genomförts för att utveckla och använda IT i tillämpningar för personer med funktionshinder. Finansierade projekt har ofta initierats av och haft en betydande medverkan från handikapporganisationerna.
Nordiska, europeiska och internationella FoU-aktörer
Nedan presenteras kortfattad information om vissa aktörer i andra länder.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
375
Aktörer i Norden
NUH, nordiskt utvecklingcenter för handikapphjälpmedel, finansierar samnordisk utveckling av ny teknik för funktionshindrade personer. NUHs insatsområden för åren 2002 - 2004 är barn och funktionshinder, kognitiva hjälpmedel och ny teknik samt nytta och effekt av hjälpmedel.
Aktörer i Europa
Forskning och utveckling om IT (ICT – Information and Communication Technologies) och funktionshinder i Europa har genomförts inom ramen för flera EU-satsningar (exempelvis TIDE-programmet, fjärde, femte och sjätte ramprogrammen liksom COST-initiativen). Ett nätverk för forskare, yrkesverksamma och brukare är AAATE, the Association for the Advancement of Assistive Technology in Europe. AAATE är en medlemsförening som bland annat regelbundet anordnar internationella konferenser för att sprida information om pågående forskning inom hjälpmedelsområdet. Motsvarande organisationer finns i USA (RESNA), Japan (RESJA) och Australien (ARATA).
Inom EU genomförs arbete med forsknings- och utvecklingsfrågor om IT och funktionshinder framför allt inom ramen för programmet Information Society Technologies, IST.
Aktörer i Nordamerika
I USA finns ett antal forskningscentra som är verksamma inom området rehabiliteringsteknik. Dessa så kallade ”Rehabilitation Engineering Centers (RERCs) arbetar med forskning och utveckling inom femåriga program. Centren finansieras med offentliga medel av National Institute on Disablity and Rehabilitation Research, NIDRR, som sorterar under utbildningsdepartementet. Av 21 center arbetar följande inom IT-relaterade forskningsområden:
• IT-tillgänglighet (Information Technology Access)
• Tillgänglighet till telekommunikation (Telecommunications
Access)
• Mobila teknologier (Mobile wireless technologies for persons with disabilities)
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
376
• Kommunikationsstöd (Communication enhancement)
Det finns dessutom några center som i sin verksamhet har betydande inslag av IT-relaterat forsknings- och utvecklingsarbete. Det gäller bland annat de center som arbetar med teknik för hörselskadade och döva respektive teknik för synskadade (Hearing Enhancement respektive Low Vision and Blindness).
Ett av centren ”Rehabilitation Engineering Center on Technology transfer” fokuserar på uppgiften att föra ut resultat av FoU.
9.11.3 Problembilden
Sammanställningar av erfarenheter
På uppdrag av utredningen har HI sammanfattat och värderat resultaten av satsningen IT i praktiken ITiP. HI har vidare sammanställt och förmedlat erfarenheter från landets resurscentra inom området IT och funktionshinder: dataresurscenter, datatek och kommunikationscentra. I denna sammanställning har utredningen också erhållit en genomgång av utvecklingsbehov som centren identifierat. Från Vinnova har utredningen erhållit en analys och sammanfattning av erfarenheter från ovannämnda FoU-program ”IT för funktionshindrade och äldre”.
Bland de erfarenheter som redovisats är behovet av särskilda insatser för att sprida resultat och behovet av ett systematiskt arbete för att ta tillvara de nya möjligheter som utvecklats i projektform. Behovet av intensifierade insatser för resultatspridning har också poängterats av projektansvariga inom Vinnova/HI-programmet samt av projektägare inom programmet ITiP. En riktad satsning har bland annat efterlysts när det gäller att sprida resultaten från de senare årens FoU-satsningar som genomförts inom området IT för funktionshindrade.
Teknikutveckling kostar pengar och bland annat HI har pekat på behovet att utreda nya finansieringsformer inkl samarbeten med näringslivet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
377
Hearingar
Som tidigare nämnts har två hearingar anordnats inom ramen för utredningen för diskussion med representanter för forskningsfinansiärer, forskningsutförare och företag kring frågor som rör utredningens uppdrag inom IT-området. Den ena hearingen vände sig till forskningsfinansiärer, FoU-utförare och aktörer som stimulerar och samordnar FoU. Diskussionen fokuserades på följande områden:
• morgondagens teknik.
• behov av FoU inom området.
• förutsättningar för FoU.
• behov av insatser/planerade insatser för att föra forskningsresultat till praktisk verklighet.
Den andra hearingen vände sig till företag i hjälpmedelsbranschen med verksamhet inom IT-området. Mötet fokuserades på branschens syn på
• möjligheterna att bedriva verksamhet när det gäller IT-baserade produkter och tjänster för funktionshindrade
• förutsättningarna för fortsatt utveckling inom området
• behov av insatser för att nya produkter och tjänster i ökad utsträckning skall komma brukare till del
I utredningens hearing till FoU-aktörerna framkom bland annat behovet av aktivt samhällsstöd till FoU inom hjälpmedelssektorn. Åtgärder som uppdragsforskning, teknikupphandling med mera för att möjliggöra utveckling av angelägna system och produkter som inte kommer till stånd på marknadens villkor lyftes fram som viktiga. Bland behov som identifierades i hearingarna var behovet av kapital för utvecklingsarbete. Synpunkten framfördes att den aktuella tendensen att rikta all uppmärksamhet på ”design for all” – har gjort att utrymmet för satsningar på dedicerade IT-hjälpmedel har minskat. Behovet av stöd för exploatering av FoU-resultat lyftes också fram.
Erfarenheterna från arbetet inom de tidigare nämnda, av Vinnova initierade kompetenscentren är att det trots närheten till användarintressenterna har varit svårt att omsätta forskningsresultat i praktiska tillämpningar.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
378
Till teknikområden som av FoU-aktörerna bedöms vara av särskild relevans för handikappområdet och fortsatt behöver bearbetas hör bland annat interaktionsformer/gränssnitt/alternativa styrsätt, talteknologi, multimodal kommunikation och mobila lösningar.
Bland tillämpningsområden som enligt dataresurscentren fortsatt behöver utvecklas är IT-stöd till funktionshindrade personers medverkan i kulturella aktiviteter, utveckling av fjärrstöd gentemot brukare, mail för symbolanvändare, användningen av handdatorer som samtalshjälpmedel och som kognitivt stöd.
Forskarna har också framfört synpunkten att forskningsarbetet behöver bedrivas i mångdisciplinära miljöer. Teknisk kompetens är långt ifrån tillräcklig.
Det behövs också mer resurser till ett kontinuerligt FoU-arbete som bedrivs nära praktisk verksamhet.
För att få bättre koppling mellan behov och utvecklingsarbete behöver kontaktytorna utvecklas mellan dataresurscentren, hjälpmedelsservicen, brukarorganisationerna, företagen och den akademiska forskningen.
Vid dataresurscentren upplever man en ”ryckighet” i tillgången till produkter för grupper med speciella behov. Brukaren kan bli försatt i en mycket besvärlig situation om en produkt läggs ned eftersom ersättningsalternativ inte alltid är tillgängliga.
Open-source strategier efterlystes som komplement till satsningar på kommersiell produktutveckling.
9.11.4 Förutsättningarna för fortsatt FoU
Pågående FoU
Post- och telestyrelsen genomför som nämnts för närvarande en satsning på försök med bredband i tillämpningar för personer med funktionshinder. Dessutom pågår arbete med vissa enskilda projekt som bland annat bedrivs vid universitet och högskolor. Även HI genomför olika utvecklingsprojekt inom området, huvudsakligen med inriktning på smart boende, tillgänglighet och ”design för alla”.
Vinnova hänvisar till möjligheten att söka medel för handikapprelaterade projekt ur de allmänna satsningar på IT som myndigheten utlyser. Under 2003 har totalt beviljats 207 miljoner kronor till området ”Informations- och kommunikationsteknik” och totalt
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
379
har beviljats 66 miljoner kronor till området ”Tjänster och IT-användning”. En satsning på IT i hemsjukvården genomförs för närvarande men under den aktuella perioden har enligt information från myndigheten inga projekt med handikappinriktning beviljats medel.
Brukarorganisationernas arbete med forskning och utveckling inom området IT för personer med funktionshinder omfattar såväl arbete med initiering av projekt, eget deltagande i olika projekt samt finansiering av forskning och utvecklingsarbete. Såväl nationellt arbete som samarbetsprojekt inom EU är aktuellt.
Finansiering av de tidigare nämnda av Vinnova initierade kompetenscentren har funnits för en tioårig verksamhetsperiod vilken kommer att vara slutförd om 1
−2 år. Vinnova planerar inte fortsatt finansiera dessa centra. Utlysningar pågår för närvarande med syfte att bilda andra centra, exempelvis inom arbetslivs- och transportområdet.
Forskning och utveckling inom EU genomförs inom ramen för femåriga ramprogram. Ett delprogram, Information Society Technologies (IST), stöder europeisk forskning och teknikutveckling inom IT-området. Ett nytt ramprogram, det sjätte ramprogrammet, som löper under tiden 2002
−2006 genomförs nu. Inom ramen för detta finns möjligheter att erhålla medel för forsknings- och utvecklingsarbete med inriktning på informations- och kommunikationsteknik och ett tillgängligt informationssamhälle inom det som kallas ”European Research Area (ERA) for eAccessibility and Assistive Technology”.
Bland instrumenten för att förverkliga målen för eEurope 2005 (se avsnitt 9.2) återfinns bland annat programmet eTEN
− ett EUprogram som syftar till för att ge stöd till införandet av nätbaserade teletjänster (elektroniska tjänster) med en transeuropeisk dimension. Programmet lägger stark tonvikt på offentliga tjänster och strategin går ut på att stödja förberedelserna till praktisk användning av tjänsterna. Äldre och personer med funktionshinder återfinns bland målgrupperna för eTEN-programmet. Enligt information från programmet är målet att ge stöd till tjänster som tillgodoser äldres och funktionshindrades krav och bidrar till full delaktighet i informationssamhället.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
380
Planerade initiativ
Dåvarande Socialvetenskapliga forskningsrådet, SFR, initierade en utvärdering av svensk handikappforskning för några år sedan. Den utfördes i två steg: en inventering av handikappforskningen i Sverige och en utvärdering av forskningen med hjälp av en internationell expertgrupp. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS, tog från och med januari 2001 över ansvaret för utvärderingen från SFR. En viss del av den forskning som utvärderades utgjordes av teknikorienterad handikappforskning. Ett förslag till forskningsprogram utarbetades därefter och överlämnades av FAS till regeringen 2001.
I den forskningsstrategi ”Forskning om människors arbete och livsvillkor” för åren 2005
−2008 som FAS utarbetat återfinns forskning om funktionshinder och handikapp bland de områden som FAS vill prioritera för särskilda initiativ. Ansvariga statliga finansiärer samordnade av FAS inbjöd forskare och forskargrupper i Sverige att under våren 2003 inkomma med idéer rörande framtida forskning om funktionshinder och handikapp. FAS sonderar nu intresset för en gemensam satsning hos olika finansiärer. Ännu har inget beslut fattats om ett gemensamt samfinansierat program och det finns ingen garanti för att ett sådant program kommer till stånd. Det är oklart i vilken utsträckning utrymme för FoU om IT för funktionshindrade kan skapas i en sådan bred satsning.
Ett annat område som återfinns bland de områden som FAS enligt sin strategiska plan vill prioritera för särskilda initiativ är omsättning av forskningsresultat i praktisk verksamhet.
Vinnova har på regeringens uppdrag tagit fram en nationell strategi för forskning och utveckling kring tillämpad IT. Vinnova pekar ut tre särskilt viktiga insatsområden; industriell IT, IT för privata och offentliga tjänster samt ”möjliggörande tekniker”. Vinnova föreslår att sammanlagt 1,5 miljarder satsas på FoU om ITanvändning under en femårsperiod.
Som tidigare nämnts har regeringen tillkallat en särskild utredare för att föreslå en samlad statlig organisation som kan bistå regeringen och övriga aktörer i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. Utredningen som antog namnet Handisam presenterade sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54) i maj 2004. En ny statlig myndighet på handikappområdet föreslås med övergripande strategiska, samordnande och
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
381
utvärderande uppgifter. En av de strategiska uppgifterna för den föreslagna myndigheten är att påverka prioriteringar och val av forskning.
Arbetet med en ny forskningspolitisk proposition pågår för närvarande inom regeringskansliet och propositionen väntas presenteras i slutet av detta år (2004) eller i början av nästa år.
9.11.5 Överväganden och bedömning
Utredningsarbetet har visat att betydande insatser för att utveckla och ta tillvara möjligheterna med IT och annan ny teknik har genomförts i Sverige, men att det för närvarande inte bedrivs eller planeras några särskilda utvecklingssatsningar med offentliga medel inom området, med undantag för Post- och telestyrelsens satsning på tillämpningar av bredband och vissa enskilda projekt. Post- och telestyrelsens försöksverksamhet planeras vara slutförd i maj 2005.
Jag anser det vara av mycket stor vikt att tillskapa långsiktighet i FoU-satsningar riktade mot handikappområdet. Det är därför angeläget att nu skapa förutsättningar för fortsatt forskning och utveckling när det gäller IT för funktionshindrade och äldre. Jag anser också att bättre mekanismer behöver tillskapas för att omsätta resultaten av IT-utvecklingen till praktiskt användbara lösningar för personer med funktionshinder. Resultaten behöver tas tillvara i bra hjälpmedel för ökad frihet, självständighet och delaktighet för berörda brukargrupper.
Möjligheterna till fortsatt forskning och utveckling inom området IT-baserade hjälpmedel för funktionshindrade ser för närvarande som nämnts ut att vara mycket begränsade. Det råder stor oklarhet om huruvida det nämnda gemensamma forskningsprogrammet – under samordning av FAS - kommer att förverkligas och i vilken utsträckning det i så fall kommer att omfatta IT- och teknikorienterad handikappforskning. En förutsättning för detta synes enligt min bedömning vara Vinnovas medverkan i en eventuell finansiering.
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS, har samordningsansvar för handikappforskning, men ingen finansieringsskyldighet för teknikorienterade projekt. Vårdalstiftelsen stöder för närvarande i allmänhet IT-projekt för vården och Vinnovas satsningar inom området har inriktning på IT i hemsjukvården och fokuserar därmed huvudsakligen på att utveckla IT-stöd för
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
382
personal. KK-stiftelsen stöder eller planerar för närvarande ingen aktivitet inom området IT för personer med funktionshinder.
FoU inom EU – särskilt inom IST-programmet – utgör som nämnts en plattform för de kommande årens forsknings- och utvecklingsarbete inom IT-området, men de nya strukturer som tillskapats för forskning och utveckling inom EU och de så kallade nya instrumenten (mycket stora integrerade projekt liksom nätverk av spetsforskningsinstitutioner) bedöms av handikappforskare och hjälpmedelsföretag medföra en krävande miljö för FoU-projekt inom hjälpmedelsområdet.
Som nämnts i betänkandets tidigare avsnitt är det viktigt att skapa former för regelbunden kontakt mellan hjälpmedelsverksamheten, hjälpmedelsbranschen och IT-branschen för att föra över iakttagelser och perspektiv från näringslivet till hjälpmedelsverksamheten. Intensifierad kontakt med näringslivet bör bland annat öka möjligheterna att uppmärksamma och undanröja eventuella hinder att utveckla och tillhandahålla varor/tjänster som är baserade på ny teknik, ny kunskap och/eller är avsedda för nya målgrupper.
Enligt min uppfattning är situationen otillfredsställande vad avser möjligheter till finansiering av långsiktigt forskningsarbete inom handikappområdet med inriktning mot IT- eller annan teknik.
En strategisk fråga gäller relationen mellan utvecklingen inom hjälpmedelsområdet och frågan om tillväxt. Mycket av det forskningsarbete som bedrivs inom området teknik och funktionshinder i Sverige ligger på en hög tekniknivå. De många möjligheter som i dag står till buds inom området är bland annat resultatet av en framsynt handikappolitik och en framgångsrik handikappforskning. I den alltmer åldrande befolkningen kommer det att finnas behov av nya digitala tjänster och andra IT-baserade hjälpmedel. De allra senaste årens arbete utlovar också möjligheter att tillgodose grupper vilkas behov tidigare inte kunnat tillgodoses.
Jag anser därför att det är angeläget att regeringskansliet i det nu pågående arbetet med den forskningspolitiska propositionen beaktar behovet av stöd till ett flerårigt brett forskningsprogram om IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder. Det är också angeläget att den generella frågan om möjligheter att finansiera teknikorienterad handikappforskning behandlas i sammanhanget.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
383
Jag anser också att de ekonomiska resurserna för att exploatera FoU-resultat är otillräckliga. Hjälpmedelsinstitutet kan ge finansiellt stöd för utveckling eller tillverkning av nya hjälpmedel i formen av villkorslån för tillverkning av nya hjälpmedel eller bidrag till utveckling av hjälpmedel. Medlen är begränsade och uppgår för närvarande till 2 miljoner kronor per år.
Mina förslag rör ökade möjligheter till överblick över pågående FoU-arbete samt resurser för forskning och utveckling. Jag har också i avsnitt 9.8 föreslagit särskilda resurser till sjukvårdshuvudmännen med syfte att skapa plattformar för systematiska försök med nyheter i nära samverkan med det praktiska arbetet. Tillskapandet av en resurs i form av en mottagarorganisation för nya rön inom IT-området föreslås också, se vidare avsnitt 9.9. En sådan organisation bör väsentligen öka möjligheterna för nya hjälpmedel att introduceras på marknaden och komma brukarna till del. De olika förslag som presenteras rörande kompetens- och kompetensutveckling bör – om de förverkligas – även väsentligen bidra till att de nya möjligheterna på IT-området tas tillvara bättre.
På annan plats i betänkandet, i kapitel 8, föreslår jag att medel tillförs HI för utvecklingsinsatser inom området arbetshjälpmedel. I dessa insatser ingår IT-baserade hjälpmedel bland andra hjälpmedelsområden.
En central finansiär när det gäller teknikorienterad forskning och utveckling är Vinnova. Medel för arbete som inriktas på att tillgodose funktionshindrades behov bör enligt min uppfattning rymmas i myndighetens budget. Mitt förslag är att Vinnova åläggs att för regeringen redogöra för vilka åtgärder myndigheten vidtagit vad avser forsknings- och utvecklingsinsatser inom området IT för personer med funktionshinder (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem). Därigenom förbättras underlaget för planering av eventuella fortsatta insatser.
För att ta tillvara den kompetens som byggts upp vid några av de tidigare nämnda av Vinnova initierade kompetenscentren föreslås fortsatt finansiellt stöd till handikapporienterat arbete vid några av de befintliga kompetenscentren. Den tioåriga verksamhetsperioden för dessa närmar sig slutet. Centren har utvecklats till internationellt erkända forsknings- och utvecklingscentra, bland annat inom områdena användarorienterad IT-design respektive talteknologi. Flera av de tillämpningar som bearbetas är av direkt relevans för personer med funktionshinder. Jag ser det som angeläget att fort-
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
384
satt finansiering av det handikapporienterade arbetet som påbörjats vid dessa centra kan ges. Centren i dess nuvarande form kommer att upphöra men basverksamhet vid respektive värdinstitution kan fortsätta att bedrivas, förutsatt att medel för arbete kan erhållas. De forskningsområden som bearbetas är områden som prioriteras av personal vid dataresurscentren för fortsatt arbete när det gäller IT för personer med funktionshinder. För att detta arbete skall kunna fortsätta föreslår jag att två tjänster för yngre forskare inrättas för arbete med frågor rörande IT och funktionshinder och att tjänsterna finansieras av Vinnova.
En annan viktig fråga som tidigare berörts är behovet att skapa mötesplatser för fördjupade kontakter mellan användarna/ konsumenterna, hjälpmedelsverksamheten, den akademiska forskningen och näringslivet. Sådana kontakter är nödvändiga för utvecklingen av användbara och efterfrågade produkter. Jag anser därför att ett initiativ bör tas för att utveckla formerna för sådana kontakter. Mitt förslag är en satsning på utveckling av samarbetsformer vid utveckling av IT-hjälpmedel utlyses och att särskilda medel för ändamålet tillförs av Vinnova.
Underlaget för planering av forskning och utveckling behöver förbättras. I enlighet med den nationella handlingsplanen för handikappolitiken föreslås de olika samhällssektorerna ta ansvar för att förverkliga handikappolitiken inom sina respektive ansvarsområden. Enligt min uppfattning omfattar detta ansvar såväl frågor om generell tillgänglighet som frågor om hjälpmedel inom respektive sektor. Ansvarig myndighet för en sektor har uppgiften att bedöma hur tillgänglig sektorn är för personer med funktionshinder och vilka utvecklingsinsatser som behövs för att skapa förbättrad tillgänglighet. Sektorsmyndigheter har därmed också möjligheter att bedöma behovet av utveckling av kompletterande insatser, bland annat i form av hjälpmedel.
Jag anser att den nya myndigheten på handikappområdet vars inrättande förberetts genom Handisamutredningen (SOU 2004:54) i tillägg till uppgifter som rör tillgänglighet och bemötande även bör få ett ansvar för hjälpmedelsfrågor. Myndighetens arbete med att medverka i prioriteringar och val av forskning kan då också omfatta hjälpmedelsområdet, något jag anser vara synnerligen önskvärt.
Jag anser också att utvecklingen inom IT-området motiverar att en fortlöpande rapportering till regeringen görs. HI har genomfört en samlad rapportering över utvecklingen inom IT-området bland annat genom årliga uppföljningskonferenser under tiden
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
385
1997
−2004. Jag föreslår att uppdraget att regelbundet och övergripande rapportera till regeringen om den utveckling som sker för personer med funktionshinder inom IT-området fortsatt åläggs Hjälpmedelsinstitutet. Jag har övervägt vem av flera tänkbara aktörer som bäst skulle kunna genomföra en sådan uppgift. Det är dels HI som genomfört uppgiften de senaste sju åren, dels den IT-politiska strategigruppen som bildades 2003. Även NITA, nationellt IT-användarcentrum skulle kunna åläggas en sådan uppgift. Enligt min uppfattning har Hjälpmedelsinstitutet den bästa överblicken och kan förväntas att på ett stabilt sätt fylla rollen som rapportör till regeringen när det gäller utvecklingen inom området IT för personer med funktionshinder.
9.11.6 Förslag
När det gäller möjligheterna till fortsatt utveckling lägger jag fram fyra förslag med syfte att stimulera till fortsatt forskning och utveckling inom området IT för personer med funktionsnedsättning och att skapa bättre överblick över pågående arbete. De fyra förslagen är:
• Att Vinnova åläggs att för regeringen redogöra för vilka åtgärder myndigheten vidtagit vad avser forsknings- och utvecklingsinsatser inom området IT för personer med funktionshinder och att de båda typerna av insatser redovisas separat. (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem).
• Att ett uppdrag att regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen inom området IT för funktionshindrade åläggs Hjälpmedelsinstitutet.
• Att tjänster för yngre forskare inrättas för arbete inom området
IT för personer med funktionshinder.
• Att en satsning på utveckling av former för samarbete mellan användare, högskola, hjälpmedelsverksamhet och näringsliv vid utveckling av IT-hjälpmedel genomförs.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
386
9.12 Konsekvenser av utredningens förslag om IT
I detta avsnitt presenteras samlat en översikt över utredningens förslag som rör de nya förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom utvecklingen av informations- och kommunikationsteknik och digital teknik. I avsnittet återfinns en genomgång av motiven för förslagen, ekonomiska och andra konsekvenser samt förslag på hur och av vem respektive förslag kan genomföras. Närmare redogörelser för förslagen och motiven bakom dem återfinns i IT-kapitlets olika delavsnitt ovan.
Som en generell konsekvens av att de presenterade förslagen genomförs anser jag att personer med funktionshinder får ökade möjligheter till frihet, självständighet och delaktighet och jag bedömer att som en följd av detta behoven av andra samhällsinsatser bör kunna minska. I takt med att den enskilde får tillgång till verktyg för att kunna uttrycka sig och kommunicera med personer i omvärlden, att självständigt kunna söka och få tillgång till information, att kunna planera och organisera sin dag och få stöd i form av ändamålsenliga hjälpmedel för att genomföra olika aktiviteter torde bland annat behovet av personligt stöd kunna minska.
Jag lägger fram förslag inom nedanstående sex olika områden. Syftet med de föreslagna åtgärderna är att bättre ta tillvara de möjligheter till ökad delaktighet för personer med funktionshinder som utvecklingen inom IT-området innebär. Åtgärdsområdena är:
• Utvecklat arbete med statistik
• Förbättrad tillgång till tekniska möjligheter
• Utvecklad kompetens hos personal
• Förbättrat stöd och information till brukare
• Förstärkta förutsättningar för forskning och utveckling
• Utvecklad samordning, planering och uppföljning
De olika delförslagen sammanfattas nedan:
Utvecklat arbete med statistik om tillgång till datorer och Internet
1. Arbetet med att samla och redovisa statistik om funktionshindrades tillgång till datorer och Internet i hemmet skall utvecklas och samordnas.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
387
Förbättrad tillgång till nya tekniska möjligheter
2. Möjligheten att få bidrag till inköp av subventionerade datorer skall införas till de personer i åldersgruppen 19
−29 år som uppbär aktivitetsersättning eller sjukersättning på heltid.
3. Tillgången till IT-baserade hjälpmedel för personer med läshandikapp skall ökas.
4. Möjligheter att pröva nyheter i anslutning till praktisk verksamhet med IT för personer med funktionshinder skall förstärkas. Särskilda medel tillförs för ändamålet vissa av landets resurscenter som härigenom bildar spetscenter.
Utvecklad kompetens om IT och IT-hjälpmedel hos personal
5. Att en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av ITbaserade hjälpmedel för information, kommunikation och kognitivt stöd till personer med funktionshinder genomförs.
6. Att regeringen uppdrar åt Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket att utarbeta planer för kompetensutveckling om IT-baserade arbetshjälpmedel för berörda personalgrupper samt att utvärdera och redovisa hur planerna realiseras.
7. Mottagarorganisationer för nyheter inom IT-området bör byggas upp hos sjukvårdshuvudmännen och ansvariga myndigheter för hjälpmedel i arbetslivet.
8. Kunskapssammanställningar, erfarenheter av IT-stöd för ”nya” behovsgrupper skall tas fram och spridas.
9. Ett flerårigt program med stimulansbidrag för utveckling av vård- och omsorgspersonalens kompetens om IT-hjälpmedel för äldre personer med funktionshinder skall planeras och genomföras.
Förbättrat stöd och information till brukare
10. En satsning på att vidareutveckla brukarnas allmänna kompetens om IT skall planeras och genomföras. 11. Behovet av support (teknisk support och stöd i hjälpmedelsanvändning) till brukare skall analyseras.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
388
12. En försöksverksamhet med utbildning, liknande heminstruktörsutbildning, av elektronikinstruktörer som ny stödresurs planeras och genomförs. 13. Arbetet med att utforma tillgängliga och användbara system för information om hjälpmedel som vänder sig till personer med funktionshinder skall påskyndas och intensifieras.
Förstärkta förutsättningar för forskning och utveckling
14. Att Vinnova åläggs att för regeringen redogöra för vilka åtgärder myndigheten vidtagit vad avser forsknings- och utvecklingsinsatser inom området IT för personer med funktionshinder och att de båda typerna av insatser redovisas separat. (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i Regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem). 15. Tjänster för yngre forskare inrättas för arbete inom området IT för personer med funktionshinder. 16. Försöksverksamhet för utveckling av samarbetsformer (modell för samarbete) vid utveckling av IT-hjälpmedel skall göras. Samarbetet skall stärkas mellan användare, högskola, hjälpmedelsverksamhet och näringsliv.
Organisatorisk samordning, planering och uppföljning
17. Regionala specialistenheter för IT-baserade hjälpmedel bör bildas. Enheterna som kan baseras på befintliga resurscenter skall betjäna huvudmän för hjälpmedel inom hälso- och sjukvården liksom arbetslivet, med flera. En organisationsutredning föreslås föregå bildandet av specialistenheterna. 18. Ett företagarråd föreslås inrättas vid Hjälpmedelsinstitutet för fortlöpande kontakter mellan HI, IT-branschen och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom IT-området. 19. Att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutets uppgifter vad avser IT-baserade hjälpmedel breddas för att i tillägg till ansvar för hälso- och sjukvårdssektorn även gälla utbildningsområdet, arbetslivet, kultursektorn och transportsektorn. 20. Att ett uppdrag att regelbundet rapportera till Regeringen om utvecklingen inom området IT för personer med funktionshinder åläggs Hjälpmedelsinstitutet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
389
9.12.1 Statistik om tillgång till datorer och Internet
Förslag 1. Arbetet med att samla och redovisa statistik om funktionshindrades tillgång till datorer och Internet i hemmet skall utvecklas och samordnas.
Varför Utvecklingen inom IT-området och samhällets ambition för IT-politiken och handikappolitiken har medfört ett behov av kunskap om tillgången till datorer och Internet bland personer med funktionshinder. Kunskapen behövs bland annat för planering av de insatser som behövs för att alla skall ges möjlighet att vara delaktiga i informationssamhället. Flera aktörer arbetar med att undersöka och regelbundet redovisa tillgången till IT bland befolkningen i allmänhet. Förhållandena bland personer med funktionshinder är mindre väl kända.
Vem Enligt förslaget bör staten uppdra åt Statistiska centralbyrån att undersöka möjligheterna att utveckla och samordna sitt arbete med insamling och redovisning av statistik inom området.
Hur Den statistik som redan insamlas bör regelbundet redovisas. Metodiken för insamling bör utvecklas bland annat med avseende på vilka målgrupper som omfattas (män, kvinnor, barn med funktionshinder samt personer med funktionshinder som har invandrarbakgrund). Arbetet med statistikinsamling bör samordnas.
Kostnad Vissa av uppgifterna får anses ingå i SCBs ordinarie åtagande och medför inte behov av särskilda resurser. Dock kan utökad insamling av data leda till marginellt ökade kostnader.
9.12.2 Tillvaratagande av nya tekniska möjligheter som uppstått till följd av IT-utvecklingen
Förslag 2
. Möjligheten att få bidrag till inköp av subventionerade
datorer skall införas till de personer i åldersgruppen 19
−
29 år som
uppbär aktivitetsersättning eller sjukersättning på heltid.
Varför Cirka 20 procent av alla anställda i Sverige har tillgång till datorer i hemmet genom så kallade hemdatorköp via arbetsgivaren. Hemdatorerna medför såväl möjligheter till kompetensutveckling om IT som möjligheter till fritidssysselsättning, utbildning och arbete. Motsvarande förmån erbjuds inte till personer som inte har en anställning.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
390
Hur Ett bidrag för datorinköp införs till de personer i åldern 19
−29 år som har aktivitetersättning eller sjukersättning på heltid. Personer med funktionshinder skall erbjudas möjligheten att ansöka om sådant bidrag. Bidrag skall kunna utgå högst en gång var fjärde år. Den som bedöms inte längre ha rätt till aktivitetersersättning eller sjukersättning skall inte bli återbetalningsskyldig av bidraget till datorinköp. Enligt förslaget skall Riksförsäkringsverket utarbeta de administrativa rutinerna för beslut om bidrag.
Vem Enligt förslaget skall den nya myndigheten Riksförsäkringsverket/ försäkringskassorna administrera subventionen.
Effekt Tillgången till dator kan ge möjlighet till nya sociala kontakter via webb och chat. En möjlig effekt är att datoranvändningen kan utvecklas från en hobby till en yrkesverksamhet. De unga förtidspensionärerna har ett helt annat diagnospanorama jämfört med de äldre. Nästan 60 procent av de som blev förtidspensionerade i ungdomsgruppen år 2002 blev det på grund av psykiska sjukdomar, framför allt neurotiska syndrom. Motsvarande andel bland de äldre var 24 procent. 15 procent av ungdomarna blev förtidspensionerade på grund av rörelsehinder (framför allt ryggproblem) och ytterligare åtta procent på grund av skador/förgiftningar. Förtidspension på grund av syn- eller hörselskada utgjorde endast två procent. Eftersom den senaste utvecklingen har fört med sig nya möjligheter för personer med psykiska funktionshinder exempelvis i form av datorprogramvara för stöd av olika aktiviteter förväntas förslaget få särskilt betydelsefulla effekter för denna grupp.
Kostnad Den årliga kostnaden beräknas bli cirka 4 530 000 kronor förutsatt ett relativt högt intresse. Vid jämförelsevis lägre intresse (motsvarande 15 % av dem som inte har dator i hemmet) beräknas den årliga kostnaden bli cirka 1 360 000 kronor. En fullständig kalkyl återfinns i bilaga 9. Som tidigare nämnts bedöms statens kostnader i form av uteblivna skatteintäkter till följd av den så kallade hemdatorreformen enligt uppgifter från Finansdepartementet uppgå till cirka 1,5 miljarder kronor per år.
Förslag 3. Tillgången till IT-baserade hjälpmedel för personer med läshandikapp skall ökas.
Varför Utvecklingen har medfört nya möjligheter för den som har svårigheter att läsa tryckt text. Exempel på hjälpmedel är utrustning för uppspelning av talböcker eller ljudböcker. En talpenna kan
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
391
användas för att lagra och spela upp valda avsnitt av en text. Ett standardiserat format för talböcker, DAISY, har utvecklats. Hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi tillhandahålls i arbetslivet. Personliga hjälpmedel för personer med läshandikapp har av sjukvårdshuvudmännen tillhandahållits i liten utsträckning i förhållande till det behov som finns.
Hur Nedanstående tillvägagångssätt föreslås:
a) Tillfälliga stimulansmedel tillförs sjukvårdshuvudmännen för
att täcka vissa kostnader för att tillgodose behov av personliga hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi inom ramen för det ansvar som åvilar sjukvårdshuvudmännen.
b) Särskilda medel tillförs för att utrusta biblioteken med digitala
spelare och vissa andra hjälpmedel att disponeras av personer med läshandikapp i samband med lån av talböcker och andra böcker. Förslaget utgör en komplettering av landstingens förskrivning av personliga hjälpmedel.
Vem Förslaget innebär att medlen till landstingen skall fördelas av Socialstyrelsen. Medlen för hjälpmedel till biblioteken skall förvaltas av Talboks- och punktskriftsbiblioteket, TPB. Ansvaret att besluta om hur inköpta hjälpmedel skall fördelas till biblioteken föreslås ges TPB.
Kostnad Den årliga kostnaden under en fyraårsperiod beräknas bli 6 miljoner kronor, varav 5 miljoner kronor tillförs landstingen och 1 miljon kronor tillförs Talboks- och punktskiftsbiblioteket. Som en jämförelse kan nämnas att 6 miljoner kronor ungefär täcker kostnaden för cirka 2 000 talboksspelare eller talpennor och motsvarar kostnaden för det antal DAISY-spelare som förskrevs av sjukvårdshuvudmännen under 2003. Den totala kostnaden blir 24 miljoner kronor för en fyraårsperiod. Beloppet skall jämföras med det äskande om 25 miljoner kronor per år i tre år som TPB i sitt budgetunderlag till regeringen förde fram för åren 2002
−2004.
Förslag 4. Möjligheter att fortlöpande pröva nyheter i anslutning till praktisk verksamhet med IT för personer med funktionshinder skall förstärkas. Särskilda medel tillförs för ändamålet vissa av landets dataresurs- och kommunikationscenter som härigenom bildar spetscenter.
Varför Möjligheterna att pröva nyheter i anslutning till praktisk verksamhet inom IT-området upplevs otillräckliga av yrkesverksamma.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
392
Vem Ett antal center skall utrustas för att bli spetscenter. Två alternativa modeller för genomförandet kan vara:
• att ett antal enskilda center väljs ut
• att centren utses efter ett ansökningsförfarande som administreras av HI
Hur Vid planering av verksamheten skall följande iakttas: Behov som identifieras i den praktiska verksamheten skall vara styrande för inriktningen på verksamheten. Centrens profil bör variera och arbetet med att planera huvudinriktning hos respektive center samordnas av HI. HI föreslås också samordna arbetet med resultatspridning.
Effekt Möjligheterna ökar att tillgodose behov hos brukare då de kan erhålla nya typer av IT-hjälpmedel. Relativt oprövade hjälpmedel kan utvärderas.
Kostnad Särskilda medel skall tillföras för att täcka personalkostnader, kostnader för inköp av nya hjälpmedel, och kostnader för att sprida resultat. Den totala kostnaden per år för centren beräknas bli 5 miljoner kronor. Av detta beräknas personalkostnader till 2 miljoner kronor per år och kostnad för utrustning och informationsspridning 3 miljoner kronor. Stödet föreslås utgå i sammanlagt fem år.
9.12.3 Kompetens och kompetensutveckling av personal
Förslag 5. Att en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel för information, kommunikation och kognitivt stöd till personer med funktionshinder genomförs.
Förslag 6. Att regeringen uppdrar åt Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket att utarbeta planer för kompetensutveckling om ITbaserade arbetshjälpmedel för berörda personalgrupper samt att utvärdera och redovisa hur planerna realiseras.
Varför IT-hjälpmedel används i dag i alltför begränsad utsträckning samtidigt som informationsteknik blir en allt viktigare del i samhället. I takt med att utvecklingen på IT-området går framåt förbättras och utökas utbudet av IT-hjälpmedel för brukarna. Den snabba tekniska utvecklingen medför att det finns en ständig kunskapslucka när det gäller att förstå vilka möjligheter utvecklingen
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
393
skapar för personer med funktionshinder. En viktig orsak till den begränsade användningen av IT-hjälpmedel är bristande kunskap hos berörda personalgrupper inom hälso- och sjukvården och hos dem som beslutar om bidrag till arbetshjälpmedel.
Vem Den myndighet eller organisation som regeringen bedömer lämplig att genomföra ett fördjupat arbete med kartläggning, uppföljning och utvärdering. Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket som i sin verksamhet hanterar frågor om IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder i arbetslivet.
Ansvariga organ ansvarar för kvaliteten i arbetet med att tillhandahålla hjälpmedel. De har därmed själva bäst förutsättningar för att bedöma behovet av kompetens hos berörda personalgrupper. Hjälpmedelsinstitutet bör dock kunna vara ett stöd i arbetet (se även förslag i avsnitt 9.10 om Hjälpmedelsinstitutets utökade ansvar samt förslag i betänkandets kapitel 8 om arbetshjälpmedel med innebörden att institutet skall följa och stödja arbetet med kompetensutveckling inom IT-området för personal som är verksam inom området hjälpmedel inom arbetslivet).
Hur Dels en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel, dels en planering av kompetensutveckling inom området IT-baserade arbetshjälpmedel. Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket bör löpande under de närmaste fem åren utarbeta planer för utveckling av personalens kompetens inom området IT-hjälpmedel för funktionshindrade och följa upp hur planerna realiseras. Utvärdering föreslås genomföras av berörda myndigheter. Efter fem år bedöms det akuta behovet av ökad kunskap om IT-hjälpmedel vara tillgodosett och den kontinuerliga kompetensutvecklingen på området ha integrerats på ett bättre sätt i respektive verksamhet.
Effekt Förutsatt att erfarenheterna från det fördjupade arbetet med kartläggning, uppföljning och utvärdering liksom handlingsplanerna för kompetensutveckling ses som en resurs och används kommer kompetensen hos personal inom området hjälpmedel att öka, varigenom brukarna kan få tillgång till bättre hjälpmedel. Hjälpmedelsföretagens utveckling av nya produkter förväntas underlättas. Förbättrade strategier för kompetensutveckling kan också påverka aktörernas möjligheter att behålla och attrahera kvalificerad arbetskraft.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
394
Kostnad Det föreslagna kartläggnings- och utvärderingsuppdraget liksom förslaget att ta fram handlingsplaner innebär att betydelsen av kunskap om IT-hjälpmedel lyfts fram och prioriteras. Det innebär ingen förändring av huvudmännens uppdrag, utan kan snarare ses som ett förtydligande som kan underlätta för aktörerna att fullgöra sitt uppdrag. Förslaget bedöms därför inte leda till ökade kostnader för samhället eller berörda aktörer. Genomförandet av eventuella utbildningsinsatser som kan bli följden av den fördjupade undersökningen samt utbildningsinsatser som genomförs enligt Arbetsmarknadsverkets respektive Riksförsäkringsverkets planer tar däremot resurser i anspråk. Kostnaden låter sig dock inte beräknas förrän utbildningsbehovet är känt.
Finansiering Frågan om kompetensutveckling inom IT-området kan ses som en generell och nödvändig anpassning till utvecklingen. Därför föreslås inte att ytterligare medel tillskjuts.
Förslag 7. Mottagarorganisationer för nyheter inom IT-området bör byggas upp hos sjukvårdshuvudmännen och ansvariga myndigheter för hjälpmedel i arbetslivet.
Varför De erfarenheter av IT-hjälpmedel som erhålls inom hälso- och sjukvården och i arbetslivet har i olika sammanhang utvärderats och dokumenterats. För att resultaten skall få genomslag och utvärderingarna skall bidra till en ökad användning av ändamålsenliga IT-hjälpmedel räcker det inte att kunskap om hjälpmedlens möjligheter och effekter sammanställs och sprids. Resultaten måste också tas om hand och tillämpas i verksamheten.
Vem Utredningen ser ett behov av mottagarorganisationer för tre olika målgrupper: personer som är verksamma inom området hjälpmedel i kommuner, i landsting och inom arbetslivet.
Hur Kommuner, landsting respektive Arbetsmarknadsstyrelsen och Riksförsäkringsverket får i uppdrag att se över möjligheterna att inom sin verksamhet utforma ”mottagarorganisationer” som skall ansvara för att ta till sig ny kunskap inom området IT-hjälpmedel och se till att kunskapen förmedlas och utnyttjas inom respektive organisation.
Effekt Om personal verksamma inom området hjälpmedel har bättre kunskap om nya IT-hjälpmedel kan brukarna i större utsträckning få tillgång till ändamålsenliga hjälpmedel.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
395
Kostnad Initialt kan uppdraget medföra merkostnader, men avsikten är att mottagarorganisationen skall göra arbetet med hjälpmedel mer effektivt på längre sikt. Uppgiften ingår i ordinarie uppgifter och medför inte behov av särskilda resurser
39
.
Förslag 8. Kunskapssammanställningar om effekter av IT-stöd gällande ”nya” grupper skall tas fram (HI, SBU).
Varför Det finns en kunskapslucka hos personal när det gäller effekter av IT-hjälpmedel för personer med till exempel neuropsykiatriska diagnoser, personer med dyslexi, personer med kognitiva funktionsnedsättningar och personer med psykiska funktionshinder, för vilka det fram till för några år sedan inte fanns lämpliga IThjälpmedel. Gjorda erfarenheter skall dokumenteras och spridas. För att grupper med funktionshinder för vilka det i dag inte finns lämpliga IT-hjälpmedel snabbt skall kunna få tillgång till nya och funktionella lösningar i takt med att möjligheterna skapas bör en beredskap finnas för att utvärdera och dokumentera dessa hjälpmedels effekter för brukarna.
Vem SBU, som är en statlig myndighet med uppgift att kritiskt granska hälso- och sjukvårdens metoder och utvärdera metodernas nytta, risker och kostnader.
Hjälpmedelsinstitutet, som är ett nationellt kunskapscentrum inom området hjälpmedel och tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning. Institutet gör bland annat sammanställningar och analyser av brukares praktiska erfarenheter av olika hjälpmedel.
Hur Regeringen ger SBU i uppdrag att redovisa det vetenskapliga underlaget kring de IT-hjälpmedel som finns för funktionshindrade som hör till ovan nämnda grupper. Hjälpmedelsinstitutet erhåller medel för att gå igenom och dokumentera erfarenheterna av IT-hjälpmedel för funktionshindrade som hör till ovan nämnda grupper.
Effekt Utvärderingar av IT-hjälpmedel förbättrar kunskapen och möjligheterna för ”nya grupper” att tillgodogöra sig tekniken.
39
Eventuellt kan förslaget ingå i eller genomföras som en fortsättning på redan pågående arbete; SBU fick i sitt regleringsbrev för 2004 (utan att extra medel tillsköts) i uppdrag att utarbeta ett förslag till mottagarorganisation inom hälso- och sjukvården som gör det möjligt att dels använda den kunskap som SBU förmedlar, dels initiera olika former av förändringsarbeten. Uppdraget skall göras i samråd med Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Landstingsförbundet och de medicinska högskolorna. Uppdraget skall redovisas till Socialdepartementet senast den 30 juni 2004.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
396
Kostnad Ett belopp om 300 000 kronor tillförs HI för framtagande av en kunskapssammanställning gällande ett område per år samt tillhörande aktiviteter för spridning av denna.
Finansiering Förslaget till SBU ligger inom deras uppdrag och skall därför finansieras inom ramen för deras anslag, anslag 13:4 Statens beredning för medicinsk utvärdering. Ett alternativ är att det finansieras inom ramen för anslag 13:3 Bidrag till hälso- och sjukvård. Från anslaget utbetalas stöd till insatser för att förbättra hälso- och sjukvårdens kvalitet och tillgänglighet. SBU, Läkemedelsverket och Smittskyddsinstitutet har till exempel tidigare fått sådant stöd. Hjälpmedelsinstitutets insats bör finansieras med medel från anslag 13:3 Bidrag till hälso- och sjukvård.
Förslag 9. Ett flerårigt program med stimulansbidrag för utveckling av vård- och omsorgspersonalens kompetens om IT-hjälpmedel för äldre personer med funktionshinder skall planeras och genomföras.
Varför Utvecklingen har lett till nya och bättre hjälpmedel inkl. digitala tjänster för äldre personer. Särskilda hjälpmedel finns för dem med demens eller stroke. IT-stöd i bostaden kan utgöra ett värdefullt stöd. Kunskapen om dessa nya möjligheter är alltför litet spridd.
Vem Socialstyrelsen eller Hjälpmedelsinstitutet bedöms kunna få uppgiften att utarbeta riktlinjer för stöd och fördela projektmedel.
Hur Ett program genomförs med möjligheter att söka medel för kompetensutvecklingsprojekt. Krav på motfinansiering från sökande skall finnas.
Effekt Förbättrad kompetens hos berörda personalgrupper innebär ökade möjligheter att äldre personer får ändamålsenliga hjälpmedel. Brukarna kan leva mer självständigt med bibehållen trygghet.
Kostnad Kostnaden för programmet beräknas totalt bli 3 miljoner kronor per år i tre år. Särskilda medel föreslås tillskjutas för ändamålet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
397
9.12.4 Förbättrad information och stöd till brukare
Förslag 10. En satsning på att vidareutveckla brukarnas allmänna kompetens om IT skall planeras och genomföras.
Varför Under åren 1998–2002 genomfördes med medel ur Allmänna arvsfonden cirka 50 projekt inom ramen för den så kallade brukarkompetenssatsningen. Satsningen syftade till att utveckla handikapprörelsens och funktionshindrade brukares kompetens om IT. En utvärdering av satsningen visar att brukarnas kompetens på IT-området höjdes och att nya läromedel, metoder och pedagogik utvecklades. Den nya kunskapen och dessa resurser har dock inte tagits i bruk i tillräcklig utsträckning.
Vem Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, i samarbete med Hjälpmedelsinstitutet och handikapprörelsen.
Hur Nationellt centrum för flexibelt lärande får möjlighet att planera och på prov genomföra en utbildning som är avsedd att höja IT-kunskapen bland personer med funktionshinder. En sådan utbildning kan komplettera utbudet från den kommunala vuxenutbildningen, folkhögskolorna och studieförbunden och öka tillgängligheten till IT-utbildning för personer med funktionshinder. Brukaren kan i hög grad delta i utbildningen på egna villkor eftersom distansutbildning ger stora möjligheter till individuella val av kursstart, kursupplägg, tempo och metod. Utbildningen skall planeras i samråd med handikapprörelsen och med Hjälpmedelsinstitutet. Hjälpmedelsinstitutet har haft uppdraget att sammanfatta den fleråriga satsning på utveckling av brukarkompetens om IT som genomförts med stöd ur Allmänna arvsfonden.
Effekt De funktionshindrades delaktighet i samhällslivet kan öka.
Kostnad Försöket beräknas kosta 300 000 kronor. Finansiering Om projektet blir lyckat och fortsätter bör det finansieras från anslag 25:14 Bidrag till viss verksamhet inom vuxenutbildning, alternativt anslag 25:13 Nationellt centrum för flexibelt lärande samt skrivas in i instruktionen.
Förslag 11. Behovet av support (teknisk support och stöd i hjälpmedelsanvändning) till brukare skall analyseras.
Varför Kunskapen är otillräcklig när det gäller behov av support till personer med funktionshinder.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
398
Vem Förslaget innebär att Hjälpmedelsinstitutet får uppgiften att genomföra en fördjupad analys av behovet av IT-support för personer med funktionshinder.
Hur I arbetet skall resultaten från den så kallade ”Brukarkompetenssatsningen” beaktas liksom andra erfarenheter från försök med olika modeller för brukarsupport.
Effekt Den förväntade effekten är ett förbättrat underlag för planering av support till funktionshindrade IT-användare.
Kostnad Uppgiften ingår i Hjälpmedelsinstitutets ordinarie uppgifter och medför inte behov av särskilda medel.
Förslag 12. En försöksverksamhet med utbildning av elektronikinstruktörer som ny stödresurs planeras och genomförs.
Varför Många IT-hjälpmedel ställer höga krav på brukaren. Brukarens förmåga att tillgodogöra sig teknikens möjligheter underlättas väsentligt om det finns möjlighet att initialt få hjälp med instruktioner, träning och uppföljning av det utprovade hjälpmedlet samt hjälp med enklare tekniska problem i hemmet.
Vem Medel ställs till Hjälpmedelsinstitutets förfogande för försöksverksamhet i projektform i enskilda kommuner eller med kommuner i samarbete.
Hur I dag finns i flera kommuner heminstruktörer för hörsel- och synskadade. Heminstruktörerna är ofta vårdbiträden med extra kunskaper om synproblem eller hörselproblem samt om de hjälpmedel som finns. Heminstruktörerna gör hembesök för inträning och uppföljning av utprovade hjälpmedel och hjälper till om problem uppstår. De kan också ge information om kommunens service till den hörsel- och synskadade samt närstående. Målsättningen med heminstruktörens arbete är att den som har nedsatt syn eller hörselfunktion skall klara så mycket som möjligt på egen hand.
Förslaget är att Hjälpmedelsinstitutet planerar och genomför försöksverksamhet med en liknande utbildning men för IT-hjälpmedel.
Effekt Om resultatet av försöksverksamheten blir positivt finns underlag att planera och genomföra utbildningsinsatser för berörda personalgrupper. Brukaren blir mindre beroende av andra och kan leva friare, mer aktivt och självständigt. Andra samhällsinsatser torde som en följd bli mindre efterfrågade. Förslaget kan också påverka kommunernas förmåga att rekrytera och behålla omvård-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
399
nadspersonal. Heminstruktörer för hörsel- och synskadade och annan omvårdnadspersonal får möjlighet att vidareutbilda sig och bli instruktörer för IT-hjälpmedel. Möjligheterna till kompetensutveckling och lärande i arbetet kan göra yrket mer attraktivt för redan anställda, och för personer som söker ny anställning.
Kostnad Kostnaden för försöksverksamheten beräknas bli 500 000 kronor per år under en tre-årsperiod.
Förslag 13. Arbetet med att utforma tillgängliga och användbara system för information om hjälpmedel som vänder sig till personer med funktionshinder bör påskyndas och intensifieras.
Varför Brukarna upplever sig alltför dåligt informerade om vilka hjälpmedel som finns. Enskilda brukare och handikapprörelsen efterfrågar mer tillgänglig information om hjälpmedel.
Hur Arbetet med att skapa tillgängliga och användbara informationsystem som är riktade till personer med funktionshinder skall intensifieras. Befintliga resurser bör tas i bruk såsom HIs resurs Webbhida och AMS databaser. Vid arbetet skall särskild vikt läggas vid att utforma informationssystem som är ändamålsenliga för äldre personer med funktionshinder. Ett samarbete mellan berörda huvudmän och brukarorganisationerna skall eftersträvas. Möjligheten att ta olika former av IT-lösningar i anspråk bör undersökas (databaser, virtuella visningsmiljöer).
Vem Förslaget innebär ett arbete för HI, AMS, och RFV i samarbete med handikapprörelsen.
Kostnad Uppgiften ingår i Hjälpmedelsinstitutets, AMS’ och RFVs ordinarie åtagande och kräver inga extra resurser. Medel för handikapp- och pensionärsorganisationsernas medverkan behöver tillskjutas. Behovet av särskilda resurser till brukarorganisationerna beräknas uppgå till 300 000 kronor per år i tre år.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
400
9.12.5 Förbättrade förutsättningar för fortsatt forskning och utveckling
Förslag 14. Att Vinnova åläggs att för regeringen redogöra för vilka åtgärder myndigheten vidtagit vad avser forsknings- och utvecklingsinsatser inom området IT för personer med funktionshinder och att de båda typerna av insatser redovisas separat. (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i Regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem).
Varför Vinnovas uppgift är bland annat att finansiera behovsmotiverad forskning inom IT-området. Myndighetens planering är gjord i termer av tillväxtområden och kunskapsplattformar och vissa övriga FOU-program. Det är därmed svårt att urskilja insatser som genomförs för äldre och personer med funktionshinder.
Vem Enligt förslaget åläggs Vinnova uppgiften att till regeringen rapportera de insatser som myndigheten genomför inom området IT för personer med funktionshinder.
Hur I samband med återrapportering till regeringen (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i Regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem).
Effekt En ökad tydlighet när det gäller om vilka insatser som görs IT för personer med funktionshinder och ett förbättrat underlag för att göra bedömningar av behov av fortsatta insatser.
Kostnad Åtagandet medför inte behov av särskilda resurser.
Förslag 15. Att tjänster för yngre forskare inrättas för arbete inom området IT för personer med funktionshinder.
Varför Verket för innovationssystem, Vinnova initierade för cirka åtta år sedan ett antal kompetenscentra för samverkan mellan högskolan, näringslivet och olika användarintressenter. Några av dessa centra arbetar inom IT-området och bedriver forsknings- och utvecklingsarbete av särskild relevans när det gäller IT för personer med funktionshinder. När centren nu avslutar sitt arbete är det angeläget att ta tillvara de kunskapsmiljöer som byggts upp kring IT och funktionshinder.
Hur Förslaget innebär att två tjänster för yngre forskare inrättas inriktning på arbete med IT för funktionshindrade.
Effekt Genom att säkerställa fortsatt arbete om funktionshinder och teknik kan de kunskapsmiljöer nyttiggöras som byggts upp vid
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
401
de av Vinnova initierade kompetenscentren. Kunskapsmiljöer som byggts upp till följd av långsiktiga satsningar kan i viss utsträckning bevaras.
Kostnad Kostnaden för två tjänster beräknas årligen uppgå till 1 miljon kronor.
Finansiering Tjänsterna föreslås finansieras av Vinnova.
Förslag 16. Försöksverksamhet för utveckling av samarbetsformer (modell för samarbete) vid utveckling av IT-hjälpmedel skall genomföras. Samarbetet skall stärkas mellan användare, högskola, hjälpmedelsverksamhet och näringsliv.
Varför Metodiken för utveckling av för brukarna användbara hjälpmedel behöver utvecklas och användarnas medverkan i utvecklingsarbetet säkerställas.
Hur Förslaget innebär att en försöksverksamhet genomförs för utveckling av modeller för fördjupade kontakter och samarbete mellan funktionshindrade IT-användare, högskolan, hjälpmedelsverksamheten och näringsliv. Fyra faser skall särskilt uppmärksammas i samarbetet: problemidentifieringsfas, designfas, utvärderingsfas och exploateringsfas. Försöket genomförs i projektform.
Vem Medel för projektarbete föreslås kunna sökas av intresserade organisationer, företag eller institutioner. Vinnova föreslås utarbeta riktlinjer för och fördela medel till projekt.
Effekt Den förväntade effekten blir ökad kunskap om hur samarbete kring designfrågor inom IT-hjälpmedelsområdet praktiskt kan realiseras.
Kostnad Kostnaden beräknas bli 500 000 kronor per år i tre år. Finansiering Projektet föreslås finansieras av Vinnova.
9.12.6 Samordning, planering och uppföljning
Förslag 17. Regionala specialistenheter inom området IT-baserade hjälpmedel för personer med funktionshinder skall bildas för ett effektivare resursutnyttjande. De regionala enheterna utvecklas ur befintliga centra och bildandet föreslås föregås av en organisationsutredning.
Varför IT-utvecklingen och det ökande utbudet av IT-hjälpmedel har medfört att kraven på kunskap för att behärska avancerade hjälpmedel har ökat. Avancerade hjälpmedel är hjälpmedel som är
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
402
komplicerade att använda och som i hög grad måste anpassas till individen.
En mängd offentliga aktörer hanterar IT-hjälpmedel, IT-utrustning och IT-system till personer med funktionsnedsättning. Till dessa hör bland annat kommuner och landsting, universitet och högskola, Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna, AMS och arbetsförmedlingarna, Taltidningsnämnden och Post- och telestyrelsen. Samma IT-hjälpmedel kan i bland med eller utan kompletterande utrustning användas för flera ändamål. Persondatorer kan till exempel både användas för personligt bruk (tillhandahålls genom landsting eller kommun) och för att kunna läsa radiosända talsyntestidningar (tillhandahålls genom Taltidningsnämnden).
Både från de offentliga aktörernas och från brukarnas synvinkel finns ett behov av en samordning av kompetensen inom området IT-hjälpmedel.
Det är inte rimligt att förutsätta att samtliga offentliga aktörer kan förstå och hantera hela utbudet av avancerade IT-hjälpmedel inom sitt ansvarsområde, även om de naturligtvis måste ha tillräckliga kunskaper för att kunna vara beställare av IT-hjälpmedel. I landstingen finns i dag oftast särskilda team eller speciella enheter för IT-baserade hjälpmedel med anledning av att förskrivning av sådana hjälpmedel kräver särskild kompetens, både vid bedömning av behov av hjälpmedel, val av hjälpmedel och vid träning i att använda hjälpmedlet. Berörda handläggare inom AMS och försäkringskassornas ansvarsområden anlitar också externa resurser, till exempel Af Rehab och landstingens särskilda enheter vid bedömning av behov och val av hjälpmedel. Samtliga aktörer som hanterar IT-hjälpmedel, inom såväl hälso- och sjukvårdsområdet, arbetsmarknadsområdet, socialförsäkringsområdet som kulturområdet, skulle behöva tillgång till dylika externa resurser.
Brukarens kontakter med de olika offentliga aktörerna underlättas om samtliga går att nå genom en kanal. Med en samordning av kompetensen kan man också undvika att brukare får tillgång till parallella uppsättningar av liknande hjälpmedel från olika aktörer. Brukarna får i stället, utifrån en samlad bedömning av sina behov, tillgång till hjälpmedel som kompletterar varandra.
Hur Förslaget innebär att kompetens om avancerade IT-hjälpmedel samlas till regionala specialistenheter. Bildandet bör föregås av en organisationsutredning. Befintliga resurscenter kan utgöra bas för dessa IT-specialistenheter på regional nivå som på uppdrag av aktörerna arbetar med utprovning, utbildning, teknisk service
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
403
och anpassning/ utveckling av IT-hjälpmedel. Enheterna skall vara organiserade så att brukaren i samtliga ärenden som rör avancerade IT-hjälpmedel kan få stöd på ett och samma ställe. En organisationsutredning föreslås för att konkretisera och analysera förslaget närmare med avseende på enhetens organisation, personal, verksamhetens finansiering och effekterna på befintlig verksamhet – som till exempel hör- och syncentraler. De lokala och regionala organisationernas (enskilda kommuner, landsting, länsarbetsnämnder, försäkringskassor etcetera) roll och anknytning till de regionala specialistenheterna bör utredas.
Effekt Om specialistenheterna på ett tydligare sätt får i uppdrag att ta tillvara kunskapen om avancerade IT-hjälpmedel kan denna uppgift bli högre prioriterad. Om de dessutom får ersättning för de uppdrag som åläggs dem kan mer resurser satsas på kompetensutveckling av personalen, vilket ytterligare förbättrar kunskapen om avancerade IT-hjälpmedel. Risken för dubbelarbete (flera aktörer gör parallella bedömningar av brukarens olika behov) minskar. Renodlingen av uppgifter gör rollfördelningen mer effektiv.
Brukarna kan i högre utsträckning få tillgång till ändamålsenliga hjälpmedel, varigenom deras liv kan bli friare och mer självständigt. Brukarens kontakter med myndigheterna underlättas då alla aktörer finns att nå på ett och samma ställe. Brukare kan få tillgång till bättre hjälpmedel utan att kostnaderna för samhället blir högre då bedömningen görs samlat utifrån brukarens samlade behov och inte utifrån varje enskilds aktörs synvinkel.
Vem Den organisationsutredning som föreslås kan genomföras av Ekonomistyrningsverket eller Statskontoret.
Kostnad Kostnaden för utredningen beräknas bli cirka 500 000 kronor.
Förslag 18. Ett företagarråd föreslås inrättas vid Hjälpmedelsinstitutet för fortlöpande kontakter mellan HI, IT-branschen och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom IT-området.
Varför Hjälpmedelsinstitutet har en central roll vid utveckling av hjälpmedel och hjälpmedelsverksamhet liksom vid provning av hjälpmedel. Företagen har nätverk för inbördes kontakt och informationsutbyte, till exempel i branschföreningen ”IT-företagen” och SLF, Sjukvårdens Leverantörsförening som har ett särskilt nätverk för IT-företag. Former för regelbundna och systematiskt
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
404
genomförda kontakter mellan HI och IT-företag och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom IT-området saknas.
Vem Förslaget innebär att Hjälpmedelsinstitutet till sig knyter ett företagarråd.
Hur Enligt förslaget har Hjälpmedelsinstitutet självt att besluta om sammansättningen av företagarrådet, mötesfrekvens etcetera Företag med erfarenhet av eget utvecklingsarbete, egen tillverkning och erfarenhet av rollen som leverantörer bör finns representerade i rådet.
Effekt Genom att förstärka kontakten mellan företagen och Hjälpmedelsinstitutet ökar kunskapen om förutsättningar och villkor för hjälpmedelsverksamheten hos företagen och kunskapen om företagens villkor hos HI. Hinder kan undanröjas för att ta tillvara nya möjligheter inom IT-området.
Kostnad Uppgiften får anses ingå i Hjälpmedelsinstitutets ordinarier uppgifter och medför inte behov av nya resurser.
Förslag 19. Att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutets uppgifter vad avser IT-baserade hjälpmedel breddas för att i tillägg till ansvar för hälso- och sjukvårdssektorn även gälla utbildningsområdet, arbetslivet, kultursektorn och transportsektorn.
Varför Behovet av stöd när det gäller IT-hjälpmedel för personer med funktionshinder finns inte endast inom hälso- och sjukvårdssektorn, utan även inom arbetslivet, utbildnings-, kultur- och transportsektorerna.
Hur Hjälpmedelsinstitutet skall enligt sina nuvarande stadgar bland annat arbeta med forskning, utveckling, information, utbildning och erfarenhetsutbyte samt medverka till kunskaps- och metodutveckling för utprovning och anpassning, träning i användning av hjälpmedel samt uppföljning av hjälpmedelsanvändning. Institutet skall därvid särskilt följa och utveckla användningen av ny teknik. Verksamheten avser dock i första hand sådana hjälpmedel som skall tillhandahållas av sjukvårdshuvudmännen enligt hälso- och sjukvårdslagen. Det stöd Hjälpmedelsinstitutet har bistått med har också framför allt riktat sig till sjukvårdshuvudmännen.
Behovet av sådant stöd inom IT-området finns även hos aktörer som är verksamma inom andra sektorer. Regeringen bör därför ta initiativ till en ändring i Hjälpmedelsinstitutets stadgar för att tyd-
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
405
liggöra att institutet skall lämna stöd även till dessa aktörer. (Se även kapitel 8 vad avser frågan om HI:s ansvar för hjälpmedel i arbetslivet).
Effekt Om personalen inom de verksamheter som hanterar frågor om hjälpmedel inom olika sektorer har nödvändig kunskap kan funktionshindrade få större nytta av IT-hjälpmedel i olika sammanhang. Brukarnas möjligheter till självständighet och delaktighet ökar, vilket minskar såväl behovet av andra samhällsinsatser till exempel personligt stöd, som kostnaderna för arbetslöshetsersättning, aktivitets- och sjukersättning.
Kostnad I Hjälpmedelsinstitutets verksamhet genereras redan i nuläget kunskap om IT-hjälpmedel som kan vara ett värdefullt stöd inom olika sektorer. Ofta är hjälpmedlen desamma eller likartade. Dessa aktörer torde dock efterfråga ytterligare aktiviteter, varför en ökad kostnad för Hjälpmedelsinstitutet kan förväntas. För särskilda projekt kan medel sökas ur Allmänna arvsfonden.
Finansiering Hjälpmedelsinstitutets åtagande att följa och utveckla användningen av ny teknik finansieras inom ramen för anslaget 13:3 Bidrag till hälso- och sjukvård. Eftersom ifrågavarande förslag kommer AMS och RFV till del bör medel för verksamheten avsättas från anslag 22:1 Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader och anslag 19:6 Riksförsäkringsverket enligt det förslag som presenteras i kapitel 8. Kostnaderna för det bredare åtagandet bör i övrigt kunna täckas genom omdisponering av befintligt anslag. För särskilda projekt kan medel ur Allmänna arvsfonden sökas i samarbete med handikapporganisationerna.
Förslag 20. Att ett uppdrag att regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen inom området IT för personer med funktionshinder åläggs Hjälpmedelsinstitutet.
Varför Utvecklingen inom IT-området är snabb och mängden information om IT är kolossal. Det är svårt att få en samlad bild av de aspekter av utvecklingen som är av särskild betydelse när det gäller IT till gagn för personer med funktionshinder.
Vem Uppgiften att rapportera om utvecklingen åläggs Hjälpmedelsinstitutet.
Hur Det överlåts åt Hjälpmedelsinstitutet att bestämma formerna för rapporteringen. Den modell som använts under de senaste åren har varit en årlig konferens som tillsammans med en
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
406
skriftlig rapport och hjälpmedelsutställning även erbjudits intresserade i omvärlden att ta del av.
Effekt En samlad regelbunden rapportering som beskriver utvecklingen och erfarenheter från IT-användning bland personer med funktionshinder ökar möjligheterna att beskriva betydelsen av tekniken liksom att identifiera problem och behov av nya insatser.
Kostnad Åtagandet får anses ingå i Hjälpmedelsinstitutets uppgifter som enligt sina stadgar särskilt skall följa och utveckla användningen av ny teknik. Uppdraget medför inga behov av särskilda resurser.
9.12.7 Behov av medel för genomförande av föreslagna åtgärder
I nedanstående översikt återfinns en samlad bild av utredningens förslag inom IT-området liksom en beräkning av behoven av medel för förslagens genomförande.
Förbättrad statistik
1 Arbetet med att samla och redovisa statistik om funktionshindrades tillgång till datorer och Internet i hemmet skall utvecklas och samordnas. Finansieras inom ram
Ökad tillgång till tekniska möjligheter
2 Möjligheten att få bidrag till inköp av subventionerade datorer skall införas till de personer i åldersgruppen 19
−29 år som uppbär aktivitetsersättning
eller sjukersättning på heltid. Beräknat medelsbehov per ettårsperiod 1 360 000 kr. Alternativt belopp vid högre intresse cirka 4 530 000 kr
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
407
3 Tillgången till IT-baserade läshjälpmedel för personer med läshandikapp skall ökas. Tillfälliga stimulansmedel skall tillföras sjukvårdshuvudmännen för att täcka vissa kostnader för att tillgodose behov av hjälpmedel för personer med läs- och skrivsvårigheter/dyslexi inom ramen för det ansvar som åvilar sjukvårdshuvudmännen. Vissa medel tillförs Talboks- och punktskriftsbiblioteket för att utrusta bibliotek med digitala spelare och vissa andra hjälpmedel att disponeras av personer med läshandikapp i samband med lån av talböcker och andra böcker. Förslaget utgör en komplettering av landstingens ansvar för förskrivning av personliga hjälpmedel. Beräknat medelsbehov per år i fyra år: 6 000 000 kr
4 Möjligheter att fortlöpande pröva nyheter i anslutning till praktisk verksamhet med IT för personer med funktionshinder skall förstärkas. Särskilda medel tillförs för ändamålet vissa av landets resurscenter som härigenom bildar spetscenter. Beräknat medelsbehov per år i fem år: 5 000 000 kr
Kompetensutveckling av personal
5 Att en fördjupad kartläggning, uppföljning och utvärdering av kvaliteten i sjukvårdshuvudmännens tillhandahållande av IT-baserade hjälpmedel för information, kommunikation och kognitivt stöd till personer med funktionshinder genomförs. Finansieras inom ram
6 Att regeringen uppdrar åt Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket att utarbeta planer för kompetensutveckling om IT-baserade arbetshjälpmedel för berörda personalgrupper samt att utvärdera och redovisa hur planerna realiseras. Finansieras inom ram
7 Mottagarorganisationer för nyheter inom IT-området bör byggas upp hos sjukvårdshuvudmännen och ansvariga myndigheter för hjälpmedel i arbetslivet. Finansieras inom ram
8 Kunskapssammanställningar, erfarenheter av IT-stöd för ”nya” behovsgrupper skall tas fram och spridas. Beräknat medelsbehov per år 300 000 kr
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
408
9 Ett flerårigt program med stimulansbidrag för utveckling av vård- och omsorgspersonalens kompetens om IT-hjälpmedel för äldre personer med funktionshinder skall planeras och genomföras. Beräknat medelsbehov per år i tre år 3 000 000 kr
Förbättrad stöd och information till brukare
10 En satsning på att vidareutveckla brukarnas allmänna kompetens om IT skall planeras och genomföras. Beräknat medelsbehov 300 000 kr
11 Behovet av support (teknisk support och stöd i hjälpmedelsanvändning) till brukare skall analyseras. Finansieras inom ram
12 Försöksverksamhet med utbildning av ny yrkesgrupp som elektronikinstruktörer inom IT-området skall planeras och genomföras. Beräknat medelsbehov per år i tre år 500 000 kr
13 Arbetet med att utforma tillgängliga och användbara system för information om hjälpmedel som vänder sig till personer med funktionshinder skall påskyndas och intensifieras. Beräknat medelsbehov per år i tre år 300 000 kr
Förutsättningar för forskning och utveckling
14 Att Vinnova åläggs att för regeringen redogöra för vilka åtgärder myndigheten vidtagit vad avser forsknings- och utvecklingsinsatser inom området IT för personer med funktionshinder och att de båda typerna av insatser redovisas separat. (Verksamhetsområde ”Forskning och utveckling” i Regleringsbrev avseende Verket för Innovationssystem). Finansieras inom ram
15 Tjänster för yngre forskare inrättas för arbete inom området IT för personer med funktionshinder. Beräknat medelsbehov per år 1 000 000 kr
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
409
16 Försöksverksamhet för utveckling av samarbetsformer (modell för samarbete) vid utveckling av IT-hjälpmedel skall göras. Samarbetet skall stärkas mellan användare, högskola, hjälpmedelsverksamhet och näringsliv. Beräknat medelsbehov per år i tre år 500 000 kr
Organisatorisk samordning, planering och uppföljning
17 Regionala specialistenheter för IT-baserade hjälpmedel bör bildas. Enheterna som kan baseras på befintliga resurscenter skall betjäna huvudmän för hjälpmedel inom hälso- och sjukvården liksom arbetslivet med flera En organisationsutredning föreslås föregå bildandet av specialistenheterna. Beräknat medelsbehov:500 000 kr
18 Ett företagarråd föreslås inrättas vid Hjälpmedelsinstitutet för fortlöpande kontakter mellan HI, IT-branschen och hjälpmedelsföretag som är verksamma inom IT-området. Finansieras inom ram
19 Att regeringen tar initiativ till att Hjälpmedelsinstitutets uppgifter vad avser IT-baserade hjälpmedel breddas för att i tillägg till ansvar för hälso- och sjukvårdssektorn även gälla utbildningsområdet, arbetslivet, kultursektorn och transportsektorn. Finansieras inom ram
20 Att ett uppdrag att regelbundet rapportera till Regeringen om utvecklingen inom området IT för personer med funktionshinder åläggs Hjälpmedelsinstitutet. Finansieras inom ram
Referenser
Ahlgren, M. (2002). 125 tuffa erfarenheter. Rapport om arbetsplats-
anpassningar. Svenska Enter rehabilitering AB och Arbetsmarknadsstyrelsen.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
410
Alm, T. (2000). Läs- och skrivmöjligheter. Hur IT hjälper elever med
läs- och skrivsvårigheter. KK-stiftelsen, rapport nr 6. Anderberg, P. (1999). Bredband för funktionshindrade och äldre. Bi-
laga till SOU 1999:85. Bredband för tillväxt i hela landet. Betänkande från IT-infrastrukturutredningen. Tillgängligt på <http://naring.regeringen.se/fragor/it/infrastruktur/pdf/peter_ anderberg.pdf>. Hämtat 13 april 2004. Arendal, E. & Hansen, K.M. (2003). IT rygesaek til ordblinde. Hjaelpe-
middelinstitutet (Danmark). Arnell, J. (2000). IT-stöd för personer med medicinska funktionshinder
– förstudie. Tillgängligt på <http://www.hi.se/it/itipraktiken/ medicinfunktion/undersidor/itstod.pdf>. Hämtat 20 april 2004. Arvsfondsdelegationen och h@ndikapp.se. (2000) IT för personer
med funktionshinder och organisationer inom handikapprörelsen. Kompetensutvecklingsprojekt. Presentation av pågående projekt maj 2000. Barkvik, S. (2002) VISITA – Visuell Informationsteknologi i Arbets-
livet. Presentation vid den sjätte årliga IT-konferensen. World Trade Center, december 2002. Hjälpmedelsinstitutet. Beckman, S. (1995). En världsbildande teknik. Ur Karlsson, Magnus
& Sturesson, Lennart (red.); Världens största maskin: Människan och det globala telekommunikationssystemet. Stockholm: Carlsson Bokförlag. Borgestig, M., Gisterå, E-M., Gyger, M., Lavsund, M., Lidström,
H. (2000). Att tala till datorn. Ett sätt att leka och skriva. En Ungaifocus-rapport. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Borgestig, Maria och Lidström, Helene (2002). Taligenkännings-
system som hjälpmedel – brukarnas erfarenheter. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Tillgängligt på <http://www.hi.se/it/itipraktiken /pdf/Slutrapport%2099-0470.pdf>. Hämtat 19 april 2004. Dewsbury, G. et al. (2003). Designing acceptable ”smart” home
technology to support people in the home. I Willems, C.G. (Ed). Technology and Disability, Special Issue: Smart Homes. Volume 15, No 3, 2003. DHR (2003). Rörelsehinderförbundens hjälpmedelsprojekt. Rörelse-
hindrades syn på hjälpmedel – en utredning om ansvar, bemötande och pengar. Eikeland, L. och Keijer, U. (2002). Aktuellt inom handikappområ-
det. Bredband för funktionshindrade. Post- och telestyrelsen. Presentation vid den sjätte årliga IT-konferensen, World Trade Center, december 2002.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
411
Eikeland, L. och Ritzen, K. (2002). Post- och telestyrelsens etappmål
för handikappolitiken. Post- och telestyrelsen, Rapport nr PTS-ER-2002-18, ISSN 1650-9862. Elger, G. & Furugren, B. (1998). ”SmartBo" – An ICT and computer-
based demonstration home for disabled people. 3rd Tide Congress, Helsinki 1998. Tillgängligt på <http://www.stakes.fi/tidecong/ 731SmtBo.html>. Hämtat 20 april 2004. EU-kommissionen, Employment & Social Affairs (2003). Access to
Assistive Technology in the European Union. EU-kommissionen (2002). Delivering eAccessibility. Improving
disabled people’s access to the Knowledge Based Society. Tillgängligt på <http://europa.eu.int/comm/employment_social/ knowledge_society/eacc_en.pdf>. Hämtat 18 februari 2004. European Commission, Information Society Directorate General
(2000). Study on Technology Trends and Future Perspectives within Assistive Technologies. Findahl, Olle (2004). Internet i världen. En internationell jämförelse
av Internettillgång och användning mellan länder inom World Internet Project. World Internet Institute, Sverige. Elektronisk version. Hämtad den 8 januari 2004 via www.worldinternet.org. Föhrer, U. och Magnusson, E. (2000). Kompensatoriskt stöd vid
studier för personer med betydande läs- och skrivsvårigheter. Hjälpmedelsinstitutet och Förbundet FMLS. Föhrer, U. och Magnusson, E. (2003). Läsa och skriva fast man inte
kan. Lund: Studentlitteratur. Gardelli, Å. (2004). Det handlar om ett värdigt liv – människor med
funktionshinder införlivar IKT i sina vardagsliv. Luleå tekniska universitet. Gauffin, L. (2003). Forskare om användarmedverkan. Vällingby:
Hjälpmedelsinstitutet. Gisterå, E-M., och Lavsund, M. (2001). Konsekvenser av IT-insatser
till barn med DAMP/ADHD och närliggande funktionshinder. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Grönberg Eskel, M. (2003). HumanTeknik, hjälpmedel och vardag.
Utvärdering av projektet HumanTeknik, Psykiska funktionshinder och hjälpmedel. Delrapport 4. Institutionen för samhällsvetenskap, Karlstads universitet. Götherström, U-K, Jonsson, D. och Persson, J. (2002). Samhälls-
ekonomisk utvärdering av post- och teletjänster för funktionshindrade – modellutveckling och tillämpning. Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi, Linköpings universitet.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
412
Hammarberg, M. (1998). IT-anpassade handikappbostäder: samhälls-
ekonomiskt lönsamt? Huddinge: Södertörns högskola. Handikappinstitutet (1997). IT för funktionshindrade och äldre –
förslag till handlingsplan för 1998-2002. Vällingby. Handikappombudsmannen (2003). Riktlinjer för en tillgänglig
statsförvaltning. Tillgängligt på <http://www.handikappombuds mannen.se/start.asp?sida=1802>. Hämtat 11 maj 2004. Hansson, Mats & Lorentzon, Peter (1995). IT & handikapp – en
lägesrapport. Vällingby: Handikappinstitutet. Heister Trygg, Boel (2003). Förslag till policy för AKK – Barn med
grav tal- och språkstörning och behov av alternativa kommunikationsvägar. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Helin, S. (2003). Statistik från syncentraler 2002. Vällingby: Hjälp-
medelsinstitutet. Helin, S. Nilsson, J. och Widmark, O. (2003). Statistik från hjälp-
medelscentraler 2002. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Hellström, A. (2001). Vuxna med ADHD/DAMP i ett hjälpmedels-
perspektiv. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Hjälpmedelsinstitutet (1998). Stimulans till ökad kompetens. En ut-
värdering av stimulansbidraget för kompetensutveckling genom hjälpmedelsverksamheten 1994-1997. Vällingby. Hjälpmedelsinstitutet (2001). Dator och Internet hemma hos personer
med funktionsnedsättning. Kortversion. Vällingby. Hjälpmedelsinstitutet (2001). Hörselhjälpmedel – statistik. Uppgifter
från hörcentraler år 2000. Vällingby. Hjälpmedelsinstitutet (2002). IT i Praktiken. Rapport maj 2002.
Vällingby. Hjälpmedelsinstitutet (2002). Dator och Internet i hemmet hos personer
med funktionsnedsättning – en jämförelse mellan åren 1998/99 – 2000/01. PM 2002-11-27. Hjälpmedelsinstitutet (2004). Nationellt stöd vid upphandling av
hjälpmedel. Tillgängligt på <http://www.hi.se/upphandling/ default.shtm>. Hämtat 7 april 2004. Holknekt, Maria (2000). Begåvningsstöd – organisationsmodell och
samverkan. Ett projekt för Stöd i vardagen och ett Friare liv. Landstinget Västernorrland. Hälls, L. och Skjöld, C. (2003). Funktionshindrade 1988-1999.
Stockholm: Statistiska Centralbyrån. Idéforum 2002 – Äldre på egna villkor. Tillgängligt på <http://
www.aldreprojektet.gov.se/>. Hämtat 12 april 2002.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
413
Invest in Sweden Agency, ISA (2002). ICT – information & com-
munications technologies. Driving wireless innovation. Tillgängligt på <http://www.isa.se/pdf/ACFBB87.pdf>. Hämtat 17 februari 2003. Ivarsson, S. (2002). Handlingsprogrammet ”IT för funktionshindrade
och äldre” – Lägesrapport för perioden 1998-2002. Inregia Performance AB. Justitiedepartementet – arbetsgruppen för IT och demokrati (Ju
2002:E). Förslag till strategi för att minska de digitala klyftorna. Justitiedepartementet (2003). Digitala klyftor – förr, nu och i framtiden
Tillgängligt på <http://www.demokratitorget.gov.se/dynamaster/ file_archive/030611/6f34447540f60e56df8d05a5de8058f1/Digitala%20klyftor.pdf>. Hämtat 23 februari 2004. KK-stiftelsen.(2002). Utvärdering av KK-stiftelsens programområde
IT – utbildning och funktionshinder/handikapp. Tillgängligt på <http://www.kks.se/dethargorvi/programomrade/default.asp>. Hämtat 11 maj 2004. Kubitschke, L. (2002). Older People and Technology - Preliminary
Results from the SeniorWatch Surveys. Empirica (Cost 219). Kulturrådet (2003). Kultur i vård och omsorg. Kunnari, J. och Lindström, J-I. (2002). Informations- och kommu-
nikationsteknologi. Exempel på teknik, trender och tillämpningar. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Landstingsförbundet (2002). Verksamhet och ekonomi i landsting och
regioner. Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2002. Stockholm. Lorentzon, Peter (1990). Välja nya vägar. Vad pågår och behövs
inom området Handikapp och informationsteknologi. Vällingby: Handikappinstitutet. Lorentzon, Peter (2002) Hjälpmedelsinstitutet. Presentation vid den
sjätte årliga IT-konferensen, World Trade Center, december 2002. Lundgren, Kurt (2003). En lärande IT-politik för tillväxt och välfärd.
ITPS slutrapportering av uppdraget att utvärdera den svenska ITpolitiken. ITPS, rapport A2003:015. Tillgängligt på <http://www. itps.se/pdf/A2003_015.pdf>. Hämtad 28 januari 2004. Magnusson, M. (2000). Language in life – life in language. Högskolan
i Karlstad. Magnusson, M. och Schalling, E. (1999). Building Virtual Networks
using Videotelephony. CSUN Papers 1999. Tillgängligt på <http:// www.dinf.ne.jp/doc/english/Us_Eu/conf/csun_99/session0162. html>. Hämtat 19 november 2002.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
414
Månsson, I. & Brun, C. (2002). Man kommer ihåg det man vill. En
bok om demens, hjälpmedel och boende. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Männikkö-Barbutiu, Sirkku. (2002). Senior Cyborgs – About Appro-
priation of Personal Computers Among Some Swedish Elderly People. Stockholms Universitet/Kungliga Tekniska Högskolan. Nilsson, J. (2003). Förvärvade hjärnskador och IT-baserade bostads-
anpassningar och hjälpmedel. En nytto- och kostnadsstudie. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. NITA, och World Internet Institute, WII. (2002) IT-användarstatistik
som kunskapsunderlag. Nationell Hearing i Gävle den 29 oktober 2002 av nationellt IT-användarcentrum, PM. Näringsdepartementet (2002). Utvecklingen av IT-kompetens – en
skrift om ett av den svenska IT-politikens prioriterade områden. Tillgängligt på <http://www.naring.regeringen.se/pressinfo/info material/pdf/n2000_076sv.pdf>. Hämtat 13 april 2004. Persson, Lars (2001). Dator och Internet hemma hos personer med
funktionsnedsättning. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Post- och telestyrelsen, Konsumentverket och Konkurrensverket.
Alltid på! Bredbandsmarknaden ur ett konsumentperspektiv. Rapport PTS.ER-2002:9. Post- och telestyrelsen (2003). Så efterfrågar vi elektronisk kommuni-
kation – en individundersökning 2003. PTS-ER-2003:43. Post & Telestyrelsen. Årsredovisning 2003. Presstödsnämnden och Taltidningsnämnden. Årsredovisning 2002. Riksrevisionsverket (2002). Att påverka utan att styra. Statens infor-
mativa insatser inom hälso- och sjukvårdsområdet. Rikstrygdeverket i samarbete med Kirke- utdannnings- og forsk-
ningsdepartementet. Formidling av IT-hjelpemidler i skolen. (2001). Oslo. Rikstrygdeverket (2003). Hjelpemidler på arbeidsplassen. Oslo. Rundfelt, L. (2004). Vad hände se´n? Uppföljning av satsningen
1999-2001. Kompetensutveckling inom området IT för personer med funktionshinder och deras organisationer”, finansierad av Allmänna arvsfonden. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Selg, H. (1996). Datorteknik och handikapp. Utvärdering av två pro-
gramdelar i Handikappinstitutets nytekniksatsning 1989-1995. Bromma: Handikappinstitutet. Senior 2005. Äldrepolitik för framtiden. Tillgängligt på <http://www.
senior2005.gov.se/>. Hämtat 18 februari 2004.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
415
Seniorwatch. Tillgängligt på <www.seniorwatch.de> eller <http:
//www.empirica.biz/swa/>. Hämtat 11 maj 2004. Sjöberg, M. (1994). Låna och lek på Datatek. Bromma: Handikapp-
institutet. Sjöberg, M. (1996). Datorer som förändrar livet. Erfarenheter av pro-
grammet ny teknik. Bromma: Handikappinstitutet. Sjöberg, M. (1999). Dyslexi – ett handikapp i informationssamhället.
Via Teldok 35. Tillgängligt på <http://www.teldok.org/pdf/via 35.pdf>. Hämtat 23 april 2004. Sjölander, A. (2003). 2004 shoppar hälften av internetanvändarna.
Tillgängligt på <www.idg.se/ArticlePages/200312/08/20031208152 226_IDG.se872/20031208152226_IDG.se872.dbp.asp>. Hämtat 29 april 2004. Sjölinder, M, Höök, K., and Nilsson, L-G. (2000). Age differences in
the use of an on-line grocery shop - implications for design. CHI' 2000, The Hague, ACM. Smideman, G. (2001). Konsekvenser av IT-insatser till personer med
hjärnskada. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet Socialstyrelsen (2003). Kompetensförsörjning inom vård och omsorg
om äldre och funktionshindrade. Del I – Överväganden och bedömningar. Socialstyrelsen (2003). Kompetensförsörjning inom vård och omsorg
om äldre och funktionshindrade. Del II – Faktagrund och beräkningar. Spindler, L. (2001). IT för funktionshindrade och äldre; offentliga
insatser år 2000. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Starkhammar, S. & Dahlenborg, I. (2002). Demens och teknik –
kunskapsläge och förslag på åtgärder. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Statens beredning för medicinsk utvärdering (2003). Hörapparat för
vuxna. Nytta och kostnader. Stockholm. Statens kulturråd (1998). Funktionshindrades tillgång till kultur. Kart-
läggning och handlingsprogram. Statistiska centralbyrån (2004). Privatpersoners användning av datorer
och Internet 2003. Statskontoret (2002). 24-timmarswebben. Rekommendationer och råd
för 24-timmarmyndighetens webbplats. Tillgängligt på <http:// www.statskontoret.se/pdf/200213.pdf. Hämtat 19 november 2003. Statskontoret (2003). Den offentliga sektorns service på Internet.
Tillgängligt på <http://www.statskontoret.se/pdf/2003133.pdf>. Hämtat 18 februari 2004.
Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik SOU 2004:83
416
Svenska Enter rehabilitering AB (2001). Uppföljning av 125 tuffa
erfarenheter. Delrapport 1. Thunberg, G. (2001). Konsekvenser av IT-insatser till personer med
autism. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Ulin Bergek, E. (2003). TOY kIT- Tuggträning med datorn som feed-
back. Tillgänglig på <http://www.hi.se/it/itipraktiken/>. Hämtad 20 april 2004. Utbult, Mats (2004). IT som talstöd – en dag om användning, behov
och utveckling. Vällingby: Hjälpmedelsinstitutet. Van Berlo, A. (Ed.)(2001). Design Guidelines on Smart Homes. A
Cost 219bis Handbook. Tillgänglig på <http://www.stakes.fi/ cost219/smarthousing.htm>. Hämtad 20 april 2004. Vinnova (2003). IT för funktionshindrade och äldre. Stockholm. Westerberg, H. (2004). Working memory: Development, Disorders and
Training. Karolinska Institutet, Dept. of Women and Child Health. Westerberg, H. et al. (2003). Working Memory Training – A Method
of Cognitive Rehabilitation after Stroke. Poster presentation at SFN. Wieselgren, I-M. (1997) Hjälpmedel vid psykiskt handikapp. Bromma:
Handikappinstitutet. Öhrqvist, I. (2004). Stora skillnader mellan landstingen. Förskrivning
av DAISY-spelare kartlagd. Bibliotek för alla. Nr 1: 2004. Östlund, Britt (2002). Teknik för hela livet – äldres behov, teknikers
och marknaders utveckling. Bilaga till SOU 2003:91. Äldrepolitik för framtiden. 100 steg till trygghet och utveckling med en åldrande befolkning. Betänkande från äldreberedningen SENIOR 2005.
Offentligt tryck
Ds 2003:47, På väg mot en god demensvård. Samhällets insatser för
personer med demenssjukdomar och deras anhöriga. Socialdepartementet. Prop. 1997/98:113. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken. Prop. 1999/2000: 86. Ett informationssamhälle för alla. Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell hand-
lingsplan för handikappolitiken. Regeringens skrivelse 2001/02:176. Kultur och delaktighet. Regeringens skrivelse 2002/03:25. Uppföljning av den Nationella
handlingsplanen för handikappolitiken. SOU 1996:174. Handikappinstitutet för bra hjälpmedel och ökad
livskvalitet. Socialdepartementet.
SOU 2004:83 Nya förutsättningar genom utvecklingen av IT och digital teknik
417
SOU 2002:15. IT och äldre. IT-kommissionens rapport 2/2002. SOU 2002:24. Vem använder Internet och till vad? IT-kommis-
sionens rapport 1/2002. SOU 2003:15. Läromedel specifikt. Utbildningsdepartementet. SOU 2003:91. Äldrepolitik för framtiden. 100 steg till trygghet och ut-
veckling med en åldrande befolkning. Socialdepartementet. SOU 2004:54. Handikappolitisk samordning – organisation för strategi
och genomförande. Socialdepartementet.
419
10 Författningskommentar
10.1 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
2 a § 4.
Innebär ett förtydligande av att en person som vänder sig till hälso- och sjukvården för att få personliga hjälpmedel skall ges en bedömning av sina hjälpmedelsbehov. Bedömningen bör göras av sådan personal som enligt sjukvårdshuvudmannens föreskrifter har behörighet att förskriva hjälpmedel. Hur omfattande bedömning som behöver göras är beroende av vilka konsekvenser ett funktionshinder har för en person och karaktären på det hjälpmedel som kan behövas.
3 b §
Med begreppet personliga hjälpmedel avses ingen utvidgning eller begränsning av det tidigare hjälpmedelsbegreppet i HSL. Termen hjälpmedel används i skiftande sammanhang och med delvis olika betydelse. Av tydlighetsskäl bör begreppet personliga hjälpmedel användas om hjälpmedel som omfattas av sjukvårdshuvudmännens ansvar att erbjuda hjälpmedel.
Till personliga hjälpmedel för vård och behandling räknas dels vissa medicintekniska produkter, dels hjälpmedel som kompenserar förlust av kroppsdel eller kroppsfunktion eller som kan behövas före eller efter en medicinsk behandlingsinsats. Ett personligt hjälpmedel kan ha förebyggande, lindrande och behandlande funktion.
Personliga hjälpmedel för den dagliga livsföringen är sådana hjälpmedel som fordras för att brukaren själv eller med hjälp av någon annan skall kunna tillgodose sina personliga behov, som att klä sig, äta, sova och sköta sin hygien med mera, förflytta sig, kommuni-
Författningskommentar SOU 2004:83
420
cera, fungera i hemmet och närmiljön, orientera sig, sköta vardagslivets rutiner i hemmet samt delta i sysselsättning och normala fritids- och rekreationsaktiviteter.
Det innebär att sådana hjälpmedel som brukaren exempelvis behöver för att kunna sova, ta sig i och ur sin säng, förflytta sig, tvätta sig eller gå på toaletten är personliga hjälpmedel för den dagliga livsföringen även om hjälpmedlet styrs eller manövreras av någon annan. Brukarens behov är alltid utgångspunkten vid en bedömning av om ett hjälpmedel skall förskrivas. Att ett hjälpmedel även har en positiv effekt för någon annan, exempelvis en personlig assistent, innebär inte att det kan betraktas som något annat än ett personligt hjälpmedel för brukaren.
Den utrustning som krävs inom en vård- eller omsorgsverksamhet är inte att betrakta som personliga hjälpmedel.
Personliga hjälpmedel för utbildning är sådana hjälpmedel som en person med funktionshinder behöver dels för att fungera i det dagliga livet i skola och utbildning, dels för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Landstingets ansvar innebär ingen inskränkning i de skyldigheter som arbetsgivare eller andra kan ha enligt annan lag eller förordning. Landstinget har heller inte ansvar för utrustning eller pedagogiska hjälpmedel inom utbildning. Vad som kännetecknar personliga hjälpmedel i utbildning till skillnad från utrustning och pedagogiska hjälpmedel behandlas i avsnitt 7.6.2.
Med begreppet utbildning som är offentligt finansierad eller berättigar till studiestöd avses de utbildningsformer som för närvarande är helt eller delvis offentligt finansierade eller berättigar till studiestöd eller som i framtiden kan uppfylla dessa kriterier. De skolor som bedrivs på uppdrag av utbildningshuvudmän eller fristående och är offentligt finansierade omfattas av begreppet.
SOU 2004:83 Författningskommentar
421
18 b §
Motsvarar ändringen till begreppet personliga hjälpmedel i 3 b §.
26 §
I sjukvårdshuvudmännens ansvar för att erbjuda personliga hjälpmedel till personer med funktionshinder ingår att finansiera och tillhandahålla hjälpmedel. I uttrycket att tillhandahålla personliga hjälpmedel ingår bland annat att bedöma behov av, förskriva, prova ut, anpassa och erbjuda träning i att använda eller utbildning på hjälpmedel. Dessa moment skall leda fram till att en person får faktisk tillgång till det hjälpmedel för vård och behandling, det dagliga livet eller i utbildning, som vederbörande kan behöva. Begreppet att tillhandahålla personliga hjälpmedel omfattar hela processen från den inledande behovsbedömningen till dess brukaren har tillgång till ett användbart hjälpmedel. Hur omfattande processen behöver vara varierar med hänsyn till en persons individuella förutsättningar, funktionshinder och vilket hjälpmedel som kan behövas.
Bilaga 1
423
Kommittédirektiv
Utredning om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Dir. 2001:81
Beslut vid regeringssammanträde den 18 oktober 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder. Den särskilde utredaren skall också förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Inom hjälpmedelsområdet skall analysen avse - hjälpmedelsförsörjningen för barn i förskoleverksamhet, barn,
ungdomar och vuxna inom det offentliga skolväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag, högskoleutbildning, samt folkhögskoleutbildning, - de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet genom
utvecklingeninom informations- och kommunikationsteknologi och digital teknik, - avgiftssystemet för hjälpmedel och därtill hörande regler i
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), samt - gränsdragningen vad gäller ansvaret mellan individuella hjälp-
medel för personer med personlig assistans och arbetshjälpmedel för assistenterna.
Förtydligandena vad gäller LSS skall avse - regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd, - tillämpningsområdet för 23 § LSS, samt - kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor
i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad
Bilaga 1 SOU 2004:83
424
med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
Bakgrund
Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken "Från patient till medborgare" fastslås tre nationella mål (prop. 1999/2000:79bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). De tre målen är - en samhällsgemenskap med mångfald som grund, - att samhället utformas så att människor med funktionshinder i
alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, samt - jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och
män med funktionshinder.
Personer med funktionshinder skall ha samma möjligheter som andra att röra sig i samhället och delta i samma sammanhang. Alla skall ha samma möjligheter att ta del av information och göra sig hörda. Alla skall också ha lika möjligheter och skyldigheter att bidra till samhällets utveckling. Många får sina funktionsnedsättningar när de blir äldre. De nationella målen föräldrepolitiken (prop. 1997/98:113, bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307) är att äldre skall
- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, - kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över
sin vardag, - mötas med respekt samt - ha tillgång till god vård och omsorg.
För att målen skall kunna uppnås inom såväl handikappolitiken som äldrepolitiken krävs att samhället är tillgängligt för alla. Det gäller såväl den fysiska miljön som information och service. I vissa fall räcker det inte med generella anpassningsåtgärder utan det behövs kompletterande insatser i form av särskild service och hjälpmedel.
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79, s. 110 ff.), aviserades att en särskild utredare skulle utses för att se över hjälpmedelsförsörjningen för studerande med funktionshinder inom hela utbild-
Bilaga 1
425
ningsområdet inklusive förskolan. I handlingsplanen aviserade regeringen dessutom att en särskild utredare skulle tillsättas med uppgift att föreslå ett förtydligande av vad som avses med insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS.
Med anledning av den tekniska utvecklingen på hjälpmedelsområdet aviserades i budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) en särskild utredning. Syftet med denna utredning är att undersöka hur behoven av hjälpmedel för de grupper av funktionshindrade som av olika skäl inte har kunnat tillgodogöra sig de nya rönen inom den tekniska utvecklingen skall kunna tillgodoses på ett bättre sätt.
Tidigare reformer av betydelse för utredningen
Våren 1983 beslöt riksdagen att hälso- och sjukvårdshuvudmännen fr.o.m. den 1 juli 1984 skulle överta ansvaret för hjälpmedel i undervisningen (prop. 1982/83:174, bet. 1982/83:SoU26, rskr. 1982/83:367). Med den s.k. Ädelreformen år 1992 övertog kommunerna ansvaret bl.a. för att tillhandahålla vissa hjälpmedel, framför allt sådana som används i den dagliga livsföringen (prop. 1990/91:14, bet. 1990/91:SoU9, rskr. 1990/91:97). I samband med den s.k. Handikappreformen år 1994 förtydligades landstingens och kommunernas ansvar för hjälpmedelsförsörjning, habilitering och rehabilitering inom sina respektive områden. Detta skedde genom införandet av två nya paragrafer i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. I förarbetena till lagändringen anges vad som bör klassificeras som hjälpmedel för den dagliga livsföringen samt hjälpmedel för vård och behandling (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr.1992/93:321).
Utanför HSL:s tillämpningsområde faller arbetshjälpmedel som regleras i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, vissa hjälpmedel som behövs för att genomgå arbetslivsinriktad rehabilitering, hjälpmedel inom förskoleverksamheten samt särskilda pedagogiska hjälpmedel inom hela utbildningsområdet, inklusive förskoleverksamheten.
I samband med Handikappreformen infördes en ny lag, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93SoU:19, rskr.1992/93:321). Några av insatserna i lagen är
Bilaga 1 SOU 2004:83
426
- rådgivning och annat personligt stöd, - familjehem eller bostad med särskild service för barn och
ungdomar, samt - bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt an-
passad bostad för vuxna.
Rådgivning och annat personligt stöd fanns som särskild omsorg för personer med utvecklingsstörning redan enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen). Syftet med insatsen är att tillförsäkra personer med omfattande funktionshinder kvalificerade insatser från flera kompetensområden för att underlätta det dagliga livet. Landstingen svarar för insatsen och får sedan 1994 ett statsbidrag om 200 miljoner kronor per år för merkostnader som de beräknades få genom att LSS ger en större grupp rätt till rådgivning och annat personligt stöd än den tidigare omsorgslagen. Såväl familjehem som bostad med särskild service för barn och ungdomar bör användas flexibelt utifrån barnets och familjens behov. Även bostad med särskild service för vuxna skall kunna utformas på olika sätt utifrån den vuxnes behov. Huvudformerna som kan urskiljas är gruppbostad och servicebostad.
Socialstyrelsen har följt upp effekterna av såväl Ädel- som Handikappreformen samt stimulansbidragen för habilitering och rehabilitering.
Avgifter för hjälpmedel – relevant lagstiftning
I HSL regleras landstingens och kommunernas ansvar för hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses enligt 1 § HSL åtgärder för att medicinskt utreda, förebygga och behandla sjukdomar och skador. I hälso- och sjukvårdsansvaret ingår enligt förarbetena även ansvaret för hjälpmedel till funktionshindrade (prop. 1981/82:97 s. 40, jfr prop. 1992/93:159 s. 200).
Enligt 3 b § HSL är ett landsting skyldigt att erbjuda hjälpmedel till personer med funktionshinder som är bosatta i landstinget eller är kvarskrivna och stadigvarande vistas där. I 18 b § samma lag anges att denna skyldighet i vissa situationer i stället åvilar kommunerna.
Genom 26 § HSL ges landsting och kommuner befogenhet att ta ut vårdavgifter. Innebörden av termen vårdavgifter är inte närmare
Bilaga 1
427
definierad i HSL. I förarbetena sägs dock att landstingens och kommunernas befogenhet att bestämma avgifter för hälso- och sjukvård anges i bestämmelsen (prop. 1981/82:97 s. 133 och prop. 1990/91:14 s. 156).
I 26 a § HSL finns ett stadgande som begränsar den enskildes skyldighet att under vissa omständigheter betala vårdavgifter (högkostnadsskydd). I lagtexten anges bl.a. att den som har betalat vårdavgifter för öppen hälso- och sjukvård enligt HSL i andra fall än som avses i 18 § första stycket HSL (dvs. i fall då kommunen är ansvarig för sjukvården, läkarvård undantagen, i bl.a. särskilda boendeformer för äldre) under vissa särskilt angivna förhållanden är befriad från att betala ytterligare avgift. I förarbetena anges att de vårdavgifter som är tänkta att omfattas av högkostnadsskyddet är begränsade till patientavgifter för läkarvård och sjukvårdande behandling inom landstingen samt läkarvård och sjukgymnastik hos privata vårdgivare (prop. 1996/97:27 s. 68).
Situationen inom vissa delar av hjälpmedelsområdet
Hjälpmedel inom utbildning
År 1984 träffades en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet som innebar att sjukvårdshuvudmännen tog över huvudmannaskapet för hjälpmedel i undervisningssituationen. Samtidigt tog de även över kostnadsansvaret för att tillhandahålla hjälpmedel för elever med funktionshinder i grundskolan, gymnasieskolan, statlig och kommunal vuxenutbildning samt för studenter med funktionshinder vid universitet och högskola. nuvarande lagstiftning tillämpas dock olika i fråga om vilket ansvar landstingen har för deltagare på folkhögskolornas kurser. Överenskommelsen om att ta över ansvaret gällde endast vissa preciserade grupper, vilket innebär att inte alla med funktionshinder omfattas.
En rad förhållanden på hjälpmedelsområdet har förändrats efter år 1984. Hjälpmedelsutbudet har utökats. Nu gällande lagstiftning tolkas och tillämpas olika i fråga om landstingens ansvar för hjälpmedel. Ett exempel är vad som skall anses vara grundutrustning i skolan eller läromedel och därmed skolhuvudmannens ansvar och vad som är ett personligt hjälpmedel för den dagliga livsföringen och därmed landstingets ansvar. Landstingen gör också olika bedömningar av vilka grupper av funktionshindrade som skall
Bilaga 1 SOU 2004:83
428
omfattas av sjukvårdshuvudmännens skyldighet att inom ramen för hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, tillhandahålla hjälpmedel.
Vid utbildning på annan ort än hemorten kan hjälpmedel behövas på två ställen. Det kan gälla studier vid folkhögskolor, universitet och högskolor men även t.ex. vid specialskolor samt riks- och regionalt rekryterande skolor så som de riksrekryterande gymnasieutbildningarna för döva, hörselskadade och rörelsehindrade elever. Hjälpmedelshanteringen kan då fördröjas på grund av dels svårigheter att bedöma behov på distans och dels oklarheter i kostnads- och ansvarsfördelningen. Elever i samma verksamhet kan också komma att få hjälpmedel enligt olika praxis.
Mot bakgrund av de oklarheter som finns när det gäller ansvaret för hjälpmedelsförsörjningen inom hela utbildningsområdet inklusive förskolan anser regeringen att en översyn bör göras. Det finns dessutom anledning att analysera behovet av och ansvaret för finansieringen av hjälpmedel i samband med arbetsmarknadsutbildning, grundläggande företagsförlagd utbildning och s.k. kvalificerad yrkesutbildning.
Den tekniska utvecklingen
Under senare år har den tekniska utvecklingen gått kraftigt framåt vilket gjort det möjligt att utveckla och ta fram nya produkter på hjälpmedelsområdet. Enligt FN:s standardregler från år 1993 för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet, fortsättningsvis FN:s standardregler, bör personer med funktionshinder garanteras tillgång till sådana hjälpmedel som bidrar till ökat oberoende i det dagliga livet. För att uppnå detta bör tillgängligt tekniskt kunnande användas för att förbättra hjälpmedlens standard och effektivitet (regel 4, punkt 1 och 3).
Datorer och därtill hörande hjälpmedel har inneburit något av en revolution för många funktionshindrade. Synskadade kan med hjälp av datorn t.ex. söka och behandla information samt få den presenterad på ett tillgängligt sätt genom syntetiskt tal eller punktskrift. Datorn kan med kompletterande utrustning ibland användas som eller ersätta hjälpmedel på en rad områden, t.ex. för mottagning och uppläsning av taltidningar och talböcker samt bild- eller texttelefoni. Andra exempel på teknisk utveckling är nya digitala hörapparater och ett nytt talbokssystem. Samtidigt visar erfaren-
Bilaga 1
429
heter på skillnader mellan landstingen i fråga om vad som förskrivs som hjälpmedel. I takt med teknikutvecklingen uppstår också frågor om vilken huvudman som skall svara för olika typer av hjälpmedel.
Regeringen har, som tidigare nämnts, redan i budgetpropositionen för år 2001 aviserat en utredning med syfte att göra nya produkter som utvecklas på hjälpmedelsområdet mer tillgängliga. Nedan ges några exempel på sådana produkter och svårigheterna kring dessa.
Datorbaserade hjälpmedel Hjälpmedelsinstitutet har i en rapport till regeringen, IT för funktionshindrade och äldre – Förslag till handlingsprogram för åren 1998–2002, beskrivit följande problem kring datorbaserade hjälpmedel:
- skärpta regler för förskrivning som i vissa landsting utesluter
grupper som tidigare fått hjälpmedel - oklar ansvarsfördelning mellan kommuner, landsting och andra
berörda huvudmän, - svårigheter att få datorhjälpmedel för lek och träning, samt - svårigheter för personer med lättare rörelsehinder, eller med
funktionshinder som MBD/DAMP, autism, hjärnskada, dyslexi och inlärningssvårigheter eller kognitiva funktionshinder att få datorbaserade hjälpmedel.
I flertalet landsting betraktas datorn som ett hjälpmedel i sig medan den i några landsting ses som en standardprodukt i hemmen. I de senare svarar hjälpmedelsverksamheten endast för anpassningen när datorbaserade hjälpmedel förskrivs.
Ett nytt talbokssystem Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB) har under ett antal år tillsammans med andra länder utvecklat en ny digital standard för talböcker som inom några år kommer att ersätta de gamla kassettbanden och kassettbandspelarna. De nya talböckerna kan läsas med hjälp av en dator eller en särskild talboksspelare. Från och med år 2000 läses alla talböcker in med den nya digitala tekniken. År 2010 skall enligt planerna hela talboksbeståndet vara överfört till den nya standarden. TPB avser att upphöra med att producera kassettkopior år 2005. Den huvudsakliga låneverksamheten sker vid de lokala biblioteken som tar egna beslut om takten för avveckling av
Bilaga 1 SOU 2004:83
430
talboksutlåning på kassett. Fyra procent av befolkningen är berättigad att låna talböcker. TPB beräknar att cirka 75 000
−90 000 av dessa är aktiva berättigade talboksläsare. Det har dock visat sig att landstingens syncentraler i varierande grad skriver ut de nya talboksspelarna som hjälpmedel.
Avgifter för hjälpmedel m.m.
Av FN:s standardregler framgår att alla som behöver hjälpmedel så långt det är möjligt skall ha tillgång till sådana. Detta kan, enligt standardreglerna, innebära att de är gratis eller finns till en så låg kostnad att personer med funktionshinder har råd att köpa dem (regel 4, punkt 4).
Hjälpmedel tillhandahålls många gånger utan avgift av landstingen eller kommunerna. Avgifter förekommer dock, bl.a. för utprovning och tillhandahållande av hjälpmedel. För vissa hjälpmedel har en del landsting infört särskilda avgiftssystem. Några sådana exempel är avgifter för hörhjälpmedel, specialcyklar och ortopediska skor. Socialstyrelsen kartlade åren 1998
−99 verksamheten med hörhjälpmedel. Kartläggningen visade att tio landsting hade infört ett kostnadstak för hörhjälpmedel som innebär att den hörselskadade bara kan få en äldre analog hörapparat utan kostnad. För att få en digital hörapparat får den hörselskadade i dessa landsting själv betala mellanskillnaden mellan kostnadstaket och den faktiska kostnaden för den dyrare hörapparaten vilket kan innebära en avgift på omkring 3 000
−3 500 kronor per hörapparat för den
enskilde.
Handikappombudsmannen har i en skrivelse till regeringen (dnr S2001/3244/ST) framfört att avgiftsbestämmelser m.m. i HSL bör ses över. Detta eftersom lagen tillåter dels stora skillnader i avgiftsuttag mellan olika landsting för samma typ av hjälpmedel, dels skillnader i avgiftsuttag inom ett och samma landsting för olika typer av hjälpmedel. Handikappombudsmannen framhåller vidare att den enskilde individens möjlighet att få kompensatoriska hjälpmedel inte får vara beroende av var i landet personen bor eller vilken typ av hjälpmedel som personen har behov av och hänvisar till regel 4 i FN:s standardregler. Dessutom visar en rapport av Socialstyrelsen, Avgifter och kostnader – för den enskilde personen med funktionshinder (dnr S2000/8532/ST) att det förekommer att
Bilaga 1
431
människor, framför allt familjer som har barn med vårdbidrag, avstår från hjälpmedel på grund av kostnaderna.
Regeringen har genom bl.a. skrivelser från Socialstyrelsen och De Handikappades Riksförbund uppmärksammats på att det förekommer vissa problem med hur de bestämmelser i HSL som rör hjälpmedel för funktionshindrade och avgifter för hjälpmedel skall tolkas. Svårigheterna gäller landstingens och kommunernas formella möjligheter att avgiftsbelägga hjälpmedel, om dessa omfattas av regeln om behandlingsalternativ samt om avgifter för hjälpmedel kan anses omfattas av HSL:s högkostnadsskydd i öppen hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen har anfört att vägledning om vad som skall gälla kan hämtas från olika förarbeten och tidigare, numera upphävd, lagstiftning men framhållit att innebörden inte framgår entydigt av lagtexten.
Det finns alltså skäl att utreda om det behöver införas ett skydd för den enskilde mot höga hjälpmedelsavgifter. Det finns också, med anledning av vad bl.a. Socialstyrelsen har anfört, skäl att se över om någon bestämmelse som berör hjälpmedel i HSL behöver förtydligas.
Gränsdragning mellan individuella hjälpmedel för personer med personlig assistans och arbetshjälpmedel för assistenter
I samband med Ädelreformen kom sängar och lyftar i kommunens särskilda boendeformer att betraktas som ett arbetsgivaransvar med hänvisning till bl.a. arbetsmiljölagen (1977:1160). Ansvarsfördelningen mellan huvudmännen tydliggjordes i lokala avtal som träffades mellan huvudmännen. Om en enskild, som beviljats assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS), väljer att själv anställa sin assistent är han arbetsgivare för denne. Han eller hon kan också välja att låta ett bolag eller ett kooperativ vara arbetsgivare. Dessa personer har i flera fall fått avslag på begäran om t.ex. säng, lyft eller rullstol som körs av personal. Hjälpmedlen har betraktats som utrustning för personalen och anses därmed vara ett ansvar för arbetsgivaren.
Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet har tillsammans år 1996 i rapporten Hjälpmedelsansvarets fördelning mellan landsting och kommun föreslagit att om den enskilde till följd av ett funktionshinder är i behov av en anpassad säng eller lyft i sin bostad bör dessa kunna betraktas som ett individuellt hjälp-
Bilaga 1 SOU 2004:83
432
medel i den dagliga livsföringen även om de också används av personalen. Arbetsgivarens ansvar avser enligt förslaget i rapporten endast sådan utrustning som krävs för att förebygga och förhindra ohälsa och olycksfall bland personalen.
Förslaget är inte bindande och vissa landsting gör en annan bedömning. Eftersom kostnaden för arbetshjälpmedel till den personliga assistenten inte kan täckas av den statliga assistansersättningen har den enskilde själv samt kooperativ och små företag svårt att täcka sådana utgifter. Detta kan leda till en begränsning i den enskildes möjligheter att fritt välja anställningsform för den personliga assistansen. Det finns därför skäl att klargöra ansvarsfördelningen på detta område.
Oklarheter om vissa insatser i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Rådgivning och annat personligt stöd
En av de insatser som kan beviljas enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är rådgivning och annat personligt stöd. Skillnader i tolkningar av begreppet i fråga har funnits såväl under den tid då lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) var i kraft som sedan LSS infördes. Tolkningssvårigheterna grundar sig på att gränsdragningen mellan begreppet rådgivning och annat personligt stöd i LSS och sådana vård- och behandlingsinsatser, bl.a. i form av habilitering och rehabilitering som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är oklar. I ett avgörande från Regeringsrätten (RÅ 1989 ref. 79) klargjordes att omsorgslagen kunde vara ett komplement till HSL när det gällde individens behov av habiliteringsåtgärder, t.ex. i form av behandling av logoped, om behovet faktiskt inte tillgodosågs på annat sätt.
Efter det att LSS trädde i kraft har frågan om hur begreppet rådgivning och annat personligt stöd skall tolkas åter varit föremål för Regeringsrättens prövning. I Regeringsrättens avgörande, RÅ 1997 ref. 49, slår Regeringsrätten fast att habiliteringsåtgärder inte ryms inom begreppet rådgivning och annat personligt stöd i LSS utan att sådana åtgärder skall vidtas inom ramen för HSL. Regeringsrätten konstaterade att gränsdragningen mellan rådgivning och annat personligt stöd och habilitering är oklar.
Bilaga 1
433
Regeringsrättens avgörande (RÅ 1997 ref. 49) har, enligt Socialstyrelsen, försvårat för den enskilde att få insatsen rådgivning och annat personligt stöd beviljad enligt LSS jämfört med vad som gällde dessförinnan. Antalet personer med beslut om insatsen i fråga har minskat med cirka 7 600 från 24 000 år 1996 till 16 400 år 2000 samtidigt som det totala antalet personer med insatser enligt LSS ökade med drygt 9 000 under samma tid. Socialstyrelsens uppföljning av statsbidraget till rådgivning och annat personligt stöd visar att större delen av bidraget gått till habiliteringsverksamhet. Av totalt 16 400 personer hade knappt 1 600 personer som tillhörde grupp tre i LSS personkrets fått insatsen rådgivning och annat personligt stöd beviljad per den 1 november 2000.
Den särskilde utredaren om bemötande av personer med funktionshinder konstaterade i slutbetänkandet Lindqvists nia -nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) att oklarheten i begreppet rådgivning och annat personligt stöd bl.a. inneburit att många som sökt insatsen fått avslag. Det har också varit svårt för enskilda att få fram information om insatsen, var den kan sökas och vilket innehåll den har. Den särskilde utredaren föreslog därför att lagen skulle förtydligas. Utgångspunkten skulle därmed vara att återställa det ursprungliga syftet. De flesta remissinstanser som yttrade sig i frågan instämde i utredarens förslag.
Med hänsyn till de oklarheter beträffande tolkningen av innebörden i begreppet rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS som finns anser regeringen att syftet med och förutsättningarna för att få insatsen måste förtydligas. Förtydligandet bör också gälla på vilket sätt insatsen kan vara ett komplement till åtgärder som ges enligt annan lagstiftning.
Bostad med särskild service
Av 7 § LSS följer att en person som omfattas av LSS personkrets bl.a. har rätt till insatserna boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar samt bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (9 § 8 och 9 LSS) om han eller hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och om hans eller hennes behov inte tillgodoses på annat sätt. I nyssnämnda insatser ingår enligt 9 c § LSS omvårdnad (undantaget annan särskilt anpassad bostad för vuxna). Dessutom ingår fritids-
Bilaga 1 SOU 2004:83
434
verksamhet och kulturella aktiviteter i bostad med särskild service för barn, ungdomar eller vuxna. Enligt 17 § LSS får ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan att tillhandahålla insatser enligt LSS. I 23 § samma lag föreskrivs att ett privaträttsligt subjekt måste ha länsstyrelsens tillstånd för att få driva sådan verksamhet som avses i bl.a. 9 § 8 och 9 LSS.
Riksdagens ombudsmän (JO) har uppmärksammat regeringen på de skilda uppfattningarna i frågan om bestämmelsen om tillståndsplikt i 23 § LSS är tillämplig när en kommun står för bostäder med särskild service för vuxna och eventuella gemensamma lokaler men överlåter driften i övrigt, dvs. omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter, till ett privaträttsligt subjekt (dnr S2001/6092/ST).
Länsstyrelsen i Stockholms län anser att 23 § LSS har skrivits med 69 § SoL som förebild (dnr S2000/893/ST). I 69 § tredje stycket SoL sägs uttryckligen att tillstånd inte behövs för sådan verksamhet som kommunerna genom avtal enligt 4 § SoL har överlämnat till enskild att utföra. Enligt JO ligger det dock närmast till hands att tolka 23 § LSS på så sätt att det även krävs tillstånd av länsstyrelsen i en sådan situation. LSS bör enligt JO ses som en specialreglering i förhållande till såväl SoL som den allmänna kommunalrättsliga lagstiftningen om rätt för en kommun att i viss utsträckning använda sig av privaträttsliga subjekt för sin verksamhet. JO konstaterar att undantagsbestämmelsen i 69 § SoL inte har sin motsvarighet i LSS och att det saknas sådana uttalanden i förarbetena som gör det möjligt att säkert slå fast att det varit lagstiftarens avsikt att det inte skall krävas tillstånd för ovan angiven verksamhet.
JO har i sin skrivelse till regeringen framhållit det otillfredsställande i att 23 § LSS inte tillämpas på samma sätt av länsstyrelserna, särskilt mot bakgrund av att det finns en straffbestämmelse kopplad till stadgandet (28 § LSS). Det finns därför skäl att låta utredaren se över denna fråga.
Kommunerna skall enligt 18 § HSL erbjuda hälso- och sjukvård till dem som bor i sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket, 21 § tredje stycket eller 69 § första stycket 2 SoL. Bostad med särskild service beviljad med stöd av LSS omnämns inte i lagtexten. Av förarbetena till 9 § LSS framgår dock att det är lagstiftarens avsikt att samma förhållanden skall gälla för boende enligt 9 § 8 och 9 LSS som för boende enligt SoL (prop. 1992/93:159, s.182). Olika tolkningar görs i dag i fråga om
Bilaga 1
435
kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för boende i bostäder med särskild service enligt LSS. Socialstyrelsen har i en skrivelse till regeringen framhållit behovet av ett klargörande, varför lagstiftningen bör ses över i detta avseende.
Uppdraget
Mot bakgrund av de brister och oklarheter inom hjälpmedelsförsörjningen som redovisats ovan skall en särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera situationen och vid behov föreslå åtgärder på följande områden
- hjälpmedelsförsörjningen för barn i förskoleverksamhet, - barn, ungdomar och vuxna inom det offentliga utbildningsväsendet, sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn, kompletterande utbildningar som berättigar till studiestöd eller statsbidrag, högskoleutbildning samt folkhögskoleutbildning, - de förändrade förutsättningarna på hjälpmedelsområdet
genom utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknologi och digital teknik,
- avgiftssystemet för hjälpmedel och därtill hörande regler i
HSL, samt
- gränsdragningen vad gäller ansvaret mellan individuella hjälpmedel för personer med personlig assistans och arbetshjälpmedel för assistenterna.
I fråga om hjälpmedel inom utbildningen skall utredaren utgå i från de frågeställningar som presenteras i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79 s. 110 ff.). Utredaren skall även analysera behovet av och ansvaret för hjälpmedel i samband med grundläggande företagsförlagd utbildning och i s.k. kvalificerad yrkesutbildning. Utredaren skall också analysera om det finns behov av att införa regler som skyddar personer som behöver hjälpmedel från att betala höga avgifter för dessa samt undersöka om någon bestämmelse som berör hjälpmedel i HSL behöver förtydligas.
Utredaren skall dessutom föreslå förtydliganden samt lämna förslag om bestämmelserna bör ändras i något avseende vad avser
Bilaga 1 SOU 2004:83
436
- regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) - tillämpningsområdet för 23 § LSS, samt - kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för boende i bostad med särskild service enligt LSS.
Även i fråga om rådgivning och annat personligt stöd skall den särskilde utredaren utgå från de frågeställningar som anges i handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79 s. 85 ff.).
Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. Om utredaren föreslår författningsändringar skall han eller hon utarbeta och lägga fram fullständiga förslag.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med dem som berörs, t.ex. Arbetsmarknadsstyrelsen, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska institutet, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet och Hjälpmedelsinstitutet, samt handikapp- och pensionärsorganisationer. Utredaren skall under arbetet ta del av erfarenheterna från det uppdrag regeringen givit Socialstyrelsen om habilitering för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Utredaren bör i de delar som avser hjälpmedelsförsörjningen även ta del av Hjälpmedelsinstitutets erfarenheter från arbetet med informationsteknologi för funktionshindrade och äldre, beakta målen i handlingsplanen för eEurope, beakta vad Skollagskommittén (dir 1999:15) överväger samt samråda med utredningen om läromedel för barn, elever och vuxenstuderande med funktionshinder (dir. 2001:65). Utredaren bör i fråga om den tekniska utvecklingen på hjälpmedelsområdet också samråda med Post- och telestyrelsen, Talboks- och punktskriftsbiblioteket och Taltidningsnämnden.
Vid de kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar som skall göras enligt 14–16 §§kommittéförordningen (1998:1474) skall utredaren enbart utgå från respektive huvudmans ansvar enligt lagstiftningen och bortse från frivilliga åtaganden som kan påverka beräkningarna. Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män skall beaktas.
Bilaga 1
437
Redovisning av uppdraget
Den särskilde utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 10 januari 2003.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
439
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (S 2001:06)
Dir. 2002:20
Beslut vid regeringssammanträde den 14 februari 2002.
Sammanfattning av tilläggsuppdraget
Den särskilda utredaren skall, utöver vad som anges i kommittédirektiven (dir 2001:81) till Utredning om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, även se över systemet för arbetshjälpmedel. Utredaren skall slutredovisa sitt arbete senast den 15 september 2003.
Bakgrund till tilläggsuppdraget
De ursprungliga direktiven
Regeringen beslutade den 18 oktober 2001 att tillkalla en särskild utredare (dir. 2001:81) att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder. Den särskilda utredaren skall också förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
Delat ansvar för arbetshjälpmedel
Ansvaret för att administrera, tillhandahålla och utveckla stöd till hjälpmedel på arbetsplatsen, arbetshjälpmedel, skiljer sig från vad som gäller de hjälpmedel som omfattas av sjukvårdshuvudmännens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Samtidigt kan
Bilaga 2 SOU 2004:83
440
det ibland vara svårt att skilja på arbetshjälpmedel och hjälpmedel som används i olika sammanhang i den dagliga livsföringen.
Arbetsmarknadsverket (AMV) svarar för bidrag till hjälpmedel till bl.a. arbetslösa och nyanställda medan Riksförsäkringsverket (RFV) och försäkringskassorna har ansvar för bidrag till hjälpmedel till dem som redan haren anställning. Även arbetsgivarna har ett ansvar för dem som redan har en anställning.
Arbetshjälpmedel inom AMV:s ansvarsområde regleras i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp. Arbetshjälpmedel inom RFV:s och försäkringskassornas ansvarsområde regleras i förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel. Där finns bestämmelser om bidrag till arbetshjälpmedel som behövs som ett led i rehabilitering av en försäkrad som förvärvsarbetar.
Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) skall arbetsförhållandena anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.
Ibland uppstår frågan om vem som äger det eller de hjälpmedel som inköpts till en arbetsplats, eftersom stöd kan lämnas både till arbetsgivaren och den funktionshindrade. Frågan aktualiseras bl.a. när en person byter arbetsgivare.
Ansvarsfördelningen för arbetshjälpmedel uppfattas som oklar
Ansvarsfördelningen mellan AMV, RFV, försäkringskassorna och arbetsgivarna uppfattas som oklar. Det delade ansvaret ställer stora krav på samordning av alla inblandade på hjälpmedelsområdet för såväl information om arbetshjälpmedel som provning, upphandling, teknikutveckling, uppföljning etc. Detsamma gäller underhåll och reparationer av beviljade hjälpmedel. Det är viktigt att oklarheterna undanröjs och att samordningen fungerar så att den enskilde inte skall gå miste om nödvändigt stöd. Alla ansvariga måste också tillsammans kunna påverka och stödja utvecklingen på området.
Även gränsdragningen till hälso- och sjukvårdens ansvarsområde är ibland oklar. RFV granskade, inom ramen för sin tillsyn, 888 beslut om bidrag till arbetshjälpmedel under första kvartalet 1999. Fyrtio procent av besluten avsåg bidrag till hörselhjälpmedel. RFV kopplar den stora andelen ansökningar om bidrag till hörselhjälpmedel till att många landsting bara beviljade analoga hörapparater
Bilaga 2
441
medan de flesta sökande önskade digitala hörapparater som är dyrare.
Hjälpmedelsinstitutet aktualiserar, i sin rapport om den framtida inriktningen och omfattningen av institutets verksamhet, frågan om ett samordnat system för provning och upphandling av arbetshjälpmedel. Institutet jämför med den samordning som finns för hjälpmedel inom hälso- och sjukvården (Analysrapporten – förslag till verksamhetsinriktning och resursramar för Hjälpmedelsinstitutet för perioden 2003–2005).
Uppdraget
Den särskilda utredaren skall se över det nuvarande systemet för arbetshjälpmedel. Översynen skall avse ansvarsfördelningen och samordningen mellan berörda huvudmän vad gäller ansvaret för t.ex. - information, utprovning, tillhandahållande, träning och upp-
följning samt underhåll och reparationer av arbetshjälpmedel, - utveckling och provning av nya arbetshjälpmedel, samt - upphandling.
Möjligheterna att underlätta för personer med funktionshinder att komma in och stanna kvar på arbetsmarknaden skall vara utgångspunkten för översynen.
Utredaren skall även kartlägga upphandlingen av och ägarförhållandena för sådana hjälpmedel och anpassningar som den funktionshindrade och/eller arbetsgivaren beviljas bidrag till att köpa eller hyra.
Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som översynen kan ge anledning till. Om utredaren föreslår författningsändringar skall fullständiga förslag till sådana läggas fram. Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män skall beaktas.
Utredaren skall i denna del av sitt uppdrag även samråda med arbetsmarknadens parter och handikapporganisationer samt med den utredning om de arbetsmarknadspolitiska programmen, anställning med lönebidrag och skyddad anställning hos offentlig arbetsgivare som regeringen avser att tillsätta.
Bilaga 2 SOU 2004:83
442
Redovisning av uppdraget
Den särskilda utredaren skall enligt de ursprungliga direktiven slutföra sitt arbete senast den 10 januari 2003. Med ändring av denna tidpunkt skall utredaren slutredovisa sitt arbete senast den 15 september 2003.
(Socialdepartementet)
Bilaga 3
443
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (S 2001:06)
Dir. 2003:111
Beslut vid regeringssammanträde den 18 september 2003.
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 oktober 2001 har chefen för Socialdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över situationen på hjälpmedelsområdet samt att göra förtydliganden när det gäller vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (dir. 2001:81). Den särskilda utredaren skall även se över systemet för arbetshjälpmedel (dir. 2002:20). Utredningen skall enligt direktiven redovisa sina uppdrag senast den 15 september 2003.
Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sina uppdrag senast den 15 juni 2004.
(Socialdepartementet)
Bilaga 4
445
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om vissa hjälpmedel för personer med funktionshinder samt om vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (S 2001:06)
Dir. 2004:100
Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2004.
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 oktober 2001 har chefen för Socialdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över situationen på hjälpmedelsområdet samt att göra förtydliganden när det gäller vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (dir. 2001:81). Den särskilda utredaren skall även se över systemet för arbetshjälpmedel (dir. 2002:20). Utredningen skall enligt direktiven (2003:111) redovisa sina uppdrag senast den 15 juni 2004.
Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sina uppdrag senast den 29 oktober 2004.
(Socialdepartementet)
Bilaga 5
447
Sammansättning av hjälpmedelsgruppen
Sakkunniga
− Kerstin Jansson, departementssekreterare, Socialdepartementet; fr.o.m. 3 april 2002.
− Sofia Lidström, departementssekreterare, Kulturdepartementet; fr.o.m. 3 april 2002 t.o.m. 1 januari 2004.
− Merja Strömberg, departementssekreterare, Utbildningsdepartementet; fr.o.m. 3 april 2002.
− Mona Stål, departementssekreterare, Näringsdepartementet; fr.o.m. 3 april 2002.
− Henrik Elmefur, departementssekreterare, Socialdepartementet; fr.o.m. 1 september 2003.
− Karin Liby, departementssekreterare, Kulturdepartementet; fr.o.m. 3 maj 2004.
Experter
− Eva Björk, verksamhetschef, Synskadades Riksförbund; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Jan Breding, avdelningsdirektör, Arbetsmarknadsstyrelsen; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Caisa Ekstrand, lärare, Sveriges Pensionärsförbund; fr.o.m. den
15 februari 2002.
− Susann Forsberg, avdelningschef, Hjälpmedelsinstitutet; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Anna-Karin Gullberg, utredare, Socialstyrelsen; fr.o.m. den 15 februari 2002.
Bilaga 5 SOU 2004:83
448
− Per Gunvall, avdelningschef, Specialpedagogiska institutet; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Pelle Kölhed, ombudsman vid Riksförbundet för Trafik och
Polioskadade (RTP), Handikappförbundens samarbetsorgan; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Per-Olov Nylander, förbundssekreterare, Svenska Kommunförbundet; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Jan-Peter Strömgren, förbundsordförande vid Hörselskadades
Riksförbund (HRF), Handikappförbundens samarbetsorgan; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Håkan Walander, sakkunnig, PRO; fr.o.m. den 15 februari
2002.
− Stig Wintzer, utredare, Landstingsförbundet; fr.o.m. den 15 februari 2002.
− Christina Janzon, byrådirektör, Riksförsäkringsverket; fr.o.m. den 3 april 2002 t.o.m. den 6 januari 2003.
− Ann-Charlotte Carlberg, Kanslichef vid Riksförbundet för
Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), Handikappförbundens samarbetsorgan; från den 1 februari 2003.
− Ylva Eklund, avdelningsdirektör, Riksförsäkringsverket fr.o.m. den 21 februari 2003.
Bilaga 6
449
Referensgruppen för handikapp- och pensionärsorganisationer
Handikapporganisationer
− Astma- och Allergiförbundet
− De handikappades Riksförbund, DHR
− Demensförbundet
− Elöverkänsligas Förbund
− Förbundet Funktionshindrade Med Läs- och Skrivsvårigheter,
FMLS
− Förbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna
− Föreningen för de Neurosedynskadade
− Handikappförbundens samarbetsorgan,
− Hjärnkraft
− Hörselskadades Riksförbund, HRF
− Neurologiskt handikappades Riksförbund
− Parkinsonförbundet
− Reumatikerförbundet
− Riksförbundet Attention
− Riksförbundet Cystisk Fibros, RfCF
− Riksförbundet för döva, hörselskadade och språkstörda barn
− Riksförbundet för Mag- och Tarmsjuka, RMT
− Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar, RBU
− Riksförbundet för social och mental hälsa, RSMH
− Riksförbundet för sällsynta diagnoser
Bilaga 6 SOU 2004:83
450
− Riksföreningen Autism
− Riksföreningen Hjärnkraft
− Riksförbundet – Stroke
− Schizofreniförbundet
− Svenska Diabetesförbundet
− Svenska OCD-förbundet Ananke
− Sverigefinska Synskadadeförbundet, SFSF
− Strokeförbundet
− Vuxendöva i Sverige
− Överviktigas Riksförbund
Pensionärsorganisationer
− Riksförbundet pensionärers gemenskap
− Svenska Kommunal Pensionärers förbund
− Sveriges Pensionärers Riksförbund, SPRF
− Sveriges Pensionärsförbund
Bilaga 7
451
Exempel på avgifter för hjälpmedel i några landsting
Landstinget Gävleborg
Besöksavgift vid utprovning: 80 kr
HJÄLPMEDEL AVGIFT KR VILLKOR Hjälpmedel 100/hjälpmedel Ingen avgift för personer med stadigvarande funktionsnedsättning eller vid terminalvård Ort. skor stövl; vuxen 400 Ort. skor stövl; barn 200 Kryckkäppar 50
Landstinget Sörmland
Besöksavgift vid utprovning: 80 kr
HJÄLPMEDEL AVGIFT KR VILLKOR El. rullstolar 400 Årlig avgift Datorer och motsv. 600 Årlig avgift Hörapparat 300 (200 ett öra) Årlig avgift CPAP, Bi-Pap 100 Månatlig avgift Ort. skor; barn 300 För varje par Ort. skor; vuxen 600 För varje par Cyklar; vuxna 3 hjul 600 Årlig avgift Cyklar; barn 3 hjul 200 Årlig avgift Cykel par/tandem/arm 3 500 Äganderätt övergår till brukaren Arbetsbord; barn vuxen 2 000 Äganderätt övergår till brukaren Armbandsur; vuxen 300 Äganderätt övergår till brukaren Armbandsur; barn 150 Äganderätt övergår till brukaren Övriga ur 200 Äganderätt övergår till brukaren Telefoner; högtalande 600 Äganderätt övergår till brukaren
Bilaga 7 SOU 2004:83
452
Hjälpmedlen i tabellen fr.o.m. ortopediska skor betraktas inte som hjälpmedel utan benämns som anpassade produkter.
Landstinget i Jönköppings län
Besöksavgift i hörselvård och hos arbetsterapeut: 80 kr
HJÄLPMEDEL AVGIFT KR VILLKOR Hörapparat 500/öra Brukaren betalar kostnad > 4 000 kr Tinnitusmask 500/öra Brukeren betalat kostnad > 4 000 kr TNS smärta 100/mån Högst 1 200 kr/år* CPAP snark 100/mån Högst 1 200 kr/år* UVB-lampor 100/mån Högst 1 200 kr/år* Pump-stövlar bensår 100/mån Högst 1 200 kr/år* Bullerskydd/öronp. 500 Ort. skor; barn 350/par Ort. skor; vuxen 600 Ort. stövlar; barn 350 Ort. stövlar; vuxen 700 Mjuka ortoser Produktens kostnad Avgiftsfria grupper** Hårda handortoser 350 Avgiftsfria grupper** Övriga hårda ortoser 1 000 Avgiftsfria grupper** Peruk/toupé Brukaren betalar kostnad > 3 500 kr Cykel; 3 hjul barn 500 Cykel; 3 hjul vuxen 40 %ink.pris+moms Äganderätt övergår Sparkcykel; vux+barn 40 %ink.pris+moms Äganderätt övergår Tandem t synskadad Brukaren betalarkostnad > 5 000 kr, Äganderätt övergår *Behandlingshjälpmedel: ingen brukare betalar mer än 1 200 kr/år sammanlagt för behandlingshjälpmedel.
**Ej avgift vid följande diagnoser. Polio och sena effekter av polio, diabetes, sjukdomar i nervsystemet förutom sjukdomar i nervrötter och mononeuropatier, reumatoid artrit, barnreumatism, RA-liknande tillstånd, reumatiska systemsjukdomar, sponartrit, Bechterew, psoriasisartrit, missbildningar, resttillstånd efter fraktur, postoperativ behandling samt grav fotdeformitet, eller för patienter inneliggande vid landstingets vårdinrättningar.
Avgifterna på mjuka och hårda ortoser är beslutade att gälla från och med den 1 januari 2004 men tillämpningen är fördröjd på grund av tekniska problem.
Bilaga 8
453
Ekonomiska effekter för landstingen av LSS- och hjälpmedelsutredningens förslag i den del som gäller hjälpmedelsavgifter
(Agneta Rönn)
1. Inledning
I förslaget till betänkandetext har bl.a. redovisats hur landstingens avgifter för hjälpmedel ser ut idag. Sammanfattningsvis kan konstateras att avgifterna varierar ganska mycket mellan landstingen både när det gäller nivå och konstruktion, vilket gör att den enskildes kostnader för en viss typ av hjälpmedel kan vara mycket olika beroende på vilket landsting man tillhör och vilket hjälpmedel det gäller. Man kan knappast påstå att avgifterna för hjälpmedel generellt sett är höga för brukarna eftersom många landsting har få och/eller låga avgifter från vilka vissa grupper också kan vara undantagna. Man kan inte heller påstå att landstingens intäkter från hjälpmedelsavgifter har någon stor betydelse för deras totala ekonomi, vilket i och för sig inte hindrar att avgifterna kan ses som en viktig intäkt. De kan också ha betydelse som styrmedel.
Utredarens förslag när det gäller avgifter för hjälpmedel kan sammanfattas enligt följande:
• avskaffande av alla nuvarande avgifter för tillhandahållande av hjälpmedel
• möjlighet att ta ut generell besöksavgift för förskrivning, utprovning, anpassning etc.
• besöksavgiften ska ingå i högkostnadsskyddet för sjukvård
• förslagen ska finansieras genom höjning av beloppsgränsen i högkostnadsskyddet.
Bilaga 8 SOU 2004:83
454
För att göra en bedömning av förslagens direkta, ekonomiska konsekvenser för landstingen och vilken höjning av beloppsgränsen som är nödvändig behöver följande beräknas/uppskattas:
• uteblivna avgiftsintäkter för tillhandahållande
• nya avgiftsintäkter brutto för den generella besöksavgiften
• ökade avgiftsintäkter netto, med hänsyn tagen till högkostnadsskyddet
• hur stor höjning som krävs av högkostnadsbeloppet för att finansiera förslagen
I denna PM redovisas tillvägagångssättet för och resultatet av beräkningarna. Ett antal enskilda landsting har lämnat viktiga bidrag till underlaget för beräkningarna. Landstingsförbundet har också bidragit, bl.a. när det gäller statistiken, hjälp med urvalet av landsting för djupstudier samt med synpunkter på beräkningsmetoderna.
Det är viktigt att framhålla att denna PM endast behandlar effekterna av de förslag som gäller avgifter och inte effekterna av övriga förslag som utredningen presenterar. Därtill bör betonas att PM inriktas på de direkta, ekonomiska konsekvenserna när det gäller landstingens avgiftsintäkter, medan de sammantagna ekonomiska konsekvenserna av avgiftsförslagen naturligtvis också är beroende av andra effekter som förslagen kan få, t.ex. förändringar i efterfrågan eller ändrade principer för bedömning av vilka hjälpmedel som tillhandahålls. Därvid spelar självfallet också in hur man tolkar hur den föreslagna rätten till behovsbedömning påverkar vad landstingen måste tillhandahålla och när. Dessa mer indirekta effekter kan inte beräknas utan endast bedömas översiktligt, vilket enligt uppgift görs i utredningens betänkande.
2 Några viktiga bakgrundsfakta
Det är svårt att få fram uppgifter som på ett tydligt sätt beskriver landstingens hjälpmedelsverksamhet och dess omfattning, kostnader och intäkter. Ett viktigt skäl till detta är att verksamheten organiseras olika i de olika landstingen. I vissa fall ligger den mer samlad centralt och i andra fall är den mer eller mindre integrerad i övriga vården. Detta, i kombination med olika system för redovisning och registrering m.m., gör att det är svårt att få fram jämförbara uppgifter om hjälpmedel. Det går naturligtvis också tillbaka på
Bilaga 8
455
att landstingen har olika krav och behov när det gäller uppföljning och styrning av verksamheten.
Andra skillnader är vilken policy man har för hjälpmedel, t.ex. vilka kriterier man har för tillhandahållande av hjälpmedel och vilken filosofi man har för vad som tillhandahålls av landstinget respektive får köpas av den enskilda individen. I en del landsting har man t.ex. begränsat avgifterna men samtidigt blivit mer restriktiva i vad som tillhandahålls, medan man i andra landsting kan ha höga avgifter på vissa hjälpmedel men samtidigt generösa undantag från avgifterna och ett bredare utbud av vilka hjälpmedel som tillhandahålls. Vilken linje man väljer påverkar både de totala avgiftsintäkterna och kostnaderna för den enskilde, och det finns inga enkla samband.
Ytterligare en skillnad gäller vilka besök inom hjälpmedelsverksamheten som är avgiftsbelagda och som också omfattas av landstingets högkostnadsskydd för sjukvård. Många besök som är kopplade till hjälpmedel är redan idag avgiftsbelagda och omfattas också av högkostnadsskyddet. I några landsting finns ett särskilt högkostnadsskydd för just hjälpmedel.
En allmän synpunkt som bör framföras när det gäller statistiken om hjälpmedel är att det kunde finnas skäl att överväga någon form av ”standard” för vilken information om hjälpmedelsverksamheten som skulle vara nyttig och ändamålsenlig att ha från alla. Den skulle kunna tjäna både som jämförelseunderlag för alla landsting och även för andra, gemensamma ändamål.
3 Utgångspunkter
Det kan konstateras att befintlig statistik om hjälpmedelsverksamhetens omfattning och ekonomi inte ger något bra underlag för att göra den typ av beräkningar som här krävs. Några exempel kan nämnas.
De totala kostnaderna för hjälpmedelsverksamheten uppgår enligt Landstingsförbundets statistik till 3,1 miljarder kronor år 2002, och variationen mellan landstingen ligger mellan 162 och 558 kronor per invånare. En del av skillnaderna i kostnader kan sannolikt förklaras med att fördelningen av ansvaret för hjälpmedel mellan landstinget och kommunerna i ett län kan se olika ut, beroende vilka överenskommelser man träffat. Skillnaderna torde emellertid också i hög grad påverkas av organisationen och under vilka verksamheter som
Bilaga 8 SOU 2004:83
456
de olika kostnaderna finns redovisade. Det bör rent allmänt påpekas att siffran 3,1 miljarder kronor framstår som ganska låg, med tanke på att bara inköpskostnaderna för de största hjälpmedelsgrupperna uppgår till närmare hälften av den angivna totalkostnaden, enligt siffror från Handikappinstitutet.
De nuvarande intäkterna av patientavgifter för hjälpmedel uppgår enligt Landstingsförbundets statistik till totalt 88 miljoner kronor för samtliga landsting år 2002. Variationerna mellan landstingen, uttryckt som kronor per invånare, ligger mellan 3 och 40 kronor, och ca en tredjedel av landstingen redovisar inga sådana intäkter av patientavgifter över huvud taget. Sannolikt beror också detta på de nämnda skillnaderna i organisation, redovisning m.m.
På liknande sätt finns stora variationer mellan landstingen i antalet redovisade besök hos olika personalkategorier inom handikapp- och hjälpmedelsverksamheten. Antalet besök varierar enligt statistiken för 2002 mellan 1 och 222 per 1000 invånare. Sex landsting redovisar inga sådana besök över huvud taget, vilket kan bero på att de inte tar ut någon avgift, att besöken redovisas i klump på annat ställe, t.ex. under primärvården eller att de inte registreras.
Utredningen har, som nämnts tidigare, fått hjälp med visst kompletterande underlag från ett antal enskilda landsting för att få en bättre grund för beräkningar. Fortfarande är det dock inte möjligt att få någon hög precision i beräkningarna. Det som presenteras i det följande är mer att betrakta som översiktliga bedömningar utifrån det underlag som varit möjligt att få fram.
Beräkningarna görs på totalnivå för samtliga landsting. De verkliga effekterna kan emellertid bli väldigt olika beroende på hur det ser ut i det enskilda landstinget i utgångsläget – effekten kan bli relativt stor eller väldigt obetydlig. Detta kan egentligen bara bedömas av respektive landsting självt.
4 Beräkningar
Utgångspunkten för beräkningarna är ”allt annat lika”, dvs. beräkningarna avser endast de förslag som utredningen lägger och tar inte hänsyn till förändringar av annat slag. För en slutlig bedömning måste man självfallet också ta hänsyn till eventuella andra förändringar, t.ex. när det gäller avgiftsnivåer eller högkostnadsskyddet, som kan tänkas bli aktuella framöver.
Bilaga 8
457
4.1 Beräkning av intäktsbortfall till följd av slopade tillhandahållandeavgifter:
Resonemangen här bygger på uppgifter från Landstingsförbundets skrift Verksamhet och ekonomi 2002 (tabell E 47) samt på uppgifter som hämtats in från några enskilda landsting. Att statistiken för 2002 används beror på att den för 2003 ännu inte är färdig.
I statistiken för 2002 redovisar 12 landsting intäkter från patientavgifter i handikapp- och hjälpmedelsverksamhet med sammanlagt 88 miljoner kronor. I dessa patientavgifter kan sannolikt ingå såväl besöksavgifter som avgifter för tillhandahållande. Närmare uppgifter har hämtats in från sex landsting; både sådana som redovisat avgiftsintäkter i statistiken och sådana som inte gjort det. Av det inhämtade materialet framgår att för de landsting som har lämnat statistik till Landstingsförbundet, stämmer inte den lämnade uppgiften. Från de landsting som inte lämnat statistik till Landstingsförbundet har vissa uppgifter nu erhållits. Skälet till dessa ”misstämningar” är troligen att landstingen har olika redovisningsprinciper, och därför inte kan ta fram riktiga uppgifter till Landstingsförbundets statistik utan att göra visst manuellt arbete, vilket man fått göra för att ta fram uppgifterna till utredningen. Det inhämtade materialet indikerar att de verkliga avgiftsintäkterna ligger högre än de som redovisas i statistiken.
Bland de nio landsting som redovisar patientavgiftsintäkter i statistiken, och där vi inte hämtat in nya uppgifter, är den genomsnittliga intäkten 18 kronor per 1 000 invånare. Om vi förenklat antar att denna nivå gäller även för de landsting som inte redovisat någon uppgift över huvud taget, och samtidigt justerar uppgifterna för de landsting där vi hämtat in uppgifter, kan de totala patientavgiftsintäkterna beräknas ligga på närmare 130 miljoner kronor. En stor del av dessa intäkter kan antas vara tillhandahållandeavgifter, vilka landstingen skulle tappa med utredningens förslag.
Bilaga 8 SOU 2004:83
458
4.2 Beräkning av intäktsförstärkning till följd av utökade besöksavgifter
Resonemangen här bygger på uppgifter från Landstingsförbundets Verksamhet och ekonomi 2002 (tabell V 39) och vissa uppgifter som hämtats in från några enskilda landsting.
Det totala antalet redovisade besök i handikapp- och hjälpmedelsverksamhet 2002 uppgår enligt statistiken till 540 000, vilket bygger på uppgifter från 15 landsting (inkl Stockholm, Skåne och Va Götaland). Övriga landsting har inte lämnat någon uppgift, sannolikt för att man inte särredovisar dessa besök i sin egen statistik eller för att man helt enkelt inte registrerar dem. För de landsting som lämnat mer detaljerade uppgifter till utredningen har det visat sig svårt att utan en stor arbetsinsats stämma av uppgifterna om antalet besök i handikapp- och hjälpmedelsverksamhet eller verksamhet anknuten till hjälpmedel mot uppgifterna i statistiken.
Om vi förenklat antar att de landsting som redovisat uppgift om antalet besök ändå är representativa (=73 besök per 1000 invånare), kan det totala antalet sådana besök för samtliga landsting uppskattas till ca 650 000.
De redovisade besöken finns i viss utsträckning uppdelade på olika personalkategorier. Ca 25 % av besöken avser audionomer, 7 % avser arbetsterapeuter och den största gruppen, 51 %, avser ”övriga personalkategorier”. Eftersom inte alla gjort denna uppdelning är det dock svårt att dra några slutsatser av siffrorna i denna del. Siffrorna ger också anledning till fortsatt analys eftersom t.ex. arbetsterapeuter, som enligt statistiken står för en ganska liten andel av besöken, i stor utsträckning svarar för träning och anpassning av hjälpmedel.
En del av det totala antalet hjälpmedelsbesök, som enligt ovan kan uppskattas till 650 000, är redan i dag avgiftsbelagda, men det finns skillnader i detta hänseende mellan landstingen. Enligt en sammanställning som utredningen gjort av hjälpmedelsavgifter är det en dryg tredjedel av landstingen som uppger att de tar ut avgifter för samtliga besök, hälften av landstingen uppger att de tar ut avgifter för vissa besök och övriga landsting har få besöksavgifter, alt. saknas uppgift.
Utifrån samtal med några landsting synes det framför allt vara besöken för utprovning och anpassning som i relativt liten utsträckning är avgiftsbelagda idag, men man har svårt att precisera
Bilaga 8
459
vilka volymer det handlar om bl.a. på grund av att dessa besök inte alltid registreras systematiskt.
Om andelen ej avgiftsbelagda besök förenklat antas uppgå till någonstans mellan 20 % respektive 40 %, skulle detta utgöra en ”potential” för nya avgiftsintäkter på omkring 10 respektive 20 miljoner kronor brutto, om den beräknas utifrån den nu vanligaste avgiften för sjukvårdande behandling 80 kronor. En större höjning ger självfallet en motsvarande större effekt. Några enstaka landsting tar redan idag ut utprovningsavgifter som ligger högre än avgiften för sjukvårdande behandling. Om förslaget också får till följd att man identifierar och avgiftsbelägger nya besökstyper så ökar avgiftsintäkterna ytterligare. Det är dock svårt att uppskatta volymerna. Av betydelse i detta sammanhang är också hur stor den verkliga effekten av dessa avgiftshöjningar skulle bli, om avgifterna samtidigt skulle komma att omfattas av högkostnadsskyddet för sjukvård.
4.3 Effekter av att lägga in hjälpmedelsavgifterna i högkostnadsskyddet
Statistiska centralbyrån (SCB) har fått i uppdrag att, för utredningens räkning, ta fram vissa data om personer som haft hjälpmedel: deras utgifter för hjälpmedel, frikortsfrekvens osv. Uppgifterna har tagits fram utifrån SCB:s årliga urvalsundersökning om Hushållens ekonomi (HEK), och avser år 2002. Motsvarande uppgifter har också tagits fram för den totala befolkningen. Uppgifterna är uppräknade till riksnivå. Utifrån detta underlag har följande kunnat konstateras.
• Totalt omkring 382 000 individer, motsvarande 4,4 % av befolkningen, angav att de till följd av funktionshinder haft hjälpmedel från kommun eller landsting. De som t.ex. haft hjälpmedel tillfälligt ingår således inte.
• I åldersgruppen 75–84 år var det ca 22 % som hade hjälpmedel t.f.a. funktionshinder, och i åldersgruppen över 85 år var motsvarande andel ca 41 %.
• Av de som haft hjälpmedel t.f.a. funktionshinder hade ca 87 % gjort minst ett läkarbesök per år. Motsvarande siffra för samtliga i befolkningen är 49 %.
Bilaga 8 SOU 2004:83
460
• Av de som haft hjälpmedel t.f.a. funktionshinder hade ca 34 % gjort minst ett besök hos sjukgymnast per år. Motsvarande siffra för samtliga är ca 11 %.
• Av hjälpmedelstagarna hade ca 181 000 individer eller 47 % frikort för sjukvård. Motsvarande siffra för totalbefolkningen är ca 13 %. Av de 181 000 hade ca 45 % frikort i 6 månader eller mer.
• Av de som haft hjälpmedel t.f.a. funktionshinder uppgav 86 %
(knappt 340 000 personer) att de inte haft någon utgift för dessa. Ca 8 % (ca 31 000 personer) hade utgifter mellan 1 och 900 kronor per år, medan 3 % (knappt 11 000 personer) hade utgifter överstigande 900 kronor per år.
• Av de hjälpmedelstagare som angav att de haft utgifter för hjälpmedel var det ca 58 % eller omkring 24 000 personer som hade frikort för sjukvård, varav en fjärdedel hade utgifter överstigande 900 kronor per år.
Några försiktiga slutsatser:
• Personer som haft hjälpmedel till följd av funktionshinder är en grupp med hög vårdkonsumtion, vilket bl.a. illustreras av att närmare hälften har ett frikort för sjukvård.
• Detta innebär, något förenklat, att nya avgifter eller avgiftshöjningar på hjälpmedelsområdet endast ger intäkter som motsvarar högst hälften av avgiftshöjningen, eftersom resten i stället blir en ökad kostnad för högkostnadsskyddet. Sannolikt blir intäkterna ännu något lägre, eftersom den föreslagna förändringen kan innebära att något fler personer kvalificerar sig för frikort.
4.4 Dagens högkostnadsskydd och effekter av en ändrad beloppsgräns
Dagens högkostnadsskydd
Det finns för närvarande ingen sammanställd statistik för hela landet när det gäller högkostnadsskyddet för sjukvård. Det finns viss statistik i en del landsting, men den är inte alltid jämförbar och ligger inte på sådan detaljnivå att den går att använda till några mer sofistikerade beräkningar.
För att ändå få någon grund för beräkningar har vissa uppgifter om högkostnadsskyddet för sjukvård för 2002 och 2003 hämtats in
Bilaga 8
461
från 7 landsting. Viss reservation måste lämnas för att uppgifternas kvalitet kan variera något. Utifrån dessa uppgifter har emellertid följande kunnat konstateras när det gäller volymer och kostnader 2002 för högkostnadsskyddet:
• Antal frikort per 1 000 invånare i hela befolkningen varierar mellan
101 och 215.
• Antal besök per frikort varierar mellan 6,0 och 18,9.
• Kostnaden per frikort varierar mellan 706 och 1487 kronor.
• Kostnaden per frikortsbesök varierar mellan 75 och 118 kronor.
• Frikortskostnaden per 1 000 inv. varierar mellan 76 och 151 kronor.
Därutöver kan, ur det HEK-material avseende 2002 som tagits fram av SCB, bl.a. utläsas att det totala antalet frikortsinnehavare uppgår till drygt 1,1 miljoner eller ca 13% av befolkningen.
Konsekvenser av ett ändrat högkostnadsbelopp
Om beloppsgränsen för frikort skulle höjas, skulle det ta längre tid för en patient att uppnå frikortsgränsen. Det skulle bl.a. resultera i en minskad kostnad för landstingen, dels eftersom antalet frikort minskar och dels eftersom kostnaden per frikort i övrigt minskar med höjningen av beloppsgränsen, allt annat lika.
För att exakt beräkna sådana effekter skulle krävas mycket detaljerad information på individnivå om antalet besök, typ av besök, kostnader, innehavstider etc. Eftersom sådan information inte går att få fram får beräkningarna göras betydligt mer summariskt enligt vad som beskrivs i det följande.
Av de sju landsting som lämnat något statistiskt underlag om frikort är Norrbotten det landsting som dels har den mest kompletta statistiken, dels ligger ”i mitten” när det gäller de olika värden som redovisas ovan. Vi har därför, efter deras godkännande, valt att använda Norrbottens värden i de följande beräkningarna. I det tidigare nämnda underlag som SCB tagit fram ur sin HEK-undersökning kan också hämtas uppgifter som möjliggör en avstämning av vissa siffror på riksnivå.
Antalet utfärdade frikort per 1 000 invånare i hela befolkningen ligger i Norrbotten på 126 och i övriga sex landsting mellan 98 och 215. Detta avser samtliga frikort för av landstinget finansierad vård, oavsett om den bedrivs i offentlig eller privat regi. Enligt SCBs uppräknade HEK-statistik uppgår antalet frikortstagare per 1 000
Bilaga 8 SOU 2004:83
462
invånare för riket som helhet till 128, vilket är ganska nära Norrbottens värde. Det skulle innebära att det totala antalet frikort i hela landet uppgår till omkring 1,1 miljoner.
Antalet besök per frikort uppgår i Norrbotten till 8,7. Antalet besök per frikort har då antagits vara samma i privat som offentlig vård. För övriga landsting varierar antalet besök per frikort mellan 6,0 och 18,9. Dessa uppgifter går inte att stämma av mot det material vi har från SCB.
Det genomsnittliga antalet månader med frikort har endast kunnat redovisas av Norrbotten där det uppgår till 7,4 medan det enligt SCBs material ligger på 5,4 för riket som helhet. Eftersom det inte varit möjligt att analysera denna skillnad, görs beräkningarna med hänsyn tagen till båda värdena.
Den genomsnittliga kostnaden per frikortsbesök uppgår i Norrbotten till 107 kronor, vilket endast avser offentlig vård (övriga 75– 118 kronor). Genomsnittskostnaden per frikort uppgår till 953 kronor (övriga 706–1487 kronor). Inte heller dessa uppgifter går att stämma av mot SCBs material.
Utgående från Norrbottens värden uppgår det genomsnittliga antalet månader med frikort till 7,4 och besöken per frikort till 8,7. Det genomsnittliga antalet besök per månad blir således 1,2, vilket med Norrbottens styckkostnad om 107 kronor per besök motsvarar en kostnad om i genomsnitt 128 kronor i månaden. Om vi i stället räknar med SCBs genomsnittliga antal frikortsmånader om 5,4 så blir antalet besök per månad 1,6, vilket med samma styckkostnad skulle motsvara en kostnad per månad om 171 kronor.
Enligt SCBs material uppgår den totala andelen frikortsinnehavare som har frikort i maximalt en månad till 7,6% vilket motsvarar omkring 84 000 frikort.
Utifrån dessa uppgifter skulle man, mycket förenklat, kunna göra följande uppskattning:
En höjning av beloppsgränsen med mellan 128 och 171 kronor kan innebära att antalet frikort minskar med omkring 84 000, vilket skulle resultera i ökade avgiftsintäkter för landstingen på totalt mellan ca 11 och 14 miljoner kronor. Därtill skulle gränshöjningen ge en ökad avgiftsintäkt för varje frikort i övrigt med motsvarande belopp, vilket skulle ge ökade avgiftsintäkter på ca 130–174 miljoner kronor. Sammantaget och avrundat skulle landstingens avgiftsintäkter således öka med mellan 140 och 190 miljoner kronor.
Bilaga 8
463
Man kan sedan, återigen mycket förenklat, ”räkna baklänges” för att få fram hur stor höjning som krävs för att åstadkomma ett visst belopp.
Känslighetsanalys
Om man i stället för Norrbottens värde när det gäller kostnaden per besök, skulle räkna på min- respektive max-värdet för övriga landsting (75 resp. 118 kronor) skulle den totala ökningen av avgiftsintäkterna, givet övriga siffror i beräkningen ovan, i stället ligga någonstans mellan 100 och 208 miljoner kronor.
5 Bedömning av den sammanlagda, direkta ekonomiska effekten av utredningens förslag om förändrade avgifter m.m.
Som nämnts inledningsvis avser denna bedömning endast de direkta ekonomiska effekterna på landstingens avgiftsintäkter av de förslag som LSS- och hjälpmedelsutredningen presenterar när det gäller patientavgifter för hjälpmedel.
Det bör också upprepas att de beräkningar som ligger till grund för bedömningarna är gjorda utifrån ett delvis osäkert underlag, vilket gör att resultatet inte kan göra anspråk på exakthet utan mer anger i vilken storleksordning förändringarna ligger, allt annat lika.
Om landstingen t.ex. skulle välja att höja sina patientavgifter betydligt mer än vad som ligger i kalkylen, kommer detta också att påverka hur mycket beloppsgränsen i högkostnadsskyddet behöver höjas för att finansiera förslagen.
Med dessa reservationer kan resultatet av beräkningarna sammanfattas enligt följande.
Det totala intäktsbortfallet pga. avskaffade tillhandahållandeavgifter har ovan beräknats till närmare 130 miljoner kronor, vilket ska minskas med den andel av avgifterna som är besöksavgifter. Om denna antas uppgå till 25 % skulle det totala intäktsbortfallet uppgå till omkring 100 miljoner kronor.
Antalet tillkommande besök med besöksavgift är mycket svårt att uppskatta, eftersom det är avhängigt hur varje landsting skulle besluta när det gäller avgiftsprinciper. Ett mycket försiktigt antagande kan vara att antalet avgiftsbelagda besök kan öka med mellan
Bilaga 8 SOU 2004:83
464
130 000 och 260 000, vilket skulle motsvara förstärkta avgiftsintäkter på mellan 10 och 20 miljoner kronor brutto, beräknat utifrån den nu vanligaste avgiften för sjukvårdande behandling på 80 kronor. Till detta ska sedan läggas effekten av högkostnadsskyddet som ovan uppskattats till ungefär 50 %, dvs. ca hälften av nya avgifter kommer att ”fångas upp” av högkostnadsskyddet. Det innebär att intäktsförstärkningen totalt kan uppskattas till högst 5–10 miljoner kronor netto.
Sammantaget är det alltså ett uppskattat intäktsbortfall för landstingen på 90–95 miljoner kronor som ska finansieras. Utredningen föreslår att det ska ske genom en höjning av beloppsgränsen i högkostnadsskyddet.
Utifrån resonemangen ovan kan en höjning av beloppsgränsen i högkostnadsskyddet med mellan 128 och 171 kronor beräknas ge en ökad intäkt för landstingen på mellan 100 och 208 miljoner kronor. En enkel ”baklängesuppskattning” indikerar att en höjning på 100 kronor skulle kunna finansiera utredningens förslag i den del som gäller avgifter för hjälpmedel.
Bilaga 9
465
Kostnaden för subventionerade datorer
(Fil. Kand. Ann-Kristin Sjöström)
Kalkylen nedan är beräknad på en subventionsnivå om 5 000 kronor, vilket motsvarar hälften av kostnaden för ett datorpaket som kostar 10 000 kronor.
Förslaget: Erbjud ”förtidspensionerade” personer med funktionshinder subventionerat datorinköp. Erbjudandet ska i storleksordning motsvara personalköp av datorer i arbetslivet (hemdatorköp). Bidraget antas vara 5 000 kronor och utbetalas högst var fjärde år till personer i åldern 19–29 år som uppbär sjukersättning eller aktivitetsersättning på heltid.
Hur många personer uppbär sjukersättning och aktivitetsersättning i denna åldersgrupp? Totalt har cirka 19 000 personer i åldern 19–29 hel sjukersättning och aktivitetsersättning, varav 12 673 personer har hel sjukersättning/tidsbegränsad sjukersättning och 6 283 personer hel aktivitetsersättning.
Hur många av dessa har datorer i hemmet i dag? Cirka 76 procent av de funktionshindrade mellan 16 och 44 år har tillgång till datorer i hemmet, enligt en undersökning avseende 2000/2001 genomförd av SCB och HI, se tabell nedan. I denna grupp finns både förvärvsarbetande, som redan kan ha tillgång till subventionerade datorer, och personer med förtidspension eller sjukbidrag. Andelen med dator i hemmet i gruppen ”förtidspensionerade” personer med funktionshinder är därför förmodligen lägre än för funktionshindrade totalt sett. Om vi antar att andelen uppgår till 70 procent, så har 13 300 personer i denna grupp tillgång till datorer i hemmet i dag.
Ålder Funktionshindrade Ej funktionshindrade 16–44 år 75,9 % 82,9 % 45–64 år 64,3 % 77,2 % 65–84 år 16,4 % 25,6 % Källa: SCB och Hjälpmedelsinstitutet, 2002
Bilaga 9 SOU 2004:83
466
Hur många i denna grupp har inte tillgång till datorer i hemmet i dag? Utifrån ovanstående resonemang har alltså cirka 5 700 personer i målgruppen inte tillgång till datorer i hemmet i dag.
En undersökning av World Internet Institute (Svenskarna och Internet 2003) visar att intresset för att skaffa sig en dator bland dem som inte har tillgång till dator i hemmet är lågt. Hela tre fjärdedelar av dessa anger att de inte tänker skaffa någon dator till hemmet. Hälften av dem som inte har en dator hemma anger att orsaken till detta är att de inte har något intresse av det. Andelen som inte har dator i hemmet för att de anser att det är för dyrt uppgår till ca 15 %. Personer i denna grupp skulle kunna nappa på ett erbjudande om subventionerat datorinköp. För vissa kan betalningsviljan dock vara så låg att inte ens en relativt hög subvention skulle motivera ett datorinköp. Bland ungdomar i ålder 19–29 år som har aktivitetersättning/sjukersättning på heltid finns dessutom en grupp med så omfattande funktionshinder att egen datoranvändning bedöms mycket osannolik. Storleken av denna grupp är inte känd.
Med hänsyn till ovanstående har vi antagit att antalet personer som bedöms vilja köpa en dator om köpet subventioneras uppgår till högst hälften av de 5 700 personer som inte har dator i hemmet i dag = 2 850 personer. Om samtliga skulle nappa på erbjudandet skulle andelen med tillgång till dator i hemmet bland funktionshindrade personer med aktivitets- och sjukersättning uppgå till 85 %.
Hur stor blir kostnaden för samhället? Under en fyraårsperiod skulle varje person bara kunna söka bidrag en gång. Kostnaden för att subventionera samtliga 2 850 personer med 5 000 kr år 1 skulle uppgå till cirka 14 250 000 kr. Varje år kommer dock nya personer in den gruppen som är aktuell för subvention. Om varje åldersgrupp är precis lika stor (dvs. om 19-åringarna är lika många som 20-åringarna osv.) och skulle efterfråga subventionerade datorer i samma utsträckning så skulle ca 259 ytterligare personer begära subvention år två (2 850/11= 259) osv. Varje år kan således utgiften öka 1 295 000 kr grundat på beräkningen [259*5000 = 1 295 000). Den totala utgiften för samhället blir därför de fyra första åren 18 135 000 kr grundat på beräkningen (14 250 000 + 1 295 000 *3= 18 135 000) om erbjudandet utnyttjas i antagen utsträckning. Den årliga kostnaden motsvarar 4 533 750 kronor. Beloppen är ej justerade för inflation.
Bilaga 9
467
Vid ett lägre intresse, motsvarande 15 % av de personer som inte har dator i hemmet, kan samhällets kostnad under en fyraårsperiod beräknas till 5 445 000 kronor. Den årliga kostnaden blir då 1 361 250 kronor. Inte heller dessa belopp är justerade för inflation.