SOU 1983:40

Konsumentpolitiska styrmedel

onsument— pOZlflSlCa Sty FF)/16 d 6 1 "33535”?

RMII

Betänkande av riktlinjekommittén

onsument— - _ politiska styrmedel-gy Öga; SEW?

Betänkande av riktlinjekommitten

& Statens offentliga utredningar ww 1983z40 .. P%? Finansdepartementet

Konsumentpolitiska styrmedel '

utvärdering och förslag

Betänkande av riktlinjekommittén

Stockholm 1983

Omslag Johan Ogden ISBN 91 -38-07502-4 ISSN 0375-250X

millii/get.!» Stockholm 1983 74988

Statsrådet och chefen för finansdepartementet

Regeringen bemyndigade den 30 augusti 1979 chefen för handels- departementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över vissa konsumentpolitiska medel för producentpåverkan m.m. En— ligt beslut av regeringen gällde bemyndigandet fr.o.m. den 22 decaber 1982 chefen för finansdepartementet.

Till ledamöter i kommittén förordnades den 14 september 1979 professorn Solveig Wikström, tillika ordförande, professorn Ulf Bernitz, generaldirektören Sven Heurgren, chefsjuristen Leif Josephsson, hemkonsulenten Inger Persson och jur.dr. Sten Ten- gelii. Josephsson ersattes den 1 januari 1981 av direktören E.0. Holm.

Till sakkunniga förordnades den 14 september 1979 numera t.f. depa*tementsrådet Staffan Sandström, numera byråchefen Anita Sundberg och direktören Lars Vinell, den 27 september 1979 hov- rättaassessorn Ove Sköllerholm och den 28 november 1979 chefs- juristen Göran Nestlund. Vinell ersattes den 1 mars 1980 av ut- redningssekreteraren Sture Larsson vilken i sin tur den 1 mars 1982 ersattes av fil.dr. Lars Kritz.

Till experter förordnades den 28 april 1980 fil.lic. Roland Knutsson och direktören S. Olof Vannerus samt den 2 december 1982 t.f. generaldirektören Nils Ringstedt. Knutsson och Ring- stedt har inte deltagit i kommitténs beslutsdiskussioner.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 december 1979

hovrättsassessorn Ulf Andersson och den 1 januari 1980 byrå- direktören Claes Sonnerby.

Gun Hjertstrand och Christina Winge har svarat för utskriften av betänkandet och annat sekretariatsarbete.

Kommittén har antagit namnet riktlinjekommittén.

Kommittén har nu slutfört sitt uppdrag och överlämnar härmed sitt betänkande. '

Reservation rörande regleringen på produktsäkerhetsområdet har gemensamt lämnats av ledamöterna Bernitz, Heurgren och Persson med instämmande av sakkunnige Westlund. Reservation rörande kon- sumentombudsmannens förelägganden har gemensamt lämnats av leda— möterna Holm och Tengelin med instämmande av sakkunnige Kritz och experten Vannerus.

Stockholm den 29 april 1983

Solveig Wikström

Ulf Bernitz Sven Heurgren E.G. Holm

Inger Persson Sten Tengelin

/Ulf Andersson Claes Sonnerby

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FGRKORTNINGAR M.M.

SAMMANFATTNING ....................... 17

FÖRFATTNINGSFURSLAG

DEL I INLEDNING ..................... 35

UTREDNINGSDIREKTIVEN OCH ARBETETS UPPLÄGGNING M.M. Direktiven

Arbetets uppläggning

Remissyttranden m.m. Disposition av betänkandet

BESKRIVNING OCH UTVÄRDERING AV GÄLLANDE ORDNING . .

KONSUMENTPOLITIK OCH KONSUMENTPOLITISKA STYRMEDEL . Allmänt om konsumentpolitiken och den konsument- politiska lagstiftningen Konsumentverket/KO och marknadsdomstolen 2.2.1 Konsumentverket/KO 2.2.2 Marknadsdomstolen ............. 50 Styrmedel inom konsumentpolitiken ......... 52 2.3.1 Generalklausulerna i MFL och AVL 2.3.2 KOV:s riktlinjer 2.3.3 KOV:s styrmedel i övrigt 2.3.4 Ärendestatistik .............. 58 2.3.5 Jämförelse med andra myndigheters styr—

medel ................... 59

U'I

ååå-> c.a-..

RI KTLINJESYSTEMETS TILLÄMPNING Inledning .....................

.........

Statsmaktsuttalanden rörande framtagning av regler ...................... Initiering Och prioritering ............ 3.3.1 Förfarande ................ 3.3.2 Synpunkter ................ Utarbetande ................... 3.4.1 Inledning ................ 3.4.2 Deltagarna i överläggningarna m.m.

3.4.3 Diskussionerna vid överläggningarna . 3.4.4 Synpunkter ................

Offentliggörande . . ............... 3.5.1 KOV:s informationsåtgärder ........ 3.5.2 Näringslivets informationsåtgärder . .

3.5.3 Företagens kunskaper ........... 3.5.4 Konsumenternas kunskaper ......... 3.5.5 Synpunkter ................ övervakning ...................

3.6.1 Metoder och resurser i övervakningen . . 3.6.2 Efterlevnaden av riktlinjerna ...... 3.6.3 Synpunkter ................ KOV:s utvärdering ................ Sammanfattning och slutsatser ..........

KOV:s RIKTLINJER UR RÄTTSLIG OCH FUNKTIONELL SYNVINKEL ....................

Utformningen av riktlinjerna ........... Förhållandet mellan MD:s beslut och riktlinjerna . Sammanfattning och slutsatser ..........

KONKURRENS- SAMT KOSTNADS/NYTTO—EFFEKTER ..... Riktlinjer och annan producentpåverkan från konkurrenssynpunkt ................ 5.1.1 Konkurrenslagstiftningens syfte m.m. - . . 5.1.2 Påverkan på produktutveckling ......

5.1.3 Påverkan på konkurrensförhållandena mellan olika företag ...........

64 65 65 69 70 70 70 72 79 80 81 82 83 84 86 86 87 90 93 94

99 104 108 111

115

115

115 119

120

5.1.4 Sammanfattning beträffande konkurrens. . 123 Tekniska handelshinder och riktlinjerna ..... 124 5.2.1 De internationella överenskommelserna

m.m ................... 124 5.2.2 KOV:s tillämpning av de internationel-

la överenskommelserna 126 5.2.3 Sammanfattning beträffande tekniska

handelshinder 129 Kostnads/nytto—effekter av riktlinjer m.m. - - - 131 5.3.1 Inledning 131 5.3.2 Statsmaktsuttalanden m.m. om kostnads/ nytta-effekter ............. 134 Effekter inom den offentliga sektorn - . 136 KOV/KO ................. 136 Hemkonsulenter ............. 140 5.3. 5.3. . 5.3. . 5.3. . 5.3. . 5.3. 5.3. .1 5.3. .

5.3. .

Kommuner ................ 141 Offentliga sektorn i övrigt Effekter för företagen ......... 142 Kostnader

håbåwwwww

Kommentar beträffande effekter för

företagen

5.3. Effekter för konsumenterna

5.3. .1 Kostnader

5.3. .

5.3. Sammanfattning beträffande kostnads/ nytta-effekter ............. 152 Samnanfattning och slutsatser .......... 153

INFORMATION Inledning .................... 155 Det nuvarande regelsystemets framväxt ------ 156 De producentpåverkande styrmedlen -------- 159 6.3.1 3 5 MFL ................. 159

6.3.2 MD:s praxis 6.3.3 KOV:s ärendehandläggning och KO:s förelägganden

6.3.4 KOV:s riktlinjer ------------

6.4 6.5.

oooooooooooo mmawN—'

DEL III

6.3.5 KOV:s överenskommelser och andra uppgörelser ...... . ........ 168 6Å3.6 SamSpelet mellan styrmedlen ....... 169 IHar informationen förbättrats? ....... . . . 169 Problemen i riktlinjearbetet ........... 172 6.5.1 Problemen i riktlinjearbetet -

" normeringsproblem ............ 174 6.5.2' Svårigheterna att utforma generella

regler .'.* ............... 175

6.5.3 Styrmedelsalternativ .......... 182 6.5.4 Ändrade ekonomiska förhållanden och

' värderingar ............... 183 6.5.5 Statsmakternas omprövning av "ambi-

__ tionsnivån" för informationsriktlinjer. . 183 Sammanfattning och slutsatser .......... 184 'PRODUKTSÄKERHET ................. 187 Lagstiftningen om produktsäkerhet ........ 187 7.1.1 ' Tillämpningsområdet för 4 & MFL ..... 190 KOV:s riktlinjer ............ . . . . . 192 MD:s beslut ". . . . . . . . . . . . . . ; . . . . 196 KOV:s ärendehandläggning och produktsäkerhets- arbete i övrigt ................. 200 sammanfattning och slutsatser .......... 202

FORFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN SAMT KONSUMENT-

'OMBUDSMANNENS FÖRELAGGANDEN ........... 205 Talerätten .......... ' .......... 205 Betydelsen av medgivande i MD .......... 209 KO:s förelägganden ................ 212 Talan om regelvägledning .......... . . . 214 Medverkan i rättegång . .! ............ 218 Sammanfattning och slutsatser ...... :. . . . 221

OVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG . . . ' ...... ; . . . 223

RIKTLINJER OCH ANDRA KONSUMENTPOLITISKA

* STYRMEDEL ." ................... 227

Några utgångspunkter för övervägandena ...... 227

Våra överväganden ................ 229 ökad flexibilitet — självreglering som styr- medelsalternativ

KOV s handläggning av riktlinjeärenden och

andra styrmedelsfrågor .............. 233 9.4.1 Framtagande av normer

9.4.2 Tillämpningen av normer

9.4.3 Utvärdering av normer

INFORMATION ................... 245 3 & MFL överväganden

Riktlinjeproblem - överväganden och förslag . _ . 250 Valet av styrmedel 257

PRODUKTSÄKERHET 259 Olycksfallsrapportering 259 Frågan om bindande föreskrifter på produkt-

säkerhetsområdet m.m .............. . 262 Generalklausulen 4 & MFL 276 11.3.1 KOV:s förslag till ändring i 4 % MFL . . 276 11.3.2 överväganden i övrigt 282 Sammanfattning av förslagen 283

FöRTYDLIGANDEN I FRÅGA OM RIKTLINJERNAS RATTSLIGA KARAKTÄR

Termen rekommendationer ............. Bemyndigandet i KOV:s instruktion att utarbeta riktlinjer

Innehållet i riktlinjerna ............ Sammanfattning av förslagen ...........

FöRFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN OCH KONSUMENT- OMBUDSMANNENS FURELÄGGANDEN ........... Talerätten

Betydelsen av medgivande i marknadsdomstolen KO:s förelägganden

Talan om regelvägledning

Medverkan i förfarandet

övriga frågor angående rättegången ........ 312

13.6.1 Rätten att föra talan mot MD:s beslut . 312 13.6.2 Rättegångskostnader i MD ........ 312 13.6.3 MD:s interimistiska beslut ....... 314 13.6.4 Förhållandet till förfarandet i kon— kurrensärenden ............. 315 13.7 Sammanfattning av förslagen ........... 316 14 SPECIALMOTIVERING ................ 319 14.1 Lagen om ändring i marknadsföringslagen ..... 319 14.2 Lagen om ändring i avtalsvillkorslagen ...... 329 14.3 Lagen om ändring i marknadsdomstolslagen ..... 330 14.4 Lagen om ändring i konsumentköplagen ....... 333 DEL IV RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN ...... 335 SUMMARY .......................... 345 RESUME ........................... 355 BILAGOR .......................... 367 121 Kommittédirektiven ................ 369 2:1 Instruktion och organisationsplan för KOV . . . . 379 2:2 Förteckning över riktlinjer och exempel på rikt— linjer ...................... 385 2:3 Fem myndigheters styrmedel ............ 429 2:4 Utländska förhållanden .............. 469 311 Företagen och riktlinjesystemet ......... 515 3:2 KOV:s regler för handläggning av riktlinjearbetet 585 3:3 Pågående och planerat riktlinjearbete ...... 593 3:4 Resultat från efterlevnadsundersökningar ..... 599 5:1 Möjliga kostnads— och nyttoeffekter av riktlinjer och andra regler ................. 601 6:1 Exempel på ärenden om informationsskyldighet och produktsäkerhet ................. 615 6:2 Vilka konsumentproblem kan lösas med riktlinjer . 647 8 Undersökning av MD:s beslut m.m .......... 687

9:1 NDM:s PM om självreglering ............ 693 9:2 Köpmannaförbundets PM om självreglering 1121 KOV:s framställning om ändring i 4 & MFL med re- missyttranden

FURKORTNIN

AD AF

GAR M.M.

arbetsdomstolen anslagsframställning/ar arbetsmiljölagenw(1977:1160) allmänna reklamationsnämnden arbetarskyddsstyrelsen avtalsvillkorslagen (1971:112)

Better Business Bureau (USA) Bankinspektionens och försäkringsinspektionens författ-

ningssamling byggnadsstadgan (1959:612)

Consumers' Association (Storbritannien) Consumer Protection Advisory Committee (Storbritannien) Consumer Product Safety Commission (USA)

(kommitté)direktiv departementsserien (betänkanden o.d.)

ekonomidepartementet europeiska frihandelssammanslutningen (European Free Trade Association) europeiska gemenskapen

föräldrabalken

Food and Drug Administration (USA) finansdepartementet forbrugerombudsmanden (Danmark), forbrukerombudet (Norge) försäkringsrörelselagen (1982z713) Federal Trade Commission (USA)

försäkringsinspektionen

allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreements

on Tariffs and Trade) generaldirektör

handelsdepartementet

JK

Ju justitiedepartementet

justitiekanslern

KF Kooperativa förbundet

KFL konsumentförsäkringslagen (1980z38)

KK kommerskollegium Ker konsumentkreditlagen (1977z981) KL konkurrenslagen (1982z729) Kn kommundepartementet KO konsumentombudsmannen

KOV konsumentverket

KOVFS Konsumentverkets författningssamling

LO Landsorganisationen i Sverige LPI lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. LU lagutskottet

MD marknadsdomstolen

MDL lagen (1970:417) om marknadsdomstol MFL marknadsföringslagen (1975:1418)

NCC National Consumer Council (Storbritannien) NDM Näringslivets Delegation för Marknadsrätt NJA Nytt Juridiskt Arkiv NO näringsfrihetsombudsmannen

NOP Näringslivets Opinionsnämnd NU näringsutskottet

OECD Organization for Economic Co-operation and Development OFT Office of Fair Trading (Storbritannien) Ot. prp. proposition i odalstinget (Norge)

P program (inom KOV) prop. proposition RB rättegångsbalken Reklam II reklamutredningens delbetänkande (SOU 1972:7) Beskriv— ning och analys

Reklam V reklamutredningens slutbetänkande (SOU 1974:23) Infor- mation i reklamen

RF regeringsformen RiS Researrangörsföreningen i Sverige riksrevisionsverket riksdagens skrivelse

Sveriges akademikers centralorganisation Svensk byggnorm statistiska centralbyrån

Svensk författningssamling Sveriges Grossistförbund

Sveriges Hantverks— och Industriorganisation Sveriges Industriförbund Standardiseringskommissionen i Sverige statens livsmedelsverk

statens offentliga utredningar statens pris— och kartellnämnd

Svenska Resebranschens Förening Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund

Textilrådet-Konfektionsindustriföreningen (ej officiell) trafiksäkerhetsverket

varudeklarationsnämnden

YI yrkesinspektionen

Åberopade propositioner

prop. 1970:57 med förslag till lag om otillbörlig marknads- föring, m.m.

prop. 1971:15 med förslag till lag om förbud mot otillbör— liga avtalsvillkor

prop. 1972z33 med förslag till riktlinjer för och organisa— tion av samhällets konsumentpolitik m.m. prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag, m.m.

prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar

1975/76:

1976/77 1976/77 1980/81: 1981/82

1981/82 1981/82:

med förslag till organisation av och anslag för det nya konsumentverket

med förslag till konsumentkreditlag m.m.

om arbetsmiljölag m.m.

om besparingar i statsverksamheten, m.m. med förslag till statsbudget för budgetåret

.1982/83

med förslag till konkurrenslag om försäkringsrörelselag, m.m.

SAMMANFATTNING

Utredningsuppdraget - en utvärdering

Kommitténs uppdrag har varit att utvärdera och se över olika pro- ducentpåverkande styrmedel på konsumentpolitikens område. Tyngd- punkten i arbetet har legat på att granska de_riktlinjer som ut- arbetas av konsumentverket (KOV) för företagens tillämpning av generalklausulerna i marknadsföringslagen (1975:1418, MFL) om otillbörlig marknadsföring, information och produktsäkerhet. Det har varit kommitténs uppgift att värdera de erfarenheter som vun- nits av den gällande ordningen för producentpåverkan och att un- dersöka om det finns skäl att söka förbättra systemet.

Genomförandet av utvärderingen

Kommittén har först kartlagt det aktuella området bl.a. genom in- tervjuer och enkäter med företrädare för näringslivet och KOV. Därefter har kommittén utvärderat olika konsumentpolitiska styr- medel från såväl praktiska som rättsliga utgångspunkter.-Utvär— deringen har främst avsett KOV s riktlinjer men har också berört verkets handläggning av enskilda ärenden, marknadsdomstolens (MD 5) beslut samt konsumentombudsmannens (KO:s).förelägqanden. Resultatet av utvärderingen har utgjort bakgrunden till kommit— téns överväganden och förslag.

Resultatet av utvärderingen

I slutet av 1970—talet riktades i den allmänna debatten en del— vis mycket stark kritik mot riktlinjesystemet. Kommittén har fun- nit att denna kritik varit överdriven. Nu när man inom KOV och näringslivet vant sig vid systemet och lärt sig hantera det fram-

står kritiken inte längre som aktuell. Några grundläggande bris- ter i den nuvarande ordningen har kommittén inte heller kunnat påvisa.

Efterlevnaden av riktlinjerna är sålunda tillfredsställande. De torde i vart fall ha lika stor genomslagskraft som formellt bin- dande föreskrifter skulle ha haft.

Riktlinjerna tillkommer efter förhandlingar mellan KOV och främst företrädare för näringsidkarna (se kap. 3). Riktlinjernas innehäl är också i de flesta fall typiska förhandlingsprodukter med ett inte obetydligt inslag av kompromisslösningar. Under de första åren som riktlinjesystemet tillämpades förekom betydande svårig- heter med tids- och resurskrävande framtagningsprocesser. Svårig— heterna var dock inte större än att det i de flesta fallen gick att uppnå enighet om innehållet i riktlinjerna. Under de senaste åren har arbetet med att utarbeta riktlinjer löpt smidigare. För- slag till förbättringar av framtagningsprocessen har därför grun— dns på det nuvarande förhandlingssystemet.

Riktlinjerna har utvärderats också ur rättslig synvinkel (sekap.4k Kommittén konstaterar att riktlinjerna har blivit ett etablerat regelsystem på konsumentpolitikens område. KOV:s instruktion (1976:429) gör det möjligt att utfärda riktlinjer även utanför MFL:s tillämpningsområde. Riktlinjerna kan därför användas för att förbättra konsumenternas positioner. I förarbetena till kon— sumentkreditlagen har det sagts att riktlinjerna till sin karak— tär är rekommendationer. Riktlinjerna innehåller emellertid de— taljerade krav som även företrädare för näringslivet står bakom.

I praktiken fungerar de på samma sätt som formellt bindande fö— reskrifter. Riktlinjerna framträder därför i verkligheten inte som rekommendationer. överträdelse av riktlinjer kan i sista

hand beivras genom beslut av MD enligt MFL. Utvärderingen visar dock att KO hittills sällan åberopat riktlinjer vid talan i MD. Beslut av MD är bara i några fall den rättsliga grunden för rikt— linjerna. KOV:s ärendehandläggning utgör i stället den breda ba— sen för normbildningen.

Kommitténs utvärdering har också avsett konkurrens-, kostnads- och nyttoeffekter (se kap. 5). Kommittén konstaterar att riktlin- jesystemet kan medföra vissa risker för olikformiga konkurrens- villkor, konkurrenshämmande samverkan mellan företag m.m. Bättre information och ingripanden mot otillbörlig marknadsföring är dock positivtfrån konkurrenssynpunkt. Kommittén har inte funnit att riktlinjesystemet i praktiken medfört några nackdelar från konkurrenssynpunkt.

Riktlinjerna kan liksom andra nationella regler påverka import— och exportmöjligheterna i vissa fall. Hittills har inte riktlin- jerna hävdats vara sådana tekniska handelshinder som är oförenli— ga med Sveriges internationella åtaganden.

Man saknar ännu metoder för att i monetära termer utvärdera kost: nader och nytta av riktlinjerna. Kommittén anser dock i vart fall att riktlinjesystemets effekter inte leder till att systemet av

det skälet behöver ifrågasättas.

Kostnads- och nyttoaspekter bör emellertid beaktas i det framtida arbetet med riktlinjer. Detsamma gäller systemets verkan som han— delshinder och på konkurrensen mellan företagen.

På informationsområdet konstaterar kommittén att 3 & MFL fungerat tillfredsställande som en utgångspunkt för MD:s rättsbildning och KOV/KO:s handläggning av enskilda ärenden.

Ibland har det emellertid förelegat svårigheter att utarbeta rikt: linjer för företagens tillämpning av 3 & MFL (se kap. 6). Särskilt riktlinjer för information utanför säljstället har utfärdats i mindre omfattning än lagstiftaren torde ha tänkt sig. Det finns dock numera informationsriktlinjer för flera viktiga områden, t.ex. prisinformation, sällskapsresor, textilier, konsumentkre- diter och konsumentförsäkringar. Kommittén anser detta vara av stort värde för konsumenterna.

När det gäller produktsäkerhet avser KOV:s verksamhet områden

som inte omfattas av speciallagstiftning (se kap. 7). En stor andel av produktsäkerhetsärendena hos KOV gäller olycksfallsris—

ker för barn i hemmet och på fritiden. Det finns dock inget per— manent system för fortlöpande skaderapportering av det slag som etablerats i åtskilliga andra länder. Därför går det inte att be— döma om de ärenden som anmäls till KOV är representativa för det totala antalet produktrelaterade olyckor som drabbar konsumemerna.

De flesta frågor angående farliga varor har kunnat lösas efter förhandlingar mellan KOV och företagen. Riktlinjearbetet har gått lättare än på informationsområdet. Detta beror på att det finns en betydande värdegemenskap mellan statsmakterna och före- tagen på produktsäkerhetsområdet.

Generalklausulen om produktsäkerhet, 4 5 MFL, har f.n. en begrän- sad räckvidd. Förbud mot att saluhålla farliga varor kan riktas endast mot näringsidkare som saluhåller varor direkt till konsu— menterna. Kommittén har emellertid funnit att KOV ofta förhand- lar även med tillverkare och andra näringsidkare i bakomvarande led beträffande deras marknadsföring av farliga varor.

Kommittén har också i vissa avseenden utvärderat förfarandet i marknadsdomstolen (MD) (se kap. 8 ). Kommittén har funnit den kritik i viss mån befogad som riktats mot att endast KO har di- rekt talerätt i ärenden enligt 2 & MFL. Utvärderingen visar att det också finns anledning att överväga vissa andra frapr amigäl— ler förfarandet iMD. Särskilt påfallande är att en hel del närings— idkare är förhållandevis passiva i rättegångar i MD. Kommittén anser att detta i vissa situationer kan innebära en risk för att MD:s beslut kommer att vila på ett ofullständigt processmaterial. Med hänsyn till att domstolens beslut skall vägleda rättsutveck— lingen som prejudikat är detta en fråga som bör uppmärksammas.

överväganden och förslag 95e9_fle&ibilitet_:_siälrreglscing_sgt_tgoelstteranés_stxtoséel

Kommittén föreslår att den nuvarande ordningen för producentpå— verkan behålls. KOV:s ärendehandläggning blir även i fortsätt— ningen det kvantitativt sett mest betydelsefulla styrmedlet för producentpåverkan. Riktlinjerna består som det viktigaste styr— medlet av normkaraktär (se kap. 9). Näringsidkarna och deras or-

ganisationer bör stimuleras att mera aktivt engagera sig i arbe- tet att förbättra konsumenternas ställning. Kommittén anser det önskvärt att såsom ett kompletterande styrmedel vid sidan av rikt— linjerna pröva en självreglering som innebär att näringslivets or- ganisationer i vissa fall tar fram normer och svarar för normöver- vakning under överinseende av KOV. Kommitténs förslag till själv— reglering är förankrat i näringslivet. Förslaget avser främst frå- gor om information till konsumenterna. KOV skall fortfarande ha det övergripande ansvaret för att erforderliga normer tas fram.

Ereuzssninssneyxittliuisrna

Kommittén har angivit en ordning för framtagning av riktlinjer och andra normer (se kap. 9). Eftersom KOV:s riktlinjearbete un- der de senaste åren har fungerat väl ansluter schemat nära till redan förekommande handläggningsformer. En nyhet i förhållande till det nuvarande förfarandet är dock att utarbetandet av nor- mer enligt kommittén bör delas upp i en utredningsdel och en för- handlingsdel. Valet av styrmedel — t.ex. riktlinjer eller själv— sanering - bör ske först sedan utredningsarbetet är avslutat.

Information

Kommittén pekar på flera motiv för att förtydliga 3 & MFL. Av fö- reträdesvis praktiska skäl avstår kommittén dock från att före- slå att paragrafen ändras (se avsnitt 10.1).

Under de senaste åren har informationsreglerna i riktlinjerna främst avsett sådan information som skall lämnas på säljstället eller eljest i samband med konsumentens köpbeslut. Bland annat minskade resurser för KOV:s verksamhet har lett till en markant minskning av nya regler om informationen utanför säljstället. Kom- mittén anser att det är realistiskt att anta att denna utveckling fortsätter. I vissa fall kan det vara angeläget med regler om in— formation utanför säljstället (se avsnitt 10.2).

Genom en ökad flexibilitet med både KOV:s riktlinjer och närings- livets självreglering som styrmedel anser kommittén att det ändå finns goda möjligheter att förbättra näringsidkarnas information till konsumenterna (se avsnitt 10.3).

Produktsäkerhet

Kommittén anser att avsaknaden av ett övergripande system för rap- portering av och statistik över olyckor i hemmet och på fritiden utgör en grundläggande brist i vårt nuvarande konsumentskydd (se avsnitt 11.1). KOV har visserligen påbörjat en försöksverksamhet på området. Enligt kommittén krävs dock ett permanent skaderappor— teringssystem med ett tillräckligt antal rapportlämnare. Kommit- tén föreslår därför att KOV tillsammans med Statistiska central— byrån beviljas ett särskilt anslag som gör det möjligt att snabbt bygga upp ett rapportsystem.

Kommittén har i enlighet med vad som sägs i direktiven övervägt om riktlinjerna om produktsäkerhet bör ersättas med ett system med formellt bindande föreskrifter (se avsnitt 11.2). Kommittén har funnit att produktsäkerhetsriktlinjerna som system betraktat f.n. fyller det från konsumentsynpunkt viktigaste syftet, nämli— gen att vara ett effektivt medel att skapa produktsäkerhet. Rikt— linjerna torde i allmänhet ge ett lika gott konsumentskydd som bindande föreskrifter. Av effektivitetsskäl är det således inte befogat att välja en annan ordning. Majoriteten i kommittén anser vidare att ett system med bindande föreskrifter kan mötas med in- vändningar av principiell natur. Kommitténs majoritet föreslår därför att riktlinjer även i fortsättningen skall vara första- handsalternativ vid normering på produktsäkerhetsområdet. Riktlin- jerna bör liksom hittills utformas som grundkravsregler, komplette- rade med regler om information om varorna. I vissa undantagsfall tänker sig dock kommitténs majoritet att bindande föreskrifter (speciallagstiftning) kan visa sig vara ett mera ändamålsenligt styrmedel än riktlinjer. En minoritet i kommittén anser att en möjlighet för regeringen att utfärda bindande föreskrifter bör finnas.

Kommittén har haft ett särskilt uppdrag att utreda om förbud en— ligt 4 g MFL skall kunna meddelas inte bara mot näringsidkare som saluhåller en vara direkt till konsument för enskilt bruk utan även mot näringsidkare i bakre led, t.ex. tillverkare eller importörer (se avsnitt 11.3). Det finns ett brett stöd för en

!

lagändring med en sådan innebörd. Som redan nämnts förhandlar så— ledes KOV redan nu ofta med näringsidkare i bakre led. Inom nä- ringslivet är det vidare en utbredd uppfattning att näringsidkare i bakre led bör ha ett formellt ansvar enligt 4 & MFL. Talan mot bakre led ger också möjlighet till ett effektivare konsumentskydd.

Enligt kommitténs mening bör möjligheten att meddela förbud - till skillnad från vad som gäller f.n. — också omfatta tjänster. Om näringsidkare mot vederlag tillhandahåller konsument för enskilt bruk en vara eller en tjänst som på grund av sina egenskaper med- för särskild risk för skada på person eller egendom skall därför enligt kommitténs förslag MD kunna förbjuda näringsidkaren att fortsätta därmed. Detsamma bör gälla om en näringsidkare tillhan- dahåller en sådan vara eller tjänst åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till enskilda konsumenter.

På produktsäkerhetsområdet föreslår kommittén också en ändring i 8 5 konsumentköplagen av innebörd att en vara som MD bedömt som farlig eller otjänlig alltid skall anses behäftad med fel.

EétthIigenéen_i-fråea-9m_rittliaiscuas-cättsliaa_tecettäc

Då termen rekommendationer - med ett normalt språkbruk - inte motsvarar den funktion som riktlinjerna har i praktiken bör den enligt kommitténs mening inte användas som ett uttryck för rikt- linjernas rättsliga karaktär (se avsnitt 12.1).

Kommittén anser det viktigt att riktlinjernas rättsliga innebörd framgår tydligt. Med det syftet föreslår kommittén i huvudsak föl- jande ändringar i fråga om riktlinjernas redaktionella utformning och presentation. Den hänvisning till KOV:s instruktion som f.n. förekommer i inledningen av riktlinjerna bör kompletteras med en upplysning om att riktlinjerna bygger på 2-4 55 MFL. Vidare bör anges att riktlinjerna ger besked om de krav KOV efter förhand- lingar med representanter för näringslivet ställer på ifrågava— rande marknadsföring. Redan i ingressen bör dessutom finnas en hänvisning till det särskilda avsnittet i riktlinjerna med upp- lysningar om vad som händer om riktlinjerna inte följs. Med des— sa förtydliganden innehåller riktlinjerna enligt kommitténs me-

ning tillräckliga upplysningar om den rättsliga karaktären. Det bör då inte kunna riktas någon vägande invändning mot att skall- formen används i riktlinjerna (se avsnitt 12.3).

EärfeEeUst_i_MQ

Kommittén anser att det inte finns sakliga skäl för att enskilda näringsidkare skall ha endast s.k. subsidiär talerätt i ärenden som gäller otillbörliga marknadsföringsåtgärder enligt 2 & MFL som direkt berör den egna verksamheten. Därför föreslår kommittén att en näringsidkare som berörs av en handling som avses i 2 & MFL skall ha möjlighet att vända sig direkt till MD utan att först göra anmälan till KO (se avsnitt 13.1).

KO:s förelägganden skall f.n. godkännas för att få samma verkan som ett beslut av MD. Detta krav är enligt kommittén olämpligt bl.a. därför att det kan onödigt fördröja beslutsprocessen. Kom— mittén är enig om att den nuvarande ordningen beträffande KO:s förelägganden inte är tillfredsställande. Kommitténs majoritet föreslår vissa nya regler i fråga om sådana förelägganden (se av- snitt 13.3). Viktigast är förslaget att ett föreläggande blir gällande inte bara efter godkännande utan också om vederbörande näringsidkare underlåter att meddela att han motsätter sig före- läggandet.

I ärenden som förs till MD för att få fram ett vägledande preju- dikat kan ibland den nuvarande ordningen som innebär att KO, el— ler annan sökande, måste yrka förbud eller åläggande i samband med talan i MD vara olycklig. Ett sådant yrkande kan leda till att en näringsidkare avstår från att tillräckligt aktivt delta i förfarandet. Kommittén föreslår en specialregel om att en ta? lan kan få begränsas till att avse en prövning av frågan huruvi- da en näringsidkares förfarande eller underlåtenhet kan bli före- mål för ingripande enligt någon av generalklausulerna i MFL el— ler lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, AVL (se avsnitt 13.4).

En bärande tanke bakom den narknadsrättsliga lagstiftningen är att MD:s beslut skall efterlevas även av företag som inte varit part i ett ärende. Det framgår då som berättigat att företag som inte deltar som part får möjlighet att genom sina organisationer kom- ma till tals i processen. Detta gäller särskilt om ett företag som är svarande av en eller annan anledning deltar mindre aktivt i förfarandet. Organisationerna bör också kunna tillföra process— material av värde för MD:s prejudikatskapande verksamhet. Kommit— tén föreslår därför att en sammanslutning av näringsidkare under vissa förutsättningar skall få medverka i ett ärende vid sidan av KO:s motpart (se avsnitt 13.5).

För att särskilt farliga produkter snabbt skall försvinna från marknaden föreslår kommittén slutligen att MD i ärenden enligt

4 5 MFL får möjlighet att meddela interimistiskt beslut utan fö— regående skriftväxling med berörd näringsidkare, om synnerliga skäl föreligger (se avsnitt 13.6.3).

FöRFATTNINGSFORSLAG

1. Förslag till Lag om ändring i marknadsföringslagen (1975:1418)

Härigenom föreskrivs att 4, 10. 14 och 15 55 marknadsföringslagen (1975:1418) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 &

Saluhåller näringsidkare till Tillhandahåller en näringsidka— konsument för enskild bruk va- re mot vederlag åt konsument för ra, som på grund av sina egen- enskilt bruk en vara eller en skaper medför särskild risk tjänst, som på grund av sina egen- för skada på person eller skaper medför särskild risk för egendom, kan marknadsdomsto- skada på person eller egendom, len förbjuda honom att fort- kan marknadsdomstolen förbjuda sätta därmed. Detsamma gäl- honom att fortsätta därmed. Det— ler, om varan är uppenbart samma gäller, om en näringsidka- otjänlig för sitt huvudsak- re tillhandahåller en sådan va- liga ändamål. Förbud kan med— ra eller tjänst åt annan närings- delas även anställd hos nä- idkare för vidare marknadsföring ringsidkare och annan som till konsumenter. Förbud kan med- handlar på näringsidkares delas även anställd hos närings- vägnar. idkare och annan som handlar på

näringsidkares vägnar. Förbud Första stycket äger motsva— mot tillhandahållande av vara rande tillämpning, om konsu- eller tjänst bör dock inte med- menten erbjudes att mot ve- delas, om det ändamål som förbu— derlag förvärva nyttjande- det skulle fylla kan uppnås ge— rätt till vara för enskilt nom ett förbud enligt 2 5 eller bruk. ett åläggande enligt 3 &. Förbud enligt denna paragraf Vad som sägs 1 första StkaEt får ej meddelas 'i den mån gäller även beträffande en vara det i författning eller be- eller en tjänst som är uppenbart slut av myndighet har med- otjänlig för sitt huvudsakliga delats särskilda bestämmel- andamål. ser om varan med samma än- damål som förbudet skulle Förbud enligt denna paragraf får fy1]a_ inte meddelas i den mån det i

författning eller beslut av myn- dighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som förbudet skulle fylla.

Nuvarande lydelse

Fråga om förbud eller åläggan- de enligt 2-4 åå upptages ef- ter ansökan. Sådan ansökan gö— res av konsumentombudsmannen. Beslutar denne för visst fall att ej göra ansökan, får ansö- kan göras av sammanslutning av konsumenter, löntagare el- ler näringsidkare eller, be- träffande förbud enligt 2 5, av näringsidkare som beröres av handlingen.

Förbudsföreläggande

14

Fråga om förbud enligt 2 el- ler 4 5 får i fall som ej är av större vikt prövas av kon- sumentombudsmannen genom för- budsföreläggande.

Förbudsföreläggande innebär att den som antages ha före— tagit handling, som avses i 2 eller 4 6, till godkännan— de omedelbart eller inom viss tid förelägges förbud vid vi- te att fortsätta därmed eller, i fall som avses i 2 5, att. företaga annan liknande hand- ling.

Har föreläggande godkänts, gäller det som förbud som har meddelats av marknadsdomsto— len enligt 2 eller 4 5. God— kännande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden har gått till ända är dock utan verkan.

10 &

Föreslagen lydelse

Fråga om förbud eller åläggande enligt 2, 3 eller 4 5 tas upp efter ansökan. Sådan ansökan görs av konsumentombudsmannen. Beträffande förbud enligt 2 & får ansökan göras också av en näringsidkare som berörs av handlingen.

Beslutar konsumentombudsmannen för visst fall att inte göra ansökan, får ansökan göras av sammanslutning av konsumenter, löntagare eller näringsidkare.

Förbuds- och informationsföre- läggande

&

I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förbudsföreläggande pröva fråga om förbud enligt 2 eller 4 5 och genom informationsföreläg- gande pröva fråga om åläggande enligt 3 5.

Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha företagit hand— ling, som avses i 2 eller 4 5, till godkännande omedelbart el— ler inom viss tid föreläggs för— 'bud vid vite att fortsätta där— med eller, i fall som avses i 2 &, att företa annan liknande handling.

Informationsföreläggande inne- bär att den som antas ha gjort sig skyldig till underlåtenhet, som avses i 3 5, till godkännan- de omedelbart eller inom viss tid föreläggs vid vite att läm- na information, SOm anges där.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Informationsföreläggande

155 Fråga om åläggande enligt Har ett förbudsföreläggande el— 3 5 får i fall som ej är av ler ett informationsföreläggande större vikt prövas av kon- godkänts gäller det som ett för- sumentombudsmannen genom bud eller ett åläggande som har informationsföreläggande. neddelats av marknadsdomstolen

enligt 2, 3 eller 4 &. Godkän- nande som sker sedan den i före- läggandet utsatta tiden gått till ända är dock utan verkan.

Informationsföreläggande in- nebär att den som antages ha gjort sig skyldig till un— derlåtelse, som avses i 3 &, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläg— ges vid vite att lämna in- formation, som anges där.

Har den mot vilken ett föreläg— gande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen mot- satt sig föreläggandet, får kon- sumentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första stycket. Beslutet får verkan när det har delgivits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad därefter hos marknadsdomstolen skriftligen begära omprövning av beslutet.

Har föreläggande godkänts, gäller det som åläggande som har meddelats av mark— nadsdomstolen enligt 3 &. Godkännande som sker sedan den i föreläggandet ut— satta tiden har gått till ända är dock utan verkan.

I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för ti- den intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna attbeslut enligt andra stycket ej skall gälla.

2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:112) om förbud mot oskäli- ga avtalsvillkor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, dels att 6 5 skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 6 a 5, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Fråga om förbud får i fall som ej är av större vikt prövas av konsumentombudsmannen genom att den som antages ha använt oskäligt avtalsvillkor före- lägges förbud till godkännan- de omedelbart eller inom viss tid (förbudsföreläggande).

Har förbudsföreläggande god- känts, gäller det som förbud av marknadsdomstolen. Godkän— nande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden har gått till ända är dock utan verkan.

Närmare bestämmelser om för- budsföreläggande meddelas av regeringen.

6 9

Föreslagen lydelse

I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förbudsföreläggande pröva fråga om förbud.

Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha använt oskä- ligt avtalsvillkor, till godkän— nande omedelbart eller inom viss tid föreläggs förbud vid vite att fortsätta därmed.

6 a &

Har ett förbudsföreläggande god— känts gäller det som ett förbud som har meddelats av marknads— domstolen. Godkännande som sker sedan den i föreläggandet ut- satta tiden gått till ända är dock utan verkan.

Har den mot vilken ett föreläg— gande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen motsatt sig föreläggandet, får konsumentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första styck- et. Beslutet får verkan när det har delgivits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad därefter hos marknadsdom- stolen skriftligen begära om- prövning av beslutet.

I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för ti- den intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna att beslut enligt andra stycket ej skall gälla.

._9;u-;mlvm—vm.q——ywn. _ . — __. _

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417)om mark- nadsdomstol m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970z41D om marknadsdom- stol m.m.,

dels att 13, 14 och 15 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 13 a 5, av nedan

angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 5

Ansökan som avses i 17 5 konkurrenslagen (1982:729) görs skrift- ligen. Detsamma gäller ansökan om förbud eller åläggande enligt 2-4 5 marknadsföringslagen (1975:1418) eller 1 5 lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor. Av ansökningen skall framgå de skäl på vilka ansökningen grundas och den utredning sökanden åberopar.

I ett ärende enligt 2, 3 eller 4 5 marknadsföringdagen eller 1 5 lagen om förbud mot oskäli— ga avtalsvillkor kan marknads— domstolen pröva en talan som är begränsad till frågan huru— vida ingripande mot en närings- idkares förfarande eller under- låtenhet kan ske med stöd av någon av de nämnda bestämmel- serna.

13 a 5

Om en sammanslutning av närings- idkare gör sannolikt att utgång- en av ett ärende, i vilket kon- sumentombudsmannen är sökande, kan ha ett betydande intresse för medlemmarna i sammanslut— ningen eller är av allmän be— tydelse, kan marknadsdomstolen på ansökan av sammanslutningen tillåta att denna medverkar i förfarandet och åberopar bevis- ning vid sidan av näringsidkare som är motpart till konsument- ombudsmannen. Marknadsdomsto- lens avgörande i ärendet riktas inte mot den medverkande.

Parterna skall beredas tillfäl— le att yttra sig över en ansö-

Nuvarande lydelse

Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid sammanträde inför mark- nadsdomstolen lägga fram si- na synpunkter och förebringa den utredning de vill åbero- pa. Till sådant sammanträde skall ombudsmannen för frå- gor av den art som ärendet rör kallas, även om han ej är sökande.

SOU 1983:40 Föreslagen lydelse

kan enligt första stycket. En sådan ansökan får inte bifal- las, om konsumentombudsmannens motpart motsätter sig detta. Vad som sägs i 13 5 första stycket gäller även en ansökan om medverkan.

14 5

Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid sam- manträde inför marknadsdomsto- len lägga fram sina synpunkter och förebringa den utredning de vill åberopa.

Är ombudsmannen för frågor av den art som ärendet rör inte sökande, skall han ges till— fälle att yttra sig i ärendet.

Före sammanträde kan muntlig eller skriftlig förberedelse äga rum i den utsträckning domstolen bestämmer.

Förhandling som avses i 4 eller 5 5 konkurrenslagen (1982:729) skall äga rum vid sammanträde med parterna inför domstolen eller dess ordförande. Domstolen eller ordföranden får även överlägga enskilt med part. Förhandlingen skall dock alltid avslutas vid sammanträde med parterna inför domstolen.

15 5

Ärende får avgöras och beslut med anledning av särskild prövning enligt 15 a 5 meddelas utan sammanträde enligt 14 5 första styck- et, om tillfredsställande utredning föreligger och part inte be— gär sammanträde. Ansökan som uppenbart ej förtjänar avseende får avslås utan sådant sammanträde.

Fråga om förbud, åläggande eller tillstånd enligt 18 5 konkur- renslagen (1982:729), förbud enligt 21 5 samma lag eller förbud eller åläggande enligt 13 5 marknadsföringslagen (1975:1418) el- ler 5 5 lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor kan prövas utan sammanträde enligt 14 5 första stycket.

Förbud eller åläggande, som avses i andra stycket, eller återkallelse av tillstånd, som avses där, får inte be- slutas utan att den som för— budet, åläggandet eller åter- kallelsen avser fått tillfäl- le att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anled— ning anta, att han avvikit

Förbud eller åläggande, som avses i andra stycket, eller återkallelse av tillstånd, som avses där, får inte beslutas utan att den som förbudet, åläggandet eller återkallelsen avser fått tillfälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning anta, att han avvikit eller eljest håller

Nuvarande lydelse

eller eljest håller sig un— dan.

Föreslagen lydelse

sig undan. I ett ärende om förbud enligt 4 5 marknadsfö— ringslagen får marknadsdomsto— len dock även i annat fall ome— delbart besluta om förbud en- ligt 13 5 marknadsföringslagen, om synnerliga skäl föreligger.

4. Förslag till lag om ändring i konsumentköplagen (1973:877)

Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentköplagen (1973z877) att 8 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Säljes varan i strid mot förbud enligt 4 5 marknadsföringslagen (1975:1418) eller eljest i strid mot förbud att saluhålla vara, vilket meddelats i författning eller av myndighet väsentligen i syfte att förebygga att den som använder varan ådrager sig ohälsa eller drabbas av olycks- fall eller för att eljest hind- ra användning av vara som ej är tillförlitlig från säker- hetssynpunkt, skall varan an- ses behäftad med fel. Detsam- ma gäller, om varan är så bristfällig att dess använd— ning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv el- ler hälsa.

8 9

Föreslagen lydelse

Säljs varan, trots att den enligt beslut av marknadsdom- stolen på grund av sina egen— skaper medför särskild risk för skada på person eller egendom eller är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakli- ga ändamål, skall varan anses behäftad med fel.

Säljs varan i annat fall i strid mot förbud att saluhål- la vara, som har meddelats i författning eller av myndig- het väsentligen i syfte att förebygga att den som använ- der varan ådrar sig ohälsa eller drabbas av olycksfall eller för att annars hindra användning av vara som inte är tillförlitlig från säker- hetssynpunkt, skall varan an- ses behäftad med fel. Detsam- ma gäller, om varan är så bristfällig att dess använd- ning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv el- ler hälsa.

DEL I INLEDNING

SOU 1983:40 1 UTREDNINGSDIREKTIVEN OCH ARBETETS UPPLÄGGNING M.M. 1.1 Direktiven

Direktiven, som utfärdades den 30 augusti 1979, fogas till detta betänkande som bilaga 1:1.

Marknadsföringslagen (MFL 1975:1418) innehåller bl.a. tre general— klausuler av central betydelse inom marknadsrätten. Generalklausu— lerna avser otillbörlig marknadsföring (2 5), informationsskyldig— het (3 5) och produktsäkerhet m.m. (4 5). Bland annat för att ge företagen vägledning rörande tillämpningen av dessa generalklausu— ler skall konsumentverket (KOV) enligt sin instruktion (1976:429) utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter m.m. Riktlinjerna är ock- så ett av KOV:s medel för att påverka företagen att bättre anpas- sa sin verksamhet efter vad som bedöms vara konsumenternas behov. Generalklausulerna och riktlinjerna är av grundläggande betydelse i det system som avses när det i direktiven talas om en utredning av det "valda systemets verkningar och då särskilt riktlinjernas betydelse i det konsumentpolitiska arbetet".

Enligt direktiven är en utgångspunkt för vårt uppdrag att det sak- nas fog för att överväga ändringar av hittillsvarande principer för det producentpåverkande arbetet. I stället skall översynen i huvudsak inriktas på styrmedlen för producentpåverkan. Utrednings— arbetet har därför i stor utsträckning kommit att gälla KOV:s verksamhet och då särskilt riktlinjerna och därmed sammanhängande frågor.

Det är vår uppgift att värdera de erfarenheter som hittills har vunnits av systemet för producentpåverkan och att undersöka om det finns skäl att söka förbättra systemet i olika hänseenden.

I direktiven ges också vissa anvisningar om genomförandet av ut- redningen. Sålunda bör vi kartlägga om problem förekommer samt, om så skulle vara, lämna förslag om de ändringar i eller komplet— teringar av det nuvarande systemet som bedöms möjliga och lämpli— ga. Detta innebär att vi skall ingående analysera det valda sys— temet och mot bakgrund av sådant studium utvärdera detta.

Med hänsyn till vad som sägs i direktiven har några punkter fram— stått som särskilt viktiga i utredningsarbetet. Grunden för sam- hällets producentpåverkan är främst önskemålet att stödja konsu- menterna. Vid utvärderingen har vi därför undersökt i vilken ut- sträckning man med det nuvarande systemet kan tillgodose detta önskemål. En viktig fråga har härvid varit, om systemet kan anses ändamålsenligt när det gäller att tillgodose konsumenternas behov av information och produktsäkerhet.

Flera av de debattinlägg som återges i direktiven pekar på en an- nan viktig uppgift. I debatten har nämligen hävdats att systemet fått en del negativa effekter. Vi har särskilt undersökt i vad mån denna kritik är befogad och kan ge anledning till ändrings- förslag.

1.2. Arbetets uppläggning

Till att börja med kartlade vi det aktuella området genom att

samla in fakta samt upplysningar om olika gruppers syn på rikt- linjesystemet. Därefter analyserade vi det insamlade materialet och gjorde en probleminventering. Härigenom fick vi grunden för

att planlägga en utvärdering av olika delområden. I ett tredje

steg genomförde vi utvärderingen. Resultaten av denna ligger tnl l grund för våra överväganden och förslag.

Under utredningsarbetet har vi haft kontakter med företrädare för KOV och vissa andra statliga myndigheter, med andra utredningar som haft betydelse för uppdraget samt med branschorganisationer och företag. Ett omfattande arbete har lagts ner på att samla ma- : terial från den allmänna debatten. Ordföranden och sekreterarna

har genom ett besök i London tillfört utredningen kunskaper om det producentpåverkande arbetet i Storbritannien, varjämte leda—

moten Bernitz särskilt undersökt konsumentpolitiska styrmedel m.m. i vissa andra länder. Experten Knutsson och sekreterarna har i in- tervjuer med ett trettiotal företag behandlat företagsekonomiska aspekter på riktlinjerna. Knutsson har för kommitténs räkning ock- så gjort en analys av vilka konsumentproblem som kan angripas med riktlinjer. Uppgifterna i betänkandet avser tiden före den 1 ja— nuari 1983.

1.3 Remissyttranden m.m.

Vi har avgett remissyttrande över en inom handelsdepartementet upprättad promemoria angående översyn av konsumentverket m.m. och över betänkandet (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfte.

1.4. Dispositionen av betänkandet

Efter denna inledning följer ett kapitel som allmänt beskriver den lagstiftning och de myndigheter som finns inom utredningsom— rådet (kap. 2). I de därpå följande kapitlen beskriver och utvär- derar vi olika delar av utredningsuppdraget närmare. I slutet av vart och ett av dessa kapitel gör vi en sammanfattning och anger vilka frågor vi anser bör övervägas närmare (kap. 3-8). Därefter presenterar vi våra överväganden och förslag (kap. 9-14).

DEL II BESKRIVNING OCH UTVÄRDERING AV GÄLLANDE ORDNING

2 KONSUMENTPOLITIK OCH KONSUMENTPOLITISKA STYRMEDEL

Som nämnts i kap. 1 omfattar vårt uppdrag vissa konsumentpolitiska styrmedel, främst konsumentverkets riktlinjer. Detta kapitel in— leds med en översikt av konsumentpolitiken och lagstiftningen på området (avsnitt 2.1). Därefter redogör vi kortfattat för de myn- digheter - konsumentverket/konsumentombudsmannen (KOV/KO) och mark- nadsdomstolen (MD) - som tillämpar de styrmedel som vårt uppdrag gäller (avsnitt 2.2). Som en introduktion till kommande kapitel ger vi här också en allmän beskrivning av de styrmedel som omfattas av utredningsuppdraget (avsnitt 2.3). Därvid har vi lagt särskild vikt vid en bakgrund till KOV:s riktlinjer (avsnitt 2.3.2).

Vårt uppdrag omfattar de senaste årens konsumentpolitiska verksam— het. Vi har därför inte sett det som vår uppgift att presentera en historisk redogörelse för utvecklingen inom konsumentpolitiken. Närmare redogörelse för hur samhällets konsumentpolitik har vuxit

1)

fram finns i flera tidigare utredningsbetänkanden.

2.1 Allmänt om konsumentpolitiken och den konsumentpolitis- ka lagstiftningen

Begreppet konsumentpolitik är en sammanfattande benämning på stats- makternas insatser i syfte att ta till vara konsumenternas intres- sen. Konsumentpolitiken avser i första hand frågor rörande konsu- menternas köp och användning av varor, tjänster och andra nyttig- heter som bjuds ut på den privata marknaden eller på marknader

1) Se bl.a. SOU 1966:71, "Otillbörlig konkurrens", SOU 1968:58, "Konsumentupplysning", SOU 1971:37, "Konsumentpolitik, riktlin- jer och organisation”, SOU 1972:7, "Reklam II, beskrivning och analys”, SOU 1973:20, "Varudeklaration, ett medel i konsumentpo- litiken", SOU 1974:23, "Reklam V, Information i reklamen" och SOU 1979:5, "Konsumentinflytande genom insyn?"

som arbetar enligt likartade principer. Målet för konsumentpoliti— ken är att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden.

Fram till 1970-talets början var samhällets direkta konsumentpoli- tiska insatser i huvudsak inriktade på konsumentupplysning. Syftet var bl.a. att öka konsumenternas kunskaper och därigenom göra det möjligt för dem att påverka företagens utbud av varor och tjäns&Y. Direkta kontakter med företagen togs i allmänhet inte från samhäl- lets sida. Ingripanden mot olämpliga affärsmetoder skedde i huvud- sak genom självsanering inom näringslivet.

Statsmakternas inställning till konsumentpolitiken ändrades i bör- jan av 1970-talet, vilket kom till uttryck i att myndigheterna i ökad utsträckning tog direkta kontakter med näringsidkarna i syf— te att påverka deras utbud och marknadsuppträdande (producentpå— verkan). Fortfarande gällande principer för konsumentpolitiken an- togs av riksdagen år 1972 på grundval av prop. 1972233 angående riktlinjer för och organisationen av samhällets konsumentpolitik.

Den ändrade inriktningen av konsumentpolitiken får ses mot bak- grund av bl.a. de förändringar som under de senaste decennierna ägt rum på marknaden. Det ekonomiska välståndet har medfört ökad köpkraft. Utbudet av varor, tjänster och andra nyttigheter har ökat avsevärt. Nya eller ändrade produkter introduceras fortlö— pande på marknaden samtidigt som gamla försvinner. Produkterna tenderar att bli alltmer komplicerade. Företagen utnyttjar i stör— re utsträckning reklam och mekaniserade marknadsföringsåtgärder för att styra konsumenternas val av produkter. Bruket av standard- 1 avtal vid försäljning har blivit allt vanligare. Näringslivets % struktur och formerna för produktion och distribution har ändrats, * t.ex. genom utvecklingen mot storföretag, självbetjäningssystem

och omfattande marknadsbearbetningar. 1 Samtliga dessa förändringar har ansetts motivera åtgärder som syf— ! tar till att stödja konsumenterna. Att marknaden har blivit mera ] svåröverskådlig har sålunda ansetts medföra att konsumenterna be— '

höver mer information och vägledning. Det har dessutom ansetts att den enskilde konsumenten i många situationer behöver samhäl-

lets stöd för att hävda sin rätt och skyddas mot otillbörliga af— färsmetoder och liknande företeelser. De konsumenter som till följd av svag ekonomi, bristande utbildning m.m. har sämre möjlig- heter än flertalet att själva hävda sina rättigheter anses ha sär— skilt behov av stöd.

Uppgiften att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden är i första hand anförtrodd KOV, som är central för— valtningsmyndighet för konsumentfrågor. Även andra myndigheter, t.ex. livsmedelsverket, har viktiga konsumentpolitiska uppgifter. Konsumentpolitisk verksamhet bedrivs också på lokal och regional nivå. Den lokala konsumentpolitiska verksamheten bygger på fri— villiga åtaganden av kommunerna. De regionala frågorna handhas av länsstyrelsernas hemkonsulenter.

Som ett led i samhällets strävanden att förbättra konsumenternas ställning har under senare år tillkommit en lagstiftning med sär- skild konsumentpolitisk inriktning. Denna konsumentlagstiftning

1)

är i huvudsak dels näringsrättslig, dels civilrättslig.

Den näringsrättsliga konsumentlagstiftningen syftar till att skyd— da konsumenterna som kollektiv och kännetecknas av att myndighe- ter företräder konsumenterna gentemot producenterna. Hit hör främst marknadsföringslagen (1975:1418), MFL, lagen (1971:112)

om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, avtalsvillkorslagen, AVL, samt vissa bestämmelser i konsumentkreditlagen (1977z981), Ker, och konsumentförsäkringslagen (1980:38), KFL. Dessutom finns spe- ciallagstiftning som reglerar särskilda områden av marknaden. Som exempel på sådana lagar med viktig konsumentpolitisk funktion kan nämnas läkemedelsförordningen (1962z701), livsmedelslagen (1971zå1) och lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. De formel- la styrmedel som den näringsrättsliga konsumentlagstiftningen stäl- ler till myndigheternas förfogande har ofta karaktären av förbud eller ålägganden. Inom speciallagstiftningen förekommer i regel även straffsanktioner.

Den civilrättsliga konsumentlagstiftningen är inriktad på att stärka den enskilde konsumentens ställning i ett avtalsförhållan-

1)

delned en näringsidkare. Till denna grupp hör lagen (1981 1361) om hemförsäljning, konsumentköplagen (1973:877),större delen av Ker och KFL samt den s.k. förmögenhetsrättsliga generalklausulen i 36 5 lagen (1915 218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område, avtalslagen. Till skillnad från den närings— rättsliga lagstiftningen reglerar den civilrättsliga direkt av- talsparternas inbördes rättigheter och skyldigheter i olika avse— enden. Lagstiftningen utgår från att konsumenten normalt sett är underlägsen i ett avtalsförhållande med en näringsidkare och kom— penserar denna bristande balans genom regler som är tvingande tHl

konsumentens förmån.

I sammanhanget bör också nämnas viss processrättslig lagstiftning,

som syftar till att göra det lättare för bl.a. konsumenterna att

hävda sina rättigheter genom att föra talan inför domstol. Hit hör rättshjälpslagen (1972:429) och lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden, den s.k. småmålslagen. För de ofta fö- rekommande reklamationstvisterna har allmänna reklamationsnämnden inrättats som ett komplement till de allmänna domstolarna. Nämnden meddelar rekommenderande beslut i reklamationstvister mellan kon- sumenter och näringsidkare. På grund av att nämndens rekommenda- * tioner i mycket stor utsträckning följs har nämnden blivit den l kvantitativt sett mest betydelsefulla instansen i sådana tvister. *

Inriktningen av konsumentpolitiken mot ett ökat samhälleligt en— gagemang med flera styrmedel av olika slag har emellertid väckt debatt och kritiserats särskilt från företagarhåll. Vårt uppdrag skall ses mot bakgrunden av bl.a. denna debatt.

Jämfört med tidigare är det ekonomiska läget i Sverige nu försäm- rat. Detta har tagit sig uttryck i besparingar i den offentliga verksamheten. Inte minst KOV har fått känna av olika besparings— aktiviteter (se avsnitt 2.2.1). Även företagens och hushållens

ekonomi har försvagats. Ett karakteristiskt drag är f.n. en för— siktighet i fråga om ny lagstiftning och ytterligare kostnadskrä— l vande reformer. På flera håll har det också uppstått tveksamhet J om olika styrmedels effekter när det gäller att mana fram önskvär- _ da beteenden. I debatten har sagts att styrningen kan medföra l oönskade sidoeffekter. Kostnads- och nyttokalkyler efterfrågas

Det nu sagda innebär dock inte att reformarbetet på konsumentområ— det har upphört. År 1981 antogs den nya hemförsäljningslagen som trädde i kraft den 1 juli 1982. Inom justitiedepartementet utarbe- tas f.n. ett förslag till lagstiftning om konsumenttjänster på grundval av konsumenttjänstutredningens betänkande (SOU 1979:36) Konsumenttjänstlag. Varuprovningskommittén har i sitt betänkande (SOU 1982 38) Fakta för konsumenter förordat ett databaserat in- formationssystem för konsumentvägledare och ett frivilligt varu— faktasystem. Småhusköpskommittén har i sitt betänkande (SOU 19811102) Fastighetsförmedlingslag föreslagit lagstiftning rörande fastig- hetsmäklartjänster och yrkesmässig fastighetsförmedling.

Vidare pågår ett antal konsumentpolitiska utredningar. Konsument— köpsutredningen (Ju 1977113) skall se över lagstiftningen om kon- sumentköp och överväga förstärkningar av konsumenternas skydd på området. Kontokortskommittén (E 1980z13) skall klarlägga kontokorts- handelns verkningar och betydelse. Utredningen om KO:s ställning (Dir.1982:12) har till uppgift att utreda frågan om en självstän- dig KO-funktion och därvid pröva för— och nackdelar med nuvarande och alternativa lösningar beträffande KO:s ställning i förhållande till KOV (se numera Ds Fi 1983z2). Vidare har regeringen beslutat om en utredning om återkallelse av farliga varor (Dir. 1982:60).

2.2. Konsumentverket/KO och marknadsdomstolen 2.2.1 Konsumentverket/KO

KO—ämbetet inrättades år 1971 i samband med att lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring trädde i kraft. KOV började sin verk- samhet år 1973.

KOV och KO slogs år 1976 samman till en myndighet. Enligt verkets instruktion (1976:429) är KOV central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med uppgift att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. I anslutning härtill fullgörs KO:s uppgifter enligt MFL och AVL.

Bland de uppgifter som särskilt åligger KOV kan här nämnas att ver- ket skall utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och ut-

formning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för företa-

gens tillämpning av Ker. Vidare åligger det verket särskilt att söka påverka producenter, distributörer och marknadsförare att an- passa sin verksamhet efter konsumenternas behov.

KOV:s instruktion samt en organisationstablå fogas som bilaga 2:1 till detta betänkande.

Medel för KOV:s verksamhet anvisas i programtermer. Följande pro- gramindelning gäller tills vidare.

1. Marknadsinriktade aktiviteter 2. Systeminriktade aktiviteter

3. Allmän information

4. Varuprovningar m.m. på uppdrag.

Program 1 (P 1), marknadsinriktade aktiviteter, är av särskilt in- tresse för vår kommitté eftersom det är inom detta program som riktlinjerna utarbetas. Programmet är uppdelat i delprogrammen

P 1 gemensamt, hemproduktion, boende, transporter m.m., övrig kon- sumtion, teknisk provning och KO—sekretariatet.

Målet för P 1 är enligt KOV:s anslagsframställning för budgetåret 1982/83

- att konsumentvaror och konsumenttjänster ges en ändamålsenlig utformning,

- att saluhållandet av farliga eller odugliga varor upphör,

- att varor, tjänster och andra nyttigheter marknadsförs på ett från konsumentsynpunkt önskvärt sätt,

att information om varor, tjänster och andra nyttigheter i re— j klam och annan marknadsföring förbättras,

att konsumenterna får tillgång till sådan övrig information om varor och tjänster att de kan träffa rationella val,

att de villkor under vilka varor, tjänster och andra nyttigheter tillhandahålls blir tillfredsställande från konsumentsynpunkt, och

- att Ker och KFL tillämpas enligt lagarnas innehåll och lagstif- tarens intentioner.

De viktigaste prioriteringsgrunderna inom P 1 är:

- att skydda konsumenternas liv och hälsa,

— att undanröja större ekonomiska risker för konsumenterna, - att stödja svaga konsumentgrupper i samhället, och

- att främja energibesparande åtgärder på konsumentområdet.

Verksamheten inom P 1 består i huvudsak av projekt som rör konsu- mentproblem av mer långsiktig och övergripande natur, handläggning av ärenden enligt MFL, AVL, Ker och KFL (jfr avsnitt 2.3.4), framtag- ning av informationsmaterial samt rådgivning till kommunal och re- gional konsumentverksamhet.

Program 2, systeminriktade aktiviteter, är uppdelat i delprogram- men distribution, utbildning samt kommunal och regional verksam- het.

Målet för programmet är att verka för en från konsumentsynpunkt önskvärd utveckling när det gäller distributionssystemets utform— ning, hushållens ekonomi, undervisning och utbildning i konsument— frågor samt den kommunala och regionala konsumentpolitiska verksam- heten.

Program 3, allmän information, består av en gemensam funktion och de fem delprogrammen massmediekontakter, Råd och Rön, Konsumenträtt och Ekonomi, förlagsproduktion samt marknadsföring.

Målet för verksamheten inom programmet är att sprida kännedom om förhållanden av allmänt konsumentpolitiskt intresse. Det kan vara fråga om information rörande exempelvis hushållsekonomi, konsument- rätt, produktjämförelser eller verkets egen verksamhet.

Program 4, varuprovningar m.m., omfattar uppdrag som verket åtar sig att utföra mot betalning. Verksamheten bedrivs med full kost- nadstäckning och syftar till att främja en för konsumenterna gynn- sam produktutveckling.

Riksdagen beslöt med anledning av prop. 1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten m.m. att KOV:s förvaltningskostnadsanslag ut- över det s.k. huvudalternativet skulle minskas med 2,3 milj. kr. under budgetåret 1981/82 och därefter med ytterligare minst 1,7 milj. kr. Besparingarna skulle ske genom att verksamheten i högre grad koncentrerades till områden av särskild betydelse för konsu- menterna (prop. 1980/81:20, NU 1980/81:16, rskr 1980/81:134, prop. 1980/81:100 bilaga 14, NU 1980/81:50).

På uppdrag av regeringen utfördes därefter en översyn av KOV:s verksamhet. översynen har lett till att KOV:s direktrådgivning till enskilda konsumenter har avvecklats. Ärenden enligt MFL skäl i ökad utsträckning lämnas utan åtgärd. Ambitionsnivån för KOV:s uppdrag att utfärda riktlinjer avseende information utanför sälj- stället skall sänkas (prop. 1981/82:100 bilaga 14, NU 1981/82:47, rskr 1981/82:386). Förutom de nu nämnda besparingarna gäller för KOV som för andra myndigheter en generell minskning av anslaget med två procent per år.

KOV har för budgetåret 1982/83 tilldelats ett anslag på 39,2 mHj. kr. Verkets personalförteckning omfattar drygt 200 tjänster.

2.2.2. Marknadsdomstolen

Samtidigt med att 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring kom till inrättades marknadsrådet för att ha hand om de dömande upp— gifterna enligt den lagen och näringsfrihetsrådets uppgifter en— ligt 1953 års konkurrensbegränsningslag. Den 1 januari 1973 bytte marknadsrådet namn och blev marknadsdomstolen.

MD handlägger ärenden enligt konkurrenslagen (1982:729), som ersatt 1953 års konkurrensbegränsningslag samt enligt MFL och AVL. Förfaran— det i MD regleras genom dessa lagar och genom lagen (1970:1417) om

marknadsdomstol m.m., MDL. MD har ställning som första och sista instans. Dess beslut kan alltså inte överklagas.

Efter mönster av arbetsdomstolen består MD av dels änbetsmän, dels ledamöter som utses bland företrädare för de olika intressen som berörs av domstolens verksamhet. Av domstolens tolv ledamöter skall ordföranden, vice ordföranden och en särskild ledamot för konkur- rensbegränsningsärenden vara jurister med domarerfarenhet. Bland de övriga ledamöterna finns två särskilda ledamöter för ärenden om konkurrensbegränsning och en särskild ledamot för ärenden om mark— nadsföring och oskäliga avtalsvillkor. Av de sex övriga ledamöter- na skall tre utses bland företrädare för företagarintressen och tre bland företrädare för konsument- och löntagarintressen.

Reglerna om förfarandet inför MD gäller i huvudsak oförändrade från år 1971, då marknadsrådet tillkOm. Ärendena skall enligt mo- tiven till 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring (prop. 1970:57 s. 167 f.) handläggas i rättegångsliknande former och i stort efter principerna i rättegångsbalken, RB. Vissa grundläg— gande bestämmelser om förfarandet finns men någon detaljreglering har ansetts inte böra komma i fråga.

I ärenden inför MD enligt MFL och AVL för KO talan. Om KO i ett visst fall beslutar att inte göra ansökan om förbud eller åläg- gande enligt 2-4 55 MFL eller enligt 1 5 AVL får ansökan till MD göras av sammanslutning av konsumenter, löntagare eller närings- idkare. Gäller frågan förbud enligt 2 & MFL får ansökan, fortfa- rande under förutsättning att KO inte väcker talan, också göras av en näringsidkare som berörs av handlingen. Dessa regler om talerätt finns i 10 & MFL och 3 5 AVL. I fall som inte är av stör- re vikt får KO utfärda förbuds- respektive informationsföreläg— gande (14 och 15 55 MFL, 6 & AVL).

MD disponerar för budgetåret 1982/83 över ett anslag på 2,21mlj.kn

2.3. Styrmedel inom konsumentpolitiken

2.3.1. Generalklausulerna i MFL och AVL

De grundläggande reglerna för den konsumentpolitiska verksamhet som omfattas av vårt uppdrag utgörs av generalklausulerna i MFL.

MFL har tillkommit i två etapper. Genom lagen om otillbörlig nark- nadsföring infördes den nuvarande generalklausulen om otillbörlig marknadsföring (2 5). År 1976 ersattes lagen om otillbörlig mark- nadsföring av MFL. Därvid tillkom två nya generalklausuler, nämli— gen den om information (3 5) och den om produktsäkerhet (4 Ö).

Viss lagstiftning som gav möjligheter till ingripanden mot oheder— liga marknadsföringsmetoder fanns redan före lagen om otillbörlig marknadsföring. Lagen (1931z152) med vissa bestämmelser mot illo- jal konkurrens innehöll regler som straffbelade olika slag av ohe- derliga eller på annat sätt otillbörliga förfaranden i konkurren- sen. En tanke bakom lagen var att hindra att allmänheten, dvs. konsumenterna, blev vilseledd (SOU 1966:71, s. 46). Ett indirekt konsumentskydd fanns i 1953 års konkurrensbegränsningslag. Till stor del skedde dock ingripanden mot otillbörlig marknadsföring genom näringslivets självsanerande verksamhet. Till grund för den— na verksamhet låg Internationella handelskammarens grundregler för reklam. Grundreglerna, som fortfarande har vidsträckt spridning inom näringslivet, innehåller förhållandevis detaljerade regler om hur reklamen skall vara utformad för att vara förenlig med god affärssed. Utgångspunkten för reglerna är att reklamen har ett so— cialt ansvar mot konsumenten och samhället samt att reklamen skall vara hederlig, vederhäftig och förenlig med god sed i konkurren- l sen näringsidkare emellan.

Grundreglerna tillämpades av Näringslivets opinionsnämnd U9574970L Nämnden hade till uppgift att på begäran yttra sig i frågan huru- vida en i näringsverksamhet vidtagen reklam— eller annan konkur- rensåtgärd stred mot god affärssed. Nämnden bars upp av 25-30 or— ganisationer, som företrädde näringslivs- och konsumentintressen. Rätt att begära yttrande från nämnden tillkom företag, sammanslut- ningar och enskilda personer. En utförligare redogörelse för nämn-

dens verksamhet finns bl.a. i det betänkande om otillbörlig kon- kurrens som föregick 1970 års lagstiftning (SOU 1966:71).

I prop. 1970:57 angående otillbörlig marknadsföring m.m. konstate- rade departementschefen att det, vid sidan av den då bedrivna kon- sumentupplysningsverksamheten, fanns behov också av rättsregler som direkt skyddade konsumenterna mot ohederliga eller på annat sätt skadliga metoder i reklam och marknadsföring. Näringslivets frivilliga insatser var enligt departementschefen visserligen vär- da ett erkännande. De var dock inte tillräckliga, bl.a. därför att näringslivets opinionsnämnd dominerades av representanter för fö- retagarintressen och saknade egentliga sanktionsmedel. Ett alter- nativ som diskuterades var att i enlighet med traditionell lag- stiftningsteknik på det näringsrättsliga området detaljreglera un- der vilka omständigheter vissa metoder inte fick användas. En lag- stiftning med en vidsträckt generalklausul ansågs dock lämpligare. En sådan regel skulle nämligen göra det möjligt för de rättstill- lämpande organen att genom sin praxis utveckla ett nyanserat norm- system och en fortgående rättsbildning på området. De rättssäker- hetsinvändningar som i allmänhet kan göras mot en generalklausul ansågs inte väga tungt i detta fall. Generalklausulen fick nämli- gen redan från början en betydande stadga, eftersom det utomrätts- liga normsystemet kunde tas till utgångspunkt i rättstillämpningen.

Genom 1970 års lag tillkom alltså den generalklausul som nu utgör 2 5 i MFL. Den ger möjligheter till ingripanden mot otillbörliga marknadsföringsmetoder. Om en näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet företar reklamåtgärd eller an- nan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på an- nat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare, kan MD enligt 2 & MFL förbjuda honom att fortsätta därmed eller att företa annan liknande handling.

Till grund för 1975 års lagstiftning, då reglerna om information (3 & MFL) och produktsäkerhet (4 5 MFL) tillkom, låg varudeklara- tionsutredningens betänkande (SOU 1973:20) Varudeklaration - ett medel i konsumentpolitiken, reklamutredningens betänkande (SOU 1974:23) Reklam V - information i reklamen och KOV:s rapport Lag

om produktsäkerhet - en principskiss (rapport 1974:12). Dessa in— nehöll förslag till ramlagstiftning preciserad genom detaljföre- skrifter och sanktionerad med straffrättsliga regler. Vid 1975 års lagstiftning fick emellertid även reglerna om information och produktsäkerhet formen av allmänt hållna generalklausuler.

Om en näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller an- nan nyttighet underlåter att lämna information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt, kan MD enligt 3 5 MFL ålägga nä— ringsidkaren att lämna sådan information. Åläggandet får innehål— la att informationen skall lämnas genom märkning på vara eller tillhandahållas i annan form på säljställe. Det kan också inne- hålla att informationen skall lämnas i annonser eller andra fram- ställningar som näringsidkaren använder vid marknadsföringen el- ler att den i viss form skall lämnas till konsument som begär det.

Enligt 4 5 MFL gäller följande. Saluhåller eller uthyr en närings— idkare till konsument för enskilt bruk vara, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan MD förbjuda näringsidkaren att fortsätta därmed. Detsamma gäl- ler, om varan är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål. Förbud kan meddelas även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar, dock inte tillverkare, importör eller annan näringsidkare som inte säljer direkt till konsument. Förbud enligt 4 & MFL får inte meddelas i den mån det i författ- ning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmel- ser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla.

Reglerna i 3 och 4 55 behandlas mera utförligt i kap. 6 och 7.

Generalklausulen i AVL berörs inte av vår utredning. Uppbyggnaden av AVL och tillämpningen av denna lag följer emellertid i stor utsträckning de principer som gäller i fråga om MFL. I detta sam- manhang bör därför även generalklausulen i AVL omnämnas: Är vill- kor, som näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet använder vid erbjudande av vara, tjänst eller annan nyttighet till konsument för huvudsakligen enskilt bruk, med hänsyn till vederlaget och övriga omständigheter att anse som oskäligt mot konsumenten, kan MD, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddela näringsidka-

ren förbud att framdeles i liknande fall använda samma eller vä— sentligen samma villkor.

MD:s förbud eller ålägganden enligt MFL och AVL skall förenas med vite, om ej detta av särskilda skäl är obehövligt.

nämnda i prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag (kallas i fortsättningen prop. 1975/76:34). I denna prop. förut- sätts att KOV skall utarbeta riktlinjer som en utfyllnad av reg- lerna i 3 5 och 4 & MFL. Före tillkomsten av 1975 års lag hade emellertid såväl KO som KOV var för sig arbetat med riktlinjer. Bakgrunden till de nuvarande riktlinjerna är i korthet följande. 2 3 2 KOV:s riktlinjer I lagstiftningssammanhang är riktlinjerna för första gången om- Vid tillkomsten av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring an- sågs det att åklagarna och de allmänna domstolarna inte hade till- räcklig sakkunskap på marknadsföringsområdet och att det ordinära rättegångsförfarandet var alltför tungrott. I stället inrättades KO som en särskild övervakande myndighet och MD som en dömande in- stans. KO skulle i första hand försöka komma till rätta med otill- 5 fredsställande förfaranden på frivillig väg. Innan KO vidtog någon åtgärd enligt MFL borde han därför i regel ta kontakt med den nä- ; ringsidkare som en anmärkning riktades mot och försöka få denne att frivilligt avstå från ett klandrat förfarande. Om en förhand- ling med en näringsidkare gav ett godtagbart resultat borde KO skriva av ärendet. En sådan uppgörelse fick i och för sig inte rättdigt bindande verkan. Om näringsidkaren åsidosatte uppgörel-

sen kunde han alltså inte omedelbart drabbas av någon rättslig påföljd (prop. 1970:57 s. 84).

Inom KO:s kansli uppkom snart behov av övergripande riktningsvi- sande direktiv från KO om tillämpningen av lagens generalklausul. KO utfärdade då skriftligen vissa hållpunkter för hur generalklau- sulen enligt hans bedömning skulle tillämpas i vissa definierade situationer. Från näringsidkarnas sida uttrycktes också önskemål amatt få kunskap om KO:s principiella inställning till vissa mak- nadsföringsmetoder eller till viss typ av argumentation. Som en

följd av detta började KO utfärda riktlinjer som formellt sett var riktade till den egna personalen men också lämpade sig för spridning till näringslivet. Man fann snart att detta instrument kunde byggas ut. Genom att ta upp överläggningar med representa- tiva företrädare för näringsidkarna, vanligen en branschorganisa- tion eller en central organisation, kunde KO föra diskussioner inte bara om undanröjande av marknadsföringsmetoder som kunde an- ses strida mot generalklausulen utan också om allmänna lämplig- hetsregler för marknadsföringen. Även överenskommelser som träf- fades efter sådana diskussioner fick benämningen riktlinjer för marknadsföringen av den aktuella varan eller tjänsten. Under ti- den 1971-1976 framtogs hos KO ett 30-tal riktlinjer. Dessa berör- de bl.a. områdena hälsovård, postorder, dagligvaror (särskilt pris- och veckoslutsannonsering), alkoholhaltiga drycker, tobak samt reklamidentifiering och sändarangivelse.

KOV hade före sammanslagningen med KO ingen lagstiftning att hll- lämpa i sin verksamhet. I verkets arbete med att bearbeta och in- ventera konsumentproblem uppmärksammades snart säkerhetsaspekter på varor, särskilt sådana som var avsedda för barn eller för fri- tidsändamål. Förhandlingar med berörda företag ledde i flera fall fram till överenskommelser om produktändringar. Från år 1975 pub- licerades mera omfattande utredningar och överenskommelser under rubriken riktlinjer i KOV:s serie med utredningsrapporter. De riktlinjer som på detta sätt togs fram i KOV:s verksamhet kunde sägas vara formaliserade frivilliga överenskommelser mellan ver- ket och de berörda företagen eller den berörda näringslivsbransch- en. Även om främst de företag som hade deltagit i överenskommel- serna var adressater för riktlinjerna, syftade KOV till att upp- nå en mera generell producentpåverkan. Från och med år 1973 t.o.m. första halvåret 1976 framtogs hos KOV nio riktlinjer. De gällde ! produktsäkerhet för flytvästar, leksaker, barngrindar m.m.

När MFL kom till stånd ansågs KO:s och KOV:s arbetsmetod med ut- redningar, förhandlingar och riktlinjer värdefull. Det var där- för naturligt att lagstiftningen byggdes upp på förutsättningen att det även framgent skulle vara företagen som hade det primära ansvaret för produktutformning och information, och att uppkom— mande problem vanligen skulle kunna lösas genom frivilliga över-

enskommelser och utfärdande av riktlinjer. Tvångsingripanden i fonn av förbud eller ålägganden enligt 2-4 55 MFL skulle i princip kun- na ske, dock först när frivilliga uppgörelser inte kunde nås. Rikt- linjerna skulle tjäna till vägledning för näringslivet i fråga om tillämpningen av generalklausulerna i MFL. Enligt uttalanden i prop. 1975/76:34 räknade lagstiftaren med att riktlinjerna vanligen, bl.a. av resursskäl, måste bli allmänt hållna och att det endast i undan- tagsfall skulle bli möjligt att utfärda riktlinjer med mera detal- jerade krav på företagens marknadsföring.

Efter sammanslagningen av KOV och KO har KOV utfärdat 41 riktlin— jer. I bilaga 2:2 finns en förteckning över hittills utfärdade rikt- linjer samt fyra exempel på riktlinjer. Riktlinjerna utfärdas ef- ter beslut av verkets styrelse och publiceras i KOV:s författnings- samling (KOVFS).

Riktlinjerna tas fram i samverkan med berörda näringslivsorganisa- tioner, representativa företag och, i vissa fall, konsumentorgani- sationer. Ofta deltar även andra myndigheter än KOV. Vanligen sker kontakterna i form av överläggningar i anslutning till diskussions- underlag eller utkast till riktlinjer som verket presenterar.

KOV samverkar också med Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) och till SIS anslutna organ i arbetet med standarder för provningsmetoder m.m. Verket bidrar årligen med ca 100 000 kr. till SIS arbete. I riktlinjerna finns ofta hänvisningar till svenska och internationella standarder. Inom SIS finns en s.k. huvudkommitté för konsument- och Säkerhetsteknik (HK 36) som bl.a. är ett forum för informationsutbyte och policydiskussioner om standardiseringsfrågor av gemensamt intresse för KOV och standar- diseringsorganen.

2.3.3. KOV:s styrmedel i övrigt

Riktlinjer och överenskommelser med företag i enskilda fall skall alltså vara KOV:s främsta styrmedel för producentpåverkan. Beslut av MD och KO:s förelägganden är de formella styrmedel som kan till- lämpas när det inte går att nå resultat på'frivillighetens väg.

Förutom riktlinjerna och förhandlingsöverenskommelserna med ensta- ka företag förekommer s.k. branschöverenskommelser som gäller för de företag inom en viss bransch som KOV träffat överenskommelse med.

Förhandlingsverksamheten i dess olika former är den del av KOV:s verksamhetsområde som närmast omfattas av vårt uppdrag. För att uppnå de konsumentpolitiska mål som gäller inom olika områden (se avsnitt 2.2.1) förfogar KOV emellertid också över andra medel, bl.a. följande:

- Utredningar angående varor och tjänster i kombination med pub- licitet angående utredningsresultaten eller kontakter med före- tag för att påverka dem med stöd av utredningsresultaten.

- Jämförande provningar av konsumentvaror. - Medverkan i utbildning i konsumentfrågor.

- Stöd till och samarbete med kommunal och regional konsument- verksamhet.

— Information till konsumenter och företag genom verkets tid- skrifter, pressmeddelanden, böcker, broschyrer, föredrag etc.

- Framställningar till och kontakter med andra myndigheter för att söka förmå dessa att vidta åtgärder på områden där det finns brister från konsumentsynpunkt och där myndigheterna har särskilt ansvar.

2.3.4. Ärendestatistik

I de flesta fall tillämpas MFL inom ramen för KOV:s ärendehand- läggning; efter anmälan från konsumenter eller företag eller på eget initiativ tar KOV upp förhandlingar med företag vars mark- nadsföring påstås ej stå i överensstämmelse med generalklausuler- na i MFL. Detta framgår av följande uppställning, där antalet MFL- ärenden hos KOV kan jämföras med antalet beslut av MD, godkända förelägganden utfärdade av K0 och riktlinjer utfärdade av KOV. Be-

träffande MD:s beslut anges inom parentes hur många beslut som gäl— ler 1953 års konkurrensbegränsningslag.

1977 1978 1979 1980 1981 MD:s beslut 29 (6) 32 (4) 25 (1) 27 (3) 24 (1) KO:s förelägganden 40 41 29 46 57 Riktlinjer 8 8 13 4 4 Registrerade MFL- ärenden hos KOV 3 027 2 762 2 979 3 128 2 502 2.3.5 Jämförelse med andra myndigheters styrmedel

Tillämpningen av MFL tar i stor utsträckning formen av förhand- lingsverksamhet mellan KOV och näringslivet. Denna baseras som ti- digare beskrivits väsentligen på de allmänt hållna generalklausu- lerna i MFL (2-4 55) och KOV:s riktlinjer. Denna ordning är okon— ventionell inom den näringsrättsliga lagstiftningens område där den vanliga formen för rättslig reglering är ramlagar och därpå grundade specialföreskrifter. I sammanhanget bör dock nämnas att även konkurrenslagen bygger på förhandlingsverksamhet.

Mot denna bakgrund har vi funnit det naturligt att göra en jämfö- rande utredning om utformningen och tillämpningen av lagstiftning enligt den vanliga modellen. Vi har undersökt hur arbetarskydds- styrelsen (ASS), försäkringsinspektionen (Föl), statens livsmedels- verk (SLV) och statens planverk arbetar. Utredningen redovisas i bilaga 2:3.

För att belysa KOV:s styrmedel i jämförelse med en reglering av mera konventionell typ beskrivs i detta avsnitt kortfattat de styrmedel som står till förfogande för SLV.

SLV har till uppgift att bevaka konsumenternas intressen inom livs— medelsområdet och att ha tillsyn över efterlevnaden av livsmedels- lagen (1975:511). Verket har ca 245 anställda och en budget om ca 50 milj. kr. Länsstyrelserna är regionala och hälsovårdsnämnderna lokala tillsynsmyndigheter.

I livsmedelslagen finns grundläggande regler om livsmedels beskaf- fenhet, hantering, märkning, saluhållande m.m. (5—23 55). Dessa regler, som är allmänt hållna, kan jämföras med generalklausuler- na i MFL. Därutöver finns regler'som bemyndigar regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrif- ter. Regeringen har med stöd av dessa bemyndiganden utfärdat en tillämpningsförfattning, livsmedelskungörelsen (1971:807), som innehåller mera detaljerade regler avseende livsmedels beskaffen— het etc. (2-46 55). Dessutom innehåller livsmedelskungörelsen be— myndiganden för SLV att utfärda ytterligare föreskrifter enligt livsmedelslagen. Med stöd av dessa bemyndiganden har SLV fram till april 1981 utfärdat ca 200 kungörelser, publicerade i ver- kets författningssamling (SLVFS). Bemyndigandena och föreskrif- terna med stöd av dessa motsvaras inom MFLzs regelsystem av KOV:s instruktion och riktlinjerna.

I livsmedelslagen finns också regler om tillsynen över efterlev- naden av lagen (25-29 55). Vid bristande efterlevnad kan tillsyns- myndighet - vanligen hälsovårdsnämnd - ingripa med tvångsåtgär- der, i allmänhet vitesförelägganden. Om KOV finner att riktlinjer- na inte efterlevs, kan verket eller de regionala eller lokala kon- sumentmyndigheterna inte meddela några motsvarande beslut. Före- läggande eller åläggande vid vite kan däremot - vid tillämpningen av generalklausulerna - åstadkommas genom att KO för talan i MD eller, i ärenden som ej är av större vikt, själv utfärdar föreläg— ganden som får verkan om de godkänns av ifrågavarande näringsid- kare.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa regler i livsmedelslagen eller mot vissa föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen, kan enligt 30 5 livsmedelslagen dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Till generalklausulerna i MFL och riktlinjerna är däremot inte knutna några straffrättsliga påfölj- der. (Från de speciella straffbestämmelserna i 6-9 åå MFL bortses . här).

Livsmedelslagen innehåller ett antal regler om överklagande. MD:s beslut går inte att överklaga. Det finns inga besvärsbestämmelser som anknyter till riktlinjerna.

I olika kapitel av betänkandet tar vi upp skillnaderna mellan de två styrmedelssystemen och belyser dessa med exempel från de and- ra myndigheternas regelbildning och rättstillämpning.

SOU 1983:40 3 RIKTLINJESYSTEMETS TILLÄMPNING 3.1 Inledning

I föregående kapitel (2) har vi bl.a. redovisat de styrmedel som KOV/KO disponerar och de motiv statsmakterna haft för att tillska- pa dem. I detta kapitel behandlas hur hanteringen av styrmedlen och då särskilt riktlinjerna gestaltar sig i praktiken. Här följs hela processen från det att ett konsumentproblem observeras till det att de regler som satts in för att lösa problemet utvärderas. Processen är uppdelad i följande faser: initiering, prioritering, (avsnitt 3.3), utarbetande (3.4), offentliggörande (3.5), övervak- ning (3.6) och utvärdering (3.7).

I vår utvärdering av riktlinjesystemets tillämpning beaktar vi sär- skilt dels de uttalanden som statsmakterna gjort, dels de synpunkt- er som förts fram i den allmänna debatten. Tyngdpunkten i fram- ställningenligger på de inledande faserna initiering, prioritering och utarbetande. Det är i dessa som man formulerar kraven på pro- dukterna och på företagens information samt söker bedöma vad som bäst ligger i konsumenternas intresse. I anslutning till genom- gången av de olika faserna lämnar vi våra synpunkter på hur rikt— linjearbetet hittills bedrivits.

Till grund för våra synpunkter ligger. förutom våra egna erfaren— heter, ett antal undersökningar. Vi har gått igenom KOV:s akter rörande i det närmaste samtliga riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1982. Härutöver har alla riktlinjer utfärdade t.o.m. 1979 (29 st.) särskilt undersökts. Beträffande 10 av dessa har intervjuer skett med företrädare för KOV och näringslivet som medverkat vid fram- tagandet. De övriga har undersökts genom enkät till KOV. Vidare har personer med ledande ställning i 30 företag särskilt intervju-

ats rörande 6 av riktlinjerna ("Företagsundersökningen", se bil. 3:1). Genom undersökningar av efterlevnaden av olika riktlinjer har vi bl.a. skaffat oss underlag för synpunkter på övervakning-

en m.m. 3.2 Statsmaktsuttalanden rörande framtagning av regler

En grundläggande princip för det producentpåverkande arbetet är, att näringsidkarna själva har huvudansvaret för utformningen av och informationen om de egna produkterna (se bl.a. prop. 1975/76:34 s. 94 f.). Då nuvarande lagstiftning tillkom utgick man från att företagen i allmänhet skulle, liksom tidigare, visa förståelse för de konsumentpolitiska organens önskemål och krav samt visa samarbetsvilja. När konsumentintresset påkallar att KOV/KO agerar förutsätts att resultat i allmänhet kan åstadkom- mas genom förhandlingar med närmast berörda näringsidkare, utfär— dande av riktlinjer m.m. De flesta producentpåverkande direkt— kontakterna från KOV/KOis sida gäller enskilda ärenden. (Denna verksamhet berörs närmare i kap. 6 och 7). Möjligheterna att via KO vidta tvingande åtgärder är ett komplement till KOV:s förhand- lingsverksamhet. *

Statsmakterna har sedan lång tid tillbaka förutsatt att de konsu- mentpolitiska organen håller kontakt med näringsidkarna och un- dersöker vilka åsikter de har. Den gällande ordningen innebär i detta avseende således inget nytänkande1). Även flera av de lag— förslag som låg till grund för MFL speglade samma syn på förhål- landet till näringslivet (se 2 9 i reklamutredningens lagförslag och 3 5 i KOV:s förslag till produktsäkerhetslag).

Lagstiftaren har gått ut från att riktlinjer normalt skall utfär- das efter samråd med berörda näringsidkare eller branschorganisa- tionerz). Till skillnad mot vad som var fallet i de nyss nämnda förslagen, kom MFL inte att innehålla något författningsmässigt stöd för samrådet i riktlinjearbetet.

1)Se bl.a. prop. 1970:57 s. 84 m.fl., prop. 1971:15 med förslag till lag om förbud mot otillbörliga avtalsvillkor s. 78 och prop. 1972:33 s. 65. 2) Se bl.a. prop. 1975/76:34 s. 95 och prop. 1975/76:159 s. 10. Jfr prop. 1976L77z123 s. 350.

Det har inte gjorts några särskilda statsmaktsuttalanden rörande konsumenternas deltagande i framtagandet av regler. Man har utgått från att KOV tillvaratar konsumenternas intressen. I olika utta— landen har dock betonats vikten av att KOV skaffar sig god kunskap om konsumenternas förhållanden och om vad som ligger i deras in- tresse (se t.ex. prop. 1972:33 s. 70 ff.). Detta kan bl.a. ske via hemkonsulenterna (som regel en vid varje länsstyrelse) och de kom- munala konsumentvägledarna (vägledning av varierande omfattning ges i ca 200 kommuner) samt genom särskilda enkäter och andra un- dersökningar. Med bl.a. kunskap inhämtad på dessa vägar kan KOV vid framtagningen representera konsumenterna. Utrymme finns dock för ett mer direkt konsumentdeltagande vilket den kommande fram— ställningen visar.

3.3. Initiering och prioritering 3.3.1 Förfarande

KOV/KO blir på många sätt uppmärksammat på konsumentproblem. Ver— ket mottar årligen 4 OOO-5 000 skriftliga anmälningar och förfråg- ningar från konsumenter och företag. Uppgifterna lagras i verkets ADB-baserade diarium och kan därmed tämligen enkelt bearbetas om man vill undersöka antalet anmälningar beträffande olika produkt- typer etc. Utöver de skriftliga framställningarna får verket ett mycket stort antal muntliga synpunkter. Verket får vidare i vissa fall rapporter om olycksfall från sjukhus. Hemkonsulenter och kon- sumentvägledare vidarebefordrar konsumenters synpunkter till ver- ket. Dess medarbetare gör egna iakttagelser om förhållandena på marknaden. De kan t.ex. genom tidningar följa företagens annonse- ring samt läsa artiklar om inträffade olycksfall m.m.

Verket har att bedöma de olika problemas art och frekvens liksom möjligheterna att komma till rätta med dem. En sådan bedömning kan föranleda verket att vidta åtgärder av skilda slag, t.ex. be- sluta om en informationsaktivitet, riktlinjer eller överenskommel— se. Bl.a. på detta sätt uppkommer tänkbara riktlinjeprojekt1). I vissa fall uppdrar regeringen åt verket att utfärda riktlinjer

1) KOV har sedan 1977 haft interna regler för riktlinjearbetet,

de nuvarande är från 1981 (se bil. 3:2).

eller sluta överenskommelser. Omarbetningar av regler kan initie- ras av ändrad lagstiftning.

Prioriteringen mellan olika uppslag till regelprojekt sker bl.a. i samband med KOV/KO:s budgetarbete vilket resulterar i verkets anslagsframställning (AF). Prioriteringsdiskussionerna förs främst bland verkets personal och inom verkets styrelse.

Beträffande styrelsen, som kommit att få en viktig roll för rikt- linjeverksamheten, kan följande nämnas.

I prop. 1972:33 sägs (s. 75) att styrelsen bör ha en sammansätt- ning som säkerställer att verkets arbete inriktas på att tillva- rata konsumenternas intressen. I prop. 1975/76:159, genom vilken bl.a. styrelsen kom att utökas, poängterades (s. 25 f.) ånyo att styrelsen bör vara så sammansatt att detta mål uppfylls. Föredra— ganden preciserade i propositionen styrelsens uppgifter. Viktiga frågor om inriktning och omfattning av förhandlingar med bransch- organisationer och motsvarande skall behandlas av styrelsen. Sty- relsen kan vidare ta ställning till viktiga riktlinjer eller branschöverenskommelser. Detta torde, enligt föredraganden, vara i linje med styrelsens allmänna uppgift att pröva inriktning och omfattning av verksamheten hos myndigheten. Normalt bör det emel- lertid inte ankomma på styrelsen att närmare pröva enskildheter i riktlinjer eller branschöverenskommelser. Detta skall dock, me- nade föredraganden, inte hindra styrelsen att på grundval av ett avslutat enskilt ärende, ta upp en mer principiell diskussion. Styrelsens uppgifter i detta hänseende har kommit till uttryck i 11 å i verkets instruktion (se bil. 2:1).

Styrelsen består av tolv ledamöter med verkets generaldirektör som ordförande. Vidare ingår generaldirektören för SLV, två leda- möter som representerar det parlamentariska inslaget, tre ledamö- ter som företräder konsumenter och löntagare, en ledamot som fö— reträder den kommunala sektorn, två ledamöter som representerar erfarenhet från produktion och distribution samt två personalfö— reträdare. De tre ledamöter som företräder konsumenter och lön— tagare kommer f.n. från Landsorganisationen i Sverige (LO), . Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Kooperativa förbun- det KF .

I KOV:s styrelse har företrädare för konsument- och näringslivs- intressen möjlighet att ta upp olika konsumentproblem och fram- för allt att påverka vilka problem verket främst skall ägna sig ? åt. Motsvarande gäller f.ö. beträffande styrelserna för de andra myndigheterna som vi särskilt har studerat (se bil. 2:3 avsnitt 4.1).

I de inledande faserna av riktlinjearbetet sker kontakterna med näringslivet huvudsakligen under hand. Genom t.ex. ett telefon— samtal med berörda näringsidkare eller näringslivsorganisationer kan KOV:s personal få sin bild av ett aktuellt konsumentproblem kompletterad. Även kontakter med konsumentföreträdare, kommunala konsumentvägledare och andra sker på detta stadium normalt under hand.

I den allmänna debatten har,främst från näringslivshåll, kritik riktats mot KOV för att inte ha tillräckligt undersökt om olika riktlinjer tillgodoser ett verkligt konsumentbehov. Vidare har hävdats att KOV alltför okritiskt använt just riktlinjer som styr- medel utan att närmare utreda om andra medel skulle ge bättre re- sultat. Vi har därför undersökt vad som i olika fall föranlett KOV att välja riktlinjer som styrmedel.

Vår tidigare nämnda (avsnitt 3.1) enkät omfattade 19 riktlinjer. En fråga gällde vilka förhållanden som föranlett att riktlinjer utarbetats. Svaren på denna fråga ger alltså vissa besked om hur olika riktlinjer initierats och varför verket bedömt det angelä- get att arbeta fram dessa. Anmälningar från konsumenter - i kom- bination med rapporter om olycksfall eller andra förhållanden - angavs i 14 fall som bakomliggande orsak. Som ett exempel på det- ta kan nämnas att KOV hade fått ett 30-tal anmälningar från kon- sumenter rörande sugnappar när riktlinjearbetet startades vilket ledde fram till riktlinjerna KOVFS 1979:10. Även rapporter om olycksfall eller skaderisker som inkommit från andra myndigheter, läkare m.fl. påverkade tillkomsten av dessa riktlinjer. Som and- ra exempel kan nämnas att framställningar från trafiksäkerhets- verket (TSV) om behovet av regler för vissa reflexer föranledde

; riktlinjer i ämnet (KOVFS 1978:2), att statistik över antalet om- komna vid bränder i Sverige låg till grund för riktlinjer för brandvarnare (KOVFS 1978:3) och att en rapport från en barnläkare hade betydelse för framtagningen av riktlinjer för vissa lim (KOVFS 1978:8, numera 1982:3). Några riktlinjer har tillkommit i anslutning till lagstiftning. Här kan nämnas riktlinjer för till- lämpning av Ker (KOVFS 1979:1) och riktlinjerna för marknadsfö- ring av alkohol och tobak (KOVFS 197915—7). I dessa fall har det

i lagförarbetena förutsatts att lagreglerna skulle kompletteras med riktlinjer.

Av de 19 riktlinjerna utgör 7 omarbetningar av äldre riktlinjer

eller branschöverenskommelser. Som exempel kan nämnas att rikt— linjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) ersatte ett 15-tal normer från varudeklarationsnämnden (VON—normer) och att riktlinjer för marknadsföring inom restaurangnäringen (KOVFS 1979:9) ersatte en överenskommelse från 1973 mellan KO och bransch—

en.

För att få en fördjupad bild om vad som låg bakom KOV:s initie- ring och prioritering av riktlinjeprojekt begärde vi att få del

av tillgänglig dokumentation om detta. I vissa ärenden kunde man få fram en sådan. Den ger bl.a. möjlighet för oss att studera vil- ket underlag KOV i dessa fall hade för att bedöma behovet av åt- gärder. Ur dokumentationen kan följande nämnas:

Beskrivning av bakgrunden till riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3) finns i KOV:s rapport 1977:3-02. Sedan rul bradesåkning, som tidigare var populär främst i USA, introducerats i Sverige 1976, blev KOV uppmärksammat på vissa skaderisker. Dessa hängde främst samman med att sporten utövades på asfalt och på trafike— rade leder. Som underlag inhämtade KOV olycksfallsstatistik från. Consumer Product Safety Commission (CPSC, se bil. 2:4 avsnitt 4) i USA. Med hänsyn bl.a. till att olycksfrekvensen var ungefär densamma som för skridskoåkning och utförsåkning m.m. fann KOV det inte vara motiverat att söka utverka ett säljförbud. KOV sam— manställde de åtgärder som ansågs behövliga i en PM. Denna till— ställdes berörda myndigheter, organisationer och läkare. Efter initiativ från KOV utfärdade TSV trafikföreskrifter för rullbrä— desåkning.

Riktlinjer för marknadsföring av barnblöjor (KOVFS 1977:4) och riktlinjer for marknadsföring av barn5|0jsnibbar (KOVFS 1977:5) togs fram i ett sammanhang. Till grund för detta riktlinjearbete

låg — förutom en äldre överenskommelse mellan KO och branschen - en undersökning av Svenska Institutet för Opinionsundersökningar (SIFO) om konsumenternas problem vid köp och bruk av blöjor. Un— dersökningen utfördes 1975 och omfattade 324 föräldrar till barn i åldern 12-18 månader. 55 % av intervjupersonerna saknade någon typ av information på blöjpaketen som kunde underlätta valet av blöja. 65 % av konsumenterna hade problem med de blöjor som de använde för sina barn. Vad beträffar reklamen ansåg 50 % att den var bra, 40 % att den var mindre bra och 15 % var tveksamma. Ef- ter undersökningen inbjöd KOV bl.a. företrädare för näringslivet till överläggningar.

Arbetet med riktlinjer för rid— och skidhjälmar (KOVFS 1977:7) be— skrivs i rapporten 197äz3-03. Rapporten innehåller omfattande re- dogörelser för hur hjälmar provats. Utländska erfarenheter har ta- gits till vara och ett flertal svenska institutioner har anlitats för att få fram provningsmetoder. Tidigare fanns i Sverige krav- specifikationer för endast ett fåtal hjälmtyper, dock inte för rid- och skidhjälmar. I rapporten redovisas också resultat av olycksfallsundersökningar. Förutom med olika provningsinstitutio- ner hade KOV under arbetets gång kontakt med hjälmfabrikanter och hjälmimportörer.

Riktlinjer för utlösningsbindningar (KOVFS 1979:12) föregicks en- ligt KOV:s rapport 1977:3-01 av undersökningar av skidskador vint- rarna 1973/74 och 1975/76. Med utgångspunkt från dessa undersök- ningar genomfördes en informationskampanj riktad till allmänheten. Jämte arbete med provningar och provningsmetodik låg olycksfalls- undersökningarna också till grund för riktlinjearbetet.

3.3.2. Synpunkter

Fasen initiering synes, med hänsyn till de metoder för problem- uppfångning som f.n. står till verkets förfogande, fungera tämli- gen väl. KOV har olika kanaler för att upptäcka behov av regler. Konsumenterna spelar en aktiv roll i problemuppfångningen. Svå- righeter kan emellertid uppstå till följd av att verkets direkt- rådgivning till allmänheten nyligen avskaffats och att verket hä- rigenom till stor del kommer att förlora den fortlöpande direkt- kontakten med allmänheten. Detta gör det bl.a. nödvändigt att få till stånd en systematisk inrapportering till verket, inte minst vad gäller produktrelaterade olyckor. Vi återkommer till denna fråga i våra överväganden och förslag (avsnitt 11.1).

Det är svårt för oss att generellt avgöra om KOV prioriterat rätt genom att välja just riktlinjer som medel för att lösa ett visst konsumentproblem. Detta hänger samman med att en sådan priorite- ring i sig är problemfylld. Av våra undersökningar framgår att de konsumentproblem som KOV valt att lösa med riktlinjer ofta är väl- dokumenterade. I några fall kan naturligtvis diskuteras om rikt- linjer varit det lämpligaste styrmedlet, men det är samtidigt svårt att hypotetiskt bedöma vad effekterna blivit om annat styr- medel i stället valts. Inom KOV anser man f.ö. att om man under riktlinjeverksamhetens första år vetat vad man numera vet om sys-

temets funktion och krav på resurser hade man avstått från att ta fram vissa riktlinjer.

Vår uppfattning är att den framförda kritiken vad gäller valet av medlet riktlinjer kan ha varit befogad i enskilda fall. Vårt hu- vudintryck är dock att kritiken inte längre är aktuell. Enligt vår mening har betydelsefulla förbättringar skett under se- nare år. Här måste också noteras att KOV och näringslivets repre— sentanter i riktlinjearbetet naturligtvis kan ha skilda uppfatt- ningar om vilka slutsatser som bör dras från utredningsunderlaget beträffande vad som är konsumentproblem och hur dessa bäst skall lösas.

3.4 Utarbetande 3.4.1 Inledning

Efter det förberedande arbetet kallas som regel de berörda intres- senterna till ett första formellt sammanträde. Tidigare var det tämligen vanligt att KOV inför eller vid det tillfället överläm- nade ett utkast till riktlinjer för synpunkter. Numera ägnas nor- malt första sammanträdet åt att diskutera det konsumentproblem som KOV vill lösa. Detta görs utifrån material t.ex. statistik - som KOV tagit fram. Man kan då finna att vissa frågor måste övervägas närmare och att man därför t.ex. måste tillsätta ar- betsgrupper vilka får i uppdrag att undersöka lämpliga provnings- eller informationsmetoder som kan ligga till grund för eventuella riktlinjer. Arbetet fortsätter sedan med ett antal sammanträden och remissomgångar. Efter varje sammanträde eller remissomgång prövar KOV de inhämtade synpunkterna och arbetar fram nya utkast. Reglerna utkristalliseras oftast på så sätt efter hand.

3.4.2. Deltagarna i överläggningarna m.m.

Antalet sammanträden som föregår utfärdandet av enskilda riktlin- jer och antalet deltagare vid sammanträdena varierar kraftigt. Un- dersökningen av de riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1979 visar i medeltal att 4 sammanträden hållits, att 8 personer (förutom KOVs personal) deltagit och att 6 utkast/förslag till riktlinjer utar- betats innan de enskilda riktlinjerna kunnat fastställas. Om des- sa genomsnittssiffror räknas upp får man följande totalsiffror för de t.o.m. 1982 utfärdade 42 riktlinjerna: ca 170 sammanträ-

den, ca 340 deltagare (förutom KOV:s personal) och ca 250 utkast/ förslag till riktlinjer. Från KOV brukar 2 eller 3 personer delta vid varje sammanträde. Näringslivets företrädare kommer i stor ut- sträckning från branschorganisationer. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt (NDM)1) är mycket ofta representerad. Företräda- re för företag deltar också vid överläggnignarna, dock inte i sam— ma omfattning som branschorganisationer. Ibland är även myndighe— ter som representerar vissa speciella intressen eller viss sär- skild sakkunskap företrädda, t.ex. produktkontrollnämmden (PKN) eller socialstyrelsen (SoS).

Representanter för konsumentorganisationer o.d. deltar också vid vissa överläggningar. Frågan om ökat konsumentdeltagande i rikt- linjearbetet har uppmärksammats i våra direktiv (se bil. 1:1 5.7) Det finns därför anledning att närmare belysa detta. Vid studium av samtliga riktlinjer utfärdade t.o.m. 1979 har vi sökt bedöma om det funnits några berörda ”konsumentorganisationer" och där- efter undersökt om dessa varit representerade vid överläggningar- na. Vi har därvid funnit att konsumenterna inte alltid varit re- presenterade, även när det funnits lämpliga representanter. Detta framgår av följande kronologiska genomgång.

Riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning 0 77: , an ra e 7 : 1 eror i ög grad i ister. Ett antal representativa och välorganiserade motororganisationer finns i Sverige. Dessa var dock ej inbjudna att delta i riktlinjearbetet. Anledningen härtill har KOV angett vara att deras medverkan inte behövdes eftersom det inte fanns några motsättningar mellan KOV och branschen.

I arbetet med riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3) var bru- karna/konsumenterna företrädda genom representanter för Swedish Skateboard Association och Stockholms Skateboardklubb.

Vid framtagningen av riktlinjer för rid- och skidhjälmar (KOVFS 1977:7) deltog företrädare för Ridframjandet och Svenska Is- hockeyförbundet.

1) NDM är ett organ för information och samråd i marknadsrätts- liga frågor. Huvudmännen utgörs av ca 25 näringslivsorganisa- tioner. NDM är remissinstans och kontaktorgan bl.a. i förhål- lande till KOV och MD. Delegationen bevakar samtliga viktiga— re riktlinjeöverläggningar och är representerad vid praktiskt taget alla sammanträden som gäller riktlinjers omfång, sakin- nehåll och redaktionella utformning (se f.ö. KOV:s regler för handläggning av riktlinjearbetet, bil. 3:2 p. 3.1).

Däremot medverkade inga representanter för t.ex. boende och hus- vagnsägare vid framtagningen av riktlinjer för asvarnare (KOVFS 1978:1) och riktlinjer för brandvarnare KOVFS 1978:3 . Represen— tanter för boende fanns ej heller med vid framtagningen av rikt— linjer för marknadsföring av material för småhus (KOVFS 1978:4). nte e er anns onsumentföreträdare med vid utarbetandet av riktlinjer för sugnappar (KOVFS 1979:10). Tänkbara sådana hade varit representanter för föräldraföreningar.

Vid framtagningen av riktlinjer för utlösningsbindningar (KOVFS 1979:12) deltog en representant för Friluftsframjandet.

3.4.3. Diskussionerna vid överläggningarna

Undersökningen av de riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1979 pekar i huvudsak på att överläggningarna förlöpte tämligen väl och att några egentliga principiella motsättningar mellan parterna inte förekom. I regel gällde diskussionerna avgränsade frågor med an- knytning till respektive sakområden. Frågor om kraven på närings- idkarnas information, särskilt utanför säljstället (annonser m.m.L diskuterades däremot på ett mera principiellt plan (se vidare kap. 6). Vi har noterat att de meningsmotsättnnmar som förekommit inte alltid varit mellan KOV och näringslivet. Det finns exempel på delade meningar mellan KOV och annan myndighet (KOVFS 1977:3 och 1978:6). Man kan också finna fall där olika uppfattningar funnits inom näringslivet (KOVFS 1979:2). Enligt KOV:s värdering har beak- tansvärda meningsskiljaktigheter i detaljfrågor förekommit i unge— fär hälften av de ärenden som lett till att riktlinjer utfärdats. Detta kan jämföras med att kvarstående oenighet i överläggningar- na med formell reservation mot riktlinjer förelegat vid endast två tillfällen (KOVFS 1979:3 och 1979z8). Detkan dock inte ute- slutas att ibland viss oenighet kvarstått efter överläggningarna även om reservation inte avgivits. Som exempel kan nämnas att man vid överläggningarna om riktlinjer för marknadsföring av na- turmedel (KOVFS 1977:8) inte kunde enas om detaljhandelns ansvar för marknadsföringen. Vid överläggningarna om riktlinjer för sug— nappar (KOVFS 1979 10) kunde enighet inte nås om att Apoteksbola- gets centrallaboratorium (ACL) skulle vara provningsinstitution. När oenigheten varit stor synes KOV ha sökt finna andra lösning- ar än att ensidigt utfärda riktlinjer.

Riktlinjer för företagens tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1) och riktlinjerna för marknadsföring av alkohol och tobak (KOVFS 1979z5-7) går tillbaka på propositionsuttalanden. Bakgrundsmate- rialet var här således till stor del framtaget när KOV s arbete med riktlinjer påbörjades. Företrädare för såväl KOV som närings- livet har påpekat att propositionsuttalandena gav KOV en starkare position vid överläggningarna än vanligt. I dessa fall måste dess- utom arbetet bedrivas mera skyndsamt än eljest.

Jämfört med åren t.o.m. 1979 har under 1980-1982 antalet utfärda— de riktlinjer markant minskat. Således utfärdades 1977-1979 29 riktlinjer1) mot 132) 1980-1982 (se bil. 212). Framtagningen av vissa av dessa senare riktlinjer har förlöpt utan större motsätt- ningar vilket följande exempel visar.

KOV och KO hade sedan 1973 mottagit åtskilliga klagomål på lek- saksförpackningar. Kontakter förekom med branschen. överenskommel- se kunde dock inte uppnås. I stället väckte KO i maj 1980 talan hos MD mot ett av de större företagen i leksaksbranschen på den grunden att förpackningar av leksaker gav en missvisande bild av innehållet. Företaget begärde då att riktlinjeöverläggningar skulle inledas. Sedan ärendet i MD förklarats vilande påbörjades överläggningarna i oktober. Efter tre sammanträden med branschen kunde ärendet avslutas i juli 1981 varvid riktlinjer för leksaks- förpackningar (KOVFS 1981:4) utfärdades. Vid överläggningarna var Branschen och KOV överens om att förpackningar till leksaker och hobbysatser inte skall vara vilseledande. Olika övergångsproblem fanns dock. Dessa gällde bl.a. ändrad utformning av kartonger samt möjligheterna att anpassa det importerade sortimentet till svenska krav. Under överläggningarna presenterade branschen ett motförslag till riktlinjer. Problemen löstes genom förlängd ikraftträdandetid för riktlinjerna och genom att KOV och bransch— en kom överens om en åtgärds- och tidsplan för anpassningen till riktlinjerna (de skall fullständigt tillämpas 1986).

Arbetet med riktlinjer för marknadsförin av varor som anges_på- verka energihushållningen i bostader (KOVFS 1981:5) pågick april— 1980 oktoher 1981. I en promemoria som KOV presenterade inför överläggningarna redogjorde verket för bakgrunden till arbetet. Det var bl.a. fråga om ett regeringsuppdrag till KOV att bevaka hushållens energikonsumtion och anmälningar från konsumenter. Tre sammanträden hölls. Fyra utkast/förslag till riktlinjer togs fram. Elva företrädare för näringslivet deltog och de var, som brukligt är, aktiva vid skrivningen av riktlinjerna. Några egent- liga åsiktsskillnader synes inte ha förekommit.

1) I siffran ingår även KOVFS 1979111 vilken ersatte KOVFS 197712. 2) I siffran ingår även KOVFS 198213 vilken ersatte KOVFS 1978:8.

Vid flera överläggningar har motsättningarna varit betydande, vil- ket följande exempel visar.

Bakgrunden till riktlinjer för postorderförsäljning (KOVFS 1980:2) var att KOV/KO årligen mottog ca 300 anmälningar från konsumenter angående postorderköp. Behovet av riktlinjer ifrågasattes aldrig under överläggningarna, som inleddes i juni 1977. Däremot fanns det delade meningar om flera av de regler som KOV från början fö- reslog. Skiljaktigheterna överbryggades genom att båda sidor gjor- de eftergifter. Näringslivets representanter deltog vid skrivning- en av riktlinjerna.

I fråga om riktlinjerna för småbarnssängar, våningssängar och hö- ga barnstolar (KOVFS 1980z3-5l övervägde KOV ursprungligen (1977) att utfärda riktlinjer för vissa möbler, främst med hänsyn till säkerhetsrisker. Dessa riktlinjer skulle innehålla avsnitt om sä— kerhet, funktion och information. Vid sammanträde i januari 1978 diskuterades riktlinjernas principiella utformning i informations- avsnittet på grundval av utkast till riktlinjer från KOV och från näringslivet. Diskussionen gällde frågan hur informationen enligt riktlinjerna skulle lämnas utanför säljstället. En arbetsgrupp som skulle lösa de principiella informationsfrågorna tillsattes. (Detta behandlas närmare i kap. 6.) KOV inskränkte de tilltänkta informationsreglerna till att avse informationen på säljstället. Från näringslivets sida framfördes sedan att riktlinjerna skulle kunna medföra att företag avstod från märkning enligt Möbelinsti-' tutets normer (Möbelfakta) och i stället gå in för att följa rikt- linjerna och hänvisa till KOV:s regler i reklamen. Invändningarna ledde till ett avbrott i förhandlingarna från december 1978 till mars 1980, då KOV tog upp frågan om att utfärda riktlinjer som en- dast avsåg säkerhet och funktion. Dessa riktlinjer behandlades vid ett sammanträde i april. Flera företrädare för näringslivet accepterade riktlinjerna. Man uppnådde dock inte full enighet. Wd sammanträdet bordlades en fråga om att utfärda särskilda informa- tionsriktlinjer avseende möbler. KOV:s styrelse fastställde i augusti riktlinjerna. En viss oenighet kvarstod dock. Detta kom till uttryck genom att en näringslivsrepresentant i KOV:s styrel- se avgav ett särskilt yttrande. I yttrandet framfördes att be- slutsunderlaget, med hänsyn bl.a. till den s.k. begränsningskun- görelsen (1970:641, se vidare avsnitt 5.3.2), inte var fullgott.

Riktlinjer för information om vissa konsumentförsäkringar (KOVFS 1981:3) bygger på prop. 1979/8019 om konsumentförsakringslag m.m. I propositionen förutsatte föredraganden att KOV i samråd med FöI och efter överläggningar med försäkringsbranschen skulle utfärda riktlinjer för tillämpningen av bl.a. KFL:s regler om informa— tion före tecknande av försäkring. Företrädare för KOV, FöI och branschen träffades i februari 1980. En arbetsgrupp tillsattes. Sedan arbetsgruppen slutfört sitt arbete i september utarbetade KOV ett första utkast till riktlinjer. Vid sammanträde i november framkom att branschen inte var beredd att låta KOV:s utkast lig- ga till grund för riktlinjer. Branschen lade fram ett eget för- slag till riktlinjer. KOV uppfattade situationen så att branschen tog avstånd från vad den gemensamt tillsatta arbetsgruppen kommit fram till. Uppenbarligen blev riktlinjediskussionen mer omfattan— de än vad KOV tänkt sig. På flera punkter framfördes olika krav

beträffande bl.a. detaljeringsgraden i riktlinjerna. Enligt tids- plan upprättad av KOV skulle riktlinjerna ha utfärdats i novem- ber. På grund av diskussionen kunde riktlinjerna inte utfärdas till KFL1s ikraftträdande i januari l981. Ärendet avslutades en- ligt dagboksbladet i akten först i augusti. Det förekom också skilda åsikter mellan KOV och FöI. Vid ett sammanträde mellan KOV och FöI i januari 1981 förklarade inspektionens representanter bl.a. att de hellre önskade diskutera ett utkast från branschen än att detaljkommentera KOV:s riktlinjeutkast.

överläggningarna med näringslivet rörande riktlinjer för prisin- formation till konsumenter vid marknadsförin av varor i detalj- an e n K FS 19 211 in eddes i decem er 977. Verket utar eta- de härefter ett diskussionsunderlag vilket överlämnades till nä- ringslivet för synpunkter. Flertalet berörda organisationer inom näringslivet var negativa till riktlinjer. Bland annat ansåg des- sa att handelns prisinformation var tillfredsställande, att de— taljhandeln prismärkte varor så långt det var praktiskt och eko- nomiskt möjligt och att regler i riktlinjer omöjligt kunde till- lämpas i alla branscher. Verket uttalade i en skrivelse till branschen hösten 1978 att informationen för många varugrupper var övervägande god. Man ansåg dock, bl.a. mot bakgrund av en un- dersökning av förhållandena i drygt 1 000 butiker, att andelen enskilda butiker med otillfredsställande prisinformation i skylt— fönster var betydande. överläggningarna återupptogs i november 1978 då näringslivet bl.a. krävde att KOV skulle göra ytterliga- re undersökningar. Två arbetsgrupper tillsattes och i mars 1980 sändes ett riktlinjeutkast på remiss till 76 instanser. Under hösten togs ett stort antal underhandskontakter. I maj 1981 sked- de "slutförhandling". I stort uppnåddes enighet på alla punkter utom vad gällde prisinformationen i skyltfönster. Olika stånd— punkter intogs även bland näringslivets representanter huruvi— da regeln beträffande denna information skulle utformas som en skall-regel eller bör-regel (se vidare avsnitt 4.2). KOV:s sty— relse ansåg härefter att verket skulle fortsätta överläggningar- na och en majoritet menade att skall-alternativet skulle vidhål- las i kommande överläggning. Denna hölls i februari 1982. Efter ingående diskussioner föreslog Sveriges Köpmannaförbund att re- geln skulle få formen av en förstärkt bör-regel. KOV:s styrelse ställde sig så småningom bakom detta kompromissförslag. Riktlin- jerna trädde i kraft 1982 dvs. drygt fem år efter det att arbetet med dem påbörjats.

överläggningarna om riktlinjer för information vid reparation m.m. av elektriska hushållsapparater och hemelektronik (KOVFS 198214 påbörjades i november 1977. Inför överläggningarna till- ställdes branschen ett diskussionsunderlag i vilket verket, på grundval bl.a. av ett 80-tal ärenden som mottagits 1976/77, be- skrev de vanligaste konsumentproblemen i samband med debitering m.m. av reparationer. Ett 10-tal överläggningar hölls. Verket kallade till ”slutsammanträde" i oktober 1980. Vid detta medde- lade näringslivsrepresentanterna bl.a. att man ej ville gå läng— re i regleringar än vad förslaget till konsumenttjänstlag innebar, att riktlinjerna hade låg prioritet och att riktlinjerna berörde de anställdas arbetsuppgifter. De fackliga organisationernas med- givande till riktlinjerna skulle därför inhämtas. Näringslivets representanter menade att dessa organisationer skulle kunna ta riktlinjerna till intäkt för krav på löneförhöjningar. Verket fö- reslog att riktlinjerna skulle träda i kraft i juli 1981 medan näringslivet enades om tidigast januari 1982. Efter det att två

partssammansatta grupper arbetat med riktlinjeförslaget översände verket ett "slutförslag" till branschen för synpunkter. Endast en organisation hörde av sig. Verket skrev i februari 1981 till NDM och önskade en redovisning av resultatet av de kontakter som fö- rekommit med arbetsmarknadens organisationer i ärendet.Kontakter- na drog emellertid ut på tiden. Efter samråd under hand mellan NDM och KOV beslöt verkets styrelse i november att verket självt skulle ta kontakt med arbetstagarnas organisationer. I februari 1982 meddelade Svenska Elektrikerförbundet att man ansåg riktlin— jerna vara till gagn för konsumenterna och de seriösa företagen. Man pekade dock på behovet av omfattande informations— och utbild- ningsinsatser. I mars beslöt KOV:s styrelse att överläggningarna skulle återupptas för att parterna om möjligt skulle enas om ikraftträdandetid samt om ett krav på att informationen om rese- kostnader skulle lämnas konsumenten vid telefonbeställning av re- paration (ett krav man inte kunnat enas om i överläggningarna). Sammanträdet mellan KOV och näringslivet hölls i maj och verket meddelade att man önskade ikraftträdandet satt till januari 1983 medan branschen föreslog ett år senare. Ett kompromissförslag om juli 1983 lades fram. Branschen meddelade att om kravet om tele- foninformation kom att föras in i riktlinjerna skulle man inte ned- verka till spridningen av en broschyr som KOV och branschen utar- betat och som var avsedd att tillställas konsumenterna. Man beto- nade att verket och branschen måste vara överens för att branschen skulle delta i ett gemensamt informationsarbete och man meddelade att man endast kunde acceptera en reglering i riktlinjerna av detta informationskrav om tillägget "om konsumenten begär det" gjordes. Vid sammanträde i maj 1982 med KOV:s styrelse fastställ- des kompromissförslaget rörande ikraftträdandedatum och styrelsen beslutade att branschens förslag till tilläggstext i informations- kravet skulle tas in i riktlinjerna.

Hittills har vi i detta avsnitt behandlat slutförda riktlinjer. För att få en mer fullständig bild av utarbetandefasen finns an- ledning att även beakta pågående och planerat riktlinjearbete. Detta görs med utgångspunkt från KOV:s förteckningar över sådana arbeten.

I en förteckning som KOV upprättade i september 1979 (daterad 1979-09—01 , dvs. två dagar efter det att våra direktiv beslutats av den dåvarande regeringen) redovisas 55 pågående eller planera- de riktlinjeprojekt (se bil. 313). Av dessa har t.o.m. 1982 13 resulterat i riktlinjer. I 5 fall pågår överläggningar och 7 ärenden befinner sig på planeringsstadiet. De övriga 30 projek- ten saknas i den förteckning som upprättades av KOV 1982 och som omfattar projekt som var aktuella det året och nästföljande år. Sedan 1979 års förteckning upprättades har 11 nya projekt till— kommit och av dessa har 1 hittills resulterat i utfärdade rikt- linjer.

Iden tidigare nämnda enkäten till KOV begärde vi också att få upp- gift om när KOV bedömde att arbetet med pågående eller planerade riktlinjer skulle bli slutfört. För 17 projekt lämnades uppgift; för endast 2 antogs att framtagningsprocessen skulle sträcka sig längre än till utgången av 1981. Till och med 1982 har dock bara 4 av de 17 projekten resulterat i utfärdade riktlinjer.

Vikanalltså notera att riktlinjeutfärdandet minskat kraftigt i förhållande till tidigare planer. Enligt uppgifter från KOV är skälen härtill flera. Då KOV/KO startade sin verksamhet 1976 var ambitionsnivån hög när det gällde riktlinjer, som då sågs som

ett nytt och viktigt konsumentpolitiskt medel. Efter hand visade sig arbetet med att ta fram riktlinjer vara mer resurs- och tids— krävande än vad som ursprungligen förutsetts, bl.a. beroende på att verket ställdes inför krav på att riktlinjer skulle innehålla förhållandevis detaljerade anvisningar om provningsmetoder m.m. Från näringslivshåll ansågs det nödvändigt att precisionsnivån i riktlinjerna var sådan att näringsidkare klart och entydigt upp- lystes om verkets krav på deras produkter i fråga om säkerhet och information. Andra lösningar på uppkomna konsumentproblem kom där- för i ökad utsträckning att övervägas.

De resursminskningar som KOV fått vidkännas under senare år har vidare medverkat till den sänkta ambitionsnivån beträffande arbe— tet med riktlinjer. Riktlinjeaktiviteterna har därför på senare tid huvudsakligen inriktats på angelägna säkerhetsfrågor. KOV be— dömer det numera inte möjligt att utarbeta informationsriktlinjer beträffande avgränsade varuområden, bortsett från mycket centrala sådana (t.ex. möbler och begagnade bilar).

Näringslivets inställning som KOV betecknat som starkt ändrad särskilt till informationsriktlinjer - synes också spela en viss roll i sammanhanget. Från centralt näringslivshåll har man också påpekat att man strax efter det att KOV:s riktlinjeverksamhet in- letts yrkade på att vid de enskilda riktlinjeöverläggningarna en vidare problemdiskussion skulle föras. överläggningarna blev mer krävande när näringslivet bl.a. sökte få belyst vilka effekter

de planerade reglerna totalt kunde tänkas få i t.ex. ekonomiskt hänseende.

Från näringslivshåll hade man också invändningar mot det sätt på vilket själva överläggningarna sköttes från verkets sida och mot KOV:s dokumentation. Enligt KOV har man beaktat invändningarna och under senare år bl.a. strävat efter att presentera ett bättre underlag.

KOV har f.ö. som en förklaringsfaktor till att förseningar ibland uppstått pekat på att det i vissa fall tagit mycket lång tid för näringslivsorganisationer att reagera på utkast till riktlinjer etc. Detta torde delvis ha berott på att det inom näringslivet funnits delade meningar om sakfrågor i anslutning till rikt— linjer. Förseningar och komplikationer har också uppkommit till följd av att det i några fall funnits olika meningar inom nä— ringslivet i fråga om vilka organisationer som skulle vara re— presenterade vid förhandlingar m.m.

Från KOV:s sida har framhållits att olika problem i samband med riktlinjearbetet i förening med resursminsknimprnalett till en strängare prioritering av vilka problem som bör kunna lösas med riktlinjer. I denna process medverkar KOV:s styrelse i samband med budgetarbetet. KOV har under senare år också i ökad utsträck- ning diskuterat utformningen av riktlinjearbetet bl.a. vid cen- trala överläggningar med NDM. Synpunkter som därvid framkommit har beaktats då KOV reviderat sina förteckningar över pågående och planerat riktlinjearbete.

Det finns även andra förklaringar till att påbörjat och planerat arbete inte realiserats. I en del fall har planerade riktlinjer "omformats" till andra åtgärder. KOV har t.ex. nått enighet med näringslivet vad gäller information om kylar och frysar. KOV öns- kade också att vissa funktionskrav skulle bli tillgodosedda. Det ansågs inte lämpligt att sådana regler togs in i riktlinjer. I stället träffades 1981 en branschöverenskommelse.

I andra fall har behovet av riktlinjer upphört. I 1982 års för— teckning saknas t.ex. tidigare aviserade riktlinjer för marknads- föring av bokklubbar och skivklubbar. Dessa former av marknadsfö- ring expanderade under 70-talet. Nya säljformer lanserades. Ären- demängden hos KOV gav anledning överväga generella regler. För—

handlingar om riktlinjer angående bokklubbar inleddes. Förhand- lingarna och en samtidigt skeende ändring av företagsstrukturen ledde, enligt KOV, till en viss sanering av marknadsföringen. En del problem angående bokklubbar kvarstår dock olösta, men bedöms vara så speciella att de inte bör lösas genom generella regler. Skivklubbar kan fortfarande vålla konsumenterna mycket bekymmer men verket anser att dessa bekymmer numera är av den arten att riktlinjer inte är ett lämpligt medel för att lösa dem. Däremot har det visat sig effektivt att ge publicitet åt problemen.

Vi har i våra undersökningar även inhämtat företagens synpunkter på förhandlingssystemet och på KOV:s sätt att sköta överläggning— arna. Ingen anmärkningsvärd kritik framkom därvid (se bil. 311).

3.4.4. Synpunkter

Av den tidigare redogörelsen framgår att riktlinjerna - helt i en— lighet med lagstiftarens intentioner - utfärdas efter överlägg- ningar med berörda parter. Representationen vid dessa synes i re- gel väl vald.

överläggningarna om riktlinjer har av KOV och näringslivet ofta kommit att benämnas förhandlingar. Vår genomgång av diskussioner- na vid överläggningarna visar att riktlinjerna i stor omfattning är resultatet av förhandlingsöverenskommelser där båda parter fått justera sina ståndpunkter. Det synes därför rimligt att ka- rakterisera överläggningarna som förhandlingar, låt vara att KOV har tillgång till påtryckningsmedel enligt MFL m.m. KOV uppträder alltså närmast som part1) vid förhandlingar om riktlinjer. Myndig- hetsfunktionen markeras främst genom att det är verket som utfär- dar riktlinjerna. Detta sker alltid efter beslut i styrelsen även om verkets generaldirektör har möjlighet att själv fatta besluten. Styrelsen synes ha varit obenägen att ställa sig bakom riktlinjer som inte är resultatet av överenskommelser. Man anser att ensi— digt utfärdade riktlinjer ej leder till påtagliga effekter.

1) Se f.ö. KOV:s yttrande över försäkringsverksamhetskommitténs delbetänkande (Ds E 1981 4) Handläggning av konsumentskydds- frågor inom försäkringsområdet.

Vi har kunnat konstatera att förhandlingsarbetet tar tid. I ett initialskede företräder de olika parterna ofta skilda ståndpunk- ter vilket är naturligt eftersom de representerar olika intressen. Våra undersökningar visar dock att motsättningarna kunnat över- bryggas under förhandlingsarbetet. Vår uppfattning är att den ibland något utdragna och tidskrävande förhandlingsprocessen ock- så har fördelar. Reglerna blir accepterade av och förankrade hos näringslivet. Detta är av stort värde för reglernas genomslags- kraft. Förhandlingssystemet har härutöver den fördelen att verket kan ta till vara den sakkunskap som finns hos näringslivet m.fl. Här är också värt att notera att man såväl från KOV:s som närings- livets sida anser att förhandlingarna numera löper smidigare.

Vad gäller själva förhandlingsarbetet vill vi anmärka följande. KOV:s interna regler för riktlinjearbetet skapar förutsättningar för en enhetlig handläggning. I de 1981 reviderade reglerna (se bil. 312) kan flera förbättringar noteras. Vidare kan pekas på att verket 1978 tillsatte en särskild riktlinjegrupp vars uppgift bl.a. är att samordna riktlinjearbetet. Rutinerna har förbättrats på grundval av de erfarenheter som vunnits. En annan faktor att ta hänsyn till är att sammanslagningen av KOV och KO hade skett relativt kort tid innan de första riktlinjeförhandlingarna påbör- jades. Organisationen var alltså ny och riktlinjeframtagning var för många berörda något nytt. Med hänsyn till bl.a. detta är det naturligt om problem förekommit i själva handläggningen och då särskilt under den inkörningsperiod som de första verksamhetsåren påinånga sätt kom att utgöra.

3.5. Offentliggörande

Riktlinjerna publiceras i KOVFS. I och med detta har KOV fMlgjort vad som formellt sett krävs i informationshänseende; reglerna "gäl- ler" mot adressaterna (prop. 1975/76:112 s. 61 ff.). Eftersom den- na publicering uppenbart inte ger näringsidkare och andra berörda intressenter den kunskap om riktlinjerna som de behöver, har vi

funnit anledning att närmare undersöka andra förekommande infor- mationsåtgärder. (Rättsliga aspekter på offentliggörandet redovi- sas i kap. 4).

3.5.1. KOV:s informationsåtgärder

Författningssamlingen tillställs ca 1 300 abonnenter. Samtliga som deltar vid riktlinjeframtagningen erhåller också KOVFS. I re- gel sänder KOV ut ett pressmeddelande om riktlinjerna. Vidare presenteras riktlinjerna i verkets tidskrifter Råd & Rön och Konsumenträtt & Ekonomi. Hemkonsulenter och kommunala konsument- vägledare tillställs normalt riktlinjer när de utfärdats. I sin tur sprider de information om riktlinjerna. Bland andra informa- tionskanaler kan nämnas trycksaker samt artiklar i dags- och fack- press. Information i radio och television förekommer ibland. Be— träffande flera riktlinjer har KOV gjort särskilda informations- insatser. Följande exempel kan nämnas.

KOV har i flera omgångar tillställt detaljhandeln broschyrer om "extra-prisriktlinjerna” (KOVFS 1977:1). För att ge information om riktlinjer för rullbräden (KOVFS 197713) deltog personal från verket i en kommunal fritidsmässa. Hemkonsulenter delade vidare ut riktlinjerna till berörda butiker. Information till skolorna gavs i en artikel i tidningen Slöjdforum. Om riktlinjer för mark- nadsföring av naturmedel (KOVFS 1977:8) har ett stort antal tid- ningsartiklar förekgmmit. KOV har också publicerat en faktabok rörande naturmedel1 . Riktlinjer för textilier och beklädnads- skinn (KOVFS 1979:8) har varit föremål för annonsering i fack- press och direktreklam till samtliga företag med textilanknyt- ning samt presenterats vid seminarier med branschorganisationer. Broschyrer har tillställts detaljhandeln angående riktlinjer för tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1). I anslutning till bl.a. rikt- linjer få; leksakers säkerhet (KOVFS 1982:5) har KOV utgivit en faktabok .

I debatten har det gjorts gällande att KOV utformar sina press- meddelanden om riktlinjerna på sådant sätt att verket ger intryck av att reglerna i dessa är bindande. Vi har gått igenom ett antal 'pressmeddelanden och funnit att kritiken delvis får anses berätti- gad vad gäller de pressmeddelanden som distribuerades under de

1) Naturmedel,KOV 1981. 2) Leksaker att lita på ..., KOV 1982.

första årens riktlinjeverksamhet. I senare pressmeddelanden mar- keras dock att de aktuella riktlinjerna "tillkommit i samarbete med" viss branschorganisation, att KOV och branschen "kommit över- ens om vissa riktlinjer" etc. Vidare används uttryck som "i rikt— linjerna står", "riktlinjerna innehåller krav". Pressmeddelandena har alltså blivit klarare utformade även om det inte framgår av dem vad som händer om reglerna ej efterlevs.

3.5.2. Näringslivets informationsåtgärder

Branschorganisationer och andra som deltar vid överläggningar om

riktlinjer har ingen formell skyldighet att sprida information om dem. I eget intresse vidarebefordrar dock organisationerna infor- mation om riktlinjerna till sina medlemmar. Ett antal exempel på

detta kan lämnas.

Information om riktlinjer för marknadsföring av naturmedel (KOVFS 1977:8) har bl.a. lämnats i trycksaker från Hälsokostrådet. Pet- roleumhandelns riksförbund (PRF) informerade genom sin tidning ol- jeföretagen om riktlinjer för vissa reflexer (KOVFS 1978:2). Golv- entreprenörernas branschorganisation (GEBO) har bl.a. genom bro— schyren "Klara besked om konsumentverkets krav på heltäckande mat- tor" bedrivit en kampanj för riktlinjer för textila golvbelägg— ningar (KOVFS 1979:2). Detta material har även delgivits berörda företag för vidarebefordran till konsumentrådgivarna. Leksaks- handlarna har genom tidningen Leksakshandlaren informerat sina medlemmar om riktlinjerna KOVFS 198215.

I anslutning till riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror (KOVFS 1979:7) har Svenska Tobaksbranschföreningens styrelse in- formerat medlemmarna om riktlinjerna. Föreningen har också fram- ställt en engelsk översättning av riktlinjerna till tjänst för utländska leverantörer. De reklambyråer medlemmarna anlitar har informerats via medlemmarna. Föreningen har inte gått ut med in- formation om riktlinjerna till detaljhandelsledet eftersom han- deln själv var representerad vid förhandlingarna.

Exempel på omfattande informationsinsatser har lämnats oss av Sam- ordningsgruppen för konsumentverkets riktlinjeförhandlingar inom Textilrådet-Konfektionsindustriföreningen (här benämnd TK). Vad gäller riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) har man informerat sina medlemmar enligt följande:

I november 1980 anordnade TK en riktlinjeutbildning på tre orter. TK bedömde det som ytterst angeläget att företagen i god tid före det att riktlinjerna började påverka marknadsföringen satte sig väl in i hithörande frågeställningar. Utbildningen riktade sig till personer i tillverkningsledet som är produkt- och marknads- ansvariga. Vid utbildningen redogjorde företrädare för KOV för verkets riktlinjearbete. Vidare hölls anföranden om riktlinjers juridiska konstruktion och status samt om riktlinjernas innehåll och tillämpning i tillverkarledet. Utbildningen avslutades med grupparbeten. Därvid gick man igenom övningsuppgifter rörande all- männa rättsliga frågor, skötselmärkning, storleksmärkning, materi- alangivelse m.m. Enligt en utvärdering som gjordes efter utbild- ningen ansågs föreläsningarna väl genomförda och det material som presenterades ge en god bild av riktlinjerna. De som deltog i ut- bildningen, 250-300 personer, ansåg att den information som er- hölls var tillräcklig för att riktlinjerna skall kunna tillämpas av tillverkarna. Samtliga större inhemska textiltillverkare del- tog. TK har försökt nå även de företag som inte deltog i utbild- ningen med information. Utbildningen finansierades delvis med det anslag om totalt 20 000 kr. som TK fått från-statens industriverks (SIND) branschprogram för tekonäringen. TK har utnyttjat flera vä- gar för att få ut information om riktlinjerna. Som exempel kan nämnas cirkulärskrivelser, en konsumentpolitisk konferens och en särskild skötselkatalog som har utarbetats i samråd med KOV. Det bör nämnas att i informationen har inte tagits upp de reservatio— ner som gjordes vid förhandlingarna om riktlinjerna.

3.5.3. Företagens kunskaper

I vår företagsundersökning har studerats i vad mån berörda före- tag känner till riktlinjerna (se bil. 311). Det visade sig att kännedomen om riktlinjernas förekomst i allmänhet var mycket god. Några skillnader tycks inte råda mellan små och stora företag. Information om riktlinjerna har dock nått de berörda företagen på delvis olika sätt. Bland de större företagen återfinns några av "förhandlarna". Mindre företag har i regel informerats via sina organisationer.

Att hålla kunskaper om riktlinjer - liksom andra regler- levande kan vara ett problem. Ett exempel på detta har vi fått i anslut- ning till våra studier av ”extrapris-riktlinjerna" (KOVFS 1977:1). Företrädare för Sveriges Grossistförbund (SGF) har lämnat oss föl- jande synpunkter om dessa riktlinjer. .

Problematiskt när det gäller tillämpningen av riktlinjerna är att dessa tenderar att falla i glömska. Det kan t.ex. bero på att det kommer ny personal till ett företag och att information inte vi- darebefordras inom företaget. Det är ett stort problem hur man skall kunna hålla riktlinjerna levande längre tid än några måna— der. I och för sig är det företagens skyldighet att ombesörja att så sker. Däremot är det inte troligt att det skulle gå att till- lämpa ett system där konsumenternas roll blev att övervaka före— tagens tillämpning av riktlinjerna. Det är en ren slump om konsu— menterna känner till riktlinjerna. Vad som kan underlätta vid tillämpningen av riktlinjerna är att över huvud taget dra ner mängden av information på säljstället. Den stora mängden av infor- mation som skall förekomma på säljstället är ett problem som man bör hålla i minnet.

Direkt dåliga kunskaper om riktlinjer har också observerats. I KOV:s rapport l980:3—03 görs följande sammanfattning av kunska— perna inom handeln om riktlinjer för vissa lim (KOVFS 1978:8), ca ett halvår efter det att de trätt i kraft:

Vid intervjuerna framgick det klart, att kunskapsnivån var otill- fredsställande låg i de flesta butiker både vad gäller lagen om hälso- och miljöfarliga varor och konsumentverkets riktlinjer. I de butiker där intervjupersonen sagt sig känna till reglerna vi— sade det sig vid närmare efterforskning att det i många fall en- dast var avdelningsföreståndare eller annan ansvarig person som visste någonting om reglerna. Den vidare informationen till bu— tikspersonal och speciellt kassörskorna var ofta mycket dålig. I flera affärer hade man dock efter hemkonsulenternas besök själ- va föreslagit att ordna kurser inom branschen eller informera all personal om limmen i samband med de ordinarie veckomötena för per— sonalen.

Det kan noteras att KOV efter denna undersökning överlagt med branschen om följsamheten till riktlinjerna. Vissa informations- åtgärder vidtogs vilka, enligt KOV, betydligt förbättrade bransch— ens kunskaper om riktlinjekraven. Riktlinjerna har sedermera omar- betats (KOVFS 1982:3).

3.5.4. Konsumenternas kunskaper

Konsumenterna nås av information om nya riktlinjer genom tidskrif- ten Råd & Rön och kanske framför allt genom de artiklar i dags— press m.m. som publiciteten i Råd & Rön ofta ger upphov till. Även KOV:s pressmeddelanden kan leda till information i olika me—

dia. I viss mån ges information om reglerna i det allmänna utbnd— ningsväsendet. Information lämnas givetvis också av konsumentväg- ledare m.fl.

KOV:s regler riktar sig primärt till företagen. KOV söker dock även nå ut till konsumenterna med information om riktlinjernas innehåll för att göra konsumenterna medvetna om vad de kan kräva av näringsidkarna i fråga om information m.m. Riktlinjesystemet synes dock vara relativt okänt (se f.ö. uttalandet från SGF åter- givet i föregående avsnitt 3.5.3) och även svårbegripligt för kon- sumenten i gemen. Till följd av de bristande kunskaperna kan kon- sumenterna ha problem med att få t.ex. fullgod information av en detaljist som inte följer de uppställda reglerna.

Enligt flera undersökningar som KOV låtit göra1) är det ibland svårt för konsumenterna att inför köp veta vilka egenskaper de särskilt bör beakta i fråga om det aktuella produktslaget. Där— emot kan de vara väl medvetna om hur de kan få ytterligare infor- mation om den eller de produktvarianter som de erbjuds på ett visst köpställe. Vad de egentligen skulle behöva veta - vilka an— språk som skall ställas inför köpet — blir de emellertid ofta varse först en tid efter inköpet, då de fått erfarenheter av sin produkt. Detta problem kan dock knappast lösas genom riktlinjer om produktinformation utan får bl.a. lösas genom mer allmän kon- sumentinformation via KOV:s faktablad eller genom konsumentutbild- ning - vilken även kan vara anordnad av företag.

I det nuvarande systemet finns dock möjlighet att med stöd av 3 5 MFL förmå näringsidkare att tillhandahålla konsumenterna t.ex. riktlinjer eller faktablad i vilka riktlinjekrav berörs. Denna möjlighet har hittills utnyttjats i endast ett sammanhang. Enligt riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11) skall bilförsäljare på säljstället hålla en fol— der med information om samtliga på marknaden förekommande person- bilars bränsleförbrukning lätt tillgänglig. Denna regel kan nume-

&)

Se "Konsumentinformation på säljstället", bilagedelen 5.38 ff” KOV 1982.

ra hävdas utgöra gällande rätt (se MD 1981:22, KO ./. Svenska Re- nault AB).

Frågan om konsumenternas kunskaper om regler som sätts upp för konsumentinformationen m.m. berördes f.ö. av reklamutredningen.å Man menade att det var viktigt att reglerna publicerades så att bl.a. konsumenterna med fog kunde antas få vetskap om dem (se Reklam V 5. 72 och 78 f.).

3.5.5. Synpunkter

Våra undersökningar tyder inte på att kunskaperna om riktlinjerna skulle vara dålig hos företagen. Tvärtom har vi intrycket att kun- skaperna är goda och att KOV med hänsyn till sina förutsättningar på ett tillfredsställande sätt svarar för sin del av informations- spridningen. (Jämför i bil. 2:3 avsnitt 4.3 t.ex. de förutsätt— ningar ASS har genom bl.a. rättsligt reglerad information.)

Inom näringslivets organisationer synes man se positivt på upp- giften att informera sina medlemmar om riktlinjer. Detta är nwcket betydelsefullt och utgör en viktig faktor för att systemet skall kunna fungera väl. Det är vidare angeläget ur konkurrenssynpunkt.

Konsumenternas kunskaper Om förekomsten av regler för marknadsfö— ring synes svaga. Det finns enligt vår bedömning anledning att överväga åtgärder för att förbättra situationen.

3.6 övervakning

Uttalanden om att det åligger KOV/KO att övervaka marknaden finns bl.a. i prop. 1975/76:34 och i prop. 1975/76:159. I förstnämnda proposition sägs (s. 109) bl.a. att verket skall övervaka marknads- föringen och tillse att MD:s beslut efterlevs. Enligt 3 & KOV:s instruktion åligger det verket särskilt bl.a. ått övervaka mark- nadens utbud samt företagens marknadsföring och säljvillkor.

I den allmänna debatten har anförts att framtagningen av riktlin— jer tagit alltför stor andel av tillgängliga resurser i anspråk på bekostnad av övervakningen av riktlinjernas efterlevnad (se våra direktiv, bil. lzl s. 7). Vi har därför undersökt övervak- ningsinsatserna närmare. För att få en bild av övervakningsbeho— vet har vi även studerat efterlevnaden av riktlinjerna.

3.6.1. Metoder och resurser i övervakningen

KOV/KOB övervakning av marknaden och kontroll av efterlevnaden av riktlinjer sker på ett flertal sätt. Verkets personal kan i viss omfattning göra egna iakttagelser av hur uppställda regler följs, t.ex. vid stort upplagda marknadsföringskampanjer med annonsering i dagspress m.m. Vidare får verket rapporter från hemkonsulenter och kommunala konsumentvägledare.

Som tidigare berörts (avsnitt 2.3.5) har KOV, till skillnad från flertalet andra regelutfärdande myndigheter, inte tillgång till en tillsynsorganisation där regionala eller lokala myndigheter vid behov kan ingripa med tvångsmedel. (För en jämförelse med andra myndigheter se bil. 2:3 avsnitt 4.4.)

Näringslivets organisationer övervakar i viss utsträckning att medlemmarna iakttar regler i riktlinjer och andra normer, t.ex.

1)

ket att man förutsätter "att näringslivet genom självsanerande överenskommelser. I en av KOV utgiven broschyr deklarerar ver-

verksamhet i största möjliga utsträckning verkar för att riktlin- jerna efterlevs". Verket får även informationer genom kontakter med företrädare för olika branscher. Det förekommer vidare att fö- retag - i eget eller annans namn - till KOV/KO anmäler att konkur- rentföretag inte efterlever regler (se bil. 3:1).

Konsumenterna spelar en undanskymd roll i övervakningen av rikt-

linjerna. Som vi förut påpekat känner de oftast inte till att reg- ler har ställts upp. KOV får visserligen, vilket också tidigare be-

1)

Konsumentverkets riktlinjer s. 8, KOV 1979.

rörts (avsnitt 3.3), motta ett stort antal anmälningar från konsu— menterna. Dessa anmälningar rör dock sällan "överträdelser" av riktlinjer eller överenskommelser.

KOV/KO har således tillgång till flera kanaler genom vilka man kan övervaka efterlevnaden av riktlinjerna. De uppgifter som hit- tills redovisats ger dock ingen klar bild av omfattningen av de resurser som sätts in i övervakningen. Säkra uppgifter häronifinns inte tillgängliga (se även avsnitt 5.3). För de fall särskilda uppföljningsprojekt bedrivs av KOV följs kostnaderna för dessa upp. Enligt en uppskattning inom KOV avdelas ca 3 årsarbetskraf— ter (av verkets totalt ca 200) till övervakning. Hemkonsulenter- na har hittills avsatt ca 25 ?)av sin arbetstid till arbetsområ—

regler. För kommande budgetår avses hemkonsulenternas tid i ökad det "Utredning och bevakning . I detta ingår uppföljningen av utsträckning tas i anspråk för en mer systematisk uppföljning av riktlinjer än hittills. Som en följd av det försämrade statsfi— nansiella läget är dock ca 20 % av de befintliga hemkonsulent- tjänsterna vakantsatta. De kommunala konsumentvägledarna deltar ej i uppföljningsprojekten.

I vår företagsundersökning frågade vi bl.a. företagen hur de upp- fattade kontrollen av att riktlinjer efterlevs. I allmänhet be- dömde man inte kontrollen som dålig. överbetyg gavs emellertid ej. Inget företag ansåg sig negligera riktlinjerna, detta även om kontrollen upplevdes som bristfällig. Vissa påpekanden gjor— des dock. Flera ansåg att de stora företagen allmänt sett var mer påpassade än de små (se bil. 311).

KOV genomför i viss utsträckning särskilda efterlevnadsprojekt. Vid dessa följer hemkonsulenterna i butiker, genom annonsstudium etc. hur riktlinjer och överenskommelser efterlevs. Undersökning— arna ger bl.a. underlag för att bedöma i vad mån informationsin— satser etc. behövs för att stärka efterlevnaden. Omfattningen av denna verksamhet ger en viss bild av de resurser som sätts in i

1) Perspektiv på en verksamhet 5. 41, KOV/KO 1982.

övervakningen. Vi har sammanställt uppgifter rörande efterlevnads- undersökningar som påbörjats eller avrapporterats fram t.o.m. sep- tember 1980 då 27 riktlinjer utfärdats. Härvid kunde bl.a. konsta- teras

att för 14 av riktlinjerna (ca 50 %) undersökningar påbörjats eller avrapporterats

- att inom kortare tid än 12 månader efter ikraftträdande under- sökningar hade påbörjats eller avrapporterats för 8 riktlinjer (ca 30 %).

Anledningen till att sådana undersökningar inte genomförts för alla ikraftträdda riktlinjer är enligt KOV bl.a.

att riktlinjerna varit i kraft alltför kort tid för att under- sökningar skall vara lämpliga

att marknadskännedomen inom KOV är så god att systematiska undersökningar ej fordras

att mer sporadiska undersökningar tills vidare är till fyl- lest

att branschen bedriver självkontroll

att resurser ej kunnat avsättas för undersökningar.

Vissa riktlinjer är lättare att övervaka än andra. Exempel på detta är riktlinjer som reglerar information utanför säljstället och som t.ex. rör annonsering i tidningar. Vidare kan regler rö- rande produktutformning i vissa fall vara lätta att övervaka. Inom t.ex. varuområdet rid- och skidhjälmar finns ett relativt litet antal märken och KOV:s personal har god kännedom om vilka hjälmar som uppfyller kraven i riktlinjerna. Det är svårare att övervaka information som skall lämnas genom skyltar i butik efter- som det fordrar besök på säljstället. I andra fall kan reglerna

vara utformade på sådant sätt att det fordras "provköp" eller in- tervjuer med konsumenter som köpt en viss vara e.d. Regler av denna senare typ finns bl.a. i riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3), i riktlinjer för marknadsföring av material för småhus (KOVFS 1978:4) och i riktlinjer för vissa lin|(KOVFS 1982:3). Svå— righeter föreligger också att övervaka regler om förbud mot för- säljning till barn under vissa åldrar. Sådana regler finns i KOVFS 1977:3 och 1982z3.

KOV/KO:s övervakning av att MD:s beslut efterlevs är främst inrik- tad på beslut i produktsäkerhetsfrågor. Jämförelsevis mindre re- surser sätts in för uppföljningen av MD:s beslut i informations- ärenden.

Enligt 10 å MFL kan konsumenter via sammanslutningar föra talan inför MD. Detta kan bidra till ökad efterlevnad av riktlinjer. Något krav på representativitet eller särskilda kvalifikationer i övrigt hos den som skall föra talan har inte ställts upp (se prop. 1970:57 s. 97). Denna möjlighet för konsumenterna har hit— tills utnyttjats i endast tre fall. I två av dessa avvisades an— sökan och i ett ogillades talan (se vidare avsnitt 8.1).

3.6.2. Efterlevnaden av riktlinjerna

För att söka belysa efterlevnaden av riktlinjerna begärde vi hös— ten 1980 hos KOV att få del av resultaten av verkets efterlevnads- undersökningar. I samarbete med ekonomiska institutionen vid Lin— köpings universitet har vi låtit företa ytterligare undersökning- ar. Vi är medvetna om att flera av undersökningarna har sina bris- ter, bl.a. vad gäller metod och urval. Härtill kommer att regler— na i vissa riktlinjer inte alltid är helt lättolkade. Ett exempel är riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror (KOVFS 1979:7) enligt vilka bl.a. särskild måttfullhet skall iakttas vid mark— nadsföringen. Olika undersökare kan då komma till olika slutsat— ser om efterlevnadsnivån.'Här må dock noteras att uttrycket sär- skild måttfullhet hämtats direkt från lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror (se bil. 2:2 ex. 4).

Vissa generella slutsatser om efterlevnaden synes dock kunna dras av dessa undersökningar (en mer detaljerad redovisning av vissa undersökningar återfinns i bil. 3:4).

- Efterlevnaden är jämförelsevis god när ansvaret för utformning av förpackning, annonser etc. vilar på jämförelsevis få perso- ner. Som belysning av detta kan anföras att vid undersökning av ”extrapris—riktlinjerna" (KOVFS 1977:1) centralt producera- de annonser överensstämde betydligt bättre med riktlinjernas krav än annonser och reklanblad som producerats genom de loka- la butikerna.

Riktlinjer som avser produkter vilka framställs av få produ— center efterlevs jämförelsevis väl (delvis sammanhängande med ovan nämnda förhållande). I t.ex. riktlinjer för marknadsfömng av barnblöjor (KOVFS 1977:4) ges regler för varor SOm tillver- kas av relativt få företag. Dessa regler efterlevdes väl. Mot— svarande resonemang gäller för riktlinjer för sugnappar (KOVFS 1979:10).

Regler om produkters utformning från säkerhetssynpunkt efter- levs jämförelsevis väl och bättre än informationsregler. Detta exemplifieras bl.a. genom de resultat som framkom vid under— sökning av efterlevnaden av riktlinjer för flytutrustning (KOVFS 1978:7).

Regler som berör information på säljställe synes efterlevas bättre än regler som berör information utanför detta. Så är fallet t.ex. beträffande lokalt producerade annonser och skyl- tar vad gäller "extrapris-riktlinjerna". Liknande är förhållan— det beträffande riktlinjerna för barnblöjor. Om informationen är centralt producerad är dock förhållandena ofta annorlunda. Sådan information synes efterlevas väl även om den avser in— formation utanför säljstället (jämför ovan).

Även genom vår företagsundersökning har vi sökt få efterlevnaden belyst. En i hög grad samstämmig uppfattning bland de intervjua- de kan konstateras. Man är angelägen om att följa riktlinjerna och, då så är möjligt, också verka för att andra företag efter—

lever dem. Det egna företaget betraktas genomgående som seriöst medan detsamma inte alltid hävdas beträffande andra företag (se

bil. 3:1).

Systematiska undersökningar saknas om i vad mån MD:s beslut följs av såväl berört företag som andra företag i branschen. Vi har där- för ej tillräckligt underlag för att bedöma det faktiska genomsla- get av MD:s beslut. An mindre kan vi jämföra detta med efterlevna— den av regler i KOV:s riktlinjer och överenskommelser.

Med ledning av bl.a. våra undersökningar tycker vi oss finna att ett flertal faktorer inverkar på i vad mån olika regler efterlevs. Två huvudorsaker till svag efterlevnad torde emellertid kunna ur- skiljas, nämligen bristande kunskap hos den som skall efterleva reglerna och bristande acceptans av reglerna. Av de många fakto- rerna kan följande nämnas:

Kunskapen om reglerna. Som tidigare berörts kan det vara så att t.ex. små företag eller företag utanför branschorganisa- tioner inte alltid nås av reglerna. Det kan också vara så att kunskapen faller bort.

I vad mån reglerna anses behövliga. Anses de av företagarna mindre behövliga torde viljan att efterleva dem vara mindre. Delvis sammanhängande med detta är näringsidkarnas uppfatt— ning om konsumenternas behov av reglerna. Har en näringsidka— re inte noterat att konsumenterna efterfrågar den typ av t.ex. information som reglerna kräver är han/hon sannolikt mindre intresserad av att se till att den kommer fram.

Påverkan på företagets lönsamhet. Uppgifter som kan vara oför- delaktiga för företaget lämnas naturligen inte lika gärna som fördelaktiga uppgifter. Detta kan exemplifieras genom riktlin- jer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11). I vår företagsundersökning har bl.a. sagts att för de bilmodeller som har låg bränsleförbrukning man na- turligtvis är angelägen att se till att denna information lämnas i annonser m.m. Det motsatta förhållandet torde dock inte alltid gälla.

- Hur framtagningen m.m. av riktlinjerna gått till. Har före- trädarna för näringslivet i överläggningar med KOV aktivt an- slutit sig till riktlinjekraven och funnit dem befogade är det rimligt att anta att man i positiv anda informerar berör- da företag om de regler som gäller.

KOV:s information till företag m.fl. När denna information fram på ett bra sätt är förutsättningarna goda för att reg- lerna skall efterlevas väl.

övervakningens intensitet, former m.m. En relativt intensiv övervakning torde bidra till en hög efterlevnad.

Efterlevnaden kan starkt variera. KOV/KO har inte uppställt nå— got mål vad gäller riktlinjeefterlevnad. Inom verket anser man dock att efterlevnadsnivån måste sättas i relation till dels ty- pen av regler, dels vem som har att efterleva reglerna. För pro— duktsäkerhetsregler vill man se en 90-100 %—ig efterlevnad.

3.6.3. Synpunkter

För varje regelsystem bör det finnas tillräckliga resurser för bl.a. övervakning. Vid bedömningen av övervakningsinsatserna mås- te lämplighetsavvägningar göras. Vid dessa får man bl.a. ta hän- syn till befintliga resurser men också vad som är realistiskt i —fråga om efterlevnad.

Vi har som nämnts inte tillgång till säkra uppgifter om den to- tala resursåtgången för övervakning av riktlinjer. Möjligheten att närmare bedöma olika påståenden i debatten om för liten re— sursinsats etc. saknas alltså. Vi kan dock konstatera att KOV/KO har många övervakningskanaler och att KOV söker skaffa sig känne- dom om efterlevnaden av riktlinjerna. Vi noterar särskilt KOV:s ambition att framdeles mer systematiskt än hittills följa upp ut— färdade riktlinjer. Efterlevnaden av KOV:s riktlinjer kan i många fall betecknas som god och i andra fall som åtminstone accepta— bel. Flera riktlinjer har uppenbarligen stor genomslagskraft.

Viktiga regler, särskilt sådana som tar sikte på produktsäkerhet, större ekonomiska risker och svaga konsumentgruppers situation, bör naturligtvis efterlevas väl. Det är dessutom lättare att en- tusiasmera övervakarna för att övervaka regler som är angelägna och förutsättningarna att få företagarna att vidta "rättelser" torde öka i fråga om viktigare regler.

Vissa regler är till sin natur svårövervakade. Uppställandet av sådana kräver extra noggranna överväganden. Svårigheter att kon- trollera efterlevnaden kan vara ett skäl till att man ibland av— står från att ställa upp krav som i och för sig framstår som mo- tiverade. Resursbehovet för övervakningen av reglerna sätter gi- vetvis också en gräns för antalet regler som bör utfärdas.

Vi har tidigare noterat att konsumenterna inte har tilldelats en särskilt aktiv roll i riktlinjesystemet. De har ofta dåliga kun- skaper om förekomsten av riktlinjer. Kan kunskaperna förbättras kan sannolikt efterlevnaden av reglerna påverkas positivt. Det tycks dock svårt att ge konsumenterna någon särskilt definierad roll i övervakningen. (Jämför arbetstagarnas övervakning av att ASS regler efterlevs, se bil. 2:3 avsnitt 4.4.)

3.7. KOV:s utvärdering

Utvärderingsarbete ingår normalt i alla myndigheters uppgifter (se bil. 2:3 avsnitt 4.5). Detta arbete har fått större betydel- se under senare år beroende på det budgetläge som staten nu arbe- tar i. Myndigheterna ges i ökad grad uppgift att påvisa effekter av den egna verksamheten. Under senare år har regeringarna teto— nat vikten av utvärdering. Ett exempel på detta är att myndighe- terna genom regeringarnas allmänna anvisningar för myndigheternas budgetarbete bl.a. ålagts att redovisa vissa resultatanalyser i sina AF. Även särskilda anvisningar till vissa myndigheter en- vänds för att förmå dem att redovisa resultaten av sin verksam- het.

KOV har inte genomfört mer än ett fåtal systematiska och dokumen— terade studier av effekterna av olika regler. Verket har i några

rapporter diskuterat sambandet mellan förekomsten av konsument— problem och riktlinjer. I rapporten "Skador vid rullbrädesåkning" har man således sökt relatera de tillämpliga riktlinjerna (KOVFS 1977:3) till olycksfrekvensen. Uttalanden om förbättrade konsu— mentförhållanden till följd av riktlinjer förekommer ibland i ver- kets AF. Ett exempel på detta återfinns i AF 1981/82 (5. 55): "Riktlinjer för utlösningsbindningar för utförsåkning har trätt i kraft. Antalet skidskador i samband med utförsåkning har rela— tivt sett minskat genom att undermåliga bindningar inte längre kan säljas". Det är framför allt inom produktsäkerhetsområdet som sådana uttalanden görs (se t.ex. även AF 1980/81 5. 36). Utlåtan— den om effekten av informationsregler är sällsynta.

För att kunna göra tillförlitliga utvärderingar fordras bl.a. att man kan få uppgifter om tillståndet före resp. efter det att åt— gärder vidtagits. I det sammanhanget finns det anledning att ånyo notera det som en brist att KOV inte har resurser för ett till— fredsställande system för rapportering av olyckor som sker i hem och på fritid (se vidare avsnitt 11.1).

Givetvis förekommer inom verket utvärderingsaktiviteter av infor— mell karaktär. Verkets personal skaffar sig fortlöpande, genom sina kontakter med marknaden och med den regionala och lokala kon— sumentverksamheten, erfarenheter av hur olika åtgärder verkar. Så- dana kunskaper är naturligtvis mycket viktiga, inte minst för det framtida arbetet.

Den utvärdering som förekommer inom KDV är, enligt vår uppfatt— ning, inte så omfattande att man av den kan dra säkra slutsatser om hur olika regler löst konsumentproblem. Man måste dock vara medveten om att tillförlitliga utvärderingar från såväl metod- som resurssynpunkt kan vara svåra att genomföra. Vi har erfaren— heter av detta från vårt översynsuppdrag. För KOV/KO:s arbete be— hövs emellertid inte alltid så höga krav ställas på utvärderings— materialet. En systematisk sammanställning av erfarenheter som vunnits av skilda riktlinjer kan vara av stor vikt för det fram- tida arbetet.

Under senare år har utvärdering iforniav kostnads/nytto-analyser kommit att efterlysas. Denna typ av utvärdering behandlas i avsnitt 5.3.

3.8. Sammanfattning och slutsatser

I detta kapitel har vi beskrivit och utvärderat tillämpningen av de regler som KOV/KO arbetar med. Den övervägande delen har äg- nats riktlinjerna.

Fasen initiering synes, med hänsyn till de metoder för problem— uppfångning som f.n. står till verkets förfogande, fungera tämli- gen väl. Det är dock angeläget att få till stånd en systematisk inrapportering av produktrelaterade olyckor till KOV.

Det är svårt att rätt prioritera mellan olika konsumentproblem och att välja rätt medel för att lösa dem. Våra undersökningar visar att man inom KOV/KO är angelägen att skaffa sig ett gott underlag för sina överväganden. Möjligheter till förbättringar torde dock finnas.

Utarbetandet av riktlinjer är ofta en tidskrävande process. Skil— da uppfattningar om vad som bäst tillgodoser konsumenternas in- tresse kan föras fram. Arbetet i denna fas kännetecknas av en stark strävan att basera riktlinjer på förhandlingsöverenskommel- ser. Detta står i god överensstämmelse med lagstiftarens inten- tioner och är också av stort värde för att reglerna skall få ge- nomslagskraft. Det finns, som vi redovisat tidigare (avsnitt 3.4), flera skäl till varför riktlinjeutfärdandet minskat under senare år.

Informationen om riktlinjerna till företagen bedömer vi vara till— fredsställande. Kunskaperna hos företagen i gemen om förekomsten av riktlinjer synes vara god. Förbättringar av konsumenternas kunskaper är önskvärd.

övervakningen av uppställda regler och efterlevnaden av dem kan betraktas som tillfredsställande. Vissa förbättringar synes dock möjliga och planeras även av KOV.

KOV:s utvärdering av riktlinjeverksamheten får anses godtagbar med hänsyn till metod- och resursbrister.

Vår utvärdering av tillämpningen visar således inte på några större brister i riktlinjesystemet och KOV/KO:s roll i detta. Den kritik som förts fram i den allmänna debatten synes ha haft visst berättigande vad gäller de första årens riktlinjeverksam- het. Verket och näringslivet m.fl. har numera dock fått erfaren- heter av riktlinjearbetet. Problemen hittills kan till stor del hänföras till att det varit fråga om en "inkörningsperiod" där kunskap om lämpliga tillvägagångssätt vunnits.

Det system för framtagning av reglerna som tillämpas har visser- ligen svagheter. Det är bl.a. arbets- och tidskrävande då hänsyn måste tas till motpartens ståndpunkt. Å andra sidan har systemet också fördelar. Förhandlingarna med näringslivet kan ofta ersät—

ta mödosamt utredningsarbete, remissbehandling m.m. Genom för- handlingarna förankras också riktlinjerna inom näringslivet vil- ket ökar sannolikheten för att de skall fungera i praktiken. Det synes därför lämpligt att bygga vidare på vunna erfarenheter av riktlinjesystemet och på grundval av dessa söka åstadkomma för- bättringar (se vidare kap. 9).

KOV:S RIKTLINJER UR RÄTTSLIG OCH FUNKTIONELL SYNVINKEL

4.1 Förarbeten m.m.

Första gågen riktlinjerna omnämndes i lagstiftningssammanhang var vid tillkomsten av 1975 års MFL1). Därefter har riksdagen antagit flera lagar med särskilda regler avseende företagens marknadsfö- ring. Dessa regler har anknutits till MFL så, att den som åsido- sätter reglerna kan meddelas förbud eller åläggande enligt 2 el- ler 3 5 MFLZ). I förarbetena till de ifrågavarande lagarna har förutsatts att KOV även i anslutning till dessa särskilda mark- nadsföringsregler utarbetar riktlinjer till vägledning för före— 3). Så har också skett. Redan i prop. 1976/77:123 framhöll lagrådet att utfärdandet av riktlinjer syntes utgöra en väsendig tagen del av samhällsregleringen inom konsumentområdet. Detta intryck förstärks av de senaste årens utveckling. Tillämpning av riktlin- jesystemet har sålunda föreslagits i flera utredningsbetänkanden som ännu inte blivit föremål för slutligt ställningstagande av

4) 5)

statsmakterna och av näringsutskottet i särskilda frågor .

1) Prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag, s. 92-96, 98-99, 103-110 och 126 samt prop. 1975/76:159 med förslag till organisation av och anslag för det nya konsUmentverket, s. 10, 12 och 25-26.

5-7, 8 och 15 55 Ker, 3 9 lagen (1978:763) med vissa bestäm- melser om marknadsföring av alkoholdrycker, 4 5 lagen (1978:76M meg vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror samt 8 KFL.

Prop. 1976/77:123 med förslag till konsumentkreditlag, s. 85 ff., 89, 93, 104, 107, 349 ff. och 370 f., prop. 1977/78:178 med för- slag till lagstiftning om marknadsföringen av alkoholdrycker och tobaksvazor, s. 45 samt prop. 1979/80:9 om konsumentförsäkrings- ag, s. 5. Brand inomhus (SOU 1978:30, s. 157) ang. lös inredning i bo- städer, Konsumenttjänstlag (SOU 1979:36, s. 511 f.) ang. vissa konsumenttjänster och Videoreklamfrågan (SOU 1982:8, s. 59) ang. reklam i videogram.

5) NU 1977/78:48, s. 7, ang. försäljning av leksaker och NU 1981/82:17, s. 27, ang. direktreklam.

Riktlinjerna har inte fått någon uttrycklig författningsmässig reglering utöver vad som framgår av 3 & instruktionen för KOV. En— ligt denna bestämmelse åligger det verket särskilt att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för företagens tillämpning av konsumentkreditlagen (1977z981). Det är denna bestämmelse jämte KOV:s ställning som central förvaltningsmyndighet för konsument— frågor som utgör det rättsliga stödet för KOV:s utfärdande av rikt- linjer. Av de nyss nämnda lagförarbetena framgår att det är pålag- stiftarens direkta tillskyndan som riktlinjer har kommit att ut- färdas för åtskilliga områden.

KOV:s uppdrag enligt instruktionen att utfärda riktlinjer är inte begränsat till den ram som bildas av generalklausulerna i MFL och de nyss nämnda bestänmelserna i andra lagar. KOV torde därför va— ra oförhindrat att utfärda riktlinjer för företagens marknadsfö- ring även i avseenden, där riktlinjerna till äventyrs inte kan an- ses ligga inom ramen för 2—4 åå MFL eller, i fall som avses i 15 & tredje stycket Ker, inom ramen för den bestämmelsen och 1 & AVL. I sådana fall kan ett åsidosättande av en riktlinje inte föranle- da något annat ingripande mot näringsidkaren än att KOV söker ta upp överläggningar med denne e.d. (jfr prop. 1976/77:123 s. 350). Generalklausulerna i 2-4 55 MFL täcker dock ett så vidsträckt om- råde, att fall av denna typ kan antas bli ganska sällsynta. Man kan dock väl tänka sig riktlinjer som ett medel att föra ut stan- darder för lämplig produktutformning (utanför ramen för 4 & MFL).

Under förarbetena till MFL berördes inte närmare, vilken rättslig karaktär riktlinjerna kunde anses ha. Frågan togs emellertid upp av lagrådet vid dess granskning av förslaget till konsumentkredit- lag. Lagrådet synes, utifrån de synpunkter lagrådet har att beak- ta, inte ha haft någon erinran mot riktlinjesystemet som ett styr- medel för producentpåverkan. Däremot ansåg lagrådet att den då rå- dande oklarheten rörande riktlinjernas juridiska innebörd borde undanröjas. Detta ledde till åtskilliga klarlägganden av hur lag- stiftaren ser på riktlinjerna från rättslig synpunkt (prop. 1976/77:123 s. 350 f. och 370 f.).

Sålunda fastslog föredragande departementschefen, med anledning av lagrådets yttrande, uttryckligen att riktlinjerna har karaktä- ren av rekommendationer, som inte är rättsligt bindande på det sätt som utmärker regler i lagar och andra författningar utfärda- de med stöd av regeringsformens (RF) bestämmelser om normgivnings- makten (8 kap. RF). Formellt sett, framhöll departementschefen, kan riktlinjerna inte tvinga en enskild näringsidkare att handla på ett visst sätt (a.prop.s. 370).Till samma uppfattning hade lag— rådet kommit (a. prop. s. 350).

När det gäller riktlinjernas ställning vid en process inför MD underströk lagrådet, att riktlinjerna närmast får ses som ett ut— tryck för den ena partens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domsto- lens bedömning blir sålunda enligt lagrådets mening det avgörande inte om avvikelse har skett från en riktlinje utan om näringsidka- rens handlande strider mot lag (a. prop. s. 350). Departements— chefen anslöt sig till denna uppfattning och framhöll att riktlin- jerna formellt sett inte kan binda MD:s prövning av t.ex. huruvi- da ett visst förfarande skall anses lagstridigt och därför förbju- das (a. prop. s. 370). Såväl lagrådet som departementschefen påpe- kade emellertid att enligt sakens natur en riktlinje dock ofta måste få en väsentlig betydelse eller en särskild auktoritet när den återspeglar även den berörda branschorganisationens uppfatt- ning eller när den i övrigt, t.ex. genom att den faktiskt blivit normbildande i branschen, ger uttryck för vad som får anses vara god sed på marknaden (a. prop. s. 350 och 370).

Med riktlinjernas karaktär av rättsligt sett icke bindande regler sammanhänger, att de inte är förenade med några direkta rättsliga sanktioner i form av straff e.d. Om en näringsidkare inte följer riktlinjer kan KOV begära överläggningar e.d. med näringsidkaren för att söka förmå denne att frivilligt anpassa sig efter de krav som riktlinjerna ställer. I sista hand kan KO tillgripa sanktio- nen att väcka talan mot näringsidkaren inför MD eller, om förut— sättningarna för detta föreligger, själv utfärda ett informations- eller förbudsföreläggande. Som framgår av det nyss anförda är in- te riktlinjen den avgörande normen för K0 och MD, utan de lagreg- ler - t.ex. 2-4 55 MFL - till vilka riktlinjen hänför sig.

Med anledning av att systemet rättsligt sett är uppbyggt på nu angivet sätt framhöll lagrådet det angelägna i att ett handlande i strid mot en riktlinje inte föranleder andra sanktioner eller sanktionsliknande åtgärder från KOV:s sida än de nyss nämnda, ef- tersom detta väsentligt skulle kunna förstärka intrycket att rikt— linjerna vore rättsligt bindande regler (a. prop. s. 351). Lagrå- det syftade härvid främst på det förhållandet, att KOV ibland ha- de gett publicitet åt att företag inte följer olika riktlinjer. Departementschefen anslöt sig i princip till lagrådets uppfattning på denna punkt. Enligt hans mening måste det visserligen vara KOV obetaget att fylla sin uppgift att informera konsumenterna genom att publicera eller på annat sätt ge uttryck för verkets uppfatt- ning om företagens uppträdande på marknaden. Publicering eller an— nan åtgärd på den grunden att ett företag inte följt olika rikt- linjer får dock, underströk departementschefen, självfallet inte ges sådana uttryck att åtgärden rent faktiskt får samma verkan som om riktlinjerna rättsligt var sanktionerade. En sådan åtgärd bör därför inte företas i andra fall än då det föreligger ett vägle— dande avgörande av MD eller då den aktuella riktlinjen har bred förankring i branschen (a. prop. s. 370 f.).

Lagrådet behandlade vidare frågan, huruvida riktlinjer kan över- klagas av den som berörs av dem. Såväl lagrådet som departenents- chefen fann, att det av riktlinjernas karaktär av rättsligt ej bindande rekommendationer följer, att de inte torde kunna överkla- gas (a. prop. s. 351 och 370).

De uttalanden av lagrådet och departementschefen som nu har redo- visats föranledde inte några erinringar från riksdagens sida vid dess behandling av förslaget till konsumentkreditlag (LU1977/7825, rskr 25).

På grundval av vad som förekom i samband med tillkomsten av MFL och Ker kan alltså beträffande riktlinjernas rättsliga karaktär sammanfattningsvis konstateras, att riktlinjerna rättsligt sett är regler som inte är förenade med omedelbara rättsliga sanktio- ner och som inte torde kunna överklagas av den som berörs av dem.

Riktlinjerna har för inte länge sedan varit föremål för en förnyad granskning från rättslig synpunkt, varvid har behandlats bl.a. för- hållandet mellan riktlinjesystemet och RF:s bestämmelser om norm- givningsmakten. Denna granskning har utförts av en arbetsgrupp in— om regeringskansliet och redovisats i betänkandet (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syf- te. När det gäller riktlinjernas rättsliga karaktär har arbetsgrup— pen inte kommit till något annat resultat än det som här samman- fattningsvis har angetts. Enligt arbetsgruppen får riktlinjerna an- ses vara en typ av sådana rekommendationer som är avsedda att i an- knytning till viss lagstiftning eller eljest påverka faktisk ut- veckling och rättstillämpning i en viss riktning. I betänkandet har arbetsgruppen lagt fram förslag som syftar till att bättre klargö- ra bl.a. riktlinjernas rättsliga status. Betänkandet har remissbe- handlats och övervägS'f.n. inom justitiedepartementet.

Från frågan om riktlinjernas formellt rättsliga natur bör i prin-

cip skiljas frågan om deras praktiska effekt som ett styrmedel för producentpåverkan.

Det förhållandet att riktlinjerna från formell synpunkt inte är att betrakta som rättsligt bindande regler hindrar inte att de i praktiken har stor effektivitet som styrmedel och är direkt avsed- da att ha det. De är ju inte vilka rekommendationer som helst och inte heller fungerar de i ett rättsligt tomrum. Riktlinjerna ut- trycker en sakkunnig och i regel hos näringslivet väl förankrad uppfattning om vilka krav som enligt MFL och i övrigt kan och bör ställas på företagens marknadsföring och produktutformning m.m. Riktlinjernas effektivitet som styrmedel beror härvid till en bör— jan på deras rent sakliga tyngd, härrörande från sakkunskapen hos dem som medverkar i framtagningsprocessen och på att näringslivet har åtagit sig att följa dem. Det finns vidare all anledning att räkna med att seriösa företag lojalt medverkar till att ge effek— tivitet åt ett system för producentpåverkan som i så hög grad som riktlinjesystemet och den bakomliggande lagstiftningen bygger på näringslivets eget ansvar och frivilliga medverkan. Redan konkur— rensmekanismen i marknadsekonomin kan bidra till en god efterlev- nad. Härtill kommer naturligtvis att möjligheten av ett ingripande från KO:s sida, i sista hand genom talan inför MD, har en avse-

värd effekt som påtryckningsmedel för att förmå företagen att i olika hänseenden anpassa sin marknadsföring m.m. efter riktlinjer- na. Därvid kan vitesföreläggande riktas mot enskilda företag som inte följer de regler som företrädarna för näringslivet har anslu— tit sig till. Viten av denna art kan omfatta mycket höga beloppoch kan riktas också mot juridiska personer.

I själva verket finns det anledning att understryka att skall-reg- lerna i KOV:s riktlinjer måste uppfattas som krav som verket stäl- ler på företagen. Mot dessa krav står i de flesta fall åtaganden från näringslivets sida att följa dem. Det gemensamma syftet är därvid att riktlinjereglerna skall efterlevas. Om så inte sker in— griper verket med de olika medel som står till buds, bl.a. talan

i MD. För en riktig bedömning av systemet med riktlinjer är det emellertid väsentligt att komma ihåg, att deras effektivitet som styrmedel inte beror på att riktlinjerna som sådana skulle vara rättsligt bindande regler.

4.2 Utformningen av riktlinjerna

I förarbetena till MFL finns inget sagt om hur riktlinjerna skall utformas i stort eller i detaljer. Före sammanslagningen mellan

K0 och KOV gavs flertalet av KO:s riktlinjer formen av avtalslik— nande dokument som undertecknades av K0 och av berörda närings- livsrepresentanter. KOV:s tidigare riktlinjer utgavs såsom rappor- ter som förutom regler kunde innehålla bl.a. bakgrundsmaterial, kommentarer, tekniska beskrivningar m.m.

Enligt författningssamlingsförordningen (1977:952) skall KOV utge en författningssamling (KOVFS). Efter sammanslagningen mellan KOV och KO har riktlinjerna getts ut i KOVFS. I enlighet med 11 5 för- fattningssamlingsförordningen har KOVFS samma format och likartad typografisk utformning som svensk författningssamling (SFS). Det förhållandet att KOV publicerar riktlinjerna i KOVFS förändrar in- te riktlinjernas karaktär av rättsligt sett ej bindande rekommen- dationer (prop. 1976/77:123 s. 370).

Reglerna j riktlinjerna är till helt övervägande del skall—regler, se exemplen i bilaga 2:2,medan bör-regler endast sällan förekom-

mer. Det har gjorts gällande att detta är ägnat att försvåra för läsaren att rätt uppfatta riktlinjernas karaktär ur rättslig syn— vinkel. Mot detta har påpekats att alla hittills publicerade rikt- linjer under rubriken "Vad händer om riktlinjer inte följs?" inne- håller upplysningar om vilka åtgärder som kan vidtas av KOV och KO vid bristande efterlevnad, se exemplen i bilaga 2:2.

Från och med år 1979 har KOV konsekvent tillämpat den principen att termen ”skall" används endast för regler som verket bedömer kan hävdas med stöd av generalklausulerna i MFL.

Frågan om riktlinjerna skall utfärdas med skall-regler eller bör- regler har diskuterats vid riktlinjeförhandlingar, bl.a. i sam— band med förhandlingarna om riktlinjer för prisinformation till konsumenter vid marknadsföring av varor i detaljhandeln (KOVFS- 1982:1). Beträffande information i skyltfönster och liknande hade KOV föreslagit vissa skall-regler. Från representanter för detalj- handeln framhölls att det fanns en stor oro för en skall-regel på denna punkt. Man uppgav att en skall-regel inom handeln uppfattas som ett legalt påbud. Klarade handeln inte av att efterleva en så- dan regel, fanns det risk för att grundtanken i riktlinjesystemet skulle skadas. Den omdiskuterade regeln i riktlinjerna utformades därefter som en bör-regel.

I det följande skall den formella uppbyggnaden av de utfärdade riktlinjerna gås igenom något mera i detalj. I detta sammanhang faller det sig naturligt att se reglerna mot bakgrund av general- klausulerna i 2—4 åå MFL.

I ingressen till riktlinjerna anges alltid att de är utfärdade enligt KOV:s instruktion.

Rm första regeln anger vad riktlinjerna omfattar. Vanligen sägs att de avser marknadsföring från näringsidkare till konsumenter för enskilt bruk. I några fall framgår dock inte denna begräns— ning av tillämpningsområdet (KOVFS 1979:2, 1981:4 och 198126).

I en del riktlinjer förekommer under rubriker som "Ansvar" och "Iakttagande av riktlinjerna" bestämmelser, som kan ge intrycket

av att vara bindande civilrättsliga regler, dvs. regler som över huvud taget inte kan ges på annat sätt än genom en av riksdagen antagen lag, se exemplen till bilaga 2:2.

Innehållsmässigt kan riktlinjerna indelas i två huvudkategorier, dels riktlinjer som innehåller regler både om en varas utformning och om informationen om varan, dels riktlinjer som enbart innehål— ler informationsregler.

Regler om en varas utformning förekommer under rubriker som "Sä- kerhet och funktion", se exempel 2 i bilaga 2:2. I dessa regler förekommer detaljerade krav på varornas konstruktion från säker— hetssynpunkt. Ofta krävs liksom i det nyssnämnda exemplet att provningsintyg, varav framgår att en vara uppfyller kraven i Mkt— linjerna, kan uppvisas på begäran av KOV. Detta innebär att nä- ringsidkaren skall kunna bevisa att varan är konstruerad så att den uppfyller riktlinjernas krav. Lydelsen av reglerna om prov- ningsintyg kan variera mellan olika riktlinjer men innebörden i reglerna är genomgående den nu angivna. Detta beviskrav saknar motsvarighet i förbudsregeln om produktsäkerhet i 4 & MFL. I all- mänhet måste KO vid en process i MD kunna bevisa en varas farlig— het.

I flertalet av riktlinjerna med regler om säkerhet och funktion föreskrivs att krav avseende produktutformning även gäller till- verkare och importörer, se punkt 2.1 i ex. 2 i bilaga 2:2. Talan enligt 4 5 MFL kan föras enbart mot detaljhandlare.

Till följd av riktlinjernas rättsliga karaktär är det ovan nämnda kravet på provningsintyg e.d., som ju för en näringsidkare kan medföra en extra kostnad, uppenbarligen inte rättsligt bindande för den enskilde näringsidkaren. Visserligen har ett sådant krav normalt tillkommit i fullt samförstånd med representanter för nä- ringslivet. Det kan likväl övervägas om riktlinjerna bör innehål— la bestämmelser, som är formulerade så att de lätt kan ge det felaktiga intrycket att vara rättsligt bindande krav. De riktlin- jer som gäller produktsäkerhet beskrivs närmare i kap. 7.

Informationsreglerna anknyter i flera riktlinjer till krav angåen- de säkerhet och funktion. Det förekommer emellertid också riktlin- jer som enbart innehåller informationsregler, se bilaga 2:2 exem- pel 2 resp. 1.

Till skillnad från de regler som gäller säkerhet och funktion har de regler som gäller information samma uppbyggnad som den bakom— liggande generalklausulen, 3 5 MFL, och ställer positiva krav på företagens informationslämnande.

När det gäller sättet för informationslämnande är regler om infor- mation på säljstället (3 5 2 st. 1 p. MFL) vanligast, bilaga 2:2 ex. 1, p. 2.1. I något äldre riktlinjer förekommer även regler om hur informationen skall vara utformad när andra media används

(3 5 2 st. 2 p. MFL), bilaga 2:2 ex. 1 p. 2.3. Regler om informa- tion när konsument särskilt begärt det (3 5 2 st. 3 p. MFL) finns endast i två riktlinjer (KOVFS 1978:4 och 1979:2).

Informationsriktlinjerna beskrivs närmare i kap. 6.

Ett antal riktlinjeregler har till syfte att hindra visst slag av otillbörlig marknadsföring (2 & MFL), t.ex. riktlinjerna för mark- nadsföring av varor som anges påverka energihushållningen i bostä- der, se bilaga 2:2, ex. 3.

Som nämnts i inledningen till detta kapitel innehåller flera lagar särskilda regler om marknadsföring, vilka anknyter till MFL:s re- gelsystem. De riktlinjer som ansluter till sådan lagstiftning in- nehåller regler som närmast är att se som utfyllnad av lagen i frå- ga, se bilaga 2:2, ex. 4. Dessa regler har formellt sett samma rättsliga status som reglerna i andra riktlinjer.

I förarbetena till Ker sades att riktlinjer torde komma att spela en betydelsefull roll också vid tillämpning av AVL (prop. 1976/77:123 s. 370). I riktlinjerna för tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1) finns bestämmelser om återtaganderätt vid kreditköp som anknyter till 15 5 Ker, vilken bestämmelse i sin tur hänvisar till AVL. I övrigt har inte riktlinjerna använts som styrmedel i avtalsvillkorsfrågor. KOV:s förhandlingsverksamhet inom ramen för

AVL inriktas i stället direkt på de standardavtal som utformas inom näringslivet och syftar till att utmönstra villkor som är oskäliga mot konsumenterna.

Föredragande departementschefen utgick i prop. 1975/76:34 (s. 95) från att utfärdade riktlinjer vanligen måste bli allmänt hållna. Vid de första riktlinjeförhandlingarna efter det att 1975 årslag— stiftning trätt i kraft var man inom KOV inställd på att utarbeta mera allmänt formulerade riktlinjer. Företagen ville emellertid inte ha allmänt hållna riktlinjer. De önskade någorlunda fasta och klara anvisningar om hur de skulle bete sig. Riktlinjerna mås- te därför vara precisa för att effekter på marknaden skulle kunna uppnås. Vid en genomgång av de utfärdade riktlinjerna kan också konstateras att flertalet av dessa innehåller regler med precise— rade krav på företagen, både i fråga om information och produkt- utformning. Uppenbart har utvecklingen gått i en annan riktning än lagstiftaren förutsåg.

4.3 Förhållandet mellan MD:s beslut och riktlinjerna

Som tidigare sagts finns det inget formellt krav på att riktlin- jerna skall ligga inom tillämpningsområdet för MFL. Uppgiften att formellt avgöra om en marknadsföringsåtgärd som strider mot rikt- linjerna också strider mot generalklausulerna i MFL ankommer främst på MD. En uppfattning om det rättsliga förhållandet mellan rikHin- jerna och generalklausulerna i MFL bör man därför kunna få genom att undersöka MD:s avgöranden.

Enligt förarbetena till 3 & MFL borde de fall angående paragrafens tillämpning som kom under MD:s prövning ofta bli sådana där en nä— ringsidkare inte följt riktlinjerna (prop. 1975/76:34 s. 126). I kap. 6 kommer MD:s tillämpning av 3 5 MFL att belysas närmare. I detta sammanhang kan konstateras att av de 16 ärenden i vilka MD hittills haft anledning att tillämpa 3 &, riktlinjeregler har va- rit aktuella i fyra fall (MD 1979:24, 1981:20-22). Av dessa var ärendena MD 1981:20-22, som gällde riktlinjerna KOVFS 1979:11, av likartad beskaffenhet. I samtliga fyra ärenden bifölls KO:s talan och företagen ålades att lämna information som var föreskriven i riktlinjerna.

Även MD:s beslut om produktsäkerhet kommer att behandlas utförli- gare senare, se kap. 7. Här kan noteras att riktlinjer har åbero- pats av KO i ett av de 16 ärenden i vilka tillämpningen av 4 & MFL varit aktuell för MD, MD 1980:8. Genom detta beslut förbjöds försäljningen av en brandvarnare som var konstruerad på annat sätt än som krävs i riktlinjerna KOVFS 1978:3. Dessutom har MD i två fall förbjudit försäljning av varor som inte uppfyllt kon- struktionsregler i en av Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) utarbetad standard för leksaker (MD 1982:7 och 1982:20). SIS standard omfattas numera av riktlinjerna KOVFS 1982:5.

Riktlinjer med regler som anknyter till 2 5 MFL har varit aktuel- la i MD i tre ärenden (MD 1980z4, 1980:23 och 198121) som samtli- ga rört riktlinjer utfärdade för företagens tillämpning av spe- ciallagstiftningen om marknadsföringen av tobaksvaror och alko- holdrycker. Även i dessa fall biföll MD KO:s yrkanden.

Det går alltså att konstatera att MD inte hittills ogillat KO:s talan i ärenden, där riktlinjer varit aktuella. De riktlinjer som godtagits av MD när de åberopats av KO kan sägas ha erhållit en särskild auktoritet från rättslig synpunkt.

Det finns vidare i olika riktlinjer vissa regler som innebär ett slags omskrivning i regelform av beslut som MD har meddelat. Rikt- linjerna för sällskapsresor (KOVFS 1979:3) anger således i anslut- ning till MD 1973:12, 1977:14, 1978:18 och 1978120 att marknadsfö- ring av sällskapsresor inte får påbörjas förrän säkerhet ställts enligt resegarantilagen (1972z204). I dessa riktlinjer finns ock— så regler om prisangivelse som skall ses mot bakgrund av beslut i MD (MD 1972:17 och 1977:2).

I riktlinjerna KOVFS 1979:5 sägs liksom i MD:s beslut 1975:32 att marknadsföring av sprit, vin och starköl inte får ske med hjälp av pristävling. I KOVFS 1979:6 finns regler för formatet på öl- annons i dagspress. Frågan om storleken på sådana annonser hade dessförinnan prövats av MD som emellertid funnit att storleken av en annons inte i och för sig borde tillmätas avgörande betydelsei spörsmålet huruvida en annons skall betraktas som otillbörlig el- ler inte (MD 1975z21). Reglerna i riktlinjerna torde därför sna—

rare ha stöd i förarbetena till lagen om marknadsföring av alko- holdrycker där det sägs att annonsering för öl i tidningar måste vara starkt återhållsam och begränsad, exempelvis beträffande for— mat (prop. 1977/78:178 s. 52). Vid marknadsföring av öl klass II får enligt KOVFS 1979:6 reklam inte användas vidsportevenemangsom är avsett för allmänheten och vid framställning av reklambild får människa inte användas. Marknadsföring av sådant slag har MD i be- slutet 1973:4 funnit otillbörlig. Även i riktlinjerna för mark— nadsföring av tobaksvaror (KOVFS 1979:7) finns regler som kan här— ledas från beslut av MD.

Åtskilliga riktlinjer utgör en vidareutveckling av tidigare reg— ler av utomrättslig karaktär. De nyssnämnda riktlinjerna om mark- nadsföring av tobaksvaror bygger i väsentliga delar på bransch- överenskommelser från tiden före 1976 mellan K0 och tobaksbransch— en, vilka i sin tur bygger på tidigare interna branschregler. Även för de nyss behandlade områdena marknadsföring av sällskapsresor och av alkoholdrycker har det funnits en bakgrund i form av tidi— gare riktlinjer utformade i anslutning till interna branschreg- ler. Andra exempel på riktlinjer som helt eller delvis ersätter riktlinjer av KO eller KOV före sammanslagningen av de båda myn- digheterna är KOVFS 1977:1 om information vid tillfälliga prisak- tiviteter för dagligvaror, KOVFS 1978:7 om flytutrustning för fri— tidsbruk, KOVFS 1979:9 om marknadsföring inom restaurangbranschen och KOVFS 1980:2 om riktlinjer för postorderförsäljning. Riktlin- jerna för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) ersatte

ett femtontal normer enligt det tidigare frivilliga VON—systemet.

Ett belysande exempel på hur olika rättskällor ligger till grund för riktlinjerna utgör riktlinjer för prisinformation till konsu— menter vid marknadsföring av varor i detaljhandeln (KOVFS 1982:1). Enligt punkt 1.1. i dessa riktlinjer skall prisinformationen avse varans aktuella kontantpris inklusive gällande mervärdeskatt. En regel med denna innebörd fastställdes redan år 1971 genom en över- enskommelse mellan K0 och branschen vilken i sin tur går tillbaka på ett pleniavgörande i näringslivets opinionsnämnd. Denna prin- cip för prisangivelse har sedan fastslagits av MD i ett flertal beslut (MD 1973:21, 1974:19, 1974:21 och 1980:16). 1982 års rikt- linjer har också som bakgrund en överenskommelse från år 1973 om

upplysningsskyldighet beträffande extra tillkommande avgifter och en annan överenskommelse från samma år om prisuppgifter och mängd- angivelser i detaljhandelsreklam.

I sammanhanget kan även riktlinjer för leksakers säkerhet (meka— niska och fysikaliska egenskaper, KOVFS 1982:5) nämnas. Dessa riktlinjer har samma tillämpningsområde som - och kan sägas vara en kodifiering av - Svensk Standard SS 8700 01, vilken i sin tur innehåller normer som är framtagna genom ett internationellt sam- arbete.

De anförda exemplen belyser den rättsbildning som sammanhänger med riktlinjerna. MD:s beslut är förvisso en viktig komponent och har en särskild tyngd i rättsbildningen. Jämfört med det antal frågor som regleras i riktlinjerna utgör dock de frågor som MD av- gör endast ett mindertal. Den breda basen i normbildningen lig- ger i KOV:s ärendehandläggning och de frågor som därifrån tas upp i riktlinjeförhandlingar. Riktlinjerna är visserligen icke bindan- de regler, men genom att de grundas på förhandlingar och att reg- lerna godtagits av näringslivets organisationer får de dock tycket stor rättslig tyngd. I praktiken saknar det nämnvärd betydelse att riktlinjerna som sådana rättsligt sett inte är formellt bindande föreskrifter. Rent faktiskt har riktlinjerna rättslig betydelse genom att de kan användas som tolkningsmedel, t.ex. vid förhand- lingar mellan KOV och enskilda företag. Härvidlag finns det knap- past någon klar skiljegräns mellan vad som är rättsligt bindande och inte. Givetvis har dock regler som kan hänföras till MD:s be- slut eller till uttalanden i förarbeten en extra tyngd.

4.4 Sammanfattning och slutsatser

Riktlinjerna har, som framgår av de i 4.1 åberopade uttalan— dena i förarbeten m.m., blivit ett etablerat instrument som en normbildning för utfyllnad av generalklausulerna i MFL. Vad som

nu sagts har betydelse som en allmän utgångspunkt för våra över- väganden i kommande kapitel.

Lagstiftaren har överlåtit åt KOV att avgöra vilka frågor rikt- linjerna skall avse. KOV:s instruktion gör det möjligt att utfär—

da riktlinjer även utanför MFL:s tillämpningsområde. Riktlinjerna är därför ett smidigt instrument som medger en successiv utveck- ling i arbetet med att förbättra konsumenternas situation. Detta förhållande bör enligt vår mening bestå.

Från rättslig synpunkt är dock av betydelse om de riktlinjer som utfärdas faller inom tillämpningsområdet för generalklausulerna i MFL. KOV strävar efter att skall-reglerna skall kunna upprätthål- las med stöd av generalklausulerna. Generalklausulerna synes där- för i enlighet med lagstiftarens intentioner normalt utgöra den rättsliga bakgrunden till riktlinjerna.

Med hänsyn till att riktlinjerna i praktiken fungerar som om de vore bindande föreskrifter kan det mot bakgrund av 8 kap. 2, 3 och 7 55 RF naturligtvis diskuteras om det är lämpligt att de sak— nar stöd i formell normgivningskompetens. Även till följd av att rikthnjerna uppställer detaljerade krav på företagens marknadsfö- ring framträder de inte som rekommendationer. Vi finner dock att företagen själva i många fall anser det önskvärt med detaljerade anvisningar om hur de skall bete sig. Också för konsumenterna bor- de det vara en fördel om riktlinjerna innehåller precisa regler.

Mot bakgrund av den omfattning riktlinjesystemet fått avser vi dock att diskutera om bemyndigandet i KOV:s instruktion är till— räckligt som formellt rättsligt stöd för riktlinjerna, se kap.12.

Vi har konstaterat att riktlinjerna har en betydande styrkraft. Bl.a. detta förhållande ger anledning att diskutera i vilken ut- sträckning det är korrekt att beteckna riktlinjerna såsom rekom— mendationer, se kap. 12.

Vi har också berört förhållandet mellan riktlinjerna och MD:s dö- mande verksamhet. Vi har därvid konstaterat att det, trots utta- landen i förarbetena till MFL, inte är ofta som KO åberopat rikt- linjer i MD. Vi har också kunnat konstatera att endast ett fåtal riktlinjeregler bygger på MD:s beslut.Vianser det varken önskvärt eller lämpligt att detta förhållande ändras i någon större ut- sträckning. Själva basen för normbildningen på området skall en— ligt lagstiftaren vara — och är också den förhandlingsverksam—

het med näringslivet som KOV bedriver i enskilda frågor. Det är naturligt att det främst är frågor som kan härledas från denna verksamhet som ligger till grund för riktlinjereglerna. Av både företags— och samhällsekonomiska skäl är det nuvarande systemet att föredra framför en ordning, enligt vilken MD skulle ha en me— ra central ställning i riktlinjesystemet. Vad som nu sagts hind— rar givetvis inte att principiellt viktiga frågor som har anknyt- ning till riktlinjer - liksom andra frågor av principiell bety- delse för rättsbildningen - förs upp i MD. Tvärtom är det angelä— get att så sker. Frågor som gäller rättegången i MD behandlas sär- skilt i kap. 8 och 13.

KONKURRENS- SAMT KOSTNADS/NYTTO-EFFEKTER

I våra direktiv har flera synpunkter redovisats rörande riktlin- jers inverkan på konkurrensförhållanden i näringslivet m.m. och* deras kostnads/nytto-effekter (se bil. 1:1 5. 7 f.). Vi har med utgångspunkt i bl.a. detta bedömt det väsentligt att särskilt stu- dera dessa frågor. De två första huvudavsnitten i kapitlet (5.1-2) ägnas åt konkurrensfrågorna som bl.a. behandlas ur perspektivet tekniska handelshinder (5.2). Det tredje huvudavsnittet (5.3) äg— nas åt kostnads/nytto-effekterna.

5.1 Riktlinjer och annan producentpåverkan från konkurrens— synpunkt

5.1.1 Konkurrenslagstiftningens syfte m.m.

Konkurrenslagen (1982:729)1), KL, syftar till att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens i näringslivet, dvs. en kon— kurrens som driver utvecklingen i den riktning som på längre sikt kan förmodas innebära det bästa utnyttjandet av samhällets resur- ser. KL tillämpas av näringsfrihetsombudsmannen (NO) och i sista hand av MD. Enligt lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris— och konkurrensförhållanden, UL, är näringsidkare skyldiga att lämna de uppgifter som erfordras för att främja allmän känne- dom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Sta- tens pris- och kartellnämnd (SPK), bankinspektionen och försäk— ringsinspektionen (FöI) bistår NO med utredningar och handhar ock- så pris— och konkurrensövervakning, bl.a. kartellregistrering. Er- forderliga faktauppgifter inhämtas av dessa myndigheter med stöd av UL.

1) Ersatte den 1 januari 1983 lagen (1953:603) om motverkande i

vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, KBL.

Två arter av konkurrensbegränsning är förbjudna enligt KL, brutto- priser (13 å) och anbudskarteller (14 5). övriga konkurrensbegräns- ningar bedöms från fall till fall efter en missbruksbestämmelse (2 5) som riktar sig mot skadlig verkan i det enskilda fallet. MD skall därvid söka förhindra denna verkan genom förhandling, om in- te omständigheterna talar däremot (4 5). MD kan också vid vite meddela näringsidkare förbud eller åläggande i anledning av en skadlig konkurrensbegränsning (3 och 10 55). NO har samma möjlig— het i ärende som ej är av större vikt (11 5).

Med skadlig verkan förstås enligt missbruksbestämmelsen att kon- kurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt påverkar prisbildningen, hämmar effektiviteten inom nä- ringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. I begreppet "från allmän synpunkt" ligger bl.a. att bedömningen skall ske från samhällelig, främst konsumentkollektivets, synpmkt och att hänsyn skall tas till om konkurrensbegränsningen är moti- verad eller ursäktad från samhällelig synpunkt.

En effektiv konkurrens anses enligt det konkurrenspolitiska syn— sättet vara till nytta för konsumenterna genom att priser, kvali- tet, urval m.m. påverkas positivt. Samhälleliga åtgärder av annan karaktär till skydd för konsumenterna kan ibland synas verka mot konsumentkollektivets intresse av konkurrens och avvägningar mel- lan de olika intressena får då göras. Det finns anledning att först något studera hur statsmakterna sett på denna avvägning.

I prop. 1970:57 angående otillbörlig narknadsföring,m.m. behandla- des, i det föredragande departementschefen förebådar en mer aktiv konsumentpolitik, förhållandet mellan konkurrens- och konsument- politiken. Han anförde (s. 55) bl.a. att konsumenterna, genom åt- gärder som främjar en effektiv konkurrens, kan få tillgång till goda och ändamålsenliga produkter på så förmånliga villkor som möjligt. Konkurrens var dock ingen tillräcklig garanti för detta utan han menade (s. 56) att det också fordrades

att konkurrensen inriktas på sådant som är av positivt värde för konsumenterna, i första hand de utbjudna varornas och tjänsternas pris och kvalitet, samt att de konkurrensmetoder som används inte ar av sådant slag att de försvårar ett rationellt konsumtionsval.

Förslag till lag om otillbörlig marknadsföring framlades därför. Den dömande funktionen enligt lagen föreslogs bli förenad med mot- svarande funktion enligt konkurrenslagstiftningen (se avsnitt 2.2.2) på grund av den nära kopplingen mellan konkurrens- och kon- sumentfrågorna och för att säkerställa en lämplig avvägning nellan de båda lagstiftningarna.

Konkurrensfrågorna berördes inte närmare i prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag,ntm. Föredraganden betonade (5.94 m.fl.) dock att ansvaret för produktutveckling och marknadsföring i första hand ligger hos de enskilda företagen.

I prop. 1981/82:165 med förslag till konkurrenslag berör föredra- ganden allmänt förhållandet mellan konkurrenspolitik och andra ra- mar som samhället ställer upp för näringslivet. Bl.a. framhålls (s. 26) att en regleringslinje som inte ger företagen tillräckliga möjligheter att fatta egna beslut rubbar själva grundförutsätt- ningen i den marknadsekonomiska modellen. En centralstyrning av en sådan art ger inte utrymme för den önskvärda konkurrensen och sned- vrider det ekonomiska systemet till nackdel för konsumenterna, an- förs det vidare. Föredraganden framhåller också (5. 41) att mark- nadsekonomin, om den skall kunna ge positiva effekter för konsu- menterna, måste innefatta en hög grad av rörlighet och föränder— lighet och att företagen från effektivitetssynpunkt måste anpas- sa sig till marknadsläget och konsumenternas behov.

Beträffande konkurrenspolitikens förhållande till konsumentpoli- tiken anförs (s. 29):

Konsumentpolitiken måste inriktas på att öka konsumenternas kun— skaper, göra dem prismedvetna och allmänt stödja och förstärka deras ställning på marknaden. Vidare gäller det att skydda konsu- menterna mot t.ex. otillbörliga marknadsföringsåtgärder, oskäliga avtalsvillkor och risker för skador på person eller egendom. Kon- sumentpolitiken syftar alltså till att bidra till ett sådant ut- bud av varor och tjänster som kvalitetsmässigt, prismässigt och till sin variation gynnar konsumenterna. Samtidigt måste man va- ra medveten om att samhällets åtgärder i sådant syfte i sin tur minskar företagens möjligheter att fritt välja konkurrensmedel och kan öka deras kostnader. Det finns alltså i det enskilda fal- let en brytningspunkt mellan för- och nackdelar för konsumenterna.

Det är också av intresse att NO i anslutning till uttalanden i kon- kurrenslagspropositionen (s. 231 ff.) genom sin instruktion (1982:1048) fått ett särskilt uppdrag i fråga om övervakning av olika offentliga konkurrensbegränsningar, såsom etableringshinder av olika slag. Vikten av fritt marknadstillträde för såväl nya fö- retag som för varor och tjänster från andra marknader betonas i propositionen. Det framhålls också att de konkurrensfrämjande frå- gorna långt mer än hittills måste uppmärksammas i myndigheternas verksamhet, något som understryks av det ekonomiska läget.

Statsmaktsuttalandena om förhållandet mellan konkurrens- och kon- sumentpolitik är ganska allmänt hållna. Några inledande resonemang från vår sida får därför komplettera dessa.

Vid en avvägning mellan olika intressen får exempelvis intresset av skydd mot betydande risker för människors liv, hälsa och säker- het anses väga tyngre än konkurrensintresset. Olika former av reg- ler för produktutformning som är nödvändiga för att nedbringa sä- kerhetsrisker av betydelse möter alltså inte invändningar från konkurrenssynpunkt på ett mera allmänt plan. Rimlig konkurrensneu- tralitet bör dock eftersträvas både då informations— och säker- hetskrav uppställs, även om det i praktiken ibland kan vara svårt att uppnå en sådan.

Om man däremot går in på styrning av produktutformning genom funk- tionsregler utan någon påtaglig anknytning till säkerhetsrisker bör andra intressen, såsom konkurrensintresset, kunna tillmätas större vikt. Ett exempel på sådana regler är delar av riktlinjer för textila golvbeläggningar (KOVFS 1979:2). Här finns funk- tionsregler, om än bör-regler, som avser produktutformning utan säkerhetsanknytning. När sådana funktionsregler utges måste det ske i medvetande om att man - om reglerna får starkt genomslag - knappast samtidigt kan tillgodose det eventuella konsumentintres- set av att kunna välja lägre kvalitet och sannolikt lägre pris.

MFL:s syften att förbättra informationen till konsumenterna och att motverka försäljningen av farliga produkter ligger i allmänhet väl i linje med konkurrenslagstiftningen. Välinformerade konsumen- ter är en viktig förutsättning för att konkurrensen skall fylla

sin funktion från allmän synpunkt och för att konsumentinflytandet skall kunna göra sig gällande gentemot producenterna. Långtgående detaljreglering av företagens marknadsföring och produktutformning inskränker dock företagens möjligheter att självständigt välja kon- kurrensmedel och kan därmed ses som ett slags "offentliga konkur- rensbegränsningar". Även informationskrav kan i vissa fall konmm att innebära en sådan belastning för många företag, och därmed yt- terst för konsumenterna, att en angelägenhetsvärdering av informa- tionen från konsumentsynpunkt är påkallad. Det finns anledning att här något närmare diskutera om, och i så fall när, skadeverkningar kan uppkomma som överväger fördelarna. Underlag härför har bl.a. inhämtats genom företagsundersökningen (se bil. 3:1) och studium av NO:s praxis.

5.1.2 Påverkan på produktutveckling

Officiellt fastställda kravnivåer riskerar att minska intresset för utveckling och konkurrens med bättre produkter och villkor. Produktutformningen kommer att styras av de krav och de provnings- metoder som myndigheten fastställt. Att utveckla andra produkter, varianter eller metoder som i och för sig tillgodoser samma konsu- mentintresse blir mindre intressant för företagen, eftersom pro- blemen med att bevisa att det finns bättre alternativ upplevs som för stora. Denna effekt har uppmärksammats vad gäller bl.a. plan- verkets råd och anvisningar för byggande (numera benämnda "Exem- pel på lösningar och metoder" för att bättre klargöra dessa reg- lers status /se bil. 2:3 avsnitt 3.3/) som inte är bindande men ändå i hög grad styrande. Riktlinjer som efterlevs i hög grad och som styr produktutformning genom krav på viss konstruktion medför att andra problemlösningar kommer i skymundan. Till exempel anges i riktlinjer för brandvarnare (KOVFS 1978:3) direkt att brand- varnare skall arbeta enligt någon av två specificerade konstruk- tionsprinciper. Utvecklingen av andra principer blir därmed san- nolikt hämmad (jfr dock MD 1980:8, redovisat i avsnitt 4.3).

I vår företagsundersökning har ett företag beträffande riktlin— jer för sugnappar (KOVFS 1979:10) uppgivit att preciserade prov- ningsmetoder innebär en hämning för produktutvecklingen. Ett an— nat exempel är påpekanden från bilindustrin om att den av KOV

tillämpade provningsmetoden för bränsleförbrukning ej beaktar bi- larnas luftmotstånd m.fl. bränslesparande faktorer tillräckligt. Därmed kan intresset försvagas för att utveckla andra bränslebe-

sparande konstruktioner än sådana som ger utslag enligt metoden (se även avsnitt 5.2.2). Genomslagskraften i försäljningsargumen- tation byggd på riktlinjekrav är sannolikt större än annan argu- mentation inriktad på samma faktor. Samtidigt som provningskra— ven leder till en positiv produktförnyelse inriktas produktut- vecklingen främst på att uppnå "godkända" värden enligt den be- stämda provningsmetoden men mindre på att pröva nya vägar. Även provningsmetoden och kravnivån för t.ex. rid- och skidhjälmar (riktlinjerna KOVFS 1977:7) har ifrågasatts. Här inriktas prov- ningen bl.a. på en viss typ av skada vilket kan göra att tillver- karna avstår från att förbättra säkerheten i andra hänseenden.

I arbetet med riktlinjer, liksom med regler över huvud taget, gäl- ler det alltså för myndigheten att söka förutse utvecklingsmöjlig- heterna och vara beredd att justera reglerna. Men det är knappast realistiskt att förvänta sig en sådan framförhållning över lag hos en myndighet som skall bevaka ett stort samhällsområde. Det kan därför ifrågasättas om inte detaljerade regler om konstruk- tioner i möjligaste mån bör undvikas. I vår företagsundersökning påpekas från flera håll som positivt att riktlinjerna bidrar till att sanera bort "lycksökare", oseriösa företag, osund konkurrens o.d. Det ligger dock också en risk häri såtillvida att väletable— rade företag som följer gängse beteendemönster ofta betraktar

s.k. frifräsare med nya idéer om prissättning, sortiment, distri- butionsformer, marknadsföring, service osv. som mindre seriösa åtminstone i början. Om riktlinjer leder till en stelhet som häm- mar sådant nytänkande är det förvisso inte positivt för konsumen- terna.

5.1.3 Påverkan på konkurrensförhållandena mellan olika företag

Riktlinjer kan direkt påverka konkurrensförhållandena mellan oli— ka företag. Nackdelar från konkurrenssynpunkt kan befaras i flera avseenden och vi skall här närmast redogöra för några av de ris- ker som kan tänkas förekomma. Liknande synpunkter skulle för öv-

rigt kunna göras gällande vid en bedömning av flera andra myndig— heters styrmedel, ibland kanske i högre grad än vad gäller KOV:s. Styrmedel av indirekt karaktär används i större utsträckning av KOV än av flertalet andra myndigheter. Åtgärder som riktas till konsumenter och har upplysande och utbildande syfte torde i regel förstärka konsumenternas möjligheter att göra rationella val. Ju mer konsumenternas ställning förstärks på detta sätt desto effek- tivare påverkas företagen. Sådan påverkan kan knappast ersättas men väl kompletteras genom myndighetspåverkan direkt på företagen. Konsumenternas varierande behov och värderingar och växlingarna häri över tiden kommer normalt till bättre uttryck och kan till- godoses smidigare, om konsumenternas produktval får styra, än om bestämda kravnivåer uppställs. Även om konsumentupplysning såle- des indirekt utgör en producentpåverkan är den i allmänhet inte förbunden med sådana risker från produktutvecklings- och konkur- renssynpunkt som en mera direkt och detaljerad myndighetsstyrning av företagen.

Ett för Sverige specifikt svenskt krav på säkerhet, funktion el- ler information när det gäller visst varuslag kan motverka import och kanske också försvåra export, t.ex. genom att kostnader och priser blir icke konkurrenskraftiga. Sett från konsumentsynpunkt kan ett försvårande av importen innebära sämre urvalsmöjligheter, minskad priskonkurrens och försvagad effektivitetspress på företa- gen. Om exporten försvåras försvagas också företagens effektivi- tetsutveckling. Hittills har eventuella handelshindrande effekter av riktlinjer inte föranlett någon anmälan till NO (se dock av- snitt 5.2 om anmälningar till kommerskollegium /KK/). Närmaste paralleller i fråga om nationella regler som importhinder har va- rit fall där svenska standarder utarbetats under sådana former att importföretag ej fått samma möjligheter som i vart fall stör- re svenska företag. Även om en viss standard inte är rättsligt bindande kan genomslagskraften bli så stor att alternativa lös- ningar i praktiken inte kan göra sig gällande.

Exempel kan även hämtas från SLV:s regelsystem. En strikt till- lämpning av livsmedelslagens märkningskrav har i vissa fall an- setts motverka import av lågprisprodukter och försvåra företags möjligheter att utnyttja stordriftsfördelar genom att lägga ut

tillverkning på andra företag. Undantag har fått medges. Frågan om riktlinjer som hinder för den internationella handeln utveck- las närmare i avsnitt 5.2.

Vikten av konkurrensneutralitet mellan olika företag bör beaktas även vid förhandlingarna om riktlinjer. Företag som är represen- terade vid förhandlingarna får sannolikt - i likhet med vad som visat sig kunna bli fallet vid standardiseringsarbete o.d. —lätt försteg i konkurrensen genom att de kan utöva inflytande på rikt- linjernas utformning och på tidpunkten för ikraftträdandet. De kan också tidigt vara informerade och därigenom snabbare anpassa sig till riktlinjerna. Särskilt torde detta gälla riktlinjer för produktutformning. Det bör dock observeras att även informations— riktlinjer indirekt kan styra produktutformningen. Så förekommer i riktlinjerna exempelvis regler om att vissa begrepp ej får an- vändas i marknadsföringen med mindre varorna uppfyller vissa spe- cificerade krav. Enligt t.ex. riktlinjer för textilier och be- klädnadsskinn (KOVFS 1979:8) skall varan, om det i marknadsföHng- en utlovas att den är strykfri eller mangelfri eller om motsvaran- de uttryck används, bibehålla en viss släthet efter behandling enligt skötselråd. Grundkrav och provningsmetoder för släthet hos tyg och sömmar finns närmare preciserade i riktlinjerna.

Varken kraven på säkerhet, övrig produktutformning eller informa- tion är givna på förhand utan blir i allmänhet resultatet av för- handlingar mellan KOV och näringslivsrepresentanter. Förhandlings- utrymmet är ofta relativt stort. Därmed finns också ett utrymme för snedvridning av konkurrensvillkoren för olika företag. Krav— nivån kan alltså i viss mån komma att anpassas efter de företag som är representerade vid förhandlingarna och kan därmed bli svå- rare att uppfylla för andra. Näringslivsorganisationer har svå— righeter att tillgodose alla medlemmars intressen då ju dessa kan variera. Än mindre kan de förväntas tillgodose utanförståen- des intressen. Höga kravnivåer verkar ofta fördyrande och kan ocksä leda till utslagning av billiga produkter som många konsu- menter finner tillfredsställande. Små företag kan antas ha mind- re resurser att avsätta för förhandlingskontakter med myndighe— ter. Företagskoncentrationen ökar i vissa fall, vilket i sig kan medföra risk för försvagad konkurrens. Så har t.ex. blivit fallet

beträffande hjälmar och sugnappar (se bil. 3:1). Risken för.effek- ter av detta slag måste så långt möjligt beaktas vid förhandlings- arbetet och vid genomdrivandet av riktlinjerna, särskilt om det inte är fråga om påtagliga risker för människors liv, hälsa och säkerhet.

Här kan nämnas att ett mindre företag i samband med planerade rikt- linjer för brandsläckare till NO framfört farhågor för att stora företag skulle kunna påverka riktlinjerna till sin fördel. Efter kontakter med KOV fann NO inte anledning till åtgärd.

Hur riktlinjerna efterlevs påverkar givetvis konkurrensförhållan- dena. Det ligger vidare i riktlinjernas natur att de medför att företag i viss utsträckning beter sig enhetligt. Det bör dock ob- serveras att det finns en risk för likformiga beteenden också i andra hänseenden än dem som riktlinjerna berör, t.ex. i fråga om priser. Näringslivsorganisationer får ökad betydelse som kontakt- organ visavi myndigheter och det kan då ligga nära till hands för dem att uppta eller förstärka centralt agerande även på prissidan med negativa effekter för konkurrensen som följd. Konkreta exem- pel ur N0:s praxis från närliggande områden är överenskommelser enligt AVL innefattande bl.a. minimigarantitid. Från branschhåll har denna angetts även som maximitid och hänvisats till överens- kommelse med KD, vilket NO ansett kunna verka hämmande på enskil— da företags vilja att konkurrera med bättre villkor. Även hänvis- ning till gemensamma branschprislistor har förekommit i AVL-över- enskommelse, vilket NO ansett innebära risk för att prislistans konkurrenshämmande effekter förstärks.

I några fall har KOV bett NO lämna synpunkter under arbetet med att ta fram riktlinjer. För att undvika att dessa skall kunna ut- göra incitament till konkurrensbegränsningar har det förekommit att föreliggande förslag modifierats. Ett sådant fall gällde "extrapris-riktlinjerna" (KOVFS 1977:1).

5.1.4 Sammanfattning beträffande konkurrens

Från konkurrenssynpunkt kan riktlinjeverksamheten ses som ett av flera medel att motverka olämpliga beteenden etc. i marknadsföring

och att förbättra informationen till konsumenter vid val nellan oli- ka produkter. Detta bör allmänt sett vara ägnat att effektivisera konkurrensen och får därför ses som positivt. Långtgående detalj- styrning av informationens innehåll och sättet att lämna den (för- hållanden som inte förutsatts av lagstiftaren) liksom bristande konkurrensneutralitet vid framtagningen medför dock risker som måste beaktas. Riktlinjearbetet kan också ge incitament till kon- kurrensbegränsningar i andra hänseenden. Olika företags varieran— de efterlevnad av riktlinjer leder till olikformiga konkurrens- villkor. Låg efterlevnadsgrad kan emellertid ibland vara ett teck- en på att riktlinjer är olämpligt utformade. Det kan finnas seriö— sa företag med nya intressanta idéer, som understundom kan avvika något från kanske sedan länge gällande riktlinjer. Detta bör då inte till varje pris fördömas utan snarare leda till överväganden rörande riktlinjernas utformning.

Styrning av produktutformning är ofta befogad då produkternas egen- skaper medför fara för konsumenternas liv, hälsa och säkerhet.Dock bör behovet av detaljerade regler vägas mot riskerna för bl.a. lås- ning av produktutvecklingen. Riktlinjer för företagen måste kombi- neras med fortlöpande upplysning till och utbildning av konsumen- terna så att deras egen påverkan kan få komma till uttryck.

Vad vi här allmänt berört rörande konkurrensaspekter ger oss inte grund för att hävda att KOV:s regelarbete bör ändras på någon vä- sentlig punkt. Synpunkterna får närmast ses som några mementon vid fortsatt arbete med regler och vid överväganden om ändring eller upphävande av existerande riktlinjer.

5.2 Tekniska handelshinder och riktlinjerna 5.2.1 De internationella överenskommelserna m.m.

Under senare år har alltmer uppmärksammats att nationella före- i skrifter och standarder kan försvåra den internationella handelnlt

1) Frågan uppmärksammades också i förarbetena till MFL, se varu- deklarationsutredningens betänkande (SOU 1973z20) Varudeklara— tion - ett medel i konsumentpolitiken s. 76 f. och prop. 1975/76:34 s. 102 f.

Sverige deltar i olika internationella organisationer - såväl på myndighetsnivå som på det enskilda området — vilka arbetar med att minska förekomsten av s.k. tekniska handelshinder orsakade av oli- ka nationella regler. Den övergripande överenskommelsen rörande dessa strävanden har slutits inom General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) och den kan ses som en utvidgning av de åtaganden som tidigare gjorts från svensk sida på regeringsnivå inom den euro- peiska frihandelssammanslutningen (EFTA).

I korthet kan konstateras att nämnda GATT-överenskommelse1) inne- bär att tekniska föreskrifter och standarder för varor inte får utarbetas, antas eller tillämpas så att oberättigade hinder för den internationella handeln skapas. En allmän undantagsklausul finns vari anges att inget land bör vara förhindrat att vidta åt— gärder som är nödvändiga för att skydda människors liv eller hälsa m.m. Det får dock inte vara fråga om en förtäckt begränsning av handeln. Förslag till tekniska föreskrifter som inte överensstäm- mer med internationella standarder och som bedöms få väsentlig in- verkan på andra parters handel, skall anmälas i en nationell pub- likation. Sådana föreskrifter skall också notifieras till andra parter i överenskommelsen via GATT-sekretariatet. Part kan sedan begära närmare upplysningar och lämna skriftliga kommentarer tMl sådana notifikationer. Regler finns vidare om bl.a. konsultatio- ner och biläggande av tvister enligt överenskommelsen.

För de svenska myndigheternas del gäller kungörelsen (1973:233) om skyldighet för myndighet att underrätta kommerskollegium om vissa föreskrifter m.m. Enligt denna skall en myndighet som av- ser att meddela vissa föreskrifter eller allmänna råd rörande va- ra som är föremål för internationell handel underrätta KK i god tid innan myndigheten fattar beslut i frågan. KK har därvid att pröva om dessa föreskrifter etc. innebär eller kan komma att in— nebära tekniska handelshinder och hur dessa föreskrifter ställer sig i relation till Sveriges internationella handelspolitiska åta- ganden. Vidare har kollegiet att för svensk del fullgöra notifika- tioner m.m. enligt nämnda GATT-överenskommelse.

1) överenskommelsen framgår i dess helhet i prop. 1979/80:24 Del B om de multilaterala handelsförhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och-handelsavtalet (GATT), m.m. överenskommelsen trädde för Sveriges del i kraft 1980.

Riktlinjerna tillhör i och för sig inte någon av de regeltyper - föreskrifter eller allmänna råd - som anges i kungörelsen 1973:233 men i de fall de innehåller regler rörande varor som förekommer i internationell handel omfattas de ändock av rapporteringsskyldig— heten. Hur riktlinjerna faller in under GATT-överenskommelsens regler om tekniska föreskrifter är generellt sett inte helt lätt att avgöra. I överenskommelsen definieras nämligen teknisk före- skrift som "Teknisk specifikation, inklusive tillämpliga admini- strativa bestämmelser, vars uppfyllande är obligatoriskt". Som vi tidigare sett (kap. 4) är riktlinjerna inte bestämmelser vars upp— fyllande är obligatoriskt i den meningen att företagen är rätts- ligt bundna vid att följa dem.

Beroende på komplexiteten i riktlinjesystemet har riktlinjerna i olika fall kommit att diskuteras i relationerna mellan KK, KOV samt utrikes- och handelsdepartementen varvid man närmast valt att betrakta riktlinjerna som analoga med föreskrifter vid till— lämpningen av nämnda GATT-regler. Motiveringen härtill är att de utgör myndighetsregler som har normerande betydelse på marknaden.

I praktiken torde frågan om hur man skall betrakta riktlinjekra- ven få lösas från fall till fall. Ställningstaganden får göras i varje situation ett land hävdar att någon riktlinjeregel utgör ett oberättigat tekniskt handelshinder.

5.2.2 KOV:s tillämpning av de internationella överens- kommelserna

_ KOV underrättar fortlöpande KK om fastställda riktlinjer och från hösten 1979 även om förslag till sådana. I verkets regler för handläggning av riktlinjearbetet föreskrivs hur underrättel— se skall gå till (se bil. 3:2 p. 5).

Enligt överenskommelsen inom GATT skall förekommande internatio- nella standarder läggas till grund för nationella tekniska före- skrifter och standarder. För att KOV skall ha möjlighet att kun— na beakta handelsaspekterna fordras alltså att verket har goda

kunskaper om förekomsten av standarder. Där verket saknar sådana ”kunskaper skaffar man sig dessa i samband med framtagandet av de

olika riktlinjerna. Bland annat resulterar det nordiska samarbetet inom konsumentområdet i att sådan information erhålls.

Genom aktiv medverkan i kommittén för konsumentpolitik inom Orga- nization for Economic Co-operation and Development (OECD; se bil. 2:4) är KOV engagerat i strävanden att få till stånd internatio- nell samordning av åtgärder på produktsäkerhetsområdet. En av ver- kets avdelningschefer är f.ö. ordförande i kommitténs produktsä- kerhetsgrupp. Som ett naturligt led i arbetet inom kommittén in- går information om vilka regler som gäller eller planeras i olika länder så att man i möjlig män kan harmonisera reglerna. Man utby- ter också erfarenheter som avses leda till likartade riskbedöm- ningar. För närvarande diskuterar man hur länderna skall informe— ra varandra om varor som förklarats farliga i det egna landet och som är eller synes kunna bli föremål för export.

Företrädare för svensk importhandel (Sveriges Grossistförbund, SGF) har hävdat att KOV under de första åren som riktlinjer utar- betades inte var tillräckligt lyhört för önskemålen att riktlin- jerna i möjligaste mån skulle utformas med internationella normer som grund. KOV hade sällan den riktiga förståelsen för detta utan importhandeln fick själv driva frågan i överläggningarna. KOV har för sin del anfört att verket i begynnelsen av riktlinjearbetet måhända inte helt tillfredsställande beaktade förhållandet men att man nu, sedan bl.a. GATT-överenskommelsen tillkommit, inte bedömer att problem finns på området.

Vi har i vårt utvärderingsarbete sökt efter exempel på riktlin- jer som skulle kunna fungera som tekniska handelshinder. Samord- ningsgruppen för konsumentverkets riktlinjeförhandlingar inom Textilrådet—Konfektionsindustriföreningen har inför ikraftträ- dandet av riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) till oss framfört bl.a. följande:

I förhållande till importföretag kan riktlinjerna eventuellt kom- ma att fungera som handelshinder. När riktlinjerna träder i kraft den 1 juli 1982 kommer dock de flesta företag att ha anpassat sig till dem. Inte minst importen har en väldig förmåga att anpassa sig efter ändrade förhållanden. Flera importföretag kan rent av få en fördel på grund av riktlinjerna genom att man har större möjligheter än svenska tillverkare att bära ökade kostnader.

I vår företagsundersökning har dessa frågor berörts (se bil. 3:1). Sex av de intervjuade företagen - samtliga importföretag - har pe- kat på vissa effekter som skulle ha utlösts av riktlinjer. Infor- mationsregler skulle sålunda ha medfört extraarbete för att kunna ge viss, för den svenska marknaden påbjuden information i katalog (riktlinjer för marknadsföring av sällskapsresor /KOVFS 1979:3/). En annan effekt ansågs vara att en för flera länder gemensam upp- laga av kataloger ej längre kan användas (riktlinjer för informa— tion om nya personbilars bränsleförbrukning /KOVFS 1979:11/). En tredje effekt skulle vara att ett speciellt test måste göras för att uppgifter skall kunna lämnas (se nedan redovisade norska re- aktion på de sistnämnda riktlinjerna).

Mer påtagliga handelshindrande effekter synes vissa produktsäker- hetsregler ha fört med sig. Två riktlinjer som innehåller sådana regler (riktlinjer för rid— och skidhjälmar /KOVFS 1977:7/ och riktlinjer för sugnappar /KOVFS 1979:10/)ingick i företagsunder- sökningen. I båda fallen har negativa effekter för handeln uppkom- mit. Vissa importörer har ställts inför problemet att tillverkar- na i utlandet funnit den svenska marknaden med dess riktlinjer för liten för att ställa om produktionen - man har inte velat genomfö- ra en kostnadshöjande produktionssplittring. En importör har fun- nit det svårt att hitta en ersättningsvara som uppfyller riktlin- jekraven och då sådan återfunnits har tillverkaren krävt beställ- ning av ett för importören alltför stort parti. Riktlinjerna har alltså medfört att de importerade varorna slagits ut frånden sven- ska marknaden. KOV har anfört att det på dessa områden är fråga on säkerhetsaspekter som verket ej vill ge avkall på. Man har också hävdat att marknaden nu "inrättats" efter riktlinjekraven.

Till och med november 1982 har KOV till KK översänt 30 utfärdade riktlinjer och 10 förslag till sådana av vilka kollegiet bedömt 18 resp. 4 vara av den beskaffenheten att de notifierats till EFTA. De fyra föreslagna riktlinjerna samt en av de utfärdade har även notifierats enligt GATT-överenskommelsen. Två riktlinjer har för— anlett särskilda kommentarer (skriftliga synpunkter) från annat land (Norge): riktlinjer för information om energiförbrukning hos kylar och frysar (KOVFS 1979:4) och riktlinjer för personbilars

bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11). Härutöver har olika förfråg- ningar förekommit från andra länder i anledning av utfärdade och föreslagna riktlinjer.

I fallet rörande kylar och frysar föranleddes kommentaren av att energiförbrukningen enligt riktlinjerna skall anges i kWh/år me- dan i ett förslag till "riktlinjer" — Council Directive - inom EG förbrukningen anges i kWh/24 tim. Som brukligt är lät KK kommen- taren bli föremål för remissbehandling. SGF anförde att man före- drog EG:s modell. Ett motiv som framförts för att denna skall väl- jas är att det förekommer att man i vissa länder under del av

året stänger av sina kylar och frysar och därmed skulle en årsför— brukningsuppgift vara mindre relevant. KOV var berett på en inter- nationell reaktion. Man gjorde dock den bedömningen att årsför- brukningsuppgiften var att föredra, bl.a. för att denna medför

att konsumenterna lättare kan göra jämförelser. KOV framförde emellertid senare i skrivelse till KK att man inte hade något

att erinra mot att ändra riktlinjerna när väl EG fastställt sina regler på området. Detta meddelades även i det svenska svaret i anledning av den norska kommentaren.

I fallet rörande personbilars bränsleförbrukning berör kommenta— ren närmast det förhållandet att KOV:s regler hänvisar till en provningsmetod som används i bl.a. USA och Canada, men ej i Euro- pa. Metoden motsvarar den metod som enligt gällande svenska före- skrifter skall användas för mätning av fordons avgaser vilket även påpekades i det svenska svaret på den framförda norska kom— mentaren. Även vad gäller dessa riktlinjer var KOV medvetet om att en reaktion kunde förväntas från andra länder.

5.2.3 Sammanfattning beträffande tekniska handelshinder

Allt nationellt agerande som kan förhindra eller försvåra för den internationella handeln kan hävdas vara handelshindrande. Det må gälla traditionella handelshinder som tullar och kvantitativa importrestriktioner, nationella föreskrifter som ställer krav på importvarorna eller andra typer av icke-tariffära handelshinder.

Avsnitt 5.2 tar sikte på handelshinder som kan uppkomma av myn- digheters föreskrifter m.m. om produktutformning, märkning m.m. Denna typ av handelshinder betecknas tekniska handelshinder. Hindren uppkommer främst genom att nationella föreskrifter men även privata standarder - inte baseras på internationella normer. Graden av handelshindrande effekt beror också på hur de nationel- la föreskrifterna tillämpas i praktiken. Generellt gäller, såväl för den internationella som den nationella handeln, att regler kräver att olika anpassningsåtgärder vidtas av tillverkare, dist- ributörer m.fl. Eftersom de "gamla" produkterna och informationen om dem ej längre är tillfredsställande tvingas företagen - om de vill efterleva kraven — vidta förändringar.

Av detta resonemang framgår att KOV:s riktlinjer - på samma sätt som andra myndigheters regler - i vissa fall utgör tekniska han- delshinder. Flera exempel på detta har visats i den tidigare re- dogörelsen och ytterligare exempel torde kunna uppbringas. Såda- na tekniska handelshinder kan — även om de är förenliga med Sve- riges internationella åtaganden - på kort sikt medföra svårighe- ter för importen och på lång sikt kanske för exporten (typ om- ställning av produktionen eller anpassning av informationen). Frågan om tekniska och andra handelshinder måste bl.a. ses mot bakgrund av Sveriges stora utlandsberoende. Här står man således i vissa fall inför en avvägning mellan det intresse som - speci- ellt inom säkerhetsområdet - motiverar särskilda nationella fö- reskrifter och intresset av en fungerande världshandel. Det bör dock erinras om att nationella intressen i andra länder, bl.a. avseende säkerhet, leder till föreskrifter i utlandet som inte bygger på internationella normer eller i övrigt är harmoniserade internationellt. Existensen av internationella normer innebär inte att risken för handelshinder minskar nämnvärt om ej anslut— ningen från olika länder blir bred.

Vad som nu sagts gäller tekniska handelshinder i allmänhet. Våra direktiv tar närmast sikte på tekniska handelshinder oförenliga

med Sveriges internationella åtaganden.

Hittills har inga riktlinjer direkt hävdats vara tekniska han—

delshinder oförenliga med Sveriges internationella åtaganden. Av

redogörelsen i det föregående framgår att KOV bl.a. genom kontak- terna med KK följer de rutiner som inom Sverige upprättats för att söka undvika att oberättigade tekniska handelshinder skapas. KOV bevakar således, med stöd av KK, att sådana hinder så långt möj- ligt inte uppstår. Givet är dock att frågan om vissa krav är han- delshindrande eller ej kan bli föremål för meningsbrytningar så- väl i riktlinjeförhandlingar som inom ramen för det internationel- la samarbetet. Det kan t.ex. förekomma spänningar mellan import- handelns intressen och de konsumentintressen KOV har att tillva- rata. Lämpliga avvägningar får göras i det enskilda fallet och problem kan ej helt undvikas.

Vi har dock på detta område inte noterat något som föranleder närmare överväganden eller förslag från vår sida. Vi utgår från att KOV även fortsättningsvis i sitt regelarbete tar hänsyn till intresset av att undvika handelshinder, särskilt när regler ar— betas fram för olika krav på varor såsom t.ex. provning, märk- ning och annan konsumentinformation.

5.3 Kostnads/nytto-effekter av riktlinjer m.m.

5.3.1 Inledning

Under senare år har - bl.a. till följd av det kärvare ekonomiska klimatet - i ökad grad diskuterats behovet av att bedöma kostna- der och nytta av åtgärder från det allmännas sida. Det har i hu- vudsak varit företrädare för dem mot vilka åtgärderna riktar sig som önskat att kostnads/nytto-analyser skall göras. De konsument-

politiska aktiviteterna har i sammanhanget kommit att uppmärksam-

1)

mas . Framför allt har representanter för näringslivet önskat

1) I vårt land har frågan bl.a. behandlats vid handelsdepartemen-

tets och KOV:s konsumentpolitiska konferens 1979, i KOV:s AF 1982/83 och i symposium inom Föreningen för Marknadsrätt. In- ternationellt bedrivs arbete inom nordiska ämbetsmannakonmittén (NÄK), Internationella Handelskammaren (ICC) och OECD. Arbete bedrivs också inom amerikanska myndigheter som CPSC, FDA och FTC (se bil. 2:4 avsnitt 4). I en uppmärksammad rapport till USA:s senat har möjligheterna att använda kostnads/nytto-analy- ser diskuterats ("Benefits of Environmental, Health and Safety Regulation", Center for Policy Alternatives at the Massachu- setts Institute of Technology, Washington 1980).

att dessa aktiviteter skall utvärderas i kostnads/nytto—termer. Intresset har härvidlag bl.a. fokuserats till riktlinjeverksam- heten (se våra direktiv, bil. 1:1 5. 8).

Det har dock satts i fråga vilka möjligheterna är att nå enighet om hur sådana analyser skall kunna göras och resultatet av dem kunna tolkas. Härvid pekas bl.a. på metodmässiga problem och på problem vilka är förknippade med att människor värderar olika förhållanden olika. Särskilda svårigheter uppstår om man önskar göra analyser där alla effekter skall redovisas med monetära vär- den. Som exempel på faktorer som försvårar arbetet med kostnads/ nytta-analyser kan nämnas

- brist på statistik och andra grunddata som t.ex. kan belysa förändringar i olyckstal

svårigheter att bedöma tidsperspektiv och framtida preferen- ser. Detta gör det bl.a. problematiskt att fastställa de dis- konteringsräntor som skall tillämpas vid beräkning av värdet av åtgärder som har långvariga effekter

svårigheter att uppskatta nyttoposter som t.ex. värdet av fri- het från skador

svårigheter att avgränsa hur stort system - stor del av sam- hället - som t.ex. en reglering kan tänkas påverka.

Problemen med att belysa kostnads/nytto—effekter av olika åtgär— der är dock inte bara knutna till åtgärder från det allmännas si- da. De har också noterats när man sökt göra s.k. sociala redovis— ningar för företag. I sådana redovisningar vill man bl.a. vidga nyttobegreppet till att omfatta mer än de rent företagsekonomiska intäkterna.

Vad närmare gäller riktlinjeverksamheten och vårt uppdrag har vi på olika vägar sökt att få fram uppgifter vilka kan belysa kost- nads- och nyttoeffekterna. Så har vi t.ex. uppmärksammat detta vid vårt studium av framtagningen av tio riktlinjer och i enkä- .ten till KOV (se avsnitt 3.1) samt vid vår företagsundersökning

(se bil. 3:1). Härvid har vi - vilket inte varit helt förvånande

- mött problem. Vi har t.ex. observerat att det finns otillräck-. ligt med statistik och andra grunddata över skadefall, inköpsva-

nor etc. Vidare saknas ofta uppgifter om kostnader - även de som

direkt uppstår. Ändå får uppgifter om de direkta kostnaderna för den offentliga sektorn och för företagen bedömas vara jämförelse- vis lätta att redovisa; detta till skillnad från uppgifter om de

indirekta effekterna.

Syftet med kostnads/nytto-analyser är att de i första hand skall kunna utgöra ett av flera hjälpmedel i konkreta beslutssituatio- ner. De skall så långt möjligt sammanfatta effekterna av att ett visst handlingsalternativ väljs i stället för ett annat där jäm- förelsealternativet kan vara att inga särskilda åtgärder vidtas. En kostnads/nytto-analys kan givetvis också göras i efterhand för att belysa effekterna av att det vid ett tidigare tillfälle träf- fats ett visst val i stället för ett annat. Oavsett om det är frå- ga om en analys inför ett beslut eller av tidigare vidtagna åt- gärder gäller att en meningsfull kostnads/nytto-analys av ett visst handlingsalternativ endast kan göras utifrån ett välpreci- serat jämförelsealternativ. En kalkyl över kostnader och nytta

av att enskilda riktlinjer utfärdats måste ta sin utgångspunkt i ett visst bestämt jämförelsealternativ, t.ex. att KOV/KO avstått från att ingripa mot ett förhållande som riktlinjerna avsett att påverka, att man försökt påverka företagen på annat sätt eller att man satsat på en informationskampanj riktad mot konsumenter- na.

Av det ovanstående följer att en total kalkyl över riktlinjeverk- samhetens kostnader och nytta egentligen är av starkt begränsat värde. Meningsfullt - om än i praktiken svårt - kan det däremot vara att försöka göra kalkyler över enskilda riktlinjers kostnads- och nyttoeffekter utifrån preciserade antaganden om vad som skul- le gjorts om riktlinjer inte utfärdats. När det gäller frågan om det över huvud taget finns anledning att ingripa på ett område, när valet står mellan att utfärda enskilda riktlinjer och att an- vända ett annat styrmedel eller när det gäller om de enskilda riktlinjerna skall utformas på det ena eller andra sättet, bör någon form av kostnads/nytto-överväganden ingå i beslutsunderla-

get. Motsvarande värdering avseende tidigare utfärdade riktlinjer kan ge kunskap som kan användas i framtida beslutssituationer.

Det är med tanke på framtida regelarbete av stort värde att iden- tifiera de kostnads- och nyttoeffekter som riktlinjer och liknan- de regler kan ge upphov till. Detta har vi också sett som en av våra uppgifter. I sammanhanget bör nämnas att en betydligt mer de- taljerad genomgång än den som görs i det följande av dessa olika effekter finns i bil. 5:1. Förteckningen däri avses bl.a. kunna utgöra "check-lista" vid kostnads/nytto-överväganden om nya eller ändrade regler.

Det skulle självfallet ha varit intressant att för ett antal ut- färdade riktlinjer ha gjort kalkyler utifrån preciserade antagan- den om vad som skulle ha gjorts om riktlinjerna inte hade utfär- dats. Mot bakgrund av de tidigare berörda problemen med att få tillgång till uppgifter och våra otillräckliga resurser har detta dock inte varit möjligt. I det följande belyses emellertid effek- ter av de sex i företagsundersökningen utvalda riktlinjerna. Någ— ra totala sammanställningar av deras effekter i monetära termer har vi dock inte bedömt det rimligt att söka göra.

Genomgången i detta avsnitt är strukturerad så att effekterna för den offentliga sektorn, företagen och konsumenterna studeras var för sig. Denna struktur, som vi funnit mest ändamålsenlig, medför givetvis att alla redovisade effekter ej utan vidare går att adde- ra.

5.3.2 Statsmaktsuttalanden m.m. om kostnads/nytto-effekter Innan vi närmare belyser kostnads— och nyttoeffekterna av riktlin— jerna m.m. finner vi det angeläget att studera olika uttalanden som bl.a. statsmakterna gjort i hithörande frågor samt de krav som statsmakterna ställt på myndigheterna i deras normverksamhet.

I de förslag som låg till grund för nuvarande ordning med riktlin— jer behandlades kostnads- och nyttoaspekterna, delvis med hjälp

av ett samhällsekonomiskt betraktelsesättl). I prop. 1975/76:34 upptogs inte dessa aspekter närmarez) gått från att nyttan av olika åtgärder i praktiken alltid skulle

. Föredraganden torde ha ut-

överstiga kostnaderna och att närmare prövningar skulle göras i KOV:s arbete. Senare har dock i statsmaktsuttalanden mer uppmärk- samhet givits kostnadsaspekterna. Det finns här bl.a. anledning hänvisa till det i avsnitt 5.1.1 citerade uttalandet ur prop.

1981/82:1653).

Utöver de redovisade uttalandena om konsumentpolitikens kostnader och nytta finns anledning att rikta blicken mot mer generella ut- talanden o.d. Här bör då först nämnas kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att utfärda föreskrifter, anvisning— ar eller råd - begränsningskungörelsen. Enligt denna får en stat- lig myndighet inte utan att underställa frågan regeringens pröv- ning utfärda regler "som kan påverka gällande standard eller till- lämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till di- rekta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna m.m. berörda verksamheten". Myndigheterna skall också utreda normförslags kostnadsmässiga konsekvenser samt höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ökade kostnaderna. Vid sidan av eller i stället för begränsningskungörelsen gäller för vissa myndigheter — dock ej KOV - särskilda underställnings- skyldigheter (se bil. 2:3 avsnitt 4.2). Under senare år har, ge- nom regeringarnas årliga anvisningar för myndigheternas AF, de myndigheter som planerar att ge ut nya eller ändrade föreskrifter etc. som kan leda till ökade eller sänkta kostnader, ålagts att _redovisa dessa planer i sina AF.

I anslutning till dessa särskilda regler kan också redovisas ett uttalande av förutvarande chefen för budgetdepartementet i senas- te kompletteringspropositionen (prop. 1981/82:150 bil. 2 s. 23):

1) Se Varudeklarationsutredningens betänkande s. 96 f. och 183 ff., "Reklam V" 5. 45 och 65 f. samt KOV:s rapport 1974:12 s. 35, 38 f. och 52.

Se dock uttalandet av föredragande departementschefen i prop. 1972:33 s. 64 f.

2)

3) I samma proposition diskuteras (s. 40 ff.) f.ö. för- och nack- delar med regleringar i en marknadsekonomi.

Jag anser att det finns anledning att ytterligare analysera de ekonomiska konsekvenserna av den statliga regleringen. Den reg- lering som riktar sig mot näringslivet bör därvid särskilt upp- märksammas.

I den senaste finansplanen (prop. 1982/83:100 bil. 4 s. 49) dekla- rerar chefen för finansdepartementet att en genomgång av statlig reglering och normgivning som riktas mot näringslivet skall initie- ras.

Vi kan alltså konstatera att regeringarna sett det som angeläget att kostnadskonsekvenser noggrant prövas innan regler utfärdas. Särskilt under senare år har, till följd av ett försämrat ekono- miskt klimat och en minskad tilltro till regleringar, åtgärder vid— tagits för att få sådana prövningar till stånd. Detta ställer gi— vetvis också särskilda krav på KOV:s regelarbete och vi skall i följande avsnitt se hur KOV beaktar begränsningskungörelsen m.m.

5.3.3 Effekter inom den offentliga sektorn

5.3.3.1 KOV/KO

I detta avsnitt studeras de kostnader och den nytta KOV/KO har till följd av riktlinjerna. Framställningen är relativt omfattan- de främst till följd av att frågan om storleken på förvaltnings- kostnaderna (de administrativa kostnaderna) berörts i våra direk- tiv. Det måste dock redan här betonas att dessa kostnader torde vara relativt försumbara om man beaktar riktlinjernas totala effek- ter. Det bör i stället vara kostnaderna för företagens anpassning till de krav som ställs i reglerna och olika långsiktiga effekter för konsumenterna som är av störst betydelse om än de är mer svår— fångade (se vidare avsnitt 5.3.4).

Kostnader

I vår enkät till KOV fanns följande fråga:

Finns det inom KOV uppgifter om den administrativa kostnaden för KOV att ta fram riktlinjerna? v.g. bifoga i så fall dessa uppgif— ter. Är det bekant om kostnadsberäkningar gjorts på annat håll?

Endast i ett fall lämnades ett svar uttryckt i kronor. Riktlinjer för marknadsföring av naturmedel (KOVFS 1977:8) angavs ha kostat ca 20 000 kr. (beräknat 1980) att ta fram. Inte i något fall var man bekant med om beräkningar gjorts på annat håll.

Kostnaderna för riktlinjearbetet är svårfångade till följd av de principer KOV valt för sin kostnadsredovisning. Riksrevisionsver- ket (RRV) noterade också detta i sin rapport från granskningen av KOV1). Verkets svar i anledning av rapportenz) belyser ytterliga- re varför vår enkät ger otillräcklig information på denna punkt:

Vad gäller den totala kostnaden för riktlinjearbetet, vilken re- visorerna i flera olika sammanhang i rapporten önskar redovisning av, måste man ha klart för sig att riktlinjer är ett av flera me- del för att nå vissa mål. Ett riktlinjearbete startar inte på det sättet att man från början säger sig att ett visst problem skall lösas genom att man utfärdar riktlinjer på området. I stället är utgångspunkten den att man - kanske genom flerårigt utredningsar- bete — kommer till slutsatsen att riktlinjer behövs på ett visst område. Därefter tar det konkreta riktlinjearbetet vid med för- handlingar, riktlinjeskrivning m.m. När riktlinjen sedan är ut- färdad återstår arbetet med att följa upp densamma. Man kan frå- ga sig vilken del eller vilka delar av hela detta arbete som in- går i resursförbrukningen för riktlinjearbetet. Antingen menar man att redovisningen skall omfatta den totala kostnaden ända från ursprunget, vilket kan ligga långt tillbaka i tiden, fram till uppföljningsarbetet - som i regel inte är avslutat - eller också vill man särredovisa enbart resursförbrukningen för att ut- forma själva riktlinjen. KOV är inte övertygat om det meningsful- la i att redovisa sistnämnda förbrukning särskilt. Emellertid är de flesta riktlinjearbeten egna kostnadsbärare i verkets redovis- niRgssystem, varför redovisning på det sätt som RRV föreslår kan er ållas.

Enkäten ger dock visst underlag för att bedöma KOV:s sammanträ- deskostnader för att ta fram riktlinjer. I genomsnitt åtgick 6 överläggningar med näringslivet innan enskilda riktlinjer kunde utfärdas. Om man räknar med att sammanträdestiden uppgår till 3-6 timmar, 2 deltagande KOV-tjänstemän och en kostnad för ver— ket om 250 000 kr. per personår (lön inkl. lönekostnadspålägg, andel av verkets gemensamma ksotnader m.m.) varierar sammanträ— deskostnaderna mellan ca 5 500 och 11 000 kr. för enskilda rikt- linjer.

1)

Konsumentverket - Revisionsrapport, RRV 1979.

2) Yttrande med anledning av rapport från förvaltningsrevision av konsumentverket,1980- 01- 02

Med hjälp av en undersökning som varuprovningskommittén gjort av KOV/KO:s resursförbrukning kan vissa kostnader för riktlinjeverk- samheten skattas. Undersökningen baseras huvudsakligen på uppgif- ter som verkets medarbetare inom program 1(seavsnitt 2.2.1) läm- nat genom sin tidrapportering. Arbetet med riktlinjer berör även andra program inom verket men de kostnader som där uppstår är i allmänhet ringa. I undersökningen ingår inte heller kostnaden för särskilt anlitad arbetskraft m.m. Som tidigare visats (se avsnitt 3.3) är det inte ovanligt att inför riktlinjeförhandlingar visst arbete utförs av bl.a. konsulter och provningsinstitutioner. Upp- gifterna avser 1980/81 då ca 100 personår användes inom program 1

En verksamhetstyp beskrivs i undersökningen som "Förhandlingar, riktlinjer och överenskommelser". Till denna typ hör förhandling- ar enligt AVL, KFL och Ker, överläggningar om branschöverenskom- melser samt riktlinjearbete som bedrivs i projektform. Drygt 6 personår förbrukades härtill. Med en personårskostnad om 200 000 kr. uppgick kostnaderna totalt till ca 1,2 milj. kr.

En annan verksamhetstyp som till viss del berör riktlinjearbetet är "Utredningar, undersökningar, provning". Här ingår alla under- sökningar som sker i projektform. Ca 24 personår, motsvarande ca 5 milj. kr., förbrukades till denna verksamhet. Alla utredningar m.m. som sker i omedelbar anslutning till ett riktlinjeprojekt be- lastar dock verksamhetstypen "Förhandlingar etc.".

En ytterligare verksamhetstyp som delvis berör riktlinjeverksam- heten är "Ärendehandläggning med stöd av lagstiftning". Till över— vägande del är det här endast fråga om handläggning av enskilda ärenden men i vissa fall kan, som ovan berörts, handläggningen av ett sådant utveckla sig till ett riktlinjeprojekt. Denna post upp- gick samma år till drygt 20 personår, dvs. 4 milj. kr.

Av denna genomgång framgår att det är svårt att kunna redovisa några säkra uppgifter om resursåtgången inom KOV/KO för riktlinje- verksamheten. Dock kan konstateras att riktlinjearbetet, till skill- nad från vad som ibland gjorts gällande i allmänna debatten, krä- ver en jämförelsevis liten del av KOV:s disponibla resurser. Så

är t.ex. arbetet med handläggningen av enskilda ärenden mer resurs-

1)

krävande . Nytta

De effekter av riktlinjerna som kan tänkas hålla nere KOV/KO:s re- sursbehov är huvudsakligen tre.

Riktlinjer underlättar handläggningen av enskilda ärenden efter- som riktlinjerna utgör handlingsregler även för verkets personal. Ett av motiven till att KO-ämbetet började arbeta med riktlinjer i sin verksamhet var bl.a. behovet av att för egen del dokumente- ra praxis (se avsnitt 2.3.2).

En annan nyttopost torde utgöras av att färre ärenden förs till verket genom att riktlinjerna har en vägledande och preventiv ver- kan. Detta är ju också ett av syftena med riktlinjerna. I vissa fall kan dock möjligen effekten bli den motsatta: fler ärenden förs till verket till följd av att det är lättare att notera över- trädelser av regler som finns fastlagda i form av riktlinjer.

Genom riktlinjearbetet tillförs KOV/KO ökad kunskap om det sakom- råde inom vilket riktlinjerna utfärdas. Detta kommer till nytta

i bl.a. ärendehandläggningen och bidrar allmänt till en kompetens- uppbyggnad inom verket.

KOV och begränsningskungörelsen

Innehållet i begränsningskungörelsen har redovisats i avsnitt 5.3.2. KOV söker leva upp till kraven i kungörelsen genom att man bl.a. i riktlinjeförhandlingarna tar upp kostnadsaspekten med de berörda parterna (se verkets handläggningsregler, bil. 3:2 p. 3.2.3 och 6). Inga riktlinjer har enligt KOV:s bedömning medfört sådana kostnadskonsekvenser att de behövt underställas regering— ens prövning. Begäran om underställning har inte heller framförts från näringslivets sida.

1) Se f.ö. betänkandet (Ds Fi 1983z2) Konsumentombudsmannens ställning s. 39.

Hittills har KOV inte ansett det möjligt att söka värdera riktlin- jernas effekter i monetära termer. Verket arbetar dock med att för- bättra sina bedömningar av kostnads/nytto-effekter. Man har bevil- jat 150 000 kr. till ett utvecklingsprojekt. Syftet med detta är att dels få en modell för en samhällsekonomisk kostnads/intäkts- kalkyl på konsumentområdet, dels pröva denna på några åtgärder som genomförts av verket. Undersökningsresultaten bör kunna komma till användning inom riktlinjeverksamheten.

Problemen med att kunna redovisa tillförlitliga kostnads/nytto- analyser är dock inte specifika för KOV. Motsvarande svårigheter möter även många andra myndigheter. RRV har vid flera tillfällen konstaterat detta och rapporterat förhållandet till regeringen1). I sammanhanget bör också nämnas att totalt endast ett 40-tal för- slag till föreskrifter underställts regeringens prövning under de 2). Resulta-

tet av de åtgärder som statsmakterna vidtagit för att få noggranna drygt tio år som begränsningskungörelsen varit i kraft prövningar till stånd vid myndigheternas normgivning kan alltså

ifrågasättas3).

5.3.3.2 Hemkonsulenter

Hemkonsulenterna är engagerade i riktlinjeverksamheten då de del- tar i arbetet dels inför förhandlingarna, t.ex. genom marknadsun- dersökningar, dels efter förhandlingarna, t.ex. genom distribution av riktlinjer, genom rådgivning i anslutning till dem samt genom övervakning (se kap. 3).

Vi har inte tillgång till kostnadsuppgifter för hemkonsulenternas arbete. En yttre ram kan dock anges. Hemkonsulenterna har hittHls

1) Se bl.a. Vägledning för myndigheters tillämpning av begräns— ningskungörelsen, RRV 1980. Besparingar genom avregleringar s. 18, RRV 1982. I sammanhanget kan också hänvisas till ett uttalande av stat- kommun—gruppen (Kn 1980:03). I sitt betänkande (Ds Kn 1982:6) Förenklade byggbestämmelser s. 112 ifrågasätter gruppen - väl bekant med begränsningskungörelsen m.m. — om inte allmänt hållna lagar kombinerade med möjligheter till omfattande norm- utfärdande för myndigheter medför att de politiskt ansvariga avhänder sig ansvaret för den kostnadsutveckling som kan bli följden av myndigheternas detaljreglering.

2) 3)

avsatt ca 25 % av sin arbetstid till arbetsområdet "Utredning och "1). I detta arbetsområde ingår engagemanget i riktlinje— verksamheten.

bevakning

Nyttoposterna för hemkonsulenterna är till stor del desamma som för KOV, nämligen

— riktlinjer underlättar rådgivning och övervakning eftersom handlingsregler finns att tillgå

- färre ärenden förs till konsulenterna då reglerna har vägle- dande och preventiv verkan

— konsulenterna tillförs genom riktlinjearbetet ökad kunskap om berörda sakområden.

5.3.3.3 . Kommuner

Primärkommunernas kostnader är bl.a. knutna till konsumentvägle- darnas rådgivning i anslutning till riktlinjerna. Kommunerna, in- klusive sekundärkommunerna, kan även beröras i sin egenskap av upphandlare av produkter vilka regleras genom riktlinjer. De träffas därmed av samma kostnader som konsumenterna, typ fördyra- de produkter (se avsnitt 5.3.5.1).

Nytta av riktlinjerna har den kommunala konsumentvägledningen på samma sätt som hemkonsulenterna. Som upphandlare av produkter drar kommunerna liksom konsumenterna nytta av riktlinjerna (se avsnitt 5.3.5.2).

5.3.3.4 Offentliga sektorn i övrigt KOV:s riktlinjeverksamhet föranleder även kostnader hos andra myndigheter. I den mån riktlinjer berör andra myndigheters områ— den ges dessa tillfälle att bl.a. genom remiss lämna synpunkter. Andra myndigheter deltar inte sällan i förhandlingsarbetet. Vid

1) Perspektiv på en verksamhet 5. 41, KOV/KO 1982.

framtagningen av de 29 riktlinjer som utfärdades t.o.m. 1979 del- tog företrädare för andra myndigheter vid förhandlingarna om 18 riktlinjer med tillsammans 31 representanter. Härutöver kan näm— nas MD och ARN. MD måste särskilt i ärenden där KO åberopar rikt- linjer noggrant analysera dessa och det arbete som föregått dem. ARN tar ibland inför riktlinjeförhandlingar fram uppgifter om ären— den man haft i anslutning till de i det aktuella riktlinjearbetet berörda produkterna .

Nyttoeffekterna för den offentliga sektorn är många och svårbedöm— bara. Produktsäkerhetsregler medför att de offentliga kostnaderna för sjukvård o.d. kan hållas nere. Informationsregler medför att staten kan vältra över en del av kostnaderna för konsumentinforma- tionen på företagen. Detta förhållande måste då ses mot bakgrund av att alternativet skulle vara att staten själv skulle svara för informationen och således få satsa stora resurser på konsumentupp- lysning (se avsnitt 6.2).

5.3.4 Effekter för företagen

Hur företagen påverkas av riktlinjer har vi inte — med undantag för konkurrensaspekterna — närmare behandlat tidigare i betänkan— det. I och med att vi nu tar upp olika kostnads- och nyttoposter ges dock i detta sammanhang sådan beskrivning.

De effekter vi här pekar på är sådana som kan uppstå som följd av riktlinjer. Vissa effekter har belysts i företagsundersökningen och några har vi hämtat från andra källor. Ett antal av effekter— na har vi inte fått empiriskt belysta men vi har ändå funnit att de kan vara möjliga. Flertalet av effekterna är givetvis av sam- ma typ som de effekter vilka normalt uppstår när ett företag - som följd av t.ex. ändrad efterfrågan - ändrar sina produkter el— ler informationen om dem.

5.3.4.1 Kostnader Företagens kostnader kan delas upp i kostnader för att arbeta fram riktlinjer och kostnader för anpassning till och tillämp— ning av riktlinjekrav.

Kostnaderna för att ta fram riktlinjer har uppmärksammats bl.a. i våra direktiv. Som framgår av kap. 3 deltar näringslivsrepresen- tanter aktivt i framtagningen. Insatserna utgörs bl.a. av förbe- redelser inför deltagande, närvaro vid förhandlingar och vid ar- betsgruppsammanträden, särskilda undersökningar, utarbetande av egna utkast och förslag till riktlinjer, bearbetning och analys av förhandlingarna samt för organisationernas vidkommande samman— träden med företagsrepresentanter, kontakter med medlemsföretag och interna informationsåtgärder av skilda slag.

Flera företag har uppgivit för oss att kostnaderna för förhand- lingsarbetet varit försumbara. Andra däribland representanter för näringslivsorganisationer — har angivit kostnaderna som beak— tansvärda utan att närmare precisera dem. Man har ansett det nöd- vändigt att delta i överläggningarna och därmed påverka kravnivån.

Kostnaderna för deltagande har i vissa fall varit högst betydande. Detta har bl.a. hävdats av ett företag som deltog i arbetet med framtagande av riktlinjer för sugnappars säkerhet (se företags— undersökningen). Företrädare för Textilrådet-Konfektionsindustri— föreningen har för oss angivit att teko-industriernas kostnader för framtagandet av riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) exklusive kostnader för det praktiska genomföran- det uppgått till ca 1,8-2,0 milj. kr. (beräknat 1981). I kostna- derna vilka hänför sig till ca sju års arbete - har även inräk- nats kostnaden för sådant arbete som utfördes innan det riktlinje— projektet påbörjades, men där resultatet av det tidigare arbetet nyttiggjordes vid utformningen av riktlinjerna.

Genom vår enkätundersökning till KOV kan vissa uppgifter om nä— ringslivets deltagande i av KOV anordnade riktlinjeöverläggning- ar lämnas. Vid de tillsammans ca 180 sammanträden som hölls för .att ta fram de t.o.m. 1979 utfärdade 29 riktlinjerna deltog sam- manlagt 210 företrädare för näringslivet. Siffran 210 avspeglar dock=inte olika personer, eftersom det inte är ovanligt att sam- ma personer, ofta företrädande KF, NDM, SGF, Sveriges Industri- förbund (SI) och Sveriges Köpmannaförbund, uppträder vid förhand— lingar om olika riktlinjer. Tyvärr har vi inte tillgång till upp- gifter om det antal sammanträden företrädarna deltagit i. Om vi

dock räknar med 4 deltagande näringslivsrepresentanter, 6 samman- träden, en sammanträdestid om 3-6 timmar per tillfälle och en kostnad per personår om 400 000 kr. varierar sammanträdeskostna- derna mellan 18 000 och 36 000 kr. för enskilda riktlinjer. I sammanhanget bör framhållas att företagens kostnader för framtag- ningen till viss del är beroende av hur företagen väljer att läg- ga upp sitt förhandlingsarbete.

Andra kostnader kan uppkonna vid anpassningen till riktlinjekra- yen, I vissa fall är dessa kostnader försumbara, i andra fall obefintliga om man redan tidigare levde upp till riktlinjernas krav. Som tidigare nämnts är ju vissa riktlinjer i praktiken äld- re KOV- eller KO-krav i ny dräkt. Anpassningskostnaderna kan dock i vissa fall vara betydande. Dessa kostnader, vilka delvis upp- står redan under framtagningen av riktlinjerna, kan delas upp i kostnader som är betingade av ändringar av produkt och ändringar av information samt kostnader som är betingade av båda förhållan- dena.

Erqquktändringar kan föranleda flera slag av kostnader. Det be- höver inte vara krav på produkten som föranleder dem. Det förhål— landet att man enligt riktlinjerna skall lämna vissa uppgifter kan medföra att ändringar av produkten erfordras eller bedöms lämpliga (se bl.a. avsnitt 5.1.3).

Kostnader kan uppkomma till följd av att företag måste utveckla nya eller ändrade provnings—, produktions- eller kontrollmetoder. Vidare måste de ofta, för att kontrollera om den egna produkten överensstämmer med riktlinjekrav, prova denna. Exempel på sådana kostnadseffekter har lämnats oss från företag som tillverkar hjälmar och nappar (se bil. 3:1). I vissa fall kan man få skaffa nya och ev. dyrare insatsvaror i produktionen. En engångskostnad utgörs av en ändring av utformningen av själva produkten. Konti— nuerliga effekter uppstår i tillverkningen om.denna fördyras. övergångsvis kan man också tänka sig att till följd av nya pro— duktionsprocesser produktiviteten nedsätts.

För t.ex. en grossist kan effekten försämrad likviditet uppstå. Detta kan exemplifieras med att en importör av rid- och skid-

l )

hjälmar av sin italienske tillverkare mötts av krav om att han måste importera större partier då tillverkaren på grund av rikt- linjekraven skulle tvingas att för den svenska marknadens behov

ställa om sin produktion (se bil. 3:1).

I själva produktionsprocessen kan behov av extra kontroller och provningar uppstå i syfte att säkerställa att riktlinjekraven följs.

ändringar_av_infqrmatiqnen kan styras inte endast av infornmtions- krav utan naturligtvis även av produktkrav. Det finns troligen anledning att ändra informationen om produkten ändras.

Provningar och annan insamling av uppgifter kan också få göras som följd av informationskrav. Som exempel kan anföras det extra uppgiftsinsamlandet för resebranschen. Ett annat exempel är att bilföretag fått göra separata provningar av bilars bränsleför— brukning enligt den av KOV valda provningsmetoden (se bil. 321 och avsnitt 5.2.2).

Informationskrav kan påverka utformningen av förpackningar, eti- ketter, skyltar, broschyrer, annonser och annat material som fö— retagen använder. Kostnader uppstår för att ta fram sådant mate- rial, kanske via anlitad annonsbyrå. I stort samtliga i företags- undersökningen ingående företag har pekat på detta. Ett tämligen vanligt led i utformningen av ny information är tester av hur in- formationen "slår" på marknaden, dvs. tester av hur marknadsför—

ingen bäst skall utformas i det nya läge som informationskraven skapat.

Kostnader uppstår vidare som följd av tryckning, distribution m.m. av det nya säljmaterialet. Exempel på sådana kostnader, i vissa fall av betydande omfattning, har lämnats i företagsunder— sökningen. Det kan finnas anledning att peka på att information som skall ges på säljstället kan ge upphov till större kostna- der. Detta kan exemplifieras med fall där skyltar måste sättas upp i alla landets livsmedelsbutiker. Även om kostnaderna för varje butik kan vara ringa, kan de sammantagna bli högst bety- dande.

Påverkan på annonskostnaderna kan variera kraftigt. Enligt ett ofta omfattat synsätt så finns i en väl genomtänkt annons inget ledigt utrymme som ur säljarens synpunkt "lika gärna" kan ersät— tas med riktlinjetext. Om kravet på riktlinjetext leder till hån säljarens synpunkt mindre effektiva layouter i annonser (och även på förpackningar) eller till flera eller större annonser, så har riktlinjekravet inneburit en kostnad för företaget. En stor bil- importör har till oss uppgivit att kostnaderna för att i annonser informera om bilarnas bränsleförbrukning (enligt riktlinjerna KOVFS 1979:11) uppgår till ca 0,3 milj. kr. årligen (beräknat 1981). I vissa fall kan dock informationen föras in på tillgäng- ligt utrymme och den är därmed "kostnadsfri" för företaget.

Enligt vår mening kan några generella slutsatser ej dras rörande annonskostnaderna, därtill är riktlinjekraven för olikartade och företagens benägenhet att föra in viss information — som de kan- ske redan lämnat om de bedömt att den positivt påverkar deras marknadsföring - alltför olika.

Som tidigare berörts är vissa kostnader av engångskaraktär medan andra är kontinuerliga. Detta kan exemplifieras med att en för- packning ändras "en gång för alla", medan t.ex. de krav om läm— nande av kalkyler vid marknadsföring av småhus som ställs upp i riktlinjerna KOVFS 1978:4 påverkar arbetet varje gång en sådan kalkyl upprättas för en husspekulant.

! låsa. 35191; _a_v_ _qutmdet kan ARRKQHIHR _v_5'_51 _äLrLfltmeaf. .a_v_ såväl _th- dukt_sqm_infqrmatign. Det kan t.ex. vara fråga om minskade in— täkter för en företagare till följd av att denne måste till läg— re priser utförsälja eller ur sortimentet låta utgå produkter som inte fyller de nya kraven. Sådana effekter har bl.a. före- kommit som följd av hjälm- och nappriktlinjerna (se bil. 3:1).

För att söka undvika följder av det slaget kan KOV och närings— livet komma överens om långa övergångstider innan riktlinjer träder i kraft. Exempel på långa övergångstider, delvis motive- rade av ambitionen att undvika tekniska handelshinder, finns i riktlinjer för leksaksförpackningar (KOVFS 1981:4). Riktlinjer- na trädde i kraft 1982 och skall fullständigt tillämpas 1986 en—

5 e l % &

ligt en till riktlinjerna fogad åtgärds— och tidsplan. Även för flera andra riktlinjer har tillämpats övergångstidstider där kra- ven etappvis förväntas bli uppfyllda (KOVFS 1978:8, 1979:6, 1979:8, 1979:12 och 1981:5).

Nya eller ändrade krav kan fordra att nya maskiner och apparater måste anskaffas eller befintliga ändras för att produkten eller märkningen skall kunna ändras. I särskilda fall kan man tänka sig att arbetskraft med speciell kompetens måste anlitas. Kostnader uppstår också som följd av att anställda, säljare m.fl. måste in- formeras och utbildas om de nya kraven. Betydande kostnader synes ha uppkommit inom tekoindustrin för information till företagen om riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:4; se avsnitt 3.5).

Företagen samråder ofta med sina organisationer och ibland med KOV/KO om hur kraven skall tillämpas. I viss utsträckning anli- tas Konsultbyrån för Marknadsrätt AB, vilken bl.a. hjälper före- tagen att bedöma i vad mån planerade marknadsföringskampanjer, annonser m.m. överensstämmer med MFL.

Tillämpningen av kraven kan i vissa fall medföra försämrad lön- samhet och minskad marknadsandel. Den försämrade lönsamheten kan vara betingad av att produkterna till följd av riktlinjekraven blivit dyrare och att denna fördyring ej gått att kompensera med ökade intäkter. Lönsamheten och marknadsandelen kan naturligtvis påverkas av en bristande förmåga att på ett effektivt sätt anpas- sa sig till de nya kraven. Man kan ha behövt ha längre tid än konkurrenten till att ändra sin produkt. Under viss tid har man kanske då inte haft någon produkt på marknaden; ett förhållande som kan ha långsiktiga effekter för den egna marknadsandelen. Vissa av de ovan nämnda effekterna har tillverkare och importörer av hjälmar och nappar mött (se bil. 3:1). Detta pekar på det täm- ligen naturliga förhållandet att det är produktsäkerhetsregler som medför den största omställningen. Det duger i allmänhet inte att fortsätta sälja produkter som ej motsvarar riktlinjekraven.

5.3.4.2 Nytta

I företagsundersökningen ställdes frågor till berörda företag om de upplevt några kostnadsminskningar eller intäktsökningar till följd av riktlinjer. Av svaren (se bil. 3:1) framgår att företa- gen som regel anser sig ha haft ringa nytta av riktlinjer.

Riktlinjerna förmedlar ökad kunskap till företagen om de krav statsmakter och myndigheter ställer på dem. Därigenom minskas ris- kerna för ingripande av KOV/KO liksom för kostsamma processer i MD med ev. åtföljande dålig publicitet. Riktlinjer kan också, vil- ket påpekats i företagsundersökningen, resultera i en för företa- gen enklare hantering av reklamationer genom att dessa kan avgö— ras utifrån de fastlagda reglerna. Riktlinjer bör också kunna le- da till att företagen ibland slipper att få reklamationer. Vidare kan man tänka sig att riskerna för civilrättsliga anspråk från missbelåtna kunder minskar. Riktlinjerna ger alltså, på gott och ont - ont om man låser sig vid kraven och ej söker överträffa dem (se avsnitt 5.1) - företagen en viss trygghet.

En annan nyttopost kan vara ökad konkurrensneutralitet, t.ex. ge- nom att samtliga produkter av viss typ på marknaden uppfyller viss lägsta standard eller att fakta i reklamen redovisas mot bakgrund av samma mätmetoder etc. Ett exempel på den sistnämnda -effekten är att ett bilföretag i företagsundersökningen ansåg det värdefullt att uppgifterna om bränsleförbrukning i marknadsföring- en nu baserar sig på samma provningsmetod och därmed blir mer rättvisande.

Lika väl som effekterna kan bli försämrad lönsamhet och minskad marknadsandel kan det motsatta bli förhållandet. I intervjuerna har bl.a. framhållits fördelen av "sanering" inom branschen. Det- ta kan tolkas så att de i branscherna kvarvarande företagen fått vissa konkurrensfördelar och kanske därmed större marknadsandelar. Detta kan exemplifieras med effekterna av riktlinjerna för sug— nappar. Som ovan visats medförde dessa riktlinjer att vissa fab- rikat försvann från marknaden. Om man antar att totala försälj- ningen av nappar ej minskat som följd av riktlinjerna, vilket sy—

nes ganska rimligt, har något eller några andra företag i stäl- let vunnit motsvarande marknadsandel (se dock berörda företags kommentarer i bil. 3:1).

Man kan också finna det lönsamt att som ett argument använda det ”godkännande" som uppfyllelse av riktlinjekrav de facto innebär (se bil. 3:1).

5.3.4.3 Kommentar beträffande effekter för företagen

Den stora variation i kostnader som företagen anför att de har eller har haft i anledning av riktlinjer kan till stor del för- klaras av att olika riktlinjer fordrar olika typer av åtgärder. Emellertid torde även variationen vara beroende av de enskilda företagens inställning till skapandet av reglerna. Detta kan va- ra en orsak till att i vissa fall samma slag av kostnad orsakad av samma riktlinjekrav i ett företag kan vara försumbar medan den inom ett annat beskrivits som betydande. Det är rimligt att anta att uppfattningen om behovet av riktlinjerna i viss utsuäck- ning styr sättet att beräkna kostnaden. Anser man sig ha vunnit konkurrensfördelar av riktlinjerna tenderar kostnadsposterna att nedvärderas. Måste man däremot i marknadsföringen t.ex. uppge för företaget mindre "säljande" uppgifter kan tendensen vara den motsatta (se f.ö. i avsnitt 5.3.4.1 resonemanget kring annons- kostnaderna).

Knappast något av de berörda företagen anser sig ha vunnit något av riktlinjerna. Vare sig informations- eller produktsäkerhets- regler anges ha medfört att den egna marknadsandelen förskjutits trots att ibland viss ”sanering" förekommit. Sett från företa- gens synpunkt kan därför riktlinjerna i viss mån beskrivas som pålagor.

I sammanhanget kan dock noteras att ingen företrädare för nä- ringslivsorganisation eller företag i riktlinjeförhandlingar krävt att KOV skall underställa föreslagna riktlinjer regering- ens prövning. En delförklaring till detta kan vara att många av de företag som deltar i förhandlingsarbetet redan innan de ak-

tuella riktlinjerna utfärdats i stort sett levt upp till de krav som de i förhandlingarna med KOV kommit överens om.

Av kanske störst intresse vad gäller påverkan på företagen är de långsiktiga effekterna. Om dessa har vi mycket begränsad kunskap. Vi har dock redovisat några sådana tänkbara effekter i avsnitt 5.1. Man kan också tänka sig system- och struktureffekter vilka innebär en minskad innovationsförmåga och —vilja från företagens sida till följd av att man genom riktlinjerna uppfattar att det allmänna delvis övertagit ansvaret för produktutveckling m.m. I den mån effekter av denna typ uppstår finns dock anledning anta att riktlinjerna endast i ringa mån bidrar därtill. Företagen är vana vid att bli styrda av regler från statsmakter och myndighe— ter och riktlinjerna utgör endast en liten del av denna styrning.

5.3.5 Effekter för konsumenterna

5.3.5.1 Kostnader

Konsumenternas kostnader kan bl.a. påverkas av att produkterna fördyras, att valmöjligheterna blir färre och att konkurrensen generellt sett blir mindre. Förhållandena har vi sökt få belysta bl.a. genom företagsundersökningen. Studier bland konsumenterna har vi ej haft resurser att genomföra.

I vissa fall anser representanter för de i undersökningen ingåen- de företagen att produkternas priser ökat till följd av skilda riktlinjekrav. I andra fall har man dock menat att de egna kost- naderna varit försumbara i produktionen eller att de negativt på- verkat vinsterna.

I viss utsträckning får alltså konsumenterna vara med och bära ksotnaderna för riktlinjekraven. I vilken omfattning kraven på— verkar deras ekonomi totalt sett är svårt att avgöra. Det beror bl.a. på den ev. tillväxten i ekonomin. I de fall konsumenterna kan köpa mindre av andra produkter till följd av att de produk- ter som omfattas av riktlinjerna fördyrats får man väga denna förlust mot nyttan av reglerna.

En annan effekt vilken berörts i företagsintervjuerna är att kon- sumenternas valmöjligheter kan minska. I våra direktiv återges ett påstående hämtat från allmänna debatten vilket går ut på att riktlinjekrav kan medföra att billiga men ändock för vissa konsu- menter tillräckligt bra produkter försvinner från marknaden. Här- med skulle konsumenternas ekonomi negativt påverkas. Detta påstå- ende kan enligt vår uppfattning ha visst fog för sig. Denna effekt kan generellt uppstå av regler, standarder m.m. En reglering inne- bär en viss stelhet, den kan inte anpassas till alla utan regelut- färdaren väljer i allmänhet en kravnivå som tillfredsställer beho- ven hos flertalet av de berörda, i detta fall konsumenterna. Det är då givet att denna nivå är för hög för vissa konsumenter, lika väl som den för andra kan vara för låg. Inom riktlinjeområdet kan man i detta hänseende t.ex. peka på funktionsreglerna om än de- är bör—regler - i riktlinjer för textila golvbeläggningar (KOVFS 1979:2).

5.3.5.2 Nytta

Det finns inte här anledning att djupare gå in på nyttan för kon-. sumenterna av riktlinjerna. Denna behandlas på annan plats i be- tänkandet (kap. 6 och 7 m.fl.). Här skall endast några nyttoeffek- ter framhållas.

Informationsregler medför att konsumenternas informationsinsam— lingskostnader minskas. Konkret betyder detta att riktlinjerna i vissa fall medför att konsumenterna enklare kan få tillgång till viktig information genom att t.ex. för köp viktiga uppgifter läm— nas i reklamen. Denna post torde inte vara oviktig i ett samhälle med ett stort utbud av produkter.

Informationen bör leda fram till att bättre köp görs om den an- vänds på ett förnuftigt sätt. Förutom bättre märkes- och produkt— val kan också valet av betalningsform förbättras. Denna effekt bör riktlinjerna för tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1) ha under förutsättning att konsumenterna är förtrogna med begreppet effek- tiv ränta. Ett ökat energisparande bör bli följden av att konsu— menterna ges förbättrad information om olika produkters energi- förbrukning (se KOVFS 1979:4, 1979:11, 1979:13 och 1981:5).

Produktsäkerhetsregler bör leda till minskat fysiskt och psykiskt lidande. Informationsregler avseende produktsäkerhet bör medföra säkrare utnyttjande av produkterna och regler för produkternas utformning bör leda till att onödigt farliga produkter inte före- kommer på marknaden.

Allmänt kan widare hävdas att reglerna bör leda till minskad be- svikelse över dåliga köp m.m. De bidrar också till viss trygghet. Såkmiatten %rfMNdmrtHlbmmsmiwsmspåenervm sjön kännas tryggt att veta att deras barn använder en flytväst

som uppfyller av KOV uppställda säkerhetskrav.

5.3.6 Sammanfattning beträffande kostnads/nytto-effekter

Inledningsvis i detta avsnitt (5.3) behandlades olika statsmakts— uttalanden rörande kostnader och nytta av riktlinjer och andra regler. Därvid konstaterade vi att en viss förskjutning uppstått under senare år. Till följd av bl.a. det försämrade ekonomiska läget har nu starkare betonats betydelsen av att regelverksamhe- ten bedrivs med beaktande av olika kostnadseffekter. Detta stäl- ler också särskilda krav på KOV:s riktlinjeverksamhet.

Vi har i vår genomgång sökt belysa olika kostnads- och nyttoeffek- ter som kan uppstå inom den offentliga sektorn, för företagen och för konsumenterna till följd av riktlinjer. Vår genomgång - som på grund av metod— och resursbrist varit tämligen allmänt hållen ger inte fog för att hävda att "onödiga" riktlinjer utfärdats eller att något annat anmärkningsvärt i kostnads/nytto-hänseende varit för handen. Givetvis kan det dock vara så att vissa enskil— da riktlinjers "netto" efter en noggrann genomgång skulle kunna sättas i fråga. Detta skulle bl.a. kunna gälla vissa av de rikt— linjer som utfärdades under de första åren. Som nämnts (avsnitt 3.3.2) hävdar nu dock KOV att man i sitt tidigaste arbete med riktlinjer i några fall utfärdade sådana riktlinjer som man i

dag inte skulle utfärda. Detta uttalande torde vara avhängigt av de minskade resurser verket nu har att disponera över men framför allt av att man helt naturligt efter hand fått ökade kunskaper om riktlinjernas effekter och om var resurserna bäst bör sättas in.

Vi ser det som värdefullt att KOV tagit initiativ för att söka öka sina kunskaper om kostnader och nytta av olika åtgärder. Kost- nads/nytto-analyser "tvingar" verket och andra att klargöra vilka effekter som kan uppstå. För att goda analyser av enskilda rikt- linjer skall kunna göras är det också viktigt att de företag som är representerade i förhandlingarna bidrar med kostnads/nytto— uppgifter. Härigenom skapas ett bättre beslutsunderlag. Kostnads/ nytto-analyser är dock bara ett av flera hjälpmedel för ett ra- tionellt beslutsfattande. Riktlinjeverksamheten liksom andra kon- sumentpolitiska aktiviteter måste i framtiden - som nu - också vila på skälighetsbedömningar styrda av statsmakternas ambitio- ner och avvägningar i olika hänseenden.

Vi vet att riktlinjeverksamheten leder till vissa kostnader och viss nytta för olika parter. Våra kunskaper om storlekarna härav är begränsade och entydiga uppfattningar om storlekarna kan bero— ende på skilda värderingar aldrig heller åstadkommas. Vad vi vet om systemets effekter i kostnads/nytto-hänseende medför inte nå— gon slutsats om att systemet av kostnads/nytto—skäl behöver över- ges.

5.4 Sammanfattning och slutsatser

I detta kapitel har olika faktiskt noterade och tänkbara effekter av riktlinjer behandlats bl.a. mot bakgrund av vad som anförts i våra direktiv och i allmänna debatten.

Beträffande konkurrenseffekterna har vi konstaterat (avsnitt 5.1) att en avvägning mellan konkurrens- och konsumentintresset är nödvändig. Risker finns bl.a. för att riktlinjerna kan ge incita- ment till icke önskvärda konkurrensbegränsningar. Vår slutsats är dock att det inte finns grund för att hävda att KOV:s regelarbete bör ändras på någon väsentlig punkt givet att verket även i fort- sättningen ägnar riskerna för konkurrensbegränsningar tillräcklig uppmärksamhet.

Vi har konstaterat (avsnitt 5.2) att vissa riktlinjer utgör tek- niska handelshinder. Hindren är dock i flertalet fall motiverade med tanke på intresset att minska risker för liv, hälsa och sä-

kerhet men även ekonomiska risker. Riktlinjer har hittills ej di- rekt hävdats vara tekniska handelshinder oförenliga med Sveriges internationella åtaganden. Utvärderingen vad gäller tekniska han- delshinder leder fram till en slutsats motsvarande den som ovan togs upp vad gäller konkurrenseffekterna.

När det gäller kostnader och nytta av riktlinjerna har vi noterat (avsnitt 5.3) att det föreligger stora svårigheter att söka göra rättvisande kalkyler i monetära termer. Därför har vi inte funnit det möjligt för oss att t.ex. närmare beräkna effekterna av en- skilda riktlinjer. Vi har därför i huvudsak gjort en genomgång av vilka kostnads- och nytto—effekter som kan uppstå i samband med att riktlinjer utfärdas på ett område. Enligt vår mening bör en ökad tillämpning av kostnads/nytto-analyser eftersträvas inför beslut om riktlinjer eller andra konsumentpolitiska åtgärder.

De synpunkter rörande konkurrens, tekniska handelshinder och kostnads/nytto-effekter vi här redovisat får utgöra några bland flera av de grunder vi har när vi i del III (överväganden och förslag) gör våra ställningstaganden till hur KOV:s regelarbete i framtiden bör bedrivas.

INFORMATION

Inledning

I kap. 2-4 har vi behandlat bl.a. riktlinjesystemets uppbyggnad och funktion. I detta kapitel belyser vi mera ingående hur rikt— linjesystemet fungerat och fungerar som konsumentpolitiskt styr- medel i syfte att få fram erforderlig information om varor, tjänst— er och andra nyttigheter som näringsidkare marknadsför till konsu— menter. Vi ser i detta sammanhang som vår primära uppgift dels att beskriva den roll som riktlinjer hittills spelat när det gäl— ler att förverkliga lagstiftarens ambitioner bakom generalklausu- len om information i MFL (3 5), dels att söka utvärdera resulta— ten av riktlinjeverksamheten på detta område. Vid behandlingen av riktlinjerna har vi emellertid funnit det nödvändigt att vidga perspektivet och behandla även andra viktiga styrmedel som an- vänds för att förbättra konsumentinformationen. Först genom att sätta in riktlinjesystemet i ett större sammanhang är det möj- ligt att bedöma dess effekter i olika avseenden.

Det är vid utvärderingar önskvärt att precisera vad man utvärde- rar mot. Vi har funnit det önskvärt att välja flera olika förhål- landen som utgångspunkt, i främsta rummet de uttalanden statsmak- terna gjort, de kritiska synpunkter som förts fram i den allmän- na debatten samt de förhållanden som rådde före det att gällande ordning infördes.

Framställningen berör inte bara information som 3 & MFL ytterst ger möjlighet att tvinga fram. Vi tar också upp de förbättringar av informationen som konsumenterna kan få med stöd av 2 © genom att bl.a. ovederhäftiga framställningar förbjuds. Tillämpningen

av 3 5 står i fokus, eftersom det är denna regel som vållat pro- blem. Framställningen är således inriktad främst på s.k. produkt— centrerad information.

Kapitlet är disponerat på följande sätt. Efter denna inledning följer en beskrivning av hur nuvarande reglering inom informa— tionsområdet vuxit fram (avsnitt 6.2). Därefter redovisas de vik- tigaste producentpåverkande styrmedlem och hur de tillämpas (6.3). De effekter styrmedlen haft för informationsutbudet bedömer vi i avsnitt 6.4. I det därpå följande avsnittet (6.5) studerar vi problemen med att ta fram riktlinjer inom informationsområdet.

En sammanfattning av kapitlet görs i avsnitt 6.6 där också vissa slutsatser dras.

6.2 Det nuvarande regelsystemets framväxt

Bakom de samhällsingripanden som ägt rum på informationsområdet har legat insikten om att en väl fungerande marknad förutsätter inte bara en fungerande konkurrens utan också informerade konsu- menter. Tillgång till god information underlättar för konsumen- terna att göra väl övervägda val. Konsumenterna kan härigenom dels generellt öka sin behovstillfredsställelse inom de givna resursramarna, dels undvika ekonomiska risker och risker för liv,

1)

hälsa och säkerhet. Detta gynnar hela samhällsekonomin .

De ambitioner på informationsområdet som hävdats sedan 70-talets början speglar de förändringar av marknaden som skett under ef— terkrigstiden jämsides med en framväxande konsumentpolitisk med- vetenhet i samhället. Konsumenterna har fått svårare att orien- tera sig i ett växande utbud på marknaden av alltmera komplexa produkter. Det allmänna har därför sett det angeläget att på olika sätt stödja konsumenterna (se prop. 1972:33 s. 58 ff. där målresonemangen är utvecklade). Stödet har givits inom ramen för en decentraliserad ekonomi, där besluten om produktion och kon-

1) Teorin för den marknadsekonomiska modellen och resonemang kring dess tillämplighet finns bl.a. i reklamutredningens delbetänkande (SOU 1972:7) Reklam II, avsnittet Den blandeko- nomiska bakgrunden s. 107 ff. och konkurrensutredningens slut- betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningslag s. 57 ff.

sumtion fattas av ett stort antal individer under starkt skiftan- de förutsättningar och där ansvaret för produktutveckling och mark- nadsföring i första hand ligger hos de enskilda näringsidkarna (se prop. 1975/76:34 s. 94 f.).

Redan genom 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring togs ett viktigt steg i syfte att tillgodose konsumenternas behov av en fullgod information från företagen. Dess generalklausul om otill— börlig marknadsföring gjorde det möjligt för myndighet att effek- tivt ingripa mot information som är vilseledande och som därige- nom försämrar konsumenternas beslutsunderlag. Genom 3 & MFL, som tillkom 1975, blev det möjligt att påverka informationens inrikt- ning och omfång. En näringsidkare kan med stöd av denna nya gene- ralklausul tvingas att tillföra konsumenterna viss produktcentre- rad information i sin marknadsföring. I själva verket innebar dock klausulen inte någon genomgripande nyskapelse. Man kan se 3 5 som organiskt framsprungen ur 1970 års lag. Redan före MFL:s tillkomst var det allmänt erkänt att avsaknaden av information kan innebära att en framställning blir vilseledande och därmed otillbörlig. Detta framhölls bl.a. av reklamutredningen (se dess synpunkter refererade i prop. 1975/76:34 s. 55 f.) och i KO:s re- missvar på dess betänkanden. Även MD har påpekat förhållandet, bl.a. i beslutet MD 1975:14 (KO ./. Famous Schools) där domsto- len anförde att

spörsmålet om tillbörlig eller otillbörlig marknadsföring i mycket stor utsträckning är identiskt med spörsmålet om till- räcklig eller otillräcklig information; informationens veder— häftighet och fullständighet är ett ytterst väsentligt element i en marknadsföring som förtjänar betyget tillbörlig.

Med stöd av såväl 1970 års lag som nuvarande MFL har MD ibland meddelat s.k. villkorade förbud. Dessa utformas så att närings- idkaren förbjuds fortsätta med sin marknadsföring såvida denna inte tillförs sådan information att den ej längre framstår

som vilseledande.

Även om 3 & MFL således inte innebar något helt nytt betydde den dock en påtaglig inskränkning i företagens tidigare, i synnerhet vid reklam utanför säljstället i stort sett oinskränkta möjlig— het att själva bestämma över innehållet i reklamen.

Huvudmotivet för att tillerkänna det allmänna rättsliga möjlighe— ter att påverka innehållet i näringsidkarnas information utan— för och på säljstället - redovisades i reklamutredningen och åter— gavs i prop. 1975/76:34 (s. 46):

Tanken att konsumenterna genom starkt ökad tillgång på samhällelig konsumentupplysning skulle få en totalt sett väl balanserad infor- mation har inte utredningen funnit realistisk. De resurser som krävs för att ett sådant system skulle kunna fungera tillfreds- ställande kommer enligt utredningens bedömning inte att stå till buds inom överskådlig framtid. Det föreslås att de resurser, som ställs till konsumentorganens förfogande, hellre används för över- siktlig information, s.k. sammanhangsinformation, än för sådan produktinformation, som näringsidkarna lämpligen kan förmedla.

Reklamutredningens förslag innebar att näringsidkarna i princip skulle vara skyldiga att tillhandahålla den information om sina varor och tjänster som konsumenterna behöver. Förslaget och det betraktelsesätt det gav uttryck för var i huvudsak okontroversi- ellt - även inom näringslivet. En i det närmaste enhällig remiss- opinion och en i hög grad enig riksdag ställde sig bakom försla- get. Föredraganden underströk i prop. 1975/76:34 (s. 98) att ett ianspråktagande av samtliga reklammedel inte bara märkning — för att tillgodose konsumenternas behov av produktinformation in- nebar en naturlig utveckling av de tankar som tidigare kommit till uttryck i 1970 års lag.

Regler som pålägger näringsidkare en mer eller mindre långtgående informationsskyldighet mot konsumenterna förekommer även i annan lagstiftning än MFL. Inom t.ex. livsmedelsområdet och—området för hälso- och miljöfarliga varor finns särskild lagstiftning (se bil. 2:3 avsnitt 3) men den reglerar i informationshänseende huvudsak- ligen enbart märkning av varor. MFL tar emellertid i princip sik— te på reklam (kommersiell information) i alla slags reklammedel inbegripet märkning. Detta innebär att när det gäller sådana varor som omfattas av den särskilda lagstiftningen MFL i praktiken får sin största betydelse vid reklam genom annat medium än märkning (se prop. 1975/76:34 s. 113 f.).

Det finns också anledning att erinra om den nära förbindelsen mel- lan 2 och 3 55 MFL samt 7 och 14 55 konsumentköplagen. Enligt sistnämnda lag kan en vara anses behäftad med fel om säljaren el-

ler en näringsidkare i bakre led lämnat vilseledande information rörande varans beskaffenhet eller användning och denna informa- tion kan antas ha påverkat köpet. Vidare kan en vara anses behäf- tad med fel om säljaren eller en näringsidkare i bakre led under- låtit att lämna sådan information om varans beskaffenhet eller användning som han enligt 3 5 MFL har ålagts att lämna. Fel i va- ran kan medföra att köpet får hävas.

Rättsutvecklingen synes gå i den riktningen att reklamen tiller- känns ökad civilrättslig betydelse, dvs. företagen påläggs även ett civilrättsligt ansvar för reklamens innehåll. Det finns en klar tendens att betrakta den information som förs fram via re- klamen som en del av avtalsinnehållet eller i vart fall som ett tolkningsdatum vid köp och andra avtal. Detta får bl.a. ses som en följd av att försäljningen blivit allt mer mekaniserad.

6.3 De producentpåverkande styrmedlen

Huvudsyftet med detta kapitel är att beskriva och utvärdera KOV:s riktlinjer. En nyanserad framställning förutsätter dock att vi också - låt vara något mer översiktligt — presenterar andra vik- tigare styrmedel som används för att påverka företagens produkt- centrerade information till konsumenterna. Först behandlar vi

3 & MFL, "basnormen". Därefter tar vi upp de medel varigenom pa- ragrafen får sin fulla effekt som styrmedel. Vi behandlar dessa i ordningen MD:s praxis, KOV:s ärendehandläggning, KO:s föreläg- ganden samt KOV:s riktlinjer och överenskommelser.

6.3.1 3 % MFL

Generalklausulen 3 5 MFL anger indirekt en skyldighet för nä- ringsidkare att vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet "lämna information, som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt". Den principiella utgångspunkten är att en näringsidkare förutsätts lämna tillfredsställande information om sina produkter (prop. 1975/76:34 s. 126). Med "tillfredsstäl- lande information" avses i detta sammanhang inte bara att infor— mationen är korrekt i sak (icke vilseledande) och i övrigt till—

börlig till såväl form som innehåll. Den skall också vara till-

räcklig i den meningen att berörda konsumenter - informationens adressater - får tillgång till den information som de behöver för sitt beslutsfattande om köp/icke—köp av viss vara, tjänst eller annan nyttighet. Konsumenterna skall m.a.o. ha åtminstone en möjlighet att rationellt värdera utbuden på marknaden.

Bestämmelserna i 3 5 MFL är mycket allmänt utformade. Vad infor- mationsskyldigheten skall innebära i praktiken framgår inte av lagtexten. Den direkta handlingspåverkande effekten av en så

vagt utformad regel är sannolikt begränsad. Vi menar dock att klausulen haft och har en påverkande effekt på ett mera allmänt plan, nämligen som en riktningsgivare för näringsidkarnas infor— mationslämnande i marknadsföringen. Klausulen får således betrak— tas som ett styrmedel.

Vad som avses med "information, som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt" preciseras något i specialmotiveringen till

3 & MFL. Skyldighet att lämna information kan föreskrivas "så snart ett inte helt obetydligt behov föreligger och inte bara i sådana fall som är särskilt allvarliga" (prop. 1975/76:34 5.126). övriga uttalanden i propositionen om hur 3 & skall tolkas ger fö- ga konkret vägledning. Lagstiftaren tänkte sig att den erforder- liga vägledningen skulle komma till stånd genom praxis. Reklam— utredningen synes ha haft samma uppfattning. Utredningens syn— punkter härvidlag refererades i propositionen (s. 51):

Den lagstiftning, varigenom samhället ges möjlighet att genom— driva krav på informationslämnande vid marknadsföring, måste ... vara utformad så, att de närmare reglerna om vilken information som skall lämnas och om hur och när den skall lämnas kan växa fram efter hand och under medverkan av företrädare för berörda intressen.

Utredningen pekade (Reklam V 5. 48 f.) också på behovet att prio— ritera när man i praktiken ställdes inför uppgiften att tillämpa ett stadgande om informationsskyldighet:

Det är ... uppenbart att det under en lång tid kommer att före- ligga behov att prioritera mellan olika tänkbara informations— insatser, varvid hänsyn måste tas främst till allmänhetens in— formationsbehov, men också till de krav och önskemål som kan komma att ställas från näringslivets sida.

Ett annat skäl till den "öppna" skrivningen i propositionen tor- de ha varit att det fanns goda erfarenheter av samverkan mellan myndigheter och näringslivet på marknadsrättens område (se prop. 1975/76:34 s. 94 och s. 109).

Vi vill också peka på att man när 3 & MFL kom till inte hade va- re sig utländska förebilder1) eller någon egentlig erfarenhet på det nationella planet att falla tillbaka på. Situationen var allt— så en helt annan än när 1 5 i 1970 års lag (som nu är 2 9 MFL) tillkom. Lagstiftaren kunde då knyta an till ett såväl interna- tionellt som nationellt väl etablerat normsystem och en omfattan- de inhemsk praxis (se avsnitt 2.3.1). Något motsvarande fanns inte att bygga på inom området för 3 & MFL, bortsett från vissa normer som KO arbetat fram och ett antal villkorade förbud som meddelats av MD. Däremot fanns värdefullt utredningsmaterial i varudeklarationsutredningens och reklamutredningens betänkanden. Den förra hade t.ex. kartlagt varuområden som det var angeläget att reglera och den senare hade belyst olika informationsfrågor, m.a. kaa typerav uppgifter som skulle kunna föreskrivas. Reklam- utredningens lagförslag innehöll en förteckning av uppgifter som kunde komma i fråga för informationslämnande, nämligen:

Varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet och egenskaper Lämplig användning, förvaring och skötsel av varan Priset och betalningsvillkoren Förhållandet i övrigt mellan säljare och köpare

Vem som tillverkar, importerar eller saluför varan eller tillhandahåller eller utför tjänsten.

I prop. 1975/76:34 tog emellertid föredraganden bara i ringa om— fattning upputredningens uttalanden och preciseringar. Reklamut— redningens lagtext kommenterades ej närmare. Behovet av vägled- ning vid tillämpning av paragrafen skulle främst tillgodoses ge- nom KOV:s riktlinjer.

1) Det kan noteras att en reglering av liknande typ beslöts i Norge våren 1981 (Ot. prp. nr 40). Den hann dock aldrig komma till tillämpning. I december 1981 beslutade stortinget, efter en proposition som den under hösten 1981 tillträdda regering- en lagt fram, att upphäva lagregeln i fråga.

Under arbetet med en generell lagreglering av informationsskyl- digheten i reklam - såväl i reklamutredningen som under den på- följande departementsberedningen - var uppmärksamheten inriktad på sådan information som syftar till att ge den enskilde konsu- menten underlag för att träffa ett för honom eller henne lämpligt val av en viss vara, tjänst eller annan nyttighet (köpinforma- tion). Denna information inbegriper, förutom uppgifter om själva varan eller tjänsten och dess egenskaper, även uppgifter i t.ex. bruksanvisningar om hur produkten skall hanteras för att ge största nytta. Uttryckt i ekonomiska termer syftar denna infor— mation till att minska de ekonomiska riskerna i vid mening för konsumenterna. I sin slutliga utformning kom emellertid general- klausulen om information, 3 & MFL, att omfatta också ett annat slags information, som till sin natur är ganska artskild från köpinformationen, nämligen säkerhetsinformation. Det är här frå- ga om information som har till syfte att hindra eller åtminstone radikalt minska särskilda risker för skada på person eller egen- dom. I denna del fungerar 3 & MFL som ett slags tilläggsstadgan— de till generalklausulen om produktsäkerhet, 4 & MFL. Härom när- mare i kap. 7.

6.3.2 MD:s praxis

MD:s praxis är från rättslig synpunkt det mest auktoritativa styrmedlet inom ramen för 3 & MFL. Det ter sig därför naturligt att här först något belysa hur domstolen hittills tillämpat re- geln.

MD har t.o.m. 1982 på talan av KO meddelat beslut i 16 ärenden enligt 3 5 MFL. Alla besluten har varit enhälliga. Detta kan jäm- föras med att i 10 av ärendena yrkanden samtidigt förekommit en— ligt annat lagrum, vanligen 2 61). Vid bedömningen av dessa yr- kanden har MD varit oenig i 4 fall. Det kan också jämföras med

1) Genom ingripande med stöd av 2 & kan uppnås att vissa påstå- enden inte längre används i marknadsföringen och genom samti- dig tillämpning av 3 5 kan uppnås att viss information till- förs marknadsföringen (se MD 1979:13, 1979:24, 1981:5, 1981:15, 1981:20, 1982:11 och 1982:13. Se även avsnitt 6.2).

antalet reservationer i MD:s samtliga beslut enligt marknadsfö- ringslagstiftningen under åren 1971-1978 som uppgår till ca 25 % (se NU 1978/79:6 s. 10). MD har alltså varit i hög grad enig när det gällt att tillämpa 3 & MFL.

Utgången av de 16 ärendena kan beskrivas på följande sätt. KO:s talan har bifallits i 5 ärenden och lämnats utan bifall i 5 ären— den. I övriga 6 ärenden har talan huvudsakligen bifallits (se dock MD 1981:4, KO ./. Electrolux). Av de bifallna ärendena har 4 varit medgivna. I samtliga ärenden som lämnats utan bifall har bestridande förekommit. Utgången har sålunda i väsentlig grad sammanfallit med svarandens medgivanden resp. bestridanden. Av detta kan måhända utläsas att vederbörande näringsidkare inför prövningen i MD haft ganska goda möjligheter att bilda sig en åtminstone ungefärlig uppfattning om vad som är en rimlig tolk- ning av informationskravet i 3 5 MFL i den föreliggande situatio- nen.

Som vi nämnt i annat sammanhang (avsnitt 4.3) har endast 4 ären— den gällt frågor som reglerats genom riktlinjer. Hittills har

alltså inte den situation förelegat som föredraganden tänkte sig i prop. 1975/76:34 (s. 108), nämligen att till grund för pröv- ningen i MD normalt bör ligga riktlinjer. Vi noterar emellertid

att MD i sina domskäl i de aktuella ärendena till en början re- dovisar en prövning om den yrkade informationen uppfyllt krite- riet "särskild betydelse från konsumentsynpunkt" eller ej och först därefter uttalar att information skall lämnas i stort i enlighet med de av KO åberopade riktlinjerna. MD:s sätt att re- sonera framgår kanske tydligast i ärendena MD 1981:20-22 (KO ./. Saab—Ana m.fl.). I dessa ärenden anknöts åläggandena till de aktuella riktlinjerna på så sätt att domstolen förklarade att MD:s ålägganden skall upphöra att gälla, om KOV ändrar riktlin— jerna i sak.

Endast i ett ärende enligt 3 & MFL (MD 1981:6, KO ./. Vingresor) har MD utfärdat interimistiskt åläggande enligt 13 5. Detta upp- hävdes dock i det slutliga beslutet som en följd av att ifråga— varande yrkande ogillades. Situationen har hittills sällan varit sådan att KO funnit sig föranlåten att framställa yrkande om in—

terimistiskt beslut för att snabbt tillgodose ett akut konsument-

behov av viss information.

Samtliga 16 ärenden utom ett (MD 1979:24, KO ./. Don George) har rört köpinformation i tidigare angiven betydelse (se avsnitt 6.3.1). Frågan om prisinformation har berörts i 4 ärenden och i lika många fall har det varit fråga om information i samband med postorderförsäljning.

Det stora flertalet av ärendena i MD har avsett frågan huruvida viss information skall lämnas i annonser, direktreklam etc., dvs information utanför säljstället. I ett antal ärenden (MD 1978z26 m.fl.) har MD:s beslut utformats i enlighet med KO:s yrkanden om att information skall lämnas vid all annonsering. I ett ärende (MD 1979:13, KO ./. Akademisk Brevskole) har dock MD begränsat beslutet i förhållande till KO:s yrkande på så sätt att informa— tionsskyldigheten endast skall avse annonser i viss typ av press m.m. I ett ärende (MD 1981:4, KO ./. Electrolux) har MD, utan särskilt yrkande av KO i just det hänseendet, t.o.m. angett på vilken plats i en broschyr informationen lämpligen bör lämnas. Det har också förekommit att MD tagit ställning till hur pass tydlig informationen är eller bör vara i reklam av visst slag (MD 1980:12 m.fl. , annons av viss typ). I ett ärende (MD 1981:6, KO ./. Vingresor) ansåg domstolen att uppgifter i en annons och folder visserligen inte varit helt tillfredsställande vad gäller tydligheten men dock inte så otydliga att företaget kunde anses ha underlåtit att lämna den erforderliga informationen. MD:s be— slut kan således gå ut på att information skall lämnas i visst medium, på visst sätt, med viss grad av tydlighet etc.

MD brukar i sitt beslut ganska detaljerat redovisa skälen för att informationsåläggande utfärdas eller inte. Som exempel kan anges ett ärende (MD 1982:11) där KO yrkat att en sparbank skul— le ange den aktuella räntan m.m. vid erbjudande i annons, affisch eller broschyr om inlåning på räkning av visst slag. MD lämnade yrkandet utan bifall, främst av det skälet att domstolen ansåg att konsumenterna redan har tillgång till sådan information i ändamålsenliga former och att det är allmänt känt att banker tillhandahåller informationen på sina kontor. I ett ärende

(MD 1981:8) hade KO i andra hand yrkat att ett postorderföretag vid marknadsföring av en telefonapparat genom annonser eller an— nan skriftlig framställning skulle tydligt upplysa om att appa- raten inte utan televerkets medgivande får kopplas till telever— kets nät. Sådan information lämnades ej. MD biföll yrkandet och förklarade att, även om sådan information finns i de allmänna villkoren för telefonabonnemang (vilka återges i telefonkatalo- gerna), det måste antas att en stor del av telefonabonnenterna saknar kännedom härom. Ett ärende (MD 1981:4) rörande märkesdif— ferentiering är av särskilt intresse i detta sammanhang. MD gjor— de här vissa principiella uttalanden om olika tänkbara effekter av ett informationsåläggande. MD förklarade

att konsumentintresset inte är entydigt och enkelt att utskilja vid prövning av informationsfrågan i ärenden som kan ha betydel— se för det ekonomiska systemets funktion. För— och nackdelar från konsumentsynpunkt måste vägas mot varandra och det är tänkbart att denna vägning utfaller olika beroende på vilken utformning och omfattning en informationsplikt får. Ett åläggandes innehåll måste bestämmaspå grundval av en samlad bedömning av hur starkt behov konsumenterna har av informationen i fråga, hur omfattande informationen bör vara för att tillgodose behovet samt vilka verk- ningar, positiva och negativa, åläggandet kan få för det ekono- miska systemets funktion och därmed ytterst för konsumenterna.

6.3.3 KOV:s ärendehandläggning och KO:s förelägganden

Det helt övervägande antalet ärenden som tas upp inom KOV/KO ut- mynnar i en överenskommelse under hand med näringsidkaren, där denne förbinder sig att förbättra sin information. I bil. 6:1 redovisas exempel på sådana ärenden, bl.a. fall där villkorat förbud enligt 2 5 MFL skulle kunna komma i fråga. Som vi tidiga— re nämnt (avsnitt 6.2) ligger dessa ärenden i sak nära "rena" 3 5—ärenden.

Som ett andra steg i behandlingen av enskilda ärenden hos KOV/KO om informationsskyldighet kan man se KO:s handläggning av ären- den om informationsföreläggande. Antalet sådana förelägganden har hittills varit litet. Under 1981/82 godkändes 7 informations— förelägganden (1980/81 var motsvarande siffra 10). Exempel på fö- relägganden återfinns i bil. 6:1.

6.3.4 KOV:s riktlinjer

I samband med 1975 års lagstiftning blev riktlinjer erkända även

formellt som ett konsumentpolitiskt styrmedel. Deras funktion är att fylla generalklausulerna i MFL med ett konkret norminnehåll och därmed tillgodose näringsidkarnas - och berörda myndigheters behov av närmare vägledning om klausulernas innebörd (se prop. 1975/76:34 s. 107 f.). I enlighet med lagstiftarens intentioner har KOV:s riktlinjer fått sin största betydelse på informations— området, inom ramen för 3 5 MFL. Så gott som samtliga gällande riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1982 innehåller regler om infor— mationslämnande (36 av 39). Ca hälften (18) innehåller informa— tionsregler vilka tar sikte enbart på köpinformation (se bil. 2:2 ex. 1 och 3). Lika många innehåller regler om säkerhetsinforma— tion. Vi kan således konstatera att informationsriktlinjer i stor utsträckning används som styrmedel för att minska risker för ska- dor, som kan orsakas av olika konsumentvaror.

Informationsregler i riktlinjer anger den information som en nä- ringsidkare skall lämna vid marknadsföring av en viss vara, tjänst eller annan nyttighet (t.ex. elektrisk hushållsapparat, se KOVFS 1978:5, och sällskapsresa, se KOVFS 1979:3) eller generellt, t.ex. om priser (se KOVFS 1977:1 och 1982:1), vid erbjudande av viss be- talningsform (konsumentkrediter, se KOVFS 1979:1) eller vid använ- dande av viss säljmetod (postorder, se KOVFS 1980:2). Flertalet riktlinjeregler om information tar sikte på information om varor. Vanliga krav som ställs i riktlinjer är att uppgifter skall läm- nas om varuslag/benämning, om egenskaper av betydelse för bedöm- ning av produkten från hälso— eller säkerhetssynpunkt, om lämplig användning eller skötsel av produkten samt om tillverkarens, im- portörens, säljarens namn eller firma och hemort (se bil. 2:2). [ Vi noterar alltså att flertalet regler hänför sig till uppgifter av det slag som återfinns i reklamutredningens lagförslag (se av- snitt 6.3.1).

Frågor som gäller när, var och hur näringsidkare skall lämna viss i information har vi redan behandlat i avsnitt 4.2.

Ett antal riktlinjer gäller information om ett jämförelsevis be- tydande utbud på marknaden (t.ex. riktlinjer för textilier och be- klädnadsskinn /KOVFS 1979:8/). De flesta riktlinjer har dock en betydligt mer begränsad räckvidd (t.ex. information om hushålls- ugnars energiförbrukning, se KOVFS 1979:13). Hur stor del av det totala utbudet på den svenska marknaden som berörs av informa- tionsregler är naturligtvis svårt att ange mera exakt. Så mycket står dock klart att bara en begränsad del av det totala utbudet omfattas av informationsregler. Detta konstaterande gäller sär-

1)

skilt regler för informationslämnande utanför säljstället .

En i samband med riktlinjearbetet mycket uppmärksammad fråga har varit hur pass detaljerade reglerna i riktlinjer lämpligen bör vara (detaljeringsgraden). Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 4.2) har reglerna kommit att utformas långt mer detaljerade än vad föredraganden tänkte sig i prop. 1975/76:34 (se bil. 2:2 ex. 1, 2 och 4 och i viss kontrast härtill ex. 3).

En annan fråga, som behandlades mycket ingående i reklamutred— ningens betänkande, gäller om och i vilken utsträckning reglerna om information också bör innehålla föreskrifter om hur informa- tionen skall utformas. Reklamutredningen förordade (Reklam V 5. 36 ff.) att den information som ställs till konsumenternas för- fogande i möjligaste mån skall vara standardiserad. Utredningen betonade värdet av att informationen utformas på ett sådant sätt att konsumenterna snabbt och enkelt kan jämföra uppgifter om en viss faktor hos olika varianter av en viss produkt. Terminologi och redovisningsmetod bör enligt utredningen vara enhetlig inom varje produktsområde och uppgifterna skall i förekommande fall vara baserade på enhetligt utförda undersökningar. I prop. 1975/76:34 återfinns inte motsvarande uttalanden om standardise- ring av informationen.

Ambitionen om en långtgående standardisering av informationen kan svårligen förenas med ambitionen om allmänt hållna regler. En så omfattande reglering av informationslämnandet som reklamutred—

1) Jämför med uttalanden i prop. 1975/76:34 s. 107 f., 5. 126 m.fl.

ningen tänkte sig finner man endast i några få riktlinjer. Ett exempel är riktlinjer för marknadsföring av barnblöjor (KOVFS 1977:4). I dessa regleras inte bara att viss information skall lämnas utan också att den skall lämnas i viss ordningsföljd på förpackningen inom avgränsad del av dennas fram- eller baksida och med lätt läsbar stilgrad.

Riktlinjer inom informationsområdet har i viss mån ersatt varude- klarationssystemet (VDN). KOV:s ambition har varit att efter hand i riktlinjer inarbeta de värdefulla delarna av VDN-systemet (se KOV:s AF 1980/81 5. 8). Detta har därmed successivt avvecklats1).

6.3.5 KOV:s överenskommelser och andra uppgörelser

överenskommelser av normkaraktär mellan KOV och berörda närings- idkare om informationslämnande kan utgöra ett alternativ till styrmedlet riktlinjer. Verket synes numera välja styrmedlet över- enskommelse när företagen i en bransch är få eller det problem som det gäller att lösa är mindre frekvent eller av udda karak- tär. KOV har fr.o.m. juli 1976 t.o.m. december 1982 slutit ca 25 sådana överenskommelser, varav ca 20 avser informationslämnande

till konsumenter. Exempel på sådan överenskommelse finns i bil. 6:1.

Verket träffar också uppgörelser i andra former än överenskommel- ser med företrädare för näringslivet i ärenden om informations- lämnande. Det kan t.ex. vara fråga om överläggningar där KOV un- der hand söker förmå en näringslivsorganisation eller ett före- tag att verka för bättre information i marknadsföringen till kon-

sumenter. Sådana kontakter föranleds inte enbart av anmälningar utan kan vara betingade av konsumentbehov som KOV/KO självt upp- märksammat. Det förekommer också att initiativet till kontakter av detta slag kommer från näringslivets sida, t.ex. en bransch- organisation. _

___—_

1) Varuprovningskommittén har i betänkandet (SOU 1982:38) Fakta för konsumenter föreslagit ett nytt system för konsumentin— formation som har flera likheter med VDN-systemet(s. 263 ff.). Se även rapporten "Konsumentinformation på säljstället" s. 89, ) KOV 1982. '

6.3.6 Samspelet mellan styrmedlen

Några täta skott mellan de olika producentpåverkande styrmedel som vi här behandlat finns inte. Ett enskilt ärende kan avslutas med en överenskommelse med KOV i ärendet eller leda till ett be- slut i MD, ett informationsföreläggande av KO, en branschöverens- kommelse eller riktlinjer.

De olika styrmedlen har olika inriktning. Ingripandet i ett en- skilt fall skall åstadkomma förbättringar i just det fallet me- dan t.ex. riktlinjer har till uppgift att förbättra informatio— nen inom en bransch eller på ett produktområde. Skillnaden lig- ger alltså i verkningsområdet mera än i själva syftet. Det finns dock all anledning att betona att KOV genom sin omfattande hand— läggning av enskilda ärenden om information kan uppnå en betydan— de producentpåverkan, väl så betydelsefull som den vilken kan åstadkommas med riktlinjer.

Riktlinjerna har, som vi ovan berört, inte fått den utbredning som ursprungligen var tänkt. Även om en del stora och viktiga områden nu täckts in, kvarstår enligt vår uppfattning eftersatta informationsbehov på marknaden (se bl.a. bil. 6:2). Vi anser det därför vara en viktig uppgift att analysera orsakerna till svå- righeterna att få fram informationsregler i riktlinjerna. Detta görs i avsnitt 6.5. Dessförinnan skall vi dock söka värdera i vad mån 3 5 MFL, riktlinjerna m.m. har förbättrat informations— utbudet.

6.4 Har informationen förbättrats?

En huvudfråga vid val av styrmedel är hur effektiva de olika tillgängliga medlen kan antas vara för att uppnå önskat mål. Vid effektivitetsvärderingen måste man också beakta de negativa si- doeffekter som kan uppstå. En viktig utgångspunkt när vi skall överväga vilket eller vilka styrmedel som man bör satsa på i framtiden, är utvärderingen av hur de olika producentpåverkande medlen hittills verkat. Vi vill dock betona att en sådan utvär-

dering är svår att göra; bra och lätthanterliga metoder saknas. De mer komplicerade metoderna skulle ha dragit mer tid och kost- nader än vad vi bedömt vara rimligt att ägna denna i och för sig mycket viktiga fråga. Vi har därför valt att basera våra omdömen på egen erfarenhet. Vad gäller riktlinjerna har vi dessutom före— tagit en särskild undersökning bland företag.

Beträffande generalklausulen om informationsskyldighet, 3 5 MFL, kan vi till en början notera att klausulens existens eller åtmin- stone existensen av en lagregel som föreskriver någon sorts in— formationsskyldighet förefaller känd inom vida kretsar i nä- ringslivet. I synnerhet gäller detta bland personer som på ett eller annat sätt sysslar med marknadsföring. Vi kan vidare kon- statera att ingen opposition mot generalklausulens rättspolitis- ka syfte förekom när den presenterades genom prop. 1975/76:34 och sedermera antogs. Regelns inriktning och de ambitioner hos lagstiftaren som den återspeglar godtogs tvärtom allmänt. Den konsumentpolitiska grundsyn som kommer till uttryck i 3 5 torde fortfarande vara tämligen allmänt omfattad inom svenskt närings- liv. Man delar, åtminstone i princip, uppfattningen att en väl fungerande marknad kräver väl informerade konsumenter och att det i första hand åvilar företagen att prestera den erforderliga informationen.

Vi menar att 3 5 MFL - trots att den ger föga konkret vägledning - har bidragit till att förbättra informationsutbudet på markna- den genom sin blotta existens; den ger i lagens form uttryck för en viljeinriktning från det allmännas sida (jfr avsnitt 6.3.1).

Förbättringar av informationen kan betydligt lättare konstateras som följd av ingripandena i de enskilda fallen genom ärenden som prövats hos KOV/KO och i MD (se bil. 6:1). Det är också rimligt att anta att ingripandena på olika sätt haft positiva spridnings- effekter. Ärendenas utgång har troligen påverkat även andra än de direkt berörda näringsidkarna. Detta är givetvis också en av- sedd effekt med ingripandena. Den tämligen omfattande publicite— ten av utgången i olika ärenden, särskilt de som prövats i MD, torde verksamt bidra till att sådana spridningseffekter uppkom— mer.

Vad sedan gäller riktlinjerna kan först fastslås att dessas pri- mära syfte är att stärka konsumenternas ställning på marknaden genom att tillförsäkra dem viktig information (se prop.1975/7&34 s. 92 f. och s. 95). Samtidigt styr de näringsidkarnas marknads— uppträdande genom att ge vägledning för näringsidkarnas informa— tionsutbud (s. 107 f. nämnda prop.). Ett mycket speciellt syfte har riktlinjer vars främsta uppgift inte är att förbättra infor— mationen utan är att skapa "bättre vanor" hos medborgarna. Såda- na regler finns i riktlinjerna för marknadsföring av alkohol och tobak (KOVFS 1979z5-7). Främsta syftet med de reglerna är att uppnå en minskad konsumtion av dessa produkter.

Det är som vi redan framhållit ingen lätt uppgift att utvärdera informationsriktlinjernas effekter på informationsutbudet. En särskild komplikation medför det förhållandet att flera riktlin— jer utgör äldre KOV- eller KO-regler som — i en del fall efter smärre modifieringar - överförts till riktlinjeform. Vi har sökt att på empirisk väg belysa effekterna i vår företagsundersökning. Härvid är att notera att två av de sex i undersökningen berörda riktlinjerna bygger på äldre KDV— och KO—regler.

Svaren på frågorna till de 30 företagen om hur konsumenternas förhållanden förändrats på de aktuella marknaderna ger en varie— rad totalbild av de undersökta riktlinjernas effekter (se bil. 3:1). Ca 40 % av företagen menar att konsumenternas ställning klart förbättrats som följd av riktlinjer. Ytterligare ca 40 % menar att detta delvis varit fallet (procentsatserna hänför sig till samtliga sex undersökta riktlinjer). Flertalet av de under- sökta företagen menar dock att riktlinjerna inte påverkat det egna informationslämnandet. Det är framför allt de större före- tagen i undersökningen som menar att riktlinjerna inte förbätt- rat informationen, medan de mindre menar att så delvis är fallet. En förklaring kan vara att de mindre företagen fått ställa om sig till en annan kravnivå, medan de större redan tidigare läm- nat i stort sett den information som senare kommit att regleras i riktlinjer. Våra studier antyder således att informationsutbu— dets kvalitet blivit jämnare. Företag med ett bristfälligt in- formationsutbud har p.g.a. riktlinjerna varit tvungna att för-

bättra-detta. De företag som redan före utfärdandet av riktlinjer till stor del uppfyllde kraven har däremot inte behövt bygga ut sin information.

Som vi påpekat skall riktlinjer om information också tillgodose näringsidkarnas behov av regler för sitt handlande. Riktlinjereg— lerna skall dels underlätta för näringsidkarna att anpassa sin information till konsumenternas intressen (den positiva aSpekten), dels hindra dem att åsidosätta de "öppna" generalklausulerna och därmed hjälpa dem att undgå ingripanden från KOV/KO (den negati- va aspekten). Vi har tidigare konstaterat (avsnitt 6.3.4) att riktlinjerna täcker endast en begränsad del av marknadens utbud. Näringsidkare har ganska sällan såsom svarande kunnat åberopa riktlinjer i de ärenden inför MD (avsnitt 6.3.2). Vi har inte närmare undersökt hur ofta riktlinjer ligger till grund för KOV:s och KO:s avgöranden, men vår erfarenhet är att förhållandena här är ungefär desamma som i MD.

Vi har inte noterat någon efterfrågan från företagen på ytterli- * gare vägledning i form av riktlinjer. Det kan ses som ett indi- cium på att företagen själva inte anser sig ha behov av en väg- ledning av detta slag.

6.5 Problemen i riktlinjearbetet

Vi har i kap. 3 konstaterat att arbetet med att ta fram informa- tionsregler i riktlinjerna oftast varit komplicerat. Problemen har antytts också i detta kapitel. Vi söker i det följande bely- sa orsakerna till problemen. Vår analys bygger på tidigare stu- dier1) kommittén.

, egna studier och den samlade erfarenhet som finns inom

En del av de problem som mött vid framtagningen av riktlinjer om information torde kunna föras tillbaka till inneboende spänning— ar i det marknadsekonomiska systemet. Detta förutsätter ju ett

1) Bl.a. reklamutredningens betänkanden, rapporten "Konsument- verkets riktlinjer. Problem kring urval och överföring av information", KOV 1979 samt broschyren "Hur skall företagen informera konsumenterna", KOV 1980.

slags kraftspel mellan säljare och köpare—konsumenter. Deras del- vis motstående intressen skall få förhållandevis fritt och obun- det balansera mot varandra och det ena intresset tillåts ena gång— en och det andra intresset andra gången att väga över. Det får anses ligga i sakens natur att i ett sådant spel mellan motstå- ende intressen säljarna, åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv, kan vara benägna att eftersätta motpartens intresse av informa— tion. I synnerhet gäller detta om informationen kan förmodas för— svåra och fördröja eller kanske rentav äventyra transaktionens lyckliga slutförande från säljarsynpunkt. En förhållandevis om— fattande information kan också göra säljaren, och säljarens pro— dukt, mera sårbar i konkurrensavseende. Om nämligen säljarens utbud, helt eller delvis, är mindre gynnsamt än konkurrerande näringsidkares utbud, ger informationen inte bara konsumenterna ökade möjligheter att välja något av dessa utan också de konkur— rerande näringsidkarna tillfällen att i sin information framhäva sina erbjudanden som förmånligare. Eftersom marknadssituationen

i det konkreta fallet ofta är sådan att en säljare inte har full överblick över sin marknad och inte heller kan någorlunda säkert relatera det egna utbudets förmånlighet till konkurrenternas, bjuder försiktigheten säljaren att inte ge ifrån sig mera infor- mation än som bedöms vara direkt, kortsiktigt säljfrämjande.

Vi vill med dessa antydningar peka på att det finns en i och för sig förklarlig kluvenhet hos näringsidkarna när det gäller att medverka till informationsåtgärder som leder till en ökad mark— nadstransparens. Vi menar att en realistisk utvärdering av pro- blemen i riktlinjearbetet förutsätter att man har blicken öppen för de intressespänningar som ligger i själva det ekonomiska systemet.

I det följande tar vi upp två problemkomplex som enligt vår be- dömning haft en avgörande betydelse i riktlinjearbetet hittills, nämligen:

- Svårigheter att utforma allmängiltiga regler om information som dels tillgodoser skilda konsumentgruppers behov i deras olika köpsituationer,dels kan anpassas till de olika förut— sättningar som gäller för olika medier.

Försämrad samhällsekonomi samt ändrade attityder till och vär-

deringar av reglering och samhällsstyrning.

6.5.1 Problemen i riktlinjearbetet - normeringsproblem ,

De svårigheter vi observerat i riktlinjearbetet saknar motsvarig- het i de ärenden som avgörs hos KOV eller i vilka KO fört talan i HD enligt 3 5 MFL. Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.3.2) har MD varit enhällig i alla avgöranden rörande tillämpningen av 3 5 och KOV/KO har inte mött alltför stora svårigheter när det gällt att tillämpa 3 5 vid handläggning av enskilda ärenden. Denna skillnad mellan å ena sidan riktlinjearbetet och å andra sidan ingripandena i de enskilda fallen kräver en förklaring.

Bedömningen av enskilda ärenden om information i MD och hos KOV/KO knyter sig till en viss näringsidkares marknadsförings—

åtgärd av en viss vara inom en avgränsad och'överblickbar dist- ributionsfunktion. Eventuella konflikter mellan konsumenters och Säljares intressen kan normalt avvägas mot varandra på ett täm- ligen konkret sätt. I de allra flesta fall och i kontrast till

vad som är förhållandet i riktlinjearbetet går bedömningen pri-

märt ut på att ge en anvisning om hur en konkret konflikt skall

lösas, inte att bilda en norm som skall vara allmängiltig för

alla näringsidkare i en viss bransch. Däremot blir naturligtvis bedömningen i MD ofta normgivande såvitt gäller den aktuella be- gränsade typsituationen. I riktlinjeärenden, däremot, förs dis- kussionerna med näringslivsorganisationer vilka har att ta andra ( hänsyn än den enskilde näringsidkaren. De måste noggrant beakta ) vilka åtaganden de kan göra för alla näringsidkare som de repre— senterar. Deras överväganden sker på en annan nivå och deras be— dömningar är ofta mera principiellt präglade och policybetonade.

Till bilden hör också att ärenden som förs till MD måste avgö—

ras; MD kan inte avstå från att fatta beslut. Enskilda ärenden som förs till KOV/KO måste också avgöras. I båda fallen finns en auktoritativ instans som fattar beslut. I riktlinjearbetet där- emot föreligger en förhandlingssituation med två i stort likvär- diga parter. Kan man inte nå överenskommelse beslutar inte nå—

gondera parten vad som skall gälla. Kravens berättigande, behovet av ökad bevisning etc. blir föremål för resurskrävande diskussio— ner.

Erfarenheten hittills är således att normarbetet på informations- området varit betydligt mer komplicerat och tidskrävande än hand- läggningen av de enskilda ärendena. När riktlinjesystemet plane- rades var emellertid tanken att riktlinjerna inom en relativt kort tid skulle täcka en betydande del av marknaden. Verkligheten har hittills kommit att te sig annorlunda. Handläggningen av in— formationsfrågor har haft formen av ett samspel mellan omfattande handläggning av enskilda ärenden, huvudsakligen hos KOV, ochiikt— linjeförhandlingar som baserats på s.k. problemuppfångning hos verket genom handläggningen av de enskilda ärendena. Härigenom har 3 5 MFL efter hand fyllts med ett konkret norminnehåll.

6.5.2 Svårigheterna att utforma generella regler

När vi analyserat framtagningen av informationsriktlinjerna har vi funnit bl.a. följande problem och svårigheter:

- Svårigheter att skaffa kunskap om konsumenternas viktiga in- formationsproblem på marknaden.

- Svårigheter att ange vilket innehåll informationen till kon— sumenterna skall ha.

— Svårigheter att i generella regler ange hur informationen skall kommuniceras till konsumenterna.

Vi tar i detta avsnitt upp dessa frågor var för sig. åyårisbetet_ett_steffa_tunstee_em_infgreetieusereélsmsn

Våra erfarenheter från kommittéarbetet har bekräftat den allmän— na uppfattningen att kunskapen om konsumenternas informations— problem på marknaden är otillräcklig. Det är svårt att finna en objektiv grund för att avgöra vilka de viktigaste problemen är. I många fall behövs betydande utredningar för att belysa hur om-

fattande och allvarligt ett informationsproblem egentligen är och problemets orsaker. Olika bedömare med olika värderingar och perspektiv kan ha olika uppfattningar om detta. Härtill kommer att konsumenternas kunskapsmässiga och ekonomiska förutsättning- ar m.m. varierar i hög grad såväl generellt som vad den enskilda situationen/produkten beträffar. Det är svårt att skapa en enty— dig problembild. Varken lagtexten i 3 5 MFL- som ju endast all- mänt talar om "konsumentsynpunkt" — eller motiven ger någon stör— re vägledning när det gäller att i praktiken bestämma metoder och tillvägagångssätt för att dokumentera föreliggande informations- problem. Det är vår uppfattning att svårigheten att rätt bedöma konsumenternas informationsproblem och metodproblemen när det gällt att dokumentera informationsbehoven är en av förklaring- arna till att det varit trögt att få fram riktlinjeregler på in— formationsområdet.

Vi noterar i detta sammanhang att det i ett antal riktlinjeför— handlingar efterlysts dokumentation om informationsproblemets art och omfång vilket, åtminstone i några fall, lett till ganska omfattande utredningar. Vi gör också den bedömningen att en del av de meningsmotsättningar som förekommit vid riktlinjeförhand- lingar kan förklaras av att parterna, troligen mer eller mindre omedvetet, haft olika föreställningar om konsumenternas erfaren- heter och kunskaper och därmed om vad som kan uppfattas som de- ras problem på marknaden.

Intermatienens_inashå11_99b_emfång Det har varit svårt att finna en för alla berörda parter godtag-

bar grund för att precisera vilken information som skall ges kon— sumenterna. Kriteriet "särskild betydelse från konsumentsynpunkt” i 3 5 MFL ger i praktiken ringa eller ingen vägledning. Enligt ordalagen innebär detta ett ganska strängt krav på behov, nytta eller efterfrågan av information. I motiven till bestämmelsen sägs däremot att informationsskyldighet är för handen "så snart 5 ett inte helt obetydligt behov föreligger och inte bara i sådana

fall som är särskilt allvarliga". Motiven ger alltså utrymme för krav på tämligen omfattande informationsinsatser från näringsid- karen.

Någon säker grund finns sällan för att avgöra vilken information som är särskilt viktig för konsumenter i allmänhet på ett visst varu— eller tjänsteområde. Härtill kommer att olika konsumentka- tegorier har olika informationsbehov. KOV synes hittills ha tol- kat kriteriet "särskild betydelse" ganska restriktivt. Erfaren- heterna från riktlinjeförhandlingarna har även visat att parter- na i regel kunnat enas om vilken information som bör prioriteras i det enskilda fallet (vilket inte behöver innebära att priorite- ringen alltid är riktig från konsumentsynpunkt). När delade me- ningar förelegat har de i regel kunnat sammanjämkas.

Vad gäller informationens omfång måste beaktas att konsumenterna har begränsad möjlighet att ta till sig och hantera information. I riktlinjeförhandlingar under senare år har detta förhållande beaktats. Man synes numera inom KOV vara medveten om att det in- te är meningsfyllt att i riktlinjer föreskriva information av den omfattning som 3 5 MFL synes göra möjligt. Riskerna för "informa- tionsövergödning" i annonser och annan konsumentinformation upp— märksammades mycket litet eller inte alls vare sig av reklamut- redningen i Reklam V eller i prop. 1975/76:34. Detta är förklar- ligt. Man var helt inriktad på att söka finna vägar att söka) tillgodose vitala konsumentbehov av information. Det var först

i rapporten "Konsumentverkets riktlinjer. Problem kring urval och överföring av information" som konsumenternas begränsade möj- ligheter och konsekvenserna av detta för den produktanknutna kom- mersiella informationens vidkommande diskuterades. I rapporten pekas på riskerna att konsumenterna, om de utsätts för mer infor- mation än de förmår tillgodogöra sig, avskärmar sig också från sådan information som de, objektivt sett, behöver för att kunna träffa ett rationellt grundat val.

strfärinssn-es-interestieusinnebållst

Om sålunda frågor som gäller urval, innehåll och omfång av infor- mation som reglerats genom riktlinjer visat sig i stort sett möj- liga att lösa på ett godtagbart sätt från konsumentsynpunkt, har vi kunnat konstatera att frågan om hur den angivna tilläggsinfor— mationen skall kommuniceras till konsumenter gett upphov till

åsiktsbrytningar. Vi vill i detta sammanhang påpeka att vi i det följande betecknar den kommersiella information som en närings- idkare spontant väljer som ssu_siä122219a_interestienen medan den ytterligare kommersiella information som påbjudits genom riktlinjeregler benämns förelagd_infgrmatjgn eller, ibland, rikt— linjeinformation. Vi vill också - till viss skillnad mot vad man ofta föreställt sig i debatten - framhålla att någon inneboende motsättning inte föreligger mellan de två begreppen. Näringsid— karen kan ofta själv finna det lämpligt att i sin självvalda in- formation infoga förelagd information. Erfarenheten visar också att näringsidkare spontant i sin marknadsföring lämnat sådan in- formation som sedermera kommit att föreläggas i riktlinjer.

Det är slående att samstämmighet i allmänhet kunnat uppnås om hur informationen skall ges på säljstället. Vi vill peka på två skäl till detta. För det första tycks spänningen mellan den själv- valda informationen och den förelagda informationen ofta vara mindre på säljstället, i synnerhet när det gäller information som skall anbringas på varorna (märkning). Denna innehåller av tradition i regel åtskillig information som har påbjudits av myn- dighet enligt speciell lagstiftning (t.ex. om livsmedel) eller som eljest har "särskild betydelse från konsumentsynpunkt". Rikt- linjeinformationen uppfattas bl.a. därför inte som störande för den självvalda informationen, utan snarare som en förstärkning

av denna. För det andra kan ofta utrymme beredas för riktlinje- information utan större kostnad; så t.ex. kan faktarutor och lik— nande anbringas på förpackningar eller tas in i etiketter.

Erfarenheten visar däremot att det förekommit spänningar och in— tressekonflikter när det gäller riktlinjeinformation utanför säljstället. Orsakerna till detta förhållande är flera och är delvis svåra att få ett grepp om. Vi vill här särskilt peka på några enligt vår bedömning viktiga orsaker.

När 3 5 MFL trädde i kraft och förhandlingar började mellan KOV och företrädare för näringslivet om riktlinjeregler beträffande information utanför säljstället kom enligt samstämmiga uppgifter de kommuniceringstekniska problemen som en överraskning för båda parter. Vi har också kunnat konstatera att dessa problem uppmärk-

sammades mycket litet i förarbetena. Diskussionerna i reklamut- redningen — så som de redovisas i betänkandet Reklam V - fördes i allmänna termer. Några försök att belysa hur regler om infor- mationsskyldighet i praktiken skulle komma att påverka närings— idkarnas marknadsföring, i synnerhet reklam av olika slag utan- för säljstället, förekom inte.

Det har hävdats att det inte var förrän KOV började förhandla med näringsidkare och deras organisationer om riktlinjer som man inom näringslivet på allvar började bli medveten om vad lagstif- tarens intentioner kunde leda till. Man ställdes inför uppgiften att medverka i utarbetandet av tämligen generella regler om vad informationen utanför säljstället skulle innehålla, vilka reklam— medel (media) som skulle väljas och hur informationen skulle ut- formas. Först då — har det vidare hävdats — fick man klart för sig att det var fråga om vissa begränsningar avden tidigare fri- heten att gestalta reklamens innehåll och utformning. Dessa upp- levdes kreativitetshämmande. Dessutom ansåg man sig ha anledning betvivla att en, som man menat, stereotypt genomförd informa- tionsskyldighet var meningsfull från kömmuniceringssynpunkt och befarade att en sådan skulle leda till onödigt resursspill. Ock- så KOV:s handläggare ställdes inför svårigheter när det gällde att hantera problemen kring framtagning av informationsriktlin- jer. Bl.a. saknade många av dem erforderliga kunskaper och er- farenheter i informationstekniska frågor. Mot den här tecknade bakgrunden är det inte att förvåna sig över att riktlinjearbe- tet på informationsområdet mötte svårigheter.

Även andra problem kom i dagen när lagstiftarens intentioner om information utanför säljstället skulle förverkligas.

Den kommersiella informationen utanför säljstället - t.ex. annon- ser i dagspressen, biografreklam och affischer har många gånger som främsta syfte att fånga uppmärksamhet. För detta används så— dana medel som slagkraftiga illustrationer och rubriker. Utrym— met för information i sakfrågor anses därmed vara mindre. Vidare har det sagts att en utifrån förelagd information lätt kan komma att störa utformningen i estetiskt avseende och försämra kommuniceringseffekten. Det har därför av många ansetts förklar- ligt att näringsidkarna reagerar negativt.

De kanske allra mest kontroversiella frågorna vid riktlinjeför- handlingarna mellan KOV och näringslivet om riktlinjer och deras innehåll har varit om näringsidkarna bör åläggas att lämna den förelagda informationen i samtliga enheter av ett visst medium, t.ex. i samtliga annonser som används under en kampanj, s.k. me— diebindning. När riktlinjearbetet började var ståndpunkterna föl- jande. KOV hävdade att det i princip var nödvändigt bl.a. av övervakningsskäl, med en mediebindning. Från näringslivets sida

- saken drevs där främst på organisationsplanet hävdades att det från informationssynpunkter och med hänsyn till kostnaderna var felaktigt och orimligt att uppställa så långtgående krav. Ge- nom den omnämnda KOV-rapporten — vilken utarbetades gemensamt av företrädare för verket och för näringslivet konkretiserades problemen och en mera nyanserad syn på dessa kom fram. Vår bedöm- ning är att rapporten bidragit till att de tidigare starka mot- sättningarna på senare'tid kunnat överbryggas i de fall då frå- gorna ställts på sin spets.

Det mest svårlösta problemet synes ha varit den disharmoni som lätt uppstår mellan förelagd information och den självvalda in- formationen när den förra avhandlar något helt annat ämne än den senare. Artskillnaden och motsatsförhållandet mellan de båda med— delandena anses försvåra kommunikationen. Det har gjorts gällan- de att effekten t.o.m. kan bli att konsumenterna inte tar till sig vare sig den förelagda eller den av näringsidkaren självval- da informationen.

Ett annat problem har varit att de krav som kan ställas i rikt- linjeregler varierar med hänsyn till vilka reklammedel annon— ser, broschyrer, affischer, film etc. - som vederbörande närings— ?

idkare väljer att använda. Information som ges t.ex. högsta pri— * oritet i en bruksanvisning kan mycket väl få lägre prioritet i

en annons. Olika media har olika förmåga att bära information. Vissa reklammedel har mycket korta lästider, t.ex. affischering.

Om informationen där blir alltför omfångsrik kan den helt för- fela sin verkan. Läsaren—konsumenten avskärmar sig eller blir förvirrad. Andra reklammedel läses på annat sätt. En broschyr eller en katalog kan t.ex. i regel bära en större informations—

mängd. Vad här sägs gäller naturligtvis informationskapaciteten generellt oavsett informationens värde i det särskilda fallet från konsumentsynpunkt.

En_r䣣ålis_teeelitetign

Vi vill också peka på att enligt 3 5 andra stycket MFL förutsätt- ningarna att ålägga en näringsidkare att lämna information är oli- ka för olika media. Möjligheten att pålägga en näringsidkare skyl- dighet att lämna information genom märkning på varan eller i an— nan form på säljstället är i princip oinskränkt (absolut). När det gäller information i annonser och andra framställningar är däremot möjligheten begränsad till sådana reklamåtgärder som nä— ringsidkaren själv väljer att använda i sin marknadsföring (rela- tiv). Detta innebär att beträffande annonser, affischer, film och andra reklammedel som används utanför säljstället, varje närings- idkare själv bestämmer de totala kostnadsramarna, vilka konsumen- ter som man skall rikta sig till samt vilka media som skall an— vändas. Näringsidkaren kan också helt avstå från att använda så- dan media. I fråga om information på säljstället med hjälp av förpackningar, skyltar och liknande kan det däremot obetingat krävas att informationen lämnas - ytterst genom ett beslut av MD.

.Detta innebär att näringsidkarna har en starkare förhandlingspo- sition vid riktlinjeöverläggningar rörande information utanför säljstället än vid sådana om information på säljstället. Det har från näringslivets sida varit förhållandevis lätt att peka på möjliga nackdelar med en påbjuden relativ informationsskyldighet. Vilken betydelse detta haft i praktiken är vanskligt att avgöra. Vår bedömning är dock att förhandlingsklimatet påverkats. En yt- terligare omständighet som troligen verkat i samma riktning är att bevisbördan vid tillämpning av 3 5 MFL inte är omvänd som i 2 5 utan ligger på KOV vid förhandlingar och på KO i ärenden hos MD.

Sammanfattningsvis vill vi understryka att KOV och näringslivet ställts inför avsevärda metodproblem och andra oförutsedda svå- righeter vid riktlinjeframtagningen. I synnerhet har detta varit

fallet beträffande regler rörande information utanför säljstället. Flertalet av dessa problem och svårigheter av generell natur sy— nes dock numera ha fått en lösning.

6.5.3 Styrmedelsalternativ

Som framgått av avsnitt 6.3 och även belyses i bil. 6:2 utgör riktlinjer ett av flera styrmedelsalternativ på marknadsförings- området.Från näringslivssidan har ibland gjorts gällande att KOV, särskilt under de första åren efter MFL:s ikraftträdande, allt- för ensidigt varit inriktat på att främja de uppställda konsu— mentpolitiska målen med hjälp av riktlinjer. Man har menat att det i vissa fall - t.ex. när det gällt barnsängars säkerhet - skulle varit mera ändamålsenligt med brett upplagda informations- kampanjer. I en del sammanhang har det hävdats, bl.a. på närings— livshåll, att man i större utsträckning än som skett borde ha drivit enskilda ärenden till MD för att på detta sätt få fram erforderlig vägledning. Å andra sidan kan vi konstatera att det också förekommit att man från näringslivsorganisationers sida verkat för att redan påbörjade rättegångar i MD skulle avbrytas för upptagande av riktlinjeförhandlingar.

Enligt vår mening kan det nu i efterhand - sägas att man under de första årens riktlinjearbete inom KOV överskattade möjlighe-

terna och underskattade svårigheterna att ta fram riktlinjer på

informationsområdet. Vi har emellertid också noterat att verket, allteftersom erfarenheter vunnits, anpassat målen för riktlinje- verksamheten till vad som varit rimligt och realistiskt.

Vad gäller alternativa styrmedel till riktlinjer och då framför

allt brett upplagda informationskampanjer, vill vi här bara an- : märka att sådana ofta tar betydande ekonomiska resurser i an— språk. I de ärenden där informationskampanjer diskuterats som alternativ till riktlinjer har resurserna inte funnits och hade, såvitt kan bedömas, inte heller kunnat skaffas fram.

6.5.4 Ändrade ekonomiska förhållanden och värderingar

MFL har sina rötter i en tid av ekonomisk tillväxt. Det har sagts att man inom näringslivet då ansåg sig ha råd att vara generös i sina åtaganden. Man ställde utan större reservationer upp på oli- ka krav från samhället, så också på informationskrav enligt 3 5 MFL. I denna tillväxtmarknad fann man det inte nödvändigt att närmare överväga konsekvenser och problem som kunde uppkomma. Vid slutet av 70-talet blev det ekonomiska klimatet allt kärvare i landet. Efter hand stod det klart att det var fråga om en all- varlig och djupgående ekonomisk kris med stagnerande och vikande marknader. Kampen för att överleva blev hård för många företag. Detta kan vara en förklaringsgrund till att näringsidkarna och deras organisationer till följd av det ändrade ekonomiska kli- matet tvekar inför ytterligare åtaganden och är känsliga för åt— gärder som de befarar kan försämra deras redan försvagade Sälj— förutsättningar.

Parallellt med det ändrade ekonomiska klimatet och troligen under påverkan av detta började man i slutet av 70-talet på skilda håll i samhället - såväl inom den offentliga som inom den privata sek- torn ifrågasätta samhällseffektiviteten av offentliga reglering- ar. Det uppstod en växande kritik mot nya regleringar. Man börja- de i den allmänna debatten tala om svag måluppfyllelse, om kost— nader som inte svarar mot nyttan och om negativa sidoeffekter. Vi bedömer att denna attitydförändring har bidragit till att för- svåra riktlinjearbetet. Detta gäller i synnerhet på informations- området, där ju även i övrigt värdemotsättningarna och intresse- konflikterna varit mest påtagliga.

6.5.5 Statsmakternas omprövning av "ambitionsnivån" för in— formationsriktlinjer

Vår utvärdering av KOV:s riktlinjeverksamhet på informationsom- rådet har bekräftat att denna mött svårigheter som inte förut- sågs vid tillkomsten av den nuvarande ordningen - med en gene— ralklausul och mandat för KOV att efter förhandlingar med nä— ringslivet utfärda riktlinjer. I föregående avsnitt har vi pe- kat på en del av de problem som uppkommit i riktlinjearbetet

och som medfört att detta inte fått den omfattning som statsmak- terna föreställde sig då 3 5 MFL antogs.

Svårigheterna att i praktiken fullfölja lagstiftarens intentioner

har lett till en gradvis förskjutning av ambitionerna inom KOV när det gällt att ta fram riktlinjeregler om information utanför säljstället. Som vi redovisat i avsnitt 2.2.1 ledde också den särskilda översyn av KOV:s verksamhet, som gjordes av en särskild utredningsgrupp inom det dåvarande handelsdepartementet, till en rekommendation att "ambitionsnivån" för KOV:s uppdrag att utfärda riktlinjer avseende information utanför säljstället skulle sänkas. Denna rekommendation har sedermera resulterat i beslut av stats- makterna och återspeglas även i KOV:s senaste anslagsframställ- ning (se AF 1983/84 5. 9).

Situationen är alltså f.n. den att statsmakterna av resursskäl inte anser det möjligt att låta KOV ta fram något nämnvärt antal nya riktlinjer innehållande regler om information utanför sälj- stället. Om och i vad mån statsmakterna kan komma att ompröva sitt ställningstagande är en öppen fråga (jfr föredragandens ut- talande i prop. 1981/82:100 bil. 14 s. 62).

6.6 Sammanfattning och slutsatser

Många konsumentproblem beror på att konsumenterna har bristfälli- ga kunskaper, vilket i sin tur har sin grund i bl.a. avsaknaden av information. Det finns därför all anledning att betrakta till— komsten av 3 5 MFL som ett viktigt framsteg i konsumentpolitiken. Paragrafen är ett konkret uttryck för det allmännas ambition att förbättra informationen.

Vår utvärdering visar att 3 5 MFL i stort motsvarat förväntning- arna såvitt gäller funktionen att tjäna som utgångspunkt för MD:s rättsbildning och KOV/KO:s handläggning av enskilda ärenden.

Svårigheter har däremot förelegat att ge paragrafen ett innehåll i generella termer genom riktlinjer. Riktlinjerna särskilt för informationslämnande i annonser o.d. — har inte fått den omfatt- ning som ursprungligen var tänkt. Vi kan dock konstatera att,

trots svårigheterna, riktlinjer utfärdats på flera viktiga områ- den, t.ex. för prisinformation, sällskapsresor, textilier, alko- hol- och tobaksvaror, konsumentkrediter och konsumentförsäkring- ar. Vår bedömning är att riktlinjerna haft positiva effekter. De stora företagen hävdar visserligen i vår undersökning att de re- dan före riktlinjernas tillkomst uppfyllde kraven. Vi har emel- lertid skäl förmoda att informationsutbudet tack vare riktlinjer— na över lag blivit jämnare fördelat, mera sakligt och presenterat på ett mera lättillgängligt sätt.

Framtagningen av riktlinjer på informationsområdet har ej sällan mött svårigheter på det praktiska planet. Detta har varit påtag- ligt i fråga om riktlinjer för information utanför säljstället. Även om näringsidkarna i princip stöder tanken att konsumenterna skall ha fullständig information för att kunna fatta väl avvägda beslut, har besvärande intressemotsättningarförekommt. Deninfor- mation som KOV föreskrivit eller önskat föreskriva i riktlinjer har av näringsidkare befarats motverka den egna, självvalda in— formationen och, i vissa fall, leda till att såväl denna som den förelagda riktlinjeinformationen får liten genomslagskraft.

Framtagningen av regler för informationslämnande utanför sälj— stället har medfört problem också därför att det visat sig vara svårt att entydigt precisera var och hur riktlinjeinformationen skall ges. Vi har konstaterat att den situation som skall regle- ras är komplex.

Vår uppfattning är att det finns eftersatta informationsbehov på marknaden och att riktlinjer i många fall utgör ett ändamålsen- ligt styrmedel bland flera. I våra överväganden och förslag (kap. 9 och 10) tar vi upp frågan om vad som i framtiden bör beaktas vid KOV:s arbete med att ta fram och tillämpa regler för infor— mationslämnande. Vi överväger även om andra styrmedel kan till— skapas för att förbättra informationen till konsumenterna.

7. PRODUKTSÄKERHET

Inom konsumentpolitiken framstår åtgärder som syftar till att skyd- da konsumenterna till liv och hälsa som den kanske mest angelägna uppgiften. Många viktiga varor omfattas av speciallagstiftning t.ex. livsmedel och läkemedel. I detta kapitel redogör vi för styrmedlen i produktsäkerhetsarbetet inom det område som vi utreder, hur med— len tillämpas, samt vilka frågor som vi på grundval av denna ge- nomgång anser att det finns skäl att överväga ytterligare.

7.1 Lagstiftningen om produktsäkerhet

4 5 MFL ger, som framgår av avsnitt 2.3.1, möjlighet att förbjuda fortsatt försäljning eller uthyrning av varor som på grund av sina egenskaper är farliga för person eller egendom eller som är uppen- bart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål. Detta är den regel i MFL som är särskilt inriktad på produktsäkerhet och som ligger tHl grund för redogörelsen i detta kapitel. Aven övriga generalklausu— ler i MFL kan dock tillämpas i produktsäkerhetsarbetet. Med stöd av 3 5 kan MD ålägga näringsidkare att lämna sådan information att säkerhetsrisker kan undvikas vid användning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Med tillämpning av 2 5 kan MD förbjuda informa— tion som är oriktig från säkerhetssynpunkt. I fall som ej är av större vikt kan KO utfärda förelägganden enligt samma bestämmelsen

Generalklausulerna ligger också till grund för KOV:s riktlinje— verksamhet och ärendehandläggning.

Generalklausulerna kan i princip tillämpas över hela konsumentom- rådet. När det gäller produktsäkerhet får dock klausulerna när- mast betraktas som komplement till näringsrättslig speciallagstift- ning med regler om produktsäkerhet för konsumentvaror, t.ex. livs-

medelslagen (1971:511), lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarli- ga varor samt läkemedelsförordningen (1962z701). I den mån speci- allagstiftningen är tillämplig handläggs produktsäkerhetsfrågor en- ligt denna.

Inom civilrätten finns regler om ersättning för skador p.g.a. bris— tande produktsäkerhet och om de avtalsmässiga konsekvenserna av att farliga eller otjänliga varor säljs till konsumenterna. De civil- rättsliga reglerna finns i lagstiftning, t.ex. konsumentköplagen (1973:877) och skadeståndslagen (1972z207) men har också utbildats genom rättspraxis.

Som nämnts i avsnitt 2.1 har nyligen en utredning om återkallelse av farliga varor tillsatts.

Inledningsvis nämndes att samtliga generalklausuler i MFL kan till— lämpas för att åstadkomma produktsäkerhet. Vilken generalklausul som skall tillämpas beror på vilka skadebringande orsaker det gäl— ler att ingripa emot. Det är vanligt att skilja mellan konstruk— tionsfel, fabrikationsfel och instruktionsfel. (Jfr SOU 1979:79

s. 28,Bernitz, Svensk Marknadsrätt, provisorisk upplaga 1979 5.103 ff., Dufwa, Produktansvar, 1975 s. 24 f. och Hellner, Skadestånds- rätt, 1973 s. 214 ff.) Konstruktionsfel beror på produktens ur— sprungliga utformning eller sammansättning och föreligger därför

i regel i alla de produkter av samma slag som härrör från samma tillverkare. Fabrikationsfel orsakas av något missöde i tillverk- ningsprocessen, varför det ofta kan föreligga bara i något eller några enstaka exemplar i en serie produkter. Instruktionsfel består i felaktiga, ofullständiga eller uteblivna anvisningar och var- ningar om hur en i och för sig fullgod produkt skall användas.

Man talar dessutom om utvecklingsskador (utvecklingsfel) och sys- temskador (systemfel). Utvecklingsfel kan ses som en särskild typ av konstruktionsfel. De utmärks av att risken för skada på tekni- kens och vetenskapens ståndpunkt vid tillverkningstillfället inte kunde förutses ens av den främsta expertisen. Vid systemskador slutligen är det fråga om kända egenskaper hos produkten som man vet kan vålla skador men där produkten ändå accepteras av tillver- kare och samhälle. Risken för skada är alltså — i motsats till vad som gäller vid utvecklingsfel - inte oväntad.

Syftet med 4 5 MFL är att förhindra att varor med konstruktionsfel &Uuhålls eller hyrs ut till konsumenterna - från produkttjänlighet (otjänliga varor) bortses här. Detta framgår redan av lagtexten - "vara som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för ska— da på person eller egendom" - men understryks av följande uttalan- de i prop. 1975/76:34 s. 128: "Skaderisken skall alltså knyta sig till själva varans konstruktion eller utformning". (Jfr Bernitz a.a. s. 104 f.)

Med tillämpning av 3 5 MFL går det att komma till rätta med in— struktionsfel i form av ofullständiga eller uteblivna anvisningar. Av förarbetena till MFL framgår att förbud enligt 4 5 MFL inte bör meddelas där åtgärder avseende produktinformationen är tillräckli— ga (prop. 1975/76:34 s. 101). Genom information enligt 3 5 MFL är det i många fall möjligt att åstadkomma så tydliga anvisningar och varningar att konsumenten kan förväntas hantera varan utan att bli skadad.

Instruktionsfel kan föreligga också i form av felaktiga anvisning— ar. Sådana kan angripas med stöd av 2 5 MFL.

Varor med systemfel omfattas i princip inte av 4 5 MFL. Detta fram— går av prop. 1975/76:34 s. 102, där det sägs att förbud inte kan komma i fråga för produkter, som samhället kan anses ha godtagit. I MD:s praxis finns dock talrika exempel på att systemskador som kan bero på marknadsföring av tobak och alkohol kan angripas en— ligt 2 5 MFL.

Också fabrikationsfel ligger i princip utanför tillämpningsområdet för MFL. Sådana fel, som typiskt sett inte är generella utan finns hos enstaka exemplar av en vara angrips i stället genom civilrätts- liga regler (f.n. köplagen, konsumentköplagen, skadeståndslagen och rättspraxis angående produktansvar, se Bernitz a.a. s. 105).

En viktig uppgift i KOV:s produktsäkerhetsarbete är att med hänsyn till en varas användningsområde, användningsfrekvens och troliga användare bedöma de risker för konsumenterna, som kan kopplas sam- man med varan. Det kan t.ex. gälla mekaniska risker, brandrisker, kvävningsrisker, elektriska risker och kemiska risker. Denna risk— bedömning måste göras oavsett vilket styrmedel som skall användas.

En nödvändig förutsättning för en rationell riskbedömning är en säker och aktuell kunskap om de produktrelaterade olyckor som in- träffar i samhället. Vi kan här konstatera att KOV inte förfogar över något särskilt anslag för skaderapportering beträffandetjyck- or av detta slag som inträffar i hemmet och på fritiden, de sekto- rer som KOV i främsta rummet har att bevaka. Vi återkommer till detta i kap. 11.

7.1.1 Tillämpningsområdet för 4 5 MFL

4 5 MFL är utformad som en handlingsregel för MD och för KO. Ef- tersom det inte finns några andra regler särskilt för KOV:s pro- duktsäkerhetsarbete blir vad som i det följande sägs om tillämp- ningsområdet för 4 5 grundläggande även för KOV:s riktlinjeverk— samhet och ärendehandläggning.

Förbud enligt 4 5 MFL kan meddelas endast beträffande varor. Även begagnade produkter omfattas av lagstiftningen (prop. 1975/76:34 s. 100). Varor som förbjuds skall på grund av sina egenskaper med- föra särskild risk för skada på person eller egendom. Riskerna och de befarade skadeverkningarna skall vara av viss betydenhet (prop. s. 101). Skaderisken skall som vi förut anmärkt knyta sig till själva varans konstruktion eller utformning. Risken skall vara så betydande att ett förbud inte uppenbart är ett alltför långtgåen— de ingrepp (prop. s. 128).

Omvänd bevisbörda skall, i motsats till när en fråga gäller 2 5 MFL, inte tillämpas vid bedömning enligt 4 5 MFL. Huvudregeln är därför att KO har bevisbördan i MD. I åtskilliga fall torde det med hänsyn till varans beskaffenhet utan mera ingående utredning- ar stå klart att varan medför sådan skaderisk som avses i 4 5 MFL. I andra fall kan ställningstagandet grundas på provningar, rappor- ter om skadefall eller annan utredning (prop. s. 128).

Lagstiftningen tar sikte på privatpersoners förvärv för enskilt bruk och omfattar inte situationer där förvärvarna är företag,

institutioner o.d. (prop. s. 99 och 128). Förbud kan därför bara avse saluhållande direkt till konsument. Försäljning av konsument- varor från tillverkare eller importör till detaljhandlare går in—

te att förhindra enligt 4 5 MFL. Därför går försäljning av farli- ga varor till t.ex. daghem och fritidshem samt lotteriverksamhet inte att förhindra enligt 4 5.

Förbud enligt 4 5 MFL är liksom beslut enligt de två andra gene- ralklausulerna i MFL - formellt sett bindande enbart för den nä- ringsidkare som är svarande i MD. Lagstiftningen bygger dock på förutsättningen att övriga näringsidkare i samma distributionsled följer MD:s beslut. Förbud innebär endast att förfarandet inte får upprepas. Något ingripande mot näringsidkare på grund av saluhål— lande som skett före förbudet kan inte ske med stöd av MFL.

Förbud kan också avse varor som är uppenbart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål. Sådant förbud skall endast riktas mot funk- tionsodugliga varor, inte mot lågkvalitetsvaror eller utrangerings— varor eller andra varor så länge de i alla fall förmår fylla någon funktion för konsumenterna. Varans huvudsakliga ändamål utgör den eller de former av användning eller förbrukning av varan som fram- står som normal eller i varje fall nära till hands liggande för ifrågavarande typ av vara (prop. 1975/76:34 s. 128). En produkts energiförbrukning kan inte ligga till grund för tjänlighetsbedöm- ningen (prop. s. 102).

Förbud kan vidare riktas mot fortsatt uthyrning av farliga eller otjänliga varor.

Såsom vi framhållit i kap. 4 beträffande förhållandet mellan 4 5 MFL och riktlinjerna är utfärdandet av riktlinjer inte reglerat i MFL utan i stället i KOV:s instruktion. Denna har en mera allmän lydelse än 4 5 MFL. KOV kan därför ställa mera omfattande krav vid riktlinjeförhandlingar än när KO för talan i MD. Detta innebär bl.a. att KOV inte behöver iaktta någon särskild bevisbörderegel i riktlinjer. Riktlinjer kan förutom varor även avse tjänster och andra nyttigheter. Riktlinjer kan också avse andra näringsidkare än dem som säljer direkt till konsumenter.

7.2. KOV:s riktlinjer

Av kap. 4 framgår att KOV enligt sin instruktion kan utfärda rikt— linjer avseende produktutformning och att flera av riktlinjerna under rubriker som "Säkerhet" och "Säkerhet och funktion" innehål- ler regler med säkerhetsbestämmelser. Sådana riktlinjer har utfär- dats avseende rullbräden (KOVFS 1977:3), rid- och skidhjälmar (KOVFS 1977:7), naturmedel (KOVFS 1977:8), gasvarnare (KOVFS 1978:1), vissa reflexer (KOVFS 1978:2), brandvarnare för bostäder (KOVFS 1978:3), flytutrustning för fritidsbruk (KOVFS 1978:7), vissa lim (KOVFS 1978:8 ersatt av KOVFS 1982:3), textila golvbe- läggningar (KOVFS 1979:2), sugnappar (KOVFS 1979:10), utlösnings- bindningar (KOVFS 1979:12), småbarnssängar (KOVFS 1980:3), vå- ningssängar (KOVFS 1980:4), höga barnstolar (KOVFS 1980:5), ytma— terial i bostäder (brandrisker, KOVFS 1981:6) och leksakers sä— kerhet (mekaniska och fysikaliska egenskaper, KOVFS 1982:5).

I detta avsnitt behandlasfrämst innehållet i riktlinjerna. Fram-

att det inte varit några särskilda problem i samband med framtag- ningen av produktsäkerhetsriktlinjerna. Tvärtom synes det ha va- rit lättare att nå resultat här än på informationsområdet. Till exempel skulle riktlinjerna KOVFS 1980z3—5 enligt KOV:s ursprung— liga planer ha omfattat både säkerhets- och informationsregler.

I förhandlingarna kom man överens i produktsäkerhetsfrågorna me— dan man inte kunde finna en gemensam lösning vad gällde informa- tionsdelen av riktlinjerna. Särskilda informationsregler för möb- ler avses bli utfärdade senare (se avsnitt 3.4.3). tagningen av riktlinjerna har vi belyst i kap. 3. Därav framgår Liksom 4 5 MFL tar de ovan nämnda riktlinjerna sikte endast på : varor. I avsnitt 4.2 har vi redan konstaterat att riktlinjernas subjektskrets - i motsats till 4 5 MFL - förutom detaljhandlare omfattar tillverkare, importörer m.fl. näringsidkare i s.k. bakre led.

Trots att riktlinjerna inte är formellt bindande innehåller de, som vi också nämnt i avsnitt 4.2, regler med långtgående krav på varors konstruktion. Dessa regler kan ses mot följande bakgrund.

Enligt förarbetena till MFL behövdes riktlinjer för tillämpningen av 4 5 MFL (prop. 1976/76:34 s. 128) men där sades inget om hur dessa regler skulle se ut. De riktlinjer som KOV hade publicerat före sammanslagningen med KO innehöll säkerhetskrav avseende bl.a. leksaker, barncyklar, barngrindar och flytvästar. Både varudekla- rationsutredningens betänkande SOU 1973:20 och KOV:s rapport 1974112 innehöll förslag om att föreskrifter med grundkrav skulle kunna utfärdas för varor som vid felaktig konstruktion kunde vara farliga. Enligt KOV:s rapport (5. 45) avsågs med grundkrav detalj- föreskrifter om innehåll eller beskaffenhet (egenskaper) som en vara skulle uppfylla för att få saluföras.

I prop. 1975/76:34 (s. 105 f.) ansåg emellertid föredragande de- partementschef att en lagstiftning som förutsätter detaljerade fö- reskrifter för att åtgärder skall kunna vidtas försvårar snabba ingrepp. Detta skulle bli av särskild betydelse i de fall då det fanns behov av att stoppa marknadsföringen av speciellt farliga produkter. Situationen avvek här enligt föredraganden markant från produktkontrollen enligt exempelvis lagen om hälso- och mil— jöfarliga varor, som är inriktad på egenskaper hos jämförelsevis ensartade produkter, t.ex. vad gäller halter av farliga ämnen. Varor som är farliga i denna mening angrips enligt departements- chefen lämpligen med grundkrav. De farliga egenskaper som MFL skall reglera var emellertid, fortsatte föredraganden, av mera sammansatt karaktärochhärtill kom att behovet av ingripanden vanligtvis endast skulle avse enskilda produkter på marknaden. Det skulle enligt departementschefen te sig egendomligt om såda- na ingripanden måste ske genom utfärdande av generella föreskrift- er med grundkrav för produktslaget i fråga, eventuellt med möjlig- het för berörda parter att föra talan mot beslutet. Departements- chefen, som fann det naturligt att produkter som medför risk för människors liv och hälsa skall kunna förbjudas (s. 101), ansåg att förbud enligt 4 5 MFL var tillräckligt ingripande åtgärd.

Som vi tidigare redogjort för (se avsnitt 4.2) framkom på ett ti- digt stadium av handläggningen av KOV:s nya riktlinjer att det fanns behov av mera utförliga direktiv för företagen. I arbetet med produktsäkerhetsriktlinjer fick härvid de tankegångar som ut- tryckts i varudeklarationsutredningens och KOV:s förslag väsent-

1)

innehåller krav på varors utformning är konstruerade enligt be— lig betydelse . De riktlinjer som tidigare räknats upp och som skrivningen av författningsföreskrifter med grundkrav i rapporten 1974:122). Till skillnad mot vad som skulle ha gällt vid överträ— delse av en sådan föreskrift med grundkrav finns dock ingen sank- tion direkt vid bristande efterlevnad av riktlinjerna.

Systemet med riktlinjer förutsätter i stället att, vid behov, MD skall meddela formellt bindande beslut i ärenden enligt 4 5 MFL. Därvid får MD ta ställning till om avvikelse från grundkrav också innebär att försäljningen av en vara skall förbjudas. I detta sam- manhang observerar man att 4 5 MFL anger under vilka förutsätt- ningar en vara inte får säljas medan grundkraven anger vilka krav som KOV anser bör ställas för att en vara skall få säljas. I de fall riktlinjeregler med grundkrav varit aktuella har MD förbju— dit försäljningen av varan i fråga (MD 1980:8, 1982:7 och 1982:20). En närmare redogörelse för MD:s beslut i produktsäkerhetsärenden följer i avsnitt 7.3.

Som exempel på grundkrav angående produkters utformning i rikt- linjerna kan, förutom KOVFS 1978:7, se bilaga 2:2, ex. 2, följan- de nämnas:

Rullbräde skall vara så konstruerat att det håller tyngden av den person som det är avsett för vid temperaturer mellan -50C och +3ooc (KOVFS 1977:3).

— Rid— och skidhjälm skall ha tillfredsställande förmåga att mot- stå genomträngning av spetsiga föremål (KOVFS 1977:7).

- Gasvarnare skall ha egensäkerhet dvs. den får inte kunna för— orsaka explosion eller annan skadegörelse (KOVFS 1978:1).

- Sugnapp får inte innehålla ämnen som avses i 1 5, första styck- et lagen (1973:329) om hälso- och nnljöfarliga varor (KOVFSl979z10L

1) KOV:s rapport 1978103—03, ”Hjälmar, rapport med tekniskt under—

lag i anslutning till konsumentverkets riktlinjer för rid— och skidhjälmar", s. 3. 2) Se KOVFS 1977:3, 1977:7, 1978:1, 1978z3, 1978:7, 1978:10, 1979:12, 1980z3, 198014, 1980:5 och 1981:6.

- Utlösningsbindning skall vara så utformad att utlösningsvärdena kan inställas individuellt (KOVFS 1979:12).

- Småbarnssäng skall ha sådan hållfasthet att det inte kan uppstå personskador vid normal användning (KOVFS 1980:3).

Grundkraven får sitt egentliga innehåll genom att de kompletteras med detaljerade bestämmelser om hur varorna från funktionell syn- punkt skall uppfylla vissa krav som rör säkerhet. Således förekom- mer i riktlinjerna hänvisningar till svenska och internationella standarder med beskrivningar av hur varorna skall vara konstruera- de. Genom provningsintyg, utfärdat av en i riktlinjerna angiven provningsanstalt, institution eller ett företagslaboratorium som har erforderlig utrustning för att utföra provning enligt riktlin- jerna, får företagen bevisa att varorna är konstruerade enligt riktlinjerna.

Förutom regler med grundkrav innehåller riktlinjerna om produkt- säkerhet oftast också informationsregler med innehåll som i punkt 3 i ex. 2 i bilaga 2:2. Dessa regler knyter vanligen an till 3 5

MFL men kan ibland även avse sådana krav på marknadsföringen som följer av 2 5 MFL, se punkten 3.3 i ex. 2 i bilaga 2:2.

Beträffande riktlinjerna på produktsäkerhetsområdet kan till slut konstateras att de visserligen genom grundkraven har en konstruk— tion som till det yttre inte motsvaras av utformningen av 4 5 MFL men att målsättningen för riktlinjerna och för 4 5 i allt fall är gemensam, nämligen att skadliga produkter inte skall förekomma på marknaden. Där MD finner ett visst beteende eller en viss produkt- egenskap, som omfattas av riktlinjekrav kunna bli föremål för in- gripande enligt MFL kopplas systemen samman. MD kan exempelvis förbjuda saluhållandet av en viss produkt därför att den har en farlig egenskap som också strider mot kraven i de aktuella rikt- linjerna. Samma egenskap ligger då till grund både för riktlinjer- nas krav för att produkten skall få säljas och för domstolens be- slut om försäljningsförbud med stöd av MFL. I själva verket kan

ju också KOV:s krav på denna punkt ha grundats på att ett från- gående av kravet bör leda till ett säljförbud med stöd av 4 5 MFL. Riktlinjerna är dessutom utarbetade i samråd med berörda organi-

sationer och företag inom näringslivet. Det finns därför, som vi också berört i avsnitt 4.1, anledning att anta att flertalet be— rörda näringsidkare frivilligt följer reglerna i riktlinjerna. Vår utredning visar också att efterlevnaden är tillfredsställan- de. (En närmare redogörelse för efterlevnaden av riktlinjerna finns i avsnitt 3.6.2 och i bilaga 3:4.) Vid bristande efterlev— nad torde rättelse i allmänhet kunna uppnås genom frivillig över— enskommelse mellan KOV och vederbörande företag. 4 5 MFL och möj— ligheten till interimistiskt förbud utgör därvid en effektiv på— tryckning.

Som framgår av kap. 3 har vi gjort en förfrågan hos olika företag om deras syn på ett antal riktlinjer,på produktsäkerhetsområdet riktlinjerna om hjälmar och sugnappar (KOVFS 1977:7 och 1979:10). Enligt svaren har dessa riktlinjer medfört att säkerhetsstandar— den höjts för varor som omfattas av riktlinjerna. Även från KOV har i flera sammanhang redovisats positiva effekter av riktlin— jerna om produktsäkerhet.

7.3 MD:s beslut

MD har t.o.m. år 1982 meddelat beslut i 16 ärenden om produktsä- kerhet enligt 4 5 MFL. De varor som blivit föremål för prövning har varit barnbilstol (MD 1977:10), cykelbelysning (MD 1978z8), slangbågar (MD 1978:11), dyrkpistol (MD 1978:16), spegelset (MD 1979z5), dekorationslampa (MD 1979:6), barnvagn (MD 1980:2), brandvarnare (MD 1980:8), hushållsstegar (MD 1981:12), karate- pinnar (MD 1981:18), slipvirvlar (MD 1981:23), brandsläckare (MD 1981:24), bomullströja (MD 1982z5), godisläppstift (MD 1982:7), leksakstelefon (MD 1982:20) och barnstol (MD 1982:22). KO:s ta— lan har ogillats i två av dessa ärenden (MD 197818 och 1978:16). I övriga 14 ärenden har MD meddelat förbud för KO:s motpart att fortsätta försäljningen av varan eller varorna i fråga.

Förbudsbesluten har i samtliga fall motiverats med att det före- legat risk för skada på person. I tre ärenden har MD dessutom funnit att det - med hänsyn till brandrisker - varit risk för skada jämväl på egendom (MD 1979z5, 1980:8 och 1981:24).

MD har - med hänvisning till förarbetena, se ovan avsnitt 7.1 i sina förbudsbeslut slagit fast att skaderisken skall knyta sig till själva varans konstruktion eller utformning och att risken för skada skall vara så betydande att ett förbud inte uppenbart är ett alltför långtgående ingrepp. Vid denna bedömning har MD beaktat de risker som varans konstruktion inneburit med hänsyn till varans användningsområde. Ett flertal olika risksituationer har därvid varit föremål för bedömning.

I två av de ärenden som gällt brandrisker (MD 1980:8 och 1981:24) gällde förbuden fortsatt saluhållande av säkerhetsutrustning, brandvarnare resp. brandsläckare. Till säkerhetsutrustning kan också barnbilstolen (MD 1977:10) hänföras. MD har i sina beslut att förbjuda dessa varor konstaterat att de var så konstruerade att de inte fungerade för avsett ändamål utan invaggade konsumen- ten i en falsk trygghetskänsla, vilket medförde särskild risk för skada. Brandrisker har föranlett förbud även mot försäljning av en särskilt lättantändlig bomullströja (MD 1982:5).

Utpräglade risksituationer för barn har förutom i ärendet med bil— barnstolen bedömts i ärendena med barnvagnen, godisläppstiftet, leksakstelefonen och barnstolen.

Risker i samband med arbete i hemmet har varit aktuella i ärendena MD 1981:12 och 1981:23. I det förstnämnda ärendet, som gällde för- bud att sälja hushållsstegar, uttalade MD att kraven inte borde vara lägre för stegar avsedda för hushållsbruk än för stegar av— sedda för användning generellt inom arbetslivet.

Även om varan fungerar på sätt som köparen förväntat sig kan den enligt MD ha ett konstruktionsfel och förbjudas. Sålunda angav MD i beslutet 1978:11 att socialmedicinsk expertis intygat att, med hänsyn till den speciella utformning ifrågavarande slangbågar er- hållit, användningen av dem uppenbart medförde särskild risk för personskada. Aven karatepinnarna i MD 1981:18 kan hänföras till denna kategori. Varan måste emellertid enligt beslutet MD 1978:16, där KO:s talan ogillades, ha sådana egenskaper att den kan skada förvärvarens intressesfär.

MD kan enligt 4 5 3 st. MFL inte utfärda säljförbud i den mån det - i författning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla. Däremot är MD oförhindrad att meddela säljförbud om det visserli— gen har utfärdats bestämmelser om en vara av en annan myndighet men dessa inte tar sikte på att stoppa försäljning till enskilda konsumenter. Exempel på detta är att stegarna i ärendet MD 1981:12 inte uppfyllde arbetarskyddsstyrelsens krav för användning på ar- betsplatser. Som skäl för förbudet att sälja dekorationslampan (MD 1979:6) angav MD att den var alltför bristfällig för att in- nehålla en vätska som av produktkontrollnämnden betecknats som vådlig. Även normer av andra organ än statliga myndigheter kan vara vägledande för MD:s beslut. Godisläppstiftet i MD 1982:7 uppfyllde sålunda inte de säkerhetskrav som med hänsyn till kväv- ningsrisker hade uppställts i en av Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) utarbetad standard för leksaker. Detsamma gällde leksakstelefonen i MD 1982:20. SIS standard omfattas numera av riktlinjerna KOVFS 1982:5.

Förutom att MD tagit hänsyn till att varan inte uppfyllt normer av nu angivet slag, har MD också krävt att riskerna i samband med användningen av varan blivit utredda i ärendet. Brandvarnaren i MD 1980:8 uppfyllde inte kraven i KOV:s riktlinjer (KOVFS 1978:3). För att styrka riskerna åberöpades dessutom särskilda sakkunnig— yttranden. I ärendena om godisläppstiftet och leksakstelefonen åberopades förutom den standard som numera ingår i riktlinjerna KOVFS 1982:5 också läkarutlåtanden. Yrkandet om säljförbud avse- ende cykelbelysningen ogillades med motiveringen att enbart den omständigheten att typgodkännande inte förelåg icke styrkte att . belysningen kunde förbjudas.

Att det kan finnas flera varor på marknaden vars användning inne— bär samma risker för konsumenterna som den aktuella varans har inte hindrat säljförbud (MD 1982:7 och 1982:22).

Som tidigare sagts får inte ett förbud vara en alltför ingripande åtgärd. Mot denna bakgrund diskuterade MD i ärendet om slipvirv— larna (MD 1981:23) huruvida fortsatt försäljning kunde vara för— svarlig under förutsättning att t.ex. varorna fick utbjudas en—

dast i kombination med skyddsutrustning samt i förening med tydli- ga anvisningar om att skyddsutrustningen måste användas. Sådana åtgärder ansågs dock inte tillräckliga. I fallet med barnvagnen (MD 1980:2) kunde alltför långtgående verkningar av förbudet und- vikas genom att det gjordes villkorat; om vagnen försågs med spärr mot ofrivillig hopfällning fick den säljas.

Enligt 13 5 MFL kan säljförbud meddelas för tiden till dess slut- ligt förbud föreligger. Denna möjlighet har hittills endast utnytt- jats i två fall (MD 1980:2 och 1981:18). Detta kan förklaras med att försäljningen i de flesta fallen redan upphört när MD prövat ärendet.

I vårt uppdrag ingår att överväga om säljförbud skall kunna med- delas för andra näringsidkare än detaljhandlare. Givetvis har MD inte meddelat något beslut som strider mot de regler som f.n. gäl— ler i detta hänseende. Vi har dock noterat att KO:s motpart i två fall invänt att en företagare i ett bakomvarande led borde ha va- rit svarande (MD 1981:23 och 1982:7).

Vad som tidigare har sagts gäller förbud mot farliga varor. Vid behandlingen av 4 5 MFL bör för fullständighetens skull nämnas att frågor om produkttjänlighet (”otjänliga varor") har prövats vid två tillfällen. I det ena ärendet, MD 1978:27, biföll MD KO:s ta— lan. MD fann att varan - som marknadsfördes som en "trycktvätt— boll" - hade en sådan av själva apparatens konstruktion betingad, Bg rengöringseffekt på tvättgodset, att den var uppenbart otjän— lig för sitt huvudsakliga ändamål. I ärendet 1981:8 ogillades dära emot KO:s förbudsyrkande avseende försäljning av telefonapparat. Att konsumenten vid användningen av apparaten kunde komma i kon- flikt med televerkets abonnemangsvillkor innebar enligt MD inte att apparaten var funktionsoduglig. I ärendet biföll dock MD KO:s andrahandsyrkanden enligt 2 5 och 3 5 MFL.

Produktsäkerhetsärendena i MD har hittills mest handlat om sälj- förbud enligt 4 5 MFL. Två ärenden som gällt ofullständig eller felaktig information bör dock noteras. I det ena ärendet (MD 1975:7) fann MD det vara otillbörligt att i marknadsföringen för en brandsläckare påstå att det använda släckämnet var giftfritt

och därmed ofarligt för konsumenterna. I det andra ärendet (MD 1979:24) förbjöd MD — med hänsyn till skaderisker inom rullbrä— dessporten en näringsidkare att i sin reklam använda en bild med en rullbrädesåkare som inte var försedd med lämplig skydds- utrustning. Vidare ålade MD näringsidkaren att upplysa konsumen- terna om att rullbrädet inte är avsett för barn under tolv år.

7.4. KOV:s ärendehandläggning och produktsäkerhetsarbete i övrigt

Det från konsumentpolitisk synpunkt viktigaste styrmedlet är även på produktsäkerhetsområdet KOV:s ärendehandläggning.

KOV får kännedom om farliga produkter genom anmälningar från en- skilda konsumenter eller från t.ex. polismän och läkare, som på eget initiativ tar kontakt med verket, ibland via en konsument- vägledare eller hemkonsulent. Giftinformationscentralens (GCI) statistik över förgiftningsolyckor kan också nämnas. Uppgifter i massmedia kan också föranleda ingripanden. Dessutom tar KOV egna initiativ som kan vara baserade på varuprovningar, utredningar rö— rande vissa varor, speciellt insanNad skadestatestik dler riskvärde- ring i övrigt. Försöksverksamhet med skaderapportering har före- kommit, t.ex. under våren 1982 i östergötlands län. Något övergö- pande system för statistik över hem— och fritidsolyckor finns där- emot som påpekats ovan under 7.1, ännu inte i Sverige.

I KOV:s databas, som även omfattar det tidigare KO-ämbetet, hade under åren 1971-1981 sammanlagt 1 681 ärenden registrerats under kodorden "säkerhet" eller "produktsäkerhet". Av dessa rörde 771 ärenden risker för barn. En uppdelning på de viktigaste produkt- områdena visar att nästan en tredjedel gäller leksaker, sportut- rustning och hobbymaterial:

sport, hobby och lek 501 möbler och armatur 135 redskap för vård av barn 108 kapitalvaror, husgeråd 106 övrig inredning för bostaden 106 hälsoprodukter och skönhetsvård 65 hemelektronik 37

Ett antal exempel på produktsäkerhetsärenden finns i bilaga 6:1 Exemplen är hämtade från KOVs tidskrift Konsumenträtt och Ekonomi åren 1977-1981.

I exempel 70 i bilaga 6:1 beskrivs hur en anmälan från en konsu- ment kan leda till att KOV sluter en branschöverenskommelse angå- ende marknadsföringen av vissa varor, i detta fall minimotorcyk— lar och minimopeder. Andra branschöverenskommelser avseende pro— duktsäkerhet gäller marknadsföring av hjälpstartkablar samt be-

gränsning av effekten hos motorcyklar.

Av de ärenden som finns i bilaga 6:1 har det i ett tjugotal fall ansetts att produkten varit felaktigt konstruerad. Förhandlingar- na mellan KOV och vederbörande företag har lett till att tillverk- ningen eller försäljningen upphört eller till att varan utformats mera tillfredsställande från säkerhetssynpunkt. Det har t.ex. rört sig om barnvågar (ex.37), motorrullbräden (ex.49 ), trapetser (ex. 52), smådelar på leksaker (ex. 56) och leksaksflygplan (ex. 63). Av referaten framgår att KOV fört förhandlingarna företrädesvis med företagare i bakre led, t.ex. tillverkare, importörer eller grossister. Som skäl för detta har KOV anfört att det är en ef- fektivitetsvinst att förhandla med t.ex. tillverkaren i stället för med en eller flera detaljhandlare. KOV:s handläggare har ock- så uppgett att tillverkarna själva önskar föra förhandlingarna

angående sina produkter. Denna uppgift har bekräftats vid våra kontakter med olika företag.

5 I en betydande andel av ärendena har säkerhetsrisken kunnat undan- röjas genom förbättrad information om varan, t.ex. varningstext på förpackningen. Särskilt i fråga om kemiska risker torde var- ningstexter ha betydelse.

Efter ett förbudsbeslut i MD kan likartade varor påträffas på marknaden. Det är inte ovanligt att sådana fall avslutas med att KO utfärdar förbudsföreläggande. Detta har t.ex. förekommit i frå- ga om stegar, liknande dem som var i fråga i MD:s beslut 1981:12.

De styrmedel som nu har berörts - riktlinjerna, talan i MD och ärendehandläggningen — tillämpas i KOV:s producentpåverkande verk—

samhet, dvs. i direkt kontakt med företagen. Det bör i detta sam— manhang påpekas att KOV också riktar information direkt till kon- sumenterna, t.ex. genom kommunala konsumentvägledare, och genom verkets tidskrift Råd och Rön. Bl.a. har KOV också gett ut en särskild skrift, ”Säkerhet", i form av en sommar— och en vinter- edition med råd till konsumenterna om hur de skall undvika olyck- or i hemmet och på fritiden. Genom att på så sätt informera kon- sumenterna kan KOV medverka till att produkterna används på ett säkrare sätt och att den miljö de används i förbättras, vilket kan vara lika väsentligt som de producentpåverkande åtgärderna.

7.5. Sammanfattning och slutsatser

På flera olika varuområden finns det speciallagstiftning för att främja produktsäkerhet. KOV:s verksamhet tar primärt sikte på om- råden och frågor som inte täcks av sådan lagstiftning. KOV:s verksamhetsområde omfattar ett betydande antal varor av skilda slag, vars användning kan medföra flera olika typer av risker för konsumenterna. Olycksfallsrisker för barn i hemmet och på friti- den utgör viktiga delområden. Risker som hör samman med otill- fredsställande säkerhetsutrustning, brandrisker och otillräcklig information om kemiska risker bör också framhållas.

KOV/KO förfogar över flera olika styrmedel som kan användas i produktsäkerhetsarbetet. Vår utredning omfattar de styrmedel som tillämpas inom ramen för den producentpåverkande verksamheten. Vi har undersökt MD:s tillämpning av 4 5 MFL, som är den grundläg— gande regeln på området. Vidare har vi undersökt KOV:s riktlinje— verksamhet och handläggning av enskilda produktsäkerhetsärenden.

Vad vi närmast har att överväga är om styrmedlen är ändamålsen— liga för att uppnå en godtagbar produktsäkerhet.

Vi kan här först notera att den nuvarande ordningen i praktiken fungerar i stort sett tillfredsställande. Sålunda synes framtag- ningen av riktlinjerna gå lättare i fråga om produktsäkerhet än när det gäller rena informationsfrågor. En praktisk fråga är ock- så hur riktlinjerna efterlevs av företagen. Vid bedömningen av denna fråga får man enligt vår uppfattning utgå ifrån att det

här som på andra områden är orealistiskt att räkna med en hundra- procentig efterlevnad. Mot den bakgrunden måste den höga grad av efterlevnad som vi kunnat konstatera anses vara tillfredsställan— de.

Talan i MD enligt 4 5 MFL har i ganska liten utsträckning använts för att snabbt stoppa en pågående försäljning av en farlig vara. Vi har dock fått den uppfattningen att själva hotet om en rätte- gång och möjligheten att interimistiskt beslut meddelas i de flesta fall är ett tillräckligt påtryckningsmedel för att uppnå avsett resultat.

De flesta produktsäkerhetsärenden handläggs genom att förhand— lingsöverenskommelse uppnås mellan KOV och vederbörande företag. När det gäller denna verksamhet, vilken är av stor praktisk bety- delse, har vi inte funnit anledning att överväga förslag till för- ändringar.

I de frågor som vi nu har berört finns det alltså inte anledning att göra några ytterligare överväganden.

Nedan anger vi kortfattat vilka frågor som det med hänsyn till resultatet av vår utvärdering finns anledning att överväga närma— re. Våra överväganden om produktsäkerhet finns i kap. 11.

Den första frågan anges redan i våra direktiv. Enligt dessa skall vi bedöma om 4 5 MFL skall kunna tillämpas mot företag i de s.k. bakre leden. Aven vår utvärdering visar att det finns anledning att överväga en lagändring på denna punkt. Sålunda har KOV i de flesta produktsäkerhetsärenden och riktlinjeförhandlingar kon- takter med företagare i bakre led. Som närmare framgår av kap. M har vi dessutom funnit anledning att överväga vissa ytterligare ändringar i 4 5 MFL.

Frågor som gäller hälsa och säkerhet framstår som särskilt vikti- ga i det konsumentpolitiska arbetet. Särskilt på produktsäker-

hetsområdet kan ifrågasättas om riktlinjerna bör ersättas av fö- reskrifter som bygger på en normgivningskompetens enligt regler—

na i 8 kap. regeringsformen, dvs. föreskrifter som är omedelbart bindande för företagen. Denna fråga, som också berörs i våra di- rektiv, återkommer vi till i våra överväganden.

Slutligen har vi funnit att det är en grundläggande svaghet i det nuvarande systemet att det inte finns någon systematisk inrappor— tering av olyckor - i hemmet och på fritiden. Även till den frå- gan återkommer vi i våra överväganden.

FORFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN SAMT KONSUMENTOMBUDS- MANNENS FURELÄGGANDEN

I avsnitt 2.2.2 har vi kortfattat beskrivit MD:s verksamhet. I fråga om förfarandet i MD konstaterade vi att detaljregler i stor utsträckning saknas. Under arbetets gång har vi funnit anledning att ta upp frågor om förfarandet i MD. Vissa av dem har också när- mare belysts genom en skrivelse till kommittén från Sveriges In- dustriförbund och Sveriges Grossistförbund. I detta kapitel redo- gör vi för gällande ordning.

8.1 Talerätten

Rätten attgöra ansökan om förbud eller åläggande (talerätt) till- kommer i första hand KO (10 5 MFL, 6 5 AVL). Bestämmelserna inne- bär att den organisation eller näringsidkare som vill utverka ett förbud eller åläggande av MD enligt generalklausulerna i MFL el— ler AVL först måste vända sig till KO, som då får välja om han skall ta upp saken själv eller inte. Först sedan KO beslutat att inte göra detta kan anmälaren vända sig till MD. Detta överens- stämmer med vad som gäller enligt konkurrenslagen (1982:729).

Under senare år har från skilda håll, inom såväl näringslivet som andra grupperingar i samhället, kritik riktats mot reglerna om talerätten i fråga om ärenden enligt 2 5 MFL. I debatten har an— förts att det är stötande att en näringsidkare skall hindras från att direkt och utan omgång vända sig till MD rörande marknadsfö- ringsåtgärder som, kanske uppenbart, strider mot MFL men som KO, från sina utgångspunkter att prioritera konsumentintressen och med hänsyn till sina begränsade resurser, inte ingriper mot. An- talet ärenden i vilka näringsidkare utnyttjat sin talerätt är dock förhållandevis få - härtill återkommer vi i det följande.

Från olika håll har framförts att den nuvarande ordningen medfört att många näringsidkare ansett det meningslöst att anmäla ärenden till KO eller avhållit sig från att driva ärenden till MD, även i fall där talan varit välgrundad och en prövning påkallad. Den har också påverkat möjligheterna för den drabbade näringsidkaren att genom förhandlingar direkt med motparten vinna gehör för si- na yrkanden. De ärenden det här gäller hänför sig inte bara till efterbildning av produkter m.m. utan även till t.ex. oriktig ur—

sprungsangivelse, vilseledande jämförelser och negativ säljmetod. Kritikerna mot den gällande ordningen för talerätt har vidare an- fört att det med fog kan sättas i fråga om den är helt förenlig med Sveriges åtaganden enligt art. 10 bis i Pariskonventionen

för industriellt rättsskydd. Det har också anförts att inga le- gitima intressen påvisats som skulle tala emot en rätt för en- skild näringsidkare att själv direkt föra talan mot marknadsfö- ringsåtgärd som är till förfång för honom.

1931 års lag med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens inne- höll, till skillnad mot MFL, regler om direkt talerätt för nä— ringsidkare, bl.a. i fall angående illojal reklam.

Utredningen om illojal konkurrens föreslog i sitt betänkande (SOU 1966:71) att rätt att vid domstol föra talan om förbud mot handling som innebar otillbörlig konkurrens skulle tillkomma av regeringen utsedd myndighet, envar som led förfång av en hand- ling eller framställningsamtsammanslutning av konsumenter, lön- tagare eller näringsidkare.

Förarbetena till MFL innehåller emellertid inte något uttalande om varför en näringsidkare som anser sig utsatt för otillbörlig marknadsföring måste göra anmälan till KO före ansökan till MD.

Enligt prop. 1975/76:34 skulle den subsidiära talerätten för sam- manslutning av näringsidkare inte komma i fråga beträffande ären- den enligt 3 eller 4 55 MFL. I en motion (1975/76:1753) i riksda— gen framfördes dock att sammanslutning av näringsidkare med hän- syn till bl.a. sin branschs anseende, har samma legitima intres— se som sammanslutning av konsumenter och löntagarorganisationer av att ordentlig information ges och av att skadebringande varor

förbjuds enligt MFL. Näringsutskottets najoritet (se NU 1975/76:27) ansåg att de nytillkomna bestämmelserna om informationsåläggande och om förbud mot skadliga och otjänliga varor motiverades uteslu- tande av konsumenternas intressen. Med hänsyn härtill fann närings- utskottet inte skäl för en utvidgning av den subsidiära talerätten till att omfatta också företrädare för näringsidkarnas intressen.

I en reservation i utskottsbetänkandet hemställdes emellertid om

bifall till motionen, och riksdagen biföll reservationen (rskr 1975/76:166).

I MD:s praxis har det t.o.m. år 1982 förekommit 21 ärenden, i vil-

ka KO inte varit sökande. Här liksom i fortsättningen avses då ärenden enligt MFL och AVL, i vilka meddelats slutligt beslut i sak. Det kan tilläggas att ungefär lika många ärenden avskrivits utan slutlig sakprövning. Antalet inkommande ärenden av detta slag synes vara i stigande. Åren 1979—1982 inkom 6, 5, 7 resp. 8 ären— den och i december 1982 har domstolen 10 under handläggning (samt— liga med enskilda näringsidkare som sökande).

När densubsidiära talerätten utövats har det oftast varit enskil- da näringsidkare som fört talan i ärenden enligt 2 5 MFL. Detta har skett i 14 fall. I dessa ärenden har det varit vanligt att saken gällt vilseledande efterbildning (MD 1972:10, 197415, 1976:11, 1976:19, 1977:25, 1977:28, 1981z2, 1981:13 och 1982:12). övriga ärenden med enskilda näringsidkare som sökande har gällt vederhäftigheten i påståenden som använts vid marknadsföringen (MD 1975z6, 1977:1), jämförande reklam (MD 1981:7), och vilse- ledande utformning av förpackning (MD 1981:14). I ett fall där enskild näringsidkare varit sökande, har talan avvisats på grund av att KO-anmälan inte gjorts (MD 1980:17). I sex av de 14 ären- dena har sökandens talan ogillats av MD. I hälften av fallen har således talan bifallits av MD.

Då en näringsidkare vunnit bifall till sin talan har MD vid fle- ra tillfällen funnit att marknadsföringen varit otillbörlig både mot konsumenter och mot andra näringsidkare (MD 1972:10, 1974z5, 1981:13 och 1981:14).

Sammanslutningar av näringsidkare har varit sökande 3 gånger. Det har varit i ärenden enligt 2 5 MFL (MD 1974z15, 1977:8 och 1982z9). I samtliga dessa ärenden har MD bifallit förbudstalan. I 3 fall

har ansökan gjorts av sammanslutning av konsumenter. I 2 av dessa ärenden har ansökningen avvisats av MD (MD 1977:11 och 1980:24) och i det tredje ärendet (MD 1979:10) ogillades förbudstalan.

I ytterligare ett ärende har en sammanslutning gjort ansökan (MD 1980:6). Ansökan avvisades och av beslutet framgår inte vad för slag av organisation det var fråga om.

Marknadsföringsärenden handläggs också i Norge och Finland av en marknadsdomstol (i Norge heter domstolen markedsrådet). De norska

reglerna om talerätt har ungefär samma konstruktion som de svens— ka. Sålunda har en näringsidkare eller konsument som berörs av en handling subsidiär talerätt.

Lagstiftningen i Finland har fått en annorlunda utformning. De finska motsvarigheterna till MFL och AVL finns - såvitt avser handlingar som berör konsumenterna - i 2 och 3 kap. konsument— skyddslagen som trädde i kraft den i september 1978. Talan enligt denna lag kan i första hand väckas av konsumentombudsmannen. Sub— sidiär talerätt tillkommer konsumenternas och löntagarnas organi- sationer. Vid sidan av konsumentskyddslagen finns i Finland en lag om otillbörligt förfarande i näringsverksamhet, vilken trädde i kraft den 2 januari 1979. Enligt denna lag kan vissa förfaran- den förbjudas av marknadsdomstolen. Sålunda stadgas i lagens 1 5 att i näringsverksamhet inte får användas förfarande, som strider mot god affärssed eller eljest är otillbörligt mot annan närings- idkare. Ansökan om förbud kan göras av näringsidkare, mot vilken ett förfarande riktas eller vars verksamhet det kan skada, eller av registrerad förening som verkar för bevakande av näringsidkar- nas intressen. En sådan ansökan skall delges konsumentombudsman- nen. Om denne inom 30 dagar meddelar att han ämnar vidta åtgärder i ärendet med stöd av konsumentskyddslagen eller lagen om konsu- mentombudsmannen, skall ärendet i marknadsdomstolen uppskjutas till dess konsumentombudsmannen meddelar att han färdigbehandlat ärendet. Om konsumentombudsmannen för upp ärendet i marknadsdom-

stolen, skall näringsidkarens eller näringsidkarföreningens ansö- kan upptas till behandling i samband därmed.

I anslutning till vad som nu sagts har synpunkter inhämtats från den finländske konsumentombudsmannen: Typiska företagsärenden kan gälla renommésnyltning eller nedsättande omdömen om andra närings- idkare. Till en början utnyttjade företagen ganska ofta möjlighe- ten att gå till MD. Antalet är dock sjunkande och numera förekom- mer inte fler än cirka fem ärenden om året. De flesta tvister mel- lan företag handläggs inom näringslivets självsanerande verksam- het. Om det finns ett konsumentintresse klaras saken för det mes- ta upp genom konsumentombudsmannens handläggning. I praktiken fun- gerar reglerna ungefär som den svenska MFL. Ur konsumentombudsman— nens synvinkel kan inte sägas att företagsärendena upptar alltför stor del av marknadsdomstolens kapacitet.

Den inledningsvis refererade kritiken mot nuvarande regler om ta- lerätt har enligt vår mening tyngd i flera avseenden. Också mot bakgrund av de minskade resurserna för KOV:s verksamhet har vi kommit till den slutsatsen att vi i våra överväganden bör ta upp frågan om nu gällande regler om talerätt bör kompletteras på vis— sa punkter eller om KO även i framtiden ensam bör ha direkt tale— rätt.

8.2 Betydelsen av medgivande i MD

I skrivelsen från Industriförbundet och Grossistförbundet har ifrågasatts om det borde finnas någon regel som begränsar KO:s möjligheter att föra talan i MD i sådana ärenden där näringsidka— ren har medgett KO:s talan eller redan upphört med ett påtalat förfarande eller förklarat sig beredd att göra detta (i fortsätt- ningen används för Sådana ärenden uttrycket medgivna ärenden etc.). Det har gjorts gällande att näringsidkarna ofta är obenägna att aktivt medverka i förfarandet i dessa ärenden och att detta kan

få till följd att MD:s avgörande grundas på ett otillräckligt un- derlag.

Till en början kan konstateras att medgivande är en processhandling som kan ha olika betydelse beroende på i vilket slags rättegång den företas.

I ett tvistemål där parterna kan ingå förlikning och därmed dis- ponera över tvisteföremålet (dispositivt tvistemål) skall svaran- dens medgivande av kärandens yrkande i huvudsaken läggas till grund för bifall av käromålet. Medgivandet gör därmed bevisning obehövlig.

I ett tvistemål där parterna inte kan ingå förlikning i saken (indispositivt tvistemål) binder ett medgivande inte domstolen. Det utgör inte formell grund för ett bifall av käromålet utan underlättar endast handläggningen genom att domstolen och käran— den får upplysning om att svaranden inte ämnar framställa någon invändning. I brottmål händer det att den tilltalade säger sig medge åtalet, då han är medveten om att han begått den åtalade gärningen och denna är brottslig. På grund av intresset att för— hindra oriktiga straffdomar måste domstolen ändå pröva dessa frå- gor. Även om medgivande många gånger underlättar handläggningen i indispositiva tvistemål och i brottmål är ett medgivande i så- dana mål inte en processhandling som i och för sig gör bevisning obehövlig. Medgivande har alltså inte avgörande betydelse i in— dispositiva mål och i brottmål.

Processen i MD är närmast att jämföra med process i ett indispo- sitivt tvistemål. Detta innebär att domstolen inte är bunden av medgivande från den mot vilken yrkande om förbud etc. riktas. Det anses med hänsyn till MD:s prejudikatskapande funktion viktigt att domstolen har möjlighet att göra en fri bedömning av det för- farande som har underställts dess prövning (se prop. 1970:57 5.91L KO kan väcka talan vid MD även om den mot vilken talan riktas ti- digare förklarat sig beredd att upphöra med det påtalade förfa— randet (prop. 1970:57 s. 85). MD:s förbud eller åläggande skall i princip förenas med vite. Om vite av särskilda skäl är obehöv- ligt kan dock MD avstå därifrån (5 5 MFL). En sådan situation kan vara den nyss nämnda att vederbörande näringsidkare visserligen har förklarat sig beredd att upphöra med det påtalade förfaran- det men KO ändå har tagit upp ärendet i syfte att få fram ett prejudicerande avgörande i en principiellt viktig fråga. Om en sådan förklaring från näringsidkaren föreligger kan det vara bå- de onödigt och olämpligt att förena ett förbud med vite. Ibland kan det vara ett gemensamt intresse för KO samt näringsidkaren och dennes organisation att få frågan prövad av MD. Om KO i ett sådant fall avstår från att begära vitesföreläggande torde en- ligt förarbetena möjligheterna att vinna samförstånd om att bringa frågan under (MD:s) prövning vara betydligt större än de annars skulle vara (se prop. 1970:57 s. 91 f.).

Ett medgivande i MD tjänar alltså endast som en upplysning om att svaranden inte ämnar göra någon invändning. Det skall inte läggas till grund för MD:s avgörande och det gör inte bevisning obehövlig. Motsvarande gäller då svaranden redan upphört med den påtalade verk— samheten eller förklarat sig beredd att göra detta. Liksom i andra ärenden som MD prövar, gäller i dessa ärenden principen om fri be- visprövning. Detta innebär dels att alla kunskapskällor får använ- das för att få fram sanningen (fri bevisföring), dels att MD obun- den bestämmer bevisvärdet av den framlagda bevisningen (fri bevis-

1)

värdering).

Vi har undersökt de ärenden under åren 1971-1981, i vilka KO:s mot- part medgett KO:s talan, upphört med den påtalade verksamheten el— ler förklarat sig beredd att göra detta, se bilaga 8:1. Det rör sig om ett sjuttiotal ärenden. KO har i regel vunnit bifall till sin talan, åtminstone så till vida att MD meddelat föreläggande eller förbud. Endast i ett fall, MD 1978z8, har KO:s talan ogil- lats helt. I 44 av dessa 73 ärenden har svaranden inte gjort nå- gon invändning mot KO:s yrkande eller i övrigt gått in i sakdis— kussion. MD:s beslut har i dessa ärenden varit relativt kortfatta- de, se exempel från åren 1980 och 1981 i bilaga 8:1. I flera av de ca 30 fall, där svaranden gått in i sakdiskussion, har invänd- ningar gjorts om MD:s behörighet att ta upp ärendet till prövning. Exempel på MD:s beslutsmotiveringar i sådana ärenden finns också

i bilaga 8:1. MD har hittills alltid ansett sig oförhindrad att pröva ett ärende i sak oavsett medgivande etc. Även i ärenden, där svaranden inte gjort rättegångsinvändning, har det förekommit att MD yttrat sig om skälen till att ansökan prövats, se bilaga 8:1. I de flesta fallen har dock MD tagit upp medgivna ärenden etc. till prövning utan någon särskild kommentar.

I flera ärenden har parterna hävdat olika meningar när talan an- hängiggjorts i MD och medgivande lämnats först efter det att rät- tegången i MD pågått en tid (ex. MD 1973:22, 1974:12, 1976:17, 1976:33, 1979:18, 1980:4 och 1980:8).

1) Bernitz, Modig, Mallmén, Otillbörlig marknadsföring, 1970 5.316.

I 4 ärenden har svarandeföretaget blivit försatt i konkurs under förfarandet i MD (MD 1972:6, 1976:7, 197812 och 1981z9). Inte hel- ler detta förhållande har MD ansett utgöra hinder mot en prövning i sak.

I de flesta medgivna ärenden etc. har MD förenat förbud eller åläg— gande med vite. Man finner dock att domstolen, i enlighet med vad

som uttalats i förarbetena, i åtskilliga medgivna ärenden etc. in- te förenat förbud eller åläggande med vite eller bestämt vitet till

lägre belopp än normala 100 000 kr.1)

Sammanfattningsvis kan konstateras att medgivande etc. förekommit

i ett betydande antal ärenden och att företagen ofta varit obenäg— na att delta aktivt i sådana ärenden. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om det är en lämplig ordning att MD prövar sådana ärenden i sak.

8.3. KO:s förelägganden

Som en särskild form av medgivande kan man se godkännande av KO:s förelägganden.

Möjlighet för KO att meddela förelägganden infördes ursprungligen i 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring, vars förarbeten upp— tar de vägledande motivuttalandena beträffande institutet. Regler— na om förfarandet är utformade med RB:s regler om strafföreläggan- de som förebild. Nu gällande bestämmelser återfinns i 14 och 15 55 MFL samt i 6 5 AVL. Om föreläggandet godkänns av näringsidkaren i fråga inom utsatt tid, får det samma effekt som ett förbud el— ler åläggande som har meddelats av MD. Annars är det utan verkan. I motsats till vad som är fallet vid rättegång i MD har sålunda näringsidkarens inställning avgörande betydelse för giltigheten av KO:s förelägganden.

I specialmotiveringen till 1970 års lag sägs att ”om föreläggan— det godkänns gäller det som ett beslut av marknadsrådet” (prop.

1) Beträffande MD:s vitespraxis, se Bernitz i Konsumenträtt & Ekonomi 1978 nr 6 s. 20 ff.

1970:57 s. 99). Självfallet kan detta inte fattas så, att ärenden där föreläggande utfärdas skall tillmätas prejudicerande betydelse. Vad som åsyftas är i stället att förbudet eller åläggandet får sam- ma rättsverkan mot den aktuelle näringsidkaren som om det utfär— dats av MD. I den allmänna motiveringen används också en mer klar— görande formulering då det påpekas att godkänt föreläggande "får samma verkan som ett av rådet meddelat förbud" (a. prop. s. 84),

ett uttryck som överensstämmer med lagtexten.

Att föreläggandena inte skall ses som ett led i rättsbildningen framgår f.ö. redan av det förhållandet att de enligt lagtextens ord endast får användas "i fall som ej är av större vikt". Som exempel anges i förarbetena att KO kan utfärda föreläggande i kla— ra och medgivna fall, där det kan finnas behov av den garanti mot .upprepande som ett vitessanktionerat förbud innebär. Däremot bör enligt förarbetena KO:s förelägganden inte användas när det gäller frågor av principiellt intresse och åtgärder av stor praktisk räck— vidd (prop. 1970:57 s. 84).

Enligt uppgifter som vi inhämtat från KO-sekretariatet har 278 fö— relägganden utfärdats enligt 14 och 15 55 MFL samt 6 & AVL under tiden den 1 januari 1979-20 oktober 1982. Därav har 104, eller 37,4 procent, inte godkänts av vederbörande företag.

I de flesta ärenden, där godkännande inte lämnats, har näringsid- karen på något sätt hört av sig till KO. Näringsidkarens invänd- ningar kan då leda till nya förhandlingar eller ny skriftväxling. Därefter kan ett nytt föreläggande godkännas, ibland efter en viss ändring av det första föreläggandet. Det har också förekommit att ärendet avslutats med en överenskommelse i stället för ett nytt föreläggande.

När en näringsidkare bestrider ett föreläggande är det naturligt- vis inte heller ovanligt att KO väcker talan i MD. När ärendet i sådana fall blivit avgjort av MD har KO i regel vunnit bifall till sin talan. Endast två gånger har det hänt att KO:s talan delvis ogillats. Vid några tillfällen har KO återkallat sin talan i MD på grund av att överenskommelse träffats eller näringsidkaren på detta stadium förklarat sig villig att godkänna ett föreläggande.

I 19 ärenden har näringsidkaren inte svarat på KO:s första före- läggande. I 6 fall av detta slag har KO fört ärendet till MD och har vid samtliga dessa tillfällen vunnit bifall till sin talan (MD 1979:16, 1979:22, 1979:23, 1979:25, 1980:16 och 1980:21). I övriga ärenden av nu angivet slag har KO utfärdat ett andra eller tredje föreläggande vilketblivit godkänt av vederbörande näringsidkare.

Gällande regler medför sålunda att en näringsidkare genom att vara passiv och inte svara på ett föreläggande från KO kan undgå att bli bunden av detta.

I Finland har motsvarande regler en något annorlunda utformning. Där kan konsumentombudsmannen förbjuda användningen av marknads- föringsåtgärd eller avtalsvillkor i ärende som inte är av betydel— se med hänsyn till lagtillämpningen eller eljest. Förbudet förfal— ler dock om den som förbudsföreläggandet gäller inom en viss tid skriftligen eller muntligen anmäler att han motsätter sig förbu- det (7 5 lagen den 20 januari 1978 om konsumentombudsmannen). Lik- som i Sverige utfärdas förbud först sedan vederbörande företag fått yttra sig i saken. Till skillnad från vad som gäller i Sveri- ge behövs det inte ett uttryckligt godkännande från företaget för att ett förbud av den finländske konsumentombudsmannen skall bli gällande. I praktiken tillämpar inte konsumentombudsmannen för- budsmöjligheten om det redan under de inledande kontakterna står klart att företaget skulle motsätta sig ett förbud.

Det finns anledning att anta att den näringsidkare som förhåller sig passiv inför KO också är obenägen att delta aktivt i förfaran- det inför MD. Är fallet okomplicerat, såsom iföreläggandeärendena, kan

det synas onödigt med en prövning i MD. Betydande tidsutdräkt kan ju uppstå i det enskilda fallet. Även om de praktiska problemen under den period som vi har undersökt kvantitativt sett varit av ringa omfattning finns det därför skäl att överväga om det är lämpligt att göra någon ändring i de nuvarande reglerna.

8.4 Talan om regelvägledning

I den allmänna debatten kring rättsbildningen med utgångspunkt från MFL och kring processen i marknadsföringsmål har det fram-

hållits såsom en ofullkomlighet i det nuvarande systemet att det endast är KO såsom företrädare för konsumenterna och undantags- vis en sammanslutning av näringsidkare som talesman för "skadeli- dande" medlemmars intressen - som har möjlighet att få ett ärende prövat i MD. Detta innebär att MD är hindrad att pröva en fråga om MFL:s tillämplighet om det inte föreligger ett konkret fall av ifrågasatt överträdelse av någon av generalklausulerna i MFL. Man har menat att detta är en olämplig ordning, i synnerhet med hän— syn till att generalklausulerna i stort sett saknar konkret inne- håll och att det är angeläget att MD kan ges ökade möjligheter att genom sina beslut fylla ut klausulerna. Som ett tänkbart medel att åtminstone i viss utsträckning komma till rätta med dessa problem har från olika håll framförts tanken på något slags "fastställelse- talan" inför MD. Vad som härvid föresvävat förslagställarna synes närmast ha varit en möjlighet för en näringsidkare att underställa MD en konkret, vidtagen eller planerad, marknadsföringsåtgärd för bedömning av om åtgärden faller utanför eller inom området för en eller flera generalklausuler. Det har bl.a. gjorts gällande att en sådan ordning skulle skapa en bättre balans i rättsbildnings— processen mellan KO, å ena sidan, och näringsidkarna, å andra si— dan. Från näringsidkarhäll har det särskilt framhållits att det inte minst från psykologisk synpunkt skulle vara värdefullt för den enskilde näringsidkaren att ha möjlighet att i rena prejudi— katsprocesser kunna uppträda som kärande.

I vårt arbete har vi funnit anledning att ta upp frågan om någon form av fastställelsetalan ur en annan synvinkel. Vi har uppmärk- sammat att det vid handläggning av enskilda ärenden hos KOV kan förekomma att verkets handläggare och svaranden-näringsidkaren stannar i olika meningar om vad som är gällande rätt, eller an- norlunda uttryckt om en viss åtgärd strider mot MFL eller inte. I detta läge har KOV möjlighet att via KO föra frågan till MD medan svaranden-näringsidkaren är avskuren från denna möjlighet. I de fall KO inte för ärendet till MD kan näringsidkaren inte heller få sin inställning prövad i samband med ett bestridande av att lagen är tillämplig. Inom vår kommitté har det ifrågasatts om inte detta är en obalans mellan parterna som är sakligt omoti—

verad.

Som framgår av bilaga 8:1 har vi också kunnat konstatera att det under riktlinjeförhandlingar förekommit frågor som fått lämnas olösta. Vi har funnit att vi borde,överväga om det inte kunde va- ra av värde att det aktuella spörsmålet kan hänskjutas till MD även av näringsidkarparten, om en läsning i förhandlingsläget skulle inträffa. Det kunde tänkas att det ibland även från KOV:s synpunkt skulle vara förhandlingsmässigt fördelaktigt att få sa- ken auktoritativt avgjord i MD utan att KOV:s motpart tvingas in i en besvärande försvarsposition som kanske äventyrar hela för- handlingen.

De framstötar om någon sorts ”fastställelsetalan" på det marknads— föringsrättsliga området som vi omnämnt i det föregående har va- rit allmänt formulerade. Såvitt vi kunnat utröna har ingen av för- slagsställarna närmare utvecklat hur den talerätt de tänker sig skall utformas närmare.

Till en början kan noteras att MDL inte innehåller några regler som antyder att en talerätt av det slag som föresvävat förslags- ställarna skulle vara möjlig i ärenden enligt MFL. Man torde där- för vara hänvisad till att pröva om reglerna i 13 kap. 2 & RB om fastställelsetalan i tvistemål vid allmänna domstolar kan tilläm— pas i de fall som är aktuella här. Då får först beaktas att reg- lerna i RB tar sikte på vissa speciella situationer som kan upp- komma i rena tvistemål. Enligt 13 kap. 2 & RB skall käromålet av— se frågan ”huruvida visst rättsförhållande består eller icke be- står". Härav framgår att en fastställelsetalan kan vara antingen positiv eller negativ. Bland de olika omständigheter, som skall vara uppfyllda för att en fastställelsetalan skall tas upp till prövning, märks först att det skall vara fråga om "visst rätts- förhållande". Man kan inte föra talan enbart om en lagtolknings- fråga, även om det skulle finnas behov av ett prejudikat i frå- gan. Ett yrkande om att domstolen måtte fastställa att ett lag— stadgande har viss angiven innebörd skall alltså avvisas.1) Bland förutsättningarna för fastställelsetalan märks också att det skall råda "ovisshet" om rättsförhållandet. Ovissheten mås—

1) Ekelöf, Rättegång 11, 6 uppl. s. 102.

te försvåra kärandens planering av hans ekonomiska verksamhet el-

l)

ler på annat sätt skapa en besvärande otrygghet för denne.

Den talan som diskuteras här har en delvis annan inriktning än fastställelsetalan i tvistemål enligt RB. Syftet är att till led— ning för parterna få klarlagt inte i första hand om vissa rättig- heter och skyldigheter består utan om vad en viss lagregel - en av generalklausulerna i MFL - innebär för en konkret situation.

Regler om fastställelsetalan förekommer emellertid också inom lag— stiftningen pådet immateriella rättsskyddets område. Vi vill här hänvisa till 63 & patentlagen (1967:837), 21 & namnlagen (1963:521), 44 & varumärkeslagen (1960:644), 41 & mönsterskyddslagen (1970:485), 42 & växtförädlarrättslagen (1971:392) och 23 % firmalagen (1974z156). Samtliga dessa lagbestämmelser är utformade på ett och samma sätt. Den som driver eller avser att driva verksamhet kan

föra talan mot innehavare av patentet etc. om faställelse "huruvi- da hinder föreligger mot verksamheten" på grund av registreringen av patentet etc. Förutsättningen för rätten att föra talan är att ovisshet råder om hinder föreligger och ovissheten är "till för- fång" för den som driver eller avser att driva verksamheten. Man kan konstatera att även i dessa bestämmelser är det fråga om att få fastställt om ett "rättsförhållande" föreligger. Situationen tycks dock praktiskt sett ha betydande likheter med en talan av

det slag som här diskuteras.

En regel om fastställelsetalan finns också i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, 4 kap. 6 5. Den lyder:

"Talan, som ej innefattar yrkande att motparten skall förpliktas att fullgöra eller underlåta något, skall avvisas om det ej är av avsevärd betydelse för käranden eller den för vilken organisation för talan att sådan fastställelsetalan prövas."

Arbetsdomstolen (AD) har i sin praxis flera gånger uttalat att en fastställelsetalan äger avsevärd betydelse för en part först om det finns anledning att anta att en bifallande dom kommer att di— rekt påverka motpart i det rättsliga handlandet i förhållande till parten eller bli direkt avgörande vid en senare talan, som

1) Ekelöf, a.a. s. 105.

går ut på att motparten skulle förpliktas fullgöra eller underlå— ta något. Med motpart avses då både avtalsmotparten och andra, vilka kan vara bundna till avtalet. I ett par fall har målet rört en renodlad lagtolkning som inte haft anknytning till någon rätts- tvist. Sådan talan har avvisats av AD.1) En tendens i AD:s praxis förefaller dock vara att undvika det mera formalistiska tolknings- sätt som varit vanligt vid tillämpningen av 13 kap. 2 5 RB. AD tycks ha lagt stor vikt vå? det större eller mindre behovet av vara något större enligt denna bestämmelse än enligt 13 kap. 2 & RB. ett vägledande uttalande. Utrymmet för fastställelsetalan synes

Frågan om en rätt till fastställelsetalan inom området för mark— nadsföringslagstiftningen diskuterades inte under förarbetena vare sig till 1970 års lag eller till den nu gällande MFL, men väl den i vissa avseenden praktiskt näraliggande frågan om bin— dande förhandsbesked beträffande planerade reklam- eller andra marknadsföringsåtgärder. Tanken på bindande förhandsbesked avvi- sades. Däremot togs fastställelsetalan upp i propositionen om AVL (1971:15 s. 78 f.). Föredragande statsrådet menade att behovet av en fastställelsetalan inte var så framträdande på avtalsvillkors- området men tog avstånd från idén främst under hänvisning till att någon motsvarande ordning inte fanns på MFL:s område.

Mot bakgrund av vad som förevarit under lagstiftningsarbetet på det marknadsrättsliga området får alltså vår kommitté anses oför— hindrad att pröva om det kan vara påkallat att införa en regel angående något slags talan om regelvägledning eller regelutfyll- nad avpassad speciellt för MFL-området. Vi återkommer till frå— gan i våra överväganden.

8.5 Medverkan i rättegång Som i olika sammanhang framhållits förutsätter MFL:s regelsystem med generalklausuler en fortlöpande rättsbildning inom dessas ram. Den egentliga rättsbildningen ligger hos MD. För att domsto-

1) Lind m.fl., Rättegången i arbetstvister, 1979, s. 178 ff. 2) Heuman, Specialprocess - Utsökning och konkurs- s..81.

len rätt skall kunna fylla denna uppgift fordras inte bara att ärendena handläggs kompetent och med omsorg. Det förutsätter ock- så att parterna, K0 och vederbörande näringsidkare, aktivt med- verkar i processen på ett kvalificerat sätt. Från näringslivets sida har framförts att svaranden-näringsidkaren inte sällan av— står från eller underlåter att utveckla sin talan på ett sätt som kan ge MD ett belysande underlag för bedömningen. Detta förekommer ofta i medgivna ärenden etc., se avsnitt 8.2. Vidare är kostnader— na för näringsidkaren att föra talan på ett från rättsbildnings-

synpunkt tillfredsställande sätt ofta betydande. Enligt gällande

bestämmelser får näringsidkaren alltid stå för sina kostnader, även när KO:s talan ogillas. Till detta kommer ytterligare att nä- ringsidkare i regel tycks anse det viktigaste vara att söka undvi— ka den uppståndelse och negativa publicitet som ofta är förenad med en process i MD.

Även om näringsidkaren själv inte anser sig ha något eget intresse av att driva processen, kan andra näringsidkare vara angelägna om att processen förs på ett kompetent sätt. De blir ju berörda av MD-beslutets prejudikatverkan. I dessa fall kan det vara lämpligt att närmast berörda branschorganisation eller en central närings- livsorganisation får medverka till en allsidig belysning av ären- det. Möjligheterna för organisationerna att göra detta har emel— lertid i praktiken visat sig vara mycket begränsade.

Ett alternativ är att organisationen själv tar på sig rollen av ombud i ärendet eller anskaffar ett ombud eller rättegångsbiträde och helt eller delvis svarar för kostnaderna för processen. Erfa— renheten har emellertid visat att det sällan eller aldrig är möj- ligt för en organisation att på detta sätt engagera sig i en rät- tegång för en viss medlem. Skälen kan variera. Ett är att organi- sationens stadgar kanske inte medger vad som från vissa syn- punkter kan uppfattas som ett ensidigt gynnande av en medlems in- tressen.

Ett annat alternativ, som kommit till användning i viss utsträck- ning, är att organisationen antingen på eget initiativ tillstäl— ler parterna i ärendet ett utlåtande eller på anmodan av MD el— ler part inger ett yttrande.

Från näringslivets sida har understrukits att det är viktigt att organisationen kan medverka i själva processen. Frågan om en nä- ringslivsorganisation har möjlighet att genom intervention enligt 14 kap. 9 5 RB medverka i rättegång inför MD var aktuell i ären- det MD 1976:8 (KO ./. CRC-Lafo AB) som gällde könsdiskriminerande reklam.

I ärendet hemställde Svenska Annonsörers Förening om att få inträ- da som intervenient på bolagets sida.

Som grund för sin hemställan anförde föreningen bl.a. att flera synnerligen komplicerade frågor aktualiserades i ärendet. Betydan— de processuella insatser krävdes inte bara från KO:s sida utan också från svarandesidan för att de principiella och juridiskt re— levanta principfrågorna i ärendet skulle kunna få en allsidig be- lysning. Ärendet var utan praktiskt intresse för CRC—Lafo medan det hade ett mycket stort principiellt och praktiskt intresse för annonsörerna i stort dvs. för föreningens medlemmar. Föreningen angav dessutom att även frågan om intervention hos MD hade stor praktisk och principiell betydelse, varför en prövning och ett väg— ledande uttalande från domstolens sida var angeläget.

KO, som inte tillstyrkte föreningens hemställan, anförde bl.a. att föreningens medverkan i processen var ägnad att bidra till att frå— gorna i ärendet blev så allsidigt belysta som möjligt. Med hänsyn bl.a. till att KO eller KO:s motpart kunde åberopa yttrande av or- ganisation inom näringslivet med sakkunskap i en fråga ifrågasat- te dock KO om behov av interventionsmöjlighet för branschorgani— sationer förelåg. Mot att införa möjlighet till intervention i MD talade att en intervention skulle göra handläggningen inför MD me- ra tungrodd och att det torde vara vanskligt att på tillfredsstäl— lande sätt dra gränser mellan sådana organisationer, för vilka visst ärende hade sådant intresse att de borde få intervenera, och andra organisationer. Om flera organisationer samtidigt skulle va- ra interventionsberättigade och utnyttja sin rätt till interven- tion fanns enligt KO:s uppfattning_risk för att handläggningen blev oformlig. KO påpekade också att motparten kunde anlita före— trädare för organisationen som ombud.

.I sitt beslut erinrade MD om att departementschefen i förarbetena till MFL uttalat att ärendena inför MD skulle handläggas i rätte- gångsliknande former och i stort sett efter RB:s principer men att någon detaljreglering inte borde komma i fråga. MD hade så— lunda frihet att utforma förfarandet efter vad som framstår som ändamålsenligt. Domstolen ville inte utesluta möjligheten av att fall kan förekomma där en analog tillämpning av RB:s regler leder till att intervention bör tillåtas i ärenden inför domstolen. I det nu aktuella ärendet hade föreningen emellertid inte förebring- at någon omständighet av beskaffenhet att vid en analog tillämp- ning av 14 kap. 9 € RB utgöra grund för intervention. Föreningens ansökan lämnades därför utan bifall. I stället fick annonsörföre- ningen på MD:s begäran avge yttrande i ärendet.

RB:s regler om intervention synes alltså ha en begränsad tillämp- lighet på rättegången i MD. Vi anser emellertid att, som angetts ovan, flera skäl talar för att näringsidkare som inte är parter i ett ärende ges tillfälle att komma till tals i MD genom att de— ras organisationer får medverka i förfarandet. Vi tar därför upp denna fråga i våra överväganden.

8.6 Sammanfattning och slutsatser

I avsnitt 8.1 har vi redogjort för i vilken omfattning andra än KO varit sökande i MD. Bl.a. mot bakgrund av den kritik som rik— tats mot den nuvarande ordningen och de minskade resurserna för KO:s och KOV:s verksamhet (se avsnitt 2.2.1) finns det skäl att överväga om den direkta talerätten även i fortsättningen skall kunna utövas endast av KO.

Av avsnitt 8.2 framgår att MD — i enlighet med förarbetena till MFL — genomgående gjort en prövning i sak i ärenden, där ett fö— retag medgett KO:s talan, upphört med ett påtalat förfarande el- ler förklarat sig berett att göra detta. Bland näringslivets or— ganisationer har man satt i fråga om denna ordning är lämplig bl.a. med hänsyn till att KO:s motpart ofta är förhållandevis passiv i ärenden av denna art. Även vi anser att denna fråga bör tas upp till övervägande.

Kravet att KO:s förelägganden skall godkännas kan medföra förse- ning av ärenden som är enkla och klara (se avsnitt 8.3). I våra överväganden diskuterar vi hur denna effekt av reglerna kan und— vikas.

I avsnitt 8.4 har vi konstaterat att RB:s regler om fastställel— setalan i princip inte är tillämpliga på rättegången i MD. Av skäl som redovisats där finns det anledning att överväga regler som är utformade speciellt med tanke på förfarandet i MD.

I avsnitt 8.5 konstateras att möjligheterna till intervention i MD enligt 14 kap. 9 & RB är begränsade. Det finns behov av sär- skilda regler som gör det möjligt för olika intressenter att med- verka i förfarandet.

DEL III OVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

DEL III ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

I del II av betänkandet (kap. 2—8) har vi beskrivit och utvärde- rat de viktigaste styrmedlen för producentpåverkan. Därvid har vi, i enlighet med direktiven, främst uppmärksammat KOV:s rikt- linjer.

I denna del av betänkandet (kap. 9—14) redovisar vi våra övervä— ganden och förslag. Framställningen anknyter till de resultat som vi framlagt i del II. Utvärderingen har emellertid inte lett fram till entydiga slutsatser i alla de frågor som vi funnit oss böra ta upp till behandling. övervägandena i dessa frågor har därför, i större eller mindre omfattning, fått grundas på egna kunskaper och erfarenheter som de i kommittearbetet deltagande kunnat tillföra utredningsarbetet.

Förevarande del III är disponerad på följande sätt. I kap. 9, som anknyter till kap. 3, redovisar vi allmänna synpunkter på de konsumentpolitiska styrmedlen, bl.a. hur normer för marknads— föring och produktutformning bör tas fram. 1 kap. 10, som ankny- ter till kap. 6, framlägger vi synpunkter på normerna inom in— formationens område. I kap. 11, som ansluter till kap. 7, ger vi synpunkter på normerna vad gäller produktsäkerhet. I kap. 12, som knyter an till kap. 4, tar vi upp vissa rättsliga aspekter på riktlinjerna. I kap. 13, som bygger vidare på kap. 8, be- handlar vi olika spörsmål med anknytning till rättegången i MD. I ett sista kap. 14, presenterar vi specialmotiveringen till de förslag om lagändringar som vi lägger fram.

RIKTLINJER OCH ANDRA KONSUMENTPOLITISKA STYRMEDEL

9.1. Några utgångspunkter för övervägandena

Enligt direktiven har vi inte till uppgift att ta ställning till de mål som statsmakterna fastställt för konsumentpolitiken, främst genom beslut i anslutning till prop. 1972:33. Vi har inte heller något uppdrag att ompröva de rättsliga ramarna för konsumentpoli- tiken så som dessa dragits upp genom MFL; däremot har vi som framgår av kap. 7 att överväga vissa förbättringar av konsument- skyddet på produktsäkerhetsområdet (se härom kap. 11). Vi har vidare att utgå från den organisation av den konsumentpolitiska administrationen som för närvarande råder. Frågan om organisatio- nen av KOV/KO har övervägts av en särskild utredare (Ds Fi 1983:2L

Vårt uppdrag gäller i främsta rummet att överväga om de rättsli- ga styrmedel som för närvarande står till buds på det konsument— politiska området är ändamålsenliga och fungerar på ett till- fredsställande sätt med hänsyn till de mål som statsmakterna ställt upp i fråga om konsumentinformation och produktsäkerhet.

Även om alltså vår utredningsuppgift är begränsad och utgångs- punkterna för våra överväganden i betydande grad är givna har

vi inte kunnat undgå att ta hänsyn till att konsumentpolitikens allmänna villkor ändrats som en följd av bl.a. det ändrade sam— hällsekonomiska läget. En realistisk syn på vårt uppdrag kräver att vi har en uppfattning om i vilket samhällsekonomiskt, stats— finansiellt, företagsekonomiskt och hushållsekonomiskt klimat de konsumentpolitiska styrmedlen skall fungera framöver.

Självfallet får inte de förslag som vi lägger fram medföra nämn— värt ökade statsutgifter. Detta framgår redan av direktiven

1980:20 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående finansiering av reformer. Vi har i enlighet med detta gått ut ifrån att våra förslag skall ha som främsta syfte att inom ramen för i stort sett nuvarande resurser — inom såvälden offentliga som den privata samhällssektorn - effektivera de konsumentpoli- tiska styrmedlen. Detta innebär bl.a. att vi bör utgå från den ambitionsnivå som KOV i nuläget bedömer realistisk när det gäl— ler riktlinjeregleringens totala omfattning. Enligt vad vi inhäm- tat anser verkets ledning att verkets administrativa kapacitet sätter en gräns kring 50-65 fungerande riktlinjer (det nuvarande antalet är ca 40).

Med denna grundsyn på vårt utredningsuppdrag finner vi det ange— läget att uppmärksamma hur förekonmande ofullkomligheter vad gäl- ler styrmedlen kan elimineras. Ännu viktigare anser vi det emel- lertid vara att finna lösningar som innebär en aktivering av al- la krafter som är eller rätteligen borde vara engagerade i det dagliga konsumentpolitiska arbetet på marknaden. Vi menar att näringsidkarna och näringslivets organisationer liksom konsumen- terna och olika organisationer som på ett eller annat sätt kan ta till vara konsumentintressen bör uppmuntras att spela en mera aktiv roll. Vi tror att detta är möjligt inom ramen för tillgäng— liga resurser. Vi vill vidare understryka att de lokala konsu— mentorganen skulle kunna spela en viktig roll också när det gäl- ler att verka för att styrmedlen fungerar på avsett sätt. Nuva— rande resurser torde dock inte räcka till för några mera omfat— tande fortlöpande insatser av detta slag.

Vi vill slutligen framhålla ytterligare två utgångspunkter för våra överväganden. Den ena av dessa är att det är en väl etable- rad grundprincip i svensk konsumentpolitik, dokumenterad bl.a. i prop. 1972:33 och prop. 1975/76:34, att näringsidkarna har ett förstahandsansvar för att konsumenternas berättigade intressen blir tillgodosedda och att de konsumentvårdande myndigheternas producentpåverkande arbete skall inriktas på att söka åstadkom— ma resultat för konsumenternas bästa i en nära samverkan med nä— ringslivet och i första hand på frivillighetens väg. Den andra utgångspunkten är att en diskussion om konsumentpolitiska styr—

medel måste ske med en öppen blick för det nära funktionella sam— bandet mellan konsumentpolitik och konkurrenspolitik — den senare nyligen manifesterad genom antagandet av den nya konkurrenslagen (1982:729). Vi har uppfattat direktiven så att MD:s roll skall förbli oförändrad. Domstolen skall ha ett avgörande ansvar för rättsbildningen inom båda områdena och skall se till att praxis inom dessa blir väl samstämd.

9.2. Våra överväganden

Utvärderingen av den nuvarande ordningen för producentpåverkan, med tyngdpunkten lagd vid riktlinjesystemet, ger vid handen att några mera fundamentala brister i detta inte synes ha förelegat. Av utvärderingen framgår också att åtskilliga svaga punkter i systemet kunnat arbetas bort under de snart sju år som detta va— rit i tillämpning. Vissa brister och ofullkomligheter kvarstår emellertid alltjämt.

Vi finner således att riktlinjesystemet i stort sett bestått pro- vet och att riktlinjer kan användas som styrmedel även i fort- sättningen där så är lämpligt.

Emellertid är det enligt vår mening anledning överväga en kom- plettering av den nuvarande arsenalen av konsumentpolitiska styr- medel inom ramen för MFL. Vi framlägger vidare synpunkter på hur tillgängliga resurser för producentpåverkan bör fördelas mellan olika styrmedel. Vi har också synpunkter på KOV:s handläggning av riktlinjeärenden och andra styrmedelsfrågor samt på möjlighe- terna att utvärdera resultatet av olika styrmedel mot bakgrund

av uppställda mål.

Vi tar upp här nämnda övergripande och allmänna frågor i detta kapitel. En fråga av denna karaktär, nämligen förtydligande av riktlinjernas rättsliga karaktär, behandlas dock särskilt (kap. 12). Vissa frågor som gäller hur man bättre skulle kunna utnytt— ja tillgängliga resurser en viss modifiering av gällande reg- ler om rätt att föra talan och om rätt att medverka i rättegång vid MD samt en uppstramning av reglerna om förbuds— och informa— tionsföreläggande — behandlas, närmast av framställningstekniska skäl, för sig (kap. 13).

9.3 ökad flexibilitet - självreglering som styrmedels- alternativ

Som framgått av beskrivningen av gällande ordning finns det ett betydande antal styrmedel på konsumentpolitikens område (se sär— skilt kap. 2 och 3). Tyngdpunkten har hittills legat på KOV:s handläggning av enskilda ärenden. Ett tillrättaförande under hand utan användning av tvångsmedel mot den felande näringsidkaren ses såsom det normala korrektivet. Vid sidan härav har KOV - i över- ensstämmelse med statsmakternas anvisningar - särskilt inriktat sig på att, tillsammans med företrädare för berörda näringsidkar— intressen, ta fram normer i form av riktlinjer.

Särskilt under de senaste åren har emellertid KOV, också här till- sammans med näringsidkare och deras organisationer, utarbetat nor— mer som inte givits formen av riktlinjeregler utan — liksom un- der KO—tiden - infogats i överenskommelser, där verket och nor- mernas adressater uppträder som ett slags avtalsparter. Även om vi till fullo inser att skillnaden i fråga om rättslig effekt är subtil mellan å ena sidan riktlinjer som tillkommit i samverkan med näringslivsföreträdare och å andra sidan överenskommelser som framtagits på ett motsvarande sätt, har vi fått det intryck- et att de två styrmedlen värderas olika inom näringslivet. Nor— mernas adressater, näringsidkarna och deras organisationer, upp- lever överenskommelserna något annorlunda än riktlinjerna. Medan de senare uppfattas som myndighetskrav ses överenskommelserna så— som ett slags gentlemen's agreement varigenom man frivilligt tar på sig vissa förpliktelser. Detta innebär i sin tur att goda för— utsättningar finns för stor följsamhet och att förhållandevis små resurser krävs för övervakning och utvärdering från KOV:s sida.

Som vi redan framhållit i föregående avsnitt bör man enligt vår mening bibehålla den nuvarande ordningen som innebär att riktlin- jerna är det viktigaste styrmedlet av normkaraktär. Vi menar emellertid att erfarenheterna av överenskommelser som styrmedel också är goda. Det finns därför anledning att även i fortsätt— ningen använda sig av detta styrmedel samt att pröva andra lik- artade former för frivillig samverkan mellan KOV och näringsli-

vet. Vi vill i detta sammanhang också erinra om de viktiga land- vinningar för konsumenterna som uppnåtts genom det nätverk av överenskommelser på AVL—området som tillkommit efter förhandling- ar mellan KO respektive KOV/KO, å ena sidan, och berörda närings- livsorganisationer och företag, å andra sidan.

Våra studier av det marknadsrättsliga regelsystemet i ett antal länder har visat att man där är inne på liknande tankegångar (se bil. 2:4). Här kan särskilt pekas på de omfattande självreg— leringsaktiviteter som sedan mycket länge bedrivs i USA, såväl på det federala som på det inomstatliga planet, genom de s.k. Better Business Bureaus samt i Storbritannien via Advertising Standards Authority och därtill knutna organ. Även i andra län- der finns mer eller mindre väl utvecklade frivilliga system för självreglering inom näringslivet, t.ex. i Japan. Vi kan vidare nämna Förbundsrepubliken Tyskland, där man vidareutvecklat ett system med s.k. Nettbewerbsregeln samt Frankrike där en omfattan— de självreglering förekommer på reklamområdet genom Bureau de verification de la Publicité. De självregleringsaktiviteter som förekommer i våra nordiska grannländer, främst Finland och Norge, bör också framhållas.

Vi anser att det är angeläget att bättre än som hittills skett ta till vara det marknadskunnande och den kreativitet som finns

inom näringslivssektorn. Näringsidkarna och näringslivets orga- nisationer bör därför stimuleras att mera aktivt engagera sig i arbetet med att förbättra konsumenternas ställning. Detta kan gi— vetvis ske på många olika sätt och på olika nivåer.

Vi har alltså kommit till den slutsatsen att det är önskvärt att såsom ett kompletterande styrmedel vid sidan av KOV:s riktlinjer pröva en självreglering liknande den som finns och är under ut— veckling i andra länder. Det eller de system för självreglering som vi efterlyser torde ha sin största utvecklingsmöjlighet på informationens område. Vi antar emellertid att ett viSst utrymme för självreglering kan finnas även på andra områden. Vi tänker oss i första hand att självregleringen skall innebära att näringslivet tar fram normer i vissa fall och svarar för viss normövervakning. Om-åtgärder av detta slag skall få verklig genomslagskraft krävs

vissa resursinsatser från näringslivets sida. Vår bedömning är dock att de resurser som krävs inte är större än att det är rea- listiskt att räkna med att man inom näringslivet skall vara be- redd att ställa dem till förfogande.

För att försäkra oss om att våra bedömningar är verklighetsför— ankrade har vår kommitté haft kontakter med näringslivet. Dessa har bl.a. resulterat i att NDM (se avsnitt 3.4.2) på vår begäran tillställt oss en promemoria som innehåller konkretiserade för- slag om självregleringssystem, innebärande att näringslivsorgani- sationer etablerar normer, när KOV bedömer detta lämpligt, och eventuellt även tar på sig viss normövervakning. (NDM:s promemo— ria är intagen som bil. 9:1). I anslutning till promemorian har Sveriges Köpmannaförbund, i samråd med SHIO—Familjeföretagen, för sin del gjort vissa preciseringar och angivit exempel på pro-

blemområden inom detaljhandeln där självregleringsåtgärder borde kunna komma i fråga (bil. 9:2).

Vi vill ytterligare understryka att vi finner det angeläget att näringslivet i ökad omfattning medverkar till att flera standar— der tas fram inom konsumentvaruområdet. Det arbete som bedrivs inom Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) i samverkan mellan bl.a. KOV och näringslivet, bör om möjligt intensifieras.

Vi vill betona att våra förslag om ökad självreglering inom nä- ringslivet förutsätter att KOV såsom central förvaltningsmyndig— het för konsumentfrågor även i fortsättningen har ett övergripan— de ansvar för att erforderliga normer tas fram på marknadsföring— ens område. Det bör således ankomma på KOV att svara för t.ex. problemuppfångning och prioritering även vad gäller de självreg- lerande åtgärder som vi föreslår. Däremot är det vår tanke att dessa skall innebära att vissa resurser frigörs inom verket när det gäller själva normframtagningen och normövervakningen. Även beträffande den senare bör KOV ha ett övergripande ansvar och alltså följa utvecklingen på marknaden för att kunna gripa in om detta skulle Visa sig nödvändigt.

Det bör uppmärksammas att självreglering inte är problemfri från konkurrenssynpunkter, lika litet som annan normering på marknads-

föringens område är det. Vi har dock kunnat konstatera att de nor- mer i form av riktlinjer och överenskommelser som KOV hittills ta- git fram bara i några få fall föranlett diskussioner mellan KOV och NO. Vi förutsätter att situationen skall förbli densamma vad gäller de självreglerande åtgärder som vi nu förordar. Trots det— ta tror vi att det skulle vara värdefullt om NO - i samverkan med KOV/KO - kunde ägna något mera uppmärksamhet åt normarbetet på marknadsföringsområdet än vad som hittills skett.

9.4 KOV:s handläggning av riktlinjeärenden och andra styrmedelsfrågor

Som redan framhållits i inledningen till avsnitt 9.1 har inte vår kommitté att ta ställning till de mål som statsmakterna fastställt för konsumentpolitiken. Inte heller är det vårt uppdrag att över- väga den prioritering i stort som är vägledande för KOV:s verk- samhet inom program 1, marknadsinriktade aktiviteter, och som in- nebär att de viktigaste uppgifterna är:

att skydda konsumenters liv och hälsa, att undanröja större ekonomiska risker för konsumenterna, att stödja svaga konsumentgrupper i samhället, och att främja energibesparande åtgärder på konsumentområdet.

I kap. 3 har vi beskrivit och utvärderat hur riktlinjesystemet tillämpats hittills. Analyser har genomförts i fem steg: initie— ring och prioritering, utarbetande, offentliggörande, övervak- ning och utvärdering. Vi har funnit angreppssättet fruktbart och knyter därför här an till detta. Vi utgår följaktligen vid våra överväganden från ett antal skilda handläggningsmoment. Dessa kan grupperas i tre huvudkategorier: normframtagande, normtill- lämpning och normutvärdering. Liksom i kap. 3 ligger tyngdpunkt— en i framställningen på styrmedlet riktlinjer och på KOV:s verk- samhet. Vi berör emellertid även vissa andra styrmedel liksom, låt vara mera översiktligt, vissa andra myndigheters, organs och organisationers behandling av styrmedelsfrågor.

9.4.1. Framtagande av normer

Debatten kring och kritiken av riktlinjesystemet har, som vi när- mare redovisat i avsnitten 3.1-3.4, framför allt gällt framtagan- det av normer, i synnerhet normer i anslutning till3 & MFL om in- formation. Redan på ett tidigt stadium i kommittéarbetet sökte vi bilda oss en uppfattning om hur en process för framtagning av normer idealiskt borde gestaltas. Våra idéer om denna process kom att speglas även i utvärderingsarbetet och den nyss nämnda redovisningen av detta i fem steg.

Våra analyser av normframtagningen och vårt sätt att se på denna har också präglat de fortlöpande kontakter av skilda slag och på olika nivåer som under utredningsarbetets gång ägt rum mellan riktlinjekommittén och KOV. Dessa kontakter har medfört att verks— ledningen och andra tjänstemän inom verket kunnat dra nytta av vårt utredningsarbete och allteftersom detta fortskridit haft möjlighet att i sitt praktiska arbete tillgodogöra sig de resul— tat som vi kommit fram till. På detta sätt har vår kommittés ar- bete givit KOV ökade möjligheter att rätta till brister och svag- heter i framtagningsprocessen som kom i dagen under de första årens riktlinjeverksamhet och som naturligtvis i betydande om- fattning varit ofrånkomliga. Vi vill i detta sammanhang också notera att den delvis mycket starka kritik, som i den allmänna debatten riktades mot KOV:s handläggning av riktlinjeärenden då våra direktiv kom till, numera — betraktad med visst perspektiv — framstår som alltför tillspetsad och delvis överdriven.

När vi sålunda i det följande behandlar normframtagningen uti- från vissa föreställningar om hur en "idealprocess" bör vara be- skaffad, är vi klart medvetna om att "idealprocessen” inte kan tillämpas i alla de skiftande situationer då KOV kan ha anled— ning att överväga att ta fram normer. "Idealprocessen" förutsät- ter att det eller de konsumentproblem som skall lösas är kom- plexa och har en viss vikt liksom att problemen inte är uppenba- ra eller redan väl kartlagda. I själva verket är "idealproces- sen mera en modell för hur problemen kan angripas än ett hand- läggningsschema som kan följas till punkt och pricka.

Initierine_99h_ecietiterins

Vi har vid vår utvärdering funnit att KOV:s verksamhet när det gäller att fånga upp konsumentproblem tycks fungera ganska väl inom tre av verkets fyra prioriterade verksamhetsområden. Inom det viktigaste, produktsäkerhetsområdet, är emellertid situatio- nen klart otillfredsställande. KOV saknar fortfarande möjligheter och resurser att få fram tillförlitliga uppgifter om olyckor som sker i hem och på fritid samt om i vilken utsträckning olyckorna kan ha berott på brister eller svagheter i en viss vara eller tjänsteprestation.

Vi finner det anmärkningsvärt att det i Sverige alltjämt saknas ett permanent skaderapporteringssystem av den typ som finns i åt- skilliga andra länder. Avsaknaden av sådant rapporteringssystem utgör den största bristen i vårt nuvarande konsumentskydd. Denna brist måste skyndsamt avhjälpas. Vi återkommer till detta i ka— pitlet om produktsäkerhet (kap. 11).

Enligt vår mening är det värdefullt att KOV:s styrelse, som nu sker, tar aktiv del i planeringen av framtagandet av riktlinjer och andra styrmedel och periodiskt omprövar prioriteringen mel- lan olika projekt. Vi vill också understryka att det är önskvärt att verket även i fortsättningen tar kontakt med bl.a. erfarna och kunniga företrädare för berörda företag och branschorganisa- tioner redan innan ett projekt tas upp i styrelsen samt att re— sultatet av dessa kontakter redovisas för styrelsen. Detta torde nämligen i många fall vara en förutsättning för att styrelsen skall kunna bilda sig en välgrundad uppfattning om vad som är en realistisk ambitionsnivå i den aktuella frågan och om vilket el— ler vilka styrmedel som kan komma i fråga.

Utarbetande

Åtskillig kritik har riktats just mot det sätt varpå arbetet med att ta fram riktlinjer bedrivits från KOV:s sida. Särskilt har det gjorts gällande att riktlinjeärenden varit otillräckligt för- beredda när verket tagit upp förhandlingar. Vår utvärdering vi—

sar att kritiken inte alltid varit obefogad men också att hand- läggningsrutinerna förbättrats under den tid vår kommitté arbetat. Vi finner det trots detta önskvärt att lägga fram vissa synpunkt- er och förslag.

Enligt vår bedömning är det angeläget att KOV, redan då verket första gången kallar berörda intressenter till överläggningar kring ett visst konsumentproblem, redovisar en väl genomarbetad dokumentation om problemets art, frekvens och betydelse från kon- sumentsynpunkt. Samtidigt bör verket ange vad som är ett önskvärt och realistiskt mål för de åtgärder man tänker sig och vilka styr— medelsalternativ som kan övervägas för att komma till rätta med problemet. Helst borde också en analys presenteras av den nytta och den kostnad som olika skisserade lösningar kan antas föra med sig. Även om dokumentation inte alltid behöver eller kan före- bringas på alla dessa punkter anser vi att samtliga dessa skall finnas med - i förekommande fall med uppgift om varför dokumenta— tion saknas.

Vi vill i detta sammanhang särskilt rikta uppmärksamheten på att det ofta inte är möjligt för KOV att redan vid den första över— läggningen prestera hela det erforderliga utredningsunderlaget. Så torde t.ex. i regel vara fallet med kostnads/nytto—analyser. Därmed är det inte heller möjligt för berörda intressenter på nä— ringslivssidan att ta slutlig ställning till om åtgärder behövs eller om vilka åtgärder som bör vidtas. Ett fullständigande av dokumentationen kräver kontakter, överläggningar och annan sam— verkan mellan KOV och de berörda intressenterna. Detta förhållan- de har lett oss in på tanken att föreslå att man delar upp utar- betandefasen i en utredningsdel och en förhandlingsdel och att formellt beslut om val av styrmedel i normalfallen får anstå till dess utredningsarbetet avslutats. Ansatser till en sådan ordning har förekommit i olika riktlinjeärenden, bl.a. sådana inom textil- sektorn. Greppet har visat sig vara riktigt.

Vårt förslag innebär således att, i de fall då dokumentationen är ofullständig vid den tidpunkt då KOV inbjuder till överläggningar om att lösa ett visst, dokumenterat konsumentproblem, KOV och in— tressenterna från näringslivet vid den första överläggningen bl.a. skall

konstatera om det är möjligt att lösa problemet

utröna om intressenterna från näringslivet är beredda att med- verka till att problemet blir löst

planera de åtgärder som krävs för att komplettera dokumenta-

tionen fastställa en tidsplan för utredningsarbetet.

När utredningsarbetet är avslutat och KOV:s verksledning, eller kanske i vissa fall styrelsen, övervägt ärendet och funnit att detta bör fullföljas tar förhandlingsdelen vid. KOV kallar berör- da intressenter till en andra överläggning. Vid denna skall

konstateras om intressenterna på näringslivssidan alltjämt är beredda att medverka till att problemet blir löst

beslut fattas om val av styrmedel t.ex. riktlinjer, överens- kommelse eller självsanering

tidsplan fastställas för förhandlingsarbetet.

Förhandlingsverksamheten har ofta kritiserats. Det har från nä- ringslivshåll gjorts gällande att den präglats av en viss ryckig- het och av bristande planering. Kritiken har enligt vår mening varit befogad, i synnerhet vad avser förhållandena under de förs- ta åren. En orsak till bristerna är säkerligen att en stor del av den handläggande personalen hos KOV saknade förhandlingserfa- renhet då verket började sin riktlinjeverksamhet. Ovana även hos företrädare på näringslivssidan att hantera frågor av detta slag verkade i samma riktning liksom otillräckliga förhandlingsresur- ser. En annan betydelsefull omständighet var att flera praktiskt och principiellt viktiga frågor inte närmare belysts i förarbete— na till MFL. Begynnelsesvårigheterna synes numera ha övervunnits. Sedan 1981 har en av verkets avdelningschefer ett övergripande ansvar för riktlinjeverksamheten. Det har från skilda håll om- vittnats att förhandlingarna numera löper i stort sett utan stör- re friktioner.

De informella kontaktmöten som sedan ett antal år tillbaka hålls ett par gånger om året mellan chefstjänstemän i KOV och olika fö— reträdare för näringslivets organisationer via NDM har också vi- sat sig påverka förhandlingsverksamheten och förhandlingsklima- tet på ett gynnsamt sätt.

I den interninstruktion ”Handläggning riktlinjer" som verkschefen utfärdat (se bil. 3:2), betonas att det är viktigt att näringsli— vet är allsidigt representerat vid förhandlingarna och att även inte organiserade företag med en betydande marknadsandel är re— presenterade. Också vi vill understryka att detta är betydelse— fullt, inte minst från konkurrenssynpunkt. En förhandlingsverk- samhet av detta slag är nämligen i och för sig förenad med vissa risker i konkurrensavseende. Det gäller därför att se till att förhandlingsverksamheten bedrivs på ett sådant sätt att några olägenheter inte uppkommer.

I våra direktiv berörs också frågan om ett mera aktivt deltagan- de från konsumentsidan i förhandlingsarbetet. Vi har ingående övervägt frågan. Vi har därvid funnit att verket ganska konsek- vent brukar inbjuda företrädare för organiserade konsumentgrup— per, när förhandlingarna rör konsumentproblem inom dessasintres- sesfär. Vad som emellertid närmast torde ha avsetts i den allmän- na debatten är något slags medverkan av konsumentkollektivet i stort. Vi känner i och för sig sympati för tanken men noterar samtidigt att de organisationer med bred förankring som lagstif— taren föreställt sig skola representera det allmänna konsument— intresset - de ryms i MFL:s begrepp "sammanslutning av konsumen- ter (och) löntagare" - hittills inte funnit anledning att ta nå- gon aktiv del i förhandlingsarbetet. Det är vårt intryck att or— ganisationerna föredragit att söka påverka det konsumentpolitis— ka skeendet på ett mera allmänt plan, inte minst genom sina re— presentanter i KOV:s styrelse. De konkreta åtgärderna har man överlåtit till verket och till KO. Vi vill på denna punkt fram— hålla att gällande ordning gör det möjligt för organisationerna i fråga att ta del i förhandlingsarbetet om de så skulle önska och vi noterar med tillfredsställelse att detta varit fallet i några riktlinjeförhandlingar. Anledning saknas alltså förossatt

presentera några förslag. I debatten har emellertid också fram- kastats idéer om att efter förebild från USA ordna "public hear- ings” eller något slags öppna remisser på ett lämpligt stadi— um i förhandlingsarbetet. Även om man, mot bakgrund av erfaren— heterna från USA, måste räkna med att en sådan ordning kan kom— ma att något komplicera och fördröja förhandlingsarbetet menar vi att den är värd att pröva.

Under de första årens riktlinjeverksamhet vållade ofta den redak— tionella utformningen problem. Numera innehåller den förut nämn— da interninstruktionen (bil. 3:2) detaljerade anvisningar om hur riktlinjedokumenten skall utformas. Vad där anförs kan i avse- värd omfattning tillämpas på t.ex. överenskommelser och interna branschnormer (av den typ vi behandlat i avsnitt 9.3). Vissa rättsliga frågor, som också berör den redaktionella utformning- en, återkommer vi till i kap. 12.

Vad slutligen gäller riktlinjernas sakinnehåll konstaterar vi att det, med få undantag, inte vållat några problem att komma överens om regler på produktsäkerhetsområdet. Däremot har svå— righeter och motsättningar förekommit när det varit fråga om att fastställa regler om information. Våra överväganden i dessa spörsmål återfinns i kap. 10, Information, och kap. 11, Produkt- säkerhet.

9.4.2. Tillämpningen av normer

I diskussionerna kring KOV:s riktlinjer och konsumentpolitiska styrmedel över huvud har intresset framför allt knutits till framtagningen. Frågor kring hur styrmedlen skall bringas i funk— tion och hur de faktiskt fungerar har inte uppmärksammats i lika hög grad. Detta kan tyda på att problemen varit mindre på detta handläggningsstadium. Våra utvärderingar antyder att så också verkligen är fallet. Vi behandlar därför tillämpningsfrågorna mera översiktligt.

Informationsinsatser

Av hävd utgår man från att rättsliga regler som en gång publice- rats av vederbörande myndighet i dess författningssamling är kän— da av dem till vilka reglerna riktar sig liksom av andra, som kan ha ett intresse av att känna till reglerna. Detta är uppenbart en fiktion, låt vara att den är nödvändig. Inom det konsumentpoli— tiska området har man tidigt öppet erkänt detta. Såväl KOV och andra konsumentvårdande myndigheter som näringslivets organisa— tioner har ägnat betydande resurser åt att informera i första hand närmast berörda näringsidkare om de regler som gäller. I av- snitt 3.5 redovisar vi de informationsinsatser som KOV och nä- ringslivet gjort beträffande framför allt riktlinjerna. Vi har också undersökt hur väl näringsidkarna känner till riktlinjer

som de har att iaktta. Vi gör bedömningen att förhållandena är tillfredsställande.

Även om vi noterar detta, vill vi understryka att förhållandena snabbt kan ändras. I företagen träder nya befattningshavare till som saknar de erforderliga kunskaperna om reglerna. Framför allt visar erfarenheten emellertid att mängden av nya regler som fort- löpande delges näringsidkarna medför att kunskapen om tidigare delgivna regler förflyktigas. KOV och näringslivets organisatio- ner synes vara väl medvetna om detta problem. KOV saknar emeller- tid resurser för i vart fall mera omfattande repetitiva informa— tionsinsatser. Även framdeles får det därför i huvudsak ankomma på berörda näringslivsorganisationer att svara för den fortlö- pande regelinformationen.

Vi har också sökt bilda oss en uppfattning om i vilken omfatt- ' ning konsumenterna känner till riktlinjesystemet och vissa rikt- linjer. Resultatet blev, som också framgår av avsnitt 3.5, att kännedomen synes vara obetydlig. Enligt vår mening är det inte

utan vidare givet vilka slutsatser man skall dra av detta. Å ena

sidan kan det med fog sägas att principen i den gällande konsu- mentpolitiken om producentpåverkan innebär att det är producen— terna som skall påverkas i sitt handlande, inte konsumenterna. Å andra sidan kan det, också med fog, hävdas att vissa riktlin-

jer, framför allt kanske sådana som tillförsäkrar konsumenterna viss information, även vänder sig till konsumenterna. Oavsett hur man ser på detta är det enligt vår mening orealistiskt att upp- ställa som mål för KOV:s, och näringslivets, informationsinsatser att konsumenterna skall känna till ens det huvudsakliga innehål— let i de riktlinjer som på nyss angivet sätt berör dem mera di- rekt. Målet kan därför knappast sättas högre än att konsumenter

i gemen bör ha kännedom om att regler finns på viktiga produkt- områden och om vissa marknadsföringsbeteenden. Även om detta mål vid första påseende kan tyckas blygsamt, vill vi understryka att redan en sådan kännedom skulle vara en betydelsefull landvinning från konsumentsynpunkt. Det skulle innebära att den enskilde kon- sumenten inför ett köp kan kräva att få reda på vad reglerna in- nehåller, vilket kan underlätta ett rationellt val. Samtidigt tjänar sådana krav till att göra näringsidkarna mera motiverade att hålla sina kunskaper om riktlinjereglerna levande.

åtsätéet_fär-ett_sette_reeelefterle!nee

Vi har tidigare (i avsnitt 3.6) gjort den bedömningen att efter— levnaden av riktlinjer får anses vara tillfredsställande.

KOV har ett förstahandsansvar för att riktlinjer och andra styrme- del fungerar på ett godtagbart sätt. Verket bedriver, bl.a. med hjälp av hemkonsulenterna, en omfattande bevakning av marknaden. En viktig uppgift härvidlag fyller ärendehandläggningen. Det är vår bedömning att denna numera, sedan vissa inkörningssvårigheter övervunnits, fungerar i stort sett väl. Vi har därför inte funnit anledning att lägga fram några förslag beträffande den.

Den dominerande roll som KOV spelar när det gäller tillsynen av att riktlinjeregler och andra normer efterlevs, innebär att den praxis som utvecklas inom verket faktiskt blir en viktig rätts— källa. Näringsidkarna och deras organisationer har ett intresse av att kunna ta del av denna. För närvarande är läget det att ett mindre antal ärenden publiceras i verkets tidskrift Konsu— menträtt & Ekonomi men att någon regelbunden systematiserad re— dovisning av verkets praxis inte förekommer. Enligt vår mening bör en redovisning av detta slag även vara till nytta för verket självt.

Även KO-sekretariatet fyller en uppgift när det gäller att säkra regelefterlevnad. Vi återkommer i avsnitt 13.3 med vissa förslag som syftar till att stärka KO:s möjligheter att ingripa mot nä— ringsidkare som obstruerar mot KO.

De förslag vi lägger fram i syfte att stärka MD:s prejudikatska- pande roll är, åtminstone indirekt, ägnade främja efterlevnaden också av regler i riktlinjer och andra jämförliga styrmedel. Förslagen gäller vidgad talerätt för näringsidkare, rätt att på— kalla beslut utan förbud eller åläggande och rättegångsmedverkan (se kap. 13).

Vi vill avslutningsvis rikta uppmärksamheten på att det utöver KOV, KO och MD finns ett antal övervakningsmekanismer som är så att säga inbyggda i det rådande marknadsekonomiska systemet. Någ— ra skall här nämnas. I synnerhet i ett skärpt ekonomiskt klimat bevakar konkurrerande näringsidkare varandra. Branschorganisatio- ner håller ett öga på sina medlemmar. Opinionsbildande konsumen— ter slår larm. Pressen bevakar och kritiserar. Enskilda konsumen- ter klagar och reklamerar när de känner sig besvikna eller illa behandlade. Sist men inte minst utövar de lokala konsumentorga— nen tryck på lokala näringsidkare. Betydelsen av det sociala tryck som dessa olika personer och grupperingar utövar är enligt vår bedömning mycket stor. Och när det inte fungerar står vägen öppen till de rättsliga organen. | 1 9.4.3 Utvärdering av normer Under det senaste decenniet har önskemålen att kunna värdera re— gelsystemen i samhället i termer av kostnad och nytta vuxit sig allt starkare. Intresset har klart manifesterats på marknads-

och konsumenträttens område. Vi hänvisar om detta till avsnitt ! 5.3.

En utvärdering av regler i riktlinjer och andra konsumentpolitis- ka styrmedel - rättsliga lika väl som utomrättsliga — underlät—

tas givetvis om man i samband med reglernas tillkomst klargör mål och ambitionsnivå beträffande regelföljsamhet. Av denna anlednug

har vi i det föregående rekommenderat en sådan precisering. En- ligt vår mening bör man helst gå ett steg längre och, om så är möjligt med rimliga resursinsatser, söka bilda sig en uppfatt— ning om de förväntade effekterna av det styrmedel som övervägs, lämpligen i form av en inte alltför sofistikerad kostnads/nytto- analys. I åtskilliga fall är en sådan nödvändig för att kraven i den s.k. begränsningskungörelsen (1970:641) skall kunna uppfyl- las (jfr avsnitt 5.3.2).

Som framgår av vår redogörelse i avsnitt 5.3 har några vedertag- na metoder för regelutvärdering ännu inte utbildats. Den rätts- ekonomiska forskningsdisciplinen befinner sig ännu i sin linda. Det kommer att ta tid innan man har tillgång till lätthanterliga analysverktyg på detta område. Enligt vår uppfattning bör dock detta inte tas till intäkt för att ingenting göra. Tvärtom fin- ner vi det angeläget att det utvärderingsarbete som KOV bedri- ver, om än i blygsam skala, fullföljs. Vi anser också att det är viktigt att man skapar förutsättningar för att utvärdera såväl nuvarande som framtida styrmedel vilka utgör ett alternativ till riktlinjer. Helt allmänt vill vi framhålla att våra studier av utvärderingsproblemen övertygat oss om att det konsumentpolitis- ka normområdet är särskilt väl ägnat att utgöra studieobjekt när det gäller att vidareutveckla metoderna för utvärdering av rätts— regler och andra normer.

10 INFORMATION

Enligt direktiven är det en huvuduppgift för vår kommitté att ut- värdera hur den nuvarande regleringen på konsumentinformationens område fungerat hittills samt att överväga och eventuellt före— slå ändringar i denna. I kap. 6 har vi utvärderat den gällande ordningen. I avsnitt 9.4 har vi framlagt allmänna och övergripan- de synpunkter på KOV:s handläggning av riktlinjeärenden och and- ra styrmedelsefrågor. Framställningen i detta kapitel är inrikä tad enbart på överväganden i informationsfrågor.

Inledningsvis vill vi betona att vårt uppdrag får anses vara be- gränsat till det slag av information som reklamutredningen kal- lar "punktinformation" eller varucentrerad konsumentupplysning, i motsats till vad utredningen benämner "sammanhangsinformation" eller konsumentcentrerad konsumentupplysning (se Reklam II, av- snitten 11.2 och 11.4). Med sammanhangsinformation avses över- siktlig information som kan användas för den enskilde konsumen- tens långsiktiga överväganden. Allmän enighet torde råda om att behovet av sådan information åtminstone i huvudsak måste till- godoses på andra vägar än via enskilda näringsidkares marknads— föringsåtgärder för en viss vara eller tjänst. Vi vill emeller- tid peka på att viss sammanhangsinformation lämpligen kan spri— das via detaljhandeln i form av säljställeinformation. Så sker också redan nu i begränsad omfattning. Vi anser det önskvärt att denna möjlighet tas till vara i ökad utsträckning framdeles.

Den produktcentrerade informationen är sådan information som har betydelse vid enstaka köpsituationer och köpbeslut. Som reklam- utredningen påpekar (Reklam V, avsnitt 2.2.2) kan det vara ända— målsenligt att skilja mellan översiktlig och detaljerad produkt-

centrerad information. översiktlig produktcentrerad information är sådan upplysning som behövs för att ge konsumenterna underlag för bedömning av en hel produktgrupps användningsområde, av pris- klass, av vilka alternativa huvudtyper som förekommer inom pro— duktgruppen och av vad som skiljer olika produktgrupper åt etc. Vad nyss sagts om spridningen av sammanhangsinformation gäller även beträffande spridningen av den översiktliga produktcentrera— de informationen.

Den detaljerade produktcentrerade informationen, å andra sidan,

har till uppgift att ge konsumenten underlag för att avgöra vil—

ken enskild produktvariant som bäst svarar mot hans eller hennes ' behov och resurser.

I centrum för vårt intresse står dels generalklausulen om infor- mation - 3 & MFL - dels KOV:s riktlinjer som styrmedel för att tillgodose konsumenternas behov av information. Vi behandlar

med ett mindre undantag — enbart sådan information som har till syfte att ge konsumenten underlag för att träffa ett lämpligt val

av vara, tjänst eller annan nyttighet, dvs. i främsta rummet de— taljerad produktcentrerad information. För enkelhets skull talar vi här, liksom i kap. 6 (se särskilt avsnitt 6.3.1), om köpinfor- mation. Begränsningen av framställningen till köpinformation är motiverad av flera skäl. Vi vill här särskilt peka på två. Be- stämmelsens tillkomsthistoria utvisar att huvudsyftet med 3 & MFL

var att tillförsäkra konsumenterna ett tillfredsställande besluts- underlag vid köp (se avsnitt 2.3.1 och 6.2). Vidare framgår av

vårt utredningsmaterial att de problem som uppkommit vid tillämp- ningen av det system för informationsskyldighet för näringsidka-

re, som etablerades genom prop. 1975/76:34, väsentligen hänfört

sig till köpinformation. i

10.1 3 & MFL - överväganden

Generalklausulen om information är - i likhet med lagens två öv— riga generalklausuler mycket allmänt formulerad. Dess närmare innebörd och räckvidd är därigenom i och för sig inte alldeles lätt att ange,så mycket mera som motiven inte heller ger nämn- värd ledning (jfr avsnitt 6.3.1).

Det är emellertid, som vi påpekat i kap. 6, slående att 3 5 MFL visat sig inte vålla nämnvärda problem i praktisk tillämpning när det gäller att avgöra vad som är eller bör vara tillräcklig information i enskilda ärenden. Förklaringen torde vara att man

i ett konkret fall oftast kan överblicka informationssituationen. Bedömningen hos KOV eller i MD knyter i regel an till en viss säljares marknadsföringsåtgärd avseende en viss vara inom en av— gränsad distributionsfunktion. Vid eventuella konflikter mellan konsumenternas och säljarens intressen kan dessa avvägas mot va- randra på ett tämligen konkret sätt.

Vi anser oss alltså kunna slå fast att 3 & MFL motsvarat förvänt— ningarna såvitt gäller funktionen att tjäna som utgångspunkt för MD:s rättsbildning och KOV:s handläggning av enskilda ärenden.

När det gällt att överföra lagens principer till generellt till- lämpliga handlingsdirektiv i riktlinjernas form har däremot till- lämpningsproblem av förhållandevis komplicerad natur uppkommit. Vi har mot denna bakgrund övervägt om 3 & MFL bör förtydligas på vissa punkter i ljuset av vunna erfarenheter, framför allt i syf- te att ge närmast berörda intressenter näringsidkare, myndig- heter och konsumenter viss vägledning i fråga om stadgandets praktiska innebörd.

Vi tar i det följande upp ett antal av dessa punkter.

Huyuéttiterist

Huvudkriteriet i 3 & MFL är ju "har särskild betydelse från kon- sumentsynpunkt". Enligt ordalagen innebär detta ett ganska strängt krav på behov, nytta eller efterfrågan av information.

Enligt ett ofta citerat motivuttalande anger kriteriet situatio— ner där ”ett inte helt obetydligt behov föreligger" av informa— tionen och "inte bara (i) sådana fall som är särskilt allvarliga" (jfr prop. 1975/76:34 s. 126). Med detta uttalande torde man ha velat framhålla att informationsbristen inte nödvändigt behöver hänföra sig till ett faktum som är grundläggande och vitalt för ett visst köpbeslut.

Enligt vår mening är det rimligt att i lagtextens rekvisit "sär- skild betydelse från konsumentsynpunkt" tolka in även ett krav på att informationen skall ha betydelse för en inte alltför li— ten del av den krets konsumenter som utgör potentiell kundkrets för varan eller tjänsten.

En ytterligare fråga är vad som bör förstås med "från konsument- synpunkt", närmare bestämt vilka konsumenters informationsbehov

som skall tillgodoses. Vi finner det rimligt att man utgår från föreställningen om något slags tänkt genomsnittskonsument, såvi- da inte i det enskilda fallet närmare utredning föreligger, el— ler kan förebringas med måttliga resursinsatser, om kundprofilen [för varan eller tjänsten i fråga.

För att kunna bestämma vad som är tillräcklig information enligt 3 5 MFL (jfr härom avsnitt 6.3.1) är man enligt vår mening också tvungen att söka bilda sig en uppfattning om vilka erfarenheter och kunskaper konsumenterna har beträffande den ifrågavarande va- ran eller kategorien varor. Varken lagtext eller motiv ger emel— lertid någon vägledning för hur detta spörsmål skall angripas och vilken vikt det skall tillmätas. Vårt utredningsmaterial ger inte heller vid handen att frågan övervägts närmare i samband med någon enskild riktlinjeförhandling. Som vi redan framhållit tidigare (avsnitt 6.5.2) anser vi oss dock ha anledning anta att en del av de meningsmotsättningar som förekommit under riktlin- jeförhandlingarna kan förklaras av att parterna, mer eller mind- re omedvetet, haft olika föreställningar om konsumenternas er— farenheter och kunskaper och därmed om deras behov av informa- tion.

Vi har i främsta rummet övervägt om vi borde föreslå ett förtyd— ligande av innebörden av kriteriet "har särskild betydelse från konsumentsynpunkt". Det är naturligtvis inte tillfredsställande att man kan se en bristande överensstämmelse mellan lagtextens strikta ordalag och motivens mjukare formulering. Enligt vår me- ning beskriver motiven bättre än lagtexten vad som bör vara stad— gandets innebörd. Det finns därför i och för sig goda skäl att förtydliga lagtexten på denna punkt. Vår bedömning är emellertid att man bör avstå från en sådan lagändring, främst med hänsyn

till att den nuvarande oklarheten inte synes ha medfört några all— varliga olägenheter. Det kan knappast göras gällande att en ome— delbar ändring är påkallad från konsumentpolitiska synpunkter, m.a.o. att något akut konsumentskyddsbehov skulle kräva lagstif- tarens ingripande. De svårigheter, som hittills visat sig, har inte uppkommit så mycket vid tolkning och tillämpning av konkre— ta fall som i samband med riktlinjeförhandlingar och andra norm- bildningsaktiviteter. Och i sådana sammanhang lär olägenheterna av en viss oklarhet i lagtexten vara förhållandevis begränsade. Man bör därför i vart fall avvakta den vidare utvecklingen av MD:s praxis på informationsområdet liksom ytterligare erfarenhe- ter från KOV och KO.

Infecmetiensns-innehåll

I olikhet mot reklamutredningens förslag till en särskild lag om information i reklam och annan marknadsföring ger inte 3 & MFL någon vägledning beträffande vad informationen skall eller kan innehålla. Reklamutredningens lagförslag upptog en bestämning av följande lydelse:

Informationen kan avse bland annat

varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet och egenskaper lämplig användning, förvaring och skötsel av varan priset och betalningsvillkoren förhållandet i övrigt mellan säljare och köpare vem som tillverkar, importerar eller saluför varan eller tillhandahåller eller utför tjänsten.

CFI-bwh)— .....

Det kan enligt vår mening inte råda någon tvekan om att 3 5 MFL ger stöd för krav på information av bl.a. de slag som särskilt exemplifieras i reklamutredningens förslag. I doktrinen (Bernitz: Svensk marknadsrätt 1981, s. 148) har f.ö. hävdats att exemplifi- eringen får anses vägledande vid tolkningen av 3 & MFL. En ge- nomgång av befintliga riktlinjer visar också att åtminstone fler- talet regler i dessa hänför sig till någon av de fem uppräknade kategorierna.

Från pedagogisk synpunkt skulle det enligt vår mening otvivelak- tigt ha varit av värde om 3 5 MFL redan från början hade innehål- lit en sådan uttrycklig exemplifiering av vad ett informations- föreläggande kan avse som reklamutredningens förslag upptar. Vi anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för att in— om ramen för vårt utredningsuppdrag föreslå ett förtydligande tillägg till den nuvarande lagtexten av anfört slag.

Aygräusnineeu_aet_é_å_MEL

I samband med översynen av 4 9 MFL, se avsnitt 11.4, har vi över- vägt om det kunde vara motiverat att bryta ut information i pro— duktsäkerhetsfrågor ur 3 & MFL och reglera detta ämne i 4 & MFL. Erfarenheten visar att det för framför allt lekmän ter sig egen- domligt att produktsäkerhetsfrågor regleras inte bara i den be- stämmelse som återfinns under rubriken "Produktsäkerhet m.m.”, dvs. 4 & MFL, utan också i den bestämmelse som är upptagen under rubriken "Information”, alltså 3 5 MFL, och vars lagtext till yttermera visso inte innehåller någon som helst antydan om att

. stadgandet omfattar även produktsäkerhetsfrågor.

En utbrytning av produktsäkerhetsfrågor ur 3 & MFL skulle dock kräva betydande omredigeringar av alla tre generalklausulerna i MFL. Vi har ansett oss böra avstå från att föreslå så omfattande ändringar. Ett från pedagogisk synpunkt önskvärt förtydligande kan uppnås på ett betydligt enklare sätt, nämligen genom ett för— klarande tillägg i 4 & MFL. Vi återkommer till detta i avsnitt 11.3.2 och specialmotiveringen kap. 14.

10.2 Riktlinjeproblem — överväganden och förslag

I avsnitt 6.5 har vi ingående belyst de problem som uppkommit vid framtagning av KOV s riktlinjer och utvärderat denna verk— samhet. Vi tar här upp ett antal av dessa problem för att över- väga behovet av åtgärder, nämligen

kartläggning av inköpsmönster konsumentanpassning av informationen informationens form

informationens överförande, samt medieval.

tertläesnins_ey_intäesnänster

Vi har i avsnitt 9.4 framlagt överväganden och förslag som gene- rellt gäller KOV:s handläggning av riktlinjeärenden. Vi har där bl.a. understrukit att det är viktigt att verket på ett tidigt stadium i förhandlingarna redovisar en väl genomarbetad dokumen- tation om det aktuella problemets art och betydelse från konsu— mentsynpunkt (avsnitt 9.4.1).

En förutsättning för rationell framtagning av riktlinjer om in- formation är att man analyserar de berörda konsumentgruppernas inköpsmönster - inbegripet mönster för informationsinhämtande - vid de vanligast förekommande distributionsformerna för den vara eller tjänst det gäller. Först efter en sådan analys har man möj- ligheter att rätt bedöma såväl konsumenternas behov av informa- tion som frågor om informationens innehåll och utformning, om lmMewlem.

Enligt vår mening är det angeläget att KOV - i samverkan med ve- derbörande företrädare för näringslivet - lägger sig vinn om att skaffa fram dokumentation av nu angivet slag. Mycket av den oklar- het och av de övertoner som förekommit i debatten om informations- riktlinjer har berott på att man i samtliga läger ofta diskuterat konsumenternas behov av och anspråk på information i allmänna ter- mer och med utgångspunkt från ganska generella antaganden.

EQOEEOQOEQOBQEåO199_å!-iOIQEOBEIQO€E

Av framställningen i kap. 6 kan utläsas att man under förarbetena till 3 & MFL inte nämnvärt uppmärksammade de kommuniceringsteknis- ka problem som är förbundna med en normering på informationsområ- det genom riktlinjeregler eller andra jämförbara styrmedel. Av kap. 6 framgår också att besvärliga problem uppkommit till följd av detta.

Inom den informationspsykologiska forskningen och bland praktiskt

verksamma specialister på kommunicering av information är det väl känt att konsumenterna har begränsad både förmåga och moti— vation att ta till sig den information som de möter på markna- den. Detta gäller i synnerhet om informationen är mera omfattan- de. I det här aktuella sammanhanget uppmärksammades dock frågan

på allvar inte förrän vid de första riktlinjeförhandlingarna mel- lan KOV och näringslivet. En arbetsgrupp med företrädare för ver-' ket och näringslivet tillsattes och utarbetade rapporten ”Pro- blem kring urval och överföring av information" (se avsnitt 6.5).

Förhållandet är alltså det att den enskilde konsumenten kan få det svårt att både hitta och tillgodogöra sig den information som är av betydelse för honom eller henne i det aktuella fallet, om den produktcentrerade information som en näringsidkare riktar till konsumenterna är mera omfattande. Informationen förfelar då lätt sitt syfte och den paradoxala situationen uppkommer att in- formationen till följd av sin omfattning medför att konsumenten ' drabbas av brist på information. Vad nu sagts gäller naturligt- vis såväl självvald information som förelagd information (jfr avsnitt 6.5.2).

Ett annat problem, som också uppmärksammas i den nyssnämnda KOV- rapporten, är vad som på fackspråk kallas för negativ informa- tionskoppling. Sådan föreligger om innehållsmässig disharmoni råder mellan olika delar i en och samma informationsenhet. Sär- skilt aktuellt i förevarande sammanhang är risker för negativ informationskoppling mellan näringsidkarens självvalda informa- tion och information som föreläggs med stöd av 3 & MFL. Effekten i sådana fall kan bli att konsumenten uppfattar de olika medde— landena som motstridiga,vilket i sin tur lätt medför att syftet med informationen inte eller bara delvis uppnås.

Man saknar ännu tillräcklig systematiserad empirisk kunskap om effekterna av s.k. informationsövergödning och av negativ infor— mationskoppling. Det är dock vår bedömning att KOV—rapporten fyllt en viktig uppgift genom att belysa de kommuniceringstek— niska problem som kan uppkomma i riktlinjearbetet liksom vid an—

nan tillämpning av 3 & MFL. Vi finner det också välbetänkt att KOV låtit utge en populär sammanfattning av rapporten i skriften "Hur skall företagen informera konsumenterna?".

Vi har noterat att KOV numera - helt följdriktigt tillämpar principen att i riktlinjer enbart föreskriva sådan information som är dokumenterat viktig för berörda konsumenter.

Vi vill understryka att de frågor som sammanhänger med konsument— anpassning av informationen är komplicerade och att deras lösning ofta kräver medverkan av kvalificerad expertis. Vi konstaterar emdlertidatt kvalificerade informationsexperter sällan medverkar vid behandlingen av informationstekniska frågor i samband med riktlinjeförhandlingar. Vi är visserligen medvetna om att sådan expertmedverkan drar vissa kostnader men föreslår trots detta en ändrad praxis från verkets sida på denna punkt. Vi anser att det många gånger kan ligga även i berörda näringsidkares intresse att kommuniceringsaspekterna blir genomlysta på ett kvalificerat sätt.

Infernetienensfem

I sitt betänkande Reklam V förordade reklamutredningen, som ti- digare nämnts, att den information som ställs till konsumenter- nas förfogande i möjligaste mån skall vara standardiserad. Utred- ningen betonade värdet av att informationen utformas på ett så- dant sätt att konsumenterna snabbt och enkelt kan jämföra uppgif- ter om en viss faktor hos olika varianter av en viss produkt. Terminologi och redovisningsmetod bör enligt utredningen vara enhetlig inom varje produktområde och uppgifterna skall i före- kommande fall vara baserade på enhetligt utförda undersökningar. I motiven till MFL - prop. 1975/76:34 - återfinns inte motsva- rande uttalanden om standardisering av informationen. Det lämnas öppet i vilken utsträckning KOV i riktlinjearbetet bör eftersträ— va att driva fram standardiserad information.

Av vår beskrivning och utvärdering av KOV:s riktlinjeverksamhet torde framgå att KOV anlagt ett pragmatiskt synsätt vad gäller

standardisering av informationen. Verket har således strävat ef- ter enhetlig redovisning av information genom märkning och andra reklammedel med anknytning till säljstället. Beträffande infor- mation utanför säljstället har verket varit mera återhållsamt med att kräva en standardiserad presentation. Vid vår utvärde- ring har ingen kritik riktats mot KOV:s sätt att behandla frågor som gäller informationens utformning.

I ett nyligen framlagt betänkande (SOU 1982:38) Fakta för konsu- menter har varuprovningskommittén skisserat ett omfattande sys— tem för standardiserad märkning, avsett att fungera vid sidan av riktlinjesystemet. Vi finner det svårt att, på grundval av det utredningsmaterial som varuprovningskommittén lägger fram, bedö- ma om dess förslag är realistiska i sak och om det verkligen finns förutsättningar att uppbringa de enligt vår bedömning av— sevärda resurser som krävs för att förverkliga förslagen.

Vi anser det klokt att åtminstone t.v. hålla fast vid den prag— matiska uppfattning i utformningsfrågan som KOV hittills gjort sig till tolk för och närmare beskrivit i rapporten "Konsument- information på säljstället". Man bör alltså ta vara på möjlighe— terna att driva fram standardiserad information, särskilt på säljstället, när förutsättningar för detta finns. Vår huvudtes i sammanhanget är emellertid att det är mera angeläget att inom en överblickbar framtid och med begränsade resursinsatser bereda konsumenterna tillgång till en tillräcklig, låt vara ostandardi- serad eller ofullkomligt standardiserad information än att lång- siktigt satsa på resurskrävande system för standardiserad infor— mation om vars värde i praktikennan inte vet så mycket.

Vi vill också framhålla att det är viktigt att just i fråga om informationens utformning lämna utrymme för nytänkande och krea- tivitet. Från den utgångspunkten kan det finnas skäl att med en viss skepsis betrakta i vart fall en långt driven standardise- ring av informationens utformning. Även från konkurrenssynpunkt— _ er kan en sådan te sig tveksam. Den kan nämligen komma att in- verka konserverande på befintliga strukturer och fungera som ett slags reklamkartell som sätter informationsutformningen ur spel såsom konkurrensmedel.

lnfernetieneas_äyerferenge

Av beskrivningen och utvärderingen i kap. 6 kan utläsas att en svårbemästrad fråga i normarbetet varit att finna rationella kri- terier för val av reklambärare (medier) att sprida den förelagda informationen till konsumenterna.

Vi vill i detta sammanhang erinra om att den förut nämnda KOV- rapporten om problem kring urval och överföring av information innehåller värdefulla preciseringar och analyser om olika rek- lambärares kapacitet att förmedla information. Det framhålls i rapporten att såväl informationens innehåll som dess utformning måste anpassas till de olika media som företagen använder sig av. De krav som kan ställas i riktlinjeregler varierar med hänsyn till vilka reklammedel - annonser, broschyrer, affischer, film etc. - som vederbörande näringsidkare väljer att använda. Infor- mation som ges t.ex. högsta prioritet i en bruksanvisning kan mycket väl få lägre prioritet i en annons. I rapporten understryks också det i och för sig välbekanta förhållandet att olika media har olika förmåga att bära information. Detta gäller naturligtvis informationskapaciteten generellt oavsett informationens värde i det särskilda fallet från konsumentsynpunkt.

Vi vill även rikta uppmärksamheten på den idéskiss till en ana— lysmatris som återfinns i KOV—rapporten. Matrisen är avsedd att underlätta ett rationellt studium av frågan hur påbjuden informa- tion bör fördelas på använda reklambärare.

Vi finner de synpunkter på reklambärares kapacitet som KOV-rap- porten innehåller viktiga och värdefulla. Vårt omdöme om analys- matrisen är detsamma. Vi konstaterar emellertid att rapportens synpunkter och rekommendationer hittills inte fått något avgöran— de genomslag i det praktiska förhandlingsarbetet. Resurser har inte avsatts för fortsatt metodutveckling. Detta torde hänga sam- man med den omprioritering som skett vad gäller framtagning av riktlinjer förinformation, särskilt sådana med regler för infor— mation utanför säljstället. Vi har förståelse för detta men an— ser det dock önskvärt att rapportens synpunkter och slutsatser tas till vara mera konsekvent i riktlinjearbetet än vad som hit- tills skett.

Vi erinrar i detta sammanhang om att det i KOV:s förut omnämnda skrift med sammanfattning av rapporten betonas att frågan hur informationen skall föras över till konsumenterna på ett effek— tivt sätt bör behandlas för sig vid riktlinjeförhandlingarna och utgöra ett särskilt förhandlingssteg och i princip lösas innan man börjar formulera själva reglerna. Vi ställer oss bakom den bedömningen.

Debatten kring informationsöverföring har, som belyses i avsnitt 6.5.2, framför allt kommit att gälla om det är ändamålsenligt

att i riktlinjer och andra generella normer mera i detalj före-

skriva hur och när viss påbjuden information skall lämnas utan—

för säljstället eller, för att använda lagens ord, "i annonser eller andra framställningar som näringsidkaren använder vid mark- * nadsföringen" (3 & andra stycket 2. pkt.).

l KOV har haft uppenbara svårigheter att förhandla fram riktlinjer i om information utanför säljstället. Som vi redovisat i avsnitt

6.5.5 har detta lett till en gradvis förskjutning av ambitioner- na inom KOV när det gäller att driva fram detta slags riktlin-

jer. Som vi också redovisat i samma avsnitt har även statsmak-

terna beslutat om en sänkt "ambitionsnivå" beträffande framta—

gande av riktlinjer om information utanför säljstället.

Vi vill emellertid understryka att flera riktlinjer om informa- tion utanför säljstället har varit värdefulla från konsumentpo-

litisk synpunkt. Vi anser att KOV även i fortsättningen bör ut- färda riktlinjer om sådan information om och när behov av regler visas föreligga och riktlinjer bedöms vara ett ändamålsenligt styrmedel i det aktuella fallet. &

Medieval I avsnitt 6.3.1 har vi påvisat att utgångspunkten enligt gällan- de rätt är att näringsidkaren skall tillhandagå konsumenterna med tillfredsställande information - liktydigt med tillräckliga sakupplysningar från konsumentsynpunkt om sina produkter. I detta ligger också en skyldighet att se till att informationen sprids på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt med hänsyn till

de, totalt sett, oftast begränsade resurser för information som står den enskilde näringsidkaren till buds. Det ligger därför nära till hands att pålägga säljaren-näringsidkaren ett första- handsansvar för att informationsanknytningen och medievalet sker på ett godtagbart sätt från konsumentsynpunkt. Detta ter sig li- ka naturligt som att näringsidkaren har ett förstahandsansvar för utformningen av själva meddelandet (framställningen). Denna syn bygger ytterst på ett konstaterande av att själva grundidén bak- om 3 5 MFL är att även den förelagda information som skall läm- nas konsumenterna till sin natur och funktion är en ren marknads— föringsinformation.

Mot den nu angivna bakgrunden och med hänvisning till KOV-rappor—

tens utredningsresultat har vi närmare övervägt om det skulle va— ra praktiskt genomförbart att avstå från mediebindning i riktlin- jer. Aven om en sådan ordning av flera skäl ter sig principiellt tilltalande kan den enligt vår mening oftast inte förverkligas i praktiken, främst av tillämpnings- och övervakningsskäl. Man bör därför, i vart fall tills vidare, söka lösningen av proble- men kring mediebindning på en annan väg. Om man nämligen utveck- lar bättre analysinstrument både för att kartlägga konsumenter- nas inköpsmönster och för att värdera olika mediers lämplighet för olika slags information (jfr den ovan nämnda idéskissen till analysmatris) borde det vara möjligt att i riktlinjerna faststäl- la en från konsumentsynpunkt adekvat mediebindning. Möjligheter— na bör givetvis lämnas öppna för att tillämpa ett friare medie- val,om förutsättningarna för en sådan ordning skulle komma att ändras i framtiden.

10.3 Valet av styrmedel

I våra direktiv förutsätts att vi inte skall ompröva de rättsli— * ga ramarna för konsumentpolitiken så som dessa dragits upp ge— nom MFL. Detta gäller även 3 5 MFL. Vi har också för vår del an— sett oss kunna slå fast att stadgandet som sådant motsvarat för- väntningarna. Bedömningen av enskilda ärenden om informations- skyldighet har inte vållat problem i MD. Inte heller handlägg- ningen av enskilda ärenden inom KOV har, såvitt känt, mött allt— för stora svårigheter.

Styrmedlet riktlinjer har visserligen medfört problem, i synner- het när det gällt attieglera näringsidkarnas information utanför säljstället. Detta har vi belyst i avsnitt 10.2. Enligt vår upp— fattning får dessa svårigheter emellertid inte tillåtas dölja att riktlinjer om information etablerats på flera varu— och tjänste- områden som är viktiga från konsumentsynpunkt. Vi hänvisar här- vidlag till kap. 6. Såvitt vi kunnat finna fungerar dessa rikt— linjer i stort sett tillfredsställande. Vi finner därför inte an— ledning föreslå att KOV ändrar sin nuvarande policy vad gäller an- vändningen av riktlinjer som styrmedel på informationsområdet.

I avsnitt 9.3 har vi förordat att man som ett komplement till riktlinjer prövar självreglering som styrmedel. Vi har också ut- talat att det eller de system för självreglering som vi tänker oss torde ha sin största utvecklingsmöjlighet just på informa- tionens område. Vi vill här tillägga att det inte är otänkbart att en del av de problem som mött parterna vid framtagningen av riktlinjer på informationsområdet lättare låter sig lösas inom ett normsystem baserat på självreglering.

Vi kan också tänka oss andra frivilliga åtgärder som alternativ eller komplement till normbildning, t.ex. fortlöpande informa- tion till konsumenter organiserad av en eller flera branschorga— nisationer, gärna i samverkan eller efter samråd med KOV. I vis— sa fall kan väl utbyggda system inom företagen för fortlöpande informationsservice till konsumenterna ("Kundkontakt") tjäna sam— ma syfte.

11 PRODUKTSÄKERHET

Vi har i kapitel 7 beskrivit olika styrmedel på produktsäkerhets- området och där angivit tre frågor som det finns anledning att närmare överväga. Den första och från konsumentpolitiska synpunkt— er viktigaste frågan gäller en systematisk rapportering av olyck— or i hemmet och på fritiden. Våra överväganden i den delen redovi- sas i avsnitt 11.1.

Den andra frågan, som vi behandlar i avsnitt 11.2, gäller huruvi— da systemet med riktlinjer bör förändras på produktsäkerhetsområ- det. Som framgår av våra direktiv har i den allmänna debatt som föregick vårt arbete pekats på att man bör överväga ett alterna— tiv med produktsäkerhetsregler som är direkt tvingande för företa- gen genom en straffsanktion, vad vi i fortsättningen kallar bin- dande föreskrifter.

Den tredje frågan avser en utvidgning av 4 & MFL, så att förbud skall kunna riktas också mot näringsidkare i bakre led, och inte som nu är fallet endast mot näringsidkare som säljer direkt till konsumenter. Denna fråga tar vi upp i avsnitt 11.3.

11.l Olycksfallsrapportering

I avsnitt 7.4 har vi redogjort för hur KOV får kunskap om farliga produkter och om olyckor. Vi har funnit det vara en brist att det i Sverige inte finns något övergripande system för rapportering av och statistik över olyckor i hemmet och på fritiden. I detta sammanhang bör nämnas att alla skador som inträffar i arbetslivet rapporteras inom ramen för informationssystemet om arbetsskador (ISA). Ser man på utländska förhållanden har särskilda skaderap-

porteringssystem införts i USA, Japan, Storbrnanniem Nederländer- na och inom EG. Även i Norge kommer ett sådant system att införas.

Frågan om skaderapportering har varit aktuell tidigare. År 1978 hemställde KOV tillsammans med statistiska centralbyrån hos rege- ringen om att, i samråd med uppdragslämnare och statistikanvända- re, få utreda möjligheterna att införa ett system för registre- ring av olyckor i hemmen och deras grannskap samt utarbeta för- slag till och beräkna kostnader för registreringssystemet. I en särskild skrivelse till regeringen instämde statens planverk i denna hemställan. Barnolycksfallsutredningen föreslog i sitt be— tänkande (SOU 1979:28) att ett system för registrering av barn- olycksfall skulle införas. I budgetpropositionen 1980/81 förkla— rade emellertid handelsministern att han i rådande budgetläge in- te var beredd att förorda att särskilda medel anvisades för att statistik över hem- och fritidsolyckor upprättades.

På grund av att särskilda anslag inte har beviljats, har KOV bara i förhållandevis ringa omfattning kunnat samla in och bearbeta me— ra systematiskt skaderapporter. I samarbete med hemkonsulentei'och Röda Kors-personal startade KOV en försöksverksamhet i östergöt— lands län under våren 1982. Under fyra veckor prövades en metod att samla in uppgifter om personskador. Försöket har följts upp med förnyad inrapportering i östergötland under två veckor hösten 1982 samt en inrapportering i Jämtland under en tvåveckorsperiod. Skaderapportering har också förekommit lokalt, t.ex. vid Umeå re-

gionsjukhus. Inom Falköpings kommun bedrivs en skaderapporterings— verksamhet sedan några år.

Ett skaderapporteringssystem är ett nödvändigt hjälpmedel i pro— duktsäkerhetsarbetet. Det är en förutsättning för en långsiktig rationell konsumentpolitik på produktsäkerhetsområdet, som en grund för bedömandet av vilka krav som bör ställas på hur varor skall vara konstruerade, vad de skall innehålla, vilken informa— tion som konsumenten behöver för att rätt kunna använda en pro- dukt etc. De ärenden som på olika sätt registreras hos KOV behö— ver inte ge en representativ bild av vilka skaderisker som är all— varligast. Ett skaderapporteringssystem ger däremot en säker kun— skap om inträffade olyckor i hemmet och på fritiden. Detta är tHl

nytta inte enbart i KOV:s arbete. Även andra centrala myndigheter, t.ex. planverket, socialstyrelsen och statistiska centralbyrånhar ett behov av sådan kunskap. Också för kommuner och sjukhus har uppgifter av detta slag en väsentlig betydelse.

Vi har kunnat konstatera att förhandlingar i produktsäkerhets- ärenden mellan KOV och näringslivet vid ett antal tillfällen bli- vit segslitna och dragit ut på tiden därför att en tillfredsstäl— lande dokumentation av behovet av den åtgärd som KOV föreslagit inte funnits att tillgå. Detta torde också ha bidragit till att framtagningen av reglerna fördyrats. Med hjälp av ett skaderap- porteringssystem kan KOV inför förhandlingar om åtgärder angåen— de produktsäkerhet ta fram ett underlag som ger goda möjligheter att fastslå behovet av den ifrågasatta åtgärden.

Vi vill med skärpa understryka att ett permanent skaderapporte- ringssystem som omfattar ett tillräckligt antal rapportlämnare är ett ofrånkomligt krav för ett tillfredsställande underlag för produktsäkerhetsarbetet.

Utbyggnaden av det skaderapporteringssystem som finns i Storbri— tannien har skett successivt. Systemet omfattade vid starten år 1976 fem sjukhus och har kontinuerligt byggts ut så att rapport- er numera lämnats av sammanlagt ett femtiotal sjukhus. Även i Sverige bör det motsvarande systemet byggas ut successivt. Genom den försöksverksamhet som bedrivits av bl.a. KOV finns redan er- farenheter att dra nytta av.

Vi anser inte att det finns något behov av att här i detalj ange hur ett skaderapporteringssystem skall byggas ut. Kunskap om det- ta finns redan såväl hos KOV som på andra håll. Det väsentliga

är att verksamheten nu tillförs särskilda resurser som möjliggör i att ett rapportsystem snabbt kan byggas upp. Vi anser att detta bör ske genom att KOV och statistiska centralbyrån erhåller ett särskilt regeringsuppdrag och i samband därmed beviljas anslag för verksamheten, lämpligen i enlighet med myndigheternas ovan nämnda hemställan.

Vi vill dock betona att det är viktigt att de rapporter som inhäm-

tas får en sådan inriktning att man får kunskap om vilka olyckor som beror på en defekt produkt resp. felaktig användning av pro- dukten. Med hänsyn till att uppgifterna i stor utsträckning mååte inhämtas från olika sjukvårdsinrättningar får frågor som har sam— band med tillämpningen av sekretesslagen (1980:100) ägnas särsHld uppmärksamhet under uppbyggnaden av systemet.

Kostnaderna för systemet skattades i KOV:s och SCB:s hemställan

år 1978 till 1,5—2 milj. kr. per år. På grund av penningvärdesför- sämringen torde dessa kostnader numera ha stigit. De angivna be- loppen bör dock jämföras med att en uppräkning av vård- och sjuk— penningkostnaden enbart för de olyckor som hade samband med hus— hållsstegar vid den ovan nämnda undersökningen vid Umeå region— sjukhus till att gälla hela landet visade att stegolyckor i Sve- rige kan innebära en samhällsekonomisk kostnad på ca 45 milj. kr. årligen. Barnolycksfallsutredningen beräknade samhällets samlade kostnader till följd av barnolycksfall till minst 720 milj. kr. per år. Även om endast en del av dessa kostnader kan undvikas, är det uppenbart att den samhällsekonomiska vinsten av en tillförlit- lig skaderapportering med de förbättrade möjligheter att vidta adekvata åtgärder som en sådan rapportering medför, vida översti-

ger de direkta kostnader ett sådant system drar. Dessutom bör, som vi ovan berört, förhandlingarna mellan KOV och företagen kun— na förenklas med ett bättre faktaunderlag. I andra hand bör en- ligt vår bedömning skaderapporteringssystemet finansieras genom en omfördelning av resurser hos de myndigheter som kan dra nytta av systemet i sin verksamhet.

11.2. Frågan om bindande föreskrifter på produktsäkerhets- området m.m.

Handlägquingen_a!_enetiIQe_ätenqån

Som vi har redovisat i kap. 7 leder handläggningen av produktsä- kerhetsärenden hos KOV i flertalet fall till en förhandlingsupp— görelse mellan verket och vederbörande näringsidkare. När det

gäller denna verksamhet, som är av stor praktisk betydelse, fann

vi inte anledning att överväga några förändringar. Vi bedömer att systemet med överläggningar, förbudsförelägganden och i sista hand talan inför MD fungerar väl.

Petalierade_ellsc_allnänt_bållne_ce91erz

Innan vi här tar upp frågan om bindande föreskrifter vill vi be- röra en allmängiltig fråga, nämligen hur pass detaljerade regler om produktsäkerhet bör vara.

I förarbetena till MFL uttalas (prop. 1975/76:34 s. 95) att det inte torde vara möjligt att annat än i undantagsfall utfärda an— visningar som innehåller mer detaljerade krav. Av kap. 7 framgår emellertid att de riktlinjer som tagits fram på produktsäkerhets- området i ganska stor utsträckning kommit att bli detaljerade. Oftast innehåller de grundkrav om konstruktion och funktion från säkerhetssynpunkt,kompletterade med regler om information om va- ran. Detta står i god överensstämmelse med andra uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76:34 s. 107), där det sägs att reglerna måste utformas så att behovet av riktlinjer för företagens hand— lande tillgodoses.

Genom att riktlinjernas grundkrav görs detaljerade får närings- idkarna klarare angivet vilka säkerhetskrav som samhället stäl— ler på olika varor. Att riktlinjerna är detaljerade medför vida— re att producenter och importörer tolkar reglerna likartat. För konsumenterna är det en uppenbar fördel att vissa varor, t.ex. säkerhetsutrustning och leksaker, är tillverkade i enlighet med de mer detaljerade grundkraven. Konsumenterna kan lita på att varorna håller en godtagbar säkerhetsstandard. Systemet med de— taljerade grundkrav får mot denna bakgrund anses ändamålsenligt och synes även vara allmänt accepterat.

Modellen med detaljerade grundkravsregler i fråga om produktut— formningen är dock inte problemfri. Vi vill peka på att modellen kan medföra låsningar som försvårar för företagen att utveckla nya produkter m.m. baserade på nya, inte förutsedda tekniska lös- ningar e.d. Såvitt vi funnit har dock KOV:s riktlinjer inte med- fört några nämnvärda svårigheter i detta avseende. En förklaring

härtill kan vara att KOV strävar efter att formulera reglerna som krav på varors funktion vilka inte binder produktionen vid en viss teknisk lösning, en viss varuutformning eller en viss tillverangs— metod, utan anger att funktionen skall motsvara säkerhetskravet.

Vi anser att regler som avser produktsäkerhet även i fortsättning— en bör vara detaljerade och bygga på en funktionsinriktad grund- kravsmodell, om inte i det enskilda fallet vägande skäl talar här- emot. Detta gäller oavsett om man använder sig av riktlinjer el— ler bindande föreskrifter för att föra fram kraven.

åt_rittliaisstäteeet_sffetti!52

Vi vill understryka att det råder en allmän enighet - också i vår kommitté - om vikten och behovet av en tillfredsställande produkt- säkerhet. I vårt uppdrag ingår att överväga bl.a. om det finns an- ledning att helt eller delvis ersätta riktlinjerna med en ordning med bindande föreskrifter. Vi fann det redan på ett tidigt stadi- um av utredningsarbetet nödvändigt att, oberoende av resultaten

av utvärderingen, ta fram skisser till olika tänkbara alternativ av sådana föreskrifter, bl.a. för att kunna belysa juridisk-tek— niska frågeställningar av skilda slag.

Våra överväganden tar i första hand sikte på om riktlinjesystemet kan anses vara mer eller mindre effektivt än ett system av bindan- de föreskrifter, när det gäller producentpåverkan i fråga om pro— duktsäkerhet. Därefter bedömer vi riktlinjerna ur rättssystemaäsk synvinkel.

När man från effektivitetssynpunkter väger riktlinjerna mot bin— dande föreskrifter saknar det betydelse hur de senare är utforma— de i sina detaljer. Vi vill här endast erinra om att system med

bindande föreskrifter kan utformas mycket olika. Det kan röra sig exempelvis om en ramlagstiftning med bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda straffsank- tionerade föreskrifter om att varor, som säljs till konsumenter, skall uppfylla särskilda säkerhetskrav. Givetvis kan vidare ett

sådant omfattande bemyndigande begränsas i olika avseenden, exem— pelvis till att gälla endast vissa produktslag, särskilda situa—

tioner m.m. Ett annat alternativ är att arbeta med ett system av bindande föreskrifter direkt för en viss vara eller varugrupp (speciallagstiftning). Som nyss berörts bygger våra jämförelser från effektivitetssynpunkt inte på att riktlinjerna vägs mot nå- got speciellt system med bindande föreskrifter. Jämförelsernagörs i stället på ett mer allmänt plan - mot själva styrmedlet straff-

sanktionerade regler, när det gäller produktsäkerhetsarbetet.

Vi vill också understryka att vi i våra jämförelser i första hand ser till riktlinjers grad av effektivitet mer generellt. Resone- mangen om de två alternativen gäller alltså riktlinjernas använd— barhet i allmänhet som ett styrmedel i produktsäkerhetsarbetet.

Vår utvärdering av riktlinjerna som styrmedelssystem betraktat ger vid handen följande: Erfarenheterna har visat att det varit lättare att ta fram riktlinjer på produktsäkerhetsområdet än på informationsområdet. Som det nuvarande systemet är uppbyggt kan riktlinjer utarbetas utan särskild tidspress, eftersom behovet av snabba ingripanden kan tillgodoses genom åtgärder enligt 4 & MFL. Vid utvärderingen fann vi även att näringsidkarna följer produktsäkerhetsriktlinjerna på ett tillfredsställande sätt. Vår slutsats av utvärderingen blev att det nuvarande riktlinjesyste— met fungerar tillfredsställande på produktsäkerhetsområdet.

Vi vill till dessa slutsatser foga vissa kommentarer.

En viktig orsak till att riktlinjesystemet fungerar väl torde va- ra att det råder en i allt väsentligt gemensam grundsyn hos samt— liga berörda parter i frågor som gäller produktsäkerhet. Stats- makterna har angett åtgärder till skydd för konsumenternas liv och hälsa som den viktigaste prioriteringsgrunden för KOV:s verk- samhet. Inom näringslivet är det en allmän uppfattning att farli- ga produkter inte skall förekomma på marknaden. Vidare är det ur det enskilda företagets synvinkel givetvis i allmänhet en dålig metod att marknadsföra varor som inte håller måttet från säker— hetssynpunkt. Det köpmotstånd som kan byggas upp strider därvid direkt mot de företagsekonomiska intressena.

Det finns visserligen två tekniska brister i det nuvarande syste- met. Den ena är att talan i produktsäkerhetsärenden f.n. inte kan riktas mot tillverkare och importörer m.fl. Den andra är att MD saknar möjlighet att ingripa mot en farlig vara genom interimis- tiskt beslut utan att först inhämta yttrande från KO:s motpart. Dessa brister kan dock avhjälpas utan att man övergår till ett sys- tem med straffsanktionerade regler. Vi tar senare upp båda dessa frågor (se avsnitt 11.3 och 13.6.3).

Bakom den kritik mot riktlinjesystemet som tidigare förts fram i den allmänna debatten kan ha legat uppfattningen atten ordning, som innebär att en myndighet har befogenhet att utfärda straff— sanktionerade föreskrifter, på produktsäkerhetsområdet skulle va- ra effektivare från konsumentskyddssynpunkt än det nuvarande sys- temet. Skälet skulle då vara att den ansvariga myndigheten kunde genomdriva produktsäkerhetsreglerna med tvång och att såväl fram- tagningsprocessen som tillämpningen därmed skulle underlättas. Emellertid visar våra iakttagelser att ett sådant antagande inte har fog för sig. Vårt utredningsarbete har gett vid handen att också de myndigheter, som har befogenheter av detta slag, på pro- duktsäkerhetsområdet tar fram sina regler i samråd med näringsli- vet. Anledningen till detta är densamma som föranleder KOV att samråda med närmast berörda intressenter, nämligen att samrådet är en förutsättning för att reglerna skall kunna fungera praktiskt och inte få oönskade bieffekter. Ofta rör det sig om ett förbere— delse— och framtagningsarbete som kräver en avsevärd tid. Vi an- ser oss kunna konstatera att framtagningen av bindande föreskrif- ter är i vart fall lika tidskrävande som riktlinjeframtagningen. Slutsatsen blir för vår del att ingetdera av de två alternativen riktlinjer resp. bindande föreskrifter på denna punkt kan bedömas vara överlägset det andra.

I vårt utredningsarbete har inte heller framkommit något som ty— der på att reglerna i riktlinjerna skulle efterlevas bättre, om de i stället hade varit bindande. Vissa övervakningsproblem och en del svårigheter att hålla kunskapen om utfärdade regler levan- de m.m. synes vara ofrånkomliga, oavsett vilket system man väljer. Inte heller i detta avseende bör det ena systemet ges företräde framför det andra systemet, närman alltså ser det generellt.

Vi anser mot denna bakgrund att riktlinjerna som system betraktat f.n. fyller det från konsumentsynpunkt viktigaste syftet, nämli- gen att vara ett i sig effektivt medel för att skapa produktsäker- het. Generellt sett bedömer vi systemet vara från effektivitets— synpunkt åtminstone likvärdigt med bindande föreskrifter.

Vid denna bedömning har vi utgått ifrån hur riktlinjesystemet fun- gerar i dag, sedan det funnit fastare former efter en inkörnings— period med vissa begynnelsesvårigheter. I vårt uppdrag ingår gi- vetvis även att söka bilda oss en uppfattning om hur den nuvaran- de ordningen kan antas fungera i framtiden. Vi vill därvid peka

på att lagstiftaren legitimerade riktlinjesystemet som ett styr- medel på marknadsföringens område så sent som år 1975. Det områ- de inom vilket riktlinjer kan komma till användning är vidsträckt. Det omfattar hela konsumentvarusektorn, låt vara med viktiga un- dantag för betydande produktgrupper som är specialreglerade i särskilda avseenden. Dessa undantag täcker områden där man har den största riskpotentialen. Ser man till just de riskfaktorer som möter konsumenterna totalt i skilda sammanhang synes det för- hålla sig så att de flesta av dessa riskfaktorer är intäckta av bindande regler. Oavsett om man på det återstående området använ— der riktlinjer eller bindande regler som styrmedel, ställs man inför svåra avvägningar när det gäller bl.a.frågan om var, när och hur resurserna skaH sättas in. Detta beror på att området är mycket omfattande när det gäller antalet produkter och att dessa sinsemellan är mycket olika. Det säger sig självt att det kan ta lång tid innan riktlinjerna som system betraktat kan utvecklas helt och värderas mer slutgiltigt. Arbetet måste ju i första hand riktas in på att ta fram riktlinjer på de mest angelägna områdena.

Vi anser alltså att det nuvarande systemet egentligen har fått verka väl kort tid för att man skall kunna med större säkerhet förutsäga utvecklingen i framtiden. Dock har det varit i funktion så länge att vi anser oss ha god grund för en prognos. Vi har in- te kunnat finna några systemfel som ej kan avhjälpas. Inte heller har vi kunnat iaktta några tecken på förändringar till det sämre utan snarare tvärtom. Omständigheterna ger enligt vår uppfattning vid handen att riktlinjesystemet kommer att kunna förbättras yt— terligare. Mot bakgrund av detta, den tidigare nämnda samsynen i

fråga om produktsäkerhet m.m., de modifieringar av systemet som kan göras i fråga om talan mot bakre led samt snabba, interimis- tiska ingripanden, är det vår bedömning att systemet kommer att fungera fullt tillfredsställande, så långt man kan överblicka ut- vecklingen. Inte heller i fråga om framtidsbedömningen anser vi att bindande föreskrifter från effektivitetssynpunkter generellt sett skulle vara ett bättre alternativ än riktlinjesystemet.

Bäätssystematiska_eyetyäsauden

Vi har, som redan nämnts, visserligen gjort den bedömningen att valet mellan riktlinjer'och bindande föreskrifter i första hand bör ske med utgångspunkt i överväganden om vilket styrmedel som

- generellt sett - kan anses vara mest effektivt. Därvid har vi funnit att riktlinjesystemet i allmänhet får anses i vart fall likvärdigt med bindande föreskrifter. I detta hänseende saknas

det skäl att överväga en övergång till någon form av bindande fö- reskrifter. Vi har emellertid i anslutning till vissa uttalan- den i direktiven - funnit anledning att ingående överväga om det av andra skäl finns anledning att gåifrån riktlinjesystemet. En naturlig utgångspunkt har då för oss varit att konstatera att det är en lagstiftningstradition i Sverige att regler om produktsäker- het utformas som bindande föreskrifter. Det kan med hänsyn härtHl hävdas vara principiellt otillfredsställande att riktlinjerna for- mellt sett inte är direkt bindande för näringsidkarna. Tvingande åtgärder vidtas ju först genom beslut av MD i det enskilda fallet. En annan rättsteknisk invändning mot riktlinjer som vi övervägt är att skall—regler i riktlinjerna ofta ställer långtgående krav på näringsidkarna. Reglerna framträder som om de vore tvingande bestämmelser och fungerar i praktiken som sådana. Det kan göras gällande att det borde finnas ettklarare rättsligt stöd för reg- ler av denna art. För myndigheter som utfärdar straffsanktionera- de regler finns ett sådant stöd i form av ett bemyndigande i el— ler med stöd av lag.

Enligt vår uppfattning har dessa synpunkter på den nuvarande ord— ningen en ej obetydlig tyngd. Det kan inte bestridas att riktlinje— systemet framstår som ett okonventionellt styrmedel, vid jämförel- se med den ordning som är förhärskande på produktsäkerhetsområdet

i stort. Å andra sidan är det otvivelaktigt så att den nuvarande ordningen på det här aktuella produktsäkerhetsområdet utgör re- sultatet av ett medvetet val mellan ett alternativ med bindande föreskrifter, baserat på ett förslag utarbetat inom det gamla konsumentverket, och ett alternativ av generalklausulmodell, an— knytande till den teknik som återfanns i 1970 års marknadsförings- lag. Statsmakterna träffade detta val så sent som år 1975. Man stannade för den nuvarande ordningen med en generalklausul om pro— duktsäkerhet i MFL och riktlinjer. Orsaken var de mycket goda er— farenheter som man hade av generalklausulmodellen i 1970 års lag och det till klausulen kopplade speciella övervakningssystemet administrerat av en särskild ombudsman, KO. Statsmakterna ansåg sig kunna utgå från att modellen i praktiken skulle komma att fun- gera väl också på produktsäkerhetsområdet.

Vi vill vidare för vår del betona att det från rättssystematiska utgångspunkter även kan anföras vägande skäl till stöd för det val man gjorde år 1975. Generalklausulen om produktsäkerhet, 4 & MFL, och de till denna knutna riktlinjerna, utgör en påbyggnad av den grundläggande bestämmelsen i lagen, generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring (2 & MFL). Som framgått av kap. 10 föreligger också ett nära sakligt samband mellan 4 & MFL och ge— neralklausulen om informationsskyldighet, 3 & MFL. Detta samband har också stor praktisk betydelse i rättstillämpningen.

Slutligen vill vi peka på att en övergång till ett system med bindande föreskrifter av hävdvunnen typ skulle innebära att MD, i större eller mindre omfattning beroende på hur systemet utfor- mas i sina detaljer, kopplas bort från produktsäkerhetsarbetet. Som vi pekat på i avsnitt 9.1, är det av erkänt värde att dom- stolen samlat prövar och samordnar de viktiga lagkomplexen röran- de bl.a. marknadsföring, vari inbegrips produktsäkerhetsfrågorna, och konkurrens. Det låter sig dock sägas att här aktuella pro- duktsäkerhetsfrågor på grund av sin särart skulle kunna låta sig prövas utan en sådan samordning. Vi vill därför inte hävda att samordningsbehovet gör det nödvändigt att bibehålla MD:s roll fullt ut på produktsäkerhetsområdet, även om samordningen har betydelse.

Sammanfattningsvis anser vi oss kunna slå fast att, bortsett från effektivitetsaspekterna, i och för sig beaktandsvärda rättssyste— matiska argument kan anföras såväl för ett system med bindande fö— reskrifter på produktsäkerhetsområdet som för det nuvarande sys- temet med riktlinjer knutna till en generalklausul i MFL.

En fråga för sig är om de rättssystematiska argument som anförts » till förmån för bindande föreskrifter utgör tillräckliga skäl för att närmare överväga en övergång från systemet med riktlinjer till ett system med bindande föreskrifter i en situation då, som vi förut har redovisat, den år 1975 valda modellen fungerar och kan förväntas komma att fungera fullt tillfredsställande från effekti- vitetssynpunkt. Vi har emellertid funnit att den allmänna debatt som redovisas i direktiven och som för övrigt fortsatt under den tid vi arbetat med frågan - bör föranleda oss att mera i de- talj redovisa våra synpunkter på hur system med bindande före— skrifter skulle kunna utfornas och hur de skulle fungera.

åinéenqg_färeskriftst-:-eltscnati!_esb_tensstyenssr

Som vi tidigare har berört kan ett system med bindande föreskrif— ter utformas på olika sätt. En modell skulle vara att knyta an till den traditionella rättsliga tekniken på näringsrättens områ- de. Som exempel kan tas livsmedel samt hälso— och miljöfarliga varor (jfr kap. 3 och 7). Detta skulle innebära att MD:s befatt- ning med produktsäkerhetsfrågor helt upphörde, också i fråga om information som syftar till produktsäkerhet. En lösning enligt denna modell kunde ha det innehållet att KOV med stöd av lag be— myndigades att, där så behövdes, utfärda straffsanktionerade pro- duktsäkerhetsregler som bl.a. skulle ersätta 4 & MFL och de nu-

varande riktlinjerna. I modellen kunde inrymmas en befogenhet för verket att ingripa med vitesförbud mot enskilda, farliga produktvarianter, när föreskrifter inte meddelats för varuslaget i fråga. En sådan befogenhet skulle då motsvara den som nu till— kommer MD enligt 4 & MFL.

Vi har den uppfattningen att en så långtgående förändring knap— past stått i blickpunkten i den allmänna debatten eller varit aktuell då våra direktiv utformades. Direktiven får närmast upp-

fattas så att man tänkt sig att 4 5 MFL skall finnas kvar och att MD även i fortsättningen skall ta befattning med produktsäkerhets- frågor. Vi menar också att en sådan total omläggning inte är verk- lighetsanpassad eftersom, generellt sett, inga fördelar från ef- fektivitetssynpunkt står att vinna. En nyordning av detta slag skulle i praktiken innebära att man frångick statsmakternas lag- stiftningsbeslut år 1975. Vi anser att detta inte bör komma i fråga, så länge riktlinjesystemet generellt sett fungerar till- fredsställande och alltså är ett användbart styrmedel.

Ett mer realistiskt alternativ skulle i stället vara en modell med bindande föreskrifter, där MD har en roll vid sidan av den myndighet som skulle få utfärda sådana föreskrifter. Vi har in— om kommittén skisserat även en sådan ordning. Givetvis kan denna utformas på olika sätt i sina detaljer. Vår utgångspunkt är dock att modellen bör ges karaktär av ramlagstiftning, av samma skäl som har föranlett utformningen av 4 5 MFL.

Huvuddragen i den tänkta modellen kan sammanfattas på följande sätt: I MFL förs in en särskild bemyndiganderegel. Denna innebär att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får ut— färda bindande föreskrifter om att varor som säljs till konsumen- ter måste uppfylla särskilt angivna grundkrav, uppställda av pro— duktsäkerhetsskäl. Bemyndigandet omfattar också en rätt att ut- färda informationsföreskrifter i samma syfte. Från kompetenssyn- punkt ter det sig i normalfallen naturligt att KOV erhåller be— myndigandet. Modellen förutsätter att bestämmelsen i 4 % MFL skall finnas kvar och kunna tillämpas för att stoppa marknads— föring av farliga produkter för vilka föreskrifter med grundkrav inte meddelats, beroende på resursskäl e.d., eller därför att varuslaget inte lämpligen bör omfattas av sådana krav. Enligt modellen skall alltså MD inte få tillämpa 4 & MFL beträffande sådana varor för vilka straffsanktionerade grundskravsföreskrif— ter utfärdats och till den del produktegenskaperna omfattas av föreskrifterna. I bemyndiganderegeln anges att föreskrifterna i allmänhet bör utfärdas efter samråd med berörda näringsidkare. Regeln måste också innehålla behövliga avgränsningar mot andra myndigheters kompetensområden. Till bemyndiganderegeln skulle erforderliga tillsynsbestämmelser knyta an.

Den här skisserade modellen medför påtagliga problem från rätts— tekniska synpunkter. En följd av modellens konstruktion är att regeringen eller, i de delar KOV bemyndigas att utfärda före— skrift, verket skulle komma att indirekt bestämma MD:s kompetens— område när det gäller produktsäkerhetsfrågor. Tillämpningsområdet för nuvarande 4 5 MFL skulle ju minska i samma mån som bemyndigan- det utnyttjades. En på visst sätt liknande situation föreligger visserligen redan nu. MD får sålunda inte meddela förbud enligt 4 & MFL i den mån det i författning eller beslut av myndighet meddelats särskilda bestämmelser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla. Ingen av dessa myndigheter har dock i upp- drag att väcka och föra talan i MD. Enligt den nu diskuterade mo— dellen med bindande föreskrifter som utfärdas av KOV blir däremot läget ett annat, åtminstone om KO—funktionen - alltså åklagarrol- len - fortfarande är integrerad i KOV. Därmed skulle domstolen -

som inrättats för att leda rättsutvecklingen - få en egendomlig

ställning i förhållande till åklagarfunktionen. Man får ett blan- dat system med två konkurrerande beslutsfattare, MD och KOV, där den senare är integrerad med åklagarrollen och den förra har den dömande uppgiften. Båda har behörighet att fatta omedelbart tving— ande beslut i en och samma fråga. Oavsett om detta i praktiken skulle leda till allvarliga konflikter m.m. eller ej, anser vi en sådan ordning principiellt otillfredsställande. Vi vill i samman— hanget erinra om att varken varudeklarationsutredningens eller reklamutredningens förslag och inte heller KOV:s principskiss till en produktsäkerhetslag var uppbyggda på detta sätt. Det kan naturligtvis även i dagens läge inträffa att MD och KOV/KO kommer till skilda slutsatser i en och samma fråga. Den viktiga skillna- den i förhållande till den skisserade modellen är dock att f.n. enbart MD har befogenhet att meddela tvingande beslut i saken.

De nu berörda problem som är förbundna med den här skisserade mo- dellen kan givetvis undvikas, om man i stället skulle välja det

alternativ vi först tog upp men då avvisade. Nämnda alternativ

innebär att man helt omgestaltar regleringen av produktsäkerhets- frågor på konsumentområdet och därvid för bort produktsäkerhets- frågorna från MD:s kompetensområde. Även denna långtgående lös- ning är dock förenad med juridisk-tekniska problem. För att inte

det nuvarande konsumentskyddet skall försvagas måste man i så fall införa en regel som ger KOV rätt också att stoppa marknads— föringen av sådana farliga produkter för vilka verket inte har utfärdat grundkrav, alltså en motsvarighet till 4 & MFL. Vidare måste de informationsfrågor som gäller produktsäkerhet föras över till systemet med bindande föreskrifter, eftersom informationsåt— gärder utgör ett förstahandsalternativ när det gäller att komma till rätta med varor som inte håller måttet från produktsäkerhets- synpunkt. Därmed skulle omfattande och viktiga informationsfrågor föras bort från domstolsprövningen. Det är inte osannolikt att man av praktiska skäl fick överväga om i ett sådant läge MD över huvud borde tillämpa 3 & MFL. Det skulle ju kunna inträffa i frå- ga om en och samma vara att två förfaranden fick användas för att täcka in såväl produktsäkerhetsinformation som annan information av särskild betydelse.

Yårt-ställninsstasanee_i_stert

Mot bakgrund av vad vi anfört i det föregående finner vi att riktlinjesystemet bör bibehållas som det primära normsystemet på produktsäkerhetsområdet. Vi anser således att nu utfärdade rikt- linjer bör vara kvar. I nuläget finns inget behov av att omvand- la dem till bindande föreskrifter. Vi anser också att nya rikt- linjer bör tas fram, där så är ändamålsenligt. Vårt förord för riktlinjesystemet innebär sammanfattningsvis att vi vill se rikt- linjer som det styrmedel som i allmänhet och i första hand bör komma i fråga när det gäller att fastställa normer för produkt- säkerhet på det här aktuella konsumentvaruområdet.

Skälen för vårt ställningstagande är främst att riktlinjesyste- met har visat sig fungera tillfredsställande och att vi bedömer att det kommer att fungera fullt tillfredsställande framdeles.

I bilden ingår att riktlinjesystemet är ett etablerat instrument för normbildning samt har en tillfredsställande styrkraft. Där— till kommer att riktlinjerna generellt sett får bedömas ge ett

i vart fall lika gott konsumentskydd som bindande föreskrifter. Detta skydd förstärks ytterligare, om man inför möjligheter att föra talan också mot bakre säljled och ger MD befogenhet att med- dela omedelbara, interimistiska förbudsbeslut.

Vi vill emellertid understryka att styrmedlet riktlinjer natur- ligtvis också har sina begränsningar, på samma sätt som alla and—

ra styrmedel. Vår bedömning av riktlinjesystemet har som tidigare

nämnts av naturliga skäl innefattat en värdering av dess använd- barhet och effektivitet på produktsäkerhetsområdet generellt sett.

Av detta framgår att vi inte utesluter att det i vissa speciella jglj) till följd av särskilda förhållanden beträffande en viss produkt eller varugrupp, kan te sig mera ändamålsenligt att välja bindande föreskrifter som styrmedel för att främja produktsäker— het än att välja riktlinjer. Det kan tänkas att det kommer upp be- hov av produktsäkerhetsregler beträffande en marknad där man har anledning att befara att efterlevnaden av riktlinjeregler inte skulle vara tillräckligt god. Även i övrigt kan det i en enstaka' situation av speciella skäl framstå som lämpligare med bindande regler än med riktlinjer. Så skulle ibland kunna vara läget när produkten i fråga omfattas av andra regler som är bindande och som har ett syfte som liknar det konsumentpolitiska. Vår bedöm- ning är dock att behov av bindande föreskrifter i dessa och lik- nande fall i praktiken kommer att aktualiseras sällan och i mycket speciella situationer.

Vi vill betona att vår grundsyn på valet av styrmedel är densam— ma vad gäller produktsäkerhet som i fråga om t.ex. information. Det gäller att se pragmatiskt på valet av styrmedel. En viss flexibilitet som medger att hänsyn tas till det enskilda fallets speciella omständigheter är önskvärd också på produktsäkerhets— området. Vi kan således tänka oss att man i vissa fall i stället för riktlinjer kan välja även andra styrmedel än bindande före- skrifter, t.ex. överenskommelser eller självreglering, låt vara att dessa alternativ sannolikt kommer att ännu mer framstå som undantagslösningar.

Qe_seesiella_fellen

Som nyss framhållits kan det i speciella situationer beträffande en viss produkt eller varugrupp framstå som mer ändamålsenligt

att utfärda bindande föreskrifter. Vi har alltså att ta ställning till hur dessa fall bör hanteras. Inom kommittén har vi diskute—

Det ena alternativet innebär att det i MFL införs ett bemyndigan- de för regeringen att, om vissa särskilda skäl föreligger, medde— la bindande föreskrifter om att en vara som säljs till konsumen— ter måste uppfylla särskilt angivna grundkrav, uppställda av pro- duktsäkerhetsskäl. Fullmakten skulle begränsas till de speciella situationer som har nämnts tidigare. Eftersom man inte i förväg kan veta på vilken marknad situationerna kan inträffa, är det dock inte möjligt att i själva lagtexten begränsa bemyndigandet till viss produkt eller visst varuslag. I den delen måste alltså bemyndigandet vara vidsträckt. Däremot skulle detta vara begrän- sat med avseende på subjekt och gälla enbart regeringen. Begräns- ningen är förestavad av två skäl. Dels kommer man ifrån den kopp- ling till KOV/KO vilken, som vi framhållit tidigare, möter vägan— de principiella invändningar, dels markerar man den speciella ka- raktären av detta styrmedel i förevarande sammanhang.

Det andra alternativet för att ta hand onide speciella fallen går ut på att KOV i en sådan situation lägger fram sittundeHagsmaterial för regeringen och begär att regeringen tar initiativ till en speciallagstiftning. Detta förutsätter givetvis en proposition till riksdagen.

Skillnaderna mellan de två alternativen består till en börjani en viss om än ganska obetydlig tidsvinst till fördel för alternativet med ett tilläggsstadgande i MFL. Enligt vår mening är det reella vär- det av tidsvinsten dock försumbart. Som vi tidigare framhållit finns ju möjligheterna att få till stånd ett säljförbud i MD med stöd av 4 & MFL och — i mycket brådskande fall interimistiskt förbud. Något nämnvärt behov av en färdig bemyndiganderegel kan vi inte se i denna situation. Till detta kommer att det juridiskt- tekniskt ter sig egendomligt att, vid sidan av generalklausulerna i MFL och riktlinjesystemet, lämna ett normgivningsbemyndigande som såvitt gäller produktslagen har karaktär av ramlag, dvs. in- nebär en vidsträckt fullmakt, och detta i ett läge då uppfatt- ningen är att bemyndigandet kommer att användas mycket sällan samt riktlinjesystemet tänks bestå och vidareutvecklas.

Mot bakgrund av det anförda anser vi att man i de speciella fal— len bör kunna ta fram en speciallagstiftning, om och när behov av detta kommer upp. Genom det material KOV eller annan myndig— het då får antas ha beträffande den aktuella marknaden bör det

i allmänhet kunna finnas ett rätt gott underlag för statsmakter— nas bedömning. Ibland kan det då tänkas visa sig lämpligt att exempelvis KOV i en sådan speciallagstiftning ges befogenhet att meddela detaljföreskrifter beträffande en viss vara eller produkt-

grupp.

Våra resonemang i detta avsnitt har närmast tagit sikte på såda- na säkerhetsfrågor som gäller varor. På sätt framgår av våra överväganden i det följande vill vi dock även täcka in tjänste- området.

11.3 Generalklausulen 4 & MFL

11.3.1. KOV:s förslag till ändring i 4 & MFL

Vårt uppdrag omfattar också att utreda om 4 & MFL skall ändras så att förbud enligt paragrafen förutom detaljhandlare också kan avse tillverkare, grossister, importörer m.fl. näringsidkare i de s.k. bakre leden. Uppdraget i denna del har som bakgrund ett förslag från KOV till regeringen. Förslaget har remissbehandlats. (Förslag och remissyttranden återfinns i bilaga 11:1.) Remissin- stanserna ställer sig i princip bakom kravet att försäljning av farliga och otjänliga varor bör kunna hindras redan i bakre le— den. Också under utredningens gång har det visat sig finnas en bred uppslutning bakom förslaget. I det följande tar vi upp frå— gor som vi ansett att det finns särskild anledning att belysa.

Esbeys£_e!_een_fereäleena_lasäeeriesen

Vi kan ansluta oss till vad JK och NDM i sina remissyttranden har anfört om att reglerna i 4 & MFL redan nu i praktiken har en betydande genomslagskraft i förhållande till tillverkare och and— ra näringsidkare i bakre led. KOV åberopar som stöd för sitt för— slag de problem som uppkom efter det att MD förbjöd EPA AB att saluhålla en viss modell av bilbarnstolar (MD 1977:10). Efter be— slutet fick KO genom förbudsföreläggande ingripa mot försäljning av en stol som var snarlik den som förbjudits. I övrigt synes bilbarnstolar av samma eller liknande slag ha tagits ur markna-

den inom en kort tid efter MD:s beslut. Vi vill emellertid även fästa uppmärksamheten på några ärenden som förekommit i MD efter remissbehandlingen av KOV:s förslag.

I beslutet MD 1980:2 förbjöd domstolen försäljningen av en barn- vagn, såvida denna inte var försedd med spärr mot ofrivillig ihop- fällning. Ärendet i MD hade föregåtts av flera års förhandlingar mellan KOV och tillverkaren. Förhandlingarna ledde inte till att säkerhetsrisken med barnvagnarna eliminerades. Tvärtom inträffa- de flera olycksfall, varav några med dödlig utgång, vilka kanske hade kunnat undvikas om det hade varit möjligt att på ett tidigt stadium med tvång ingripa mot tillverkaren. I beslutet MD 1981:12 förbjöd MD försäljning av vissa trappstegar. Vid en undersökning en kort tid efter beslutet påträffades i handeln stegar av andra fabrikat som hade samma brister som de stegar MD förbjudit. Om talan i ärendet hade kunnat föras direkt mot tillverkaren hade denne sannolikt upplyst om förekomsten av andra farliga stegar

i handeln. Talan hade då kunnat utvidgas till att omfatta samt- liga tillverkare och importörer av farliga stegar. Nu fick KO i stället ingripa genom att i efterhand utfärda förbudsföreläggan— den mot tre olika detaljhandlare.

Det är enligt vår mening ingen tvekan om att konsumenternas be- rättigade krav på säkra produkter kan tillgodoses bättre om KOV:s förslag genomförs.

Vidare bör framhållas att såväl KOV:s riktlinjer som de enskilda ärendena angående produktsäkerhet har näringsidkare i de bakre leden som egentliga adressater. Detta möter, som NDM påpekat, inget motstånd inom näringslivet. Tvärtom har man där den upp- fattningen att tillverkare och importörer i regel har en betyd— ligt större möjlighet att bedöma varorna ur säkerhetssynpunkt än detaljhandeln och att de därför också formellt bör ha ett förstahandsansvar för att varorna är säkra.

Sammantaget anser vi att det finns ett klart behov av att genom- föra KOV:s förslag.

Iilledeniesseerådet_fet_ee_e£yieges_é_å_MEL

NDM påpekar i sitt remissyttrande att det finns varor som säljs både till konsumenter och till yrkesfolk. Sådana varor kan eant NDM vara farliga när de används av konsumenter men behöver däre— mot inte medföra säkerhetsrisker när de hanteras av yrkesmän. I samband med tillkomsten av MFL framförde några remissinstanser att man borde överväga att utvidga lagens tillämpningsområde till att omfatta även situationer där farliga varor säljs till insti- tutioner, t.ex. sjukhus och daghem, för att där brukas av privat- personer. Så t.ex. kan ett barn skadas av en olämpligt konstrue- rad leksak vare sig den har köpts av barnets föräldrar eller av ett daghem.

Varken vårt uppdrag eller KOV:s förslag omfattar andra situatio-

ner än sådana då en farlig vara säljs eller kan komma att säljas

till konsumenter för enskilt bruk. Det är i och för sig en posi-

tiv effekt, om en ändring av 4 & MFL så att det blir möjligt att

föra talan även mot tillverkare m.fl. medför även ett minskat ut- bud av farliga varor till yrkesutövare och institutioner m.m. Vi

har emellertid vid utformningen av ett förslag till ändring av 4 & MFL att ta hänsyn till den nyss angivna begränsningen av vårt uppdrag.

Det är då tydligt att det knappast är ändamålsenligt att söka av- gränsa de situationer i vilka 4 & MFL i fortsättningen skall kun-

na komma till användning genom att knyta en begränsning till 3 själva varans avsedda användningsområde e.d., exempelvis genom i att ange att det skall vara fråga om en vara som är avsedd att användas av konsument för enskilt bruk. Som framgår av det tidi- gare anförda avskiljs nämligen därigenom inte fall i vilka en sådan vara även säljs till yrkesfolk för yrkesmässig användning eller till institutioner m.m. Vi föreslår i stället att begräns— ningen till sådana situationer då en farlig vara säljs eller kan komma att säljas till konsumenter för enskilt bruk uttrycks ge— nom en regel om innebörden av det beslut som MD skall kunna med- dela vid en tillämpning av 4 5 MFL. Tillhandahåller en närings— idkare en farlig vara direkt åt konsumenter för enskilt bruk bör näringsidkaren liksom f.n. kunna förbjudas att fortsätta härmed.

Ett förbud mot näringsidkare i bakre led, t.ex. en tillverkare eller en importör bör avse fortsatt tillhandahållande av den far— liga varan åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till konsumenter. Vi återkommer i specialmotiveringen till den närmare utformningen och innebörden av de nu berörda ändringarna i 4 åMFL.

Vad vi hittills sagt har tagit sikte på personfarliga varor. Er- farenheterna av tillämpningen av 4 & MFL visar att bestämmelsen oftast tillämpas på sådana varor. Även om behovet av ett förstärkt konsumentskydd alltså kanske inte är lika stort när det gäller sakfarliga och säkerligen inte beträffande otjänliga varor, anser vi likväl att den föreslagna utvidgningen bör omfatta även varor av sådana slag.

Eeerättsliea-tensstxenssr

För närvarande gäller enligt 8 & konsumentköplagen att en vara som sålts i strid mot förbud enligt 4 5 MFL, skall anses vara behäftad med fel i konsumentköplagens mening. I remissyttrandena över KOV-förslaget har efterlysts en utredning av vilka konsek- venser den föreslagna lagändringen skulle få i fråga om detta samband mellan MFL och konsumentköplagen.

Om 4 & MFL ändras i enlighet med KOV:s förslag kan förbud medde- las mot en detaljhandlare eller en tillverkare eller en importör. Om förbudet riktas mot en tillverkare eller en importör kan kon- sumenten gentemot den detaljhandlare som säljer varan till honom inte åberopa att varan är behäftad med fel på grund av att för- säljning skett i strid mot ett förbud enligt 4'5 MFL. Något för- bud riktat mot detaljhandlaren finns ju inte i ett sådant fall. Eftersom 8 & konsumentköplagen endast reglerar förhållandet mel— lan köpare och säljare kan konsumenten inte heller vända sig mot någon i de bakre leden.

Det är emellertid inte bara varor som är sålda i strid mot för— bud enligt 4 5 MFL som kan anses behäftade med fel enligt 8 5 konsumentköplagen. Enligt denna paragraf gäller dessutom att en

vara kan vara felaktig om dess användning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv eller hälsa. Med hänsyn till de

förutsättningar som gäller för meddelande av förbud mot person-

farliga varor enligt 4 5 MFL torde en vara som på grund av sin personfarlighet har förbjudits enligt 4 & MFL ofta också falla under denna regel i 8 5 konsumentköplagen. Härtill kommer att en

vara som kan förbjudas enligt 4 5 MFL - vare sig förbudet grundas på att varan anses farlig för person, farlig för egendom eller otjänlig - normalt också är att anse som felaktig i köprättslig

mening.

Den näringsidkare som till en konsument säljer en vara som omfat— tas av ett förbud enligt 4 & MFL måste därför räkna med att de köprättsliga felreglerna kan tillämpas mot honom, även om förbu- det inte har riktats mot honom själv utan mot t.ex. en tillver- kare eller en importör eller mot en annan detaljhandlare. Den fö- reslagna lagändringen skulle därför i praktiken inte komma att innebära någon försämring av konsumentskyddet eller någon föränd—

ring i fråga om sambandet mellan näringsrättsliga och köprättsli— ga regler. Vi anser emellertid att den nu berörda reella betydel- sen av ett förbud enligt 4 & MFL bör återspeglas i den tvingande regeln i 8 & konsumentköplagen. Lagändringen bör även omfatta så- dana situationer som avses med vårt förslag om begränsad talan, se avsnitt 13.4. Vi föreslår därför att 8 & konsumentköplagen ändras så att en vara som enligt beslut av MD på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egen— dom eller är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål skall anses vara behäftad med fel oavsett om beslutet riktats

mot säljaren eller mot någon annan näringsidkare. En så vid— sträckt civilrättslig verkan av ett beslut enligt 4 & MFL bör ! endast tillkomma beslut som har meddelats av MD.

För att reglerna inte i onödan skall begränsa parternas avtals- frihet kunde man tänka sig en möjlighet till undantag om en va- ra säljs för ett speciellt ändamål, som ligger utanför det an- vändningsområde som avses med MD:s beslut. Något praktiskt behov av en sådan undantagsbestämmelse anser vi dock inte föreligga.

Våra förslag syftar i första hand till ett ökat skydd för konsu— menterna. Även detaljhandeln bör emellertid ha möjlighet att häv- da sina rättigheter gentemot sina leverantörer. Annars kan talet

om att lägga ansvaret på de bakre leden bli tämligen innehålls- löst. En detaljhandlare skall inte behöva komma i den situatio- nen att han har ett lager med förbjudna varor som varken får säl— jas vidare till konsumenter eller kan returneras till leverantö- rer. Frånkonsumentsynpunkt är det också väsentligt att detalj- handlaren kan vända sig mot bakre led och inte finner anledning att fortsätta försäljningen till konsumenter av varor som för— bjudits. Resonemanget kan tillämpas även på förhållandet mellan andra distributionsled. Detaljhandlaren torde kunna komma ur en sådan situation genom att med åberopande av köplagens felregler häva sitt inköp av varorna, förutsatt att reklamation sker i rätt tid (52 & köplagen). Leveransvillkoren kan dock vara så ut- formade att någon rätt att häva inte föreligger. Redan nu kan

det finnas möjlighet att med stöd av 36 & avtalslagen få sådana leveransvillkor ogiltigförklarade. Frågan om lagstiftning mot oskäliga villkor i avtal mellan näringsidkare övervägs för när- varande inom justitiedepartementet mot bakgrund av ett förslag av konsumentköpsutredningen (se SOU 1981:31). I resonemanget kan nämnas att vårt förslag om medverkan i förfarandet i MD ger oli- ka led på näringsidkarsidan möjlighet att komma till tals redan

i samband med att MD prövar frågan om en varas farlighet eller otjänlighet (se avsnitt 13.5).

Yisåe_endre_fré99r

En positiv följd av den föreslagna lagändringen anser vi, i lik— het med MD och NO, vara att den föreslagna utvidgningen av 4 &

MFL innebär att förbudssanktionen blir konkurrensneutral. Genom ett förbud mot t.ex. en tillverkare går det att uppnå att till— förseln av den förbjudna varan stoppas till alla detaljhandlare.

I motsats till vad som gäller enligt 4 5 MFL, kan förbud enligt 2 5 och åläggande enligt 3 & riktas mot näringsidkare i bakre led. Lagändringen medför att samtliga generalklausuler i MFL kommer att omfatta samma krets av näringsidkare. Utvidgningen till bakre led överensstämmer också med det synsätt som präglar annan näringsrättslig lagstiftning, t.ex. den om livsmedel och den om hälso— och miljöfarliga varor, där ett betydande ansvar läggs på tillverkare. Även inom skadeståndsrätten läggs ansva-

ret för farliga produkter i främsta hand på den som har tillver- kat en vara. I sammanhanget kan hänvisas till rättsfallen NJA 1977 s. 538 och 788. I dessa rättsfall ansågs skadeståndsansva— ret åvila en importör respektive en tillverkare.

Hovrätten över Skåne och Blekinge tar upp en fråga som gäller den territoriella tillämpningen av MFL. Formellt sett är MFL tillämplig också mot utländska företag som vidtar marknadsfö- ringsåtgärder på den svenska marknaden (prop. 1970:57 s. 92 f.). Praktiska svårigheter kan visserligen medföra att det i det en— skilda fallet inte ter sig meningsfullt att rikta en talan mot en utländsk tillverkare. I dessa fall blir den normala åtgärden att rikta talan mot den svenska importören eller agenten. I sam- manhanget bör påpekas att vi inte tar ställning i den stundom diskuterade frågan om export av farliga varor.

11.3.2 överväganden i övrigt

Interwetten_em_säterbetsrister

För förbud enligt 4 5 MFL förutsätts att riskerna och de befara- de skadeverkningarna är av viss betydenhet. Ett förbud skall av— se sådana varor som på grund av sina egenskaper är farliga och där riskerna inte kan elimineras genom instruktioner eller annan jämförlig information om varans handhavande. Inte heller enligt vår mening bör förbud enligt 4 5 MFL tillgripas om skaderisken kan i tillräcklig grad minskas genom produktinformation e.d. Det- ta bör komma till uttryck i lagtexten. Vi föreslår därför att en regel införs varav framgår att förbud enligt 4 5 MFL inte bör meddelas om det ändamål som förbudet skulle fylla kan uppnås dvs. skaderisken kan undvikas - genom ett förbud enligt 2 5 el— ler ett åläggande enligt 3 5 MFL.

Eeesupenttiänstsr I motsats till 2 5 och 3 5 omfattar 4 5 MFL inte tjänster. Kon—

sumenttjänstutredningen har i sitt betänkande (SOU 1979:36) fö— reslagit en konsumenttjänstlag. Med tjänst avses enligt lagför—

slaget arbete på lös sak och arbete på fast egendom eller i öv- rigt på byggnad eller annan anläggning på mark eller i vatten. Utanför den föreslagna lagstiftningen faller bl.a. behandling av person och av levande djur. Konsumenttjänstutredningen föreslår också en ändring i 4 5 2 st. MFL så att MFL kommer att omfatta sådana konsumenttjänster enligt konsumenttjänstlagen, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på per- son eller egendom eller som är uppenbart otjänliga för sitt hu- vudsakliga ändamål. Konsumenttjänstutredningens betänkande har remissbehandlats. De flesta remissinstanser som har yttrat sig i den här aktuella frågan är positiva. Utredningens förslag inne— bär att begreppet tjänst ges samma innebörd i 4 5 MFL som i kon— sumenttjänstlagen. Tjänstebegreppet i 2 5 och 3 5 har emellertid en vidare innebörd. Vad som mera exakt är avsett att förstås med tjänst enligt MFL framgår ej av motiven (se SOU 1979:36 s. 107).

Liksom konsumentäänstutredningen anser vi att fortsatt tillhan- dahållande av farliga och uppenbart otjänliga tjänster bör kunna förbjudas med stöd av 4 5 MFL. I denna grundläggande fråga anslu- ter vi oss till utredningens överväganden (SOU 1979:36 s. 206 f.). Till skillnad från konsumenttjänstutredningen anser vi dock inte att tjänstebegreppet nödvändigt måste få samma innebörd i 4 5 MFL som i konsumenttjänstlagen. Tjänstebegreppet bör inte avgränsas snävare i 4 5 MFL än i de andra generalklausulerna i MFL.

11.4. Sammanfattning av förslagen

I detta kapitel föreslår vi följande:

— KOV beviljas ett särskilt anslag för att inrätta ett permanent skaderapporteringssystem.

- Systemet med riktlinjer skall behållas på produktsäkerhetsom- rådet.

- 4 5 MFL ändras så att förbud kan riktas mot näringsidkare i bakre led.

Enligt en ny regel i 4 5 MFL bör förbud enligt paragrefen in— te meddelas om samma ändamål kan uppnås genom ett förbud en- ligt 2 5 eller ett åläggande enligt 3 5.

- Förbud enligt 4 5 MFL skall också kunna avse tjänster.

- 8 5 konsumentköplagen ändras så att en vara skall anses fel— aktig inte bara när ett beslut av MD enligt 4 5 MFL riktats mot säljaren utan också när beslutet är gällande mot någon annan näringsidkare.

Kostnaderna för att införa ett system för skaderapportering har behandlats i avsnitt 11.1. I övrigt medför våra förslag inga nya kostnader för det allmänna.

12 FORTYDLIGANDEN I FRÅGA OM RIKTLINJERNAS RÄTTSLIGA KARAKTÄR

I kap. 4 har vi redogjort för riktlinjernas rättsliga karaktär. Vi har där konstaterat att riktlinjerna i förarbetena till Kerrätts- ligt sett ansetts ha karaktären av rekommendationer. Vi har också konstaterat att riktlinjerna blivit ett etablerat instrument som en normbildning för utfyllnad av generalklausulerna i MFL.

Våra ställningstaganden i kap. 10 och 11 innebär att vi inte före- slår att riktlinjerna skall ersättas med regler av annan karaktär. Med utgångspunkt i det ställningstagandet tar vi i detta kapitel

i upp vissa frågor som vi uppmärksammat vid vår i kap. 4 redovisade genomgång av riktlinjerna från funktionell och rättslig synvinkel. Vi diskuterar frågor som sammanhänger med terminologien på området, med utfärdandet och publiceringen av riktlinjerna samt med innehål- let i riktlinjerna. Vårt syfte är att söka åstadkomma vissa förtyd- liganden i fråga om riktlinjernas rättsliga karaktär. Detta har också efterlysts i den allmänna debatten.

Inledningsvis bör också påpekas att våra ställningstaganden i kap. 10 och 11 inte heller innebär att vi föreslår någon ändring av

KOV:s verksamhet med branschöverenskommelser. De har inte som rikt- linjerna ett standardiserat utseende utan skiftar i form från fall till fall. Vi ser ingen anledning till förändring av detta. Bransch— överenskommelserna berörs därför inte i detta kapitel utan vi för- utsätter att verksamheten med dessa fortsätter som tidigare.

12.1 Termen rekommendationer

Som ovan nämnts angavs i förarbetena till Ker att riktlinjerna rättsligt sett är att anse som rekommendationer. Den främsta an- ledningen till att det talades om rekommendationer synes ha varit

att riktlinjerna inte är av bindande karaktär i den meningen att de vilar på en normgivningskompetens enligt 8 kap. regeringsfor— men. Om man enbart tar detta förhållande till utgångspunkt för be- dömningen är det naturligtvis också enligt vår mening korrekt att kalla riktlinjerna rekommendationer.

Samtidigt kan dock termen rekommendationer ge anledning till anta— gande att det bara är KOV som står bakom kraven i riktlinjerna. Han kan också få den felaktiga föreställningen att det inte finns några sanktioner bakom reglerna.

I betänkandet (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reg- lers rättsliga karaktär och syfte föreslås med utgångspunkt i för— arbetena till Ker att riktlinjerna skall behandlas som allmänna råd som är rekommendationer som i syfte att främja en riktig och enhetlig rättstillämpning förordar ett visst handlingssätt. Enligt förslaget skall deti riktlinjerna klart anges att dessa är allmän- na råd som är rekommendationer.

Enligt vår uppfattning är riktlinjernas funktion att ge besked om de krav KOV med stöd av sin instruktion och efter förhandlingar med representanter för näringslivet ställer på viss marknadsföring. Riktlinjerna kan därför i allmänhet sägas innehålla en bestämd upp- maning till företagen att följa reglerna. Också näringslivets re— presentanter har ofta ställt sig bakom dessa krav. Reglerna i rikt- linjerna är därmed uttryck för vad både KOV och representanter för näringslivet anser skall gälla på marknaden. Även om riktlinjerna inte är rättsregler enligt regeringsformen är det därför missvisan- de att kalla dem rekommendationer med hänsyn till det innehåll som det allmänna språkbruket oftast ger åt denna term. Dessutom fram— i går av den upplysning som finns i slutet av riktlinjerna att den i som inte följer skall-regler i sista hand får räkna med att KO väcker talan i MD. Vissa riktlinjer innehåller regler som direkt bygger på MD:s beslut, se avsnitt 4.3. Som exempel kan nämnas att i riktlinjerna för prisinformation till konsumenter vid marknads— föring av varor i detaljhandeln (KOVFS 1982:1) finns en regel som _ säger att prisinformationen skall avse varans aktuella kontantpris Ä inklusive gällande mervärdeskatt. En sådan regel är ingen rekom-

mendation. MD kommer givetvis att bifalla en talan av KO som för- anleds av överträdelse av den regeln.

I praktiken synes det endast vara de ganska fåtaliga bör-reglerna som enligt vanligt språkbruk kan betecknas som rekommendationer.

Till sin funktion är riktlinjerna nära besläktade med bindande fö- reskrifter men väsentliga skillnader föreligger också. En skillnad ligger i sättet att koppla sanktioner till de olika regeltyperna. Bindande föreskrifter inom näringsrätten är i allmänhet straff- sanktionerade genom s.k. blankettstraffregler. Den formella sank- tionen mot överträdelse av riktlinjerna är att MD kan meddela be- slut om förbud eller föreläggande med stöd av generalklausulerna i MFL. I praktiken har dock denna skillnad enligt vår mening ringa betydelse. Även om det finns betydande skillnader mellan rätts- regler enligt regeringsformen och riktlinjerna är det därför en- ligt vår mening missvisande att kalla riktlinjerna rekommendatio— ner.

Om riktlinjerna i enlighet med förslaget i det nyss nämnda betän- kandet officiellt åsätts beteckningen rekommendationer uppstår i själva verket en uppenbar risk för att företagen missuppfattar reglernas rätta innebörd. Detta skulle kunna allvarligt påverka efterlevnaden av riktlinjerna. Eftersom det finns möjligheter tHl tvångsingripanden - som kan aktualiseras främst vid överträdelser av skall—regler kan också göras gällande att termen rekommenda- tioner medför en rättsosäkerhet för företagen.

Det finns mot bakgrund av vad som nu sagts anledning att överväga vilken term som från språklig synpunkt är den mest korrekta för KOV:s ifrågavarande regler. Uttrycket rekommendationer anser vi alltså vara olämpligt. Även mot termen riktlinjer kan invändning- ar riktas. Denna term används främst för mera generella uttalan- den av statsmakterna om inriktningen av politiken inom ett visst område. Riktlinjer av annat slag än KOV s syftar i allmänhet in- te heller till någon detaljreglering.

Inom det konsumentpolitiska området har dock termen riktlinjer numera blivit ett inarbetat och accepterat begrepp. Internatio-

nellt sett är det också ett i flera sammanhang sedan länge använt begrepp. Som framgår av bilaga 2:4 förekommer sålunda i USA guide- lines som regler för marknadsföring. Förståelsen i Sverige för riktlinjernas rätta innebörd har såvitt vi kunnat finna ökat allt- eftersom systemet har varit i tillämpning. Vi finner därför att riktlinjer även i fortsättningen bör vara den term som åsätts KOV:s regler angående företagens marknadsföring ocn produktutformning.

För att riktlinjernas rättsliga karaktär skall framstå ännu klara- re föreslår vi dock en komplettering av innehållet i riktlinjerna. Av riktlinjerna bör således framgå att de ger besked om de krav KOV efter förhandlingar med näringslivet ställer på ifrågavarande

marknadsföring, se vidare avsnitt 12.3.

12.2 Bemyndigandet i KOV:s instruktion att utarbeta rikt- linjer

Våra ställningstaganden i kap. 10 och 11 medför att riktlinjerna även i framtiden skall utfärdas utan stöd i sådant bemyndigande som avses i 8 kap. regeringsformen.

Det nuvarande bemyndigandet att utarbeta riktlinjer finns i KOV:s instruktion. Enligt denna åligger det KOV särskilt att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för företagens tillämpning av konsumentkreditlagen.

Vi anser att det är tre frågor som kan diskuteras. ,

Den första frågan gäller om riktlinjernas betydelse som ett vik— tigt instrument för normbildningen på det konsumentpolitiska om— rådet framträder med önskvärd tydlighet genom bemyndigandet i in- struktionen. Motsvarande regel skulle i stället kunna tas in i MFL. Regeln skulle därigenom bli mera känd. Bemyndigandet skulle då kunna ändras först efter en riksdagsbehandling, vilket i och för sig synes motiverat med hänsyn till riktlinjernas betydelse. Vidare skulle det klarare framgå att det är generalklausulerna i MFL som är den rättsliga bakgrunden till riktlinjerna.

Enligt vår mening bör dock bemyndigandet att utfärda riktlinjer även i fortsättningen finnas i KOV:s instruktion. Liksom hittills bör det också framgå av riktlinjerna att de är utfärdade med stöd av instruktionen. Vi befarar att ett bemyndigande i lagtext skul- le kunna ge det felaktiga intrycket att riktlinjerna är rättsreg- ler i regeringsformens mening. Vidare skulle en praktisk konsek- vens av att ge bemyndigandet formen av lagtext kunna bli att rikt- linjer inte kunde utfärdas utanför MFL:s räckvidd. De utfärdade riktlinjerna synes visserligen i det väsentliga ligga inom gene- ralklausulernas tillämpningsområde, i vart fall vad gäller rikt— linjer som utfärdats under de senaste åren. Tveksamhet i detta avseende synes endast kunna råda om bör-reglerna. När behov före- ligger av regler som inte kan upprätthållas med stöd av MFL före- kommer det att KOV ingår branschöverenskommelser i stället för att utfärda riktlinjer. Uppenbarligen finns det trots detta ett behov av att i riktlinjer kunna ta in bör-regler som kan vara nöd- vändiga för sammanhanget när riktlinjer utfärdas för en viss vara även om tveksamhet kan föreligga om reglerna ryms inom general— klausulernas tillämpningsområde.

Den andra frågan om bemyndigandet att utfärda riktlinjer gäller precisering av den nuvarande regeln i KOV:s instruktion. Av in- struktionstexten kan inte utläsas att generalklausulerna i NFL utgör det bakomliggande rättsliga stödetföridktlinjerna. Den nuva- rande lydelsen av instruktionen synes emellertid inte ha medfört att KOV i någon anmärkningsvärd utsträckning utfärdat riktlinje- regler utanför generalklausulernas tillämpningsområde. Därtill kommer att en närmare anknytning i instruktionstexten till gene- ralklausulerna på samma sätt som ett bemyndigande i lagform att utfärda riktlinjer skulle kunna försvåra framtagningen av sådana bör—regler som vi nyss nämnt. Vi anser därför att det inte finns skäl för ett förtydligande av instruktionen i nu berört hänseen- de. Däremot anser vi att innehållet i enskilda riktlinjer kan kompletteras med en hänvisning till generalklausulerna i MFL, se vidare under avsnitt 12.3.

Den tredje frågan om bemyndigandet gäller den särskilda regeln i instruktionstexten att riktlinjer skall utfärdas för företagens tillämpning av Ker. Riktlinjerna enligt Ker (KOVFS 1979:1) byg—

ger på uttalanden i förarbetena till denna lag. Även riktlinjer som gäller marknadsföring av tobaksvaror och alkoholdrycker samt konsumentförsäkringar grundar sig på motsvarande förarbetsutta— landen. I framtiden kommer sannolikt ytterligare riktlinjer att bygga på sådana uttalanden, se här avsnitt 4.1. Konsekvensen krä— ver att instruktionen antingen innehåller en fullständig uppräk— ning av samtliga särskilda lagar för vars tillämpning riktlinjer kan utarbetas eller att ingen av dessa särskilda lagar omnämns i instruktionen. Vi anser att den sist nämnda lösningen är lämpli— gast.

12.3 Innehållet i riktlinjerna Vi har ovan sagt att riktlinjerna till sin funktion är nära be— släktade med bindande föreskrifter. Detta gäller också deras ut-

formning. I kap. 4 har vi pekat på vissa regler som ofta förekom— mer i riktlinjer och som kan ge läsaren uppfattningen att regler- na är rättsligt bindande.

Det är för det första i sig något motsägelsefullt att riktlinjer- na i stor utsträckning är formulerade som skall-regler. En lösning som diskuterats är att samtliga riktlinjeregler skrivs som bör— regler. Härvid måste dock fastslås att det finns ett betydande an— tal riktlinjeregler för vilka bör—formen framstår såsom helt främ— mande, t.ex. regler som direkt bygger på beslut av MD, regler som nära anknyter till förarbetsuttalanden och flertalet produktsäker— hetsregler. I ett särskilt avsnitt i slutet av riktlinjerna finns, som vi nämnt tidigare, under rubriken "Vad händer om riktlinjer in— te följs" uppgifter om de åtgärder som KOV och KO kan förväntas vidta vid överträdelser, se exemplen i bilaga 2:2. Av detta av— snitt framgår att riktlinjerna inte är bindande, omedelbart sank— tionerade rättsregler. För att den rätta innebörden av riktlinjer— na skall framstå ännu tydligare kan dock enligt vår mening några tillägg göras i inledningen tölriktlinjerna. Liksom nu bör anges att riktlinjerna är utfärdade enligt KOV:s instruktion. Denna upp— gift kan dock kompletteras med upplysningen att riktlinjerna byg— ger på generalklausulerna i 2—4 55 MFL. Vidare bör anges att i riktlinjerna ges besked om de krav KOV efter förhandlingar med re- presentanter för näringslivet ställer på ifrågavarande marknads-

föring. I inledningen till riktlinjerna bör dessutom finnas en hänvisning till avsnittet med upplysningar om vad som händer om riktlinjerna inte följs. Med dessa förtydliganden innehåller rikt- linjerna enligt vår mening tillräckligt klargörande upplysningar i fråga om den rättsliga karaktären. Det bör då inte kunna riktas någon vägande invändning mot att skall-regler används.

I avsnitt 4.2 har vi särskilt pekat på att reglerna om provnings- intyg i riktlinjer som gäller produktsäkerhet kan ge intrycket av att vara rättsligt bindande. Beträffande dessa regler bör enligt vår mening KOV använda en mjukare formulering som bättre anknyter till riktlinjernas karaktär av inte bindande föreskrifter. Den exakta formuleringen av reglerna bör avgöras av KOV från fall till fall. Vi vill dock lämna följande synpunkter.

Det förfarande som anvisas i reglerna om provningsintyg är i och för sig lämpligt för att KOV på ett smidigt och ekonomiskt sätt skall kunna kontrollera efterlevnaden av produktsäkerhetsriktlin- jerna. Enbart den orsaken att provningsintyg inte företetts inne- bär dock inte att en vara är farlig eller i strid med riktlinjer- na. Av reglerna bör därför framgå att det angivna provningsförfa- randet endast är en metod som KOV anvisar om en näringsidkare vill bevisa att en vara uppfyller kraven i riktlinjerna.

I avsnitt 4.2 har vi också pekat på regler som förekommer under rubriker som ”Iakttagande av riktlinjerna" och ”Ansvar". Här bör ett förtydligande ske så att reglerna inte kan uppfattas äga ci- vilrättslig giltighet.

I sammanhanget bör också påpekas att vi noterat att det av vissa riktlinjer inte framgår att de enbart avser marknadsföring från näringsidkare till konsumenter för enskilt bruk. För att tvekan inte skall kunna uppstå om riktlinjens räckvidd bör alltid anges att den endast gäller marknadsföring av detta slag.

12.4. Sammanfattning av förslagen

I detta kapitel föreslår vi följande:

- Termen rekommendationer bör inte användas som ett uttryck för

riktlinjernas rättsliga karaktär.

- Bemyndigandet att utfärda riktlinjer bör även i fortsättning- en finnas i KOV:s instruktion. I fråga om instruktionstexten föreslår vi dock att denna inte skall innehålla någon hänvis- ning till de särskilda lagar, för vars tillämpning riktlinjer kan utfärdas.

Vidare föreslår vi vissa förtydliganden, främst i fråga om in- gressen till riktlinjerna så att riktlinjernas innebörd blir lättare att förstå. Sålunda skall i riktlinjerna bl.a. anges att de bygger på generalklausulerna i MFL och att de är krav som KOV efter förhandlingar med representanter för näringsli— vet ställer på ifrågavarande marknadsföring.

Förslagen i detta kapitel kan genomföras efter beslut av rege— ringen och KOV. Några ökade kostnader för det allmänna kommer förslagen inte att medföra.

13 FORFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN OCH KONSUMENTOMBUDS- MANNENS FORELÄGGANDEN

I avsnitt 13.1—13.5 behandlar vi frågor som anknyter till kap. 8, se sammanfattningen i avsnitt 8.6. I avsnitt 13.6 tar vi upp vis- sa ytterligare spörsmål som vi ansett lämpligt att behandla i ett sammanhang i detta kapitel. Det som behandlas i detta kapitel har aktualiserats under utredningsarbetets gång och tas upp med stöd av bemyndigandet i direktiven att överväga behovet av ändringar på andra särskilda punkter än som där har berörts när det kommer upp frågor som gör detta påkallat.

13.1. Talerätten

I avsnitt 8.1 har vi redogjort för bl.a. den kritik som riktats mot gällande regler om talerätt och för ärenden som förekommit i MD. Kritiken avser främst det förhållandet att enskilda närings- idkare endast har subsidiär talerätt i ärenden enligt 2 5 MFL. Vi kan för vår del i stor utsträckning instämma i de åsikter som refererats i avsnitt 8.1. De principiella skäl som där anförts väger tungt. Vår genomgång av MD:s ärenden visar också att det främst är enskilda näringsidkare som utnyttjat den subsidiära talerätten. '

Som vi också påpekat i avsnitt 8.1 innehöll 1931 års lag med vis- sa bestämmelser mot illojal konkurrens och det lagförslag som presenterades av utredningen om illojal konkurrens regler om di- rekt talerätt för enskilda näringsidkare. Trots detta innehåller förarbetena till MFL ingen motivering till stöd för att frånta den näringsidkare som anser sig utsatt för otillbörlig marknads— föring hans tidigare direkta talerätt. Bestämmelsen angående an— mälan till KO före ansökan till MD har motiverats endast med en

hänvisning till 1953 års konkurrensbegränsningslag (prop. 1970:57 s. 86).

Redan det nu anförda utgör goda skäl för att införa en direkt ta— lerätt för enskilda näringsidkare i ärenden enligt 2 5 MFL. Av be— tydelse är också i vilken utsträckning KOV/KO kan förväntas agera i ärenden mellan enskilda näringsidkare. Redan nu får enligt 22 5 KOV:s instruktion klagomål som föranleder prövning enligt 2—4 55 MFL lämnas utan åtgärd, om det från allmän synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas. Minskningar av KOV:s anslag får till följd att ärenden enligt MFL i ökad utsträckning lämnas utan åt— gärd, se avsnitt 2.2.1. Detta framgår också av KOV:s anslagsfram— ställning för budgetåret 1983/84. Där sägs att handläggningen av ärenden kommer att inriktas främst på produktsäkerhet och på sälj— metoder som bedöms särskilt otillbörliga. En större del av anmäl— ningsärendena får sålunda skrivas av utan åtgärd i syfte att ge utrymme för egna initiativ i form av provningar, informationsak- tiviteter samt nya riktlinjer, överenskommelser och förbättrade avtalsvillkor.

KOV kommer alltså i och för sig helt naturligt - att koncentrera sina insatser till problem som direkt avser konsumenterna. Klago—

mål mot marknadsföring som är otillbörlig mot näringsidkare men

som bedöms inte skada konsumenterna lämnas i detta läge i större utsträckning utan åtgärd och blir avskrivna direkt. När KOV tar

upp sådana ärenden till behandling får man dessutom räkna med en i längre handläggningstid än f.n. Detta gäller särskilt sådana kom— plicerade företagsärenden som kräver betydande myndighetsresurser vid handläggningen. Företagen blir med denna utveckling i större utsträckning hänvisade till att klara upp sina mellanhavanden på egen hand. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära att problem lämnas olösta genom att ingripande inte sker. Sålunda bör det fin— nas möjligheter att ta upp ärenden som gäller otillbörlig konkur— rens inom ramen för den självsanerande verksamhet som vi har fö— respråkat i kap. 9. Med hänsyn till de svårbedömbara rättsfrågor det här ofta rör sig om - delvis med viktiga konkurrenspolitiska inslag är det emellertid enligt vår bedömning angeläget att det är MD som får svara för rättsbildningen.

Ärenden enligt 2 5 MFL mellan företag kommer alltså dels att fö? ras till MD av KO i mindre omfattning, dels att handläggas med mindre resurser i KOV s ärendehandläggning. Därigenom försämras

i själva verket det skydd mot otillbörlig marknadsföring som 2 5 MFL skall tillförsäkra även näringsidkarna. I lagtexten jäm- ställs näringsidkarnas intressen med konsumenternas. En närings— idkare som vänder sig till KOV/KO kan däremot redan nu i många fall från början räkna med att KO inte kommer att föra hans ären— de till MD. Genom denna praktiskt nödvändiga prioritering urhol— kas näringsidkarskyddet i otillbörlighetsklausulen. KOV/KO har ändå förstahandsansvaret för att överträdelser av lagen stävjas, oavsett vem det är som utsätts för en otillbörlig marknadsföring. Till följd av de minskade resurserna ökar spänningen mellan lag- stiftarens intentioner och den praktiska tillämpningen av lagen.

Systemet med en subsidiär talerätt medför vidare, har det hävdats, i praktiken att den näringsidkare som vill ställa anspråk på en annan näringsidkares marknadsföring försätts i ett psykologiskt underläge om KOV/KO klassificerat ärendet som mindre angeläget från allmän synpunkt. Det gäller oavsett om talan skall föras i MD eller om man vill försöka komma till rätta med situationen ge— nom förhandlingar. Vi ser inte någon anledning att ifrågasätta riktigheten av detta.

En annan nackdel med nuvarande ordning är att förfarandet hos KO utan tvekan medför en viss för vederbörande näringsidkare inte

sällan besvärande och från allmänna synpunkter olycklig försening av ett ärende jämfört med om ansökan kunde ges in direkt till MD.

Den nuvarande regleringen av talerätten har alltså flera brister.

Det har emellertid framhållits att också en direkt talerätt i ärenden enligt 2 5 MFL skulle kunna vara förenad med nackdelar

av olika slag. Man har sagt att ärendetillströmningen till MD kan komma att öka. Det har vidare anförts att betydande svårigheter föreligger att göra en avgränsning av de ärenden enligt 2 5 MFL som skulle vara lämpade för en direkt talerätt. Om man avstår från ensådan avgränsning skulle en direkt talerätt kunna utnytt—

jas också i sådana fall då KO själv skulle ha velat föra talan i MD.

Vi behandlar först spörsmålet om ärendetillströmningen till MD.

De nuvarande reglerna om subsidiär talerätt hindrar i och för sig

inte en näringsidkare från att föra talan hos MD. Åren 1971—1982 har dock endast 14 slutliga beslut meddelats i ärenden där en— skilda företag fört talan (se avsnitt 8.1). Delvis kan detta för- klaras med att det nuvarande tvånget att gå via KO har en avky— lande effekt. Av avsevärt större betydelse är dock enligt vår be- dömning ett välkänt motstånd från företagen att uppträda i pro— cesser i domstol. Även om en näringsidkare anser sig ha goda möj— ligheter att vinna en process föredrar han ofta att anlita andra vägar för att slita en tvist eller åstadkomma en uppgörelse i 90- do. Detta torde bl.a. bero på att det är förenat med avsevärt be— svär och betydande kostnader att föra talan i MD. Bland annat ut— går inte ersättning för kostnader i rättegången.

Som vi redovisat i avsnitt 8.1 finns i Finland en särskild lag om otillbörligt förfarande i näringsverksamhet enligt vilken fö- retagen har en direkt talerätt. Såvitt vi har kunnat finna med- för den lagen inte någon anmärkningsvärt stor tillströmning av ärenden till marknadsdomstolen eller att ärendena enligt konsu— mentskyddslagen trängs undan.

Sammanfattningsvis ter sig farhågorna för en anhopning av ärenden till MO överdrivna.

Den andra huvudinvändningen gäller svårigheterna att avgränsa de ärenden som lämpligen bör bli föremål för direkt talerätt.

Redan nu gäller den viktiga begränsningen att en enskild närings- idkare, som vill föra talan själv, skall vara berörd av en hand- ling som kan bli föremål för ingripande enligt 2 5 MFL. Hänvis- ningen till näringsidkare i 2 5 avser främst konkurrenter (ex: vilseledande efterbildning) men också företag i ett senare di— stributionsled än det där marknadsföringsåtgärden vidtas (ex: negativ avtalsbindning). Att den som för talan faktiskt är utsatt

:a: a.,—

,...:

för en marknadsföringsåtgärd som strider mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig måste framgå redan av ansökningen till MD. Enligt 13 5 MDL skall nämligen skälen för en talan anges i ansökningen. Lika litet som den nuvarande subsidiära talerätten skulle därför en direkt talerätt innebära en möjlighet för vilken enskild näringsidkare som helst att föra en fråga till MD.

Bland annat MD:s praxis visar att det knappast går att finna en praktisk lösning för att skilja ut ärenden där även KO kan ha an- ledning att föra talan från andra ärenden mellan näringsidkare.

Det nu berörda spörsmålet har också samband med vad som tidigare sagts om företagens ovilja att processa. I enlighet med vår be- dömning i den frågan finner vi det osannolikt att andra närings- idkare än de som har ett berättigat intresse i saken gör sig oma— ket att hänskjuta ett ärende till MD. Någon begränsningsregel ut- över vad som redan gäller anser vi därför inte motiverad i sam- band med en regel om direkt talerätt.

Ett ytterligare problem som diskuterats gäller KO:s ställning när företag utnyttjar sin direkta talerätt. Ett ärende enligt 2 5 MFL kan beröra både företagares och konsumenters intressen. I MD:s praxis finns det flera exempel på detta. Enligt gällande ordning måste alla ärenden passera genom KO innan de kommer upp i MD. Därigenom finns det en garanti för att konsumentintressena blir bevakade. Med en direkt talerätt för företagen saknas denna ga- ranti i systemet.

Som framgår av avsnitt 8.1 finns i den finländska lagen regler som ger konsumentombudsmannen möjligheter att vidta åtgärder i ärende enligt lagen om otillbörligt förfarande i näringsverksam- het. I praktiken synes konsumentombudsmannen sällan utnyttja des— sa. Detta bestyrker vår uppfattning att den nuvarande spärregeln. i ärenden enligt 2 5 MFL i själva verket endast har en marginell betydelse från konsumentsynpunkt.

KO bör dock kunna bevaka konsumenternas intressen när en direkt talerätt utövas. I MDL finns redan en regel som avser ärenden i

vilka KO inte är sökande. Enligt 14 5 skall sålunda KO kallas till huvudförhandling, även i sådana ärenden. Detta ger KO vissa

möjligheter att agera även om han inte är sökande men tillförsäk—

rar inte KO kännedom om en näringsidkares ansökan i ärenden som

avgörs utan huvudförhandling. Om emellertid 14 5 MDL ändras så att MD åläggs att ge KO tillfälle att yttra sig i ärenden där han inte är sökande åstadkommes en sådan garanti och dessutom en ökad flexibilitet i förfarandet. Det får då mindre betydelse att man i praktiken inte kan göra en gränsdragning enligt vilken direkt talerätt föreligger endast i de fall då KO saknar anled- ning att själv driva saken i MD. Vid en sådan ändring kan bl.a. följande handläggningsformer tänkas.

Om KO önskar uppta förhandlingar med det svarande företaget bör MD, med kärandens samtycke, kunna vilandeförklara ärendet. En annan möjlighet är att käranden lägger KO:s synpunkter till sina egna vid den fortsatta handläggningen. Vidare kan man tänka sig att käranden återkallar sin talan på grund av överenskommelse med KO att denne skall utfärda förbudsföreläggande. Det kan dock 1 tänkas att KO och det sökande företaget har olika åsikter i sak. Om oenigheten gäller argumenteringen för ett förbud synes pro— meniinte föreligga. Om såväl KO:s som den sökande näringsidka— rens argumentering ligger inom ramen för ett framställt yrkande torde MD vara oförhindrad att beakta allt som sägs. I fråga om bevisningen synes problem sällan uppstå eftersom det ofta är om— * vänd bevisbörda i ärenden enligt 2 5 MFL, dvs. svaranden har att styrka att påståenden i samband med marknadsföringen är vederhäf- tiga. Slutligen kan man tänka sig en situation då KO vill fram—

ställa egna yrkanden med anledning av den påtalade marknadsfö- ringen. MD bör då kunna handlägga KO:s yrkanden gemensamt med en näringsidkares yrkanden.

Enligt vår mening ger den angivna ändringen av 14 5 MDL goda möj— ligheter för KO att komma till tals när en näringsidkare har be- gagnat sig av direkt talerätt. Någon ytterligare regel med avse— ende på KO:s ställning i rättegången behövs därför inte.

Vi föreslår alltså en direkt och obeskuren talerätt för närings- idkare som berörs av en handling som avses i 2 5 MFL.

Vi har även diskuterat en direkt talerätt för sammanslutningar

av konsumenter, löntagare eller näringsidkare.

KO har som sin ämbetsuppgift att bevaka konsumenternas intressen och föra deras talan inför MD. Den möjlighet som finns för sam- manslutningar av löntagare eller konsumenter att väcka talan är värdefull bl.a. därför att fristående organisationer kan vilja prioritera annorlunda än KO. Hittills har dock sammanslutningar av konsumenter eller löntagare knappast utnyttjat sig av möjlig— heten att föra talan i MD. Det kan dessutom finnas ett särskilt värde i att KO får ta ställning till klagomål från sammanslut— ningar som företräder konsumenterna innan klagomålen förs vidare till MD. Den erfarenhet och sakkunskap som finns hos KO i hithö— rande frågor torde vara tillräcklig för att bevaka konsumenternas intressen i MD. Mot denna bakgrund framstår nuvarande subsidiära talerätt för sammanslutningar av löntagare och konsumenter som lämpligt avvägd. (Se också avsnitt 9.4.1.)

Sammanslutningar av näringsidkare anses, som vi redovisat i av- snitt 8.l, ha ett allmänt intresse av att gällande normer upp— rätthålls inom marknadsföringen. Sådana sammanslutningar har där— för en subsidiär rätt att föra talan enligt generalklausulerna

i MFL och AVL. På denna punkt har någon kritik inte framförts mot gällande ordning. Vårt förslag om direkt talerätt för enskil- da näringsidkare i ärenden enligt 2 5 MFL skall ses mot bakgrund av att de är direkt angivna som skyddsobjekt i denna paragraf. Ovriga generalklausuler är utformade som skyddsregler enbart för konsumenterna. Det framstår därför som naturligt att KO har en förstahandsrätt att föra talan i ärenden som inte rör 2 5. Den subsidiära talerätten för sammanslutningar av näringsidkare har hittills bara använts i begränsad omfattning och endast i ären— den enligt 2 5 MFL. En förklaring till detta är att KO synes ha agerat särskilt aktivt inom ramen för 3 och 4 55 MFL. Anledning eller utrymme har inte funnits för näringslivets organisationer att föra talan i ärenden enligt dessa paragrafer.

Till vad som nu sagts kommer att organisationernas medverkan i rättsbildningen, i varje fall hittills, främst varit inriktad

på riktlinjeförhandlingarna. I sammanhanget vill vi påpeka att

vårt förslag om medverkan, se avsnitt 13.5, väl tillgodoserönske—

mål från organisationernas sida om att kunna spela en aktivare

roll i förfarandet i MD. Med hänsyn till vad som nu anförts an- ser vi att det inte heller finns skäl för att föreslå en direkt talerätt för sammanslutningar av näringsidkare.

13.2 Betydelsen av medgivande i marknadsdomstolen

I avsnitt 8.2 har vi tagit upp förhållandet att MD:s prövning om- fattar ärenden där en näringsidkare har medgett KO:s talan eller upphört med ett påtalat förfarande eller förklarat sig beredd att göra detta (på samma sätt som i kap. 8 används här uttrycket med— givna ärenden etc.). I åtskilliga av dessa ärenden har svarandens bidrag till processen varit mycket kortfattat och har i realite— ten inneburit att svarandeparten inte utvecklat sin talan i sak (se avsnitt 8.2). Detta förhållande bör ses mot bakgrund av att endast ett ringa antal av de ärenden som KOV och KO handlägger går till MD.

Med hänsyn till att MD har en prejudikatskapande funktion är det angeläget att MD har tillgång till ett så tillfredsställande be- slutsunderlag som möjligt i de ärenden domstolen avgör.

Liksom andra domstolar har MD visserligen en processledande funk— tion. Således torde, utan att detta är direkt utsagt i de regler som finns för förfarandet i marknadsföringsärenden, gälla att MD skall verka för att parterna anger allt som de vill åberopa. Vi— dare torde åligga MD att genom frågor eller erinringar söka av- hjälpa otydlighet eller ofullständighet i parternas framställ- ningar samt att tillse såväl att ett ärende blir uttömmande be— handlat som att däri ej indrages något som inte har betydelse (jfr RB 42:8, 4324, 46:4). Det skulle därför kunna göras gällan— de att en svarandes obenägenhet att verka för en allsidig utred- ning inte behöver medföra några direkta olägenheter.

Möjligheterna för MD att agera bestäms dock i hög grad av par— ternas åtgärder. MD kan inte gå utanför ramen för vad som omfat—

tas av ansökningen (prop. 1970:57 s. 91). Dessutom ankommer det

i första hand på parterna att införskaffa processmaterial i form av vittnesbevisning, sakkunnigutlåtanden m.m. Visserligen kan MD, om det anses erforderligt, självmant ombesörja att bevisning blir tillgänglig i ett ärende (jfr RB 35 6). Hur långt MD:s möjlighe- ter sträcker sig i detta avseende har inte berörts i förarbetena. Vid rättegången i allmänna domstolar, t.ex. i mål enligt föräldra- balken, kan det finnas frågor som rätten är skyldig att utreda, oavsett om de tas upp av parterna eller ej (se FB 3:8, 6:7 och 10:15). Frågor av sådan karaktär torde dock inte förekomma i rät- tegången i MD. Möjligheterna för MO att självmant föranstalta om utredning gäller i stället åtgärder som är ägnade att komplettera parternas processhandlingar, t.ex. att begära in ett sakkunnig— yttrande i en fråga som har berörts av parterna eller att företa syn av en vara som endast beskrivits muntligt av parterna. Dom— stolen måste dock hela tiden agera på sådant sätt att dess objek- tivitet inte ifrågasätts av parterna. Detta gör att domstolen i princip är förhindrad att efterforska nya bevis som inte har åbe— ropats av parterna.

Med hänsyn till begränsningarnai MD:s möjligheter att själv in- förskaffa processmaterial ligger det i sakens natur att MD:s be— dömning i medgivna ärenden etc. i realiteten ofta grundas på den utredning som KO förebringar.

Vi har övervägt om dessa förhållanden ger anledning att begränsa MD:s möjligheter att pröva en talan i medgivna ärenden etc. Vi har därvid särskilt beaktat följande omständigheter.

MD har förutom en prejudikatskapande funktion i marknadsförings— ärenden också till uppgift att genom sina förbud och ålägganden undanröja olämpliga marknadsföringsmetoder. För det mesta inne- bär naturligtvis ett medgivande etc. att vederbörande närings— idkare korrigerar sin marknadsföring. Ett vitesföreläggande av MD är dock en bättre garanti för att ett sådant resultat uppnås.

I förarbetena har förutsatts att MD skall kunna pröva principi- ellt viktiga frågor även om medgivande etc. föreligger. I många

ärenden av detta slag torde utgången vara mer eller mindre given på förhand. MO har emellertid vid flera tillfällen slagit fast att det varit värdefullt att ett ärende prövats med hänsyn till frågans principiella betydelse. Medgivna ärenden etc. utgör en

så stor andel av alla MD:s beslut att en inte obetydlig del av

domstolens prejudikat de facto måste finnas inom detta område. Det torde inte finnas underlag för att generellt påstå att dessa avgöranden har mindre principiell betydelse än andra.

I flera medgivna ärenden har svaranden genom att redogöra för och förklara det påtalade förfarandet bidragit till att belysa frå- gan (se här som exempel MD 1979 18, 1980 4, 1980:8). Det finns å andra sidan exempel på ärenden i vilka svaranden genom ett Nankt bestridande inte medverkat till en allsidig utredning (se här MD 1981:12). Ett medgivande eller liknande förklaring behöver alltså inte generellt innebära att svaranden är mera passiv i rättegången än vad fallet kan vara i bestridda ärenden. För öv— rigt gäller att det åligger MD att obunden av partens inställ— ning pröva framställda yrkanden. Detta kan leda till att MD ogil- lar KO:s talan trots ett medgivande, se MD 1978z8.

Vidare visar en genomgång av MD:s beslut, se bil. 8:1, att det

möter betydande svårigheter att i en lagregel precisera ärenden som skulle kunna omfattas av en begränsad talerätt för KO eller en begränsning av MD:s möjligheter att ta upp ett ärende till

prövning.

» Som jämförelse har nämnts hur motsvarande problem har lösts en-

ligt konkurrenslagen. Enligt 3 5 denna lag kan MD i vissa fall meddela förbud eller åläggande. Enligt 4 5 gäller dock att MD, innan förbud meddelas, skall söka förhindra den skadliga verkan

av en konkurrensbegränsning genom förhandling, om inte omstän— digheterna talar däremot. När man har betryggande anledning att

tro att ett förfarande är avbrutet och inte kommer att återupp— tas bör enligt förarbetena förbud inte meddelas. Denna regel,

som inte har någon motsvarighet när det gäller marknadsförings— ärenden, får ses mot bakgrund av att MD i konkurrensbegränsnings— ärenden inte enbart är en beslutsinstans utan också en förhand—

. ..... _. ”29.4,

44'LGt—1—E14 (_

lingsinstans. Som påpekas i prop. 1981/82:165 s. 93, finns det också andra viktiga skillnader mellan marknadsföringsärenden och

konkurrensbegränsningsärenden.

På grund av vad som anförts bör enligt vår åsikt någon begräns— ningsregel avseende medgivna ärenden etc. inte nu införas. Vi vill emellertid understryka att detta inte innebär att vi baga— telliserar problemet. Vid bedömningen av ett besluts prejudikats- värde torde det ofta finnas anledning att ta hänsyn till i vil— ken utsträckning KO:s motpart varit aktiv i processen. I samman- hanget bör påpekas att vårt förslag om medverkan i förfarandet, se avsnitt 13.5, öppnar möjligheter för näringslivets organisa- tioner att agera även i medgivna ärenden etc. Så kan ske när

det finns farhågor beträffande prejudikatseffekten av ett ären- de där näringsidkaren inte aktivt bidrar till utredningen.

13.3. KO:s förelägganden

Näringsidkares passivitet är inte enbart något som vållar pro— blem vid rättegångar i MD. Den kan också försvåra handläggningen vid KOV/KO, bl.a. av KO:s förelägganden (jfr avsnitt 8.2.1).

Enligt nuvarande regler skall KO:s förelägganden godkännas av ve- derbörande näringsidkare för att få samma verkan som ett beslut av MD. Förfarandet är utformat med reglerna i RB om strafföreläg- gande som förebild. Även om de två rättsinstituten skall tilläm— pas endast i juridiskt sett okomplicerade fall, finns det en be— tydelsefull skillnad mellan rättsverkningarna av strafföreläggan— den och av KO:s förelägganden. Ett godkänt strafföreläggande är direkt verkställbart. Den som godkänner kan åta sig bl.a. att be— tala ett i föreläggandet angivet bötesbelopp. KO:s förelägganden har inte samma innebörd. Först om ett beteende eller en underlå— tenhet upprepas blir det i föreläggandet bestämda vitet en rea- litet och då efter en särskild rättegång. Med hänsyn till rätts— verkningarna synes det därför finnas starkare skäl för att kräva godkännande i samband med strafföreläggande än vid KO:s föreläg— ganden.

De flesta av KO:s förelägganden blir godkända. Flertalet av de företag som inte godkänner hör av sig till KO med invändningar. Det finns dock ett litet antal ärenden i vilka näringsidkaren

är helt passiv, se avsnitt 8.3. Enligt vad vi inhämtat från KO är dock problemet större än vad som framgår av statistiken. Ända sedan reglerna trädde i kraft år 1971 har det nämligen varit praxis att förelägganden sänts ut endast till näringsidkare som man haft anledning att räkna med kommer att godkänna ett före- läggande eller i vart fall kommer att höra av sig till KO.

Flera gånger har det hänt att KO för att åstadkomma ett bindande beslut har tvingats att föra tämligen enkla ärenden till MD på grund av att ett företag inte svarat på föreläggande. Detta kan innebära att MD:s resurser måste användas i klara och okomplice— rade ärenden som är utan betydelse för rättsutvecklingen. Som exempel kan nämnas MD 1979:23 som gällde underlåtenhet att vid marknadsföring iaktta hemförsäljningslagen och MD 1980:16 som gällde prisangivelse utan moms. Enligt vår mening är det ett slö- seri med resurser att MD måste tas i anspråk för ärenden av den- na art. Gällande regler ger också möjlighet till förhalning. Om ett föreläggande inte godkänns inom utsatt tid kan KO i stället för att gå till MD utfärda ett nytt föreläggande.0m detta god- känns, uppnår man ett slutligt beslut snabbare än om ärendet ha- de förts till MD. Å andra sidan ger ett andra föreläggande en tidsfrist under vilken t.ex. en otillbörlig marknadsföring kan fortgå. Om KO i stället väljer att föra talan i MD tar det na— turligtvis betydligt längre tid innan ett slutligt beslut före— ligger. Reglerna kan alltså antas medföra praktiska problem. Svå- righeter har också förekommit. Som jämförelse kan motsvarande finländska regler nämnas, se avsnitt 8.2. Enligt dessa krävs att vederbörande näringsidkare motsätter sig ett förbud. Den fin- ländske konsumentombudsmannen har uppgett att erfarenheterna är goda av denna ordning. Han har sagt att dessa regler rent all- mänt medverkar till ett aktivt deltagande av företagen i förhand- lingarna med konsumentombudsmannen.

I de flesta ärenden förekommer inte problem av nu angivet slag. . Det finns dock inte något sakligt skäl för att möjligheter skall

finnas att kunna undgå eller försena beslut genom att underlåta att svara på ett föreläggande. Vi anser därför att nuvarande reg— ler om förelägganden bör ändras. Vad vi föreslår innebär att KO även i fortsättningen i första hand bör utverka ett godkännande eftersom detta är den snabbaste vägen till beslut. Om föreläggan- det godkänns bör det liksom hittills gälla som ett förbud eller åläggande som har meddelats av MD. Detsamma bör gälla, om den

mot vilken föreläggandet har riktats, inte inom utsatt tid mot— sätter sig föreläggandet. KO bör då kunna besluta att ett före— läggande skall gälla som ett beslut som har meddelats av MD. Det— ta betyder att svaranden inte kan förhala att ett beslut träder

i kraft genom att vara passiv. Med vårt förslag måste en närings- idkare, som motsätter sig ett föreläggande, avge något slags vil— jeyttring. Om detta sker i form av ett blankt bestridande, bör ett sådant besked i normala fall vara tillräckligt för att KO skall vända sig till MD. Något andra föreläggande blir då inte aktuellt. Den näringsidkare, som på allvar vill ta upp en dis— kussion med KO i den aktuella sakfrågan, bör dock i normalfallen prestera något mera än ett blankt bestridande för att KO skall överväga en förhandlingsuppgörelse i stället för att föra talan

i MD. En konsekvent tillämpning av reglerna på sätt som nu före- språkats bör på sikt bidra till en effektivisering av KO:s verk- samhet.

En näringsidkare som blivit bunden vid ett föreläggande på grund av passivitet skall av rättssäkerhetsskäl ha möjlighet att få KO:s föreläggande omprövat av HD.

I specialmotiveringen i kap. 14 redogör vi närmare för de lag- ändringar som föranleds av vårt förslag.

Vi vill understryka att vårt förslag inte innebär att KO skall utfärda förelägganden när det gäller frågor av principiellt in- tresse och åtgärder av betydande praktisk räckvidd. Ärenden som är av större vikt bör alltså som hittills avgöras av MD. Själv- fallet bör föreläggandena inte heller i framtiden tillerkännas

'prejudikatverkan.

13.4. Talan om regelvägledning

I avsnitt 8.3 har vi redogjort för olika förslag som framförts till oss om något slags fastställelsetalan på det marknadsförings— rättsliga området. Med hänvisning till förarbetena till AVL har vi konstaterat att det inte är av principiella skäl som det sak- nas regler om fastställelsetalan för förfarandet i MD. Vår egen uppfattning i denna fråga vill vi sammanfatta på följande sätt.

En fastställelsetalan i den mening som avses i RB torde inte kun- na förenas med MFL:s och AVL:s natur och nuvarande uppbyggnad. Det är här inte fråga om regler som grundlägger något rättsför— hållande mellan två parter. I stället ger generalklausulerna i MFL och AVL möjlighet åt MD att, på ansökan, förbjuda eller på— bjuda vissa förfaranden och dylikt. En fråga som kan övervägas är emellertid om näringsidkarsidan bör ges möjlighet att genom talan inför MD få fastslaget att ett visst förfarande inte inne- bär otillbörlig marknadsföring, att viss information inte är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt, att en viss produkt inte är farlig eller otjänlig eller att ett visst avtalsvillkor inte är oskäligt. En sådan möjlighet skulle i sak innebära en motsvarighet till den rätt KO har att föra talan i MD i en prin- cipfråga (jfr avsnitt 13.2).

Bland annat erfarenheterna från riktlinjeförhandlingar visar att det finns ett behov av att näringsidkarsidan kan få prövat oniett visst förfarande strider mot generalklausulerna i MFL och AVL el— ler inte. I avsnitt 8.3 har vi beskrivit olika situationer i vil—

ka ett sådant behov kan föreligga. I många fall har lagtolknings- frågor som kommer upp vid riktlinjeförhandlingar och andra över- läggningar mellan KOV/KO och näringslivet sin motsvarighet i re-

dan inträffade eller existerande marknadsföringsbeteenden. En—

ligt vår uppfattning torde dock det eller de företag vars mark— nadsföring är föremål för diskussion sällan ha intresse av att få sitt agerande prövat av MD. Antingen är frågan redan ointres— ; sant för företaget därför att den aktuella marknadsföringen upp- ' hört eller också är det tillräckligt för det enskilda företaget med KOV:s besked. Intresset av att utverka vägledande uttalan—

den ligger snarare hos näringslivets organisationer. För att få fram ett uttalande som är tillräckligt vägledande för t.ex. pågå- ende riktlinjeförhandlingar torde en organisation många gånger finna lämpligt att beskriva ett marknadsföringsbeteende i ganska allmänna ordalag. Förfarandet skulle sannolikt i första hand in- riktas på att få fram rena prejudikatärenden.

Frågan om att åstadkomma prejudicerande avgöranden genom ett lag— förklaringsinstitut eller liknande inrymmer ett flertal problem och har tidigare varit diskuterad i olika sammanhang. Det gäller bl.a. att undvika att en domstol får en rent lagstiftande funk- tion. Frågan utreds för närvarande av rättegångsutredningen (Ju 1977:06) enligt tilläggsdirektiv 1981:47. På grund av att ge- neralklausulerna i MFL och AVL har ett synnerligen vidsträckt tillämpningsområde är de nämnda problemen särskilt aktuella för MD:s del. Med hänsyn till dessa omständigheter och även till vår inledningsvis redovisade syn på fastställelsetalan anser vi att det skulle föra för långt att utforma ett lagförslag till en me- ra allmän rätt till talan om regelvägledning. Vi vill också er- inra om att våra förslag om direkt talerätt (avsnitt 13.1) och om rättegångsmedverkan (avsnitt 13.5) bereder näringsidkarna och deras organisationer möjligheter att föra upp olika frågor i MD.

KO kan emellertid, som vi tidigare nämnt i olika sammanhang, ge- nom talan om förbud eller åläggande utverka MD:s beslut i princi- piellt viktiga frågor. I MD:s praxis finns också ett flertal exempel på att KO fört talan främst för att få en principfråga löst. I sådana ärenden förekommer att MD inte förenat sitt beslut med vite (se t.ex. MD 1981:4 och 1981:17). KO kan alltså föra upp ärenden till MD där det i realiteten är en lagtolkningsfråga som är av primärt intresse och där det inte finns anledning att räk— na med att näringsidkaren fortsätter med det påtalade förfarandet om MD bifaller KO:s talan. Reglerna är dock utformade på sådant sätt att KO måste framställa yrkande om förbud eller åläggande för att MD skall ta upp en ansökan till prövning.

För den näringsidkare som är motpart till KO bör det naturligtvis vara av intresse att få MD:s besked i en viktig fråga som rör den

egna verksamheten. För näringsidkaren kan det dock många gånger te sig stötande att ett yrkande om förbud eller åläggande riktas mot honom. Sådana yrkanden kan få näringsidkaren att känna sig ut- pekad, särskilt om ett påtalat förfarande redan — och kanske för ganska länge sedan - har upphört. Det är förståeligt om närings- idkaren då är obenägen att aktivt medverka i förfarandet. Han kan ju inte heller få ersättning för sina rättegångskostnader ens om MD ogillar KO:s talan. Likväl är det från allmän synpunkt av vä— sentligt intresse att näringsidkaren bidrar till utredningen i ärenden av principiell betydelse. Vi har diskuterat olika sätt att motivera näringsidkare att aktivt delta i ärenden av här be- rörd art. Även i detta sammanhang kan vi hänvisa till värt för- slag om rätt för sammanslutningar av näringsidkare att medverka i förfarandet, se avsnitt 13.5. Vi har dessutom funnit lämpligt att KO i ärenden som är av en rent principiell natur ges möjlig- het att föra talan i MD utan att behöva yrka förbud eller åläggan— de. Det innebär att KO kan begränsa sin talan till att avse en prövning av frågan huruvida en näringsidkares förfarande eller underlåtenhet kan bli föremål för ingripande enligt någon av ge— neralklausulerna i MFL eller AVL. Vårt förslag om en sådan be- gränsad talan behandlas ytterligare i specialmotiveringen.

13.5 Medverkan i förfarandet

Som vi framhållit i avsnitt 13.2 föreligger det en risk för att rättegångarna inför MD kan få en slagsida, genom att inte båda parterna tillför ärendena den utredning som är önskvärd för en allsidig bedömning. En möjlighet att komma till rätta med pro- blemet är som nämnts i avsnitt 8.5 att bereda sammanslutning av näringsidkare tillfälle att i ett ärende medverka på KO:s mot- parts sida. Detta skulle i en hel del fall kunna tillföra pro- cessmaterial av betydande värde för domstolens prejudikatskapan— de verksamhet.

Av MD:s beslut i ärendet KO ./. CRC—Lafo AB (se avsnitt 8.5) an— gående en ansökan om intervention kan utläsas att domstolen fun— nit det teoretiskt möjligt med intervention i MD. I praktiken

torde dock — som framgår av MD:s beslut - dessa möjligheter vara

ytterst begränsade. Ocksåav denna anledning är det erforderligt med särskilda regler för medverkan vid förfarandet i MD. Vi utgår från att de processuella möjligheter som finns vid intervention i princip bör vara tillgängliga också vid medverkan i förfarandet i MD.

Innan vi anger vår uppfattning om hur reglerna bör utformas vill vi dock påpeka att organisationerna redan nu på olika sätt kan medverka i ett pågående ärende. Detta kan ske genom att en före— trädare för en sammanslutning av näringsidkare uppträder som om— bud eller rättegångsbiträde för ett instämt företag eller genom att sammanslutningen avger skriftligt yttrande efter beslut av MD eller på initiativ av en av parterna. Dessutom finns det - ur rättslig synvinkel — ingenting som hindrar att en organisation ger ekonomiskt stöd till en näringsidkare som blivit instämd till MD. Av olika skäl kan emellertid dessa former av medverkan sällan komma till användning i praktiken.

Grundtanken med regler om medverkan bör vara att utredningen skall tillföras ett allsidigt beslutsunderlag genom parternas försorg i ärenden som är av principiellt intresse. Detta har betydelse av bl.a. följande skäl. MD:s beslut har en avsevärd genomslagskraft. Lagstiftarens tanke är att avgörandena skall efterlevas inte bara av den näringsidkare som är KO:s motpart utan också av andra nä— ringsidkare. För de företag inom en bransch, vars marknadsföring berörs av MD:s beslut är det därför viktigt hur en fråga drivs i MD. Det är naturligt om det finns ett motstånd mot att efterleva beslut, som man anser vila på en otillräcklig utredning. Därför är det ett berättigat önskemål att även företag som inte är in- stämda ges en möjlighet att genom sina organisationer komma till tals i principiellt viktiga frågor som i praktiken berör deras verksamhet. Det kan dessutom vara en fördel även för KO att sa-

ken blir mera allsidigt belyst genom ett kvalificerat agerande från den andra sidan.

Vårt förslag påverkar inte MD:s nuvarande möjligheter att ex of— ficio verka för att ett ärende tillförs en allsidig utredning, t.ex. genom att yttrande inhämtas från en fristående vetenskaps-

man. För näringslivsorganisationernas del innebär dock medverkan - till skillnad från vad som är fallet när endast ett skriftligt yttrande avges - möjlighet till ett kontinuerligt deltagande vid handläggningen av ett ärende och till muntliga framställningar inkl. slutplädering. Med hänsyn till den öppna karaktären hos ge- neralklausulerna i NFL och AVL synes den rättspolitiska argumen— tering som framför allt har sin plats i en plädering spela en viktig roll.

I och för sig kan man överväga om även enskilda företag skall kunna medverka. Tanken är dock att den som medverkar skall före- träda olika företag och vara talesman för allmänna bransch— el- ler näringslivsintressen och alltså inte inrikta sig på frågor av mera begränsad betydelse. Ett enskilt företag torde ofta vara benäget att se saken mera snävt med hänsyn främst till egna in- tressen. Eftersom en medverkan bör vara motiverad av att ärendet är av särskild betydelse bör rätten till medverkan förbehållas organisationer.

Vid utformningen av regler om medverkan av organisationer är det viktigt att ta hänsyn till KO:s motpart. Bland annat kostnads- frågor och den publicitet som en process i MD medför gör att ett företag tvekar inför att göra en process till en större sak än vad som är nödvändigt för företaget självt. Vidare kan KO:s mot- part och en organisation som vill medverka ha olika uppfattning om vilka processhandlingar som skall företes, t.ex. vilken be- visning som skall åberopas. Huvudregeln måste vara att denmedver kande inte får företa processhandlingar som strider mot partens. Det är ju den som är part, som kan bli föremål för tvångsåtgär- der genom MD:s beslut och som åsamkas rättsförlust genom oför- månliga processhandlingar. En organisation bedriver i de fall som avses här inte sådan verksamhet, som kan bli föremål för ta- lan av KO eller vitesbeslut av MD. Även när medverkan förekom— mer riktas MD:s beslut mot det enskilda företaget och inte mot den medverkande organisationen. Om däremot en organisation be— driver marknadsföring på vilken det kan vara aktuellt att till- lämpa de marknadsrättsliga reglerna bör organisationen naturhgt- vis vara part i MD och inte medverkande. Av hänsyn till rätts-

puma,)”. .

tryggheten för den som är part måste som en följd av vad som nu sagts den medverkandes agerande inskränkas till sådana process— handlingar som överensstämmer med partens.

Det behövs enligt vår mening inte några detaljerade regler om

vad för slag av sammanslutningar som skall kunna medverka. Struk- turen bland näringslivets organisationer är tämligen komplicerad. Genom ett lämpligt ansökningsförfarande som vi föreslår torde en garanti kunna skapas för att medverkan endast kommer att utövas av organisationer vilkas deltagande framstår som sakligt befogat från de synpunkter som ligger till grund för vårt förslag i den- na del. Regeln om medverkan kan därför i detta avseende ha samma allmänna utformning som reglerna om talerätt, dvs. avse samman— slutning av näringsidkare.

Det kan tänkas föreligga ett intresse hos flera organisationer att medverka i ett ärende. Möjligheten till detta behöver inte uteslutas. Utgångspunhen måste dock fortfarande vara att detskäl finnas en samstämmighet mellan den medverkandes agerande och det svarande företagets intressen. Med denna utgångspunkt är det i de flesta fall inte meningsfullt att flera än en medverkande upp— träder i en process. I praktiken förutsätter vi att problem av detta slag kommer att lösas genom samråd mellan näringslivets or— ganisationer när frågan kommer upp. Någon särskild begränsnings- regel med avseende på antalet medverkande behövs därför inte.

Vi föreslår att förfarandet vid medverkan utformas enligt följan- de. Vederbörande sammanslutning inträder i rättegången efter an- sökan till MD om medverkan. Parterna bör få tillfälle att yttra sig över ansökan. För att domstolen och parterna skall kunna be— döma det befogade i ansökan bör i denna anges vilka omständighe— ter som motiverar medverkan och ev. bevisning som åberopas. Om det företag som är KO:s motpart motsätter sig medverkan skall MD avslå ansökan. Om MO bifaller en ansökan om medverkan skall som tidigare angetts den medverkande kunna utföra sådana processhand- lingar som står öppna för parterna. Han skall kallas till samman- träden, får delta i skriftväxling och kan förebringa egen utred- ning såsom vittnesbevisning, sakkunnigyttranden m.m.

13.6. Övriga frågor angående rättegången

13.6.1. Rätten att föra talan mot MD:s beslut

MD:s beslut kan inte överklagas annat än med särskilda rättsmedel, t.ex. ansökan om resning. Detta gäller enligt 2 & MDL såväl MD:s avgöranden i huvudsaken som dess beslut under rättegången (se prop. 1970:57 s. 171). Vi anser att denna ordning som en huvudregel bör gälla även i fortsättningen. I flera fall har dock MD:s beslut in— neburit att domstolen tagit ställning i frågan om gränsdragningen mellan opinionsbildande och kommersiella inslag i reklamen. I två fall har MD:s beslut i ärenden av denna beskaffenhet genom ansökan om resning kommit under högsta domstolens prövning. I NJA 1975

s. 589, där resning beviljades, ansåg högsta domstolen att MD inte borde ha tagit upp till prövning frågan om en tidnings löpsedel innebar otillbörlig marknadsföring. Frågan föll enligt högsta dom— stolen inom ramen för tryckfrihetsförordningens ansvarssystem. Däremot lämnades ansökan om resning utan bifall i NJA 1977 s. 751. I ärenden av nu angiven art som mera gäller gränserna för yttran- defriheten än en rent marknadsrättslig bedömning, kan det enligt vår mening anses diskutabelt att MD:s beslut inte kan överprövas av högsta domstolen annat än i de rena undantagsfall där det kan finnas grund för resning. Vi har gjort yttrandefrihetsutredningen (Ju 1977:10) uppmärksam på detta problem och förordat att utred— ningen överväger om MD:s beslut i tryckfrihetsrättsliga frågor skall kunna överklagas till högsta domstolen med vanliga rättsme- del.

13.6.2. Rättegångskostnader i MD

Enligt nuvarande ordning får parterna själva stå för sina rätte- gångskostnader i MD. Inte ens om MD ogillar KO:s eller annan sö- kandes talan kan ett svarande företag få ersättning för sina kost- nader. Denna ordning har sin förklaring i att man använde förvalt- ningsrättsliga kostnadsregler som förebild när marknadsrådet in— rättades år 1970. Sedan marknadsrådet numera omvandlats till mark- nadsdomstol är MD att betrakta som en fristående specialdomstol. Man kan i detta hänseende jämföra MD med AD. I AD kan en vinnande part få ersättning för sina rättegångskostnader. De resonemang

4. . m..-...,.— Tu .

. .. g,..enkagn .nn

som år 1970 låg till grund för regleringen av kostnadsfrågan är därför inte längre aktuella.

De flesta MFL— och AVL-ärenden har KO som sökande och han för ta- lan som det allmännas representant. KO:s ställning liknar därvid en åklagares. Numera har en tilltalad som blir frikänd i ett brott- mål i princip en ovillkorlig rätt till ersättning av allmänna me- del för kostnader som varit påkallade för tillvaratagande av hans försvar. En motsvarande rättighet kan övervägas till förmån för den svarande som vinner ett mål i MD i vilket KO varit sökande. Vad som talar mot ett sådant förslag är att det i vanliga fall inte finns skäl av samma sociala karaktär för kostnadsersättning i ett ärende i MD som i ett brottmål. Inte desto mindre torde det i synnerhet för mindre företag vara en kännbar kostnad att beta- la sina advokatkostnader m.m. i ett MD-ärende.

Företagens passivitet i rättegångarna skulle - åtminstone till en del kunna bero på att det inte finns möjlighet till kostnadser— sättning ens om de vinner målen. Som systemet är utformat kan det finnas flera företag för KO att välja mellan när en fråga tas upp till MD. Särskilt om KO i ett sådant fall förlorar sin talan sy- nes det av rättviseskäl betänkligt att det instämda företaget in- te kan få ersättning av det allmänna för sina rättegångskostnader. Av principiella skäl finns det därför — trots ovan redovisade be— tänkligheter anledning att företag som vinner ett ärende i vil- ket KO för talan får ersättning för sina kostnader. I sammanhang— et kan påpekas att man i Norge har en ordning enligt vilken före— tagen kan få ersättning för sina rättegångskostnader i marknads» domstolens motsvarighet markedsrådet.

Även i ärenden mellan enskilda företag kan finnas anledning att överväga en möjlighet för vinnande part att få ersättning för si- na rättegångskostnader av motparten.

Ett förslag om ersättning för rättegångskostnader skulle också innebära förslag om vissa utgifter för det allmänna. Enligt di— rektiven 1980:20 till samtliga kommittéer och särskilda utredare är vi skyldiga att redovisa hur ett förslag om ersättning för rättegångskostnader skulle kunna finansieras genom motsvarande inskränkning av verksamheten inom det område som vårt uppdrag omfattar. Något sådant finansieringsförslag anser vi inte lämp—

ligt i denna fråga. Dessutom bör enligt vår mening frågan om kostnadsersättning i marknadsföringsärenden inte lösas separat.

Särskilt i denna fråga finns det anledning attöverväga en sam- ordning med motsvarande regler vad gäller rättegången enligt den

nya konkurrenslagen. Av nu angivna skäl lägger vi inte fram nå- got eget förslag i frågan. Vi förutsätter dock att den löses av statsmakterna i ett sammanhang där detta är lämpligt.

13.6.3. MD:s interimistiska beslut

Enligt 13 & MFL och 5 & AVL kan MD, om särskilda skäl föranleder det, meddela beslut om förbud eller åläggande för tiden till dess slutligt beslut föreligger. Ett sådant beslut kan enligt 15 5

2 st. MDL meddelas utan sammanträde med parterna. Det är alltså tillräckligt med skriftligt förfarande. Ett interimistiskt be- slut får dock inte meddelas utan att den som förbudet eller åläg- gandet avser har fått tillfälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning anta att han avvikit eller eljest hål- ler sig undan.

Regeln i 15 5 2 st. MDL är i sak oförändrad sedan tillkomsten av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring. Anledningen till att interimistiska beslut får meddelas på handlingarna är att hithörande frågor skall kunna behandlas snabbt. I samband med tillkomsten av 1970 års lag föreslog SACO i ett remissyttrande att interimistiskt förbud skulle kunna meddelas utan kommunika- tion med den saken rör. Föredragande statsrådet fann emellertid med hänsyn till rättssäkerhetsintresset att sådan kommunikation såvitt möjligt borde ske (prop. 1970:57 s. 187 f.).

Enligt den finländska lagen om marknadsdomstolen skall ansökan om interimistiskt beslut behandlas inom åtta dagar och kan tas upp till behandling oaktat kallelse inte kunnat delges den som förbudsyrkandet avser. I Norge kan forbrukerombudet själv med— dela beslut i brådskande fall. :

Såvitt vi har kunnat finna har regeln om att den som ett interi— mistiskt beslut riktas mot skall ha möjlighet att yttra sig inte

.. mn —. r—wrro—v .H.—nan—

medfört några olägenheter. Utan tvekan kan dock situationer tänkas uppstå, då det är viktigt att MD omedelbart stoppar en pågående marknadsföring. Vi tänker här främst på fall då försäljningen av en farlig vara måste upphöra omedelbart, t.ex. när det redan har inträffat olyckor och det föreligger en överhängande risk för yt— terligare skada på person. Denna situation var inte aktuell när ställningstagandet i prop. 1970:57 gjordes. I sådana fall bör det finnas möjlighet att meddela ett interimistiskt förbud utan före- gående skriftväxling. En regel med denna innebörd behövs för att stärka handlingsberedskapen i produktsäkerhetsärenden. Interimis- tiska beslut utan kommunikation bör dock, med hänsyn till rätts- säkerheten, främst komma i fråga när särskilt tungt vägande kon- sumentintressen gör det påkallat. Att frågan är av sådan vikt bör också framgå av den ansökan som ligger till grund för MD:s beslut. Omständigheterna bör vidare i princip vara sådana att marknadsfö— ringen av varan med stor sannolikhet kommer att bli förbjuden ge— nom MD:s slutliga beslut.

Med anledning av vad som ovan anförts föreslår vi en ändring av 15 5 2 st. MDL så att interimistiska beslut kan meddelas utan föregående skriftväxling i produktsäkerhetsärenden, om synnerli— ga skäl föreligger.

13.6.4. Förhållandet till förfarandet i konkurrensärenden

MD handlägger förutom marknadsföringsärenden också ärenden enligt konkurrenslagen. Åtskilliga av reglerna om förfarandet är gemen- samma för de två ärendetyperna men det finns också Specialregler. I och för sig vore det önskvärt att ha gemensamma regler så långt detta är möjligt. Några av de förslag vi ställer torde kunna dis- kuteras också på konkurrensområdet. Det ligger dock utanför våra möjligheter att genomföra den utredning som skulle krävas för att pröva förslagens hållbarhet på konkurrensområdet. Detta kan emel— lertid enligt vår mening inte hindra att våra förslag genomförs på marknadsföringsområdet. I sammanhanget kan vi erinra om att det numera är möjligt för MD att meddela mellandom i konkurrens— ärenden. I prop. 1981/82:165 med förslag till konkurrenslag utta- lade departementschefen att det inte fanns hinder mot att ta upp

vissa frågor som kunde behöva lösas särskilt på det området. Vi

anser alltså att motsvarande bedömning kan göras i fråga om de förslag vi ställer. Reglerna bör dock utformas så att det klart framgår att de tar sikte på marknadsföringsområdet.

Vi vill tillägga att våra förslag syftar till att skapa uttryck- liga regler för vad som bör vara processuellt möjligt på mark- nadsföringsområdet. Avsikten är inte att detta skall leda till motsatsslut i fråga om MD:s handlingsfrihet utanför detta område.

13.7 Sammanfattning av förslagen I detta kapitel föreslår vi följande:

- Enskild näringsidkare som berörs av en marknadsföringsåtgärd bör få direkt talerätt i ärenden om förbud enligt 2 & MFL. För att konsumenternas intressen skall kunna bevakas bör KO beredas tillfälle att yttra sig i ärenden där han inte är sö— kande.

I ärenden där det saknas anledning att yrka förbud eller åläg- gande bör en talan kunna begränsas till att avse en prövning av frågan huruvida en näringsidkares förfarande eller underlå— tenhet kan bli föremål för ingripande enligt någon av general- klausulerna i MFL och AVL. l l KO:s förelägganden enligt MFL och AVL får samma verkan som I ett beslut av MD, dels — liksom tidigare - om föreläggandet godkänns, dels om den mot vilken föreläggandet riktas, inte motsätter sig föreläggandet. Den som blir bunden av ett före— läggande genom passivitet kan begära omprövning hos MD.

Om en Sammanslutning av näringsidkare gör sannolikt att ut-

gången av ett ärende har ett betydande intresse för branschen

eller är av allmänt intresse kan MD tillåta att sammanslut- , ningen medverkar i förfarandet vid sidan av KO:s motpart.

Om synnerliga skäl föreligger bör MD i produktsäkerhetsären- den kunna meddela interimistiskt förbud utan föregående kom— munikation med den ett sådant beslut riktas mot.

Dessa förslag kan genomföras inom ramen för oförändrade resurser. Dessutom har vi gjort följande uttalanden.

Yttrandefrihetsutredningen bör pröva frågan om MD:s beslut i tryckfrihetsrättsliga spörsmål skall kunna överklagas till högsta domstolen.

Regler som gör det möjligt för näringsidkare att i vissa fall få ersättning för sina rättegångskostnader bör enligt vår upp- fattning övervägas.

14. SPECIALMOTIVERING

I detta kapitel återges endast de delar av lagtexten som berörs av ändringsförslag. Beträffande den fullständiga lydelsen av lag- texten hänvisas till vårt författningsförslag.

14.1 Lagen om ändring i marknadsföringslagen

45

Tillhandahåller en näringsidkare mot vederlag åt konsument för enskilt bruk en vara eller en tjänst, som på grund av sina egen— skaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan marknadsdomstolen förbjuda honom att fortsätta därmed. Det- samma gäller, om en näringsidkare tillhandahåller en sådan vara eller tjänst åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till konsumenter. Förbud kan meddelas även anställd hos närings— idkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar. Förbud mot fortsatt tillhandahållande av vara eller tjänst bör dock inte meddelas, om det ändamål som förbudet skulle fylla kan uppnås genom ett förbud enligt 2 & eller ett åläggande enligt 3 5.

Vad som sägs i första stycket gäller även beträffande en vara eller en tjänst som är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål.

Förbud enligt denna paragraf får inte meddelas i den mån det i författning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som för- budet skulle fylla.

Paragrafen innehåller bestämmelser om MD:s befogenheter att för— bjuda näringsidkare att tillhandahålla varor eller tjänster som medför skaderisker för konsumenter eller som är otjänliga. De ändringar som föreslås i paragrafen har behandlats i avsnitt 11.3.1 och 11.3.2. I fråga om KO:s befogenheter att pröva frågor som avses i paragrafen genom förbudsföreläggande får hänvisas till de förslag om ändringar i 14 och 15 55 MFL som redovisas i det följande.

Författnings- förslag

Motivering

I likhet med vad som gäller f.n. kan enligt paragrafen meddelas

förbud mot fortsatt saluhållande m.m. av varor som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom eller som är uppenbart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål. Vad som avses härmed framgår av prop. 1975/76:34 5.101 £ och 128.

Enligt förslaget skall förbud enligt paragrafen kunna meddelas även beträffande farliga eller för sitt huvudsakliga ändamål upp— enbart otjänliga tjänster som tillhandahålls åt konsumenter. Denna utvidgning av paragrafens tillämpningsområde har behand— lats i avsnitt 11.3.2. Av vad som där har sagts framgår att be- greppet tjänst i förevarande paragraf avses ha samma innebörd som i 2 och 3 55 MFL.

För att tillhandahållandet av en tjänst skall kunna förbjudas därför att tjänsten på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom bör, i principiell över- ensstämmelse med vad som gäller beträffande farliga varor, ford- ras att skaderisken knyter sig till det för tjänsten begagnade materialets konstruktion eller utformning eller till den metod e.d. som används för utförandet av tjänsten. Med tjänster som

är uppenbart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål avses en— dast tjänster som är till sin art uppenbart otjänliga, dvs. tjänster som i sitt normala utförande är i det närmaste obruk— bara eller saknar åsyftad effekt. Det är sålunda inte meningen att tillhandahållandet av en tjänst skall kunna förbjudas enbart därför att utförandet av tjänsten i det konkreta fallet är av undermålig kvalitet. Det nu sagda överensstämmer i princip med vad som är innebörden av konsumenttjänstutredningens förslag om en utvidgning av 4 & MFL till att omfatta vissa slags tjänster (jfr SOU 1979:36 s. 206 ff. och 511 f.).

Det ligger i sakens natur att utrymmet för förbud blir mycket . begränsat när det gäller tjänster av immateriell art. Vidare | bör framhållas att flera typer av tjänster, bl.a. en del sådana ! som avser behandling av personer eller levande djur, är föremål . för sådan specialreglering som avses i tredje stycket av föreva— rande paragraf (jfr SOU 1979:36 s. 208 och 511).

Självfallet bör förbud inte komma i fråga för tjänster som sam- hället kan anses ha godtagit (jfr prop. 1975/76:34 s. 96 f. och 102).

Förbud enligt paragrafen skall, på sätt som f.n. gäller beträf— fande varor, kunna riktas mot en näringsidkare som vänder sig

direkt till konsumenter och erbjuder en vara eller tjänst för

deras enskilda bruk. Främst med hänsyn till att det i paragra- fens nuvarande lydelse använda begreppet saluhållande inte pas— sar för tjänster har detta i förslaget ersatts med begreppet tillhandahållande mot vederlag. Därmed täcks inte bara saluhål- lande av varor utan även erbjudanden som avser utförande av tjänster. Vidare omfattas fall där näringsidkaren enbart förmed- lar en viss vara eller tjänst till konsumenter för enskilt bruk. Givetvis omfattas också bl.a. det fall som särskilt nämns i 4 5 andra stycket i paragrafens nuvarande lydelse, nämligen att kon- sumenter av en näringsidkare erbjuds att mot vederlag förvärva nyttjanderätt till varor för enskilt bruk. Det nuvarande andra stycket kan därför utgå. I stället har i ett nytt andra stycke tagits upp den bestämmelse som innebär att förbud enligt para- grafen kan avse även varor och tjänster som är uppenbart otjän- liga för sitt huvudsakliga ändamål.

Den centrala nyheten i förslaget — vid sidan av inbegripandet av olika slags tjänster - är att förbud enligt paragrafen skall kunna riktas också mot näringsidkare som tillhandahåller en far- lig eller otjänlig vara eller tjänst i ett tidigare distribu— tionsled än det där varan eller tjänsten slutligen tillhanda- hålls direkt åt konsumenter för enskilt bruk. Som framgår av vad som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.3.1) är syftet med förslaget i denna del att öppna möjlighet för främst de konsumentvårdande myndigheterna att effektivare än f.n. stoppa vidare spridning av exempelvis en farlig vara genom ingripande med förbud enligt paragrafen mot varans tillverkare eller importör eller mot grossistledet e.d. Den nya bestämmelse som är avsedd att möjliggöra sådana ingripanden har tagits upp som en andra mening i paragrafens första stycke i dess föreslag- na lydelse.

Enligt den ifrågavarande bestämmelsen skall MD kunna förbjuda en

näringsidkare, som tillhandahåller en farlig vara eller tjänst åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till konsumen— ter, att fortsätta därmed. På grund av bestämmelsen i det före—

slagna andra stycket kommer motsvarande att gälla, om varan el- ler tjänsten är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål.

Självfallet kommer möjligheten att meddela förbud enligt paragra- fen mot näringsidkare i bakre led att få sin väsentliga betydel- se på varuområdet. När det gäller tjänster kan det dock vara en praktisk situation, att en näringsidkare åtar sig att ombesörja reparationer e.d. av föremål, men att arbetet faktiskt utförs av en annan näringsidkare som samarbetar med den som gentemot kon- sumenten åtar sig uppdraget. Om den ifrågavarande tjänsten i ett sådant fall, t.ex. på grund av metoden för dess utförande, med— för särskild risk för skada på person eller egendom eller är upp— enbart otjänlig, kan förbud mot tjänstens fortsatta tillhanda— hållande meddelas inte bara mot den näringsidkare som gentemot konsumenten åtar sig uppdrag av det aktuella slaget utan även mot den näringsidkare som utför arbetet och alltså tillhandahål— ler tjänsten åt den näringsidkare som är konsumentens motpart i l avtalsförhållandet.

I fråga om tjänster bör vidare framhållas att ett förbud enligt paragrafen mot näringsidkare i ett bakre led också kan komma att avse material som denne tillhandahåller åt andra näringsidkare för användning vid utförande av tjänster åt konsumenter.

Med att en vara — vilket som nyss har sagts torde bli det i prak- tiken betydelsefulla fallet - tillhandahålls ät annan närings— idkare för vidare marknadsföring till konsumenter avses att till— handahållandet sker under sådana omständigheter att den närings— idkare som tillhandahåller varan har anledning att räkna med att varan kommer att distribueras vidare till konsumentmarknaden. , Detta skall alltså vara tillräckligt för att meddela ett förbud . enligt den föreslagna bestämmelsen mot den näringsidkare som tillhandahåller varan. Det är däremot inte nödvändigt att en nä— . ringsidkare, åt vilken varan tillhandahålls, i sin tur själv *

säljer eller på annat sätt tillhandahåller varan direkt åt konsu-

menter. Han kan utgöra enbart ett mellanled och t.ex. vara en grossist som köper varan av en tillverkare eller en importör för vidareförsäljning till konsumentdetaljhandeln. Uttrycket "för vi- dare marknadsföring till konsumenter" är alltså avsett att ges en vidsträckt innebörd och avse vidaredistribution i riktning mot konsumentmarknaden.

rörda bestämmelsen tillfoga den preciseringen, att det skall va- ra fråga om vidare marknadsföring till konsumenter "för enskilt bruk". Det ter sig främmande att använda denna bestämning såvitt gäller andra distributionsled än det som vänder sig direkt till konsumenterna. Med konsumenter avses dock i bestämmelsen, liksom i annan konsumentlagstiftning, endast enskilda medborgare i deras egenskap av privatpersoner.

När en fråga om förbud enligt paragrafen mot en näringsidkare i ett bakre led aktualiseras torde situationen i de allra flesta

fall vara den, att den aktuella varan eller tjänsten redan till- ; handahålls i det slutliga distributionsledet åt konsumenter för ; enskilt bruk. Om KO i ett sådant fall med stöd av den föreslag— na bestämmelsen vill rikta en förbudstalan mot en eller flera näringsidkare i ett eller flera tidigare led, bör det i allmän- het inte vålla några svårigheter att fastställa att deras till- f handahållande av varan eller tjänsten sker för vidare marknadsn & föring till konsumenter. Som regel torde, liksom hittills, frå- ; gor om förbud enligt paragrafen komma att aktualiseras med av- ; seende på mer utpräglade konsumentprodukter som förs genom dis- tributionsleden med sikte direkt på slutligt tillhandahållande åt konsumenter. Detta innebär att bestämmelsen om förbud riktat mot näringsidkare i bakre led vanligen inte heller bör medföra några tillämpningsproblem för KO eller MD, om KO någon gång skulle få sådana informationer om t.ex. en vara, att det anses befogat att ingripa med en förbudstalan mot näringsidkare i bak- re led redan innan varan ännu har nått konsumentmarknaden. Det bör understrykas att det alltså inte är en förutsättning för att ett förbud skall kunna riktas mot näringsidkare i bakre led, att

I Det har inte ansetts nödvändigt eller lämpligt att i den nu be- l l l

varan eller tjänsten faktiskt har tillhandahållits i konsument- ledet.

Ett förbud som riktas mot näringsidkare i bakre led enligt den föreslagna bestämmelsen i första stycket andra meningen kan en— dast avse fortsatt tillhandahållande av den aktuella varan - el— ler tjänsten — för vidare marknadsföring till konsumenter. Som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.3.1) kan en vara, som befinns böra föranleda ett förbud enligt paragrafen,

i slutledet tillhandahållas såväl åt enskilda konsumenter som åt andra avnämare, t.ex. åt olika institutioner eller åt yrkesmän för användning i yrkesmässig verksamhet. MD:s beslut enligt den här aktuella bestämmelsen skall i sådana fall givetvis formule- ras på ett sådant sätt att förbudet enbart kommer att gälla va- rans tillhandahållande åt andra näringsidkare för vidare mark- nadsföring till enskilda konsumenter.

Har ett sådant förbud meddelats mot en tillverkare, en importör, en grossist eller en annan näringsidkare i ett bakre led ankom— mer det naturligtvis på denne, om han vill fortsätta att distri- buera varan till yrkesmän e.d., att förvissa sig om att han inte bryter mot det meddelade förbudet genom sitt fortsatta tillhanda- hållande av varan. I princip innebär detta att han vid försälj- ning e.d. av varan till andra näringsidkare måste vidta de åtgär- der som skäligen krävs för att han skall kunna anses ha gjort vad som är praktiskt möjligt för att förebygga eller hindra att varan når enskilda konsumenter.

Ett förbud som riktas mot en näringsidkare i ett bakre led kan,

om det anses lämpligt, villkoras. MD kan t.ex. besluta att en

viss vara i ett sådant fall inte får tillhandahållas för vidare marknadsföring till konsumenter med mindre varan förses med sär- skilda skyddsanordningar e.d. eller med information som kan mins-

ka eller avvärja skaderisker. l

Ingripanden enligt förevarande paragraf bör i fortsättningen na- turligtvis göras i det distributionsled, där störst effekt kan uppnås sett från konsumentsynpunkt. Detta innebär att KO i prak— tiken oftast bör föra talan mot tillverkare och importörer. Det

kan vidare vara lämpligt att talan förs samtidigt mot t.ex. fle- ra importörer av en farlig eller otjänlig vara. I vissa situatio— ner torde det finnas skäl att i ett sammanhang väcka talan mot flera tillverkare eller importörer av varor vilka visserligen in- te är identiskt desamma men ändå så lika att i stort sett samma utredning kan förebringas om varornas egenskaper. Självfallet kan det i många fall också vara nödvändigt att väcka talan samtidigt mot t.ex. en tillverkare och mot en eller flera detaljhandlare för att få försäljningen av en vara stoppad i alla led. I samman- hanget bör påpekas att det inte torde finnas något formellt hin— der mot att MD förenar - kumulerar - ärenden mot olika närings- idkare till gemensam handläggning.

I första stycket sista meningen har tagits upp en uttrycklig be— stämmelse om att förbud enligt förevarande paragraf inte bör med- delas om det ändamål som ett sådant förbud skulle fylla kan upp- nås genom ett förbud enligt 2 5 eller ett åläggande enligt 3 6 MFL. Detta överensstämmer med ett uttalande i motiven till lagen enligt vilket ett förbud enligt 4 9 inte bör meddelas där åtgär- der avseende produktinformationen är tillräckliga (prop.1975/7634 s. 101). Kommittén har ansett det vara av värde att detta funktio- nella samband mellan 4 å och de övriga generalklausulerna i lagen kommer till uttryck i lagtexten (jfr avsnitt 10.1).

10 &

Fråga om förbud eller åläggande enligt 2,3 eller 4 & tas upp ef— Författnings— förslag ter ansökan. Sådan ansökan görs av konsumentombudsmannen. Beträf- fande förbud enligt 2 5 får ansökan göras också av en näringsid- kare som berörs av handlingen.

Beslutar konsumentombudsmannen för visst fall att inte göra an- sökan, får ansökan göras av sammanslutning av konsumenter, lön- tagare eller näringsidkare.

Ändringen av paragrafen innebär att en näringsidkare som berörs

av en handling som avses i 2 5 kan ansöka hps MD om förbud utan att först göra anmälan till K0 och avvakta dennes beslut. Motive— ringen finns i avsnitt 13.1. Som framgår där avses inte någon ändring i kretsen av taleberättigade i förhållande till dem som f.n. har subsidiär talerätt. Vad som avses med uttrycket "berörs av" har behandlats i avsnitt 13.1 (se också prop. 1970:57 s. 97 och Bernitz, Modig, Mallmén Otillbörlig marknadsföring 1970 5.323).

Motivering

14 5

Författnings— I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förslag förbudsföreläggande pröva fråga om förbud enligt 2 eller 4 5 och genom informationsföreläggande pröva fråga om åläggande enligt 3 &.

Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha företagit hand- ling, som avses i 2 eller 4 5, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs förbud vid vite att fortsätta därmed el- ler, i fall som avses i 2 5, att företa annan liknande handling.

Informationsföreläggande innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till underlåtenhet, som avses i 3 5, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs vid vite att lämna in- formation, som anges där.

Motivering I anslutning till de nya reglerna om KO:s förelägganden, se ne- dan under 15 9, har nuvarande 14 ä 1 och 2 st. samt 15 ä 1 och 2 st. förts samman till en paragraf. I dessa delar innehåller för— slaget inga ändringar i sak i förhållande till vad som redan gäl— ler utan förslaget är endast av redaktionell natur.

155

Författnings- Har ett förbudsföreläggande eller ett informationsföreläggande förslag godkänts gäller det som ett förbud eller ett åläggande som har meddelats av marknadsdomstolen enligt 2, 3 eller 4 &. Godkännan- de som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden gått till än- da.är dock utan verkan.

Har den mot vilken ett föreläggande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen motsatt sig föreläggandet, får konsu- mentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första stycket. Beslutet får verkan när det har delgi— vits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad därefter hos marknadsdomstolen skriftligen begära omprövning av beslutet.

I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för tiden intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna att be- slut enligt andra stycket ej skall gälla.

Enligt de nya reglerna, som i den allmänna motiveringen har be— handlats i avsnitt 13.3, kan ett förbuds- eller informationsfö—

Motivering

reläggande som KO meddelar få samma verkan som ett beslut som har meddelats av MD inte bara om det godkänns utan även om den, mot vilken föreläggandet har riktats, inte motsätter sig föreläggan— det inom den tid som utsatts i detta. De nya bestämmelserna av— ser för det första det fallet att den mot vilken ett föreläggan-

. __ __ .,_. "fxww—uw—z_———af

de riktas inte avger något svar på KO:s föreläggande utan förhål- ler sig passiv. Det kan också tänkas förekomma att han varken god- känner ett föreläggande eller är passiv men uttrycker sig otydligt så att det inte framgår att han motsätter sig föreläggandet. Även i sådana fall får föreläggandet samma verkan som ett beslut som meddelats av MD. Som en ytterligare förutsättning för att ett fö— reläggande, som inte blivit godkänt, skall få sådan verkan som

nu sagts skall dock gälla att KO meddelat ett särskilt beslut om detta efter den i föreläggandet utsatta tiden. Föreläggandet gäl- ler då som ett beslut som har meddelats av MD efter det KO:s sär— skilda beslut har delgivits den som föreläggandet riktas mot. Be— slutet bör meddelas utan dröjsmål.

De nya reglerna bör dock tillämpas med försiktighet i fall då KO har mottagit ett meddelande från en näringsidkare men det inte klart framgår huruvida näringsidkaren motsätter sig föreläggan— det eller ej. I sådana tveksamma fall kan det vara mest lämmigt att saken förs till MD. I praktiken kan dock tolkningsproblem be- träffande en näringsidkares inställning till ett föreläggande of— ta undvikas genom att särskilda formulär används för KO:s före- lägganden. Det är lämpligt att KO:s instruktion innehåller erfor- derliga tillämpningsbestämmelser. I dessa bestämmelser bör anges dels att ett föreläggande skall innehålla en tydlig erinran om verkan av en passivitet, dels vilken tid som bör sättas ut i fö— relägganden. Liksom f.n. blir ett godkännande utan verkan om det sker efter utgången av den utsatta tiden. Har KO i ett sådant fall inte redan meddelat ett beslut enligt de föreslagna bestäm- melserna i 15 å andra stycket, torde det vara lämpligast att ve- derbörande får ett nytt föreläggande för godkännande.

Vid tillämpningen av de nya reglerna skall ett föreläggande gi- vetvis ses som en odelbar helhet. För att näringsidkaren skall anses ha motsatt sig ett utfärdat föreläggande är det sålunda tillräckligt att han till någon del har motsatt sig föreläggan- det.

Den mot vilken ett föreläggande blir gällande till följd av ett särskilt beslut får inom en månad från delgivningen av KO:s be— slut hos MD begära omprövning av detta. Ansökningen skall vara

skriftlig. Några andra formella krav på denna bör inte ställas upp. Givetvis måste den dock på något sätt identifiera den som ansöker om omprövning och det beslut som avses. Om ofullständiga uppgifter lämnats i dessa hänseenden, torde MD i regel med led— ning av de uppgifter som finns i ansökningen kunna inhämta ytter— ligare upplysningar hos KO.

Om begäran angående omprövning har gjorts kan MD för tiden intill dess att ärendet slutligt avgjorts förordna att beslutet inte skall gälla.

Sedan tiden för ansökan om omprövning har gått ut kan en fråga prövas på nytt endast när ändrade förhållanden eller annat sär- skilt skäl föranleder det. Detta framgår av 12 & MFL (se prop. 1970:57 s. 97).

Genom omprövningsförfarandet finns det visserligen en garanti för att rättsförlust undviks i fall då godkännande inte lämnas. Detta får dock inte utgöra anledning till att föreläggande utfärdas i ärenden där det står klart att näringsidkaren motsätter sig det— ta. Tvärtom bör liksom tidigare KO:s policy vara att föreläggande skall utfärdas företrädesvis i sådana fall då man kan utgå från att svar kommer att lämnas och det dessutom framstår som rimligt att anta att godkännande kommer att avges.

Av den allmänna motiveringen framgår att det ofta kan finnas skäl för KO att genast vända sig till MD om en näringsidkare utan att ange någon orsak blankt bestrider ett föreläggande. Detsamma bör bli fallet om KO kan räkna med att en näringsidkare inte vill el- ler inte kommer att godkänna eller kommer att underlåta att sva- ra på ett föreläggande för att sedan begära omprövning hos MD för att förhala beslutsprocessen. I sådana fall kan det dessutom of— ta finnas skäl att KO framställer yrkande om interimistiskt be- slut.

I ett omprövningsärende blir, liksom i ett ärende som avses i ; 12 & MFL, vederbörande näringsidkare sökande. KO uppträder som näringsidkarens motpart. Med hänsyn till de låga krav som ställs

på ansökan om omprövning får det ankomma på KO att precisera sin talan på samma sätt som i andra ärenden. Detta innebär att en an- sökan om omprövning inte behöver innehålla någon framställning

av själva saken.

MD:s prövning avser dels det särskilda beslutet om att föreläggan- det skall få verkan som ett beslut av MD, dels om själva föreläg-

gandet är materiellt riktigt.

14.2 Lagen om ändring i avtalsvillkorslagen

65

I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förbudsföreläggande pröva fråga om förbud.

Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha använt oskäligt avtalsvillkor, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs förbud vid vite att fortsätta därmed.

6 a 5

Har ett förbudsföreläggande godkänts gäller det som ett förbud som har meddelats av marknadsdomstolen. Godkännande som sker se— dan den i föreläggandet utsatta tiden gått till ända är dock utan verkan.

Har den mot vilken ett föreläggande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen motsatt sig föreläggandet, får konsu- mentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första stycket. Beslutet får verkan när det har del- givits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad däref- ter hos marknadsdomstolen skriftligen begära omprövning av beslu- tet.

I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för tiden intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna att be- slut enligt andra stycket ej skall gälla.

Bestämmelserna innebär att samma regler gäller för KO:s föreläg— ganden enligt AVL som enligt 14 och 15 55 MFL. Jämfört med de regler som nu gäller innebär ändringen dessutom att det i 6 & uttryckligen anges att KO:s förelägganden skall vara förenade med vite. Att detta inte är någon ändring i sak framgår av prop. 1971:15 s. 90 f. där det sägs att bestämmelserna i MFL om befo- genhet för KO att meddela förbudsföreläggande äger motsvarande tillämpning i fall som avses i AVL.

Författnings— förslag

Motivering

Författnings- förslag

Motivering 330 Specialmotivering

Nuvarande tredje stycket i 6 5 om rätt för regeringen att medde— la närmare bestämmelser om förbudsföreläggande har utgått såsom överflödigt, eftersom regeringen kan meddela föreskrifter om verkställighet av lagen utan bemyndigande (se prop. 1975/76:34 s. 130 angående motsvarande ändring av reglerna om KO:s föreläg- ganden enligt MFL).

14.3 Lagen om ändring i marknadsdomstolslagen

13 5 Ett nytt andra stycke föreslås:

I ett ärende enligt 2, 3 eller 4 5 marknadsföringslagen eller 1 5 lagen om förbud mot oskäliga avtalsvillkor kan marknadsdomstolen pröva en talan som är begränsad till frågan huruvida ingripande mot en näringsidkares förfarande eller underlåtenhet kan ske med stöd av någon av de nämnda bestämmelserna.

Reglerna i det nya andra stycket innebär att den som har talerätt enligt 10 & MFL och 3 & AVL kan föra talan utan att yrka förbud eller åläggande. Den rättspolitiska bakgrunden redovisas i den allmänna motiveringen, avsnitt 13.4. Möjligheten för en sökande att begränsa sin talan är i första hand avsedd för sådana situa— tioner då det inte finns något intresse av att ett förbud eller åläggande meddelas. Av den allmänna motiveringen framgår att en begränsad talan blir aktuell främst då ett påtalat förfarande har upphört och den fråga som underställs MD:s prövning endast är av principiellt intresse för rättstillämpningen. I ett sådant fall behöver ett förbud inte fylla någon uppgift. En näringsidkare kan då ha större förståelse för KO:s agerande om ärendets prin- cipiella betydelse framhävs genom att yrkande om förbud eller åläggande inte framställs.

En talan kan läggas upp på nu angivet sätt antingen i samband med att ett ärende anhängiggörs i MD eller också senare under ärendet när det är klarlagt att ett förbudinotnäringsidkaren inte fyller något praktiskt ändamål på grund av att denne inte kommer att upprepa det påtalade förfarandet. Särskilt i ärenden enligt 4 5

MFL kan det vara anledning att ett förbudsyrkande framställs i inledningen av förfarandet, så länge det finns en risk för fort— satt eller återupptagen marknadsföring av en farlig vara eller tjänst.

MD kan pröva om det är lämpligt med en begränsad talan. En sådan talan kan framstå som olämplig om framställningen inte är till- räckligt konkretiserad. Ett annat skäl för avvisning kan vara att talan saknar intresse för rättsutvecklingen eller att det inte finns något beaktansvärt behov av en sådan talan. Med hänsyn till det ämbetsansvar KO har bör det dock sällan bli aktuellt att MD motsätter sig att denne begränsar sin talan.

13 a 5

Om en sammanslutning av näringsidkare gör sannolikt att utgången av ett ärende, i vilket konsumentombudsmannen är sökande, kan ha ett betydande intresse för medlemmarna i sammanslutningen eller är av allmän betydelse, kan marknadsdomstolen på ansökan av sam- manslutningen tillåta att denna medverkar i förfarandet och åbe- ropar bevisning vid sidan av näringsidkare som är motpart till konsumentombudsmannen. Marknadsdomstolens avgörande i ärendet riktas inte mot den medverkande.

Parterna skall beredas tillfälle att yttra sig över en ansökan enligt första stycket. En sådan ansökan får inte bifallas, om konsumentombudsmannens motpart motsätter sig detta.

Vad som sägs i 13 5 första stycket gäller även en ansökan om med— verkan.

Det rättspolitiska syfte som en bestämmelse om medverkan av sam— manslutningar av näringsidkare i förfarandet avser att tillgodo— se har närmare belysts i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.2. Förutsättningar för medverkan är att ärendet är av intresse inte bara för den näringsidkare som är svarande. Det bör vara en fråga av principiellt intresse men den kan också beröra större ekonomiska värden. Oftast torde det röra sig om en fråga som inte tidigare prövats av MD. Det kan dock tänkas att frågan visserli— gen varit uppe i MD tidigare men då utan att KO:s motpart delta- git så aktivt i förfarandet som en medverkande sammanslutning förutsätts göra. I ett sådant fall kan det finnas anledning att tillämpa reglerna om medverkan för att ge ökad tyngd åt MD:s nya

Författnings- förslag

Motivering

avgörande. Att det är en fråga av nu angiven karaktär bör MD kun—

na ta ställning till när en ansökan om medverkan prövas. Vid be—

dömningen får parternas yttrande tillmätas avsevärd betydelse.

Om KO:s motpart motsätter sig ansökan kan medverkan inte förekom- ma. Därigenom undviks i praktiken risken för motsättningar på . svarandesidan.

ND är vid sin prövning av ett ärende inte bunden av medgivande från svaranden. Den medverkande kan till följd av detta agera i ärendet och förebringa utredning även om medgivande har lämnats i sakfrågan.

Den medverkande får delta i skriftväxling och sammanträden i ären- det. Han får vidare åberopa bevisning och företa andra process- handlingar som står öppna för KO:s motpart. Möjligheten att pläde— ra framstår som särskilt betydelsefull. Detta innebär att regler— na om förfarandet i 14-20 55 äger motsvarande tillämpning i fråga om medverkande. Någon särskild bestämmelse om detta krävs inte.

14 & Författnings- Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid samman- förslag träde inför marknadsdomstolen lägga fram sina synpunkter och före—

bringa den utredning de vill åberopa.

Är ombudsmannen för frågor av den art som ärendet rör inte sökan- de, skall han ges tillfälle att yttra sig i ärendet.

Andra och tredje styckena ändras inte.

Motivering KO:s möjligheter f.n. att agera i ärende där han inte är part har berörts i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.1. I anslutning till den direkta talerätten i ärenden enligt 2 5 MFL öppnas här en möjlighet för KO att yttra sig i ärenden där han inte är sökan- de. Ändringen åsyftar att säkra att KO kan bevaka konsumenternas intressen även i sådana ärenden som avgörs på handlingarna. Enligt . bestämmelsen får NO motsvarande rätt att yttra sig i ärenden en- , ligt konkurrenslagen. Om KO:s eller NO:s yttrande ger anledning ! därtill, bör han givetvis liksom hittills kallas till huvudför- handling i MD. Någon särskild bestämmelse om detta synes inte be— hövlig.

155

Första och andra styckena ändras inte. Tredje stycket får följan— de lydelse:

Förbud eller åläggande, som avses i andra stycket, eller återkal- lelse av tillstånd, som avses där, får inte beslutas utan att den som förbudet, åläggandet eller återkallelsen avser fått till— fälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning an- ta, att han avvikit eller eljest håller sig undan. I ett ärende om förbud enligt 4 & marknadsföringslagen får marknadsdomstolen dock även i annat fall omedelbart besluta om förbud enligt 13 5 marknadsföringslagen, om synnerliga skäl föreligger.

Ändringen innebär att MD i produktsäkerhetsärenden får meddela interimistiskt beslut enligt 13 % MFL utan att först behöva in— hämta yttrande från den svarande näringsidkaren, om synnerliga skäl föreligger. Som angetts i den allmänna motiveringen (av— snitt 13.6.3) får detta ske endast när tungt vägande konsument- intressen föreligger. Sådana torde främst föreligga i fråga om varor och tjänster som är farliga för person. En situation som avses är när en vara eller tjänst visat sig orsaka allvarliga olyckor och man måste räkna med ytterligare skadefall om ett för- budsbeslut inte omedelbart meddelas. Härmed avses naturligtvis i första hand varor som är föremål för pågående distribution till konsumenterna. Som angetts i den allmänna motiveringen skall det framgå av en ansökan Om ett omedelbart förbud att ett sådant verkligen erfordras. Även om omständigheterna inte är sådana som sägs i 15 å tredje stycket första meningen bör också befarade delgivningssvårigheter kunna tillmätas betydelse vid beslut om att omedelbart stoppa en marknadsföring av en farlig vara eller tjänst. När ett beslut som avses här delges vederbörande närings- idkare bör han samtidigt föreläggas att avge yttrande till MD.

14.4 Lagen om ändring i konsumentköplagen

85

Säljs varan, trots att den enligt beslut av marknadsdomstolen på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på per— son eller egendom eller är uppenbart otjänlig för sitt huvudsak- liga ändamål, skall varan anses behäftad med fel.

Säljs varan i annat fall i strid mot förbud att saluhålla vara, som har meddelats i författning eller av myndighet väsentligen

Författnings- förslag

Motivering

Författnings- förslag

Motivering 334 Specialmotivering SOU 1983:40

i syfte att förebygga att den som använder varan ådrar sig ohäl— sa eller drabbas av olycksfall eller för att annars hindra an- vändning av vara som inte är tillförlitlig från säkerhetssyn- punkt, skall varan anses behäftad med fel. Detsamma gäller, om varan är så bristfällig att dess användning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv eller hälsa.

Som angetts i avsnitt 2.1 gör konsumentköpsutredningen en allmän * översyn av lagstiftningen om konsumentköp. De ändringar som gjorts ' här utgör endast en direkt konsekvens av kommitténs ställningsta— ganden i fråga om 4 6 MFL.

Den allmänna motiveringen återfinns i avsnitt 11.3.1. Som vi an— gett där bör det av—lagtexten uttryckligen framgå att MD:s beslut i ärenden enligt 4 & MFL har den civilrättsliga betydelse som de redan får anses ha enligt de köprättsliga felreglerna. Ändringen innebär därför att en vara,som omfattas av förbud enligt 4 & MFL eller i ärende enligt 4 5 MFL varit föremål för prövning enligt de föreslagna reglerna i 13 5 2 st. MDL - och därvid befunnits vara farlig eller uppenbart otjänlig — skall anses vara behäftad med fel inte bara då säljaren varit part i rättegången i MD utan också då varan sålts av annan näringsidkare. Bestämmelsen i förs- ta stycket avser endast de fall då MD meddelat beslut och gäller inte om varan omfattas av ett förbudsföreläggande av KO. När KO har meddelat förbudsföreläggande avseende en vara som är farlig kan i stället felreglerna i andra stycket första meningen göras gällande mot den till Wlken föreläggandet riktats. Den utvidgade ci— vilrättsliga betydelsen av MD:s förbud enligt 4 & MFL torde bli ett viktigt skäl för en sammanslutning att göra ansökan om med- verkan enligt den föreslagna 13 a & MDL.

DEL IV RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

Reservation av ledamöterna Ulf Bernitz, Sven Heurgren och Inger Persson samt särskilt yttrande av sakkunnige Göran Westlund

På konsumentskyddets område måste produktsäkerhetsfrågorna ges en alldeles särskild prioritet, eftersom brister i produktsäkerheten medför risker för enskildas liv och hälsa och också för skador på egendom. Det är med glädje vi konstaterar att enighet råder på den— na punkt inom riktlinjekommittén. I arbetet inom kommittén har vi också kommit fram till ett i huvudsak enhälligt synsätt i frågan om vilka styrmedel som bör begagnas på produktsäkerhetsområdet. Riktlinjesystemet har på det hela taget fungerat väl. KO och mark- nadsdomstolen har också kommit att spela en viktig roll. Vi delar uppfattningen att man i det fortsatta arbetet på produktsäkerhets- området i första hand bör satsa på att vidareutveckla de befintli— ga styrmedlen. De lagförslag som kommittén lägger fram för att tillgodose detta syfte, framför allt utvidgningen av 4 € MFL, är viktiga för att uppnå en erforderlig effektivisering och bör un- der alla förhållanden genomföras. Vi vill också understryka vik- ten av vad kommittén uttalar om behovet av ett system för skade" rapportering med inriktning på konsumentvaruområdet.

Kommittén har däremot inte kunnat nå fram till en helt enhällig syn på behovet av bindande föreskrifter om produktsäkerhet såsom ett komplement i vissa fall till de övriga styrmedlen. Enligt vår

; mening kan man inte nöja sig med en hänvisning till att riksdagen sist och slutligen alltid har möjlighet att besluta om särskild lagstiftning för att tillgodose produktsäkerhetskrav på något visst område. Det bör finnas en bättre beredskap för sådana si— i tuationer där systemet med riktlinjer och möjlighet till talan i marknadsdomstolen kan förutses vara otillräckligt. Såsom antyds

i kommittébetänkandet är det här särskilt två typer av situatio- ner som kommer i blickpunkten.

Den ena typen rör fall, där de faktiska förutsättningarna för ut- arbetande av riktlinjer för produktsäkerhet på visst område, som kan antas få erforderlig genomslagskraft, inte är tillräckligt goda. Som exempel kan nämnas branscher med en starkt splittrad företagsstruktur och där organisationer av tillräcklig styrka och kompetens saknas samt fall där företagen inom en bransch visar

att de saknar erforderligt intresse av att medverka till en sane- ring från produktsäkerhetssynpunkt.

Den andra typen rör situationer där det ter sig ändamålsenligt att samordna föreskrifter om produktsäkerhet för konsumentvaror eller konsumenttjänster med likartade föreskrifter som har med- delats eller är avsedda att meddelas för att tillgodose andra skyddsintressen. Ett närliggande exempel är föreskrifter om arbe— tarskydd. Eftersom produktsäkerhetsföreskrifter på andra områden normalt har karaktären av juridiskt bindande, straffsanktionerade specialförfattningar är det i dessa fall naturligt att anslutande produktsäkerhetsföreskrifter på konsumentområdet ges samma rätts— liga utformning, därmed inte sagt att de bör ges samma innehåll.

För att tillgodose de nu nämnda skyddsbehoven föreslår vi att marknadsföringslagen kompletteras med ett lagstadgande som ger regeringen bemyndigande att utfärda bindande produktsäkerhets- föreskrifter för konsumentvaror och konsumenttjänster där så är påkallat. Ett sådant lagstadgande kan lämpligen införas såsom 4a & i MFL under lagens nuvarande rubrik Produktsäkerhet m.m. Vi föreslår att lagstadgandet ges följande utformning:

För att förebygga att en vara eller tjänst på grund av sina egen- skaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan regeringen föreskriva att varan eller tjänsten får tnlhanda- hållas öll konsumenter för enskilt bruk endast om den uppfyller särskilda krav i fråga om innehåll, beskaffenhet eller utförande (säkerhetsföreskrift), om

1. ett ingripande enligt 2—4 55 eller andra åtgärder framstår som otillräckliga för ändamålet eller

2. ett behov av samordning med andra säkerhetsföreskrifter för vara eller tjänst föreligger.

En säkerhetsföreskrift får också innehålla krav på att sådana uppgifter om varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet, ut— förande eller hantering, som är behövliga från hälso— eller sä- kerhetssynpunkt, skall lämnas vid marknadsföringen.

Den som bryter mot en säkerhetsföreskrift döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Vi ser det som viktigt att statsmakterna tar ställning till hur situationer skall hanteras, där de normalt använda styrmedlen

riktlinjer och talan i marknadsdomstolen visar sig otillräckliga från preventionssynpunkt. Med vårt förslag vinns den viktiga för- delen att en handläggningsordning finns anvisad, när behov av att utarbeta bindande säkerhetsföreskrifter på ett visst konsument- varu- eller konsumenttjänstområde uppkommer. Vi räknar däremot in- te med att det skall behöva bli vanligt i praktiken att frångå den normalt tillämpade ordningen och tillgripa specialförfattningar. Själva existensen av ett lagfäst bemyndigande att utfärda sådana torde för övrigt underlätta uppgörelse i godo.

Det är regeringen som bör ges det föreslagna bemyndigandet. Det faktum att fängelse bör ingå i straffskalan talar för att norm— givningskompetensen bör begränsas på detta sätt. Härigenom und— viks också samordningssvårigheter med konsumentverket/KO:s be— fogenheter enligt 4 & MFL. Däremot synes det naturligt att rege— ringen i en utfärdad specialförfattning i sin tur delegerar den närmare administrationen av författningens regler till konsument- verket. Denna myndighet har möjlighet att övervaka marknaden och göra erforderliga anmälningar till åklagare med stöd av sin in— struktion. '

Den närmare utformningen av en specialförfattning med säkerhets- föreskrifter får övervägas i det enskilda fallet. Normalt torde det bli fråga om att anknyta säkerhetsföreskrifterna till fast- lagda grundkrav.

De grundläggande rekvisiten i bemyndigandet anknyter till orda- lydelsen i 4 5 MFL. Den viktiga skillnaden föreligger att ingri— pande enligt 4 & MFL tar sikte på specifika varor som redan till- handahåHs,medan det föreslagna bemyndigandet möjliggör utfärdan- de av säkerhetsföreskrifter i preventivt syfte för ett visst dag av varor eller tjänster. Med uttrycket "annan åtgärd" under punkt 1 avses i första hand utarbetande av en riktlinje. För att ingri— pande skall kunna ske enligt punkt 1 räcker det med att regering- en vid sin bedömning av läget finner att ingripanden i enskilda fall enligt marknadsföringslagen eller utarbetande av riktlinjer inte kan bedömas utgöra tillräckliga åtgärder för ändamålet att från preventiv synpunkt säkerställa produktsäkerheten inom det

ifrågavarande konsumentvaru— eller konsumenttjänstområdet. Det krävs alltså inte att sådana åtgärder faktiskt har vidtagits och därvid visat sig otillräckliga. Normalt torde det bli konsument— verket som aktualiserar frågan om meddelande av säkerhetsföre— skrifter genom skrivelse till regeringen. Saken kan emellertid även tas upp till prövning i anledning av framställning från an— nat håll eller självmant inom vederbörande departement. Vid ut— arbetande av säkerhetsföreskrifter bör de bedömningar som mark- nadsdomstolen kan ha gjort i enskilda ärenden normalt respekte- ras.

När det gäller säkerhetsföreskrifter, som föranleds av behov av samordning med säkerhetsföreskrifter utanför konsumentområdet, bör givetvis samråd ske med berörda fackmyndigheter. I vad mån samma grundkrav kan uppställas på konsumentområdet som i andra sammanhang får närmare prövas i det enskilda fallet. Problemet har berörts i kommitténs betänkande. En motsvarighet till den särskilda bestämmelsen i 4 5 3 st. MFL torde inte vara erforder- lig. Vid utarbetandet av en specialförfattning bör givetvis till— ses att erforderlig samordning med tillämpningsområdet för andra säkerhetsföreskrifter uppnås.

Reservation av ledamöterna E.O. Holm och Sten Tengelin samt sär-

skilt yttrande av sakkunnige Lars Kritz och experten S. Olof Vannerus

5915_färs1ä9925929

I betänkandet föreslås att en regel införs i MFL och AVL inne- bärande att KO kan besluta att ett utfärdat föreläggande, som till följd av passivitet inte godkänts inom utsatt tid, skall gälla mot den till vilken föreläggandet riktas. Regeln återfinns i författningsförslagets 15 5 MFL och 6 a 5 AVL.

Vi ställer oss fullt ut bakom det rättspolitiska syftet med den föreslagna regeln. Vi anser emellertid att den inte löser det problem som den avses skola lösa.

Till en början bör understrykas att — som också framgår av betän- kandet - det problem vår kommitté vill komma till rätta med inte har någon större praktisk betydelse. Även om det är något oklart hur många passivitetsfall som förekommer och i hur många av dessa passiviteten är ett uttryck för obstruktion från svarandens sida, är det under alla förhållanden fråga om ett mycket begränsat an- tal fall, per år räknat.

Den föreslagna passivitetsregeln innebär enligt vår mening inte någon verklig effektivisering jämfört med gällande regelsystem vad beträffar möjligheterna att komma åt näringsidkare som väg— rar svara och systematiskt håller sig undan just i syfte att kun- na utnyttja klart lagstridiga metoder. Vi finner dessutom att re- geln är behäftad med inte oväsentliga nackdelar och svagheter.

Enligt den tänkta regeln skall två successiva delgivningar ske, varefter föreläggandet kan överklagas. I de verkligt klandervär- da fallen, de som man egentligen vill komma åt, kan det emeller— tid på goda grunder befaras att näringsidkaren ofta har en upp- övad förmåga att undgå delgivning. Ett tillvägagångssätt enligt kommittéförslaget torde i sådana ärenden kunna leda till betydan- de tidsutdräkt jämfört med om KO utverkar interimistiskt beslut

i MD. Regeln kan alltså antas inte komma att tillgodose sitt syf—

te i dessa fall.

Vi vill också rikta uppmärksamheten på att en regel av föresla- gen beskaffenhet kan medföra att andelen obesvarade föreläggan- den blir större. En näringsidkare som anser sig böra godta KO:s föreläggande kan i det läget nöja sig med att avvakta fristens utgång, särskilt som han då - i motsats till vad som är förhål- landet vid uttryckligt godkännande — har möjligheten att senare ångra sig och överklaga. En utveckling mot flera passivitetsfall är givetvis olycklig.

Den aktuella regeln skulle vidare kunna öka risken för att miss- uppfattningar, som trots allt förekonmer, rörande t.ex. huruvida marknadsföringen riktats till konsument eller vem som rätteligen bör träffas av förbudet inte klaras upp. Vi befarar vidare att den föreslagna regeln kan komma att ge upphov till åtskilliga tolknings— och tillämpningsproblem och att mycket av den grund- läggande enkelheten hos föreläggandeinstitutet i dess nuvarande utformning kommer att gå förlorad.

Vi anser att nuvarande ordning, med möjlighet till interimist- iskt förbud i MD, är på det hela taget effektivt utformad när det gäller att komma till rätta med passivitet i föreläggande- fall. Den utgör ett både snabbt och säkert verkande instrument, vida snabbare än det föreslagna. Också från rättssäkerhetssyn— punkter är den nuvarande ordningen att föredra. Det skärskådan-

de av talan, förbudsformulering etc. som domstolsprocessen ga- ranterar i de interimistiska fallen, och inte minst den ytter- ligare prövning som föregår det slutliga beslutet, bör enligt vår uppfattning alltid utgöra en förutsättning för ett tvångs- * vis meddelat förbud eller åläggande.

Vad som nu sagts får inte uppfattas så att vi skulle motsätta oss önskemålet om en förstärkt beredskap när det gäller att snabbt och effektivt ingripa i flagranta och stötande fall el- ler fall där KO anser sig kunna på goda grunder anta att ett föreläggande kommer att obstrueras; och härvidlag menar vi att

man kan förlita sig på KO:s goda omdöme. Tvärtom anser vi att go- da skäl talar för att önskemålet skall tillgodoses. Detta bör dock enligt vår mening ske genom att institutet interimistiskt beslut byggs ut, t.ex. så att MD i dessa fall är beslutför med mindre antal ledamöter än eljest eller med enbart ordföranden närvarande. För detta talar också att resursbelastningen på dom- stolen då inte skulle öka nämnvärt. Totalt sett kan resultatet snarast förväntas bli en viss,-om än obetydlig, administrativ resursbesparing.

Det tänkbara argumentet emot den här förordade lösningen, att KO ibland skulle tvingas föra även tämligen enkla och okomplicerade ärenden till MD väger inte särskilt tungt. Anledningen till att KO vill tillgripa föreläggande är givetvis att KO bedömer att det är viktigt från konsumentsynpunkt att säkra ett visst fram— tida beteende från vederbörande näringsidkares sida. Enligt vårt sätt att se är detta motiv nog för att engagera MD på sätt som vi förordar. Saknar ärendet nämnvärd vikt från konsumentsynpunkt bör knappast heller ett KO-föreläggande komma i fråga.

SUMMARY

The purpose of the investigation - an evaluation

The Committee has been commissioned to evaluate and examine vari- ous means used to bring influence to bear on manufacturers, whith- in the field of consumer policy. The emphasis has been on a review of the guidelines developed by the National Swedish Board for Con- sumer Policies (hereinafter referred to as the Consumer Board), for the application by businesses of the general clauses on im- proper marketing, information and product safety contained in the Marketing Practices Act (1975:1418). It has been the Committee's task to evaluate the experience gained of the existing provisions for bringing influence to bear on manufacturers, and to consider whether there is reason to try to improve the system.

Carrying out the evaluation

The Committee has first mapped out the field in question, by in- ter alia interviews with, and surveys among, representatives of trade and industry, and the Consumer Board. The Committee then went on to evaluate various instruments of consumer policy from both practical and legal standpoints. This evaluation related primarily to the Consumer Board's guidelines, but also touched upon the Board's handling of individual cases, the decisions of the Market Court, and the injunctions issued by the Consumer Om— budsman. The results of this evaluation have formed the background to the Committee's deliberations and recommendations.

Results of the evaluation

Towards the end of the 19705, what was in part very severe criti- cism was aimed, in the public discussion, at the guidelines sys- tem. The Committee has found this criticism to be exaggerated. Now that the Consumer Board, and trade and industry, have become accustomed to the system, and have learned to handle it, this criticism is no longer relevant. Nor has the Committee been able to find any fundamental shortcomings in the current system.

Adherence to the guidelines has been satisfactory. The latter would seem at any rate to have as much impact as any formally binding regulations would have had.

These guidelines are developed after negotiations between the Con— sumer Board and, above all, representatives of trade and industry. The contents of the guidelines are also, in most cases, typical negotiating products, incorporating not inconsiderable elements of compromise. During the initial years in which the guidelines system was applied, considerable difficulties were experienced with costly and timeconsuming drafting processes. However, these difficulties were not so great, in most cases, as to prevent agree- ment concerning the content of the guidelines. In recent years, work on the development of guidelines has proceeded more smoothly. Recommendations for improvements in the system for the production of guidelines have therefore been based on the existing system.

The guidelines have also been evaluated from a legal standpoint (see Chapter 4). The Committee notes that these guidelines have become an established system of rules in the field of consumer policy. The Consumer Board's Instructions (1976:429) enable it to issue guidelines also outside the scope of the Marketing Prac- tices Act. The guidelines can therefore be used to improve the position of the consumer. It is stated, in the legislative ma— terial preceding the Consumer Credit Act, that these guidelines have the character of recommendations. On the other hand, they contain detailed requirements, which are supported also by rep- resentatives of trade and industry. In practice, they function in the same manner as formally binding regulations. They there— fore do not appear in reality as recommendations. The guidelines can, in the final instance, be enforced through decisions by the Market Court, under the Marketing Practices Act. Our evaluation, however, shows that the Consumer Ombudsman has seldom so far ref— erred to the guidelines in cases brought before the Market Court. Only in a few cases have decisions by the Market Court provided the legal basis for guidelines. The broad basis for the develop— ment of norms is the Consumer Board's casework.

The Committee's evaluation has covered also the effects on com- petition, and the cost and benefit effects (see Chapter 5). The Committee concludes that the guidelines system can entail certain risks of, inter alia, unequal competitive conditions, and cooper— ation between companies which inhibits competition. Better infor— mation, and the implementation of measures to combat improper mar— keting practices, are, however, positive from the competitive standpoint. The Committee has not found the guidelines system to have been, in practice, detrimental in any way from the competi- tive standpoint.

Like other national rules, the guidelines can in certain cases

affect import and export possibilities. So far, however, no one has claimed that the guidelines constitute the sort of technical trade barriers that are incompatible with Sweden's international

obligations.

No methods are yet available for evaluating, in monetary terms, the costs and benefits of the guidelines. The Committee, however, considers that the effects of the guidelines system are at least not such that it should be called into question for this reason.

On the other hand, the cost and benefit aspects should be taken into account in future work on the guidelines. The same applies to the system's effect as a trade barrier, and on competition between companies.

In the field of information, the Committee finds that 5 3 of the Marketing Practices Act has functioned satisfactorily as a start— ing—point for the Market Court's rulings, and for the Consumer Board's and the Consumer Ombudsman's handling of individual cases.

On occasion, however, difficulties have been encountered in the working out of guidelines for the application by businesses of 5 3 of the Marketing Practices Act (see Chapter 6). Above all, guidelines concerning information outside the sales premises have been issued to a lesser extent than the legislator probably intended. On the other hand, information guidelines have been

issued in a number of important fields, including for example price information, charter trips, textiles, consumer credit and consumer insurance. The Committee considers these to be of great value for the consumers.

With regard to product safety, the activities of the Consumer l Board relate to fields not covered by special legislation (see Chapter 7). A high proportion of the Consumer Board's product safety cases relate to the risks of accidents to children, in the home and during their leisure time. However, there is no : permanent system for the reporting of injuries, of the type that exists in many other countries. It is therefore impossible to determine whether or not the cases reported to the Consumer Board are representative of the total number of product-related accidents suffered by consumers.

Most of the questions arising in respect of dangerous products have been resolved in negotiations between the Board and the nä— evant companies. The development of guidelines has proved easier than work on information. This is because government and the com- panies concerned to a large extent hold identical views on the subject of product safety.

The general clause concerning product safety, 5 4 of the Market- ing Practices Act, is at present limited in scope. Injunctions against the sale of dangerous products can be directed only against traders who sell products directly to the consumer. The Committee has found, however, that the Consumer Board often ne- gotiates also with the manufacturers and wholesalers concerning their marketing of dangerous products.

The Committee has also evaluated in certain respects the pro— cedures applied in the Market Court (see Chapter 8). It finds some justification for the criticism directed at the fact that ' only the Consumer Ombudsman has direct standing in proceedings in accordance with 5 2 of the Marketing Practices Act. The evalu- ation also showed that there is reason to review certain further questions relating to procedures in the Market Court. Particu-

larly striking is the fact that a large number of traders remain relatively passive during trials. The Committee considers that this could in some situations involve a risk of the Market Court's decisions being based on an incomplete body of evidence. Given the fact that the Court's decisions are to serve as precedents, this is an issue to which attention should be paid.

Considerations and recommendations

Insresssé_fleéieiljäv-:_åelfzrsgglatien-es_a_sqeelementetx_wssns 9f-9993591

The Committee recommends that the present arrangements for bring- ing influence to bear on manufacturers be retained. In quantitat- ive terms, the Consumer Board's casework will continue to be the most important means of influencing manufacturers. The guidelines remain the most important instrument of a normative character (see Chapter 9). Traders and their organisations should be en— couraged to participate more actively in the work of improving the consumer's position. The Committee considers it desirable, as a supplementary instrument over and above the guidelines, to test a system of self-regulat