SOU 1983:40
Konsumentpolitiska styrmedel
onsument— pOZlflSlCa Sty FF)/16 d 6 1 "33535”?
RMII
Betänkande av riktlinjekommittén
onsument— - _ politiska styrmedel-gy Öga; SEW?
Betänkande av riktlinjekommitten
& Statens offentliga utredningar ww 1983z40 .. P%? Finansdepartementet
Konsumentpolitiska styrmedel '
— utvärdering och förslag
Betänkande av riktlinjekommittén
Stockholm 1983
Omslag Johan Ogden ISBN 91 -38-07502-4 ISSN 0375-250X
millii/get.!» Stockholm 1983 74988
Statsrådet och chefen för finansdepartementet
Regeringen bemyndigade den 30 augusti 1979 chefen för handels- departementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över vissa konsumentpolitiska medel för producentpåverkan m.m. En— ligt beslut av regeringen gällde bemyndigandet fr.o.m. den 22 decaber 1982 chefen för finansdepartementet.
Till ledamöter i kommittén förordnades den 14 september 1979 professorn Solveig Wikström, tillika ordförande, professorn Ulf Bernitz, generaldirektören Sven Heurgren, chefsjuristen Leif Josephsson, hemkonsulenten Inger Persson och jur.dr. Sten Ten- gelii. Josephsson ersattes den 1 januari 1981 av direktören E.0. Holm.
Till sakkunniga förordnades den 14 september 1979 numera t.f. depa*tementsrådet Staffan Sandström, numera byråchefen Anita Sundberg och direktören Lars Vinell, den 27 september 1979 hov- rättaassessorn Ove Sköllerholm och den 28 november 1979 chefs- juristen Göran Nestlund. Vinell ersattes den 1 mars 1980 av ut- redningssekreteraren Sture Larsson vilken i sin tur den 1 mars 1982 ersattes av fil.dr. Lars Kritz.
Till experter förordnades den 28 april 1980 fil.lic. Roland Knutsson och direktören S. Olof Vannerus samt den 2 december 1982 t.f. generaldirektören Nils Ringstedt. Knutsson och Ring- stedt har inte deltagit i kommitténs beslutsdiskussioner.
Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 december 1979
hovrättsassessorn Ulf Andersson och den 1 januari 1980 byrå- direktören Claes Sonnerby.
Gun Hjertstrand och Christina Winge har svarat för utskriften av betänkandet och annat sekretariatsarbete.
Kommittén har antagit namnet riktlinjekommittén.
Kommittén har nu slutfört sitt uppdrag och överlämnar härmed sitt betänkande. '
Reservation rörande regleringen på produktsäkerhetsområdet har gemensamt lämnats av ledamöterna Bernitz, Heurgren och Persson med instämmande av sakkunnige Westlund. Reservation rörande kon- sumentombudsmannens förelägganden har gemensamt lämnats av leda— möterna Holm och Tengelin med instämmande av sakkunnige Kritz och experten Vannerus.
Stockholm den 29 april 1983
Solveig Wikström
Ulf Bernitz Sven Heurgren E.G. Holm
Inger Persson Sten Tengelin
/Ulf Andersson Claes Sonnerby
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
FGRKORTNINGAR M.M.
SAMMANFATTNING ....................... 17
FÖRFATTNINGSFURSLAG
DEL I INLEDNING ..................... 35
UTREDNINGSDIREKTIVEN OCH ARBETETS UPPLÄGGNING M.M. Direktiven
Arbetets uppläggning
Remissyttranden m.m. Disposition av betänkandet
BESKRIVNING OCH UTVÄRDERING AV GÄLLANDE ORDNING . .
KONSUMENTPOLITIK OCH KONSUMENTPOLITISKA STYRMEDEL . Allmänt om konsumentpolitiken och den konsument- politiska lagstiftningen Konsumentverket/KO och marknadsdomstolen 2.2.1 Konsumentverket/KO 2.2.2 Marknadsdomstolen ............. 50 Styrmedel inom konsumentpolitiken ......... 52 2.3.1 Generalklausulerna i MFL och AVL 2.3.2 KOV:s riktlinjer 2.3.3 KOV:s styrmedel i övrigt 2.3.4 Ärendestatistik .............. 58 2.3.5 Jämförelse med andra myndigheters styr—
medel ................... 59
U'I
ååå-> c.a-..
RI KTLINJESYSTEMETS TILLÄMPNING Inledning .....................
.........
Statsmaktsuttalanden rörande framtagning av regler ...................... Initiering Och prioritering ............ 3.3.1 Förfarande ................ 3.3.2 Synpunkter ................ Utarbetande ................... 3.4.1 Inledning ................ 3.4.2 Deltagarna i överläggningarna m.m.
3.4.3 Diskussionerna vid överläggningarna . 3.4.4 Synpunkter ................
Offentliggörande . . ............... 3.5.1 KOV:s informationsåtgärder ........ 3.5.2 Näringslivets informationsåtgärder . .
3.5.3 Företagens kunskaper ........... 3.5.4 Konsumenternas kunskaper ......... 3.5.5 Synpunkter ................ övervakning ...................
3.6.1 Metoder och resurser i övervakningen . . 3.6.2 Efterlevnaden av riktlinjerna ...... 3.6.3 Synpunkter ................ KOV:s utvärdering ................ Sammanfattning och slutsatser ..........
KOV:s RIKTLINJER UR RÄTTSLIG OCH FUNKTIONELL SYNVINKEL ....................
Utformningen av riktlinjerna ........... Förhållandet mellan MD:s beslut och riktlinjerna . Sammanfattning och slutsatser ..........
KONKURRENS- SAMT KOSTNADS/NYTTO—EFFEKTER ..... Riktlinjer och annan producentpåverkan från konkurrenssynpunkt ................ 5.1.1 Konkurrenslagstiftningens syfte m.m. - . . 5.1.2 Påverkan på produktutveckling ......
5.1.3 Påverkan på konkurrensförhållandena mellan olika företag ...........
64 65 65 69 70 70 70 72 79 80 81 82 83 84 86 86 87 90 93 94
99 104 108 111
115
115
115 119
120
5.1.4 Sammanfattning beträffande konkurrens. . 123 Tekniska handelshinder och riktlinjerna ..... 124 5.2.1 De internationella överenskommelserna
m.m ................... 124 5.2.2 KOV:s tillämpning av de internationel-
la överenskommelserna 126 5.2.3 Sammanfattning beträffande tekniska
handelshinder 129 Kostnads/nytto—effekter av riktlinjer m.m. - - - 131 5.3.1 Inledning 131 5.3.2 Statsmaktsuttalanden m.m. om kostnads/ nytta-effekter ............. 134 Effekter inom den offentliga sektorn - . 136 KOV/KO ................. 136 Hemkonsulenter ............. 140 5.3. 5.3. . 5.3. . 5.3. . 5.3. . 5.3. 5.3. .1 5.3. .
5.3. .
Kommuner ................ 141 Offentliga sektorn i övrigt Effekter för företagen ......... 142 Kostnader
håbåwwwww
Kommentar beträffande effekter för
företagen
5.3. Effekter för konsumenterna
5.3. .1 Kostnader
5.3. .
5.3. Sammanfattning beträffande kostnads/ nytta-effekter ............. 152 Samnanfattning och slutsatser .......... 153
INFORMATION Inledning .................... 155 Det nuvarande regelsystemets framväxt ------ 156 De producentpåverkande styrmedlen -------- 159 6.3.1 3 5 MFL ................. 159
6.3.2 MD:s praxis 6.3.3 KOV:s ärendehandläggning och KO:s förelägganden
6.3.4 KOV:s riktlinjer ------------
6.4 6.5.
oooooooooooo mmawN—'
DEL III
6.3.5 KOV:s överenskommelser och andra uppgörelser ...... . ........ 168 6Å3.6 SamSpelet mellan styrmedlen ....... 169 IHar informationen förbättrats? ....... . . . 169 Problemen i riktlinjearbetet ........... 172 6.5.1 Problemen i riktlinjearbetet -
" normeringsproblem ............ 174 6.5.2' Svårigheterna att utforma generella
regler .'.* ............... 175
6.5.3 Styrmedelsalternativ .......... 182 6.5.4 Ändrade ekonomiska förhållanden och
' värderingar ............... 183 6.5.5 Statsmakternas omprövning av "ambi-
__ tionsnivån" för informationsriktlinjer. . 183 Sammanfattning och slutsatser .......... 184 'PRODUKTSÄKERHET ................. 187 Lagstiftningen om produktsäkerhet ........ 187 7.1.1 ' Tillämpningsområdet för 4 & MFL ..... 190 KOV:s riktlinjer ............ . . . . . 192 MD:s beslut ". . . . . . . . . . . . . . ; . . . . 196 KOV:s ärendehandläggning och produktsäkerhets- arbete i övrigt ................. 200 sammanfattning och slutsatser .......... 202
FORFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN SAMT KONSUMENT-
'OMBUDSMANNENS FÖRELAGGANDEN ........... 205 Talerätten .......... ' .......... 205 Betydelsen av medgivande i MD .......... 209 KO:s förelägganden ................ 212 Talan om regelvägledning .......... . . . 214 Medverkan i rättegång . .! ............ 218 Sammanfattning och slutsatser ...... :. . . . 221
OVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG . . . ' ...... ; . . . 223
RIKTLINJER OCH ANDRA KONSUMENTPOLITISKA
* STYRMEDEL ." ................... 227
Några utgångspunkter för övervägandena ...... 227
Våra överväganden ................ 229 ökad flexibilitet — självreglering som styr- medelsalternativ
KOV s handläggning av riktlinjeärenden och
andra styrmedelsfrågor .............. 233 9.4.1 Framtagande av normer
9.4.2 Tillämpningen av normer
9.4.3 Utvärdering av normer
INFORMATION ................... 245 3 & MFL — överväganden
Riktlinjeproblem - överväganden och förslag . _ . 250 Valet av styrmedel 257
PRODUKTSÄKERHET 259 Olycksfallsrapportering 259 Frågan om bindande föreskrifter på produkt-
säkerhetsområdet m.m .............. . 262 Generalklausulen 4 & MFL 276 11.3.1 KOV:s förslag till ändring i 4 % MFL . . 276 11.3.2 överväganden i övrigt 282 Sammanfattning av förslagen 283
FöRTYDLIGANDEN I FRÅGA OM RIKTLINJERNAS RATTSLIGA KARAKTÄR
Termen rekommendationer ............. Bemyndigandet i KOV:s instruktion att utarbeta riktlinjer
Innehållet i riktlinjerna ............ Sammanfattning av förslagen ...........
FöRFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN OCH KONSUMENT- OMBUDSMANNENS FURELÄGGANDEN ........... Talerätten
Betydelsen av medgivande i marknadsdomstolen KO:s förelägganden
Talan om regelvägledning
Medverkan i förfarandet
övriga frågor angående rättegången ........ 312
13.6.1 Rätten att föra talan mot MD:s beslut . 312 13.6.2 Rättegångskostnader i MD ........ 312 13.6.3 MD:s interimistiska beslut ....... 314 13.6.4 Förhållandet till förfarandet i kon— kurrensärenden ............. 315 13.7 Sammanfattning av förslagen ........... 316 14 SPECIALMOTIVERING ................ 319 14.1 Lagen om ändring i marknadsföringslagen ..... 319 14.2 Lagen om ändring i avtalsvillkorslagen ...... 329 14.3 Lagen om ändring i marknadsdomstolslagen ..... 330 14.4 Lagen om ändring i konsumentköplagen ....... 333 DEL IV RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN ...... 335 SUMMARY .......................... 345 RESUME ........................... 355 BILAGOR .......................... 367 121 Kommittédirektiven ................ 369 2:1 Instruktion och organisationsplan för KOV . . . . 379 2:2 Förteckning över riktlinjer och exempel på rikt— linjer ...................... 385 2:3 Fem myndigheters styrmedel ............ 429 2:4 Utländska förhållanden .............. 469 311 Företagen och riktlinjesystemet ......... 515 3:2 KOV:s regler för handläggning av riktlinjearbetet 585 3:3 Pågående och planerat riktlinjearbete ...... 593 3:4 Resultat från efterlevnadsundersökningar ..... 599 5:1 Möjliga kostnads— och nyttoeffekter av riktlinjer och andra regler ................. 601 6:1 Exempel på ärenden om informationsskyldighet och produktsäkerhet ................. 615 6:2 Vilka konsumentproblem kan lösas med riktlinjer . 647 8 Undersökning av MD:s beslut m.m .......... 687
9:1 NDM:s PM om självreglering ............ 693 9:2 Köpmannaförbundets PM om självreglering 1121 KOV:s framställning om ändring i 4 & MFL med re- missyttranden
FURKORTNIN
AD AF
GAR M.M.
arbetsdomstolen anslagsframställning/ar arbetsmiljölagenw(1977:1160) allmänna reklamationsnämnden arbetarskyddsstyrelsen avtalsvillkorslagen (1971:112)
Better Business Bureau (USA) Bankinspektionens och försäkringsinspektionens författ-
ningssamling byggnadsstadgan (1959:612)
Consumers' Association (Storbritannien) Consumer Protection Advisory Committee (Storbritannien) Consumer Product Safety Commission (USA)
(kommitté)direktiv departementsserien (betänkanden o.d.)
ekonomidepartementet europeiska frihandelssammanslutningen (European Free Trade Association) europeiska gemenskapen
Food and Drug Administration (USA) finansdepartementet forbrugerombudsmanden (Danmark), forbrukerombudet (Norge) försäkringsrörelselagen (1982z713) Federal Trade Commission (USA)
försäkringsinspektionen
allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreements
on Tariffs and Trade) generaldirektör
handelsdepartementet
JK
Ju justitiedepartementet
justitiekanslern
KF Kooperativa förbundet
KFL konsumentförsäkringslagen (1980z38)
KK kommerskollegium Ker konsumentkreditlagen (1977z981) KL konkurrenslagen (1982z729) Kn kommundepartementet KO konsumentombudsmannen
KOV konsumentverket
KOVFS Konsumentverkets författningssamling
LO Landsorganisationen i Sverige LPI lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. LU lagutskottet
MD marknadsdomstolen
MDL lagen (1970:417) om marknadsdomstol MFL marknadsföringslagen (1975:1418)
NCC National Consumer Council (Storbritannien) NDM Näringslivets Delegation för Marknadsrätt NJA Nytt Juridiskt Arkiv NO näringsfrihetsombudsmannen
NOP Näringslivets Opinionsnämnd NU näringsutskottet
OECD Organization for Economic Co-operation and Development OFT Office of Fair Trading (Storbritannien) Ot. prp. proposition i odalstinget (Norge)
P program (inom KOV) prop. proposition RB rättegångsbalken Reklam II reklamutredningens delbetänkande (SOU 1972:7) Beskriv— ning och analys
Reklam V reklamutredningens slutbetänkande (SOU 1974:23) Infor- mation i reklamen
RF regeringsformen RiS Researrangörsföreningen i Sverige riksrevisionsverket riksdagens skrivelse
Sveriges akademikers centralorganisation Svensk byggnorm statistiska centralbyrån
Svensk författningssamling Sveriges Grossistförbund
Sveriges Hantverks— och Industriorganisation Sveriges Industriförbund Standardiseringskommissionen i Sverige statens livsmedelsverk
statens offentliga utredningar statens pris— och kartellnämnd
Svenska Resebranschens Förening Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund
Textilrådet-Konfektionsindustriföreningen (ej officiell) trafiksäkerhetsverket
varudeklarationsnämnden
YI yrkesinspektionen
Åberopade propositioner
prop. 1970:57 med förslag till lag om otillbörlig marknads- föring, m.m.
prop. 1971:15 med förslag till lag om förbud mot otillbör— liga avtalsvillkor
prop. 1972z33 med förslag till riktlinjer för och organisa— tion av samhällets konsumentpolitik m.m. prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag, m.m.
prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar
1975/76:
1976/77 1976/77 1980/81: 1981/82
1981/82 1981/82:
med förslag till organisation av och anslag för det nya konsumentverket
med förslag till konsumentkreditlag m.m.
om arbetsmiljölag m.m.
om besparingar i statsverksamheten, m.m. med förslag till statsbudget för budgetåret
.1982/83
med förslag till konkurrenslag om försäkringsrörelselag, m.m.
SAMMANFATTNING
Utredningsuppdraget - en utvärdering
Kommitténs uppdrag har varit att utvärdera och se över olika pro- ducentpåverkande styrmedel på konsumentpolitikens område. Tyngd- punkten i arbetet har legat på att granska de_riktlinjer som ut- arbetas av konsumentverket (KOV) för företagens tillämpning av generalklausulerna i marknadsföringslagen (1975:1418, MFL) om otillbörlig marknadsföring, information och produktsäkerhet. Det har varit kommitténs uppgift att värdera de erfarenheter som vun- nits av den gällande ordningen för producentpåverkan och att un- dersöka om det finns skäl att söka förbättra systemet.
Genomförandet av utvärderingen
Kommittén har först kartlagt det aktuella området bl.a. genom in- tervjuer och enkäter med företrädare för näringslivet och KOV. Därefter har kommittén utvärderat olika konsumentpolitiska styr- medel från såväl praktiska som rättsliga utgångspunkter.-Utvär— deringen har främst avsett KOV s riktlinjer men har också berört verkets handläggning av enskilda ärenden, marknadsdomstolens (MD 5) beslut samt konsumentombudsmannens (KO:s).förelägqanden. Resultatet av utvärderingen har utgjort bakgrunden till kommit— téns överväganden och förslag.
Resultatet av utvärderingen
I slutet av 1970—talet riktades i den allmänna debatten en del— vis mycket stark kritik mot riktlinjesystemet. Kommittén har fun- nit att denna kritik varit överdriven. Nu när man inom KOV och näringslivet vant sig vid systemet och lärt sig hantera det fram-
står kritiken inte längre som aktuell. Några grundläggande bris- ter i den nuvarande ordningen har kommittén inte heller kunnat påvisa.
Efterlevnaden av riktlinjerna är sålunda tillfredsställande. De torde i vart fall ha lika stor genomslagskraft som formellt bin- dande föreskrifter skulle ha haft.
Riktlinjerna tillkommer efter förhandlingar mellan KOV och främst företrädare för näringsidkarna (se kap. 3). Riktlinjernas innehäl är också i de flesta fall typiska förhandlingsprodukter med ett inte obetydligt inslag av kompromisslösningar. Under de första åren som riktlinjesystemet tillämpades förekom betydande svårig- heter med tids- och resurskrävande framtagningsprocesser. Svårig— heterna var dock inte större än att det i de flesta fallen gick att uppnå enighet om innehållet i riktlinjerna. Under de senaste åren har arbetet med att utarbeta riktlinjer löpt smidigare. För- slag till förbättringar av framtagningsprocessen har därför grun— dns på det nuvarande förhandlingssystemet.
Riktlinjerna har utvärderats också ur rättslig synvinkel (sekap.4k Kommittén konstaterar att riktlinjerna har blivit ett etablerat regelsystem på konsumentpolitikens område. KOV:s instruktion (1976:429) gör det möjligt att utfärda riktlinjer även utanför MFL:s tillämpningsområde. Riktlinjerna kan därför användas för att förbättra konsumenternas positioner. I förarbetena till kon— sumentkreditlagen har det sagts att riktlinjerna till sin karak— tär är rekommendationer. Riktlinjerna innehåller emellertid de— taljerade krav som även företrädare för näringslivet står bakom.
I praktiken fungerar de på samma sätt som formellt bindande fö— reskrifter. Riktlinjerna framträder därför i verkligheten inte som rekommendationer. överträdelse av riktlinjer kan i sista
hand beivras genom beslut av MD enligt MFL. Utvärderingen visar dock att KO hittills sällan åberopat riktlinjer vid talan i MD. Beslut av MD är bara i några fall den rättsliga grunden för rikt— linjerna. KOV:s ärendehandläggning utgör i stället den breda ba— sen för normbildningen.
Kommitténs utvärdering har också avsett konkurrens-, kostnads- och nyttoeffekter (se kap. 5). Kommittén konstaterar att riktlin- jesystemet kan medföra vissa risker för olikformiga konkurrens- villkor, konkurrenshämmande samverkan mellan företag m.m. Bättre information och ingripanden mot otillbörlig marknadsföring är dock positivtfrån konkurrenssynpunkt. Kommittén har inte funnit att riktlinjesystemet i praktiken medfört några nackdelar från konkurrenssynpunkt.
Riktlinjerna kan liksom andra nationella regler påverka import— och exportmöjligheterna i vissa fall. Hittills har inte riktlin- jerna hävdats vara sådana tekniska handelshinder som är oförenli— ga med Sveriges internationella åtaganden.
Man saknar ännu metoder för att i monetära termer utvärdera kost: nader och nytta av riktlinjerna. Kommittén anser dock i vart fall att riktlinjesystemets effekter inte leder till att systemet av
det skälet behöver ifrågasättas.
Kostnads- och nyttoaspekter bör emellertid beaktas i det framtida arbetet med riktlinjer. Detsamma gäller systemets verkan som han— delshinder och på konkurrensen mellan företagen.
På informationsområdet konstaterar kommittén att 3 & MFL fungerat tillfredsställande som en utgångspunkt för MD:s rättsbildning och KOV/KO:s handläggning av enskilda ärenden.
Ibland har det emellertid förelegat svårigheter att utarbeta rikt: linjer för företagens tillämpning av 3 & MFL (se kap. 6). Särskilt riktlinjer för information utanför säljstället har utfärdats i mindre omfattning än lagstiftaren torde ha tänkt sig. Det finns dock numera informationsriktlinjer för flera viktiga områden, t.ex. prisinformation, sällskapsresor, textilier, konsumentkre- diter och konsumentförsäkringar. Kommittén anser detta vara av stort värde för konsumenterna.
När det gäller produktsäkerhet avser KOV:s verksamhet områden
som inte omfattas av speciallagstiftning (se kap. 7). En stor andel av produktsäkerhetsärendena hos KOV gäller olycksfallsris—
ker för barn i hemmet och på fritiden. Det finns dock inget per— manent system för fortlöpande skaderapportering av det slag som etablerats i åtskilliga andra länder. Därför går det inte att be— döma om de ärenden som anmäls till KOV är representativa för det totala antalet produktrelaterade olyckor som drabbar konsumemerna.
De flesta frågor angående farliga varor har kunnat lösas efter förhandlingar mellan KOV och företagen. Riktlinjearbetet har gått lättare än på informationsområdet. Detta beror på att det finns en betydande värdegemenskap mellan statsmakterna och före- tagen på produktsäkerhetsområdet.
Generalklausulen om produktsäkerhet, 4 5 MFL, har f.n. en begrän- sad räckvidd. Förbud mot att saluhålla farliga varor kan riktas endast mot näringsidkare som saluhåller varor direkt till konsu— menterna. Kommittén har emellertid funnit att KOV ofta förhand- lar även med tillverkare och andra näringsidkare i bakomvarande led beträffande deras marknadsföring av farliga varor.
Kommittén har också i vissa avseenden utvärderat förfarandet i marknadsdomstolen (MD) (se kap. 8 ). Kommittén har funnit den kritik i viss mån befogad som riktats mot att endast KO har di- rekt talerätt i ärenden enligt 2 & MFL. Utvärderingen visar att det också finns anledning att överväga vissa andra frapr amigäl— ler förfarandet iMD. Särskilt påfallande är att en hel del närings— idkare är förhållandevis passiva i rättegångar i MD. Kommittén anser att detta i vissa situationer kan innebära en risk för att MD:s beslut kommer att vila på ett ofullständigt processmaterial. Med hänsyn till att domstolens beslut skall vägleda rättsutveck— lingen som prejudikat är detta en fråga som bör uppmärksammas.
överväganden och förslag 95e9_fle&ibilitet_:_siälrreglscing_sgt_tgoelstteranés_stxtoséel
Kommittén föreslår att den nuvarande ordningen för producentpå— verkan behålls. KOV:s ärendehandläggning blir även i fortsätt— ningen det kvantitativt sett mest betydelsefulla styrmedlet för producentpåverkan. Riktlinjerna består som det viktigaste styr— medlet av normkaraktär (se kap. 9). Näringsidkarna och deras or-
ganisationer bör stimuleras att mera aktivt engagera sig i arbe- tet att förbättra konsumenternas ställning. Kommittén anser det önskvärt att såsom ett kompletterande styrmedel vid sidan av rikt— linjerna pröva en självreglering som innebär att näringslivets or- ganisationer i vissa fall tar fram normer och svarar för normöver- vakning under överinseende av KOV. Kommitténs förslag till själv— reglering är förankrat i näringslivet. Förslaget avser främst frå- gor om information till konsumenterna. KOV skall fortfarande ha det övergripande ansvaret för att erforderliga normer tas fram.
Ereuzssninssneyxittliuisrna
Kommittén har angivit en ordning för framtagning av riktlinjer och andra normer (se kap. 9). Eftersom KOV:s riktlinjearbete un- der de senaste åren har fungerat väl ansluter schemat nära till redan förekommande handläggningsformer. En nyhet i förhållande till det nuvarande förfarandet är dock att utarbetandet av nor- mer enligt kommittén bör delas upp i en utredningsdel och en för- handlingsdel. Valet av styrmedel — t.ex. riktlinjer eller själv— sanering - bör ske först sedan utredningsarbetet är avslutat.
Information
Kommittén pekar på flera motiv för att förtydliga 3 & MFL. Av fö- reträdesvis praktiska skäl avstår kommittén dock från att före- slå att paragrafen ändras (se avsnitt 10.1).
Under de senaste åren har informationsreglerna i riktlinjerna främst avsett sådan information som skall lämnas på säljstället eller eljest i samband med konsumentens köpbeslut. Bland annat minskade resurser för KOV:s verksamhet har lett till en markant minskning av nya regler om informationen utanför säljstället. Kom- mittén anser att det är realistiskt att anta att denna utveckling fortsätter. I vissa fall kan det vara angeläget med regler om in— formation utanför säljstället (se avsnitt 10.2).
Genom en ökad flexibilitet med både KOV:s riktlinjer och närings- livets självreglering som styrmedel anser kommittén att det ändå finns goda möjligheter att förbättra näringsidkarnas information till konsumenterna (se avsnitt 10.3).
Produktsäkerhet
Kommittén anser att avsaknaden av ett övergripande system för rap- portering av och statistik över olyckor i hemmet och på fritiden utgör en grundläggande brist i vårt nuvarande konsumentskydd (se avsnitt 11.1). KOV har visserligen påbörjat en försöksverksamhet på området. Enligt kommittén krävs dock ett permanent skaderappor— teringssystem med ett tillräckligt antal rapportlämnare. Kommit- tén föreslår därför att KOV tillsammans med Statistiska central— byrån beviljas ett särskilt anslag som gör det möjligt att snabbt bygga upp ett rapportsystem.
Kommittén har i enlighet med vad som sägs i direktiven övervägt om riktlinjerna om produktsäkerhet bör ersättas med ett system med formellt bindande föreskrifter (se avsnitt 11.2). Kommittén har funnit att produktsäkerhetsriktlinjerna som system betraktat f.n. fyller det från konsumentsynpunkt viktigaste syftet, nämli— gen att vara ett effektivt medel att skapa produktsäkerhet. Rikt— linjerna torde i allmänhet ge ett lika gott konsumentskydd som bindande föreskrifter. Av effektivitetsskäl är det således inte befogat att välja en annan ordning. Majoriteten i kommittén anser vidare att ett system med bindande föreskrifter kan mötas med in- vändningar av principiell natur. Kommitténs majoritet föreslår därför att riktlinjer även i fortsättningen skall vara första- handsalternativ vid normering på produktsäkerhetsområdet. Riktlin- jerna bör liksom hittills utformas som grundkravsregler, komplette- rade med regler om information om varorna. I vissa undantagsfall tänker sig dock kommitténs majoritet att bindande föreskrifter (speciallagstiftning) kan visa sig vara ett mera ändamålsenligt styrmedel än riktlinjer. En minoritet i kommittén anser att en möjlighet för regeringen att utfärda bindande föreskrifter bör finnas.
Kommittén har haft ett särskilt uppdrag att utreda om förbud en— ligt 4 g MFL skall kunna meddelas inte bara mot näringsidkare som saluhåller en vara direkt till konsument för enskilt bruk utan även mot näringsidkare i bakre led, t.ex. tillverkare eller importörer (se avsnitt 11.3). Det finns ett brett stöd för en
!
lagändring med en sådan innebörd. Som redan nämnts förhandlar så— ledes KOV redan nu ofta med näringsidkare i bakre led. Inom nä- ringslivet är det vidare en utbredd uppfattning att näringsidkare i bakre led bör ha ett formellt ansvar enligt 4 & MFL. Talan mot bakre led ger också möjlighet till ett effektivare konsumentskydd.
Enligt kommitténs mening bör möjligheten att meddela förbud - till skillnad från vad som gäller f.n. — också omfatta tjänster. Om näringsidkare mot vederlag tillhandahåller konsument för enskilt bruk en vara eller en tjänst som på grund av sina egenskaper med- för särskild risk för skada på person eller egendom skall därför enligt kommitténs förslag MD kunna förbjuda näringsidkaren att fortsätta därmed. Detsamma bör gälla om en näringsidkare tillhan- dahåller en sådan vara eller tjänst åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till enskilda konsumenter.
På produktsäkerhetsområdet föreslår kommittén också en ändring i 8 5 konsumentköplagen av innebörd att en vara som MD bedömt som farlig eller otjänlig alltid skall anses behäftad med fel.
EétthIigenéen_i-fråea-9m_rittliaiscuas-cättsliaa_tecettäc
Då termen rekommendationer - med ett normalt språkbruk - inte motsvarar den funktion som riktlinjerna har i praktiken bör den enligt kommitténs mening inte användas som ett uttryck för rikt- linjernas rättsliga karaktär (se avsnitt 12.1).
Kommittén anser det viktigt att riktlinjernas rättsliga innebörd framgår tydligt. Med det syftet föreslår kommittén i huvudsak föl- jande ändringar i fråga om riktlinjernas redaktionella utformning och presentation. Den hänvisning till KOV:s instruktion som f.n. förekommer i inledningen av riktlinjerna bör kompletteras med en upplysning om att riktlinjerna bygger på 2-4 55 MFL. Vidare bör anges att riktlinjerna ger besked om de krav KOV efter förhand- lingar med representanter för näringslivet ställer på ifrågava— rande marknadsföring. Redan i ingressen bör dessutom finnas en hänvisning till det särskilda avsnittet i riktlinjerna med upp- lysningar om vad som händer om riktlinjerna inte följs. Med des— sa förtydliganden innehåller riktlinjerna enligt kommitténs me-
ning tillräckliga upplysningar om den rättsliga karaktären. Det bör då inte kunna riktas någon vägande invändning mot att skall- formen används i riktlinjerna (se avsnitt 12.3).
EärfeEeUst_i_MQ
Kommittén anser att det inte finns sakliga skäl för att enskilda näringsidkare skall ha endast s.k. subsidiär talerätt i ärenden som gäller otillbörliga marknadsföringsåtgärder enligt 2 & MFL som direkt berör den egna verksamheten. Därför föreslår kommittén att en näringsidkare som berörs av en handling som avses i 2 & MFL skall ha möjlighet att vända sig direkt till MD utan att först göra anmälan till KO (se avsnitt 13.1).
KO:s förelägganden skall f.n. godkännas för att få samma verkan som ett beslut av MD. Detta krav är enligt kommittén olämpligt bl.a. därför att det kan onödigt fördröja beslutsprocessen. Kom— mittén är enig om att den nuvarande ordningen beträffande KO:s förelägganden inte är tillfredsställande. Kommitténs majoritet föreslår vissa nya regler i fråga om sådana förelägganden (se av- snitt 13.3). Viktigast är förslaget att ett föreläggande blir gällande inte bara efter godkännande utan också om vederbörande näringsidkare underlåter att meddela att han motsätter sig före- läggandet.
I ärenden som förs till MD för att få fram ett vägledande preju- dikat kan ibland den nuvarande ordningen som innebär att KO, el— ler annan sökande, måste yrka förbud eller åläggande i samband med talan i MD vara olycklig. Ett sådant yrkande kan leda till att en näringsidkare avstår från att tillräckligt aktivt delta i förfarandet. Kommittén föreslår en specialregel om att en ta? lan kan få begränsas till att avse en prövning av frågan huruvi- da en näringsidkares förfarande eller underlåtenhet kan bli före- mål för ingripande enligt någon av generalklausulerna i MFL el— ler lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, AVL (se avsnitt 13.4).
En bärande tanke bakom den narknadsrättsliga lagstiftningen är att MD:s beslut skall efterlevas även av företag som inte varit part i ett ärende. Det framgår då som berättigat att företag som inte deltar som part får möjlighet att genom sina organisationer kom- ma till tals i processen. Detta gäller särskilt om ett företag som är svarande av en eller annan anledning deltar mindre aktivt i förfarandet. Organisationerna bör också kunna tillföra process— material av värde för MD:s prejudikatskapande verksamhet. Kommit— tén föreslår därför att en sammanslutning av näringsidkare under vissa förutsättningar skall få medverka i ett ärende vid sidan av KO:s motpart (se avsnitt 13.5).
För att särskilt farliga produkter snabbt skall försvinna från marknaden föreslår kommittén slutligen att MD i ärenden enligt
4 5 MFL får möjlighet att meddela interimistiskt beslut utan fö— regående skriftväxling med berörd näringsidkare, om synnerliga skäl föreligger (se avsnitt 13.6.3).
FöRFATTNINGSFORSLAG
1. Förslag till Lag om ändring i marknadsföringslagen (1975:1418)
Härigenom föreskrivs att 4, 10. 14 och 15 55 marknadsföringslagen (1975:1418) skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 &
Saluhåller näringsidkare till Tillhandahåller en näringsidka— konsument för enskild bruk va- re mot vederlag åt konsument för ra, som på grund av sina egen- enskilt bruk en vara eller en skaper medför särskild risk tjänst, som på grund av sina egen- för skada på person eller skaper medför särskild risk för egendom, kan marknadsdomsto- skada på person eller egendom, len förbjuda honom att fort- kan marknadsdomstolen förbjuda sätta därmed. Detsamma gäl- honom att fortsätta därmed. Det— ler, om varan är uppenbart samma gäller, om en näringsidka- otjänlig för sitt huvudsak- re tillhandahåller en sådan va- liga ändamål. Förbud kan med— ra eller tjänst åt annan närings- delas även anställd hos nä- idkare för vidare marknadsföring ringsidkare och annan som till konsumenter. Förbud kan med- handlar på näringsidkares delas även anställd hos närings- vägnar. idkare och annan som handlar på
näringsidkares vägnar. Förbud Första stycket äger motsva— mot tillhandahållande av vara rande tillämpning, om konsu- eller tjänst bör dock inte med- menten erbjudes att mot ve- delas, om det ändamål som förbu— derlag förvärva nyttjande- det skulle fylla kan uppnås ge— rätt till vara för enskilt nom ett förbud enligt 2 5 eller bruk. ett åläggande enligt 3 &. Förbud enligt denna paragraf Vad som sägs 1 första StkaEt får ej meddelas 'i den mån gäller även beträffande en vara det i författning eller be- eller en tjänst som är uppenbart slut av myndighet har med- otjänlig för sitt huvudsakliga delats särskilda bestämmel- andamål. ser om varan med samma än- damål som förbudet skulle Förbud enligt denna paragraf får fy1]a_ inte meddelas i den mån det i
författning eller beslut av myn- dighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som förbudet skulle fylla.
Nuvarande lydelse
Fråga om förbud eller åläggan- de enligt 2-4 åå upptages ef- ter ansökan. Sådan ansökan gö— res av konsumentombudsmannen. Beslutar denne för visst fall att ej göra ansökan, får ansö- kan göras av sammanslutning av konsumenter, löntagare el- ler näringsidkare eller, be- träffande förbud enligt 2 5, av näringsidkare som beröres av handlingen.
Förbudsföreläggande
14
Fråga om förbud enligt 2 el- ler 4 5 får i fall som ej är av större vikt prövas av kon- sumentombudsmannen genom för- budsföreläggande.
Förbudsföreläggande innebär att den som antages ha före— tagit handling, som avses i 2 eller 4 6, till godkännan— de omedelbart eller inom viss tid förelägges förbud vid vi- te att fortsätta därmed eller, i fall som avses i 2 5, att. företaga annan liknande hand- ling.
Har föreläggande godkänts, gäller det som förbud som har meddelats av marknadsdomsto— len enligt 2 eller 4 5. God— kännande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden har gått till ända är dock utan verkan.
10 &
Föreslagen lydelse
Fråga om förbud eller åläggande enligt 2, 3 eller 4 5 tas upp efter ansökan. Sådan ansökan görs av konsumentombudsmannen. Beträffande förbud enligt 2 & får ansökan göras också av en näringsidkare som berörs av handlingen.
Beslutar konsumentombudsmannen för visst fall att inte göra ansökan, får ansökan göras av sammanslutning av konsumenter, löntagare eller näringsidkare.
Förbuds- och informationsföre- läggande
&
I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förbudsföreläggande pröva fråga om förbud enligt 2 eller 4 5 och genom informationsföreläg- gande pröva fråga om åläggande enligt 3 5.
Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha företagit hand— ling, som avses i 2 eller 4 5, till godkännande omedelbart el— ler inom viss tid föreläggs för— 'bud vid vite att fortsätta där— med eller, i fall som avses i 2 &, att företa annan liknande handling.
Informationsföreläggande inne- bär att den som antas ha gjort sig skyldig till underlåtenhet, som avses i 3 5, till godkännan- de omedelbart eller inom viss tid föreläggs vid vite att läm- na information, SOm anges där.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Informationsföreläggande
155 Fråga om åläggande enligt Har ett förbudsföreläggande el— 3 5 får i fall som ej är av ler ett informationsföreläggande större vikt prövas av kon- godkänts gäller det som ett för- sumentombudsmannen genom bud eller ett åläggande som har informationsföreläggande. neddelats av marknadsdomstolen
enligt 2, 3 eller 4 &. Godkän- nande som sker sedan den i före- läggandet utsatta tiden gått till ända är dock utan verkan.
Informationsföreläggande in- nebär att den som antages ha gjort sig skyldig till un— derlåtelse, som avses i 3 &, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläg— ges vid vite att lämna in- formation, som anges där.
Har den mot vilken ett föreläg— gande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen mot- satt sig föreläggandet, får kon- sumentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första stycket. Beslutet får verkan när det har delgivits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad därefter hos marknadsdomstolen skriftligen begära omprövning av beslutet.
Har föreläggande godkänts, gäller det som åläggande som har meddelats av mark— nadsdomstolen enligt 3 &. Godkännande som sker sedan den i föreläggandet ut— satta tiden har gått till ända är dock utan verkan.
I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för ti- den intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna attbeslut enligt andra stycket ej skall gälla.
2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:112) om förbud mot oskäli- ga avtalsvillkor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, dels att 6 5 skall ha nedan angivna lydelse,
dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 6 a 5, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Fråga om förbud får i fall som ej är av större vikt prövas av konsumentombudsmannen genom att den som antages ha använt oskäligt avtalsvillkor före- lägges förbud till godkännan- de omedelbart eller inom viss tid (förbudsföreläggande).
Har förbudsföreläggande god- känts, gäller det som förbud av marknadsdomstolen. Godkän— nande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden har gått till ända är dock utan verkan.
Närmare bestämmelser om för- budsföreläggande meddelas av regeringen.
6 9
Föreslagen lydelse
I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förbudsföreläggande pröva fråga om förbud.
Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha använt oskä- ligt avtalsvillkor, till godkän— nande omedelbart eller inom viss tid föreläggs förbud vid vite att fortsätta därmed.
6 a &
Har ett förbudsföreläggande god— känts gäller det som ett förbud som har meddelats av marknads— domstolen. Godkännande som sker sedan den i föreläggandet ut- satta tiden gått till ända är dock utan verkan.
Har den mot vilken ett föreläg— gande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen motsatt sig föreläggandet, får konsumentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första styck- et. Beslutet får verkan när det har delgivits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad därefter hos marknadsdom- stolen skriftligen begära om- prövning av beslutet.
I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för ti- den intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna att beslut enligt andra stycket ej skall gälla.
._9;u-;mlvm—vm.q——ywn. _ . — __. _
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417)om mark- nadsdomstol m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970z41D om marknadsdom- stol m.m.,
dels att 13, 14 och 15 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 13 a 5, av nedan
angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 5
Ansökan som avses i 17 5 konkurrenslagen (1982:729) görs skrift- ligen. Detsamma gäller ansökan om förbud eller åläggande enligt 2-4 5 marknadsföringslagen (1975:1418) eller 1 5 lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor. Av ansökningen skall framgå de skäl på vilka ansökningen grundas och den utredning sökanden åberopar.
I ett ärende enligt 2, 3 eller 4 5 marknadsföringdagen eller 1 5 lagen om förbud mot oskäli— ga avtalsvillkor kan marknads— domstolen pröva en talan som är begränsad till frågan huru— vida ingripande mot en närings- idkares förfarande eller under- låtenhet kan ske med stöd av någon av de nämnda bestämmel- serna.
13 a 5
Om en sammanslutning av närings- idkare gör sannolikt att utgång- en av ett ärende, i vilket kon- sumentombudsmannen är sökande, kan ha ett betydande intresse för medlemmarna i sammanslut— ningen eller är av allmän be— tydelse, kan marknadsdomstolen på ansökan av sammanslutningen tillåta att denna medverkar i förfarandet och åberopar bevis- ning vid sidan av näringsidkare som är motpart till konsument- ombudsmannen. Marknadsdomsto- lens avgörande i ärendet riktas inte mot den medverkande.
Parterna skall beredas tillfäl— le att yttra sig över en ansö-
Nuvarande lydelse
Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid sammanträde inför mark- nadsdomstolen lägga fram si- na synpunkter och förebringa den utredning de vill åbero- pa. Till sådant sammanträde skall ombudsmannen för frå- gor av den art som ärendet rör kallas, även om han ej är sökande.
SOU 1983:40 Föreslagen lydelse
kan enligt första stycket. En sådan ansökan får inte bifal- las, om konsumentombudsmannens motpart motsätter sig detta. Vad som sägs i 13 5 första stycket gäller även en ansökan om medverkan.
14 5
Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid sam- manträde inför marknadsdomsto- len lägga fram sina synpunkter och förebringa den utredning de vill åberopa.
Är ombudsmannen för frågor av den art som ärendet rör inte sökande, skall han ges till— fälle att yttra sig i ärendet.
Före sammanträde kan muntlig eller skriftlig förberedelse äga rum i den utsträckning domstolen bestämmer.
Förhandling som avses i 4 eller 5 5 konkurrenslagen (1982:729) skall äga rum vid sammanträde med parterna inför domstolen eller dess ordförande. Domstolen eller ordföranden får även överlägga enskilt med part. Förhandlingen skall dock alltid avslutas vid sammanträde med parterna inför domstolen.
15 5
Ärende får avgöras och beslut med anledning av särskild prövning enligt 15 a 5 meddelas utan sammanträde enligt 14 5 första styck- et, om tillfredsställande utredning föreligger och part inte be— gär sammanträde. Ansökan som uppenbart ej förtjänar avseende får avslås utan sådant sammanträde.
Fråga om förbud, åläggande eller tillstånd enligt 18 5 konkur- renslagen (1982:729), förbud enligt 21 5 samma lag eller förbud eller åläggande enligt 13 5 marknadsföringslagen (1975:1418) el- ler 5 5 lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor kan prövas utan sammanträde enligt 14 5 första stycket.
Förbud eller åläggande, som avses i andra stycket, eller återkallelse av tillstånd, som avses där, får inte be- slutas utan att den som för— budet, åläggandet eller åter- kallelsen avser fått tillfäl- le att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anled— ning anta, att han avvikit
Förbud eller åläggande, som avses i andra stycket, eller återkallelse av tillstånd, som avses där, får inte beslutas utan att den som förbudet, åläggandet eller återkallelsen avser fått tillfälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning anta, att han avvikit eller eljest håller
Nuvarande lydelse
eller eljest håller sig un— dan.
Föreslagen lydelse
sig undan. I ett ärende om förbud enligt 4 5 marknadsfö— ringslagen får marknadsdomsto— len dock även i annat fall ome— delbart besluta om förbud en- ligt 13 5 marknadsföringslagen, om synnerliga skäl föreligger.
4. Förslag till lag om ändring i konsumentköplagen (1973:877)
Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentköplagen (1973z877) att 8 5 skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Säljes varan i strid mot förbud enligt 4 5 marknadsföringslagen (1975:1418) eller eljest i strid mot förbud att saluhålla vara, vilket meddelats i författning eller av myndighet väsentligen i syfte att förebygga att den som använder varan ådrager sig ohälsa eller drabbas av olycks- fall eller för att eljest hind- ra användning av vara som ej är tillförlitlig från säker- hetssynpunkt, skall varan an- ses behäftad med fel. Detsam- ma gäller, om varan är så bristfällig att dess använd— ning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv el- ler hälsa.
8 9
Föreslagen lydelse
Säljs varan, trots att den enligt beslut av marknadsdom- stolen på grund av sina egen— skaper medför särskild risk för skada på person eller egendom eller är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakli- ga ändamål, skall varan anses behäftad med fel.
Säljs varan i annat fall i strid mot förbud att saluhål- la vara, som har meddelats i författning eller av myndig- het väsentligen i syfte att förebygga att den som använ- der varan ådrar sig ohälsa eller drabbas av olycksfall eller för att annars hindra användning av vara som inte är tillförlitlig från säker- hetssynpunkt, skall varan an- ses behäftad med fel. Detsam- ma gäller, om varan är så bristfällig att dess använd- ning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv el- ler hälsa.
DEL I INLEDNING
SOU 1983:40 1 UTREDNINGSDIREKTIVEN OCH ARBETETS UPPLÄGGNING M.M. 1.1 Direktiven
Direktiven, som utfärdades den 30 augusti 1979, fogas till detta betänkande som bilaga 1:1.
Marknadsföringslagen (MFL 1975:1418) innehåller bl.a. tre general— klausuler av central betydelse inom marknadsrätten. Generalklausu— lerna avser otillbörlig marknadsföring (2 5), informationsskyldig— het (3 5) och produktsäkerhet m.m. (4 5). Bland annat för att ge företagen vägledning rörande tillämpningen av dessa generalklausu— ler skall konsumentverket (KOV) enligt sin instruktion (1976:429) utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter m.m. Riktlinjerna är ock- så ett av KOV:s medel för att påverka företagen att bättre anpas- sa sin verksamhet efter vad som bedöms vara konsumenternas behov. Generalklausulerna och riktlinjerna är av grundläggande betydelse i det system som avses när det i direktiven talas om en utredning av det "valda systemets verkningar och då särskilt riktlinjernas betydelse i det konsumentpolitiska arbetet".
Enligt direktiven är en utgångspunkt för vårt uppdrag att det sak- nas fog för att överväga ändringar av hittillsvarande principer för det producentpåverkande arbetet. I stället skall översynen i huvudsak inriktas på styrmedlen för producentpåverkan. Utrednings— arbetet har därför i stor utsträckning kommit att gälla KOV:s verksamhet och då särskilt riktlinjerna och därmed sammanhängande frågor.
Det är vår uppgift att värdera de erfarenheter som hittills har vunnits av systemet för producentpåverkan och att undersöka om det finns skäl att söka förbättra systemet i olika hänseenden.
I direktiven ges också vissa anvisningar om genomförandet av ut- redningen. Sålunda bör vi kartlägga om problem förekommer samt, om så skulle vara, lämna förslag om de ändringar i eller komplet— teringar av det nuvarande systemet som bedöms möjliga och lämpli— ga. Detta innebär att vi skall ingående analysera det valda sys— temet och mot bakgrund av sådant studium utvärdera detta.
Med hänsyn till vad som sägs i direktiven har några punkter fram— stått som särskilt viktiga i utredningsarbetet. Grunden för sam- hällets producentpåverkan är främst önskemålet att stödja konsu- menterna. Vid utvärderingen har vi därför undersökt i vilken ut- sträckning man med det nuvarande systemet kan tillgodose detta önskemål. En viktig fråga har härvid varit, om systemet kan anses ändamålsenligt när det gäller att tillgodose konsumenternas behov av information och produktsäkerhet.
Flera av de debattinlägg som återges i direktiven pekar på en an- nan viktig uppgift. I debatten har nämligen hävdats att systemet fått en del negativa effekter. Vi har särskilt undersökt i vad mån denna kritik är befogad och kan ge anledning till ändrings- förslag.
1.2. Arbetets uppläggning
Till att börja med kartlade vi det aktuella området genom att
samla in fakta samt upplysningar om olika gruppers syn på rikt- linjesystemet. Därefter analyserade vi det insamlade materialet och gjorde en probleminventering. Härigenom fick vi grunden för
att planlägga en utvärdering av olika delområden. I ett tredje
steg genomförde vi utvärderingen. Resultaten av denna ligger tnl l grund för våra överväganden och förslag.
Under utredningsarbetet har vi haft kontakter med företrädare för KOV och vissa andra statliga myndigheter, med andra utredningar som haft betydelse för uppdraget samt med branschorganisationer och företag. Ett omfattande arbete har lagts ner på att samla ma- : terial från den allmänna debatten. Ordföranden och sekreterarna
har genom ett besök i London tillfört utredningen kunskaper om det producentpåverkande arbetet i Storbritannien, varjämte leda—
moten Bernitz särskilt undersökt konsumentpolitiska styrmedel m.m. i vissa andra länder. Experten Knutsson och sekreterarna har i in- tervjuer med ett trettiotal företag behandlat företagsekonomiska aspekter på riktlinjerna. Knutsson har för kommitténs räkning ock- så gjort en analys av vilka konsumentproblem som kan angripas med riktlinjer. Uppgifterna i betänkandet avser tiden före den 1 ja— nuari 1983.
1.3 Remissyttranden m.m.
Vi har avgett remissyttrande över en inom handelsdepartementet upprättad promemoria angående översyn av konsumentverket m.m. och över betänkandet (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syfte.
1.4. Dispositionen av betänkandet
Efter denna inledning följer ett kapitel som allmänt beskriver den lagstiftning och de myndigheter som finns inom utredningsom— rådet (kap. 2). I de därpå följande kapitlen beskriver och utvär- derar vi olika delar av utredningsuppdraget närmare. I slutet av vart och ett av dessa kapitel gör vi en sammanfattning och anger vilka frågor vi anser bör övervägas närmare (kap. 3-8). Därefter presenterar vi våra överväganden och förslag (kap. 9-14).
DEL II BESKRIVNING OCH UTVÄRDERING AV GÄLLANDE ORDNING
2 KONSUMENTPOLITIK OCH KONSUMENTPOLITISKA STYRMEDEL
Som nämnts i kap. 1 omfattar vårt uppdrag vissa konsumentpolitiska styrmedel, främst konsumentverkets riktlinjer. Detta kapitel in— leds med en översikt av konsumentpolitiken och lagstiftningen på området (avsnitt 2.1). Därefter redogör vi kortfattat för de myn- digheter - konsumentverket/konsumentombudsmannen (KOV/KO) och mark- nadsdomstolen (MD) - som tillämpar de styrmedel som vårt uppdrag gäller (avsnitt 2.2). Som en introduktion till kommande kapitel ger vi här också en allmän beskrivning av de styrmedel som omfattas av utredningsuppdraget (avsnitt 2.3). Därvid har vi lagt särskild vikt vid en bakgrund till KOV:s riktlinjer (avsnitt 2.3.2).
Vårt uppdrag omfattar de senaste årens konsumentpolitiska verksam— het. Vi har därför inte sett det som vår uppgift att presentera en historisk redogörelse för utvecklingen inom konsumentpolitiken. Närmare redogörelse för hur samhällets konsumentpolitik har vuxit
1)
fram finns i flera tidigare utredningsbetänkanden.
2.1 Allmänt om konsumentpolitiken och den konsumentpolitis- ka lagstiftningen
Begreppet konsumentpolitik är en sammanfattande benämning på stats- makternas insatser i syfte att ta till vara konsumenternas intres- sen. Konsumentpolitiken avser i första hand frågor rörande konsu- menternas köp och användning av varor, tjänster och andra nyttig- heter som bjuds ut på den privata marknaden eller på marknader
1) Se bl.a. SOU 1966:71, "Otillbörlig konkurrens", SOU 1968:58, "Konsumentupplysning", SOU 1971:37, "Konsumentpolitik, riktlin- jer och organisation”, SOU 1972:7, "Reklam II, beskrivning och analys”, SOU 1973:20, "Varudeklaration, ett medel i konsumentpo- litiken", SOU 1974:23, "Reklam V, Information i reklamen" och SOU 1979:5, "Konsumentinflytande genom insyn?"
som arbetar enligt likartade principer. Målet för konsumentpoliti— ken är att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden.
Fram till 1970-talets början var samhällets direkta konsumentpoli- tiska insatser i huvudsak inriktade på konsumentupplysning. Syftet var bl.a. att öka konsumenternas kunskaper och därigenom göra det möjligt för dem att påverka företagens utbud av varor och tjäns&Y. Direkta kontakter med företagen togs i allmänhet inte från samhäl- lets sida. Ingripanden mot olämpliga affärsmetoder skedde i huvud- sak genom självsanering inom näringslivet.
Statsmakternas inställning till konsumentpolitiken ändrades i bör- jan av 1970-talet, vilket kom till uttryck i att myndigheterna i ökad utsträckning tog direkta kontakter med näringsidkarna i syf— te att påverka deras utbud och marknadsuppträdande (producentpå— verkan). Fortfarande gällande principer för konsumentpolitiken an- togs av riksdagen år 1972 på grundval av prop. 1972233 angående riktlinjer för och organisationen av samhällets konsumentpolitik.
Den ändrade inriktningen av konsumentpolitiken får ses mot bak- grund av bl.a. de förändringar som under de senaste decennierna ägt rum på marknaden. Det ekonomiska välståndet har medfört ökad köpkraft. Utbudet av varor, tjänster och andra nyttigheter har ökat avsevärt. Nya eller ändrade produkter introduceras fortlö— pande på marknaden samtidigt som gamla försvinner. Produkterna tenderar att bli alltmer komplicerade. Företagen utnyttjar i stör— re utsträckning reklam och mekaniserade marknadsföringsåtgärder för att styra konsumenternas val av produkter. Bruket av standard- 1 avtal vid försäljning har blivit allt vanligare. Näringslivets % struktur och formerna för produktion och distribution har ändrats, * t.ex. genom utvecklingen mot storföretag, självbetjäningssystem
och omfattande marknadsbearbetningar. 1 Samtliga dessa förändringar har ansetts motivera åtgärder som syf— ! tar till att stödja konsumenterna. Att marknaden har blivit mera ] svåröverskådlig har sålunda ansetts medföra att konsumenterna be— '
höver mer information och vägledning. Det har dessutom ansetts att den enskilde konsumenten i många situationer behöver samhäl-
lets stöd för att hävda sin rätt och skyddas mot otillbörliga af— färsmetoder och liknande företeelser. De konsumenter som till följd av svag ekonomi, bristande utbildning m.m. har sämre möjlig- heter än flertalet att själva hävda sina rättigheter anses ha sär— skilt behov av stöd.
Uppgiften att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden är i första hand anförtrodd KOV, som är central för— valtningsmyndighet för konsumentfrågor. Även andra myndigheter, t.ex. livsmedelsverket, har viktiga konsumentpolitiska uppgifter. Konsumentpolitisk verksamhet bedrivs också på lokal och regional nivå. Den lokala konsumentpolitiska verksamheten bygger på fri— villiga åtaganden av kommunerna. De regionala frågorna handhas av länsstyrelsernas hemkonsulenter.
Som ett led i samhällets strävanden att förbättra konsumenternas ställning har under senare år tillkommit en lagstiftning med sär- skild konsumentpolitisk inriktning. Denna konsumentlagstiftning
1)
är i huvudsak dels näringsrättslig, dels civilrättslig.
Den näringsrättsliga konsumentlagstiftningen syftar till att skyd— da konsumenterna som kollektiv och kännetecknas av att myndighe- ter företräder konsumenterna gentemot producenterna. Hit hör främst marknadsföringslagen (1975:1418), MFL, lagen (1971:112)
om förbud mot oskäliga avtalsvillkor, avtalsvillkorslagen, AVL, samt vissa bestämmelser i konsumentkreditlagen (1977z981), Ker, och konsumentförsäkringslagen (1980:38), KFL. Dessutom finns spe- ciallagstiftning som reglerar särskilda områden av marknaden. Som exempel på sådana lagar med viktig konsumentpolitisk funktion kan nämnas läkemedelsförordningen (1962z701), livsmedelslagen (1971zå1) och lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. De formel- la styrmedel som den näringsrättsliga konsumentlagstiftningen stäl- ler till myndigheternas förfogande har ofta karaktären av förbud eller ålägganden. Inom speciallagstiftningen förekommer i regel även straffsanktioner.
Den civilrättsliga konsumentlagstiftningen är inriktad på att stärka den enskilde konsumentens ställning i ett avtalsförhållan-
1)
delned en näringsidkare. Till denna grupp hör lagen (1981 1361) om hemförsäljning, konsumentköplagen (1973:877),större delen av Ker och KFL samt den s.k. förmögenhetsrättsliga generalklausulen i 36 5 lagen (1915 218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögen- hetsrättens område, avtalslagen. Till skillnad från den närings— rättsliga lagstiftningen reglerar den civilrättsliga direkt av- talsparternas inbördes rättigheter och skyldigheter i olika avse— enden. Lagstiftningen utgår från att konsumenten normalt sett är underlägsen i ett avtalsförhållande med en näringsidkare och kom— penserar denna bristande balans genom regler som är tvingande tHl
konsumentens förmån.
I sammanhanget bör också nämnas viss processrättslig lagstiftning,
som syftar till att göra det lättare för bl.a. konsumenterna att
hävda sina rättigheter genom att föra talan inför domstol. Hit hör rättshjälpslagen (1972:429) och lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden, den s.k. småmålslagen. För de ofta fö- rekommande reklamationstvisterna har allmänna reklamationsnämnden inrättats som ett komplement till de allmänna domstolarna. Nämnden meddelar rekommenderande beslut i reklamationstvister mellan kon- sumenter och näringsidkare. På grund av att nämndens rekommenda- * tioner i mycket stor utsträckning följs har nämnden blivit den l kvantitativt sett mest betydelsefulla instansen i sådana tvister. *
Inriktningen av konsumentpolitiken mot ett ökat samhälleligt en— gagemang med flera styrmedel av olika slag har emellertid väckt debatt och kritiserats särskilt från företagarhåll. Vårt uppdrag skall ses mot bakgrunden av bl.a. denna debatt.
Jämfört med tidigare är det ekonomiska läget i Sverige nu försäm- rat. Detta har tagit sig uttryck i besparingar i den offentliga verksamheten. Inte minst KOV har fått känna av olika besparings— aktiviteter (se avsnitt 2.2.1). Även företagens och hushållens
ekonomi har försvagats. Ett karakteristiskt drag är f.n. en för— siktighet i fråga om ny lagstiftning och ytterligare kostnadskrä— l vande reformer. På flera håll har det också uppstått tveksamhet J om olika styrmedels effekter när det gäller att mana fram önskvär- _ da beteenden. I debatten har sagts att styrningen kan medföra l oönskade sidoeffekter. Kostnads- och nyttokalkyler efterfrågas
Det nu sagda innebär dock inte att reformarbetet på konsumentområ— det har upphört. År 1981 antogs den nya hemförsäljningslagen som trädde i kraft den 1 juli 1982. Inom justitiedepartementet utarbe- tas f.n. ett förslag till lagstiftning om konsumenttjänster på grundval av konsumenttjänstutredningens betänkande (SOU 1979:36) Konsumenttjänstlag. Varuprovningskommittén har i sitt betänkande (SOU 1982 38) Fakta för konsumenter förordat ett databaserat in- formationssystem för konsumentvägledare och ett frivilligt varu— faktasystem. Småhusköpskommittén har i sitt betänkande (SOU 19811102) Fastighetsförmedlingslag föreslagit lagstiftning rörande fastig- hetsmäklartjänster och yrkesmässig fastighetsförmedling.
Vidare pågår ett antal konsumentpolitiska utredningar. Konsument— köpsutredningen (Ju 1977113) skall se över lagstiftningen om kon- sumentköp och överväga förstärkningar av konsumenternas skydd på området. Kontokortskommittén (E 1980z13) skall klarlägga kontokorts- handelns verkningar och betydelse. Utredningen om KO:s ställning (Dir.1982:12) har till uppgift att utreda frågan om en självstän- dig KO-funktion och därvid pröva för— och nackdelar med nuvarande och alternativa lösningar beträffande KO:s ställning i förhållande till KOV (se numera Ds Fi 1983z2). Vidare har regeringen beslutat om en utredning om återkallelse av farliga varor (Dir. 1982:60).
2.2. Konsumentverket/KO och marknadsdomstolen 2.2.1 Konsumentverket/KO
KO—ämbetet inrättades år 1971 i samband med att lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring trädde i kraft. KOV började sin verk- samhet år 1973.
KOV och KO slogs år 1976 samman till en myndighet. Enligt verkets instruktion (1976:429) är KOV central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med uppgift att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. I anslutning härtill fullgörs KO:s uppgifter enligt MFL och AVL.
Bland de uppgifter som särskilt åligger KOV kan här nämnas att ver- ket skall utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och ut-
formning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för företa-
gens tillämpning av Ker. Vidare åligger det verket särskilt att söka påverka producenter, distributörer och marknadsförare att an- passa sin verksamhet efter konsumenternas behov.
KOV:s instruktion samt en organisationstablå fogas som bilaga 2:1 till detta betänkande.
Medel för KOV:s verksamhet anvisas i programtermer. Följande pro- gramindelning gäller tills vidare.
1. Marknadsinriktade aktiviteter 2. Systeminriktade aktiviteter
3. Allmän information
4. Varuprovningar m.m. på uppdrag.
Program 1 (P 1), marknadsinriktade aktiviteter, är av särskilt in- tresse för vår kommitté eftersom det är inom detta program som riktlinjerna utarbetas. Programmet är uppdelat i delprogrammen
P 1 gemensamt, hemproduktion, boende, transporter m.m., övrig kon- sumtion, teknisk provning och KO—sekretariatet.
Målet för P 1 är enligt KOV:s anslagsframställning för budgetåret 1982/83
- att konsumentvaror och konsumenttjänster ges en ändamålsenlig utformning,
- att saluhållandet av farliga eller odugliga varor upphör,
- att varor, tjänster och andra nyttigheter marknadsförs på ett från konsumentsynpunkt önskvärt sätt,
— att information om varor, tjänster och andra nyttigheter i re— j klam och annan marknadsföring förbättras,
— att konsumenterna får tillgång till sådan övrig information om varor och tjänster att de kan träffa rationella val,
att de villkor under vilka varor, tjänster och andra nyttigheter tillhandahålls blir tillfredsställande från konsumentsynpunkt, och
- att Ker och KFL tillämpas enligt lagarnas innehåll och lagstif- tarens intentioner.
De viktigaste prioriteringsgrunderna inom P 1 är:
- att skydda konsumenternas liv och hälsa,
— att undanröja större ekonomiska risker för konsumenterna, - att stödja svaga konsumentgrupper i samhället, och
- att främja energibesparande åtgärder på konsumentområdet.
Verksamheten inom P 1 består i huvudsak av projekt som rör konsu- mentproblem av mer långsiktig och övergripande natur, handläggning av ärenden enligt MFL, AVL, Ker och KFL (jfr avsnitt 2.3.4), framtag- ning av informationsmaterial samt rådgivning till kommunal och re- gional konsumentverksamhet.
Program 2, systeminriktade aktiviteter, är uppdelat i delprogram- men distribution, utbildning samt kommunal och regional verksam- het.
Målet för programmet är att verka för en från konsumentsynpunkt önskvärd utveckling när det gäller distributionssystemets utform— ning, hushållens ekonomi, undervisning och utbildning i konsument— frågor samt den kommunala och regionala konsumentpolitiska verksam- heten.
Program 3, allmän information, består av en gemensam funktion och de fem delprogrammen massmediekontakter, Råd och Rön, Konsumenträtt och Ekonomi, förlagsproduktion samt marknadsföring.
Målet för verksamheten inom programmet är att sprida kännedom om förhållanden av allmänt konsumentpolitiskt intresse. Det kan vara fråga om information rörande exempelvis hushållsekonomi, konsument- rätt, produktjämförelser eller verkets egen verksamhet.
Program 4, varuprovningar m.m., omfattar uppdrag som verket åtar sig att utföra mot betalning. Verksamheten bedrivs med full kost- nadstäckning och syftar till att främja en för konsumenterna gynn- sam produktutveckling.
Riksdagen beslöt med anledning av prop. 1980/81:20 om besparingar i statsverksamheten m.m. att KOV:s förvaltningskostnadsanslag ut- över det s.k. huvudalternativet skulle minskas med 2,3 milj. kr. under budgetåret 1981/82 och därefter med ytterligare minst 1,7 milj. kr. Besparingarna skulle ske genom att verksamheten i högre grad koncentrerades till områden av särskild betydelse för konsu- menterna (prop. 1980/81:20, NU 1980/81:16, rskr 1980/81:134, prop. 1980/81:100 bilaga 14, NU 1980/81:50).
På uppdrag av regeringen utfördes därefter en översyn av KOV:s verksamhet. översynen har lett till att KOV:s direktrådgivning till enskilda konsumenter har avvecklats. Ärenden enligt MFL skäl i ökad utsträckning lämnas utan åtgärd. Ambitionsnivån för KOV:s uppdrag att utfärda riktlinjer avseende information utanför sälj- stället skall sänkas (prop. 1981/82:100 bilaga 14, NU 1981/82:47, rskr 1981/82:386). Förutom de nu nämnda besparingarna gäller för KOV som för andra myndigheter en generell minskning av anslaget med två procent per år.
KOV har för budgetåret 1982/83 tilldelats ett anslag på 39,2 mHj. kr. Verkets personalförteckning omfattar drygt 200 tjänster.
2.2.2. Marknadsdomstolen
Samtidigt med att 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring kom till inrättades marknadsrådet för att ha hand om de dömande upp— gifterna enligt den lagen och näringsfrihetsrådets uppgifter en— ligt 1953 års konkurrensbegränsningslag. Den 1 januari 1973 bytte marknadsrådet namn och blev marknadsdomstolen.
MD handlägger ärenden enligt konkurrenslagen (1982:729), som ersatt 1953 års konkurrensbegränsningslag samt enligt MFL och AVL. Förfaran— det i MD regleras genom dessa lagar och genom lagen (1970:1417) om
marknadsdomstol m.m., MDL. MD har ställning som första och sista instans. Dess beslut kan alltså inte överklagas.
Efter mönster av arbetsdomstolen består MD av dels änbetsmän, dels ledamöter som utses bland företrädare för de olika intressen som berörs av domstolens verksamhet. Av domstolens tolv ledamöter skall ordföranden, vice ordföranden och en särskild ledamot för konkur- rensbegränsningsärenden vara jurister med domarerfarenhet. Bland de övriga ledamöterna finns två särskilda ledamöter för ärenden om konkurrensbegränsning och en särskild ledamot för ärenden om mark— nadsföring och oskäliga avtalsvillkor. Av de sex övriga ledamöter- na skall tre utses bland företrädare för företagarintressen och tre bland företrädare för konsument- och löntagarintressen.
Reglerna om förfarandet inför MD gäller i huvudsak oförändrade från år 1971, då marknadsrådet tillkOm. Ärendena skall enligt mo- tiven till 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring (prop. 1970:57 s. 167 f.) handläggas i rättegångsliknande former och i stort efter principerna i rättegångsbalken, RB. Vissa grundläg— gande bestämmelser om förfarandet finns men någon detaljreglering har ansetts inte böra komma i fråga.
I ärenden inför MD enligt MFL och AVL för KO talan. Om KO i ett visst fall beslutar att inte göra ansökan om förbud eller åläg- gande enligt 2-4 55 MFL eller enligt 1 5 AVL får ansökan till MD göras av sammanslutning av konsumenter, löntagare eller närings- idkare. Gäller frågan förbud enligt 2 & MFL får ansökan, fortfa- rande under förutsättning att KO inte väcker talan, också göras av en näringsidkare som berörs av handlingen. Dessa regler om talerätt finns i 10 & MFL och 3 5 AVL. I fall som inte är av stör- re vikt får KO utfärda förbuds- respektive informationsföreläg— gande (14 och 15 55 MFL, 6 & AVL).
MD disponerar för budgetåret 1982/83 över ett anslag på 2,21mlj.kn
2.3. Styrmedel inom konsumentpolitiken
2.3.1. Generalklausulerna i MFL och AVL
De grundläggande reglerna för den konsumentpolitiska verksamhet som omfattas av vårt uppdrag utgörs av generalklausulerna i MFL.
MFL har tillkommit i två etapper. Genom lagen om otillbörlig nark- nadsföring infördes den nuvarande generalklausulen om otillbörlig marknadsföring (2 5). År 1976 ersattes lagen om otillbörlig mark- nadsföring av MFL. Därvid tillkom två nya generalklausuler, nämli— gen den om information (3 5) och den om produktsäkerhet (4 Ö).
Viss lagstiftning som gav möjligheter till ingripanden mot oheder— liga marknadsföringsmetoder fanns redan före lagen om otillbörlig marknadsföring. Lagen (1931z152) med vissa bestämmelser mot illo- jal konkurrens innehöll regler som straffbelade olika slag av ohe- derliga eller på annat sätt otillbörliga förfaranden i konkurren- sen. En tanke bakom lagen var att hindra att allmänheten, dvs. konsumenterna, blev vilseledd (SOU 1966:71, s. 46). Ett indirekt konsumentskydd fanns i 1953 års konkurrensbegränsningslag. Till stor del skedde dock ingripanden mot otillbörlig marknadsföring genom näringslivets självsanerande verksamhet. Till grund för den— na verksamhet låg Internationella handelskammarens grundregler för reklam. Grundreglerna, som fortfarande har vidsträckt spridning inom näringslivet, innehåller förhållandevis detaljerade regler om hur reklamen skall vara utformad för att vara förenlig med god affärssed. Utgångspunkten för reglerna är att reklamen har ett so— cialt ansvar mot konsumenten och samhället samt att reklamen skall vara hederlig, vederhäftig och förenlig med god sed i konkurren- l sen näringsidkare emellan.
Grundreglerna tillämpades av Näringslivets opinionsnämnd U9574970L Nämnden hade till uppgift att på begäran yttra sig i frågan huru- vida en i näringsverksamhet vidtagen reklam— eller annan konkur- rensåtgärd stred mot god affärssed. Nämnden bars upp av 25-30 or— ganisationer, som företrädde näringslivs- och konsumentintressen. Rätt att begära yttrande från nämnden tillkom företag, sammanslut- ningar och enskilda personer. En utförligare redogörelse för nämn-
dens verksamhet finns bl.a. i det betänkande om otillbörlig kon- kurrens som föregick 1970 års lagstiftning (SOU 1966:71).
I prop. 1970:57 angående otillbörlig marknadsföring m.m. konstate- rade departementschefen att det, vid sidan av den då bedrivna kon- sumentupplysningsverksamheten, fanns behov också av rättsregler som direkt skyddade konsumenterna mot ohederliga eller på annat sätt skadliga metoder i reklam och marknadsföring. Näringslivets frivilliga insatser var enligt departementschefen visserligen vär- da ett erkännande. De var dock inte tillräckliga, bl.a. därför att näringslivets opinionsnämnd dominerades av representanter för fö- retagarintressen och saknade egentliga sanktionsmedel. Ett alter- nativ som diskuterades var att i enlighet med traditionell lag- stiftningsteknik på det näringsrättsliga området detaljreglera un- der vilka omständigheter vissa metoder inte fick användas. En lag- stiftning med en vidsträckt generalklausul ansågs dock lämpligare. En sådan regel skulle nämligen göra det möjligt för de rättstill- lämpande organen att genom sin praxis utveckla ett nyanserat norm- system och en fortgående rättsbildning på området. De rättssäker- hetsinvändningar som i allmänhet kan göras mot en generalklausul ansågs inte väga tungt i detta fall. Generalklausulen fick nämli- gen redan från början en betydande stadga, eftersom det utomrätts- liga normsystemet kunde tas till utgångspunkt i rättstillämpningen.
Genom 1970 års lag tillkom alltså den generalklausul som nu utgör 2 5 i MFL. Den ger möjligheter till ingripanden mot otillbörliga marknadsföringsmetoder. Om en näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet företar reklamåtgärd eller an- nan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på an- nat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare, kan MD enligt 2 & MFL förbjuda honom att fortsätta därmed eller att företa annan liknande handling.
Till grund för 1975 års lagstiftning, då reglerna om information (3 & MFL) och produktsäkerhet (4 5 MFL) tillkom, låg varudeklara- tionsutredningens betänkande (SOU 1973:20) Varudeklaration - ett medel i konsumentpolitiken, reklamutredningens betänkande (SOU 1974:23) Reklam V - information i reklamen och KOV:s rapport Lag
om produktsäkerhet - en principskiss (rapport 1974:12). Dessa in— nehöll förslag till ramlagstiftning preciserad genom detaljföre- skrifter och sanktionerad med straffrättsliga regler. Vid 1975 års lagstiftning fick emellertid även reglerna om information och produktsäkerhet formen av allmänt hållna generalklausuler.
Om en näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller an- nan nyttighet underlåter att lämna information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt, kan MD enligt 3 5 MFL ålägga nä— ringsidkaren att lämna sådan information. Åläggandet får innehål— la att informationen skall lämnas genom märkning på vara eller tillhandahållas i annan form på säljställe. Det kan också inne- hålla att informationen skall lämnas i annonser eller andra fram- ställningar som näringsidkaren använder vid marknadsföringen el- ler att den i viss form skall lämnas till konsument som begär det.
Enligt 4 5 MFL gäller följande. Saluhåller eller uthyr en närings— idkare till konsument för enskilt bruk vara, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan MD förbjuda näringsidkaren att fortsätta därmed. Detsamma gäl- ler, om varan är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål. Förbud kan meddelas även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar, dock inte tillverkare, importör eller annan näringsidkare som inte säljer direkt till konsument. Förbud enligt 4 & MFL får inte meddelas i den mån det i författ- ning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmel- ser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla.
Reglerna i 3 och 4 55 behandlas mera utförligt i kap. 6 och 7.
Generalklausulen i AVL berörs inte av vår utredning. Uppbyggnaden av AVL och tillämpningen av denna lag följer emellertid i stor utsträckning de principer som gäller i fråga om MFL. I detta sam- manhang bör därför även generalklausulen i AVL omnämnas: Är vill- kor, som näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet använder vid erbjudande av vara, tjänst eller annan nyttighet till konsument för huvudsakligen enskilt bruk, med hänsyn till vederlaget och övriga omständigheter att anse som oskäligt mot konsumenten, kan MD, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddela näringsidka-
ren förbud att framdeles i liknande fall använda samma eller vä— sentligen samma villkor.
MD:s förbud eller ålägganden enligt MFL och AVL skall förenas med vite, om ej detta av särskilda skäl är obehövligt.
nämnda i prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag (kallas i fortsättningen prop. 1975/76:34). I denna prop. förut- sätts att KOV skall utarbeta riktlinjer som en utfyllnad av reg- lerna i 3 5 och 4 & MFL. Före tillkomsten av 1975 års lag hade emellertid såväl KO som KOV var för sig arbetat med riktlinjer. Bakgrunden till de nuvarande riktlinjerna är i korthet följande. 2 3 2 KOV:s riktlinjer I lagstiftningssammanhang är riktlinjerna för första gången om- Vid tillkomsten av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring an- sågs det att åklagarna och de allmänna domstolarna inte hade till- räcklig sakkunskap på marknadsföringsområdet och att det ordinära rättegångsförfarandet var alltför tungrott. I stället inrättades KO som en särskild övervakande myndighet och MD som en dömande in- stans. KO skulle i första hand försöka komma till rätta med otill- 5 fredsställande förfaranden på frivillig väg. Innan KO vidtog någon åtgärd enligt MFL borde han därför i regel ta kontakt med den nä- ; ringsidkare som en anmärkning riktades mot och försöka få denne att frivilligt avstå från ett klandrat förfarande. Om en förhand- ling med en näringsidkare gav ett godtagbart resultat borde KO skriva av ärendet. En sådan uppgörelse fick i och för sig inte rättdigt bindande verkan. Om näringsidkaren åsidosatte uppgörel-
sen kunde han alltså inte omedelbart drabbas av någon rättslig påföljd (prop. 1970:57 s. 84).
Inom KO:s kansli uppkom snart behov av övergripande riktningsvi- sande direktiv från KO om tillämpningen av lagens generalklausul. KO utfärdade då skriftligen vissa hållpunkter för hur generalklau- sulen enligt hans bedömning skulle tillämpas i vissa definierade situationer. Från näringsidkarnas sida uttrycktes också önskemål amatt få kunskap om KO:s principiella inställning till vissa mak- nadsföringsmetoder eller till viss typ av argumentation. Som en
följd av detta började KO utfärda riktlinjer som formellt sett var riktade till den egna personalen men också lämpade sig för spridning till näringslivet. Man fann snart att detta instrument kunde byggas ut. Genom att ta upp överläggningar med representa- tiva företrädare för näringsidkarna, vanligen en branschorganisa- tion eller en central organisation, kunde KO föra diskussioner inte bara om undanröjande av marknadsföringsmetoder som kunde an- ses strida mot generalklausulen utan också om allmänna lämplig- hetsregler för marknadsföringen. Även överenskommelser som träf- fades efter sådana diskussioner fick benämningen riktlinjer för marknadsföringen av den aktuella varan eller tjänsten. Under ti- den 1971-1976 framtogs hos KO ett 30-tal riktlinjer. Dessa berör- de bl.a. områdena hälsovård, postorder, dagligvaror (särskilt pris- och veckoslutsannonsering), alkoholhaltiga drycker, tobak samt reklamidentifiering och sändarangivelse.
KOV hade före sammanslagningen med KO ingen lagstiftning att hll- lämpa i sin verksamhet. I verkets arbete med att bearbeta och in- ventera konsumentproblem uppmärksammades snart säkerhetsaspekter på varor, särskilt sådana som var avsedda för barn eller för fri- tidsändamål. Förhandlingar med berörda företag ledde i flera fall fram till överenskommelser om produktändringar. Från år 1975 pub- licerades mera omfattande utredningar och överenskommelser under rubriken riktlinjer i KOV:s serie med utredningsrapporter. De riktlinjer som på detta sätt togs fram i KOV:s verksamhet kunde sägas vara formaliserade frivilliga överenskommelser mellan ver- ket och de berörda företagen eller den berörda näringslivsbransch- en. Även om främst de företag som hade deltagit i överenskommel- serna var adressater för riktlinjerna, syftade KOV till att upp- nå en mera generell producentpåverkan. Från och med år 1973 t.o.m. första halvåret 1976 framtogs hos KOV nio riktlinjer. De gällde ! produktsäkerhet för flytvästar, leksaker, barngrindar m.m.
När MFL kom till stånd ansågs KO:s och KOV:s arbetsmetod med ut- redningar, förhandlingar och riktlinjer värdefull. Det var där- för naturligt att lagstiftningen byggdes upp på förutsättningen att det även framgent skulle vara företagen som hade det primära ansvaret för produktutformning och information, och att uppkom— mande problem vanligen skulle kunna lösas genom frivilliga över-
enskommelser och utfärdande av riktlinjer. Tvångsingripanden i fonn av förbud eller ålägganden enligt 2-4 55 MFL skulle i princip kun- na ske, dock först när frivilliga uppgörelser inte kunde nås. Rikt- linjerna skulle tjäna till vägledning för näringslivet i fråga om tillämpningen av generalklausulerna i MFL. Enligt uttalanden i prop. 1975/76:34 räknade lagstiftaren med att riktlinjerna vanligen, bl.a. av resursskäl, måste bli allmänt hållna och att det endast i undan- tagsfall skulle bli möjligt att utfärda riktlinjer med mera detal- jerade krav på företagens marknadsföring.
Efter sammanslagningen av KOV och KO har KOV utfärdat 41 riktlin— jer. I bilaga 2:2 finns en förteckning över hittills utfärdade rikt- linjer samt fyra exempel på riktlinjer. Riktlinjerna utfärdas ef- ter beslut av verkets styrelse och publiceras i KOV:s författnings- samling (KOVFS).
Riktlinjerna tas fram i samverkan med berörda näringslivsorganisa- tioner, representativa företag och, i vissa fall, konsumentorgani- sationer. Ofta deltar även andra myndigheter än KOV. Vanligen sker kontakterna i form av överläggningar i anslutning till diskussions- underlag eller utkast till riktlinjer som verket presenterar.
KOV samverkar också med Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) och till SIS anslutna organ i arbetet med standarder för provningsmetoder m.m. Verket bidrar årligen med ca 100 000 kr. till SIS arbete. I riktlinjerna finns ofta hänvisningar till svenska och internationella standarder. Inom SIS finns en s.k. huvudkommitté för konsument- och Säkerhetsteknik (HK 36) som bl.a. är ett forum för informationsutbyte och policydiskussioner om standardiseringsfrågor av gemensamt intresse för KOV och standar- diseringsorganen.
2.3.3. KOV:s styrmedel i övrigt
Riktlinjer och överenskommelser med företag i enskilda fall skall alltså vara KOV:s främsta styrmedel för producentpåverkan. Beslut av MD och KO:s förelägganden är de formella styrmedel som kan till- lämpas när det inte går att nå resultat på'frivillighetens väg.
Förutom riktlinjerna och förhandlingsöverenskommelserna med ensta- ka företag förekommer s.k. branschöverenskommelser som gäller för de företag inom en viss bransch som KOV träffat överenskommelse med.
Förhandlingsverksamheten i dess olika former är den del av KOV:s verksamhetsområde som närmast omfattas av vårt uppdrag. För att uppnå de konsumentpolitiska mål som gäller inom olika områden (se avsnitt 2.2.1) förfogar KOV emellertid också över andra medel, bl.a. följande:
- Utredningar angående varor och tjänster i kombination med pub- licitet angående utredningsresultaten eller kontakter med före- tag för att påverka dem med stöd av utredningsresultaten.
- Jämförande provningar av konsumentvaror. - Medverkan i utbildning i konsumentfrågor.
- Stöd till och samarbete med kommunal och regional konsument- verksamhet.
— Information till konsumenter och företag genom verkets tid- skrifter, pressmeddelanden, böcker, broschyrer, föredrag etc.
- Framställningar till och kontakter med andra myndigheter för att söka förmå dessa att vidta åtgärder på områden där det finns brister från konsumentsynpunkt och där myndigheterna har särskilt ansvar.
2.3.4. Ärendestatistik
I de flesta fall tillämpas MFL inom ramen för KOV:s ärendehand- läggning; efter anmälan från konsumenter eller företag eller på eget initiativ tar KOV upp förhandlingar med företag vars mark- nadsföring påstås ej stå i överensstämmelse med generalklausuler- na i MFL. Detta framgår av följande uppställning, där antalet MFL- ärenden hos KOV kan jämföras med antalet beslut av MD, godkända förelägganden utfärdade av K0 och riktlinjer utfärdade av KOV. Be-
träffande MD:s beslut anges inom parentes hur många beslut som gäl— ler 1953 års konkurrensbegränsningslag.
1977 1978 1979 1980 1981 MD:s beslut 29 (6) 32 (4) 25 (1) 27 (3) 24 (1) KO:s förelägganden 40 41 29 46 57 Riktlinjer 8 8 13 4 4 Registrerade MFL- ärenden hos KOV 3 027 2 762 2 979 3 128 2 502 2.3.5 Jämförelse med andra myndigheters styrmedel
Tillämpningen av MFL tar i stor utsträckning formen av förhand- lingsverksamhet mellan KOV och näringslivet. Denna baseras som ti- digare beskrivits väsentligen på de allmänt hållna generalklausu- lerna i MFL (2-4 55) och KOV:s riktlinjer. Denna ordning är okon— ventionell inom den näringsrättsliga lagstiftningens område där den vanliga formen för rättslig reglering är ramlagar och därpå grundade specialföreskrifter. I sammanhanget bör dock nämnas att även konkurrenslagen bygger på förhandlingsverksamhet.
Mot denna bakgrund har vi funnit det naturligt att göra en jämfö- rande utredning om utformningen och tillämpningen av lagstiftning enligt den vanliga modellen. Vi har undersökt hur arbetarskydds- styrelsen (ASS), försäkringsinspektionen (Föl), statens livsmedels- verk (SLV) och statens planverk arbetar. Utredningen redovisas i bilaga 2:3.
För att belysa KOV:s styrmedel i jämförelse med en reglering av mera konventionell typ beskrivs i detta avsnitt kortfattat de styrmedel som står till förfogande för SLV.
SLV har till uppgift att bevaka konsumenternas intressen inom livs— medelsområdet och att ha tillsyn över efterlevnaden av livsmedels- lagen (1975:511). Verket har ca 245 anställda och en budget om ca 50 milj. kr. Länsstyrelserna är regionala och hälsovårdsnämnderna lokala tillsynsmyndigheter.
I livsmedelslagen finns grundläggande regler om livsmedels beskaf- fenhet, hantering, märkning, saluhållande m.m. (5—23 55). Dessa regler, som är allmänt hållna, kan jämföras med generalklausuler- na i MFL. Därutöver finns regler'som bemyndigar regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrif- ter. Regeringen har med stöd av dessa bemyndiganden utfärdat en tillämpningsförfattning, livsmedelskungörelsen (1971:807), som innehåller mera detaljerade regler avseende livsmedels beskaffen— het etc. (2-46 55). Dessutom innehåller livsmedelskungörelsen be— myndiganden för SLV att utfärda ytterligare föreskrifter enligt livsmedelslagen. Med stöd av dessa bemyndiganden har SLV fram till april 1981 utfärdat ca 200 kungörelser, publicerade i ver- kets författningssamling (SLVFS). Bemyndigandena och föreskrif- terna med stöd av dessa motsvaras inom MFLzs regelsystem av KOV:s instruktion och riktlinjerna.
I livsmedelslagen finns också regler om tillsynen över efterlev- naden av lagen (25-29 55). Vid bristande efterlevnad kan tillsyns- myndighet - vanligen hälsovårdsnämnd - ingripa med tvångsåtgär- der, i allmänhet vitesförelägganden. Om KOV finner att riktlinjer- na inte efterlevs, kan verket eller de regionala eller lokala kon- sumentmyndigheterna inte meddela några motsvarande beslut. Före- läggande eller åläggande vid vite kan däremot - vid tillämpningen av generalklausulerna - åstadkommas genom att KO för talan i MD eller, i ärenden som ej är av större vikt, själv utfärdar föreläg— ganden som får verkan om de godkänns av ifrågavarande näringsid- kare.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa regler i livsmedelslagen eller mot vissa föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen, kan enligt 30 5 livsmedelslagen dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Till generalklausulerna i MFL och riktlinjerna är däremot inte knutna några straffrättsliga påfölj- der. (Från de speciella straffbestämmelserna i 6-9 åå MFL bortses . här).
Livsmedelslagen innehåller ett antal regler om överklagande. MD:s beslut går inte att överklaga. Det finns inga besvärsbestämmelser som anknyter till riktlinjerna.
I olika kapitel av betänkandet tar vi upp skillnaderna mellan de två styrmedelssystemen och belyser dessa med exempel från de and- ra myndigheternas regelbildning och rättstillämpning.
SOU 1983:40 3 RIKTLINJESYSTEMETS TILLÄMPNING 3.1 Inledning
I föregående kapitel (2) har vi bl.a. redovisat de styrmedel som KOV/KO disponerar och de motiv statsmakterna haft för att tillska- pa dem. I detta kapitel behandlas hur hanteringen av styrmedlen och då särskilt riktlinjerna gestaltar sig i praktiken. Här följs hela processen från det att ett konsumentproblem observeras till det att de regler som satts in för att lösa problemet utvärderas. Processen är uppdelad i följande faser: initiering, prioritering, (avsnitt 3.3), utarbetande (3.4), offentliggörande (3.5), övervak- ning (3.6) och utvärdering (3.7).
I vår utvärdering av riktlinjesystemets tillämpning beaktar vi sär- skilt dels de uttalanden som statsmakterna gjort, dels de synpunkt- er som förts fram i den allmänna debatten. Tyngdpunkten i fram- ställningenligger på de inledande faserna initiering, prioritering och utarbetande. Det är i dessa som man formulerar kraven på pro- dukterna och på företagens information samt söker bedöma vad som bäst ligger i konsumenternas intresse. I anslutning till genom- gången av de olika faserna lämnar vi våra synpunkter på hur rikt— linjearbetet hittills bedrivits.
Till grund för våra synpunkter ligger. förutom våra egna erfaren— heter, ett antal undersökningar. Vi har gått igenom KOV:s akter rörande i det närmaste samtliga riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1982. Härutöver har alla riktlinjer utfärdade t.o.m. 1979 (29 st.) särskilt undersökts. Beträffande 10 av dessa har intervjuer skett med företrädare för KOV och näringslivet som medverkat vid fram- tagandet. De övriga har undersökts genom enkät till KOV. Vidare har personer med ledande ställning i 30 företag särskilt intervju-
ats rörande 6 av riktlinjerna ("Företagsundersökningen", se bil. 3:1). Genom undersökningar av efterlevnaden av olika riktlinjer har vi bl.a. skaffat oss underlag för synpunkter på övervakning-
en m.m. 3.2 Statsmaktsuttalanden rörande framtagning av regler
En grundläggande princip för det producentpåverkande arbetet är, att näringsidkarna själva har huvudansvaret för utformningen av och informationen om de egna produkterna (se bl.a. prop. 1975/76:34 s. 94 f.). Då nuvarande lagstiftning tillkom utgick man från att företagen i allmänhet skulle, liksom tidigare, visa förståelse för de konsumentpolitiska organens önskemål och krav samt visa samarbetsvilja. När konsumentintresset påkallar att KOV/KO agerar förutsätts att resultat i allmänhet kan åstadkom- mas genom förhandlingar med närmast berörda näringsidkare, utfär— dande av riktlinjer m.m. De flesta producentpåverkande direkt— kontakterna från KOV/KOis sida gäller enskilda ärenden. (Denna verksamhet berörs närmare i kap. 6 och 7). Möjligheterna att via KO vidta tvingande åtgärder är ett komplement till KOV:s förhand- lingsverksamhet. *
Statsmakterna har sedan lång tid tillbaka förutsatt att de konsu- mentpolitiska organen håller kontakt med näringsidkarna och un- dersöker vilka åsikter de har. Den gällande ordningen innebär i detta avseende således inget nytänkande1). Även flera av de lag— förslag som låg till grund för MFL speglade samma syn på förhål- landet till näringslivet (se 2 9 i reklamutredningens lagförslag och 3 5 i KOV:s förslag till produktsäkerhetslag).
Lagstiftaren har gått ut från att riktlinjer normalt skall utfär- das efter samråd med berörda näringsidkare eller branschorganisa- tionerz). Till skillnad mot vad som var fallet i de nyss nämnda förslagen, kom MFL inte att innehålla något författningsmässigt stöd för samrådet i riktlinjearbetet.
1)Se bl.a. prop. 1970:57 s. 84 m.fl., prop. 1971:15 med förslag till lag om förbud mot otillbörliga avtalsvillkor s. 78 och prop. 1972:33 s. 65. 2) Se bl.a. prop. 1975/76:34 s. 95 och prop. 1975/76:159 s. 10. Jfr prop. 1976L77z123 s. 350.
Det har inte gjorts några särskilda statsmaktsuttalanden rörande konsumenternas deltagande i framtagandet av regler. Man har utgått från att KOV tillvaratar konsumenternas intressen. I olika utta— landen har dock betonats vikten av att KOV skaffar sig god kunskap om konsumenternas förhållanden och om vad som ligger i deras in- tresse (se t.ex. prop. 1972:33 s. 70 ff.). Detta kan bl.a. ske via hemkonsulenterna (som regel en vid varje länsstyrelse) och de kom- munala konsumentvägledarna (vägledning av varierande omfattning ges i ca 200 kommuner) samt genom särskilda enkäter och andra un- dersökningar. Med bl.a. kunskap inhämtad på dessa vägar kan KOV vid framtagningen representera konsumenterna. Utrymme finns dock för ett mer direkt konsumentdeltagande vilket den kommande fram— ställningen visar.
3.3. Initiering och prioritering 3.3.1 Förfarande
KOV/KO blir på många sätt uppmärksammat på konsumentproblem. Ver— ket mottar årligen 4 OOO-5 000 skriftliga anmälningar och förfråg- ningar från konsumenter och företag. Uppgifterna lagras i verkets ADB-baserade diarium och kan därmed tämligen enkelt bearbetas om man vill undersöka antalet anmälningar beträffande olika produkt- typer etc. Utöver de skriftliga framställningarna får verket ett mycket stort antal muntliga synpunkter. Verket får vidare i vissa fall rapporter om olycksfall från sjukhus. Hemkonsulenter och kon- sumentvägledare vidarebefordrar konsumenters synpunkter till ver- ket. Dess medarbetare gör egna iakttagelser om förhållandena på marknaden. De kan t.ex. genom tidningar följa företagens annonse- ring samt läsa artiklar om inträffade olycksfall m.m.
Verket har att bedöma de olika problemas art och frekvens liksom möjligheterna att komma till rätta med dem. En sådan bedömning kan föranleda verket att vidta åtgärder av skilda slag, t.ex. be- sluta om en informationsaktivitet, riktlinjer eller överenskommel— se. Bl.a. på detta sätt uppkommer tänkbara riktlinjeprojekt1). I vissa fall uppdrar regeringen åt verket att utfärda riktlinjer
1) KOV har sedan 1977 haft interna regler för riktlinjearbetet,
de nuvarande är från 1981 (se bil. 3:2).
eller sluta överenskommelser. Omarbetningar av regler kan initie- ras av ändrad lagstiftning.
Prioriteringen mellan olika uppslag till regelprojekt sker bl.a. i samband med KOV/KO:s budgetarbete vilket resulterar i verkets anslagsframställning (AF). Prioriteringsdiskussionerna förs främst bland verkets personal och inom verkets styrelse.
Beträffande styrelsen, som kommit att få en viktig roll för rikt- linjeverksamheten, kan följande nämnas.
I prop. 1972:33 sägs (s. 75) att styrelsen bör ha en sammansätt- ning som säkerställer att verkets arbete inriktas på att tillva- rata konsumenternas intressen. I prop. 1975/76:159, genom vilken bl.a. styrelsen kom att utökas, poängterades (s. 25 f.) ånyo att styrelsen bör vara så sammansatt att detta mål uppfylls. Föredra— ganden preciserade i propositionen styrelsens uppgifter. Viktiga frågor om inriktning och omfattning av förhandlingar med bransch- organisationer och motsvarande skall behandlas av styrelsen. Sty- relsen kan vidare ta ställning till viktiga riktlinjer eller branschöverenskommelser. Detta torde, enligt föredraganden, vara i linje med styrelsens allmänna uppgift att pröva inriktning och omfattning av verksamheten hos myndigheten. Normalt bör det emel- lertid inte ankomma på styrelsen att närmare pröva enskildheter i riktlinjer eller branschöverenskommelser. Detta skall dock, me- nade föredraganden, inte hindra styrelsen att på grundval av ett avslutat enskilt ärende, ta upp en mer principiell diskussion. Styrelsens uppgifter i detta hänseende har kommit till uttryck i 11 å i verkets instruktion (se bil. 2:1).
Styrelsen består av tolv ledamöter med verkets generaldirektör som ordförande. Vidare ingår generaldirektören för SLV, två leda- möter som representerar det parlamentariska inslaget, tre ledamö- ter som företräder konsumenter och löntagare, en ledamot som fö— reträder den kommunala sektorn, två ledamöter som representerar erfarenhet från produktion och distribution samt två personalfö— reträdare. De tre ledamöter som företräder konsumenter och lön— tagare kommer f.n. från Landsorganisationen i Sverige (LO), . Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Kooperativa förbun- det KF .
I KOV:s styrelse har företrädare för konsument- och näringslivs- intressen möjlighet att ta upp olika konsumentproblem och fram- för allt att påverka vilka problem verket främst skall ägna sig ? åt. Motsvarande gäller f.ö. beträffande styrelserna för de andra myndigheterna som vi särskilt har studerat (se bil. 2:3 avsnitt 4.1).
I de inledande faserna av riktlinjearbetet sker kontakterna med näringslivet huvudsakligen under hand. Genom t.ex. ett telefon— samtal med berörda näringsidkare eller näringslivsorganisationer kan KOV:s personal få sin bild av ett aktuellt konsumentproblem kompletterad. Även kontakter med konsumentföreträdare, kommunala konsumentvägledare och andra sker på detta stadium normalt under hand.
I den allmänna debatten har,främst från näringslivshåll, kritik riktats mot KOV för att inte ha tillräckligt undersökt om olika riktlinjer tillgodoser ett verkligt konsumentbehov. Vidare har hävdats att KOV alltför okritiskt använt just riktlinjer som styr- medel utan att närmare utreda om andra medel skulle ge bättre re- sultat. Vi har därför undersökt vad som i olika fall föranlett KOV att välja riktlinjer som styrmedel.
Vår tidigare nämnda (avsnitt 3.1) enkät omfattade 19 riktlinjer. En fråga gällde vilka förhållanden som föranlett att riktlinjer utarbetats. Svaren på denna fråga ger alltså vissa besked om hur olika riktlinjer initierats och varför verket bedömt det angelä- get att arbeta fram dessa. Anmälningar från konsumenter - i kom- bination med rapporter om olycksfall eller andra förhållanden - angavs i 14 fall som bakomliggande orsak. Som ett exempel på det- ta kan nämnas att KOV hade fått ett 30-tal anmälningar från kon- sumenter rörande sugnappar när riktlinjearbetet startades vilket ledde fram till riktlinjerna KOVFS 1979:10. Även rapporter om olycksfall eller skaderisker som inkommit från andra myndigheter, läkare m.fl. påverkade tillkomsten av dessa riktlinjer. Som and- ra exempel kan nämnas att framställningar från trafiksäkerhets- verket (TSV) om behovet av regler för vissa reflexer föranledde
; riktlinjer i ämnet (KOVFS 1978:2), att statistik över antalet om- komna vid bränder i Sverige låg till grund för riktlinjer för brandvarnare (KOVFS 1978:3) och att en rapport från en barnläkare hade betydelse för framtagningen av riktlinjer för vissa lim (KOVFS 1978:8, numera 1982:3). Några riktlinjer har tillkommit i anslutning till lagstiftning. Här kan nämnas riktlinjer för till- lämpning av Ker (KOVFS 1979:1) och riktlinjerna för marknadsfö- ring av alkohol och tobak (KOVFS 197915—7). I dessa fall har det
i lagförarbetena förutsatts att lagreglerna skulle kompletteras med riktlinjer.
Av de 19 riktlinjerna utgör 7 omarbetningar av äldre riktlinjer
eller branschöverenskommelser. Som exempel kan nämnas att rikt— linjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) ersatte ett 15-tal normer från varudeklarationsnämnden (VON—normer) och att riktlinjer för marknadsföring inom restaurangnäringen (KOVFS 1979:9) ersatte en överenskommelse från 1973 mellan KO och bransch—
en.
För att få en fördjupad bild om vad som låg bakom KOV:s initie- ring och prioritering av riktlinjeprojekt begärde vi att få del
av tillgänglig dokumentation om detta. I vissa ärenden kunde man få fram en sådan. Den ger bl.a. möjlighet för oss att studera vil- ket underlag KOV i dessa fall hade för att bedöma behovet av åt- gärder. Ur dokumentationen kan följande nämnas:
Beskrivning av bakgrunden till riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3) finns i KOV:s rapport 1977:3-02. Sedan rul bradesåkning, som tidigare var populär främst i USA, introducerats i Sverige 1976, blev KOV uppmärksammat på vissa skaderisker. Dessa hängde främst samman med att sporten utövades på asfalt och på trafike— rade leder. Som underlag inhämtade KOV olycksfallsstatistik från. Consumer Product Safety Commission (CPSC, se bil. 2:4 avsnitt 4) i USA. Med hänsyn bl.a. till att olycksfrekvensen var ungefär densamma som för skridskoåkning och utförsåkning m.m. fann KOV det inte vara motiverat att söka utverka ett säljförbud. KOV sam— manställde de åtgärder som ansågs behövliga i en PM. Denna till— ställdes berörda myndigheter, organisationer och läkare. Efter initiativ från KOV utfärdade TSV trafikföreskrifter för rullbrä— desåkning.
Riktlinjer för marknadsföring av barnblöjor (KOVFS 1977:4) och riktlinjer for marknadsföring av barn5|0jsnibbar (KOVFS 1977:5) togs fram i ett sammanhang. Till grund för detta riktlinjearbete
låg — förutom en äldre överenskommelse mellan KO och branschen - en undersökning av Svenska Institutet för Opinionsundersökningar (SIFO) om konsumenternas problem vid köp och bruk av blöjor. Un— dersökningen utfördes 1975 och omfattade 324 föräldrar till barn i åldern 12-18 månader. 55 % av intervjupersonerna saknade någon typ av information på blöjpaketen som kunde underlätta valet av blöja. 65 % av konsumenterna hade problem med de blöjor som de använde för sina barn. Vad beträffar reklamen ansåg 50 % att den var bra, 40 % att den var mindre bra och 15 % var tveksamma. Ef- ter undersökningen inbjöd KOV bl.a. företrädare för näringslivet till överläggningar.
Arbetet med riktlinjer för rid— och skidhjälmar (KOVFS 1977:7) be— skrivs i rapporten 197äz3-03. Rapporten innehåller omfattande re- dogörelser för hur hjälmar provats. Utländska erfarenheter har ta- gits till vara och ett flertal svenska institutioner har anlitats för att få fram provningsmetoder. Tidigare fanns i Sverige krav- specifikationer för endast ett fåtal hjälmtyper, dock inte för rid- och skidhjälmar. I rapporten redovisas också resultat av olycksfallsundersökningar. Förutom med olika provningsinstitutio- ner hade KOV under arbetets gång kontakt med hjälmfabrikanter och hjälmimportörer.
Riktlinjer för utlösningsbindningar (KOVFS 1979:12) föregicks en- ligt KOV:s rapport 1977:3-01 av undersökningar av skidskador vint- rarna 1973/74 och 1975/76. Med utgångspunkt från dessa undersök- ningar genomfördes en informationskampanj riktad till allmänheten. Jämte arbete med provningar och provningsmetodik låg olycksfalls- undersökningarna också till grund för riktlinjearbetet.
3.3.2. Synpunkter
Fasen initiering synes, med hänsyn till de metoder för problem- uppfångning som f.n. står till verkets förfogande, fungera tämli- gen väl. KOV har olika kanaler för att upptäcka behov av regler. Konsumenterna spelar en aktiv roll i problemuppfångningen. Svå- righeter kan emellertid uppstå till följd av att verkets direkt- rådgivning till allmänheten nyligen avskaffats och att verket hä- rigenom till stor del kommer att förlora den fortlöpande direkt- kontakten med allmänheten. Detta gör det bl.a. nödvändigt att få till stånd en systematisk inrapportering till verket, inte minst vad gäller produktrelaterade olyckor. Vi återkommer till denna fråga i våra överväganden och förslag (avsnitt 11.1).
Det är svårt för oss att generellt avgöra om KOV prioriterat rätt genom att välja just riktlinjer som medel för att lösa ett visst konsumentproblem. Detta hänger samman med att en sådan priorite- ring i sig är problemfylld. Av våra undersökningar framgår att de konsumentproblem som KOV valt att lösa med riktlinjer ofta är väl- dokumenterade. I några fall kan naturligtvis diskuteras om rikt- linjer varit det lämpligaste styrmedlet, men det är samtidigt svårt att hypotetiskt bedöma vad effekterna blivit om annat styr- medel i stället valts. Inom KOV anser man f.ö. att om man under riktlinjeverksamhetens första år vetat vad man numera vet om sys-
temets funktion och krav på resurser hade man avstått från att ta fram vissa riktlinjer.
Vår uppfattning är att den framförda kritiken vad gäller valet av medlet riktlinjer kan ha varit befogad i enskilda fall. Vårt hu- vudintryck är dock att kritiken inte längre är aktuell. Enligt vår mening har betydelsefulla förbättringar skett under se- nare år. Här måste också noteras att KOV och näringslivets repre— sentanter i riktlinjearbetet naturligtvis kan ha skilda uppfatt- ningar om vilka slutsatser som bör dras från utredningsunderlaget beträffande vad som är konsumentproblem och hur dessa bäst skall lösas.
3.4 Utarbetande 3.4.1 Inledning
Efter det förberedande arbetet kallas som regel de berörda intres- senterna till ett första formellt sammanträde. Tidigare var det tämligen vanligt att KOV inför eller vid det tillfället överläm- nade ett utkast till riktlinjer för synpunkter. Numera ägnas nor- malt första sammanträdet åt att diskutera det konsumentproblem som KOV vill lösa. Detta görs utifrån material — t.ex. statistik - som KOV tagit fram. Man kan då finna att vissa frågor måste övervägas närmare och att man därför t.ex. måste tillsätta ar- betsgrupper vilka får i uppdrag att undersöka lämpliga provnings- eller informationsmetoder som kan ligga till grund för eventuella riktlinjer. Arbetet fortsätter sedan med ett antal sammanträden och remissomgångar. Efter varje sammanträde eller remissomgång prövar KOV de inhämtade synpunkterna och arbetar fram nya utkast. Reglerna utkristalliseras oftast på så sätt efter hand.
3.4.2. Deltagarna i överläggningarna m.m.
Antalet sammanträden som föregår utfärdandet av enskilda riktlin- jer och antalet deltagare vid sammanträdena varierar kraftigt. Un- dersökningen av de riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1979 visar i medeltal att 4 sammanträden hållits, att 8 personer (förutom KOVs personal) deltagit och att 6 utkast/förslag till riktlinjer utar- betats innan de enskilda riktlinjerna kunnat fastställas. Om des- sa genomsnittssiffror räknas upp får man följande totalsiffror för de t.o.m. 1982 utfärdade 42 riktlinjerna: ca 170 sammanträ-
den, ca 340 deltagare (förutom KOV:s personal) och ca 250 utkast/ förslag till riktlinjer. Från KOV brukar 2 eller 3 personer delta vid varje sammanträde. Näringslivets företrädare kommer i stor ut- sträckning från branschorganisationer. Näringslivets Delegation för Marknadsrätt (NDM)1) är mycket ofta representerad. Företräda- re för företag deltar också vid överläggnignarna, dock inte i sam— ma omfattning som branschorganisationer. Ibland är även myndighe— ter som representerar vissa speciella intressen eller viss sär- skild sakkunskap företrädda, t.ex. produktkontrollnämmden (PKN) eller socialstyrelsen (SoS).
Representanter för konsumentorganisationer o.d. deltar också vid vissa överläggningar. Frågan om ökat konsumentdeltagande i rikt- linjearbetet har uppmärksammats i våra direktiv (se bil. 1:1 5.7) Det finns därför anledning att närmare belysa detta. Vid studium av samtliga riktlinjer utfärdade t.o.m. 1979 har vi sökt bedöma om det funnits några berörda ”konsumentorganisationer" och där- efter undersökt om dessa varit representerade vid överläggningar- na. Vi har därvid funnit att konsumenterna inte alltid varit re- presenterade, även när det funnits lämpliga representanter. Detta framgår av följande kronologiska genomgång.
Riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning 0 77: , an ra e 7 : 1 eror i ög grad i ister. Ett antal representativa och välorganiserade motororganisationer finns i Sverige. Dessa var dock ej inbjudna att delta i riktlinjearbetet. Anledningen härtill har KOV angett vara att deras medverkan inte behövdes eftersom det inte fanns några motsättningar mellan KOV och branschen.
I arbetet med riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3) var bru- karna/konsumenterna företrädda genom representanter för Swedish Skateboard Association och Stockholms Skateboardklubb.
Vid framtagningen av riktlinjer för rid- och skidhjälmar (KOVFS 1977:7) deltog företrädare för Ridframjandet och Svenska Is- hockeyförbundet.
1) NDM är ett organ för information och samråd i marknadsrätts- liga frågor. Huvudmännen utgörs av ca 25 näringslivsorganisa- tioner. NDM är remissinstans och kontaktorgan bl.a. i förhål- lande till KOV och MD. Delegationen bevakar samtliga viktiga— re riktlinjeöverläggningar och är representerad vid praktiskt taget alla sammanträden som gäller riktlinjers omfång, sakin- nehåll och redaktionella utformning (se f.ö. KOV:s regler för handläggning av riktlinjearbetet, bil. 3:2 p. 3.1).
Däremot medverkade inga representanter för t.ex. boende och hus- vagnsägare vid framtagningen av riktlinjer för asvarnare (KOVFS 1978:1) och riktlinjer för brandvarnare KOVFS 1978:3 . Represen— tanter för boende fanns ej heller med vid framtagningen av rikt— linjer för marknadsföring av material för småhus (KOVFS 1978:4). nte e er anns onsumentföreträdare med vid utarbetandet av riktlinjer för sugnappar (KOVFS 1979:10). Tänkbara sådana hade varit representanter för föräldraföreningar.
Vid framtagningen av riktlinjer för utlösningsbindningar (KOVFS 1979:12) deltog en representant för Friluftsframjandet.
3.4.3. Diskussionerna vid överläggningarna
Undersökningen av de riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1979 pekar i huvudsak på att överläggningarna förlöpte tämligen väl och att några egentliga principiella motsättningar mellan parterna inte förekom. I regel gällde diskussionerna avgränsade frågor med an- knytning till respektive sakområden. Frågor om kraven på närings- idkarnas information, särskilt utanför säljstället (annonser m.m.L diskuterades däremot på ett mera principiellt plan (se vidare kap. 6). Vi har noterat att de meningsmotsättnnmar som förekommit inte alltid varit mellan KOV och näringslivet. Det finns exempel på delade meningar mellan KOV och annan myndighet (KOVFS 1977:3 och 1978:6). Man kan också finna fall där olika uppfattningar funnits inom näringslivet (KOVFS 1979:2). Enligt KOV:s värdering har beak- tansvärda meningsskiljaktigheter i detaljfrågor förekommit i unge— fär hälften av de ärenden som lett till att riktlinjer utfärdats. Detta kan jämföras med att kvarstående oenighet i överläggningar- na med formell reservation mot riktlinjer förelegat vid endast två tillfällen (KOVFS 1979:3 och 1979z8). Detkan dock inte ute- slutas att ibland viss oenighet kvarstått efter överläggningarna även om reservation inte avgivits. Som exempel kan nämnas att man vid överläggningarna om riktlinjer för marknadsföring av na- turmedel (KOVFS 1977:8) inte kunde enas om detaljhandelns ansvar för marknadsföringen. Vid överläggningarna om riktlinjer för sug— nappar (KOVFS 1979 10) kunde enighet inte nås om att Apoteksbola- gets centrallaboratorium (ACL) skulle vara provningsinstitution. När oenigheten varit stor synes KOV ha sökt finna andra lösning- ar än att ensidigt utfärda riktlinjer.
Riktlinjer för företagens tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1) och riktlinjerna för marknadsföring av alkohol och tobak (KOVFS 1979z5-7) går tillbaka på propositionsuttalanden. Bakgrundsmate- rialet var här således till stor del framtaget när KOV s arbete med riktlinjer påbörjades. Företrädare för såväl KOV som närings- livet har påpekat att propositionsuttalandena gav KOV en starkare position vid överläggningarna än vanligt. I dessa fall måste dess- utom arbetet bedrivas mera skyndsamt än eljest.
Jämfört med åren t.o.m. 1979 har under 1980-1982 antalet utfärda— de riktlinjer markant minskat. Således utfärdades 1977-1979 29 riktlinjer1) mot 132) 1980-1982 (se bil. 212). Framtagningen av vissa av dessa senare riktlinjer har förlöpt utan större motsätt- ningar vilket följande exempel visar.
KOV och KO hade sedan 1973 mottagit åtskilliga klagomål på lek- saksförpackningar. Kontakter förekom med branschen. överenskommel- se kunde dock inte uppnås. I stället väckte KO i maj 1980 talan hos MD mot ett av de större företagen i leksaksbranschen på den grunden att förpackningar av leksaker gav en missvisande bild av innehållet. Företaget begärde då att riktlinjeöverläggningar skulle inledas. Sedan ärendet i MD förklarats vilande påbörjades överläggningarna i oktober. Efter tre sammanträden med branschen kunde ärendet avslutas i juli 1981 varvid riktlinjer för leksaks- förpackningar (KOVFS 1981:4) utfärdades. Vid överläggningarna var Branschen och KOV överens om att förpackningar till leksaker och hobbysatser inte skall vara vilseledande. Olika övergångsproblem fanns dock. Dessa gällde bl.a. ändrad utformning av kartonger samt möjligheterna att anpassa det importerade sortimentet till svenska krav. Under överläggningarna presenterade branschen ett motförslag till riktlinjer. Problemen löstes genom förlängd ikraftträdandetid för riktlinjerna och genom att KOV och bransch— en kom överens om en åtgärds- och tidsplan för anpassningen till riktlinjerna (de skall fullständigt tillämpas 1986).
Arbetet med riktlinjer för marknadsförin av varor som anges_på- verka energihushållningen i bostader (KOVFS 1981:5) pågick april— 1980 — oktoher 1981. I en promemoria som KOV presenterade inför överläggningarna redogjorde verket för bakgrunden till arbetet. Det var bl.a. fråga om ett regeringsuppdrag till KOV att bevaka hushållens energikonsumtion och anmälningar från konsumenter. Tre sammanträden hölls. Fyra utkast/förslag till riktlinjer togs fram. Elva företrädare för näringslivet deltog och de var, som brukligt är, aktiva vid skrivningen av riktlinjerna. Några egent- liga åsiktsskillnader synes inte ha förekommit.
1) I siffran ingår även KOVFS 1979111 vilken ersatte KOVFS 197712. 2) I siffran ingår även KOVFS 198213 vilken ersatte KOVFS 1978:8.
Vid flera överläggningar har motsättningarna varit betydande, vil- ket följande exempel visar.
Bakgrunden till riktlinjer för postorderförsäljning (KOVFS 1980:2) var att KOV/KO årligen mottog ca 300 anmälningar från konsumenter angående postorderköp. Behovet av riktlinjer ifrågasattes aldrig under överläggningarna, som inleddes i juni 1977. Däremot fanns det delade meningar om flera av de regler som KOV från början fö- reslog. Skiljaktigheterna överbryggades genom att båda sidor gjor- de eftergifter. Näringslivets representanter deltog vid skrivning- en av riktlinjerna.
I fråga om riktlinjerna för småbarnssängar, våningssängar och hö- ga barnstolar (KOVFS 1980z3-5l övervägde KOV ursprungligen (1977) att utfärda riktlinjer för vissa möbler, främst med hänsyn till säkerhetsrisker. Dessa riktlinjer skulle innehålla avsnitt om sä— kerhet, funktion och information. Vid sammanträde i januari 1978 diskuterades riktlinjernas principiella utformning i informations- avsnittet på grundval av utkast till riktlinjer från KOV och från näringslivet. Diskussionen gällde frågan hur informationen enligt riktlinjerna skulle lämnas utanför säljstället. En arbetsgrupp som skulle lösa de principiella informationsfrågorna tillsattes. (Detta behandlas närmare i kap. 6.) KOV inskränkte de tilltänkta informationsreglerna till att avse informationen på säljstället. Från näringslivets sida framfördes sedan att riktlinjerna skulle kunna medföra att företag avstod från märkning enligt Möbelinsti-' tutets normer (Möbelfakta) och i stället gå in för att följa rikt- linjerna och hänvisa till KOV:s regler i reklamen. Invändningarna ledde till ett avbrott i förhandlingarna från december 1978 till mars 1980, då KOV tog upp frågan om att utfärda riktlinjer som en- dast avsåg säkerhet och funktion. Dessa riktlinjer behandlades vid ett sammanträde i april. Flera företrädare för näringslivet accepterade riktlinjerna. Man uppnådde dock inte full enighet. Wd sammanträdet bordlades en fråga om att utfärda särskilda informa- tionsriktlinjer avseende möbler. KOV:s styrelse fastställde i augusti riktlinjerna. En viss oenighet kvarstod dock. Detta kom till uttryck genom att en näringslivsrepresentant i KOV:s styrel- se avgav ett särskilt yttrande. I yttrandet framfördes att be- slutsunderlaget, med hänsyn bl.a. till den s.k. begränsningskun- görelsen (1970:641, se vidare avsnitt 5.3.2), inte var fullgott.
Riktlinjer för information om vissa konsumentförsäkringar (KOVFS 1981:3) bygger på prop. 1979/8019 om konsumentförsakringslag m.m. I propositionen förutsatte föredraganden att KOV i samråd med FöI och efter överläggningar med försäkringsbranschen skulle utfärda riktlinjer för tillämpningen av bl.a. KFL:s regler om informa— tion före tecknande av försäkring. Företrädare för KOV, FöI och branschen träffades i februari 1980. En arbetsgrupp tillsattes. Sedan arbetsgruppen slutfört sitt arbete i september utarbetade KOV ett första utkast till riktlinjer. Vid sammanträde i november framkom att branschen inte var beredd att låta KOV:s utkast lig- ga till grund för riktlinjer. Branschen lade fram ett eget för- slag till riktlinjer. KOV uppfattade situationen så att branschen tog avstånd från vad den gemensamt tillsatta arbetsgruppen kommit fram till. Uppenbarligen blev riktlinjediskussionen mer omfattan— de än vad KOV tänkt sig. På flera punkter framfördes olika krav
beträffande bl.a. detaljeringsgraden i riktlinjerna. Enligt tids- plan upprättad av KOV skulle riktlinjerna ha utfärdats i novem- ber. På grund av diskussionen kunde riktlinjerna inte utfärdas till KFL1s ikraftträdande i januari l981. Ärendet avslutades en- ligt dagboksbladet i akten först i augusti. Det förekom också skilda åsikter mellan KOV och FöI. Vid ett sammanträde mellan KOV och FöI i januari 1981 förklarade inspektionens representanter bl.a. att de hellre önskade diskutera ett utkast från branschen än att detaljkommentera KOV:s riktlinjeutkast.
överläggningarna med näringslivet rörande riktlinjer för prisin- formation till konsumenter vid marknadsförin av varor i detalj- an e n K FS 19 211 in eddes i decem er 977. Verket utar eta- de härefter ett diskussionsunderlag vilket överlämnades till nä- ringslivet för synpunkter. Flertalet berörda organisationer inom näringslivet var negativa till riktlinjer. Bland annat ansåg des- sa att handelns prisinformation var tillfredsställande, att de— taljhandeln prismärkte varor så långt det var praktiskt och eko- nomiskt möjligt och att regler i riktlinjer omöjligt kunde till- lämpas i alla branscher. Verket uttalade i en skrivelse till branschen hösten 1978 att informationen för många varugrupper var övervägande god. Man ansåg dock, bl.a. mot bakgrund av en un- dersökning av förhållandena i drygt 1 000 butiker, att andelen enskilda butiker med otillfredsställande prisinformation i skylt— fönster var betydande. överläggningarna återupptogs i november 1978 då näringslivet bl.a. krävde att KOV skulle göra ytterliga- re undersökningar. Två arbetsgrupper tillsattes och i mars 1980 sändes ett riktlinjeutkast på remiss till 76 instanser. Under hösten togs ett stort antal underhandskontakter. I maj 1981 sked- de "slutförhandling". I stort uppnåddes enighet på alla punkter utom vad gällde prisinformationen i skyltfönster. Olika stånd— punkter intogs även bland näringslivets representanter huruvi— da regeln beträffande denna information skulle utformas som en skall-regel eller bör-regel (se vidare avsnitt 4.2). KOV:s sty— relse ansåg härefter att verket skulle fortsätta överläggningar- na och en majoritet menade att skall-alternativet skulle vidhål- las i kommande överläggning. Denna hölls i februari 1982. Efter ingående diskussioner föreslog Sveriges Köpmannaförbund att re- geln skulle få formen av en förstärkt bör-regel. KOV:s styrelse ställde sig så småningom bakom detta kompromissförslag. Riktlin- jerna trädde i kraft 1982 dvs. drygt fem år efter det att arbetet med dem påbörjats.
överläggningarna om riktlinjer för information vid reparation m.m. av elektriska hushållsapparater och hemelektronik (KOVFS 198214 påbörjades i november 1977. Inför överläggningarna till- ställdes branschen ett diskussionsunderlag i vilket verket, på grundval bl.a. av ett 80-tal ärenden som mottagits 1976/77, be- skrev de vanligaste konsumentproblemen i samband med debitering m.m. av reparationer. Ett 10-tal överläggningar hölls. Verket kallade till ”slutsammanträde" i oktober 1980. Vid detta medde- lade näringslivsrepresentanterna bl.a. att man ej ville gå läng— re i regleringar än vad förslaget till konsumenttjänstlag innebar, att riktlinjerna hade låg prioritet och att riktlinjerna berörde de anställdas arbetsuppgifter. De fackliga organisationernas med- givande till riktlinjerna skulle därför inhämtas. Näringslivets representanter menade att dessa organisationer skulle kunna ta riktlinjerna till intäkt för krav på löneförhöjningar. Verket fö- reslog att riktlinjerna skulle träda i kraft i juli 1981 medan näringslivet enades om tidigast januari 1982. Efter det att två
partssammansatta grupper arbetat med riktlinjeförslaget översände verket ett "slutförslag" till branschen för synpunkter. Endast en organisation hörde av sig. Verket skrev i februari 1981 till NDM och önskade en redovisning av resultatet av de kontakter som fö- rekommit med arbetsmarknadens organisationer i ärendet.Kontakter- na drog emellertid ut på tiden. Efter samråd under hand mellan NDM och KOV beslöt verkets styrelse i november att verket självt skulle ta kontakt med arbetstagarnas organisationer. I februari 1982 meddelade Svenska Elektrikerförbundet att man ansåg riktlin— jerna vara till gagn för konsumenterna och de seriösa företagen. Man pekade dock på behovet av omfattande informations— och utbild- ningsinsatser. I mars beslöt KOV:s styrelse att överläggningarna skulle återupptas för att parterna om möjligt skulle enas om ikraftträdandetid samt om ett krav på att informationen om rese- kostnader skulle lämnas konsumenten vid telefonbeställning av re- paration (ett krav man inte kunnat enas om i överläggningarna). Sammanträdet mellan KOV och näringslivet hölls i maj och verket meddelade att man önskade ikraftträdandet satt till januari 1983 medan branschen föreslog ett år senare. Ett kompromissförslag om juli 1983 lades fram. Branschen meddelade att om kravet om tele- foninformation kom att föras in i riktlinjerna skulle man inte ned- verka till spridningen av en broschyr som KOV och branschen utar- betat och som var avsedd att tillställas konsumenterna. Man beto- nade att verket och branschen måste vara överens för att branschen skulle delta i ett gemensamt informationsarbete och man meddelade att man endast kunde acceptera en reglering i riktlinjerna av detta informationskrav om tillägget "om konsumenten begär det" gjordes. Vid sammanträde i maj 1982 med KOV:s styrelse fastställ- des kompromissförslaget rörande ikraftträdandedatum och styrelsen beslutade att branschens förslag till tilläggstext i informations- kravet skulle tas in i riktlinjerna.
Hittills har vi i detta avsnitt behandlat slutförda riktlinjer. För att få en mer fullständig bild av utarbetandefasen finns an- ledning att även beakta pågående och planerat riktlinjearbete. Detta görs med utgångspunkt från KOV:s förteckningar över sådana arbeten.
I en förteckning som KOV upprättade i september 1979 (daterad 1979-09—01 , dvs. två dagar efter det att våra direktiv beslutats av den dåvarande regeringen) redovisas 55 pågående eller planera- de riktlinjeprojekt (se bil. 313). Av dessa har t.o.m. 1982 13 resulterat i riktlinjer. I 5 fall pågår överläggningar och 7 ärenden befinner sig på planeringsstadiet. De övriga 30 projek- ten saknas i den förteckning som upprättades av KOV 1982 och som omfattar projekt som var aktuella det året och nästföljande år. Sedan 1979 års förteckning upprättades har 11 nya projekt till— kommit och av dessa har 1 hittills resulterat i utfärdade rikt- linjer.
Iden tidigare nämnda enkäten till KOV begärde vi också att få upp- gift om när KOV bedömde att arbetet med pågående eller planerade riktlinjer skulle bli slutfört. För 17 projekt lämnades uppgift; för endast 2 antogs att framtagningsprocessen skulle sträcka sig längre än till utgången av 1981. Till och med 1982 har dock bara 4 av de 17 projekten resulterat i utfärdade riktlinjer.
Vikanalltså notera att riktlinjeutfärdandet minskat kraftigt i förhållande till tidigare planer. Enligt uppgifter från KOV är skälen härtill flera. Då KOV/KO startade sin verksamhet 1976 var ambitionsnivån hög när det gällde riktlinjer, som då sågs som
ett nytt och viktigt konsumentpolitiskt medel. Efter hand visade sig arbetet med att ta fram riktlinjer vara mer resurs- och tids— krävande än vad som ursprungligen förutsetts, bl.a. beroende på att verket ställdes inför krav på att riktlinjer skulle innehålla förhållandevis detaljerade anvisningar om provningsmetoder m.m. Från näringslivshåll ansågs det nödvändigt att precisionsnivån i riktlinjerna var sådan att näringsidkare klart och entydigt upp- lystes om verkets krav på deras produkter i fråga om säkerhet och information. Andra lösningar på uppkomna konsumentproblem kom där- för i ökad utsträckning att övervägas.
De resursminskningar som KOV fått vidkännas under senare år har vidare medverkat till den sänkta ambitionsnivån beträffande arbe— tet med riktlinjer. Riktlinjeaktiviteterna har därför på senare tid huvudsakligen inriktats på angelägna säkerhetsfrågor. KOV be— dömer det numera inte möjligt att utarbeta informationsriktlinjer beträffande avgränsade varuområden, bortsett från mycket centrala sådana (t.ex. möbler och begagnade bilar).
Näringslivets inställning som KOV betecknat som starkt ändrad — särskilt till informationsriktlinjer - synes också spela en viss roll i sammanhanget. Från centralt näringslivshåll har man också påpekat att man strax efter det att KOV:s riktlinjeverksamhet in- letts yrkade på att vid de enskilda riktlinjeöverläggningarna en vidare problemdiskussion skulle föras. överläggningarna blev mer krävande när näringslivet bl.a. sökte få belyst vilka effekter
de planerade reglerna totalt kunde tänkas få i t.ex. ekonomiskt hänseende.
Från näringslivshåll hade man också invändningar mot det sätt på vilket själva överläggningarna sköttes från verkets sida och mot KOV:s dokumentation. Enligt KOV har man beaktat invändningarna och under senare år bl.a. strävat efter att presentera ett bättre underlag.
KOV har f.ö. som en förklaringsfaktor till att förseningar ibland uppstått pekat på att det i vissa fall tagit mycket lång tid för näringslivsorganisationer att reagera på utkast till riktlinjer etc. Detta torde delvis ha berott på att det inom näringslivet funnits delade meningar om sakfrågor i anslutning till rikt— linjer. Förseningar och komplikationer har också uppkommit till följd av att det i några fall funnits olika meningar inom nä— ringslivet i fråga om vilka organisationer som skulle vara re— presenterade vid förhandlingar m.m.
Från KOV:s sida har framhållits att olika problem i samband med riktlinjearbetet i förening med resursminsknimprnalett till en strängare prioritering av vilka problem som bör kunna lösas med riktlinjer. I denna process medverkar KOV:s styrelse i samband med budgetarbetet. KOV har under senare år också i ökad utsträck- ning diskuterat utformningen av riktlinjearbetet bl.a. vid cen- trala överläggningar med NDM. Synpunkter som därvid framkommit har beaktats då KOV reviderat sina förteckningar över pågående och planerat riktlinjearbete.
Det finns även andra förklaringar till att påbörjat och planerat arbete inte realiserats. I en del fall har planerade riktlinjer "omformats" till andra åtgärder. KOV har t.ex. nått enighet med näringslivet vad gäller information om kylar och frysar. KOV öns- kade också att vissa funktionskrav skulle bli tillgodosedda. Det ansågs inte lämpligt att sådana regler togs in i riktlinjer. I stället träffades 1981 en branschöverenskommelse.
I andra fall har behovet av riktlinjer upphört. I 1982 års för— teckning saknas t.ex. tidigare aviserade riktlinjer för marknads- föring av bokklubbar och skivklubbar. Dessa former av marknadsfö- ring expanderade under 70-talet. Nya säljformer lanserades. Ären- demängden hos KOV gav anledning överväga generella regler. För—
handlingar om riktlinjer angående bokklubbar inleddes. Förhand- lingarna och en samtidigt skeende ändring av företagsstrukturen ledde, enligt KOV, till en viss sanering av marknadsföringen. En del problem angående bokklubbar kvarstår dock olösta, men bedöms vara så speciella att de inte bör lösas genom generella regler. Skivklubbar kan fortfarande vålla konsumenterna mycket bekymmer men verket anser att dessa bekymmer numera är av den arten att riktlinjer inte är ett lämpligt medel för att lösa dem. Däremot har det visat sig effektivt att ge publicitet åt problemen.
Vi har i våra undersökningar även inhämtat företagens synpunkter på förhandlingssystemet och på KOV:s sätt att sköta överläggning— arna. Ingen anmärkningsvärd kritik framkom därvid (se bil. 311).
3.4.4. Synpunkter
Av den tidigare redogörelsen framgår att riktlinjerna - helt i en— lighet med lagstiftarens intentioner - utfärdas efter överlägg- ningar med berörda parter. Representationen vid dessa synes i re- gel väl vald.
överläggningarna om riktlinjer har av KOV och näringslivet ofta kommit att benämnas förhandlingar. Vår genomgång av diskussioner- na vid överläggningarna visar att riktlinjerna i stor omfattning är resultatet av förhandlingsöverenskommelser där båda parter fått justera sina ståndpunkter. Det synes därför rimligt att ka- rakterisera överläggningarna som förhandlingar, låt vara att KOV har tillgång till påtryckningsmedel enligt MFL m.m. KOV uppträder alltså närmast som part1) vid förhandlingar om riktlinjer. Myndig- hetsfunktionen markeras främst genom att det är verket som utfär- dar riktlinjerna. Detta sker alltid efter beslut i styrelsen även om verkets generaldirektör har möjlighet att själv fatta besluten. Styrelsen synes ha varit obenägen att ställa sig bakom riktlinjer som inte är resultatet av överenskommelser. Man anser att ensi— digt utfärdade riktlinjer ej leder till påtagliga effekter.
1) Se f.ö. KOV:s yttrande över försäkringsverksamhetskommitténs delbetänkande (Ds E 1981 4) Handläggning av konsumentskydds- frågor inom försäkringsområdet.
Vi har kunnat konstatera att förhandlingsarbetet tar tid. I ett initialskede företräder de olika parterna ofta skilda ståndpunk- ter vilket är naturligt eftersom de representerar olika intressen. Våra undersökningar visar dock att motsättningarna kunnat över- bryggas under förhandlingsarbetet. Vår uppfattning är att den ibland något utdragna och tidskrävande förhandlingsprocessen ock- så har fördelar. Reglerna blir accepterade av och förankrade hos näringslivet. Detta är av stort värde för reglernas genomslags- kraft. Förhandlingssystemet har härutöver den fördelen att verket kan ta till vara den sakkunskap som finns hos näringslivet m.fl. Här är också värt att notera att man såväl från KOV:s som närings- livets sida anser att förhandlingarna numera löper smidigare.
Vad gäller själva förhandlingsarbetet vill vi anmärka följande. KOV:s interna regler för riktlinjearbetet skapar förutsättningar för en enhetlig handläggning. I de 1981 reviderade reglerna (se bil. 312) kan flera förbättringar noteras. Vidare kan pekas på att verket 1978 tillsatte en särskild riktlinjegrupp vars uppgift bl.a. är att samordna riktlinjearbetet. Rutinerna har förbättrats på grundval av de erfarenheter som vunnits. En annan faktor att ta hänsyn till är att sammanslagningen av KOV och KO hade skett relativt kort tid innan de första riktlinjeförhandlingarna påbör- jades. Organisationen var alltså ny och riktlinjeframtagning var för många berörda något nytt. Med hänsyn till bl.a. detta är det naturligt om problem förekommit i själva handläggningen och då särskilt under den inkörningsperiod som de första verksamhetsåren påinånga sätt kom att utgöra.
3.5. Offentliggörande
Riktlinjerna publiceras i KOVFS. I och med detta har KOV fMlgjort vad som formellt sett krävs i informationshänseende; reglerna "gäl- ler" mot adressaterna (prop. 1975/76:112 s. 61 ff.). Eftersom den- na publicering uppenbart inte ger näringsidkare och andra berörda intressenter den kunskap om riktlinjerna som de behöver, har vi
funnit anledning att närmare undersöka andra förekommande infor- mationsåtgärder. (Rättsliga aspekter på offentliggörandet redovi- sas i kap. 4).
3.5.1. KOV:s informationsåtgärder
Författningssamlingen tillställs ca 1 300 abonnenter. Samtliga som deltar vid riktlinjeframtagningen erhåller också KOVFS. I re- gel sänder KOV ut ett pressmeddelande om riktlinjerna. Vidare presenteras riktlinjerna i verkets tidskrifter Råd & Rön och Konsumenträtt & Ekonomi. Hemkonsulenter och kommunala konsument- vägledare tillställs normalt riktlinjer när de utfärdats. I sin tur sprider de information om riktlinjerna. Bland andra informa- tionskanaler kan nämnas trycksaker samt artiklar i dags- och fack- press. Information i radio och television förekommer ibland. Be— träffande flera riktlinjer har KOV gjort särskilda informations- insatser. Följande exempel kan nämnas.
KOV har i flera omgångar tillställt detaljhandeln broschyrer om "extra-prisriktlinjerna” (KOVFS 1977:1). För att ge information om riktlinjer för rullbräden (KOVFS 197713) deltog personal från verket i en kommunal fritidsmässa. Hemkonsulenter delade vidare ut riktlinjerna till berörda butiker. Information till skolorna gavs i en artikel i tidningen Slöjdforum. Om riktlinjer för mark- nadsföring av naturmedel (KOVFS 1977:8) har ett stort antal tid- ningsartiklar förekgmmit. KOV har också publicerat en faktabok rörande naturmedel1 . Riktlinjer för textilier och beklädnads- skinn (KOVFS 1979:8) har varit föremål för annonsering i fack- press och direktreklam till samtliga företag med textilanknyt- ning samt presenterats vid seminarier med branschorganisationer. Broschyrer har tillställts detaljhandeln angående riktlinjer för tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1). I anslutning till bl.a. rikt- linjer få; leksakers säkerhet (KOVFS 1982:5) har KOV utgivit en faktabok .
I debatten har det gjorts gällande att KOV utformar sina press- meddelanden om riktlinjerna på sådant sätt att verket ger intryck av att reglerna i dessa är bindande. Vi har gått igenom ett antal 'pressmeddelanden och funnit att kritiken delvis får anses berätti- gad vad gäller de pressmeddelanden som distribuerades under de
1) Naturmedel,KOV 1981. 2) Leksaker att lita på ..., KOV 1982.
första årens riktlinjeverksamhet. I senare pressmeddelanden mar- keras dock att de aktuella riktlinjerna "tillkommit i samarbete med" viss branschorganisation, att KOV och branschen "kommit över- ens om vissa riktlinjer" etc. Vidare används uttryck som "i rikt— linjerna står", "riktlinjerna innehåller krav". Pressmeddelandena har alltså blivit klarare utformade även om det inte framgår av dem vad som händer om reglerna ej efterlevs.
3.5.2. Näringslivets informationsåtgärder
Branschorganisationer och andra som deltar vid överläggningar om
riktlinjer har ingen formell skyldighet att sprida information om dem. I eget intresse vidarebefordrar dock organisationerna infor- mation om riktlinjerna till sina medlemmar. Ett antal exempel på
detta kan lämnas.
Information om riktlinjer för marknadsföring av naturmedel (KOVFS 1977:8) har bl.a. lämnats i trycksaker från Hälsokostrådet. Pet- roleumhandelns riksförbund (PRF) informerade genom sin tidning ol- jeföretagen om riktlinjer för vissa reflexer (KOVFS 1978:2). Golv- entreprenörernas branschorganisation (GEBO) har bl.a. genom bro— schyren "Klara besked om konsumentverkets krav på heltäckande mat- tor" bedrivit en kampanj för riktlinjer för textila golvbelägg— ningar (KOVFS 1979:2). Detta material har även delgivits berörda företag för vidarebefordran till konsumentrådgivarna. Leksaks- handlarna har genom tidningen Leksakshandlaren informerat sina medlemmar om riktlinjerna KOVFS 198215.
I anslutning till riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror (KOVFS 1979:7) har Svenska Tobaksbranschföreningens styrelse in- formerat medlemmarna om riktlinjerna. Föreningen har också fram- ställt en engelsk översättning av riktlinjerna till tjänst för utländska leverantörer. De reklambyråer medlemmarna anlitar har informerats via medlemmarna. Föreningen har inte gått ut med in- formation om riktlinjerna till detaljhandelsledet eftersom han- deln själv var representerad vid förhandlingarna.
Exempel på omfattande informationsinsatser har lämnats oss av Sam- ordningsgruppen för konsumentverkets riktlinjeförhandlingar inom Textilrådet-Konfektionsindustriföreningen (här benämnd TK). Vad gäller riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) har man informerat sina medlemmar enligt följande:
I november 1980 anordnade TK en riktlinjeutbildning på tre orter. TK bedömde det som ytterst angeläget att företagen i god tid före det att riktlinjerna började påverka marknadsföringen satte sig väl in i hithörande frågeställningar. Utbildningen riktade sig till personer i tillverkningsledet som är produkt- och marknads- ansvariga. Vid utbildningen redogjorde företrädare för KOV för verkets riktlinjearbete. Vidare hölls anföranden om riktlinjers juridiska konstruktion och status samt om riktlinjernas innehåll och tillämpning i tillverkarledet. Utbildningen avslutades med grupparbeten. Därvid gick man igenom övningsuppgifter rörande all- männa rättsliga frågor, skötselmärkning, storleksmärkning, materi- alangivelse m.m. Enligt en utvärdering som gjordes efter utbild- ningen ansågs föreläsningarna väl genomförda och det material som presenterades ge en god bild av riktlinjerna. De som deltog i ut- bildningen, 250-300 personer, ansåg att den information som er- hölls var tillräcklig för att riktlinjerna skall kunna tillämpas av tillverkarna. Samtliga större inhemska textiltillverkare del- tog. TK har försökt nå även de företag som inte deltog i utbild- ningen med information. Utbildningen finansierades delvis med det anslag om totalt 20 000 kr. som TK fått från-statens industriverks (SIND) branschprogram för tekonäringen. TK har utnyttjat flera vä- gar för att få ut information om riktlinjerna. Som exempel kan nämnas cirkulärskrivelser, en konsumentpolitisk konferens och en särskild skötselkatalog som har utarbetats i samråd med KOV. Det bör nämnas att i informationen har inte tagits upp de reservatio— ner som gjordes vid förhandlingarna om riktlinjerna.
3.5.3. Företagens kunskaper
I vår företagsundersökning har studerats i vad mån berörda före- tag känner till riktlinjerna (se bil. 311). Det visade sig att kännedomen om riktlinjernas förekomst i allmänhet var mycket god. Några skillnader tycks inte råda mellan små och stora företag. Information om riktlinjerna har dock nått de berörda företagen på delvis olika sätt. Bland de större företagen återfinns några av "förhandlarna". Mindre företag har i regel informerats via sina organisationer.
Att hålla kunskaper om riktlinjer - liksom andra regler- levande kan vara ett problem. Ett exempel på detta har vi fått i anslut- ning till våra studier av ”extrapris-riktlinjerna" (KOVFS 1977:1). Företrädare för Sveriges Grossistförbund (SGF) har lämnat oss föl- jande synpunkter om dessa riktlinjer. .
Problematiskt när det gäller tillämpningen av riktlinjerna är att dessa tenderar att falla i glömska. Det kan t.ex. bero på att det kommer ny personal till ett företag och att information inte vi- darebefordras inom företaget. Det är ett stort problem hur man skall kunna hålla riktlinjerna levande längre tid än några måna— der. I och för sig är det företagens skyldighet att ombesörja att så sker. Däremot är det inte troligt att det skulle gå att till- lämpa ett system där konsumenternas roll blev att övervaka före— tagens tillämpning av riktlinjerna. Det är en ren slump om konsu— menterna känner till riktlinjerna. Vad som kan underlätta vid tillämpningen av riktlinjerna är att över huvud taget dra ner mängden av information på säljstället. Den stora mängden av infor- mation som skall förekomma på säljstället är ett problem som man bör hålla i minnet.
Direkt dåliga kunskaper om riktlinjer har också observerats. I KOV:s rapport l980:3—03 görs följande sammanfattning av kunska— perna inom handeln om riktlinjer för vissa lim (KOVFS 1978:8), ca ett halvår efter det att de trätt i kraft:
Vid intervjuerna framgick det klart, att kunskapsnivån var otill- fredsställande låg i de flesta butiker både vad gäller lagen om hälso- och miljöfarliga varor och konsumentverkets riktlinjer. I de butiker där intervjupersonen sagt sig känna till reglerna vi— sade det sig vid närmare efterforskning att det i många fall en- dast var avdelningsföreståndare eller annan ansvarig person som visste någonting om reglerna. Den vidare informationen till bu— tikspersonal och speciellt kassörskorna var ofta mycket dålig. I flera affärer hade man dock efter hemkonsulenternas besök själ- va föreslagit att ordna kurser inom branschen eller informera all personal om limmen i samband med de ordinarie veckomötena för per— sonalen.
Det kan noteras att KOV efter denna undersökning överlagt med branschen om följsamheten till riktlinjerna. Vissa informations- åtgärder vidtogs vilka, enligt KOV, betydligt förbättrade bransch— ens kunskaper om riktlinjekraven. Riktlinjerna har sedermera omar- betats (KOVFS 1982:3).
3.5.4. Konsumenternas kunskaper
Konsumenterna nås av information om nya riktlinjer genom tidskrif- ten Råd & Rön och kanske framför allt genom de artiklar i dags— press m.m. som publiciteten i Råd & Rön ofta ger upphov till. Även KOV:s pressmeddelanden kan leda till information i olika me—
dia. I viss mån ges information om reglerna i det allmänna utbnd— ningsväsendet. Information lämnas givetvis också av konsumentväg- ledare m.fl.
KOV:s regler riktar sig primärt till företagen. KOV söker dock även nå ut till konsumenterna med information om riktlinjernas innehåll för att göra konsumenterna medvetna om vad de kan kräva av näringsidkarna i fråga om information m.m. Riktlinjesystemet synes dock vara relativt okänt (se f.ö. uttalandet från SGF åter- givet i föregående avsnitt 3.5.3) och även svårbegripligt för kon- sumenten i gemen. Till följd av de bristande kunskaperna kan kon- sumenterna ha problem med att få t.ex. fullgod information av en detaljist som inte följer de uppställda reglerna.
Enligt flera undersökningar som KOV låtit göra1) är det ibland svårt för konsumenterna att inför köp veta vilka egenskaper de särskilt bör beakta i fråga om det aktuella produktslaget. Där— emot kan de vara väl medvetna om hur de kan få ytterligare infor- mation om den eller de produktvarianter som de erbjuds på ett visst köpställe. Vad de egentligen skulle behöva veta - vilka an— språk som skall ställas inför köpet — blir de emellertid ofta varse först en tid efter inköpet, då de fått erfarenheter av sin produkt. Detta problem kan dock knappast lösas genom riktlinjer om produktinformation utan får bl.a. lösas genom mer allmän kon- sumentinformation via KOV:s faktablad eller genom konsumentutbild- ning - vilken även kan vara anordnad av företag.
I det nuvarande systemet finns dock möjlighet att med stöd av 3 5 MFL förmå näringsidkare att tillhandahålla konsumenterna t.ex. riktlinjer eller faktablad i vilka riktlinjekrav berörs. Denna möjlighet har hittills utnyttjats i endast ett sammanhang. Enligt riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11) skall bilförsäljare på säljstället hålla en fol— der med information om samtliga på marknaden förekommande person- bilars bränsleförbrukning lätt tillgänglig. Denna regel kan nume-
&)
Se "Konsumentinformation på säljstället", bilagedelen 5.38 ff” KOV 1982.
ra hävdas utgöra gällande rätt (se MD 1981:22, KO ./. Svenska Re- nault AB).
Frågan om konsumenternas kunskaper om regler som sätts upp för konsumentinformationen m.m. berördes f.ö. av reklamutredningen.å Man menade att det var viktigt att reglerna publicerades så att bl.a. konsumenterna med fog kunde antas få vetskap om dem (se Reklam V 5. 72 och 78 f.).
3.5.5. Synpunkter
Våra undersökningar tyder inte på att kunskaperna om riktlinjerna skulle vara dålig hos företagen. Tvärtom har vi intrycket att kun- skaperna är goda och att KOV med hänsyn till sina förutsättningar på ett tillfredsställande sätt svarar för sin del av informations- spridningen. (Jämför i bil. 2:3 avsnitt 4.3 t.ex. de förutsätt— ningar ASS har genom bl.a. rättsligt reglerad information.)
Inom näringslivets organisationer synes man se positivt på upp- giften att informera sina medlemmar om riktlinjer. Detta är nwcket betydelsefullt och utgör en viktig faktor för att systemet skall kunna fungera väl. Det är vidare angeläget ur konkurrenssynpunkt.
Konsumenternas kunskaper Om förekomsten av regler för marknadsfö— ring synes svaga. Det finns enligt vår bedömning anledning att överväga åtgärder för att förbättra situationen.
3.6 övervakning
Uttalanden om att det åligger KOV/KO att övervaka marknaden finns bl.a. i prop. 1975/76:34 och i prop. 1975/76:159. I förstnämnda proposition sägs (s. 109) bl.a. att verket skall övervaka marknads- föringen och tillse att MD:s beslut efterlevs. Enligt 3 & KOV:s instruktion åligger det verket särskilt bl.a. ått övervaka mark- nadens utbud samt företagens marknadsföring och säljvillkor.
I den allmänna debatten har anförts att framtagningen av riktlin— jer tagit alltför stor andel av tillgängliga resurser i anspråk på bekostnad av övervakningen av riktlinjernas efterlevnad (se våra direktiv, bil. lzl s. 7). Vi har därför undersökt övervak- ningsinsatserna närmare. För att få en bild av övervakningsbeho— vet har vi även studerat efterlevnaden av riktlinjerna.
3.6.1. Metoder och resurser i övervakningen
KOV/KOB övervakning av marknaden och kontroll av efterlevnaden av riktlinjer sker på ett flertal sätt. Verkets personal kan i viss omfattning göra egna iakttagelser av hur uppställda regler följs, t.ex. vid stort upplagda marknadsföringskampanjer med annonsering i dagspress m.m. Vidare får verket rapporter från hemkonsulenter och kommunala konsumentvägledare.
Som tidigare berörts (avsnitt 2.3.5) har KOV, till skillnad från flertalet andra regelutfärdande myndigheter, inte tillgång till en tillsynsorganisation där regionala eller lokala myndigheter vid behov kan ingripa med tvångsmedel. (För en jämförelse med andra myndigheter se bil. 2:3 avsnitt 4.4.)
Näringslivets organisationer övervakar i viss utsträckning att medlemmarna iakttar regler i riktlinjer och andra normer, t.ex.
1)
ket att man förutsätter "att näringslivet genom självsanerande överenskommelser. I en av KOV utgiven broschyr deklarerar ver-
verksamhet i största möjliga utsträckning verkar för att riktlin- jerna efterlevs". Verket får även informationer genom kontakter med företrädare för olika branscher. Det förekommer vidare att fö- retag - i eget eller annans namn - till KOV/KO anmäler att konkur- rentföretag inte efterlever regler (se bil. 3:1).
Konsumenterna spelar en undanskymd roll i övervakningen av rikt-
linjerna. Som vi förut påpekat känner de oftast inte till att reg- ler har ställts upp. KOV får visserligen, vilket också tidigare be-
1)
Konsumentverkets riktlinjer s. 8, KOV 1979.
rörts (avsnitt 3.3), motta ett stort antal anmälningar från konsu— menterna. Dessa anmälningar rör dock sällan "överträdelser" av riktlinjer eller överenskommelser.
KOV/KO har således tillgång till flera kanaler genom vilka man kan övervaka efterlevnaden av riktlinjerna. De uppgifter som hit- tills redovisats ger dock ingen klar bild av omfattningen av de resurser som sätts in i övervakningen. Säkra uppgifter häronifinns inte tillgängliga (se även avsnitt 5.3). För de fall särskilda uppföljningsprojekt bedrivs av KOV följs kostnaderna för dessa upp. Enligt en uppskattning inom KOV avdelas ca 3 årsarbetskraf— ter (av verkets totalt ca 200) till övervakning. Hemkonsulenter- na har hittills avsatt ca 25 ?)av sin arbetstid till arbetsområ—
regler. För kommande budgetår avses hemkonsulenternas tid i ökad det "Utredning och bevakning . I detta ingår uppföljningen av utsträckning tas i anspråk för en mer systematisk uppföljning av riktlinjer än hittills. Som en följd av det försämrade statsfi— nansiella läget är dock ca 20 % av de befintliga hemkonsulent- tjänsterna vakantsatta. De kommunala konsumentvägledarna deltar ej i uppföljningsprojekten.
I vår företagsundersökning frågade vi bl.a. företagen hur de upp- fattade kontrollen av att riktlinjer efterlevs. I allmänhet be- dömde man inte kontrollen som dålig. överbetyg gavs emellertid ej. Inget företag ansåg sig negligera riktlinjerna, detta även om kontrollen upplevdes som bristfällig. Vissa påpekanden gjor— des dock. Flera ansåg att de stora företagen allmänt sett var mer påpassade än de små (se bil. 311).
KOV genomför i viss utsträckning särskilda efterlevnadsprojekt. Vid dessa följer hemkonsulenterna i butiker, genom annonsstudium etc. hur riktlinjer och överenskommelser efterlevs. Undersökning— arna ger bl.a. underlag för att bedöma i vad mån informationsin— satser etc. behövs för att stärka efterlevnaden. Omfattningen av denna verksamhet ger en viss bild av de resurser som sätts in i
1) Perspektiv på en verksamhet 5. 41, KOV/KO 1982.
övervakningen. Vi har sammanställt uppgifter rörande efterlevnads- undersökningar som påbörjats eller avrapporterats fram t.o.m. sep- tember 1980 då 27 riktlinjer utfärdats. Härvid kunde bl.a. konsta- teras
— att för 14 av riktlinjerna (ca 50 %) undersökningar påbörjats eller avrapporterats
- att inom kortare tid än 12 månader efter ikraftträdande under- sökningar hade påbörjats eller avrapporterats för 8 riktlinjer (ca 30 %).
Anledningen till att sådana undersökningar inte genomförts för alla ikraftträdda riktlinjer är enligt KOV bl.a.
att riktlinjerna varit i kraft alltför kort tid för att under- sökningar skall vara lämpliga
att marknadskännedomen inom KOV är så god att systematiska undersökningar ej fordras
att mer sporadiska undersökningar tills vidare är till fyl- lest
att branschen bedriver självkontroll
att resurser ej kunnat avsättas för undersökningar.
Vissa riktlinjer är lättare att övervaka än andra. Exempel på detta är riktlinjer som reglerar information utanför säljstället och som t.ex. rör annonsering i tidningar. Vidare kan regler rö- rande produktutformning i vissa fall vara lätta att övervaka. Inom t.ex. varuområdet rid- och skidhjälmar finns ett relativt litet antal märken och KOV:s personal har god kännedom om vilka hjälmar som uppfyller kraven i riktlinjerna. Det är svårare att övervaka information som skall lämnas genom skyltar i butik efter- som det fordrar besök på säljstället. I andra fall kan reglerna
vara utformade på sådant sätt att det fordras "provköp" eller in- tervjuer med konsumenter som köpt en viss vara e.d. Regler av denna senare typ finns bl.a. i riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3), i riktlinjer för marknadsföring av material för småhus (KOVFS 1978:4) och i riktlinjer för vissa lin|(KOVFS 1982:3). Svå— righeter föreligger också att övervaka regler om förbud mot för- säljning till barn under vissa åldrar. Sådana regler finns i KOVFS 1977:3 och 1982z3.
KOV/KO:s övervakning av att MD:s beslut efterlevs är främst inrik- tad på beslut i produktsäkerhetsfrågor. Jämförelsevis mindre re- surser sätts in för uppföljningen av MD:s beslut i informations- ärenden.
Enligt 10 å MFL kan konsumenter via sammanslutningar föra talan inför MD. Detta kan bidra till ökad efterlevnad av riktlinjer. Något krav på representativitet eller särskilda kvalifikationer i övrigt hos den som skall föra talan har inte ställts upp (se prop. 1970:57 s. 97). Denna möjlighet för konsumenterna har hit— tills utnyttjats i endast tre fall. I två av dessa avvisades an— sökan och i ett ogillades talan (se vidare avsnitt 8.1).
3.6.2. Efterlevnaden av riktlinjerna
För att söka belysa efterlevnaden av riktlinjerna begärde vi hös— ten 1980 hos KOV att få del av resultaten av verkets efterlevnads- undersökningar. I samarbete med ekonomiska institutionen vid Lin— köpings universitet har vi låtit företa ytterligare undersökning- ar. Vi är medvetna om att flera av undersökningarna har sina bris- ter, bl.a. vad gäller metod och urval. Härtill kommer att regler— na i vissa riktlinjer inte alltid är helt lättolkade. Ett exempel är riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror (KOVFS 1979:7) enligt vilka bl.a. särskild måttfullhet skall iakttas vid mark— nadsföringen. Olika undersökare kan då komma till olika slutsat— ser om efterlevnadsnivån.'Här må dock noteras att uttrycket sär- skild måttfullhet hämtats direkt från lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror (se bil. 2:2 ex. 4).
Vissa generella slutsatser om efterlevnaden synes dock kunna dras av dessa undersökningar (en mer detaljerad redovisning av vissa undersökningar återfinns i bil. 3:4).
- Efterlevnaden är jämförelsevis god när ansvaret för utformning av förpackning, annonser etc. vilar på jämförelsevis få perso- ner. Som belysning av detta kan anföras att vid undersökning av ”extrapris—riktlinjerna" (KOVFS 1977:1) centralt producera- de annonser överensstämde betydligt bättre med riktlinjernas krav än annonser och reklanblad som producerats genom de loka- la butikerna.
Riktlinjer som avser produkter vilka framställs av få produ— center efterlevs jämförelsevis väl (delvis sammanhängande med ovan nämnda förhållande). I t.ex. riktlinjer för marknadsfömng av barnblöjor (KOVFS 1977:4) ges regler för varor SOm tillver- kas av relativt få företag. Dessa regler efterlevdes väl. Mot— svarande resonemang gäller för riktlinjer för sugnappar (KOVFS 1979:10).
Regler om produkters utformning från säkerhetssynpunkt efter- levs jämförelsevis väl och bättre än informationsregler. Detta exemplifieras bl.a. genom de resultat som framkom vid under— sökning av efterlevnaden av riktlinjer för flytutrustning (KOVFS 1978:7).
Regler som berör information på säljställe synes efterlevas bättre än regler som berör information utanför detta. Så är fallet t.ex. beträffande lokalt producerade annonser och skyl- tar vad gäller "extrapris-riktlinjerna". Liknande är förhållan— det beträffande riktlinjerna för barnblöjor. Om informationen är centralt producerad är dock förhållandena ofta annorlunda. Sådan information synes efterlevas väl även om den avser in— formation utanför säljstället (jämför ovan).
Även genom vår företagsundersökning har vi sökt få efterlevnaden belyst. En i hög grad samstämmig uppfattning bland de intervjua- de kan konstateras. Man är angelägen om att följa riktlinjerna och, då så är möjligt, också verka för att andra företag efter—
lever dem. Det egna företaget betraktas genomgående som seriöst medan detsamma inte alltid hävdas beträffande andra företag (se
bil. 3:1).
Systematiska undersökningar saknas om i vad mån MD:s beslut följs av såväl berört företag som andra företag i branschen. Vi har där- för ej tillräckligt underlag för att bedöma det faktiska genomsla- get av MD:s beslut. An mindre kan vi jämföra detta med efterlevna— den av regler i KOV:s riktlinjer och överenskommelser.
Med ledning av bl.a. våra undersökningar tycker vi oss finna att ett flertal faktorer inverkar på i vad mån olika regler efterlevs. Två huvudorsaker till svag efterlevnad torde emellertid kunna ur- skiljas, nämligen bristande kunskap hos den som skall efterleva reglerna och bristande acceptans av reglerna. Av de många fakto- rerna kan följande nämnas:
Kunskapen om reglerna. Som tidigare berörts kan det vara så att t.ex. små företag eller företag utanför branschorganisa- tioner inte alltid nås av reglerna. Det kan också vara så att kunskapen faller bort.
I vad mån reglerna anses behövliga. Anses de av företagarna mindre behövliga torde viljan att efterleva dem vara mindre. Delvis sammanhängande med detta är näringsidkarnas uppfatt— ning om konsumenternas behov av reglerna. Har en näringsidka— re inte noterat att konsumenterna efterfrågar den typ av t.ex. information som reglerna kräver är han/hon sannolikt mindre intresserad av att se till att den kommer fram.
Påverkan på företagets lönsamhet. Uppgifter som kan vara oför- delaktiga för företaget lämnas naturligen inte lika gärna som fördelaktiga uppgifter. Detta kan exemplifieras genom riktlin- jer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11). I vår företagsundersökning har bl.a. sagts att för de bilmodeller som har låg bränsleförbrukning man na- turligtvis är angelägen att se till att denna information lämnas i annonser m.m. Det motsatta förhållandet torde dock inte alltid gälla.
- Hur framtagningen m.m. av riktlinjerna gått till. Har före- trädarna för näringslivet i överläggningar med KOV aktivt an- slutit sig till riktlinjekraven och funnit dem befogade är det rimligt att anta att man i positiv anda informerar berör- da företag om de regler som gäller.
KOV:s information till företag m.fl. När denna information fram på ett bra sätt är förutsättningarna goda för att reg- lerna skall efterlevas väl.
övervakningens intensitet, former m.m. En relativt intensiv övervakning torde bidra till en hög efterlevnad.
Efterlevnaden kan starkt variera. KOV/KO har inte uppställt nå— got mål vad gäller riktlinjeefterlevnad. Inom verket anser man dock att efterlevnadsnivån måste sättas i relation till dels ty- pen av regler, dels vem som har att efterleva reglerna. För pro— duktsäkerhetsregler vill man se en 90-100 %—ig efterlevnad.
3.6.3. Synpunkter
För varje regelsystem bör det finnas tillräckliga resurser för bl.a. övervakning. Vid bedömningen av övervakningsinsatserna mås- te lämplighetsavvägningar göras. Vid dessa får man bl.a. ta hän- syn till befintliga resurser men också vad som är realistiskt i —fråga om efterlevnad.
Vi har som nämnts inte tillgång till säkra uppgifter om den to- tala resursåtgången för övervakning av riktlinjer. Möjligheten att närmare bedöma olika påståenden i debatten om för liten re— sursinsats etc. saknas alltså. Vi kan dock konstatera att KOV/KO har många övervakningskanaler och att KOV söker skaffa sig känne- dom om efterlevnaden av riktlinjerna. Vi noterar särskilt KOV:s ambition att framdeles mer systematiskt än hittills följa upp ut— färdade riktlinjer. Efterlevnaden av KOV:s riktlinjer kan i många fall betecknas som god och i andra fall som åtminstone accepta— bel. Flera riktlinjer har uppenbarligen stor genomslagskraft.
Viktiga regler, särskilt sådana som tar sikte på produktsäkerhet, större ekonomiska risker och svaga konsumentgruppers situation, bör naturligtvis efterlevas väl. Det är dessutom lättare att en- tusiasmera övervakarna för att övervaka regler som är angelägna och förutsättningarna att få företagarna att vidta "rättelser" torde öka i fråga om viktigare regler.
Vissa regler är till sin natur svårövervakade. Uppställandet av sådana kräver extra noggranna överväganden. Svårigheter att kon- trollera efterlevnaden kan vara ett skäl till att man ibland av— står från att ställa upp krav som i och för sig framstår som mo- tiverade. Resursbehovet för övervakningen av reglerna sätter gi- vetvis också en gräns för antalet regler som bör utfärdas.
Vi har tidigare noterat att konsumenterna inte har tilldelats en särskilt aktiv roll i riktlinjesystemet. De har ofta dåliga kun- skaper om förekomsten av riktlinjer. Kan kunskaperna förbättras kan sannolikt efterlevnaden av reglerna påverkas positivt. Det tycks dock svårt att ge konsumenterna någon särskilt definierad roll i övervakningen. (Jämför arbetstagarnas övervakning av att ASS regler efterlevs, se bil. 2:3 avsnitt 4.4.)
3.7. KOV:s utvärdering
Utvärderingsarbete ingår normalt i alla myndigheters uppgifter (se bil. 2:3 avsnitt 4.5). Detta arbete har fått större betydel- se under senare år beroende på det budgetläge som staten nu arbe- tar i. Myndigheterna ges i ökad grad uppgift att påvisa effekter av den egna verksamheten. Under senare år har regeringarna teto— nat vikten av utvärdering. Ett exempel på detta är att myndighe- terna genom regeringarnas allmänna anvisningar för myndigheternas budgetarbete bl.a. ålagts att redovisa vissa resultatanalyser i sina AF. Även särskilda anvisningar till vissa myndigheter en- vänds för att förmå dem att redovisa resultaten av sin verksam- het.
KOV har inte genomfört mer än ett fåtal systematiska och dokumen— terade studier av effekterna av olika regler. Verket har i några
rapporter diskuterat sambandet mellan förekomsten av konsument— problem och riktlinjer. I rapporten "Skador vid rullbrädesåkning" har man således sökt relatera de tillämpliga riktlinjerna (KOVFS 1977:3) till olycksfrekvensen. Uttalanden om förbättrade konsu— mentförhållanden till följd av riktlinjer förekommer ibland i ver- kets AF. Ett exempel på detta återfinns i AF 1981/82 (5. 55): "Riktlinjer för utlösningsbindningar för utförsåkning har trätt i kraft. Antalet skidskador i samband med utförsåkning har rela— tivt sett minskat genom att undermåliga bindningar inte längre kan säljas". Det är framför allt inom produktsäkerhetsområdet som sådana uttalanden görs (se t.ex. även AF 1980/81 5. 36). Utlåtan— den om effekten av informationsregler är sällsynta.
För att kunna göra tillförlitliga utvärderingar fordras bl.a. att man kan få uppgifter om tillståndet före resp. efter det att åt— gärder vidtagits. I det sammanhanget finns det anledning att ånyo notera det som en brist att KOV inte har resurser för ett till— fredsställande system för rapportering av olyckor som sker i hem och på fritid (se vidare avsnitt 11.1).
Givetvis förekommer inom verket utvärderingsaktiviteter av infor— mell karaktär. Verkets personal skaffar sig fortlöpande, genom sina kontakter med marknaden och med den regionala och lokala kon— sumentverksamheten, erfarenheter av hur olika åtgärder verkar. Så- dana kunskaper är naturligtvis mycket viktiga, inte minst för det framtida arbetet.
Den utvärdering som förekommer inom KDV är, enligt vår uppfatt— ning, inte så omfattande att man av den kan dra säkra slutsatser om hur olika regler löst konsumentproblem. Man måste dock vara medveten om att tillförlitliga utvärderingar från såväl metod- som resurssynpunkt kan vara svåra att genomföra. Vi har erfaren— heter av detta från vårt översynsuppdrag. För KOV/KO:s arbete be— hövs emellertid inte alltid så höga krav ställas på utvärderings— materialet. En systematisk sammanställning av erfarenheter som vunnits av skilda riktlinjer kan vara av stor vikt för det fram- tida arbetet.
Under senare år har utvärdering iforniav kostnads/nytto-analyser kommit att efterlysas. Denna typ av utvärdering behandlas i avsnitt 5.3.
3.8. Sammanfattning och slutsatser
I detta kapitel har vi beskrivit och utvärderat tillämpningen av de regler som KOV/KO arbetar med. Den övervägande delen har äg- nats riktlinjerna.
Fasen initiering synes, med hänsyn till de metoder för problem— uppfångning som f.n. står till verkets förfogande, fungera tämli- gen väl. Det är dock angeläget att få till stånd en systematisk inrapportering av produktrelaterade olyckor till KOV.
Det är svårt att rätt prioritera mellan olika konsumentproblem och att välja rätt medel för att lösa dem. Våra undersökningar visar att man inom KOV/KO är angelägen att skaffa sig ett gott underlag för sina överväganden. Möjligheter till förbättringar torde dock finnas.
Utarbetandet av riktlinjer är ofta en tidskrävande process. Skil— da uppfattningar om vad som bäst tillgodoser konsumenternas in- tresse kan föras fram. Arbetet i denna fas kännetecknas av en stark strävan att basera riktlinjer på förhandlingsöverenskommel- ser. Detta står i god överensstämmelse med lagstiftarens inten- tioner och är också av stort värde för att reglerna skall få ge- nomslagskraft. Det finns, som vi redovisat tidigare (avsnitt 3.4), flera skäl till varför riktlinjeutfärdandet minskat under senare år.
Informationen om riktlinjerna till företagen bedömer vi vara till— fredsställande. Kunskaperna hos företagen i gemen om förekomsten av riktlinjer synes vara god. Förbättringar av konsumenternas kunskaper är önskvärd.
övervakningen av uppställda regler och efterlevnaden av dem kan betraktas som tillfredsställande. Vissa förbättringar synes dock möjliga och planeras även av KOV.
KOV:s utvärdering av riktlinjeverksamheten får anses godtagbar med hänsyn till metod- och resursbrister.
Vår utvärdering av tillämpningen visar således inte på några större brister i riktlinjesystemet och KOV/KO:s roll i detta. Den kritik som förts fram i den allmänna debatten synes ha haft visst berättigande vad gäller de första årens riktlinjeverksam- het. Verket och näringslivet m.fl. har numera dock fått erfaren- heter av riktlinjearbetet. Problemen hittills kan till stor del hänföras till att det varit fråga om en "inkörningsperiod" där kunskap om lämpliga tillvägagångssätt vunnits.
Det system för framtagning av reglerna som tillämpas har visser- ligen svagheter. Det är bl.a. arbets- och tidskrävande då hänsyn måste tas till motpartens ståndpunkt. Å andra sidan har systemet också fördelar. Förhandlingarna med näringslivet kan ofta ersät—
ta mödosamt utredningsarbete, remissbehandling m.m. Genom för- handlingarna förankras också riktlinjerna inom näringslivet vil- ket ökar sannolikheten för att de skall fungera i praktiken. Det synes därför lämpligt att bygga vidare på vunna erfarenheter av riktlinjesystemet och på grundval av dessa söka åstadkomma för- bättringar (se vidare kap. 9).
KOV:S RIKTLINJER UR RÄTTSLIG OCH FUNKTIONELL SYNVINKEL
4.1 Förarbeten m.m.
Första gågen riktlinjerna omnämndes i lagstiftningssammanhang var vid tillkomsten av 1975 års MFL1). Därefter har riksdagen antagit flera lagar med särskilda regler avseende företagens marknadsfö- ring. Dessa regler har anknutits till MFL så, att den som åsido- sätter reglerna kan meddelas förbud eller åläggande enligt 2 el- ler 3 5 MFLZ). I förarbetena till de ifrågavarande lagarna har förutsatts att KOV även i anslutning till dessa särskilda mark- nadsföringsregler utarbetar riktlinjer till vägledning för före— 3). Så har också skett. Redan i prop. 1976/77:123 framhöll lagrådet att utfärdandet av riktlinjer syntes utgöra en väsendig tagen del av samhällsregleringen inom konsumentområdet. Detta intryck förstärks av de senaste årens utveckling. Tillämpning av riktlin- jesystemet har sålunda föreslagits i flera utredningsbetänkanden som ännu inte blivit föremål för slutligt ställningstagande av
4) 5)
statsmakterna och av näringsutskottet i särskilda frågor .
1) Prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag, s. 92-96, 98-99, 103-110 och 126 samt prop. 1975/76:159 med förslag till organisation av och anslag för det nya konsUmentverket, s. 10, 12 och 25-26.
5-7, 8 och 15 55 Ker, 3 9 lagen (1978:763) med vissa bestäm- melser om marknadsföring av alkoholdrycker, 4 5 lagen (1978:76M meg vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror samt 8 KFL.
Prop. 1976/77:123 med förslag till konsumentkreditlag, s. 85 ff., 89, 93, 104, 107, 349 ff. och 370 f., prop. 1977/78:178 med för- slag till lagstiftning om marknadsföringen av alkoholdrycker och tobaksvazor, s. 45 samt prop. 1979/80:9 om konsumentförsäkrings- ag, s. 5. Brand inomhus (SOU 1978:30, s. 157) ang. lös inredning i bo- städer, Konsumenttjänstlag (SOU 1979:36, s. 511 f.) ang. vissa konsumenttjänster och Videoreklamfrågan (SOU 1982:8, s. 59) ang. reklam i videogram.
5) NU 1977/78:48, s. 7, ang. försäljning av leksaker och NU 1981/82:17, s. 27, ang. direktreklam.
Riktlinjerna har inte fått någon uttrycklig författningsmässig reglering utöver vad som framgår av 3 & instruktionen för KOV. En— ligt denna bestämmelse åligger det verket särskilt att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för företagens tillämpning av konsumentkreditlagen (1977z981). Det är denna bestämmelse jämte KOV:s ställning som central förvaltningsmyndighet för konsument— frågor som utgör det rättsliga stödet för KOV:s utfärdande av rikt- linjer. Av de nyss nämnda lagförarbetena framgår att det är pålag- stiftarens direkta tillskyndan som riktlinjer har kommit att ut- färdas för åtskilliga områden.
KOV:s uppdrag enligt instruktionen att utfärda riktlinjer är inte begränsat till den ram som bildas av generalklausulerna i MFL och de nyss nämnda bestänmelserna i andra lagar. KOV torde därför va— ra oförhindrat att utfärda riktlinjer för företagens marknadsfö- ring även i avseenden, där riktlinjerna till äventyrs inte kan an- ses ligga inom ramen för 2—4 åå MFL eller, i fall som avses i 15 & tredje stycket Ker, inom ramen för den bestämmelsen och 1 & AVL. I sådana fall kan ett åsidosättande av en riktlinje inte föranle- da något annat ingripande mot näringsidkaren än att KOV söker ta upp överläggningar med denne e.d. (jfr prop. 1976/77:123 s. 350). Generalklausulerna i 2-4 55 MFL täcker dock ett så vidsträckt om- råde, att fall av denna typ kan antas bli ganska sällsynta. Man kan dock väl tänka sig riktlinjer som ett medel att föra ut stan- darder för lämplig produktutformning (utanför ramen för 4 & MFL).
Under förarbetena till MFL berördes inte närmare, vilken rättslig karaktär riktlinjerna kunde anses ha. Frågan togs emellertid upp av lagrådet vid dess granskning av förslaget till konsumentkredit- lag. Lagrådet synes, utifrån de synpunkter lagrådet har att beak- ta, inte ha haft någon erinran mot riktlinjesystemet som ett styr- medel för producentpåverkan. Däremot ansåg lagrådet att den då rå- dande oklarheten rörande riktlinjernas juridiska innebörd borde undanröjas. Detta ledde till åtskilliga klarlägganden av hur lag- stiftaren ser på riktlinjerna från rättslig synpunkt (prop. 1976/77:123 s. 350 f. och 370 f.).
Sålunda fastslog föredragande departementschefen, med anledning av lagrådets yttrande, uttryckligen att riktlinjerna har karaktä- ren av rekommendationer, som inte är rättsligt bindande på det sätt som utmärker regler i lagar och andra författningar utfärda- de med stöd av regeringsformens (RF) bestämmelser om normgivnings- makten (8 kap. RF). Formellt sett, framhöll departementschefen, kan riktlinjerna inte tvinga en enskild näringsidkare att handla på ett visst sätt (a.prop.s. 370).Till samma uppfattning hade lag— rådet kommit (a. prop. s. 350).
När det gäller riktlinjernas ställning vid en process inför MD underströk lagrådet, att riktlinjerna närmast får ses som ett ut— tryck för den ena partens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domsto- lens bedömning blir sålunda enligt lagrådets mening det avgörande inte om avvikelse har skett från en riktlinje utan om näringsidka- rens handlande strider mot lag (a. prop. s. 350). Departements— chefen anslöt sig till denna uppfattning och framhöll att riktlin- jerna formellt sett inte kan binda MD:s prövning av t.ex. huruvi- da ett visst förfarande skall anses lagstridigt och därför förbju- das (a. prop. s. 370). Såväl lagrådet som departementschefen påpe- kade emellertid att enligt sakens natur en riktlinje dock ofta måste få en väsentlig betydelse eller en särskild auktoritet när den återspeglar även den berörda branschorganisationens uppfatt- ning eller när den i övrigt, t.ex. genom att den faktiskt blivit normbildande i branschen, ger uttryck för vad som får anses vara god sed på marknaden (a. prop. s. 350 och 370).
Med riktlinjernas karaktär av rättsligt sett icke bindande regler sammanhänger, att de inte är förenade med några direkta rättsliga sanktioner i form av straff e.d. Om en näringsidkare inte följer riktlinjer kan KOV begära överläggningar e.d. med näringsidkaren för att söka förmå denne att frivilligt anpassa sig efter de krav som riktlinjerna ställer. I sista hand kan KO tillgripa sanktio- nen att väcka talan mot näringsidkaren inför MD eller, om förut— sättningarna för detta föreligger, själv utfärda ett informations- eller förbudsföreläggande. Som framgår av det nyss anförda är in- te riktlinjen den avgörande normen för K0 och MD, utan de lagreg- ler - t.ex. 2-4 55 MFL - till vilka riktlinjen hänför sig.
Med anledning av att systemet rättsligt sett är uppbyggt på nu angivet sätt framhöll lagrådet det angelägna i att ett handlande i strid mot en riktlinje inte föranleder andra sanktioner eller sanktionsliknande åtgärder från KOV:s sida än de nyss nämnda, ef- tersom detta väsentligt skulle kunna förstärka intrycket att rikt— linjerna vore rättsligt bindande regler (a. prop. s. 351). Lagrå- det syftade härvid främst på det förhållandet, att KOV ibland ha- de gett publicitet åt att företag inte följer olika riktlinjer. Departementschefen anslöt sig i princip till lagrådets uppfattning på denna punkt. Enligt hans mening måste det visserligen vara KOV obetaget att fylla sin uppgift att informera konsumenterna genom att publicera eller på annat sätt ge uttryck för verkets uppfatt- ning om företagens uppträdande på marknaden. Publicering eller an— nan åtgärd på den grunden att ett företag inte följt olika rikt- linjer får dock, underströk departementschefen, självfallet inte ges sådana uttryck att åtgärden rent faktiskt får samma verkan som om riktlinjerna rättsligt var sanktionerade. En sådan åtgärd bör därför inte företas i andra fall än då det föreligger ett vägle— dande avgörande av MD eller då den aktuella riktlinjen har bred förankring i branschen (a. prop. s. 370 f.).
Lagrådet behandlade vidare frågan, huruvida riktlinjer kan över- klagas av den som berörs av dem. Såväl lagrådet som departenents- chefen fann, att det av riktlinjernas karaktär av rättsligt ej bindande rekommendationer följer, att de inte torde kunna överkla- gas (a. prop. s. 351 och 370).
De uttalanden av lagrådet och departementschefen som nu har redo- visats föranledde inte några erinringar från riksdagens sida vid dess behandling av förslaget till konsumentkreditlag (LU1977/7825, rskr 25).
På grundval av vad som förekom i samband med tillkomsten av MFL och Ker kan alltså beträffande riktlinjernas rättsliga karaktär sammanfattningsvis konstateras, att riktlinjerna rättsligt sett är regler som inte är förenade med omedelbara rättsliga sanktio- ner och som inte torde kunna överklagas av den som berörs av dem.
Riktlinjerna har för inte länge sedan varit föremål för en förnyad granskning från rättslig synpunkt, varvid har behandlats bl.a. för- hållandet mellan riktlinjesystemet och RF:s bestämmelser om norm- givningsmakten. Denna granskning har utförts av en arbetsgrupp in— om regeringskansliet och redovisats i betänkandet (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reglers rättsliga karaktär och syf- te. När det gäller riktlinjernas rättsliga karaktär har arbetsgrup— pen inte kommit till något annat resultat än det som här samman- fattningsvis har angetts. Enligt arbetsgruppen får riktlinjerna an- ses vara en typ av sådana rekommendationer som är avsedda att i an- knytning till viss lagstiftning eller eljest påverka faktisk ut- veckling och rättstillämpning i en viss riktning. I betänkandet har arbetsgruppen lagt fram förslag som syftar till att bättre klargö- ra bl.a. riktlinjernas rättsliga status. Betänkandet har remissbe- handlats och övervägS'f.n. inom justitiedepartementet.
Från frågan om riktlinjernas formellt rättsliga natur bör i prin-
cip skiljas frågan om deras praktiska effekt som ett styrmedel för producentpåverkan.
Det förhållandet att riktlinjerna från formell synpunkt inte är att betrakta som rättsligt bindande regler hindrar inte att de i praktiken har stor effektivitet som styrmedel och är direkt avsed- da att ha det. De är ju inte vilka rekommendationer som helst och inte heller fungerar de i ett rättsligt tomrum. Riktlinjerna ut- trycker en sakkunnig och i regel hos näringslivet väl förankrad uppfattning om vilka krav som enligt MFL och i övrigt kan och bör ställas på företagens marknadsföring och produktutformning m.m. Riktlinjernas effektivitet som styrmedel beror härvid till en bör— jan på deras rent sakliga tyngd, härrörande från sakkunskapen hos dem som medverkar i framtagningsprocessen och på att näringslivet har åtagit sig att följa dem. Det finns vidare all anledning att räkna med att seriösa företag lojalt medverkar till att ge effek— tivitet åt ett system för producentpåverkan som i så hög grad som riktlinjesystemet och den bakomliggande lagstiftningen bygger på näringslivets eget ansvar och frivilliga medverkan. Redan konkur— rensmekanismen i marknadsekonomin kan bidra till en god efterlev- nad. Härtill kommer naturligtvis att möjligheten av ett ingripande från KO:s sida, i sista hand genom talan inför MD, har en avse-
värd effekt som påtryckningsmedel för att förmå företagen att i olika hänseenden anpassa sin marknadsföring m.m. efter riktlinjer- na. Därvid kan vitesföreläggande riktas mot enskilda företag som inte följer de regler som företrädarna för näringslivet har anslu— tit sig till. Viten av denna art kan omfatta mycket höga beloppoch kan riktas också mot juridiska personer.
I själva verket finns det anledning att understryka att skall-reg- lerna i KOV:s riktlinjer måste uppfattas som krav som verket stäl- ler på företagen. Mot dessa krav står i de flesta fall åtaganden från näringslivets sida att följa dem. Det gemensamma syftet är därvid att riktlinjereglerna skall efterlevas. Om så inte sker in— griper verket med de olika medel som står till buds, bl.a. talan
i MD. För en riktig bedömning av systemet med riktlinjer är det emellertid väsentligt att komma ihåg, att deras effektivitet som styrmedel inte beror på att riktlinjerna som sådana skulle vara rättsligt bindande regler.
4.2 Utformningen av riktlinjerna
I förarbetena till MFL finns inget sagt om hur riktlinjerna skall utformas i stort eller i detaljer. Före sammanslagningen mellan
K0 och KOV gavs flertalet av KO:s riktlinjer formen av avtalslik— nande dokument som undertecknades av K0 och av berörda närings- livsrepresentanter. KOV:s tidigare riktlinjer utgavs såsom rappor- ter som förutom regler kunde innehålla bl.a. bakgrundsmaterial, kommentarer, tekniska beskrivningar m.m.
Enligt författningssamlingsförordningen (1977:952) skall KOV utge en författningssamling (KOVFS). Efter sammanslagningen mellan KOV och KO har riktlinjerna getts ut i KOVFS. I enlighet med 11 5 för- fattningssamlingsförordningen har KOVFS samma format och likartad typografisk utformning som svensk författningssamling (SFS). Det förhållandet att KOV publicerar riktlinjerna i KOVFS förändrar in- te riktlinjernas karaktär av rättsligt sett ej bindande rekommen- dationer (prop. 1976/77:123 s. 370).
Reglerna j riktlinjerna är till helt övervägande del skall—regler, se exemplen i bilaga 2:2,medan bör-regler endast sällan förekom-
mer. Det har gjorts gällande att detta är ägnat att försvåra för läsaren att rätt uppfatta riktlinjernas karaktär ur rättslig syn— vinkel. Mot detta har påpekats att alla hittills publicerade rikt- linjer under rubriken "Vad händer om riktlinjer inte följs?" inne- håller upplysningar om vilka åtgärder som kan vidtas av KOV och KO vid bristande efterlevnad, se exemplen i bilaga 2:2.
Från och med år 1979 har KOV konsekvent tillämpat den principen att termen ”skall" används endast för regler som verket bedömer kan hävdas med stöd av generalklausulerna i MFL.
Frågan om riktlinjerna skall utfärdas med skall-regler eller bör- regler har diskuterats vid riktlinjeförhandlingar, bl.a. i sam— band med förhandlingarna om riktlinjer för prisinformation till konsumenter vid marknadsföring av varor i detaljhandeln (KOVFS- 1982:1). Beträffande information i skyltfönster och liknande hade KOV föreslagit vissa skall-regler. Från representanter för detalj- handeln framhölls att det fanns en stor oro för en skall-regel på denna punkt. Man uppgav att en skall-regel inom handeln uppfattas som ett legalt påbud. Klarade handeln inte av att efterleva en så- dan regel, fanns det risk för att grundtanken i riktlinjesystemet skulle skadas. Den omdiskuterade regeln i riktlinjerna utformades därefter som en bör-regel.
I det följande skall den formella uppbyggnaden av de utfärdade riktlinjerna gås igenom något mera i detalj. I detta sammanhang faller det sig naturligt att se reglerna mot bakgrund av general- klausulerna i 2—4 åå MFL.
I ingressen till riktlinjerna anges alltid att de är utfärdade enligt KOV:s instruktion.
Rm första regeln anger vad riktlinjerna omfattar. Vanligen sägs att de avser marknadsföring från näringsidkare till konsumenter för enskilt bruk. I några fall framgår dock inte denna begräns— ning av tillämpningsområdet (KOVFS 1979:2, 1981:4 och 198126).
I en del riktlinjer förekommer under rubriker som "Ansvar" och "Iakttagande av riktlinjerna" bestämmelser, som kan ge intrycket
av att vara bindande civilrättsliga regler, dvs. regler som över huvud taget inte kan ges på annat sätt än genom en av riksdagen antagen lag, se exemplen till bilaga 2:2.
Innehållsmässigt kan riktlinjerna indelas i två huvudkategorier, dels riktlinjer som innehåller regler både om en varas utformning och om informationen om varan, dels riktlinjer som enbart innehål— ler informationsregler.
Regler om en varas utformning förekommer under rubriker som "Sä- kerhet och funktion", se exempel 2 i bilaga 2:2. I dessa regler förekommer detaljerade krav på varornas konstruktion från säker— hetssynpunkt. Ofta krävs liksom i det nyssnämnda exemplet att provningsintyg, varav framgår att en vara uppfyller kraven i Mkt— linjerna, kan uppvisas på begäran av KOV. Detta innebär att nä- ringsidkaren skall kunna bevisa att varan är konstruerad så att den uppfyller riktlinjernas krav. Lydelsen av reglerna om prov- ningsintyg kan variera mellan olika riktlinjer men innebörden i reglerna är genomgående den nu angivna. Detta beviskrav saknar motsvarighet i förbudsregeln om produktsäkerhet i 4 & MFL. I all- mänhet måste KO vid en process i MD kunna bevisa en varas farlig— het.
I flertalet av riktlinjerna med regler om säkerhet och funktion föreskrivs att krav avseende produktutformning även gäller till- verkare och importörer, se punkt 2.1 i ex. 2 i bilaga 2:2. Talan enligt 4 5 MFL kan föras enbart mot detaljhandlare.
Till följd av riktlinjernas rättsliga karaktär är det ovan nämnda kravet på provningsintyg e.d., som ju för en näringsidkare kan medföra en extra kostnad, uppenbarligen inte rättsligt bindande för den enskilde näringsidkaren. Visserligen har ett sådant krav normalt tillkommit i fullt samförstånd med representanter för nä- ringslivet. Det kan likväl övervägas om riktlinjerna bör innehål— la bestämmelser, som är formulerade så att de lätt kan ge det felaktiga intrycket att vara rättsligt bindande krav. De riktlin- jer som gäller produktsäkerhet beskrivs närmare i kap. 7.
Informationsreglerna anknyter i flera riktlinjer till krav angåen- de säkerhet och funktion. Det förekommer emellertid också riktlin- jer som enbart innehåller informationsregler, se bilaga 2:2 exem- pel 2 resp. 1.
Till skillnad från de regler som gäller säkerhet och funktion har de regler som gäller information samma uppbyggnad som den bakom— liggande generalklausulen, 3 5 MFL, och ställer positiva krav på företagens informationslämnande.
När det gäller sättet för informationslämnande är regler om infor- mation på säljstället (3 5 2 st. 1 p. MFL) vanligast, bilaga 2:2 ex. 1, p. 2.1. I något äldre riktlinjer förekommer även regler om hur informationen skall vara utformad när andra media används
(3 5 2 st. 2 p. MFL), bilaga 2:2 ex. 1 p. 2.3. Regler om informa- tion när konsument särskilt begärt det (3 5 2 st. 3 p. MFL) finns endast i två riktlinjer (KOVFS 1978:4 och 1979:2).
Informationsriktlinjerna beskrivs närmare i kap. 6.
Ett antal riktlinjeregler har till syfte att hindra visst slag av otillbörlig marknadsföring (2 & MFL), t.ex. riktlinjerna för mark- nadsföring av varor som anges påverka energihushållningen i bostä- der, se bilaga 2:2, ex. 3.
Som nämnts i inledningen till detta kapitel innehåller flera lagar särskilda regler om marknadsföring, vilka anknyter till MFL:s re- gelsystem. De riktlinjer som ansluter till sådan lagstiftning in- nehåller regler som närmast är att se som utfyllnad av lagen i frå- ga, se bilaga 2:2, ex. 4. Dessa regler har formellt sett samma rättsliga status som reglerna i andra riktlinjer.
I förarbetena till Ker sades att riktlinjer torde komma att spela en betydelsefull roll också vid tillämpning av AVL (prop. 1976/77:123 s. 370). I riktlinjerna för tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1) finns bestämmelser om återtaganderätt vid kreditköp som anknyter till 15 5 Ker, vilken bestämmelse i sin tur hänvisar till AVL. I övrigt har inte riktlinjerna använts som styrmedel i avtalsvillkorsfrågor. KOV:s förhandlingsverksamhet inom ramen för
AVL inriktas i stället direkt på de standardavtal som utformas inom näringslivet och syftar till att utmönstra villkor som är oskäliga mot konsumenterna.
Föredragande departementschefen utgick i prop. 1975/76:34 (s. 95) från att utfärdade riktlinjer vanligen måste bli allmänt hållna. Vid de första riktlinjeförhandlingarna efter det att 1975 årslag— stiftning trätt i kraft var man inom KOV inställd på att utarbeta mera allmänt formulerade riktlinjer. Företagen ville emellertid inte ha allmänt hållna riktlinjer. De önskade någorlunda fasta och klara anvisningar om hur de skulle bete sig. Riktlinjerna mås- te därför vara precisa för att effekter på marknaden skulle kunna uppnås. Vid en genomgång av de utfärdade riktlinjerna kan också konstateras att flertalet av dessa innehåller regler med precise— rade krav på företagen, både i fråga om information och produkt- utformning. Uppenbart har utvecklingen gått i en annan riktning än lagstiftaren förutsåg.
4.3 Förhållandet mellan MD:s beslut och riktlinjerna
Som tidigare sagts finns det inget formellt krav på att riktlin- jerna skall ligga inom tillämpningsområdet för MFL. Uppgiften att formellt avgöra om en marknadsföringsåtgärd som strider mot rikt- linjerna också strider mot generalklausulerna i MFL ankommer främst på MD. En uppfattning om det rättsliga förhållandet mellan rikHin- jerna och generalklausulerna i MFL bör man därför kunna få genom att undersöka MD:s avgöranden.
Enligt förarbetena till 3 & MFL borde de fall angående paragrafens tillämpning som kom under MD:s prövning ofta bli sådana där en nä— ringsidkare inte följt riktlinjerna (prop. 1975/76:34 s. 126). I kap. 6 kommer MD:s tillämpning av 3 5 MFL att belysas närmare. I detta sammanhang kan konstateras att av de 16 ärenden i vilka MD hittills haft anledning att tillämpa 3 &, riktlinjeregler har va- rit aktuella i fyra fall (MD 1979:24, 1981:20-22). Av dessa var ärendena MD 1981:20-22, som gällde riktlinjerna KOVFS 1979:11, av likartad beskaffenhet. I samtliga fyra ärenden bifölls KO:s talan och företagen ålades att lämna information som var föreskriven i riktlinjerna.
Även MD:s beslut om produktsäkerhet kommer att behandlas utförli- gare senare, se kap. 7. Här kan noteras att riktlinjer har åbero- pats av KO i ett av de 16 ärenden i vilka tillämpningen av 4 & MFL varit aktuell för MD, MD 1980:8. Genom detta beslut förbjöds försäljningen av en brandvarnare som var konstruerad på annat sätt än som krävs i riktlinjerna KOVFS 1978:3. Dessutom har MD i två fall förbjudit försäljning av varor som inte uppfyllt kon- struktionsregler i en av Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) utarbetad standard för leksaker (MD 1982:7 och 1982:20). SIS standard omfattas numera av riktlinjerna KOVFS 1982:5.
Riktlinjer med regler som anknyter till 2 5 MFL har varit aktuel- la i MD i tre ärenden (MD 1980z4, 1980:23 och 198121) som samtli- ga rört riktlinjer utfärdade för företagens tillämpning av spe- ciallagstiftningen om marknadsföringen av tobaksvaror och alko- holdrycker. Även i dessa fall biföll MD KO:s yrkanden.
Det går alltså att konstatera att MD inte hittills ogillat KO:s talan i ärenden, där riktlinjer varit aktuella. De riktlinjer som godtagits av MD när de åberopats av KO kan sägas ha erhållit en särskild auktoritet från rättslig synpunkt.
Det finns vidare i olika riktlinjer vissa regler som innebär ett slags omskrivning i regelform av beslut som MD har meddelat. Rikt- linjerna för sällskapsresor (KOVFS 1979:3) anger således i anslut- ning till MD 1973:12, 1977:14, 1978:18 och 1978120 att marknadsfö- ring av sällskapsresor inte får påbörjas förrän säkerhet ställts enligt resegarantilagen (1972z204). I dessa riktlinjer finns ock— så regler om prisangivelse som skall ses mot bakgrund av beslut i MD (MD 1972:17 och 1977:2).
I riktlinjerna KOVFS 1979:5 sägs liksom i MD:s beslut 1975:32 att marknadsföring av sprit, vin och starköl inte får ske med hjälp av pristävling. I KOVFS 1979:6 finns regler för formatet på öl- annons i dagspress. Frågan om storleken på sådana annonser hade dessförinnan prövats av MD som emellertid funnit att storleken av en annons inte i och för sig borde tillmätas avgörande betydelsei spörsmålet huruvida en annons skall betraktas som otillbörlig el- ler inte (MD 1975z21). Reglerna i riktlinjerna torde därför sna—
rare ha stöd i förarbetena till lagen om marknadsföring av alko- holdrycker där det sägs att annonsering för öl i tidningar måste vara starkt återhållsam och begränsad, exempelvis beträffande for— mat (prop. 1977/78:178 s. 52). Vid marknadsföring av öl klass II får enligt KOVFS 1979:6 reklam inte användas vidsportevenemangsom är avsett för allmänheten och vid framställning av reklambild får människa inte användas. Marknadsföring av sådant slag har MD i be- slutet 1973:4 funnit otillbörlig. Även i riktlinjerna för mark— nadsföring av tobaksvaror (KOVFS 1979:7) finns regler som kan här— ledas från beslut av MD.
Åtskilliga riktlinjer utgör en vidareutveckling av tidigare reg— ler av utomrättslig karaktär. De nyssnämnda riktlinjerna om mark- nadsföring av tobaksvaror bygger i väsentliga delar på bransch- överenskommelser från tiden före 1976 mellan K0 och tobaksbransch— en, vilka i sin tur bygger på tidigare interna branschregler. Även för de nyss behandlade områdena marknadsföring av sällskapsresor och av alkoholdrycker har det funnits en bakgrund i form av tidi— gare riktlinjer utformade i anslutning till interna branschreg- ler. Andra exempel på riktlinjer som helt eller delvis ersätter riktlinjer av KO eller KOV före sammanslagningen av de båda myn- digheterna är KOVFS 1977:1 om information vid tillfälliga prisak- tiviteter för dagligvaror, KOVFS 1978:7 om flytutrustning för fri— tidsbruk, KOVFS 1979:9 om marknadsföring inom restaurangbranschen och KOVFS 1980:2 om riktlinjer för postorderförsäljning. Riktlin- jerna för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) ersatte
ett femtontal normer enligt det tidigare frivilliga VON—systemet.
Ett belysande exempel på hur olika rättskällor ligger till grund för riktlinjerna utgör riktlinjer för prisinformation till konsu— menter vid marknadsföring av varor i detaljhandeln (KOVFS 1982:1). Enligt punkt 1.1. i dessa riktlinjer skall prisinformationen avse varans aktuella kontantpris inklusive gällande mervärdeskatt. En regel med denna innebörd fastställdes redan år 1971 genom en över- enskommelse mellan K0 och branschen vilken i sin tur går tillbaka på ett pleniavgörande i näringslivets opinionsnämnd. Denna prin- cip för prisangivelse har sedan fastslagits av MD i ett flertal beslut (MD 1973:21, 1974:19, 1974:21 och 1980:16). 1982 års rikt- linjer har också som bakgrund en överenskommelse från år 1973 om
upplysningsskyldighet beträffande extra tillkommande avgifter och en annan överenskommelse från samma år om prisuppgifter och mängd- angivelser i detaljhandelsreklam.
I sammanhanget kan även riktlinjer för leksakers säkerhet (meka— niska och fysikaliska egenskaper, KOVFS 1982:5) nämnas. Dessa riktlinjer har samma tillämpningsområde som - och kan sägas vara en kodifiering av - Svensk Standard SS 8700 01, vilken i sin tur innehåller normer som är framtagna genom ett internationellt sam- arbete.
De anförda exemplen belyser den rättsbildning som sammanhänger med riktlinjerna. MD:s beslut är förvisso en viktig komponent och har en särskild tyngd i rättsbildningen. Jämfört med det antal frågor som regleras i riktlinjerna utgör dock de frågor som MD av- gör endast ett mindertal. Den breda basen i normbildningen lig- ger i KOV:s ärendehandläggning och de frågor som därifrån tas upp i riktlinjeförhandlingar. Riktlinjerna är visserligen icke bindan- de regler, men genom att de grundas på förhandlingar och att reg- lerna godtagits av näringslivets organisationer får de dock tycket stor rättslig tyngd. I praktiken saknar det nämnvärd betydelse att riktlinjerna som sådana rättsligt sett inte är formellt bindande föreskrifter. Rent faktiskt har riktlinjerna rättslig betydelse genom att de kan användas som tolkningsmedel, t.ex. vid förhand- lingar mellan KOV och enskilda företag. Härvidlag finns det knap- past någon klar skiljegräns mellan vad som är rättsligt bindande och inte. Givetvis har dock regler som kan hänföras till MD:s be- slut eller till uttalanden i förarbeten en extra tyngd.
4.4 Sammanfattning och slutsatser
Riktlinjerna har, som framgår av de i 4.1 åberopade uttalan— dena i förarbeten m.m., blivit ett etablerat instrument som en normbildning för utfyllnad av generalklausulerna i MFL. Vad som
nu sagts har betydelse som en allmän utgångspunkt för våra över- väganden i kommande kapitel.
Lagstiftaren har överlåtit åt KOV att avgöra vilka frågor rikt- linjerna skall avse. KOV:s instruktion gör det möjligt att utfär—
da riktlinjer även utanför MFL:s tillämpningsområde. Riktlinjerna är därför ett smidigt instrument som medger en successiv utveck- ling i arbetet med att förbättra konsumenternas situation. Detta förhållande bör enligt vår mening bestå.
Från rättslig synpunkt är dock av betydelse om de riktlinjer som utfärdas faller inom tillämpningsområdet för generalklausulerna i MFL. KOV strävar efter att skall-reglerna skall kunna upprätthål- las med stöd av generalklausulerna. Generalklausulerna synes där- för i enlighet med lagstiftarens intentioner normalt utgöra den rättsliga bakgrunden till riktlinjerna.
Med hänsyn till att riktlinjerna i praktiken fungerar som om de vore bindande föreskrifter kan det mot bakgrund av 8 kap. 2, 3 och 7 55 RF naturligtvis diskuteras om det är lämpligt att de sak— nar stöd i formell normgivningskompetens. Även till följd av att rikthnjerna uppställer detaljerade krav på företagens marknadsfö- ring framträder de inte som rekommendationer. Vi finner dock att företagen själva i många fall anser det önskvärt med detaljerade anvisningar om hur de skall bete sig. Också för konsumenterna bor- de det vara en fördel om riktlinjerna innehåller precisa regler.
Mot bakgrund av den omfattning riktlinjesystemet fått avser vi dock att diskutera om bemyndigandet i KOV:s instruktion är till— räckligt som formellt rättsligt stöd för riktlinjerna, se kap.12.
Vi har konstaterat att riktlinjerna har en betydande styrkraft. Bl.a. detta förhållande ger anledning att diskutera i vilken ut- sträckning det är korrekt att beteckna riktlinjerna såsom rekom— mendationer, se kap. 12.
Vi har också berört förhållandet mellan riktlinjerna och MD:s dö- mande verksamhet. Vi har därvid konstaterat att det, trots utta- landen i förarbetena till MFL, inte är ofta som KO åberopat rikt- linjer i MD. Vi har också kunnat konstatera att endast ett fåtal riktlinjeregler bygger på MD:s beslut.Vianser det varken önskvärt eller lämpligt att detta förhållande ändras i någon större ut- sträckning. Själva basen för normbildningen på området skall en— ligt lagstiftaren vara — och är också — den förhandlingsverksam—
het med näringslivet som KOV bedriver i enskilda frågor. Det är naturligt att det främst är frågor som kan härledas från denna verksamhet som ligger till grund för riktlinjereglerna. Av både företags— och samhällsekonomiska skäl är det nuvarande systemet att föredra framför en ordning, enligt vilken MD skulle ha en me— ra central ställning i riktlinjesystemet. Vad som nu sagts hind— rar givetvis inte att principiellt viktiga frågor som har anknyt- ning till riktlinjer - liksom andra frågor av principiell bety- delse för rättsbildningen - förs upp i MD. Tvärtom är det angelä— get att så sker. Frågor som gäller rättegången i MD behandlas sär- skilt i kap. 8 och 13.
KONKURRENS- SAMT KOSTNADS/NYTTO-EFFEKTER
I våra direktiv har flera synpunkter redovisats rörande riktlin- jers inverkan på konkurrensförhållanden i näringslivet m.m. och* deras kostnads/nytto-effekter (se bil. 1:1 5. 7 f.). Vi har med utgångspunkt i bl.a. detta bedömt det väsentligt att särskilt stu- dera dessa frågor. De två första huvudavsnitten i kapitlet (5.1-2) ägnas åt konkurrensfrågorna som bl.a. behandlas ur perspektivet tekniska handelshinder (5.2). Det tredje huvudavsnittet (5.3) äg— nas åt kostnads/nytto-effekterna.
5.1 Riktlinjer och annan producentpåverkan från konkurrens— synpunkt
5.1.1 Konkurrenslagstiftningens syfte m.m.
Konkurrenslagen (1982:729)1), KL, syftar till att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens i näringslivet, dvs. en kon— kurrens som driver utvecklingen i den riktning som på längre sikt kan förmodas innebära det bästa utnyttjandet av samhällets resur- ser. KL tillämpas av näringsfrihetsombudsmannen (NO) och i sista hand av MD. Enligt lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris— och konkurrensförhållanden, UL, är näringsidkare skyldiga att lämna de uppgifter som erfordras för att främja allmän känne- dom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Sta- tens pris- och kartellnämnd (SPK), bankinspektionen och försäk— ringsinspektionen (FöI) bistår NO med utredningar och handhar ock- så pris— och konkurrensövervakning, bl.a. kartellregistrering. Er- forderliga faktauppgifter inhämtas av dessa myndigheter med stöd av UL.
1) Ersatte den 1 januari 1983 lagen (1953:603) om motverkande i
vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, KBL.
Två arter av konkurrensbegränsning är förbjudna enligt KL, brutto- priser (13 å) och anbudskarteller (14 5). övriga konkurrensbegräns- ningar bedöms från fall till fall efter en missbruksbestämmelse (2 5) som riktar sig mot skadlig verkan i det enskilda fallet. MD skall därvid söka förhindra denna verkan genom förhandling, om in- te omständigheterna talar däremot (4 5). MD kan också vid vite meddela näringsidkare förbud eller åläggande i anledning av en skadlig konkurrensbegränsning (3 och 10 55). NO har samma möjlig— het i ärende som ej är av större vikt (11 5).
Med skadlig verkan förstås enligt missbruksbestämmelsen att kon- kurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt påverkar prisbildningen, hämmar effektiviteten inom nä- ringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. I begreppet "från allmän synpunkt" ligger bl.a. att bedömningen skall ske från samhällelig, främst konsumentkollektivets, synpmkt och att hänsyn skall tas till om konkurrensbegränsningen är moti- verad eller ursäktad från samhällelig synpunkt.
En effektiv konkurrens anses enligt det konkurrenspolitiska syn— sättet vara till nytta för konsumenterna genom att priser, kvali- tet, urval m.m. påverkas positivt. Samhälleliga åtgärder av annan karaktär till skydd för konsumenterna kan ibland synas verka mot konsumentkollektivets intresse av konkurrens och avvägningar mel- lan de olika intressena får då göras. Det finns anledning att först något studera hur statsmakterna sett på denna avvägning.
I prop. 1970:57 angående otillbörlig narknadsföring,m.m. behandla- des, i det föredragande departementschefen förebådar en mer aktiv konsumentpolitik, förhållandet mellan konkurrens- och konsument- politiken. Han anförde (s. 55) bl.a. att konsumenterna, genom åt- gärder som främjar en effektiv konkurrens, kan få tillgång till goda och ändamålsenliga produkter på så förmånliga villkor som möjligt. Konkurrens var dock ingen tillräcklig garanti för detta utan han menade (s. 56) att det också fordrades
att konkurrensen inriktas på sådant som är av positivt värde för konsumenterna, i första hand de utbjudna varornas och tjänsternas pris och kvalitet, samt att de konkurrensmetoder som används inte ar av sådant slag att de försvårar ett rationellt konsumtionsval.
Förslag till lag om otillbörlig marknadsföring framlades därför. Den dömande funktionen enligt lagen föreslogs bli förenad med mot- svarande funktion enligt konkurrenslagstiftningen (se avsnitt 2.2.2) på grund av den nära kopplingen mellan konkurrens- och kon- sumentfrågorna och för att säkerställa en lämplig avvägning nellan de båda lagstiftningarna.
Konkurrensfrågorna berördes inte närmare i prop. 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag,ntm. Föredraganden betonade (5.94 m.fl.) dock att ansvaret för produktutveckling och marknadsföring i första hand ligger hos de enskilda företagen.
I prop. 1981/82:165 med förslag till konkurrenslag berör föredra- ganden allmänt förhållandet mellan konkurrenspolitik och andra ra- mar som samhället ställer upp för näringslivet. Bl.a. framhålls (s. 26) att en regleringslinje som inte ger företagen tillräckliga möjligheter att fatta egna beslut rubbar själva grundförutsätt- ningen i den marknadsekonomiska modellen. En centralstyrning av en sådan art ger inte utrymme för den önskvärda konkurrensen och sned- vrider det ekonomiska systemet till nackdel för konsumenterna, an- förs det vidare. Föredraganden framhåller också (5. 41) att mark- nadsekonomin, om den skall kunna ge positiva effekter för konsu- menterna, måste innefatta en hög grad av rörlighet och föränder— lighet och att företagen från effektivitetssynpunkt måste anpas- sa sig till marknadsläget och konsumenternas behov.
Beträffande konkurrenspolitikens förhållande till konsumentpoli- tiken anförs (s. 29):
Konsumentpolitiken måste inriktas på att öka konsumenternas kun— skaper, göra dem prismedvetna och allmänt stödja och förstärka deras ställning på marknaden. Vidare gäller det att skydda konsu- menterna mot t.ex. otillbörliga marknadsföringsåtgärder, oskäliga avtalsvillkor och risker för skador på person eller egendom. Kon- sumentpolitiken syftar alltså till att bidra till ett sådant ut- bud av varor och tjänster som kvalitetsmässigt, prismässigt och till sin variation gynnar konsumenterna. Samtidigt måste man va- ra medveten om att samhällets åtgärder i sådant syfte i sin tur minskar företagens möjligheter att fritt välja konkurrensmedel och kan öka deras kostnader. Det finns alltså i det enskilda fal- let en brytningspunkt mellan för- och nackdelar för konsumenterna.
Det är också av intresse att NO i anslutning till uttalanden i kon- kurrenslagspropositionen (s. 231 ff.) genom sin instruktion (1982:1048) fått ett särskilt uppdrag i fråga om övervakning av olika offentliga konkurrensbegränsningar, såsom etableringshinder av olika slag. Vikten av fritt marknadstillträde för såväl nya fö- retag som för varor och tjänster från andra marknader betonas i propositionen. Det framhålls också att de konkurrensfrämjande frå- gorna långt mer än hittills måste uppmärksammas i myndigheternas verksamhet, något som understryks av det ekonomiska läget.
Statsmaktsuttalandena om förhållandet mellan konkurrens- och kon- sumentpolitik är ganska allmänt hållna. Några inledande resonemang från vår sida får därför komplettera dessa.
Vid en avvägning mellan olika intressen får exempelvis intresset av skydd mot betydande risker för människors liv, hälsa och säker- het anses väga tyngre än konkurrensintresset. Olika former av reg- ler för produktutformning som är nödvändiga för att nedbringa sä- kerhetsrisker av betydelse möter alltså inte invändningar från konkurrenssynpunkt på ett mera allmänt plan. Rimlig konkurrensneu- tralitet bör dock eftersträvas både då informations— och säker- hetskrav uppställs, även om det i praktiken ibland kan vara svårt att uppnå en sådan.
Om man däremot går in på styrning av produktutformning genom funk- tionsregler utan någon påtaglig anknytning till säkerhetsrisker bör andra intressen, såsom konkurrensintresset, kunna tillmätas större vikt. Ett exempel på sådana regler är delar av riktlinjer för textila golvbeläggningar (KOVFS 1979:2). Här finns funk- tionsregler, om än bör-regler, som avser produktutformning utan säkerhetsanknytning. När sådana funktionsregler utges måste det ske i medvetande om att man - om reglerna får starkt genomslag - knappast samtidigt kan tillgodose det eventuella konsumentintres- set av att kunna välja lägre kvalitet och sannolikt lägre pris.
MFL:s syften att förbättra informationen till konsumenterna och att motverka försäljningen av farliga produkter ligger i allmänhet väl i linje med konkurrenslagstiftningen. Välinformerade konsumen- ter är en viktig förutsättning för att konkurrensen skall fylla
sin funktion från allmän synpunkt och för att konsumentinflytandet skall kunna göra sig gällande gentemot producenterna. Långtgående detaljreglering av företagens marknadsföring och produktutformning inskränker dock företagens möjligheter att självständigt välja kon- kurrensmedel och kan därmed ses som ett slags "offentliga konkur- rensbegränsningar". Även informationskrav kan i vissa fall konmm att innebära en sådan belastning för många företag, och därmed yt- terst för konsumenterna, att en angelägenhetsvärdering av informa- tionen från konsumentsynpunkt är påkallad. Det finns anledning att här något närmare diskutera om, och i så fall när, skadeverkningar kan uppkomma som överväger fördelarna. Underlag härför har bl.a. inhämtats genom företagsundersökningen (se bil. 3:1) och studium av NO:s praxis.
5.1.2 Påverkan på produktutveckling
Officiellt fastställda kravnivåer riskerar att minska intresset för utveckling och konkurrens med bättre produkter och villkor. Produktutformningen kommer att styras av de krav och de provnings- metoder som myndigheten fastställt. Att utveckla andra produkter, varianter eller metoder som i och för sig tillgodoser samma konsu- mentintresse blir mindre intressant för företagen, eftersom pro- blemen med att bevisa att det finns bättre alternativ upplevs som för stora. Denna effekt har uppmärksammats vad gäller bl.a. plan- verkets råd och anvisningar för byggande (numera benämnda "Exem- pel på lösningar och metoder" för att bättre klargöra dessa reg- lers status /se bil. 2:3 avsnitt 3.3/) som inte är bindande men ändå i hög grad styrande. Riktlinjer som efterlevs i hög grad och som styr produktutformning genom krav på viss konstruktion medför att andra problemlösningar kommer i skymundan. Till exempel anges i riktlinjer för brandvarnare (KOVFS 1978:3) direkt att brand- varnare skall arbeta enligt någon av två specificerade konstruk- tionsprinciper. Utvecklingen av andra principer blir därmed san- nolikt hämmad (jfr dock MD 1980:8, redovisat i avsnitt 4.3).
I vår företagsundersökning har ett företag beträffande riktlin— jer för sugnappar (KOVFS 1979:10) uppgivit att preciserade prov- ningsmetoder innebär en hämning för produktutvecklingen. Ett an— nat exempel är påpekanden från bilindustrin om att den av KOV
tillämpade provningsmetoden för bränsleförbrukning ej beaktar bi- larnas luftmotstånd m.fl. bränslesparande faktorer tillräckligt. Därmed kan intresset försvagas för att utveckla andra bränslebe-
sparande konstruktioner än sådana som ger utslag enligt metoden (se även avsnitt 5.2.2). Genomslagskraften i försäljningsargumen- tation byggd på riktlinjekrav är sannolikt större än annan argu- mentation inriktad på samma faktor. Samtidigt som provningskra— ven leder till en positiv produktförnyelse inriktas produktut- vecklingen främst på att uppnå "godkända" värden enligt den be- stämda provningsmetoden men mindre på att pröva nya vägar. Även provningsmetoden och kravnivån för t.ex. rid- och skidhjälmar (riktlinjerna KOVFS 1977:7) har ifrågasatts. Här inriktas prov- ningen bl.a. på en viss typ av skada vilket kan göra att tillver- karna avstår från att förbättra säkerheten i andra hänseenden.
I arbetet med riktlinjer, liksom med regler över huvud taget, gäl- ler det alltså för myndigheten att söka förutse utvecklingsmöjlig- heterna och vara beredd att justera reglerna. Men det är knappast realistiskt att förvänta sig en sådan framförhållning över lag hos en myndighet som skall bevaka ett stort samhällsområde. Det kan därför ifrågasättas om inte detaljerade regler om konstruk- tioner i möjligaste mån bör undvikas. I vår företagsundersökning påpekas från flera håll som positivt att riktlinjerna bidrar till att sanera bort "lycksökare", oseriösa företag, osund konkurrens o.d. Det ligger dock också en risk häri såtillvida att väletable— rade företag som följer gängse beteendemönster ofta betraktar
s.k. frifräsare med nya idéer om prissättning, sortiment, distri- butionsformer, marknadsföring, service osv. som mindre seriösa åtminstone i början. Om riktlinjer leder till en stelhet som häm- mar sådant nytänkande är det förvisso inte positivt för konsumen- terna.
5.1.3 Påverkan på konkurrensförhållandena mellan olika företag
Riktlinjer kan direkt påverka konkurrensförhållandena mellan oli— ka företag. Nackdelar från konkurrenssynpunkt kan befaras i flera avseenden och vi skall här närmast redogöra för några av de ris- ker som kan tänkas förekomma. Liknande synpunkter skulle för öv-
rigt kunna göras gällande vid en bedömning av flera andra myndig— heters styrmedel, ibland kanske i högre grad än vad gäller KOV:s. Styrmedel av indirekt karaktär används i större utsträckning av KOV än av flertalet andra myndigheter. Åtgärder som riktas till konsumenter och har upplysande och utbildande syfte torde i regel förstärka konsumenternas möjligheter att göra rationella val. Ju mer konsumenternas ställning förstärks på detta sätt desto effek- tivare påverkas företagen. Sådan påverkan kan knappast ersättas men väl kompletteras genom myndighetspåverkan direkt på företagen. Konsumenternas varierande behov och värderingar och växlingarna häri över tiden kommer normalt till bättre uttryck och kan till- godoses smidigare, om konsumenternas produktval får styra, än om bestämda kravnivåer uppställs. Även om konsumentupplysning såle- des indirekt utgör en producentpåverkan är den i allmänhet inte förbunden med sådana risker från produktutvecklings- och konkur- renssynpunkt som en mera direkt och detaljerad myndighetsstyrning av företagen.
Ett för Sverige specifikt svenskt krav på säkerhet, funktion el- ler information när det gäller visst varuslag kan motverka import och kanske också försvåra export, t.ex. genom att kostnader och priser blir icke konkurrenskraftiga. Sett från konsumentsynpunkt kan ett försvårande av importen innebära sämre urvalsmöjligheter, minskad priskonkurrens och försvagad effektivitetspress på företa- gen. Om exporten försvåras försvagas också företagens effektivi- tetsutveckling. Hittills har eventuella handelshindrande effekter av riktlinjer inte föranlett någon anmälan till NO (se dock av- snitt 5.2 om anmälningar till kommerskollegium /KK/). Närmaste paralleller i fråga om nationella regler som importhinder har va- rit fall där svenska standarder utarbetats under sådana former att importföretag ej fått samma möjligheter som i vart fall stör- re svenska företag. Även om en viss standard inte är rättsligt bindande kan genomslagskraften bli så stor att alternativa lös- ningar i praktiken inte kan göra sig gällande.
Exempel kan även hämtas från SLV:s regelsystem. En strikt till- lämpning av livsmedelslagens märkningskrav har i vissa fall an- setts motverka import av lågprisprodukter och försvåra företags möjligheter att utnyttja stordriftsfördelar genom att lägga ut
tillverkning på andra företag. Undantag har fått medges. Frågan om riktlinjer som hinder för den internationella handeln utveck- las närmare i avsnitt 5.2.
Vikten av konkurrensneutralitet mellan olika företag bör beaktas även vid förhandlingarna om riktlinjer. Företag som är represen- terade vid förhandlingarna får sannolikt - i likhet med vad som visat sig kunna bli fallet vid standardiseringsarbete o.d. —lätt försteg i konkurrensen genom att de kan utöva inflytande på rikt- linjernas utformning och på tidpunkten för ikraftträdandet. De kan också tidigt vara informerade och därigenom snabbare anpassa sig till riktlinjerna. Särskilt torde detta gälla riktlinjer för produktutformning. Det bör dock observeras att även informations— riktlinjer indirekt kan styra produktutformningen. Så förekommer i riktlinjerna exempelvis regler om att vissa begrepp ej får an- vändas i marknadsföringen med mindre varorna uppfyller vissa spe- cificerade krav. Enligt t.ex. riktlinjer för textilier och be- klädnadsskinn (KOVFS 1979:8) skall varan, om det i marknadsföHng- en utlovas att den är strykfri eller mangelfri eller om motsvaran- de uttryck används, bibehålla en viss släthet efter behandling enligt skötselråd. Grundkrav och provningsmetoder för släthet hos tyg och sömmar finns närmare preciserade i riktlinjerna.
Varken kraven på säkerhet, övrig produktutformning eller informa- tion är givna på förhand utan blir i allmänhet resultatet av för- handlingar mellan KOV och näringslivsrepresentanter. Förhandlings- utrymmet är ofta relativt stort. Därmed finns också ett utrymme för snedvridning av konkurrensvillkoren för olika företag. Krav— nivån kan alltså i viss mån komma att anpassas efter de företag som är representerade vid förhandlingarna och kan därmed bli svå- rare att uppfylla för andra. Näringslivsorganisationer har svå— righeter att tillgodose alla medlemmars intressen då ju dessa kan variera. Än mindre kan de förväntas tillgodose utanförståen- des intressen. Höga kravnivåer verkar ofta fördyrande och kan ocksä leda till utslagning av billiga produkter som många konsu- menter finner tillfredsställande. Små företag kan antas ha mind- re resurser att avsätta för förhandlingskontakter med myndighe— ter. Företagskoncentrationen ökar i vissa fall, vilket i sig kan medföra risk för försvagad konkurrens. Så har t.ex. blivit fallet
beträffande hjälmar och sugnappar (se bil. 3:1). Risken för.effek- ter av detta slag måste så långt möjligt beaktas vid förhandlings- arbetet och vid genomdrivandet av riktlinjerna, särskilt om det inte är fråga om påtagliga risker för människors liv, hälsa och säkerhet.
Här kan nämnas att ett mindre företag i samband med planerade rikt- linjer för brandsläckare till NO framfört farhågor för att stora företag skulle kunna påverka riktlinjerna till sin fördel. Efter kontakter med KOV fann NO inte anledning till åtgärd.
Hur riktlinjerna efterlevs påverkar givetvis konkurrensförhållan- dena. Det ligger vidare i riktlinjernas natur att de medför att företag i viss utsträckning beter sig enhetligt. Det bör dock ob- serveras att det finns en risk för likformiga beteenden också i andra hänseenden än dem som riktlinjerna berör, t.ex. i fråga om priser. Näringslivsorganisationer får ökad betydelse som kontakt- organ visavi myndigheter och det kan då ligga nära till hands för dem att uppta eller förstärka centralt agerande även på prissidan med negativa effekter för konkurrensen som följd. Konkreta exem- pel ur N0:s praxis från närliggande områden är överenskommelser enligt AVL innefattande bl.a. minimigarantitid. Från branschhåll har denna angetts även som maximitid och hänvisats till överens- kommelse med KD, vilket NO ansett kunna verka hämmande på enskil— da företags vilja att konkurrera med bättre villkor. Även hänvis- ning till gemensamma branschprislistor har förekommit i AVL-över- enskommelse, vilket NO ansett innebära risk för att prislistans konkurrenshämmande effekter förstärks.
I några fall har KOV bett NO lämna synpunkter under arbetet med att ta fram riktlinjer. För att undvika att dessa skall kunna ut- göra incitament till konkurrensbegränsningar har det förekommit att föreliggande förslag modifierats. Ett sådant fall gällde "extrapris-riktlinjerna" (KOVFS 1977:1).
5.1.4 Sammanfattning beträffande konkurrens
Från konkurrenssynpunkt kan riktlinjeverksamheten ses som ett av flera medel att motverka olämpliga beteenden etc. i marknadsföring
och att förbättra informationen till konsumenter vid val nellan oli- ka produkter. Detta bör allmänt sett vara ägnat att effektivisera konkurrensen och får därför ses som positivt. Långtgående detalj- styrning av informationens innehåll och sättet att lämna den (för- hållanden som inte förutsatts av lagstiftaren) liksom bristande konkurrensneutralitet vid framtagningen medför dock risker som måste beaktas. Riktlinjearbetet kan också ge incitament till kon- kurrensbegränsningar i andra hänseenden. Olika företags varieran— de efterlevnad av riktlinjer leder till olikformiga konkurrens- villkor. Låg efterlevnadsgrad kan emellertid ibland vara ett teck- en på att riktlinjer är olämpligt utformade. Det kan finnas seriö— sa företag med nya intressanta idéer, som understundom kan avvika något från kanske sedan länge gällande riktlinjer. Detta bör då inte till varje pris fördömas utan snarare leda till överväganden rörande riktlinjernas utformning.
Styrning av produktutformning är ofta befogad då produkternas egen- skaper medför fara för konsumenternas liv, hälsa och säkerhet.Dock bör behovet av detaljerade regler vägas mot riskerna för bl.a. lås- ning av produktutvecklingen. Riktlinjer för företagen måste kombi- neras med fortlöpande upplysning till och utbildning av konsumen- terna så att deras egen påverkan kan få komma till uttryck.
Vad vi här allmänt berört rörande konkurrensaspekter ger oss inte grund för att hävda att KOV:s regelarbete bör ändras på någon vä- sentlig punkt. Synpunkterna får närmast ses som några mementon vid fortsatt arbete med regler och vid överväganden om ändring eller upphävande av existerande riktlinjer.
5.2 Tekniska handelshinder och riktlinjerna 5.2.1 De internationella överenskommelserna m.m.
Under senare år har alltmer uppmärksammats att nationella före- i skrifter och standarder kan försvåra den internationella handelnlt
1) Frågan uppmärksammades också i förarbetena till MFL, se varu- deklarationsutredningens betänkande (SOU 1973z20) Varudeklara— tion - ett medel i konsumentpolitiken s. 76 f. och prop. 1975/76:34 s. 102 f.
Sverige deltar i olika internationella organisationer - såväl på myndighetsnivå som på det enskilda området — vilka arbetar med att minska förekomsten av s.k. tekniska handelshinder orsakade av oli- ka nationella regler. Den övergripande överenskommelsen rörande dessa strävanden har slutits inom General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) och den kan ses som en utvidgning av de åtaganden som tidigare gjorts från svensk sida på regeringsnivå inom den euro- peiska frihandelssammanslutningen (EFTA).
I korthet kan konstateras att nämnda GATT-överenskommelse1) inne- bär att tekniska föreskrifter och standarder för varor inte får utarbetas, antas eller tillämpas så att oberättigade hinder för den internationella handeln skapas. En allmän undantagsklausul finns vari anges att inget land bör vara förhindrat att vidta åt— gärder som är nödvändiga för att skydda människors liv eller hälsa m.m. Det får dock inte vara fråga om en förtäckt begränsning av handeln. Förslag till tekniska föreskrifter som inte överensstäm- mer med internationella standarder och som bedöms få väsentlig in- verkan på andra parters handel, skall anmälas i en nationell pub- likation. Sådana föreskrifter skall också notifieras till andra parter i överenskommelsen via GATT-sekretariatet. Part kan sedan begära närmare upplysningar och lämna skriftliga kommentarer tMl sådana notifikationer. Regler finns vidare om bl.a. konsultatio- ner och biläggande av tvister enligt överenskommelsen.
För de svenska myndigheternas del gäller kungörelsen (1973:233) om skyldighet för myndighet att underrätta kommerskollegium om vissa föreskrifter m.m. Enligt denna skall en myndighet som av- ser att meddela vissa föreskrifter eller allmänna råd rörande va- ra som är föremål för internationell handel underrätta KK i god tid innan myndigheten fattar beslut i frågan. KK har därvid att pröva om dessa föreskrifter etc. innebär eller kan komma att in— nebära tekniska handelshinder och hur dessa föreskrifter ställer sig i relation till Sveriges internationella handelspolitiska åta- ganden. Vidare har kollegiet att för svensk del fullgöra notifika- tioner m.m. enligt nämnda GATT-överenskommelse.
1) överenskommelsen framgår i dess helhet i prop. 1979/80:24 Del B om de multilaterala handelsförhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och-handelsavtalet (GATT), m.m. överenskommelsen trädde för Sveriges del i kraft 1980.
Riktlinjerna tillhör i och för sig inte någon av de regeltyper - föreskrifter eller allmänna råd - som anges i kungörelsen 1973:233 men i de fall de innehåller regler rörande varor som förekommer i internationell handel omfattas de ändock av rapporteringsskyldig— heten. Hur riktlinjerna faller in under GATT-överenskommelsens regler om tekniska föreskrifter är generellt sett inte helt lätt att avgöra. I överenskommelsen definieras nämligen teknisk före- skrift som "Teknisk specifikation, inklusive tillämpliga admini- strativa bestämmelser, vars uppfyllande är obligatoriskt". Som vi tidigare sett (kap. 4) är riktlinjerna inte bestämmelser vars upp— fyllande är obligatoriskt i den meningen att företagen är rätts- ligt bundna vid att följa dem.
Beroende på komplexiteten i riktlinjesystemet har riktlinjerna i olika fall kommit att diskuteras i relationerna mellan KK, KOV samt utrikes- och handelsdepartementen varvid man närmast valt att betrakta riktlinjerna som analoga med föreskrifter vid till— lämpningen av nämnda GATT-regler. Motiveringen härtill är att de utgör myndighetsregler som har normerande betydelse på marknaden.
I praktiken torde frågan om hur man skall betrakta riktlinjekra- ven få lösas från fall till fall. Ställningstaganden får göras i varje situation ett land hävdar att någon riktlinjeregel utgör ett oberättigat tekniskt handelshinder.
5.2.2 KOV:s tillämpning av de internationella överens- kommelserna
_ KOV underrättar fortlöpande KK om fastställda riktlinjer och från hösten 1979 även om förslag till sådana. I verkets regler för handläggning av riktlinjearbetet föreskrivs hur underrättel— se skall gå till (se bil. 3:2 p. 5).
Enligt överenskommelsen inom GATT skall förekommande internatio- nella standarder läggas till grund för nationella tekniska före- skrifter och standarder. För att KOV skall ha möjlighet att kun— na beakta handelsaspekterna fordras alltså att verket har goda
kunskaper om förekomsten av standarder. Där verket saknar sådana ”kunskaper skaffar man sig dessa i samband med framtagandet av de
olika riktlinjerna. Bland annat resulterar det nordiska samarbetet inom konsumentområdet i att sådan information erhålls.
Genom aktiv medverkan i kommittén för konsumentpolitik inom Orga- nization for Economic Co-operation and Development (OECD; se bil. 2:4) är KOV engagerat i strävanden att få till stånd internatio- nell samordning av åtgärder på produktsäkerhetsområdet. En av ver- kets avdelningschefer är f.ö. ordförande i kommitténs produktsä- kerhetsgrupp. Som ett naturligt led i arbetet inom kommittén in- går information om vilka regler som gäller eller planeras i olika länder så att man i möjlig män kan harmonisera reglerna. Man utby- ter också erfarenheter som avses leda till likartade riskbedöm- ningar. För närvarande diskuterar man hur länderna skall informe— ra varandra om varor som förklarats farliga i det egna landet och som är eller synes kunna bli föremål för export.
Företrädare för svensk importhandel (Sveriges Grossistförbund, SGF) har hävdat att KOV under de första åren som riktlinjer utar- betades inte var tillräckligt lyhört för önskemålen att riktlin- jerna i möjligaste mån skulle utformas med internationella normer som grund. KOV hade sällan den riktiga förståelsen för detta utan importhandeln fick själv driva frågan i överläggningarna. KOV har för sin del anfört att verket i begynnelsen av riktlinjearbetet måhända inte helt tillfredsställande beaktade förhållandet men att man nu, sedan bl.a. GATT-överenskommelsen tillkommit, inte bedömer att problem finns på området.
Vi har i vårt utvärderingsarbete sökt efter exempel på riktlin- jer som skulle kunna fungera som tekniska handelshinder. Samord- ningsgruppen för konsumentverkets riktlinjeförhandlingar inom Textilrådet—Konfektionsindustriföreningen har inför ikraftträ- dandet av riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) till oss framfört bl.a. följande:
I förhållande till importföretag kan riktlinjerna eventuellt kom- ma att fungera som handelshinder. När riktlinjerna träder i kraft den 1 juli 1982 kommer dock de flesta företag att ha anpassat sig till dem. Inte minst importen har en väldig förmåga att anpassa sig efter ändrade förhållanden. Flera importföretag kan rent av få en fördel på grund av riktlinjerna genom att man har större möjligheter än svenska tillverkare att bära ökade kostnader.
I vår företagsundersökning har dessa frågor berörts (se bil. 3:1). Sex av de intervjuade företagen - samtliga importföretag - har pe- kat på vissa effekter som skulle ha utlösts av riktlinjer. Infor- mationsregler skulle sålunda ha medfört extraarbete för att kunna ge viss, för den svenska marknaden påbjuden information i katalog (riktlinjer för marknadsföring av sällskapsresor /KOVFS 1979:3/). En annan effekt ansågs vara att en för flera länder gemensam upp- laga av kataloger ej längre kan användas (riktlinjer för informa— tion om nya personbilars bränsleförbrukning /KOVFS 1979:11/). En tredje effekt skulle vara att ett speciellt test måste göras för att uppgifter skall kunna lämnas (se nedan redovisade norska re- aktion på de sistnämnda riktlinjerna).
Mer påtagliga handelshindrande effekter synes vissa produktsäker- hetsregler ha fört med sig. Två riktlinjer som innehåller sådana regler (riktlinjer för rid— och skidhjälmar /KOVFS 1977:7/ och riktlinjer för sugnappar /KOVFS 1979:10/)ingick i företagsunder- sökningen. I båda fallen har negativa effekter för handeln uppkom- mit. Vissa importörer har ställts inför problemet att tillverkar- na i utlandet funnit den svenska marknaden med dess riktlinjer för liten för att ställa om produktionen - man har inte velat genomfö- ra en kostnadshöjande produktionssplittring. En importör har fun- nit det svårt att hitta en ersättningsvara som uppfyller riktlin- jekraven och då sådan återfunnits har tillverkaren krävt beställ- ning av ett för importören alltför stort parti. Riktlinjerna har alltså medfört att de importerade varorna slagits ut frånden sven- ska marknaden. KOV har anfört att det på dessa områden är fråga on säkerhetsaspekter som verket ej vill ge avkall på. Man har också hävdat att marknaden nu "inrättats" efter riktlinjekraven.
Till och med november 1982 har KOV till KK översänt 30 utfärdade riktlinjer och 10 förslag till sådana av vilka kollegiet bedömt 18 resp. 4 vara av den beskaffenheten att de notifierats till EFTA. De fyra föreslagna riktlinjerna samt en av de utfärdade har även notifierats enligt GATT-överenskommelsen. Två riktlinjer har för— anlett särskilda kommentarer (skriftliga synpunkter) från annat land (Norge): riktlinjer för information om energiförbrukning hos kylar och frysar (KOVFS 1979:4) och riktlinjer för personbilars
bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11). Härutöver har olika förfråg- ningar förekommit från andra länder i anledning av utfärdade och föreslagna riktlinjer.
I fallet rörande kylar och frysar föranleddes kommentaren av att energiförbrukningen enligt riktlinjerna skall anges i kWh/år me- dan i ett förslag till "riktlinjer" — Council Directive - inom EG förbrukningen anges i kWh/24 tim. Som brukligt är lät KK kommen- taren bli föremål för remissbehandling. SGF anförde att man före- drog EG:s modell. Ett motiv som framförts för att denna skall väl- jas är att det förekommer att man i vissa länder under del av
året stänger av sina kylar och frysar och därmed skulle en årsför— brukningsuppgift vara mindre relevant. KOV var berett på en inter- nationell reaktion. Man gjorde dock den bedömningen att årsför- brukningsuppgiften var att föredra, bl.a. för att denna medför
att konsumenterna lättare kan göra jämförelser. KOV framförde emellertid senare i skrivelse till KK att man inte hade något
att erinra mot att ändra riktlinjerna när väl EG fastställt sina regler på området. Detta meddelades även i det svenska svaret i anledning av den norska kommentaren.
I fallet rörande personbilars bränsleförbrukning berör kommenta— ren närmast det förhållandet att KOV:s regler hänvisar till en provningsmetod som används i bl.a. USA och Canada, men ej i Euro- pa. Metoden motsvarar den metod som enligt gällande svenska före- skrifter skall användas för mätning av fordons avgaser vilket även påpekades i det svenska svaret på den framförda norska kom— mentaren. Även vad gäller dessa riktlinjer var KOV medvetet om att en reaktion kunde förväntas från andra länder.
5.2.3 Sammanfattning beträffande tekniska handelshinder
Allt nationellt agerande som kan förhindra eller försvåra för den internationella handeln kan hävdas vara handelshindrande. Det må gälla traditionella handelshinder som tullar och kvantitativa importrestriktioner, nationella föreskrifter som ställer krav på importvarorna eller andra typer av icke-tariffära handelshinder.
Avsnitt 5.2 tar sikte på handelshinder som kan uppkomma av myn- digheters föreskrifter m.m. om produktutformning, märkning m.m. Denna typ av handelshinder betecknas tekniska handelshinder. Hindren uppkommer främst genom att nationella föreskrifter — men även privata standarder - inte baseras på internationella normer. Graden av handelshindrande effekt beror också på hur de nationel- la föreskrifterna tillämpas i praktiken. Generellt gäller, såväl för den internationella som den nationella handeln, att regler kräver att olika anpassningsåtgärder vidtas av tillverkare, dist- ributörer m.fl. Eftersom de "gamla" produkterna och informationen om dem ej längre är tillfredsställande tvingas företagen - om de vill efterleva kraven — vidta förändringar.
Av detta resonemang framgår att KOV:s riktlinjer - på samma sätt som andra myndigheters regler - i vissa fall utgör tekniska han- delshinder. Flera exempel på detta har visats i den tidigare re- dogörelsen och ytterligare exempel torde kunna uppbringas. Såda- na tekniska handelshinder kan — även om de är förenliga med Sve- riges internationella åtaganden - på kort sikt medföra svårighe- ter för importen och på lång sikt kanske för exporten (typ om- ställning av produktionen eller anpassning av informationen). Frågan om tekniska och andra handelshinder måste bl.a. ses mot bakgrund av Sveriges stora utlandsberoende. Här står man således i vissa fall inför en avvägning mellan det intresse som - speci- ellt inom säkerhetsområdet - motiverar särskilda nationella fö- reskrifter och intresset av en fungerande världshandel. Det bör dock erinras om att nationella intressen i andra länder, bl.a. avseende säkerhet, leder till föreskrifter i utlandet som inte bygger på internationella normer eller i övrigt är harmoniserade internationellt. Existensen av internationella normer innebär inte att risken för handelshinder minskar nämnvärt om ej anslut— ningen från olika länder blir bred.
Vad som nu sagts gäller tekniska handelshinder i allmänhet. Våra direktiv tar närmast sikte på tekniska handelshinder oförenliga
med Sveriges internationella åtaganden.
Hittills har inga riktlinjer direkt hävdats vara tekniska han—
delshinder oförenliga med Sveriges internationella åtaganden. Av
redogörelsen i det föregående framgår att KOV bl.a. genom kontak- terna med KK följer de rutiner som inom Sverige upprättats för att söka undvika att oberättigade tekniska handelshinder skapas. KOV bevakar således, med stöd av KK, att sådana hinder så långt möj- ligt inte uppstår. Givet är dock att frågan om vissa krav är han- delshindrande eller ej kan bli föremål för meningsbrytningar så- väl i riktlinjeförhandlingar som inom ramen för det internationel- la samarbetet. Det kan t.ex. förekomma spänningar mellan import- handelns intressen och de konsumentintressen KOV har att tillva- rata. Lämpliga avvägningar får göras i det enskilda fallet och problem kan ej helt undvikas.
Vi har dock på detta område inte noterat något som föranleder närmare överväganden eller förslag från vår sida. Vi utgår från att KOV även fortsättningsvis i sitt regelarbete tar hänsyn till intresset av att undvika handelshinder, särskilt när regler ar— betas fram för olika krav på varor såsom t.ex. provning, märk- ning och annan konsumentinformation.
5.3 Kostnads/nytto-effekter av riktlinjer m.m.
5.3.1 Inledning
Under senare år har - bl.a. till följd av det kärvare ekonomiska klimatet - i ökad grad diskuterats behovet av att bedöma kostna- der och nytta av åtgärder från det allmännas sida. Det har i hu- vudsak varit företrädare för dem mot vilka åtgärderna riktar sig som önskat att kostnads/nytto-analyser skall göras. De konsument-
politiska aktiviteterna har i sammanhanget kommit att uppmärksam-
1)
mas . Framför allt har representanter för näringslivet önskat
1) I vårt land har frågan bl.a. behandlats vid handelsdepartemen-
tets och KOV:s konsumentpolitiska konferens 1979, i KOV:s AF 1982/83 och i symposium inom Föreningen för Marknadsrätt. In- ternationellt bedrivs arbete inom nordiska ämbetsmannakonmittén (NÄK), Internationella Handelskammaren (ICC) och OECD. Arbete bedrivs också inom amerikanska myndigheter som CPSC, FDA och FTC (se bil. 2:4 avsnitt 4). I en uppmärksammad rapport till USA:s senat har möjligheterna att använda kostnads/nytto-analy- ser diskuterats ("Benefits of Environmental, Health and Safety Regulation", Center for Policy Alternatives at the Massachu- setts Institute of Technology, Washington 1980).
att dessa aktiviteter skall utvärderas i kostnads/nytto—termer. Intresset har härvidlag bl.a. fokuserats till riktlinjeverksam- heten (se våra direktiv, bil. 1:1 5. 8).
Det har dock satts i fråga vilka möjligheterna är att nå enighet om hur sådana analyser skall kunna göras och resultatet av dem kunna tolkas. Härvid pekas bl.a. på metodmässiga problem och på problem vilka är förknippade med att människor värderar olika förhållanden olika. Särskilda svårigheter uppstår om man önskar göra analyser där alla effekter skall redovisas med monetära vär- den. Som exempel på faktorer som försvårar arbetet med kostnads/ nytta-analyser kan nämnas
- brist på statistik och andra grunddata som t.ex. kan belysa förändringar i olyckstal
svårigheter att bedöma tidsperspektiv och framtida preferen- ser. Detta gör det bl.a. problematiskt att fastställa de dis- konteringsräntor som skall tillämpas vid beräkning av värdet av åtgärder som har långvariga effekter
svårigheter att uppskatta nyttoposter som t.ex. värdet av fri- het från skador
svårigheter att avgränsa hur stort system - stor del av sam- hället - som t.ex. en reglering kan tänkas påverka.
Problemen med att belysa kostnads/nytto—effekter av olika åtgär— der är dock inte bara knutna till åtgärder från det allmännas si- da. De har också noterats när man sökt göra s.k. sociala redovis— ningar för företag. I sådana redovisningar vill man bl.a. vidga nyttobegreppet till att omfatta mer än de rent företagsekonomiska intäkterna.
Vad närmare gäller riktlinjeverksamheten och vårt uppdrag har vi på olika vägar sökt att få fram uppgifter vilka kan belysa kost- nads- och nyttoeffekterna. Så har vi t.ex. uppmärksammat detta vid vårt studium av framtagningen av tio riktlinjer och i enkä- .ten till KOV (se avsnitt 3.1) samt vid vår företagsundersökning
(se bil. 3:1). Härvid har vi - vilket inte varit helt förvånande
- mött problem. Vi har t.ex. observerat att det finns otillräck-. ligt med statistik och andra grunddata över skadefall, inköpsva-
nor etc. Vidare saknas ofta uppgifter om kostnader - även de som
direkt uppstår. Ändå får uppgifter om de direkta kostnaderna för den offentliga sektorn och för företagen bedömas vara jämförelse- vis lätta att redovisa; detta till skillnad från uppgifter om de
indirekta effekterna.
Syftet med kostnads/nytto-analyser är att de i första hand skall kunna utgöra ett av flera hjälpmedel i konkreta beslutssituatio- ner. De skall så långt möjligt sammanfatta effekterna av att ett visst handlingsalternativ väljs i stället för ett annat där jäm- förelsealternativet kan vara att inga särskilda åtgärder vidtas. En kostnads/nytto-analys kan givetvis också göras i efterhand för att belysa effekterna av att det vid ett tidigare tillfälle träf- fats ett visst val i stället för ett annat. Oavsett om det är frå- ga om en analys inför ett beslut eller av tidigare vidtagna åt- gärder gäller att en meningsfull kostnads/nytto-analys av ett visst handlingsalternativ endast kan göras utifrån ett välpreci- serat jämförelsealternativ. En kalkyl över kostnader och nytta
av att enskilda riktlinjer utfärdats måste ta sin utgångspunkt i ett visst bestämt jämförelsealternativ, t.ex. att KOV/KO avstått från att ingripa mot ett förhållande som riktlinjerna avsett att påverka, att man försökt påverka företagen på annat sätt eller att man satsat på en informationskampanj riktad mot konsumenter- na.
Av det ovanstående följer att en total kalkyl över riktlinjeverk- samhetens kostnader och nytta egentligen är av starkt begränsat värde. Meningsfullt - om än i praktiken svårt - kan det däremot vara att försöka göra kalkyler över enskilda riktlinjers kostnads- och nyttoeffekter utifrån preciserade antaganden om vad som skul- le gjorts om riktlinjer inte utfärdats. När det gäller frågan om det över huvud taget finns anledning att ingripa på ett område, när valet står mellan att utfärda enskilda riktlinjer och att an- vända ett annat styrmedel eller när det gäller om de enskilda riktlinjerna skall utformas på det ena eller andra sättet, bör någon form av kostnads/nytto-överväganden ingå i beslutsunderla-
get. Motsvarande värdering avseende tidigare utfärdade riktlinjer kan ge kunskap som kan användas i framtida beslutssituationer.
Det är med tanke på framtida regelarbete av stort värde att iden- tifiera de kostnads- och nyttoeffekter som riktlinjer och liknan- de regler kan ge upphov till. Detta har vi också sett som en av våra uppgifter. I sammanhanget bör nämnas att en betydligt mer de- taljerad genomgång än den som görs i det följande av dessa olika effekter finns i bil. 5:1. Förteckningen däri avses bl.a. kunna utgöra "check-lista" vid kostnads/nytto-överväganden om nya eller ändrade regler.
Det skulle självfallet ha varit intressant att för ett antal ut- färdade riktlinjer ha gjort kalkyler utifrån preciserade antagan- den om vad som skulle ha gjorts om riktlinjerna inte hade utfär- dats. Mot bakgrund av de tidigare berörda problemen med att få tillgång till uppgifter och våra otillräckliga resurser har detta dock inte varit möjligt. I det följande belyses emellertid effek- ter av de sex i företagsundersökningen utvalda riktlinjerna. Någ— ra totala sammanställningar av deras effekter i monetära termer har vi dock inte bedömt det rimligt att söka göra.
Genomgången i detta avsnitt är strukturerad så att effekterna för den offentliga sektorn, företagen och konsumenterna studeras var för sig. Denna struktur, som vi funnit mest ändamålsenlig, medför givetvis att alla redovisade effekter ej utan vidare går att adde- ra.
5.3.2 Statsmaktsuttalanden m.m. om kostnads/nytto-effekter Innan vi närmare belyser kostnads— och nyttoeffekterna av riktlin— jerna m.m. finner vi det angeläget att studera olika uttalanden som bl.a. statsmakterna gjort i hithörande frågor samt de krav som statsmakterna ställt på myndigheterna i deras normverksamhet.
I de förslag som låg till grund för nuvarande ordning med riktlin— jer behandlades kostnads- och nyttoaspekterna, delvis med hjälp
av ett samhällsekonomiskt betraktelsesättl). I prop. 1975/76:34 upptogs inte dessa aspekter närmarez) gått från att nyttan av olika åtgärder i praktiken alltid skulle
. Föredraganden torde ha ut-
överstiga kostnaderna och att närmare prövningar skulle göras i KOV:s arbete. Senare har dock i statsmaktsuttalanden mer uppmärk- samhet givits kostnadsaspekterna. Det finns här bl.a. anledning hänvisa till det i avsnitt 5.1.1 citerade uttalandet ur prop.
1981/82:1653).
Utöver de redovisade uttalandena om konsumentpolitikens kostnader och nytta finns anledning att rikta blicken mot mer generella ut- talanden o.d. Här bör då först nämnas kungörelsen (1970:641) om begränsning i myndighets rätt att utfärda föreskrifter, anvisning— ar eller råd - begränsningskungörelsen. Enligt denna får en stat- lig myndighet inte utan att underställa frågan regeringens pröv- ning utfärda regler "som kan påverka gällande standard eller till- lämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till di- rekta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna m.m. berörda verksamheten". Myndigheterna skall också utreda normförslags kostnadsmässiga konsekvenser samt höra företrädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ökade kostnaderna. Vid sidan av eller i stället för begränsningskungörelsen gäller för vissa myndigheter — dock ej KOV - särskilda underställnings- skyldigheter (se bil. 2:3 avsnitt 4.2). Under senare år har, ge- nom regeringarnas årliga anvisningar för myndigheternas AF, de myndigheter som planerar att ge ut nya eller ändrade föreskrifter etc. som kan leda till ökade eller sänkta kostnader, ålagts att _redovisa dessa planer i sina AF.
I anslutning till dessa särskilda regler kan också redovisas ett uttalande av förutvarande chefen för budgetdepartementet i senas- te kompletteringspropositionen (prop. 1981/82:150 bil. 2 s. 23):
1) Se Varudeklarationsutredningens betänkande s. 96 f. och 183 ff., "Reklam V" 5. 45 och 65 f. samt KOV:s rapport 1974:12 s. 35, 38 f. och 52.
Se dock uttalandet av föredragande departementschefen i prop. 1972:33 s. 64 f.
2)
3) I samma proposition diskuteras (s. 40 ff.) f.ö. för- och nack- delar med regleringar i en marknadsekonomi.
Jag anser att det finns anledning att ytterligare analysera de ekonomiska konsekvenserna av den statliga regleringen. Den reg- lering som riktar sig mot näringslivet bör därvid särskilt upp- märksammas.
I den senaste finansplanen (prop. 1982/83:100 bil. 4 s. 49) dekla- rerar chefen för finansdepartementet att en genomgång av statlig reglering och normgivning som riktas mot näringslivet skall initie- ras.
Vi kan alltså konstatera att regeringarna sett det som angeläget att kostnadskonsekvenser noggrant prövas innan regler utfärdas. Särskilt under senare år har, till följd av ett försämrat ekono- miskt klimat och en minskad tilltro till regleringar, åtgärder vid— tagits för att få sådana prövningar till stånd. Detta ställer gi— vetvis också särskilda krav på KOV:s regelarbete och vi skall i följande avsnitt se hur KOV beaktar begränsningskungörelsen m.m.
5.3.3 Effekter inom den offentliga sektorn
5.3.3.1 KOV/KO
I detta avsnitt studeras de kostnader och den nytta KOV/KO har till följd av riktlinjerna. Framställningen är relativt omfattan- de främst till följd av att frågan om storleken på förvaltnings- kostnaderna (de administrativa kostnaderna) berörts i våra direk- tiv. Det måste dock redan här betonas att dessa kostnader torde vara relativt försumbara om man beaktar riktlinjernas totala effek- ter. Det bör i stället vara kostnaderna för företagens anpassning till de krav som ställs i reglerna och olika långsiktiga effekter för konsumenterna som är av störst betydelse om än de är mer svår— fångade (se vidare avsnitt 5.3.4).
Kostnader
I vår enkät till KOV fanns följande fråga:
Finns det inom KOV uppgifter om den administrativa kostnaden för KOV att ta fram riktlinjerna? v.g. bifoga i så fall dessa uppgif— ter. Är det bekant om kostnadsberäkningar gjorts på annat håll?
Endast i ett fall lämnades ett svar uttryckt i kronor. Riktlinjer för marknadsföring av naturmedel (KOVFS 1977:8) angavs ha kostat ca 20 000 kr. (beräknat 1980) att ta fram. Inte i något fall var man bekant med om beräkningar gjorts på annat håll.
Kostnaderna för riktlinjearbetet är svårfångade till följd av de principer KOV valt för sin kostnadsredovisning. Riksrevisionsver- ket (RRV) noterade också detta i sin rapport från granskningen av KOV1). Verkets svar i anledning av rapportenz) belyser ytterliga- re varför vår enkät ger otillräcklig information på denna punkt:
Vad gäller den totala kostnaden för riktlinjearbetet, vilken re- visorerna i flera olika sammanhang i rapporten önskar redovisning av, måste man ha klart för sig att riktlinjer är ett av flera me- del för att nå vissa mål. Ett riktlinjearbete startar inte på det sättet att man från början säger sig att ett visst problem skall lösas genom att man utfärdar riktlinjer på området. I stället är utgångspunkten den att man - kanske genom flerårigt utredningsar- bete — kommer till slutsatsen att riktlinjer behövs på ett visst område. Därefter tar det konkreta riktlinjearbetet vid med för- handlingar, riktlinjeskrivning m.m. När riktlinjen sedan är ut- färdad återstår arbetet med att följa upp densamma. Man kan frå- ga sig vilken del eller vilka delar av hela detta arbete som in- går i resursförbrukningen för riktlinjearbetet. Antingen menar man att redovisningen skall omfatta den totala kostnaden ända från ursprunget, vilket kan ligga långt tillbaka i tiden, fram till uppföljningsarbetet - som i regel inte är avslutat - eller också vill man särredovisa enbart resursförbrukningen för att ut- forma själva riktlinjen. KOV är inte övertygat om det meningsful- la i att redovisa sistnämnda förbrukning särskilt. Emellertid är de flesta riktlinjearbeten egna kostnadsbärare i verkets redovis- niRgssystem, varför redovisning på det sätt som RRV föreslår kan er ållas.
Enkäten ger dock visst underlag för att bedöma KOV:s sammanträ- deskostnader för att ta fram riktlinjer. I genomsnitt åtgick 6 överläggningar med näringslivet innan enskilda riktlinjer kunde utfärdas. Om man räknar med att sammanträdestiden uppgår till 3-6 timmar, 2 deltagande KOV-tjänstemän och en kostnad för ver— ket om 250 000 kr. per personår (lön inkl. lönekostnadspålägg, andel av verkets gemensamma ksotnader m.m.) varierar sammanträ— deskostnaderna mellan ca 5 500 och 11 000 kr. för enskilda rikt- linjer.
1)
Konsumentverket - Revisionsrapport, RRV 1979.
2) Yttrande med anledning av rapport från förvaltningsrevision av konsumentverket,1980- 01- 02
Med hjälp av en undersökning som varuprovningskommittén gjort av KOV/KO:s resursförbrukning kan vissa kostnader för riktlinjeverk- samheten skattas. Undersökningen baseras huvudsakligen på uppgif- ter som verkets medarbetare inom program 1(seavsnitt 2.2.1) läm- nat genom sin tidrapportering. Arbetet med riktlinjer berör även andra program inom verket men de kostnader som där uppstår är i allmänhet ringa. I undersökningen ingår inte heller kostnaden för särskilt anlitad arbetskraft m.m. Som tidigare visats (se avsnitt 3.3) är det inte ovanligt att inför riktlinjeförhandlingar visst arbete utförs av bl.a. konsulter och provningsinstitutioner. Upp- gifterna avser 1980/81 då ca 100 personår användes inom program 1
En verksamhetstyp beskrivs i undersökningen som "Förhandlingar, riktlinjer och överenskommelser". Till denna typ hör förhandling- ar enligt AVL, KFL och Ker, överläggningar om branschöverenskom- melser samt riktlinjearbete som bedrivs i projektform. Drygt 6 personår förbrukades härtill. Med en personårskostnad om 200 000 kr. uppgick kostnaderna totalt till ca 1,2 milj. kr.
En annan verksamhetstyp som till viss del berör riktlinjearbetet är "Utredningar, undersökningar, provning". Här ingår alla under- sökningar som sker i projektform. Ca 24 personår, motsvarande ca 5 milj. kr., förbrukades till denna verksamhet. Alla utredningar m.m. som sker i omedelbar anslutning till ett riktlinjeprojekt be- lastar dock verksamhetstypen "Förhandlingar etc.".
En ytterligare verksamhetstyp som delvis berör riktlinjeverksam- heten är "Ärendehandläggning med stöd av lagstiftning". Till över— vägande del är det här endast fråga om handläggning av enskilda ärenden men i vissa fall kan, som ovan berörts, handläggningen av ett sådant utveckla sig till ett riktlinjeprojekt. Denna post upp- gick samma år till drygt 20 personår, dvs. 4 milj. kr.
Av denna genomgång framgår att det är svårt att kunna redovisa några säkra uppgifter om resursåtgången inom KOV/KO för riktlinje- verksamheten. Dock kan konstateras att riktlinjearbetet, till skill- nad från vad som ibland gjorts gällande i allmänna debatten, krä- ver en jämförelsevis liten del av KOV:s disponibla resurser. Så
är t.ex. arbetet med handläggningen av enskilda ärenden mer resurs-
1)
krävande . Nytta
De effekter av riktlinjerna som kan tänkas hålla nere KOV/KO:s re- sursbehov är huvudsakligen tre.
Riktlinjer underlättar handläggningen av enskilda ärenden efter- som riktlinjerna utgör handlingsregler även för verkets personal. Ett av motiven till att KO-ämbetet började arbeta med riktlinjer i sin verksamhet var bl.a. behovet av att för egen del dokumente- ra praxis (se avsnitt 2.3.2).
En annan nyttopost torde utgöras av att färre ärenden förs till verket genom att riktlinjerna har en vägledande och preventiv ver- kan. Detta är ju också ett av syftena med riktlinjerna. I vissa fall kan dock möjligen effekten bli den motsatta: fler ärenden förs till verket till följd av att det är lättare att notera över- trädelser av regler som finns fastlagda i form av riktlinjer.
Genom riktlinjearbetet tillförs KOV/KO ökad kunskap om det sakom- råde inom vilket riktlinjerna utfärdas. Detta kommer till nytta
i bl.a. ärendehandläggningen och bidrar allmänt till en kompetens- uppbyggnad inom verket.
KOV och begränsningskungörelsen
Innehållet i begränsningskungörelsen har redovisats i avsnitt 5.3.2. KOV söker leva upp till kraven i kungörelsen genom att man bl.a. i riktlinjeförhandlingarna tar upp kostnadsaspekten med de berörda parterna (se verkets handläggningsregler, bil. 3:2 p. 3.2.3 och 6). Inga riktlinjer har enligt KOV:s bedömning medfört sådana kostnadskonsekvenser att de behövt underställas regering— ens prövning. Begäran om underställning har inte heller framförts från näringslivets sida.
1) Se f.ö. betänkandet (Ds Fi 1983z2) Konsumentombudsmannens ställning s. 39.
Hittills har KOV inte ansett det möjligt att söka värdera riktlin- jernas effekter i monetära termer. Verket arbetar dock med att för- bättra sina bedömningar av kostnads/nytto-effekter. Man har bevil- jat 150 000 kr. till ett utvecklingsprojekt. Syftet med detta är att dels få en modell för en samhällsekonomisk kostnads/intäkts- kalkyl på konsumentområdet, dels pröva denna på några åtgärder som genomförts av verket. Undersökningsresultaten bör kunna komma till användning inom riktlinjeverksamheten.
Problemen med att kunna redovisa tillförlitliga kostnads/nytto- analyser är dock inte specifika för KOV. Motsvarande svårigheter möter även många andra myndigheter. RRV har vid flera tillfällen konstaterat detta och rapporterat förhållandet till regeringen1). I sammanhanget bör också nämnas att totalt endast ett 40-tal för- slag till föreskrifter underställts regeringens prövning under de 2). Resulta-
tet av de åtgärder som statsmakterna vidtagit för att få noggranna drygt tio år som begränsningskungörelsen varit i kraft prövningar till stånd vid myndigheternas normgivning kan alltså
ifrågasättas3).
5.3.3.2 Hemkonsulenter
Hemkonsulenterna är engagerade i riktlinjeverksamheten då de del- tar i arbetet dels inför förhandlingarna, t.ex. genom marknadsun- dersökningar, dels efter förhandlingarna, t.ex. genom distribution av riktlinjer, genom rådgivning i anslutning till dem samt genom övervakning (se kap. 3).
Vi har inte tillgång till kostnadsuppgifter för hemkonsulenternas arbete. En yttre ram kan dock anges. Hemkonsulenterna har hittHls
1) Se bl.a. Vägledning för myndigheters tillämpning av begräns— ningskungörelsen, RRV 1980. Besparingar genom avregleringar s. 18, RRV 1982. I sammanhanget kan också hänvisas till ett uttalande av stat- kommun—gruppen (Kn 1980:03). I sitt betänkande (Ds Kn 1982:6) Förenklade byggbestämmelser s. 112 ifrågasätter gruppen - väl bekant med begränsningskungörelsen m.m. — om inte allmänt hållna lagar kombinerade med möjligheter till omfattande norm- utfärdande för myndigheter medför att de politiskt ansvariga avhänder sig ansvaret för den kostnadsutveckling som kan bli följden av myndigheternas detaljreglering.
2) 3)
avsatt ca 25 % av sin arbetstid till arbetsområdet "Utredning och "1). I detta arbetsområde ingår engagemanget i riktlinje— verksamheten.
bevakning
Nyttoposterna för hemkonsulenterna är till stor del desamma som för KOV, nämligen
— riktlinjer underlättar rådgivning och övervakning eftersom handlingsregler finns att tillgå
- färre ärenden förs till konsulenterna då reglerna har vägle- dande och preventiv verkan
— konsulenterna tillförs genom riktlinjearbetet ökad kunskap om berörda sakområden.
5.3.3.3 . Kommuner
Primärkommunernas kostnader är bl.a. knutna till konsumentvägle- darnas rådgivning i anslutning till riktlinjerna. Kommunerna, in- klusive sekundärkommunerna, kan även beröras i sin egenskap av upphandlare av produkter vilka regleras genom riktlinjer. De träffas därmed av samma kostnader som konsumenterna, typ fördyra- de produkter (se avsnitt 5.3.5.1).
Nytta av riktlinjerna har den kommunala konsumentvägledningen på samma sätt som hemkonsulenterna. Som upphandlare av produkter drar kommunerna liksom konsumenterna nytta av riktlinjerna (se avsnitt 5.3.5.2).
5.3.3.4 Offentliga sektorn i övrigt KOV:s riktlinjeverksamhet föranleder även kostnader hos andra myndigheter. I den mån riktlinjer berör andra myndigheters områ— den ges dessa tillfälle att bl.a. genom remiss lämna synpunkter. Andra myndigheter deltar inte sällan i förhandlingsarbetet. Vid
1) Perspektiv på en verksamhet 5. 41, KOV/KO 1982.
framtagningen av de 29 riktlinjer som utfärdades t.o.m. 1979 del- tog företrädare för andra myndigheter vid förhandlingarna om 18 riktlinjer med tillsammans 31 representanter. Härutöver kan näm— nas MD och ARN. MD måste särskilt i ärenden där KO åberopar rikt- linjer noggrant analysera dessa och det arbete som föregått dem. ARN tar ibland inför riktlinjeförhandlingar fram uppgifter om ären— den man haft i anslutning till de i det aktuella riktlinjearbetet berörda produkterna .
Nyttoeffekterna för den offentliga sektorn är många och svårbedöm— bara. Produktsäkerhetsregler medför att de offentliga kostnaderna för sjukvård o.d. kan hållas nere. Informationsregler medför att staten kan vältra över en del av kostnaderna för konsumentinforma- tionen på företagen. Detta förhållande måste då ses mot bakgrund av att alternativet skulle vara att staten själv skulle svara för informationen och således få satsa stora resurser på konsumentupp- lysning (se avsnitt 6.2).
5.3.4 Effekter för företagen
Hur företagen påverkas av riktlinjer har vi inte — med undantag för konkurrensaspekterna — närmare behandlat tidigare i betänkan— det. I och med att vi nu tar upp olika kostnads- och nyttoposter ges dock i detta sammanhang sådan beskrivning.
De effekter vi här pekar på är sådana som kan uppstå som följd av riktlinjer. Vissa effekter har belysts i företagsundersökningen och några har vi hämtat från andra källor. Ett antal av effekter— na har vi inte fått empiriskt belysta men vi har ändå funnit att de kan vara möjliga. Flertalet av effekterna är givetvis av sam- ma typ som de effekter vilka normalt uppstår när ett företag - som följd av t.ex. ändrad efterfrågan - ändrar sina produkter el— ler informationen om dem.
5.3.4.1 Kostnader Företagens kostnader kan delas upp i kostnader för att arbeta fram riktlinjer och kostnader för anpassning till och tillämp— ning av riktlinjekrav.
Kostnaderna för att ta fram riktlinjer har uppmärksammats bl.a. i våra direktiv. Som framgår av kap. 3 deltar näringslivsrepresen- tanter aktivt i framtagningen. Insatserna utgörs bl.a. av förbe- redelser inför deltagande, närvaro vid förhandlingar och vid ar- betsgruppsammanträden, särskilda undersökningar, utarbetande av egna utkast och förslag till riktlinjer, bearbetning och analys av förhandlingarna samt för organisationernas vidkommande samman— träden med företagsrepresentanter, kontakter med medlemsföretag och interna informationsåtgärder av skilda slag.
Flera företag har uppgivit för oss att kostnaderna för förhand- lingsarbetet varit försumbara. Andra — däribland representanter för näringslivsorganisationer — har angivit kostnaderna som beak— tansvärda utan att närmare precisera dem. Man har ansett det nöd- vändigt att delta i överläggningarna och därmed påverka kravnivån.
Kostnaderna för deltagande har i vissa fall varit högst betydande. Detta har bl.a. hävdats av ett företag som deltog i arbetet med framtagande av riktlinjer för sugnappars säkerhet (se företags— undersökningen). Företrädare för Textilrådet-Konfektionsindustri— föreningen har för oss angivit att teko-industriernas kostnader för framtagandet av riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:8) exklusive kostnader för det praktiska genomföran- det uppgått till ca 1,8-2,0 milj. kr. (beräknat 1981). I kostna- derna — vilka hänför sig till ca sju års arbete - har även inräk- nats kostnaden för sådant arbete som utfördes innan det riktlinje— projektet påbörjades, men där resultatet av det tidigare arbetet nyttiggjordes vid utformningen av riktlinjerna.
Genom vår enkätundersökning till KOV kan vissa uppgifter om nä— ringslivets deltagande i av KOV anordnade riktlinjeöverläggning- ar lämnas. Vid de tillsammans ca 180 sammanträden som hölls för .att ta fram de t.o.m. 1979 utfärdade 29 riktlinjerna deltog sam- manlagt 210 företrädare för näringslivet. Siffran 210 avspeglar dock=inte olika personer, eftersom det inte är ovanligt att sam- ma personer, ofta företrädande KF, NDM, SGF, Sveriges Industri- förbund (SI) och Sveriges Köpmannaförbund, uppträder vid förhand— lingar om olika riktlinjer. Tyvärr har vi inte tillgång till upp- gifter om det antal sammanträden företrädarna deltagit i. Om vi
dock räknar med 4 deltagande näringslivsrepresentanter, 6 samman- träden, en sammanträdestid om 3-6 timmar per tillfälle och en kostnad per personår om 400 000 kr. varierar sammanträdeskostna- derna mellan 18 000 och 36 000 kr. för enskilda riktlinjer. I sammanhanget bör framhållas att företagens kostnader för framtag- ningen till viss del är beroende av hur företagen väljer att läg- ga upp sitt förhandlingsarbete.
Andra kostnader kan uppkonna vid anpassningen till riktlinjekra- yen, I vissa fall är dessa kostnader försumbara, i andra fall obefintliga om man redan tidigare levde upp till riktlinjernas krav. Som tidigare nämnts är ju vissa riktlinjer i praktiken äld- re KOV- eller KO-krav i ny dräkt. Anpassningskostnaderna kan dock i vissa fall vara betydande. Dessa kostnader, vilka delvis upp- står redan under framtagningen av riktlinjerna, kan delas upp i kostnader som är betingade av ändringar av produkt och ändringar av information samt kostnader som är betingade av båda förhållan- dena.
Erqquktändringar kan föranleda flera slag av kostnader. Det be- höver inte vara krav på produkten som föranleder dem. Det förhål— landet att man enligt riktlinjerna skall lämna vissa uppgifter kan medföra att ändringar av produkten erfordras eller bedöms lämpliga (se bl.a. avsnitt 5.1.3).
Kostnader kan uppkomma till följd av att företag måste utveckla nya eller ändrade provnings—, produktions- eller kontrollmetoder. Vidare måste de ofta, för att kontrollera om den egna produkten överensstämmer med riktlinjekrav, prova denna. Exempel på sådana kostnadseffekter har lämnats oss från företag som tillverkar hjälmar och nappar (se bil. 3:1). I vissa fall kan man få skaffa nya och ev. dyrare insatsvaror i produktionen. En engångskostnad utgörs av en ändring av utformningen av själva produkten. Konti— nuerliga effekter uppstår i tillverkningen om.denna fördyras. övergångsvis kan man också tänka sig att till följd av nya pro— duktionsprocesser produktiviteten nedsätts.
För t.ex. en grossist kan effekten försämrad likviditet uppstå. Detta kan exemplifieras med att en importör av rid- och skid-
l )
hjälmar av sin italienske tillverkare mötts av krav om att han måste importera större partier då tillverkaren på grund av rikt- linjekraven skulle tvingas att för den svenska marknadens behov
ställa om sin produktion (se bil. 3:1).
I själva produktionsprocessen kan behov av extra kontroller och provningar uppstå i syfte att säkerställa att riktlinjekraven följs.
ändringar_av_infqrmatiqnen kan styras inte endast av infornmtions- krav utan naturligtvis även av produktkrav. Det finns troligen anledning att ändra informationen om produkten ändras.
Provningar och annan insamling av uppgifter kan också få göras som följd av informationskrav. Som exempel kan anföras det extra uppgiftsinsamlandet för resebranschen. Ett annat exempel är att bilföretag fått göra separata provningar av bilars bränsleför— brukning enligt den av KOV valda provningsmetoden (se bil. 321 och avsnitt 5.2.2).
Informationskrav kan påverka utformningen av förpackningar, eti- ketter, skyltar, broschyrer, annonser och annat material som fö— retagen använder. Kostnader uppstår för att ta fram sådant mate- rial, kanske via anlitad annonsbyrå. I stort samtliga i företags- undersökningen ingående företag har pekat på detta. Ett tämligen vanligt led i utformningen av ny information är tester av hur in- formationen "slår" på marknaden, dvs. tester av hur marknadsför—
ingen bäst skall utformas i det nya läge som informationskraven skapat.
Kostnader uppstår vidare som följd av tryckning, distribution m.m. av det nya säljmaterialet. Exempel på sådana kostnader, i vissa fall av betydande omfattning, har lämnats i företagsunder— sökningen. Det kan finnas anledning att peka på att information som skall ges på säljstället kan ge upphov till större kostna- der. Detta kan exemplifieras med fall där skyltar måste sättas upp i alla landets livsmedelsbutiker. Även om kostnaderna för varje butik kan vara ringa, kan de sammantagna bli högst bety- dande.
Påverkan på annonskostnaderna kan variera kraftigt. Enligt ett ofta omfattat synsätt så finns i en väl genomtänkt annons inget ledigt utrymme som ur säljarens synpunkt "lika gärna" kan ersät— tas med riktlinjetext. Om kravet på riktlinjetext leder till hån säljarens synpunkt mindre effektiva layouter i annonser (och även på förpackningar) eller till flera eller större annonser, så har riktlinjekravet inneburit en kostnad för företaget. En stor bil- importör har till oss uppgivit att kostnaderna för att i annonser informera om bilarnas bränsleförbrukning (enligt riktlinjerna KOVFS 1979:11) uppgår till ca 0,3 milj. kr. årligen (beräknat 1981). I vissa fall kan dock informationen föras in på tillgäng- ligt utrymme och den är därmed "kostnadsfri" för företaget.
Enligt vår mening kan några generella slutsatser ej dras rörande annonskostnaderna, därtill är riktlinjekraven för olikartade och företagens benägenhet att föra in viss information — som de kan- ske redan lämnat om de bedömt att den positivt påverkar deras marknadsföring - alltför olika.
Som tidigare berörts är vissa kostnader av engångskaraktär medan andra är kontinuerliga. Detta kan exemplifieras med att en för- packning ändras "en gång för alla", medan t.ex. de krav om läm— nande av kalkyler vid marknadsföring av småhus som ställs upp i riktlinjerna KOVFS 1978:4 påverkar arbetet varje gång en sådan kalkyl upprättas för en husspekulant.
! låsa. 35191; _a_v_ _qutmdet kan ARRKQHIHR _v_5'_51 _äLrLfltmeaf. .a_v_ såväl _th- dukt_sqm_infqrmatign. Det kan t.ex. vara fråga om minskade in— täkter för en företagare till följd av att denne måste till läg— re priser utförsälja eller ur sortimentet låta utgå produkter som inte fyller de nya kraven. Sådana effekter har bl.a. före- kommit som följd av hjälm- och nappriktlinjerna (se bil. 3:1).
För att söka undvika följder av det slaget kan KOV och närings— livet komma överens om långa övergångstider innan riktlinjer träder i kraft. Exempel på långa övergångstider, delvis motive- rade av ambitionen att undvika tekniska handelshinder, finns i riktlinjer för leksaksförpackningar (KOVFS 1981:4). Riktlinjer- na trädde i kraft 1982 och skall fullständigt tillämpas 1986 en—
5 e l % &
ligt en till riktlinjerna fogad åtgärds— och tidsplan. Även för flera andra riktlinjer har tillämpats övergångstidstider där kra- ven etappvis förväntas bli uppfyllda (KOVFS 1978:8, 1979:6, 1979:8, 1979:12 och 1981:5).
Nya eller ändrade krav kan fordra att nya maskiner och apparater måste anskaffas eller befintliga ändras för att produkten eller märkningen skall kunna ändras. I särskilda fall kan man tänka sig att arbetskraft med speciell kompetens måste anlitas. Kostnader uppstår också som följd av att anställda, säljare m.fl. måste in- formeras och utbildas om de nya kraven. Betydande kostnader synes ha uppkommit inom tekoindustrin för information till företagen om riktlinjer för textilier och beklädnadsskinn (KOVFS 1979:4; se avsnitt 3.5).
Företagen samråder ofta med sina organisationer och ibland med KOV/KO om hur kraven skall tillämpas. I viss utsträckning anli- tas Konsultbyrån för Marknadsrätt AB, vilken bl.a. hjälper före- tagen att bedöma i vad mån planerade marknadsföringskampanjer, annonser m.m. överensstämmer med MFL.
Tillämpningen av kraven kan i vissa fall medföra försämrad lön- samhet och minskad marknadsandel. Den försämrade lönsamheten kan vara betingad av att produkterna till följd av riktlinjekraven blivit dyrare och att denna fördyring ej gått att kompensera med ökade intäkter. Lönsamheten och marknadsandelen kan naturligtvis påverkas av en bristande förmåga att på ett effektivt sätt anpas- sa sig till de nya kraven. Man kan ha behövt ha längre tid än konkurrenten till att ändra sin produkt. Under viss tid har man kanske då inte haft någon produkt på marknaden; ett förhållande som kan ha långsiktiga effekter för den egna marknadsandelen. Vissa av de ovan nämnda effekterna har tillverkare och importörer av hjälmar och nappar mött (se bil. 3:1). Detta pekar på det täm- ligen naturliga förhållandet att det är produktsäkerhetsregler som medför den största omställningen. Det duger i allmänhet inte att fortsätta sälja produkter som ej motsvarar riktlinjekraven.
5.3.4.2 Nytta
I företagsundersökningen ställdes frågor till berörda företag om de upplevt några kostnadsminskningar eller intäktsökningar till följd av riktlinjer. Av svaren (se bil. 3:1) framgår att företa- gen som regel anser sig ha haft ringa nytta av riktlinjer.
Riktlinjerna förmedlar ökad kunskap till företagen om de krav statsmakter och myndigheter ställer på dem. Därigenom minskas ris- kerna för ingripande av KOV/KO liksom för kostsamma processer i MD med ev. åtföljande dålig publicitet. Riktlinjer kan också, vil- ket påpekats i företagsundersökningen, resultera i en för företa- gen enklare hantering av reklamationer genom att dessa kan avgö— ras utifrån de fastlagda reglerna. Riktlinjer bör också kunna le- da till att företagen ibland slipper att få reklamationer. Vidare kan man tänka sig att riskerna för civilrättsliga anspråk från missbelåtna kunder minskar. Riktlinjerna ger alltså, på gott och ont - ont om man låser sig vid kraven och ej söker överträffa dem (se avsnitt 5.1) - företagen en viss trygghet.
En annan nyttopost kan vara ökad konkurrensneutralitet, t.ex. ge- nom att samtliga produkter av viss typ på marknaden uppfyller viss lägsta standard eller att fakta i reklamen redovisas mot bakgrund av samma mätmetoder etc. Ett exempel på den sistnämnda -effekten är att ett bilföretag i företagsundersökningen ansåg det värdefullt att uppgifterna om bränsleförbrukning i marknadsföring- en nu baserar sig på samma provningsmetod och därmed blir mer rättvisande.
Lika väl som effekterna kan bli försämrad lönsamhet och minskad marknadsandel kan det motsatta bli förhållandet. I intervjuerna har bl.a. framhållits fördelen av "sanering" inom branschen. Det- ta kan tolkas så att de i branscherna kvarvarande företagen fått vissa konkurrensfördelar och kanske därmed större marknadsandelar. Detta kan exemplifieras med effekterna av riktlinjerna för sug— nappar. Som ovan visats medförde dessa riktlinjer att vissa fab- rikat försvann från marknaden. Om man antar att totala försälj- ningen av nappar ej minskat som följd av riktlinjerna, vilket sy—
nes ganska rimligt, har något eller några andra företag i stäl- let vunnit motsvarande marknadsandel (se dock berörda företags kommentarer i bil. 3:1).
Man kan också finna det lönsamt att som ett argument använda det ”godkännande" som uppfyllelse av riktlinjekrav de facto innebär (se bil. 3:1).
5.3.4.3 Kommentar beträffande effekter för företagen
Den stora variation i kostnader som företagen anför att de har eller har haft i anledning av riktlinjer kan till stor del för- klaras av att olika riktlinjer fordrar olika typer av åtgärder. Emellertid torde även variationen vara beroende av de enskilda företagens inställning till skapandet av reglerna. Detta kan va- ra en orsak till att i vissa fall samma slag av kostnad orsakad av samma riktlinjekrav i ett företag kan vara försumbar medan den inom ett annat beskrivits som betydande. Det är rimligt att anta att uppfattningen om behovet av riktlinjerna i viss utsuäck- ning styr sättet att beräkna kostnaden. Anser man sig ha vunnit konkurrensfördelar av riktlinjerna tenderar kostnadsposterna att nedvärderas. Måste man däremot i marknadsföringen t.ex. uppge för företaget mindre "säljande" uppgifter kan tendensen vara den motsatta (se f.ö. i avsnitt 5.3.4.1 resonemanget kring annons- kostnaderna).
Knappast något av de berörda företagen anser sig ha vunnit något av riktlinjerna. Vare sig informations- eller produktsäkerhets- regler anges ha medfört att den egna marknadsandelen förskjutits trots att ibland viss ”sanering" förekommit. Sett från företa- gens synpunkt kan därför riktlinjerna i viss mån beskrivas som pålagor.
I sammanhanget kan dock noteras att ingen företrädare för nä- ringslivsorganisation eller företag i riktlinjeförhandlingar krävt att KOV skall underställa föreslagna riktlinjer regering- ens prövning. En delförklaring till detta kan vara att många av de företag som deltar i förhandlingsarbetet redan innan de ak-
tuella riktlinjerna utfärdats i stort sett levt upp till de krav som de i förhandlingarna med KOV kommit överens om.
Av kanske störst intresse vad gäller påverkan på företagen är de långsiktiga effekterna. Om dessa har vi mycket begränsad kunskap. Vi har dock redovisat några sådana tänkbara effekter i avsnitt 5.1. Man kan också tänka sig system- och struktureffekter vilka innebär en minskad innovationsförmåga och —vilja från företagens sida till följd av att man genom riktlinjerna uppfattar att det allmänna delvis övertagit ansvaret för produktutveckling m.m. I den mån effekter av denna typ uppstår finns dock anledning anta att riktlinjerna endast i ringa mån bidrar därtill. Företagen är vana vid att bli styrda av regler från statsmakter och myndighe— ter och riktlinjerna utgör endast en liten del av denna styrning.
5.3.5 Effekter för konsumenterna
5.3.5.1 Kostnader
Konsumenternas kostnader kan bl.a. påverkas av att produkterna fördyras, att valmöjligheterna blir färre och att konkurrensen generellt sett blir mindre. Förhållandena har vi sökt få belysta bl.a. genom företagsundersökningen. Studier bland konsumenterna har vi ej haft resurser att genomföra.
I vissa fall anser representanter för de i undersökningen ingåen- de företagen att produkternas priser ökat till följd av skilda riktlinjekrav. I andra fall har man dock menat att de egna kost- naderna varit försumbara i produktionen eller att de negativt på- verkat vinsterna.
I viss utsträckning får alltså konsumenterna vara med och bära ksotnaderna för riktlinjekraven. I vilken omfattning kraven på— verkar deras ekonomi totalt sett är svårt att avgöra. Det beror bl.a. på den ev. tillväxten i ekonomin. I de fall konsumenterna kan köpa mindre av andra produkter till följd av att de produk- ter som omfattas av riktlinjerna fördyrats får man väga denna förlust mot nyttan av reglerna.
En annan effekt vilken berörts i företagsintervjuerna är att kon- sumenternas valmöjligheter kan minska. I våra direktiv återges ett påstående hämtat från allmänna debatten vilket går ut på att riktlinjekrav kan medföra att billiga men ändock för vissa konsu- menter tillräckligt bra produkter försvinner från marknaden. Här- med skulle konsumenternas ekonomi negativt påverkas. Detta påstå- ende kan enligt vår uppfattning ha visst fog för sig. Denna effekt kan generellt uppstå av regler, standarder m.m. En reglering inne- bär en viss stelhet, den kan inte anpassas till alla utan regelut- färdaren väljer i allmänhet en kravnivå som tillfredsställer beho- ven hos flertalet av de berörda, i detta fall konsumenterna. Det är då givet att denna nivå är för hög för vissa konsumenter, lika väl som den för andra kan vara för låg. Inom riktlinjeområdet kan man i detta hänseende t.ex. peka på funktionsreglerna — om än de- är bör—regler - i riktlinjer för textila golvbeläggningar (KOVFS 1979:2).
5.3.5.2 Nytta
Det finns inte här anledning att djupare gå in på nyttan för kon-. sumenterna av riktlinjerna. Denna behandlas på annan plats i be- tänkandet (kap. 6 och 7 m.fl.). Här skall endast några nyttoeffek- ter framhållas.
Informationsregler medför att konsumenternas informationsinsam— lingskostnader minskas. Konkret betyder detta att riktlinjerna i vissa fall medför att konsumenterna enklare kan få tillgång till viktig information genom att t.ex. för köp viktiga uppgifter läm— nas i reklamen. Denna post torde inte vara oviktig i ett samhälle med ett stort utbud av produkter.
Informationen bör leda fram till att bättre köp görs om den an- vänds på ett förnuftigt sätt. Förutom bättre märkes- och produkt— val kan också valet av betalningsform förbättras. Denna effekt bör riktlinjerna för tillämpning av Ker (KOVFS 1979:1) ha under förutsättning att konsumenterna är förtrogna med begreppet effek- tiv ränta. Ett ökat energisparande bör bli följden av att konsu— menterna ges förbättrad information om olika produkters energi- förbrukning (se KOVFS 1979:4, 1979:11, 1979:13 och 1981:5).
Produktsäkerhetsregler bör leda till minskat fysiskt och psykiskt lidande. Informationsregler avseende produktsäkerhet bör medföra säkrare utnyttjande av produkterna och regler för produkternas utformning bör leda till att onödigt farliga produkter inte före- kommer på marknaden.
Allmänt kan widare hävdas att reglerna bör leda till minskad be- svikelse över dåliga köp m.m. De bidrar också till viss trygghet. Såkmiatten %rfMNdmrtHlbmmsmiwsmspåenervm sjön kännas tryggt att veta att deras barn använder en flytväst
som uppfyller av KOV uppställda säkerhetskrav.
5.3.6 Sammanfattning beträffande kostnads/nytto-effekter
Inledningsvis i detta avsnitt (5.3) behandlades olika statsmakts— uttalanden rörande kostnader och nytta av riktlinjer och andra regler. Därvid konstaterade vi att en viss förskjutning uppstått under senare år. Till följd av bl.a. det försämrade ekonomiska läget har nu starkare betonats betydelsen av att regelverksamhe- ten bedrivs med beaktande av olika kostnadseffekter. Detta stäl- ler också särskilda krav på KOV:s riktlinjeverksamhet.
Vi har i vår genomgång sökt belysa olika kostnads- och nyttoeffek- ter som kan uppstå inom den offentliga sektorn, för företagen och för konsumenterna till följd av riktlinjer. Vår genomgång - som på grund av metod— och resursbrist varit tämligen allmänt hållen — ger inte fog för att hävda att "onödiga" riktlinjer utfärdats eller att något annat anmärkningsvärt i kostnads/nytto-hänseende varit för handen. Givetvis kan det dock vara så att vissa enskil— da riktlinjers "netto" efter en noggrann genomgång skulle kunna sättas i fråga. Detta skulle bl.a. kunna gälla vissa av de rikt— linjer som utfärdades under de första åren. Som nämnts (avsnitt 3.3.2) hävdar nu dock KOV att man i sitt tidigaste arbete med riktlinjer i några fall utfärdade sådana riktlinjer som man i
dag inte skulle utfärda. Detta uttalande torde vara avhängigt av de minskade resurser verket nu har att disponera över men framför allt av att man helt naturligt efter hand fått ökade kunskaper om riktlinjernas effekter och om var resurserna bäst bör sättas in.
Vi ser det som värdefullt att KOV tagit initiativ för att söka öka sina kunskaper om kostnader och nytta av olika åtgärder. Kost- nads/nytto-analyser "tvingar" verket och andra att klargöra vilka effekter som kan uppstå. För att goda analyser av enskilda rikt- linjer skall kunna göras är det också viktigt att de företag som är representerade i förhandlingarna bidrar med kostnads/nytto— uppgifter. Härigenom skapas ett bättre beslutsunderlag. Kostnads/ nytto-analyser är dock bara ett av flera hjälpmedel för ett ra- tionellt beslutsfattande. Riktlinjeverksamheten liksom andra kon- sumentpolitiska aktiviteter måste i framtiden - som nu - också vila på skälighetsbedömningar styrda av statsmakternas ambitio- ner och avvägningar i olika hänseenden.
Vi vet att riktlinjeverksamheten leder till vissa kostnader och viss nytta för olika parter. Våra kunskaper om storlekarna härav är begränsade och entydiga uppfattningar om storlekarna kan bero— ende på skilda värderingar aldrig heller åstadkommas. Vad vi vet om systemets effekter i kostnads/nytto-hänseende medför inte nå— gon slutsats om att systemet av kostnads/nytto—skäl behöver över- ges.
5.4 Sammanfattning och slutsatser
I detta kapitel har olika faktiskt noterade och tänkbara effekter av riktlinjer behandlats bl.a. mot bakgrund av vad som anförts i våra direktiv och i allmänna debatten.
Beträffande konkurrenseffekterna har vi konstaterat (avsnitt 5.1) att en avvägning mellan konkurrens- och konsumentintresset är nödvändig. Risker finns bl.a. för att riktlinjerna kan ge incita- ment till icke önskvärda konkurrensbegränsningar. Vår slutsats är dock att det inte finns grund för att hävda att KOV:s regelarbete bör ändras på någon väsentlig punkt givet att verket även i fort- sättningen ägnar riskerna för konkurrensbegränsningar tillräcklig uppmärksamhet.
Vi har konstaterat (avsnitt 5.2) att vissa riktlinjer utgör tek- niska handelshinder. Hindren är dock i flertalet fall motiverade med tanke på intresset att minska risker för liv, hälsa och sä-
kerhet men även ekonomiska risker. Riktlinjer har hittills ej di- rekt hävdats vara tekniska handelshinder oförenliga med Sveriges internationella åtaganden. Utvärderingen vad gäller tekniska han- delshinder leder fram till en slutsats motsvarande den som ovan togs upp vad gäller konkurrenseffekterna.
När det gäller kostnader och nytta av riktlinjerna har vi noterat (avsnitt 5.3) att det föreligger stora svårigheter att söka göra rättvisande kalkyler i monetära termer. Därför har vi inte funnit det möjligt för oss att t.ex. närmare beräkna effekterna av en- skilda riktlinjer. Vi har därför i huvudsak gjort en genomgång av vilka kostnads- och nytto—effekter som kan uppstå i samband med att riktlinjer utfärdas på ett område. Enligt vår mening bör en ökad tillämpning av kostnads/nytto-analyser eftersträvas inför beslut om riktlinjer eller andra konsumentpolitiska åtgärder.
De synpunkter rörande konkurrens, tekniska handelshinder och kostnads/nytto-effekter vi här redovisat får utgöra några bland flera av de grunder vi har när vi i del III (överväganden och förslag) gör våra ställningstaganden till hur KOV:s regelarbete i framtiden bör bedrivas.
INFORMATION
Inledning
I kap. 2-4 har vi behandlat bl.a. riktlinjesystemets uppbyggnad och funktion. I detta kapitel belyser vi mera ingående hur rikt— linjesystemet fungerat och fungerar som konsumentpolitiskt styr- medel i syfte att få fram erforderlig information om varor, tjänst— er och andra nyttigheter som näringsidkare marknadsför till konsu— menter. Vi ser i detta sammanhang som vår primära uppgift dels att beskriva den roll som riktlinjer hittills spelat när det gäl— ler att förverkliga lagstiftarens ambitioner bakom generalklausu- len om information i MFL (3 5), dels att söka utvärdera resulta— ten av riktlinjeverksamheten på detta område. Vid behandlingen av riktlinjerna har vi emellertid funnit det nödvändigt att vidga perspektivet och behandla även andra viktiga styrmedel som an- vänds för att förbättra konsumentinformationen. Först genom att sätta in riktlinjesystemet i ett större sammanhang är det möj- ligt att bedöma dess effekter i olika avseenden.
Det är vid utvärderingar önskvärt att precisera vad man utvärde- rar mot. Vi har funnit det önskvärt att välja flera olika förhål- landen som utgångspunkt, i främsta rummet de uttalanden statsmak- terna gjort, de kritiska synpunkter som förts fram i den allmän- na debatten samt de förhållanden som rådde före det att gällande ordning infördes.
Framställningen berör inte bara information som 3 & MFL ytterst ger möjlighet att tvinga fram. Vi tar också upp de förbättringar av informationen som konsumenterna kan få med stöd av 2 © genom att bl.a. ovederhäftiga framställningar förbjuds. Tillämpningen
av 3 5 står i fokus, eftersom det är denna regel som vållat pro- blem. Framställningen är således inriktad främst på s.k. produkt— centrerad information.
Kapitlet är disponerat på följande sätt. Efter denna inledning följer en beskrivning av hur nuvarande reglering inom informa— tionsområdet vuxit fram (avsnitt 6.2). Därefter redovisas de vik- tigaste producentpåverkande styrmedlem och hur de tillämpas (6.3). De effekter styrmedlen haft för informationsutbudet bedömer vi i avsnitt 6.4. I det därpå följande avsnittet (6.5) studerar vi problemen med att ta fram riktlinjer inom informationsområdet.
En sammanfattning av kapitlet görs i avsnitt 6.6 där också vissa slutsatser dras.
6.2 Det nuvarande regelsystemets framväxt
Bakom de samhällsingripanden som ägt rum på informationsområdet har legat insikten om att en väl fungerande marknad förutsätter inte bara en fungerande konkurrens utan också informerade konsu- menter. Tillgång till god information underlättar för konsumen- terna att göra väl övervägda val. Konsumenterna kan härigenom dels generellt öka sin behovstillfredsställelse inom de givna resursramarna, dels undvika ekonomiska risker och risker för liv,
1)
hälsa och säkerhet. Detta gynnar hela samhällsekonomin .
De ambitioner på informationsområdet som hävdats sedan 70-talets början speglar de förändringar av marknaden som skett under ef— terkrigstiden jämsides med en framväxande konsumentpolitisk med- vetenhet i samhället. Konsumenterna har fått svårare att orien- tera sig i ett växande utbud på marknaden av alltmera komplexa produkter. Det allmänna har därför sett det angeläget att på olika sätt stödja konsumenterna (se prop. 1972:33 s. 58 ff. där målresonemangen är utvecklade). Stödet har givits inom ramen för en decentraliserad ekonomi, där besluten om produktion och kon-
1) Teorin för den marknadsekonomiska modellen och resonemang kring dess tillämplighet finns bl.a. i reklamutredningens delbetänkande (SOU 1972:7) Reklam II, avsnittet Den blandeko- nomiska bakgrunden s. 107 ff. och konkurrensutredningens slut- betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningslag s. 57 ff.
sumtion fattas av ett stort antal individer under starkt skiftan- de förutsättningar och där ansvaret för produktutveckling och mark- nadsföring i första hand ligger hos de enskilda näringsidkarna (se prop. 1975/76:34 s. 94 f.).
Redan genom 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring togs ett viktigt steg i syfte att tillgodose konsumenternas behov av en fullgod information från företagen. Dess generalklausul om otill— börlig marknadsföring gjorde det möjligt för myndighet att effek- tivt ingripa mot information som är vilseledande och som därige- nom försämrar konsumenternas beslutsunderlag. Genom 3 & MFL, som tillkom 1975, blev det möjligt att påverka informationens inrikt- ning och omfång. En näringsidkare kan med stöd av denna nya gene- ralklausul tvingas att tillföra konsumenterna viss produktcentre- rad information i sin marknadsföring. I själva verket innebar dock klausulen inte någon genomgripande nyskapelse. Man kan se 3 5 som organiskt framsprungen ur 1970 års lag. Redan före MFL:s tillkomst var det allmänt erkänt att avsaknaden av information kan innebära att en framställning blir vilseledande och därmed otillbörlig. Detta framhölls bl.a. av reklamutredningen (se dess synpunkter refererade i prop. 1975/76:34 s. 55 f.) och i KO:s re- missvar på dess betänkanden. Även MD har påpekat förhållandet, bl.a. i beslutet MD 1975:14 (KO ./. Famous Schools) där domsto- len anförde att
spörsmålet om tillbörlig eller otillbörlig marknadsföring i mycket stor utsträckning är identiskt med spörsmålet om till- räcklig eller otillräcklig information; informationens veder— häftighet och fullständighet är ett ytterst väsentligt element i en marknadsföring som förtjänar betyget tillbörlig.
Med stöd av såväl 1970 års lag som nuvarande MFL har MD ibland meddelat s.k. villkorade förbud. Dessa utformas så att närings- idkaren förbjuds fortsätta med sin marknadsföring såvida denna inte tillförs sådan information att den ej längre framstår
som vilseledande.
Även om 3 & MFL således inte innebar något helt nytt betydde den dock en påtaglig inskränkning i företagens tidigare, i synnerhet vid reklam utanför säljstället i stort sett oinskränkta möjlig— het att själva bestämma över innehållet i reklamen.
Huvudmotivet för att tillerkänna det allmänna rättsliga möjlighe— ter att påverka innehållet i näringsidkarnas information — utan— för och på säljstället - redovisades i reklamutredningen och åter— gavs i prop. 1975/76:34 (s. 46):
Tanken att konsumenterna genom starkt ökad tillgång på samhällelig konsumentupplysning skulle få en totalt sett väl balanserad infor- mation har inte utredningen funnit realistisk. De resurser som krävs för att ett sådant system skulle kunna fungera tillfreds- ställande kommer enligt utredningens bedömning inte att stå till buds inom överskådlig framtid. Det föreslås att de resurser, som ställs till konsumentorganens förfogande, hellre används för över- siktlig information, s.k. sammanhangsinformation, än för sådan produktinformation, som näringsidkarna lämpligen kan förmedla.
Reklamutredningens förslag innebar att näringsidkarna i princip skulle vara skyldiga att tillhandahålla den information om sina varor och tjänster som konsumenterna behöver. Förslaget och det betraktelsesätt det gav uttryck för var i huvudsak okontroversi- ellt - även inom näringslivet. En i det närmaste enhällig remiss- opinion och en i hög grad enig riksdag ställde sig bakom försla- get. Föredraganden underströk i prop. 1975/76:34 (s. 98) att ett ianspråktagande av samtliga reklammedel — inte bara märkning — för att tillgodose konsumenternas behov av produktinformation in- nebar en naturlig utveckling av de tankar som tidigare kommit till uttryck i 1970 års lag.
Regler som pålägger näringsidkare en mer eller mindre långtgående informationsskyldighet mot konsumenterna förekommer även i annan lagstiftning än MFL. Inom t.ex. livsmedelsområdet och—området för hälso- och miljöfarliga varor finns särskild lagstiftning (se bil. 2:3 avsnitt 3) men den reglerar i informationshänseende huvudsak- ligen enbart märkning av varor. MFL tar emellertid i princip sik— te på reklam (kommersiell information) i alla slags reklammedel — inbegripet märkning. Detta innebär att när det gäller sådana varor som omfattas av den särskilda lagstiftningen MFL i praktiken får sin största betydelse vid reklam genom annat medium än märkning (se prop. 1975/76:34 s. 113 f.).
Det finns också anledning att erinra om den nära förbindelsen mel- lan 2 och 3 55 MFL samt 7 och 14 55 konsumentköplagen. Enligt sistnämnda lag kan en vara anses behäftad med fel om säljaren el-
ler en näringsidkare i bakre led lämnat vilseledande information rörande varans beskaffenhet eller användning och denna informa- tion kan antas ha påverkat köpet. Vidare kan en vara anses behäf- tad med fel om säljaren eller en näringsidkare i bakre led under- låtit att lämna sådan information om varans beskaffenhet eller användning som han enligt 3 5 MFL har ålagts att lämna. Fel i va- ran kan medföra att köpet får hävas.
Rättsutvecklingen synes gå i den riktningen att reklamen tiller- känns ökad civilrättslig betydelse, dvs. företagen påläggs även ett civilrättsligt ansvar för reklamens innehåll. Det finns en klar tendens att betrakta den information som förs fram via re- klamen som en del av avtalsinnehållet eller i vart fall som ett tolkningsdatum vid köp och andra avtal. Detta får bl.a. ses som en följd av att försäljningen blivit allt mer mekaniserad.
6.3 De producentpåverkande styrmedlen
Huvudsyftet med detta kapitel är att beskriva och utvärdera KOV:s riktlinjer. En nyanserad framställning förutsätter dock att vi också - låt vara något mer översiktligt — presenterar andra vik- tigare styrmedel som används för att påverka företagens produkt- centrerade information till konsumenterna. Först behandlar vi
3 & MFL, "basnormen". Därefter tar vi upp de medel varigenom pa- ragrafen får sin fulla effekt som styrmedel. Vi behandlar dessa i ordningen MD:s praxis, KOV:s ärendehandläggning, KO:s föreläg- ganden samt KOV:s riktlinjer och överenskommelser.
6.3.1 3 % MFL
Generalklausulen 3 5 MFL anger indirekt en skyldighet för nä- ringsidkare att vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet "lämna information, som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt". Den principiella utgångspunkten är att en näringsidkare förutsätts lämna tillfredsställande information om sina produkter (prop. 1975/76:34 s. 126). Med "tillfredsstäl- lande information" avses i detta sammanhang inte bara att infor— mationen är korrekt i sak (icke vilseledande) och i övrigt till—
börlig till såväl form som innehåll. Den skall också vara till-
räcklig i den meningen att berörda konsumenter - informationens adressater - får tillgång till den information som de behöver för sitt beslutsfattande om köp/icke—köp av viss vara, tjänst eller annan nyttighet. Konsumenterna skall m.a.o. ha åtminstone en möjlighet att rationellt värdera utbuden på marknaden.
Bestämmelserna i 3 5 MFL är mycket allmänt utformade. Vad infor- mationsskyldigheten skall innebära i praktiken framgår inte av lagtexten. Den direkta handlingspåverkande effekten av en så
vagt utformad regel är sannolikt begränsad. Vi menar dock att klausulen haft och har en påverkande effekt på ett mera allmänt plan, nämligen som en riktningsgivare för näringsidkarnas infor— mationslämnande i marknadsföringen. Klausulen får således betrak— tas som ett styrmedel.
Vad som avses med "information, som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt" preciseras något i specialmotiveringen till
3 & MFL. Skyldighet att lämna information kan föreskrivas "så snart ett inte helt obetydligt behov föreligger och inte bara i sådana fall som är särskilt allvarliga" (prop. 1975/76:34 5.126). övriga uttalanden i propositionen om hur 3 & skall tolkas ger fö- ga konkret vägledning. Lagstiftaren tänkte sig att den erforder- liga vägledningen skulle komma till stånd genom praxis. Reklam— utredningen synes ha haft samma uppfattning. Utredningens syn— punkter härvidlag refererades i propositionen (s. 51):
Den lagstiftning, varigenom samhället ges möjlighet att genom— driva krav på informationslämnande vid marknadsföring, måste ... vara utformad så, att de närmare reglerna om vilken information som skall lämnas och om hur och när den skall lämnas kan växa fram efter hand och under medverkan av företrädare för berörda intressen.
Utredningen pekade (Reklam V 5. 48 f.) också på behovet att prio— ritera när man i praktiken ställdes inför uppgiften att tillämpa ett stadgande om informationsskyldighet:
Det är ... uppenbart att det under en lång tid kommer att före- ligga behov att prioritera mellan olika tänkbara informations— insatser, varvid hänsyn måste tas främst till allmänhetens in— formationsbehov, men också till de krav och önskemål som kan komma att ställas från näringslivets sida.
Ett annat skäl till den "öppna" skrivningen i propositionen tor- de ha varit att det fanns goda erfarenheter av samverkan mellan myndigheter och näringslivet på marknadsrättens område (se prop. 1975/76:34 s. 94 och s. 109).
Vi vill också peka på att man när 3 & MFL kom till inte hade va- re sig utländska förebilder1) eller någon egentlig erfarenhet på det nationella planet att falla tillbaka på. Situationen var allt— så en helt annan än när 1 5 i 1970 års lag (som nu är 2 9 MFL) tillkom. Lagstiftaren kunde då knyta an till ett såväl interna- tionellt som nationellt väl etablerat normsystem och en omfattan- de inhemsk praxis (se avsnitt 2.3.1). Något motsvarande fanns inte att bygga på inom området för 3 & MFL, bortsett från vissa normer som KO arbetat fram och ett antal villkorade förbud som meddelats av MD. Däremot fanns värdefullt utredningsmaterial i varudeklarationsutredningens och reklamutredningens betänkanden. Den förra hade t.ex. kartlagt varuområden som det var angeläget att reglera och den senare hade belyst olika informationsfrågor, m.a. kaa typerav uppgifter som skulle kunna föreskrivas. Reklam- utredningens lagförslag innehöll en förteckning av uppgifter som kunde komma i fråga för informationslämnande, nämligen:
Varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet och egenskaper Lämplig användning, förvaring och skötsel av varan Priset och betalningsvillkoren Förhållandet i övrigt mellan säljare och köpare
Vem som tillverkar, importerar eller saluför varan eller tillhandahåller eller utför tjänsten.
I prop. 1975/76:34 tog emellertid föredraganden bara i ringa om— fattning upputredningens uttalanden och preciseringar. Reklamut— redningens lagtext kommenterades ej närmare. Behovet av vägled- ning vid tillämpning av paragrafen skulle främst tillgodoses ge- nom KOV:s riktlinjer.
1) Det kan noteras att en reglering av liknande typ beslöts i Norge våren 1981 (Ot. prp. nr 40). Den hann dock aldrig komma till tillämpning. I december 1981 beslutade stortinget, efter en proposition som den under hösten 1981 tillträdda regering- en lagt fram, att upphäva lagregeln i fråga.
Under arbetet med en generell lagreglering av informationsskyl- digheten i reklam - såväl i reklamutredningen som under den på- följande departementsberedningen - var uppmärksamheten inriktad på sådan information som syftar till att ge den enskilde konsu- menten underlag för att träffa ett för honom eller henne lämpligt val av en viss vara, tjänst eller annan nyttighet (köpinforma- tion). Denna information inbegriper, förutom uppgifter om själva varan eller tjänsten och dess egenskaper, även uppgifter i t.ex. bruksanvisningar om hur produkten skall hanteras för att ge största nytta. Uttryckt i ekonomiska termer syftar denna infor— mation till att minska de ekonomiska riskerna i vid mening för konsumenterna. I sin slutliga utformning kom emellertid general- klausulen om information, 3 & MFL, att omfatta också ett annat slags information, som till sin natur är ganska artskild från köpinformationen, nämligen säkerhetsinformation. Det är här frå- ga om information som har till syfte att hindra eller åtminstone radikalt minska särskilda risker för skada på person eller egen- dom. I denna del fungerar 3 & MFL som ett slags tilläggsstadgan— de till generalklausulen om produktsäkerhet, 4 & MFL. Härom när- mare i kap. 7.
6.3.2 MD:s praxis
MD:s praxis är från rättslig synpunkt det mest auktoritativa styrmedlet inom ramen för 3 & MFL. Det ter sig därför naturligt att här först något belysa hur domstolen hittills tillämpat re- geln.
MD har t.o.m. 1982 på talan av KO meddelat beslut i 16 ärenden enligt 3 5 MFL. Alla besluten har varit enhälliga. Detta kan jäm- föras med att i 10 av ärendena yrkanden samtidigt förekommit en— ligt annat lagrum, vanligen 2 61). Vid bedömningen av dessa yr- kanden har MD varit oenig i 4 fall. Det kan också jämföras med
1) Genom ingripande med stöd av 2 & kan uppnås att vissa påstå- enden inte längre används i marknadsföringen och genom samti- dig tillämpning av 3 5 kan uppnås att viss information till- förs marknadsföringen (se MD 1979:13, 1979:24, 1981:5, 1981:15, 1981:20, 1982:11 och 1982:13. Se även avsnitt 6.2).
antalet reservationer i MD:s samtliga beslut enligt marknadsfö- ringslagstiftningen under åren 1971-1978 som uppgår till ca 25 % (se NU 1978/79:6 s. 10). MD har alltså varit i hög grad enig när det gällt att tillämpa 3 & MFL.
Utgången av de 16 ärendena kan beskrivas på följande sätt. KO:s talan har bifallits i 5 ärenden och lämnats utan bifall i 5 ären— den. I övriga 6 ärenden har talan huvudsakligen bifallits (se dock MD 1981:4, KO ./. Electrolux). Av de bifallna ärendena har 4 varit medgivna. I samtliga ärenden som lämnats utan bifall har bestridande förekommit. Utgången har sålunda i väsentlig grad sammanfallit med svarandens medgivanden resp. bestridanden. Av detta kan måhända utläsas att vederbörande näringsidkare inför prövningen i MD haft ganska goda möjligheter att bilda sig en åtminstone ungefärlig uppfattning om vad som är en rimlig tolk- ning av informationskravet i 3 5 MFL i den föreliggande situatio- nen.
Som vi nämnt i annat sammanhang (avsnitt 4.3) har endast 4 ären— den gällt frågor som reglerats genom riktlinjer. Hittills har
alltså inte den situation förelegat som föredraganden tänkte sig i prop. 1975/76:34 (s. 108), nämligen att till grund för pröv- ningen i MD normalt bör ligga riktlinjer. Vi noterar emellertid
att MD i sina domskäl i de aktuella ärendena till en början re- dovisar en prövning om den yrkade informationen uppfyllt krite- riet "särskild betydelse från konsumentsynpunkt" eller ej och först därefter uttalar att information skall lämnas i stort i enlighet med de av KO åberopade riktlinjerna. MD:s sätt att re- sonera framgår kanske tydligast i ärendena MD 1981:20-22 (KO ./. Saab—Ana m.fl.). I dessa ärenden anknöts åläggandena till de aktuella riktlinjerna på så sätt att domstolen förklarade att MD:s ålägganden skall upphöra att gälla, om KOV ändrar riktlin— jerna i sak.
Endast i ett ärende enligt 3 & MFL (MD 1981:6, KO ./. Vingresor) har MD utfärdat interimistiskt åläggande enligt 13 5. Detta upp- hävdes dock i det slutliga beslutet som en följd av att ifråga— varande yrkande ogillades. Situationen har hittills sällan varit sådan att KO funnit sig föranlåten att framställa yrkande om in—
terimistiskt beslut för att snabbt tillgodose ett akut konsument-
behov av viss information.
Samtliga 16 ärenden utom ett (MD 1979:24, KO ./. Don George) har rört köpinformation i tidigare angiven betydelse (se avsnitt 6.3.1). Frågan om prisinformation har berörts i 4 ärenden och i lika många fall har det varit fråga om information i samband med postorderförsäljning.
Det stora flertalet av ärendena i MD har avsett frågan huruvida viss information skall lämnas i annonser, direktreklam etc., dvs information utanför säljstället. I ett antal ärenden (MD 1978z26 m.fl.) har MD:s beslut utformats i enlighet med KO:s yrkanden om att information skall lämnas vid all annonsering. I ett ärende (MD 1979:13, KO ./. Akademisk Brevskole) har dock MD begränsat beslutet i förhållande till KO:s yrkande på så sätt att informa— tionsskyldigheten endast skall avse annonser i viss typ av press m.m. I ett ärende (MD 1981:4, KO ./. Electrolux) har MD, utan särskilt yrkande av KO i just det hänseendet, t.o.m. angett på vilken plats i en broschyr informationen lämpligen bör lämnas. Det har också förekommit att MD tagit ställning till hur pass tydlig informationen är eller bör vara i reklam av visst slag (MD 1980:12 m.fl. , annons av viss typ). I ett ärende (MD 1981:6, KO ./. Vingresor) ansåg domstolen att uppgifter i en annons och folder visserligen inte varit helt tillfredsställande vad gäller tydligheten men dock inte så otydliga att företaget kunde anses ha underlåtit att lämna den erforderliga informationen. MD:s be— slut kan således gå ut på att information skall lämnas i visst medium, på visst sätt, med viss grad av tydlighet etc.
MD brukar i sitt beslut ganska detaljerat redovisa skälen för att informationsåläggande utfärdas eller inte. Som exempel kan anges ett ärende (MD 1982:11) där KO yrkat att en sparbank skul— le ange den aktuella räntan m.m. vid erbjudande i annons, affisch eller broschyr om inlåning på räkning av visst slag. MD lämnade yrkandet utan bifall, främst av det skälet att domstolen ansåg att konsumenterna redan har tillgång till sådan information i ändamålsenliga former och att det är allmänt känt att banker tillhandahåller informationen på sina kontor. I ett ärende
(MD 1981:8) hade KO i andra hand yrkat att ett postorderföretag vid marknadsföring av en telefonapparat genom annonser eller an— nan skriftlig framställning skulle tydligt upplysa om att appa- raten inte utan televerkets medgivande får kopplas till telever— kets nät. Sådan information lämnades ej. MD biföll yrkandet och förklarade att, även om sådan information finns i de allmänna villkoren för telefonabonnemang (vilka återges i telefonkatalo- gerna), det måste antas att en stor del av telefonabonnenterna saknar kännedom härom. Ett ärende (MD 1981:4) rörande märkesdif— ferentiering är av särskilt intresse i detta sammanhang. MD gjor— de här vissa principiella uttalanden om olika tänkbara effekter av ett informationsåläggande. MD förklarade
att konsumentintresset inte är entydigt och enkelt att utskilja vid prövning av informationsfrågan i ärenden som kan ha betydel— se för det ekonomiska systemets funktion. För— och nackdelar från konsumentsynpunkt måste vägas mot varandra och det är tänkbart att denna vägning utfaller olika beroende på vilken utformning och omfattning en informationsplikt får. Ett åläggandes innehåll måste bestämmaspå grundval av en samlad bedömning av hur starkt behov konsumenterna har av informationen i fråga, hur omfattande informationen bör vara för att tillgodose behovet samt vilka verk- ningar, positiva och negativa, åläggandet kan få för det ekono- miska systemets funktion och därmed ytterst för konsumenterna.
6.3.3 KOV:s ärendehandläggning och KO:s förelägganden
Det helt övervägande antalet ärenden som tas upp inom KOV/KO ut- mynnar i en överenskommelse under hand med näringsidkaren, där denne förbinder sig att förbättra sin information. I bil. 6:1 redovisas exempel på sådana ärenden, bl.a. fall där villkorat förbud enligt 2 5 MFL skulle kunna komma i fråga. Som vi tidiga— re nämnt (avsnitt 6.2) ligger dessa ärenden i sak nära "rena" 3 5—ärenden.
Som ett andra steg i behandlingen av enskilda ärenden hos KOV/KO om informationsskyldighet kan man se KO:s handläggning av ären- den om informationsföreläggande. Antalet sådana förelägganden har hittills varit litet. Under 1981/82 godkändes 7 informations— förelägganden (1980/81 var motsvarande siffra 10). Exempel på fö- relägganden återfinns i bil. 6:1.
6.3.4 KOV:s riktlinjer
I samband med 1975 års lagstiftning blev riktlinjer erkända även
formellt som ett konsumentpolitiskt styrmedel. Deras funktion är att fylla generalklausulerna i MFL med ett konkret norminnehåll och därmed tillgodose näringsidkarnas - och berörda myndigheters — behov av närmare vägledning om klausulernas innebörd (se prop. 1975/76:34 s. 107 f.). I enlighet med lagstiftarens intentioner har KOV:s riktlinjer fått sin största betydelse på informations— området, inom ramen för 3 5 MFL. Så gott som samtliga gällande riktlinjer som utfärdats t.o.m. 1982 innehåller regler om infor— mationslämnande (36 av 39). Ca hälften (18) innehåller informa— tionsregler vilka tar sikte enbart på köpinformation (se bil. 2:2 ex. 1 och 3). Lika många innehåller regler om säkerhetsinforma— tion. Vi kan således konstatera att informationsriktlinjer i stor utsträckning används som styrmedel för att minska risker för ska- dor, som kan orsakas av olika konsumentvaror.
Informationsregler i riktlinjer anger den information som en nä- ringsidkare skall lämna vid marknadsföring av en viss vara, tjänst eller annan nyttighet (t.ex. elektrisk hushållsapparat, se KOVFS 1978:5, och sällskapsresa, se KOVFS 1979:3) eller generellt, t.ex. om priser (se KOVFS 1977:1 och 1982:1), vid erbjudande av viss be- talningsform (konsumentkrediter, se KOVFS 1979:1) eller vid använ- dande av viss säljmetod (postorder, se KOVFS 1980:2). Flertalet riktlinjeregler om information tar sikte på information om varor. Vanliga krav som ställs i riktlinjer är att uppgifter skall läm- nas om varuslag/benämning, om egenskaper av betydelse för bedöm- ning av produkten från hälso— eller säkerhetssynpunkt, om lämplig användning eller skötsel av produkten samt om tillverkarens, im- portörens, säljarens namn eller firma och hemort (se bil. 2:2). [ Vi noterar alltså att flertalet regler hänför sig till uppgifter av det slag som återfinns i reklamutredningens lagförslag (se av- snitt 6.3.1).
Frågor som gäller när, var och hur näringsidkare skall lämna viss i information har vi redan behandlat i avsnitt 4.2.
Ett antal riktlinjer gäller information om ett jämförelsevis be- tydande utbud på marknaden (t.ex. riktlinjer för textilier och be- klädnadsskinn /KOVFS 1979:8/). De flesta riktlinjer har dock en betydligt mer begränsad räckvidd (t.ex. information om hushålls- ugnars energiförbrukning, se KOVFS 1979:13). Hur stor del av det totala utbudet på den svenska marknaden som berörs av informa- tionsregler är naturligtvis svårt att ange mera exakt. Så mycket står dock klart att bara en begränsad del av det totala utbudet omfattas av informationsregler. Detta konstaterande gäller sär-
1)
skilt regler för informationslämnande utanför säljstället .
En i samband med riktlinjearbetet mycket uppmärksammad fråga har varit hur pass detaljerade reglerna i riktlinjer lämpligen bör vara (detaljeringsgraden). Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 4.2) har reglerna kommit att utformas långt mer detaljerade än vad föredraganden tänkte sig i prop. 1975/76:34 (se bil. 2:2 ex. 1, 2 och 4 och i viss kontrast härtill ex. 3).
En annan fråga, som behandlades mycket ingående i reklamutred— ningens betänkande, gäller om och i vilken utsträckning reglerna om information också bör innehålla föreskrifter om hur informa- tionen skall utformas. Reklamutredningen förordade (Reklam V 5. 36 ff.) att den information som ställs till konsumenternas för- fogande i möjligaste mån skall vara standardiserad. Utredningen betonade värdet av att informationen utformas på ett sådant sätt att konsumenterna snabbt och enkelt kan jämföra uppgifter om en viss faktor hos olika varianter av en viss produkt. Terminologi och redovisningsmetod bör enligt utredningen vara enhetlig inom varje produktsområde och uppgifterna skall i förekommande fall vara baserade på enhetligt utförda undersökningar. I prop. 1975/76:34 återfinns inte motsvarande uttalanden om standardise- ring av informationen.
Ambitionen om en långtgående standardisering av informationen kan svårligen förenas med ambitionen om allmänt hållna regler. En så omfattande reglering av informationslämnandet som reklamutred—
1) Jämför med uttalanden i prop. 1975/76:34 s. 107 f., 5. 126 m.fl.
ningen tänkte sig finner man endast i några få riktlinjer. Ett exempel är riktlinjer för marknadsföring av barnblöjor (KOVFS 1977:4). I dessa regleras inte bara att viss information skall lämnas utan också att den skall lämnas i viss ordningsföljd på förpackningen inom avgränsad del av dennas fram- eller baksida och med lätt läsbar stilgrad.
Riktlinjer inom informationsområdet har i viss mån ersatt varude- klarationssystemet (VDN). KOV:s ambition har varit att efter hand i riktlinjer inarbeta de värdefulla delarna av VDN-systemet (se KOV:s AF 1980/81 5. 8). Detta har därmed successivt avvecklats1).
6.3.5 KOV:s överenskommelser och andra uppgörelser
överenskommelser av normkaraktär mellan KOV och berörda närings- idkare om informationslämnande kan utgöra ett alternativ till styrmedlet riktlinjer. Verket synes numera välja styrmedlet över- enskommelse när företagen i en bransch är få eller det problem som det gäller att lösa är mindre frekvent eller av udda karak- tär. KOV har fr.o.m. juli 1976 t.o.m. december 1982 slutit ca 25 sådana överenskommelser, varav ca 20 avser informationslämnande
till konsumenter. Exempel på sådan överenskommelse finns i bil. 6:1.
Verket träffar också uppgörelser i andra former än överenskommel- ser med företrädare för näringslivet i ärenden om informations- lämnande. Det kan t.ex. vara fråga om överläggningar där KOV un- der hand söker förmå en näringslivsorganisation eller ett före- tag att verka för bättre information i marknadsföringen till kon-
sumenter. Sådana kontakter föranleds inte enbart av anmälningar utan kan vara betingade av konsumentbehov som KOV/KO självt upp- märksammat. Det förekommer också att initiativet till kontakter av detta slag kommer från näringslivets sida, t.ex. en bransch- organisation. _
___—_
1) Varuprovningskommittén har i betänkandet (SOU 1982:38) Fakta för konsumenter föreslagit ett nytt system för konsumentin— formation som har flera likheter med VDN-systemet(s. 263 ff.). Se även rapporten "Konsumentinformation på säljstället" s. 89, ) KOV 1982. '
6.3.6 Samspelet mellan styrmedlen
Några täta skott mellan de olika producentpåverkande styrmedel som vi här behandlat finns inte. Ett enskilt ärende kan avslutas med en överenskommelse med KOV i ärendet eller leda till ett be- slut i MD, ett informationsföreläggande av KO, en branschöverens- kommelse eller riktlinjer.
De olika styrmedlen har olika inriktning. Ingripandet i ett en- skilt fall skall åstadkomma förbättringar i just det fallet me- dan t.ex. riktlinjer har till uppgift att förbättra informatio— nen inom en bransch eller på ett produktområde. Skillnaden lig- ger alltså i verkningsområdet mera än i själva syftet. Det finns dock all anledning att betona att KOV genom sin omfattande hand— läggning av enskilda ärenden om information kan uppnå en betydan— de producentpåverkan, väl så betydelsefull som den vilken kan åstadkommas med riktlinjer.
Riktlinjerna har, som vi ovan berört, inte fått den utbredning som ursprungligen var tänkt. Även om en del stora och viktiga områden nu täckts in, kvarstår enligt vår uppfattning eftersatta informationsbehov på marknaden (se bl.a. bil. 6:2). Vi anser det därför vara en viktig uppgift att analysera orsakerna till svå- righeterna att få fram informationsregler i riktlinjerna. Detta görs i avsnitt 6.5. Dessförinnan skall vi dock söka värdera i vad mån 3 5 MFL, riktlinjerna m.m. har förbättrat informations— utbudet.
6.4 Har informationen förbättrats?
En huvudfråga vid val av styrmedel är hur effektiva de olika tillgängliga medlen kan antas vara för att uppnå önskat mål. Vid effektivitetsvärderingen måste man också beakta de negativa si- doeffekter som kan uppstå. En viktig utgångspunkt när vi skall överväga vilket eller vilka styrmedel som man bör satsa på i framtiden, är utvärderingen av hur de olika producentpåverkande medlen hittills verkat. Vi vill dock betona att en sådan utvär-
dering är svår att göra; bra och lätthanterliga metoder saknas. De mer komplicerade metoderna skulle ha dragit mer tid och kost- nader än vad vi bedömt vara rimligt att ägna denna i och för sig mycket viktiga fråga. Vi har därför valt att basera våra omdömen på egen erfarenhet. Vad gäller riktlinjerna har vi dessutom före— tagit en särskild undersökning bland företag.
Beträffande generalklausulen om informationsskyldighet, 3 5 MFL, kan vi till en början notera att klausulens existens eller åtmin- stone existensen av en lagregel som föreskriver någon sorts in— formationsskyldighet förefaller känd inom vida kretsar i nä- ringslivet. I synnerhet gäller detta bland personer som på ett eller annat sätt sysslar med marknadsföring. Vi kan vidare kon- statera att ingen opposition mot generalklausulens rättspolitis- ka syfte förekom när den presenterades genom prop. 1975/76:34 och sedermera antogs. Regelns inriktning och de ambitioner hos lagstiftaren som den återspeglar godtogs tvärtom allmänt. Den konsumentpolitiska grundsyn som kommer till uttryck i 3 5 torde fortfarande vara tämligen allmänt omfattad inom svenskt närings- liv. Man delar, åtminstone i princip, uppfattningen att en väl fungerande marknad kräver väl informerade konsumenter och att det i första hand åvilar företagen att prestera den erforderliga informationen.
Vi menar att 3 5 MFL - trots att den ger föga konkret vägledning - har bidragit till att förbättra informationsutbudet på markna- den genom sin blotta existens; den ger i lagens form uttryck för en viljeinriktning från det allmännas sida (jfr avsnitt 6.3.1).
Förbättringar av informationen kan betydligt lättare konstateras som följd av ingripandena i de enskilda fallen genom ärenden som prövats hos KOV/KO och i MD (se bil. 6:1). Det är också rimligt att anta att ingripandena på olika sätt haft positiva spridnings- effekter. Ärendenas utgång har troligen påverkat även andra än de direkt berörda näringsidkarna. Detta är givetvis också en av- sedd effekt med ingripandena. Den tämligen omfattande publicite— ten av utgången i olika ärenden, särskilt de som prövats i MD, torde verksamt bidra till att sådana spridningseffekter uppkom— mer.
Vad sedan gäller riktlinjerna kan först fastslås att dessas pri- mära syfte är att stärka konsumenternas ställning på marknaden genom att tillförsäkra dem viktig information (se prop.1975/7&34 s. 92 f. och s. 95). Samtidigt styr de näringsidkarnas marknads— uppträdande genom att ge vägledning för näringsidkarnas informa— tionsutbud (s. 107 f. nämnda prop.). Ett mycket speciellt syfte har riktlinjer vars främsta uppgift inte är att förbättra infor— mationen utan är att skapa "bättre vanor" hos medborgarna. Såda- na regler finns i riktlinjerna för marknadsföring av alkohol och tobak (KOVFS 1979z5-7). Främsta syftet med de reglerna är att uppnå en minskad konsumtion av dessa produkter.
Det är som vi redan framhållit ingen lätt uppgift att utvärdera informationsriktlinjernas effekter på informationsutbudet. En särskild komplikation medför det förhållandet att flera riktlin— jer utgör äldre KOV- eller KO-regler som — i en del fall efter smärre modifieringar - överförts till riktlinjeform. Vi har sökt att på empirisk väg belysa effekterna i vår företagsundersökning. Härvid är att notera att två av de sex i undersökningen berörda riktlinjerna bygger på äldre KDV— och KO—regler.
Svaren på frågorna till de 30 företagen om hur konsumenternas förhållanden förändrats på de aktuella marknaderna ger en varie— rad totalbild av de undersökta riktlinjernas effekter (se bil. 3:1). Ca 40 % av företagen menar att konsumenternas ställning klart förbättrats som följd av riktlinjer. Ytterligare ca 40 % menar att detta delvis varit fallet (procentsatserna hänför sig till samtliga sex undersökta riktlinjer). Flertalet av de under- sökta företagen menar dock att riktlinjerna inte påverkat det egna informationslämnandet. Det är framför allt de större före- tagen i undersökningen som menar att riktlinjerna inte förbätt- rat informationen, medan de mindre menar att så delvis är fallet. En förklaring kan vara att de mindre företagen fått ställa om sig till en annan kravnivå, medan de större redan tidigare läm- nat i stort sett den information som senare kommit att regleras i riktlinjer. Våra studier antyder således att informationsutbu— dets kvalitet blivit jämnare. Företag med ett bristfälligt in- formationsutbud har p.g.a. riktlinjerna varit tvungna att för-
bättra-detta. De företag som redan före utfärdandet av riktlinjer till stor del uppfyllde kraven har däremot inte behövt bygga ut sin information.
Som vi påpekat skall riktlinjer om information också tillgodose näringsidkarnas behov av regler för sitt handlande. Riktlinjereg— lerna skall dels underlätta för näringsidkarna att anpassa sin information till konsumenternas intressen (den positiva aSpekten), dels hindra dem att åsidosätta de "öppna" generalklausulerna och därmed hjälpa dem att undgå ingripanden från KOV/KO (den negati- va aspekten). Vi har tidigare konstaterat (avsnitt 6.3.4) att riktlinjerna täcker endast en begränsad del av marknadens utbud. Näringsidkare har ganska sällan såsom svarande kunnat åberopa riktlinjer i de ärenden inför MD (avsnitt 6.3.2). Vi har inte närmare undersökt hur ofta riktlinjer ligger till grund för KOV:s och KO:s avgöranden, men vår erfarenhet är att förhållandena här är ungefär desamma som i MD.
Vi har inte noterat någon efterfrågan från företagen på ytterli- * gare vägledning i form av riktlinjer. Det kan ses som ett indi- cium på att företagen själva inte anser sig ha behov av en väg- ledning av detta slag.
6.5 Problemen i riktlinjearbetet
Vi har i kap. 3 konstaterat att arbetet med att ta fram informa- tionsregler i riktlinjerna oftast varit komplicerat. Problemen har antytts också i detta kapitel. Vi söker i det följande bely- sa orsakerna till problemen. Vår analys bygger på tidigare stu- dier1) kommittén.
, egna studier och den samlade erfarenhet som finns inom
En del av de problem som mött vid framtagningen av riktlinjer om information torde kunna föras tillbaka till inneboende spänning— ar i det marknadsekonomiska systemet. Detta förutsätter ju ett
1) Bl.a. reklamutredningens betänkanden, rapporten "Konsument- verkets riktlinjer. Problem kring urval och överföring av information", KOV 1979 samt broschyren "Hur skall företagen informera konsumenterna", KOV 1980.
slags kraftspel mellan säljare och köpare—konsumenter. Deras del- vis motstående intressen skall få förhållandevis fritt och obun- det balansera mot varandra och det ena intresset tillåts ena gång— en och det andra intresset andra gången att väga över. Det får anses ligga i sakens natur att i ett sådant spel mellan motstå- ende intressen säljarna, åtminstone i ett kortsiktigt perspektiv, kan vara benägna att eftersätta motpartens intresse av informa— tion. I synnerhet gäller detta om informationen kan förmodas för— svåra och fördröja eller kanske rentav äventyra transaktionens lyckliga slutförande från säljarsynpunkt. En förhållandevis om— fattande information kan också göra säljaren, och säljarens pro— dukt, mera sårbar i konkurrensavseende. Om nämligen säljarens utbud, helt eller delvis, är mindre gynnsamt än konkurrerande näringsidkares utbud, ger informationen inte bara konsumenterna ökade möjligheter att välja något av dessa utan också de konkur— rerande näringsidkarna tillfällen att i sin information framhäva sina erbjudanden som förmånligare. Eftersom marknadssituationen
i det konkreta fallet ofta är sådan att en säljare inte har full överblick över sin marknad och inte heller kan någorlunda säkert relatera det egna utbudets förmånlighet till konkurrenternas, bjuder försiktigheten säljaren att inte ge ifrån sig mera infor- mation än som bedöms vara direkt, kortsiktigt säljfrämjande.
Vi vill med dessa antydningar peka på att det finns en i och för sig förklarlig kluvenhet hos näringsidkarna när det gäller att medverka till informationsåtgärder som leder till en ökad mark— nadstransparens. Vi menar att en realistisk utvärdering av pro- blemen i riktlinjearbetet förutsätter att man har blicken öppen för de intressespänningar som ligger i själva det ekonomiska systemet.
I det följande tar vi upp två problemkomplex som enligt vår be- dömning haft en avgörande betydelse i riktlinjearbetet hittills, nämligen:
- Svårigheter att utforma allmängiltiga regler om information som dels tillgodoser skilda konsumentgruppers behov i deras olika köpsituationer,dels kan anpassas till de olika förut— sättningar som gäller för olika medier.
— Försämrad samhällsekonomi samt ändrade attityder till och vär-
deringar av reglering och samhällsstyrning.
6.5.1 Problemen i riktlinjearbetet - normeringsproblem ,
De svårigheter vi observerat i riktlinjearbetet saknar motsvarig- het i de ärenden som avgörs hos KOV eller i vilka KO fört talan i HD enligt 3 5 MFL. Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.3.2) har MD varit enhällig i alla avgöranden rörande tillämpningen av 3 5 och KOV/KO har inte mött alltför stora svårigheter när det gällt att tillämpa 3 5 vid handläggning av enskilda ärenden. Denna skillnad mellan å ena sidan riktlinjearbetet och å andra sidan ingripandena i de enskilda fallen kräver en förklaring.
Bedömningen av enskilda ärenden om information i MD och hos KOV/KO knyter sig till en viss näringsidkares marknadsförings—
åtgärd av en viss vara inom en avgränsad och'överblickbar dist- ributionsfunktion. Eventuella konflikter mellan konsumenters och Säljares intressen kan normalt avvägas mot varandra på ett täm- ligen konkret sätt. I de allra flesta fall och i kontrast till
vad som är förhållandet i riktlinjearbetet går bedömningen pri-
märt ut på att ge en anvisning om hur en konkret konflikt skall
lösas, inte att bilda en norm som skall vara allmängiltig för
alla näringsidkare i en viss bransch. Däremot blir naturligtvis bedömningen i MD ofta normgivande såvitt gäller den aktuella be- gränsade typsituationen. I riktlinjeärenden, däremot, förs dis- kussionerna med näringslivsorganisationer vilka har att ta andra ( hänsyn än den enskilde näringsidkaren. De måste noggrant beakta ) vilka åtaganden de kan göra för alla näringsidkare som de repre— senterar. Deras överväganden sker på en annan nivå och deras be— dömningar är ofta mera principiellt präglade och policybetonade.
Till bilden hör också att ärenden som förs till MD måste avgö—
ras; MD kan inte avstå från att fatta beslut. Enskilda ärenden som förs till KOV/KO måste också avgöras. I båda fallen finns en auktoritativ instans som fattar beslut. I riktlinjearbetet där- emot föreligger en förhandlingssituation med två i stort likvär- diga parter. Kan man inte nå överenskommelse beslutar inte nå—
gondera parten vad som skall gälla. Kravens berättigande, behovet av ökad bevisning etc. blir föremål för resurskrävande diskussio— ner.
Erfarenheten hittills är således att normarbetet på informations- området varit betydligt mer komplicerat och tidskrävande än hand- läggningen av de enskilda ärendena. När riktlinjesystemet plane- rades var emellertid tanken att riktlinjerna inom en relativt kort tid skulle täcka en betydande del av marknaden. Verkligheten har hittills kommit att te sig annorlunda. Handläggningen av in— formationsfrågor har haft formen av ett samspel mellan omfattande handläggning av enskilda ärenden, huvudsakligen hos KOV, ochiikt— linjeförhandlingar som baserats på s.k. problemuppfångning hos verket genom handläggningen av de enskilda ärendena. Härigenom har 3 5 MFL efter hand fyllts med ett konkret norminnehåll.
6.5.2 Svårigheterna att utforma generella regler
När vi analyserat framtagningen av informationsriktlinjerna har vi funnit bl.a. följande problem och svårigheter:
- Svårigheter att skaffa kunskap om konsumenternas viktiga in- formationsproblem på marknaden.
- Svårigheter att ange vilket innehåll informationen till kon— sumenterna skall ha.
— Svårigheter att i generella regler ange hur informationen skall kommuniceras till konsumenterna.
Vi tar i detta avsnitt upp dessa frågor var för sig. åyårisbetet_ett_steffa_tunstee_em_infgreetieusereélsmsn
Våra erfarenheter från kommittéarbetet har bekräftat den allmän— na uppfattningen att kunskapen om konsumenternas informations— problem på marknaden är otillräcklig. Det är svårt att finna en objektiv grund för att avgöra vilka de viktigaste problemen är. I många fall behövs betydande utredningar för att belysa hur om-
fattande och allvarligt ett informationsproblem egentligen är och problemets orsaker. Olika bedömare med olika värderingar och perspektiv kan ha olika uppfattningar om detta. Härtill kommer att konsumenternas kunskapsmässiga och ekonomiska förutsättning- ar m.m. varierar i hög grad såväl generellt som vad den enskilda situationen/produkten beträffar. Det är svårt att skapa en enty— dig problembild. Varken lagtexten i 3 5 MFL- som ju endast all- mänt talar om "konsumentsynpunkt" — eller motiven ger någon stör— re vägledning när det gäller att i praktiken bestämma metoder och tillvägagångssätt för att dokumentera föreliggande informations- problem. Det är vår uppfattning att svårigheten att rätt bedöma konsumenternas informationsproblem och metodproblemen när det gällt att dokumentera informationsbehoven är en av förklaring- arna till att det varit trögt att få fram riktlinjeregler på in— formationsområdet.
Vi noterar i detta sammanhang att det i ett antal riktlinjeför— handlingar efterlysts dokumentation om informationsproblemets art och omfång vilket, åtminstone i några fall, lett till ganska omfattande utredningar. Vi gör också den bedömningen att en del av de meningsmotsättningar som förekommit vid riktlinjeförhand- lingar kan förklaras av att parterna, troligen mer eller mindre omedvetet, haft olika föreställningar om konsumenternas erfaren- heter och kunskaper och därmed om vad som kan uppfattas som de- ras problem på marknaden.
Intermatienens_inashå11_99b_emfång Det har varit svårt att finna en för alla berörda parter godtag-
bar grund för att precisera vilken information som skall ges kon— sumenterna. Kriteriet "särskild betydelse från konsumentsynpunkt” i 3 5 MFL ger i praktiken ringa eller ingen vägledning. Enligt ordalagen innebär detta ett ganska strängt krav på behov, nytta eller efterfrågan av information. I motiven till bestämmelsen sägs däremot att informationsskyldighet är för handen "så snart 5 ett inte helt obetydligt behov föreligger och inte bara i sådana
fall som är särskilt allvarliga". Motiven ger alltså utrymme för krav på tämligen omfattande informationsinsatser från näringsid- karen.
Någon säker grund finns sällan för att avgöra vilken information som är särskilt viktig för konsumenter i allmänhet på ett visst varu— eller tjänsteområde. Härtill kommer att olika konsumentka- tegorier har olika informationsbehov. KOV synes hittills ha tol- kat kriteriet "särskild betydelse" ganska restriktivt. Erfaren- heterna från riktlinjeförhandlingarna har även visat att parter- na i regel kunnat enas om vilken information som bör prioriteras i det enskilda fallet (vilket inte behöver innebära att priorite- ringen alltid är riktig från konsumentsynpunkt). När delade me- ningar förelegat har de i regel kunnat sammanjämkas.
Vad gäller informationens omfång måste beaktas att konsumenterna har begränsad möjlighet att ta till sig och hantera information. I riktlinjeförhandlingar under senare år har detta förhållande beaktats. Man synes numera inom KOV vara medveten om att det in- te är meningsfyllt att i riktlinjer föreskriva information av den omfattning som 3 5 MFL synes göra möjligt. Riskerna för "informa- tionsövergödning" i annonser och annan konsumentinformation upp— märksammades mycket litet eller inte alls vare sig av reklamut- redningen i Reklam V eller i prop. 1975/76:34. Detta är förklar- ligt. Man var helt inriktad på att söka finna vägar att söka) tillgodose vitala konsumentbehov av information. Det var först
i rapporten "Konsumentverkets riktlinjer. Problem kring urval och överföring av information" som konsumenternas begränsade möj- ligheter och konsekvenserna av detta för den produktanknutna kom- mersiella informationens vidkommande diskuterades. I rapporten pekas på riskerna att konsumenterna, om de utsätts för mer infor- mation än de förmår tillgodogöra sig, avskärmar sig också från sådan information som de, objektivt sett, behöver för att kunna träffa ett rationellt grundat val.
strfärinssn-es-interestieusinnebållst
Om sålunda frågor som gäller urval, innehåll och omfång av infor- mation som reglerats genom riktlinjer visat sig i stort sett möj- liga att lösa på ett godtagbart sätt från konsumentsynpunkt, har vi kunnat konstatera att frågan om hur den angivna tilläggsinfor— mationen skall kommuniceras till konsumenter gett upphov till
åsiktsbrytningar. Vi vill i detta sammanhang påpeka att vi i det följande betecknar den kommersiella information som en närings- idkare spontant väljer som ssu_siä122219a_interestienen medan den ytterligare kommersiella information som påbjudits genom riktlinjeregler benämns förelagd_infgrmatjgn eller, ibland, rikt— linjeinformation. Vi vill också - till viss skillnad mot vad man ofta föreställt sig i debatten - framhålla att någon inneboende motsättning inte föreligger mellan de två begreppen. Näringsid— karen kan ofta själv finna det lämpligt att i sin självvalda in- formation infoga förelagd information. Erfarenheten visar också att näringsidkare spontant i sin marknadsföring lämnat sådan in- formation som sedermera kommit att föreläggas i riktlinjer.
Det är slående att samstämmighet i allmänhet kunnat uppnås om hur informationen skall ges på säljstället. Vi vill peka på två skäl till detta. För det första tycks spänningen mellan den själv- valda informationen och den förelagda informationen ofta vara mindre på säljstället, i synnerhet när det gäller information som skall anbringas på varorna (märkning). Denna innehåller av tradition i regel åtskillig information som har påbjudits av myn- dighet enligt speciell lagstiftning (t.ex. om livsmedel) eller som eljest har "särskild betydelse från konsumentsynpunkt". Rikt- linjeinformationen uppfattas bl.a. därför inte som störande för den självvalda informationen, utan snarare som en förstärkning
av denna. För det andra kan ofta utrymme beredas för riktlinje- information utan större kostnad; så t.ex. kan faktarutor och lik— nande anbringas på förpackningar eller tas in i etiketter.
Erfarenheten visar däremot att det förekommit spänningar och in— tressekonflikter när det gäller riktlinjeinformation utanför säljstället. Orsakerna till detta förhållande är flera och är delvis svåra att få ett grepp om. Vi vill här särskilt peka på några enligt vår bedömning viktiga orsaker.
När 3 5 MFL trädde i kraft och förhandlingar började mellan KOV och företrädare för näringslivet om riktlinjeregler beträffande information utanför säljstället kom enligt samstämmiga uppgifter de kommuniceringstekniska problemen som en överraskning för båda parter. Vi har också kunnat konstatera att dessa problem uppmärk-
sammades mycket litet i förarbetena. Diskussionerna i reklamut- redningen — så som de redovisas i betänkandet Reklam V - fördes i allmänna termer. Några försök att belysa hur regler om infor- mationsskyldighet i praktiken skulle komma att påverka närings— idkarnas marknadsföring, i synnerhet reklam av olika slag utan- för säljstället, förekom inte.
Det har hävdats att det inte var förrän KOV började förhandla med näringsidkare och deras organisationer om riktlinjer som man inom näringslivet på allvar började bli medveten om vad lagstif- tarens intentioner kunde leda till. Man ställdes inför uppgiften att medverka i utarbetandet av tämligen generella regler om vad informationen utanför säljstället skulle innehålla, vilka reklam— medel (media) som skulle väljas och hur informationen skulle ut- formas. Först då — har det vidare hävdats — fick man klart för sig att det var fråga om vissa begränsningar avden tidigare fri- heten att gestalta reklamens innehåll och utformning. Dessa upp- levdes kreativitetshämmande. Dessutom ansåg man sig ha anledning betvivla att en, som man menat, stereotypt genomförd informa- tionsskyldighet var meningsfull från kömmuniceringssynpunkt och befarade att en sådan skulle leda till onödigt resursspill. Ock- så KOV:s handläggare ställdes inför svårigheter när det gällde att hantera problemen kring framtagning av informationsriktlin- jer. Bl.a. saknade många av dem erforderliga kunskaper och er- farenheter i informationstekniska frågor. Mot den här tecknade bakgrunden är det inte att förvåna sig över att riktlinjearbe- tet på informationsområdet mötte svårigheter.
Även andra problem kom i dagen när lagstiftarens intentioner om information utanför säljstället skulle förverkligas.
Den kommersiella informationen utanför säljstället - t.ex. annon- ser i dagspressen, biografreklam och affischer — har många gånger som främsta syfte att fånga uppmärksamhet. För detta används så— dana medel som slagkraftiga illustrationer och rubriker. Utrym— met för information i sakfrågor anses därmed vara mindre. Vidare har det sagts att en utifrån förelagd information lätt kan komma att störa utformningen i estetiskt avseende och försämra kommuniceringseffekten. Det har därför av många ansetts förklar- ligt att näringsidkarna reagerar negativt.
De kanske allra mest kontroversiella frågorna vid riktlinjeför- handlingarna mellan KOV och näringslivet om riktlinjer och deras innehåll har varit om näringsidkarna bör åläggas att lämna den förelagda informationen i samtliga enheter av ett visst medium, t.ex. i samtliga annonser som används under en kampanj, s.k. me— diebindning. När riktlinjearbetet började var ståndpunkterna föl- jande. KOV hävdade att det i princip var nödvändigt bl.a. av övervakningsskäl, med en mediebindning. Från näringslivets sida
- saken drevs där främst på organisationsplanet — hävdades att det från informationssynpunkter och med hänsyn till kostnaderna var felaktigt och orimligt att uppställa så långtgående krav. Ge- nom den omnämnda KOV-rapporten — vilken utarbetades gemensamt av företrädare för verket och för näringslivet — konkretiserades problemen och en mera nyanserad syn på dessa kom fram. Vår bedöm- ning är att rapporten bidragit till att de tidigare starka mot- sättningarna på senare'tid kunnat överbryggas i de fall då frå- gorna ställts på sin spets.
Det mest svårlösta problemet synes ha varit den disharmoni som lätt uppstår mellan förelagd information och den självvalda in- formationen när den förra avhandlar något helt annat ämne än den senare. Artskillnaden och motsatsförhållandet mellan de båda med— delandena anses försvåra kommunikationen. Det har gjorts gällan- de att effekten t.o.m. kan bli att konsumenterna inte tar till sig vare sig den förelagda eller den av näringsidkaren självval- da informationen.
Ett annat problem har varit att de krav som kan ställas i rikt- linjeregler varierar med hänsyn till vilka reklammedel — annon— ser, broschyrer, affischer, film etc. - som vederbörande närings— ?
idkare väljer att använda. Information som ges t.ex. högsta pri— * oritet i en bruksanvisning kan mycket väl få lägre prioritet i
en annons. Olika media har olika förmåga att bära information. Vissa reklammedel har mycket korta lästider, t.ex. affischering.
Om informationen där blir alltför omfångsrik kan den helt för- fela sin verkan. Läsaren—konsumenten avskärmar sig eller blir förvirrad. Andra reklammedel läses på annat sätt. En broschyr eller en katalog kan t.ex. i regel bära en större informations—
mängd. Vad här sägs gäller naturligtvis informationskapaciteten generellt oavsett informationens värde i det särskilda fallet från konsumentsynpunkt.
En_r䣣ålis_teeelitetign
Vi vill också peka på att enligt 3 5 andra stycket MFL förutsätt- ningarna att ålägga en näringsidkare att lämna information är oli- ka för olika media. Möjligheten att pålägga en näringsidkare skyl- dighet att lämna information genom märkning på varan eller i an— nan form på säljstället är i princip oinskränkt (absolut). När det gäller information i annonser och andra framställningar är däremot möjligheten begränsad till sådana reklamåtgärder som nä— ringsidkaren själv väljer att använda i sin marknadsföring (rela- tiv). Detta innebär att beträffande annonser, affischer, film och andra reklammedel som används utanför säljstället, varje närings- idkare själv bestämmer de totala kostnadsramarna, vilka konsumen- ter som man skall rikta sig till samt vilka media som skall an— vändas. Näringsidkaren kan också helt avstå från att använda så- dan media. I fråga om information på säljstället med hjälp av förpackningar, skyltar och liknande kan det däremot obetingat krävas att informationen lämnas - ytterst genom ett beslut av MD.
.Detta innebär att näringsidkarna har en starkare förhandlingspo- sition vid riktlinjeöverläggningar rörande information utanför säljstället än vid sådana om information på säljstället. Det har från näringslivets sida varit förhållandevis lätt att peka på möjliga nackdelar med en påbjuden relativ informationsskyldighet. Vilken betydelse detta haft i praktiken är vanskligt att avgöra. Vår bedömning är dock att förhandlingsklimatet påverkats. En yt- terligare omständighet som troligen verkat i samma riktning är att bevisbördan vid tillämpning av 3 5 MFL inte är omvänd som i 2 5 utan ligger på KOV vid förhandlingar och på KO i ärenden hos MD.
Sammanfattningsvis vill vi understryka att KOV och näringslivet ställts inför avsevärda metodproblem och andra oförutsedda svå- righeter vid riktlinjeframtagningen. I synnerhet har detta varit
fallet beträffande regler rörande information utanför säljstället. Flertalet av dessa problem och svårigheter av generell natur sy— nes dock numera ha fått en lösning.
6.5.3 Styrmedelsalternativ
Som framgått av avsnitt 6.3 och även belyses i bil. 6:2 utgör riktlinjer ett av flera styrmedelsalternativ på marknadsförings- området.Från näringslivssidan har ibland gjorts gällande att KOV, särskilt under de första åren efter MFL:s ikraftträdande, allt- för ensidigt varit inriktat på att främja de uppställda konsu— mentpolitiska målen med hjälp av riktlinjer. Man har menat att det i vissa fall - t.ex. när det gällt barnsängars säkerhet - skulle varit mera ändamålsenligt med brett upplagda informations- kampanjer. I en del sammanhang har det hävdats, bl.a. på närings— livshåll, att man i större utsträckning än som skett borde ha drivit enskilda ärenden till MD för att på detta sätt få fram erforderlig vägledning. Å andra sidan kan vi konstatera att det också förekommit att man från näringslivsorganisationers sida verkat för att redan påbörjade rättegångar i MD skulle avbrytas för upptagande av riktlinjeförhandlingar.
Enligt vår mening kan det — nu i efterhand - sägas att man under de första årens riktlinjearbete inom KOV överskattade möjlighe-
terna och underskattade svårigheterna att ta fram riktlinjer på
informationsområdet. Vi har emellertid också noterat att verket, allteftersom erfarenheter vunnits, anpassat målen för riktlinje- verksamheten till vad som varit rimligt och realistiskt.
Vad gäller alternativa styrmedel till riktlinjer och då framför
allt brett upplagda informationskampanjer, vill vi här bara an- : märka att sådana ofta tar betydande ekonomiska resurser i an— språk. I de ärenden där informationskampanjer diskuterats som alternativ till riktlinjer har resurserna inte funnits och hade, såvitt kan bedömas, inte heller kunnat skaffas fram.
6.5.4 Ändrade ekonomiska förhållanden och värderingar
MFL har sina rötter i en tid av ekonomisk tillväxt. Det har sagts att man inom näringslivet då ansåg sig ha råd att vara generös i sina åtaganden. Man ställde utan större reservationer upp på oli- ka krav från samhället, så också på informationskrav enligt 3 5 MFL. I denna tillväxtmarknad fann man det inte nödvändigt att närmare överväga konsekvenser och problem som kunde uppkomma. Vid slutet av 70-talet blev det ekonomiska klimatet allt kärvare i landet. Efter hand stod det klart att det var fråga om en all- varlig och djupgående ekonomisk kris med stagnerande och vikande marknader. Kampen för att överleva blev hård för många företag. Detta kan vara en förklaringsgrund till att näringsidkarna och deras organisationer till följd av det ändrade ekonomiska kli- matet tvekar inför ytterligare åtaganden och är känsliga för åt— gärder som de befarar kan försämra deras redan försvagade Sälj— förutsättningar.
Parallellt med det ändrade ekonomiska klimatet och troligen under påverkan av detta började man i slutet av 70-talet på skilda håll i samhället - såväl inom den offentliga som inom den privata sek- torn — ifrågasätta samhällseffektiviteten av offentliga reglering- ar. Det uppstod en växande kritik mot nya regleringar. Man börja- de i den allmänna debatten tala om svag måluppfyllelse, om kost— nader som inte svarar mot nyttan och om negativa sidoeffekter. Vi bedömer att denna attitydförändring har bidragit till att för- svåra riktlinjearbetet. Detta gäller i synnerhet på informations- området, där ju även i övrigt värdemotsättningarna och intresse- konflikterna varit mest påtagliga.
6.5.5 Statsmakternas omprövning av "ambitionsnivån" för in— formationsriktlinjer
Vår utvärdering av KOV:s riktlinjeverksamhet på informationsom- rådet har bekräftat att denna mött svårigheter som inte förut- sågs vid tillkomsten av den nuvarande ordningen - med en gene— ralklausul och mandat för KOV att efter förhandlingar med nä— ringslivet utfärda riktlinjer. I föregående avsnitt har vi pe- kat på en del av de problem som uppkommit i riktlinjearbetet
och som medfört att detta inte fått den omfattning som statsmak- terna föreställde sig då 3 5 MFL antogs.
Svårigheterna att i praktiken fullfölja lagstiftarens intentioner
har lett till en gradvis förskjutning av ambitionerna inom KOV när det gällt att ta fram riktlinjeregler om information utanför säljstället. Som vi redovisat i avsnitt 2.2.1 ledde också den särskilda översyn av KOV:s verksamhet, som gjordes av en särskild utredningsgrupp inom det dåvarande handelsdepartementet, till en rekommendation att "ambitionsnivån" för KOV:s uppdrag att utfärda riktlinjer avseende information utanför säljstället skulle sänkas. Denna rekommendation har sedermera resulterat i beslut av stats- makterna och återspeglas även i KOV:s senaste anslagsframställ- ning (se AF 1983/84 5. 9).
Situationen är alltså f.n. den att statsmakterna av resursskäl inte anser det möjligt att låta KOV ta fram något nämnvärt antal nya riktlinjer innehållande regler om information utanför sälj- stället. Om och i vad mån statsmakterna kan komma att ompröva sitt ställningstagande är en öppen fråga (jfr föredragandens ut- talande i prop. 1981/82:100 bil. 14 s. 62).
6.6 Sammanfattning och slutsatser
Många konsumentproblem beror på att konsumenterna har bristfälli- ga kunskaper, vilket i sin tur har sin grund i bl.a. avsaknaden av information. Det finns därför all anledning att betrakta till— komsten av 3 5 MFL som ett viktigt framsteg i konsumentpolitiken. Paragrafen är ett konkret uttryck för det allmännas ambition att förbättra informationen.
Vår utvärdering visar att 3 5 MFL i stort motsvarat förväntning- arna såvitt gäller funktionen att tjäna som utgångspunkt för MD:s rättsbildning och KOV/KO:s handläggning av enskilda ärenden.
Svårigheter har däremot förelegat att ge paragrafen ett innehåll i generella termer genom riktlinjer. Riktlinjerna — särskilt för informationslämnande i annonser o.d. — har inte fått den omfatt- ning som ursprungligen var tänkt. Vi kan dock konstatera att,
trots svårigheterna, riktlinjer utfärdats på flera viktiga områ- den, t.ex. för prisinformation, sällskapsresor, textilier, alko- hol- och tobaksvaror, konsumentkrediter och konsumentförsäkring- ar. Vår bedömning är att riktlinjerna haft positiva effekter. De stora företagen hävdar visserligen i vår undersökning att de re- dan före riktlinjernas tillkomst uppfyllde kraven. Vi har emel- lertid skäl förmoda att informationsutbudet tack vare riktlinjer— na över lag blivit jämnare fördelat, mera sakligt och presenterat på ett mera lättillgängligt sätt.
Framtagningen av riktlinjer på informationsområdet har ej sällan mött svårigheter på det praktiska planet. Detta har varit påtag- ligt i fråga om riktlinjer för information utanför säljstället. Även om näringsidkarna i princip stöder tanken att konsumenterna skall ha fullständig information för att kunna fatta väl avvägda beslut, har besvärande intressemotsättningarförekommt. Deninfor- mation som KOV föreskrivit eller önskat föreskriva i riktlinjer har av näringsidkare befarats motverka den egna, självvalda in— formationen och, i vissa fall, leda till att såväl denna som den förelagda riktlinjeinformationen får liten genomslagskraft.
Framtagningen av regler för informationslämnande utanför sälj— stället har medfört problem också därför att det visat sig vara svårt att entydigt precisera var och hur riktlinjeinformationen skall ges. Vi har konstaterat att den situation som skall regle- ras är komplex.
Vår uppfattning är att det finns eftersatta informationsbehov på marknaden och att riktlinjer i många fall utgör ett ändamålsen- ligt styrmedel bland flera. I våra överväganden och förslag (kap. 9 och 10) tar vi upp frågan om vad som i framtiden bör beaktas vid KOV:s arbete med att ta fram och tillämpa regler för infor— mationslämnande. Vi överväger även om andra styrmedel kan till— skapas för att förbättra informationen till konsumenterna.
7. PRODUKTSÄKERHET
Inom konsumentpolitiken framstår åtgärder som syftar till att skyd- da konsumenterna till liv och hälsa som den kanske mest angelägna uppgiften. Många viktiga varor omfattas av speciallagstiftning t.ex. livsmedel och läkemedel. I detta kapitel redogör vi för styrmedlen i produktsäkerhetsarbetet inom det område som vi utreder, hur med— len tillämpas, samt vilka frågor som vi på grundval av denna ge- nomgång anser att det finns skäl att överväga ytterligare.
7.1 Lagstiftningen om produktsäkerhet
4 5 MFL ger, som framgår av avsnitt 2.3.1, möjlighet att förbjuda fortsatt försäljning eller uthyrning av varor som på grund av sina egenskaper är farliga för person eller egendom eller som är uppen- bart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål. Detta är den regel i MFL som är särskilt inriktad på produktsäkerhet och som ligger tHl grund för redogörelsen i detta kapitel. Aven övriga generalklausu— ler i MFL kan dock tillämpas i produktsäkerhetsarbetet. Med stöd av 3 5 kan MD ålägga näringsidkare att lämna sådan information att säkerhetsrisker kan undvikas vid användning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Med tillämpning av 2 5 kan MD förbjuda informa— tion som är oriktig från säkerhetssynpunkt. I fall som ej är av större vikt kan KO utfärda förelägganden enligt samma bestämmelsen
Generalklausulerna ligger också till grund för KOV:s riktlinje— verksamhet och ärendehandläggning.
Generalklausulerna kan i princip tillämpas över hela konsumentom- rådet. När det gäller produktsäkerhet får dock klausulerna när- mast betraktas som komplement till näringsrättslig speciallagstift- ning med regler om produktsäkerhet för konsumentvaror, t.ex. livs-
medelslagen (1971:511), lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarli- ga varor samt läkemedelsförordningen (1962z701). I den mån speci- allagstiftningen är tillämplig handläggs produktsäkerhetsfrågor en- ligt denna.
Inom civilrätten finns regler om ersättning för skador p.g.a. bris— tande produktsäkerhet och om de avtalsmässiga konsekvenserna av att farliga eller otjänliga varor säljs till konsumenterna. De civil- rättsliga reglerna finns i lagstiftning, t.ex. konsumentköplagen (1973:877) och skadeståndslagen (1972z207) men har också utbildats genom rättspraxis.
Som nämnts i avsnitt 2.1 har nyligen en utredning om återkallelse av farliga varor tillsatts.
Inledningsvis nämndes att samtliga generalklausuler i MFL kan till— lämpas för att åstadkomma produktsäkerhet. Vilken generalklausul som skall tillämpas beror på vilka skadebringande orsaker det gäl— ler att ingripa emot. Det är vanligt att skilja mellan konstruk— tionsfel, fabrikationsfel och instruktionsfel. (Jfr SOU 1979:79
s. 28,Bernitz, Svensk Marknadsrätt, provisorisk upplaga 1979 5.103 ff., Dufwa, Produktansvar, 1975 s. 24 f. och Hellner, Skadestånds- rätt, 1973 s. 214 ff.) Konstruktionsfel beror på produktens ur— sprungliga utformning eller sammansättning och föreligger därför
i regel i alla de produkter av samma slag som härrör från samma tillverkare. Fabrikationsfel orsakas av något missöde i tillverk- ningsprocessen, varför det ofta kan föreligga bara i något eller några enstaka exemplar i en serie produkter. Instruktionsfel består i felaktiga, ofullständiga eller uteblivna anvisningar och var- ningar om hur en i och för sig fullgod produkt skall användas.
Man talar dessutom om utvecklingsskador (utvecklingsfel) och sys- temskador (systemfel). Utvecklingsfel kan ses som en särskild typ av konstruktionsfel. De utmärks av att risken för skada på tekni- kens och vetenskapens ståndpunkt vid tillverkningstillfället inte kunde förutses ens av den främsta expertisen. Vid systemskador slutligen är det fråga om kända egenskaper hos produkten som man vet kan vålla skador men där produkten ändå accepteras av tillver- kare och samhälle. Risken för skada är alltså — i motsats till vad som gäller vid utvecklingsfel - inte oväntad.
Syftet med 4 5 MFL är att förhindra att varor med konstruktionsfel &Uuhålls eller hyrs ut till konsumenterna - från produkttjänlighet (otjänliga varor) bortses här. Detta framgår redan av lagtexten - "vara som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för ska— da på person eller egendom" - men understryks av följande uttalan- de i prop. 1975/76:34 s. 128: "Skaderisken skall alltså knyta sig till själva varans konstruktion eller utformning". (Jfr Bernitz a.a. s. 104 f.)
Med tillämpning av 3 5 MFL går det att komma till rätta med in— struktionsfel i form av ofullständiga eller uteblivna anvisningar. Av förarbetena till MFL framgår att förbud enligt 4 5 MFL inte bör meddelas där åtgärder avseende produktinformationen är tillräckli— ga (prop. 1975/76:34 s. 101). Genom information enligt 3 5 MFL är det i många fall möjligt att åstadkomma så tydliga anvisningar och varningar att konsumenten kan förväntas hantera varan utan att bli skadad.
Instruktionsfel kan föreligga också i form av felaktiga anvisning— ar. Sådana kan angripas med stöd av 2 5 MFL.
Varor med systemfel omfattas i princip inte av 4 5 MFL. Detta fram— går av prop. 1975/76:34 s. 102, där det sägs att förbud inte kan komma i fråga för produkter, som samhället kan anses ha godtagit. I MD:s praxis finns dock talrika exempel på att systemskador som kan bero på marknadsföring av tobak och alkohol kan angripas en— ligt 2 5 MFL.
Också fabrikationsfel ligger i princip utanför tillämpningsområdet för MFL. Sådana fel, som typiskt sett inte är generella utan finns hos enstaka exemplar av en vara angrips i stället genom civilrätts- liga regler (f.n. köplagen, konsumentköplagen, skadeståndslagen och rättspraxis angående produktansvar, se Bernitz a.a. s. 105).
En viktig uppgift i KOV:s produktsäkerhetsarbete är att med hänsyn till en varas användningsområde, användningsfrekvens och troliga användare bedöma de risker för konsumenterna, som kan kopplas sam- man med varan. Det kan t.ex. gälla mekaniska risker, brandrisker, kvävningsrisker, elektriska risker och kemiska risker. Denna risk— bedömning måste göras oavsett vilket styrmedel som skall användas.
En nödvändig förutsättning för en rationell riskbedömning är en säker och aktuell kunskap om de produktrelaterade olyckor som in- träffar i samhället. Vi kan här konstatera att KOV inte förfogar över något särskilt anslag för skaderapportering beträffandetjyck- or av detta slag som inträffar i hemmet och på fritiden, de sekto- rer som KOV i främsta rummet har att bevaka. Vi återkommer till detta i kap. 11.
7.1.1 Tillämpningsområdet för 4 5 MFL
4 5 MFL är utformad som en handlingsregel för MD och för KO. Ef- tersom det inte finns några andra regler särskilt för KOV:s pro- duktsäkerhetsarbete blir vad som i det följande sägs om tillämp- ningsområdet för 4 5 grundläggande även för KOV:s riktlinjeverk— samhet och ärendehandläggning.
Förbud enligt 4 5 MFL kan meddelas endast beträffande varor. Även begagnade produkter omfattas av lagstiftningen (prop. 1975/76:34 s. 100). Varor som förbjuds skall på grund av sina egenskaper med- föra särskild risk för skada på person eller egendom. Riskerna och de befarade skadeverkningarna skall vara av viss betydenhet (prop. s. 101). Skaderisken skall som vi förut anmärkt knyta sig till själva varans konstruktion eller utformning. Risken skall vara så betydande att ett förbud inte uppenbart är ett alltför långtgåen— de ingrepp (prop. s. 128).
Omvänd bevisbörda skall, i motsats till när en fråga gäller 2 5 MFL, inte tillämpas vid bedömning enligt 4 5 MFL. Huvudregeln är därför att KO har bevisbördan i MD. I åtskilliga fall torde det med hänsyn till varans beskaffenhet utan mera ingående utredning- ar stå klart att varan medför sådan skaderisk som avses i 4 5 MFL. I andra fall kan ställningstagandet grundas på provningar, rappor- ter om skadefall eller annan utredning (prop. s. 128).
Lagstiftningen tar sikte på privatpersoners förvärv för enskilt bruk och omfattar inte situationer där förvärvarna är företag,
institutioner o.d. (prop. s. 99 och 128). Förbud kan därför bara avse saluhållande direkt till konsument. Försäljning av konsument- varor från tillverkare eller importör till detaljhandlare går in—
te att förhindra enligt 4 5 MFL. Därför går försäljning av farli- ga varor till t.ex. daghem och fritidshem samt lotteriverksamhet inte att förhindra enligt 4 5.
Förbud enligt 4 5 MFL är — liksom beslut enligt de två andra gene- ralklausulerna i MFL - formellt sett bindande enbart för den nä- ringsidkare som är svarande i MD. Lagstiftningen bygger dock på förutsättningen att övriga näringsidkare i samma distributionsled följer MD:s beslut. Förbud innebär endast att förfarandet inte får upprepas. Något ingripande mot näringsidkare på grund av saluhål— lande som skett före förbudet kan inte ske med stöd av MFL.
Förbud kan också avse varor som är uppenbart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål. Sådant förbud skall endast riktas mot funk- tionsodugliga varor, inte mot lågkvalitetsvaror eller utrangerings— varor eller andra varor så länge de i alla fall förmår fylla någon funktion för konsumenterna. Varans huvudsakliga ändamål utgör den eller de former av användning eller förbrukning av varan som fram- står som normal eller i varje fall nära till hands liggande för ifrågavarande typ av vara (prop. 1975/76:34 s. 128). En produkts energiförbrukning kan inte ligga till grund för tjänlighetsbedöm- ningen (prop. s. 102).
Förbud kan vidare riktas mot fortsatt uthyrning av farliga eller otjänliga varor.
Såsom vi framhållit i kap. 4 beträffande förhållandet mellan 4 5 MFL och riktlinjerna är utfärdandet av riktlinjer inte reglerat i MFL utan i stället i KOV:s instruktion. Denna har en mera allmän lydelse än 4 5 MFL. KOV kan därför ställa mera omfattande krav vid riktlinjeförhandlingar än när KO för talan i MD. Detta innebär bl.a. att KOV inte behöver iaktta någon särskild bevisbörderegel i riktlinjer. Riktlinjer kan förutom varor även avse tjänster och andra nyttigheter. Riktlinjer kan också avse andra näringsidkare än dem som säljer direkt till konsumenter.
7.2. KOV:s riktlinjer
Av kap. 4 framgår att KOV enligt sin instruktion kan utfärda rikt— linjer avseende produktutformning och att flera av riktlinjerna under rubriker som "Säkerhet" och "Säkerhet och funktion" innehål- ler regler med säkerhetsbestämmelser. Sådana riktlinjer har utfär- dats avseende rullbräden (KOVFS 1977:3), rid- och skidhjälmar (KOVFS 1977:7), naturmedel (KOVFS 1977:8), gasvarnare (KOVFS 1978:1), vissa reflexer (KOVFS 1978:2), brandvarnare för bostäder (KOVFS 1978:3), flytutrustning för fritidsbruk (KOVFS 1978:7), vissa lim (KOVFS 1978:8 ersatt av KOVFS 1982:3), textila golvbe- läggningar (KOVFS 1979:2), sugnappar (KOVFS 1979:10), utlösnings- bindningar (KOVFS 1979:12), småbarnssängar (KOVFS 1980:3), vå- ningssängar (KOVFS 1980:4), höga barnstolar (KOVFS 1980:5), ytma— terial i bostäder (brandrisker, KOVFS 1981:6) och leksakers sä— kerhet (mekaniska och fysikaliska egenskaper, KOVFS 1982:5).
I detta avsnitt behandlasfrämst innehållet i riktlinjerna. Fram-
att det inte varit några särskilda problem i samband med framtag- ningen av produktsäkerhetsriktlinjerna. Tvärtom synes det ha va- rit lättare att nå resultat här än på informationsområdet. Till exempel skulle riktlinjerna KOVFS 1980z3—5 enligt KOV:s ursprung— liga planer ha omfattat både säkerhets- och informationsregler.
I förhandlingarna kom man överens i produktsäkerhetsfrågorna me— dan man inte kunde finna en gemensam lösning vad gällde informa- tionsdelen av riktlinjerna. Särskilda informationsregler för möb- ler avses bli utfärdade senare (se avsnitt 3.4.3). tagningen av riktlinjerna har vi belyst i kap. 3. Därav framgår Liksom 4 5 MFL tar de ovan nämnda riktlinjerna sikte endast på : varor. I avsnitt 4.2 har vi redan konstaterat att riktlinjernas subjektskrets - i motsats till 4 5 MFL - förutom detaljhandlare omfattar tillverkare, importörer m.fl. näringsidkare i s.k. bakre led.
Trots att riktlinjerna inte är formellt bindande innehåller de, som vi också nämnt i avsnitt 4.2, regler med långtgående krav på varors konstruktion. Dessa regler kan ses mot följande bakgrund.
Enligt förarbetena till MFL behövdes riktlinjer för tillämpningen av 4 5 MFL (prop. 1976/76:34 s. 128) men där sades inget om hur dessa regler skulle se ut. De riktlinjer som KOV hade publicerat före sammanslagningen med KO innehöll säkerhetskrav avseende bl.a. leksaker, barncyklar, barngrindar och flytvästar. Både varudekla- rationsutredningens betänkande SOU 1973:20 och KOV:s rapport 1974112 innehöll förslag om att föreskrifter med grundkrav skulle kunna utfärdas för varor som vid felaktig konstruktion kunde vara farliga. Enligt KOV:s rapport (5. 45) avsågs med grundkrav detalj- föreskrifter om innehåll eller beskaffenhet (egenskaper) som en vara skulle uppfylla för att få saluföras.
I prop. 1975/76:34 (s. 105 f.) ansåg emellertid föredragande de- partementschef att en lagstiftning som förutsätter detaljerade fö- reskrifter för att åtgärder skall kunna vidtas försvårar snabba ingrepp. Detta skulle bli av särskild betydelse i de fall då det fanns behov av att stoppa marknadsföringen av speciellt farliga produkter. Situationen avvek här enligt föredraganden markant från produktkontrollen enligt exempelvis lagen om hälso- och mil— jöfarliga varor, som är inriktad på egenskaper hos jämförelsevis ensartade produkter, t.ex. vad gäller halter av farliga ämnen. Varor som är farliga i denna mening angrips enligt departements- chefen lämpligen med grundkrav. De farliga egenskaper som MFL skall reglera var emellertid, fortsatte föredraganden, av mera sammansatt karaktärochhärtill kom att behovet av ingripanden vanligtvis endast skulle avse enskilda produkter på marknaden. Det skulle enligt departementschefen te sig egendomligt om såda- na ingripanden måste ske genom utfärdande av generella föreskrift- er med grundkrav för produktslaget i fråga, eventuellt med möjlig- het för berörda parter att föra talan mot beslutet. Departements- chefen, som fann det naturligt att produkter som medför risk för människors liv och hälsa skall kunna förbjudas (s. 101), ansåg att förbud enligt 4 5 MFL var tillräckligt ingripande åtgärd.
Som vi tidigare redogjort för (se avsnitt 4.2) framkom på ett ti- digt stadium av handläggningen av KOV:s nya riktlinjer att det fanns behov av mera utförliga direktiv för företagen. I arbetet med produktsäkerhetsriktlinjer fick härvid de tankegångar som ut- tryckts i varudeklarationsutredningens och KOV:s förslag väsent-
1)
innehåller krav på varors utformning är konstruerade enligt be— lig betydelse . De riktlinjer som tidigare räknats upp och som skrivningen av författningsföreskrifter med grundkrav i rapporten 1974:122). Till skillnad mot vad som skulle ha gällt vid överträ— delse av en sådan föreskrift med grundkrav finns dock ingen sank- tion direkt vid bristande efterlevnad av riktlinjerna.
Systemet med riktlinjer förutsätter i stället att, vid behov, MD skall meddela formellt bindande beslut i ärenden enligt 4 5 MFL. Därvid får MD ta ställning till om avvikelse från grundkrav också innebär att försäljningen av en vara skall förbjudas. I detta sam- manhang observerar man att 4 5 MFL anger under vilka förutsätt- ningar en vara inte får säljas medan grundkraven anger vilka krav som KOV anser bör ställas för att en vara skall få säljas. I de fall riktlinjeregler med grundkrav varit aktuella har MD förbju— dit försäljningen av varan i fråga (MD 1980:8, 1982:7 och 1982:20). En närmare redogörelse för MD:s beslut i produktsäkerhetsärenden följer i avsnitt 7.3.
Som exempel på grundkrav angående produkters utformning i rikt- linjerna kan, förutom KOVFS 1978:7, se bilaga 2:2, ex. 2, följan- de nämnas:
— Rullbräde skall vara så konstruerat att det håller tyngden av den person som det är avsett för vid temperaturer mellan -50C och +3ooc (KOVFS 1977:3).
— Rid— och skidhjälm skall ha tillfredsställande förmåga att mot- stå genomträngning av spetsiga föremål (KOVFS 1977:7).
- Gasvarnare skall ha egensäkerhet dvs. den får inte kunna för— orsaka explosion eller annan skadegörelse (KOVFS 1978:1).
- Sugnapp får inte innehålla ämnen som avses i 1 5, första styck- et lagen (1973:329) om hälso- och nnljöfarliga varor (KOVFSl979z10L
1) KOV:s rapport 1978103—03, ”Hjälmar, rapport med tekniskt under—
lag i anslutning till konsumentverkets riktlinjer för rid— och skidhjälmar", s. 3. 2) Se KOVFS 1977:3, 1977:7, 1978:1, 1978z3, 1978:7, 1978:10, 1979:12, 1980z3, 198014, 1980:5 och 1981:6.
- Utlösningsbindning skall vara så utformad att utlösningsvärdena kan inställas individuellt (KOVFS 1979:12).
- Småbarnssäng skall ha sådan hållfasthet att det inte kan uppstå personskador vid normal användning (KOVFS 1980:3).
Grundkraven får sitt egentliga innehåll genom att de kompletteras med detaljerade bestämmelser om hur varorna från funktionell syn- punkt skall uppfylla vissa krav som rör säkerhet. Således förekom- mer i riktlinjerna hänvisningar till svenska och internationella standarder med beskrivningar av hur varorna skall vara konstruera- de. Genom provningsintyg, utfärdat av en i riktlinjerna angiven provningsanstalt, institution eller ett företagslaboratorium som har erforderlig utrustning för att utföra provning enligt riktlin- jerna, får företagen bevisa att varorna är konstruerade enligt riktlinjerna.
Förutom regler med grundkrav innehåller riktlinjerna om produkt- säkerhet oftast också informationsregler med innehåll som i punkt 3 i ex. 2 i bilaga 2:2. Dessa regler knyter vanligen an till 3 5
MFL men kan ibland även avse sådana krav på marknadsföringen som följer av 2 5 MFL, se punkten 3.3 i ex. 2 i bilaga 2:2.
Beträffande riktlinjerna på produktsäkerhetsområdet kan till slut konstateras att de visserligen genom grundkraven har en konstruk— tion som till det yttre inte motsvaras av utformningen av 4 5 MFL men att målsättningen för riktlinjerna och för 4 5 i allt fall är gemensam, nämligen att skadliga produkter inte skall förekomma på marknaden. Där MD finner ett visst beteende eller en viss produkt- egenskap, som omfattas av riktlinjekrav kunna bli föremål för in- gripande enligt MFL kopplas systemen samman. MD kan exempelvis förbjuda saluhållandet av en viss produkt därför att den har en farlig egenskap som också strider mot kraven i de aktuella rikt- linjerna. Samma egenskap ligger då till grund både för riktlinjer- nas krav för att produkten skall få säljas och för domstolens be- slut om försäljningsförbud med stöd av MFL. I själva verket kan
ju också KOV:s krav på denna punkt ha grundats på att ett från- gående av kravet bör leda till ett säljförbud med stöd av 4 5 MFL. Riktlinjerna är dessutom utarbetade i samråd med berörda organi-
sationer och företag inom näringslivet. Det finns därför, som vi också berört i avsnitt 4.1, anledning att anta att flertalet be— rörda näringsidkare frivilligt följer reglerna i riktlinjerna. Vår utredning visar också att efterlevnaden är tillfredsställan- de. (En närmare redogörelse för efterlevnaden av riktlinjerna finns i avsnitt 3.6.2 och i bilaga 3:4.) Vid bristande efterlev— nad torde rättelse i allmänhet kunna uppnås genom frivillig över— enskommelse mellan KOV och vederbörande företag. 4 5 MFL och möj— ligheten till interimistiskt förbud utgör därvid en effektiv på— tryckning.
Som framgår av kap. 3 har vi gjort en förfrågan hos olika företag om deras syn på ett antal riktlinjer,på produktsäkerhetsområdet riktlinjerna om hjälmar och sugnappar (KOVFS 1977:7 och 1979:10). Enligt svaren har dessa riktlinjer medfört att säkerhetsstandar— den höjts för varor som omfattas av riktlinjerna. Även från KOV har i flera sammanhang redovisats positiva effekter av riktlin— jerna om produktsäkerhet.
7.3 MD:s beslut
MD har t.o.m. år 1982 meddelat beslut i 16 ärenden om produktsä- kerhet enligt 4 5 MFL. De varor som blivit föremål för prövning har varit barnbilstol (MD 1977:10), cykelbelysning (MD 1978z8), slangbågar (MD 1978:11), dyrkpistol (MD 1978:16), spegelset (MD 1979z5), dekorationslampa (MD 1979:6), barnvagn (MD 1980:2), brandvarnare (MD 1980:8), hushållsstegar (MD 1981:12), karate- pinnar (MD 1981:18), slipvirvlar (MD 1981:23), brandsläckare (MD 1981:24), bomullströja (MD 1982z5), godisläppstift (MD 1982:7), leksakstelefon (MD 1982:20) och barnstol (MD 1982:22). KO:s ta— lan har ogillats i två av dessa ärenden (MD 197818 och 1978:16). I övriga 14 ärenden har MD meddelat förbud för KO:s motpart att fortsätta försäljningen av varan eller varorna i fråga.
Förbudsbesluten har i samtliga fall motiverats med att det före- legat risk för skada på person. I tre ärenden har MD dessutom funnit att det - med hänsyn till brandrisker - varit risk för skada jämväl på egendom (MD 1979z5, 1980:8 och 1981:24).
MD har - med hänvisning till förarbetena, se ovan avsnitt 7.1 — i sina förbudsbeslut slagit fast att skaderisken skall knyta sig till själva varans konstruktion eller utformning och att risken för skada skall vara så betydande att ett förbud inte uppenbart är ett alltför långtgående ingrepp. Vid denna bedömning har MD beaktat de risker som varans konstruktion inneburit med hänsyn till varans användningsområde. Ett flertal olika risksituationer har därvid varit föremål för bedömning.
I två av de ärenden som gällt brandrisker (MD 1980:8 och 1981:24) gällde förbuden fortsatt saluhållande av säkerhetsutrustning, brandvarnare resp. brandsläckare. Till säkerhetsutrustning kan också barnbilstolen (MD 1977:10) hänföras. MD har i sina beslut att förbjuda dessa varor konstaterat att de var så konstruerade att de inte fungerade för avsett ändamål utan invaggade konsumen- ten i en falsk trygghetskänsla, vilket medförde särskild risk för skada. Brandrisker har föranlett förbud även mot försäljning av en särskilt lättantändlig bomullströja (MD 1982:5).
Utpräglade risksituationer för barn har förutom i ärendet med bil— barnstolen bedömts i ärendena med barnvagnen, godisläppstiftet, leksakstelefonen och barnstolen.
Risker i samband med arbete i hemmet har varit aktuella i ärendena MD 1981:12 och 1981:23. I det förstnämnda ärendet, som gällde för- bud att sälja hushållsstegar, uttalade MD att kraven inte borde vara lägre för stegar avsedda för hushållsbruk än för stegar av— sedda för användning generellt inom arbetslivet.
Även om varan fungerar på sätt som köparen förväntat sig kan den enligt MD ha ett konstruktionsfel och förbjudas. Sålunda angav MD i beslutet 1978:11 att socialmedicinsk expertis intygat att, med hänsyn till den speciella utformning ifrågavarande slangbågar er- hållit, användningen av dem uppenbart medförde särskild risk för personskada. Aven karatepinnarna i MD 1981:18 kan hänföras till denna kategori. Varan måste emellertid enligt beslutet MD 1978:16, där KO:s talan ogillades, ha sådana egenskaper att den kan skada förvärvarens intressesfär.
MD kan enligt 4 5 3 st. MFL inte utfärda säljförbud i den mån det - i författning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla. Däremot är MD oförhindrad att meddela säljförbud om det visserli— gen har utfärdats bestämmelser om en vara av en annan myndighet men dessa inte tar sikte på att stoppa försäljning till enskilda konsumenter. Exempel på detta är att stegarna i ärendet MD 1981:12 inte uppfyllde arbetarskyddsstyrelsens krav för användning på ar- betsplatser. Som skäl för förbudet att sälja dekorationslampan (MD 1979:6) angav MD att den var alltför bristfällig för att in- nehålla en vätska som av produktkontrollnämnden betecknats som vådlig. Även normer av andra organ än statliga myndigheter kan vara vägledande för MD:s beslut. Godisläppstiftet i MD 1982:7 uppfyllde sålunda inte de säkerhetskrav som med hänsyn till kväv- ningsrisker hade uppställts i en av Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) utarbetad standard för leksaker. Detsamma gällde leksakstelefonen i MD 1982:20. SIS standard omfattas numera av riktlinjerna KOVFS 1982:5.
Förutom att MD tagit hänsyn till att varan inte uppfyllt normer av nu angivet slag, har MD också krävt att riskerna i samband med användningen av varan blivit utredda i ärendet. Brandvarnaren i MD 1980:8 uppfyllde inte kraven i KOV:s riktlinjer (KOVFS 1978:3). För att styrka riskerna åberöpades dessutom särskilda sakkunnig— yttranden. I ärendena om godisläppstiftet och leksakstelefonen åberopades förutom den standard som numera ingår i riktlinjerna KOVFS 1982:5 också läkarutlåtanden. Yrkandet om säljförbud avse- ende cykelbelysningen ogillades med motiveringen att enbart den omständigheten att typgodkännande inte förelåg icke styrkte att . belysningen kunde förbjudas.
Att det kan finnas flera varor på marknaden vars användning inne— bär samma risker för konsumenterna som den aktuella varans har inte hindrat säljförbud (MD 1982:7 och 1982:22).
Som tidigare sagts får inte ett förbud vara en alltför ingripande åtgärd. Mot denna bakgrund diskuterade MD i ärendet om slipvirv— larna (MD 1981:23) huruvida fortsatt försäljning kunde vara för— svarlig under förutsättning att t.ex. varorna fick utbjudas en—
dast i kombination med skyddsutrustning samt i förening med tydli- ga anvisningar om att skyddsutrustningen måste användas. Sådana åtgärder ansågs dock inte tillräckliga. I fallet med barnvagnen (MD 1980:2) kunde alltför långtgående verkningar av förbudet und- vikas genom att det gjordes villkorat; om vagnen försågs med spärr mot ofrivillig hopfällning fick den säljas.
Enligt 13 5 MFL kan säljförbud meddelas för tiden till dess slut- ligt förbud föreligger. Denna möjlighet har hittills endast utnytt- jats i två fall (MD 1980:2 och 1981:18). Detta kan förklaras med att försäljningen i de flesta fallen redan upphört när MD prövat ärendet.
I vårt uppdrag ingår att överväga om säljförbud skall kunna med- delas för andra näringsidkare än detaljhandlare. Givetvis har MD inte meddelat något beslut som strider mot de regler som f.n. gäl— ler i detta hänseende. Vi har dock noterat att KO:s motpart i två fall invänt att en företagare i ett bakomvarande led borde ha va- rit svarande (MD 1981:23 och 1982:7).
Vad som tidigare har sagts gäller förbud mot farliga varor. Vid behandlingen av 4 5 MFL bör för fullständighetens skull nämnas att frågor om produkttjänlighet (”otjänliga varor") har prövats vid två tillfällen. I det ena ärendet, MD 1978:27, biföll MD KO:s ta— lan. MD fann att varan - som marknadsfördes som en "trycktvätt— boll" - hade en sådan av själva apparatens konstruktion betingad, Bg rengöringseffekt på tvättgodset, att den var uppenbart otjän— lig för sitt huvudsakliga ändamål. I ärendet 1981:8 ogillades dära emot KO:s förbudsyrkande avseende försäljning av telefonapparat. Att konsumenten vid användningen av apparaten kunde komma i kon- flikt med televerkets abonnemangsvillkor innebar enligt MD inte att apparaten var funktionsoduglig. I ärendet biföll dock MD KO:s andrahandsyrkanden enligt 2 5 och 3 5 MFL.
Produktsäkerhetsärendena i MD har hittills mest handlat om sälj- förbud enligt 4 5 MFL. Två ärenden som gällt ofullständig eller felaktig information bör dock noteras. I det ena ärendet (MD 1975:7) fann MD det vara otillbörligt att i marknadsföringen för en brandsläckare påstå att det använda släckämnet var giftfritt
och därmed ofarligt för konsumenterna. I det andra ärendet (MD 1979:24) förbjöd MD — med hänsyn till skaderisker inom rullbrä— dessporten — en näringsidkare att i sin reklam använda en bild med en rullbrädesåkare som inte var försedd med lämplig skydds- utrustning. Vidare ålade MD näringsidkaren att upplysa konsumen- terna om att rullbrädet inte är avsett för barn under tolv år.
7.4. KOV:s ärendehandläggning och produktsäkerhetsarbete i övrigt
Det från konsumentpolitisk synpunkt viktigaste styrmedlet är även på produktsäkerhetsområdet KOV:s ärendehandläggning.
KOV får kännedom om farliga produkter genom anmälningar från en- skilda konsumenter eller från t.ex. polismän och läkare, som på eget initiativ tar kontakt med verket, ibland via en konsument- vägledare eller hemkonsulent. Giftinformationscentralens (GCI) statistik över förgiftningsolyckor kan också nämnas. Uppgifter i massmedia kan också föranleda ingripanden. Dessutom tar KOV egna initiativ som kan vara baserade på varuprovningar, utredningar rö— rande vissa varor, speciellt insanNad skadestatestik dler riskvärde- ring i övrigt. Försöksverksamhet med skaderapportering har före- kommit, t.ex. under våren 1982 i östergötlands län. Något övergö- pande system för statistik över hem— och fritidsolyckor finns där- emot som påpekats ovan under 7.1, ännu inte i Sverige.
I KOV:s databas, som även omfattar det tidigare KO-ämbetet, hade under åren 1971-1981 sammanlagt 1 681 ärenden registrerats under kodorden "säkerhet" eller "produktsäkerhet". Av dessa rörde 771 ärenden risker för barn. En uppdelning på de viktigaste produkt- områdena visar att nästan en tredjedel gäller leksaker, sportut- rustning och hobbymaterial:
sport, hobby och lek 501 möbler och armatur 135 redskap för vård av barn 108 kapitalvaror, husgeråd 106 övrig inredning för bostaden 106 hälsoprodukter och skönhetsvård 65 hemelektronik 37
Ett antal exempel på produktsäkerhetsärenden finns i bilaga 6:1 Exemplen är hämtade från KOVs tidskrift Konsumenträtt och Ekonomi åren 1977-1981.
I exempel 70 i bilaga 6:1 beskrivs hur en anmälan från en konsu- ment kan leda till att KOV sluter en branschöverenskommelse angå- ende marknadsföringen av vissa varor, i detta fall minimotorcyk— lar och minimopeder. Andra branschöverenskommelser avseende pro— duktsäkerhet gäller marknadsföring av hjälpstartkablar samt be-
gränsning av effekten hos motorcyklar.
Av de ärenden som finns i bilaga 6:1 har det i ett tjugotal fall ansetts att produkten varit felaktigt konstruerad. Förhandlingar- na mellan KOV och vederbörande företag har lett till att tillverk- ningen eller försäljningen upphört eller till att varan utformats mera tillfredsställande från säkerhetssynpunkt. Det har t.ex. rört sig om barnvågar (ex.37), motorrullbräden (ex.49 ), trapetser (ex. 52), smådelar på leksaker (ex. 56) och leksaksflygplan (ex. 63). Av referaten framgår att KOV fört förhandlingarna företrädesvis med företagare i bakre led, t.ex. tillverkare, importörer eller grossister. Som skäl för detta har KOV anfört att det är en ef- fektivitetsvinst att förhandla med t.ex. tillverkaren i stället för med en eller flera detaljhandlare. KOV:s handläggare har ock- så uppgett att tillverkarna själva önskar föra förhandlingarna
angående sina produkter. Denna uppgift har bekräftats vid våra kontakter med olika företag.
5 I en betydande andel av ärendena har säkerhetsrisken kunnat undan- röjas genom förbättrad information om varan, t.ex. varningstext på förpackningen. Särskilt i fråga om kemiska risker torde var- ningstexter ha betydelse.
Efter ett förbudsbeslut i MD kan likartade varor påträffas på marknaden. Det är inte ovanligt att sådana fall avslutas med att KO utfärdar förbudsföreläggande. Detta har t.ex. förekommit i frå- ga om stegar, liknande dem som var i fråga i MD:s beslut 1981:12.
De styrmedel som nu har berörts - riktlinjerna, talan i MD och ärendehandläggningen — tillämpas i KOV:s producentpåverkande verk—
samhet, dvs. i direkt kontakt med företagen. Det bör i detta sam— manhang påpekas att KOV också riktar information direkt till kon- sumenterna, t.ex. genom kommunala konsumentvägledare, och genom verkets tidskrift Råd och Rön. Bl.a. har KOV också gett ut en särskild skrift, ”Säkerhet", i form av en sommar— och en vinter- edition med råd till konsumenterna om hur de skall undvika olyck- or i hemmet och på fritiden. Genom att på så sätt informera kon- sumenterna kan KOV medverka till att produkterna används på ett säkrare sätt och att den miljö de används i förbättras, vilket kan vara lika väsentligt som de producentpåverkande åtgärderna.
7.5. Sammanfattning och slutsatser
På flera olika varuområden finns det speciallagstiftning för att främja produktsäkerhet. KOV:s verksamhet tar primärt sikte på om- råden och frågor som inte täcks av sådan lagstiftning. KOV:s verksamhetsområde omfattar ett betydande antal varor av skilda slag, vars användning kan medföra flera olika typer av risker för konsumenterna. Olycksfallsrisker för barn i hemmet och på friti- den utgör viktiga delområden. Risker som hör samman med otill- fredsställande säkerhetsutrustning, brandrisker och otillräcklig information om kemiska risker bör också framhållas.
KOV/KO förfogar över flera olika styrmedel som kan användas i produktsäkerhetsarbetet. Vår utredning omfattar de styrmedel som tillämpas inom ramen för den producentpåverkande verksamheten. Vi har undersökt MD:s tillämpning av 4 5 MFL, som är den grundläg— gande regeln på området. Vidare har vi undersökt KOV:s riktlinje— verksamhet och handläggning av enskilda produktsäkerhetsärenden.
Vad vi närmast har att överväga är om styrmedlen är ändamålsen— liga för att uppnå en godtagbar produktsäkerhet.
Vi kan här först notera att den nuvarande ordningen i praktiken fungerar i stort sett tillfredsställande. Sålunda synes framtag- ningen av riktlinjerna gå lättare i fråga om produktsäkerhet än när det gäller rena informationsfrågor. En praktisk fråga är ock- så hur riktlinjerna efterlevs av företagen. Vid bedömningen av denna fråga får man enligt vår uppfattning utgå ifrån att det
här som på andra områden är orealistiskt att räkna med en hundra- procentig efterlevnad. Mot den bakgrunden måste den höga grad av efterlevnad som vi kunnat konstatera anses vara tillfredsställan— de.
Talan i MD enligt 4 5 MFL har i ganska liten utsträckning använts för att snabbt stoppa en pågående försäljning av en farlig vara. Vi har dock fått den uppfattningen att själva hotet om en rätte- gång och möjligheten att interimistiskt beslut meddelas i de flesta fall är ett tillräckligt påtryckningsmedel för att uppnå avsett resultat.
De flesta produktsäkerhetsärenden handläggs genom att förhand— lingsöverenskommelse uppnås mellan KOV och vederbörande företag. När det gäller denna verksamhet, vilken är av stor praktisk bety- delse, har vi inte funnit anledning att överväga förslag till för- ändringar.
I de frågor som vi nu har berört finns det alltså inte anledning att göra några ytterligare överväganden.
Nedan anger vi kortfattat vilka frågor som det med hänsyn till resultatet av vår utvärdering finns anledning att överväga närma— re. Våra överväganden om produktsäkerhet finns i kap. 11.
Den första frågan anges redan i våra direktiv. Enligt dessa skall vi bedöma om 4 5 MFL skall kunna tillämpas mot företag i de s.k. bakre leden. Aven vår utvärdering visar att det finns anledning att överväga en lagändring på denna punkt. Sålunda har KOV i de flesta produktsäkerhetsärenden och riktlinjeförhandlingar kon- takter med företagare i bakre led. Som närmare framgår av kap. M har vi dessutom funnit anledning att överväga vissa ytterligare ändringar i 4 5 MFL.
Frågor som gäller hälsa och säkerhet framstår som särskilt vikti- ga i det konsumentpolitiska arbetet. Särskilt på produktsäker-
hetsområdet kan ifrågasättas om riktlinjerna bör ersättas av fö- reskrifter som bygger på en normgivningskompetens enligt regler—
na i 8 kap. regeringsformen, dvs. föreskrifter som är omedelbart bindande för företagen. Denna fråga, som också berörs i våra di- rektiv, återkommer vi till i våra överväganden.
Slutligen har vi funnit att det är en grundläggande svaghet i det nuvarande systemet att det inte finns någon systematisk inrappor— tering av olyckor - i hemmet och på fritiden. Även till den frå- gan återkommer vi i våra överväganden.
FORFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN SAMT KONSUMENTOMBUDS- MANNENS FURELÄGGANDEN
I avsnitt 2.2.2 har vi kortfattat beskrivit MD:s verksamhet. I fråga om förfarandet i MD konstaterade vi att detaljregler i stor utsträckning saknas. Under arbetets gång har vi funnit anledning att ta upp frågor om förfarandet i MD. Vissa av dem har också när- mare belysts genom en skrivelse till kommittén från Sveriges In- dustriförbund och Sveriges Grossistförbund. I detta kapitel redo- gör vi för gällande ordning.
8.1 Talerätten
Rätten attgöra ansökan om förbud eller åläggande (talerätt) till- kommer i första hand KO (10 5 MFL, 6 5 AVL). Bestämmelserna inne- bär att den organisation eller näringsidkare som vill utverka ett förbud eller åläggande av MD enligt generalklausulerna i MFL el— ler AVL först måste vända sig till KO, som då får välja om han skall ta upp saken själv eller inte. Först sedan KO beslutat att inte göra detta kan anmälaren vända sig till MD. Detta överens- stämmer med vad som gäller enligt konkurrenslagen (1982:729).
Under senare år har från skilda håll, inom såväl näringslivet som andra grupperingar i samhället, kritik riktats mot reglerna om talerätten i fråga om ärenden enligt 2 5 MFL. I debatten har an— förts att det är stötande att en näringsidkare skall hindras från att direkt och utan omgång vända sig till MD rörande marknadsfö- ringsåtgärder som, kanske uppenbart, strider mot MFL men som KO, från sina utgångspunkter att prioritera konsumentintressen och med hänsyn till sina begränsade resurser, inte ingriper mot. An- talet ärenden i vilka näringsidkare utnyttjat sin talerätt är dock förhållandevis få - härtill återkommer vi i det följande.
Från olika håll har framförts att den nuvarande ordningen medfört att många näringsidkare ansett det meningslöst att anmäla ärenden till KO eller avhållit sig från att driva ärenden till MD, även i fall där talan varit välgrundad och en prövning påkallad. Den har också påverkat möjligheterna för den drabbade näringsidkaren att genom förhandlingar direkt med motparten vinna gehör för si- na yrkanden. De ärenden det här gäller hänför sig inte bara till efterbildning av produkter m.m. utan även till t.ex. oriktig ur—
sprungsangivelse, vilseledande jämförelser och negativ säljmetod. Kritikerna mot den gällande ordningen för talerätt har vidare an- fört att det med fog kan sättas i fråga om den är helt förenlig med Sveriges åtaganden enligt art. 10 bis i Pariskonventionen
för industriellt rättsskydd. Det har också anförts att inga le- gitima intressen påvisats som skulle tala emot en rätt för en- skild näringsidkare att själv direkt föra talan mot marknadsfö- ringsåtgärd som är till förfång för honom.
1931 års lag med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens inne- höll, till skillnad mot MFL, regler om direkt talerätt för nä— ringsidkare, bl.a. i fall angående illojal reklam.
Utredningen om illojal konkurrens föreslog i sitt betänkande (SOU 1966:71) att rätt att vid domstol föra talan om förbud mot handling som innebar otillbörlig konkurrens skulle tillkomma av regeringen utsedd myndighet, envar som led förfång av en hand- ling eller framställningsamtsammanslutning av konsumenter, lön- tagare eller näringsidkare.
Förarbetena till MFL innehåller emellertid inte något uttalande om varför en näringsidkare som anser sig utsatt för otillbörlig marknadsföring måste göra anmälan till KO före ansökan till MD.
Enligt prop. 1975/76:34 skulle den subsidiära talerätten för sam- manslutning av näringsidkare inte komma i fråga beträffande ären- den enligt 3 eller 4 55 MFL. I en motion (1975/76:1753) i riksda— gen framfördes dock att sammanslutning av näringsidkare med hän- syn till bl.a. sin branschs anseende, har samma legitima intres— se som sammanslutning av konsumenter och löntagarorganisationer av att ordentlig information ges och av att skadebringande varor
förbjuds enligt MFL. Näringsutskottets najoritet (se NU 1975/76:27) ansåg att de nytillkomna bestämmelserna om informationsåläggande och om förbud mot skadliga och otjänliga varor motiverades uteslu- tande av konsumenternas intressen. Med hänsyn härtill fann närings- utskottet inte skäl för en utvidgning av den subsidiära talerätten till att omfatta också företrädare för näringsidkarnas intressen.
I en reservation i utskottsbetänkandet hemställdes emellertid om
bifall till motionen, och riksdagen biföll reservationen (rskr 1975/76:166).
I MD:s praxis har det t.o.m. år 1982 förekommit 21 ärenden, i vil-
ka KO inte varit sökande. Här liksom i fortsättningen avses då ärenden enligt MFL och AVL, i vilka meddelats slutligt beslut i sak. Det kan tilläggas att ungefär lika många ärenden avskrivits utan slutlig sakprövning. Antalet inkommande ärenden av detta slag synes vara i stigande. Åren 1979—1982 inkom 6, 5, 7 resp. 8 ären— den och i december 1982 har domstolen 10 under handläggning (samt— liga med enskilda näringsidkare som sökande).
När densubsidiära talerätten utövats har det oftast varit enskil- da näringsidkare som fört talan i ärenden enligt 2 5 MFL. Detta har skett i 14 fall. I dessa ärenden har det varit vanligt att saken gällt vilseledande efterbildning (MD 1972:10, 197415, 1976:11, 1976:19, 1977:25, 1977:28, 1981z2, 1981:13 och 1982:12). övriga ärenden med enskilda näringsidkare som sökande har gällt vederhäftigheten i påståenden som använts vid marknadsföringen (MD 1975z6, 1977:1), jämförande reklam (MD 1981:7), och vilse- ledande utformning av förpackning (MD 1981:14). I ett fall där enskild näringsidkare varit sökande, har talan avvisats på grund av att KO-anmälan inte gjorts (MD 1980:17). I sex av de 14 ären- dena har sökandens talan ogillats av MD. I hälften av fallen har således talan bifallits av MD.
Då en näringsidkare vunnit bifall till sin talan har MD vid fle- ra tillfällen funnit att marknadsföringen varit otillbörlig både mot konsumenter och mot andra näringsidkare (MD 1972:10, 1974z5, 1981:13 och 1981:14).
Sammanslutningar av näringsidkare har varit sökande 3 gånger. Det har varit i ärenden enligt 2 5 MFL (MD 1974z15, 1977:8 och 1982z9). I samtliga dessa ärenden har MD bifallit förbudstalan. I 3 fall
har ansökan gjorts av sammanslutning av konsumenter. I 2 av dessa ärenden har ansökningen avvisats av MD (MD 1977:11 och 1980:24) och i det tredje ärendet (MD 1979:10) ogillades förbudstalan.
I ytterligare ett ärende har en sammanslutning gjort ansökan (MD 1980:6). Ansökan avvisades och av beslutet framgår inte vad för slag av organisation det var fråga om.
Marknadsföringsärenden handläggs också i Norge och Finland av en marknadsdomstol (i Norge heter domstolen markedsrådet). De norska
reglerna om talerätt har ungefär samma konstruktion som de svens— ka. Sålunda har en näringsidkare eller konsument som berörs av en handling subsidiär talerätt.
Lagstiftningen i Finland har fått en annorlunda utformning. De finska motsvarigheterna till MFL och AVL finns - såvitt avser handlingar som berör konsumenterna - i 2 och 3 kap. konsument— skyddslagen som trädde i kraft den i september 1978. Talan enligt denna lag kan i första hand väckas av konsumentombudsmannen. Sub— sidiär talerätt tillkommer konsumenternas och löntagarnas organi- sationer. Vid sidan av konsumentskyddslagen finns i Finland en lag om otillbörligt förfarande i näringsverksamhet, vilken trädde i kraft den 2 januari 1979. Enligt denna lag kan vissa förfaran- den förbjudas av marknadsdomstolen. Sålunda stadgas i lagens 1 5 att i näringsverksamhet inte får användas förfarande, som strider mot god affärssed eller eljest är otillbörligt mot annan närings- idkare. Ansökan om förbud kan göras av näringsidkare, mot vilken ett förfarande riktas eller vars verksamhet det kan skada, eller av registrerad förening som verkar för bevakande av näringsidkar- nas intressen. En sådan ansökan skall delges konsumentombudsman- nen. Om denne inom 30 dagar meddelar att han ämnar vidta åtgärder i ärendet med stöd av konsumentskyddslagen eller lagen om konsu- mentombudsmannen, skall ärendet i marknadsdomstolen uppskjutas till dess konsumentombudsmannen meddelar att han färdigbehandlat ärendet. Om konsumentombudsmannen för upp ärendet i marknadsdom-
stolen, skall näringsidkarens eller näringsidkarföreningens ansö- kan upptas till behandling i samband därmed.
I anslutning till vad som nu sagts har synpunkter inhämtats från den finländske konsumentombudsmannen: Typiska företagsärenden kan gälla renommésnyltning eller nedsättande omdömen om andra närings- idkare. Till en början utnyttjade företagen ganska ofta möjlighe- ten att gå till MD. Antalet är dock sjunkande och numera förekom- mer inte fler än cirka fem ärenden om året. De flesta tvister mel- lan företag handläggs inom näringslivets självsanerande verksam- het. Om det finns ett konsumentintresse klaras saken för det mes- ta upp genom konsumentombudsmannens handläggning. I praktiken fun- gerar reglerna ungefär som den svenska MFL. Ur konsumentombudsman— nens synvinkel kan inte sägas att företagsärendena upptar alltför stor del av marknadsdomstolens kapacitet.
Den inledningsvis refererade kritiken mot nuvarande regler om ta- lerätt har enligt vår mening tyngd i flera avseenden. Också mot bakgrund av de minskade resurserna för KOV:s verksamhet har vi kommit till den slutsatsen att vi i våra överväganden bör ta upp frågan om nu gällande regler om talerätt bör kompletteras på vis— sa punkter eller om KO även i framtiden ensam bör ha direkt tale— rätt.
8.2 Betydelsen av medgivande i MD
I skrivelsen från Industriförbundet och Grossistförbundet har ifrågasatts om det borde finnas någon regel som begränsar KO:s möjligheter att föra talan i MD i sådana ärenden där näringsidka— ren har medgett KO:s talan eller redan upphört med ett påtalat förfarande eller förklarat sig beredd att göra detta (i fortsätt- ningen används för Sådana ärenden uttrycket medgivna ärenden etc.). Det har gjorts gällande att näringsidkarna ofta är obenägna att aktivt medverka i förfarandet i dessa ärenden och att detta kan
få till följd att MD:s avgörande grundas på ett otillräckligt un- derlag.
Till en början kan konstateras att medgivande är en processhandling som kan ha olika betydelse beroende på i vilket slags rättegång den företas.
I ett tvistemål där parterna kan ingå förlikning och därmed dis- ponera över tvisteföremålet (dispositivt tvistemål) skall svaran- dens medgivande av kärandens yrkande i huvudsaken läggas till grund för bifall av käromålet. Medgivandet gör därmed bevisning obehövlig.
I ett tvistemål där parterna inte kan ingå förlikning i saken (indispositivt tvistemål) binder ett medgivande inte domstolen. Det utgör inte formell grund för ett bifall av käromålet utan underlättar endast handläggningen genom att domstolen och käran— den får upplysning om att svaranden inte ämnar framställa någon invändning. I brottmål händer det att den tilltalade säger sig medge åtalet, då han är medveten om att han begått den åtalade gärningen och denna är brottslig. På grund av intresset att för— hindra oriktiga straffdomar måste domstolen ändå pröva dessa frå- gor. Även om medgivande många gånger underlättar handläggningen i indispositiva tvistemål och i brottmål är ett medgivande i så- dana mål inte en processhandling som i och för sig gör bevisning obehövlig. Medgivande har alltså inte avgörande betydelse i in— dispositiva mål och i brottmål.
Processen i MD är närmast att jämföra med process i ett indispo- sitivt tvistemål. Detta innebär att domstolen inte är bunden av medgivande från den mot vilken yrkande om förbud etc. riktas. Det anses med hänsyn till MD:s prejudikatskapande funktion viktigt att domstolen har möjlighet att göra en fri bedömning av det för- farande som har underställts dess prövning (se prop. 1970:57 5.91L KO kan väcka talan vid MD även om den mot vilken talan riktas ti- digare förklarat sig beredd att upphöra med det påtalade förfa— randet (prop. 1970:57 s. 85). MD:s förbud eller åläggande skall i princip förenas med vite. Om vite av särskilda skäl är obehöv- ligt kan dock MD avstå därifrån (5 5 MFL). En sådan situation kan vara den nyss nämnda att vederbörande näringsidkare visserligen har förklarat sig beredd att upphöra med det påtalade förfaran- det men KO ändå har tagit upp ärendet i syfte att få fram ett prejudicerande avgörande i en principiellt viktig fråga. Om en sådan förklaring från näringsidkaren föreligger kan det vara bå- de onödigt och olämpligt att förena ett förbud med vite. Ibland kan det vara ett gemensamt intresse för KO samt näringsidkaren och dennes organisation att få frågan prövad av MD. Om KO i ett sådant fall avstår från att begära vitesföreläggande torde en- ligt förarbetena möjligheterna att vinna samförstånd om att bringa frågan under (MD:s) prövning vara betydligt större än de annars skulle vara (se prop. 1970:57 s. 91 f.).
Ett medgivande i MD tjänar alltså endast som en upplysning om att svaranden inte ämnar göra någon invändning. Det skall inte läggas till grund för MD:s avgörande och det gör inte bevisning obehövlig. Motsvarande gäller då svaranden redan upphört med den påtalade verk— samheten eller förklarat sig beredd att göra detta. Liksom i andra ärenden som MD prövar, gäller i dessa ärenden principen om fri be- visprövning. Detta innebär dels att alla kunskapskällor får använ- das för att få fram sanningen (fri bevisföring), dels att MD obun- den bestämmer bevisvärdet av den framlagda bevisningen (fri bevis-
1)
värdering).
Vi har undersökt de ärenden under åren 1971-1981, i vilka KO:s mot- part medgett KO:s talan, upphört med den påtalade verksamheten el— ler förklarat sig beredd att göra detta, se bilaga 8:1. Det rör sig om ett sjuttiotal ärenden. KO har i regel vunnit bifall till sin talan, åtminstone så till vida att MD meddelat föreläggande eller förbud. Endast i ett fall, MD 1978z8, har KO:s talan ogil- lats helt. I 44 av dessa 73 ärenden har svaranden inte gjort nå- gon invändning mot KO:s yrkande eller i övrigt gått in i sakdis— kussion. MD:s beslut har i dessa ärenden varit relativt kortfatta- de, se exempel från åren 1980 och 1981 i bilaga 8:1. I flera av de ca 30 fall, där svaranden gått in i sakdiskussion, har invänd- ningar gjorts om MD:s behörighet att ta upp ärendet till prövning. Exempel på MD:s beslutsmotiveringar i sådana ärenden finns också
i bilaga 8:1. MD har hittills alltid ansett sig oförhindrad att pröva ett ärende i sak oavsett medgivande etc. Även i ärenden, där svaranden inte gjort rättegångsinvändning, har det förekommit att MD yttrat sig om skälen till att ansökan prövats, se bilaga 8:1. I de flesta fallen har dock MD tagit upp medgivna ärenden etc. till prövning utan någon särskild kommentar.
I flera ärenden har parterna hävdat olika meningar när talan an- hängiggjorts i MD och medgivande lämnats först efter det att rät- tegången i MD pågått en tid (ex. MD 1973:22, 1974:12, 1976:17, 1976:33, 1979:18, 1980:4 och 1980:8).
1) Bernitz, Modig, Mallmén, Otillbörlig marknadsföring, 1970 5.316.
I 4 ärenden har svarandeföretaget blivit försatt i konkurs under förfarandet i MD (MD 1972:6, 1976:7, 197812 och 1981z9). Inte hel- ler detta förhållande har MD ansett utgöra hinder mot en prövning i sak.
I de flesta medgivna ärenden etc. har MD förenat förbud eller åläg— gande med vite. Man finner dock att domstolen, i enlighet med vad
som uttalats i förarbetena, i åtskilliga medgivna ärenden etc. in- te förenat förbud eller åläggande med vite eller bestämt vitet till
lägre belopp än normala 100 000 kr.1)
Sammanfattningsvis kan konstateras att medgivande etc. förekommit
i ett betydande antal ärenden och att företagen ofta varit obenäg— na att delta aktivt i sådana ärenden. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om det är en lämplig ordning att MD prövar sådana ärenden i sak.
8.3. KO:s förelägganden
Som en särskild form av medgivande kan man se godkännande av KO:s förelägganden.
Möjlighet för KO att meddela förelägganden infördes ursprungligen i 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring, vars förarbeten upp— tar de vägledande motivuttalandena beträffande institutet. Regler— na om förfarandet är utformade med RB:s regler om strafföreläggan- de som förebild. Nu gällande bestämmelser återfinns i 14 och 15 55 MFL samt i 6 5 AVL. Om föreläggandet godkänns av näringsidkaren i fråga inom utsatt tid, får det samma effekt som ett förbud el— ler åläggande som har meddelats av MD. Annars är det utan verkan. I motsats till vad som är fallet vid rättegång i MD har sålunda näringsidkarens inställning avgörande betydelse för giltigheten av KO:s förelägganden.
I specialmotiveringen till 1970 års lag sägs att ”om föreläggan— det godkänns gäller det som ett beslut av marknadsrådet” (prop.
1) Beträffande MD:s vitespraxis, se Bernitz i Konsumenträtt & Ekonomi 1978 nr 6 s. 20 ff.
1970:57 s. 99). Självfallet kan detta inte fattas så, att ärenden där föreläggande utfärdas skall tillmätas prejudicerande betydelse. Vad som åsyftas är i stället att förbudet eller åläggandet får sam- ma rättsverkan mot den aktuelle näringsidkaren som om det utfär— dats av MD. I den allmänna motiveringen används också en mer klar— görande formulering då det påpekas att godkänt föreläggande "får samma verkan som ett av rådet meddelat förbud" (a. prop. s. 84),
ett uttryck som överensstämmer med lagtexten.
Att föreläggandena inte skall ses som ett led i rättsbildningen framgår f.ö. redan av det förhållandet att de enligt lagtextens ord endast får användas "i fall som ej är av större vikt". Som exempel anges i förarbetena att KO kan utfärda föreläggande i kla— ra och medgivna fall, där det kan finnas behov av den garanti mot .upprepande som ett vitessanktionerat förbud innebär. Däremot bör enligt förarbetena KO:s förelägganden inte användas när det gäller frågor av principiellt intresse och åtgärder av stor praktisk räck— vidd (prop. 1970:57 s. 84).
Enligt uppgifter som vi inhämtat från KO-sekretariatet har 278 fö— relägganden utfärdats enligt 14 och 15 55 MFL samt 6 & AVL under tiden den 1 januari 1979-20 oktober 1982. Därav har 104, eller 37,4 procent, inte godkänts av vederbörande företag.
I de flesta ärenden, där godkännande inte lämnats, har näringsid- karen på något sätt hört av sig till KO. Näringsidkarens invänd- ningar kan då leda till nya förhandlingar eller ny skriftväxling. Därefter kan ett nytt föreläggande godkännas, ibland efter en viss ändring av det första föreläggandet. Det har också förekommit att ärendet avslutats med en överenskommelse i stället för ett nytt föreläggande.
När en näringsidkare bestrider ett föreläggande är det naturligt- vis inte heller ovanligt att KO väcker talan i MD. När ärendet i sådana fall blivit avgjort av MD har KO i regel vunnit bifall till sin talan. Endast två gånger har det hänt att KO:s talan delvis ogillats. Vid några tillfällen har KO återkallat sin talan i MD på grund av att överenskommelse träffats eller näringsidkaren på detta stadium förklarat sig villig att godkänna ett föreläggande.
I 19 ärenden har näringsidkaren inte svarat på KO:s första före- läggande. I 6 fall av detta slag har KO fört ärendet till MD och har vid samtliga dessa tillfällen vunnit bifall till sin talan (MD 1979:16, 1979:22, 1979:23, 1979:25, 1980:16 och 1980:21). I övriga ärenden av nu angivet slag har KO utfärdat ett andra eller tredje föreläggande vilketblivit godkänt av vederbörande näringsidkare.
Gällande regler medför sålunda att en näringsidkare genom att vara passiv och inte svara på ett föreläggande från KO kan undgå att bli bunden av detta.
I Finland har motsvarande regler en något annorlunda utformning. Där kan konsumentombudsmannen förbjuda användningen av marknads- föringsåtgärd eller avtalsvillkor i ärende som inte är av betydel— se med hänsyn till lagtillämpningen eller eljest. Förbudet förfal— ler dock om den som förbudsföreläggandet gäller inom en viss tid skriftligen eller muntligen anmäler att han motsätter sig förbu- det (7 5 lagen den 20 januari 1978 om konsumentombudsmannen). Lik- som i Sverige utfärdas förbud först sedan vederbörande företag fått yttra sig i saken. Till skillnad från vad som gäller i Sveri- ge behövs det inte ett uttryckligt godkännande från företaget för att ett förbud av den finländske konsumentombudsmannen skall bli gällande. I praktiken tillämpar inte konsumentombudsmannen för- budsmöjligheten om det redan under de inledande kontakterna står klart att företaget skulle motsätta sig ett förbud.
Det finns anledning att anta att den näringsidkare som förhåller sig passiv inför KO också är obenägen att delta aktivt i förfaran- det inför MD. Är fallet okomplicerat, såsom iföreläggandeärendena, kan
det synas onödigt med en prövning i MD. Betydande tidsutdräkt kan ju uppstå i det enskilda fallet. Även om de praktiska problemen under den period som vi har undersökt kvantitativt sett varit av ringa omfattning finns det därför skäl att överväga om det är lämpligt att göra någon ändring i de nuvarande reglerna.
8.4 Talan om regelvägledning
I den allmänna debatten kring rättsbildningen med utgångspunkt från MFL och kring processen i marknadsföringsmål har det fram-
hållits såsom en ofullkomlighet i det nuvarande systemet att det endast är KO såsom företrädare för konsumenterna — och undantags- vis en sammanslutning av näringsidkare som talesman för "skadeli- dande" medlemmars intressen - som har möjlighet att få ett ärende prövat i MD. Detta innebär att MD är hindrad att pröva en fråga om MFL:s tillämplighet om det inte föreligger ett konkret fall av ifrågasatt överträdelse av någon av generalklausulerna i MFL. Man har menat att detta är en olämplig ordning, i synnerhet med hän— syn till att generalklausulerna i stort sett saknar konkret inne- håll och att det är angeläget att MD kan ges ökade möjligheter att genom sina beslut fylla ut klausulerna. Som ett tänkbart medel att åtminstone i viss utsträckning komma till rätta med dessa problem har från olika håll framförts tanken på något slags "fastställelse- talan" inför MD. Vad som härvid föresvävat förslagställarna synes närmast ha varit en möjlighet för en näringsidkare att underställa MD en konkret, vidtagen eller planerad, marknadsföringsåtgärd för bedömning av om åtgärden faller utanför eller inom området för en eller flera generalklausuler. Det har bl.a. gjorts gällande att en sådan ordning skulle skapa en bättre balans i rättsbildnings— processen mellan KO, å ena sidan, och näringsidkarna, å andra si— dan. Från näringsidkarhäll har det särskilt framhållits att det inte minst från psykologisk synpunkt skulle vara värdefullt för den enskilde näringsidkaren att ha möjlighet att i rena prejudi— katsprocesser kunna uppträda som kärande.
I vårt arbete har vi funnit anledning att ta upp frågan om någon form av fastställelsetalan ur en annan synvinkel. Vi har uppmärk- sammat att det vid handläggning av enskilda ärenden hos KOV kan förekomma att verkets handläggare och svaranden-näringsidkaren stannar i olika meningar om vad som är gällande rätt, eller an- norlunda uttryckt om en viss åtgärd strider mot MFL eller inte. I detta läge har KOV möjlighet att via KO föra frågan till MD medan svaranden-näringsidkaren är avskuren från denna möjlighet. I de fall KO inte för ärendet till MD kan näringsidkaren inte heller få sin inställning prövad i samband med ett bestridande av att lagen är tillämplig. Inom vår kommitté har det ifrågasatts om inte detta är en obalans mellan parterna som är sakligt omoti—
verad.
Som framgår av bilaga 8:1 har vi också kunnat konstatera att det under riktlinjeförhandlingar förekommit frågor som fått lämnas olösta. Vi har funnit att vi borde,överväga om det inte kunde va- ra av värde att det aktuella spörsmålet kan hänskjutas till MD även av näringsidkarparten, om en läsning i förhandlingsläget skulle inträffa. Det kunde tänkas att det ibland även från KOV:s synpunkt skulle vara förhandlingsmässigt fördelaktigt att få sa- ken auktoritativt avgjord i MD utan att KOV:s motpart tvingas in i en besvärande försvarsposition som kanske äventyrar hela för- handlingen.
De framstötar om någon sorts ”fastställelsetalan" på det marknads— föringsrättsliga området som vi omnämnt i det föregående har va- rit allmänt formulerade. Såvitt vi kunnat utröna har ingen av för- slagsställarna närmare utvecklat hur den talerätt de tänker sig skall utformas närmare.
Till en början kan noteras att MDL inte innehåller några regler som antyder att en talerätt av det slag som föresvävat förslags- ställarna skulle vara möjlig i ärenden enligt MFL. Man torde där- för vara hänvisad till att pröva om reglerna i 13 kap. 2 & RB om fastställelsetalan i tvistemål vid allmänna domstolar kan tilläm— pas i de fall som är aktuella här. Då får först beaktas att reg- lerna i RB tar sikte på vissa speciella situationer som kan upp- komma i rena tvistemål. Enligt 13 kap. 2 & RB skall käromålet av— se frågan ”huruvida visst rättsförhållande består eller icke be- står". Härav framgår att en fastställelsetalan kan vara antingen positiv eller negativ. Bland de olika omständigheter, som skall vara uppfyllda för att en fastställelsetalan skall tas upp till prövning, märks först att det skall vara fråga om "visst rätts- förhållande". Man kan inte föra talan enbart om en lagtolknings- fråga, även om det skulle finnas behov av ett prejudikat i frå- gan. Ett yrkande om att domstolen måtte fastställa att ett lag— stadgande har viss angiven innebörd skall alltså avvisas.1) Bland förutsättningarna för fastställelsetalan märks också att det skall råda "ovisshet" om rättsförhållandet. Ovissheten mås—
1) Ekelöf, Rättegång 11, 6 uppl. s. 102.
te försvåra kärandens planering av hans ekonomiska verksamhet el-
l)
ler på annat sätt skapa en besvärande otrygghet för denne.
Den talan som diskuteras här har en delvis annan inriktning än fastställelsetalan i tvistemål enligt RB. Syftet är att till led— ning för parterna få klarlagt inte i första hand om vissa rättig- heter och skyldigheter består utan om vad en viss lagregel - en av generalklausulerna i MFL - innebär för en konkret situation.
Regler om fastställelsetalan förekommer emellertid också inom lag— stiftningen pådet immateriella rättsskyddets område. Vi vill här hänvisa till 63 & patentlagen (1967:837), 21 & namnlagen (1963:521), 44 & varumärkeslagen (1960:644), 41 & mönsterskyddslagen (1970:485), 42 & växtförädlarrättslagen (1971:392) och 23 % firmalagen (1974z156). Samtliga dessa lagbestämmelser är utformade på ett och samma sätt. Den som driver eller avser att driva verksamhet kan
föra talan mot innehavare av patentet etc. om faställelse "huruvi- da hinder föreligger mot verksamheten" på grund av registreringen av patentet etc. Förutsättningen för rätten att föra talan är att ovisshet råder om hinder föreligger och ovissheten är "till för- fång" för den som driver eller avser att driva verksamheten. Man kan konstatera att även i dessa bestämmelser är det fråga om att få fastställt om ett "rättsförhållande" föreligger. Situationen tycks dock praktiskt sett ha betydande likheter med en talan av
det slag som här diskuteras.
En regel om fastställelsetalan finns också i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, 4 kap. 6 5. Den lyder:
"Talan, som ej innefattar yrkande att motparten skall förpliktas att fullgöra eller underlåta något, skall avvisas om det ej är av avsevärd betydelse för käranden eller den för vilken organisation för talan att sådan fastställelsetalan prövas."
Arbetsdomstolen (AD) har i sin praxis flera gånger uttalat att en fastställelsetalan äger avsevärd betydelse för en part först om det finns anledning att anta att en bifallande dom kommer att di— rekt påverka motpart i det rättsliga handlandet i förhållande till parten eller bli direkt avgörande vid en senare talan, som
1) Ekelöf, a.a. s. 105.
går ut på att motparten skulle förpliktas fullgöra eller underlå— ta något. Med motpart avses då både avtalsmotparten och andra, vilka kan vara bundna till avtalet. I ett par fall har målet rört en renodlad lagtolkning som inte haft anknytning till någon rätts- tvist. Sådan talan har avvisats av AD.1) En tendens i AD:s praxis förefaller dock vara att undvika det mera formalistiska tolknings- sätt som varit vanligt vid tillämpningen av 13 kap. 2 5 RB. AD tycks ha lagt stor vikt vå? det större eller mindre behovet av vara något större enligt denna bestämmelse än enligt 13 kap. 2 & RB. ett vägledande uttalande. Utrymmet för fastställelsetalan synes
Frågan om en rätt till fastställelsetalan inom området för mark— nadsföringslagstiftningen diskuterades inte under förarbetena vare sig till 1970 års lag eller till den nu gällande MFL, men väl den i vissa avseenden praktiskt näraliggande frågan om bin— dande förhandsbesked beträffande planerade reklam- eller andra marknadsföringsåtgärder. Tanken på bindande förhandsbesked avvi- sades. Däremot togs fastställelsetalan upp i propositionen om AVL (1971:15 s. 78 f.). Föredragande statsrådet menade att behovet av en fastställelsetalan inte var så framträdande på avtalsvillkors- området men tog avstånd från idén främst under hänvisning till att någon motsvarande ordning inte fanns på MFL:s område.
Mot bakgrund av vad som förevarit under lagstiftningsarbetet på det marknadsrättsliga området får alltså vår kommitté anses oför— hindrad att pröva om det kan vara påkallat att införa en regel angående något slags talan om regelvägledning eller regelutfyll- nad avpassad speciellt för MFL-området. Vi återkommer till frå— gan i våra överväganden.
8.5 Medverkan i rättegång Som i olika sammanhang framhållits förutsätter MFL:s regelsystem med generalklausuler en fortlöpande rättsbildning inom dessas ram. Den egentliga rättsbildningen ligger hos MD. För att domsto-
1) Lind m.fl., Rättegången i arbetstvister, 1979, s. 178 ff. 2) Heuman, Specialprocess - Utsökning och konkurs- s..81.
len rätt skall kunna fylla denna uppgift fordras inte bara att ärendena handläggs kompetent och med omsorg. Det förutsätter ock- så att parterna, K0 och vederbörande näringsidkare, aktivt med- verkar i processen på ett kvalificerat sätt. Från näringslivets sida har framförts att svaranden-näringsidkaren inte sällan av— står från eller underlåter att utveckla sin talan på ett sätt som kan ge MD ett belysande underlag för bedömningen. Detta förekommer ofta i medgivna ärenden etc., se avsnitt 8.2. Vidare är kostnader— na för näringsidkaren att föra talan på ett från rättsbildnings-
synpunkt tillfredsställande sätt ofta betydande. Enligt gällande
bestämmelser får näringsidkaren alltid stå för sina kostnader, även när KO:s talan ogillas. Till detta kommer ytterligare att nä- ringsidkare i regel tycks anse det viktigaste vara att söka undvi— ka den uppståndelse och negativa publicitet som ofta är förenad med en process i MD.
Även om näringsidkaren själv inte anser sig ha något eget intresse av att driva processen, kan andra näringsidkare vara angelägna om att processen förs på ett kompetent sätt. De blir ju berörda av MD-beslutets prejudikatverkan. I dessa fall kan det vara lämpligt att närmast berörda branschorganisation eller en central närings- livsorganisation får medverka till en allsidig belysning av ären- det. Möjligheterna för organisationerna att göra detta har emel— lertid i praktiken visat sig vara mycket begränsade.
Ett alternativ är att organisationen själv tar på sig rollen av ombud i ärendet eller anskaffar ett ombud eller rättegångsbiträde och helt eller delvis svarar för kostnaderna för processen. Erfa— renheten har emellertid visat att det sällan eller aldrig är möj- ligt för en organisation att på detta sätt engagera sig i en rät- tegång för en viss medlem. Skälen kan variera. Ett är att organi- sationens stadgar kanske inte medger vad som från vissa syn- punkter kan uppfattas som ett ensidigt gynnande av en medlems in- tressen.
Ett annat alternativ, som kommit till användning i viss utsträck- ning, är att organisationen antingen på eget initiativ tillstäl— ler parterna i ärendet ett utlåtande eller på anmodan av MD el— ler part inger ett yttrande.
Från näringslivets sida har understrukits att det är viktigt att organisationen kan medverka i själva processen. Frågan om en nä- ringslivsorganisation har möjlighet att genom intervention enligt 14 kap. 9 5 RB medverka i rättegång inför MD var aktuell i ären- det MD 1976:8 (KO ./. CRC-Lafo AB) som gällde könsdiskriminerande reklam.
I ärendet hemställde Svenska Annonsörers Förening om att få inträ- da som intervenient på bolagets sida.
Som grund för sin hemställan anförde föreningen bl.a. att flera synnerligen komplicerade frågor aktualiserades i ärendet. Betydan— de processuella insatser krävdes inte bara från KO:s sida utan också från svarandesidan för att de principiella och juridiskt re— levanta principfrågorna i ärendet skulle kunna få en allsidig be- lysning. Ärendet var utan praktiskt intresse för CRC—Lafo medan det hade ett mycket stort principiellt och praktiskt intresse för annonsörerna i stort dvs. för föreningens medlemmar. Föreningen angav dessutom att även frågan om intervention hos MD hade stor praktisk och principiell betydelse, varför en prövning och ett väg— ledande uttalande från domstolens sida var angeläget.
KO, som inte tillstyrkte föreningens hemställan, anförde bl.a. att föreningens medverkan i processen var ägnad att bidra till att frå— gorna i ärendet blev så allsidigt belysta som möjligt. Med hänsyn bl.a. till att KO eller KO:s motpart kunde åberopa yttrande av or- ganisation inom näringslivet med sakkunskap i en fråga ifrågasat- te dock KO om behov av interventionsmöjlighet för branschorgani— sationer förelåg. Mot att införa möjlighet till intervention i MD talade att en intervention skulle göra handläggningen inför MD me- ra tungrodd och att det torde vara vanskligt att på tillfredsstäl— lande sätt dra gränser mellan sådana organisationer, för vilka visst ärende hade sådant intresse att de borde få intervenera, och andra organisationer. Om flera organisationer samtidigt skulle va- ra interventionsberättigade och utnyttja sin rätt till interven- tion fanns enligt KO:s uppfattning_risk för att handläggningen blev oformlig. KO påpekade också att motparten kunde anlita före— trädare för organisationen som ombud.
.I sitt beslut erinrade MD om att departementschefen i förarbetena till MFL uttalat att ärendena inför MD skulle handläggas i rätte- gångsliknande former och i stort sett efter RB:s principer men att någon detaljreglering inte borde komma i fråga. MD hade så— lunda frihet att utforma förfarandet efter vad som framstår som ändamålsenligt. Domstolen ville inte utesluta möjligheten av att fall kan förekomma där en analog tillämpning av RB:s regler leder till att intervention bör tillåtas i ärenden inför domstolen. I det nu aktuella ärendet hade föreningen emellertid inte förebring- at någon omständighet av beskaffenhet att vid en analog tillämp- ning av 14 kap. 9 € RB utgöra grund för intervention. Föreningens ansökan lämnades därför utan bifall. I stället fick annonsörföre- ningen på MD:s begäran avge yttrande i ärendet.
RB:s regler om intervention synes alltså ha en begränsad tillämp- lighet på rättegången i MD. Vi anser emellertid att, som angetts ovan, flera skäl talar för att näringsidkare som inte är parter i ett ärende ges tillfälle att komma till tals i MD genom att de— ras organisationer får medverka i förfarandet. Vi tar därför upp denna fråga i våra överväganden.
8.6 Sammanfattning och slutsatser
I avsnitt 8.1 har vi redogjort för i vilken omfattning andra än KO varit sökande i MD. Bl.a. mot bakgrund av den kritik som rik— tats mot den nuvarande ordningen och de minskade resurserna för KO:s och KOV:s verksamhet (se avsnitt 2.2.1) finns det skäl att överväga om den direkta talerätten även i fortsättningen skall kunna utövas endast av KO.
Av avsnitt 8.2 framgår att MD — i enlighet med förarbetena till MFL — genomgående gjort en prövning i sak i ärenden, där ett fö— retag medgett KO:s talan, upphört med ett påtalat förfarande el- ler förklarat sig berett att göra detta. Bland näringslivets or— ganisationer har man satt i fråga om denna ordning är lämplig bl.a. med hänsyn till att KO:s motpart ofta är förhållandevis passiv i ärenden av denna art. Även vi anser att denna fråga bör tas upp till övervägande.
Kravet att KO:s förelägganden skall godkännas kan medföra förse- ning av ärenden som är enkla och klara (se avsnitt 8.3). I våra överväganden diskuterar vi hur denna effekt av reglerna kan und— vikas.
I avsnitt 8.4 har vi konstaterat att RB:s regler om fastställel— setalan i princip inte är tillämpliga på rättegången i MD. Av skäl som redovisats där finns det anledning att överväga regler som är utformade speciellt med tanke på förfarandet i MD.
I avsnitt 8.5 konstateras att möjligheterna till intervention i MD enligt 14 kap. 9 & RB är begränsade. Det finns behov av sär- skilda regler som gör det möjligt för olika intressenter att med- verka i förfarandet.
DEL III OVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
DEL III ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
I del II av betänkandet (kap. 2—8) har vi beskrivit och utvärde- rat de viktigaste styrmedlen för producentpåverkan. Därvid har vi, i enlighet med direktiven, främst uppmärksammat KOV:s rikt- linjer.
I denna del av betänkandet (kap. 9—14) redovisar vi våra övervä— ganden och förslag. Framställningen anknyter till de resultat som vi framlagt i del II. Utvärderingen har emellertid inte lett fram till entydiga slutsatser i alla de frågor som vi funnit oss böra ta upp till behandling. övervägandena i dessa frågor har därför, i större eller mindre omfattning, fått grundas på egna kunskaper och erfarenheter som de i kommittearbetet deltagande kunnat tillföra utredningsarbetet.
Förevarande del III är disponerad på följande sätt. I kap. 9, som anknyter till kap. 3, redovisar vi allmänna synpunkter på de konsumentpolitiska styrmedlen, bl.a. hur normer för marknads— föring och produktutformning bör tas fram. 1 kap. 10, som ankny- ter till kap. 6, framlägger vi synpunkter på normerna inom in— formationens område. I kap. 11, som ansluter till kap. 7, ger vi synpunkter på normerna vad gäller produktsäkerhet. I kap. 12, som knyter an till kap. 4, tar vi upp vissa rättsliga aspekter på riktlinjerna. I kap. 13, som bygger vidare på kap. 8, be- handlar vi olika spörsmål med anknytning till rättegången i MD. I ett sista kap. 14, presenterar vi specialmotiveringen till de förslag om lagändringar som vi lägger fram.
RIKTLINJER OCH ANDRA KONSUMENTPOLITISKA STYRMEDEL
9.1. Några utgångspunkter för övervägandena
Enligt direktiven har vi inte till uppgift att ta ställning till de mål som statsmakterna fastställt för konsumentpolitiken, främst genom beslut i anslutning till prop. 1972:33. Vi har inte heller något uppdrag att ompröva de rättsliga ramarna för konsumentpoli- tiken så som dessa dragits upp genom MFL; däremot har vi som framgår av kap. 7 att överväga vissa förbättringar av konsument- skyddet på produktsäkerhetsområdet (se härom kap. 11). Vi har vidare att utgå från den organisation av den konsumentpolitiska administrationen som för närvarande råder. Frågan om organisatio- nen av KOV/KO har övervägts av en särskild utredare (Ds Fi 1983:2L
Vårt uppdrag gäller i främsta rummet att överväga om de rättsli- ga styrmedel som för närvarande står till buds på det konsument— politiska området är ändamålsenliga och fungerar på ett till- fredsställande sätt med hänsyn till de mål som statsmakterna ställt upp i fråga om konsumentinformation och produktsäkerhet.
Även om alltså vår utredningsuppgift är begränsad och utgångs- punkterna för våra överväganden i betydande grad är givna har
vi inte kunnat undgå att ta hänsyn till att konsumentpolitikens allmänna villkor ändrats som en följd av bl.a. det ändrade sam— hällsekonomiska läget. En realistisk syn på vårt uppdrag kräver att vi har en uppfattning om i vilket samhällsekonomiskt, stats— finansiellt, företagsekonomiskt och hushållsekonomiskt klimat de konsumentpolitiska styrmedlen skall fungera framöver.
Självfallet får inte de förslag som vi lägger fram medföra nämn— värt ökade statsutgifter. Detta framgår redan av direktiven
1980:20 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående finansiering av reformer. Vi har i enlighet med detta gått ut ifrån att våra förslag skall ha som främsta syfte att inom ramen för i stort sett nuvarande resurser — inom såvälden offentliga som den privata samhällssektorn - effektivera de konsumentpoli- tiska styrmedlen. Detta innebär bl.a. att vi bör utgå från den ambitionsnivå som KOV i nuläget bedömer realistisk när det gäl— ler riktlinjeregleringens totala omfattning. Enligt vad vi inhäm- tat anser verkets ledning att verkets administrativa kapacitet sätter en gräns kring 50-65 fungerande riktlinjer (det nuvarande antalet är ca 40).
Med denna grundsyn på vårt utredningsuppdrag finner vi det ange— läget att uppmärksamma hur förekonmande ofullkomligheter vad gäl- ler styrmedlen kan elimineras. Ännu viktigare anser vi det emel- lertid vara att finna lösningar som innebär en aktivering av al- la krafter som är eller rätteligen borde vara engagerade i det dagliga konsumentpolitiska arbetet på marknaden. Vi menar att näringsidkarna och näringslivets organisationer liksom konsumen- terna och olika organisationer som på ett eller annat sätt kan ta till vara konsumentintressen bör uppmuntras att spela en mera aktiv roll. Vi tror att detta är möjligt inom ramen för tillgäng— liga resurser. Vi vill vidare understryka att de lokala konsu— mentorganen skulle kunna spela en viktig roll också när det gäl- ler att verka för att styrmedlen fungerar på avsett sätt. Nuva— rande resurser torde dock inte räcka till för några mera omfat— tande fortlöpande insatser av detta slag.
Vi vill slutligen framhålla ytterligare två utgångspunkter för våra överväganden. Den ena av dessa är att det är en väl etable- rad grundprincip i svensk konsumentpolitik, dokumenterad bl.a. i prop. 1972:33 och prop. 1975/76:34, att näringsidkarna har ett förstahandsansvar för att konsumenternas berättigade intressen blir tillgodosedda och att de konsumentvårdande myndigheternas producentpåverkande arbete skall inriktas på att söka åstadkom— ma resultat för konsumenternas bästa i en nära samverkan med nä— ringslivet och i första hand på frivillighetens väg. Den andra utgångspunkten är att en diskussion om konsumentpolitiska styr—
medel måste ske med en öppen blick för det nära funktionella sam— bandet mellan konsumentpolitik och konkurrenspolitik — den senare nyligen manifesterad genom antagandet av den nya konkurrenslagen (1982:729). Vi har uppfattat direktiven så att MD:s roll skall förbli oförändrad. Domstolen skall ha ett avgörande ansvar för rättsbildningen inom båda områdena och skall se till att praxis inom dessa blir väl samstämd.
9.2. Våra överväganden
Utvärderingen av den nuvarande ordningen för producentpåverkan, med tyngdpunkten lagd vid riktlinjesystemet, ger vid handen att några mera fundamentala brister i detta inte synes ha förelegat. Av utvärderingen framgår också att åtskilliga svaga punkter i systemet kunnat arbetas bort under de snart sju år som detta va— rit i tillämpning. Vissa brister och ofullkomligheter kvarstår emellertid alltjämt.
Vi finner således att riktlinjesystemet i stort sett bestått pro- vet och att riktlinjer kan användas som styrmedel även i fort- sättningen där så är lämpligt.
Emellertid är det enligt vår mening anledning överväga en kom- plettering av den nuvarande arsenalen av konsumentpolitiska styr- medel inom ramen för MFL. Vi framlägger vidare synpunkter på hur tillgängliga resurser för producentpåverkan bör fördelas mellan olika styrmedel. Vi har också synpunkter på KOV:s handläggning av riktlinjeärenden och andra styrmedelsfrågor samt på möjlighe- terna att utvärdera resultatet av olika styrmedel mot bakgrund
av uppställda mål.
Vi tar upp här nämnda övergripande och allmänna frågor i detta kapitel. En fråga av denna karaktär, nämligen förtydligande av riktlinjernas rättsliga karaktär, behandlas dock särskilt (kap. 12). Vissa frågor som gäller hur man bättre skulle kunna utnytt— ja tillgängliga resurser — en viss modifiering av gällande reg- ler om rätt att föra talan och om rätt att medverka i rättegång vid MD samt en uppstramning av reglerna om förbuds— och informa— tionsföreläggande — behandlas, närmast av framställningstekniska skäl, för sig (kap. 13).
9.3 ökad flexibilitet - självreglering som styrmedels- alternativ
Som framgått av beskrivningen av gällande ordning finns det ett betydande antal styrmedel på konsumentpolitikens område (se sär— skilt kap. 2 och 3). Tyngdpunkten har hittills legat på KOV:s handläggning av enskilda ärenden. Ett tillrättaförande under hand utan användning av tvångsmedel mot den felande näringsidkaren ses såsom det normala korrektivet. Vid sidan härav har KOV - i över- ensstämmelse med statsmakternas anvisningar - särskilt inriktat sig på att, tillsammans med företrädare för berörda näringsidkar— intressen, ta fram normer i form av riktlinjer.
Särskilt under de senaste åren har emellertid KOV, också här till- sammans med näringsidkare och deras organisationer, utarbetat nor— mer som inte givits formen av riktlinjeregler utan — liksom un- der KO—tiden - infogats i överenskommelser, där verket och nor- mernas adressater uppträder som ett slags avtalsparter. Även om vi till fullo inser att skillnaden i fråga om rättslig effekt är subtil mellan å ena sidan riktlinjer som tillkommit i samverkan med näringslivsföreträdare och å andra sidan överenskommelser som framtagits på ett motsvarande sätt, har vi fått det intryck- et att de två styrmedlen värderas olika inom näringslivet. Nor— mernas adressater, näringsidkarna och deras organisationer, upp- lever överenskommelserna något annorlunda än riktlinjerna. Medan de senare uppfattas som myndighetskrav ses överenskommelserna så— som ett slags gentlemen's agreement varigenom man frivilligt tar på sig vissa förpliktelser. Detta innebär i sin tur att goda för— utsättningar finns för stor följsamhet och att förhållandevis små resurser krävs för övervakning och utvärdering från KOV:s sida.
Som vi redan framhållit i föregående avsnitt bör man enligt vår mening bibehålla den nuvarande ordningen som innebär att riktlin- jerna är det viktigaste styrmedlet av normkaraktär. Vi menar emellertid att erfarenheterna av överenskommelser som styrmedel också är goda. Det finns därför anledning att även i fortsätt— ningen använda sig av detta styrmedel samt att pröva andra lik- artade former för frivillig samverkan mellan KOV och näringsli-
vet. Vi vill i detta sammanhang också erinra om de viktiga land- vinningar för konsumenterna som uppnåtts genom det nätverk av överenskommelser på AVL—området som tillkommit efter förhandling- ar mellan KO respektive KOV/KO, å ena sidan, och berörda närings- livsorganisationer och företag, å andra sidan.
Våra studier av det marknadsrättsliga regelsystemet i ett antal länder har visat att man där är inne på liknande tankegångar (se bil. 2:4). Här kan särskilt pekas på de omfattande självreg— leringsaktiviteter som sedan mycket länge bedrivs i USA, såväl på det federala som på det inomstatliga planet, genom de s.k. Better Business Bureaus samt i Storbritannien via Advertising Standards Authority och därtill knutna organ. Även i andra län- der finns mer eller mindre väl utvecklade frivilliga system för självreglering inom näringslivet, t.ex. i Japan. Vi kan vidare nämna Förbundsrepubliken Tyskland, där man vidareutvecklat ett system med s.k. Nettbewerbsregeln samt Frankrike där en omfattan— de självreglering förekommer på reklamområdet genom Bureau de verification de la Publicité. De självregleringsaktiviteter som förekommer i våra nordiska grannländer, främst Finland och Norge, bör också framhållas.
Vi anser att det är angeläget att bättre än som hittills skett ta till vara det marknadskunnande och den kreativitet som finns
inom näringslivssektorn. Näringsidkarna och näringslivets orga- nisationer bör därför stimuleras att mera aktivt engagera sig i arbetet med att förbättra konsumenternas ställning. Detta kan gi— vetvis ske på många olika sätt och på olika nivåer.
Vi har alltså kommit till den slutsatsen att det är önskvärt att såsom ett kompletterande styrmedel vid sidan av KOV:s riktlinjer pröva en självreglering liknande den som finns och är under ut— veckling i andra länder. Det eller de system för självreglering som vi efterlyser torde ha sin största utvecklingsmöjlighet på informationens område. Vi antar emellertid att ett viSst utrymme för självreglering kan finnas även på andra områden. Vi tänker oss i första hand att självregleringen skall innebära att näringslivet tar fram normer i vissa fall och svarar för viss normövervakning. Om-åtgärder av detta slag skall få verklig genomslagskraft krävs
vissa resursinsatser från näringslivets sida. Vår bedömning är dock att de resurser som krävs inte är större än att det är rea- listiskt att räkna med att man inom näringslivet skall vara be- redd att ställa dem till förfogande.
För att försäkra oss om att våra bedömningar är verklighetsför— ankrade har vår kommitté haft kontakter med näringslivet. Dessa har bl.a. resulterat i att NDM (se avsnitt 3.4.2) på vår begäran tillställt oss en promemoria som innehåller konkretiserade för- slag om självregleringssystem, innebärande att näringslivsorgani- sationer etablerar normer, när KOV bedömer detta lämpligt, och eventuellt även tar på sig viss normövervakning. (NDM:s promemo— ria är intagen som bil. 9:1). I anslutning till promemorian har Sveriges Köpmannaförbund, i samråd med SHIO—Familjeföretagen, för sin del gjort vissa preciseringar och angivit exempel på pro-
blemområden inom detaljhandeln där självregleringsåtgärder borde kunna komma i fråga (bil. 9:2).
Vi vill ytterligare understryka att vi finner det angeläget att näringslivet i ökad omfattning medverkar till att flera standar— der tas fram inom konsumentvaruområdet. Det arbete som bedrivs inom Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) i samverkan mellan bl.a. KOV och näringslivet, bör om möjligt intensifieras.
Vi vill betona att våra förslag om ökad självreglering inom nä- ringslivet förutsätter att KOV såsom central förvaltningsmyndig— het för konsumentfrågor även i fortsättningen har ett övergripan— de ansvar för att erforderliga normer tas fram på marknadsföring— ens område. Det bör således ankomma på KOV att svara för t.ex. problemuppfångning och prioritering även vad gäller de självreg- lerande åtgärder som vi föreslår. Däremot är det vår tanke att dessa skall innebära att vissa resurser frigörs inom verket när det gäller själva normframtagningen och normövervakningen. Även beträffande den senare bör KOV ha ett övergripande ansvar och alltså följa utvecklingen på marknaden för att kunna gripa in om detta skulle Visa sig nödvändigt.
Det bör uppmärksammas att självreglering inte är problemfri från konkurrenssynpunkter, lika litet som annan normering på marknads-
föringens område är det. Vi har dock kunnat konstatera att de nor- mer i form av riktlinjer och överenskommelser som KOV hittills ta- git fram bara i några få fall föranlett diskussioner mellan KOV och NO. Vi förutsätter att situationen skall förbli densamma vad gäller de självreglerande åtgärder som vi nu förordar. Trots det— ta tror vi att det skulle vara värdefullt om NO - i samverkan med KOV/KO - kunde ägna något mera uppmärksamhet åt normarbetet på marknadsföringsområdet än vad som hittills skett.
9.4 KOV:s handläggning av riktlinjeärenden och andra styrmedelsfrågor
Som redan framhållits i inledningen till avsnitt 9.1 har inte vår kommitté att ta ställning till de mål som statsmakterna fastställt för konsumentpolitiken. Inte heller är det vårt uppdrag att över- väga den prioritering i stort som är vägledande för KOV:s verk- samhet inom program 1, marknadsinriktade aktiviteter, och som in- nebär att de viktigaste uppgifterna är:
att skydda konsumenters liv och hälsa, att undanröja större ekonomiska risker för konsumenterna, att stödja svaga konsumentgrupper i samhället, och att främja energibesparande åtgärder på konsumentområdet.
I kap. 3 har vi beskrivit och utvärderat hur riktlinjesystemet tillämpats hittills. Analyser har genomförts i fem steg: initie— ring och prioritering, utarbetande, offentliggörande, övervak- ning och utvärdering. Vi har funnit angreppssättet fruktbart och knyter därför här an till detta. Vi utgår följaktligen vid våra överväganden från ett antal skilda handläggningsmoment. Dessa kan grupperas i tre huvudkategorier: normframtagande, normtill- lämpning och normutvärdering. Liksom i kap. 3 ligger tyngdpunkt— en i framställningen på styrmedlet riktlinjer och på KOV:s verk- samhet. Vi berör emellertid även vissa andra styrmedel liksom, låt vara mera översiktligt, vissa andra myndigheters, organs och organisationers behandling av styrmedelsfrågor.
9.4.1. Framtagande av normer
Debatten kring och kritiken av riktlinjesystemet har, som vi när- mare redovisat i avsnitten 3.1-3.4, framför allt gällt framtagan- det av normer, i synnerhet normer i anslutning till3 & MFL om in- formation. Redan på ett tidigt stadium i kommittéarbetet sökte vi bilda oss en uppfattning om hur en process för framtagning av normer idealiskt borde gestaltas. Våra idéer om denna process kom att speglas även i utvärderingsarbetet och den nyss nämnda redovisningen av detta i fem steg.
Våra analyser av normframtagningen och vårt sätt att se på denna har också präglat de fortlöpande kontakter av skilda slag och på olika nivåer som under utredningsarbetets gång ägt rum mellan riktlinjekommittén och KOV. Dessa kontakter har medfört att verks— ledningen och andra tjänstemän inom verket kunnat dra nytta av vårt utredningsarbete och allteftersom detta fortskridit haft möjlighet att i sitt praktiska arbete tillgodogöra sig de resul— tat som vi kommit fram till. På detta sätt har vår kommittés ar- bete givit KOV ökade möjligheter att rätta till brister och svag- heter i framtagningsprocessen som kom i dagen under de första årens riktlinjeverksamhet och som naturligtvis i betydande om- fattning varit ofrånkomliga. Vi vill i detta sammanhang också notera att den delvis mycket starka kritik, som i den allmänna debatten riktades mot KOV:s handläggning av riktlinjeärenden då våra direktiv kom till, numera — betraktad med visst perspektiv — framstår som alltför tillspetsad och delvis överdriven.
När vi sålunda i det följande behandlar normframtagningen uti- från vissa föreställningar om hur en "idealprocess" bör vara be- skaffad, är vi klart medvetna om att "idealprocessen” inte kan tillämpas i alla de skiftande situationer då KOV kan ha anled— ning att överväga att ta fram normer. "Idealprocessen" förutsät- ter att det eller de konsumentproblem som skall lösas är kom- plexa och har en viss vikt liksom att problemen inte är uppenba- ra eller redan väl kartlagda. I själva verket är "idealproces- sen mera en modell för hur problemen kan angripas än ett hand- läggningsschema som kan följas till punkt och pricka.
Initierine_99h_ecietiterins
Vi har vid vår utvärdering funnit att KOV:s verksamhet när det gäller att fånga upp konsumentproblem tycks fungera ganska väl inom tre av verkets fyra prioriterade verksamhetsområden. Inom det viktigaste, produktsäkerhetsområdet, är emellertid situatio- nen klart otillfredsställande. KOV saknar fortfarande möjligheter och resurser att få fram tillförlitliga uppgifter om olyckor som sker i hem och på fritid samt om i vilken utsträckning olyckorna kan ha berott på brister eller svagheter i en viss vara eller tjänsteprestation.
Vi finner det anmärkningsvärt att det i Sverige alltjämt saknas ett permanent skaderapporteringssystem av den typ som finns i åt- skilliga andra länder. Avsaknaden av sådant rapporteringssystem utgör den största bristen i vårt nuvarande konsumentskydd. Denna brist måste skyndsamt avhjälpas. Vi återkommer till detta i ka— pitlet om produktsäkerhet (kap. 11).
Enligt vår mening är det värdefullt att KOV:s styrelse, som nu sker, tar aktiv del i planeringen av framtagandet av riktlinjer och andra styrmedel och periodiskt omprövar prioriteringen mel- lan olika projekt. Vi vill också understryka att det är önskvärt att verket även i fortsättningen tar kontakt med bl.a. erfarna och kunniga företrädare för berörda företag och branschorganisa- tioner redan innan ett projekt tas upp i styrelsen samt att re— sultatet av dessa kontakter redovisas för styrelsen. Detta torde nämligen i många fall vara en förutsättning för att styrelsen skall kunna bilda sig en välgrundad uppfattning om vad som är en realistisk ambitionsnivå i den aktuella frågan och om vilket el— ler vilka styrmedel som kan komma i fråga.
Utarbetande
Åtskillig kritik har riktats just mot det sätt varpå arbetet med att ta fram riktlinjer bedrivits från KOV:s sida. Särskilt har det gjorts gällande att riktlinjeärenden varit otillräckligt för- beredda när verket tagit upp förhandlingar. Vår utvärdering vi—
sar att kritiken inte alltid varit obefogad men också att hand- läggningsrutinerna förbättrats under den tid vår kommitté arbetat. Vi finner det trots detta önskvärt att lägga fram vissa synpunkt- er och förslag.
Enligt vår bedömning är det angeläget att KOV, redan då verket första gången kallar berörda intressenter till överläggningar kring ett visst konsumentproblem, redovisar en väl genomarbetad dokumentation om problemets art, frekvens och betydelse från kon- sumentsynpunkt. Samtidigt bör verket ange vad som är ett önskvärt och realistiskt mål för de åtgärder man tänker sig och vilka styr— medelsalternativ som kan övervägas för att komma till rätta med problemet. Helst borde också en analys presenteras av den nytta och den kostnad som olika skisserade lösningar kan antas föra med sig. Även om dokumentation inte alltid behöver eller kan före- bringas på alla dessa punkter anser vi att samtliga dessa skall finnas med - i förekommande fall med uppgift om varför dokumenta— tion saknas.
Vi vill i detta sammanhang särskilt rikta uppmärksamheten på att det ofta inte är möjligt för KOV att redan vid den första över— läggningen prestera hela det erforderliga utredningsunderlaget. Så torde t.ex. i regel vara fallet med kostnads/nytto—analyser. Därmed är det inte heller möjligt för berörda intressenter på nä— ringslivssidan att ta slutlig ställning till om åtgärder behövs eller om vilka åtgärder som bör vidtas. Ett fullständigande av dokumentationen kräver kontakter, överläggningar och annan sam— verkan mellan KOV och de berörda intressenterna. Detta förhållan- de har lett oss in på tanken att föreslå att man delar upp utar- betandefasen i en utredningsdel och en förhandlingsdel och att formellt beslut om val av styrmedel i normalfallen får anstå till dess utredningsarbetet avslutats. Ansatser till en sådan ordning har förekommit i olika riktlinjeärenden, bl.a. sådana inom textil- sektorn. Greppet har visat sig vara riktigt.
Vårt förslag innebär således att, i de fall då dokumentationen är ofullständig vid den tidpunkt då KOV inbjuder till överläggningar om att lösa ett visst, dokumenterat konsumentproblem, KOV och in— tressenterna från näringslivet vid den första överläggningen bl.a. skall
konstatera om det är möjligt att lösa problemet
utröna om intressenterna från näringslivet är beredda att med- verka till att problemet blir löst
planera de åtgärder som krävs för att komplettera dokumenta-
tionen fastställa en tidsplan för utredningsarbetet.
När utredningsarbetet är avslutat och KOV:s verksledning, eller kanske i vissa fall styrelsen, övervägt ärendet och funnit att detta bör fullföljas tar förhandlingsdelen vid. KOV kallar berör- da intressenter till en andra överläggning. Vid denna skall
konstateras om intressenterna på näringslivssidan alltjämt är beredda att medverka till att problemet blir löst
beslut fattas om val av styrmedel t.ex. riktlinjer, överens- kommelse eller självsanering
— tidsplan fastställas för förhandlingsarbetet.
Förhandlingsverksamheten har ofta kritiserats. Det har från nä- ringslivshåll gjorts gällande att den präglats av en viss ryckig- het och av bristande planering. Kritiken har enligt vår mening varit befogad, i synnerhet vad avser förhållandena under de förs- ta åren. En orsak till bristerna är säkerligen att en stor del av den handläggande personalen hos KOV saknade förhandlingserfa- renhet då verket började sin riktlinjeverksamhet. Ovana även hos företrädare på näringslivssidan att hantera frågor av detta slag verkade i samma riktning liksom otillräckliga förhandlingsresur- ser. En annan betydelsefull omständighet var att flera praktiskt och principiellt viktiga frågor inte närmare belysts i förarbete— na till MFL. Begynnelsesvårigheterna synes numera ha övervunnits. Sedan 1981 har en av verkets avdelningschefer ett övergripande ansvar för riktlinjeverksamheten. Det har från skilda håll om- vittnats att förhandlingarna numera löper i stort sett utan stör- re friktioner.
De informella kontaktmöten som sedan ett antal år tillbaka hålls ett par gånger om året mellan chefstjänstemän i KOV och olika fö— reträdare för näringslivets organisationer via NDM har också vi- sat sig påverka förhandlingsverksamheten och förhandlingsklima- tet på ett gynnsamt sätt.
I den interninstruktion ”Handläggning riktlinjer" som verkschefen utfärdat (se bil. 3:2), betonas att det är viktigt att näringsli— vet är allsidigt representerat vid förhandlingarna och att även inte organiserade företag med en betydande marknadsandel är re— presenterade. Också vi vill understryka att detta är betydelse— fullt, inte minst från konkurrenssynpunkt. En förhandlingsverk- samhet av detta slag är nämligen i och för sig förenad med vissa risker i konkurrensavseende. Det gäller därför att se till att förhandlingsverksamheten bedrivs på ett sådant sätt att några olägenheter inte uppkommer.
I våra direktiv berörs också frågan om ett mera aktivt deltagan- de från konsumentsidan i förhandlingsarbetet. Vi har ingående övervägt frågan. Vi har därvid funnit att verket ganska konsek- vent brukar inbjuda företrädare för organiserade konsumentgrup— per, när förhandlingarna rör konsumentproblem inom dessasintres- sesfär. Vad som emellertid närmast torde ha avsetts i den allmän- na debatten är något slags medverkan av konsumentkollektivet i stort. Vi känner i och för sig sympati för tanken men noterar samtidigt att de organisationer med bred förankring som lagstif— taren föreställt sig skola representera det allmänna konsument— intresset - de ryms i MFL:s begrepp "sammanslutning av konsumen- ter (och) löntagare" - hittills inte funnit anledning att ta nå- gon aktiv del i förhandlingsarbetet. Det är vårt intryck att or— ganisationerna föredragit att söka påverka det konsumentpolitis— ka skeendet på ett mera allmänt plan, inte minst genom sina re— presentanter i KOV:s styrelse. De konkreta åtgärderna har man överlåtit till verket och till KO. Vi vill på denna punkt fram— hålla att gällande ordning gör det möjligt för organisationerna i fråga att ta del i förhandlingsarbetet om de så skulle önska och vi noterar med tillfredsställelse att detta varit fallet i några riktlinjeförhandlingar. Anledning saknas alltså förossatt
presentera några förslag. I debatten har emellertid också fram- kastats idéer om att efter förebild från USA ordna "public hear- ings” eller något slags öppna remisser på ett lämpligt stadi— um i förhandlingsarbetet. Även om man, mot bakgrund av erfaren— heterna från USA, måste räkna med att en sådan ordning kan kom— ma att något komplicera och fördröja förhandlingsarbetet menar vi att den är värd att pröva.
Under de första årens riktlinjeverksamhet vållade ofta den redak— tionella utformningen problem. Numera innehåller den förut nämn— da interninstruktionen (bil. 3:2) detaljerade anvisningar om hur riktlinjedokumenten skall utformas. Vad där anförs kan i avse- värd omfattning tillämpas på t.ex. överenskommelser och interna branschnormer (av den typ vi behandlat i avsnitt 9.3). Vissa rättsliga frågor, som också berör den redaktionella utformning- en, återkommer vi till i kap. 12.
Vad slutligen gäller riktlinjernas sakinnehåll konstaterar vi att det, med få undantag, inte vållat några problem att komma överens om regler på produktsäkerhetsområdet. Däremot har svå— righeter och motsättningar förekommit när det varit fråga om att fastställa regler om information. Våra överväganden i dessa spörsmål återfinns i kap. 10, Information, och kap. 11, Produkt- säkerhet.
9.4.2. Tillämpningen av normer
I diskussionerna kring KOV:s riktlinjer och konsumentpolitiska styrmedel över huvud har intresset framför allt knutits till framtagningen. Frågor kring hur styrmedlen skall bringas i funk— tion och hur de faktiskt fungerar har inte uppmärksammats i lika hög grad. Detta kan tyda på att problemen varit mindre på detta handläggningsstadium. Våra utvärderingar antyder att så också verkligen är fallet. Vi behandlar därför tillämpningsfrågorna mera översiktligt.
Informationsinsatser
Av hävd utgår man från att rättsliga regler som en gång publice- rats av vederbörande myndighet i dess författningssamling är kän— da av dem till vilka reglerna riktar sig liksom av andra, som kan ha ett intresse av att känna till reglerna. Detta är uppenbart en fiktion, låt vara att den är nödvändig. Inom det konsumentpoli— tiska området har man tidigt öppet erkänt detta. Såväl KOV och andra konsumentvårdande myndigheter som näringslivets organisa— tioner har ägnat betydande resurser åt att informera i första hand närmast berörda näringsidkare om de regler som gäller. I av- snitt 3.5 redovisar vi de informationsinsatser som KOV och nä- ringslivet gjort beträffande framför allt riktlinjerna. Vi har också undersökt hur väl näringsidkarna känner till riktlinjer
som de har att iaktta. Vi gör bedömningen att förhållandena är tillfredsställande.
Även om vi noterar detta, vill vi understryka att förhållandena snabbt kan ändras. I företagen träder nya befattningshavare till som saknar de erforderliga kunskaperna om reglerna. Framför allt visar erfarenheten emellertid att mängden av nya regler som fort- löpande delges näringsidkarna medför att kunskapen om tidigare delgivna regler förflyktigas. KOV och näringslivets organisatio- ner synes vara väl medvetna om detta problem. KOV saknar emeller- tid resurser för i vart fall mera omfattande repetitiva informa— tionsinsatser. Även framdeles får det därför i huvudsak ankomma på berörda näringslivsorganisationer att svara för den fortlö- pande regelinformationen.
Vi har också sökt bilda oss en uppfattning om i vilken omfatt- ' ning konsumenterna känner till riktlinjesystemet och vissa rikt- linjer. Resultatet blev, som också framgår av avsnitt 3.5, att kännedomen synes vara obetydlig. Enligt vår mening är det inte
utan vidare givet vilka slutsatser man skall dra av detta. Å ena
sidan kan det med fog sägas att principen i den gällande konsu- mentpolitiken om producentpåverkan innebär att det är producen— terna som skall påverkas i sitt handlande, inte konsumenterna. Å andra sidan kan det, också med fog, hävdas att vissa riktlin-
jer, framför allt kanske sådana som tillförsäkrar konsumenterna viss information, även vänder sig till konsumenterna. Oavsett hur man ser på detta är det enligt vår mening orealistiskt att upp- ställa som mål för KOV:s, och näringslivets, informationsinsatser att konsumenterna skall känna till ens det huvudsakliga innehål— let i de riktlinjer som på nyss angivet sätt berör dem mera di- rekt. Målet kan därför knappast sättas högre än att konsumenter
i gemen bör ha kännedom om att regler finns på viktiga produkt- områden och om vissa marknadsföringsbeteenden. Även om detta mål vid första påseende kan tyckas blygsamt, vill vi understryka att redan en sådan kännedom skulle vara en betydelsefull landvinning från konsumentsynpunkt. Det skulle innebära att den enskilde kon- sumenten inför ett köp kan kräva att få reda på vad reglerna in- nehåller, vilket kan underlätta ett rationellt val. Samtidigt tjänar sådana krav till att göra näringsidkarna mera motiverade att hålla sina kunskaper om riktlinjereglerna levande.
åtsätéet_fär-ett_sette_reeelefterle!nee
Vi har tidigare (i avsnitt 3.6) gjort den bedömningen att efter— levnaden av riktlinjer får anses vara tillfredsställande.
KOV har ett förstahandsansvar för att riktlinjer och andra styrme- del fungerar på ett godtagbart sätt. Verket bedriver, bl.a. med hjälp av hemkonsulenterna, en omfattande bevakning av marknaden. En viktig uppgift härvidlag fyller ärendehandläggningen. Det är vår bedömning att denna numera, sedan vissa inkörningssvårigheter övervunnits, fungerar i stort sett väl. Vi har därför inte funnit anledning att lägga fram några förslag beträffande den.
Den dominerande roll som KOV spelar när det gäller tillsynen av att riktlinjeregler och andra normer efterlevs, innebär att den praxis som utvecklas inom verket faktiskt blir en viktig rätts— källa. Näringsidkarna och deras organisationer har ett intresse av att kunna ta del av denna. För närvarande är läget det att ett mindre antal ärenden publiceras i verkets tidskrift Konsu— menträtt & Ekonomi men att någon regelbunden systematiserad re— dovisning av verkets praxis inte förekommer. Enligt vår mening bör en redovisning av detta slag även vara till nytta för verket självt.
Även KO-sekretariatet fyller en uppgift när det gäller att säkra regelefterlevnad. Vi återkommer i avsnitt 13.3 med vissa förslag som syftar till att stärka KO:s möjligheter att ingripa mot nä— ringsidkare som obstruerar mot KO.
De förslag vi lägger fram i syfte att stärka MD:s prejudikatska- pande roll är, åtminstone indirekt, ägnade främja efterlevnaden också av regler i riktlinjer och andra jämförliga styrmedel. Förslagen gäller vidgad talerätt för näringsidkare, rätt att på— kalla beslut utan förbud eller åläggande och rättegångsmedverkan (se kap. 13).
Vi vill avslutningsvis rikta uppmärksamheten på att det utöver KOV, KO och MD finns ett antal övervakningsmekanismer som är så att säga inbyggda i det rådande marknadsekonomiska systemet. Någ— ra skall här nämnas. I synnerhet i ett skärpt ekonomiskt klimat bevakar konkurrerande näringsidkare varandra. Branschorganisatio- ner håller ett öga på sina medlemmar. Opinionsbildande konsumen— ter slår larm. Pressen bevakar och kritiserar. Enskilda konsumen- ter klagar och reklamerar när de känner sig besvikna eller illa behandlade. Sist men inte minst utövar de lokala konsumentorga— nen tryck på lokala näringsidkare. Betydelsen av det sociala tryck som dessa olika personer och grupperingar utövar är enligt vår bedömning mycket stor. Och när det inte fungerar står vägen öppen till de rättsliga organen. | 1 9.4.3 Utvärdering av normer Under det senaste decenniet har önskemålen att kunna värdera re— gelsystemen i samhället i termer av kostnad och nytta vuxit sig allt starkare. Intresset har klart manifesterats på marknads-
och konsumenträttens område. Vi hänvisar om detta till avsnitt ! 5.3.
En utvärdering av regler i riktlinjer och andra konsumentpolitis- ka styrmedel - rättsliga lika väl som utomrättsliga — underlät—
tas givetvis om man i samband med reglernas tillkomst klargör mål och ambitionsnivå beträffande regelföljsamhet. Av denna anlednug
har vi i det föregående rekommenderat en sådan precisering. En- ligt vår mening bör man helst gå ett steg längre och, om så är möjligt med rimliga resursinsatser, söka bilda sig en uppfatt— ning om de förväntade effekterna av det styrmedel som övervägs, lämpligen i form av en inte alltför sofistikerad kostnads/nytto- analys. I åtskilliga fall är en sådan nödvändig för att kraven i den s.k. begränsningskungörelsen (1970:641) skall kunna uppfyl- las (jfr avsnitt 5.3.2).
Som framgår av vår redogörelse i avsnitt 5.3 har några vedertag- na metoder för regelutvärdering ännu inte utbildats. Den rätts- ekonomiska forskningsdisciplinen befinner sig ännu i sin linda. Det kommer att ta tid innan man har tillgång till lätthanterliga analysverktyg på detta område. Enligt vår uppfattning bör dock detta inte tas till intäkt för att ingenting göra. Tvärtom fin- ner vi det angeläget att det utvärderingsarbete som KOV bedri- ver, om än i blygsam skala, fullföljs. Vi anser också att det är viktigt att man skapar förutsättningar för att utvärdera såväl nuvarande som framtida styrmedel vilka utgör ett alternativ till riktlinjer. Helt allmänt vill vi framhålla att våra studier av utvärderingsproblemen övertygat oss om att det konsumentpolitis- ka normområdet är särskilt väl ägnat att utgöra studieobjekt när det gäller att vidareutveckla metoderna för utvärdering av rätts— regler och andra normer.
10 INFORMATION
Enligt direktiven är det en huvuduppgift för vår kommitté att ut- värdera hur den nuvarande regleringen på konsumentinformationens område fungerat hittills samt att överväga och eventuellt före— slå ändringar i denna. I kap. 6 har vi utvärderat den gällande ordningen. I avsnitt 9.4 har vi framlagt allmänna och övergripan- de synpunkter på KOV:s handläggning av riktlinjeärenden och and- ra styrmedelsefrågor. Framställningen i detta kapitel är inrikä tad enbart på överväganden i informationsfrågor.
Inledningsvis vill vi betona att vårt uppdrag får anses vara be- gränsat till det slag av information som reklamutredningen kal- lar "punktinformation" eller varucentrerad konsumentupplysning, i motsats till vad utredningen benämner "sammanhangsinformation" eller konsumentcentrerad konsumentupplysning (se Reklam II, av- snitten 11.2 och 11.4). Med sammanhangsinformation avses över- siktlig information som kan användas för den enskilde konsumen- tens långsiktiga överväganden. Allmän enighet torde råda om att behovet av sådan information åtminstone i huvudsak måste till- godoses på andra vägar än via enskilda näringsidkares marknads— föringsåtgärder för en viss vara eller tjänst. Vi vill emeller- tid peka på att viss sammanhangsinformation lämpligen kan spri— das via detaljhandeln i form av säljställeinformation. Så sker också redan nu i begränsad omfattning. Vi anser det önskvärt att denna möjlighet tas till vara i ökad utsträckning framdeles.
Den produktcentrerade informationen är sådan information som har betydelse vid enstaka köpsituationer och köpbeslut. Som reklam- utredningen påpekar (Reklam V, avsnitt 2.2.2) kan det vara ända— målsenligt att skilja mellan översiktlig och detaljerad produkt-
centrerad information. översiktlig produktcentrerad information är sådan upplysning som behövs för att ge konsumenterna underlag för bedömning av en hel produktgrupps användningsområde, av pris- klass, av vilka alternativa huvudtyper som förekommer inom pro— duktgruppen och av vad som skiljer olika produktgrupper åt etc. Vad nyss sagts om spridningen av sammanhangsinformation gäller även beträffande spridningen av den översiktliga produktcentrera— de informationen.
Den detaljerade produktcentrerade informationen, å andra sidan,
har till uppgift att ge konsumenten underlag för att avgöra vil—
ken enskild produktvariant som bäst svarar mot hans eller hennes ' behov och resurser.
I centrum för vårt intresse står dels generalklausulen om infor- mation - 3 & MFL - dels KOV:s riktlinjer som styrmedel för att tillgodose konsumenternas behov av information. Vi behandlar —
med ett mindre undantag — enbart sådan information som har till syfte att ge konsumenten underlag för att träffa ett lämpligt val
av vara, tjänst eller annan nyttighet, dvs. i främsta rummet de— taljerad produktcentrerad information. För enkelhets skull talar vi här, liksom i kap. 6 (se särskilt avsnitt 6.3.1), om köpinfor- mation. Begränsningen av framställningen till köpinformation är motiverad av flera skäl. Vi vill här särskilt peka på två. Be- stämmelsens tillkomsthistoria utvisar att huvudsyftet med 3 & MFL
var att tillförsäkra konsumenterna ett tillfredsställande besluts- underlag vid köp (se avsnitt 2.3.1 och 6.2). Vidare framgår av
vårt utredningsmaterial att de problem som uppkommit vid tillämp- ningen av det system för informationsskyldighet för näringsidka-
re, som etablerades genom prop. 1975/76:34, väsentligen hänfört
sig till köpinformation. i
10.1 3 & MFL - överväganden
Generalklausulen om information är - i likhet med lagens två öv— riga generalklausuler — mycket allmänt formulerad. Dess närmare innebörd och räckvidd är därigenom i och för sig inte alldeles lätt att ange,så mycket mera som motiven inte heller ger nämn- värd ledning (jfr avsnitt 6.3.1).
Det är emellertid, som vi påpekat i kap. 6, slående att 3 5 MFL visat sig inte vålla nämnvärda problem i praktisk tillämpning när det gäller att avgöra vad som är eller bör vara tillräcklig information i enskilda ärenden. Förklaringen torde vara att man
i ett konkret fall oftast kan överblicka informationssituationen. Bedömningen hos KOV eller i MD knyter i regel an till en viss säljares marknadsföringsåtgärd avseende en viss vara inom en av— gränsad distributionsfunktion. Vid eventuella konflikter mellan konsumenternas och säljarens intressen kan dessa avvägas mot va- randra på ett tämligen konkret sätt.
Vi anser oss alltså kunna slå fast att 3 & MFL motsvarat förvänt— ningarna såvitt gäller funktionen att tjäna som utgångspunkt för MD:s rättsbildning och KOV:s handläggning av enskilda ärenden.
När det gällt att överföra lagens principer till generellt till- lämpliga handlingsdirektiv i riktlinjernas form har däremot till- lämpningsproblem av förhållandevis komplicerad natur uppkommit. Vi har mot denna bakgrund övervägt om 3 & MFL bör förtydligas på vissa punkter i ljuset av vunna erfarenheter, framför allt i syf- te att ge närmast berörda intressenter — näringsidkare, myndig- heter och konsumenter — viss vägledning i fråga om stadgandets praktiska innebörd.
Vi tar i det följande upp ett antal av dessa punkter.
Huyuéttiterist
Huvudkriteriet i 3 & MFL är ju "har särskild betydelse från kon- sumentsynpunkt". Enligt ordalagen innebär detta ett ganska strängt krav på behov, nytta eller efterfrågan av information.
Enligt ett ofta citerat motivuttalande anger kriteriet situatio— ner där ”ett inte helt obetydligt behov föreligger" av informa— tionen och "inte bara (i) sådana fall som är särskilt allvarliga" (jfr prop. 1975/76:34 s. 126). Med detta uttalande torde man ha velat framhålla att informationsbristen inte nödvändigt behöver hänföra sig till ett faktum som är grundläggande och vitalt för ett visst köpbeslut.
Enligt vår mening är det rimligt att i lagtextens rekvisit "sär- skild betydelse från konsumentsynpunkt" tolka in även ett krav på att informationen skall ha betydelse för en inte alltför li— ten del av den krets konsumenter som utgör potentiell kundkrets för varan eller tjänsten.
En ytterligare fråga är vad som bör förstås med "från konsument- synpunkt", närmare bestämt vilka konsumenters informationsbehov
som skall tillgodoses. Vi finner det rimligt att man utgår från föreställningen om något slags tänkt genomsnittskonsument, såvi- da inte i det enskilda fallet närmare utredning föreligger, el— ler kan förebringas med måttliga resursinsatser, om kundprofilen [för varan eller tjänsten i fråga.
För att kunna bestämma vad som är tillräcklig information enligt 3 5 MFL (jfr härom avsnitt 6.3.1) är man enligt vår mening också tvungen att söka bilda sig en uppfattning om vilka erfarenheter och kunskaper konsumenterna har beträffande den ifrågavarande va- ran eller kategorien varor. Varken lagtext eller motiv ger emel— lertid någon vägledning för hur detta spörsmål skall angripas och vilken vikt det skall tillmätas. Vårt utredningsmaterial ger inte heller vid handen att frågan övervägts närmare i samband med någon enskild riktlinjeförhandling. Som vi redan framhållit tidigare (avsnitt 6.5.2) anser vi oss dock ha anledning anta att en del av de meningsmotsättningar som förekommit under riktlin- jeförhandlingarna kan förklaras av att parterna, mer eller mind- re omedvetet, haft olika föreställningar om konsumenternas er— farenheter och kunskaper och därmed om deras behov av informa- tion.
Vi har i främsta rummet övervägt om vi borde föreslå ett förtyd— ligande av innebörden av kriteriet "har särskild betydelse från konsumentsynpunkt". Det är naturligtvis inte tillfredsställande att man kan se en bristande överensstämmelse mellan lagtextens strikta ordalag och motivens mjukare formulering. Enligt vår me- ning beskriver motiven bättre än lagtexten vad som bör vara stad— gandets innebörd. Det finns därför i och för sig goda skäl att förtydliga lagtexten på denna punkt. Vår bedömning är emellertid att man bör avstå från en sådan lagändring, främst med hänsyn
till att den nuvarande oklarheten inte synes ha medfört några all— varliga olägenheter. Det kan knappast göras gällande att en ome— delbar ändring är påkallad från konsumentpolitiska synpunkter, m.a.o. att något akut konsumentskyddsbehov skulle kräva lagstif- tarens ingripande. De svårigheter, som hittills visat sig, har inte uppkommit så mycket vid tolkning och tillämpning av konkre— ta fall som i samband med riktlinjeförhandlingar och andra norm- bildningsaktiviteter. Och i sådana sammanhang lär olägenheterna av en viss oklarhet i lagtexten vara förhållandevis begränsade. Man bör därför i vart fall avvakta den vidare utvecklingen av MD:s praxis på informationsområdet liksom ytterligare erfarenhe- ter från KOV och KO.
Infecmetiensns-innehåll
I olikhet mot reklamutredningens förslag till en särskild lag om information i reklam och annan marknadsföring ger inte 3 & MFL någon vägledning beträffande vad informationen skall eller kan innehålla. Reklamutredningens lagförslag upptog en bestämning av följande lydelse:
Informationen kan avse bland annat
varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet och egenskaper lämplig användning, förvaring och skötsel av varan priset och betalningsvillkoren förhållandet i övrigt mellan säljare och köpare vem som tillverkar, importerar eller saluför varan eller tillhandahåller eller utför tjänsten.
CFI-bwh)— .....
Det kan enligt vår mening inte råda någon tvekan om att 3 5 MFL ger stöd för krav på information av bl.a. de slag som särskilt exemplifieras i reklamutredningens förslag. I doktrinen (Bernitz: Svensk marknadsrätt 1981, s. 148) har f.ö. hävdats att exemplifi- eringen får anses vägledande vid tolkningen av 3 & MFL. En ge- nomgång av befintliga riktlinjer visar också att åtminstone fler- talet regler i dessa hänför sig till någon av de fem uppräknade kategorierna.
Från pedagogisk synpunkt skulle det enligt vår mening otvivelak- tigt ha varit av värde om 3 5 MFL redan från början hade innehål- lit en sådan uttrycklig exemplifiering av vad ett informations- föreläggande kan avse som reklamutredningens förslag upptar. Vi anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl för att in— om ramen för vårt utredningsuppdrag föreslå ett förtydligande tillägg till den nuvarande lagtexten av anfört slag.
Aygräusnineeu_aet_é_å_MEL
I samband med översynen av 4 9 MFL, se avsnitt 11.4, har vi över- vägt om det kunde vara motiverat att bryta ut information i pro— duktsäkerhetsfrågor ur 3 & MFL och reglera detta ämne i 4 & MFL. Erfarenheten visar att det för framför allt lekmän ter sig egen- domligt att produktsäkerhetsfrågor regleras inte bara i den be- stämmelse som återfinns under rubriken "Produktsäkerhet m.m.”, dvs. 4 & MFL, utan också i den bestämmelse som är upptagen under rubriken "Information”, alltså 3 5 MFL, och vars lagtext till yttermera visso inte innehåller någon som helst antydan om att
. stadgandet omfattar även produktsäkerhetsfrågor.
En utbrytning av produktsäkerhetsfrågor ur 3 & MFL skulle dock kräva betydande omredigeringar av alla tre generalklausulerna i MFL. Vi har ansett oss böra avstå från att föreslå så omfattande ändringar. Ett från pedagogisk synpunkt önskvärt förtydligande kan uppnås på ett betydligt enklare sätt, nämligen genom ett för— klarande tillägg i 4 & MFL. Vi återkommer till detta i avsnitt 11.3.2 och specialmotiveringen kap. 14.
10.2 Riktlinjeproblem — överväganden och förslag
I avsnitt 6.5 har vi ingående belyst de problem som uppkommit vid framtagning av KOV s riktlinjer och utvärderat denna verk— samhet. Vi tar här upp ett antal av dessa problem för att över- väga behovet av åtgärder, nämligen
kartläggning av inköpsmönster konsumentanpassning av informationen informationens form
informationens överförande, samt medieval.
tertläesnins_ey_intäesnänster
Vi har i avsnitt 9.4 framlagt överväganden och förslag som gene- rellt gäller KOV:s handläggning av riktlinjeärenden. Vi har där bl.a. understrukit att det är viktigt att verket på ett tidigt stadium i förhandlingarna redovisar en väl genomarbetad dokumen- tation om det aktuella problemets art och betydelse från konsu— mentsynpunkt (avsnitt 9.4.1).
En förutsättning för rationell framtagning av riktlinjer om in- formation är att man analyserar de berörda konsumentgruppernas inköpsmönster - inbegripet mönster för informationsinhämtande - vid de vanligast förekommande distributionsformerna för den vara eller tjänst det gäller. Först efter en sådan analys har man möj- ligheter att rätt bedöma såväl konsumenternas behov av informa- tion som frågor om informationens innehåll och utformning, om lmMewlem.
Enligt vår mening är det angeläget att KOV - i samverkan med ve- derbörande företrädare för näringslivet - lägger sig vinn om att skaffa fram dokumentation av nu angivet slag. Mycket av den oklar- het och av de övertoner som förekommit i debatten om informations- riktlinjer har berott på att man i samtliga läger ofta diskuterat konsumenternas behov av och anspråk på information i allmänna ter- mer och med utgångspunkt från ganska generella antaganden.
EQOEEOQOEQOBQEåO199_å!-iOIQEOBEIQO€E
Av framställningen i kap. 6 kan utläsas att man under förarbetena till 3 & MFL inte nämnvärt uppmärksammade de kommuniceringsteknis- ka problem som är förbundna med en normering på informationsområ- det genom riktlinjeregler eller andra jämförbara styrmedel. Av kap. 6 framgår också att besvärliga problem uppkommit till följd av detta.
Inom den informationspsykologiska forskningen och bland praktiskt
verksamma specialister på kommunicering av information är det väl känt att konsumenterna har begränsad både förmåga och moti— vation att ta till sig den information som de möter på markna- den. Detta gäller i synnerhet om informationen är mera omfattan- de. I det här aktuella sammanhanget uppmärksammades dock frågan
på allvar inte förrän vid de första riktlinjeförhandlingarna mel- lan KOV och näringslivet. En arbetsgrupp med företrädare för ver-' ket och näringslivet tillsattes och utarbetade rapporten ”Pro- blem kring urval och överföring av information" (se avsnitt 6.5).
Förhållandet är alltså det att den enskilde konsumenten kan få det svårt att både hitta och tillgodogöra sig den information som är av betydelse för honom eller henne i det aktuella fallet, om den produktcentrerade information som en näringsidkare riktar till konsumenterna är mera omfattande. Informationen förfelar då lätt sitt syfte och den paradoxala situationen uppkommer att in- formationen till följd av sin omfattning medför att konsumenten ' drabbas av brist på information. Vad nu sagts gäller naturligt- vis såväl självvald information som förelagd information (jfr avsnitt 6.5.2).
Ett annat problem, som också uppmärksammas i den nyssnämnda KOV- rapporten, är vad som på fackspråk kallas för negativ informa- tionskoppling. Sådan föreligger om innehållsmässig disharmoni råder mellan olika delar i en och samma informationsenhet. Sär- skilt aktuellt i förevarande sammanhang är risker för negativ informationskoppling mellan näringsidkarens självvalda informa- tion och information som föreläggs med stöd av 3 & MFL. Effekten i sådana fall kan bli att konsumenten uppfattar de olika medde— landena som motstridiga,vilket i sin tur lätt medför att syftet med informationen inte eller bara delvis uppnås.
Man saknar ännu tillräcklig systematiserad empirisk kunskap om effekterna av s.k. informationsövergödning och av negativ infor— mationskoppling. Det är dock vår bedömning att KOV—rapporten fyllt en viktig uppgift genom att belysa de kommuniceringstek— niska problem som kan uppkomma i riktlinjearbetet liksom vid an—
nan tillämpning av 3 & MFL. Vi finner det också välbetänkt att KOV låtit utge en populär sammanfattning av rapporten i skriften "Hur skall företagen informera konsumenterna?".
Vi har noterat att KOV numera - helt följdriktigt — tillämpar principen att i riktlinjer enbart föreskriva sådan information som är dokumenterat viktig för berörda konsumenter.
Vi vill understryka att de frågor som sammanhänger med konsument— anpassning av informationen är komplicerade och att deras lösning ofta kräver medverkan av kvalificerad expertis. Vi konstaterar emdlertidatt kvalificerade informationsexperter sällan medverkar vid behandlingen av informationstekniska frågor i samband med riktlinjeförhandlingar. Vi är visserligen medvetna om att sådan expertmedverkan drar vissa kostnader men föreslår trots detta en ändrad praxis från verkets sida på denna punkt. Vi anser att det många gånger kan ligga även i berörda näringsidkares intresse att kommuniceringsaspekterna blir genomlysta på ett kvalificerat sätt.
Infernetienensfem
I sitt betänkande Reklam V förordade reklamutredningen, som ti- digare nämnts, att den information som ställs till konsumenter- nas förfogande i möjligaste mån skall vara standardiserad. Utred- ningen betonade värdet av att informationen utformas på ett så- dant sätt att konsumenterna snabbt och enkelt kan jämföra uppgif- ter om en viss faktor hos olika varianter av en viss produkt. Terminologi och redovisningsmetod bör enligt utredningen vara enhetlig inom varje produktområde och uppgifterna skall i före- kommande fall vara baserade på enhetligt utförda undersökningar. I motiven till MFL - prop. 1975/76:34 - återfinns inte motsva- rande uttalanden om standardisering av informationen. Det lämnas öppet i vilken utsträckning KOV i riktlinjearbetet bör eftersträ— va att driva fram standardiserad information.
Av vår beskrivning och utvärdering av KOV:s riktlinjeverksamhet torde framgå att KOV anlagt ett pragmatiskt synsätt vad gäller
standardisering av informationen. Verket har således strävat ef- ter enhetlig redovisning av information genom märkning och andra reklammedel med anknytning till säljstället. Beträffande infor- mation utanför säljstället har verket varit mera återhållsamt med att kräva en standardiserad presentation. Vid vår utvärde- ring har ingen kritik riktats mot KOV:s sätt att behandla frågor som gäller informationens utformning.
I ett nyligen framlagt betänkande (SOU 1982:38) Fakta för konsu- menter har varuprovningskommittén skisserat ett omfattande sys— tem för standardiserad märkning, avsett att fungera vid sidan av riktlinjesystemet. Vi finner det svårt att, på grundval av det utredningsmaterial som varuprovningskommittén lägger fram, bedö- ma om dess förslag är realistiska i sak och om det verkligen finns förutsättningar att uppbringa de enligt vår bedömning av— sevärda resurser som krävs för att förverkliga förslagen.
Vi anser det klokt att åtminstone t.v. hålla fast vid den prag— matiska uppfattning i utformningsfrågan som KOV hittills gjort sig till tolk för och närmare beskrivit i rapporten "Konsument- information på säljstället". Man bör alltså ta vara på möjlighe— terna att driva fram standardiserad information, särskilt på säljstället, när förutsättningar för detta finns. Vår huvudtes i sammanhanget är emellertid att det är mera angeläget att inom en överblickbar framtid och med begränsade resursinsatser bereda konsumenterna tillgång till en tillräcklig, låt vara ostandardi- serad eller ofullkomligt standardiserad information än att lång- siktigt satsa på resurskrävande system för standardiserad infor— mation om vars värde i praktikennan inte vet så mycket.
Vi vill också framhålla att det är viktigt att just i fråga om informationens utformning lämna utrymme för nytänkande och krea- tivitet. Från den utgångspunkten kan det finnas skäl att med en viss skepsis betrakta i vart fall en långt driven standardise- ring av informationens utformning. Även från konkurrenssynpunkt— _ er kan en sådan te sig tveksam. Den kan nämligen komma att in- verka konserverande på befintliga strukturer och fungera som ett slags reklamkartell som sätter informationsutformningen ur spel såsom konkurrensmedel.
lnfernetieneas_äyerferenge
Av beskrivningen och utvärderingen i kap. 6 kan utläsas att en svårbemästrad fråga i normarbetet varit att finna rationella kri- terier för val av reklambärare (medier) att sprida den förelagda informationen till konsumenterna.
Vi vill i detta sammanhang erinra om att den förut nämnda KOV- rapporten om problem kring urval och överföring av information innehåller värdefulla preciseringar och analyser om olika rek- lambärares kapacitet att förmedla information. Det framhålls i rapporten att såväl informationens innehåll som dess utformning måste anpassas till de olika media som företagen använder sig av. De krav som kan ställas i riktlinjeregler varierar med hänsyn till vilka reklammedel - annonser, broschyrer, affischer, film etc. - som vederbörande näringsidkare väljer att använda. Infor- mation som ges t.ex. högsta prioritet i en bruksanvisning kan mycket väl få lägre prioritet i en annons. I rapporten understryks också det i och för sig välbekanta förhållandet att olika media har olika förmåga att bära information. Detta gäller naturligtvis informationskapaciteten generellt oavsett informationens värde i det särskilda fallet från konsumentsynpunkt.
Vi vill även rikta uppmärksamheten på den idéskiss till en ana— lysmatris som återfinns i KOV—rapporten. Matrisen är avsedd att underlätta ett rationellt studium av frågan hur påbjuden informa- tion bör fördelas på använda reklambärare.
Vi finner de synpunkter på reklambärares kapacitet som KOV-rap- porten innehåller viktiga och värdefulla. Vårt omdöme om analys- matrisen är detsamma. Vi konstaterar emellertid att rapportens synpunkter och rekommendationer hittills inte fått något avgöran— de genomslag i det praktiska förhandlingsarbetet. Resurser har inte avsatts för fortsatt metodutveckling. Detta torde hänga sam- man med den omprioritering som skett vad gäller framtagning av riktlinjer förinformation, särskilt sådana med regler för infor— mation utanför säljstället. Vi har förståelse för detta men an— ser det dock önskvärt att rapportens synpunkter och slutsatser tas till vara mera konsekvent i riktlinjearbetet än vad som hit- tills skett.
Vi erinrar i detta sammanhang om att det i KOV:s förut omnämnda skrift med sammanfattning av rapporten betonas att frågan hur informationen skall föras över till konsumenterna på ett effek— tivt sätt bör behandlas för sig vid riktlinjeförhandlingarna och utgöra ett särskilt förhandlingssteg och i princip lösas innan man börjar formulera själva reglerna. Vi ställer oss bakom den bedömningen.
Debatten kring informationsöverföring har, som belyses i avsnitt 6.5.2, framför allt kommit att gälla om det är ändamålsenligt
att i riktlinjer och andra generella normer mera i detalj före-
skriva hur och när viss påbjuden information skall lämnas utan—
för säljstället eller, för att använda lagens ord, "i annonser eller andra framställningar som näringsidkaren använder vid mark- * nadsföringen" (3 & andra stycket 2. pkt.).
l KOV har haft uppenbara svårigheter att förhandla fram riktlinjer i om information utanför säljstället. Som vi redovisat i avsnitt
6.5.5 har detta lett till en gradvis förskjutning av ambitioner- na inom KOV när det gäller att driva fram detta slags riktlin-
jer. Som vi också redovisat i samma avsnitt har även statsmak-
terna beslutat om en sänkt "ambitionsnivå" beträffande framta—
gande av riktlinjer om information utanför säljstället.
Vi vill emellertid understryka att flera riktlinjer om informa- tion utanför säljstället har varit värdefulla från konsumentpo-
litisk synpunkt. Vi anser att KOV även i fortsättningen bör ut- färda riktlinjer om sådan information om och när behov av regler visas föreligga och riktlinjer bedöms vara ett ändamålsenligt styrmedel i det aktuella fallet. &
Medieval I avsnitt 6.3.1 har vi påvisat att utgångspunkten enligt gällan- de rätt är att näringsidkaren skall tillhandagå konsumenterna med tillfredsställande information - liktydigt med tillräckliga sakupplysningar från konsumentsynpunkt — om sina produkter. I detta ligger också en skyldighet att se till att informationen sprids på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt med hänsyn till
de, totalt sett, oftast begränsade resurser för information som står den enskilde näringsidkaren till buds. Det ligger därför nära till hands att pålägga säljaren-näringsidkaren ett första- handsansvar för att informationsanknytningen och medievalet sker på ett godtagbart sätt från konsumentsynpunkt. Detta ter sig li- ka naturligt som att näringsidkaren har ett förstahandsansvar för utformningen av själva meddelandet (framställningen). Denna syn bygger ytterst på ett konstaterande av att själva grundidén bak- om 3 5 MFL är att även den förelagda information som skall läm- nas konsumenterna till sin natur och funktion är en ren marknads— föringsinformation.
Mot den nu angivna bakgrunden och med hänvisning till KOV-rappor—
tens utredningsresultat har vi närmare övervägt om det skulle va— ra praktiskt genomförbart att avstå från mediebindning i riktlin- jer. Aven om en sådan ordning av flera skäl ter sig principiellt tilltalande kan den enligt vår mening oftast inte förverkligas i praktiken, främst av tillämpnings- och övervakningsskäl. Man bör därför, i vart fall tills vidare, söka lösningen av proble- men kring mediebindning på en annan väg. Om man nämligen utveck- lar bättre analysinstrument både för att kartlägga konsumenter- nas inköpsmönster och för att värdera olika mediers lämplighet för olika slags information (jfr den ovan nämnda idéskissen till analysmatris) borde det vara möjligt att i riktlinjerna faststäl- la en från konsumentsynpunkt adekvat mediebindning. Möjligheter— na bör givetvis lämnas öppna för att tillämpa ett friare medie- val,om förutsättningarna för en sådan ordning skulle komma att ändras i framtiden.
10.3 Valet av styrmedel
I våra direktiv förutsätts att vi inte skall ompröva de rättsli— * ga ramarna för konsumentpolitiken så som dessa dragits upp ge— nom MFL. Detta gäller även 3 5 MFL. Vi har också för vår del an— sett oss kunna slå fast att stadgandet som sådant motsvarat för- väntningarna. Bedömningen av enskilda ärenden om informations- skyldighet har inte vållat problem i MD. Inte heller handlägg- ningen av enskilda ärenden inom KOV har, såvitt känt, mött allt— för stora svårigheter.
Styrmedlet riktlinjer har visserligen medfört problem, i synner- het när det gällt attieglera näringsidkarnas information utanför säljstället. Detta har vi belyst i avsnitt 10.2. Enligt vår upp— fattning får dessa svårigheter emellertid inte tillåtas dölja att riktlinjer om information etablerats på flera varu— och tjänste- områden som är viktiga från konsumentsynpunkt. Vi hänvisar här- vidlag till kap. 6. Såvitt vi kunnat finna fungerar dessa rikt— linjer i stort sett tillfredsställande. Vi finner därför inte an— ledning föreslå att KOV ändrar sin nuvarande policy vad gäller an- vändningen av riktlinjer som styrmedel på informationsområdet.
I avsnitt 9.3 har vi förordat att man som ett komplement till riktlinjer prövar självreglering som styrmedel. Vi har också ut- talat att det eller de system för självreglering som vi tänker oss torde ha sin största utvecklingsmöjlighet just på informa- tionens område. Vi vill här tillägga att det inte är otänkbart att en del av de problem som mött parterna vid framtagningen av riktlinjer på informationsområdet lättare låter sig lösas inom ett normsystem baserat på självreglering.
Vi kan också tänka oss andra frivilliga åtgärder som alternativ eller komplement till normbildning, t.ex. fortlöpande informa- tion till konsumenter organiserad av en eller flera branschorga— nisationer, gärna i samverkan eller efter samråd med KOV. I vis— sa fall kan väl utbyggda system inom företagen för fortlöpande informationsservice till konsumenterna ("Kundkontakt") tjäna sam— ma syfte.
11 PRODUKTSÄKERHET
Vi har i kapitel 7 beskrivit olika styrmedel på produktsäkerhets- området och där angivit tre frågor som det finns anledning att närmare överväga. Den första och från konsumentpolitiska synpunkt— er viktigaste frågan gäller en systematisk rapportering av olyck— or i hemmet och på fritiden. Våra överväganden i den delen redovi- sas i avsnitt 11.1.
Den andra frågan, som vi behandlar i avsnitt 11.2, gäller huruvi— da systemet med riktlinjer bör förändras på produktsäkerhetsområ- det. Som framgår av våra direktiv har i den allmänna debatt som föregick vårt arbete pekats på att man bör överväga ett alterna— tiv med produktsäkerhetsregler som är direkt tvingande för företa- gen genom en straffsanktion, vad vi i fortsättningen kallar bin- dande föreskrifter.
Den tredje frågan avser en utvidgning av 4 & MFL, så att förbud skall kunna riktas också mot näringsidkare i bakre led, och inte som nu är fallet endast mot näringsidkare som säljer direkt till konsumenter. Denna fråga tar vi upp i avsnitt 11.3.
11.l Olycksfallsrapportering
I avsnitt 7.4 har vi redogjort för hur KOV får kunskap om farliga produkter och om olyckor. Vi har funnit det vara en brist att det i Sverige inte finns något övergripande system för rapportering av och statistik över olyckor i hemmet och på fritiden. I detta sammanhang bör nämnas att alla skador som inträffar i arbetslivet rapporteras inom ramen för informationssystemet om arbetsskador (ISA). Ser man på utländska förhållanden har särskilda skaderap-
porteringssystem införts i USA, Japan, Storbrnanniem Nederländer- na och inom EG. Även i Norge kommer ett sådant system att införas.
Frågan om skaderapportering har varit aktuell tidigare. År 1978 hemställde KOV tillsammans med statistiska centralbyrån hos rege- ringen om att, i samråd med uppdragslämnare och statistikanvända- re, få utreda möjligheterna att införa ett system för registre- ring av olyckor i hemmen och deras grannskap samt utarbeta för- slag till och beräkna kostnader för registreringssystemet. I en särskild skrivelse till regeringen instämde statens planverk i denna hemställan. Barnolycksfallsutredningen föreslog i sitt be— tänkande (SOU 1979:28) att ett system för registrering av barn- olycksfall skulle införas. I budgetpropositionen 1980/81 förkla— rade emellertid handelsministern att han i rådande budgetläge in- te var beredd att förorda att särskilda medel anvisades för att statistik över hem- och fritidsolyckor upprättades.
På grund av att särskilda anslag inte har beviljats, har KOV bara i förhållandevis ringa omfattning kunnat samla in och bearbeta me— ra systematiskt skaderapporter. I samarbete med hemkonsulentei'och Röda Kors-personal startade KOV en försöksverksamhet i östergöt— lands län under våren 1982. Under fyra veckor prövades en metod att samla in uppgifter om personskador. Försöket har följts upp med förnyad inrapportering i östergötland under två veckor hösten 1982 samt en inrapportering i Jämtland under en tvåveckorsperiod. Skaderapportering har också förekommit lokalt, t.ex. vid Umeå re-
gionsjukhus. Inom Falköpings kommun bedrivs en skaderapporterings— verksamhet sedan några år.
Ett skaderapporteringssystem är ett nödvändigt hjälpmedel i pro— duktsäkerhetsarbetet. Det är en förutsättning för en långsiktig rationell konsumentpolitik på produktsäkerhetsområdet, som en grund för bedömandet av vilka krav som bör ställas på hur varor skall vara konstruerade, vad de skall innehålla, vilken informa— tion som konsumenten behöver för att rätt kunna använda en pro- dukt etc. De ärenden som på olika sätt registreras hos KOV behö— ver inte ge en representativ bild av vilka skaderisker som är all— varligast. Ett skaderapporteringssystem ger däremot en säker kun— skap om inträffade olyckor i hemmet och på fritiden. Detta är tHl
nytta inte enbart i KOV:s arbete. Även andra centrala myndigheter, t.ex. planverket, socialstyrelsen och statistiska centralbyrånhar ett behov av sådan kunskap. Också för kommuner och sjukhus har uppgifter av detta slag en väsentlig betydelse.
Vi har kunnat konstatera att förhandlingar i produktsäkerhets- ärenden mellan KOV och näringslivet vid ett antal tillfällen bli- vit segslitna och dragit ut på tiden därför att en tillfredsstäl— lande dokumentation av behovet av den åtgärd som KOV föreslagit inte funnits att tillgå. Detta torde också ha bidragit till att framtagningen av reglerna fördyrats. Med hjälp av ett skaderap- porteringssystem kan KOV inför förhandlingar om åtgärder angåen— de produktsäkerhet ta fram ett underlag som ger goda möjligheter att fastslå behovet av den ifrågasatta åtgärden.
Vi vill med skärpa understryka att ett permanent skaderapporte- ringssystem som omfattar ett tillräckligt antal rapportlämnare är ett ofrånkomligt krav för ett tillfredsställande underlag för produktsäkerhetsarbetet.
Utbyggnaden av det skaderapporteringssystem som finns i Storbri— tannien har skett successivt. Systemet omfattade vid starten år 1976 fem sjukhus och har kontinuerligt byggts ut så att rapport- er numera lämnats av sammanlagt ett femtiotal sjukhus. Även i Sverige bör det motsvarande systemet byggas ut successivt. Genom den försöksverksamhet som bedrivits av bl.a. KOV finns redan er- farenheter att dra nytta av.
Vi anser inte att det finns något behov av att här i detalj ange hur ett skaderapporteringssystem skall byggas ut. Kunskap om det- ta finns redan såväl hos KOV som på andra håll. Det väsentliga
är att verksamheten nu tillförs särskilda resurser som möjliggör i att ett rapportsystem snabbt kan byggas upp. Vi anser att detta bör ske genom att KOV och statistiska centralbyrån erhåller ett särskilt regeringsuppdrag och i samband därmed beviljas anslag för verksamheten, lämpligen i enlighet med myndigheternas ovan nämnda hemställan.
Vi vill dock betona att det är viktigt att de rapporter som inhäm-
tas får en sådan inriktning att man får kunskap om vilka olyckor som beror på en defekt produkt resp. felaktig användning av pro- dukten. Med hänsyn till att uppgifterna i stor utsträckning mååte inhämtas från olika sjukvårdsinrättningar får frågor som har sam— band med tillämpningen av sekretesslagen (1980:100) ägnas särsHld uppmärksamhet under uppbyggnaden av systemet.
Kostnaderna för systemet skattades i KOV:s och SCB:s hemställan
år 1978 till 1,5—2 milj. kr. per år. På grund av penningvärdesför- sämringen torde dessa kostnader numera ha stigit. De angivna be- loppen bör dock jämföras med att en uppräkning av vård- och sjuk— penningkostnaden enbart för de olyckor som hade samband med hus— hållsstegar vid den ovan nämnda undersökningen vid Umeå region— sjukhus till att gälla hela landet visade att stegolyckor i Sve- rige kan innebära en samhällsekonomisk kostnad på ca 45 milj. kr. årligen. Barnolycksfallsutredningen beräknade samhällets samlade kostnader till följd av barnolycksfall till minst 720 milj. kr. per år. Även om endast en del av dessa kostnader kan undvikas, är det uppenbart att den samhällsekonomiska vinsten av en tillförlit- lig skaderapportering med de förbättrade möjligheter att vidta adekvata åtgärder som en sådan rapportering medför, vida översti-
ger de direkta kostnader ett sådant system drar. Dessutom bör, som vi ovan berört, förhandlingarna mellan KOV och företagen kun— na förenklas med ett bättre faktaunderlag. I andra hand bör en- ligt vår bedömning skaderapporteringssystemet finansieras genom en omfördelning av resurser hos de myndigheter som kan dra nytta av systemet i sin verksamhet.
11.2. Frågan om bindande föreskrifter på produktsäkerhets- området m.m.
Handlägquingen_a!_enetiIQe_ätenqån
Som vi har redovisat i kap. 7 leder handläggningen av produktsä- kerhetsärenden hos KOV i flertalet fall till en förhandlingsupp— görelse mellan verket och vederbörande näringsidkare. När det
gäller denna verksamhet, som är av stor praktisk betydelse, fann
vi inte anledning att överväga några förändringar. Vi bedömer att systemet med överläggningar, förbudsförelägganden och i sista hand talan inför MD fungerar väl.
Petalierade_ellsc_allnänt_bållne_ce91erz
Innan vi här tar upp frågan om bindande föreskrifter vill vi be- röra en allmängiltig fråga, nämligen hur pass detaljerade regler om produktsäkerhet bör vara.
I förarbetena till MFL uttalas (prop. 1975/76:34 s. 95) att det inte torde vara möjligt att annat än i undantagsfall utfärda an— visningar som innehåller mer detaljerade krav. Av kap. 7 framgår emellertid att de riktlinjer som tagits fram på produktsäkerhets- området i ganska stor utsträckning kommit att bli detaljerade. Oftast innehåller de grundkrav om konstruktion och funktion från säkerhetssynpunkt,kompletterade med regler om information om va- ran. Detta står i god överensstämmelse med andra uttalanden i förarbetena (prop. 1975/76:34 s. 107), där det sägs att reglerna måste utformas så att behovet av riktlinjer för företagens hand— lande tillgodoses.
Genom att riktlinjernas grundkrav görs detaljerade får närings- idkarna klarare angivet vilka säkerhetskrav som samhället stäl— ler på olika varor. Att riktlinjerna är detaljerade medför vida— re att producenter och importörer tolkar reglerna likartat. För konsumenterna är det en uppenbar fördel att vissa varor, t.ex. säkerhetsutrustning och leksaker, är tillverkade i enlighet med de mer detaljerade grundkraven. Konsumenterna kan lita på att varorna håller en godtagbar säkerhetsstandard. Systemet med de— taljerade grundkrav får mot denna bakgrund anses ändamålsenligt och synes även vara allmänt accepterat.
Modellen med detaljerade grundkravsregler i fråga om produktut— formningen är dock inte problemfri. Vi vill peka på att modellen kan medföra låsningar som försvårar för företagen att utveckla nya produkter m.m. baserade på nya, inte förutsedda tekniska lös- ningar e.d. Såvitt vi funnit har dock KOV:s riktlinjer inte med- fört några nämnvärda svårigheter i detta avseende. En förklaring
härtill kan vara att KOV strävar efter att formulera reglerna som krav på varors funktion vilka inte binder produktionen vid en viss teknisk lösning, en viss varuutformning eller en viss tillverangs— metod, utan anger att funktionen skall motsvara säkerhetskravet.
Vi anser att regler som avser produktsäkerhet även i fortsättning— en bör vara detaljerade och bygga på en funktionsinriktad grund- kravsmodell, om inte i det enskilda fallet vägande skäl talar här- emot. Detta gäller oavsett om man använder sig av riktlinjer el— ler bindande föreskrifter för att föra fram kraven.
åt_rittliaisstäteeet_sffetti!52
Vi vill understryka att det råder en allmän enighet - också i vår kommitté - om vikten och behovet av en tillfredsställande produkt- säkerhet. I vårt uppdrag ingår att överväga bl.a. om det finns an- ledning att helt eller delvis ersätta riktlinjerna med en ordning med bindande föreskrifter. Vi fann det redan på ett tidigt stadi- um av utredningsarbetet nödvändigt att, oberoende av resultaten
av utvärderingen, ta fram skisser till olika tänkbara alternativ av sådana föreskrifter, bl.a. för att kunna belysa juridisk-tek— niska frågeställningar av skilda slag.
Våra överväganden tar i första hand sikte på om riktlinjesystemet kan anses vara mer eller mindre effektivt än ett system av bindan- de föreskrifter, när det gäller producentpåverkan i fråga om pro— duktsäkerhet. Därefter bedömer vi riktlinjerna ur rättssystemaäsk synvinkel.
När man från effektivitetssynpunkter väger riktlinjerna mot bin— dande föreskrifter saknar det betydelse hur de senare är utforma— de i sina detaljer. Vi vill här endast erinra om att system med
bindande föreskrifter kan utformas mycket olika. Det kan röra sig exempelvis om en ramlagstiftning med bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att utfärda straffsank- tionerade föreskrifter om att varor, som säljs till konsumenter, skall uppfylla särskilda säkerhetskrav. Givetvis kan vidare ett
sådant omfattande bemyndigande begränsas i olika avseenden, exem— pelvis till att gälla endast vissa produktslag, särskilda situa—
tioner m.m. Ett annat alternativ är att arbeta med ett system av bindande föreskrifter direkt för en viss vara eller varugrupp (speciallagstiftning). Som nyss berörts bygger våra jämförelser från effektivitetssynpunkt inte på att riktlinjerna vägs mot nå- got speciellt system med bindande föreskrifter. Jämförelsernagörs i stället på ett mer allmänt plan - mot själva styrmedlet straff-
sanktionerade regler, när det gäller produktsäkerhetsarbetet.
Vi vill också understryka att vi i våra jämförelser i första hand ser till riktlinjers grad av effektivitet mer generellt. Resone- mangen om de två alternativen gäller alltså riktlinjernas använd— barhet i allmänhet som ett styrmedel i produktsäkerhetsarbetet.
Vår utvärdering av riktlinjerna som styrmedelssystem betraktat ger vid handen följande: Erfarenheterna har visat att det varit lättare att ta fram riktlinjer på produktsäkerhetsområdet än på informationsområdet. Som det nuvarande systemet är uppbyggt kan riktlinjer utarbetas utan särskild tidspress, eftersom behovet av snabba ingripanden kan tillgodoses genom åtgärder enligt 4 & MFL. Vid utvärderingen fann vi även att näringsidkarna följer produktsäkerhetsriktlinjerna på ett tillfredsställande sätt. Vår slutsats av utvärderingen blev att det nuvarande riktlinjesyste— met fungerar tillfredsställande på produktsäkerhetsområdet.
Vi vill till dessa slutsatser foga vissa kommentarer.
En viktig orsak till att riktlinjesystemet fungerar väl torde va- ra att det råder en i allt väsentligt gemensam grundsyn hos samt— liga berörda parter i frågor som gäller produktsäkerhet. Stats- makterna har angett åtgärder till skydd för konsumenternas liv och hälsa som den viktigaste prioriteringsgrunden för KOV:s verk- samhet. Inom näringslivet är det en allmän uppfattning att farli- ga produkter inte skall förekomma på marknaden. Vidare är det ur det enskilda företagets synvinkel givetvis i allmänhet en dålig metod att marknadsföra varor som inte håller måttet från säker— hetssynpunkt. Det köpmotstånd som kan byggas upp strider därvid direkt mot de företagsekonomiska intressena.
Det finns visserligen två tekniska brister i det nuvarande syste- met. Den ena är att talan i produktsäkerhetsärenden f.n. inte kan riktas mot tillverkare och importörer m.fl. Den andra är att MD saknar möjlighet att ingripa mot en farlig vara genom interimis- tiskt beslut utan att först inhämta yttrande från KO:s motpart. Dessa brister kan dock avhjälpas utan att man övergår till ett sys- tem med straffsanktionerade regler. Vi tar senare upp båda dessa frågor (se avsnitt 11.3 och 13.6.3).
Bakom den kritik mot riktlinjesystemet som tidigare förts fram i den allmänna debatten kan ha legat uppfattningen atten ordning, som innebär att en myndighet har befogenhet att utfärda straff— sanktionerade föreskrifter, på produktsäkerhetsområdet skulle va- ra effektivare från konsumentskyddssynpunkt än det nuvarande sys- temet. Skälet skulle då vara att den ansvariga myndigheten kunde genomdriva produktsäkerhetsreglerna med tvång och att såväl fram- tagningsprocessen som tillämpningen därmed skulle underlättas. Emellertid visar våra iakttagelser att ett sådant antagande inte har fog för sig. Vårt utredningsarbete har gett vid handen att också de myndigheter, som har befogenheter av detta slag, på pro- duktsäkerhetsområdet tar fram sina regler i samråd med näringsli- vet. Anledningen till detta är densamma som föranleder KOV att samråda med närmast berörda intressenter, nämligen att samrådet är en förutsättning för att reglerna skall kunna fungera praktiskt och inte få oönskade bieffekter. Ofta rör det sig om ett förbere— delse— och framtagningsarbete som kräver en avsevärd tid. Vi an- ser oss kunna konstatera att framtagningen av bindande föreskrif- ter är i vart fall lika tidskrävande som riktlinjeframtagningen. Slutsatsen blir för vår del att ingetdera av de två alternativen riktlinjer resp. bindande föreskrifter på denna punkt kan bedömas vara överlägset det andra.
I vårt utredningsarbete har inte heller framkommit något som ty— der på att reglerna i riktlinjerna skulle efterlevas bättre, om de i stället hade varit bindande. Vissa övervakningsproblem och en del svårigheter att hålla kunskapen om utfärdade regler levan- de m.m. synes vara ofrånkomliga, oavsett vilket system man väljer. Inte heller i detta avseende bör det ena systemet ges företräde framför det andra systemet, närman alltså ser det generellt.
Vi anser mot denna bakgrund att riktlinjerna som system betraktat f.n. fyller det från konsumentsynpunkt viktigaste syftet, nämli- gen att vara ett i sig effektivt medel för att skapa produktsäker- het. Generellt sett bedömer vi systemet vara från effektivitets— synpunkt åtminstone likvärdigt med bindande föreskrifter.
Vid denna bedömning har vi utgått ifrån hur riktlinjesystemet fun- gerar i dag, sedan det funnit fastare former efter en inkörnings— period med vissa begynnelsesvårigheter. I vårt uppdrag ingår gi- vetvis även att söka bilda oss en uppfattning om hur den nuvaran- de ordningen kan antas fungera i framtiden. Vi vill därvid peka
på att lagstiftaren legitimerade riktlinjesystemet som ett styr- medel på marknadsföringens område så sent som år 1975. Det områ- de inom vilket riktlinjer kan komma till användning är vidsträckt. Det omfattar hela konsumentvarusektorn, låt vara med viktiga un- dantag för betydande produktgrupper som är specialreglerade i särskilda avseenden. Dessa undantag täcker områden där man har den största riskpotentialen. Ser man till just de riskfaktorer som möter konsumenterna totalt i skilda sammanhang synes det för- hålla sig så att de flesta av dessa riskfaktorer är intäckta av bindande regler. Oavsett om man på det återstående området använ— der riktlinjer eller bindande regler som styrmedel, ställs man inför svåra avvägningar när det gäller bl.a.frågan om var, när och hur resurserna skaH sättas in. Detta beror på att området är mycket omfattande när det gäller antalet produkter och att dessa sinsemellan är mycket olika. Det säger sig självt att det kan ta lång tid innan riktlinjerna som system betraktat kan utvecklas helt och värderas mer slutgiltigt. Arbetet måste ju i första hand riktas in på att ta fram riktlinjer på de mest angelägna områdena.
Vi anser alltså att det nuvarande systemet egentligen har fått verka väl kort tid för att man skall kunna med större säkerhet förutsäga utvecklingen i framtiden. Dock har det varit i funktion så länge att vi anser oss ha god grund för en prognos. Vi har in- te kunnat finna några systemfel som ej kan avhjälpas. Inte heller har vi kunnat iaktta några tecken på förändringar till det sämre utan snarare tvärtom. Omständigheterna ger enligt vår uppfattning vid handen att riktlinjesystemet kommer att kunna förbättras yt— terligare. Mot bakgrund av detta, den tidigare nämnda samsynen i
fråga om produktsäkerhet m.m., de modifieringar av systemet som kan göras i fråga om talan mot bakre led samt snabba, interimis- tiska ingripanden, är det vår bedömning att systemet kommer att fungera fullt tillfredsställande, så långt man kan överblicka ut- vecklingen. Inte heller i fråga om framtidsbedömningen anser vi att bindande föreskrifter från effektivitetssynpunkter generellt sett skulle vara ett bättre alternativ än riktlinjesystemet.
Bäätssystematiska_eyetyäsauden
Vi har, som redan nämnts, visserligen gjort den bedömningen att valet mellan riktlinjer'och bindande föreskrifter i första hand bör ske med utgångspunkt i överväganden om vilket styrmedel som
- generellt sett - kan anses vara mest effektivt. Därvid har vi funnit att riktlinjesystemet i allmänhet får anses i vart fall likvärdigt med bindande föreskrifter. I detta hänseende saknas
det skäl att överväga en övergång till någon form av bindande fö- reskrifter. Vi har emellertid — i anslutning till vissa uttalan- den i direktiven - funnit anledning att ingående överväga om det av andra skäl finns anledning att gåifrån riktlinjesystemet. En naturlig utgångspunkt har då för oss varit att konstatera att det är en lagstiftningstradition i Sverige att regler om produktsäker- het utformas som bindande föreskrifter. Det kan med hänsyn härtHl hävdas vara principiellt otillfredsställande att riktlinjerna for- mellt sett inte är direkt bindande för näringsidkarna. Tvingande åtgärder vidtas ju först genom beslut av MD i det enskilda fallet. En annan rättsteknisk invändning mot riktlinjer som vi övervägt är att skall—regler i riktlinjerna ofta ställer långtgående krav på näringsidkarna. Reglerna framträder som om de vore tvingande bestämmelser och fungerar i praktiken som sådana. Det kan göras gällande att det borde finnas ettklarare rättsligt stöd för reg- ler av denna art. För myndigheter som utfärdar straffsanktionera- de regler finns ett sådant stöd i form av ett bemyndigande i el— ler med stöd av lag.
Enligt vår uppfattning har dessa synpunkter på den nuvarande ord— ningen en ej obetydlig tyngd. Det kan inte bestridas att riktlinje— systemet framstår som ett okonventionellt styrmedel, vid jämförel- se med den ordning som är förhärskande på produktsäkerhetsområdet
i stort. Å andra sidan är det otvivelaktigt så att den nuvarande ordningen på det här aktuella produktsäkerhetsområdet utgör re- sultatet av ett medvetet val mellan ett alternativ med bindande föreskrifter, baserat på ett förslag utarbetat inom det gamla konsumentverket, och ett alternativ av generalklausulmodell, an— knytande till den teknik som återfanns i 1970 års marknadsförings- lag. Statsmakterna träffade detta val så sent som år 1975. Man stannade för den nuvarande ordningen med en generalklausul om pro— duktsäkerhet i MFL och riktlinjer. Orsaken var de mycket goda er— farenheter som man hade av generalklausulmodellen i 1970 års lag och det till klausulen kopplade speciella övervakningssystemet administrerat av en särskild ombudsman, KO. Statsmakterna ansåg sig kunna utgå från att modellen i praktiken skulle komma att fun- gera väl också på produktsäkerhetsområdet.
Vi vill vidare för vår del betona att det från rättssystematiska utgångspunkter även kan anföras vägande skäl till stöd för det val man gjorde år 1975. Generalklausulen om produktsäkerhet, 4 & MFL, och de till denna knutna riktlinjerna, utgör en påbyggnad av den grundläggande bestämmelsen i lagen, generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring (2 & MFL). Som framgått av kap. 10 föreligger också ett nära sakligt samband mellan 4 & MFL och ge— neralklausulen om informationsskyldighet, 3 & MFL. Detta samband har också stor praktisk betydelse i rättstillämpningen.
Slutligen vill vi peka på att en övergång till ett system med bindande föreskrifter av hävdvunnen typ skulle innebära att MD, i större eller mindre omfattning beroende på hur systemet utfor- mas i sina detaljer, kopplas bort från produktsäkerhetsarbetet. Som vi pekat på i avsnitt 9.1, är det av erkänt värde att dom- stolen samlat prövar och samordnar de viktiga lagkomplexen röran- de bl.a. marknadsföring, vari inbegrips produktsäkerhetsfrågorna, och konkurrens. Det låter sig dock sägas att här aktuella pro- duktsäkerhetsfrågor på grund av sin särart skulle kunna låta sig prövas utan en sådan samordning. Vi vill därför inte hävda att samordningsbehovet gör det nödvändigt att bibehålla MD:s roll fullt ut på produktsäkerhetsområdet, även om samordningen har betydelse.
Sammanfattningsvis anser vi oss kunna slå fast att, bortsett från effektivitetsaspekterna, i och för sig beaktandsvärda rättssyste— matiska argument kan anföras såväl för ett system med bindande fö— reskrifter på produktsäkerhetsområdet som för det nuvarande sys- temet med riktlinjer knutna till en generalklausul i MFL.
En fråga för sig är om de rättssystematiska argument som anförts » till förmån för bindande föreskrifter utgör tillräckliga skäl för att närmare överväga en övergång från systemet med riktlinjer till ett system med bindande föreskrifter i en situation då, som vi förut har redovisat, den år 1975 valda modellen fungerar och kan förväntas komma att fungera fullt tillfredsställande från effekti- vitetssynpunkt. Vi har emellertid funnit att den allmänna debatt som redovisas i direktiven — och som för övrigt fortsatt under den tid vi arbetat med frågan - bör föranleda oss att mera i de- talj redovisa våra synpunkter på hur system med bindande före— skrifter skulle kunna utfornas och hur de skulle fungera.
åinéenqg_färeskriftst-:-eltscnati!_esb_tensstyenssr
Som vi tidigare har berört kan ett system med bindande föreskrif— ter utformas på olika sätt. En modell skulle vara att knyta an till den traditionella rättsliga tekniken på näringsrättens områ- de. Som exempel kan tas livsmedel samt hälso— och miljöfarliga varor (jfr kap. 3 och 7). Detta skulle innebära att MD:s befatt- ning med produktsäkerhetsfrågor helt upphörde, också i fråga om information som syftar till produktsäkerhet. En lösning enligt denna modell kunde ha det innehållet att KOV med stöd av lag be— myndigades att, där så behövdes, utfärda straffsanktionerade pro- duktsäkerhetsregler som bl.a. skulle ersätta 4 & MFL och de nu-
varande riktlinjerna. I modellen kunde inrymmas en befogenhet för verket att ingripa med vitesförbud mot enskilda, farliga produktvarianter, när föreskrifter inte meddelats för varuslaget i fråga. En sådan befogenhet skulle då motsvara den som nu till— kommer MD enligt 4 & MFL.
Vi har den uppfattningen att en så långtgående förändring knap— past stått i blickpunkten i den allmänna debatten eller varit aktuell då våra direktiv utformades. Direktiven får närmast upp-
fattas så att man tänkt sig att 4 5 MFL skall finnas kvar och att MD även i fortsättningen skall ta befattning med produktsäkerhets- frågor. Vi menar också att en sådan total omläggning inte är verk- lighetsanpassad eftersom, generellt sett, inga fördelar från ef- fektivitetssynpunkt står att vinna. En nyordning av detta slag skulle i praktiken innebära att man frångick statsmakternas lag- stiftningsbeslut år 1975. Vi anser att detta inte bör komma i fråga, så länge riktlinjesystemet generellt sett fungerar till- fredsställande och alltså är ett användbart styrmedel.
Ett mer realistiskt alternativ skulle i stället vara en modell med bindande föreskrifter, där MD har en roll vid sidan av den myndighet som skulle få utfärda sådana föreskrifter. Vi har in— om kommittén skisserat även en sådan ordning. Givetvis kan denna utformas på olika sätt i sina detaljer. Vår utgångspunkt är dock att modellen bör ges karaktär av ramlagstiftning, av samma skäl som har föranlett utformningen av 4 5 MFL.
Huvuddragen i den tänkta modellen kan sammanfattas på följande sätt: I MFL förs in en särskild bemyndiganderegel. Denna innebär att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får ut— färda bindande föreskrifter om att varor som säljs till konsumen- ter måste uppfylla särskilt angivna grundkrav, uppställda av pro— duktsäkerhetsskäl. Bemyndigandet omfattar också en rätt att ut- färda informationsföreskrifter i samma syfte. Från kompetenssyn- punkt ter det sig i normalfallen naturligt att KOV erhåller be— myndigandet. Modellen förutsätter att bestämmelsen i 4 % MFL skall finnas kvar och kunna tillämpas för att stoppa marknads— föring av farliga produkter för vilka föreskrifter med grundkrav inte meddelats, beroende på resursskäl e.d., eller därför att varuslaget inte lämpligen bör omfattas av sådana krav. Enligt modellen skall alltså MD inte få tillämpa 4 & MFL beträffande sådana varor för vilka straffsanktionerade grundskravsföreskrif— ter utfärdats och till den del produktegenskaperna omfattas av föreskrifterna. I bemyndiganderegeln anges att föreskrifterna i allmänhet bör utfärdas efter samråd med berörda näringsidkare. Regeln måste också innehålla behövliga avgränsningar mot andra myndigheters kompetensområden. Till bemyndiganderegeln skulle erforderliga tillsynsbestämmelser knyta an.
Den här skisserade modellen medför påtagliga problem från rätts— tekniska synpunkter. En följd av modellens konstruktion är att regeringen eller, i de delar KOV bemyndigas att utfärda före— skrift, verket skulle komma att indirekt bestämma MD:s kompetens— område när det gäller produktsäkerhetsfrågor. Tillämpningsområdet för nuvarande 4 5 MFL skulle ju minska i samma mån som bemyndigan- det utnyttjades. En på visst sätt liknande situation föreligger visserligen redan nu. MD får sålunda inte meddela förbud enligt 4 & MFL i den mån det i författning eller beslut av myndighet meddelats särskilda bestämmelser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla. Ingen av dessa myndigheter har dock i upp- drag att väcka och föra talan i MD. Enligt den nu diskuterade mo— dellen med bindande föreskrifter som utfärdas av KOV blir däremot läget ett annat, åtminstone om KO—funktionen - alltså åklagarrol- len - fortfarande är integrerad i KOV. Därmed skulle domstolen -
som inrättats för att leda rättsutvecklingen - få en egendomlig
ställning i förhållande till åklagarfunktionen. Man får ett blan- dat system med två konkurrerande beslutsfattare, MD och KOV, där den senare är integrerad med åklagarrollen och den förra har den dömande uppgiften. Båda har behörighet att fatta omedelbart tving— ande beslut i en och samma fråga. Oavsett om detta i praktiken skulle leda till allvarliga konflikter m.m. eller ej, anser vi en sådan ordning principiellt otillfredsställande. Vi vill i samman— hanget erinra om att varken varudeklarationsutredningens eller reklamutredningens förslag och inte heller KOV:s principskiss till en produktsäkerhetslag var uppbyggda på detta sätt. Det kan naturligtvis även i dagens läge inträffa att MD och KOV/KO kommer till skilda slutsatser i en och samma fråga. Den viktiga skillna- den i förhållande till den skisserade modellen är dock att f.n. enbart MD har befogenhet att meddela tvingande beslut i saken.
De nu berörda problem som är förbundna med den här skisserade mo- dellen kan givetvis undvikas, om man i stället skulle välja det
alternativ vi först tog upp men då avvisade. Nämnda alternativ
innebär att man helt omgestaltar regleringen av produktsäkerhets- frågor på konsumentområdet och därvid för bort produktsäkerhets- frågorna från MD:s kompetensområde. Även denna långtgående lös- ning är dock förenad med juridisk-tekniska problem. För att inte
det nuvarande konsumentskyddet skall försvagas måste man i så fall införa en regel som ger KOV rätt också att stoppa marknads— föringen av sådana farliga produkter för vilka verket inte har utfärdat grundkrav, alltså en motsvarighet till 4 & MFL. Vidare måste de informationsfrågor som gäller produktsäkerhet föras över till systemet med bindande föreskrifter, eftersom informationsåt— gärder utgör ett förstahandsalternativ när det gäller att komma till rätta med varor som inte håller måttet från produktsäkerhets- synpunkt. Därmed skulle omfattande och viktiga informationsfrågor föras bort från domstolsprövningen. Det är inte osannolikt att man av praktiska skäl fick överväga om i ett sådant läge MD över huvud borde tillämpa 3 & MFL. Det skulle ju kunna inträffa i frå- ga om en och samma vara att två förfaranden fick användas för att täcka in såväl produktsäkerhetsinformation som annan information av särskild betydelse.
Yårt-ställninsstasanee_i_stert
Mot bakgrund av vad vi anfört i det föregående finner vi att riktlinjesystemet bör bibehållas som det primära normsystemet på produktsäkerhetsområdet. Vi anser således att nu utfärdade rikt- linjer bör vara kvar. I nuläget finns inget behov av att omvand- la dem till bindande föreskrifter. Vi anser också att nya rikt- linjer bör tas fram, där så är ändamålsenligt. Vårt förord för riktlinjesystemet innebär sammanfattningsvis att vi vill se rikt- linjer som det styrmedel som i allmänhet och i första hand bör komma i fråga när det gäller att fastställa normer för produkt- säkerhet på det här aktuella konsumentvaruområdet.
Skälen för vårt ställningstagande är främst att riktlinjesyste- met har visat sig fungera tillfredsställande och att vi bedömer att det kommer att fungera fullt tillfredsställande framdeles.
I bilden ingår att riktlinjesystemet är ett etablerat instrument för normbildning samt har en tillfredsställande styrkraft. Där— till kommer att riktlinjerna generellt sett får bedömas ge ett
i vart fall lika gott konsumentskydd som bindande föreskrifter. Detta skydd förstärks ytterligare, om man inför möjligheter att föra talan också mot bakre säljled och ger MD befogenhet att med- dela omedelbara, interimistiska förbudsbeslut.
Vi vill emellertid understryka att styrmedlet riktlinjer natur- ligtvis också har sina begränsningar, på samma sätt som alla and—
ra styrmedel. Vår bedömning av riktlinjesystemet har som tidigare
nämnts av naturliga skäl innefattat en värdering av dess använd- barhet och effektivitet på produktsäkerhetsområdet generellt sett.
Av detta framgår att vi inte utesluter att det i vissa speciella jglj) till följd av särskilda förhållanden beträffande en viss produkt eller varugrupp, kan te sig mera ändamålsenligt att välja bindande föreskrifter som styrmedel för att främja produktsäker— het än att välja riktlinjer. Det kan tänkas att det kommer upp be- hov av produktsäkerhetsregler beträffande en marknad där man har anledning att befara att efterlevnaden av riktlinjeregler inte skulle vara tillräckligt god. Även i övrigt kan det i en enstaka' situation av speciella skäl framstå som lämpligare med bindande regler än med riktlinjer. Så skulle ibland kunna vara läget när produkten i fråga omfattas av andra regler som är bindande och som har ett syfte som liknar det konsumentpolitiska. Vår bedöm- ning är dock att behov av bindande föreskrifter i dessa och lik- nande fall i praktiken kommer att aktualiseras sällan och i mycket speciella situationer.
Vi vill betona att vår grundsyn på valet av styrmedel är densam— ma vad gäller produktsäkerhet som i fråga om t.ex. information. Det gäller att se pragmatiskt på valet av styrmedel. En viss flexibilitet som medger att hänsyn tas till det enskilda fallets speciella omständigheter är önskvärd också på produktsäkerhets— området. Vi kan således tänka oss att man i vissa fall i stället för riktlinjer kan välja även andra styrmedel än bindande före- skrifter, t.ex. överenskommelser eller självreglering, låt vara att dessa alternativ sannolikt kommer att ännu mer framstå som undantagslösningar.
Qe_seesiella_fellen
Som nyss framhållits kan det i speciella situationer beträffande en viss produkt eller varugrupp framstå som mer ändamålsenligt
att utfärda bindande föreskrifter. Vi har alltså att ta ställning till hur dessa fall bör hanteras. Inom kommittén har vi diskute—
Det ena alternativet innebär att det i MFL införs ett bemyndigan- de för regeringen att, om vissa särskilda skäl föreligger, medde— la bindande föreskrifter om att en vara som säljs till konsumen— ter måste uppfylla särskilt angivna grundkrav, uppställda av pro- duktsäkerhetsskäl. Fullmakten skulle begränsas till de speciella situationer som har nämnts tidigare. Eftersom man inte i förväg kan veta på vilken marknad situationerna kan inträffa, är det dock inte möjligt att i själva lagtexten begränsa bemyndigandet till viss produkt eller visst varuslag. I den delen måste alltså bemyndigandet vara vidsträckt. Däremot skulle detta vara begrän- sat med avseende på subjekt och gälla enbart regeringen. Begräns- ningen är förestavad av två skäl. Dels kommer man ifrån den kopp- ling till KOV/KO vilken, som vi framhållit tidigare, möter vägan— de principiella invändningar, dels markerar man den speciella ka- raktären av detta styrmedel i förevarande sammanhang.
Det andra alternativet för att ta hand onide speciella fallen går ut på att KOV i en sådan situation lägger fram sittundeHagsmaterial för regeringen och begär att regeringen tar initiativ till en speciallagstiftning. Detta förutsätter givetvis en proposition till riksdagen.
Skillnaderna mellan de två alternativen består till en börjani en viss om än ganska obetydlig tidsvinst till fördel för alternativet med ett tilläggsstadgande i MFL. Enligt vår mening är det reella vär- det av tidsvinsten dock försumbart. Som vi tidigare framhållit finns ju möjligheterna att få till stånd ett säljförbud i MD med stöd av 4 & MFL och — i mycket brådskande fall — interimistiskt förbud. Något nämnvärt behov av en färdig bemyndiganderegel kan vi inte se i denna situation. Till detta kommer att det juridiskt- tekniskt ter sig egendomligt att, vid sidan av generalklausulerna i MFL och riktlinjesystemet, lämna ett normgivningsbemyndigande som såvitt gäller produktslagen har karaktär av ramlag, dvs. in- nebär en vidsträckt fullmakt, och detta i ett läge då uppfatt- ningen är att bemyndigandet kommer att användas mycket sällan samt riktlinjesystemet tänks bestå och vidareutvecklas.
Mot bakgrund av det anförda anser vi att man i de speciella fal— len bör kunna ta fram en speciallagstiftning, om och när behov av detta kommer upp. Genom det material KOV eller annan myndig— het då får antas ha beträffande den aktuella marknaden bör det
i allmänhet kunna finnas ett rätt gott underlag för statsmakter— nas bedömning. Ibland kan det då tänkas visa sig lämpligt att exempelvis KOV i en sådan speciallagstiftning ges befogenhet att meddela detaljföreskrifter beträffande en viss vara eller produkt-
grupp.
Våra resonemang i detta avsnitt har närmast tagit sikte på såda- na säkerhetsfrågor som gäller varor. På sätt framgår av våra överväganden i det följande vill vi dock även täcka in tjänste- området.
11.3 Generalklausulen 4 & MFL
11.3.1. KOV:s förslag till ändring i 4 & MFL
Vårt uppdrag omfattar också att utreda om 4 & MFL skall ändras så att förbud enligt paragrafen förutom detaljhandlare också kan avse tillverkare, grossister, importörer m.fl. näringsidkare i de s.k. bakre leden. Uppdraget i denna del har som bakgrund ett förslag från KOV till regeringen. Förslaget har remissbehandlats. (Förslag och remissyttranden återfinns i bilaga 11:1.) Remissin- stanserna ställer sig i princip bakom kravet att försäljning av farliga och otjänliga varor bör kunna hindras redan i bakre le— den. Också under utredningens gång har det visat sig finnas en bred uppslutning bakom förslaget. I det följande tar vi upp frå— gor som vi ansett att det finns särskild anledning att belysa.
Esbeys£_e!_een_fereäleena_lasäeeriesen
Vi kan ansluta oss till vad JK och NDM i sina remissyttranden har anfört om att reglerna i 4 & MFL redan nu i praktiken har en betydande genomslagskraft i förhållande till tillverkare och and— ra näringsidkare i bakre led. KOV åberopar som stöd för sitt för— slag de problem som uppkom efter det att MD förbjöd EPA AB att saluhålla en viss modell av bilbarnstolar (MD 1977:10). Efter be— slutet fick KO genom förbudsföreläggande ingripa mot försäljning av en stol som var snarlik den som förbjudits. I övrigt synes bilbarnstolar av samma eller liknande slag ha tagits ur markna-
den inom en kort tid efter MD:s beslut. Vi vill emellertid även fästa uppmärksamheten på några ärenden som förekommit i MD efter remissbehandlingen av KOV:s förslag.
I beslutet MD 1980:2 förbjöd domstolen försäljningen av en barn- vagn, såvida denna inte var försedd med spärr mot ofrivillig ihop- fällning. Ärendet i MD hade föregåtts av flera års förhandlingar mellan KOV och tillverkaren. Förhandlingarna ledde inte till att säkerhetsrisken med barnvagnarna eliminerades. Tvärtom inträffa- de flera olycksfall, varav några med dödlig utgång, vilka kanske hade kunnat undvikas om det hade varit möjligt att på ett tidigt stadium med tvång ingripa mot tillverkaren. I beslutet MD 1981:12 förbjöd MD försäljning av vissa trappstegar. Vid en undersökning en kort tid efter beslutet påträffades i handeln stegar av andra fabrikat som hade samma brister som de stegar MD förbjudit. Om talan i ärendet hade kunnat föras direkt mot tillverkaren hade denne sannolikt upplyst om förekomsten av andra farliga stegar
i handeln. Talan hade då kunnat utvidgas till att omfatta samt- liga tillverkare och importörer av farliga stegar. Nu fick KO i stället ingripa genom att i efterhand utfärda förbudsföreläggan— den mot tre olika detaljhandlare.
Det är enligt vår mening ingen tvekan om att konsumenternas be- rättigade krav på säkra produkter kan tillgodoses bättre om KOV:s förslag genomförs.
Vidare bör framhållas att såväl KOV:s riktlinjer som de enskilda ärendena angående produktsäkerhet har näringsidkare i de bakre leden som egentliga adressater. Detta möter, som NDM påpekat, inget motstånd inom näringslivet. Tvärtom har man där den upp- fattningen att tillverkare och importörer i regel har en betyd— ligt större möjlighet att bedöma varorna ur säkerhetssynpunkt än detaljhandeln och att de därför också formellt bör ha ett förstahandsansvar för att varorna är säkra.
Sammantaget anser vi att det finns ett klart behov av att genom- föra KOV:s förslag.
Iilledeniesseerådet_fet_ee_e£yieges_é_å_MEL
NDM påpekar i sitt remissyttrande att det finns varor som säljs både till konsumenter och till yrkesfolk. Sådana varor kan eant NDM vara farliga när de används av konsumenter men behöver däre— mot inte medföra säkerhetsrisker när de hanteras av yrkesmän. I samband med tillkomsten av MFL framförde några remissinstanser att man borde överväga att utvidga lagens tillämpningsområde till att omfatta även situationer där farliga varor säljs till insti- tutioner, t.ex. sjukhus och daghem, för att där brukas av privat- personer. Så t.ex. kan ett barn skadas av en olämpligt konstrue- rad leksak vare sig den har köpts av barnets föräldrar eller av ett daghem.
Varken vårt uppdrag eller KOV:s förslag omfattar andra situatio-
ner än sådana då en farlig vara säljs eller kan komma att säljas
till konsumenter för enskilt bruk. Det är i och för sig en posi-
tiv effekt, om en ändring av 4 & MFL så att det blir möjligt att
föra talan även mot tillverkare m.fl. medför även ett minskat ut- bud av farliga varor till yrkesutövare och institutioner m.m. Vi
har emellertid vid utformningen av ett förslag till ändring av 4 & MFL att ta hänsyn till den nyss angivna begränsningen av vårt uppdrag.
Det är då tydligt att det knappast är ändamålsenligt att söka av- gränsa de situationer i vilka 4 & MFL i fortsättningen skall kun-
na komma till användning genom att knyta en begränsning till 3 själva varans avsedda användningsområde e.d., exempelvis genom i att ange att det skall vara fråga om en vara som är avsedd att användas av konsument för enskilt bruk. Som framgår av det tidi- gare anförda avskiljs nämligen därigenom inte fall i vilka en sådan vara även säljs till yrkesfolk för yrkesmässig användning eller till institutioner m.m. Vi föreslår i stället att begräns— ningen till sådana situationer då en farlig vara säljs eller kan komma att säljas till konsumenter för enskilt bruk uttrycks ge— nom en regel om innebörden av det beslut som MD skall kunna med- dela vid en tillämpning av 4 5 MFL. Tillhandahåller en närings— idkare en farlig vara direkt åt konsumenter för enskilt bruk bör näringsidkaren liksom f.n. kunna förbjudas att fortsätta härmed.
Ett förbud mot näringsidkare i bakre led, t.ex. en tillverkare eller en importör bör avse fortsatt tillhandahållande av den far— liga varan åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till konsumenter. Vi återkommer i specialmotiveringen till den närmare utformningen och innebörden av de nu berörda ändringarna i 4 åMFL.
Vad vi hittills sagt har tagit sikte på personfarliga varor. Er- farenheterna av tillämpningen av 4 & MFL visar att bestämmelsen oftast tillämpas på sådana varor. Även om behovet av ett förstärkt konsumentskydd alltså kanske inte är lika stort när det gäller sakfarliga och säkerligen inte beträffande otjänliga varor, anser vi likväl att den föreslagna utvidgningen bör omfatta även varor av sådana slag.
Eeerättsliea-tensstxenssr
För närvarande gäller enligt 8 & konsumentköplagen att en vara som sålts i strid mot förbud enligt 4 5 MFL, skall anses vara behäftad med fel i konsumentköplagens mening. I remissyttrandena över KOV-förslaget har efterlysts en utredning av vilka konsek- venser den föreslagna lagändringen skulle få i fråga om detta samband mellan MFL och konsumentköplagen.
Om 4 & MFL ändras i enlighet med KOV:s förslag kan förbud medde- las mot en detaljhandlare eller en tillverkare eller en importör. Om förbudet riktas mot en tillverkare eller en importör kan kon- sumenten gentemot den detaljhandlare som säljer varan till honom inte åberopa att varan är behäftad med fel på grund av att för- säljning skett i strid mot ett förbud enligt 4'5 MFL. Något för- bud riktat mot detaljhandlaren finns ju inte i ett sådant fall. Eftersom 8 & konsumentköplagen endast reglerar förhållandet mel— lan köpare och säljare kan konsumenten inte heller vända sig mot någon i de bakre leden.
Det är emellertid inte bara varor som är sålda i strid mot för— bud enligt 4 5 MFL som kan anses behäftade med fel enligt 8 5 konsumentköplagen. Enligt denna paragraf gäller dessutom att en
vara kan vara felaktig om dess användning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv eller hälsa. Med hänsyn till de
förutsättningar som gäller för meddelande av förbud mot person-
farliga varor enligt 4 5 MFL torde en vara som på grund av sin personfarlighet har förbjudits enligt 4 & MFL ofta också falla under denna regel i 8 5 konsumentköplagen. Härtill kommer att en
vara som kan förbjudas enligt 4 5 MFL - vare sig förbudet grundas på att varan anses farlig för person, farlig för egendom eller otjänlig - normalt också är att anse som felaktig i köprättslig
mening.
Den näringsidkare som till en konsument säljer en vara som omfat— tas av ett förbud enligt 4 & MFL måste därför räkna med att de köprättsliga felreglerna kan tillämpas mot honom, även om förbu- det inte har riktats mot honom själv utan mot t.ex. en tillver- kare eller en importör eller mot en annan detaljhandlare. Den fö- reslagna lagändringen skulle därför i praktiken inte komma att innebära någon försämring av konsumentskyddet eller någon föränd—
ring i fråga om sambandet mellan näringsrättsliga och köprättsli— ga regler. Vi anser emellertid att den nu berörda reella betydel- sen av ett förbud enligt 4 & MFL bör återspeglas i den tvingande regeln i 8 & konsumentköplagen. Lagändringen bör även omfatta så- dana situationer som avses med vårt förslag om begränsad talan, se avsnitt 13.4. Vi föreslår därför att 8 & konsumentköplagen ändras så att en vara som enligt beslut av MD på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egen— dom eller är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål skall anses vara behäftad med fel oavsett om beslutet riktats
mot säljaren eller mot någon annan näringsidkare. En så vid— sträckt civilrättslig verkan av ett beslut enligt 4 & MFL bör ! endast tillkomma beslut som har meddelats av MD.
För att reglerna inte i onödan skall begränsa parternas avtals- frihet kunde man tänka sig en möjlighet till undantag om en va- ra säljs för ett speciellt ändamål, som ligger utanför det an- vändningsområde som avses med MD:s beslut. Något praktiskt behov av en sådan undantagsbestämmelse anser vi dock inte föreligga.
Våra förslag syftar i första hand till ett ökat skydd för konsu— menterna. Även detaljhandeln bör emellertid ha möjlighet att häv- da sina rättigheter gentemot sina leverantörer. Annars kan talet
om att lägga ansvaret på de bakre leden bli tämligen innehålls- löst. En detaljhandlare skall inte behöva komma i den situatio- nen att han har ett lager med förbjudna varor som varken får säl— jas vidare till konsumenter eller kan returneras till leverantö- rer. Frånkonsumentsynpunkt är det också väsentligt att detalj- handlaren kan vända sig mot bakre led och inte finner anledning att fortsätta försäljningen till konsumenter av varor som för— bjudits. Resonemanget kan tillämpas även på förhållandet mellan andra distributionsled. Detaljhandlaren torde kunna komma ur en sådan situation genom att med åberopande av köplagens felregler häva sitt inköp av varorna, förutsatt att reklamation sker i rätt tid (52 & köplagen). Leveransvillkoren kan dock vara så ut- formade att någon rätt att häva inte föreligger. Redan nu kan
det finnas möjlighet att med stöd av 36 & avtalslagen få sådana leveransvillkor ogiltigförklarade. Frågan om lagstiftning mot oskäliga villkor i avtal mellan näringsidkare övervägs för när- varande inom justitiedepartementet mot bakgrund av ett förslag av konsumentköpsutredningen (se SOU 1981:31). I resonemanget kan nämnas att vårt förslag om medverkan i förfarandet i MD ger oli- ka led på näringsidkarsidan möjlighet att komma till tals redan
i samband med att MD prövar frågan om en varas farlighet eller otjänlighet (se avsnitt 13.5).
Yisåe_endre_fré99r
En positiv följd av den föreslagna lagändringen anser vi, i lik— het med MD och NO, vara att den föreslagna utvidgningen av 4 &
MFL innebär att förbudssanktionen blir konkurrensneutral. Genom ett förbud mot t.ex. en tillverkare går det att uppnå att till— förseln av den förbjudna varan stoppas till alla detaljhandlare.
I motsats till vad som gäller enligt 4 5 MFL, kan förbud enligt 2 5 och åläggande enligt 3 & riktas mot näringsidkare i bakre led. Lagändringen medför att samtliga generalklausuler i MFL kommer att omfatta samma krets av näringsidkare. Utvidgningen till bakre led överensstämmer också med det synsätt som präglar annan näringsrättslig lagstiftning, t.ex. den om livsmedel och den om hälso— och miljöfarliga varor, där ett betydande ansvar läggs på tillverkare. Även inom skadeståndsrätten läggs ansva-
ret för farliga produkter i främsta hand på den som har tillver- kat en vara. I sammanhanget kan hänvisas till rättsfallen NJA 1977 s. 538 och 788. I dessa rättsfall ansågs skadeståndsansva— ret åvila en importör respektive en tillverkare.
Hovrätten över Skåne och Blekinge tar upp en fråga som gäller den territoriella tillämpningen av MFL. Formellt sett är MFL tillämplig också mot utländska företag som vidtar marknadsfö- ringsåtgärder på den svenska marknaden (prop. 1970:57 s. 92 f.). Praktiska svårigheter kan visserligen medföra att det i det en— skilda fallet inte ter sig meningsfullt att rikta en talan mot en utländsk tillverkare. I dessa fall blir den normala åtgärden att rikta talan mot den svenska importören eller agenten. I sam- manhanget bör påpekas att vi inte tar ställning i den stundom diskuterade frågan om export av farliga varor.
11.3.2 överväganden i övrigt
Interwetten_em_säterbetsrister
För förbud enligt 4 5 MFL förutsätts att riskerna och de befara- de skadeverkningarna är av viss betydenhet. Ett förbud skall av— se sådana varor som på grund av sina egenskaper är farliga och där riskerna inte kan elimineras genom instruktioner eller annan jämförlig information om varans handhavande. Inte heller enligt vår mening bör förbud enligt 4 5 MFL tillgripas om skaderisken kan i tillräcklig grad minskas genom produktinformation e.d. Det- ta bör komma till uttryck i lagtexten. Vi föreslår därför att en regel införs varav framgår att förbud enligt 4 5 MFL inte bör meddelas om det ändamål som förbudet skulle fylla kan uppnås — dvs. skaderisken kan undvikas - genom ett förbud enligt 2 5 el— ler ett åläggande enligt 3 5 MFL.
Eeesupenttiänstsr I motsats till 2 5 och 3 5 omfattar 4 5 MFL inte tjänster. Kon—
sumenttjänstutredningen har i sitt betänkande (SOU 1979:36) fö— reslagit en konsumenttjänstlag. Med tjänst avses enligt lagför—
slaget arbete på lös sak och arbete på fast egendom eller i öv- rigt på byggnad eller annan anläggning på mark eller i vatten. Utanför den föreslagna lagstiftningen faller bl.a. behandling av person och av levande djur. Konsumenttjänstutredningen föreslår också en ändring i 4 5 2 st. MFL så att MFL kommer att omfatta sådana konsumenttjänster enligt konsumenttjänstlagen, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på per- son eller egendom eller som är uppenbart otjänliga för sitt hu- vudsakliga ändamål. Konsumenttjänstutredningens betänkande har remissbehandlats. De flesta remissinstanser som har yttrat sig i den här aktuella frågan är positiva. Utredningens förslag inne— bär att begreppet tjänst ges samma innebörd i 4 5 MFL som i kon— sumenttjänstlagen. Tjänstebegreppet i 2 5 och 3 5 har emellertid en vidare innebörd. Vad som mera exakt är avsett att förstås med tjänst enligt MFL framgår ej av motiven (se SOU 1979:36 s. 107).
Liksom konsumentäänstutredningen anser vi att fortsatt tillhan- dahållande av farliga och uppenbart otjänliga tjänster bör kunna förbjudas med stöd av 4 5 MFL. I denna grundläggande fråga anslu- ter vi oss till utredningens överväganden (SOU 1979:36 s. 206 f.). Till skillnad från konsumenttjänstutredningen anser vi dock inte att tjänstebegreppet nödvändigt måste få samma innebörd i 4 5 MFL som i konsumenttjänstlagen. Tjänstebegreppet bör inte avgränsas snävare i 4 5 MFL än i de andra generalklausulerna i MFL.
11.4. Sammanfattning av förslagen
I detta kapitel föreslår vi följande:
— KOV beviljas ett särskilt anslag för att inrätta ett permanent skaderapporteringssystem.
- Systemet med riktlinjer skall behållas på produktsäkerhetsom- rådet.
- 4 5 MFL ändras så att förbud kan riktas mot näringsidkare i bakre led.
Enligt en ny regel i 4 5 MFL bör förbud enligt paragrefen in— te meddelas om samma ändamål kan uppnås genom ett förbud en- ligt 2 5 eller ett åläggande enligt 3 5.
- Förbud enligt 4 5 MFL skall också kunna avse tjänster.
- 8 5 konsumentköplagen ändras så att en vara skall anses fel— aktig inte bara när ett beslut av MD enligt 4 5 MFL riktats mot säljaren utan också när beslutet är gällande mot någon annan näringsidkare.
Kostnaderna för att införa ett system för skaderapportering har behandlats i avsnitt 11.1. I övrigt medför våra förslag inga nya kostnader för det allmänna.
12 FORTYDLIGANDEN I FRÅGA OM RIKTLINJERNAS RÄTTSLIGA KARAKTÄR
I kap. 4 har vi redogjort för riktlinjernas rättsliga karaktär. Vi har där konstaterat att riktlinjerna i förarbetena till Kerrätts- ligt sett ansetts ha karaktären av rekommendationer. Vi har också konstaterat att riktlinjerna blivit ett etablerat instrument som en normbildning för utfyllnad av generalklausulerna i MFL.
Våra ställningstaganden i kap. 10 och 11 innebär att vi inte före- slår att riktlinjerna skall ersättas med regler av annan karaktär. Med utgångspunkt i det ställningstagandet tar vi i detta kapitel
i upp vissa frågor som vi uppmärksammat vid vår i kap. 4 redovisade genomgång av riktlinjerna från funktionell och rättslig synvinkel. Vi diskuterar frågor som sammanhänger med terminologien på området, med utfärdandet och publiceringen av riktlinjerna samt med innehål- let i riktlinjerna. Vårt syfte är att söka åstadkomma vissa förtyd- liganden i fråga om riktlinjernas rättsliga karaktär. Detta har också efterlysts i den allmänna debatten.
Inledningsvis bör också påpekas att våra ställningstaganden i kap. 10 och 11 inte heller innebär att vi föreslår någon ändring av
KOV:s verksamhet med branschöverenskommelser. De har inte som rikt- linjerna ett standardiserat utseende utan skiftar i form från fall till fall. Vi ser ingen anledning till förändring av detta. Bransch— överenskommelserna berörs därför inte i detta kapitel utan vi för- utsätter att verksamheten med dessa fortsätter som tidigare.
12.1 Termen rekommendationer
Som ovan nämnts angavs i förarbetena till Ker att riktlinjerna rättsligt sett är att anse som rekommendationer. Den främsta an- ledningen till att det talades om rekommendationer synes ha varit
att riktlinjerna inte är av bindande karaktär i den meningen att de vilar på en normgivningskompetens enligt 8 kap. regeringsfor— men. Om man enbart tar detta förhållande till utgångspunkt för be- dömningen är det naturligtvis också enligt vår mening korrekt att kalla riktlinjerna rekommendationer.
Samtidigt kan dock termen rekommendationer ge anledning till anta— gande att det bara är KOV som står bakom kraven i riktlinjerna. Han kan också få den felaktiga föreställningen att det inte finns några sanktioner bakom reglerna.
I betänkandet (Ds Ju 1982:11) Större klarhet i fråga om olika reg- lers rättsliga karaktär och syfte föreslås med utgångspunkt i för— arbetena till Ker att riktlinjerna skall behandlas som allmänna råd som är rekommendationer som i syfte att främja en riktig och enhetlig rättstillämpning förordar ett visst handlingssätt. Enligt förslaget skall deti riktlinjerna klart anges att dessa är allmän- na råd som är rekommendationer.
Enligt vår uppfattning är riktlinjernas funktion att ge besked om de krav KOV med stöd av sin instruktion och efter förhandlingar med representanter för näringslivet ställer på viss marknadsföring. Riktlinjerna kan därför i allmänhet sägas innehålla en bestämd upp- maning till företagen att följa reglerna. Också näringslivets re— presentanter har ofta ställt sig bakom dessa krav. Reglerna i rikt- linjerna är därmed uttryck för vad både KOV och representanter för näringslivet anser skall gälla på marknaden. Även om riktlinjerna inte är rättsregler enligt regeringsformen är det därför missvisan- de att kalla dem rekommendationer med hänsyn till det innehåll som det allmänna språkbruket oftast ger åt denna term. Dessutom fram— i går av den upplysning som finns i slutet av riktlinjerna att den i som inte följer skall-regler i sista hand får räkna med att KO väcker talan i MD. Vissa riktlinjer innehåller regler som direkt bygger på MD:s beslut, se avsnitt 4.3. Som exempel kan nämnas att i riktlinjerna för prisinformation till konsumenter vid marknads— föring av varor i detaljhandeln (KOVFS 1982:1) finns en regel som _ säger att prisinformationen skall avse varans aktuella kontantpris Ä inklusive gällande mervärdeskatt. En sådan regel är ingen rekom-
mendation. MD kommer givetvis att bifalla en talan av KO som för- anleds av överträdelse av den regeln.
I praktiken synes det endast vara de ganska fåtaliga bör-reglerna som enligt vanligt språkbruk kan betecknas som rekommendationer.
Till sin funktion är riktlinjerna nära besläktade med bindande fö- reskrifter men väsentliga skillnader föreligger också. En skillnad ligger i sättet att koppla sanktioner till de olika regeltyperna. Bindande föreskrifter inom näringsrätten är i allmänhet straff- sanktionerade genom s.k. blankettstraffregler. Den formella sank- tionen mot överträdelse av riktlinjerna är att MD kan meddela be- slut om förbud eller föreläggande med stöd av generalklausulerna i MFL. I praktiken har dock denna skillnad enligt vår mening ringa betydelse. Även om det finns betydande skillnader mellan rätts- regler enligt regeringsformen och riktlinjerna är det därför en- ligt vår mening missvisande att kalla riktlinjerna rekommendatio— ner.
Om riktlinjerna i enlighet med förslaget i det nyss nämnda betän- kandet officiellt åsätts beteckningen rekommendationer uppstår i själva verket en uppenbar risk för att företagen missuppfattar reglernas rätta innebörd. Detta skulle kunna allvarligt påverka efterlevnaden av riktlinjerna. Eftersom det finns möjligheter tHl tvångsingripanden - som kan aktualiseras främst vid överträdelser av skall—regler — kan också göras gällande att termen rekommenda- tioner medför en rättsosäkerhet för företagen.
Det finns mot bakgrund av vad som nu sagts anledning att överväga vilken term som från språklig synpunkt är den mest korrekta för KOV:s ifrågavarande regler. Uttrycket rekommendationer anser vi alltså vara olämpligt. Även mot termen riktlinjer kan invändning- ar riktas. Denna term används främst för mera generella uttalan- den av statsmakterna om inriktningen av politiken inom ett visst område. Riktlinjer av annat slag än KOV s syftar i allmänhet in- te heller till någon detaljreglering.
Inom det konsumentpolitiska området har dock termen riktlinjer numera blivit ett inarbetat och accepterat begrepp. Internatio-
nellt sett är det också ett i flera sammanhang sedan länge använt begrepp. Som framgår av bilaga 2:4 förekommer sålunda i USA guide- lines som regler för marknadsföring. Förståelsen i Sverige för riktlinjernas rätta innebörd har såvitt vi kunnat finna ökat allt- eftersom systemet har varit i tillämpning. Vi finner därför att riktlinjer även i fortsättningen bör vara den term som åsätts KOV:s regler angående företagens marknadsföring ocn produktutformning.
För att riktlinjernas rättsliga karaktär skall framstå ännu klara- re föreslår vi dock en komplettering av innehållet i riktlinjerna. Av riktlinjerna bör således framgå att de ger besked om de krav KOV efter förhandlingar med näringslivet ställer på ifrågavarande
marknadsföring, se vidare avsnitt 12.3.
12.2 Bemyndigandet i KOV:s instruktion att utarbeta rikt- linjer
Våra ställningstaganden i kap. 10 och 11 medför att riktlinjerna även i framtiden skall utfärdas utan stöd i sådant bemyndigande som avses i 8 kap. regeringsformen.
Det nuvarande bemyndigandet att utarbeta riktlinjer finns i KOV:s instruktion. Enligt denna åligger det KOV särskilt att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt för företagens tillämpning av konsumentkreditlagen.
Vi anser att det är tre frågor som kan diskuteras. ,
Den första frågan gäller om riktlinjernas betydelse som ett vik— tigt instrument för normbildningen på det konsumentpolitiska om— rådet framträder med önskvärd tydlighet genom bemyndigandet i in- struktionen. Motsvarande regel skulle i stället kunna tas in i MFL. Regeln skulle därigenom bli mera känd. Bemyndigandet skulle då kunna ändras först efter en riksdagsbehandling, vilket i och för sig synes motiverat med hänsyn till riktlinjernas betydelse. Vidare skulle det klarare framgå att det är generalklausulerna i MFL som är den rättsliga bakgrunden till riktlinjerna.
Enligt vår mening bör dock bemyndigandet att utfärda riktlinjer även i fortsättningen finnas i KOV:s instruktion. Liksom hittills bör det också framgå av riktlinjerna att de är utfärdade med stöd av instruktionen. Vi befarar att ett bemyndigande i lagtext skul- le kunna ge det felaktiga intrycket att riktlinjerna är rättsreg- ler i regeringsformens mening. Vidare skulle en praktisk konsek- vens av att ge bemyndigandet formen av lagtext kunna bli att rikt- linjer inte kunde utfärdas utanför MFL:s räckvidd. De utfärdade riktlinjerna synes visserligen i det väsentliga ligga inom gene- ralklausulernas tillämpningsområde, i vart fall vad gäller rikt— linjer som utfärdats under de senaste åren. Tveksamhet i detta avseende synes endast kunna råda om bör-reglerna. När behov före- ligger av regler som inte kan upprätthållas med stöd av MFL före- kommer det att KOV ingår branschöverenskommelser i stället för att utfärda riktlinjer. Uppenbarligen finns det trots detta ett behov av att i riktlinjer kunna ta in bör-regler som kan vara nöd- vändiga för sammanhanget när riktlinjer utfärdas för en viss vara även om tveksamhet kan föreligga om reglerna ryms inom general— klausulernas tillämpningsområde.
Den andra frågan om bemyndigandet att utfärda riktlinjer gäller precisering av den nuvarande regeln i KOV:s instruktion. Av in- struktionstexten kan inte utläsas att generalklausulerna i NFL utgör det bakomliggande rättsliga stödetföridktlinjerna. Den nuva- rande lydelsen av instruktionen synes emellertid inte ha medfört att KOV i någon anmärkningsvärd utsträckning utfärdat riktlinje- regler utanför generalklausulernas tillämpningsområde. Därtill kommer att en närmare anknytning i instruktionstexten till gene- ralklausulerna på samma sätt som ett bemyndigande i lagform att utfärda riktlinjer skulle kunna försvåra framtagningen av sådana bör—regler som vi nyss nämnt. Vi anser därför att det inte finns skäl för ett förtydligande av instruktionen i nu berört hänseen- de. Däremot anser vi att innehållet i enskilda riktlinjer kan kompletteras med en hänvisning till generalklausulerna i MFL, se vidare under avsnitt 12.3.
Den tredje frågan om bemyndigandet gäller den särskilda regeln i instruktionstexten att riktlinjer skall utfärdas för företagens tillämpning av Ker. Riktlinjerna enligt Ker (KOVFS 1979:1) byg—
ger på uttalanden i förarbetena till denna lag. Även riktlinjer som gäller marknadsföring av tobaksvaror och alkoholdrycker samt konsumentförsäkringar grundar sig på motsvarande förarbetsutta— landen. I framtiden kommer sannolikt ytterligare riktlinjer att bygga på sådana uttalanden, se här avsnitt 4.1. Konsekvensen krä— ver att instruktionen antingen innehåller en fullständig uppräk— ning av samtliga särskilda lagar för vars tillämpning riktlinjer kan utarbetas eller att ingen av dessa särskilda lagar omnämns i instruktionen. Vi anser att den sist nämnda lösningen är lämpli— gast.
12.3 Innehållet i riktlinjerna Vi har ovan sagt att riktlinjerna till sin funktion är nära be— släktade med bindande föreskrifter. Detta gäller också deras ut-
formning. I kap. 4 har vi pekat på vissa regler som ofta förekom— mer i riktlinjer och som kan ge läsaren uppfattningen att regler- na är rättsligt bindande.
Det är för det första i sig något motsägelsefullt att riktlinjer- na i stor utsträckning är formulerade som skall-regler. En lösning som diskuterats är att samtliga riktlinjeregler skrivs som bör— regler. Härvid måste dock fastslås att det finns ett betydande an— tal riktlinjeregler för vilka bör—formen framstår såsom helt främ— mande, t.ex. regler som direkt bygger på beslut av MD, regler som nära anknyter till förarbetsuttalanden och flertalet produktsäker— hetsregler. I ett särskilt avsnitt i slutet av riktlinjerna finns, som vi nämnt tidigare, under rubriken "Vad händer om riktlinjer in— te följs" uppgifter om de åtgärder som KOV och KO kan förväntas vidta vid överträdelser, se exemplen i bilaga 2:2. Av detta av— snitt framgår att riktlinjerna inte är bindande, omedelbart sank— tionerade rättsregler. För att den rätta innebörden av riktlinjer— na skall framstå ännu tydligare kan dock enligt vår mening några tillägg göras i inledningen tölriktlinjerna. Liksom nu bör anges att riktlinjerna är utfärdade enligt KOV:s instruktion. Denna upp— gift kan dock kompletteras med upplysningen att riktlinjerna byg— ger på generalklausulerna i 2—4 55 MFL. Vidare bör anges att i riktlinjerna ges besked om de krav KOV efter förhandlingar med re- presentanter för näringslivet ställer på ifrågavarande marknads-
föring. I inledningen till riktlinjerna bör dessutom finnas en hänvisning till avsnittet med upplysningar om vad som händer om riktlinjerna inte följs. Med dessa förtydliganden innehåller rikt- linjerna enligt vår mening tillräckligt klargörande upplysningar i fråga om den rättsliga karaktären. Det bör då inte kunna riktas någon vägande invändning mot att skall-regler används.
I avsnitt 4.2 har vi särskilt pekat på att reglerna om provnings- intyg i riktlinjer som gäller produktsäkerhet kan ge intrycket av att vara rättsligt bindande. Beträffande dessa regler bör enligt vår mening KOV använda en mjukare formulering som bättre anknyter till riktlinjernas karaktär av inte bindande föreskrifter. Den exakta formuleringen av reglerna bör avgöras av KOV från fall till fall. Vi vill dock lämna följande synpunkter.
Det förfarande som anvisas i reglerna om provningsintyg är i och för sig lämpligt för att KOV på ett smidigt och ekonomiskt sätt skall kunna kontrollera efterlevnaden av produktsäkerhetsriktlin- jerna. Enbart den orsaken att provningsintyg inte företetts inne- bär dock inte att en vara är farlig eller i strid med riktlinjer- na. Av reglerna bör därför framgå att det angivna provningsförfa- randet endast är en metod som KOV anvisar om en näringsidkare vill bevisa att en vara uppfyller kraven i riktlinjerna.
I avsnitt 4.2 har vi också pekat på regler som förekommer under rubriker som ”Iakttagande av riktlinjerna" och ”Ansvar". Här bör ett förtydligande ske så att reglerna inte kan uppfattas äga ci- vilrättslig giltighet.
I sammanhanget bör också påpekas att vi noterat att det av vissa riktlinjer inte framgår att de enbart avser marknadsföring från näringsidkare till konsumenter för enskilt bruk. För att tvekan inte skall kunna uppstå om riktlinjens räckvidd bör alltid anges att den endast gäller marknadsföring av detta slag.
12.4. Sammanfattning av förslagen
I detta kapitel föreslår vi följande:
- Termen rekommendationer bör inte användas som ett uttryck för
riktlinjernas rättsliga karaktär.
- Bemyndigandet att utfärda riktlinjer bör även i fortsättning- en finnas i KOV:s instruktion. I fråga om instruktionstexten föreslår vi dock att denna inte skall innehålla någon hänvis- ning till de särskilda lagar, för vars tillämpning riktlinjer kan utfärdas.
— Vidare föreslår vi vissa förtydliganden, främst i fråga om in- gressen till riktlinjerna så att riktlinjernas innebörd blir lättare att förstå. Sålunda skall i riktlinjerna bl.a. anges att de bygger på generalklausulerna i MFL och att de är krav som KOV efter förhandlingar med representanter för näringsli— vet ställer på ifrågavarande marknadsföring.
Förslagen i detta kapitel kan genomföras efter beslut av rege— ringen och KOV. Några ökade kostnader för det allmänna kommer förslagen inte att medföra.
13 FORFARANDET I MARKNADSDOMSTOLEN OCH KONSUMENTOMBUDS- MANNENS FORELÄGGANDEN
I avsnitt 13.1—13.5 behandlar vi frågor som anknyter till kap. 8, se sammanfattningen i avsnitt 8.6. I avsnitt 13.6 tar vi upp vis- sa ytterligare spörsmål som vi ansett lämpligt att behandla i ett sammanhang i detta kapitel. Det som behandlas i detta kapitel har aktualiserats under utredningsarbetets gång och tas upp med stöd av bemyndigandet i direktiven att överväga behovet av ändringar på andra särskilda punkter än som där har berörts när det kommer upp frågor som gör detta påkallat.
13.1. Talerätten
I avsnitt 8.1 har vi redogjort för bl.a. den kritik som riktats mot gällande regler om talerätt och för ärenden som förekommit i MD. Kritiken avser främst det förhållandet att enskilda närings- idkare endast har subsidiär talerätt i ärenden enligt 2 5 MFL. Vi kan för vår del i stor utsträckning instämma i de åsikter som refererats i avsnitt 8.1. De principiella skäl som där anförts väger tungt. Vår genomgång av MD:s ärenden visar också att det främst är enskilda näringsidkare som utnyttjat den subsidiära talerätten. '
Som vi också påpekat i avsnitt 8.1 innehöll 1931 års lag med vis- sa bestämmelser mot illojal konkurrens och det lagförslag som presenterades av utredningen om illojal konkurrens regler om di- rekt talerätt för enskilda näringsidkare. Trots detta innehåller förarbetena till MFL ingen motivering till stöd för att frånta den näringsidkare som anser sig utsatt för otillbörlig marknads— föring hans tidigare direkta talerätt. Bestämmelsen angående an— mälan till KO före ansökan till MD har motiverats endast med en
hänvisning till 1953 års konkurrensbegränsningslag (prop. 1970:57 s. 86).
Redan det nu anförda utgör goda skäl för att införa en direkt ta— lerätt för enskilda näringsidkare i ärenden enligt 2 5 MFL. Av be— tydelse är också i vilken utsträckning KOV/KO kan förväntas agera i ärenden mellan enskilda näringsidkare. Redan nu får enligt 22 5 KOV:s instruktion klagomål som föranleder prövning enligt 2—4 55 MFL lämnas utan åtgärd, om det från allmän synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas. Minskningar av KOV:s anslag får till följd att ärenden enligt MFL i ökad utsträckning lämnas utan åt— gärd, se avsnitt 2.2.1. Detta framgår också av KOV:s anslagsfram— ställning för budgetåret 1983/84. Där sägs att handläggningen av ärenden kommer att inriktas främst på produktsäkerhet och på sälj— metoder som bedöms särskilt otillbörliga. En större del av anmäl— ningsärendena får sålunda skrivas av utan åtgärd i syfte att ge utrymme för egna initiativ i form av provningar, informationsak- tiviteter samt nya riktlinjer, överenskommelser och förbättrade avtalsvillkor.
KOV kommer alltså — i och för sig helt naturligt - att koncentrera sina insatser till problem som direkt avser konsumenterna. Klago—
mål mot marknadsföring som är otillbörlig mot näringsidkare men
som bedöms inte skada konsumenterna lämnas i detta läge i större utsträckning utan åtgärd och blir avskrivna direkt. När KOV tar
upp sådana ärenden till behandling får man dessutom räkna med en i längre handläggningstid än f.n. Detta gäller särskilt sådana kom— plicerade företagsärenden som kräver betydande myndighetsresurser vid handläggningen. Företagen blir med denna utveckling i större utsträckning hänvisade till att klara upp sina mellanhavanden på egen hand. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära att problem lämnas olösta genom att ingripande inte sker. Sålunda bör det fin— nas möjligheter att ta upp ärenden som gäller otillbörlig konkur— rens inom ramen för den självsanerande verksamhet som vi har fö— respråkat i kap. 9. Med hänsyn till de svårbedömbara rättsfrågor det här ofta rör sig om - delvis med viktiga konkurrenspolitiska inslag — är det emellertid enligt vår bedömning angeläget att det är MD som får svara för rättsbildningen.
Ärenden enligt 2 5 MFL mellan företag kommer alltså dels att fö? ras till MD av KO i mindre omfattning, dels att handläggas med mindre resurser i KOV s ärendehandläggning. Därigenom försämras
i själva verket det skydd mot otillbörlig marknadsföring som 2 5 MFL skall tillförsäkra även näringsidkarna. I lagtexten jäm- ställs näringsidkarnas intressen med konsumenternas. En närings— idkare som vänder sig till KOV/KO kan däremot redan nu i många fall från början räkna med att KO inte kommer att föra hans ären— de till MD. Genom denna praktiskt nödvändiga prioritering urhol— kas näringsidkarskyddet i otillbörlighetsklausulen. KOV/KO har ändå förstahandsansvaret för att överträdelser av lagen stävjas, oavsett vem det är som utsätts för en otillbörlig marknadsföring. Till följd av de minskade resurserna ökar spänningen mellan lag- stiftarens intentioner och den praktiska tillämpningen av lagen.
Systemet med en subsidiär talerätt medför vidare, har det hävdats, i praktiken att den näringsidkare som vill ställa anspråk på en annan näringsidkares marknadsföring försätts i ett psykologiskt underläge om KOV/KO klassificerat ärendet som mindre angeläget från allmän synpunkt. Det gäller oavsett om talan skall föras i MD eller om man vill försöka komma till rätta med situationen ge— nom förhandlingar. Vi ser inte någon anledning att ifrågasätta riktigheten av detta.
En annan nackdel med nuvarande ordning är att förfarandet hos KO utan tvekan medför en viss för vederbörande näringsidkare inte
sällan besvärande och från allmänna synpunkter olycklig försening av ett ärende jämfört med om ansökan kunde ges in direkt till MD.
Den nuvarande regleringen av talerätten har alltså flera brister.
Det har emellertid framhållits att också en direkt talerätt i ärenden enligt 2 5 MFL skulle kunna vara förenad med nackdelar
av olika slag. Man har sagt att ärendetillströmningen till MD kan komma att öka. Det har vidare anförts att betydande svårigheter föreligger att göra en avgränsning av de ärenden enligt 2 5 MFL som skulle vara lämpade för en direkt talerätt. Om man avstår från ensådan avgränsning skulle en direkt talerätt kunna utnytt—
jas också i sådana fall då KO själv skulle ha velat föra talan i MD.
Vi behandlar först spörsmålet om ärendetillströmningen till MD.
De nuvarande reglerna om subsidiär talerätt hindrar i och för sig
inte en näringsidkare från att föra talan hos MD. Åren 1971—1982 har dock endast 14 slutliga beslut meddelats i ärenden där en— skilda företag fört talan (se avsnitt 8.1). Delvis kan detta för- klaras med att det nuvarande tvånget att gå via KO har en avky— lande effekt. Av avsevärt större betydelse är dock enligt vår be- dömning ett välkänt motstånd från företagen att uppträda i pro— cesser i domstol. Även om en näringsidkare anser sig ha goda möj— ligheter att vinna en process föredrar han ofta att anlita andra vägar för att slita en tvist eller åstadkomma en uppgörelse i 90- do. Detta torde bl.a. bero på att det är förenat med avsevärt be— svär och betydande kostnader att föra talan i MD. Bland annat ut— går inte ersättning för kostnader i rättegången.
Som vi redovisat i avsnitt 8.1 finns i Finland en särskild lag om otillbörligt förfarande i näringsverksamhet enligt vilken fö- retagen har en direkt talerätt. Såvitt vi har kunnat finna med- för den lagen inte någon anmärkningsvärt stor tillströmning av ärenden till marknadsdomstolen eller att ärendena enligt konsu— mentskyddslagen trängs undan.
Sammanfattningsvis ter sig farhågorna för en anhopning av ärenden till MO överdrivna.
Den andra huvudinvändningen gäller svårigheterna att avgränsa de ärenden som lämpligen bör bli föremål för direkt talerätt.
Redan nu gäller den viktiga begränsningen att en enskild närings- idkare, som vill föra talan själv, skall vara berörd av en hand- ling som kan bli föremål för ingripande enligt 2 5 MFL. Hänvis- ningen till näringsidkare i 2 5 avser främst konkurrenter (ex: vilseledande efterbildning) men också företag i ett senare di— stributionsled än det där marknadsföringsåtgärden vidtas (ex: negativ avtalsbindning). Att den som för talan faktiskt är utsatt
:a: a.,—
,...:
för en marknadsföringsåtgärd som strider mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig måste framgå redan av ansökningen till MD. Enligt 13 5 MDL skall nämligen skälen för en talan anges i ansökningen. Lika litet som den nuvarande subsidiära talerätten skulle därför en direkt talerätt innebära en möjlighet för vilken enskild näringsidkare som helst att föra en fråga till MD.
Bland annat MD:s praxis visar att det knappast går att finna en praktisk lösning för att skilja ut ärenden där även KO kan ha an- ledning att föra talan från andra ärenden mellan näringsidkare.
Det nu berörda spörsmålet har också samband med vad som tidigare sagts om företagens ovilja att processa. I enlighet med vår be- dömning i den frågan finner vi det osannolikt att andra närings- idkare än de som har ett berättigat intresse i saken gör sig oma— ket att hänskjuta ett ärende till MD. Någon begränsningsregel ut- över vad som redan gäller anser vi därför inte motiverad i sam- band med en regel om direkt talerätt.
Ett ytterligare problem som diskuterats gäller KO:s ställning när företag utnyttjar sin direkta talerätt. Ett ärende enligt 2 5 MFL kan beröra både företagares och konsumenters intressen. I MD:s praxis finns det flera exempel på detta. Enligt gällande ordning måste alla ärenden passera genom KO innan de kommer upp i MD. Därigenom finns det en garanti för att konsumentintressena blir bevakade. Med en direkt talerätt för företagen saknas denna ga- ranti i systemet.
Som framgår av avsnitt 8.1 finns i den finländska lagen regler som ger konsumentombudsmannen möjligheter att vidta åtgärder i ärende enligt lagen om otillbörligt förfarande i näringsverksam- het. I praktiken synes konsumentombudsmannen sällan utnyttja des— sa. Detta bestyrker vår uppfattning att den nuvarande spärregeln. i ärenden enligt 2 5 MFL i själva verket endast har en marginell betydelse från konsumentsynpunkt.
KO bör dock kunna bevaka konsumenternas intressen när en direkt talerätt utövas. I MDL finns redan en regel som avser ärenden i
vilka KO inte är sökande. Enligt 14 5 skall sålunda KO kallas till huvudförhandling, även i sådana ärenden. Detta ger KO vissa
möjligheter att agera även om han inte är sökande men tillförsäk—
rar inte KO kännedom om en näringsidkares ansökan i ärenden som
avgörs utan huvudförhandling. Om emellertid 14 5 MDL ändras så att MD åläggs att ge KO tillfälle att yttra sig i ärenden där han inte är sökande åstadkommes en sådan garanti och dessutom en ökad flexibilitet i förfarandet. Det får då mindre betydelse att man i praktiken inte kan göra en gränsdragning enligt vilken direkt talerätt föreligger endast i de fall då KO saknar anled- ning att själv driva saken i MD. Vid en sådan ändring kan bl.a. följande handläggningsformer tänkas.
Om KO önskar uppta förhandlingar med det svarande företaget bör MD, med kärandens samtycke, kunna vilandeförklara ärendet. En annan möjlighet är att käranden lägger KO:s synpunkter till sina egna vid den fortsatta handläggningen. Vidare kan man tänka sig att käranden återkallar sin talan på grund av överenskommelse med KO att denne skall utfärda förbudsföreläggande. Det kan dock 1 tänkas att KO och det sökande företaget har olika åsikter i sak. Om oenigheten gäller argumenteringen för ett förbud synes pro— meniinte föreligga. Om såväl KO:s som den sökande näringsidka— rens argumentering ligger inom ramen för ett framställt yrkande torde MD vara oförhindrad att beakta allt som sägs. I fråga om bevisningen synes problem sällan uppstå eftersom det ofta är om— * vänd bevisbörda i ärenden enligt 2 5 MFL, dvs. svaranden har att styrka att påståenden i samband med marknadsföringen är vederhäf- tiga. Slutligen kan man tänka sig en situation då KO vill fram—
ställa egna yrkanden med anledning av den påtalade marknadsfö- ringen. MD bör då kunna handlägga KO:s yrkanden gemensamt med en näringsidkares yrkanden.
Enligt vår mening ger den angivna ändringen av 14 5 MDL goda möj— ligheter för KO att komma till tals när en näringsidkare har be- gagnat sig av direkt talerätt. Någon ytterligare regel med avse— ende på KO:s ställning i rättegången behövs därför inte.
Vi föreslår alltså en direkt och obeskuren talerätt för närings- idkare som berörs av en handling som avses i 2 5 MFL.
Vi har även diskuterat en direkt talerätt för sammanslutningar
av konsumenter, löntagare eller näringsidkare.
KO har som sin ämbetsuppgift att bevaka konsumenternas intressen och föra deras talan inför MD. Den möjlighet som finns för sam- manslutningar av löntagare eller konsumenter att väcka talan är värdefull bl.a. därför att fristående organisationer kan vilja prioritera annorlunda än KO. Hittills har dock sammanslutningar av konsumenter eller löntagare knappast utnyttjat sig av möjlig— heten att föra talan i MD. Det kan dessutom finnas ett särskilt värde i att KO får ta ställning till klagomål från sammanslut— ningar som företräder konsumenterna innan klagomålen förs vidare till MD. Den erfarenhet och sakkunskap som finns hos KO i hithö— rande frågor torde vara tillräcklig för att bevaka konsumenternas intressen i MD. Mot denna bakgrund framstår nuvarande subsidiära talerätt för sammanslutningar av löntagare och konsumenter som lämpligt avvägd. (Se också avsnitt 9.4.1.)
Sammanslutningar av näringsidkare anses, som vi redovisat i av- snitt 8.l, ha ett allmänt intresse av att gällande normer upp— rätthålls inom marknadsföringen. Sådana sammanslutningar har där— för en subsidiär rätt att föra talan enligt generalklausulerna
i MFL och AVL. På denna punkt har någon kritik inte framförts mot gällande ordning. Vårt förslag om direkt talerätt för enskil- da näringsidkare i ärenden enligt 2 5 MFL skall ses mot bakgrund av att de är direkt angivna som skyddsobjekt i denna paragraf. Ovriga generalklausuler är utformade som skyddsregler enbart för konsumenterna. Det framstår därför som naturligt att KO har en förstahandsrätt att föra talan i ärenden som inte rör 2 5. Den subsidiära talerätten för sammanslutningar av näringsidkare har hittills bara använts i begränsad omfattning och endast i ären— den enligt 2 5 MFL. En förklaring till detta är att KO synes ha agerat särskilt aktivt inom ramen för 3 och 4 55 MFL. Anledning eller utrymme har inte funnits för näringslivets organisationer att föra talan i ärenden enligt dessa paragrafer.
Till vad som nu sagts kommer att organisationernas medverkan i rättsbildningen, i varje fall hittills, främst varit inriktad
på riktlinjeförhandlingarna. I sammanhanget vill vi påpeka att
vårt förslag om medverkan, se avsnitt 13.5, väl tillgodoserönske—
mål från organisationernas sida om att kunna spela en aktivare
roll i förfarandet i MD. Med hänsyn till vad som nu anförts an- ser vi att det inte heller finns skäl för att föreslå en direkt talerätt för sammanslutningar av näringsidkare.
13.2 Betydelsen av medgivande i marknadsdomstolen
I avsnitt 8.2 har vi tagit upp förhållandet att MD:s prövning om- fattar ärenden där en näringsidkare har medgett KO:s talan eller upphört med ett påtalat förfarande eller förklarat sig beredd att göra detta (på samma sätt som i kap. 8 används här uttrycket med— givna ärenden etc.). I åtskilliga av dessa ärenden har svarandens bidrag till processen varit mycket kortfattat och har i realite— ten inneburit att svarandeparten inte utvecklat sin talan i sak (se avsnitt 8.2). Detta förhållande bör ses mot bakgrund av att endast ett ringa antal av de ärenden som KOV och KO handlägger går till MD.
Med hänsyn till att MD har en prejudikatskapande funktion är det angeläget att MD har tillgång till ett så tillfredsställande be- slutsunderlag som möjligt i de ärenden domstolen avgör.
Liksom andra domstolar har MD visserligen en processledande funk— tion. Således torde, utan att detta är direkt utsagt i de regler som finns för förfarandet i marknadsföringsärenden, gälla att MD skall verka för att parterna anger allt som de vill åberopa. Vi— dare torde åligga MD att genom frågor eller erinringar söka av- hjälpa otydlighet eller ofullständighet i parternas framställ- ningar samt att tillse såväl att ett ärende blir uttömmande be— handlat som att däri ej indrages något som inte har betydelse (jfr RB 42:8, 4324, 46:4). Det skulle därför kunna göras gällan— de att en svarandes obenägenhet att verka för en allsidig utred- ning inte behöver medföra några direkta olägenheter.
Möjligheterna för MD att agera bestäms dock i hög grad av par— ternas åtgärder. MD kan inte gå utanför ramen för vad som omfat—
tas av ansökningen (prop. 1970:57 s. 91). Dessutom ankommer det
i första hand på parterna att införskaffa processmaterial i form av vittnesbevisning, sakkunnigutlåtanden m.m. Visserligen kan MD, om det anses erforderligt, självmant ombesörja att bevisning blir tillgänglig i ett ärende (jfr RB 35 6). Hur långt MD:s möjlighe- ter sträcker sig i detta avseende har inte berörts i förarbetena. Vid rättegången i allmänna domstolar, t.ex. i mål enligt föräldra- balken, kan det finnas frågor som rätten är skyldig att utreda, oavsett om de tas upp av parterna eller ej (se FB 3:8, 6:7 och 10:15). Frågor av sådan karaktär torde dock inte förekomma i rät- tegången i MD. Möjligheterna för MO att självmant föranstalta om utredning gäller i stället åtgärder som är ägnade att komplettera parternas processhandlingar, t.ex. att begära in ett sakkunnig— yttrande i en fråga som har berörts av parterna eller att företa syn av en vara som endast beskrivits muntligt av parterna. Dom— stolen måste dock hela tiden agera på sådant sätt att dess objek- tivitet inte ifrågasätts av parterna. Detta gör att domstolen i princip är förhindrad att efterforska nya bevis som inte har åbe— ropats av parterna.
Med hänsyn till begränsningarnai MD:s möjligheter att själv in- förskaffa processmaterial ligger det i sakens natur att MD:s be— dömning i medgivna ärenden etc. i realiteten ofta grundas på den utredning som KO förebringar.
Vi har övervägt om dessa förhållanden ger anledning att begränsa MD:s möjligheter att pröva en talan i medgivna ärenden etc. Vi har därvid särskilt beaktat följande omständigheter.
MD har förutom en prejudikatskapande funktion i marknadsförings— ärenden också till uppgift att genom sina förbud och ålägganden undanröja olämpliga marknadsföringsmetoder. För det mesta inne- bär naturligtvis ett medgivande etc. att vederbörande närings— idkare korrigerar sin marknadsföring. Ett vitesföreläggande av MD är dock en bättre garanti för att ett sådant resultat uppnås.
I förarbetena har förutsatts att MD skall kunna pröva principi- ellt viktiga frågor även om medgivande etc. föreligger. I många
ärenden av detta slag torde utgången vara mer eller mindre given på förhand. MO har emellertid vid flera tillfällen slagit fast att det varit värdefullt att ett ärende prövats med hänsyn till frågans principiella betydelse. Medgivna ärenden etc. utgör en
så stor andel av alla MD:s beslut att en inte obetydlig del av
domstolens prejudikat de facto måste finnas inom detta område. Det torde inte finnas underlag för att generellt påstå att dessa avgöranden har mindre principiell betydelse än andra.
I flera medgivna ärenden har svaranden genom att redogöra för och förklara det påtalade förfarandet bidragit till att belysa frå- gan (se här som exempel MD 1979 18, 1980 4, 1980:8). Det finns å andra sidan exempel på ärenden i vilka svaranden genom ett Nankt bestridande inte medverkat till en allsidig utredning (se här MD 1981:12). Ett medgivande eller liknande förklaring behöver alltså inte generellt innebära att svaranden är mera passiv i rättegången än vad fallet kan vara i bestridda ärenden. För öv— rigt gäller att det åligger MD att obunden av partens inställ— ning pröva framställda yrkanden. Detta kan leda till att MD ogil- lar KO:s talan trots ett medgivande, se MD 1978z8.
Vidare visar en genomgång av MD:s beslut, se bil. 8:1, att det
möter betydande svårigheter att i en lagregel precisera ärenden som skulle kunna omfattas av en begränsad talerätt för KO eller en begränsning av MD:s möjligheter att ta upp ett ärende till
prövning.
» Som jämförelse har nämnts hur motsvarande problem har lösts en-
ligt konkurrenslagen. Enligt 3 5 denna lag kan MD i vissa fall meddela förbud eller åläggande. Enligt 4 5 gäller dock att MD, innan förbud meddelas, skall söka förhindra den skadliga verkan
av en konkurrensbegränsning genom förhandling, om inte omstän— digheterna talar däremot. När man har betryggande anledning att
tro att ett förfarande är avbrutet och inte kommer att återupp— tas bör enligt förarbetena förbud inte meddelas. Denna regel,
som inte har någon motsvarighet när det gäller marknadsförings— ärenden, får ses mot bakgrund av att MD i konkurrensbegränsnings— ärenden inte enbart är en beslutsinstans utan också en förhand—
. ..... _. ”29.4,
44'LGt—1—E14 (_
lingsinstans. Som påpekas i prop. 1981/82:165 s. 93, finns det också andra viktiga skillnader mellan marknadsföringsärenden och
konkurrensbegränsningsärenden.
På grund av vad som anförts bör enligt vår åsikt någon begräns— ningsregel avseende medgivna ärenden etc. inte nu införas. Vi vill emellertid understryka att detta inte innebär att vi baga— telliserar problemet. Vid bedömningen av ett besluts prejudikats- värde torde det ofta finnas anledning att ta hänsyn till i vil— ken utsträckning KO:s motpart varit aktiv i processen. I samman- hanget bör påpekas att vårt förslag om medverkan i förfarandet, se avsnitt 13.5, öppnar möjligheter för näringslivets organisa- tioner att agera även i medgivna ärenden etc. Så kan ske när
det finns farhågor beträffande prejudikatseffekten av ett ären- de där näringsidkaren inte aktivt bidrar till utredningen.
13.3. KO:s förelägganden
Näringsidkares passivitet är inte enbart något som vållar pro— blem vid rättegångar i MD. Den kan också försvåra handläggningen vid KOV/KO, bl.a. av KO:s förelägganden (jfr avsnitt 8.2.1).
Enligt nuvarande regler skall KO:s förelägganden godkännas av ve- derbörande näringsidkare för att få samma verkan som ett beslut av MD. Förfarandet är utformat med reglerna i RB om strafföreläg- gande som förebild. Även om de två rättsinstituten skall tilläm— pas endast i juridiskt sett okomplicerade fall, finns det en be— tydelsefull skillnad mellan rättsverkningarna av strafföreläggan— den och av KO:s förelägganden. Ett godkänt strafföreläggande är direkt verkställbart. Den som godkänner kan åta sig bl.a. att be— tala ett i föreläggandet angivet bötesbelopp. KO:s förelägganden har inte samma innebörd. Först om ett beteende eller en underlå— tenhet upprepas blir det i föreläggandet bestämda vitet en rea- litet och då efter en särskild rättegång. Med hänsyn till rätts— verkningarna synes det därför finnas starkare skäl för att kräva godkännande i samband med strafföreläggande än vid KO:s föreläg— ganden.
De flesta av KO:s förelägganden blir godkända. Flertalet av de företag som inte godkänner hör av sig till KO med invändningar. Det finns dock ett litet antal ärenden i vilka näringsidkaren
är helt passiv, se avsnitt 8.3. Enligt vad vi inhämtat från KO är dock problemet större än vad som framgår av statistiken. Ända sedan reglerna trädde i kraft år 1971 har det nämligen varit praxis att förelägganden sänts ut endast till näringsidkare som man haft anledning att räkna med kommer att godkänna ett före- läggande eller i vart fall kommer att höra av sig till KO.
Flera gånger har det hänt att KO för att åstadkomma ett bindande beslut har tvingats att föra tämligen enkla ärenden till MD på grund av att ett företag inte svarat på föreläggande. Detta kan innebära att MD:s resurser måste användas i klara och okomplice— rade ärenden som är utan betydelse för rättsutvecklingen. Som exempel kan nämnas MD 1979:23 som gällde underlåtenhet att vid marknadsföring iaktta hemförsäljningslagen och MD 1980:16 som gällde prisangivelse utan moms. Enligt vår mening är det ett slö- seri med resurser att MD måste tas i anspråk för ärenden av den- na art. Gällande regler ger också möjlighet till förhalning. Om ett föreläggande inte godkänns inom utsatt tid kan KO i stället för att gå till MD utfärda ett nytt föreläggande.0m detta god- känns, uppnår man ett slutligt beslut snabbare än om ärendet ha- de förts till MD. Å andra sidan ger ett andra föreläggande en tidsfrist under vilken t.ex. en otillbörlig marknadsföring kan fortgå. Om KO i stället väljer att föra talan i MD tar det na— turligtvis betydligt längre tid innan ett slutligt beslut före— ligger. Reglerna kan alltså antas medföra praktiska problem. Svå- righeter har också förekommit. Som jämförelse kan motsvarande finländska regler nämnas, se avsnitt 8.2. Enligt dessa krävs att vederbörande näringsidkare motsätter sig ett förbud. Den fin- ländske konsumentombudsmannen har uppgett att erfarenheterna är goda av denna ordning. Han har sagt att dessa regler rent all- mänt medverkar till ett aktivt deltagande av företagen i förhand- lingarna med konsumentombudsmannen.
I de flesta ärenden förekommer inte problem av nu angivet slag. . Det finns dock inte något sakligt skäl för att möjligheter skall
finnas att kunna undgå eller försena beslut genom att underlåta att svara på ett föreläggande. Vi anser därför att nuvarande reg— ler om förelägganden bör ändras. Vad vi föreslår innebär att KO även i fortsättningen i första hand bör utverka ett godkännande eftersom detta är den snabbaste vägen till beslut. Om föreläggan- det godkänns bör det liksom hittills gälla som ett förbud eller åläggande som har meddelats av MD. Detsamma bör gälla, om den
mot vilken föreläggandet har riktats, inte inom utsatt tid mot— sätter sig föreläggandet. KO bör då kunna besluta att ett före— läggande skall gälla som ett beslut som har meddelats av MD. Det— ta betyder att svaranden inte kan förhala att ett beslut träder
i kraft genom att vara passiv. Med vårt förslag måste en närings- idkare, som motsätter sig ett föreläggande, avge något slags vil— jeyttring. Om detta sker i form av ett blankt bestridande, bör ett sådant besked i normala fall vara tillräckligt för att KO skall vända sig till MD. Något andra föreläggande blir då inte aktuellt. Den näringsidkare, som på allvar vill ta upp en dis— kussion med KO i den aktuella sakfrågan, bör dock i normalfallen prestera något mera än ett blankt bestridande för att KO skall överväga en förhandlingsuppgörelse i stället för att föra talan
i MD. En konsekvent tillämpning av reglerna på sätt som nu före- språkats bör på sikt bidra till en effektivisering av KO:s verk- samhet.
En näringsidkare som blivit bunden vid ett föreläggande på grund av passivitet skall av rättssäkerhetsskäl ha möjlighet att få KO:s föreläggande omprövat av HD.
I specialmotiveringen i kap. 14 redogör vi närmare för de lag- ändringar som föranleds av vårt förslag.
Vi vill understryka att vårt förslag inte innebär att KO skall utfärda förelägganden när det gäller frågor av principiellt in- tresse och åtgärder av betydande praktisk räckvidd. Ärenden som är av större vikt bör alltså som hittills avgöras av MD. Själv- fallet bör föreläggandena inte heller i framtiden tillerkännas
'prejudikatverkan.
13.4. Talan om regelvägledning
I avsnitt 8.3 har vi redogjort för olika förslag som framförts till oss om något slags fastställelsetalan på det marknadsförings— rättsliga området. Med hänvisning till förarbetena till AVL har vi konstaterat att det inte är av principiella skäl som det sak- nas regler om fastställelsetalan för förfarandet i MD. Vår egen uppfattning i denna fråga vill vi sammanfatta på följande sätt.
En fastställelsetalan i den mening som avses i RB torde inte kun- na förenas med MFL:s och AVL:s natur och nuvarande uppbyggnad. Det är här inte fråga om regler som grundlägger något rättsför— hållande mellan två parter. I stället ger generalklausulerna i MFL och AVL möjlighet åt MD att, på ansökan, förbjuda eller på— bjuda vissa förfaranden och dylikt. En fråga som kan övervägas är emellertid om näringsidkarsidan bör ges möjlighet att genom talan inför MD få fastslaget att ett visst förfarande inte inne- bär otillbörlig marknadsföring, att viss information inte är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt, att en viss produkt inte är farlig eller otjänlig eller att ett visst avtalsvillkor inte är oskäligt. En sådan möjlighet skulle i sak innebära en motsvarighet till den rätt KO har att föra talan i MD i en prin- cipfråga (jfr avsnitt 13.2).
Bland annat erfarenheterna från riktlinjeförhandlingar visar att det finns ett behov av att näringsidkarsidan kan få prövat oniett visst förfarande strider mot generalklausulerna i MFL och AVL el— ler inte. I avsnitt 8.3 har vi beskrivit olika situationer i vil—
ka ett sådant behov kan föreligga. I många fall har lagtolknings- frågor som kommer upp vid riktlinjeförhandlingar och andra över- läggningar mellan KOV/KO och näringslivet sin motsvarighet i re-
dan inträffade eller existerande marknadsföringsbeteenden. En—
ligt vår uppfattning torde dock det eller de företag vars mark— nadsföring är föremål för diskussion sällan ha intresse av att få sitt agerande prövat av MD. Antingen är frågan redan ointres— ; sant för företaget därför att den aktuella marknadsföringen upp- ' hört eller också är det tillräckligt för det enskilda företaget med KOV:s besked. Intresset av att utverka vägledande uttalan—
den ligger snarare hos näringslivets organisationer. För att få fram ett uttalande som är tillräckligt vägledande för t.ex. pågå- ende riktlinjeförhandlingar torde en organisation många gånger finna lämpligt att beskriva ett marknadsföringsbeteende i ganska allmänna ordalag. Förfarandet skulle sannolikt i första hand in- riktas på att få fram rena prejudikatärenden.
Frågan om att åstadkomma prejudicerande avgöranden genom ett lag— förklaringsinstitut eller liknande inrymmer ett flertal problem och har tidigare varit diskuterad i olika sammanhang. Det gäller bl.a. att undvika att en domstol får en rent lagstiftande funk- tion. Frågan utreds för närvarande av rättegångsutredningen (Ju 1977:06) enligt tilläggsdirektiv 1981:47. På grund av att ge- neralklausulerna i MFL och AVL har ett synnerligen vidsträckt tillämpningsområde är de nämnda problemen särskilt aktuella för MD:s del. Med hänsyn till dessa omständigheter och även till vår inledningsvis redovisade syn på fastställelsetalan anser vi att det skulle föra för långt att utforma ett lagförslag till en me- ra allmän rätt till talan om regelvägledning. Vi vill också er- inra om att våra förslag om direkt talerätt (avsnitt 13.1) och om rättegångsmedverkan (avsnitt 13.5) bereder näringsidkarna och deras organisationer möjligheter att föra upp olika frågor i MD.
KO kan emellertid, som vi tidigare nämnt i olika sammanhang, ge- nom talan om förbud eller åläggande utverka MD:s beslut i princi- piellt viktiga frågor. I MD:s praxis finns också ett flertal exempel på att KO fört talan främst för att få en principfråga löst. I sådana ärenden förekommer att MD inte förenat sitt beslut med vite (se t.ex. MD 1981:4 och 1981:17). KO kan alltså föra upp ärenden till MD där det i realiteten är en lagtolkningsfråga som är av primärt intresse och där det inte finns anledning att räk— na med att näringsidkaren fortsätter med det påtalade förfarandet om MD bifaller KO:s talan. Reglerna är dock utformade på sådant sätt att KO måste framställa yrkande om förbud eller åläggande för att MD skall ta upp en ansökan till prövning.
För den näringsidkare som är motpart till KO bör det naturligtvis vara av intresse att få MD:s besked i en viktig fråga som rör den
egna verksamheten. För näringsidkaren kan det dock många gånger te sig stötande att ett yrkande om förbud eller åläggande riktas mot honom. Sådana yrkanden kan få näringsidkaren att känna sig ut- pekad, särskilt om ett påtalat förfarande redan — och kanske för ganska länge sedan - har upphört. Det är förståeligt om närings- idkaren då är obenägen att aktivt medverka i förfarandet. Han kan ju inte heller få ersättning för sina rättegångskostnader ens om MD ogillar KO:s talan. Likväl är det från allmän synpunkt av vä— sentligt intresse att näringsidkaren bidrar till utredningen i ärenden av principiell betydelse. Vi har diskuterat olika sätt att motivera näringsidkare att aktivt delta i ärenden av här be- rörd art. Även i detta sammanhang kan vi hänvisa till värt för- slag om rätt för sammanslutningar av näringsidkare att medverka i förfarandet, se avsnitt 13.5. Vi har dessutom funnit lämpligt att KO i ärenden som är av en rent principiell natur ges möjlig- het att föra talan i MD utan att behöva yrka förbud eller åläggan— de. Det innebär att KO kan begränsa sin talan till att avse en prövning av frågan huruvida en näringsidkares förfarande eller underlåtenhet kan bli föremål för ingripande enligt någon av ge— neralklausulerna i MFL eller AVL. Vårt förslag om en sådan be- gränsad talan behandlas ytterligare i specialmotiveringen.
13.5 Medverkan i förfarandet
Som vi framhållit i avsnitt 13.2 föreligger det en risk för att rättegångarna inför MD kan få en slagsida, genom att inte båda parterna tillför ärendena den utredning som är önskvärd för en allsidig bedömning. En möjlighet att komma till rätta med pro- blemet är som nämnts i avsnitt 8.5 att bereda sammanslutning av näringsidkare tillfälle att i ett ärende medverka på KO:s mot- parts sida. Detta skulle i en hel del fall kunna tillföra pro- cessmaterial av betydande värde för domstolens prejudikatskapan— de verksamhet.
Av MD:s beslut i ärendet KO ./. CRC—Lafo AB (se avsnitt 8.5) an— gående en ansökan om intervention kan utläsas att domstolen fun— nit det teoretiskt möjligt med intervention i MD. I praktiken
torde dock — som framgår av MD:s beslut - dessa möjligheter vara
ytterst begränsade. Ocksåav denna anledning är det erforderligt med särskilda regler för medverkan vid förfarandet i MD. Vi utgår från att de processuella möjligheter som finns vid intervention i princip bör vara tillgängliga också vid medverkan i förfarandet i MD.
Innan vi anger vår uppfattning om hur reglerna bör utformas vill vi dock påpeka att organisationerna redan nu på olika sätt kan medverka i ett pågående ärende. Detta kan ske genom att en före— trädare för en sammanslutning av näringsidkare uppträder som om— bud eller rättegångsbiträde för ett instämt företag eller genom att sammanslutningen avger skriftligt yttrande efter beslut av MD eller på initiativ av en av parterna. Dessutom finns det - ur rättslig synvinkel — ingenting som hindrar att en organisation ger ekonomiskt stöd till en näringsidkare som blivit instämd till MD. Av olika skäl kan emellertid dessa former av medverkan sällan komma till användning i praktiken.
Grundtanken med regler om medverkan bör vara att utredningen skall tillföras ett allsidigt beslutsunderlag genom parternas försorg i ärenden som är av principiellt intresse. Detta har betydelse av bl.a. följande skäl. MD:s beslut har en avsevärd genomslagskraft. Lagstiftarens tanke är att avgörandena skall efterlevas inte bara av den näringsidkare som är KO:s motpart utan också av andra nä— ringsidkare. För de företag inom en bransch, vars marknadsföring berörs av MD:s beslut är det därför viktigt hur en fråga drivs i MD. Det är naturligt om det finns ett motstånd mot att efterleva beslut, som man anser vila på en otillräcklig utredning. Därför är det ett berättigat önskemål att även företag som inte är in- stämda ges en möjlighet att genom sina organisationer komma till tals i principiellt viktiga frågor som i praktiken berör deras verksamhet. Det kan dessutom vara en fördel även för KO att sa-
ken blir mera allsidigt belyst genom ett kvalificerat agerande från den andra sidan.
Vårt förslag påverkar inte MD:s nuvarande möjligheter att ex of— ficio verka för att ett ärende tillförs en allsidig utredning, t.ex. genom att yttrande inhämtas från en fristående vetenskaps-
man. För näringslivsorganisationernas del innebär dock medverkan - till skillnad från vad som är fallet när endast ett skriftligt yttrande avges - möjlighet till ett kontinuerligt deltagande vid handläggningen av ett ärende och till muntliga framställningar inkl. slutplädering. Med hänsyn till den öppna karaktären hos ge- neralklausulerna i NFL och AVL synes den rättspolitiska argumen— tering som framför allt har sin plats i en plädering spela en viktig roll.
I och för sig kan man överväga om även enskilda företag skall kunna medverka. Tanken är dock att den som medverkar skall före- träda olika företag och vara talesman för allmänna bransch— el- ler näringslivsintressen och alltså inte inrikta sig på frågor av mera begränsad betydelse. Ett enskilt företag torde ofta vara benäget att se saken mera snävt med hänsyn främst till egna in- tressen. Eftersom en medverkan bör vara motiverad av att ärendet är av särskild betydelse bör rätten till medverkan förbehållas organisationer.
Vid utformningen av regler om medverkan av organisationer är det viktigt att ta hänsyn till KO:s motpart. Bland annat kostnads- frågor och den publicitet som en process i MD medför gör att ett företag tvekar inför att göra en process till en större sak än vad som är nödvändigt för företaget självt. Vidare kan KO:s mot- part och en organisation som vill medverka ha olika uppfattning om vilka processhandlingar som skall företes, t.ex. vilken be- visning som skall åberopas. Huvudregeln måste vara att denmedver kande inte får företa processhandlingar som strider mot partens. Det är ju den som är part, som kan bli föremål för tvångsåtgär- der genom MD:s beslut och som åsamkas rättsförlust genom oför- månliga processhandlingar. En organisation bedriver i de fall som avses här inte sådan verksamhet, som kan bli föremål för ta- lan av KO eller vitesbeslut av MD. Även när medverkan förekom— mer riktas MD:s beslut mot det enskilda företaget och inte mot den medverkande organisationen. Om däremot en organisation be— driver marknadsföring på vilken det kan vara aktuellt att till- lämpa de marknadsrättsliga reglerna bör organisationen naturhgt- vis vara part i MD och inte medverkande. Av hänsyn till rätts-
puma,)”. .
tryggheten för den som är part måste som en följd av vad som nu sagts den medverkandes agerande inskränkas till sådana process— handlingar som överensstämmer med partens.
Det behövs enligt vår mening inte några detaljerade regler om
vad för slag av sammanslutningar som skall kunna medverka. Struk- turen bland näringslivets organisationer är tämligen komplicerad. Genom ett lämpligt ansökningsförfarande som vi föreslår torde en garanti kunna skapas för att medverkan endast kommer att utövas av organisationer vilkas deltagande framstår som sakligt befogat från de synpunkter som ligger till grund för vårt förslag i den- na del. Regeln om medverkan kan därför i detta avseende ha samma allmänna utformning som reglerna om talerätt, dvs. avse samman— slutning av näringsidkare.
Det kan tänkas föreligga ett intresse hos flera organisationer att medverka i ett ärende. Möjligheten till detta behöver inte uteslutas. Utgångspunhen måste dock fortfarande vara att detskäl finnas en samstämmighet mellan den medverkandes agerande och det svarande företagets intressen. Med denna utgångspunkt är det i de flesta fall inte meningsfullt att flera än en medverkande upp— träder i en process. I praktiken förutsätter vi att problem av detta slag kommer att lösas genom samråd mellan näringslivets or— ganisationer när frågan kommer upp. Någon särskild begränsnings- regel med avseende på antalet medverkande behövs därför inte.
Vi föreslår att förfarandet vid medverkan utformas enligt följan- de. Vederbörande sammanslutning inträder i rättegången efter an- sökan till MD om medverkan. Parterna bör få tillfälle att yttra sig över ansökan. För att domstolen och parterna skall kunna be— döma det befogade i ansökan bör i denna anges vilka omständighe— ter som motiverar medverkan och ev. bevisning som åberopas. Om det företag som är KO:s motpart motsätter sig medverkan skall MD avslå ansökan. Om MO bifaller en ansökan om medverkan skall som tidigare angetts den medverkande kunna utföra sådana processhand- lingar som står öppna för parterna. Han skall kallas till samman- träden, får delta i skriftväxling och kan förebringa egen utred- ning såsom vittnesbevisning, sakkunnigyttranden m.m.
13.6. Övriga frågor angående rättegången
13.6.1. Rätten att föra talan mot MD:s beslut
MD:s beslut kan inte överklagas annat än med särskilda rättsmedel, t.ex. ansökan om resning. Detta gäller enligt 2 & MDL såväl MD:s avgöranden i huvudsaken som dess beslut under rättegången (se prop. 1970:57 s. 171). Vi anser att denna ordning som en huvudregel bör gälla även i fortsättningen. I flera fall har dock MD:s beslut in— neburit att domstolen tagit ställning i frågan om gränsdragningen mellan opinionsbildande och kommersiella inslag i reklamen. I två fall har MD:s beslut i ärenden av denna beskaffenhet genom ansökan om resning kommit under högsta domstolens prövning. I NJA 1975
s. 589, där resning beviljades, ansåg högsta domstolen att MD inte borde ha tagit upp till prövning frågan om en tidnings löpsedel innebar otillbörlig marknadsföring. Frågan föll enligt högsta dom— stolen inom ramen för tryckfrihetsförordningens ansvarssystem. Däremot lämnades ansökan om resning utan bifall i NJA 1977 s. 751. I ärenden av nu angiven art som mera gäller gränserna för yttran- defriheten än en rent marknadsrättslig bedömning, kan det enligt vår mening anses diskutabelt att MD:s beslut inte kan överprövas av högsta domstolen annat än i de rena undantagsfall där det kan finnas grund för resning. Vi har gjort yttrandefrihetsutredningen (Ju 1977:10) uppmärksam på detta problem och förordat att utred— ningen överväger om MD:s beslut i tryckfrihetsrättsliga frågor skall kunna överklagas till högsta domstolen med vanliga rättsme- del.
13.6.2. Rättegångskostnader i MD
Enligt nuvarande ordning får parterna själva stå för sina rätte- gångskostnader i MD. Inte ens om MD ogillar KO:s eller annan sö- kandes talan kan ett svarande företag få ersättning för sina kost- nader. Denna ordning har sin förklaring i att man använde förvalt- ningsrättsliga kostnadsregler som förebild när marknadsrådet in— rättades år 1970. Sedan marknadsrådet numera omvandlats till mark- nadsdomstol är MD att betrakta som en fristående specialdomstol. Man kan i detta hänseende jämföra MD med AD. I AD kan en vinnande part få ersättning för sina rättegångskostnader. De resonemang
4. . m..-...,.— Tu — .
. .. g,..enkagn .nn
som år 1970 låg till grund för regleringen av kostnadsfrågan är därför inte längre aktuella.
De flesta MFL— och AVL-ärenden har KO som sökande och han för ta- lan som det allmännas representant. KO:s ställning liknar därvid en åklagares. Numera har en tilltalad som blir frikänd i ett brott- mål i princip en ovillkorlig rätt till ersättning av allmänna me- del för kostnader som varit påkallade för tillvaratagande av hans försvar. En motsvarande rättighet kan övervägas till förmån för den svarande som vinner ett mål i MD i vilket KO varit sökande. Vad som talar mot ett sådant förslag är att det i vanliga fall inte finns skäl av samma sociala karaktär för kostnadsersättning i ett ärende i MD som i ett brottmål. Inte desto mindre torde det i synnerhet för mindre företag vara en kännbar kostnad att beta- la sina advokatkostnader m.m. i ett MD-ärende.
Företagens passivitet i rättegångarna skulle - åtminstone till en del — kunna bero på att det inte finns möjlighet till kostnadser— sättning ens om de vinner målen. Som systemet är utformat kan det finnas flera företag för KO att välja mellan när en fråga tas upp till MD. Särskilt om KO i ett sådant fall förlorar sin talan sy- nes det av rättviseskäl betänkligt att det instämda företaget in- te kan få ersättning av det allmänna för sina rättegångskostnader. Av principiella skäl finns det därför — trots ovan redovisade be— tänkligheter — anledning att företag som vinner ett ärende i vil- ket KO för talan får ersättning för sina kostnader. I sammanhang— et kan påpekas att man i Norge har en ordning enligt vilken före— tagen kan få ersättning för sina rättegångskostnader i marknads» domstolens motsvarighet markedsrådet.
Även i ärenden mellan enskilda företag kan finnas anledning att överväga en möjlighet för vinnande part att få ersättning för si- na rättegångskostnader av motparten.
Ett förslag om ersättning för rättegångskostnader skulle också innebära förslag om vissa utgifter för det allmänna. Enligt di— rektiven 1980:20 till samtliga kommittéer och särskilda utredare är vi skyldiga att redovisa hur ett förslag om ersättning för rättegångskostnader skulle kunna finansieras genom motsvarande inskränkning av verksamheten inom det område som vårt uppdrag omfattar. Något sådant finansieringsförslag anser vi inte lämp—
ligt i denna fråga. Dessutom bör enligt vår mening frågan om kostnadsersättning i marknadsföringsärenden inte lösas separat.
Särskilt i denna fråga finns det anledning attöverväga en sam- ordning med motsvarande regler vad gäller rättegången enligt den
nya konkurrenslagen. Av nu angivna skäl lägger vi inte fram nå- got eget förslag i frågan. Vi förutsätter dock att den löses av statsmakterna i ett sammanhang där detta är lämpligt.
13.6.3. MD:s interimistiska beslut
Enligt 13 & MFL och 5 & AVL kan MD, om särskilda skäl föranleder det, meddela beslut om förbud eller åläggande för tiden till dess slutligt beslut föreligger. Ett sådant beslut kan enligt 15 5
2 st. MDL meddelas utan sammanträde med parterna. Det är alltså tillräckligt med skriftligt förfarande. Ett interimistiskt be- slut får dock inte meddelas utan att den som förbudet eller åläg- gandet avser har fått tillfälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning anta att han avvikit eller eljest hål- ler sig undan.
Regeln i 15 5 2 st. MDL är i sak oförändrad sedan tillkomsten av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring. Anledningen till att interimistiska beslut får meddelas på handlingarna är att hithörande frågor skall kunna behandlas snabbt. I samband med tillkomsten av 1970 års lag föreslog SACO i ett remissyttrande att interimistiskt förbud skulle kunna meddelas utan kommunika- tion med den saken rör. Föredragande statsrådet fann emellertid med hänsyn till rättssäkerhetsintresset att sådan kommunikation såvitt möjligt borde ske (prop. 1970:57 s. 187 f.).
Enligt den finländska lagen om marknadsdomstolen skall ansökan om interimistiskt beslut behandlas inom åtta dagar och kan tas upp till behandling oaktat kallelse inte kunnat delges den som förbudsyrkandet avser. I Norge kan forbrukerombudet själv med— dela beslut i brådskande fall. :
Såvitt vi har kunnat finna har regeln om att den som ett interi— mistiskt beslut riktas mot skall ha möjlighet att yttra sig inte
.. mn —. r—wrro—v .H.—nan—
medfört några olägenheter. Utan tvekan kan dock situationer tänkas uppstå, då det är viktigt att MD omedelbart stoppar en pågående marknadsföring. Vi tänker här främst på fall då försäljningen av en farlig vara måste upphöra omedelbart, t.ex. när det redan har inträffat olyckor och det föreligger en överhängande risk för yt— terligare skada på person. Denna situation var inte aktuell när ställningstagandet i prop. 1970:57 gjordes. I sådana fall bör det finnas möjlighet att meddela ett interimistiskt förbud utan före- gående skriftväxling. En regel med denna innebörd behövs för att stärka handlingsberedskapen i produktsäkerhetsärenden. Interimis- tiska beslut utan kommunikation bör dock, med hänsyn till rätts- säkerheten, främst komma i fråga när särskilt tungt vägande kon- sumentintressen gör det påkallat. Att frågan är av sådan vikt bör också framgå av den ansökan som ligger till grund för MD:s beslut. Omständigheterna bör vidare i princip vara sådana att marknadsfö— ringen av varan med stor sannolikhet kommer att bli förbjuden ge— nom MD:s slutliga beslut.
Med anledning av vad som ovan anförts föreslår vi en ändring av 15 5 2 st. MDL så att interimistiska beslut kan meddelas utan föregående skriftväxling i produktsäkerhetsärenden, om synnerli— ga skäl föreligger.
13.6.4. Förhållandet till förfarandet i konkurrensärenden
MD handlägger förutom marknadsföringsärenden också ärenden enligt konkurrenslagen. Åtskilliga av reglerna om förfarandet är gemen- samma för de två ärendetyperna men det finns också Specialregler. I och för sig vore det önskvärt att ha gemensamma regler så långt detta är möjligt. Några av de förslag vi ställer torde kunna dis- kuteras också på konkurrensområdet. Det ligger dock utanför våra möjligheter att genomföra den utredning som skulle krävas för att pröva förslagens hållbarhet på konkurrensområdet. Detta kan emel— lertid enligt vår mening inte hindra att våra förslag genomförs på marknadsföringsområdet. I sammanhanget kan vi erinra om att det numera är möjligt för MD att meddela mellandom i konkurrens— ärenden. I prop. 1981/82:165 med förslag till konkurrenslag utta- lade departementschefen att det inte fanns hinder mot att ta upp
vissa frågor som kunde behöva lösas särskilt på det området. Vi
anser alltså att motsvarande bedömning kan göras i fråga om de förslag vi ställer. Reglerna bör dock utformas så att det klart framgår att de tar sikte på marknadsföringsområdet.
Vi vill tillägga att våra förslag syftar till att skapa uttryck- liga regler för vad som bör vara processuellt möjligt på mark- nadsföringsområdet. Avsikten är inte att detta skall leda till motsatsslut i fråga om MD:s handlingsfrihet utanför detta område.
13.7 Sammanfattning av förslagen I detta kapitel föreslår vi följande:
- Enskild näringsidkare som berörs av en marknadsföringsåtgärd bör få direkt talerätt i ärenden om förbud enligt 2 & MFL. För att konsumenternas intressen skall kunna bevakas bör KO beredas tillfälle att yttra sig i ärenden där han inte är sö— kande.
— I ärenden där det saknas anledning att yrka förbud eller åläg- gande bör en talan kunna begränsas till att avse en prövning av frågan huruvida en näringsidkares förfarande eller underlå— tenhet kan bli föremål för ingripande enligt någon av general- klausulerna i MFL och AVL. l l — KO:s förelägganden enligt MFL och AVL får samma verkan som I ett beslut av MD, dels — liksom tidigare - om föreläggandet godkänns, dels om den mot vilken föreläggandet riktas, inte motsätter sig föreläggandet. Den som blir bunden av ett före— läggande genom passivitet kan begära omprövning hos MD.
— Om en Sammanslutning av näringsidkare gör sannolikt att ut-
gången av ett ärende har ett betydande intresse för branschen
eller är av allmänt intresse kan MD tillåta att sammanslut- , ningen medverkar i förfarandet vid sidan av KO:s motpart.
Om synnerliga skäl föreligger bör MD i produktsäkerhetsären- den kunna meddela interimistiskt förbud utan föregående kom— munikation med den ett sådant beslut riktas mot.
Dessa förslag kan genomföras inom ramen för oförändrade resurser. Dessutom har vi gjort följande uttalanden.
Yttrandefrihetsutredningen bör pröva frågan om MD:s beslut i tryckfrihetsrättsliga spörsmål skall kunna överklagas till högsta domstolen.
Regler som gör det möjligt för näringsidkare att i vissa fall få ersättning för sina rättegångskostnader bör enligt vår upp- fattning övervägas.
14. SPECIALMOTIVERING
I detta kapitel återges endast de delar av lagtexten som berörs av ändringsförslag. Beträffande den fullständiga lydelsen av lag- texten hänvisas till vårt författningsförslag.
14.1 Lagen om ändring i marknadsföringslagen
45
Tillhandahåller en näringsidkare mot vederlag åt konsument för enskilt bruk en vara eller en tjänst, som på grund av sina egen— skaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan marknadsdomstolen förbjuda honom att fortsätta därmed. Det- samma gäller, om en näringsidkare tillhandahåller en sådan vara eller tjänst åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till konsumenter. Förbud kan meddelas även anställd hos närings— idkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar. Förbud mot fortsatt tillhandahållande av vara eller tjänst bör dock inte meddelas, om det ändamål som förbudet skulle fylla kan uppnås genom ett förbud enligt 2 & eller ett åläggande enligt 3 5.
Vad som sägs i första stycket gäller även beträffande en vara eller en tjänst som är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål.
Förbud enligt denna paragraf får inte meddelas i den mån det i författning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som för- budet skulle fylla.
Paragrafen innehåller bestämmelser om MD:s befogenheter att för— bjuda näringsidkare att tillhandahålla varor eller tjänster som medför skaderisker för konsumenter eller som är otjänliga. De ändringar som föreslås i paragrafen har behandlats i avsnitt 11.3.1 och 11.3.2. I fråga om KO:s befogenheter att pröva frågor som avses i paragrafen genom förbudsföreläggande får hänvisas till de förslag om ändringar i 14 och 15 55 MFL som redovisas i det följande.
Författnings- förslag
Motivering
I likhet med vad som gäller f.n. kan enligt paragrafen meddelas
förbud mot fortsatt saluhållande m.m. av varor som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom eller som är uppenbart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål. Vad som avses härmed framgår av prop. 1975/76:34 5.101 £ och 128.
Enligt förslaget skall förbud enligt paragrafen kunna meddelas även beträffande farliga eller för sitt huvudsakliga ändamål upp— enbart otjänliga tjänster som tillhandahålls åt konsumenter. Denna utvidgning av paragrafens tillämpningsområde har behand— lats i avsnitt 11.3.2. Av vad som där har sagts framgår att be- greppet tjänst i förevarande paragraf avses ha samma innebörd som i 2 och 3 55 MFL.
För att tillhandahållandet av en tjänst skall kunna förbjudas därför att tjänsten på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom bör, i principiell över- ensstämmelse med vad som gäller beträffande farliga varor, ford- ras att skaderisken knyter sig till det för tjänsten begagnade materialets konstruktion eller utformning eller till den metod e.d. som används för utförandet av tjänsten. Med tjänster som
är uppenbart otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål avses en— dast tjänster som är till sin art uppenbart otjänliga, dvs. tjänster som i sitt normala utförande är i det närmaste obruk— bara eller saknar åsyftad effekt. Det är sålunda inte meningen att tillhandahållandet av en tjänst skall kunna förbjudas enbart därför att utförandet av tjänsten i det konkreta fallet är av undermålig kvalitet. Det nu sagda överensstämmer i princip med vad som är innebörden av konsumenttjänstutredningens förslag om en utvidgning av 4 & MFL till att omfatta vissa slags tjänster (jfr SOU 1979:36 s. 206 ff. och 511 f.).
Det ligger i sakens natur att utrymmet för förbud blir mycket . begränsat när det gäller tjänster av immateriell art. Vidare | bör framhållas att flera typer av tjänster, bl.a. en del sådana ! som avser behandling av personer eller levande djur, är föremål . för sådan specialreglering som avses i tredje stycket av föreva— rande paragraf (jfr SOU 1979:36 s. 208 och 511).
Självfallet bör förbud inte komma i fråga för tjänster som sam- hället kan anses ha godtagit (jfr prop. 1975/76:34 s. 96 f. och 102).
Förbud enligt paragrafen skall, på sätt som f.n. gäller beträf— fande varor, kunna riktas mot en näringsidkare som vänder sig
direkt till konsumenter och erbjuder en vara eller tjänst för
deras enskilda bruk. Främst med hänsyn till att det i paragra- fens nuvarande lydelse använda begreppet saluhållande inte pas— sar för tjänster har detta i förslaget ersatts med begreppet tillhandahållande mot vederlag. Därmed täcks inte bara saluhål- lande av varor utan även erbjudanden som avser utförande av tjänster. Vidare omfattas fall där näringsidkaren enbart förmed- lar en viss vara eller tjänst till konsumenter för enskilt bruk. Givetvis omfattas också bl.a. det fall som särskilt nämns i 4 5 andra stycket i paragrafens nuvarande lydelse, nämligen att kon- sumenter av en näringsidkare erbjuds att mot vederlag förvärva nyttjanderätt till varor för enskilt bruk. Det nuvarande andra stycket kan därför utgå. I stället har i ett nytt andra stycke tagits upp den bestämmelse som innebär att förbud enligt para- grafen kan avse även varor och tjänster som är uppenbart otjän- liga för sitt huvudsakliga ändamål.
Den centrala nyheten i förslaget — vid sidan av inbegripandet av olika slags tjänster - är att förbud enligt paragrafen skall kunna riktas också mot näringsidkare som tillhandahåller en far- lig eller otjänlig vara eller tjänst i ett tidigare distribu— tionsled än det där varan eller tjänsten slutligen tillhanda- hålls direkt åt konsumenter för enskilt bruk. Som framgår av vad som har anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.3.1) är syftet med förslaget i denna del att öppna möjlighet för främst de konsumentvårdande myndigheterna att effektivare än f.n. stoppa vidare spridning av exempelvis en farlig vara genom ingripande med förbud enligt paragrafen mot varans tillverkare eller importör eller mot grossistledet e.d. Den nya bestämmelse som är avsedd att möjliggöra sådana ingripanden har tagits upp som en andra mening i paragrafens första stycke i dess föreslag- na lydelse.
Enligt den ifrågavarande bestämmelsen skall MD kunna förbjuda en
näringsidkare, som tillhandahåller en farlig vara eller tjänst åt annan näringsidkare för vidare marknadsföring till konsumen— ter, att fortsätta därmed. På grund av bestämmelsen i det före—
slagna andra stycket kommer motsvarande att gälla, om varan el- ler tjänsten är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål.
Självfallet kommer möjligheten att meddela förbud enligt paragra- fen mot näringsidkare i bakre led att få sin väsentliga betydel- se på varuområdet. När det gäller tjänster kan det dock vara en praktisk situation, att en näringsidkare åtar sig att ombesörja reparationer e.d. av föremål, men att arbetet faktiskt utförs av en annan näringsidkare som samarbetar med den som gentemot kon- sumenten åtar sig uppdraget. Om den ifrågavarande tjänsten i ett sådant fall, t.ex. på grund av metoden för dess utförande, med— för särskild risk för skada på person eller egendom eller är upp— enbart otjänlig, kan förbud mot tjänstens fortsatta tillhanda— hållande meddelas inte bara mot den näringsidkare som gentemot konsumenten åtar sig uppdrag av det aktuella slaget utan även mot den näringsidkare som utför arbetet och alltså tillhandahål— ler tjänsten åt den näringsidkare som är konsumentens motpart i l avtalsförhållandet.
I fråga om tjänster bör vidare framhållas att ett förbud enligt paragrafen mot näringsidkare i ett bakre led också kan komma att avse material som denne tillhandahåller åt andra näringsidkare för användning vid utförande av tjänster åt konsumenter.
Med att en vara — vilket som nyss har sagts torde bli det i prak- tiken betydelsefulla fallet - tillhandahålls ät annan närings— idkare för vidare marknadsföring till konsumenter avses att till— handahållandet sker under sådana omständigheter att den närings— idkare som tillhandahåller varan har anledning att räkna med att varan kommer att distribueras vidare till konsumentmarknaden. , Detta skall alltså vara tillräckligt för att meddela ett förbud . enligt den föreslagna bestämmelsen mot den näringsidkare som tillhandahåller varan. Det är däremot inte nödvändigt att en nä— . ringsidkare, åt vilken varan tillhandahålls, i sin tur själv *
säljer eller på annat sätt tillhandahåller varan direkt åt konsu-
menter. Han kan utgöra enbart ett mellanled och t.ex. vara en grossist som köper varan av en tillverkare eller en importör för vidareförsäljning till konsumentdetaljhandeln. Uttrycket "för vi- dare marknadsföring till konsumenter" är alltså avsett att ges en vidsträckt innebörd och avse vidaredistribution i riktning mot konsumentmarknaden.
rörda bestämmelsen tillfoga den preciseringen, att det skall va- ra fråga om vidare marknadsföring till konsumenter "för enskilt bruk". Det ter sig främmande att använda denna bestämning såvitt gäller andra distributionsled än det som vänder sig direkt till konsumenterna. Med konsumenter avses dock i bestämmelsen, liksom i annan konsumentlagstiftning, endast enskilda medborgare i deras egenskap av privatpersoner.
När en fråga om förbud enligt paragrafen mot en näringsidkare i ett bakre led aktualiseras torde situationen i de allra flesta
fall vara den, att den aktuella varan eller tjänsten redan till- ; handahålls i det slutliga distributionsledet åt konsumenter för ; enskilt bruk. Om KO i ett sådant fall med stöd av den föreslag— na bestämmelsen vill rikta en förbudstalan mot en eller flera näringsidkare i ett eller flera tidigare led, bör det i allmän- het inte vålla några svårigheter att fastställa att deras till- f handahållande av varan eller tjänsten sker för vidare marknadsn & föring till konsumenter. Som regel torde, liksom hittills, frå- ; gor om förbud enligt paragrafen komma att aktualiseras med av- ; seende på mer utpräglade konsumentprodukter som förs genom dis- tributionsleden med sikte direkt på slutligt tillhandahållande åt konsumenter. Detta innebär att bestämmelsen om förbud riktat mot näringsidkare i bakre led vanligen inte heller bör medföra några tillämpningsproblem för KO eller MD, om KO någon gång skulle få sådana informationer om t.ex. en vara, att det anses befogat att ingripa med en förbudstalan mot näringsidkare i bak- re led redan innan varan ännu har nått konsumentmarknaden. Det bör understrykas att det alltså inte är en förutsättning för att ett förbud skall kunna riktas mot näringsidkare i bakre led, att
I Det har inte ansetts nödvändigt eller lämpligt att i den nu be- l l l
varan eller tjänsten faktiskt har tillhandahållits i konsument- ledet.
Ett förbud som riktas mot näringsidkare i bakre led enligt den föreslagna bestämmelsen i första stycket andra meningen kan en— dast avse fortsatt tillhandahållande av den aktuella varan - el— ler tjänsten — för vidare marknadsföring till konsumenter. Som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.3.1) kan en vara, som befinns böra föranleda ett förbud enligt paragrafen,
i slutledet tillhandahållas såväl åt enskilda konsumenter som åt andra avnämare, t.ex. åt olika institutioner eller åt yrkesmän för användning i yrkesmässig verksamhet. MD:s beslut enligt den här aktuella bestämmelsen skall i sådana fall givetvis formule- ras på ett sådant sätt att förbudet enbart kommer att gälla va- rans tillhandahållande åt andra näringsidkare för vidare mark- nadsföring till enskilda konsumenter.
Har ett sådant förbud meddelats mot en tillverkare, en importör, en grossist eller en annan näringsidkare i ett bakre led ankom— mer det naturligtvis på denne, om han vill fortsätta att distri- buera varan till yrkesmän e.d., att förvissa sig om att han inte bryter mot det meddelade förbudet genom sitt fortsatta tillhanda- hållande av varan. I princip innebär detta att han vid försälj- ning e.d. av varan till andra näringsidkare måste vidta de åtgär- der som skäligen krävs för att han skall kunna anses ha gjort vad som är praktiskt möjligt för att förebygga eller hindra att varan når enskilda konsumenter.
Ett förbud som riktas mot en näringsidkare i ett bakre led kan,
om det anses lämpligt, villkoras. MD kan t.ex. besluta att en
viss vara i ett sådant fall inte får tillhandahållas för vidare marknadsföring till konsumenter med mindre varan förses med sär- skilda skyddsanordningar e.d. eller med information som kan mins-
ka eller avvärja skaderisker. l
Ingripanden enligt förevarande paragraf bör i fortsättningen na- turligtvis göras i det distributionsled, där störst effekt kan uppnås sett från konsumentsynpunkt. Detta innebär att KO i prak— tiken oftast bör föra talan mot tillverkare och importörer. Det
kan vidare vara lämpligt att talan förs samtidigt mot t.ex. fle- ra importörer av en farlig eller otjänlig vara. I vissa situatio— ner torde det finnas skäl att i ett sammanhang väcka talan mot flera tillverkare eller importörer av varor vilka visserligen in- te är identiskt desamma men ändå så lika att i stort sett samma utredning kan förebringas om varornas egenskaper. Självfallet kan det i många fall också vara nödvändigt att väcka talan samtidigt mot t.ex. en tillverkare och mot en eller flera detaljhandlare för att få försäljningen av en vara stoppad i alla led. I samman- hanget bör påpekas att det inte torde finnas något formellt hin— der mot att MD förenar - kumulerar - ärenden mot olika närings- idkare till gemensam handläggning.
I första stycket sista meningen har tagits upp en uttrycklig be— stämmelse om att förbud enligt förevarande paragraf inte bör med- delas om det ändamål som ett sådant förbud skulle fylla kan upp- nås genom ett förbud enligt 2 5 eller ett åläggande enligt 3 6 MFL. Detta överensstämmer med ett uttalande i motiven till lagen enligt vilket ett förbud enligt 4 9 inte bör meddelas där åtgär- der avseende produktinformationen är tillräckliga (prop.1975/7634 s. 101). Kommittén har ansett det vara av värde att detta funktio- nella samband mellan 4 å och de övriga generalklausulerna i lagen kommer till uttryck i lagtexten (jfr avsnitt 10.1).
10 &
Fråga om förbud eller åläggande enligt 2,3 eller 4 & tas upp ef— Författnings— förslag ter ansökan. Sådan ansökan görs av konsumentombudsmannen. Beträf- fande förbud enligt 2 5 får ansökan göras också av en näringsid- kare som berörs av handlingen.
Beslutar konsumentombudsmannen för visst fall att inte göra an- sökan, får ansökan göras av sammanslutning av konsumenter, lön- tagare eller näringsidkare.
Ändringen av paragrafen innebär att en näringsidkare som berörs
av en handling som avses i 2 5 kan ansöka hps MD om förbud utan att först göra anmälan till K0 och avvakta dennes beslut. Motive— ringen finns i avsnitt 13.1. Som framgår där avses inte någon ändring i kretsen av taleberättigade i förhållande till dem som f.n. har subsidiär talerätt. Vad som avses med uttrycket "berörs av" har behandlats i avsnitt 13.1 (se också prop. 1970:57 s. 97 och Bernitz, Modig, Mallmén Otillbörlig marknadsföring 1970 5.323).
Motivering
14 5
Författnings— I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förslag förbudsföreläggande pröva fråga om förbud enligt 2 eller 4 5 och genom informationsföreläggande pröva fråga om åläggande enligt 3 &.
Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha företagit hand- ling, som avses i 2 eller 4 5, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs förbud vid vite att fortsätta därmed el- ler, i fall som avses i 2 5, att företa annan liknande handling.
Informationsföreläggande innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till underlåtenhet, som avses i 3 5, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs vid vite att lämna in- formation, som anges där.
Motivering I anslutning till de nya reglerna om KO:s förelägganden, se ne- dan under 15 9, har nuvarande 14 ä 1 och 2 st. samt 15 ä 1 och 2 st. förts samman till en paragraf. I dessa delar innehåller för— slaget inga ändringar i sak i förhållande till vad som redan gäl— ler utan förslaget är endast av redaktionell natur.
155
Författnings- Har ett förbudsföreläggande eller ett informationsföreläggande förslag godkänts gäller det som ett förbud eller ett åläggande som har meddelats av marknadsdomstolen enligt 2, 3 eller 4 &. Godkännan- de som sker sedan den i föreläggandet utsatta tiden gått till än- da.är dock utan verkan.
Har den mot vilken ett föreläggande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen motsatt sig föreläggandet, får konsu- mentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första stycket. Beslutet får verkan när det har delgi— vits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad därefter hos marknadsdomstolen skriftligen begära omprövning av beslutet.
I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för tiden intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna att be- slut enligt andra stycket ej skall gälla.
Enligt de nya reglerna, som i den allmänna motiveringen har be— handlats i avsnitt 13.3, kan ett förbuds- eller informationsfö—
Motivering
reläggande som KO meddelar få samma verkan som ett beslut som har meddelats av MD inte bara om det godkänns utan även om den, mot vilken föreläggandet har riktats, inte motsätter sig föreläggan— det inom den tid som utsatts i detta. De nya bestämmelserna av— ser för det första det fallet att den mot vilken ett föreläggan-
. __ __ .,_. "fxww—uw—z_———af
de riktas inte avger något svar på KO:s föreläggande utan förhål- ler sig passiv. Det kan också tänkas förekomma att han varken god- känner ett föreläggande eller är passiv men uttrycker sig otydligt så att det inte framgår att han motsätter sig föreläggandet. Även i sådana fall får föreläggandet samma verkan som ett beslut som meddelats av MD. Som en ytterligare förutsättning för att ett fö— reläggande, som inte blivit godkänt, skall få sådan verkan som
nu sagts skall dock gälla att KO meddelat ett särskilt beslut om detta efter den i föreläggandet utsatta tiden. Föreläggandet gäl- ler då som ett beslut som har meddelats av MD efter det KO:s sär— skilda beslut har delgivits den som föreläggandet riktas mot. Be— slutet bör meddelas utan dröjsmål.
De nya reglerna bör dock tillämpas med försiktighet i fall då KO har mottagit ett meddelande från en näringsidkare men det inte klart framgår huruvida näringsidkaren motsätter sig föreläggan— det eller ej. I sådana tveksamma fall kan det vara mest lämmigt att saken förs till MD. I praktiken kan dock tolkningsproblem be- träffande en näringsidkares inställning till ett föreläggande of— ta undvikas genom att särskilda formulär används för KO:s före- lägganden. Det är lämpligt att KO:s instruktion innehåller erfor- derliga tillämpningsbestämmelser. I dessa bestämmelser bör anges dels att ett föreläggande skall innehålla en tydlig erinran om verkan av en passivitet, dels vilken tid som bör sättas ut i fö— relägganden. Liksom f.n. blir ett godkännande utan verkan om det sker efter utgången av den utsatta tiden. Har KO i ett sådant fall inte redan meddelat ett beslut enligt de föreslagna bestäm- melserna i 15 å andra stycket, torde det vara lämpligast att ve- derbörande får ett nytt föreläggande för godkännande.
Vid tillämpningen av de nya reglerna skall ett föreläggande gi- vetvis ses som en odelbar helhet. För att näringsidkaren skall anses ha motsatt sig ett utfärdat föreläggande är det sålunda tillräckligt att han till någon del har motsatt sig föreläggan- det.
Den mot vilken ett föreläggande blir gällande till följd av ett särskilt beslut får inom en månad från delgivningen av KO:s be— slut hos MD begära omprövning av detta. Ansökningen skall vara
skriftlig. Några andra formella krav på denna bör inte ställas upp. Givetvis måste den dock på något sätt identifiera den som ansöker om omprövning och det beslut som avses. Om ofullständiga uppgifter lämnats i dessa hänseenden, torde MD i regel med led— ning av de uppgifter som finns i ansökningen kunna inhämta ytter— ligare upplysningar hos KO.
Om begäran angående omprövning har gjorts kan MD för tiden intill dess att ärendet slutligt avgjorts förordna att beslutet inte skall gälla.
Sedan tiden för ansökan om omprövning har gått ut kan en fråga prövas på nytt endast när ändrade förhållanden eller annat sär- skilt skäl föranleder det. Detta framgår av 12 & MFL (se prop. 1970:57 s. 97).
Genom omprövningsförfarandet finns det visserligen en garanti för att rättsförlust undviks i fall då godkännande inte lämnas. Detta får dock inte utgöra anledning till att föreläggande utfärdas i ärenden där det står klart att näringsidkaren motsätter sig det— ta. Tvärtom bör liksom tidigare KO:s policy vara att föreläggande skall utfärdas företrädesvis i sådana fall då man kan utgå från att svar kommer att lämnas och det dessutom framstår som rimligt att anta att godkännande kommer att avges.
Av den allmänna motiveringen framgår att det ofta kan finnas skäl för KO att genast vända sig till MD om en näringsidkare utan att ange någon orsak blankt bestrider ett föreläggande. Detsamma bör bli fallet om KO kan räkna med att en näringsidkare inte vill el- ler inte kommer att godkänna eller kommer att underlåta att sva- ra på ett föreläggande för att sedan begära omprövning hos MD för att förhala beslutsprocessen. I sådana fall kan det dessutom of— ta finnas skäl att KO framställer yrkande om interimistiskt be- slut.
I ett omprövningsärende blir, liksom i ett ärende som avses i ; 12 & MFL, vederbörande näringsidkare sökande. KO uppträder som näringsidkarens motpart. Med hänsyn till de låga krav som ställs
på ansökan om omprövning får det ankomma på KO att precisera sin talan på samma sätt som i andra ärenden. Detta innebär att en an- sökan om omprövning inte behöver innehålla någon framställning
av själva saken.
MD:s prövning avser dels det särskilda beslutet om att föreläggan- det skall få verkan som ett beslut av MD, dels om själva föreläg-
gandet är materiellt riktigt.
14.2 Lagen om ändring i avtalsvillkorslagen
65
I fall som ej är av större vikt får konsumentombudsmannen genom förbudsföreläggande pröva fråga om förbud.
Förbudsföreläggande innebär att den som antas ha använt oskäligt avtalsvillkor, till godkännande omedelbart eller inom viss tid föreläggs förbud vid vite att fortsätta därmed.
6 a 5
Har ett förbudsföreläggande godkänts gäller det som ett förbud som har meddelats av marknadsdomstolen. Godkännande som sker se— dan den i föreläggandet utsatta tiden gått till ända är dock utan verkan.
Har den mot vilken ett föreläggande riktats ej inom utsatt tid godkänt eller skriftligen motsatt sig föreläggandet, får konsu- mentombudsmannen besluta att föreläggandet skall gälla på sätt som sägs i första stycket. Beslutet får verkan när det har del- givits den mot vilken det riktas. Denne får inom en månad däref- ter hos marknadsdomstolen skriftligen begära omprövning av beslu- tet.
I ett ärende rörande omprövning kan marknadsdomstolen, för tiden intill dess att ärendet slutligt har avgjorts, förordna att be- slut enligt andra stycket ej skall gälla.
Bestämmelserna innebär att samma regler gäller för KO:s föreläg— ganden enligt AVL som enligt 14 och 15 55 MFL. Jämfört med de regler som nu gäller innebär ändringen dessutom att det i 6 & uttryckligen anges att KO:s förelägganden skall vara förenade med vite. Att detta inte är någon ändring i sak framgår av prop. 1971:15 s. 90 f. där det sägs att bestämmelserna i MFL om befo- genhet för KO att meddela förbudsföreläggande äger motsvarande tillämpning i fall som avses i AVL.
Författnings— förslag
Motivering
Författnings- förslag
Motivering 330 Specialmotivering
Nuvarande tredje stycket i 6 5 om rätt för regeringen att medde— la närmare bestämmelser om förbudsföreläggande har utgått såsom överflödigt, eftersom regeringen kan meddela föreskrifter om verkställighet av lagen utan bemyndigande (se prop. 1975/76:34 s. 130 angående motsvarande ändring av reglerna om KO:s föreläg- ganden enligt MFL).
14.3 Lagen om ändring i marknadsdomstolslagen
13 5 Ett nytt andra stycke föreslås:
I ett ärende enligt 2, 3 eller 4 5 marknadsföringslagen eller 1 5 lagen om förbud mot oskäliga avtalsvillkor kan marknadsdomstolen pröva en talan som är begränsad till frågan huruvida ingripande mot en näringsidkares förfarande eller underlåtenhet kan ske med stöd av någon av de nämnda bestämmelserna.
Reglerna i det nya andra stycket innebär att den som har talerätt enligt 10 & MFL och 3 & AVL kan föra talan utan att yrka förbud eller åläggande. Den rättspolitiska bakgrunden redovisas i den allmänna motiveringen, avsnitt 13.4. Möjligheten för en sökande att begränsa sin talan är i första hand avsedd för sådana situa— tioner då det inte finns något intresse av att ett förbud eller åläggande meddelas. Av den allmänna motiveringen framgår att en begränsad talan blir aktuell främst då ett påtalat förfarande har upphört och den fråga som underställs MD:s prövning endast är av principiellt intresse för rättstillämpningen. I ett sådant fall behöver ett förbud inte fylla någon uppgift. En näringsidkare kan då ha större förståelse för KO:s agerande om ärendets prin- cipiella betydelse framhävs genom att yrkande om förbud eller åläggande inte framställs.
En talan kan läggas upp på nu angivet sätt antingen i samband med att ett ärende anhängiggörs i MD eller också senare under ärendet när det är klarlagt att ett förbudinotnäringsidkaren inte fyller något praktiskt ändamål på grund av att denne inte kommer att upprepa det påtalade förfarandet. Särskilt i ärenden enligt 4 5
MFL kan det vara anledning att ett förbudsyrkande framställs i inledningen av förfarandet, så länge det finns en risk för fort— satt eller återupptagen marknadsföring av en farlig vara eller tjänst.
MD kan pröva om det är lämpligt med en begränsad talan. En sådan talan kan framstå som olämplig om framställningen inte är till- räckligt konkretiserad. Ett annat skäl för avvisning kan vara att talan saknar intresse för rättsutvecklingen eller att det inte finns något beaktansvärt behov av en sådan talan. Med hänsyn till det ämbetsansvar KO har bör det dock sällan bli aktuellt att MD motsätter sig att denne begränsar sin talan.
13 a 5
Om en sammanslutning av näringsidkare gör sannolikt att utgången av ett ärende, i vilket konsumentombudsmannen är sökande, kan ha ett betydande intresse för medlemmarna i sammanslutningen eller är av allmän betydelse, kan marknadsdomstolen på ansökan av sam- manslutningen tillåta att denna medverkar i förfarandet och åbe- ropar bevisning vid sidan av näringsidkare som är motpart till konsumentombudsmannen. Marknadsdomstolens avgörande i ärendet riktas inte mot den medverkande.
Parterna skall beredas tillfälle att yttra sig över en ansökan enligt första stycket. En sådan ansökan får inte bifallas, om konsumentombudsmannens motpart motsätter sig detta.
Vad som sägs i 13 5 första stycket gäller även en ansökan om med— verkan.
Det rättspolitiska syfte som en bestämmelse om medverkan av sam— manslutningar av näringsidkare i förfarandet avser att tillgodo— se har närmare belysts i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.2. Förutsättningar för medverkan är att ärendet är av intresse inte bara för den näringsidkare som är svarande. Det bör vara en fråga av principiellt intresse men den kan också beröra större ekonomiska värden. Oftast torde det röra sig om en fråga som inte tidigare prövats av MD. Det kan dock tänkas att frågan visserli— gen varit uppe i MD tidigare men då utan att KO:s motpart delta- git så aktivt i förfarandet som en medverkande sammanslutning förutsätts göra. I ett sådant fall kan det finnas anledning att tillämpa reglerna om medverkan för att ge ökad tyngd åt MD:s nya
Författnings- förslag
Motivering
avgörande. Att det är en fråga av nu angiven karaktär bör MD kun—
na ta ställning till när en ansökan om medverkan prövas. Vid be—
dömningen får parternas yttrande tillmätas avsevärd betydelse.
Om KO:s motpart motsätter sig ansökan kan medverkan inte förekom- ma. Därigenom undviks i praktiken risken för motsättningar på . svarandesidan.
ND är vid sin prövning av ett ärende inte bunden av medgivande från svaranden. Den medverkande kan till följd av detta agera i ärendet och förebringa utredning även om medgivande har lämnats i sakfrågan.
Den medverkande får delta i skriftväxling och sammanträden i ären- det. Han får vidare åberopa bevisning och företa andra process- handlingar som står öppna för KO:s motpart. Möjligheten att pläde— ra framstår som särskilt betydelsefull. Detta innebär att regler— na om förfarandet i 14-20 55 äger motsvarande tillämpning i fråga om medverkande. Någon särskild bestämmelse om detta krävs inte.
14 & Författnings- Sökanden och hans motpart skall beredas tillfälle att vid samman- förslag träde inför marknadsdomstolen lägga fram sina synpunkter och före—
bringa den utredning de vill åberopa.
Är ombudsmannen för frågor av den art som ärendet rör inte sökan- de, skall han ges tillfälle att yttra sig i ärendet.
Andra och tredje styckena ändras inte.
Motivering KO:s möjligheter f.n. att agera i ärende där han inte är part har berörts i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.1. I anslutning till den direkta talerätten i ärenden enligt 2 5 MFL öppnas här en möjlighet för KO att yttra sig i ärenden där han inte är sökan- de. Ändringen åsyftar att säkra att KO kan bevaka konsumenternas intressen även i sådana ärenden som avgörs på handlingarna. Enligt . bestämmelsen får NO motsvarande rätt att yttra sig i ärenden en- , ligt konkurrenslagen. Om KO:s eller NO:s yttrande ger anledning ! därtill, bör han givetvis liksom hittills kallas till huvudför- handling i MD. Någon särskild bestämmelse om detta synes inte be— hövlig.
155
Första och andra styckena ändras inte. Tredje stycket får följan— de lydelse:
Förbud eller åläggande, som avses i andra stycket, eller återkal- lelse av tillstånd, som avses där, får inte beslutas utan att den som förbudet, åläggandet eller återkallelsen avser fått till— fälle att yttra sig i frågan, såvida det inte finns anledning an- ta, att han avvikit eller eljest håller sig undan. I ett ärende om förbud enligt 4 & marknadsföringslagen får marknadsdomstolen dock även i annat fall omedelbart besluta om förbud enligt 13 5 marknadsföringslagen, om synnerliga skäl föreligger.
Ändringen innebär att MD i produktsäkerhetsärenden får meddela interimistiskt beslut enligt 13 % MFL utan att först behöva in— hämta yttrande från den svarande näringsidkaren, om synnerliga skäl föreligger. Som angetts i den allmänna motiveringen (av— snitt 13.6.3) får detta ske endast när tungt vägande konsument- intressen föreligger. Sådana torde främst föreligga i fråga om varor och tjänster som är farliga för person. En situation som avses är när en vara eller tjänst visat sig orsaka allvarliga olyckor och man måste räkna med ytterligare skadefall om ett för- budsbeslut inte omedelbart meddelas. Härmed avses naturligtvis i första hand varor som är föremål för pågående distribution till konsumenterna. Som angetts i den allmänna motiveringen skall det framgå av en ansökan Om ett omedelbart förbud att ett sådant verkligen erfordras. Även om omständigheterna inte är sådana som sägs i 15 å tredje stycket första meningen bör också befarade delgivningssvårigheter kunna tillmätas betydelse vid beslut om att omedelbart stoppa en marknadsföring av en farlig vara eller tjänst. När ett beslut som avses här delges vederbörande närings- idkare bör han samtidigt föreläggas att avge yttrande till MD.
14.4 Lagen om ändring i konsumentköplagen
85
Säljs varan, trots att den enligt beslut av marknadsdomstolen på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på per— son eller egendom eller är uppenbart otjänlig för sitt huvudsak- liga ändamål, skall varan anses behäftad med fel.
Säljs varan i annat fall i strid mot förbud att saluhålla vara, som har meddelats i författning eller av myndighet väsentligen
Författnings- förslag
Motivering
Författnings- förslag
Motivering 334 Specialmotivering SOU 1983:40
i syfte att förebygga att den som använder varan ådrar sig ohäl— sa eller drabbas av olycksfall eller för att annars hindra an- vändning av vara som inte är tillförlitlig från säkerhetssyn- punkt, skall varan anses behäftad med fel. Detsamma gäller, om varan är så bristfällig att dess användning medför uppenbar fara för köparens eller annans liv eller hälsa.
Som angetts i avsnitt 2.1 gör konsumentköpsutredningen en allmän * översyn av lagstiftningen om konsumentköp. De ändringar som gjorts ' här utgör endast en direkt konsekvens av kommitténs ställningsta— ganden i fråga om 4 6 MFL.
Den allmänna motiveringen återfinns i avsnitt 11.3.1. Som vi an— gett där bör det av—lagtexten uttryckligen framgå att MD:s beslut i ärenden enligt 4 & MFL har den civilrättsliga betydelse som de redan får anses ha enligt de köprättsliga felreglerna. Ändringen innebär därför att en vara,som omfattas av förbud enligt 4 & MFL eller i ärende enligt 4 5 MFL varit föremål för prövning enligt de föreslagna reglerna i 13 5 2 st. MDL - och därvid befunnits vara farlig eller uppenbart otjänlig — skall anses vara behäftad med fel inte bara då säljaren varit part i rättegången i MD utan också då varan sålts av annan näringsidkare. Bestämmelsen i förs- ta stycket avser endast de fall då MD meddelat beslut och gäller inte om varan omfattas av ett förbudsföreläggande av KO. När KO har meddelat förbudsföreläggande avseende en vara som är farlig kan i stället felreglerna i andra stycket första meningen göras gällande mot den till Wlken föreläggandet riktats. Den utvidgade ci— vilrättsliga betydelsen av MD:s förbud enligt 4 & MFL torde bli ett viktigt skäl för en sammanslutning att göra ansökan om med- verkan enligt den föreslagna 13 a & MDL.
DEL IV RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN
Reservation av ledamöterna Ulf Bernitz, Sven Heurgren och Inger Persson samt särskilt yttrande av sakkunnige Göran Westlund
På konsumentskyddets område måste produktsäkerhetsfrågorna ges en alldeles särskild prioritet, eftersom brister i produktsäkerheten medför risker för enskildas liv och hälsa och också för skador på egendom. Det är med glädje vi konstaterar att enighet råder på den— na punkt inom riktlinjekommittén. I arbetet inom kommittén har vi också kommit fram till ett i huvudsak enhälligt synsätt i frågan om vilka styrmedel som bör begagnas på produktsäkerhetsområdet. Riktlinjesystemet har på det hela taget fungerat väl. KO och mark- nadsdomstolen har också kommit att spela en viktig roll. Vi delar uppfattningen att man i det fortsatta arbetet på produktsäkerhets- området i första hand bör satsa på att vidareutveckla de befintli— ga styrmedlen. De lagförslag som kommittén lägger fram för att tillgodose detta syfte, framför allt utvidgningen av 4 € MFL, är viktiga för att uppnå en erforderlig effektivisering och bör un- der alla förhållanden genomföras. Vi vill också understryka vik- ten av vad kommittén uttalar om behovet av ett system för skade" rapportering med inriktning på konsumentvaruområdet.
Kommittén har däremot inte kunnat nå fram till en helt enhällig syn på behovet av bindande föreskrifter om produktsäkerhet såsom ett komplement i vissa fall till de övriga styrmedlen. Enligt vår
; mening kan man inte nöja sig med en hänvisning till att riksdagen sist och slutligen alltid har möjlighet att besluta om särskild lagstiftning för att tillgodose produktsäkerhetskrav på något visst område. Det bör finnas en bättre beredskap för sådana si— i tuationer där systemet med riktlinjer och möjlighet till talan i marknadsdomstolen kan förutses vara otillräckligt. Såsom antyds
i kommittébetänkandet är det här särskilt två typer av situatio- ner som kommer i blickpunkten.
Den ena typen rör fall, där de faktiska förutsättningarna för ut- arbetande av riktlinjer för produktsäkerhet på visst område, som kan antas få erforderlig genomslagskraft, inte är tillräckligt goda. Som exempel kan nämnas branscher med en starkt splittrad företagsstruktur och där organisationer av tillräcklig styrka och kompetens saknas samt fall där företagen inom en bransch visar
att de saknar erforderligt intresse av att medverka till en sane- ring från produktsäkerhetssynpunkt.
Den andra typen rör situationer där det ter sig ändamålsenligt att samordna föreskrifter om produktsäkerhet för konsumentvaror eller konsumenttjänster med likartade föreskrifter som har med- delats eller är avsedda att meddelas för att tillgodose andra skyddsintressen. Ett närliggande exempel är föreskrifter om arbe— tarskydd. Eftersom produktsäkerhetsföreskrifter på andra områden normalt har karaktären av juridiskt bindande, straffsanktionerade specialförfattningar är det i dessa fall naturligt att anslutande produktsäkerhetsföreskrifter på konsumentområdet ges samma rätts— liga utformning, därmed inte sagt att de bör ges samma innehåll.
För att tillgodose de nu nämnda skyddsbehoven föreslår vi att marknadsföringslagen kompletteras med ett lagstadgande som ger regeringen bemyndigande att utfärda bindande produktsäkerhets- föreskrifter för konsumentvaror och konsumenttjänster där så är påkallat. Ett sådant lagstadgande kan lämpligen införas såsom 4a & i MFL under lagens nuvarande rubrik Produktsäkerhet m.m. Vi föreslår att lagstadgandet ges följande utformning:
För att förebygga att en vara eller tjänst på grund av sina egen- skaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan regeringen föreskriva att varan eller tjänsten får tnlhanda- hållas öll konsumenter för enskilt bruk endast om den uppfyller särskilda krav i fråga om innehåll, beskaffenhet eller utförande (säkerhetsföreskrift), om
1. ett ingripande enligt 2—4 55 eller andra åtgärder framstår som otillräckliga för ändamålet eller
2. ett behov av samordning med andra säkerhetsföreskrifter för vara eller tjänst föreligger.
En säkerhetsföreskrift får också innehålla krav på att sådana uppgifter om varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet, ut— förande eller hantering, som är behövliga från hälso— eller sä- kerhetssynpunkt, skall lämnas vid marknadsföringen.
Den som bryter mot en säkerhetsföreskrift döms till böter eller fängelse i högst ett år.
Vi ser det som viktigt att statsmakterna tar ställning till hur situationer skall hanteras, där de normalt använda styrmedlen
riktlinjer och talan i marknadsdomstolen visar sig otillräckliga från preventionssynpunkt. Med vårt förslag vinns den viktiga för- delen att en handläggningsordning finns anvisad, när behov av att utarbeta bindande säkerhetsföreskrifter på ett visst konsument- varu- eller konsumenttjänstområde uppkommer. Vi räknar däremot in- te med att det skall behöva bli vanligt i praktiken att frångå den normalt tillämpade ordningen och tillgripa specialförfattningar. Själva existensen av ett lagfäst bemyndigande att utfärda sådana torde för övrigt underlätta uppgörelse i godo.
Det är regeringen som bör ges det föreslagna bemyndigandet. Det faktum att fängelse bör ingå i straffskalan talar för att norm— givningskompetensen bör begränsas på detta sätt. Härigenom und— viks också samordningssvårigheter med konsumentverket/KO:s be— fogenheter enligt 4 & MFL. Däremot synes det naturligt att rege— ringen i en utfärdad specialförfattning i sin tur delegerar den närmare administrationen av författningens regler till konsument- verket. Denna myndighet har möjlighet att övervaka marknaden och göra erforderliga anmälningar till åklagare med stöd av sin in— struktion. '
Den närmare utformningen av en specialförfattning med säkerhets- föreskrifter får övervägas i det enskilda fallet. Normalt torde det bli fråga om att anknyta säkerhetsföreskrifterna till fast- lagda grundkrav.
De grundläggande rekvisiten i bemyndigandet anknyter till orda- lydelsen i 4 5 MFL. Den viktiga skillnaden föreligger att ingri— pande enligt 4 & MFL tar sikte på specifika varor som redan till- handahåHs,medan det föreslagna bemyndigandet möjliggör utfärdan- de av säkerhetsföreskrifter i preventivt syfte för ett visst dag av varor eller tjänster. Med uttrycket "annan åtgärd" under punkt 1 avses i första hand utarbetande av en riktlinje. För att ingri— pande skall kunna ske enligt punkt 1 räcker det med att regering- en vid sin bedömning av läget finner att ingripanden i enskilda fall enligt marknadsföringslagen eller utarbetande av riktlinjer inte kan bedömas utgöra tillräckliga åtgärder för ändamålet att från preventiv synpunkt säkerställa produktsäkerheten inom det
ifrågavarande konsumentvaru— eller konsumenttjänstområdet. Det krävs alltså inte att sådana åtgärder faktiskt har vidtagits och därvid visat sig otillräckliga. Normalt torde det bli konsument— verket som aktualiserar frågan om meddelande av säkerhetsföre— skrifter genom skrivelse till regeringen. Saken kan emellertid även tas upp till prövning i anledning av framställning från an— nat håll eller självmant inom vederbörande departement. Vid ut— arbetande av säkerhetsföreskrifter bör de bedömningar som mark- nadsdomstolen kan ha gjort i enskilda ärenden normalt respekte- ras.
När det gäller säkerhetsföreskrifter, som föranleds av behov av samordning med säkerhetsföreskrifter utanför konsumentområdet, bör givetvis samråd ske med berörda fackmyndigheter. I vad mån samma grundkrav kan uppställas på konsumentområdet som i andra sammanhang får närmare prövas i det enskilda fallet. Problemet har berörts i kommitténs betänkande. En motsvarighet till den särskilda bestämmelsen i 4 5 3 st. MFL torde inte vara erforder- lig. Vid utarbetandet av en specialförfattning bör givetvis till— ses att erforderlig samordning med tillämpningsområdet för andra säkerhetsföreskrifter uppnås.
Reservation av ledamöterna E.O. Holm och Sten Tengelin samt sär-
skilt yttrande av sakkunnige Lars Kritz och experten S. Olof Vannerus
5915_färs1ä9925929
I betänkandet föreslås att en regel införs i MFL och AVL inne- bärande att KO kan besluta att ett utfärdat föreläggande, som till följd av passivitet inte godkänts inom utsatt tid, skall gälla mot den till vilken föreläggandet riktas. Regeln återfinns i författningsförslagets 15 5 MFL och 6 a 5 AVL.
Vi ställer oss fullt ut bakom det rättspolitiska syftet med den föreslagna regeln. Vi anser emellertid att den inte löser det problem som den avses skola lösa.
Till en början bör understrykas att — som också framgår av betän- kandet - det problem vår kommitté vill komma till rätta med inte har någon större praktisk betydelse. Även om det är något oklart hur många passivitetsfall som förekommer och i hur många av dessa passiviteten är ett uttryck för obstruktion från svarandens sida, är det under alla förhållanden fråga om ett mycket begränsat an- tal fall, per år räknat.
Den föreslagna passivitetsregeln innebär enligt vår mening inte någon verklig effektivisering jämfört med gällande regelsystem vad beträffar möjligheterna att komma åt näringsidkare som väg— rar svara och systematiskt håller sig undan just i syfte att kun- na utnyttja klart lagstridiga metoder. Vi finner dessutom att re- geln är behäftad med inte oväsentliga nackdelar och svagheter.
Enligt den tänkta regeln skall två successiva delgivningar ske, varefter föreläggandet kan överklagas. I de verkligt klandervär- da fallen, de som man egentligen vill komma åt, kan det emeller— tid på goda grunder befaras att näringsidkaren ofta har en upp- övad förmåga att undgå delgivning. Ett tillvägagångssätt enligt kommittéförslaget torde i sådana ärenden kunna leda till betydan- de tidsutdräkt jämfört med om KO utverkar interimistiskt beslut
i MD. Regeln kan alltså antas inte komma att tillgodose sitt syf—
te i dessa fall.
Vi vill också rikta uppmärksamheten på att en regel av föresla- gen beskaffenhet kan medföra att andelen obesvarade föreläggan- den blir större. En näringsidkare som anser sig böra godta KO:s föreläggande kan i det läget nöja sig med att avvakta fristens utgång, särskilt som han då - i motsats till vad som är förhål- landet vid uttryckligt godkännande — har möjligheten att senare ångra sig och överklaga. En utveckling mot flera passivitetsfall är givetvis olycklig.
Den aktuella regeln skulle vidare kunna öka risken för att miss- uppfattningar, som trots allt förekonmer, rörande t.ex. huruvida marknadsföringen riktats till konsument eller vem som rätteligen bör träffas av förbudet inte klaras upp. Vi befarar vidare att den föreslagna regeln kan komma att ge upphov till åtskilliga tolknings— och tillämpningsproblem och att mycket av den grund- läggande enkelheten hos föreläggandeinstitutet i dess nuvarande utformning kommer att gå förlorad.
Vi anser att nuvarande ordning, med möjlighet till interimist- iskt förbud i MD, är på det hela taget effektivt utformad när det gäller att komma till rätta med passivitet i föreläggande- fall. Den utgör ett både snabbt och säkert verkande instrument, vida snabbare än det föreslagna. Också från rättssäkerhetssyn— punkter är den nuvarande ordningen att föredra. Det skärskådan-
de av talan, förbudsformulering etc. som domstolsprocessen ga- ranterar i de interimistiska fallen, och inte minst den ytter- ligare prövning som föregår det slutliga beslutet, bör enligt vår uppfattning alltid utgöra en förutsättning för ett tvångs- * vis meddelat förbud eller åläggande.
Vad som nu sagts får inte uppfattas så att vi skulle motsätta oss önskemålet om en förstärkt beredskap när det gäller att snabbt och effektivt ingripa i flagranta och stötande fall el- ler fall där KO anser sig kunna på goda grunder anta att ett föreläggande kommer att obstrueras; och härvidlag menar vi att
man kan förlita sig på KO:s goda omdöme. Tvärtom anser vi att go- da skäl talar för att önskemålet skall tillgodoses. Detta bör dock enligt vår mening ske genom att institutet interimistiskt beslut byggs ut, t.ex. så att MD i dessa fall är beslutför med mindre antal ledamöter än eljest eller med enbart ordföranden närvarande. För detta talar också att resursbelastningen på dom- stolen då inte skulle öka nämnvärt. Totalt sett kan resultatet snarast förväntas bli en viss,-om än obetydlig, administrativ resursbesparing.
Det tänkbara argumentet emot den här förordade lösningen, att KO ibland skulle tvingas föra även tämligen enkla och okomplicerade ärenden till MD väger inte särskilt tungt. Anledningen till att KO vill tillgripa föreläggande är givetvis att KO bedömer att det är viktigt från konsumentsynpunkt att säkra ett visst fram— tida beteende från vederbörande näringsidkares sida. Enligt vårt sätt att se är detta motiv nog för att engagera MD på sätt som vi förordar. Saknar ärendet nämnvärd vikt från konsumentsynpunkt bör knappast heller ett KO-föreläggande komma i fråga.
SUMMARY
The purpose of the investigation - an evaluation
The Committee has been commissioned to evaluate and examine vari- ous means used to bring influence to bear on manufacturers, whith- in the field of consumer policy. The emphasis has been on a review of the guidelines developed by the National Swedish Board for Con- sumer Policies (hereinafter referred to as the Consumer Board), for the application by businesses of the general clauses on im- proper marketing, information and product safety contained in the Marketing Practices Act (1975:1418). It has been the Committee's task to evaluate the experience gained of the existing provisions for bringing influence to bear on manufacturers, and to consider whether there is reason to try to improve the system.
Carrying out the evaluation
The Committee has first mapped out the field in question, by in- ter alia interviews with, and surveys among, representatives of trade and industry, and the Consumer Board. The Committee then went on to evaluate various instruments of consumer policy from both practical and legal standpoints. This evaluation related primarily to the Consumer Board's guidelines, but also touched upon the Board's handling of individual cases, the decisions of the Market Court, and the injunctions issued by the Consumer Om— budsman. The results of this evaluation have formed the background to the Committee's deliberations and recommendations.
Results of the evaluation
Towards the end of the 19705, what was in part very severe criti- cism was aimed, in the public discussion, at the guidelines sys- tem. The Committee has found this criticism to be exaggerated. Now that the Consumer Board, and trade and industry, have become accustomed to the system, and have learned to handle it, this criticism is no longer relevant. Nor has the Committee been able to find any fundamental shortcomings in the current system.
Adherence to the guidelines has been satisfactory. The latter would seem at any rate to have as much impact as any formally binding regulations would have had.
These guidelines are developed after negotiations between the Con— sumer Board and, above all, representatives of trade and industry. The contents of the guidelines are also, in most cases, typical negotiating products, incorporating not inconsiderable elements of compromise. During the initial years in which the guidelines system was applied, considerable difficulties were experienced with costly and timeconsuming drafting processes. However, these difficulties were not so great, in most cases, as to prevent agree- ment concerning the content of the guidelines. In recent years, work on the development of guidelines has proceeded more smoothly. Recommendations for improvements in the system for the production of guidelines have therefore been based on the existing system.
The guidelines have also been evaluated from a legal standpoint (see Chapter 4). The Committee notes that these guidelines have become an established system of rules in the field of consumer policy. The Consumer Board's Instructions (1976:429) enable it to issue guidelines also outside the scope of the Marketing Prac- tices Act. The guidelines can therefore be used to improve the position of the consumer. It is stated, in the legislative ma— terial preceding the Consumer Credit Act, that these guidelines have the character of recommendations. On the other hand, they contain detailed requirements, which are supported also by rep- resentatives of trade and industry. In practice, they function in the same manner as formally binding regulations. They there— fore do not appear in reality as recommendations. The guidelines can, in the final instance, be enforced through decisions by the Market Court, under the Marketing Practices Act. Our evaluation, however, shows that the Consumer Ombudsman has seldom so far ref— erred to the guidelines in cases brought before the Market Court. Only in a few cases have decisions by the Market Court provided the legal basis for guidelines. The broad basis for the develop— ment of norms is the Consumer Board's casework.
The Committee's evaluation has covered also the effects on com- petition, and the cost and benefit effects (see Chapter 5). The Committee concludes that the guidelines system can entail certain risks of, inter alia, unequal competitive conditions, and cooper— ation between companies which inhibits competition. Better infor— mation, and the implementation of measures to combat improper mar— keting practices, are, however, positive from the competitive standpoint. The Committee has not found the guidelines system to have been, in practice, detrimental in any way from the competi- tive standpoint.
Like other national rules, the guidelines can in certain cases
affect import and export possibilities. So far, however, no one has claimed that the guidelines constitute the sort of technical trade barriers that are incompatible with Sweden's international
obligations.
No methods are yet available for evaluating, in monetary terms, the costs and benefits of the guidelines. The Committee, however, considers that the effects of the guidelines system are at least not such that it should be called into question for this reason.
On the other hand, the cost and benefit aspects should be taken into account in future work on the guidelines. The same applies to the system's effect as a trade barrier, and on competition between companies.
In the field of information, the Committee finds that 5 3 of the Marketing Practices Act has functioned satisfactorily as a start— ing—point for the Market Court's rulings, and for the Consumer Board's and the Consumer Ombudsman's handling of individual cases.
On occasion, however, difficulties have been encountered in the working out of guidelines for the application by businesses of 5 3 of the Marketing Practices Act (see Chapter 6). Above all, guidelines concerning information outside the sales premises have been issued to a lesser extent than the legislator probably intended. On the other hand, information guidelines have been
issued in a number of important fields, including for example price information, charter trips, textiles, consumer credit and consumer insurance. The Committee considers these to be of great value for the consumers.
With regard to product safety, the activities of the Consumer l Board relate to fields not covered by special legislation (see Chapter 7). A high proportion of the Consumer Board's product safety cases relate to the risks of accidents to children, in the home and during their leisure time. However, there is no : permanent system for the reporting of injuries, of the type that exists in many other countries. It is therefore impossible to determine whether or not the cases reported to the Consumer Board are representative of the total number of product-related accidents suffered by consumers.
Most of the questions arising in respect of dangerous products have been resolved in negotiations between the Board and the nä— evant companies. The development of guidelines has proved easier than work on information. This is because government and the com- panies concerned to a large extent hold identical views on the subject of product safety.
The general clause concerning product safety, 5 4 of the Market- ing Practices Act, is at present limited in scope. Injunctions against the sale of dangerous products can be directed only against traders who sell products directly to the consumer. The Committee has found, however, that the Consumer Board often ne- gotiates also with the manufacturers and wholesalers concerning their marketing of dangerous products.
The Committee has also evaluated in certain respects the pro— cedures applied in the Market Court (see Chapter 8). It finds some justification for the criticism directed at the fact that ' only the Consumer Ombudsman has direct standing in proceedings in accordance with 5 2 of the Marketing Practices Act. The evalu- ation also showed that there is reason to review certain further questions relating to procedures in the Market Court. Particu-
larly striking is the fact that a large number of traders remain relatively passive during trials. The Committee considers that this could in some situations involve a risk of the Market Court's decisions being based on an incomplete body of evidence. Given the fact that the Court's decisions are to serve as precedents, this is an issue to which attention should be paid.
Considerations and recommendations
Insresssé_fleéieiljäv-:_åelfzrsgglatien-es_a_sqeelementetx_wssns 9f-9993591
The Committee recommends that the present arrangements for bring- ing influence to bear on manufacturers be retained. In quantitat- ive terms, the Consumer Board's casework will continue to be the most important means of influencing manufacturers. The guidelines remain the most important instrument of a normative character (see Chapter 9). Traders and their organisations should be en— couraged to participate more actively in the work of improving the consumer's position. The Committee considers it desirable, as a supplementary instrument over and above the guidelines, to test a system of self-regulation, by which organisations in trade and industry would in certain cases themselves develop norms, and be responsible for adherence to them, under the supervision of the Consumer Board. The Committee's recommendation is supported by trade and industry. It relates primarily to questions of con— sumer information. The Consumer Board would still have the over— riding responsibility for ensuring that the necessary norms are developed.
The_ésyeleemsnt_9f_suidelinse
The Committee has submitted a procedure for the development of guidelines and other norms (see Chapter 9). Since the Consumer Board's work on guidelines has functioned well in the last few years, the system follows very closely the handling procedures already established. One innovation, however, is that the devel- opment of norms should in the Committee's opinion be divided
into two parts, namely research and negotiation. The choice of means, for example between guidelines and self-regulation, should
be made only after research has been completed.
Infereetien
The Committee draws attention to several reasons for clarifying 5 3 of the Marketing Practices Act. Mainly for practical reasons, however, the Committee refrains from recommending any amendment to this article (see Section 10.1).
During the last few years, the rules on information contained in the guidelines have related mainly to the information that must be provided at the sales premises, or otherwise in connection with the consumer's decision to purchase. Owing, among other things, to reduced funding for the Consumer Board's activities, there has been a marked decrease in the number of new rules on information outside the sales premises. The Committee considers it realistic to assume that this trend will continue. In some cases, however, rules on information outside the sales premises can be a matter of urgency.
By means of increased flexibility, using both the guidelines and self—regulation as instruments of control, the Committee considers
nonetheless that ample opportunities exist to improve the infor- mation given by traders to the consumer (see Section 10.3).
EEQQEGE_åéf€£V
The Committee considers the lack of any overall system for the reporting of accidents in the home and in leisure time, and the
maintenance of statistics on these, a fundamental shortcoming in
our present system of consumer protection (see Section 11.1). The Consumer Board has admittedly started an activity of this kind on an experimental basis. In the Committee's opinion, however, apgp: manent system for the reporting of injuries is required, with an adequate number of reporting agents. The Committee therefore rec— ommends the granting of a special appropriation to the Consumer
Board and Central Bureau of Statistics, which would make it poss— ible rapidly to build up such a system.
In accordance with its terms of reference, the Committee has con- sidered whether or not the guidelines on product safety should be replaced by a system of formally binding regulations (see Section 11.2). The Committee has found that the product safety guidelines, as a system, fulfil at present their most important purpose from the standpoint of the consumer, namely to serve as an effective means of creating product safety. In general, the guidelines prob- ably provide as adequate consumer protection as would binding regu- lations. It is thus unnecessary to adopt another system for rea- sons of efficiency. A majority of the Committee further considers that a system ofbinding regulations invites certain objections in principle. The majority of the Committee therefore recommends that the guidelines continue to constitute the primary alternative when establishing norms in the field of product safety. As previously, the guidelines should take the form of rules on basic requirements, supplemented by rules on product information. In certain, excep- tional cases, however, the majority of the Committee envisages that binding regulations (special legislation) may prove a more appropriate means of control than guidelines. A minority of the Committee considers that it should be open to the government to publish binding regulations.
The Committee has been required, as a specific task, to consider whether it should be possible to issue injunctions under 5 4 of
the Marketing Practices Act not only against traders selling a
product directly to the consumer for private use, but also against entrepreneurs further back in the chain, such as manufacturers and importers (see Section 11.3). There is broad support for an amend- ment in the law to this end. As already mentioned, the Consumer Board now frequently negotiates with rear-echelon entrepreneurs of this kind. It is also broadly considered in trade and industry that such entrepreneurs should bear a formal responsibility under 5 4 of the Marketing Practices Act. In addition, the possibility of proceedings against the rear echelon could also lead to more effective consumer protection.
In the Committee's opinion, the possibility of issuing injunc— tions should also be extended to cover services. If an entrepre- neur, against payment, supplies to a consumer for his private use a commodity or service that by reason of its particular propenjes entails a special risk of personal injury or material damage, the Market Court should therefore, as recommended by the Committee, be able to prohibit continuation of this practice. The same should apply if an entrepreneur supplies such a commodity or service to another entrepreneur for further marketing to private consumers.
In the field of product safety, the Committee also recommends an amendment to 5 8 of the Consumer Sales Act, to the effect that a product judged dangerous or unsuitable by the Market Court shall always be considered defective.
Elérifisa51905_rsgatdiue_sbs_lsgé1_sbarastst_9f_tbe_suidslinss
Since the term "recommendations" does not in normal usage corre- spond to the function of the guidelines in practice, it should not, in the Committee's opinion, be used to express their legal character (see Section 12.1).
The Committee considers it important the legal import of the guidelines should clearly emerge. To this end, the Committee recommends, in essence, the following changes in the editorial formulation and presentation of the guidelines. The reference at present made, in the introduction to the guidelines, to the Consumer Board's Instructions should be supplemented with a statement that the guidelines are based on 55 2-4 of the Market— ing Practices Act. It should be further indicated that the guide- lines provide information concerning the requirements made of the marketing in question by the Consumer Board, following negoti— ations with representatives of trade and industry. Also, refer- ence should be made even in the preamble to the specific section of the guidelines that provides information on the consequences of failure to comply with them. Given these clarifications, the Committee considers that the guidelines would contain sufficient information concerning their legal character. No serious objec-
tion could then be made to the use of the word "shall" in the guidelines (see Section 12.3).
Ergeedures_in_the_Martet_Ggur£
The Committee finds no objective reason why private traders should enjoy only subsidiary standing in cases relating to improper mar— keting activities as defined in 5 2 of the Marketing Practices Act, which directly concern their own operations. The Committee therefore recommends that an entrepreneur affected by an action as envisaged in 5 2 of the Marketing Practices Act should be able to turn directly to the Market Court, without first filing an ap- plication with the Consumer Ombudsman (see Section 13.1).
At present, injunctions by the Consumer Ombudsman must be approved, before they acquire the same force as a decision by the Market Court. This requirement the Committee finds unsuitable, largely because it can delay the decision process unnecessarily. The Com- mittee is unanimous in stating that the present situation con- cerning injunctions by the Consumer Ombudsman is unsatisfactory. The majority of the Committee recommends certain new rules on such injunctions (see Section 13.3). The most important of these is that an injunction should be valid not only after approval, but also if the trader in question fails to lodge an objection to it.
In cases brought before the Market Court for the purpose of ob— taining precedents, the present arrangement by which the Consuner Ombudsman, or other petitioner, must plead for a prohibition or injunction in connection with his plea in the Market Court is un- fortunate. Such a plea can lead a trader to refrain from taking a sufficiently active part in proceedings. The Committee there— fore recommends a special rule by which a plea can be restricted to a consideration of the question whether a trader's actions or omissions can be the subject of action based on one of the gen- eral clauses in the Marketing Practices Act and the Act Prohibi- ting Improper Terms of Contract (1971:112) (see Section 13.4).
An essential idea behind the marketing legislation is that a de— cision by the Market Court should be followed also by companies that have not been party to the case. It therefore seems reason- able that businesses not involved as parties should have the op— portunity to make their voices heard in the proceedings through their organisations. This is particularly true if a business that is a defendant fails for one reason or another to partici- pate actively in the proceedings. The organisations should also be in a position to provide trial material of value for the Mar- ket Court's activity in establishing precedents. The Committee therefore recommends that a_ppgy_of entrepreneurs be permitted, in certain conditions, to take part in a case, in addition to the party opposing the Consumer Ombudsman (see Section 13.5).
Finally, with a view to the rapid disappearance from the market of particularly dangerous products, the Committee recommends that the Market Court, in cases relating to 5 4 of the Marketing Prac— tices Act, and if special circumstances so suggest, shall be en— abled to issue interim decisions without prior exchange of docu— ments with the trader involved (see section 13.6.3).
RESUME
Mission du Comité d'enquéte
Le Comité a été chargé de porter une appréciation et de procéder a la révision des différents moyens d'action utilisés par la po— litique å l'égard des consommateurs pour exercer une influence sur les producteurs. L'essentiel de son travail a consisté ä exa- miner les directives elaborées parl'Administration nationale de défense des consommateurs (Konsumentverket) (KOV) aux fins d'app- lication par les entreprises des dispositions générales énoncées par la Loi No 1418 de 1975 sur la commercialisation (MFL) en ma— tiere de marketing indu, d'information et de sécurité des pro- duits. Le Comité a eu ä porter un jugement de valeur sur les ob— servations faites au sujet du régime en vigueur d'action sur les producteurs et de rechercher s'il y avait lieu d'essayer de les perfectionner.
Mise en oeuvre de cette appréciation
Le Comité a commencé par éclairer cette matiére en procédant no- tamment ä des interviews et ä des enquetes avec des representants du commerce et de l'industrie et de l'Administration nationale de defense des consommateurs. Puis, en partant de considerations pratiques et juridiques, il a procédé å une appréciation des moyens d'action relevant de la politique å l'égard des consomma- teurs, appréciation portant principalement sur les directives émanent de la "Konsumentverket" ainsi que sur la maniere dont celle-ci traite les différentes matieres, sur les arréts rendus
par la Cour du Marché (Marknadsdomstolen) (MD) et les injonctions émanant du Médiateur a la défense des consommateurs (Konsument- ombudsman) (KO). C'est sur cette appréciation que se sont fondées les considerations et les propositions du Comité.
Résultats de cette appréciation
Au début des années 70, ces directives ont parfois fait l'objet de la part du public de tres vives critiques, que le Comité a
jugées exagérées. Aujourd'hui, alors qu'au sein de "Konsumentver- ket", du commerce et de l'industrie, on s'est habitué å ce ré- gime et appris å s'y conformer, ces critiques ne semble plus d'actualité et le Comité n'a pu constater des imperfections es- sentielles dans le systeme actuellement en vigueur.
La maniere de respecter ces directives est donc satisfaisante. En tout cas, elles semblent assorties de la méme autorité que celle qu'auraient pu avoir des prescriptiöns impératives.
Ces directives procédent de négociations intervenant entre "Kon— sumentverket" et principalement des representants du commerce et de l'industrie (cf. chapitre 3). Effectivement, elles sont pour la plupart des résultats typiques de pourparlers, révélant des éléments non négligeables de compromis. Au cours des premiéres années d'application de ce regime, il a surgi de notables diffi— cultés dues a la longueur et au coOt des procédés d'élaboration de ces directives. Mais dans la plupart des cas l'unanimité n'en a pas moins pu se réaliser au sujet de leur teneur et, ces der- nieres année, les travaux en vue de leur élaboration se sont déroulés plus facilement. Aussi les propositions visant å l'amé— lioration de ces processus d'élaboration peuvent-elles se fonder sur le systéme de négociations actuellement en vigueur.
Il a également été procédé ä une appréciation de ces directives au point de vue juridique (cf. chapitre 4). Le Comité constate qu'elles se sont transformées en un systéme établi de regles en matiére de politique ä l'égard des consommateurs. Les instruc- tions No 429 de 1976 émanant de "Konsumentverket" permettant également d'émettre des directives en dehors du champ d'applica— tion de la Loi sur la commercialisation, ces directives peuvent servir ä améliorer la situation des consommateurs. Dans les tra-
vaux préparatoires de cette loi, il a été dit qu'elles présen—
tent le caractére de recommandations. Toutefois elles énoncent des impératifs détaillés bénéficiant également de l'appui du ; commerce et de l'industrie et, en pratique, elles ont les mémes effets que des prescriptions impératives. Aussi ces directives n'apparaissent-elles pas en fait comme des recommandations. Au
cas OD il y est contrevenu, il peut y étre remédié par un arrét
de la Cour du Marché rendu conformément aux dispositions de la
Loi sur la commercialisation. Toutefois il ressort des travaux du Comité qu'en saisissant la Cour le Médiateur a la defense des con- sommateurs n'a jusqu'ä maintenant que rarement invoqué ces direc— tives. C'est seulement dans certains cas que les décisions de cet— te jurisdiction prétent un fondement juridique ä ces directives et c'est en fait l'examen des affaires par "Konsumentverket" qui constitue essentiellement la base de la normalisation.
Le Comité a également fait porter son appréciation sur les inci- dences en matiere de concurrence, de prix de revient et d'utilité (cf. chapitre 5). Il constate que ce systeme de directives peut comporter certains risques générateurs notamment d'inégalités en matiere de concurrence et de cooperation entre entreprises et susceptibles de mettre obstacle ä cette concurrence. Mais & cet égard une meilleure information et des interventions contre une commercialisation indue constituent des éléments favorables. Le Comité n'a pas jugé qu'en pratique ce systéme de directives com- portait des inconvénients au point de vue de la concurrence.
De méme que pour d'autres régles nationales, ces directives peu- vent, dans certains cas, réagir sur les possibilités d'importa- tion et d'exportation. Jusqu'ä maintenant, il n'a pas été pré- tendu qu'elles constituaient pour le commerce des empéchements incompatibles avec les engagements internationaux assumés par la Suéde.
Il n'existe pas encore de procédés permettant d'estimer en ter- mes monétaires le coOt et l'utilité de ces directives. En tout cas, le Comité n'estime pas que, pour cette raison, leur inci— dence justifierait la remise en question de ce systéme.
Toutefois les travaux ä venir en matiére de directives devront tenir compte de ces considérations en matiere de coOt et d'uti- lité ainsi que des incidences de ce systéme en tant qu'obstacles aux échanges commerciaux et sur la concurrence entre entreprises.
En ce qui concerne les informations, le Comité constate que les dispositions de l'article 3 de la Loi sur la commercialisation fonctionnent de maniére satisfaisante comme fondement de la ju- risprudence élaborée par la Cour du Marché et de l'examen des différentes affaires par "Konsumentverket" et par le Médiateur ä la défense des consommateurs.
Toutefois il a parfois été difficile d'élaborer des directives visant ä l'application par les entreprises des dispositions énon- cées ä l'article 3 de la Loi sur la commercialisation (cf. cha- pitre 6). En particulier en ce qui concerne l'information en de— hors des points de vente, il a été émis moins de directives que le législateur semble avoir prévu. Mais il en existe maintenant dans plusieurs domaines importants, notamment en matiére de prix, de voyages collectifs, de textiles, de credits ä la consommation et d'assurances de consommateurs. Le Comité considére que cela est d'une grande valeur pour ces derniers.
En matiére de sécurité des produits, les activités de "Konsument- verket" portent sur des domaines ne faisant pas l'objet d'une legislation particuliére (cf. chapitre 7). Une grand partie des affaires que cette administration traite & cet égard concerne les risques d'accidents auxquels les enfants sont exposés dans
les foyers et au cours de leurs loisirs. Mais, a la différence de divers autres pays, il n'existe pas en Suede un systeme per- manent permettant de rendre compte de facon continuelle des dom- mages survenus. Aussi n'est-il pas possible de juger si les af- faires portées ä la connaissance de "Konsumentverket" sont re- présentatives du nombre global des accidents que les produits entrainent pour les consommateurs.
Le plupart des problémes afférents aux produits dangereux ont pu étre résolus par voie de négociations entre cette administration et les entreprises. Les activités portant sur les directives se sont poursuivies plus facilement qu'en matiere d'informations. Cela s'explique du fait qu'en matiére de sécurité des produits, il existe une importante communauté de valeurs entre.pouvoirs publics et entreprises.
La disposition générale énoncée en matiére de sécurité des pro- duits ä l'article 4 de la Loi sur la commercialisation ne revét ä l'heure actuelle qu'une portée limitée. L'interdiction de mett— re en vente des produits dangereux ne peut viser que les commer- qants vendant directement aux consommateurs. Mais il est apparu au Comité que souvent en matiére de commercialisation de produits dangereux "Konsumentverket" négociait également avec des fabri- cants et avec des négociants intermédiaires.
Portant également ä certains égards une appréciation sur la pro— cabrenmse en oeuvre par la Cour du Marché (MD), le Comité a jugé fondée dans une certaine mesure la critique selon laquelle seule le Médiateur (KO) a le droit de la saisir directement dans les affaires régies par l'article 2 de la Loi sur la commercialisa— tion. Il ressort de son appréciation qu'il y a également lieu de considérer certains autres problémes en matiére de procedure au sein de la Cour du Marche. Fait particuliérement frappant, de nombreux industriels et commercants sont relativement passifs dans les instances engagées devant la Cour du Marché. Le Comité y voit dans certains cas le risque que la Cour ne se prononce
que sur un dossier incomplet. Etant donné que ses décisions sont appelées å faire jurisprudence, c'est lä un probleme auquel il convient de préter attention.
Considerations et propositions
Elgs-atangs_sgselesss_:_autgréslementatigu_sn_tant_9ue_mexen 9:sstien-sueelémsntaire
Le Comité propose le maintien du régime actuel d'action sur les producteurs. L'examen des affaires par "Konsumentverket" sera ä l'avenir quantitativement le principal moyen d'exercer ces ac— tion. Les directives restent l'instrument normatif le plus im-
; portant (cf. chapitre 9). Les industriels et les commercants ainsi que leurs groupements doivent étre encouragés ä prendre
une part plus active aux activités visant ä améliorer la situa- tion des consommateurs. Outre les directives, le Comité juge souhaitable d'expérimenter une autoréglementation selon laquelle,
dans certains cas, les organismes du conmerce et de l'industrie élaboreront des normes dont ils surveilleront le respect sous l'autorité de "Konsumentverket". Se rattachant étroitement au commerce et ä l'industrie, cette proposition porte essentielle- ment sur les problémes afférents ä l'information des consomma- teurs. "Konsumentverket" continuera ä assumer la responsabilité d'ensemble de l'élaboration des normes indispensables.
Elaboration des directives
Le Comité a mis au point un systéme d'élaboration des directives et des normes (chapitre 9). Etant donné le bon fonctionnement des activités déployées au cours de ces derniéres années par "Konsumentverket" en matiére de directives, ce systéme se rat- tache étroitement aux modes actuels de traitement, tout en com- portant cette innovation que, selon le Comité, l'élaboration des normes doit inclure une phase d'enquéte et une phase de négocia- tions. Le moyen d'action définitivement adopté, par example di— rectives ou autoréglementation, ne devra étre choisi qu'apres la clöture des travaux d'enquéte.
Infernatien
Le Comité indique plusieurs raisons qu'il y aurait ä préciser les dispositions de l'article 3 de la Loi sur la commercialisa- tion. Toutefois, pour des motifs principalement d'ordre pra- tique, il renonce å en proposer la modification (cf. paragraphe 10.1).
Au cours de ces derniéres années, les régles en matiére d'infor- mation énoncées par les directives ont principalement porté sur les renseignements å dispenser sur les lieux de vente ou lorsque le consommateur se décide å acheter. La reduction des ressources consacrées aux activités de "Konsumentverket" a entrainé une ra- réfaction manifeste des nouvelles regles en matiére de renseigne- ments ä dispenser en dehors des lieux de vente. Selon le Comité, il y a lieu de supposer que cette évolution se poursuivra. Dans certains cas particuliers, il peut étre naturel d'émettre des
regles en matiére d'information en dehors des lieux de vente (cf. paragraphe 10.2).
De l'avis du Comité, une plus grande souplesse des directives émanant de "Konsumentverket” ainsi que de l'autoréglementation du commerce et de l'industrie offrent tout de méme de grandes possibilités d'améliorer l'information que les producteurs et les commercants dispensent aux consommateurs (cf. paragraphe 10.3).
åéEHEiEé-9€å_PEQQBIEå
Selon le Comité, l'absence d'un systéme général de compte-rendu et de statistique portant sur les accidents survenus dans les foyers et au cours des loisirs constitue une lacune essentielle de notre régime actuel de protection des consommateurs (cf. pa- ragraphe 11.1). Bien que "Konsumentverket" ait inauguré des ac- tivités expérimentales å ce sujet, il estime indispensable l'in- stauration d'un dispositif permanent de compte-rendu des domages survenus, qui soit desservi par un nombre suffisant de rappor- teurs. Aussi propose-t-il l'octroi d'une subvention particuliére ä l'Office central de statistique et ä "Konsumentverket” pour leur permettre d'aménager rapidement un systéme de compte-rendu.
Examinant conformément ä ses instructions s'il convenait de ram— placer les directives en matiére de sécurité des produits par un
systéme de prescriptions impératives (cf. paragraphe 11.2), le Comité a jugé que, considérées dans leur ensemble, ces directi— ves atteignaient leur objectif essentiel pour les consommateurs, celui de constituer un moyen efficace d'engendrer la sécurité des produits. Il semble qu'en général ces directives assurent aux consommateurs une protection aussi efficace que celle que pourraient leur dispenser des prescriptions impératives. Il n'est donc pas justifié, pour des raisons d'efficacité, d'opter en faveur d'un autre régime. Par ailleurs, considérant qu'un régime de prescriptions impératives pourrait soulever des ob— jections de principe, la majorité des membres du Comité propose qu'å l'avenir les directives demeurent la possibilité préféren-
tielle de normalisation en matiére de sécurité des produits. Aussi doivent-elles continuer å étre concues en tant que régles fondamentales assorties de régles dispositives en matiére d'in— formation au sujet des produits. Toutefois, la majorité du Co— mité juge que, dans certains cas d'exception, les prescriptions impératives éconcées par des dispositions législatives particu- liéres peuvent s'avérer un moyen d'action plus efficace que des directives. Selon une minorité de ses membres, le Gouvernement devrait avoir la possibilité d'émettre des prescriptions impéra- tives.
Le Comité a été chargé en particulier de rechercher si l'inter- diction prévue ä l'article 4 de la Loi sur la commercialisation pourrait étre prononcée non seulement contre un commercant ven- dant directement une marchandise ä la consommation privée mais aussi contre un intermédiaire, un producteur ou un importateur (cf. paragraphe 11.3). Un tel amendement bénéficierait d'un large appui. C'est ainsi, comme il a été dit plus haut, que dés mainte- nant "Konsumentverket" négocie souvent avec des industriels et des intermédiaires. Dans les milieux du commerce et de l'indust- rie, une vaste opinion serait favorable ä ce que les producteurs et les intermédiaires encourent une responsabilité en vertu des dispositions de cet article 4. Une action judiciaire permettrait également de protéger les consommateurs de facon plus efficace.
Selon le Comité, ä la difference du régime actuellement en vi- gueur, la possibilité de prononcer une interdiction doit égale- ment englober les services./Si un industriel ou commercant offre ä la consommation privée une marchandise ou un service qui, en raison de ses propres caractéristiques, risque de causer un do- mage ä une personne ou å un bien, la Cour du Marche devrait pou- voir lui interdire de continuer. Il devrait en étre de méme du producteur ou commercant offrant ä un autre une telle marchan- dise ou un tel service en vue de leur revente a la consommation privée.
En metiére de sécurité des produits, le Comité propose d'appor— ter ä l'article 8 de la Loi sur la vente a la consommation un
amendement selon lequel une marchandise que la Cour du Marché aura jugée dangereuse ou impropre ä la consommation sera toujours réputée affectée d'un vice.
ECE?iåiQOå_EQDEQCOQEE_IQ-Eä£éEE壀_JEEIQIGEQ_995_91E€€Ei!€å
Le terme "recommandations" entendu dans son acception normale ne correspondant pas å la fonction pratique des directives, il ne doit pas, selon l'opinion du Comité, étre utilisée pour exprimer le caractére juridique des directives (cf. paragraphe 12.1).
Jugeant important que ressorte clairement la teneur juridique
des normes, la Comité propose essentiellement les modifications suivantes ä leur conception et ä leur présentation rédactionelle. Le renvoi aux instructions de "Konsumentverket" inséré dans l'in- troduction ä ses directives doit étre complété par un renseigne— ment indiquant que celles-ci procédent des dispositions énoncées aux articles 2 a 4 de la Loi sur la commercialisation. Il doit également étre indiqué qu'elles répondent aux exigences qu'aprés négociations avec des representants du commerce et de l'indust— rie "Konsumentverket" impose å cette commercialisation. Des cette introduction,il doit étre renvoyé å la section particuliére des directives spécifiant les sanctions prévues pour le fait de ne pas les avoir respectées. Assorties de ces précisions, ces di- rectives, selon l'avis du Comité, renseignent suffisamment sur leur caractére juridique. Il ne doit par pouvoir étre formulé d'objection majeure ä ce que la forme "devra" y soit utilisée.
Ergeeéure_ss_1s_999r_99-M9rsbé
Le Comité considére qu'il n'y a pas de motifs valables pour que les industriels et commercants agissant ä titre particulier aient seulement un "droit subsidiaire d'ester" dans les affaires por— tant sur des mesures indues de commercialisation en vertu des dispositions de l'article 2 de la Loi sur la commercialisation
et concernant leurs propres activités. Aussi propose-t—il qu'un industriel ou un commercant concerné par un acte tel que visé audit article ait la possibilité de saisir directement la Cour
du Marché sans avoir å en informer préalablement le Médiateur a la defense des consommateurs (cf. paragraphe 13.1).
Actuellement les injonctions émanant de ce Médiateur doivent étre homologuées pour produire les mémes effets qu'un arrét rendu par la Cour du Marché. Selon le Comité, cette exigence est inadé- quate, notamment parce qu'elle est susceptible de retrader inu- tilement une décision. Aussi est-il unanime ä considérer comme insatisfaisant le régime actuellement en vigueur concernant ces injonctions. La majorité de ses membres propose certaines nou- velles dispositions en cette matiére (cf. paragraphe 13.3). Selon sa proposition la plus importante, une injonction produira effets non seulement aprés son homologation mais aussi lorsque le commercant concerné aura omis de déclarer qu'il y fait oppo- sition.
Dans les affaires portées pardevant la Cour du Marché en vue de l'amener ä rendre un arrét faisant jurisprudence, le régime ac— tuellement en vigueur, selon lequel le Médiateur ou tout autre requérant doit demander une interdiction ou une injonction en saisissant cette juridiction, peut entrainer des consequences néfastes. Une telle requéte peut amener un industriel ou commer- cant ä s'abstenir de prendre une part suffisamment active a la procédure. Le Comité propose une régle particuliére, selon la- quelle une action peut étre limitée å l'examen de la question de savoir si l'agissement ou l'omission d'un commercant peut faire l'objet d'une intervention en application d'une des dis— positions générales de la Loi sur la commercialisation ou de celle No 112 de 1971 portant interdiction de conditions con— tractuelles indues (cf. paragraphe 13.4).
Selon une des idées fondamentales dont s'inspire cette législa- tion, méme des entreprises qui n'ont pas été parties dans une affaire doivent se conformer aux arréts rendus par la Cour du Marché. Il semble donc justifié que, par l'intermédiaire de leurs groupements, elles aient la possibilité de se faire en- tendre dans l'instance. Il en est particuliérement ainsi lors- que, pour une raison ou pour une autre, une entreprise defende—
resse prend une part peu active a la procedure. Ces groupements doivent également pouvoir verser au dossier de l'affaire des do- cuments présentant une valeur pour les activités jurisprudentiel- les de la Cour. C'est pourquoi le Comité propose qu'un groupe— 9522 d'industriels ou de commercants puisse, sous certaines con- ditions, intervenir dans une affaire aux cötés de l'adversaire du Médiateur ä la défense des consommateurs (cf. paragraphe 13.5).
Enfin, pour que les produits particuliérement dangereux dispa- raissent rapidement du marché, le Comité propose que, dans les affaires régies par les dispositions de l'article 4 de la Loi sur la commercialisation, la Cour du Marche puisse, lorsqu'il
y aura pour cela des raisons particuliérement importantes, rendre des arréts provisoires sans échange préalable de correspondence
avec les industriels ou commercants concernés (cf. paragraphe 13.6.3).
BILAGOR
Bilaga 1:1
Kommittédirektiv
&
&& E%
Översyn av vissa konsumentpolitiska medel för produ- centpåverkan m. m.
Dir 1979:105 Beslut vid regeringssammantråde 1979—08-30
Departementschefen, statsrådet Cars, anför. Konsumentpolitikens uppgift är att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Under 1950- och 1960-talen var samhällets insatser på området i huvudsak begränsade till konsumentupplysning. Syftet därmed var bl. a. att öka konsumenternas kunskaper och därigenom göra det möjligt för dem att påverka företagens utbud av varor och tjänster. Direkta kontakter med företagen togs i allmänhet inte från samhällets sida. Ingri- panden mot olämpliga affärsmetoder skedde i huvudsak genom självsanering inom näringslivet.
Vid ingången av 1970-talet vidgades kraftigt ramen för det konsumentpo- litiska arbetet. Genom lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring tog samhället över ansvaret för normbildningen därvidlag. Konsumentom- budsmannen (KO) fick sålunda i uppdrag att övervaka marknaden och beivra överträdelser på marknadsföringsområdet. Vidare fick marknadsrådet, numera marknadsdomstolen,i uppgift att handha den dömande funktionen. Senare inrättades också konsumentverket som en central förvaltningsmyn- dighet för konsumentfrågor. Utvecklingen har därefter lett till utökad lagstiftning,bl. a. marknadsföringslagen (1975:1418). Denna lag trädde i kraft den 1 juli 1976. Vidare trädde då i funktion det nya konsumentverket där verkschefen även är KO. Genom marknadsföringslagen fick myndigheterna ytterligare medel för ingripande. lagen ger f. n. möjlighet till tvångsåtgärder mot bl. a. otillbörlig marknadsföringbristiällig information samt saluhållan- de av skadliga eller otjänliga produkter.
Lagstiftningen på konsumentområdet har som nyss berördes också i övrigt successivt byggts ut, bl. a. genom lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor (avtalsvillkorslagen), konsumentköplagen (1973:877) och kon- sumentkreditlagen(l977:98l). Den sistnämnda trädde i kraft den 1 juli 1979. Nyligen har regeringen lagt fram förslag till en särskild konsumentförsäk- ringslag.
Dir 1979:105
Utvecklingen under 1970-talet har inneburit att samhällets konsumentpo- litiska insatser har utvidgats till att gälla inte bara informationen till konsumenterna utan även direkta kontakter med företagen från de konsu- mentpolitiska instansernas sida. Därvid söker dessa instanser förmå företa- gen att anpassa sin verksamhet till konsumenternas intressen. De organ och den lagstiftning som jag tidigare har berört har inneburit en omfattande utbyggnad av detta producentpåverkande arbete.
Enligt sin instruktion (1976:429) skall konsumentverket bl. a. söka påverka producenter, distributörer och marknadsförare att anpassa sin verksamhet efter konsumenternas behov. Vidare skall verket utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutformning. Dessa riktlinjer, som är ett av medlen i det konsumentpolitiska arbetet och som är av särskilt intresse i det nu aktuella sammanhanget, har vid fiera tillfällen under senare år varit föremål för en omfattande debatt. Jag vill därför här redogöra för riktlinjernas bakgrund och tillkomst samt deras funktion i samspel med övriga medel för samhällets producentpåverkan.
Vid utformningen år 1970 av lagstiftningen mot otillbörliga marknadsfö- ringsåtgärder ansågs det (prop. 1970:57 s. 60) att en detaljreglering i lag under vilka omständigheter vissa affärsmetoder inte fick användas var förenad med nackdelar. I stället valdes tekniken att i den nya lagstiftningen vid sidan av vissa specialbestämmelser inrymma en vidsträckt generalklausul som gav möjlighet att vid vite förbjuda en näringsidkare att fortsätta med ett visst förfarande som bedömdes vara otillbörligt mot konsumenter eller näringsid- kare genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt. Det förutsattes därvid att de rättstillämpande organen genom sin praxis skulle utbilda ett nyanserat normsystem. Regeln skulle vidare skapa förutsättningar för en fortgående rättsbildning på området. Det bedömdes (prop. 1970:57 s. 169) att ärendena i många fall skulle komma att avslutas hos KO, bl. a. genom frivillig rättelse.
Utmärkande för generalklausulen om otillbörlig marknadsföring, som numera finns i marknadsföringslagen, är att normbildningen sker först i marknadsdomstolen genom dess beslut i enskilda ärenden. Till skillnad mot detaljerade, straffsanktionerade bestämmelser utformas ett förbud i ett enskilt fall först när domstolen har funnit de allmänna normerna i general- klausulen åsidosatta av en näringsidkare.
Ett vitesförbud med stöd av generalklausulen är formellt bindande endast för den näringsidkare som förbudet har riktats mot. Marknadsdomstolens beslut i enskilda ärenden har dock fått stor betydelse också som vägledning för andra näringsidkare. Seriösa företag torde sålunda frivilligt avstå från att använda affärsmetoder av en art som domstolen har funnit otillbörlig. Vidare lade KO ofta domstolens beslut i principfrågor till grund för överenskom- melser med näringsidkare inom en viss bransch eller för riktlinjer som KO
antog för sin granskningsverksamhet i anslutning till lagen om otillbörlig marknadsföring. Sådana överenskommelser eller riktlinjer täckte rätt ofta även förfaranden som inte prövats av domstolen. Genom detta kom de att utgöra en blandning av dels rättsligt prövade normer, dels normer av annan art, såsom frivilliga åtaganden av grupper av näringsidkare. I det sistnämnda fallet kunde marknadsdomstolen komma att bedöma åtagandena som överensstämmande med god affärssed och därmed låta dem bli vägledande för domstolen vid prövning av frågan huruvida ett företags åtgärderi ett visst ärende var att bedöma som otillbörlig marknadsföring.
Normbildningen i anslutning till lagen om otillbörlig marknadsföring präglades sålunda av ett samspel mellan rättsregler och normer av annan art. Konkret utformade handlingsregler för skilda typsituationer växte fram i samband med marknadsdomstolens praxis och KO:s verksamhet.
När marknadsföringslagen utformades år 1975 konstaterades (prop. 1975/ 76:34 s. 93 f.) att den verksamhet som bedrevs inom ramen för lagen om otillbörlig marknadsföring samt avtalsvillkorslagen till stor del utgjordes av förhandlingar mellan K0 och berörda företag eller branschorganisationer. Flertalet ärenden klarades av genom att företagen eller organisationerna inför KO frivilligt utfäste sig att ändra marknadsföringen eller avtalsvillkoren. Vidare uttalades att KO utfärdade allmänna riktlinjer rörande marknadsfö- ring och att konsumentverket svarade för det producentpåverkande arbetet i övrigt,såsom i fråga om produktutveckling och produktinformation till nytta för konsumenterna.
Här kan inskjutas att det i samband med att konsumentverket inrättades år 1972 diskuterades huruvida verket skulle utrustas med formella befogenheter att vidta tvingande åtgärder gentemot producenterna (prop. 1972:33, NU l972:40, rskr 1972z225). Dåvarande departementschefen framhöll därvid att det var naturligt att i första hand försöka åstadkomma resultat genom frivilligt samarbete med producenterna i obundna former.
Vid tillkomsten av marknadsföringslagen år 1975 uttalades vidare att samarbetet mellan konsumentverket och företagen hade tagit olika former. Ibland hade brister hos enskilda produkter föranlett verket att ta upp överläggningar med berörda företagare. I andra fall hade diskussioner förts med företrädare för hela branscher. Av särskilt intresse bedömdes de riktlinjer vara som konsumentverket utfärdade rörande produktutformning och produktinformation. ! riktlinjerna, angavs det, lämnade verket rekom- mendationer som innehöll sådana krav som verket efter samråd med branschen hade funnit att man borde ställa inom området i fråga.
.Som jag förut har berört innebar tillkomsten år 1975 av marknadsförings- lagen att möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder mot bristfällig information och saluhållande av skadliga eller otjänliga produkter infördes. De riktlinjer som K0 och konsumentverket tidigare hade utfärdat var ju i sig inte
bindande för näringsidkarna utan endast ett uttryck för myndighetens uppfattning om hur företagen borde uppträda på marknaden. Som har omnämnts kunde det dock finnas inslag som hade prövats av marknads- domstolen.
Vid utformningen av den nya marknadsföringslagen beaktades särskilt de goda erfarenheterna av utrednings- och förhandlingsverksamheten. Man ansåg att det fanns all anledning att värna om de fördelar som även i fortsättningen stod att vinna inom ramen för en förhandlingsverksamhet i obundna former. Det angavs (prop. 1975/76:34 s. 94 f.) som en grundtanke att myndigheterna visserligen måste ha möjlighet till tvångsvisa ingrepp men att de önskvärda förändringarna av företagens beteenden så långt möjligt borde genomföras på grundval av frivilliga åtaganden från företagens sida.
Såsom en ytterligare princip angavs år l975 att konsumentpolitiken skall bedrivas i en decentraliserad ekonomi, där besluten om produktion och konsumtion fattas av ett stort antal individer under starkt skiftande förutsättningar. I denna marknadsekonomi måste ansvaret för produktut- veckling och marknadsföringi första hand ligga hos de enskilda företagen. De närmare formerna för de konsumentpolitiska organens arbete med att påverka producenterna måste allmänt bestämmas mot bakgrund av detta.
Ifråga om den tekniska utformningen av tvingande bestämmelser rörande produktinformation och produktsäkerhet låg vissa förslag till grund för lagstiftningsarbetet år 1975. Dessa innebar huvudsakligen en ramlagstiftning med befogenhet för en viss myndighet att utfärda detaljerade föreskrifter som sanktionerades med straff eller vite. En sådan ordning bedömdes (prop. l975/ 76:34 s. 106) dock vara förenad med olägenheter när det gäller det vida område som utgörs av konsumentprodukter i stort. Statsmakternas slutsats blev i stället att den nya lagstiftningen borde byggas upp efter mönster av generalklausulen om otillbörlig marknadsföring, dvs. med formell normbild- ning först i marknadsdomstolen genom vitesbeslut i enskilda ärenden. Slutsatsen byggde på förutsättningen att resultat i allmänhet kan åstadkom- mas genom frivilliga överenskommelser och utfärdande av riktlinjer.
Genom den valda formen och dess nu angivna förutsättningar grundades de nya bestämmelserna på att icke bindande riktlinjer m. ni. också i fortsättningen skulle vara ett av de främsta medlen för samhällets produ- centpåverkan. Riktlinjerna skulle beakta behovet av vägledning för närings- livet i fråga om tillämpningen av generalklausulerna rörande information och produktsäkerhet. Den valda lösningen byggde på att de fall som skulle komma under marknadsdomstolens prövning ofta borde bli sådana där ett företag inte följt riktlinjer som konsumentverket lämnat för ett visst område och som ju inte är bindande. Utgångspunkten var därvid att de meddelade riktlinjerna normalt ligger till grund för marknadsdomstolens bedömning. Avgörandet skulle dock ankomma på domstolen.
För de närmare överväganden som har skett vid valet av denna lösning får jag hänvisa till vad som i övrigt sägs i propositionen 1975/76:34 med förslag till marknadsföringslag, m. ni. Jag vill här endast erinra om vissa uttalanden rörande riktlinjernas utformning och förekomst. Dåvarande departements- chefen anförde bl.a. att detaljerade riktlinjer ställde höga krav på myndig- heternas utredningsresurser. Med de resurser som inom överskådlig tid kunde stå till buds för det konsumentpolitiska arbetet torde det inte vara möjligt att annat än i undantagsfall utfärda anvisningar som innehöll mera detaljerade krav på företagens marknadsföring. Vidare uttalades att detalje- rade krav kunde komma i konflikt med uppfattningen att ansvaret för produktutveckling och produktinformation i första hand måste åvila företa- gen själva. Det torde i normalfallet inte heller vara möjligt för myndigheterna att förutse och beakta alla de olika situationer, som kunde uppstå i anslutning till utveckling och marknadsföring av en produkt. Bedömningen blev därför den att utfärdade riktlinjer vanligen måste bli allmänt hållna och att det av den anledningen blev nödvändigt att i inte obetydlig utsträckning ha överläggningar med näringsidkare rörande riktlinjernas innebörd i enskilda fall. Vidare ansågs det inte vara möjligt eller lämpligt att inom överskådlig framtid ta fram riktlinjer för alla de produktområden, där konsumentsyn- punkter behöver föras fram.
Frågan om riktlinjernas rättsliga karaktär har ånyo berörts i förarbetena till konsumentkreditlagen (prop. 1976/77:123 s. 349 f. samt 370 f.) Därvid anfördes bl. a. att riktlinjerna är att anse som rekommendationer men att det ligger i sakens natur att de i praktiken måste få en väsentlig betydelse, särskilt när de återspeglar även branschorganisationens uppfattning eller i övrigt ger uttryck för vad som får anses vara god sed på marknaden.
Som har berörts tidigare skall konsumentverket enligt sin instruktion bl. a. utfärda riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutformning. Det kan tilläggas att begränsning därvid inte har gjorts med avseende på om rekommendationernas innehåll kan komma att upprätthållas med stöd av marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen eller konsumentkreditlagen eller ej. I de delar som riktlinjerna rör frågor inom dessa lagars tillämpningsområde är riktlinjerna närmast att se som konsumentverkets uppfattning om hur lagen bör tolkas på ett visst område. Men konsumentverkets riktlinjer kan även omfatta rekommendationer om sådant som inte kan framtvingas med stöd av lag.
Innan riktlinjer utfärdas på ett visst område bör förhandlingar normalt ha * förekommit mellan verket och berörda branschorganisationer. Men verket kan också förhandla direkt med ett visst eller vissa företag och kan utfärda riktlinjer även om enighet inte har uppnåtts med näringslivet om deras innehåll. Verket har f. n. utfärdat drygt tjugo riktlinjer.
Som har framgått av min redovisning har utbyggnaden på det producent-
påverkande området under 1970-talet skett etappvis. En grundläggande strävan har därvid varit att knyta an till vunna erfarenheter av vilka handläggningsformer som i praktiken visat sig mest smidiga och ändamåls- enliga. I sådant syfte har tillkommit en ordning som skall skapa förutsätt- ningar för samarbete mellan samhällsorgan och näringsliv utan tyngande rättslig detaljreglering men med möjlighet för dessa organ att tvångsvis genomdriva särskilt viktiga krav.
Den nu angivna ordningen kan sägas vara okonventionell jämfört med den vanliga tekniken för näringsrättslig reglering. De ansvariga organen lämnas ett betydande mått av frihet att själva fastställa vilka former av producent- påverkan som bäst gagnar lagstiftningens syften samt vilka medel som är lämpligast för att genomdriva angelägna krav.
Redan mot denna bakgrund framstår det som naturligt att nu söka utreda det valda systemets verkningar och då särskilt riktlinjernas betydelse i det konsumentpolitiska arbetet. Därvid saknas dock enligt min bedömning fog för att överväga ändringar av hittillsvarande grundläggande principer för det producentpåverkande arbetet. En översyn på detta område bör i stället inriktas mer på de tekniska formerna för producentpåverkan och på att på grundval av de erfarenheter som har vunnits se om systemet i vissa avseenden kan förbättras. Bakgrunden är då givetvis regeringens ambition att sätta konsumenternas bästa i första rummet.
Vid en sådan översyn som jag här har berört får uppmärksammas bl. a. vad som i den allmänna debatten eller på annat sätt har anförts rörande riktlinjesystemet. Utan att jag för egen del nu kan ta ställning till skilda synpunkter vill jag här peka på vissa sådana som jag menar bör prövas förutsättningslöst vid en översyn. Jag vill tillägga att de synpunkter som jag nu kommer att redovisa har mötts av skilda motargument i debatten. Det skulle föra för långt att här beröra även dessa. Givetvis är det en uppgift vid översynen att ta ställning till de olika åsikternas tyngd.
Det har ifrågasatts om rekommenderande riktlinjer som producentpåver- kande medel är lämpligt på produktsäkerhetsområdet även om så är fallet beträffande informationsfrågor. För vissa delområden kan, har det anförts, en detaljreglering med straffsanktion vara att föredra. Det har vidare framförts | att en sådan reglering kan passa bättre inom vissa delar av informationsom- ' rådet, såsom beträffande information om priset på utbjudna varor m. m.
Ytterligare invändningar tar sikte på vad som regleras i riktlinjerna och på hur regleringen sker. Idet förstnämnda avseendet har på vissa håll anförts att de hittills utfärdade riktlinjerna täcker fler produktområden och företagsbe- teenden än som har varit statsmakternas avsikt. I det sistnämnda avseendet har kritiken ibland gått ut på att de utfärdade riktlinjerna i vissa fall varit långt mer detaljerade än vad som förutsattes vid tillkomsten år 1975 av marknads- föringslagen, särskilt mot bakgrund av företagens förstahandsansvar för
produktutformning och marknadsföring. Å andra sidan, framhålls det, vill åtskilliga företag ha detaljerade och entydiga iiktlinjer.
Andra synpunkter gäller sättet för framtagande av riktlinjer. l överens- stämmelse med statsmakternas intentioner utgörs ett underlag för dessa av förhandlingar med företagen. Risk finns härvid, har det framförts, att förhandlingssystemet har konkurrenssnedvridande effekter. Detta skulle särskilt gälla när förhandlingarna förs främst med marknadsledande företag. Stora företag och betydelsefulla branschorganisationer skulle kunna använda förhandlingarna som konkurrensmedel. Med detta hänger samman frågan huruvida utfärdade riktlinjer ibland skapar s. k. tekniska handelshinder oförenliga med Sveriges internationella åtaganden. I samband med dessa konkurrenssynpunkter har vidare uttalats att billigare men ändock för vissa konsumenter tillräckligt användbara varor kan komma i underläge genom de krav som ställs i riktlinjer som gäller produkters beskaffenhet. Vidare skulle riktlinjerna kunna begränsa produktutvecklingen.
Det har även satts i fråga om inte erfarenheterna nu har visat att riktlinjerna reglerar så omfattande problemkomplex att dessa i praktiken svårligen kan lösas genom principbeslut av marknadsdomstolen. Som ett exempel har tagits frågor rörande skötsel av textilier.
Därutöver har även rests frågan om inte framtagandet av riktlinjer bör göras mer öppet för direkt inflytande också från enskilda konsumenter och konsumentorganisationer. Man pekar härvid på det arbetssätt som det amerikanska organet Federal Trade Commission tillämpar och som innebär en aktiv påverkan föratt få konsumenter i allmänhet att föra fram synpunkter på vad blivande riktlinjer på visst område bör innehålla.
Vidare har i den allmänna debatten rests invändningar mot den juridiska konstruktionen såvitt gäller riktlinjernas status som rekommendationer samt kopplingen till marknadsdomstolens prövning av frågan huruvida innehållet i riktlinjerna kan upprätthållas med tvångsåtgärder enligt bl. a. marknadsfö- ringslagen. Ett visst samband med detta har den kritik som riktas mot att konsumentverket i sina rekommendationer formulerar vissa krav såsom regler som "skall" följas trots att rekommendationema i sig inte är bindande. Kritiken har också gått ut på att det är svårt för de enskilda företagen att rätt uppfatta vilken status skilda riktlinjer eller delar av sådana kan ha. Enligt denna kritik är alltså själva systemet och dess blandning av olika normer svårförståeligt.
Det har också uttalats att riktlinjer möjligen borde utfärdas endast i den mån där reglerade förfaranden omfattar vad som ingår i marknadsföringsla- gens tillämpningsområde.
Andra åsikter har gällt fördelningen av resurser, bl. a. mellan utformandet av riktlinjer samt övervakningen av dessas efterlevnad. Några anser att övervakningen har fått ett för litet utrymme.
Vidare har allmänt ställts frågan vilka kostnader respektive fördelar för konsumenterna som systemet med styrning genom riktlinjer medför. Särskilt anför man att verksamheten för att ta fram riktlinjer kräver att både konsumentverket och näringslivet sätter in betydande resurser, bl.a. av administrativ art. Några mer detaljerade alternativ till nu gällande ordning synes dock inte ha formulerats. Tankar som emellertid har framförts är bl. a. att förhandlingar med näringslivet om riktlinjer borde ske med utgångspunkt i konkreta ärenden som marknadsdomstolen kunde pröva när enighet inte uppnåddes. Mot detta har invänts att riktlinjer som skall täcka alla relevanta aspekter beträffande exempelvis produktsäkerhet inte rimligen kan ha en sådan konkret anknytning. På produktsäkerhetssidan men även i viss mån på informationssidan borde, som har berörts tidigare, enligt en uppfattning bindande föreskrifter vara befogade. I alla händelser vore det, anför några, befogat att åstadkomma ett mer differentierat system som möjliggör ytterligare åtgärder och innehåller fler styrmedel.
Mot den nu angivna bakgrunden anser jag att en översyn bör göras av de nu aktuella konsumentpolitiska medlen för producentpåverkan. För översynen bör en särskild kommitté tillkallas.
Kommittén bör inom den ram som jag tidigare har angivit kartlägga om problem förekommer samt, om så skulle vara, lämna förslag om de förändringar i eller kompletteringar av det nuvarande systemet som bedöms möjliga och lämpliga. Jag vill tillägga att kommittén i sitt arbete bör tillgodogöra sig de erfarenheter som på olika håll har vunnits vid framta- gandet av riktlinjer samt det omfattande material som har redovisats i samband med den förda debatten.
En särskild fråga som rör den tekniska utformningen av 4 & marknadsfö- ringslagen bör vidare uppmärksammas.
Saluhåller näringsidkare till konsument för enskilt bruk vara,som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom, kan marknadsdomstolen enligt vad som anges i nämnda bestämmelse förbjuda honom att fortsätta därmed. Detsamma gäller, om varan är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål. Regeln äger motsvarande , tillämpning, om konsumenten erbjuds att mot vederlag förvärva nyttjande— '? rätt till vara för enskilt bruk. Förbud får inte meddelas i den mån det i författning eller beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan med samma ändamål som förbudet skulle fylla.
I en skrivelse till regeringen har konsumentverket framhållit att bestäm- melsen inte gör det möjligt att ingripa mot den försäljning som sker exempelvis från tillverkare till grossist eller från grossist till detaljistledet. ;; Enligt konsumentverkets mening är denna begränsning otillfredsställande. "i Verket har därför begärt att 45 marknadsföringslagen ändras så att förbud kan riktas även mot annan försäljning än den som sker direkt till konsu-
ment.
Konsumentverkets skrivelse har remissbehandlats. Remissinstanserna äri allmänhet principiellt positiva. Vissa av dem förordar dock att frågan utreds ytterligare, bl. a. med hänsyn till civilrättsliga konsekvenser, effekter beträf— fande redan sålda produkter samt formen för samhällsingripande. Jag finner det lämpligt att frågan bedöms inom ramen för den översyn jag här förordar. '
Vid översynen bör kommittén också kunna överväga behovet av ändringar på andra särskilda punkter än som nu har berörts när det kommer upp frågor som gör detta påkallat.
Kommittén bör hålla sig underrättad om arbetet inom andra utredningar som kan ha betydelse för uppdraget. Det kan sålunda finnas anledning att samråda med bl. a. konsumentköpsutredningen (Ju 1977:13).
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för handelsdepartementet
att tillkalla en kommitté med högst sju ledamöter med uppdrag att se över vissa konsumentpolitiska medel för producentpåverkan m. m.,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen föreskriver att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns kommittéanslag.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Handelsdepartementet)
Bilaga 2:1
Förordning med instruktion för konsumentverket;
SFS 1976:429, ändrad 1979:826, 1980:873 och 1981:494.
Inledande bestämmelse
1 5 Allmänna verksstadgan (1965: 600) skall, med undantag av 3 5 1, tillämpas på konsumentverket.
Uppgifter
2 & Verket är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har till uppgift att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. I anslutning härtill fullgöres de uppgifter, som enligt marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor tillkommer konsumentombudsmannen.
35. Det åligger verket särskilt
att undersöka och följa konsumenternas förhållanden, att stödja hushållen i derassträvan att utnyttja sina resurser så att de eg- na behoven bäst tillgodoses,
att uppmärksamma konsumentgrupper. som ekonomiskt, socialt eller utbildningsmässigt är svaga,
att övervaka marknadens utbud samt företagens marknadsföring och säljvillkor.
att utföra eller låta utföra undersökningar av olika varor, tjänster och andra nyttigheter.
att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och utformning av varor. tjänster och andra nyttigheter samt för företagens tillämpning av konsumentkreditlagen (1977: 981).
att söka påverka producenter, distributörer och marknadsförare att an- passa sin verksamhet efter konsumenternas behov,
att informera konsumenterna om för dem väsentliga fakta och förhållan—
den .
att bringa konsumentproblem, som kräver åtgärder av sådant slag, att verket icke kan vidtaga dem, till ansvariga organs kännedom,
att främja undervisning och utbildning i konsumentfrågor, att följa utvecklingen och beakta konsumenternas intressen beträffande distributions- och varuförsörjningsfrågor samt att fullgöra uppgifter enligt förordningen (1979: 638) om statligt stöd till glesbygd,
att svara för centrala uppgifter i anslutning till konsumentverksamhet på regional och lokal nivå samt att utfärda anvisningar för den regionala kon- sumentpolitiska verksamheten. (1981:494)
4 & Undersökningar får utföras även på uppdrag av myndighet eller enskild. Uppgift om resultat av undersökning, som har utförts för upp- dragsgivares räkning, får ej offentliggöras utan dennes samtycke. Ersättning för utförda uppdrag utgår enligt taxa, som verket fast- ställer.
5 & Verket bör samråda med andra myndigheter som handlägger kon- sumentfrågor. Verket bör vidare samarbeta med kommunerna och med enskildz organisationer, vilkas verksamhet omfattar konsumentfrågor. i l l 6 5 Inom sitt verksamhetsområde företräder verket staten såväl vic som utom domstol.
Organisation
7 & Verket ledes av en styrelse. Ledamöter av denna är en general- direktör, som är styrelsens ordförande, och högst nio andra ledamöter, som regeringen utser särskilt.
8 & Generaldirektören är chef för verket och tillika konsumentom- budsman.
Inom verket finns två sakenheter, vilka vardera består av två enheter. Vidare finns en allmän enhet, en informationsenhet, en teknisk enhet och en administrativ enhet samt ett sekretariat med uppgift främst att biträda konsumentombudsmannen med hans uppgifter enligt marknads- föringslagen (1975: 1418) och lagen (1971: 112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor.
Varje sakenhet förestås av en avdelningschef, den tekniska enheten av en laboratoriechef och övriga enheter av byråchefer. Chef för sekre- tariatet är konsumentombudsmannens ställföreträdare.
Chefen för sekretariatet år verkschefens ställföreträdare såvitt avser dennes uppgifter som konsumentombridsman och chefen för en av sak- enheterna är verkschefens ställföreträdare såvitt avser verket i övrigt.
9 5 Hos verket är i övrigt anställda tjänstemän enligt personalför- teckning samt annan personal i mån av behov och tillgång på medel.
I mån av behov och tillgång på medel får verket anlita experter och sakkunniga.
10 5 Till verket är knuten en rådgivande nämnd, glesbygdsnämnden. med uppgift att bistå verket med råd rörande distribution och varuförsörj- ning i glesbygd och därmed sammanhängande frågor.
Nämnden består av åtta ledamöter, som regeringen utser särskilt. Bland ledamöterna förordnar regeringen en att vara ordförande och en att vara vice ordförande. För ledamöterna finns ersättare till det antal regeringen
bestämmer. (1979:826)
11 5 Av styrelsen avgöres ]. viktigare författningsfrågor, 2. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrif- ter, 3. frågor om förslag till anslagsframställning hos riksdagen och andra frågor av större ekonomisk betydelse, 4. frågor om tillsättning av tjänst i lägst lönegrad F 19, 5. frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, 6. frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande, 7. viktigare frågor om omfattningen och inriktningen av verkets verk-
samhet, . 8. andra frågor som generaldirektören hänskjuter till styrelsen.
(1980:873)
12 % Styrelsen är beslutför när generaldirektören och minst fem andra ledamöter är närvarande. När ärende av större vikt handlägges, bör om möjligt samtliga ledamöter närvara.
Som styrelsens beslut gäller den mening som de flesta förenar sig om eller, vid lika röstetal, den mening som generaldirektören biträder. Om omröstning i fråga som avses i 11 5 5 finns särskilda bestämmelser.
Är styrelseärende så brådskande, att styrelsen ej hinner sammanträda för behandling av ärendet, avgöres detta genom meddelanden mellan generaldirektören och minst fem andra ledamöter. Kan ärendet ej lämp- ligen avgöras på detta sätt, får generaldirektören besluta ensam i när- varo av den föredragande, till vars uppgifter ärendet hör. Beslut, som fattas enligt detta stycke, skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
13 & Ärende, som ej skall avgöras av styrelsen, avgöres av general- direktören ensam.
14 5 l arbetsordning eller genom särskilt beslut får överlämnas åt annan tjänsteman än generaldirektören att avgöra ärende eller grupp av ärenden som icke är av sådan beskaffenhet att prövningen bör ankom- ma på generaldirektören. Uppdrag att föra talan vid marknadsdomsto- len får dock lämnas endast till tjänsteman som är lagkunnig.
15 5 När generaldirektören är hindrad att utöva sin tjänst, utövar vardera ställföreträdaren tjänsten till den del den omfattar hans om-
råde. Ställföreträdare inträder efter beslut av generaldirektören även i övrigt inom sitt område i generaldirektörens ställe vid behandlingen av visst ärende eller viss grupp av ärenden.
16 & Uppkommer hinder för såväl generaldirektören som någon av hans ställföreträdare, fullgöres generaldirektörens åligganden av den tjänsteman, som generaldirektören bestämmer.
17 & I generaldirektörens frånvaro får ej fattas beslut av större vikt, som kan anstå utan olägenhet, eller utan hans medgivande vidtagas åtgärd, som rubbar eller ändrar av verket eller konsumentombudsman- nen meddelade föreskrifter eller tillämpade grunder.
Första stycket gäller även vid ledighet på tjänsten som generaldirek- tör, till dess regeringen bestämmer annat.
18 5 Ärende avgöres efter föredragning, som ankommer på chefen för den enhet till vilken ärendet hör, chefen för sekretariatet eller på särskilt förordnad föredragande. I arbetsordning eller genom särskilt beslut får medges, att ärende som handlägges enligt 14 & eller inom sekretariatet avgöres utan föredragning.
Generaldirektören får själv övertaga beredning och föredragning av ärende.
Chef för enhet eller chefen för sekretariatet får närvara när ärende som hör till hans arbetsområde föredrages av annan.
19 5 Om någon som har närvarit vid den slutliga handläggningen av ärende eller föredraganden har skiljaktig mening, skall denna antecknas.
20 5 Under tjänsteresa eller vid annat tillfälle, när ärende är så brådskande att föredragande ej kan tillkallas, får generaldirektören utan föredragning meddela beslut som icke kan uppskjutas utan olä- genhet.
21 & Generaldirektören, chef för enhet eller chefen för sekretariatet eller, efter beslut av generaldirektören, annan tjänsteman får infordra förklaring, upplysning eller yttrande i ärende hos verket.
22 & Anföres klagomål mot viss marknadsföringsåtgärd och är fråga endast om prövning enligt 2—4 & marknadsföringslagen (1975: 1418), i får klagomålen lämnas utan åtgärd, om det från allmän synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas.
23 5 Innan konsumentombudsmannen ansöker hos marknadsdomsto— ; len om förbud eller åläggande enligt 2——4 & marknadsföringslagen 1 (1975:1418) eller om förbud enligt 1 5 lagen (1971:112) om förbud ! mot oskäliga avtalsvillkor, skall den som avses med ansökningen bere- f das tillfälle att yttra sig. Detta gäller dock ej i brådskande fall eller om annars särskilda skäl föreligger.
24 & Föreläggande enligt 14 eller 15 & marknadsföringslagen (1975: 1418) eller 6 & lagen (1971: 112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor avfattas skriftligen och undertecknas av konsumentombudsmannen.
Föreläggande godkännes genom att den till vilken det riktas under- tecknar och tillställer konsumentombudsmannen förklaring, att han godkänner det förbud eller åläggande som anges i föreläggandet. God- kännande som tecknas på annan handling än föreläggandet gäller endast om det klart framgår vilket föreläggande som avses.
Tjänstetillsättning
25 & Generaldirektören förordnas av regeringen för högst sex år. Styrelsens övriga ledamöter förordnas för högst tre år. Glesbygdsnämndens ledamöter förordnas för högst tre år. Tjänst i lägst lönegrad F 25 och tjänst som laboratoriechef eller byrå- chef tillsättes av regeringen efter anmälan av generaldirektören. Förordnande för chef för sakenhet att vara generaldirektörens ställ- företrädare meddelar regeringen för tre år efter anmälan av_ general- direktören.
Övriga tjänster tillsättes och annan personal antages av verket.
Övriga bestämmelser
26 & Glesbygdsnämnden sammanträder när nämndens ordförande finner anledning föreligga.
27 s Upphörd (1980:873).
28 & Besked enligt 37 å andra stycket statstjänstemannastadgan (1965: 601) lämnas av verket i fråga om enhetschef som ej är generaldirektö- rens ställföreträdare.
29 5 Mot konsumentombudsmannens beslut i ärende enligt mark- nadsföringslagen (1975:1418) eller lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor får talan föras endast i den utsträckning som an- ges i dessa lagar.
Denna instruktion träder i kraft den 1 juli 1976,— då instruktionen (1972: 739) för konsumentverket och instruktionen (1970: 587) för konsumentombudsmannen skall upphöra att gälla.
Konsumentverkets organisation
Konsumentverket leds av en styrelse med 12 ledamöter. Ordförande är verkets generaldirektör. I styrelsen ingår företrädare för konsumenter och löntagare (3 personer), för näringslivet (2), för politiska partier (2), för kommunema (1) och för personalen (2) samt Livsmedelsverkets generaldirektör.
Nedanstående plan visar hur Konsumentverket är organiserat.
STYRELSE VERKSCHEF OCH KO KO—SEKRETARIAT
Talan i Marknads- domstolen GLESBYGDS- NÄMNDEN
Vitesförelägganden Atalsärenden
AVDELNING l AVDELNING ll
TEKNIQM _EXBALJ
INFQRMATIQNS- QYEÅN
AQMINIS ! BA- TIVA QYHAN
Gemensam funktion
Tekniska Masemedie— Ekonomi undersöknin- kontakter och planering B—YRA ' B—YRÅ seo 82:33?!” Råd och Rön Personal HEMPRODUKTION TRÅNS RTEFI * .. och M man ' "” handlingar Sch sååå?" ”hmmm" :; . . . semantik]? Bilan Reson Kemwekmm .. . Hushålls- Sport- Hobby. 333133?ng Forlagswodukuon maskin” ”"" ”* "" Hemmets. * Marknadsföring. & BVRA 4 verktyg och order. distri- YRA 2 ÖVRIG säkerhetsut- button BOENDE KONSUMTION Nm"? 335332 iögnnw Varuprovningar _ ' * T O', U'PS'mns- Hllsovård. Mobler. Silimetodel.
Service mm Kultur mm
Bilaga 2:2 1 FÖRTECKNING OVER RIKTLINJER UTFÄRDADE I KOVFS
KOVFS Nr Datum för
ikraftträdande
l977zl Riktlinjer för information till konsument
vid tillfälliga prisaktiviteter för daglig-
varor l978-Ol-Ol l977z2 Riktlinjer för information om nya person- bilars energiförbrukning ]) 1978—01-01
l977:3 Riktlinjer för rullbräden (skate-boards) l977-lO—Ol l977:4 Riktlinjer för marknadsföring av barn-
blöjor 1978—09—01 l977z5 Riktlinjer för marknadsföring av barn- blöjsnibbar 1978-09—0l l977:6 Riktlinjer för information till kgnsument vid marknadsföring av matpotatis2 l978—Ol-02 1977:7 Riktlinjer för rid- och skidhjälmar l979-ll-Ol 1977:8 Riktlinjer för marknadsföring av natur-
medel 1978-01-31 197811 Riktlinjer för gasvarnare för enskilt bruk l978-07-Ol l978:2 Riktlinjer för vissa reflexer l978-lO-Ol l978z3 Riktlinjer för brandvarnare för bostäder 1979-01-01 l978:4 Riktlinjer för marknadsföring av material '
för småhus. Individuell information om kostnader och finansiering 1979—Ol-Ol l978z5 Riktlinjer för bruksanvisningar för elekt-
riska hushållsapparater 1979—07-01
1978:6 Riktlinjer för tvättmedel för textilier l979—ll-02 l978z7 Riktlinjer för flytutrustning för fri-
tidsbruk l979—01—0l l978:8 Riktlinjer för vissa lim3) . 1979—01-03, l979-04-0l
li Upphävd, ersatt av KOVFS 1979zll 2) Upphävd 1981-06-30 (KOVFS 1981:12) 3) Upphävd, ersatt av KOVFS l982:3
1979:
1979: 1979:
1979:
1979:
1979:
1979:
1979:
1979:
1979: 1979:
1979:
1979:
1980:
- KOVFS Nr
10 11
12
13
1980:3
1980:
1980:5
1981:
1981:
1981:
1981:
Riktlinjer för tillämpning av konsument- kreditlagen Riktlinjer för textila golvbeläggningar Riktlinjer för marknadsföring av säll- skapsresor Riktlinjer för information om energiför- brukning hos kylar och frysar Riktlinjer för marknadsföring av sprit— drycker, vin och starköl
Riktlinjer för marknadsföring av öl klass II
Riktlinjer för marknadsföring av tobaks- varor
Riktlinjer för textilier och beklädnads- skinn m m
Riktlinjer för marknadsföring inom res- taurangnäringen Riktlinjer för sugnappars säkerhet
Riktlinjer för information om nya person- bilars bränsleförbrukning
Riktlinjer för utlösningsbindningar
Riktlinjer för information om energiför— brukning hos hushållsugnar
Riktlinjer för postorderförsäljning
Riktlinjer för småbarnssängar Riktlinjer för våningssängar Riktlinjer för höga barnstolar Riktlinjer för information om vissa kon— sumentförsäkringar Riktlinjer för leksaksförpackningar
Riktlinjer för marknadsföring av varor som anges påverka energihushållningen i bostäder
Datum.för ikraftträdande
1979-07-01 1979—07-01
1979-10-01 1980-02-01
1979-07-01
1979—07-01, 1980-01-01
1979-07-01
1979—08—10, 1982-07-01
1979-07-01 1980-01-01
1980-01-01
1980-01-01, 1980-10-01
1980-07-01 1981-01-01, 1982-01-01 1981-04-01 1981-04—01 1981-04-01
1981-07-29
1982-01-01, 1986-01-01
1982-04—01, 1983-01-01
Riktlinjer för ytmaterial i bostäder (brand—
egenskaper)
1983—01—01
KOVFS Nr Datum för ikraftträdande
l982:l Riktlinjer för prisinformation till konsu- menter vid marknadsföring av varor i de- taljhandeln l983-Dl-Ol
l982z3 Riktlinjer för vissa lim för hobbybruk 1982—07-01 l982:4 Riktlinjer för information vid reparation m m av elektriska hushållsapparater och hemelektronik l983-07—0l
l982:5 Riktlinjer för leksakers säkerhet (mekanis— ka och fysikaliska egenskaper) l983-07-0l 1983:1 Riktlinjer för information vid marknads- föring av viss elmateriel 1984-01-01
Konsumentverkets författningssamling
ISSN0347-8041 Bilaga 2:2 ex. 1
KOVFS 1979:1 1
. . . .. . - ' Utkom från trycket Riktlinjer for information om nya personbilars den 12november1979 bransleforbruknmg
Konsumentverket utfärdar enligt sin instruktion (1976:429) följande rikt- linjer.
]. Omfattning
Riktlinjerna gäller marknadsföring av nya personbilar med en total— vikt understigande 2 500 kg.
2. Information
2.1. Information på säljstället
2.1.1 Information på bilen Bil som är utställd på eller i anslutning till säljställe skall vara försedd med en bränsledeklaration på bilens framruta eller på annan framträ- dande plats. Deklarationen skall under rubriken "Bränsledeklara- tion" innehålla tydlig uppgift om
a) bilmodell/modellvariant och årsmodell
b) bränsleförbrukning vid blandad landsvägs- och stadskörning
c) beräknad kostnad för bilens bränsleförbrukning vid 1 500 mils
”blandad" körning. För diesel beräknas kostnaden inkl kilometer— skatt.
Bränsleförbrukningen skall anges i liter per 10 km med två decimaler. Uppgift om förbrukningen skall vara representativ för modellvarian- ten.
Vid beräkning av bränslekostnaden skall användas priset i O-zon, självbetjäning, per den ljuli varje år. 1)
Deklarationen skall även innehålla följande information: "Denna bränsledeklaration är främst avsedd för jämförelse mellan olika bilmodellerDin egen bränsleförbrukning kan bli högre beroende på bl a körsätt och körförhållanden.
För ytterligare information om bränsledeklarationen — fråga efter
[) Detta pris är det som flertalet oljeleverantörer tillämpar angivna dag. Uppgift om priset lämnas av konsumentverket.
KOVFS 1979:11 foldern Bränsleförbrukning personbilar, som utgesav konsumentverket." '
Deklarationen skall vara i minst format A 4 och utformad på sätt som framgår av bilaga 1.
2.1.2 Övrig information på säljstället På säljställe skall utöver bränsledeklarationen på bilen finnas upp-
satt en för konsumenten väl synlig Översikt med tydlig uppgift för varje saluförd modellvariant om
a) bränsleförbrukning vid landsvägskörning
b) bränsleförbrukning vid stadskörning
c) bränsleförbrukning vid blandad landsvägs- och stadskörning
d) bränsleslag och i förekommande fall oktantal
e) beräknad kostnad för bilens bränsleförbrukning vid 1 500 mils "blandad" körning. För diesel beräknas kostnaden inkl kilometer- i skatt.
Översikten skall även innehålla följande information: "Angivna förbrukningsvärden är främst avsedda för jämförelse mel- lan olika bilmodeller. Den faktiska förbrukningen kan bli högre bero- ende på bl a körsätt och körförhållanden. För ytterligare informa- tion om bränsledeklarationen — fråga efter foldern B rä n S | e- l förbrukning personbilar, som utges av konsument-
verket . ' '
Översikten skall vara i format minst 50 X 70 cm och bör utformas på sätt som framgår av bilaga 2.
På säljstället skall foldern Bränsleförbrukning per- 5 o n b i l a r för saluförda årsmodeller finnas lätt tillgänglig!)
2.2 Information genom broschyrer och instruktionsböcker
Vid marknadsföring av personbil genom broschyr, instruktionsbok och lliknande skalliinformation om bränsleförbrukning lämnas enligt 2.1.2. Dock behöver information i dessa fall inte lämnas om beräknad kostnad för brånsleförbrukningen.
2.3 Information genom andra medier
Vid marknadsföring av personbil genom annons, affisch, annan trycksak än som anges under 2.2 eller genom film skall information om bränsleförbrukningen lämnas enligt 2.1.1, första stycket b) och c).
Vid marknadsföring genom film är det dock tillräckligt att ange bräns- leförbrukning vid ”blandad” körning.
För bilmodeller som har mer än två modellvarianter med olika för- brukningsvärden för "blandad" körning kan information lämnas an-
2) Kravet gäller under förutsättning att foldrarna finns att tillgå hos konsumentverket.
4'1;,X-*-'rj -—-iurx a—rb-ymgvmWr-eaw-mmzw. .. . > -——
Lgr—::.sg. :.
.a; tr.-saa: :
3.1
3.2
tingen enligt 2.1.1, första stycket b) och c) eller alternativt anges den lägsta och högsta bränsleförbrukningen vid ”blandad” körning samt motsvarande lägsta och högsta bränslekostnad för 1 500 mils körning. Väljs det senare alternativet skall det framgå för vilka modellvarian— ter det lägsta repsektive högsta värdet gäller. Exempel på hur sådan information kan utformas, lämnas i bilaga 3.
Skriftlig information om bilens bränsleförbrukning skall vara lätt läs- bar och får inte vara mindre framträdande än huvuddelen av annan lämnad information.
Består marknadsföringen endast av att det i text och/eller bild anges bilmärke, bilmodell eller bilmodellvariant behöver information om bilens bränsleförbrukning inte lämnas. Detsamma gäller om därut- över bara förekommer kortfattad reklamslogan, vars innehåll inte hänför sig till bilens ekonomi eller bränsleförbrukning.
Provning
Provningsmetod
Information enligt avsnitt 2 beträffande bränsleförbrukning skall grundas på provning enligt metoder som närmare anges i bilaga 4.
Provningsdokumentation
På begäran av konsumentverket skall tillverkare, importör och säljare kunna uppvisa provningsdokumentation som kan godtas av konsu- mentverket.
Iakttagande av riktlinjerna
Tillverkare, importör och annan näringsidkare som marknadsför nya personbilar ansvarar för att riktlinjernas regler följs. Samma ansvar åvilar anställd hos näringsidkare och annan som handlar på närings- idkares vägnar.
Dessa riktlinjer, som ersätter motsvarande riktlinjer den 29 september 1977 (KOVFS l977:2), träderi kraft den ljanuari 1980.
SVEN HEURGREN
Nils Ringstedt
När det i riktlinjer står "skall” eller ”får inte” är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det nödvändigt eller särskilt angeläget att mark- nadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en skall-regel inte följs, kommer verket att ingripa. l normalfallet sker detta genom att verket kontaktar det företag som inte följer riktlinjerna. Verket räknar med att i de flesta fall kunna uppnå rättelse genom sådana kontakter. Om kontakter- na inte leder till godtagbart resultat, kan konsumentombudsmannen (KO) komma att med stöd av marknadsföringslagen föra talan mot företaget i marknadsdomstolen eller utfärda s k förbuds- eller informationsföreläg- gande.
När det i riktlinjer står ”bär” eller ”bör inte” är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det lämpligt att marknadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en bör-regel inte följs prövar konsumentverket i varje * särskilt fall om det finns anledning för verket att ingripa. Ett sådant * ingripande sker alltid genom förhandlingskontakter i en eller annan form.
Närmare upplysningar om riktlinjer finns i konsumentverkets broschyr "Konsumentverkets riktlinjer".
Postadress Gatuadress Telefon BOX 503" Sorterargatan 26 08—739 01 00 162 15 VALLINGBY
Brönsledekldration
Beräknad förbrukning vid blandad körning ..........................................
Beräknad bränSIekostnad
för 1500 mils körning (Diesel inkl km-skatt) .......................................
Denna bränsledeklaration är främst avsedd för jämförelse mellan olika bilmodeller. Din egen bränsleförbrukning kan bli högre beroende på bla körsätt och körförhållanden.
För ytterligare information om bränsledeklarationen — fråga efter foldern Bränsleförbrukning personbilar, som utges av konsumentverket.
KOVFS 1979:11 Bilaga 2
Bränsledeklurution
för ............................................................................................................... personbilar 1980 års modeller
Landsvägs- körning l/ mil
Bilmodell/ Brönslekosfn. Oktantal/ Stads-- modellvariant
Angivna förbrukningsvärden är främst avsedda för jämförelser mellan olika bilmodeller. Den faktiska förbrukningen kan bli högre beroende på bl a körsätt och körförhållanden.
För ytterligare information om bränsledeklarationen — fråga efter foldern Bränsleförbrukning personbilar, som utges av konsumentverket.
2.3 Information genom andra medier
Exempel på annonsinformation (blandad körning)
a) Högst två förbrukningsvärden
Bränsledeklaration FORD ESCORT 1.6 (L, GL, Ghia) Blandad körning (manuell) 0.89 l/mil, (automat) 0.99 l/mil Bränslekostnad 1.500 mil: 2.897 kr resp 3.222 kr
b) Mer än två förbrukningsvärden
Alternativ ]. Fullständig modellredovisning
Bränsledeklaration VW GOLF
Blandad körning Bränslekostnad l/mil 1.500 mil
S/GLS (manuell) 0.74 2.409 kr GLS (automat) 0.87 2.832 kr GTI 0.81 2.709 kr GLD (diesel) 0.54 1 782 kr*) *) inkl km-skatt
Alternativ 2. Lägsta och högsta förbrukningsvärdena
Bränsledeklaration VW GOLF Blandad körning 0.54 (GLD) — 0.87 (GLS, automat) l/mil Bränslekostnad 1.500 mil: 1.782 kr*) resp 2.832 kr *) inkl km—skatt
KOVFS 1979:11 Bilaga 3
KOVFS 1979:11 Nya personbilars bränsleförbrukning: Mätmetod
Bilaga 4 .. . .. , . .. Mätning av bransleforbrukmngen skall galla
a) stadskörning enligt den CVS-cykel som tillämpas i statens trafiksäker-
hetsverks bilavgasbestämmelser, F40-1974 med senare utkomna till- lämpningsanvisningar,
b) landsvägskörning enligt amerikanska EPA:s Highway Driving Cycle ! (HDC), beskriven i US Federal Register, Part 600, subpart F, Septem- ? ber 10, 1976,
c) blandad stads- och landsvägskörning uträknad som ett vägt medelvärde av 55 procent av resultatet från CVS-cykeln och 45 procent från HDC.
Bränsleförbrukningen får fastställas genom 5 k ”Carbon Balance”-be— räkning eller genom direkt bränslemätning. Vid förbrukningsproven skall användas referensbränsle enligt F40-1974,bilaga 2 eller bränsle av motsva- rande täthet och av tillverkaren rekommenderade smörjoljor.
Endast mätresultat från bränsleförbrukningsprov där fordonets avgas- emissioner ligger inom tillåtna gränser, kan utgöra grund för bränslede- 1 klaration.
Förbrukningsvärdena skall överensstämma med dem som erhålls för väl inkörda produktionsfordon (3 000— 10 000 km).
Konsumentverkets författningssamling
ISSN 0347-8041
Riktlinjer för flytutrustning för fritidsbruk
Konsumentverket utfärdar enligt sin instruktion (1976: 429) följande rikt- linjer.
]. Definitioner m. m.
Med räddningsväst förstås utrustning som är avsedd att bäras påsatt på kroppen och är så konstruerad att bäraren kan flyta i stabilt rygglä- ge med mun och näsa över vattenytan och som även i övrigt har den säkerhet och funktion som anges i avsnitten 2.4 och 2.5 nedan.
Med flytplagg förstås utrustning som är avsedd att bäras påsatt på kroppen och som har tillräcklig flytkraft för att hålla bäraren flytande samt är konstruerad så att den även i övrigt har den säkerhet och funk— tion som anges i avsnitten 2.4 och 2.6 nedan.
Med beteckningen flytutrustning avses i riktlinjerna räddningsväst och flytplagg.
2. Säkerhet och funktion
Uppgift om provningsmetoder i anslutning till nedan angivna regler finns i bilaga 1.
2. 1 Ansvar
Tillverkare eller importör ansvarar mot konsument för att flytutrust— ning är provad och har den säkerhet och funktion som anges i avsnitt 2.4—2.6. Vid försäljning av flytutrustning till konsument har säljaren motsvarande ansvar för säkerhet och funktion.
På begäran av konsumentverket skall följande provningsintyg företes för verket: a) Intyg att flytutrustningen godkänts vid praktisk provning av insti- tution som kan godtas av konsumentverket (se bilaga 1, punkt 2.2). b) Intyg från provningsanstalt beträffande egenskaperna: Bärförrnå—
Bilaga 2:2 ex. 2
KITVFS l978:7
Utkom från trycket den 20 nov. 1978
ga (se bilaga 1, punkt 2.5.3 eller 2.6.3), samt i tillämplig omfattning Flytmaterialets beständighet (se bilaga ], punkt 2.4.2) och Uppblås- ningsanordning (se bilaga 1, punkt 2.4.9).
Kostnader för provning bestrids av tillverkare eller importör.
2.4. Gemensamma regler för räudningsvästar och flytplagg
2.4.1. Allmänt
Flytutrustning skall vara sa konstruerad att den är lätt att ta på och kontinuerligt kan bäras påsatt på kroppen utan att nämnvärt besvära.
2.4.2 Flytmaterialets beständighet Flytmaterial får ej nämnvärt minska i bärförmåga genom inverkan av temperaturväxlingar, motorbränsle eller tvättning enligt rekommen- derad tvättmetod. Permanent uppblåst och uppblåsbar flytutrustning skall vidare vara quttät och motstå rimlig mekanisk åverkan (se bilaga 1, punkt 2.4.2).
2.4.3 Materialets härdighet mot röta och bestrålning av ultraviolett ljus (UV) Materialet skall ha god härdighet mot röta och UV-bestrålning (se bi- laga ], punkt 2.4.3).
2.4.4 Hållfasthet Materialet skall ha god hållfasthet (se bilaga 1, punkt 2.4.4).
2.4.5 Färgernas härdighet Flytutrustning skall ha god färgbeständighet vid våt och torr gnidning samt ha god härdighet mot saltvatten och ljus (se bilaga 1, punkt 2.4.5).
2.4.6. Korrosion
Metalldelar får ej korrodera så att funktionen nedsättes (se bilaga 1, punkt 2.4.6).
2.4.7. Funktionskravför knäppningsanora'ningar
Flytutrustning skall vara försedd med funktionssäker knäppnings-
anordning. Knäppningsanordning i flytutrustning skall vara så konstruerad att
band som går i dragsko ej kan glida ur. Knytband skall vara av sådan kvalitet att knut ej lätt går upp (se bilaga 1, punkt 2.4.7).
2.4.8 Antändlighet Flytutrustning skall vara så konstruerad att bärare hinner släcka eller ta av antänd flytutrustning (se bilaga 1, punkt 2.4.8).
2.4.9 Uppblåsningsanordning Uppblåsbar flytutrustning skall, oavsett sättet för uppblåsning i öv- rigt. ha en med backventil försedd anordning för uppblåsning med munnen (se bilaga 1, punkt 2.4.9).
2.4.10 Reflex Flytutrustning bör vara försedd med reflexer (se bilaga 1, punkt 24.10).
2.4. 11 Visselpipa Flytutrustning bör vara försedd med visselpipa med skarp signal (se bilaga 1, punkt 2.4.11).
2.4.12 Fäste för säkerhetslina Flytutrustning speciellt avsedd för havssegling eller fritidsfiske bör vara försedd med fäste för säkerhetslina (se bilaga 1, punkt 2.4.12).
2.5. Regler för räddningsvästar
2.5.1 Flytriktighet Räddningsväst skall vara så konstruerad att passiv bärare flyter bak- åtlutad i ett stabilt läge med mun och näsa betryggande över vatten- ytan (se bilaga 1, punkt 2.5.1).
2.5.2 Inverkan avfall Räddningsväst får ej vid fall från måttlig höjd glida av, orsaka skada eller förskjuta sig så att den minskar rörelsefriheten hos bäraren. Västen skall efter fall ha den funktion som anges i 2.5.1 (se bilaga 1, punkt 2.5.2).
2.5.3. Bärförmåga
Räddningsvästs bärförmåga skall vara avpassad efter vikten hos den person som den är avsedd för (se bilaga 1, punkt 2.5.3).
2.5.4 Färg Räddningsväst skall ha lätt synliga, skarpa färger i färgskalan från gult till rött (vanligtvis betecknade som säkerhetsfärger).
2.5.5. Övrigt
Utöver vad som anges i 2.5 skall räddningsväst vara konstruerad i en- lighet med vad som anges i punkt 2.4.
2.6. Regler för flytplagg
2.6.1. Flytriktighet
Flytplagg skall vara så konstruerat att bäraren utan nämnvärd an- strängning kan flyta i rygg- eller vertikalläge med mun och näsa över vattenytan (se bilaga 1, punkt 2.6.1).
Flytplagg får ej vid fall från måttlig höjd glida av, orsaka skada eller förskjuta sig så att det minskar rörelsefriheten hos bäraren. Plagget skall efter fall ha den funktion som anges i 2.6.1 (se bilaga 1, punkt 2.6.2).
2.6.3 Bärförmåga Ett flytplaggs bärförmåga skall vara avpassad efter vikten hos den person som det är avsett för (se bilaga 1, punkt 2.6.3).
2.6.4. Övrigt
Utöver vad som anges i 2.6 skall flytplagg vara konstruerat i enlighet med vad som anges i punkt 2.4.
3. Information 3. 1 Ansvar
Tillverkare, importör eller annan näringsidkare som vidtager mark- nadsföringsåtgärd till konsument svarar för att denna stämmer över- ens med riktlinjernas regler för information. Ansvar åvilar även an- ställd och annan som handlar på marknadsförarens vägnar.
3.2 Tillämpningsområde Reglerna under 3.3 gäller flytredskap för fritidsbruk. Övriga regler gäller räddningsväst och flytplagg för fritidsbruk enligt definitionen i punkt 1.
Varubenämningama räddningsväst och flytplagg får i marknadsföring användas endast för flytredskap som uppfyller de regler för rädd- ningsväst resp flytplagg som anges i punkterna 2.4.1—2.4.9, 2.5 och 2.6. Varubenämning som kan förväxlas med räddningsväst eller flytplagg får inte användas för flytredskap av något slag. "Flytvästar” får dock användas som samlingsbenämning för räddningsvästar och flytplagg.
3.4 Informationens form
Information kan ske i text eller bild eller med kombination av text och bild, om annat inte anges särskilt. Informationstext skall vara på svenska.
Flytutrustning skall vara försedd med följande uppgifter, som skall 4 vara väl synliga:
3.6
—- utrustningens varubenämning — utrustningens flytkraft uttryckt i kroppsvikt — utrustningens flytfunktion — att det på marknaden också finns räddningsvästar utformade så att bäraren kan flyta i ryggläge med mun och näsa ovan vattenytan (gäller endast flytplagg) _ — uppmaning att välja rätt storlek och prova flytutrustningen med hänsyn till passform —— texten: ”Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för så- kerhet och funktion”
— tillverkarens/importörens namn
Informationen skall vara uppställd i' här angiven ordningsföljd och stilgraden får ej vara mindre än vad som anges i anvisningens exempel (se bilaga 2).
Användnings- och skötselinformation
Flytutrustning skall vara märkt med uppgifter om utrustningens an- vändning och skötsel. lnformationen skall innehålla följande uppgifter: — utrustningens varubenämning — utrustningens flytkraft uttryckt i kroppsvikt — uppmaning att vänja sig vid hur utrustningen fungerar i vattnet — uppmaning att regelbundet kontrollera utrustningens flytegenska— per och kondition — textil skötselanvisning — tillverkningsåret eller, om huvudparten av produktionen ej är av-
sedd att saluföras till konsument förrän närmast följande år, det se- nare året — texten: ”Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för så- kerhet och funktion” — tillverkarens/importörens namn Informationen skall vara uppställd i här angiven ordningsföljd och stilgraden får ej vara mindre än vad som anges i anvisningarnas exem- pel (se bilaga 2). Märkningen skall vara fast anbringad vid eller stämplad på utrustning- en samt vara vattenbeständig och tåla tvätt (se bilaga 1, punkt 3.7).
Dessa riktlinjer träder i kraft den 1 januari 1979 och gäller tills vi- dare.
SVEN HEURGREN
Nils Ringstedt
Bilaga 2:2 401 KOVFS 1978: 7
402. Bilaga 2:2 xovrs 1978: 7
Vad händer om riktlinjer inte följs?
När det i riktlinjer står "skall" eller ”får inte” är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det nödvändigt eller särskilt angeläget att produk- ten eller marknadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en skall-regel inte följs, kommer verket att ingripa. ] normalfallet sker detta genom att verket kontaktar det företag som inte följer riktlinjerna. Verket räknar med att i de flesta fall kunna uppnå rättelse genom sådana kontakter. Om kon- takterna inte leder till godtagbart resultat, kan konsumentombudsmannen (KO) komma att med stöd av marknadsföringslagen föra talan mot företa- get i marknadsdomstolen eller utfärda s. k. förbuds- eller informationsföre- läggande.
När det i riktlinjer står "bär" eller "bör inte” är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det lämpligt att produkten eller marknadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en bör-regel inte följs prövar konsument- verket i varje särskilt fall om det finns anledning för verket att ingripa. Ett sådant ingripande sker alltid genom förhandlingskontakter i en eller annan form.
Närmare upplysningar om riktlinjer finns i konsumentverkets broschyr ' 'Konsumentverkets riktlinjer”.
Postadress Gatuadress Telefon Fack Sorterargatan 26 08-739 01 00 16210 VÄLLINGBY
Anvisningar KOVFS 1978: 7 För att underlätta den praktiska användningen av dessa anvisningar har Bilaga 1 . de av riktlinjernas regler som står i direkt samband med angiven prov— ningsmetod angivits samt samma numrering använts. Provningsstandarder till vilka hänvisas: SIS 882221 SIS 182410
SIS 705013 SIS 251237 SIS 251239
SIS 251013
CCC-T Metod 330-1971 BS 2576: 1967 BS 1391: 1952 ISO/R 105/V 1969 del 2 ISO/R 105—1959 del 18 ISO/R 105—1959de123
Dessa provningsstandarder kan erhållas från SIS, Standardiseringskom- missionen i Sverige, Box 3295, 10366 STOCKHOLM 3, telefon 08/23 0400.
Anvisningar till avsnitt 2 ”Säkerhet och funktion”.
2.1. Det ankommer på säljare som marknadsför flytutrustning direkt till konsument att innan marknadsföring påbörjas förvissa sig om att ut- rustningen har den säkerhet och funktion som anges i avsnitt 2.4, 2.5 och 2.6. 2.2. Tillverkare eller importör skall vid anfordran omedelbart kunna förete föreskrivna provningsintyg. Säljare som marknadsför flytutrustning direkt till konsument skall medges skälig tid för att från tillverkare eller im- portör kunna inhämta föreskrivna provningsintyg. Den praktiska provningen innebär förutom provning av flytriktighet och inverkan av fall på sätt som framgår av punkt 2.5.1 och 2.5.2 samt 2.6.1 och 2.6.2 nedan även en allmän bedömning av flytutrustningens lämplighet för sitt ändamål. För närvarande godtas provningsintyg från Statens provningsanstalt, el- ler intyg att flytutrustningen har godkänts för märkning från Dansk Vare- deklarations-Naevn, Varefaktakomiteen i Norge eller Varudeklarations- förbundet i Finland.
2.4 Gemensamma regler för räddningsvästar och flytplagg Riktlinjernas regler Provningsmetoder Anvisningar under rubriken:
2.4.2 Flytmaterialets
beständighet _
— Temperatur— Enligt underbilaga ]. Minskning av ursprunglig bärför-
beständighet måga enl SIS 88 2221 punkt 2 får
ej vara större än 5 % vid resp provning. Bärförmågan får i inget fall underskrida vad som anges i punkt 2.5.3 och 2.6.3.
KOVFS 1978: 7 Bilaga ].
___—___—__.__-——————————_-
Riktlinjernas regler Provningsmetoder Anvisningar under rubriken:
— Beständighet mot Enl. SIS 88 22 21 punkt 7. Minskning av ursprunglig bärför- motorbränsle måga enl SIS 88 22 21 punkt 2 får ej vara större än 5 % vid resp provning. Bärförmågan får i inget fall underskrida vad som anges i punkt 2.5.3 och 2.6.3. — Beständighet Enl. SIS 88 22 21 punkt 8 med mot tvättmedel undantag av att tvättmedlet skall väljas enl SIS 18 24 10 och att flytutrustningen skall tvättas på det sätt som anges i skötselrådet. — Beständighet mot Enl. SIS 88 22 21 punkt 4.1. Vid Minsta punkteringskraft 20 N (2 kp).
mekanisk åverkan provet skall uppblåsbar flyt- utrustning vara uppblåst till ett övertryck av 10 kPa (0.1 kp/cmz) i förhållande till rådande lufttryck. Om, vid provning av flytutrustning med permanent luftfyllda flytkrop- par, provspetsen når underlaget ökas trycket i flytkroppen genom att denna delvis sammanpressas så att den belastade delen just förmår bära upp den angivna belastningen.
— Uppblåsbara Enl. SIS 70 50 13 punkt 3 med flyt- flytkroppar utrustningen uppblåst till 30 kPa
(0.3 kplcm”). Om uppblåsbar flytutrust— ning är utrustad med automatisk uppblås- ningsanordning skall utrustningen först blåsas upp till ett övertryck av 10 kPa (0.1 kp/cmz) i för- hållande till rådande lufttryck. Därefter skall uppblåsnings- Efter 24 timmar får ej bristning anordningen utlösas. ha uppstått. — Permanent upp- Flytutrustningen belastas med en blåsta flytkroppar yttre kraft som uppgår till 30 kPa
(0.3 kp/cmz). Kraften skall anbringas på en så stor yta att inte flytkroppen sammanpressas helt. Provningstempe- ratur 20i20C.
______________________———
2.4.3 Materialets härdig-
het mot röta och bestrål- ning av ultraviolett
ljus (UV).
— Rötbeständighet Enl CCC-T Metod 3 30—1971 eller Vid provning enl SIS 25 12 37 får (endast naturfiber behöver SIS 25 12 37. draghållfasthetsminskningen ej provas) vara större än 25 % av ursprunglig
draghållfasthet då ett oimpregnerat tyg som behandlats på samma sätt uppvisar en minskning av 75 % (nedanstående krav skall dess- utom vara uppfyllda).
— Härdighet mot Enl ISO/R 105/V 1969 del 2 punkt UV-bestrålning 3.5.1: Normal conditions
(Xenon lamp test). Belyses till klass 5 —6. '
__________________—__————_—-——_——
Bilaga 1. Riktlinjernas regler Provningsmetoder Anvisningar under rubriken: 2.4.4 Hållfasthet Sträckstyrkan mäts enl BS Duk och söm (sammanfogning) i 2 576: 1967 Provning av sträck- färdig flytutrustning skall ha styrka skall ske efter provning av en sträckstyrka av minst 500 rötbeständrghet (naturfiber) eller N/S cm (50 kp/cm.). Enkel knäpp- efter UV-bestrålning (syntetfrber) ningsanordning och infästning av enl punkt 2.4.3. band skall ha en styrka av
minst 200 N (20 kp) och alla knäppningsanordningar tillsammans en styrka av minst 500 N (50 kp).
2.4.5 Färgernas härdighet
mot: — Gnidning (våt och torr) Enl ISO/R 105-1959 del 18. Minst klass 3 Enl ISO/R 105-1959 del 23. - Saltvatten Enl ISO/R 105/V 1969 del 2. Mmst klass 4 — Ljus Normal conditions Minst klass 5 2.4.6 Korrosion Enl BS 1391: 1952. Provningstid Metalldelar får ej uppvisa 100 timmar. korrosionsangrepp.
2.4.7 Funktionskrav för Provas vid den praktiska prov- Band som går i dragsko skall vara knäppningsanordningar ningen. försett med säkring som gör att bandet ej lätt kan glida ur. Ar flytutrustningen försedd med dragkedja eller annan knäpp- ningsanordning vars funktion bedöms kunna upphöra skall det finnas anordning (knytband eller liknande) med vilken utrustningen skall fungera vid provning enl. punkt 2.5.1, 2.5.2 eller 2.6.1 och 2.6.2.
2.4.8 Antändlighet Underbilaga 2. Efter 30 sekunders brinntid får utbredningen av förkolnat, smält eller förstört material ej vara större än 300 mm från tändpunkten.
2.4.9 Uppblåsningsanord- Enl SIS 70 50 13 punkt 4 med Minskning av ursprunglig bärför- nmg undantag av att i stället för mät- måga får (enl SIS 88 22 21 punkt 2) Backventil ning av flytutrustningens inre ej vara större än 5 %. Lufttäthet övertryck, mäts bärförmågan vid Bärförmågan får i inget fall (endast uppblåsbar provets början och slut. Vid mät- underskrida den som anges i punkt flytutrustning) ning av bärförmågan skall vattnet 2.5.3 och 2.6.3.
ha samma temperatur som provrummet (20i IOC) och mellan mätningarna skall flytutrustningen förvaras i luft. Vid provet skall flytut- rustningen först blåsas upp till ca 20 KPa (0.2 kp/cm'). Därefter skall luft släppas ur till föreskrivet tryck. — Uppblåsningssätt Provas vid praktisk provning. Uppblåsbar flytutrustning skall,
oavsett sättet för uppblås- ning i övrigt, vara försedd med anordning för uppblåsning med munnen och ha backventil.
KOVFS 1978: 7 Bilaga 1.
Riktlinjernas regler under rubriken:
Provningsmetoder Anvisningar
2.4.10 Reflex
2.4. 1 1 Visselpipa
2.4. 12 Fäste för säker- hetslina
Reflex bör vara så placerad på flytutrustningen att den i en nödsituation kommer över vatten- ytan och i så stor utsträckning som är möjligt reflekterar åt alla håll. Ar flytutrustning försedd med reflex bör denna vara av sådan kvalitet att den reflekterande förmågan ej nämnvärt minskas då den vattenbemänges.
Visselpipa skall fungera efter längre tids nedsänkning i vatten.
Fäste för säkerhetslina skall tåla en dragkraft av minst 10000 N (1000 kp).
Utöver vad som anges i denna punkt skall räddningsvästar vara konst- ruerade i enlighet med vad som anges i punkt 2.4.
Riktlinjernas regler under rubriken:
Provningsmetoder Anvisningar
2.5. ! Flytriktighet
2.5.2 Inverkan av fall
Enl SIS 88 22 21 punkt 3 med till- lägg av: Förtydligande och komp- lettering enl. underbilaga 3. Provning skall ske i lugnt vatten.
Vid mätning av munnens och näsans avstånd till vattenytan skall hals- muskulaturen vara avslappnad och huvudet ej vridet utan vila rakt bakåt. Provning enl denna punkt skall ske såväl med som utan eventuella grenband.
Enl. SIS 88 22 2] punkt 4 med ändringar enl. underbilaga 3 av: "Förtydligande och komplette- ring . . .". Provning enl denna punkt skall ske såväl med som utan eventuella grenband.
Räddningsvästen skall vara så konstruerad att försökspersonen i slutläget flyter bakåtlutad med mun och näsa minst ca 8 cm över vattenytan. Kroppens vinkel skall i slutläget ligga mellan 20 och 700 från vertikal- planet. Vändningstiden (tiden från utgångs- läget till dess mun och näsa slutgiltigt är över vattenytan) får ej överstiga 10 sekunder.
Räddningsvästen får ej vid hopp- ning (fall) från upp till 3 m höjd glida av, orsaka skada, indikera att skada kan uppstå, eller förskjuta sig så att den minskar rörelsefriheten hos för- sökspersonen. Västen skall vara intakt efter provet och ha den funktion som anges i 2.5.1.
Bilaga 1.
Riktlinjernas regler Provningsmetoder Anvisningar under rubriken:
2.5.3 Bärförmåga Enl. SIS 88 22 21 punkt 2. Starleksklass Minsta bär- Erhållet värde rundas uppåt till för person upp till förmåga närmaste 1 N (0,1 kp). 10 kg 30 N (ca 3.0 kp)
10— 15 kg 30 N (ca 3.0 kp) 15—20 kg 30 N (ca 3.0 kp) 20-30 kg 40 N (ca 4.0 kp) 30—40 kg 50 N (ca 5.0 kp) 40—60 kg 65 N (ca 6.5 kp) 60—80 kg 80 N (ca 8.0 kp) över 80 kg 80 N (ca 8.0 kp) Om räddningsvästen är avsedd för två eller flera storleksklasser skall bärförmågan minst vara den som föreskrivs för den högsta.
Utöver vad som anges i denna punkt skall flytplagg vara konstruerade i enlighet med vad som anges i punkt 2.4.
Riktlinjernas regler Provningsmetoder Anvisningar under rubriken:
2.6.1 Flytriktighet Vertikalt utgångsläge med kropps- Flytplagget får från vertikalt ställning enl. SIS 88 22 21 punkt 3 utgångsläge ej vända försöks- med undantag av att hakan ej skall personen på mage. Vid utgångs- vara indragen. Provningen skall ske läget för provet skall försöks- i lugnt vatten. Provning enl. denna personens mun vara över vatten- punkt skall ske såväl med som utan ytan. eventuellt grenband.
2.6.2 Inverkan av fall Enl. SIS 88 22 21 punkt 4 med Flytplagg får ej vid hoppning ändring enl underbilaga 3 "Fönyd- (fall) från upp till 3 m höjd glida ligande och komplettering . . .". av, skada, indikera att skada Provning enl. denna punkt skall kan uppstå eller förskjuta sig så att ske såväl med som utan eventuellt det minskar rörelsefriheten hos grenband. försökspersonen. Plagget skall
vara intakt efter provet och ha den funktion som anges i 2.6.1.
2-6'3 Bärförmåga Enl SIS 88 22 21 punkt 2. Storleksklass Minsta här- för person upp till förmåga 30—40 kg 40 N (ca 4.0 kp) 40—50 kg 40 N (ca 4.0 kp) 50—60 kg 40 N (ca 4.0 kp) 60—80 kg 45 N (ca 4.5 kp) över 80 kg 50 N (ca 5.0 kp) Om flytplagg är avsett för två eller flera storleksklasser skall bärför- mågan vara den som föreskrivs för den högsta.
KOVFS 1978: 7 Bilaga 1.
Anvisningar till avsnitt 3 ”Information”
Riktlinjernas regler Provningsmetoder Anvisningar under rubriken:
3.6 Användnings- och SIS 25 12 39 med symboler enl. Skötselmärkning skall vara salt- skötselinformation SIS 25 10 13. vattenbeständig samt tåla tio tvättar enligt rekommenderad metod utan att märkningen lossnar, fransas upp eller blir oläslig. Den får inte krympa så att varans utseende påverkas.
Underbilaga 1 (till bilaga 1)
Metod för bestämning av temperaturbeständighet hos flytmaterial (baserad på regler utfärdade av Board of Trade).
Provstycke Dimension: 110X180X40 mm
Provning
Provstycket skall växelvis ligga i 7 timmar i en lufttemperatur av +65120C resp. —3012"C. Tio fullständiga cykler skall göras enligt följande schema.
Första dagen Provstycket skall oavbrutet ligga i 7 timmar vid +65i20C. Provet skall därefter förvaras i rumstemperatur till nästa dag.
Andra dagen
Provstycket skall oavbrutet ligga i 7 timmar vid —3012”C. Provet skall därefter förvaras i rumstemperatur till nästa dag.
Dessa prov upprepas 10 gånger. Ändring av bärförmågan bestäms enl SIS 88 2221 punkt 2 och anges i procent.
Antändlighet — krav och provning
Krav
Vid provning enligt någon av de i denna bilaga angivna metoderna får ef- ter 30 sekunders brinntid utbredningen av förkolnat, smält eller förstört material ej vara större än 300 mm från tändpunkten.
A Provning enl förenklat förfarande för bestämning av antändlighet hos flytutrustning
En god bild av en flytutrustnings antändlighetsegenskaper kan erhållas med ett förenklat provningsförfarande enl följande:
a) Märk och bered utrustningen enligt punkt B 2, gör även ett horison- tellt kritstreck 300 mm över den i punkt 2 nämnda märkningen.
b) Knäpp utrustningen och häng den på en klädhängare i dragfritt rum med rumsatmosfär.
c) Antänd utrustningen med en gaständare på angivet ställe (tändarens låghöjd, när den hålls vertikalt, skall vara ca 13 mm). Håll tändaren brin- nande med munstycket ca 10 mm från flytutrustningen tills den börjar brin- na ordentligt eller i 30 s. (Tändlågan kan tas bort när flytutrustningen bör- jar brinna ordentligt).
(1) Tag tid och bedöm brinnförloppet enl punkt 3. Ha eldsläckare till hands och vädra lokalen ordentligt omedelbart efter provet.
Denna förenklade metod kan användas för den dokumentation som ford- ras i punkt 2.2 under rubriken "Provningsintyg". Ligger lågfrontsutbred- ningen i närheten av gränsvärdet 300 mm/30 s bör provningen utföras en- ligt nedan angiven provningsmetod.
B Provningsmetod
Denna metod är avsedd för bestämning av antändligheten hos flytut- rustning.
Metoden bygger på TEFO:s rapport ur U 734-69, utförd på uppdrag av konsumentverket.
En provkropp (flytutrustning) upphängd på en provkroppshållare an- tänds på framsidan med en låga. Lågutbredningen i vertikalled studeras.
I. Utrustning
Provkroppshållaren utgörs av _en höjd 3 mm tjock asbestskiva (se fig 1). Tändlågan utgörs av brinnande butangas. Som munstycke används en injektionskanyl (Medinox nr 5 med innerdiameter 0,3 mm). Gastrycket skall vara sådant att lågans höjd då den hålls vertikalt uppgår till 13 mm.
KOVFS 1978: 7 Underbilaga 2 (till bilaga I )
KOVFS l978:7 Underbilaga 2 (till bilaga 1)
Fig. 1. Provkroppshållare för flytutrustning avsedd för personer som väger 60—80 kg. Provkroppshållaren tillverkas av 3 mm asbest. Stativet utformas val- fritt.
Provkropps— hållare
Sram
2. Provtagning och provberedning För provningen erfordras minst två flytutrustningar med storleken 60—80 kg. Dessa skall förvaras i rumsatmosfär under minst 3 dygn före provningen. På flytutrustningen uppmärks en horisontell linje på avståndet ca 50 mm från dess nedre kant. På denna linje markeras tändpunktema (se fig 2 s. 15).
3 . Provning
Provningen skall utföras i dragfritt utrymme med rumsatmosfar. Flytut- rustningen hängs upp på provkroppshållaren. Samtliga knäppningsanord- ningar skall vara i funktion och så mycket åtdragna som man kan förutsätta att en person normalt gör för att utrustningen skall sitta stadigt på kroppen utan att genera. Tändlågan anbringas med kanylen horisontellt mot prov- kroppen i en av tändpunktema. Tändlågan skall vara applicerad under hela provningsförloppet. Avståndet från kanylens mynning till provkroppens yta skall vara ca 10 mm.
Tiden (brinntiden) tas från det ögonblick då tändlågan träffar provkrop- pens yta till dess:
a) lågfronten når 300 mm nivån b) lågan slocknar
Om förlopp b) erhålls mäts även höjden av förintad provkroppsyta dvs. avståndet från tändpunkten till brandfronten (gränsen mellan förstörd och oförstörd yta).
'KOVFS 1978: 7 Underbilaga 2 (till bilaga I) Brinnförloppet granskas och notering görs om smältning och droppning sker.
4. Rapport Provningsrapporten skall innehålla följande uppgifter för varje tänd- punkt: om brinnförloppet utbreder sig förbi flytutrustningens 300 mm nivå an- ges brinntiden i sekunder för lågfronten att uppnå 300 mm nivån, om flytutrustningen slocknar innan lågan nått 300 mm nivån, anges brinntiden i sekunder och höjden av förstörd yta i mm. Uppgift om smältning och droppning lämnas.
Fig. 2. Tändpunktens placering
.markerar tandpu nktens läge
Tändpunkten placeras 50 mm från flytutrustningens undre kant på: I flytkroppens halva bredd 2 främre knäppkant 3 vertikala avgränsningar mellan flytblock
Inträffar att tändpunkten kommer på ett band, spänne e. d. flyttas tändpunkten 10 mm ovanför detta.
KOVFS 1978: 7 Underbilaga 3 (till bilaga I)
Förtydligande av och komplettering till provningsmetod SIS 88 22 21 punkt 3 och 4
Provning av uppblåsbara flytutrustningar
Anges inte annat i flytutrustningens skötseletikett skall uppblåsbara flyt- utrustningar vara hårt uppblåsta vid provning. Vid hopp med automatiskt uppblåsbar flytutrustning skall automatiken utlösas efter det försöksperso- nen nått vattnet.
Försökspersoner
Tabellen över försökspersoners vikt och längder ersättes med följande: Antalet försökspersoner skall vara minst 2 per utrustningsstorlek före- trädesvis av olika kön och så valda att de representerar storleksklassens viktgränser. Räddningsvästar avsedda för personer i storleksklassen 40—60 kg skall provas med minst en kvinna och en man.
Det rekommenderas att provningsledaren väljer ut mycket vattenvana personer och företrädesvis använder sig av dessa personer vid olika prov- ningstillfällen.
Utrustningens fastsättning
Utrustningen skall anbringas på försökspersonen på ett sådant sätt att alla knäppningsanordningar är i funktion och så hårt åtdragna att utrust- ningen sitter stadigt på kroppen utan att onödigt besvära vid längre tids an- vändning.
Provningsförlopp
Antalet försök per räddningsväst, flytplagg och försöksperson skall vara minst 3. Vänder västen ej med fyllda lungor inom 10 sekunder göres även försök med halvfyllda lungor eller så många att provningsledaren ansett sig ha fått ett säkert resultat.
En provning kan exempelvis utföras enligt följande: En väst provas med fyllda lungor 3 gånger. Ifall västen vänder endast 2 gånger inom föreskri- ven tid, utförs ytterligare 3 försök med halvfyllda lungor, varvid västen bör vända alla 3 gångerna för att godkännas som räddningsväst.
Är flytutrustningen försedd med grenband skall motsvarande antal för- sök också göras utan grenband. Är provningsledaren tveksam om prov- ningsförloppet varit korrekt skall omprovning göras vid annat tillfälle eller eventuellt med andra försökspersoner.
Andningsläget vid provning skall dels vara "fyllda lungor" (inandning motsvarande djup suck) samt dels "halvfyllda lungor" (andningsmedellä- ge för person i vila).
Utgångsläget är horisontell enskild ställning. Med denna avses ett läge motsvarande nedanstående figur:
Benen skall vara sammanförda och armarna hålles längs med kroppens sidor enligt figuren. Utgångsläget uppnås efter det sista av försöksperso- nens minst 3 mycket lugna bröstsimtag. Försökspersonen skall efter sista simtaget låta halsmuskulaturen slappna av så att huvudet faller ned. Från detta utgångsläge bestämmer västen försökspersonens slutställning. Personen skall vara passiv, men kroppens utgångsställning skall bibehållas under hela vändningsförloppet tills en eventuell vändningsrörelse avstan- nat och därefter skall han slappna av i hela kroppen så att han kan jämfö- ras med en medvetslös person.
Tiden mäts från utgångsläget tills mun och näsa slutgiltigt är över vatten- ytan eller om tiden är över 10 sekunder tills försökspersonen avbryter för- söket. För att tidtagningen skall räknas som giltig får försökspersonen ej stabilisera sitt läge i vattnet t. ex. genom att ändra kroppens, benens eller armarnas läge.
Fribordet —- det minsta vertikala avståndet mellan andningsorgan och vattenyta — mäts i slutläget dels med huvudet vilande rakt bakåt och dels, när utrustningens konstruktion så medger, med huvud som fallit åt sidan eller glidit ned genom utrustningens halsöppning.
Kroppsvinkeln bedöms i slutläget. (Vid mätning av kroppsvinkeln skall ena vinkelbenet tangera 7:e halskotan och svanskotan).
Inverkan av hoppning
Hopprovning med huvudet före utgår och hopphöjden ändras till 3 m. Hopprov skall utföras med samtliga utrustningsstorlekar för personer från 40 kg och däröver. För mindre storlek användes modifierad provning. Uppblåsbar flytutrustning skall vid hopprov ej vara uppblåst.
Om provningsledaren anser modifierad hopprovning nödvändig skall denna noggrant beskrivas i provningsrapporten. Oavsett vilken metod som tillämpas Skall minst ett prov per utrustningsstorlek utföras. I provnings— rapporten anges alla iakttagelser av betydelse för värdering av utrustning- ens funktion.
Finner provningsledaren det försvarligt'företages ett hopprov från 3 m höjd med uppsträckta armar.
KOVFS 1978: 7 Underbilaga 3 (till bilaga 1)
KOVFS 1978: 7 Bilaga 2
Exempel på väl synlig MÄRKNING (ETIKETT) för räddningsvästar
RÄDDNINGSVÄST För person 60—80 kg
Räddningsvästen är utformad så att bäraren kan flyta i ryggläge med mun och näsa över vattenytan
VÄLJ RÄTT STORLEK PROVA VASTEN
Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för säkerhet och funktion. (KOVFS 1978: 7) Tillverkarens/importörens namn
Exempel på fast anbringad ANVÄNDNINGS- och SKÖTSEL- INFORMATION
RÄDDNINGSVÄST För person 60—80 kg
Vänj dig vid hur räddningsvästen fungerar i vattnet 'Kontrollera regelbundet att västen är oskadad Kontroll av luftfyllda flytkroppar: . Lägg västen på plant underlag . Pressa hårt med handflatorna på varje flytkropp (kudde) i ca 15 sekunder * . Kontrollera att luften inte läcker ut Punkterad väst bör lämnas in för reparation
was
Vattentvätt_ Ej strykning Ej kemtvätt HANDTVA'I'I
Tillv 1975/76
Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för säkerhet och funktion. (KOVFS 1978: 7) Tillverkarens/importörens namn
* Texten gäller för flytutrustning med luftfyllda flytkroppar. För flytutrustning med fasta flytkroppar skall texten lyda: Kontrollera regelbundet att räddningsvästen är oskadad (alt. flytplagget är helt) För flytutrustning med uppblåsbara flytkroppar skall texten lyda: Kontrollera regelbundet att räddningsvästen är oskadad (alt. flytplagget är helt) Kontrollera flytkroppens (flytkropparnas) täthet genom att blåsa upp den och låta den ligga uppblåst i ca 12 tim.
Exempel på väl synlig MÄRKNIN G (ETIKETT) för flytplagg
FLYTPLAGG
För person över 60 kg
Flytplagget har tillräcklig flytkraft för att hålla en person flytande
I marknaden finns också räddningsvästar som är utforma- de så att bäraren kan flyta i ryggläge med mun och näsa över vattenytan
VÄLJ RÄTT STORLEK PROVA FLYTPLAGGET
Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för säkerhet och funktion. (KOVFS 1978:7) Tillverkarens/importörens namn
Exempel på fast anbringad ANVÄNDNINGS- och SKÖTSEL- INFORMATION
FLYTPLAGG För person 60—80 kg
Vänj dig vid hur flytplagget fungerar i vattnet Kontrollera regelbundet att flytplagget är helt och att flyt- kropparna är oskadade
waist
Vattentvätt_ Ej strykning Ej kemtvätt Tillv 1975/76 HANDTVATT
Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för säkerhet och funktion.
(KOVFS 1978:7)
Tillverkarens/importörens namn
* Se motsvarande anvisning för räddningsvästar sid 18.
:*
KOVFS 1978: 7 Bilaga 2
KOVFS 1978: 7 Bilaga 2
Exempel på väl synlig MÄRKNING (ETIKETT) för flytplagg för person 30—40 kg
FLYTPLAGG
För simkunnig 30—40 kg
OBS! Flytplagget är avsett endast för användning vid övervakad båtverksamhet
Förväxla ej flytplagget med den säkrare räddnings- västen som är utformad så att bäraren kan flyta i ryggläge med mun och näsa över vattenytan.
VÄLJ RÄTT STORLEK PROVA FLYTPLAGGET
Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för säkerhet och funktion. (KOVFS l978:7) Tillverkarens/importörens namn
Exempel på fast anbringad ANVÄNDNINGS- och SKÖTSEL- INFORMATION för tlytplagg för person 30—40 kg
FLYTPLAGG
För simkunnig 30—40 kg
OBS! Flytplagget är avsett endast för användning vid övervakad båtverksamhet
Vänj dig vid hur flytplagget fungerar i vattnet. Kon- trollera regelbundet att flytplagget är helt och att * flytkropparna verkar oskadade
voi-78181
Tillv 1977/78 Vattentvätt Ej strykning Ej kemtvätt
Utformad enligt KONSUMENTVERKETS regler för säkerhet och funktion. (KOVFS l978:7) Tillverkarens/importörens namn
* Se motsvarande anvisning för räddningsvästar sid 18.
NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 19,5 780022
Konsumentverkets författningssamling
ISSN 0347-8041 Bilaga 2:2 ex. 3
KOVFS
Riktlinjer för marknadsföring av varor som 198135 0 . . . .. Utkom från trycket anges paverka energihushållningen ! bostader den 10 december 1931
Konsumentverket utfärdar enligt sin instruktion (1976:429) följande rikt- linjer.
] . Omfattning
Riktlinjerna omfattar framställningar i marknadsföring som riktas till enskilda konsumenter och avser system/anläggningar. komponenter. material eller annat ( varor) som tar sikte på energihushållning i bostä— der. (Se bilaga.)
2. Utformning Huvudregel
Framställning i ord eller bild skall vara rättvisande och får inte genom antydningar. utelämnanden, oklart framställningssätt eller överdrivna påståenden ge konsumenter en felaktig uppfattning om i vilken ut- sträckning varan i praktiken kan påverka energihushållningen i bosta- den.
N _
2.2.1 Anges viss energibesparing/energispareffekt utan förbehåll skall den kunna uppnås i bostäder som har normala egenskaper från energihus-
hållningssynpunkt. 2.2.2 När energibesparing/energispareffekt anges skall allmänt kända mått-
enheter användas (kilowattimmar. liter. kubikmeter eller kronor per angiven tidsenhet).
2.2.3 Anges energibesparing/energispareffekt i procent skall utgångsvärdet "för beräkningen av procentsatsen redovisas.
*. 2.3 Åberopande av forskningsresultat, testresultat eller typgodkännande
2.3.1 Åberopas forsknings- eller testresultat skall dessa redovisas så att de inte ger sken av att äga mer vidsträckt giltighet än de har.
2.3.2. Åberopas typgodkännande skall bevis om sådant vara utfärdat. Rele- vanta begränsningar i typgodkännandets räckvidd (t ex att det endast
KOVFS 1981:5 avser viss del eller komponent i ett system) skall redovisas. Typgod— kännande som inte har betydelse för energihushållningen i bostäder får inte åberopas på sådant sätt att det ger sken av att ha sådan betydelse. (Se bilaga.)
2.4 Särskilda upplysningar
2.4.1 Upplyses om energisparlån eller andra särskilda låneformer skall be- gränsningar i möjligheten att erhålla sådana lån anges.
2.4.2 Behövs tillstånd eller föreligger restriktioner för installation eller an- vändning av energibesparande vara skall konsumenten uppmärksam- mas härpå innan köpeavtal ingås.
3. lakttagande av riktlinjerna
Tillverkare. importör eller annan näringsidkare som i marknadsfö- ringen åberopar energisparargument ansvarar för att riktlinjernas reg- ler följs. Samma ansvar åvilar anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar.
Dessa riktlinjer träder i kraft den l. 1 april 1982 vad beträffar annonser. enklare reklamblad och annat
material med kort aktualitet.
2. Ijanuari 1983 vad gäller kataloger. broschyrer och motsvarande infor- mation.
SVEN HEURGREN Ursula Wallberg
Vad händer om riktlinjerna inte följs? När det i riktlinjer står ”skall” eller "får inte” är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det nödvändigt eller särskilt angeläget att mark- nadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en skall—regel inte följs. kommer verket att ingripa. I normalfallet sker detta genom att verket kon- taktar det företag som inte följer riktlinjerna. Verket räknar med att i de flesta fall kunna uppnå rättelse genom sådana kontakter. Om kontakterna inte leder till godtagbart resultat. kan konsumentombudsmannen (KO) komma att med stöd av marknadsföringslagen föra talan mot företaget i marknadsdomstolen eller utfärda s k förbuds- eller informationsföreläg- gande.
När det i riktlinjer står "bär” eller ”bör inte” är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det lämpligt att marknadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en bör—regel inte följs prövar konsumentverket i varje särskilt fall om det finns anledning för verket att ingripa. Ett sådant ingripande sker alltid genom förhandlingskontakter i en eller annan form.
Närmare upplysningar om riktlinjer finns i konsumentverkets broschyr "Konsumentverkets riktlinjer" .
Postadress Gatuadress Telefon BOX 503" Sorterargatan 26 08-739 01 00 162 15 VALLINGBY
KOVFS 198l:.5
KOMMENTARER TILL VISSA PUNKTER I RIKTLINJERNA
KOVFS 1981:5 Bilaga
Avsnitt 1. Omfattning
Bostad
Med bostad avses i riktlinjerna småhus eller lägenhet för permanent — eller fritidsboende. Biutrymmen (t ex garage eller förråd) i bostaden eller till denna hörande sidobyggnad räknas som del av bostaden under förutsättning att de inte är gemensamma för flera bostäder.
Varor Med varor (system/anläggningar. material och komponenter) avses: ]. Byggnadsmaterial, inklusive isolermaterial (även tätningslister. isolerskum och liknande) samt fönster och dörrar.
2. Anläggningar eller system för uppvärmning och ventilation, t ex solvärme- och jordvärmesystem. värmepumpar. värmeväxlare. värmepannor. värmegrunder samt andra system för värmemagasi- nering.
3. Delar av eller komponenter till anläggningar eller system för upp- värmning och ventilation, t ex reglersystem och radiatortermosta- ter.
4. Kemikalier, t ex tillsatser för eldningsolja eller medel för pannren- göring.
Avsnitt 2. Utformning
Punkt 2.4.2 Tillståndskrav m m
Om statliga eller kommunala myndigheter eller organ meddelat före- skrifter om tillstånd eller om installation eller användning av varan i fråga. innebär upplysningsskyldigheten
a) att tillverkaren. importören och slutledsdistributörema är skyldiga att i kataloger och i andra i informationshänseende jämförliga reklamalster upplysa om vad föreskrifterna innebär. Är detta inte möjligt av praktiska skäl. skall konsumenterna i vart fall upplysas om att föreskrifter finns eller kan finnas.
b) att vederbörande säljare (vanligen detaljhandlare eller installatör) är skyldig att innan köpeavtal träffas med köparen/konsumenten upplysa denne om föreskrifterna. Härutöver åligger det säljaren att informera om andra gällande före- skrifter än sådana som härrör från offentlig myndighet. förutsatt att det rimligen kan krävas att säljaren känner till dem.
Konsumentverkets författningssamling
ISSN 0347-8041 Bilaga 2:2 ex. 4 Riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror KOVFS
1979: 7 Konsumentverket utfärdar enligt sin instruktion (1976: 429) följande rikt- . . Utkom från trycket linjer. d 3! ' 1979
en maj
1 . Omfattning
Riktlinjerna gäller tillämpning av lagen (1978: 764) med vissa bestäm- melser om marknadsföring av tobaksvaror och omfattar näringsid- kares marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter. Lagtexten bifogas som bilaga ].
Riktlinjerna omfattar även marknadsföring av tobaksvara tillsammans med annan vara eller tjänst, tex samannonsering.
Riktlinjerna omfattar inte reklam som anger endast säljställes namn, adress eller öppettider.
2. Definition
Med tobaksvara förstås en produkt som till någon del innehåller tobak såsom cigaretter, cigarrer, piptobak, snus eller tuggtobak.
3. Grundregel
Enligt 2 & ovannämnda lag skall särskild måttfullhet iakttas vid mark- nadsföring av tobaksvara. Marknadsföringsåtgärd får ej företas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av tobak. Övertalande eller särskilt aktiv marknadsföring får således inte förekomma. Särskild måttfullhet skall anses iakttagen när reglerna i dessa riktlinjer följs.
Kravet på särskild måttfullhet gäller all marknadsföring: Val av reklammedel (reklambärare), reklamens innehåll och utformning samt särskilda marknadsföringsmetoder (säljfrämjande åtgärder). Kravet gäller således bla presentation av pris samt utformning av bild och text på förpackning. l
4.2
Reklammedel Annonser — förbud
Annons får inte förekomma:
a) i veckotidning eller annan publikation som riktar sig främst till ungdom under 20 år
b) på idrottssida i dagspress eller i idrotts- och sporttidning.
Annonser — format
Annons i periodisk skrift eller annan jämförbar skrift för ett tobaks- märke får i ett och samma nummer av skriften inte överstiga en yta av sammanlagt
— 1/4 sida (dvs max ca 1000 spaltmillimeter) i dagspress av normalt morgontidningsformat eller — 1/2 sida (dvs max ca 1000 spaltmillimeter) i dagspress av normalt - kvällstidningsformat eller - 3/4 sida i populärpress och andra publikationer.
Ovan angivna maximiytor skall rymma även varningstext och i före- kommande fall innehållsdeklaration enligt avsnitt 6.
Om flera tobaksmärken samannonseras gäller angivna begränsningar för den gemensamma annonsytan.
Anm. Reglerna avser inte annons i sådan facktidskrift som vänder sig huvudsakligen till näringsidkare i deras egenskap av tillverkare eller distributörer av tobaksvara.
4.3. Övriga reklambärare
Vid marknadsföring får inte användas: a) direktreklam (t ex brevlådereklam) eller annan reklambärare som bygger på direkt hänvändelse till konsument
Anm. Sedvanlig brevlådereklam från detaljhandeln omfattande ett flertal olika varuslag får dock innehålla uppgift om tobaksvara, under bl a den förutsättningen att reklamen innehåller varnings- text. (Jämför 3., 5.1, 5.2 och 6.)
b) utomhusreklam, exempelvis reklam på eller vid allmän plats, i eller på allmänt trafikmedel, i vänthall eller liknande, vid allmän idrotts- plats och annan allmän arena, inbegripet reklam vid sportevene- mang som är öppet för allmänheten
Anm. På distributionsfordon för tobaksvara eller liknande transport- medel får dock finnas firma och varunamn. Presentationen skall ske på ett särskilt måttfullt sätt.
c) reklamfilm, högtalarreklam, stillbildsreklam på biografer och teat- rar, videogram eller reklam i liknande former.
5.2
5.3
5.4
Reklam får inte förekomma inom sjukhus eller annan vårdinrättning, inom utbildningsanstalt eller i lokal huvudsakligen avsedd för eller besökt av ungdom under 20 år.
Marknadsföringens innehåll och utformning Reklambild
Framställning i bild får inte omfatta annat än särskilt måttfull återgiv- ning av den färdiga varan, enstaka förpackningar samt varumärke eller därmed jämförligt kännetecken.
Bilden får i övriga delar inte innehålla mer än en färgnyans och skall vara neutral, dvs den får inte innehålla föreställande element, dekor eller annat som kan ge associationer i något konkret avseende.
På förpackning får dock, förutom varumärke eller därmed jämförligt kännetecken, förekomma bild med annat innehåll om den är hårt stiliserad.
Reklamtext
Framställning i text får, utöver den information som skall ges enligt avsnitt 6., inte omfatta annat än sakliga uppgifter om:
a) varans art, sammansättning och beskaffenhet i övrigt,'tillverk- ningssätt, egenskaper såsom smak och styrka samt användnings- område '
b) råvarors ursprung, tillverkare, tillverkningsort och tillverknings- land
c) förpackningens utseende och egenskaper
d) varans pris
e) säljställe.
Som saklig uppgift anses inte personligt uttalande (intygsreklam) eller påtagligt värdeomdöme.
Åtgärder på säljställe
l lokal där tobaksvara saluhålls (tex butik, restaurang eller säljställe på terminal för internationell trafik) eller i direkt anslutning till sådan lokal (t ex skyltfönster) får reklam finnas, under förutsättning att den inte strider mot reglerna i dessa riktlinjer.
Särskilda marknadsföringsmetoder (säljfrämjande åtgärder)
Marknadsföring får inte ske med hjälp av: a) utdelning av varuprov eller demonstration
KOVFS 1979': 7 Anm. På säljställe för tobaksvara får dock varuprover lämnas ut till enstaka konsumenter som inte är ungdomar under 20 år. (Jäm- för grundregeln under avsnitt 3.)
b) utdelning av present, tex askkopp eller cigarettändare
c) pristävling
d) rabattmärkeserbjudande eller därmed jämförligt erbjudande
e) kombinationserbjudande, dvs erbjudande att vid köp av en vara förvärva även annan vara.
Anm. Dock får kombinationserbjudande förekomma om varorna har naturligt brukssamband och erbjudandet i övrigt är förenligt med 2 och 8 åå marknadsföringslagen (1975: 1418).
6. Varningstext och innehållsdeklaration i kommersiell annons
6.1 Innehåll
Varningstext och i förekommande fall innehållsdeklaration i kommer- siell annons, som avses i 3 & lagen med vissa bestämmelser om mark- nadsföring av tobaksvaror, skall ha den lydelse som socialstyrelsen föreskriver för sådan text på tobaksvarans förpackning.
Lagstiftningen avser ett stort antal situationer och beteenden samt skall behålla sin aktualitet inom områden med snabb utveck— ling. Därför finns behov av att fylla ut allmänt hållen lagtext med regler för olika situationer. Således har regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att utfärda ytter- ligare föreskrifter.
Av_ 8 kap. regeringsformen (RF) framgår vilka föreskrifter som måste meddelas av riksdagen genom lag. Dit hör bl.a. sådana fö- reskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden (3 5 1 st.). I vissa fall kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela före— skrifter genom förordning (7 g). Enligt 8 kap. 7 5 1 st. RF kan regeringen efter sådant bemyndigande meddela föreskrifter bl.a. om föreskrifterna avser tillverkning, näringsverksamhet, utform- ning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Riksdagen kan också medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyn- dighet att meddela bestämmelser i ämnet (11 5). Utan särskilt be- myndigande får regeringen genom förordning besluta föreskrifter för verkställighet av lag. I en sådan förordning får regeringen överlåta åt underordnad myndighet att utfärda verkställighets- föreskrifterna (13 5).
Detta är således det konstitutionella underlaget för den hierarki av lagar, förordningar och föreskrifter som finns inom området för de här aktuella myndigheternas styrmedel.
I AML finns bemyndiganden från riksdagen till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer i 3 kap. 12-18 55 samt i 4 kap. 2-4 55. Enligt dessa bemyndiganden kan regeringen eller ASS meddela bestämmelser bl.a. om
att arbetsprocess, arbetsmetod eller anläggning avsedd för verksamhet av visst slag får användas endast efter tillstånd
eller att visst slag av anordning endast efter godkännande får användas eller avlämnas för att tagas i bruk
eller att visst ämne får användas endast efter godkännande eller att särskilt villkor skall gälla vid användningen av sådant ämne (3 kap. 12 å).
Vidare kan föreskrivas
att visst slag av anordning skall ha skylt eller annan märkning som upptager tillverkarens namn eller annan uppgift om anord—
ningen, att ämne skall vid användning ha märkning,
att förteckning skall föras över sådan anordning och sådant ämne (3 kap. 13 5).
Är det av särskild betydelse från arbetarskyddssynpunkt kan för- bud meddelas att använda arbetsprocess, arbetsmetod, anordning eller ämne.
Även i den lagstiftning FOI har att tillämpa finns regler med bemyndiganden. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigan— de, FöI får om särskilda skäl föreligger meddela från bokfö- ringslagen (1976:125) avvikande föreskrifter om försäkringsbo- lags räkenskaper och årsredovisning (11 kap. l & FRL). Vidare äger FUI enligt 1 kap. 10 & FRL och med stöd av regeringens bemyndigande i 48 5 försäkringsrörelseförordningen (1982:790) medge vissa undantag från tillämpningen av FRL. Enligt 3 & la- gen (1967z531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. beräknas kapitalvärde med ledning av försäkringstekniska grunder som fastställs av regeringen eller myndighet regeringen bestämmer. Enligt 14 & trafikskadelagen (1975:1410) kan regeringen eller
myndighet som regeringen bestämmer förordna att försäkringser- sättning tillsvidare skall utgå endast med viss kvotdel. Motsva- rande bestämmelse finns i 5 9 lagen (1976:357) om motortävlings- försäkring.
Även i livsmedelslagen finns ett antal bemyndiganden. Endast godkänd livsmedelstillsats får användas om inte regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer föreskriver annat (6 S). Är det av särskild betydelse från hälso- eller näringssynpunkt eller eljest för att tillgodose konsumentintresset, kan bestämd sammansättning eller beskaffenhet i övrigt (livsmedelsstandard) för livsmedel av visst slag föreskrivas (7 5). Motsvarande reg- ler finns avseende användning av vara, ämne eller utrustning vid hantering av livsmedel och om förvaring av vara, ämne eller utrustning tillsammans med livsmedel (9 5). Om det är påkallat från hälsosynpunkt, kan regeringen eller SLV förbjuda eller fö- reskriva villkor för hantering av livsmedel, som innehåller främmande ämne eller vari sådant ämne överstiger viss halt (10 5). Med hantering avses enligt 2 & bl.a. saluhållande, försäljning, servering eller annat överlämnande av livsmedel för förtäring. Bemyndiganden att utfärda föreskrifter finns vidare avseende bl.a. införsel till riket av visst slag av livsmedel (11 å), hantering av livsmedel utomhus eller eljest på annat ställe än i livsmedelslokal (12 å) och märkning (13 6). Föreskrifter kan på motsvarande sätt meddelas angående personalhygien och livs- medelslokal m.m. (21-23 åå)_
Regeringen kan utfärda BS i enlighet med riksdagens bemyndigan- de. Under senare år har dock riksdagen själv beslutat om änd- ringar i BS. Ett allmänt bemyndigande för regeringen att utfär— da regler på området finns i l 5 byggnadslagen (1947z385): "Till byggande fordras lov (byggnadslov) i den omfattning rege— ringen bestämmer."
På nivån under ramförfattningarna finns de föreskrifter som re— geringen utfärdar med stöd av riksdagens bemyndiganden.
Med stöd i AML har regeringen utfärdat särskild författning, ar- betsmiljöförordningen (1977:1166). I denna finns regler om an- mälan innan arbetslokal eller personalrum tages i bruk (1 5), om anmälan om arbetsskada m.m. (2 5), om förvaring av handlingar (3 5), om gemensamt arbetsställe (4 5), om tillgängliga författ- ningar (5 5) och om lokal skyddsverksamhet (6—14 55) m.m. 18 & arbetsmiljöförordningen innehåller bemyndigande för ASS dels att utfärda föreskrifter enligt bl.a. 3 kap. 12-16 55 och 17 5 1 st. samt 5 kap. 2 5 2 st., 3 5 2 st. och 4 5 AML, dels att meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av AML. Dessa verk— ställighetsföreskrifter faller under normgivningskompetensen en- ligt 8 kap. 13 & RF. Något bemyndigande av riksdagen för rege- ringen att överlåta åt ASS att utfärda verkställighetsföreskrif- ter finns inte. Något sådant bemyndigande behövs inte heller en- ligt 8 kap. 13 & RF.
I anslutning till FRL har utfärdats en försäkringsrörelseförord- ning. Till förordningen har överförts detaljbestämmelser från FRL om ansökan av koncession, om stadfästelse av ändrade bolags- ordningar och ändrade grunder, hur anmälan för registrering skall fullgöras samt bestämmelser om hur försäkringsinspektionen skall handlägga ärendena m.m.
Inom SLV:s område motsvaras arbetsmiljöförordningen av livsme- delsförordningen (1971:807). Förordningen innehåller av rege- ringen utfärdade föreskrifter angående bl.a. livsmedels beskaf- fenhet (2-6 55), hantering m.m. (7-20 55), märkning (21-26 55), saluhållande (27-28 55), personalhygien (29-34 55) och liVSme- delslokal m.m. (35-46 55). Flera paragrafer innehåller bemyndi— ganden för SLV att utfärda ytterligare föreskrifter. Ett vik- tigt sådant finns i 19 5 förordningen. Enligt denna paragraf meddelar SLV ytterligare föreskrifter om hantering m.m. av livsmedel enligt 9-12 55 livsmedelslagen. Detta innebär att SLV bl.a. kan förbjuda saluhållande av livsmedel.
I 5 kap. BS anges de krav som måste uppfyllas vid byggande. På vissa punkter kan dock byggnadsnämnd medge undantag. Planverket handlägger således inte enskilda dispensärenden. I stället inne-
håller 76 & BS ett bemyndigande för planverket att meddela när- mare föreskrifter rörande ritningar och andra handlingar, vilka skall fogas vid ansökan om byggnadslov, rörande arkivering och expedition av handlingar, rörande konstruktion och utförande i övrigt av byggnader och andra anordningar om vilka bestämmel- ser finns i BS samt rörande byggnadsarbeten.
Dessutom sägs i 76 5 2 mom BS att planverket i anslutning till föreskrifterna ger exempel på lösningar och metoder som upp- fyller kraven i dessa och de allmänna råd i övrigt som behövs för tillämpningen av BS.
Från bemyndiganden av nu angivet slag skiljer sig regler i myn- dighetsinstruktioner. Vad som sägs i en sådan är visserligen bindande för den myndighet vars verksamhet regleras genom in- struktionen. Däremot kan myndighets beslut som har stöd enbart i en instruktion inte vara bindande för enskilda medborgare.
Den tredje nivån av regler utgörs av de föreskrifter som de centrala förvaltningsmyndigheterna utfärdar och som publiceras i myndigheternas författningssamlingar.
Flertalet av myndigheternas föreskrifter är formellt bindande. Enligt 76 & BS har emellertid planverket dessutom skyldighet att utfärda exempel på lösningar och metoder samt allmänna råd. Om den rättsliga karaktären hos dessa regler sägs följande i Svensk byggnorm (SBN) 1980 s. 21:
SBN innehåller dels föreskrifter, dels exempel på lösningar och metoder som uppfyller kraven i föreskrifterna samt sådana allmänna råd som planverket i övrigt anser behövas för till- lämpningen av byggnadsstadgan.
Föreskrifterna innehåller tvingande krav för myndigheter och enskilda. Om inte de föreskrivna kraven följs kan detta med— föra påföljder.
Exemplen på lösningar och metoder är exempel på av planverket godtagna lösningar och metoder. De har av verket bedömts upp— fylla föreskrivna krav under angivna förutsättningar och skall således också godtas av byggnadsnämnderna. Det förutsätts dock att den anvisade lösningen eller metoden iakttas i sin helhet. Det står den byggande fritt att välja andra lösningar eller me- toder än dem som anges i SBN. En i byggnormen anvisad lösning
eller metod får således inte ställas som villkor för byggnads- lov. Om den sökande väljer andra tekniska lösningar eller meto— der än dem som anvisas i form av exempel på godtagna lösningar eller metoder, skall det av handlingarna framgå att de i före— skrifterna uppställda kraven iakttagits.
De allmänna råden i SBN innehåller rekommendationer som anger hur föreskrifter eller godtagna exempel och metoder kan till- lämpas. Ett allmänt råd får inte ställas som villkor för bygg- nadslov.
Aven ASS skall - dock endast enligt verkets instruktion - med-
dela råd och anvisningar om arbetsmiljö- och arbetstidslagstift- ningens tillämpning.
3.4 Tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen
Efterlevnaden av lagar och föreskrifter övervakas på olika ni— våer - centralt — regionalt - lokalt, ofta med stöd av regler om tillsyn.
Enligt AML är ASS samt under dess överinseende och ledning YI tillsynsmyndigheter. Därjämte skall kommun utse kommunala till- synsmän att biträda YI.Tillsynsmyndighet har rätt att erhålla
de upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersök- ningar som behövs för tillsynen. Den som i sin verksamhet an- vänder viss produkt eller har uppdragit åt annan att utföra visst arbete är skyldig att på tillsynsmyndighets begäran lämna upp- lysning om vem som har levererat produkten eller utfört arbetet. Tillsynsmyndighet har tillträde till arbetsställe och får där göra undersökningar och ta prov. Polismyndighet skall lämna be- hövlig handräckning. VI och ASS får mot arbetsgivare eller annan som är ansvarig enligt AML meddela föreläggande eller förbud som behövs för att AML eller föreskrifter som meddelats med stöd av AML skall efterlevas. Därvid kan vite utsättas. Om föreläggande inte åtlyds kan YI eller ASS förordna om rättelse på den försum- liges bekostnad. Föreligger på arbetsställe förhållande som in- nebär risk för ohälsa eller olycksfall för någon som arbetar där kan YI eller ASS rikta föreläggande eller förbud mot den som rå- der över arbetsstället. För att säkerställa förbud kan ASS/YI meddela beslut om försegling eller annan avstängning av anlägg- ning, utrymme eller anordning.
Reglerna om tillsyn av försäkringsbolag finns i 19 kap. FRL. En— ligt 19 kap. l 5 skall FUI genast underrättas när försäkrings- bolag startar sin verksamhet. I 19 kap. 3 5 finns en allmän re- gel om skyldighet att lämna FöI de upplysningar angående verk— samheten i ett försäkringsbolag som FöI anser behövliga. Föl skall jämlikt 10 kap. 2 & förordna en eller flera revisorer i varje försäkringsbolag, om inte inspektionen med hänsyn till rörelsens ringa omfattning eller av andra skäl anser det obe— hövligt. Enligt 19 kap. 11 5 får FUI meddela de erinringar i fråga om försäkringsbolags verksamhet som inspektionen anser behövliga. Som en yttersta följd av Fölzs tillsynsverksamhet kan koncessionen för ett försäkringsbolag förklaras förverkad. Slutligen kan nämnas att FUI äger förelägga vite vid meddelan- de av föreskrift enligt FRL.
Enligt livsmedelslagen utövas den centrala tillsynen av SLV och den regionala av länsstyrelsen.Hälsovårdsnämnden utövar den omedelbara tillsynen enligt 25-29 55. Därvid får hälsovårdsnämn- den meddela förbud eller föreläggande som uppenbart behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud kan före- nas med vite. Underlåter någon att vidta åtgärd som åligger ho— nom enligt lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av la- gen eller enligt tillsynsmyndighets föreläggande, får myndighe— ten förordna om rättelse på hans bekostnad (25 å). Tillsynsmyn— dighet äger tillträde till område, livsmedelslokal eller annat utrymme och får där göra undersökning eller ta prov. Myndigheten har rätt att efter anfordran erhålla de upplysningar och hand- lingar som behövs för tillsynen. Polismyndighet skall lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsynen (26 6). Till- synsmyndighet får omhänderta vara som saluhålls eller uppenbart är avsedd att saluhållas i strid mot 16-18 55 i livsmedelslagen. Under vissa förutsättningar har tillsynsmyndighet rätt att för- störa vara som tagits om hand.
Tillsynsmyndighet har alltså enligt liVSmedelslagen möjlighet att använda tvångsmedel. Enligt förarbetena bör man dock efter-
sträva att åstadkomma rättelse genom råd eller anvisningar (prop. 1971sz s. 219)". '
Planverket har inga tillsynsbefogenheter. Tillsynsreglerna på byggnadsområdet finns i BS. De tillämpas lokalt av byggnads- nämnd i samband med prövning av ansökan om byggnadslov och un- der byggnadsskedet. Med vissa undantag får byggande inte ske utan byggnadslov. Vid prövningen skall byggnadsnämnd bl.a. till- se att föreskrifter som planverket utfärdat har iakttagits vid upprättandet av de ritningar som skall medfölja ansökan om bygg- nadslov. Reglerna om byggnadslov finns i 54-59 55 BS. övriga regler om tillsyn i BS gäller byggnadsarbete och tillsyn å så- dant arbete (60—64 åå).
Vad som nu sagts om de andra myndigheternas tillsynsverksamhet kan jämföras med vad som gäller för KOV och KO.
Enligt 11 & MFL är näringsidkare skyldig att på anmaning av KO komma in med yttrande eller upplysning i ärende om tillämpning av 2-4 55 MFL. I ärende där beslut om förbud eller åläggande enligt 2-4 åå kan antas komma i fråga är näringsidkare även skyldig att på anmaning av KO tillhandahålla handling, varu- prov och liknande som kan ha betydelse för utredningen i ären- det. Enligt 16 5 MFL är den som avses med förbud eller åläggan- de enligt 2-4 55 skyldig att på anmaning av KO tillhandahålla upplysning, handling, varuprov och liknande som behövs för att tillsyn skall kunna ske över att förbudet eller åläggandet åt- lyds.
Särskilda tillsynsregler för KOV finns i Ker. Enligt 25 5 ut— övar KOV — med vissa undantag - tillsyn över efterlevnaden av lagen. Tillsynen skall utövas så, att den inte vållar större kostnad eller olägenhet än som är nödvändig. Vid tillsynen har KOV rätt att företa inspektion hos näringsidkare och därvid med- dela vitesföreläggande.
I sammanhanget kan också nämnas att KOV enligt sin instruktion har att övervaka marknaden.
3.5 Sanktioner
Tillämpningsreglerna brukar kompletteras av någon form av sank— tion eller påföljd. Man har anledning att skilja på två slag av sanktioner.
Det ena slaget utgörs av sanktioner som är knutna till ett be- slut som gäller en viss fysisk eller juridisk person. I det föl- jande kallas dessa "förvaltningsbeslut”. Ett exempel är att ett förelagt vite kan dömas ut om en näringsidkare fortsätter med marknadsföringsåtgärd i strid mot förbud som MD meddelat honom. Ett annat exempel är då någon överträder ett förbud som en till— synsmyndighet meddelat. Även då är den normala sanktionen att ett förelagt vite döms ut.
Den andra sanktionsformen är knuten till regler av generell art. Sådana regler kan finnas i själva lagen eller i en tillämpnings- författning. Sanktion i form av bötes- eller fängelsestraff kan i sådana fall tillgripas utan att ett förbud behöver riktas mot
någon viss person. I fortsättningen talas i dessa fall om över- trädelse av "normbeslut".
Den nu gjorda uppdelningen återspeglar vad som vanligen gäller. Inom det förvaltningsrättsliga området finns dock åtskilliga un— dantag från denna huvudregel.
3.5.1 överträdelser av "förvaltningsbeslut"
ASS och SLV har vidsträckta befogenheter att i samband med till- syn meddela vitesförelägganden. Motsvarande befogenheter har regionala och lokala myndigheter med tillsynsbefogenheter enligt AML och livsmedelslagen.
Ett vitesföreläggande innebär mestadels att någon skall göra eller underlåta något. Om något skall utföras bör i ett före- läggande anges inom vilken tid detta skall ske.
Om vitesföreläggande inte åtlyds kan tillsynsmyndigheten anmäla detta hos åklagare. Åklagaren kan då vid allmän domstol föra ta- lan om att vitet skall dömas ut. Domstolen prövar föreläggandets laglighet, bl.a. att myndigheten inte överskridit sin behörighet och iakttagit uppställda formkrav. Däremot anses domstolen inte äga pröva de sakliga förutsättningarna för föreläggandet eller göra någon allmän överprövning av vitesföreläggandets lämplighet eller skälighet. För att domstol skall jämka ett av förvaltnings- myndighet förelagt vite bör krävas'att överträdelsen med hänsyn till speciella omständigheter kan betraktas som ursäktlig eller att ett utdömande av vitet skulle drabba orimligt hårt.
Vite som sanktionsform förekommer även inom tillämpningsområdet för MFL och inom KOV:s verksamhetsområde. Således är beslut av MD praktiskt taget alltid vitessanktionerade. KO:s förbuds- och informationsförelägganden är alltid förenade med vite. KO kan som tillsynsmyndighet i vissa situationer använda sig av vites- föreläggande och detsamma gäller för KOV:s del vid tillsyn en— ligt Ker.
I prop. 1975/76:34 s. 106 framhölls att vitessanktionen är ett beprövat instrument på marknadsrättens område. Den återfinns i både MFL och AVL och har där visat sig mycket verkningsfull. Vi- tesförelägganden kan avse stora belopp och därigenom få starkt avskräckande verkan. De kan vidare riktas mot juridiska personer.
Vitesföreläggandet kan sägas vara det vanligaste förvaltnings- rättsliga verkställighetsmedlet. Samtliga undersökta myndigheter har direkt eller indirekt tillgång till detta medel.
Andra sanktioner och verkställighetsmedel som myndigheterna för— fogar över framgår av redogörelsen ovan (avsnitt 3.4).
3.5.2 överträdelser av normbeslut De straffrättsliga bestämmelserna har i författningarna i allmän- het förts in under rubriken "Ansvar", ”Ansvarsbestämmelser" eller liknande. Samtlig lagstiftning som har berörts innehåller straff-
bestämmelser. Straffskalorna löper från enbart böter till fäng- else i högst ett år. Straffreglerna är i allmänhet s.k. blankett— straffbud. Kortfattat innebär detta att straffbestämmelsen inne— håller endast straffskala jämte hänvisning till någon annan pa- ragraf vari den brottsliga gärningen beskrivs. Som straffrättslig sanktion förekommer även förverkande, dvs. staten tar hand om
och förstör vara som varit föremål för brott. I stället för va- ra kan värdet och utbytet av brott förklaras förverkat (se 32 5 livsmedelslagen). På byggnadsområdet finns en särskild lag (1976: 666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPI). Enligt denna lag är påföljdssystemet något mera differen- tierat än enligt övrig lagstiftning. Om det är uppenbart att byggnadsarbetet strider mot BS, fastställd plan eller förbud en- ligt byggnadslagen eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får byggnadsnämnd förbjuda att byggnadsarbete fort— sättes. Vidtages åtgärd, till vilken erfordras byggnadslov, utan att sådant lov föreligger, skall byggnadsavgift utgå. Förutom byggnadsavgift utgår i vissa fall en tilläggsavgift. Dessutom
kan särskild avgift utgå vid vissa överträdelser. Vidare finns liksom i övrig lagstiftning vissa straffbestämmelser. Dessa är dock i LPI ganska få. Genom denna lagstiftning skedde en avse- värd avkriminalisering på byggnadsområdet. Beslutanderätten i första instans fördes över till byggnadsnämnderna. Tidigare be- stod påföljden mot s.k. svartbyggen av bötesstraff. Det nuvaran- de systemet med avgifter ansågs innebära en avsevärd skärpning av bestämmelserna.
Enligt AML har tillsynsmyndigheterna allmänna befogenheter att gentemot dem som har skyddsansvar enligt lagen meddela föreläggan- de eller förbud som i enskilda fall behövs för att lagen eller med S&M därav medddade föreskrifter skall efterlevas (7 kap. 7—10 55). I beslut om föreläggande eller förbud kan tillsynsmyn- dighet sätta ut vite. Den som bryter mot föreläggande eller för- bud som tillsynsmyndighet har meddelat kan dömas till böter eller- fängelse i högst ett år, om påbudet inte har förenats med vite (8 kap. 1 & AML). AML:s ansvarsbestämmelser är utformade så att straff kan ådömas såväl vid uppsåtligt brott som vid överträdel— se på grund av oaktsamhet. Av ASS författningar skall klart fram- gå i vad mån däri meddelade föreskrifter är direkt straffsanktio- nerade.
Vissa regler i AML är direkt straffsanktionerade. Som exempel kan nämnas överträdelse av minimiåldersregeln i AML, lämnande av oriktig uppgift till tillsynsmyndighet samt borttagande av skyddsanordning utan giltigt skäl (8 kap. 2 5, l, 3 och 4 st. AML).
Vidare kan nämnas att det finns bestämmelser i brottsbalken
som ger möjligheter att kräva ut ansvar vid allvarliga missför- hållanden i arbetsmiljön. I sammanhanget kan erinras om att den som av oaktsamhet orsakar annans död är underkastad straffan- svar enligt 3 kap. 7 & brottsbalken. Andra straffregler som kan bli aktuella är 3 kap. 8 och 9 55 brottsbalken där det stad— gas straff för bl.a. vållande av kroppsskada och framkallande av fara.
Livsmedelslagen innehåller straffbestämmelser som i stora delar har samma principiella uppbyggnad som reglerna i AML. Ansvars- bestämmelserna i FRL föranleder i detta sammanhang ingen kommen- tar. Däremot bör noteras att även MFL innehåller straffbestäm— melser. Näringsidkare som vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet uppsåtligen använder vilseledande fram- ställning, vilken avser hans egen eller annans näringsverksam- het och är ägnad att påverka efterfrågan på nyttigheten dömes till böter eller fängelse i högst ett år (6 & MFL). Vidare är vissa rabattmärkes— och kombinationserbjudande straffbelagda
(7 och 8 55 MFL). Om överträdelse också innebär att man över- trätt ett vitesförbud skall dock inte dömas till straff enligt MFL. Handlingar som innebär överträdelse av 6 & MFL kan dock jämväl vara straffbara enligt reglerna i 9 kap. brottsbalken om bedrägeri m.m. Annars har man inom det marknadsrättsliga områ- det alltsedan 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring und— vikit straffbestämmelser. Den diskussion som fördes i prop. 1970:57 torde därför alltjämt äga giltighet. Då övervägde man att i stället för vitessanktion föreskriva straff vid över- trädelse av förbud. Straffalternativet hade vissa fördelar. Dels ger det möjlighet att ådöma en gemensam påföljd när en handling innefattar både överträdelse av ett förbud och brott mot en särskild straffbestämmelse, dels står straffhotet kvar
även sedan en överträdelse har skett och blivit beivrad, medan ett vitesföreläggande måste förnyas. En fördel med vitessank- tionen är dock att den kan riktas inte bara mot fysiska utan också mot juridiska personer. Detta har stor betydelse när det är fråga om att reglera företagens handlande. En annan fördel är att vitet kan bestämmas till ett väsentligt högre belopp än vad som skulle kunna dömas ut i form av dagsböter. Beloppet kan fastställas både med hänsyn till handlingens svårighetsgrad och till storleken av de ekonomiska intressen som berörs. Ris- kerna för att en företagare skulle bedöma det som ekonomiskt fördelaktigt att sätta sig över ett förbud är därför betydligt mindre om man väljer vitessanktionen.
Reglerna utfärdas i de olika myndigheternas författningssamlingar (AFS, BFFS, SLVFS, PFS och KOVFS). ASS publicerar även kommenta- rer till sina kungörelser i författningssamlingen och planverket exempel på lösningar och metoder samt allmänna råd. I enlighet med 27 och 29 55 författningssamlingsförordningen (1976:725) ut- märker myndigheterna vad som är författningsföreskrifter och
vad som är allmänna råd m.m.
FOI publicerar vissa av sina regler i BFFS och andra delges i form av cirkulärskrivelser. Denna meddelandeform har bedömts lämp- lig eftersom mottagarkretsen (högst 600 försäkringsbolag) är jäm- förelsevis liten. Vissa av SLV:s föreskrifter kommer ut i verkets meddelandeserie.
Insatserna för att på annat sätt informera om reglerna varierar kraftigt mellan de berörda myndigheterna. Som exempel kan nämnas att ASS resurser för information - huvudsakligen information om gällande regler - är lika stora som FOI:s hela anslag, ca 7 milj. kr.
Information till producenter sker genom att de närmast berörda får eller får köpa författningssamlingarna. Information sker även genom myndigheternas tidskrifter, tex. Konsumenträtt & Ekonomi. Det förekommer också att reglerna i mer lättillgänglig form sprids till producenter. Ofta söker myndigheterna förmå den aktuella branschen att själv sprida information genom särskilda publika— tioner eller genom branschtidningar.
I viss omfattning förekommer information om reglerna till kon- sumenterna. ASS är den enda myndighet som regelmässigt, bl.a. ge- om populärutgåvor av kungörelser, ger information till konsumen- terna. Planverket har genom publikationen ”Bostadsbestämmelser", hittills utgiven tre gånger, i populär form informerat om vissa
av sina regler. ASS och KOV har egna tidskrifter (Arbetarskydd - 120 000 ex., distribueras gratis resp. Råd och Rön) som har stor spridning bland konsumenterna. I tidskrifterna informeras om alla nya kungörelser resp. riktlinjer. Även SLV och planverket har egna tidskrifter som dock i huvudsak sprids till övriga berörda myndig- heter, branschfolk och producenter.
I sammanhanget kan vara värt notera att inom ASS verksamhetsområ— de informationen till konsumenterna/arbetstagarna givits en rätts- lig förankring. Enligt 5 5 arbetsmiljöförordningen (1977:1166) gäller nämligen:
På arbetsställe skall arbetsmiljölagen (1977:1160) och denna förordning finnas tillgängliga för arbetstagarna. Detsamma gäl- ler de övriga författningar som har utfärdats med stöd av lagen eller förordningen och rör den verksamhet som bedrivs där.
Den norska markedsfdringsloven av l972 har i 5 1 en generalklau- sul, enligt vilken det i näringsverksamhet inte får företas hand- ling som strider mot god affärssed näringsidkare emellan eller är otillbörlig ("urimelig") i förhållande till konsumenterna. La- gens 5 2 ger närmare regler om förbud mot vilseledande affärsme- toder och lagens 5 3 en regel om viss informationsskyldighet. Där föreskrivs under rubriken Otillräcklig vägledning m.m., att det är är förbjudet i näringsverksamhet att använda framställning som är ägnad att påverka efterfrågan eller utbudet på varor, tjäns- ter och andra nyttigheter, när framställningen inte ger försvar- lig eller tillräcklig vägledning eller drar in ovidkommande för- hållanden och därför måste anses otillbörlig (urimelig).
Detsamma gäller andra framställningar som utnyttjar konsumenter- nas bristande erfarenhet och kunskaper. Någon bestämmelse som tar sikte på produktsäkerhet finns inte i norska markedsförings-
loven.
Det norska forbrukerombudet (FO) utfärdar inga riktlinjer eller liknande, eftersom laga stöd härför inte anses föreligga1). FO utger emellertid vad som benämns Orientering om praksis. I så- dana orienteringar sammanställs de bedömningsprinciper som ut- vecklats i ett visst hänseende genom avgöranden i marknadsrådet (där dylika föreligger) och FOs beslut i konkreta fall. Oriente— ringarna saknar självfallet någon självständig juridisk status och är att se som en information, i första hand riktad till nä— ringslivet, om hur FO har bedömt fall som kommit upp. Oriente- ringarna, som ofta trycks i FO-bladet, torde dock i praktiken rätt mycket verka styrande på företagens agerande.
1) Se Lundgaard i Lov og Rett 1979 s. 403 ff.
Orienteringar om praksis har bl.a. avsett prisupplysningar i marknadsföring (upptar ett stort antal relativt detaljerade regler), postorderförsäljning, marknadsföring av heltäcknings- mattor, marknadsföring av schampoo, marknadsföring av tipssy- stem, marknadsföring av hjälpmedel för bantning, marknadsföring av ortopediska skor och liknande samt användning av reklamlotte- rier och pristävlingar.
Den norska generalklausulen i 5 l markedsfpringsloven har - till skillnad från sin danska motsvarighet — inte ansetts ge laga stöd för ingripande mot produkter direkt p.g.a. dessas farlig— het. I praktiken har FO sysslat rätt litet även med frågor om varningsmärkning. Detta hänger samman med att Norge har en ge- nerell produktsäkerhetslagstiftning, administrerad av annan myn— dighet, som också omfattar farliga konsumentvaror.
I Norge gäller produktkontrolloven av 1976 som i princip omfat-
tar alla slags varor (ej tjänster) och har till syfte att före- bygga att en produkt medför hälsoskada eller miljöförstöring i form av förorening, avfall, damm eller liknande. Lagen före- skriver i 5 3 en grundläggande aktsamhetsplikt, enligt vilken envar (bl.a. näringsidkare) som brukar eller behandlar en pro- dukt som kan medföra hälsoskada eller miljöförstöring skall visa aktsamhet och vidta skäliga åtgärder för att förebygga eller begränsa sådana verkningar. Lagen har i övrigt i huvudsak karaktär av ramlag som ger befogenhet att utfärda säkerhetsfö- reskrifter, föreskriva att endast godkända produkter får brukas etc. För bedömningen av olika hithörande frågor har inrättats ett särskilt sakkunnigorgan, produktkontrollrådet, och en sär- skild produktkontrollavdelning inom statens forurenstilsyn.
I praktiken har huvuddelen av produktsäkerhetsarbetet i Norge varit inriktat på det kemiska området i vid mening. När det gäller mekaniskt farliga produkter som tillhandahålls konsumenter har generella förbud eller föreskrifter endast utfärdats i några fall. Mest känt är förbudet mot försäljning av rullbräden. Vi- dare märks föreskrifter om brandfarliga textilier och ett för—
bud mot försäljning av minimotorcyklar. Ingripanden har i viss utsträckning vidtagits ad hoc mot konkreta produkter som dykt upp på marknaden. Myndigheten har härvid uppmanat ifrågavarande näringsidkare att upphöra med att sälja produkten under hänvis- ning till lagens ovan berörda aktsamhetsregel. Efterkommes ej en dylik uppmaning kan myndigheten göra polisanmälan, eftersom aktsamhetsplikten är straffsanktionerad. Hittills har dock god- villiga uppgörelser nåtts. Konkreta fall angående krav på var- ningsmärkning har ännu inte varit aktuella.
1)
3 Storbritannien 3.1 Allmänt om konsumentskyddslagstiftningen
Utvecklingen på det konsumenträttsliga området har framför allt ägt rum under 1970-talet. Ett led i utvecklingen har varit att man stärkt konsumenternas ställning i civilrättsligt avseende, främst genom införandet av Unfair Contract Terms Act av 1977. Härigenom har lagregler införts, som gör det möjligt för dom— stolarna att ogiltigförklara klausuler varigenom näringsidkare friskriver sig från skadeståndsansvar m.m. gentemot konsumen— ten i vissa hänseenden. Vidare har tvingande regler till kon— sumentens förmån införts såvitt gäller konsumentköp. Civilrätts— liga skyddsregler finns även t.ex.i fråga om hemförsäljning.
Konsumentskyddet har vidare byggts på lagstiftning av straff— rättslig karaktär. Exempel på detta är Trade Descriptions Act från 1968, som gör det straffbart att använda vissa typer av påståenden i marknadsföring. Lagens räckvidd är begränsad främst
till fall av felaktig varubeskrivning och felaktig prisangivelse. Lagens efterlevnad övervakas av lokala Trading Standards Offi- cers. Antalet åtal för överträdelser av lagen är förhållandevis stort.
l) Avsnittet om Storbritannien har utarbetats i samarbete med
hovrättsassessor Axel Edling, tidigare stf K0, och riktlin- jekommitténs sekretariat.-
Andra exempel på straffrättsliga konsumentskyddsregler är Un— solicited Goods and Services Act från 1973, som förbjuder nega- tiv säljmetod, och lagstiftning från samma år som kriminalise- rar vissa former av pyramidförsäljning.
Vid sidan av de mera traditionella metoder att lagstifta som nu nämnts har näringsrättslig lagstiftning införts. Denna gör det möjligt att inskrida på offentligrättslig väg med t.ex. bindande föreskrifter mot företeelser på marknaden som inte anses önsk- värda. Från det allmännas sida söker man även stimulera närings- livet att genom egna branschregler förbättra konsumenternas si- tuation. En central plats i den näringsrättsliga lagstiftningen intar Fair Trading Act och Consumer Safety Act. Dessa är också av särskilt intresse från denna rapports utgångspunkter.
I sammanhanget bör även nämnas Consumer Credit Act som ställer krav bl.a. på informationvid marknadsföring av konsumentkredit och enligt vilken särskild licens krävs för att få bedriva kre- ditförsäljning.
Något samlat dokument motsvarande prop, 1972:33, vari principer- na för den svenska konsumentpolitiken anges, finns knappast. I en skrift från 1976 presenteras dock konsumentpolitiken i Stor- britannien och den dåvarande regeringens syn på denna ("Fair Trading and Consumer Protection in Britain"). I introduktionen till denna skrift framhålls några inslag i konsumentpolitiken som särskilt angelägna. Sammanfattningsvis kan följande punkter anges.
- Genom stöd åt redlighet i handeln ("fair trading") kan man
gynna både konsumentpolitiska och konkurrenspolitiska syf- ten.
- Många åtgärder vidtas för att förbättra effektiviteten i
handel och produktion, eftersom detta till sist gynnar både konsumenterna och samhällsekonomin.
— Regler med konsumentskyddande syfte har existerat länge. Genom högre levnadsstandard m.m. har dock konsumentpolitiken fått ett större utrymme. Det finns ett ökat behov av skydd när det gäller ekonomiska risker samt hälsa och säkerhet. Vidare är det angeläget med organisationer som företräder konsumenternas intressen.
- Vid sidan av lagstiftning litar man på frivilliga åtgärder av industri och handel. För att åstadkomma resultat inom detta område kan det vara viktigt med insatser av konsument- organisationer och den allmänna opinionen, inte minst på det lokala planet.
Fair Trading Act antogs 1973 och trädde i kraft följande år. Den omfattar både konsumentskydds— och konkurrensbegränsnings- frågor. Lagen föreskriver att det skall finnas en särskild myn- dighetsperson, the Director General of Fair Trading, som har viktiga uppgifter enligt lagen. Han har till sitt förfogande en ställföreträdare och ett kansli, Office of Fair Trading (DFT), med över 300 anställda, varav inemot 60 för konsumentskydd.
The Director har enligt lagen två allmänna funktioner på konsu— mentskyddets område. Han skall, kort uttryckt, aktivt bevaka marknaden såvitt avser konsumentvaror och —tjänster för att kun— na upptäcka i vad mån förhållandena där verkar mot konsumenter- nas ekonomiska intressen. När det gäller andra frågor, t.ex. om hälsa och säkerhet, har the Director inte någon motsvarande un-
dersökningsplikt utan den mera passiva uppgiften att ta emot och studera material av intresse som på olika sätt blir till— gängligt för honom.
Lagen ger the Director möjlighet att initiera lagstiftning i en förenklad ordning. Om han finner att ett visst förfarande på marknaden (trade practice) är vilseledande eller utsätter konsumenterna för en otillbörlig press, eller att otillbörliga avtalsvillkor används vid konsumentavtal, kan han hänvända sig
till ett särskilt inrättat, rådgivande organ, the Consumer Pro- tection Advisory Committee (CPAC) och föreslå att CPAC rekom- menderar den minister som ansvarar för konsumentfrågor att ge- nomföra viss lagstiftning. Hänvändelsen från the Director skall publiceras i vissa tidningar. Efter att ha övervägt framställ- ningen avger CPAC ett yttrande till ministern. Detta skall ske inom tre månader men tiden kan förlängas av ministern; hittills har CPAC:s yttrande dröjt sex månader eller längre. Ministern har.befogenhet att med stöd av Fair Trading Act utfärda före- skrifter, genom en s.k. statutory order, enligt det framställda förslaget med de ändringar som CPAC kan ha gjort i det. En sta- tutory order förutsätter godkännande av parlamentet.
Statutory orders som utfärdats med stöd av Fair Trading Act är straffrättsligt sanktionerade. överträdelse kan leda till bö- ter eller fängelse. På lokal nivå övervakas deras efterlevnad
av Trading Standards Officers. Dessa har bl.a. rätt att företa inspektioner och beslagta varor och handlingar. Här kan nämnas tre sådana orders. En order begränsar möjligheterna för närings- idkare att i vissa fall använda avtalsvillkor som inte är civil- rättsligt giltiga. En order har utfärdats för postorderförsälj— ning, med krav på viss information i marknadsföringen. En tredje order föreskriver skyldighet för näringsidkare att i annonse- ring tydligt ange att reklamen härrör från en näringsidkare.
Vissa tjänster är undantagna från lagstiftning genom statutory orders, t.ex.advokat—, lärar-, tandläkar— och konsulttjänster, gas- och elleveranser samt post- och järnvägsbefordran.
The Director har vidare befogenhet att inskrida mot enskilda näringsidkare som i sin verksamhet handlat i strid mot konsu-
mentintresset på visst sätt. Det är att märka att det kan ske* bara i sådana fall där företaget upprepade gånger har åsidosatt sina skyldigheter enligt lag i straffrättsligt eller civilrätts- ligt hänseende (breach of criminal or civil duties). The Direc— tor kan i dessa fall begära en skriftlig försäkran från närings- idkaren av innebörd att denna skall upphöra med det påtalade
förfarandet. Om en sådan försäkran inte går att utverka eller den lämnas, men näringsidkaren sedan handlar i strid mot den, kan the Director väcka talan vid Restrictive Practices Court, Specialdomstol för mål som hör under Fair Trading Act (i övrigt främst konkurrensbegränsningsfall), eller - i vissa fall - vid en underdomstol för tvistemål (county court). Domstolen kan beordra företaget att upphöra med det påtalade förfarandet. En överträdelse av ett sådant domstolsbeslut är straffbar som trots mot domstolen och kan leda till böter eller fängelse. Antalet fall där försäkran utverkas uppgår normalt till ca 50 om året. Domstolstalan har väckts bara i några få fall. Ett beslut av Restrictive Practices Court kan överklagas.
Systemet med försäkran från näringsidkare synes vara effektivt. Få näringsidkare lär uppträda otillbörligt mot konsumenter se- dan de avgett försäkran. Det har varit nödvändigt med ingripan- de på grund av att försäkran inte iakttagits endast vid sju tillfällen (1981). Bland de mest förekommande branscherna märks i sammanhanget bilar, hushållsmaskiner och postorder. Hithöran- de ärenden publiceras i den årsrapport som the Director är skyl- dig att avge enligt Fair Trading Act. I en försäkran kan närings— idkare förbinda sig att inte bryta mot en viss lag, även pro- duktsäkerhetslagstiftning.
3.3 Codes of Practice
Enligt Fair Trading Act skall the Director uppmuntra branschor- ganisationer att utarbeta frivilliga uppföranderegler (volunta- ry codes of practice) och sprida dem bland sina medlemmar. Dyli— ka koder är avsedda att ge vägledning när det gäller att bevaka och främja konsumenternas intresse (guidance in safeguarding and promoting the interests of consumers). En betydande del av OFT:s resurser har inriktats på att få fram uppförandekoder. En bidragande orsak till detta torde ha varit att lagstiftning ge- nom statutory order har visat sig vara en rätt långsam procedur. The Director har också hänvisat till att man inom näringslivet hellre godtar ett system grundat på frivillighet än lagstift- ningsåtgärder när det gäller att förbättra förhållandena för konsumenterna på marknaden.
Bruket av Codes of Practice är i Storbritannien väl etablerat inom många områden. Som exempel kan nämnas sådana skilda områ- den som interna näringslivsförhållanden, köns- och rasdiskrimi- nering, livsmedel, trafik, arbetsmiljö och försäkringar. Koder inom konsumentområdet har använts tidigare, alltifrån sådana som tillämpats av enskilda företag till Internationella Handels— kammarens Grundregler för reklam.
Genom Codes of Practice inom 0FT:s verksamhetsområde vill man uppmuntra redlighet i handeln, ge konsumenterna relevant infor- mation och förbättra kvaliteten på varor och tjänster.
I koderna söker man åstadkomma regler om saluhållande (reklam, information om varor och priser, garantiåtaganden , betalnings— och leveransvillkor samt tillbehör) och om säljarens åligganden efter köpet (möjligheterna att få varan reparerad, rimliga tider för reparationer, information avseende t.ex. överslagsberäkning— ar och detaljerade fakturor, garantiåtaganden, möjligheterna
att köpa reservdelar).
Innehållet i koderna förhandlas fram mellan OFT och vederböran- de organisation. OFT inhämtar synpunkter från bl.a. konsument— organisationer. Koderna kan alltså beskrivas som resultat av förhandlingsöverenskommelser. När the Director överväger att inleda förhandlingar om en kod har han att ta hänsyn till
— mängden och arten av klagomål från konsumenter,
- vilken makt och vilka disciplinära medel den berörda or- ganisationen har till sitt förfogande och hur stor andel av marknaden dess medlemmar representerar.
The Director kan vägra att förhandla om en kod om konsumentprob-' lemen inom ett område inte är av sådan storleksordning att de motiverar den resursinsats framtagningen av en kod innebär. Det- samma gäller om organisationen är för liten eller saknar möjlig- het till disciplinära ingripanden eller koden inte håller en från konsumentsynpunkt tillfredsställande standard.
Koderna trycks och publiceras av berörda organisationer. De sak- nar egentliga sanktioner, frånsett möjligheten för en bransch- organisation att vidta åtgärder, t.ex. i form av "böter" eller uteslutning, mot medlemmar som inte följer kodnormerna.
The Director har möjlighet att hänskjuta en kod, som han inte anser godtagbar från konsumentsynpunkt, till the Restrictive Practices.Courtlsom kan förklara koden olaglig om det inte är i allmänhetens intresse (in the public interest). Enligt en sär- skild 1ag från 1976 är branschorganisationernas uppförandekoder att anse som en form av "restrictive agreement" som skall regi- streras hos OFT. Domstolen har ännu inte i något fall haft att pröva innehållet i en kod.
Hittills (1981) har 19 koder utarbetats under medverkan av OFT. De täcker bl.a. följande: försäljning och reparation av elektris- ka hushållsapparater, sällskapsresor, försäljning av nya och be— gagnade bilar, reparation av bilar och husvagnar, försäljning av skor, skoreparationer, tvättjänster, postorder, möbler, be- gravningstjänster, foto, postväsendet. Här skall ges exempel på innehållet i koder som OFT har godtagit.
Principer för service på elektriska hushållsapparater: tjänsten utford inom tre arBetsdagar for rimlig kostnad; tillräckligt re- servdelslager; kostnadsförslag; reparationsgaranti; reklamations- hantering hos näringsidkaren; reklamationsprövning (conciliation & arbitration scheme).
Sällskapsresor: klara och fullständiga broschyrer; begränsning av friskrivningsklausuler; jämförbart resealternativ eller peng— arna tillbaka när arrangören inställer eller ändrar resan eller överbokar; avbeställningsavgiften skall tydligt anges i rese- villkoren vid bokningen; krav på vederhäftighet; reklamations- prövning.
Nya och begagnade bilar: tillverkargarantier skall vara begrip- liga och kunna overforas till annan än den första köparen; vid försäljning av begagnade bilar skall åtaganden från säljaren skrivas ned och information om fordonets historia föras vidare till köparen; vid reparation skall skriftlig prisuppgift lämnas och konsumenten kontaktas vid avvikelse från priset, och vidare skall ersatta delar finnas tillgängliga för konsumenten; krav på prisargumentering i marknadsföring; reklamationsprövning.
Bilreparationer: rimligt pris; reklamationshantering hos närings- iökaren; garanti på reservdelar (6 månader/6 000 miles); reklama- tionsprövning.
Försäljning av skor: utbildning av personal; klar redovisning av pris, storlek och material; skotestcenter bildat.
Tvätt/kemtvätt; standardpriser anges klart; friskrivningsklausu- ler utmönstras; ersättning för skadade eller förkomna persedlar och för icke fackmässigt utförande; utbildning av personal; re- klamationshantering hos näringsidkaren; reklamationsprövning.
Försäljning av radio, TV m.m.: 12 månaders garanti på arbete och material; Viss prisargumentering utmönstras; klar redovisning av
kontantpris, rabatt, transportkostnad m.m.; ersättningsapparat om garantireparation tar mer än 15 dagar; 3 månaders garanti på arbete som inte är garantireparation; servicebesök; reklama- tionshantering hos näringsidkaren; särskild panel för reklama- tionsprövning.
Undersökningar av hur koderna efterlevs och vilken verkan de har görs regelbundet av OFT. Utvärderingen sker bl.a. med hjälp av klagomål från allmänheten till konsumentrådgivare ute i landet (Citizens Advice Bureaux, Consumer Advice Centres och Trading: Standard Officers). Klagomålen analyseras med hänsyn tagen tilll koder som kan finnas. OFT initierar också fristående forskning rörande konsumenterfarenheter. Också klagomål till branschorga- nisationer studeras. Den samordnande organisationen National Federation of Consumer Groups har anlitats för att bedöma efter- levnaden på lokal nivå. OFT har mot nu angiven bakgrund funnit att tillkomsten av en kod ofta lett till att antalet klagomål från konsumenter gått ned i den berörda branschen. Resultatet av utvärderingen redovisas i myndigheternas årsrapporter.
OFT:s undersökningar har visat att branschorganisationernas med- lemmar inte alltid följer koderna och vidare att det i anmärk- ningsvärd grad förekommit att organisationerna inte gör till— räckliga ansträngningar för att försäkra sig om efterlevnad. Det ta brukar framhållas som en svaghet med systemet. En annan svag- het är att de icke anslutna företagen ("outsiders") oftast är de som uppför sig sämst mot konsumenterna; detta framhålls sär-
skilt i fråga om motorbranschen. När det gäller företag utanför organisationerna är the Director hänvisad till att försöka utver—
ka en försäkran om framtida rättelse eller ett domstolsbeslut mot företaget på det sätt som tidigare har beskrivits. Han kan också vägra, eller återkalla, en näringsidkares licens för kre-
ditförsäljning.
Som fördel med kodsystemet har framhållits att det bättre än lagstiftning lämpar sig för att ställa upp detaljerade regler för en viss bransch eller ett visst slag av marknadsföringsme- tod. Vidare sägs näringlivet vara mera benäget att följa sina egna frivilliga normer än en lagstiftning som tillkommit mot dess vilja. Dessutom är systemet mera flexibelt än lagstiftning, eftersom en kod vid behov lättare kan ändras. Som en fördel har också anförts att man genom en kod kan skapa en smidig ordning för reklamationsprövning genom förhandling, något som skall ses mot bakgrund av att någon reklamationsprövning i offentlig regi vid sidan av domstolarna på det hela taget inte förekommer.
Möjligheterna att komma till rätta med konsumentproblem genom Codes of Practice anses av the Director inte vara uttömda. Sys- temet ses dock över. Man undersöker bl.a. metoder för att ange problemområden, vilka regler man bör eftersträva i kommande ko- der och det mest effektiva sättet att använda resurserna. OFT synes i allmänhet ha fått goda möjligheter att få gehör för sina synpunkter i de förhandlingar som föregår kodernas tillkomst, eftersom organisationerna är angelägna om att OFT godtar koden och därigenom ger denna en högre status.
I det föregående har några konsumentorganisationer nämnts. Av betydelsefulla organisationer som företräder konsumenterna i Storbritannien kan det finnas anledning att redogöra för Con- sumers' Association och National Consumer Council särskilt.
Consumers Association (CA) utför tester, jämförande undersök-
ningar och tjänster åt organisationens drygt 650 000 medlemmar, vilka också är prenumeranter på organisationens varje månad ut— kommande tidskrift "Which?". CA ger även ut pocketböcker i för konsumenterna relevanta ämnen. "Which?” innehåller inga annon- ser. CA får inte heller några medel från industrin eller från regeringen eller på något annat sätt som skulle rubba organisa— tionens oberoende. CA samarbetar i viss utsträckning med lokala konsumentmyndigheter.
National Consumer Council (NCC) inrättades av regeringen 1975
för att vara språkrör för konsumenterna. NCC erhåller för sin verksamhet statliga medel. Organisationens viktigaste uppgift
är att representera konsumenterna - särskilt svaga grupper - inför dem som fattar beslut i konsumentfrågor. NCC får kunskap om konsumenternas problem genom samarbete med landsomfattande så- väl som med lokala konsumentorganisationer.
Några andra organ som sysslar med konsumentfrågor kan nämnas. Merparten av konsumentlagstiftningen administreras av lokala or- gan som the Trading Standards eller Consumer Protection Depart— ments eller Environmental Health Departments. Hos vissa lokala myndigheter finns Consumer Advice Centres som bl.a. ger konsu- menterna köpråd.
Det finns mer än 825 Citizens Advice Bureaux, Dessa ger konsumen- terna gratis hjälp och vägledning inom alla områden och kan ock- så förmedla kontakt mellan konsumenter och näringsidkare när det gäller t.ex. en reklamation.
FORENTA STATERNA 4.1 översikt av den federala lagstiftningen
Konsumentskyddet är tämligen omfattande i USA. Bilden är emeller- tid betydligt mer svåröverskådligoch splittrad i detta stora, federativt organiserade land, än fallet är i Sverige. Här behand- las främst den federala lagstiftningen om produktsäkerhet och marknadsföring. Delstatliga förhållanden och frivilliga insatser tas upp avslutningsvis.
Den federala konsumentskyddslagstiftningen har väsentligen en marknadsrättslig inriktning, dvs. ställer upp ramregler av mer
generell natur inom vars gränser olika transaktioner på marknaden
äger rum. Lagstiftningen omhänderhas främst av särskilda federa- la myndigheter.
På produktsäkerhetsområdet finns en särskild federal myndighet med omfattande organisation och verksamhet.
The Consumer Product Safety Commission (CPSC). Denna bygger sin verksamhet framför allt på den amerikanska produktsäkerhetsla- gen.
The Consumer Product Safety Act av 1972, vilken behandlas nedan.
Härutöver finns omfattande federal speciallagstiftning på pro- duktsäkerhetsområdet. Hit hör livsmedel, läkemedel och kosmeti- ka (se nedan) samt tobak, motorfordon, miljögifter, flygplan och vissa båtar.
Livs- och läkemedelsområdena jämte kosmetika har sedan länge sitt eget regelsystem med egen administration.
The Food and Drug Administration, som tillämpar The Federal Food, Drug and Cosmetic Act av 1938. Det från konsumentskyddssynpunkt bredaste ansvarsområdet med inriktning på marknadsförings- och antitrustfrågor har The Fe- deral Trade Commission (FTC). FTC:s verksamhet regleras av
The Federal Trade Commission Act (FTC Act), vars innehåll i vik- tiga delar behandlas i det följande. FTC handhar även åtskillig speciallagstiftning, såsom The Fair Packaging and Labeling Act av 1966. Denna uppställer informationskrav, framför allt i syf— te att underlätta prisjämförelser och säkerställa information
om förpackade kvantiteter. Vidare märks The Magnuson-Moss Warran- ty Act angående garantiutfästelser av 1975, som ger regler rik- tade mot användning av vilseledande eller oskäliga garantier. Välbekant är The Truth in Lending Act, som ger regler om infor- mationsskyldighet vid konsumentkrediter och som i viss mån ut— gjort en förebild för de regler i ämnet som numera gäller i Sve- rige enligt konsumentkreditlagen.
Det har under 1970-talet funnits färdiga förslag om inrättande av en federal konsumentmyndighet med bredare kompetensområde än FTC, en Consumer Protection Agency med inriktning bl.a. på av- talsvillkorsfrågor och stöd åt det civilrättsliga konsument— skyddet. Förslagen, som förekommit i delvis skilda varianter, har dock aldrig kommit igenom kongressbehandlingen. I dagens lä- ge medför det ökade politiska motståndet mot "regleringar och byråkrati" att förslagen har förlorat i aktualitet.
The Federal Trade Commission (FTC) inrättades redan 1914 och har två huvuduppgifter, antitrustfrågor och marknadsföringsfrå— gor. FTC utgör en från åklagar- och domstolsorganisationen fri- stående administrativ myndighet, ledd av fem "commissioners". FTC handlägger ärenden både på eget initiativ och i anledning av klagomål. Den legala grunden för verksamheten inom huvudde- len av verksamhetsområdet är The FTC Act. Dennas i stort sett enda materiella bestämmelse är en brett formulerad generalklau- sul (sec. 5a FTC Act), som numera lyder.
"Unfair methods of competition in, or affecting commerce, and unfair or deceptive acts or practices in, or affecting commerce, are hereby declared unlawful."
Den begränsningen gäller dock enligt USA:s konstitution för he- la FTC:s verksamhet, att den är begränsad till förfaranden som rör "interstate commerce". Detta begrepp tolkas vidsträckt men i vart fall rent lokala förhållanden faller utanför. Härutöver är FTC:s verksamhet begränsad till att behandla sådana förhållan- den som har ett allmänt intresse. Enligt sec. 5b FTC Act får ingripande enligt generalklausulen endast ske när detta bedöms vara ”to the interest of the public”. FTC har alltså en klar inriktning på det kollektiva konsumentskyddet. Reglerna i FTC Act kan ej åberopas i privaträttsliga tvister, t.ex. mellan nä— ringsidkare.
FTC kan ingripa med stöd av den citerade generalklausulen dels i enskilda fall, dels genom utformning av generella regler.
Tyngdpunkten i FTC:s verksamhet låg fram till 1970-talet på in- gripanden i enskilda fall ("case by case approach"). Det rörde sig härvid, bortsett från antitrustområdet, väsentligen om fall,
av vilseledande marknadsföring av skilda slag. FTC har befogen- het att i dessa ärenden självt meddela en s. k. "cease and desist order" till vilken man knyter viten. Systemet har betydande lik- heter med den svenska ordningen med förbud vid vite enligt mark— nadsföringslagen. FTC:s beslut kan överklagas i allmän federal domstol. FTC kan inte självt besluta om interimistiskt förbud, men FTC har möjlighet att utverka ett sådant i allmän domstol. Några civilrättsliga sanktioner är inte direkt kopplade till för- buden. Härutöver har FTC sedan länge utfärdat juridiskt oför- bindande riktlinjer i marknadsföringsfrågor.
En omfattande kritik mot verksamheten inom FTC framkom under åren kring 1970, bl a i en rapport från en undersökningsgrupp knuten till Ralph Nader. FTC anklagades framför allt för ineffek- tivitet. Metoden att angripa enskilda överträdelser ansågs otill- räcklig och systemet med riktlinjer ineffektivt, bl a till följd av problem med följsamheten.
Som en konsekvens av denna kritik och den allmänna strömningen mot förstärkt konsumentskydd gavs FTC 1975 genom ny lagstiftning (FTC Improvements Act) utbyggda legala befogenheter. FTC fick nu lagfäst befogenhet att utfärda bindande författningar, s k trade regulation rules. (FTC hävdar dock att man redan före 1975 hade
en sådan befogenhet). Efter 1975 omorienterades FTC:s verksamhet så att tyngdpunkten kom att läggas vid utarbetande och genomdri- vande av trade regulation rules.
Medan de första trade regulation rules avsåg relativt begränsade problemställningar tog FTC härefter upp stora frågor. Bland an- nat utarbetades ett förslag till regler som skulle förbjuda TV- reklam riktad till barn. Ett förslag avseende begravningsentre- prenörernas marknadsföring uppfattades också såsom långtgående. FTC:s aktivt drivna verksamhet ledde till stark opposition.
År 1980 antog kongressen mot Carter-administrationens önskemål en tilläggslagstiftning till FTC Improvements Act, som i viktiga hänseenden begränsat FTC:s befogenheter. När FTC utfärdat en
trade regulation rule skall denna numera omedelbart överlämnas till kongressen för prövning. Kongressen har möjlighet att över- pröva reglerna och även befogenhet att inom 90 dagar besluta att reglerna ej skall träda i kraft ("vetorätt"). Vidare har kongres- sen beslutat om ett treårigt moratorium när det gäller FTC:s möjligheter att utfärda nya trade regulation rules som rör ”un— fair" advertising, till skillnad från "deceptive" advertising. Härmed förstås marknadsföring som är otillbörlig på annan grund än att vara vilseledande. Som typexempel kan nämnas de föreslag— na reglerna om förbud mot TV-reklam till barn. Genom FTC Improve— ments Act infördes också särskilda regler om möjlighet att få redan utfärdade trade regulation rules omprövade i kongressen. Resultatet av lagändringarna i förening med anslagsnedskärningar och en allmän politisk omorientering har blivit en nertoning av FTC:s ambitioner. Förslaget om förbud mot TV—reklam till barn har avförts.
Riktlinjer som är oförbindande, kallas numer guides (tidigare har de ofta kallats trade practice rules). Innan FTC år 1975 fick legal befogenhet att utfärda bindande författningar pågick en be- tydande verksamhet med utarbetande av guides. Många av dessa guides är fortfarande fullt aktuella, men ganska få synes ha tillkommit efter 1975. Den juridiska naturen av guides beskrivs på följande sätt av FTC i en officiell publikation:
"Industry guides are administrative interpretations of laws admi- nistered by the Commission for the guidance of the public in con- ducting its affairs in conformity with legal requirements. They provide the basis for voluntary and simultaneous abandonment of unlawful practices by members of industry. Failure to comply with the guides may result in corrective action by the Commission un— der applicable statutory provisions. Guides may relate to a prac- tice common to many industries or to specific practices of a particular industry."
Guides rör olika former av vilseledande marknadsföring. De tar
ofta sikte på terminologimissbruk, vilseledande prisangivelser och liknande.
Iraée_Besulétien_Bulss
Som redan nämnts är trade regulation rules rättsligt bindande.
De betraktas som uttolkningar av innebörden i den ovan citerade generalklausulen i section 5 a FTC Act. överträder en närings- idkare en trade regulation rule kan FTC föra talan mot honom i domstol och behöver då endast åberopa innehållet i själva denna trade regulation rule. När det gäller att påtala överträdelser är FTC, av resursskäl, selektiv. Mindre överträdelser torde i praktiken ofta passera opåtalade.v .
Reglernas karaktär har beskrivits på följande sätt av FTC i en officiell publikation:
"For the purpose of carrying out the provisions of the Federal Trade Commission Act, the Commission is empowered to promulgate trade regulation rules which define with specificity acts or practices which are unfair or deceptive acts or practices in or affecting commerce. Such rules may include requirements pre- scribed for the purpose of preventing such acts or practices. A violation of a rule shall constitute an unfair or deceptive act or practice in violation of section 5 (a) (1) of the Act, un— less the Commission otherwise expressly provides in its rule. However, the respondent in an adjudicative proceeding may show that this conduct does not violate the rule, or assert any other defense to which he is legally entitled".
Den procedur som leder fram till utfärdande av en trade regula— tion rule är lagreglerad i FTC Improvements Act. Bland annat föreskrivs att det skall äga rum ett muntligt förfarande där be— rörda parter får företräda och utveckla sina synpunkter, varvid det också finns rätt till vittnesförhör m.m. Reglerna om förfa— randet är ganska utförliga och de public hearings som förekommer har en starkt formaliserad karaktär. I 1980 års lagstiftning fö- reskrivs ett slags tvåinstansförfarande inom FTC, så att besluten skall fattas av en speciell avdelning som är fristående i för- hållande till den byrå som har omhänderhaft framtagandet av reg— lerna. Berörda parter har möjlighet att överklaga FTC:s beslut att utfärda en trade regulation rule. Detta sker direkt till Federal Court af Appeals. I sista hand kan saken, om prövnings— tillstånd erhålls, prövas av United States' Supreme Court. I prak—
tiken har ett flertal av de betydelsefullaste trade regulation rules bliVit överklagade. Besvärsprövningen är inriktad på en prövning av reglernas legala grundval, däremot ej FTC:s diskre- tionära bedömningar.
Bland viktiga, av FTC utarbetade, bindande föreskrifter som nu gäller kan nämnas reglerna om postorderförsäljning, hemförsälj— ning (främst ångerperiod) och negativ säljmetod (negative op- tions). Vidare märks reglerna om franchising, som närmast har till uppgift att ge ett småföretagarskydd.
Konsumentskyddslagstiftningen har till stor del delstatlig karak- tär och varierar ofta avsevärt delstaterna emellan. Lagstift— ningsarbetet har ofta tillgått så att de grundläggande okodifie- rade rättsprinciperna i common law av avtals- och skadestånds— rättslig karaktär byggts ut med speciallagstiftning rörande sär- skilda branscher eller typer av problem. Exempel härpå finns bl.a. på konsumenttjänsternas område, t.ex.den särskilda lagstiftning- en i vissa delstater på bilreparationsområdet.
Vad gäller otillbörlig marknadsföring finns delstatlig lagstift—
ning allmänt. Vissa modellagar har tjänat som förebild, såsom den gamla Printers' Ink Statute och den 1964 framlagda Uniform Deceptive Trade Practices Act. Dessa innehåller förbud mot vil- seledande marknadsföringsåtgärder m.m. På delstatligt plan finns också i allmänhet lagstiftning om konsumentkrediter och hem— försäljning m.m. över huvud är civilrättsligt och processrätts— ligt konsumentskydd i första hand frågor för delstaterna.
Vissa delstater har inrättat egna konsumentmyndigheter, Consumer Protection Agencies. Dessa har undersökande, informerande och övervakande uppgifter m.m.men saknar i regel egna legala makt— medel utan har härvid att lita till polis— och åklagarorganisa- tionen. Delstaten New York och, på lokalt plan, New York City, har hört till föregångarna. Den faktiska bilden, när det gäller det delstatliga konsumentskyddets resurser och resultat, före—
faller emellertid vara starkt varierande. Inte minst i många delstater i Södern och Västern med begränsade resurser har i realiteten ganska litet uträttats.
De privata konsumentorganisationerna spelar stor roll i USA.
Den största, Consumers' Union, har ca 1 miljon medlemmar. Tes- ter och rådgivning är huvudpunkter i verksamheten men organisa- tionerna är också betydelsefulla påtryckningsgrupper. Såsom initiativtagare och påtryckare har Ralph Nader och den — nume— rärt dock rätt lilla - organisation som denne byggt upp, Public Citizen, spelat en viktig roll alltsedan mitten av 1960-talet. Det kan dock påpekas att Nader fattar begreppet konsumentskydd mycket vitt, så att det även innefattar miljöfrågor, hälsovårds- frågor m.m.
Inom näringslivet har självsaneringsåtgärder på marknadsförings— området förekommit sedan länge och förefaller ha en relativt stor betydelse. Särskilt bekant är systemet med Better Business Bureaus (BBB) som är etablerat över hela USA. Tyngdpunkten lig- ger på reklamsanerande verksamhet, delvis av förebyggande karak- tär, men också på verksamhet som reklamationsorgan. Under 1979 handlade BBB—organisationen över 1 miljon reklamationsärenden.
Etiska koder på reklamområdet har utarbetats även i USA, bl a för radio- och TV—reklam. Ett självkontrollsystem fungerar bl.a. knutet till the National Advertising Review Board.
Stor uppmärksamhet har i USA ägnats det processrättsliga konsu— mentskyddet. Konsumentorganisationer och konsumentgrupper har i betydande utsträckning möjlighet att processa i allmän domstol angående fordrings- och skadeståndskrav på ett konsumentkollek- tivs vägnar, s k class action.])
1) Se bl a Eisenstein, Consumer Protection in the United States.
Procedural Consumer Protection Programs and Devices. Skrifter utgivna av Institutet för Immaterialrätt och Marknadsrätt vid Stockholms universitet nr 17 (Liber, 1982).
FORBUNDSREPUBLIKEN TYSKLAND 5.1 Organisatorisk inriktning
Konsumentskyddsfrågorna har tilldragit sig stort intresse också i Västtyskland. Utvecklingen har dock delvis gått i andra banor än i Sverige och det övriga Norden. Karakteristiskt är en stark betoning på det indirekt verkande konsumentskydd som uppnås ge— nom en effektiv konkurrens på marknaden. Västtyskland har den mest utbyggda konkurrensbegränsningslagstiftningen i Västeuropa och en tämligen stor, aktivt arbetande konkurrensmyndighet, Bun- deskartellamt, placerad i Berlin. Den tyska konkurrensbegräns- ningslagen Gesetz gegen Nettbewerbsbeschränkungen (GHB) har byggts ut vid en rad tillfällen, senast 1980. Reformarbetet på detta område har tilldragit sig stort politiskt intresse i Tysk- land.
Under början av 1970-talet övervägde man i Västtyskland att bygga upp en liknande federal myndighet för konsumentskyddsfrå— gor, ett Bundesamt för Verbraucherschutz, alternativt att ut- vidga Bundeskartellamt till att även behandla rena konsument- skyddsfrågor. Utvecklingen har emellertid tagit en annan väg. Man har stannat för att inte inrätta någon myndighet av detta slag utan att i stället satsa på de frivilliga konsumentorga- nisationerna (Verbraucherverbände) i förening med konsumentupp- lysning, bl a varutester. På det sistnämnda området pågår allt- sedan 1960—talet en relativt omfattande verksamhet, bl.a.inom ramen för Stiftung Narentest.
De tyska konsumentorganisationerna bedriver rådgivande verksam— het och tar sig även an klagomål. De har givits självständig talerätt mot näringsidkare inför de allmänna domstolarna i mål om vilseledande reklam och liknande otillbörlig marknadsföring och även i mål om tillämpning av oskäliga avtalsvillkor. Tanken är alltså att konsumentorganisationerna skall driva det kollek- tiva konsumentintresset av åtgärder mot otillbörlig marknadsfö- ring och oskäliga avtalsvillkor. Hur väl detta lyckas är främst
beroende av dessa organisationers styrka, kompetens och auktori- tet. Uppenbart är att verksamheten ännu befinner sig i ett rela- tivt tidigt uppbyggnadsskede och att det kan finnas skäl att se kritiskt på de hittills uppnådda resultaten. Samtidigt bör det framhållas att det på sina håll förekommer en omfattande aktivi- tet, särskilt inriktad på otillbörlig marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor från detaljhandelns sida. Konsumentorganisationer— na stöds ekonomiskt av det allmänna och detta stöd utgör i reali- teten i regel organisationernas huvudsakliga finansieringskälla.
Konsumenterna stöds också genom särskild lagstiftning, främst av civilrättslig karaktär. Betydelsefull är sedan länge den tyska lagen mot otillbörlig konkurrens (Gesetz gegen unlauteren Wett— bewerb, UNG) av 1909, vars centrala bestämmelse utgörs av en bred generalklausul riktad mot alla former av konkurrensåtgärder som strider mot goda seder. Genom rättspraxis och juridisk dok- trin har ett mycket detaljrikt regelsystem angående otillbörlig konkurrens byggts upp. Traditionellt har detta främst varit in- riktat på skydd för konkurrerande näringsidkare mot otillbörliga konkurrensmetoder, men genom lagändring och utveckling i rätts- praxis har en inriktning också på direkt konsumentskydd blivit klart markerad. Främst gäller detta vilseledande reklam samt kombinationserbjudanden och andra säljfrämjande åtgärder. I prak- tiken upprätthålls den tyska lagstiftningen mot otillbörlig kon- kurrens väsentligen genom att företagen bevakar varandra och vid behov för talan i domstol. I Västtyskland beräknas årligen ca 10 000 konkurrensprocesser anhängiggöras vid domstol.
En viktig ny lag infördes 1976, nämligen den tyska standardav- talslagen (Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Ge- schäftsbedingungen, vanligen kallad AGB-Gesetz). Lagen gäller inte enbart konsumentavtal men har sin tyngdpunkt lagd vid dessa. Lagen upptar en omfattande katalog över avtalsklausuler, som på grund av sin oskäliga karaktär är ogiltiga i konsumentavtal och har också en generalklausul om möjlighet att jämka eller åsido-
sätta oskäliga avtalsvillkor. Vidare har införts särskild lag- stiftning om den enskildes rättigheter vid sällskapsresor och en modernisering och utbyggnad av konsumentskyddet i samband med konsumentkrediter.
Någon generell produktsäkerhetslagstiftning, liknande t.ex.den amerikanska, finns ej i Västtyskland. Omfattande speciallagstift- ning finns dock. Här märks, sett från konsumentsynpunkt, främst Lebensmittelgesetz och Maschinenschutzgesetz samt en förordning om kosmetika. Lebensmittelgesetz (livsmedelslagen) omfattar även många andra dagligvaror och deras förpackningar, såsom tvättme— del och toalettartiklar. Maschinenschutzgesetz (maskinskyddsla— gen) omfattar förutom egentlig maskinutrustning bl.a.verktyg, lyftanordningar och transportmedel. Till dessa lagar knyter sig ett tämligen omfattande sanktionssystem. Något skaderapporte- ringssystem på konsumentområdet har ej inrättats i Västtyskland.
6.2. Utformning
6.2.1
Varningstext och i förekommande fall innehållsdeklaration skall ges skäligt utrymme och starkt kontrastera mot omgivande element så att texten framträder tydligt och uppmärksammas även vid en flyktig kontakt med annonsen.
Under inga omständigheter får dock varningstext uppta mindre yta eller ha mindre stilgrader än socialstyrelsen föreskriver i normalfallet för förpackningen till den annonserade tobaksvaran. [ innehållsdekla- ration får stilgraden inte i något fall vara mindre än den minsta stilgraden i vamingstexten på förpackningen.
Anm. Ovanstående gäller även 3 k veckoannons för detaljhandeln.
6.2.2
Vid upprepad annonsering för tobaksvara, för vars förpackningar socialstyrelsen fastställt flera olika varningstexter, skall en ny text användas minst varannan månad i dagstidning och minst var fjärde månad i populärpress, så att samtliga texter som socialstyrelsen före- skriver i möjligaste mån blir använda.
6.2.3 Socialstyrelsens föreskrifter om uppställning av innehållsdeklaratio— nens text på förpackningen bör iakttas även vid annonsering, om inte annonsens layout i övrigt gör en annan uppställning mera ändamålsen- 4 lrg.
I annons för olika produkter får i förekommande fall innehållsdeklara- tionema återges i samlad form — exempelvis i en överskådlig tabell — om detta kan ske utan att sakinnehållet ändras.
6.2.4
Om varningstext förekommer tillsammans med innehållsdeklaration skall det klart framgå att enbart vamingstexten utformats från social- styrelsen.
Iakttagande av riktlinjerna
Ansvaret för att riktlinjernas regler följs åvilar
— vad avser avsnitten 3.—5. näringsidkare som vidtar marknadsfö- ringsåtgärd för tobaksvara, anställd hos näringsidkare, annan som handlar på näringsidkares vägnar samt var och en som i övrigt väsentligt bidragit till handlingen — vad avser avsnitt 6. näringsidkare som vidtar marknadsföringsåt— gärd för tobaksvara, anställd hos näringsidkare samt annan som handlar på näringsidkares vägnar.
Dessa riktlinjer träder i kraft den 1 juli 1979.
Riktlinjerna ersätter den överenskommelse som träffats den 10 juni l975 mellan konsumentombudsmannen (K0) och Svenska Tobaks- branschföreningen om branschregler för tobaksreklam (rökverk) samt tidigare antagna branschregler för samtliga tobaksvaror.
SVEN HEURGREN Krister Johanson
När det i riktlinjer står ”skal " eller "får inte" är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det nödvändigt eller särskilt angeläget att marknadsföringen utformas enligt riktlinjerna. Om en skall-regel inte följs, kommer verket att ingripa. [ normalfallet sker detta genom att verket kontaktar det företag som inte följer riktlinjerna. Verket räknar med att i de flesta fall kunna uppnå rättelse genom sådana kontakter. Om kontakterna inte leder till godtagbart resultat, kan konsumentom- budsmannen (KO) komma att med stöd av marknadsföringslagen föra talan mot företaget i marknadsdomstolen eller utfärda sk förbuds- eller informationsföreläggande.
När det i riktlinjer står "här" eller "bör inte" är detta ett uttryck för att konsumentverket anser det lämpligt att marknadsföringen utfor- mas enligt riktlinjerna. Om en bör-regel inte följs prövar konsument- verket i varje särskilt fall om det finns anledning för verket att ingripa. Ett sådant ingripande sker alltid genom förhandlingskontakter i en eller annan form.
Närmare upplysningar om riktlinjer finns i konsumentverkets bro- schyr ”Konsumentverkets riktlinjer".
lé ?
Svensk författningssamling
&
ww få?
Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror;
utfärdad den 30 november l978.
Enligt riksdagens beslut' föreskrivs följande.
l & Denna lag gäller näringsidkares marknadsföring som avser tobaksva- ror och som vänder sig till konsumenter.
2 5 Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak skall särskild måttfullhet iakttagas vid marknadsföring av tobaksvara. Där- vid gäller särskilt att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd ej får före- tagas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av tobak.
3 & Användes vid marknadsföring av tobaksvara kommersiell annons i periodisk skrift eller i annan skrift på vilken tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för dess utgivning är jäm- förbar med periodisk skrift. skall annonsen återge sådan varningstext och innehållsdeklaration som enligt lagen ( l975: l l54) om varningstext och in- nehållsdeklaration på tobaksvaror skall finnas på varans förpackning. Har flera varningstexter fastställts för varan, skall minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering skall de olika varningstexterna användas om- växlande och såvitt möjligt i lika stor omfattning.
Varningstext och innehållsdeklaration skall i annonsen framträda tydligt och återges i ändamålsenlig form.
4 & Handling som strider mot 2 eller 3 5 skall vid tillämpning av mark- nadsföringslagen (l975: l418) anses vara otillbörlig mot konsumenter.
Denna lag träderi kraft den ljuli I979. På regeringens vägnar OLA ULLSTEN
HADAR CARS (Handelsdepartementet)
SFS 1978: 764
Utkom från trycket den 5 dec. 1978
RIKTLINJEKOMMITTEN Bilaga 2:3 Sekretariatet
FEM MYNDIGHETERS STYRMEDEL
430 Bilaga 2:3 SOU 1983:40 INNEHÅLLSFURTECKNING 1 INLEDNING ..................... 431 2 MYNDIGHETERNAS VERKSAMHETSOMRADEN M M ....... 431 3 LAGSTIFTNINGEN INOM DE UNDERSUKTA MYNDIGHETERNAS VERKSAMHETSOMRADEN ................ 433 3.1 Syften ...................... 433 3.2 Lagarnas innehåll ................. 434 3.3 Myndigheternas föreskrifter ............ 436 3.4 Tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen . . . 441 3.5 Sanktioner .................... 444 3.5.1 överträdelser av "förvaltningsbeslut" ------- 444 3.5.2 överträdelser av normbeslut ............ 445 3.6 Fullföljdsregler ................. 448 4 ARBETET MED STYRMEDLET REGLER ........... 449 4.1 Initiering och prioritering ............ 453 4.2 Utarbetande .................... 455 4.3 Offentliggörande ................. 459 4.4 övervakning .................... 460 4.5 Utvärdering .................... 462 5 ANDRA STYRMEDEL .................. 463 5.1 Styrning med ekonomiska medel ........... 463 5.2 Information och utbildning till producenter . . . . 464 5.3 Konsumentupplysning ............ . . . 464 6 SJÄLVSANERING ................... 465 ,
KRITIK MOT MYNDIGHETERNAS STYRNING ........ 466
Bilaga 2:3
l INLEDNING
I denna bilaga redovisas den i kap. 2.3.5 omnämnda undersökning- en av arbetarskyddsstyrelsen (ASS), försäkringsinspektionen (FUI), statens livsmedelsverk (SLV) och statens planverk.
Undersökningen är i stor utsträckning upplagd som en inventering av de styrmedel som står till myndigheternas förfogande samt avhur styrmedlen tillämpas. Jämförelser görs med den marknadsrättsliga regleringen och KOV:s styrmedel. Beskrivning av den marknadsrätts- liga regleringen och KOV:s styrmedel återfinns dock i huvudsak i själva betänkandet.
Vid undersökningen har lagtext och dokunentation som avsernwndighe- ternas verksamhet studerats samt representanter för myndigheter- na intervjuats.
2 MYNDIGHETERNAS VERKSAMHETSOMRÅDEN M M
Statsmaktsingripandena på olika samhällsområden har kraftigt ökat under de senaste decennierna. Ofta har ingreppen motiverats av att en marknad eller ett samhällsområde ej ansetts fungera väl. I det alldeles övervägande antalet fall har man velat stärka svaga gruppers ställning. Svagheten kan bero på en bräcklig ekonomi, otillräckliga kunskaper eller andra svårigheter att hävda egna intressen. Mestadels har ingreppen skett genom lagstiftning.
De i denna bilaga berörda myndigheterna har bl.a. följande upp- gifter.
ASS skall leda, samordna och övervaka arbetet på arbetarskyddets område och ha den centrala tillsynen över efterlevnaden av ar— betsmiljölagen (AML). Syftet är att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö och undanröja orsaker till ohälsa och olycksfall.
FUI skall utöva tillsyn över det enskilda försäkringsväsendet; Härvid skall FUI bl.a. kontrollera att försäkringsbolagen sköts så att de kan fullgöra sina förpliktelser mot försäkringstagarna, övervaka skäligheten i försäkringsvillkoren och allmänt verka för en sund försäkringsrörelse.
SLV skall bevaka konsumenternas intressen inom livsmedelsområdet och ha tillsyn över efterlevnaden av livsmedelslagen.
Planverket skall insamla och bearbeta kunskaper avseende det eg- na verksamhetsområdet samt meddela regler för byggnadsväsendet. Byggnader skall utföras med tillfredsställande säkerhet, hygien och trevnad med hänsyn till människornas behov och byggnadernas
funktion.
KOV skall stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden.
Myndigheterna skall inte bara tillämpa gällande lagstiftning utan också allmänt verka för förbättrade förhållanden inom sina verksamhetsområden. Myndigheternas verksamhet regleras dels i lagstiftning, dels i myndigheternas instruktioner.
ASS med den direkt underställda yrkesinspektionen (YI) har ca
1 200 tjänster och en budget om ca 200 milj. kr. Till verksam— hetsområdet kan också hänföras kommunala tillsynsmän, lokala skyddskommittéer med skyddsombud, företagshälsovård m.m. Totala antalet anställda vars intressen skall tas till vara, är ca 2,7 miljoner vid ca 225 000 arbetsställen.
FöI har ca 45 anställda och en budget om ca 7 milj. kr. Inspek— tionen har tillsyn över ca 650 enskilda försäkringsbolag. Totala antalet hem-, villa-, fritidshus-, motorfordons-, båt- och rese- försäkringar torde vara närmare lO milj.
SLV, som har att tillse i stort all livsmedelshantering har ca 245 anställda och en budget om ca 50 milj. kr. För den regionala tillsynen svarar länsstyrelserna (främst länsveterinärer). Den
lokala tillsynen, där tyngdpunkten ligger, ombesörjs av hälso— vårdsnämnderna. SLV är även chefsmyndighet för besiktningsveteri- närsorganisationen som innefattar ca 180 personer, varav ett 80- tal veterinärer.
Planverket har ca 190 anställda och en budget på ca 33 milj. kr. För den regionala tillsynen svarar länsstyrelserna och för den kommunala byggnadsnämnderna. Planverkets regler inom byggnadsvä- sendet gäller för i stort allt husbyggande.
3 LAGSTIFTNINGEN INOM DE UNDERSUKTA MYNDIGHETERNAS VERKSAMHETSOMRÅDEN
Den viktigaste lagstiftningen är för respektive myndighet:
ASS — arbetsmiljölagen (l977zll60), AML FUI - försäkringsrörelselagen (1982:7l3), FRL SLV - livsmedelslagen (197l Sll) planverket - byggnadsstadgan (l959:6l2), BS
KOV — marknadsföringslagen (l975:l418), MFL 3.1 Syften
Vid jämförelse mellan de olika lagarna kan det finnas anledning att först ange vilka skyddsintressen de skall tillgodose.
Syftet med AML är en tillfredsställande arbetsmiljö med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället (2 kap. l 5 AML). Mot den bakgrunden ställs krav på arbetslokaler, maskiner, kemiska ämnen m.m. (2 kap. 2-8 55 AML).
FRL har till främsta syfte att bereda skydd för försäkringstagar— na. Detta kommer till uttryck bl.a. genom lagens principer om soliditet och skälighet. Soliditetsprincipen innebär att försäk- ringsbolagens soliditet skall vara sådan att de alltid kan full— göra sina förpliktelser mot försäkringstagarna. Enligt skälighets—
,principen skall försäkringspremier och övriga villkor vara skäli-
ga med hänsyn till det skydd försäkringen är avsedd att ge. För- särkingsväsendet skall med ledning av bl.a. dessa principer full— göra sina förpliktelser mot försäkringstagarna.
Tanken med livsmedelslagen är att otjänliga livsmedel inte skall nå konsumenterna. Därför innehåller lagen krav på livs- medels beskaffenhet och på de näringsidkare som hanterar livs- medel.
Enligt BS skall byggnader utföras med tillfredsställande säker- het, hygien och trevnad med hänsyn till människornas behov och byggnaders funktion.
Genom MFL vill samhället främja konsumenternas intressen i sam— band med näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter samt motverka marknadsföring som är otillbör— lig mot konsumenter eller näringsidkare.
De centrala förvaltningsmyndigheterna skall enligt sina instruk- tioner förverkliga syftet med lagarna.
3.2. Lagarnas innehåll
Den aktuella lagstiftningen kan i huvudsak räknas till den offentliga rätten. Lagarna innehåller regler om statlig - och i vissa fall även kommunal — förvaltning samt om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Adressaun—ärensknda personer, ofta näringsidkare. Ser man de undersökta författningarna som en enhet är reglerna riktade mot näringsidkare i allmänhet — i deras egenskap av arbetsgivare enligt AML och marknadsförare enligt MFL — eller till näringsidkare verksamma inom särskilda branscher - försäkringsbolag, livsmedelshandlare och byggnads- företag. När det gäller planverkets verksamhetsområde är ad- ressaterna också i stor utsträckning andra än de som är nä— ringsidkare, dvs. yrkesmässigt utövar byggnadsverksamhet.
I 2 kap. samt i 3 kap. l—ll ååAML ställs allmänna krav på ar- betsmiljön. Där anges den allmänna ram inom vilken åtgärder kan vidtas för att främja arbetsmiljön. Lagen är allmänt hållen. ASS har bemyndigande att utfärda ytterligare föreskrifter. Detta är ett exempel på en ramlag.
Enligt AML kan krävas att arbetsprocess, arbetsmetod eller an— läggning får användas endast efter tillstånd och att maskin, redskap m.m. måste vara godkänd (3 kap. 12 å). Vidare finns regler om märkning av maskin, redskap och farliga ämnen m.m. För att förebygga olyckor kan dessutom föreskrivas att förteck— ning skall föras över farliga maskiner och ämnen (3 kap. 13 5). Vidare kan enligt 3 kap. 15 & meddelas förbud mot användning av arbetsprocess, arbetsmetod, anordning eller ämne som kan vål- la ohälsa och olycksfall.
FRL innehåller bestämmelser om bl.a. rätten att driva försäk- ringsrörelse, fonder, grunder för försäkringsverksamheten och offentlig tillsyn samt bestämmelser av associationsrättslig ka- raktär,t.ex. om bildande av försäkringsbolag och om aktiekapi- tal, bolagsordning, räkenskaper, revision m.m. Dessa skall möj- liggöra kontroll av att de principer som är grundläggande för försäkringsväsendet, nämligen soliditetsprincipen, skälighets— principen, behovsprincipen m.fl.,upprätthålls.
Enligt livsmedelslagen, vilken också är en ramlag, får inte livsmedel ha sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas vara skadligt att förtära, smittförande eller eljest otjänligt till människoföda (5 g). Endast godkänd livs— medelstillsats får användas (6 5). Livsmedel som saluhålls skall vara märkt med uppgifter om bl.a. slag, sammansättning och, i förekommande fall, förvaringsanvisning och beräknad hållbarhets- tid samt förpackarens eller tillverkarens namn. Enligt en all- män regel i 16 5 får livsmedel inte saluhållas om det kan antas vara otjänligt till människoföda, om det tillförts icke godkänd livsmedelstillsats eller om det inte är märkt på föreskrivet sätt.
Enligt BS skall byggnads yttre utformas och färgsättas så som stads- eller landskapsbilden fordrar och som är lämpligt såväl för byggnaden i och för sig som för en god helhetsverkan (38 5 1 st.). Från säkerhetssynpunkt gäller att byggnads grundkon-
struktion och stomme samt övriga byggnadsdelar, som kan utsät— tas för belastning,skall ha betryggande bärförmåga, stadga och beständighet (42 5). Enligt 44 & skall hänsyn tas till brand-
säkerhetsfrågor. Vidare kan nämnas att man i vissa fall skall
ta hänsyn till handikappades behov och att en god energihushåll- ning skall beaktas (42 a och 44 a 55). Byggnad för stadigvarande bruk, vari inrymmes bostads- eller arbetsrum, skall anordnas och inredas så att den bereder möjlighet till trevnad och god hygien. Den skall innehålla nödiga förvaringsutrymmen samt vara försedd med behövlig sanitär utrustning (46 5).
3.6. Fullföljdsregler
Bakom varje förvaltningsrättslig lagstiftning finns ett ganska komplicerat system av fullföljdsregler. Hur dessa regler är konstruerade kan vara beroende på överväganden i de enskilda fallen.
I princip kan man dock skilja på tre olika slag av möjligheter att överklaga en myndighets beslut. Detta kan illustreras med exempel från livsmedelslagen.
l. Förelägganden i enskilda fall, t.ex. att någon skall full- göra något vid vite överklagas i förvaltningsprocess. Beslut av lokal tillsynsmyndighet överklagas därvid till länssty- relse medan central myndighets beslut överklagas till kam— marrätten (35 5 1 st. livsmedelslagen). Aven länsstyrelses beslut överklagas i kammarrätt. Ofta äger myndighet före- skriva att dess beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (36 & livsmedelslagen).
Mot beslut av central förvaltningsmyndighet som inte gäller enskilt fall (normbeslut) föres talan hos regeringen (35 5 2 st. livsmedelslagen)
Beslut av allmän domstol - i brottmål om straff eller ut- dömande av vite - överklagas från tingsrätt till hovrätt.
Beslut av hovrätt och kammarrätt kan överklagas till högsta domstolen resp. regeringsrätten. Ärendet skall dock vara av prejudikatsintresse för att tas upp till prövning av dessa dom- stolar.
I det nuvarande systemet enligt bl.a. MFL och Ker är det egent- ligen bara möjligheten att överklaga till regeringen som saknas eftersom ”normbeslut” inte meddelas. Således finns inga full— följdsregler anknutna till riktlinjerna.
ARBETET MED STYRMEDLET REGLER
De berörda myndigheterna använder i varierande omfattning styr- medlet reglerl). Följande siffror över antalet gällande regler - som dock endast är mycket grova mått för att belysa omfatt- ningen - pekar på detta.
ASS: ca 70 kungörelser, ca 110 anvisningar och ca 140 med- delanden (därtill kommentarer),
FOI: ca 2 författningar och ca 10 cirkulär årligeg, SLV: ca 175 kungörelser och ca 50 meddelanden/cirkulär, planverket: ca 660 sidor byggnormer (därtill kommentarer),
KOV: ca 40 riktlinjer (därtill ca 25 branschöverenskommelser).
Omfattningen av regelarbetet är en avspegling av en mängd fak- torer. Flera strategiska överväganden bör ligga till grund för statsmakternas beslut om de uppdrag som ges myndigheterna och de beslut som myndigheterna i sin tur fattar. Dessa beslut avser t.ex. val mellan hur stor del av styrningen av verksamhetsområ- det som skall ske genom regler jämfört med styrning genom and-
1) Med regler avses här föreskrifter, anvisningar och allmänna råd som myndigheterna låter publicera i författningssamlingar, meddelandeserier o.d. Reglerna kan grundas på såväl lagar som "endast" myndighetsinstruktioner. Båda typerna av regler be— handlas här gemensamt eftersom de normalt arbetas fram, över- vakas m.m. på samma sätt.
ra medel. Som exempel på påverkande faktorer kan följande näm- nas:
- lagstiftningens utformning — adressatkretsens kunskaper om lagstiftningen — adressatkretsens uppfattning om behovet av reglering - adressatkretsens storlek och homogenitet resursbehovet för att arbeta fram, övervaka m.m. regler tillsynsorganisationen intensiteten i övervakningen.
Vad gäller lagstiftningens utformning kan följande anföras:
Förvaltningslagarna utformas numera ofta som ramlagar vilka skall kompletteras med bindande föreskrifter. För ett omfattan- de regelutfärdande inom ett sådant system talar bl.a. rättssä- kerhetsskäl. Förekomsten av straffsanktioner, vanligen maximera— de till'fängelse i ett år, ökar kravet på förutsebarhet om la- gens tillämpning. Detta gäller särskilt om lagstiftningen avser ett nytt område. Exempel på sådan lagstiftning är lagen (1973: 329) om hälso- och miljöfarliga varor, LMHV. Av de här berörda myndigheterna arbetar ASS och SLV med moderna ramlager även om det i dessa fall nerär en fråga om utbyggnad av äldre lagstift- ning. Rättssäkerhetsskäl har bl.a. påverkat utformningen av MFL. Med tanke på de allmänt hållna generalklausulerna är sanktionen "endast" vite.
Några helt entydiga kriterier för i vilka situationer vissa lag— tekniska lösningar skall väljas framför andra synes dock — efter studium av de motiveringar som anförts för olika lösningar - inte finnas. Uverväganden om lagtekniska lösningar inom marknads- rättens område redovisas bl.a. i prop. l970:57 s. 60, prop. 1975/76:34 s. 103 ff. och prop. 1976/77:123 s. 78 och 310 ff.
Adressatkretsens kunskaper om lagstiftningen är en annan faktor att beakta. Lagar som funnits länge och vars intentioner är all- mäntbekanta torde vara i mindre behov av precisering än nya la- gar. Förhållanden, bland andra, som inverkar är hur den berörda branschen är organiserad och hur den ger information till sina medlemmar.
Hänsyn får också tas till adressatkretsens uppfattning om beho- vet av reglering på det aktuella området. En lagstiftning som
har god förankring och som accepteras av adressatkretsen - men även de indirekt berörda -torde vara i mindre behov av precise- rade regler än dess motsats.
Vidare får beaktas adressatkretsens storlek och homogenitet. Är många berörda ökar behovet av tillämpningsregler. Är däremot de som skall styras/påverkas relativt få och kanske välorganise-
rade kan informationen lättare tränga fram. I en homogen och väl- organiserad bransch torde reglernas antal kunna hållas nere. Den myndighet av de här studerade som har minst antal övervaknings- objekt, FOI med "sina" ca 600 bolag i en relativt homogen bransch - där FRL på grund av dispens i sin helhet är tillämplig endast på
ca 270 , torde vara i litet behov av att utfärda tillämpnings- regler. Detta visar sig också i myndighetens jämförelsevis ringa användning av detta styrmedel.
En bedömning får vidare göras av resursbehovet för att arbeta
fram, övervaka m.m. regler. En fördel med regler är att mindre krävande överväganden behöver göras i det enskilda fallet till
följd av att regler finns framtagna. Detta förhållande är dock inte alltid så idealt som det kan förefalla. Regelframtagning är i allmänhet resurskrävande. Ett regelsystem kräver, förutom ofta betydande framtagningsprocesser. tid att "underhålla", större tid ju mer omfattande det är och ju mer detaljerade reg— lerna är. Myndigheter som utfärdar regler upplever ibland att
de hamnat i en ond cirkel. Till följd av att de av resursskäl m.m. inte upplever sig kunna utarbeta regler i tillräcklig omfatt- ning - och som har god kvalitet — får många ärenden avgöras där regler inte finns eller där reglerna är av sådan kvalitet att t.ex. dispenser ofta måste prövas. För en sådan myndighet kan i det läget nya resurser eller ett stort andrum som medger regel- framtagande te sig som lösningen. Risken, som ovan nämnts, är
då att man i stället får ett omfattande regelsystem som kräver stora underhållsinsatser. Dessa insatser är då betingade av att förhållandena inom det berörda samhällsområdet är föränderliga och reglerna fort kan bli inaktuella. Man måste då i sin tur frå-
ga sig om det är meningsfullt att skapa regler om förhållande— na skiftar eller snabbt ändras. Således finns här många fakto—
rer att beakta. Ett sätt som brukar rekommenderas för att myn— digheterna skall kunna klara sig ur sin onda cirkel är att de skall utfärda generella regler som kan hållas färre till anta- let och vara mindre detaljerade (se vidare om ”detaljeringsbero- ende" faktorer i avsnitt 4.2).
Om tillsynsorganisationen är så uppbyggd att möjligheten att meddela förvaltningsbeslut finns hos många tjänstemän och där- till är fördelad på regional eller lokal nivå krävs tillämpnings- regler för att säkra en någorlunda enhetlig tillämpning. Inom verksamhetsområdet för ASS, SLV och planverket svarar regionala och lokala myndigheter med tillsynsbefogenheter för förvaltnings— besluten medan den centrala myndighetens uppgift främst är att svara för normbesluten. Från denna synpunkt är behovet av regler mindreinom FöIzs och KOV:s områden eftersom förvaltningsbeslu- ten fattas inom resp. myndighet.
En annan faktor - delvis sammanhängande med tillsynsorganisatio- ,nens struktur - är intensiteten i övervakningen. En intensiv övervakning medför ett mindre behov av preciserade regler då denna innebär täta kontakter mellan den övervakande och den över- vakade. Härigenom kan kunskaper om den aktuella lagstiftningen överföras. Denna faktor är dock inte helt entydig. Som ovan nämnts kan inom ett verksamhetsområde där många övervakar, och som då också kan sammanfalla med en intensiv övervakning, krävas att de övervakande har ett omfattande regelsystem som stöd för sitt agerande.
Till ledning för vissa av de här berörda myndigheterna har stats— makterna gjort uttalanden om regelarbetets omfattning. Beträf- fande t.ex. ASS ställs i prop. 1976/77:149 med förslag till ar- betsmiljölag m.m. omfattande krav på att ASS utfärdar regler på arbetsmiljöområdet.
Samtliga myndigheter har mer eller mindre väl dokumenteraoe ruti- ner eller åtminstone tumregler för hur regler skall arbetas fram.
Inom ASS finns en normeringshandbok. KOV har regler för hand- läggningen av riktlinjearbetet (se bil. 3:2). Behovet av väl dokumenterade rutiner torde öka med myndighetens storlek. Beho- vet torde vara mest påfallande i organisationer som är stora eller expansiva eller som i övrigt har stor personalomsättning.
4.1. Initiering och prioritering
Initiering av regler kan ske på olika sätt. Det kan vara någon intressent eller sammanslutning av intressenter (t.ex. konsumen- ter1) eller producenter2))inom en myndighets verksamhetsområde som ställer krav på nya eller ändrade regler. Myndigheten själv kan upptäcka ett behov av regler t.ex. genom att observera miss- förhållanden. Vidare kan internationella förhållanden eller
den "tekniska utvecklingen" medföra att regelbehov uppmärksam- mas. Samarbetet olika myndigheter emellan kan också leda till att önskeinål om regler framställs. En ytterligare orsak kan vara ny eller ändrad lagstiftning eller att statsmakterna på annat sätt gett myndigheten i uppdrag att arbeta fram regler.
Normalt måste myndigheterna prioritera mellan olika tänkbara re- gelprojekt. De måste naturligtvis också bedöma om det är styr- medlet regler som skall användas för att lösa ett visst problem. Prioriteringen kan bl.a. styras av följande förhållanden:
- förväntade effekter av viss regel eller annat agerande från myndigheten
- erforderliga resurser för att utarbeta viss regel, övervaka efterlevnaden av den eller för att styra genom annat medel, .t.ex. utbildning
1) För läsbarhetens skull används här och i det följande begreppet konsument även liktydigt med arbetstagare, för- säkringstagare och bostadskonsument/brukare.
2) Avser även arbetsgivare, försäkringsgivare/bolag och bostadsproducent.
- intresset inom egna myndigheten, avhängigt t.ex. av handlägg— arnas kunskaper
- statsmakternas inställning och önskemål
- externt "tryck" (eller efterfrågan) till följd av t.ex. de- batt i massmedia.
Efter diskussioner inom myndigheterna, ibland med deltagande utifrån, fastläggs genom beslut, formella eller informella, vil- ka åtgärder som skall vidtas.
Inom ASS verksamhetsområde ges de närmast berörda intressenter- na möjlighet att utöva inflytande över såväl medelsval som prio— riteringar mellan de olika regler som skall arbetas fram. Detta sker bl.a. i verkets styrelse och i årliga överläggningar med arbetsmarknadens parter. Som underlag för sådana överläggningar görs inom ASS i vissa fall förstudier till regelprojekt.
Inom FUI och SLV utövas inflytandet genom myndigheternas styrel- ser. Detsamma är fallet inom planverket, men där finns ett ytter— ligare organ, verkets tekniska råd, som deltar i de tidiga över- vägandena.
Här bör också påpekas att FOI, i likhet med SLV och i stark kontrast till ASS, inte arbetar inom ett område med väl orga- niserade konsumentintressen.
Resultatet av prioritetsövervägandena dokumenteras i vissa fall. Så görs t.ex. inom ASS numera med prioriteringarna på ett och fem års sikt. I vissa fall redovisas i anslagsframställningarna (AF) de regelprojekt som skall bedrivas. AF fastställs av myndig- heternas styrelser.
ASS och planverket har börjat med att på ett tidigt stadium och som ett led i prioriteringsarbetet söka göra helhetsbedömningar av de konsekvenser, bl.a. i kostnadshänseende, som tänkbara reg- ler kan leda till.
Myndigheterna håller givetvis kontakt med andra myndigheter
och i sällsynta fall även det egna departementet i detta sta- dium av regelarbetet. KOV samarbetar regelbundet med bl.a. FOI, SLV och planverket.
4.2 Utarbetande
Utarbetandefasen inleds ibland - om det inte skett i samband med prioriteringarna — med en planering av fasen. Planen kan innehålla uppgifter om vilka som skall delta i regelutarbetan— det, hur arbetet skall organiseras samt tidsplan och budget för arbetet. Bland annat inom ASS dokumenteras sådana planer inför större regelprojekt.
Samtliga berörda myndigheter låter på olika sätt intressenter delta i utarbetandet av de kommande reglerna. Konsumenterna är dock inte alltid representerade. I utarbetandet av regler inom ASS och planverket är de det medan detta inte gäller för FOI och SLV. Förhållandet torde i hög grad förklaras av förekoms- ten/icke förekomsten av konsumentorganisationer inom de olika verksamhetsområdena.
Formerna för hur intressenterna deltar varierar och också de— ras inflytande. Det är svårt att få underlag att bedöma hur stort intressenternas inflytande de facto är. Inflytandet va— rierar bl.a. beroende på om statsmakterna gjort uttalanden om hur deltagande skall ske och om den roll och attityd myndighe— terna skall inta - och faktiskt intar - i förhållande till de berörda intressenterna. Statsmakternas styrning av inflytande- former och hur avvägningen skall göras mellan olika intressen synes ha varit liten1). Det ankommer därmed i hög grad på myn-
l) Uttalanden om inflytande har - förutom vad gäller KOV:s verksamhet — endast återfunnits beträffande ASS framtag- ning av regler, se prop. 1976/77:149 s. 352.
digheterna att välja attityd m.m. till dem vars verksamhet man skall regleral).
I fråga om inflytande vid utarbetandet bör också nämnas den roll som de berörda myndigheternas styrelser - normalt bestående av företrädare för konsument- och producentintressena — har. Prak- tiskt taget alla regler passerar styrelserna.
Utöver att således olika former av direkt inflytande kan utövas remitterar vissa myndigheter förslag till regler — främst då föreskrifter - till olika intressenter. Så görs inom ASS (alltid), SLV (ibland) och planverket (vanligen).
Utarbetandet av regler synes kräva betydande resurser och avse- värd kalendertid inom vissa myndigheter. Resursförbrukningen och kalendertidens omfattning är en avspegling bl.a. av i vilken mån myndigheten valt att styra med hjälp av regler, hur många som deltar i utarbetandet, det samarbetsklimat som råder mellan myndigheten och de deltagande och i vad mån myndigheten vill höja kravnivån för den aktuella produkten (motsm). Inom planverket upp—
1) Inflytandefrågorna sedda ur företagens synvinkel har behandlats
i en doktorsavhandling - Ingvar Perssons "Företagens investe- ringsbeteende, påverkan och inlärning av samhällsåtgärder i några företag", Lund 1980. Persson lanserar begreppet myndig- hetsstrategi. Om detta anför han bl.a.: Lagar,normer, låneregler m.m. kan påverka förutsättningarna för enskilda företags produkter och affärsidéer i såväl posi— tiv som negativ riktning. Dessa förändringar kan vara mycket betydelsefulla, t.ex. genom påverkan på den totala marknads— volymen inom produktområdet eller på det enskilda företagets relativa konkurrensläge. Därför kan det ligga i ett enskilt företags intresse att få till stånd, ändra, motverka eller på- verka detaljutformningen av åtgärderna. Ett företag som enga- gerar sig för att åstadkomma en sådan påverkan utvecklar vad jag kallar en "myndighetsstrategi". Företaget betraktar då sam- hället som en mycket viktig del av sin miljö, varför organisa— tionen utvecklar sin förmågaatt interagera med de viktigaste samhällsinstitutionerna, lär känna de existerande tankegångar- na där, fångar upp nya idéer på ett tidigt stadium och utfor— mar svar, initierar själv förändringar samt utnyttjar sin kun- skapsöverlägsenhet för att påverka — en kunskapsöverlägsenhet som helt eller delvis kan ha utvecklats med samhällets företrä— dare som primär målgrupp. I avhandlingen finns exempel på ett företag som bedrivit mycket framgångsrika myndighetsstrategier, medan andra företag i stu- dien inte förstått att de har produkter eller produktområden där detta skulle vara möjligt.
skattas att 1/3 - 1/5 av byggnadsavdelningens resurser går åt till framtagning m.m. av regler. Arbete med enskilda författ— ningar över två år och längre är inte ovanligt inom t.ex. ASS och KOV.
Detaljeringsgraden i reglerna har naturligtvis betydelse för de resurser som krävs för utarbetandet. Myndigheterna har här att avväga mellan olika intressen. Inte sällan strävar konsumentfö- reträdarna efter att få detaljerade regler, medan producentföre- trädarna ibland vill ha mer allmänt hållna regler. Detta torde bl.a. bero på att konsumentföreträdarna inte alltid har lika
god sakkunskap som producentföreträdarna och därför förväntar sig att myndigheten skall ge noggrann vägledning. Typiskt synes vara att övervakare av reglerna, t.ex. yrkes-, hälsovårds- och byggnadsinspektörer, ofta vill ha detaljerade regler som de kan ha som sitt stöd vid sitt övervakningsarbete. Det förekommer dock också från producentföreträdare krav på detaljerade regler, se här förhållandena vad gäller riktlinjerna. Ambitioner att hålla nere detaljeringsgraden finns uttryckt i flera uttalanden1). Ett sätt som brukar rekommenderas för att hålla nere detaljerings- graden och som inte onödigtvis påverkar produkt- och teknikut- vecklingen är att ställa kraven i reglerna i form av funktions- krav i stället för i form av absoluta krav. Detta har bl.a. upp- märksammats i betänkandet (SOU 1979:65-66) Ny plan- och bygglag där det om planverkets regler bl.a. sägs (s. 271):
Åtskilliga av de nu gällande föreskrifterna i SBN innehåller ab- soluta krav, t.ex. måttangivelser och liknande från vilka bygg- nadsnämnd i allmänhet synes kunna göra avsteg enbart efter dis— pensprövning. Sådana krav kan också innebära en låsning till de tekniska lösningar som är aktuella när normerna utfärdas. Man bör sträva efter att så långt möjligt utforma bestämmelserna så att de innehåller generella krav på egenskaper och prestationer (funktionskrav). Det framtida normeringsarbetet bör inriktas på att införa bestämmelser med sådan utformning. Helt kan man na- turligtvis inte avstå från absoluta krav. Mot bakgrund av det nu anförda torde det bli nödvändigt att se över föreskrifterna i SBN.
1) Se bl.a. prop. 1975/76:34 s. 96 m.fl. och prop. 1976/77:149 s. 353.
Kvaliteten på det underlag som myndigheterna presenterar för parterna inför överläggningar om föreskrifter m.m. har också betydelse för effektiviteten i regelframtagningen. Det är dock svårt att inom ramen för denna studie bedöma denna. Av betydel- se är bl.a. om myndigheten väljer att direkt lägga fram förslag till regler för intressenterna eller om reglerna får växa fram efter hand vid överläggningarna. I vissa fall kan det vara oklokt med färdiga förslag - en risk för att intressenterna känner sig ”överkörda" föreligger - medan i andra fall detta kan vara lämp- ligt för att man bl.a. snabbt skall kunna utfärda behövliga reg- ler. Lämpligt för myndigheten är kanske att redovisa en väl ge— nomarbetad analys men vad gäller förslag till lösning endast stanna vid allmänna överväganden.
Vid regelframta gning skall i stort alla myndigheter beakta be- gränsningskungörelsen (l970:641). Detta innebär i princip att
myndigheterna skall underställa regeringen nya föreskrifter, an- visningar eller råd som kan påverka gällande standard eller till- lämpade normer eller leda till direkta eller indirekta kostnads-
ökningar. Därmed måste alltså kostnads/nytto-överväganden göras av myndigheterna.
För två av de här berörda myndigheterna gäller dessutom särskilda regler. Enligt 56 5 livsmedelsförordningen skall sålunda före- skrift som "uppenbarligen har väsentlig ekonomisk betydelse eller på annat sätt är av större vikt" fastställas av regeringen. SLV har hittills underställt regeringen två föreskrifter. Vidare skall enligt 76 5 BS föreskrift som är av "icke oväsentlig eko— nomisk betydelse" eller "av annan orsak ... av större vikt" fast- ställas av regeringen för att bli gällande. Planverket har under- ställt regeringen samtliga nu gällande föreskrifter och ett fler- tal andra regler.
ASS är undantagen från underställningsregeln (l 5) i begränsnings- kungörelsen, dock ej från skyldigheten att göra kostnads/nytto— överväganden. Emellertid gäller att om ASS styrelse inte blir enig i fråga av större samhällsekonomisk eller principiell bety- delse bör frågan underställas regeringen (se prop. 1976/77:149
s. 378 och 9 kap. 4 & AML).
Samrådsskyldighet föreligger inför regelutfärdande i vissa fall med stat-kommungruppen (Kn 1980:03) som tillkallats för att bl.a. se över de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommu- nal och 1andstingskommunal verksamhet.
I de fall tekniska handelshinder kan uppstå till följd av regler skall samråd ske med kommerskollegium (KK) enligt kungörelsen l973z233.
4.4. Overvakning
Beroende på hur regelsystemen är uppbyggda kan man i fråga om myn- digheternas tillsynsverksamhet skilja mellan förhandsgranskning, kontinuerlig granskning och efterhandsgranskning.
Förhandsgranskning kan i vissa fall ske inom ASS, FOI:s, SLV:s och planverkets verksamhetsområden, t.ex. då det krävs tillstånd eller godkännande innan viss verksamhet får påbörjas (se avsnitt 3.1). Motsvarande lagstiftning finns inte inom KOV:s verksamhets- område.
Kontinuerlig granskning förekommer i form av att tillsynsobjekten regelbundet måste lämna upplysningar. Försäkringsbolagen måste år- ligen lämna FOI omfattande uppgifter om sin verksamhet, sin ekono- miska ställning m.m. Med uppgifterna som underlag kontrollerar FOI att bolagen sköter sina åtaganden mot försäkringstagarna.
Efterhandsgranskning förekommer inom alla de berörda myndigheter- na. Den sker normalt genom inspektioner. KOV har dock endast möj- lighet att företa inspektioner vad gäller tillämpningen av Ker.
Bland annat olikheter i fråga om de resurser som står till myn- digheternas förfogande medför olika förutsättningar att övervaka efterlevnaden av uppställda regler.
Vad gäller ASS föreligger inom det regelsystem myndigheten har att centralt svara för ett flertal övervakningsorgan. YI och de kommunala tillsynsmännen svarar för tillsynen. De inspekterar varje arbetsställe i genomsnitt vart tredje år, vissa arbets- ställeiflera gånger under en sådan period. Vidare finns de 10- kala skyddskommittéerna, skyddsombuden (lokala och regionala) samt företagshälsovården.
FOI svarar till allra största delen ensam för övervakningen inom sitt område. Vissa uppgifter åligger de revisorer och ombud som inspektionen förordnar och aktuarierna på försäkringsbolagen. FOI företar inspektioner på bolagen i genomsnitt vart tionde år men svarar - som ovan berörts - årligen för en omfattande gransk- ning av bolagens räkenskaper m.m. I viss omfattning vänder sig försäkringstagare direkt till FOI med begäran om rättelse m.m.
I fallet SLV övervakas reglerna i huvudsak av de lokala hälso- vårdsnämnderna. Även här förekommer i viss omfattning anmälning— ar från konsumenter.
Vad gäller planverkets verksamhetsområde sker, efter det att byggnadslov beviljats, kontroll av byggandet dels indirekt ge- nom ansvarig arbetsledare ( arbetsledare skall godkännas av bygg- nadsnämnd),dels direkt genom byggnadsinspektör.
Ett litet antal ärenden leder till åtal enligt de olika lagarna. 1979 var antalet fällande domar vid de allmänna domstolarna en- ligt AML - 4, FRL - 2 och livsmedelslagen - 14.
Regelsystemens uppbyggnad och de resurser som står till förfo- gande för övervakning varierar således. Bästa efterlevnaden tor— de uppnås i de verksamheter där det dels sker en förhandsgransk- ning, dels finns många övervakare. Att bedriva såväl förhands- granskning som att ha många övervakare är dock resurskrävande1).
Vad gäller antalet övervakare kan följande anföras. Situationen kan anses god inom ett verksamhetsområde där övervakningen när- mast sköter sig själv. Därvid är det de som har att följa regler- na som direkt, utan större inblandning från myndighetspersoner, övervakas av dem som reglerna tillkommit för att skydda. Sådan är situationen delvis inom ASS verksamhetsområde där en övervakning sker genom arbetsstagarnas och deras ombuds försorg. Här må dock sägas att flertalet avvägningar står att göra. Det förhållandet att många övervakar ett regelsystem kan i sig skapa behov av att det finns ett stort antal myndighetspersoner som har att hantera anmälningarna. Idealet är givetvis när frågorna kan lösas direkt på platsen mellan producent och konsumenter. Det är dock erfaren- heten av att sådana ideala situationer inte alltid är för handen som medfört att det allmänna ingripit och skapat regelsystem med ty åtföljande övervakande myndigheter m.m.
4.5. Utvärdering
Med utvärdering avses att man söker ta reda på om regelföljsam— het leder till att reglerna löser de problem som de var tänkta att lösa.
De berörda myndigheterna har — liksom flertalet myndigheter - låtit genomföra tämligen få systematiska och dokumenterade stu- dier av effekterna av reglerna.
Visst utvärderingsarbete har påbörjats inom ASS. God hjälp i
detta arbete bör ASS ha av sitt sedan några år tillbaka införda informationssystem ISA. Genom detta kan förändringar i antalet arbetsskador studeras och relateras till reglerna inom området.
1) Se prop. 1976/77:149 s. 356 beträffande resursbehovet for förhandsgranskning enligt AML.
Vidare kan avstämningar göras mot de konsekvensbedömningar som
i viss omfattning görs då regler utarbetas. Inom verksamhetsområ- det förekommer utvärdering även genom forskning som stöds av myndigheten.
Inom planverket pågår vissa systematiska utvärderingsaktiviteter. Så har t.ex. bedrivits ett omfattande utvärderingsarbete av hela byggnormen där olika intressenter i byggandet deltagit. Resulta- tet av detta arbete har presenterats i fyra dokument (Rapport 54:1-4) ANDRA STYRMEDEL I föregående avsnitt (4) har behandlats styrning med hjälp av
regler. I avsnittet har även behandlats information om hur reg- lerna skall tillämpas.
Myndigheterna använder även andra styrmedel än regler. För i stort samtliga här berörda myndigheter gäller dock att styrmed- let i huvudsak är regler. Beträffande KOV torde emellertid kunna fastslås att större delen av KOV:s styrning inte sker med hjälp av regler. KOV:s uppgifter kan beskrivas som informerande, upp— lysande och opinionsskapande. De berörda myndigheterna — KOV undantaget — bedriver således, i likhet med flertalet myndigheter en regelutfärdande- och tillämpande verksamhet. Detta avspeglas också i den korta beskrivning av styrningen med hjälp av andra medel än regler som nedan görs.
5.1. Styrning med ekonomiska medel
Styrning med ekonomiska medel baserar sig också på regler. Den är dock artskild den styrning som ovan (avsnitt4) behandlats vilken sker med hjälp av bl.a. sanktioner. I fråga om styrning med eko- nomiska medel är det istället en stimulans i ekonomisk form som skall bidra till ett önskat beteende.
Direkt styrning med ekonomiska medel har förekommit endast inom ASS verksamhetsområde och då med hjälp av pengar som företa-
tagen fått avsätta till arbetsmiljöförbättrande åtgärderI).
De övriga myndigheternas åtgärder påverkar naturligtvis produ- centernas ekonomi, men det här nämnda fallet är det enda där sub- ventioner i stimulanssyfte tillämpats.
5.2. Information och utbildning till producenter
Mer omfattande information till producenter förekommer förutom inom KOV främst inom ASS och SLV. Den lämnas t.ex. genom att re- sultat av forskningsarbete eller annat undersökningsarbete ges till producenterna i form av publikationer, föredrag m.m.
Utbildning riktad till producenter förekommer främst inom ASS. 5.3 Konsumentupplysning
Konsumentupplysning, dvs. information till konsumenter från myn— digheter, kan ses som en indirekt styrning av producenternas verk— samhet. Konsumentupplysning - som kan vara ett alternativ till direkt styrning av producenterna - lämnas i olika former av alla de här berörda myndigheterna.
Sådan upplysning lämnar ASS till arbetstagare. Den alldeles över— vägande delen av denna upplysning gäller dock regler. Upplysning- ar inom försäkringsområdet svarar FOI och KOV för. Rådgivningen till konsumenter inom detta område har emellertid numera kon— centrerats till den branschfinansierade konsumenternas försäk- ringsbyrå där företrädare för FOI och KOV ingår.
Konsumentupplysning om livsmedel lämnas i första hand av SLV. För en del av upplysningen inom livsmedelsområdet svarar även KOV - från hushållsekonomisk synpunkt - och socialstyrelsen (SoS)- från hälsosynpunkt. Inom planverkets verksamhetsområde är det främst byggnadsnämnderna som genom rådgivning m.m. upp-
lyser konsumenterna/(själv)byggarna.
1) Se lagen (1974z325) om avsättning till arbetsmiljöfonder.
SJÄLVSANERING
Med självsanering, som närmast förekommer inom den del av nä- ringslivet som erbjuder varor och tjänster direkt till allmän- heten, menas åtgärder vidtagna av producenterna själva - i vid- sträckt mening — i syfte att reglera det egna marknadsuppträ— dandet. Behov har alltså uppstått av att korrigera företags be» teenden och man har därför uppställt branschregler (koder). I vissa fall kan med stöd av reglerna enskilda fall prövas i branschernas egna reklamationsnämnder (se SOU 1978:40 s. 62 ff.).
Ofta torde goda effekter kunna uppnås med sådana regelsystem, men som fallet är även med regler som utfärdas av myndigheter finns svårigheter att komma åt mindre seriösa företag. Dessa som ofta är orsaken till såväl branschregler som myndighetsreg- ler, kan det vara svårt att få att följa reglerna.
Den största fördelen med regler uppsatta inom den egna bransch- en torde vara att det finns en större ambition att ansluta sig till dem jämfört med regler som "lagts på" utifrån. Den största nackdelen är att möjligheterna till effektiva sanktioner är be- gränsade. Det torde vara avsaknaden av effektiva sanktioner som gjort att det allmänna övertagit "saneringsuppgifterna" inom vissa branscher1). Här kan f.ö. nämnas att det hävdas va- ra de seriösa försäkringsbolagens framstötar om en sanering av branschen som ledde till tillkomsten av FOI 1904.
Inom de berörda myndigheternas verksamhetsområden kan följan- de icke offentliga regelsystem och organ noteras
— på ASS-området: avtal om arbetsmiljöfrågor mellan arbetsgi— vare och arbetstagare samt olika organ för samverkan arbets- givare—arbetstagare (dessa organ är ofta stödda med stats- medel)
— inom FOI:s område: bolagens gemensamma nämnder, interna bo- lagsnämnder samt särskilda nämnder
1) Se prop. 1970:57 s. 59
- på planverkets område: standardiseringsorgan samt vissa re- klamationsnämnder.
KRITIK MOT MYNDIGHETERNAS STYRNING
Den kritik mot myndigheternas styrning som återfunnits i den allmänna debatten har främst varit riktad mot styrning genom regler.
Kritiken tilltog kraftigt under senare delen av 70—talet. Numera har den måhända något avklingat. Som orsak till kritiken anförs ibland att de erfarenheter som efter hand vunnits av regelstyr- ning visar att de förväntade positiva effekterna överskattats och de negativa underskattats eller inte alls observerats.
Kritiken har till övervägande del kommit från producenterna —
de som har att följa reglerna - och i mindre omfattning från
dem som skall skyddas genom reglerna — konsumenterna. En orsak till detta torde vara att näringslivet i Sverige är mer orga- niserat än vad förhållandet är på konsumentsidan. Vill man grovt skissera hur kritiken formulerats beroende på avsändare kan man påstå att näringslivets kritik inriktats på att det regleras
för mycket - regleringar inkräktar på dess rörelsefrihet - medan konsumenternas inriktas på att de regleras för litet (om än bil- den här är splittrad).
Kritik har även förts fram av kommunerna mot regler som statliga myndigheter utfärdar. I takt med ett trängre ekonomiskt läge för kommunerna har kritiken tilltagit. Regeringarna har mött den med att bl.a. tillsätta statskontrollkommittén som i sitt slutbetänk- ande (SOU 1980:10) lade fram en rad förslag för att minska den statliga detaljregleringen av kommunal verksamhet. 1980 tillsat- tes stat - kommungruppen (se avsnitt 4.2).
Det är en grannlaga uppgift att här redogöra för kritiken mot olika myndigheters regelverksamhet och ange kritikens avsändare.
Riktlinjekommittén har inte haft i uppdrag att granska annat än de konsumentpolitiska styrmedlen. Därför väljs att här endast
kort och allmänt presentera kritiken utan att bedöma den. Vär- det av att här redovisa den ligger i att man av redovisningen kan konstatera att kritiken ofta slår mot reglering i största allmänhet, om än den i debatten varit uttalad mot viss myndig- hets regelverksamhet. Kritiken återfinns också till stor del i riktlinjekommitténs direktiv även om den där särskilt tar sik- te på riktlinjesystemet.
Bland kritikpunkterna och förslagen till förbättringar kan föl- jande nämnas:
- myndigheterna bör bättre motivera varför olika regler tillkom— mit konsekvenserna av reglerna, främst i kostnadshänseende, för
såväl producenter som konsumenter är dåligt om ens allsutredda kraven i reglerna är för högt ställda reglerna låser produktutvecklingen och den tekniska utveck- lingen och bör bl.a. därför göras mer flexibla reglerna är alltför omfångsrika och detaljerade
reglerna är svåröverskådliga reglerna är alltför många till antalet, nya regler tillkom— mer i alltför snabb takt och befintliga ändras alltför ofta den rättsliga karaktären hos reglerna är oklar eller dåligt redovisad
det är alltför kort ikraftträdandetid för reglerna
det framgår inte alltid klart när reglerna skall träda i kraft och i förekommande fall vilka regler de skall ersätta informationen om reglerna bör förbättras
reglerna skapar tolkningsproblem övervakningen av reglernas efterlevnad är otillräcklig eller felaktigt riktad.
Bilaga 2:4
UTLANDSKA FORHÄLLANDEN
Rapport utarbetad av professor Ulf Bernitz
INNEHÅLLSFURTECKNING
INLEDANDE ORD
DANMARK, FINLAND OCH NORGE Allmänt
.1 .2 Danmark .3 Finland 4
STORBRITANNIEN
Allmänt om konsumentskyddslagstiftningen Fair Trading Act
Codes of Practice
Reklambranschens självsanering ............ Säkerhet till liv och hälsa
Konsumentorganisationer ............... 491
FORENTA STATERNA
översikt av den federala lagstiftningen ....... 492 Den federala produktsäkerhetslagen
Federal marknadsföringslagstiftning ......... 497 Delstatliga förhållanden
Frivilliga insatser .................
FORBUNDSREPUBLIKEN TYSKLAND
Organisatorisk inriktning .............. 503 Grundläggande lagstiftning
Nettbewerbsregeln (konkurrensregler) ......... 505
UTLANDSKA FORHALLANDEN Rapport utarbetad av professor Ulf Bernitz
INLEDANDE ORD
Som en bakgrund till kommitténs arbete har det bedömts av värde
att undersöka utländska förhållanden, särskilt vad gäller konsu- mentpolitiska styrmedel som har beröringspunkter med riktlinjer eller eljest med riktlinjekommitténs uppdrag. Främst observeras
frågor om informationsskydlighet och produktsäkerhet.
Rapporten är koncentrerad på rådande förhållanden och aktuella tendenser i Storbritannien, Förenta Staterna, Tyskland (Förbunds- republiken) och EG. Läget i det övriga Norden berörs relativt översiktligt. Särskilt intresse ägnas det brittiska systemet med Codes of Conduct, det amerikanska systemet med Trade Regulation Rules och i viss mån de tyska Wettbewerbsregeln. Det bör under-* strykas att avsikten inte har varit att göra översikten heltäckan- de. Viktigt konsumentpolitiskt arbete bedrivs sålunda också i internationella organ såsom OECD och Europarådet samt, inom nä- ringslivet, i ICC (Internationella Handelskammaren).
Här kan särskilt nämnas det arbete som sker inom OECD på produkt— säkerhetsområdet, främst inom ramen för OECDs särskilda kommitté för konsumentpolitik. Inom ramen för denna kommitté notifierar medlemsländerna varandra fortlöpande om utvecklingen på produkt- säkerhetsområdet och påträffade allvarliga produktrisker. Kom- mittén har utarbetat rapporter bl.a. om utformningen av skade-
1)
rapporteringssystem och återkallelse av farliga varor.
1) Se bl.a. översiktsrapporten Safety of Consumer Products. Policy and Legislation in OECD Member Countries- OECD, Paris, 1980 och Recall Procedures for Unsafe Products Sold to the Public, OECD, Paris 1981.
Av stor betydelse har sedan länge varit den privata kod, Grund— regler för reklam, som utarbetats och i olika omgångar omarbe— tats av Internationella Handelskammaren och som bl.a. i Sverige spelar en betydande roll som normkälla vid tillämpningen av framförallt generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring i
2 5 MFL. Internationella Handelskammaren har även utarbetat and- ra koder på marknadsföringsområdet, såsom Regler för säljfräm- jande åtgärder ("promotionkoden").
2 DANMARK, FINLAND OCH NORGE
2.1 Allmänt
Sett i ett internationellt perspektiv är likheterna på det här behandlade området stora mellan de nordiska länderna. I alla fyra länderna är konsumentskyddet i första hand en uppgift för det allmännas organ, medan de privata konsumentorganisationer- nas roll är mera begränsad. Vid utformningen av konsumentlag- stiftningen har nära kontakt hållits länderna emellan, även om siktet i allmänhet inte varit inställt på att nå fram till en- hetligt utformade lagar. Konsumentmyndigheterna i de nordiska länderna håller också nära kontakt inbördes och beaktar varand— ras praxis.
Den svenska marknadsföringslagen motsvaras i Danmark och Norge av markedsföringsloven och i Finland av kapitel 2 i konsument- skyddslagen. I Danmark finns en forbrugerombudsmand (FO), i Nor- ge ett forbrukerombud (FO) och i Finland en konsumentombudsman (KO). Dessa har en organisation ungefär motsvarande den svenska KO före sammanslagningen med konsumentverket 1976. Den svenska marknadsdomstolen motsvaras på konsumentskyddsområdet i Norge
av markedsrådet, i Finland av marknadsdomstolen och i Danmark
av en avdelning av sp— og handelsretten i Köpenhamn med särskild sammansättning, vars beslut kan överklagas till hdjesteret.
Däremot saknar man i de övriga nordiska länderna en direkt mot— svarighet till det svenska konsumentverket, som ju är cent—
ral förvaltningsmyndighet på konsumentskyddsområdet. Organisa- tionsstrukturen svarar närmare till den som förelåg i Sverige före de sammanslagningar som ledde till inrättandet av konsument- verket fr.o.m. årsskiftet 1972/73. Forbrugerrådet i Danmark, kon- sumentrådet i Finland och forbrukerrådet i Norge har sålunda i fråga om organisation och verksamhetsinriktning många paralleller med det tidigare svenska konsumentrådet. På liknande sätt svarar, i stort sett, Dansk Varefakta Naevn (DVN), Varudeklarationsför- bundet i Finland (TSL) och norska Varefakta-Komitéen till den tidigare svenska varudeklarationsnämnden. Särskilda organ finns också på provningssidan, såsom Statens Husholdningsråd i Danmark, Arbetseffektivitetsföreningen i Finland och Statens Institut for Forbruksforskning (SIFO) i Norge. Här kan en parallell dras med det tidigare svenska konsumentinstitutet.
Såsom framgår av denna korta översikt är de organisatoriska och legala förutsättningarna inom Norden tämligen likartade, såvitt gäller den verksamhet som i Sverige bedrivs på KO/marknadsdom- stols—planet, medan situationen är en annan när det gäller den typ av verksamhet som konsumentverket bedriver i sin egenskap
av central förvaltningsmyndighet på konsumentområdet. Avsaknaden i de andra länderna av en liknande statsmyndighet gör att många av de spörsmål och problem som här uppkommer i Sverige och närma- re behandlas i detta betänkande, inte har en direkt motsvarighet.
Då informationer om konsumentskyddet och konsumentlagstiftningen
1)
översikten i stort sett begränsats till frågor som direkt rör i det övriga Norden är lätt tillgängliga , har den fortsatta
motsvarigheter till riktlinjer och förekomsten av produktsäker- hetslagstiftning på konsumentområdet.
2.2 Danmark
Den danske markedsfdringsloven av 1974 har som huvudregel en
1) Den verksamhet som hänger samman med varuprovningar och varu— deklarationer har beskrivits i Fakta för konsumenter (SOU 1982:38) s. 139 ff.
brett formulerad generalklausul i 5 1, enligt vilken det inte får i privat näringsverksamhet och därmed likställd offentlig verksamhet företas handlingar som strider mot "god markedsfdrings— skik". Lagens 5 2 ger regler mot vilseledande marknadsföring m.m. och dess 5 3 ger regler om informationsskyldighet. Här föreskrivs att det skall lämnas en efter varans eller tjänstens art "for— svarlig vejledning" när sådan är av betydelse för bedömningen av varans eller tjänstens karaktär eller egenskaper, särskilt bruks- egenskaper, hållbarhet, farlighet och underhållsmöjligheter. Någ- ra lagstadganden som direkt avser marknadsföring av varor eller tjänster som är farliga från säkerhetssynpunkt innehåller inte markedsfpringsloven.
Den danske forbrugerombudsmanden (FO) utfärdar retningslinjer. Denna verksamhet är dock inte formaliserad på samma sätt som
den svenska riktlinjeverksamheten. Retningslinjerna har inga självständiga rättsverkningar utan är endast uttryck för hur FO för sin del tolkar markedsfpringsloven. Retningslinjerna utgör ofta generaliseringar av principer som framgått av tidigare ställningstaganden i enskilda fall. Den formella uppställningen av retningslinjerna är litet olikartad. Vissa retningslinjer har utfärdats utan föregående kontakter med utomstående men det nor- mala är att dylika äger rum. FO tar härvid i första hand kontakt med konsumentorganisationer och berörda näringslivsorganisationer. Ibland sker muntliga förhandlingar med dessa, men vid andra till— fällen har skriftliga remissvar bedömts vara tillräckliga.
Retningslinjerna avser främst frågor som rör vilseledande reklam och annan otillbörlig marknadsföring men i viss utsträckning äVen informationsskyldighet och oskäliga avtalsvillkor. FOs se- naste verksamhetsberättelse (avser 1979-80) upptar retningslinjer av- seende skolfotografering, annonsering av körskolor, telefonack- visition av annonser, reklampristävlingar arrangerade av före- ningar, användning av prisexempel i bilförsäkringsreklam, använd- ning av prisjämförelser i detaljhandelsreklam, utformningen av garantibevis, ursprungsmärkning av textilvaror, marknadsföring av tennvaror, kontaktbyråers verksamhet (avser kontaktannonser),
marknadsföring av sällskapsresor, försäljning av kemilådor till barn, marknadsföring av solarier (apparater och salonger), annon- sering om köp av ädelmetaller samt bedömningen av vissa typer av prisangivelser.
Mera omfattande regler om informationsskyldighet återfinns bl.a. i retningslinjerna om garantibevis och märkning av textilvaror och tennvaror. Retningslinjerna för försäljning av kemilådor till barn kräver att en varningsetikett av viss storlek, färg och in- nehåll skall vara anbringad på förpackningen.
FO hävdar att generalklausulen i 5 l markedsföringsloven ger la- ga stöd för förbud mot fortsatt marknadsföring av konsumentvaror eller konsumenttjänster p.g.a. att de är farliga från säkerhets- synpunkt. FO tillämpar också denna tolkning i sin praxis. Något domstolsavgörande i saken föreligger ännu ej. Särskild produkt- säkerhetslagstiftning finns på olika områden såsom livsmedel, lä— kemedel, kemiska ämnen och motorfordon.
I Danmark framlades 1981 en Betenkning om produktsikkerhed
(nr 923, 1981). I denna föreslås att man i Danmark skulle införa en generell produktsäkerhetslag av ramlagskaraktär med uppgift att förebygga skada på person eller egendom. Administrationen av lagen föreslås omhänderhavd av ett nyupprättat organ, produkt- sikkerhedsrådet. Produktsäkerhetsarbetet föreslås i första hand inriktat på utarbetande av säkerhetsstandarder. I förslaget ges produktsäkerhetsrådet rätt att meddela förbud och påbud riktade mot en viss vara eller tjänst. I lagförslaget återfinns också regler om informationsplikt, såsom varningsmärkning, och om återkallelse av farliga varor.
Lagförslaget har inte genomförts och har varit utsatt för bety- dande kritik. FO har sålunda i sitt remissvar förordat att för-. slaget inte genomförs och att i stället markedsfdringsloven ut- vidgas med en särskild bestämmelse om produktsäkerhet, som ger FO möjlighet föra förhandlingar i produktsäkerhetsfrågor och in- gripa med krav på förbud i konkreta fall. FO gör härvid en jäm- förelse med nuvarande svenska system.
2.3 Finland
Den finska konsumentskyddslagen av 1978 motsvarar huvuddelen av den svenska konsumentlagstiftningen och innehåller kapitel om marknadsföring, avtalsvillkor, generalklausul om jämkning av oskäliga avtal, konsumentköp, hem- och postorderförsäljning m.m. Lagens 2 kap. 1 5 innehåller en generalklausul som föreskri- ver att vid marknadsföring får inte användas förfarande, som strider mot god sed eller eljest är otillbörligt mot konsumenter- na. I generalklusulens andra stycke stadgas vidare, att marknads- föring, vari ej ingår uppgifter, som är av behovet påkallade med hänsyn till konsumenternas hälsa och ekonomiska trygghet, alltid skall anses otillbörlig.
Något annat allmänt stadgande om informationsskyldighet inne- håller ej den finska marknadsföringslagstiftningen. Konsument- skyddslagen 2 kap. 6 5 ger dock ett bemyndigande att genom sär- skild förordning utfärda föreskrifter om produktmärkning, bruks- anvisningar och annan information om varors eller tjänsters egen- skaper, användning, pris m.m. Dylika föreskrifter har ännu ej utfärdats. Den finske KO utfärdar ej riktlinjer och har heller
ej publicerat orienteringar om praxis av den typ som förekommer i Norge.
Några produktsäkerhetsbestämmelser innehåller ej konsumentskydds- lagen och det anses inte möjligt att förbjuda marknadsföring av varor på den grunden att de är farliga från säkerhetssynpunkt med stöd av generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring. Där— emot kan krav på varningsmärkning ställas med stöd av general- klausulen.
I rättspraxis märks finska marknadsdomstolens avgörande 1982:22. KO ingrep här mot en slipvirvel, från vilken nålvassa ståltråds- bitar kunde slungas ut och skada ögonen m.m. Slipvirveln motsva- rade den virvel mot vilken svenska marknadsdomstolen meddelat
säljförbud i avgörandet 1981:23, Ingarö Trävaru AB. I det finska fallet yrkade KO ej säljförbud - ett yrkande som torde ha saknat
laga stöd - utan krävde lämnande av information i olika hänse— enden. Marknadsdomstolen fann marknadsföringen av slipvirveln otillbörlig, eftersom marknadsföraren (ett importföretag) under— låtit att lämna sådana med hänsyn till konsumenternas hälsa nöd- vändiga uppgifter, som avses i generalklausulens andra stycke (omnämnt ovan). Företaget förbjöds vid vite att fortsätta att marknadsföra apparaten utan att varna konsumenterna för att an- vända apparaten utan skyddsutrustning. Varningen skall enligt marknadsdomstolens beslut ges i all reklam för apparaten, på förpackningar och på anslag i butiker där den utställs. Dess- utom förpliktades företaget att föra in rättelseannonser i dags- tidningar.
Någon generell produktsäkerhetslag finns f.n. inte i Finland, däremot lagstiftning på särskilda områden. Näringsstyrelsen har härigenom rätt vidsträckta ingripandemöjligheter. Hösten 1982 har ett nytt förslag till produktsäkerhetslag för konsumtions- varor framlagts. Denna bygger på en kombination av ramlagstift— ning, inom vilken föreskrifter kan utfärdas, och möjlighet att ingripa i enskilda fall via K0 och marknadsdomstolen med sälj- förbud och informationsskyldighet.
Enligt förslaget ges handels- och industriministeriet befogen- het att utfärda föreskrifter om säkerhetsstandarder för konsum- tionsvaror samt om märkning och bruks- och säkerhetsanvisningar. För handläggningen föreslås en produktsäkerhetsdelegation med representation för olika intressegrupper knytas till ministe- riet.
Vidare förslås särskilda regler som gör det möjligt att ingri- pa med säljförbud mot en viss näringsidkare, som tillverkar, importerar eller saluför en farlig konsumentvara. Särskilda regler föreslås även om möjlighet att föreskriva informations- skyldighet om farliga konsumentvarors användning m.m. Vidare föreslås regler om möjlighet att meddela säljförbud mot otjän- liga varor. Nu nämnda regler skall tillämpas av KO och marknads- domstolen.
Förslaget till produktsäkerhetslag är i början av 1983 under remissbehandling. I vad mån förslaget kommer att genomföras tor— de ännu stå öppet.
3.4. Reklambranschens självsanering
För reklambranschen gäller ett särskilt frivilligt system för" självsanering, vilket inte har samband med Fair Trading Act eller OFT. Grunden för verksamheten är the Code of Advertising Practice som tillkom i början av 1960-talet. Denna kod tar främst men inte uteslutande sikte på tidningsannonsering. Framtagnings- och uppföljningsarbetet utförs av the Code of Advertising Prac- tice (CAP) Committee. Koden tillämpas av en nämnd, Advertising Standards Authority (ASA), som reklambranschen själv tillsatt och
som består av 12 ledamöter av vilka 8 är fristående i förhållan— de till branschen. I nämnden ingår även konsumentföreträdare. Ungefär 3-4 000 anmälningar brukar komma till nämnden årligen. Besluten publiceras regelbundet i referatform. De media som har anslutit sig till koden kan vägra att införa reklam från företag som brutit mot den.
Det självreglerande systemet och the Code of Advertising Practice bygger på principen att all reklam skall vara laglig, anständig, hederlig och sanningsenlig. Koden, som bygger på Internationella Handelskammarens Grundregler för reklam, innehåller dels allmän- na regler och dels regler för speciella områden som gäller häl- sofrågor, reklam till barn, bantningsmedel, krediter och investe- ringar, postorder, cigaretter och alkohol. Enligt en undersökning av OFT följer genomsnittligt 93 % av tidningsreklamen koden. För publikationer med nationell spridning var efterlevnadstalet 87 %, vilket OFT inte fann helt tillfredsställande, dock utan att över- trädelserna var särskilt besvärliga för konsumenterna.
Det finns f.ö. inte möjlighet för OFT att ingripa mot otillbör- liga former av annonsering och annan reklam i någon större ut- sträckning. För att åtgärder skall kunna vidtas mot en närings- idkare med stöd av Fair Trading Act förutsätts att denne har handlat i strid mot i lag fastslagna skyldigheten och någon för- fattning som ställer krav på exempelvis vederhäftighet i reklam finns inte. The Director har föreslagit till regeringen att det genom lagstiftning görs möjligt att ingripa med förbud mot vilse— ledande reklam. Enligt förslaget skulle the Director kunna föra talan vid domstol för att utverka ett sådant förbud, även in- terimistiskt. Förslaget ledde till att regeringen tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att överväga hur det nuvarande systemet med enbart frivillig reklamsanering skulle kunna förstärkas. Ar- betsgruppen lade i början av 1980 fram en rapport, i vilken man förordade en reform väsentligen i överensstämmelse med förslaget från the Director. Frågan lär nu beredas inom Department of Trade.
3.5 Säkerhet till liv och hälsa
I den mån speciallagstiftning inte är tillämplig, t.ex. för livs- medel eller läkemedel, regleras produktsäkerhetsfrågorna i Con- sumer Safety Act från 1978. Denna lag ersätter en lag från 1961 som i många stycken var likartad. Lagen är en ramlag som ger den för konsumentfrågor ansvarige ministern en rad möjligheter att ingripa mot farliga produkter. Sålunda har denne befogenhet att
utfärda föreskrifter som avser produkters konstruktion, utformning, innehåll, förpackning etc. och vidare den in- formation som bör åtfölja en vara (safety regulations)
förbjuda försäljning av en viss typ av varor (prohibition order)
förbjuda en viss näringsidkare att sälja en viss produkt (prohibition notice)
förelägga en näringsidkare att på egen bekostnad låta publi- cera varningar eller anvisningar rörande en försåld vara (notice to warn).
Lagen föreskriver skyldighet att samråda med näringslivet innan safety regulations utfärdas. Sådana regulations skall vidare god- kännas av parlamentet (vilket är en procedur som i regel tar sex månader eller mer). Tillämpningen av lagen ligger på departements- nivå, vilket ansetts lämpligare än att lägga ansvaret på OFT. Produktsäkerhetsfrågorna administreras i huvudsak åtskilda från övriga konsumentangelägenheter.
Brott mot föreskrift som har utfärdats med stöd av lagen straffas med böter eller fängelse. Tillsynen över efterlevnaden handhas
av Trading Standards Officers. Ingripande kan ske både mot till- verkare, importörer och detaljister.
Safety regulations enligt 1978 års lag har utfärdats i fråga om stoppade möbler (brandrisk). Med stöd av tidigare lag har motsva- rande föreskrifter, som alltjämt gäller, utfärdats för bl.a. elek—
triska filtar, vissa elektriska hushållsapparater, elkaminer, leksaker, förpackningar till och märkning av farliga ämnen (dan- gerous substances), nappar, kosmetika och barnvagnar. Det är ock— så möjligt att utfärda safety orders som är mindre omfattande
och detaljerade. Så har skett med avseende på beståndsdelar i barns nattkläder, ballonger och tårgaskapslar.
Förhållandevis få förordningar enligt produktsäkerhetslagstift- ningen har utfärdats. Detta beror på att man kunnat nå resultat på produktsäkerhetsområdet genom frivilliga åtaganden av indu- strin och genom att regeringen utfärdat rekommendationer med av- seende på produktsäkerhetsfrågor. I förarbetena till 1978 års lagstiftning framhölls att samarbete på frivillig basis även framgent var en framkomlig väg att lösa produktsäkerhetsprob- lem.
Man har i Storbritannien infört ett skaderapporteringssystem. 50 sjukhus rapporterar till departementet om olyckor i hemmen. Införande av ett system med recall har avvisats.
4.2. Den federala produktsäkerhetslagen
Som underlag för Consumer Product Safety Act av 1972 förelåg bl.a. en olycksstatistik, framlagd i ett betänkande 1970. Av denna framgick bl.a. att 20 miljoner amerikaner varje år skada- des genom produktrelaterade olyckor. Av dessa avled 30 000 per- soner, medan 110 000 blev starkt invalidiserade. De ekonomiska och sociala kostnader, som dessa olyckor föranledde, uppskatta-
1)
des i då aktuellt penningvärde till ca 5,5 miljarder dollar.
I Consumer Product Safety Act anges inledningsvis att produkt- säkerhetsarbetet har sin bakgrund i konsumentprodukternas kom- plexitet, konsumenternas bristande möjligheter att förutse ris- ker och skydda sig själva tillräckligt och allmänhetens behov av
skydd mot oskäliga skaderisker som beror på marknadsförda kon— sumentprodukter. Lagens syften anges i sec. 2 vara:
a) to protect the public against unreasonable risks of injury associated with consumer products;
b) to assist consumers in evaluating the comparative safety of consumer products;
c) to develop uniform safety standards for consumer products and to minimise conflicting State and local regulations; and
d) to promote research and investigation into the causes and prevention of product related deaths, illnesses and injuries.
l) National Commission on Products Safety, Final Report Presented to the President and Congress 4 (1970).
Consumer Product Safety Act omfattar i princip alla varor som tillverkas eller distribueras i avsikt att säljas till enskilda
konsumenter. Lagreglerna är tillämpliga på alla led i närings- livet; tillverkare, importörer, grossister och detaljister. Un- dantagna är varor som normalt inte säljs till konsument samt produkter som regleras genom speciallagstiftning för särskilda varuområden (se ovan).
Consumer Product Safety Commission (CPSC) är en egen, tämligen stor,myndighet med avsevärda resurser. Verksamheten leds av en oavhängig kommission på fem medlemmar, som utnämns av presiden- ten. Till CPSC är knuten rådgivande kommittéer med representa- tion för berörda producent- och konsumentintressen. CPSC:s verk- samhet är inriktad på en förebyggande produktkontroll i säker- hetssyfte. I anslutning härtill bedriver myndigheten forsknings— och provningsverksamhet samt ett omfattande informationsarbete
i förhållande både till näringslivet och konsumenterna. CPSC sö— ker prioritera åtgärder som rör produkter som orsakar särskilt stora och allvarliga produktskador med hjälp bl.a. av priorite— ringslistor utarbetade på grundval av den olycksstatistik som förs vid en av myndighetens avdelningar. Man har byggt upp ett databaserat skaderapporteringssystem, National Electronic Injury Surveillance System (NEISS). Häri ingår Olycksfallsrapportering från akutmottagningarna vid över 100 sjukhus. Orsakerna till vissa olyckor undersöks djupare. En viktig informationskälla
är också anmälningar från allmänheten, bl.a. via myndighetens "varma telefonlinje".
CPSC har omfattande utrednings— och undersökningsbefogenheter och bedriver även inspektionsverksamhet. Förfarandet i ärenden som handläggs av myndigheten är ingående lagreglerat. Viktigt är även att producenter, grossister och detaljister är skyldiga att underrätta CPSC, om det framkommer att deras produkter inte uppfyller en existerande säkerhetsstandard eller utgör en bety- dande säkerhetsrisk. Företag som inte uppfyller denna rapporte- ringsskyldighet riskerar att få betala straffavgifter. CPSC kan ingripa dels genom att utfärda generella regler i förebyggande
syfte, dels i konkreta fall mot produkter som visar sig vara farliga. Det förstnämnda sker genom att CPSC utarbetar s.k. standards, rättsligt bindande säkerhetsföreskrifter för en viss typ av produkt. Dessa benämns "consumer product safety stan- dards" och får införas om detta är "reasonably necessary to prevent or reduce an unreasonable risk of injury associated with such product" (lagens sec. 7a p. 1). standarderna kan be- stå av minimikrav på utförande, design, varningar och instruk- tioner. Utfärdandet av en standard föregås av offentliggörande av CPSC:s preliminära förslag och hearings med berörda intressen- ter. Innan CPSC utfärdar en standard måste också övervägas hur den förhåller sig till nackdelar från andra synpunkter, såsom kostnader, allmänhetens behov, miljöpåverkan m.m. Ett stort antal standarder har utfärdats.
Förbud i enskilda fall kan meddelas om en produkt befinns utgöra en ”unreasonable risk of injury" och utarbetandet av en stan- dard inte skulle innebära tillräckligt skydd (lagens sec. 8). CPSC förklarar då att produkten är en ”banned hazardous product" dvs. en förbjuden farlig produkt. Produkten blir genom denna "ban order" ej längre tillåten för vidare försäljning.
CPSC kan besluta om beslag och förstörelse av farliga varor. Consumer Product Safety Act innehåller även regler om straff- ansvar.
Consumer Product Safety Act innehåller även regler om återkal- lelse (recall) av farliga produkter.1) Beslut härom kan fattas av CPSC om en produkt strider mot en standard, "ban order" eller är defekt och detta innebär att produkten utgör en be- tydande fara för allmänheten. I praktiken leder vanligen CPSC:s
1) Se härom och om amerikansk produktsäkerhetslagstiftning i allmänhet bl.a. Marie Olsson, Recall. Om återkallelse av farliga produkter. Skrifter utg. av Institutet för Immate— rialrätt och Marknadsrätt vid Stockholms universitet nr 16 (Liber, 1982).
ingripande till att berört företag snabbt beslutar om frivillig återkallelse. 1974-1980 förekom nära 1 000 återkallelseaktioner från CPSC:s sida. Vid återkallelse skall konsumenterna hållas ekonomiskt skadeslösa.
5.3. Wettbewerbsregeln (konkurrensregler)
Mot bakgrund av vad som sagts i det föregående om konsument— skyddets organisation och inriktning står det klart att det in- te finns någon motsvarighet i Västtyskland till det svenska rikt- linjesystemet. Man saknar sålunda ett organ som skulle kunna ut- färda sådana. Man kan dock dra en viss parallell med det tyska systemet med s k Hettbewerbsregeln (konkurrensregler).
Detta system innebär att näringslivsorganisationer kan utarbe- ta särskilda regler mot otillbörliga konkurrensåtgärder inom sitt område. För att uppnå en kontroll av att reglerna inte utnyttjas för otillåten konkurrensbegränsning gäller att de måste anmälas till kartellmyndigheten (Bundeskartellamt), som efter remissförfarande och granskning registrerar dem. Den tys— ka konkurrensbegränsningslagen ger i 5 28 följande grundläggande bestämmelser angående Nettbewerbsregeln:
(l) Wirtschafts- und Berufsvereinigungen können för ihren Be— reich Nettbewerbsregeln aufstellen.
(2) Nettbewerbsregeln im Sinne dieser Vorschriften sind Be— stimmungen, die das Verhalten von Unternehmen im Nettbewerb regeln zu dem Zweck, einem den Grundsätzen des lauteren oder der Wirksamkeit eines leistungsgerechten Nettbewerbs zuwider- laufenden Verhalten im Wettbewerb entgegenzuwirken und ein diesen Grundsätzen entsprechendes Verhalten im Hettbewerb anzuregen.
Hirtschafts- und Berufsvereinigungen können bei der Kartell- bghörde die Eintragung von Nettbewerbsregeln in das Register fur Wettbewerbsregeln beantragen. Änderungen und Ergänzungen eingetragener Nettbewerbsregeln sind de Kartellbehörde mit- zuteilen.
Det finns f.n.ett 50—tal registrerade Nettbewerbsregeln. Dessa
är offentliga. Nettbewerbsregeln är inte bindande utan fyller funktionen att sätta en standard för tillbörligt handlande. Det kan vara tveksamt i vilken utsträckning de följs av oorganise— rade och nyetablerade näringsidkare. Vanligen torde dock hand- lande; i strid mot en Wettbewerbsregel samtidigt utgöra en otill— börlig form av konkurrens. Talan kan då föras i domstol mot nä- ringsidkaren i fråga med stöd av lagen mot otillbörlig konkur- rens. Tillgängliga sanktioner är i första hand förbud och skade- stånd. Det förekommer i viss utsträckning självsaneringsåtgärder inom näringslivet riktade mot otillbörlig marknadsföring, bl.a. inom ramen för Deutsche Nerbeverband.
Nettbewerbsregeln har i allmänhet utarbetats av näringslivsor- ganisationer i producentledet. Konsumentorganisationer torde inte alls ta del i detta arbete. Flertalet på senare år regist- rerade Nettbewerbsregeln följer en modell utarbetad av Marken- verband, leverantörsorganisationen för märkesvaruproducenter. En genomgång av innehållet i Nettbewerbsregeln visar, att de ofta innehåller regler både angående konkurrensåtgärder rikta—
de mot återförsäljare och mot konsumenter. I det förra hänseen-
det riktar sig reglerna bl.a.mot vissa former av ekonomisk press från starka köpare, såsom krav på särskild exponeringsersätt— ning och liknande och krav på förmåner till återförsäljares an- ställda. Wettbewerbsregeln inriktade på konkurrensåtgärder mot konsumentledet behandlar bl a olika former av vilseledande pro— duktlöften, vilseledande priserbjudanden, terminologimissbruk,
kombinationserbjudanden samt realisationer och utförsäljningar.
Vad som från svensk synpunkt tilldrar sig intresse torde närmast vara metoden att arbeta med särskilda, branschspecifika konkur- rensregler. Vad gäller reglernas innehåll, bestäms detta av fö— retagens konkurrensproblematik och rena konsumentskyddssynpunk- ter kommer i regel endast in medelbart.
EG
Konsumentpolitiska frågor är inte explicit nämnda i Romfördra- get, men EG—kommissionen är åtminstone sedan början av 1970- talet aktivt verksam på det konsumentpolitiska området. En sär- skild byrå för konsumentfrågor fungerar inom ramen för ett av generaldirektoraten. En huvudväg i EG:s konsumentpolitiska ar- bete, anvisad i Romfördraget, är utfärdande av direktiv om har- monisering (och i realiteten förbättring) av medlemsstaternas konsumentlagstiftning.
59959099EåEYQQåEEQSEBTTQE
EG-kommissionen antog 1975 ett särskilt konsumentskyddsprogram. Ett nytt, ganska likartat, sådant program antogs av rådet 1981, Second Community programme for consumers. I programmet fastslås inledningsvis fem kategorier av fundamentala rättigheter, som skall tillkomma konsumenterna, nämligen
a) rätt till skydd för hälsa och säkerhet, b) rätt till skydd för ekonomiska intressen,
c) rätt till ersättning och avhjälpande av skador (gottgörelse), d) rätt till information och utbildning (i konsumentfrågor) och e) rätt till representation (rätt att bli hörd).
Produktsäkerhet
De åtgärder som förordas i programmet knyter an till denna kate- goriuppdelning. Som synes nämns produksäkerheten först. Dess krav understryks särskilt i programmet. Det slås fast att "there
should be quick and simple procedures for withdrawing hazardous products from the market", vilket torde innebära krav på en ord— ning för återkallelse av farliga produkter (recall). EG arbetar på produktsäkerhetsområdet framför allt genom utarbetande och ut— färdande av direktiv rörande olika typer av varor: livsmedel, kosmetika, textilier, leksaker, kemiska substanser etc. Antagna direktiv förpliktar medlemsstaterna att inom viss tid anpassa lagstiftning till direktivens krav. Direktiven utarbetas på grundval av Romfördragets regler om undanröjande av tekniska handelshinder men har också som självständigt syfte att höja kravnivån i medlemsstaterna. Ett stort antal direktiv av här antydd typ föreligger redan och många befinner sig i skilda stadier av förberedelse.
EG har försöksvis inrättat ett informationssystem på produktsä- kerhetsområdet, byggt på fortlöpande rapportering av inträffade olycksfall. I nuvarande form rör det sig om ett pilotsystem med frivilligt deltagande, som trädde i funktion ungefär vid års— skiftet 1981/82 och som inom kort kommer att utvärderas.
Ministerrådet överväger sedan länge ett av kommissionen framlagt förslag till direktiv angående skadeståndsrättsligt produktan- svar byggt på principen om strikt ansvar. Förslaget har visat sig påtagligt kontroversiellt och har vid flera tillfällen omar— betats. Motsvarande svenska lagförslag vilar f.n.i avbidan bl.a. på ställningstagandet inom EG.
åkxéd_fär_etengois5e_intressen
Under denna punkt slår konsumentskyddsprogrammet fast konsu- mentens rättigheter när det gäller skydd mot otillbörlig mark- nadsföring, oskäliga avtalsvillkor och liknande. De punkter som
tas upp stämmer på det hela taget väl överens med vad som sär— skilt uppmärksammats i Sverige. För närvarande föreligger till behandling flera förslag till betydelsefulla direktiv angående konsumentlagstiftning, som lagts fram av EG—kommissionen. Främst
märks direktivförslag angående misleading and unfair advertising,
angående konsumentkrediter, angående hemförsäljning och det ovannämnda direktivförslaget angående skadeståndsrättsligt pro- duktansvar.
Direktivförslaget angående vilseledande och otillbörlig marknads— föring av 1979 ligger till sitt sakliga innehåll nära vad som omfattas av den svenska generalklausulen mot otillbörlig mark- nadsföring i 2 5 MFL. Det är dock mer detaljerat och sträcker sig på vissa punkter längre. Såsom "unfair advertising” skall sålunda bl a anses ”advertising which promotes discrimination
on grounds of sex, race or religion". Vidare föreskrivs i direk- tivförslaget att medlemsstaternas lagstiftning skall ge möjlig- het för domstol eller administrativ myndighet att föreskriva rättelse, "to require publication of a corrective statement". Direktivförslaget är emellertid snävare än 2 5 MFL såtillvida att det inte omfattar säljfrämjande åtgärder eller särskilda säljmetoder såsom sådana. Direktivförslaget upptar inga regler om positiv informationsskyldighet.
Direktivförslaget angående konsumentkrediter är detaljerat och har många likheter med den nya svenska konsumentkreditlagen. Det är emellertid mer vidsträckt genom att fullt ut inkludera konsumenttjänster. Informationsskyldighet föreskrivs angående kreditkostnader och den effektiva räntan. Den senare skall vi- sas med exempel. Kreditavtal måste ingås skriftligt, och i di- rektivförslaget uppräknas vilka uppgifter och villkor som måste finnas skriftligt dokumenterade. Tvingande regler om utform- ningen av avtalsvillkor ges i en rad hänseenden. Kommissionens direktivförslag av 1979 behandlas f.n.av Europeiska parlamentet. Förslaget förväntas härefter bli överarbetat på grundval av vad som framkommit vid parlamentsbehandlingen.
Direktivförslaget angående hemförsäljning är fortfarande under
behandling i ministerrådet. Den centrala bestämmelsen är kravet på ångervecka. Ett tidigare direktivförslag angående korrespon- denskurser har dragits tillbaka.
Bätt-£ill-995£9ärslaa_sin-
Under denna punkt diskuterar konsumentskyddsprogrammet bl.a. frågor om reklamations— och förlikningsförfaranden, rättshjälp, småmålsförfaranden, särskilda reklamationsnämnder m.m. Området tillhör närmast sfären för medlemsstaternas interna lagstift- ning.
599éudenEinfernaEi99_esh_utbildeins
I denna del av programmet understryks konsumentens rätt till tillräcklig information, så att han kan göra ett rationellt val mellan konkurrerande varor och tjänster och utnyttja dessa säkert och så att det ger tillfredsställelse. Rådet har antagit direktiv som gäller märkning, presentation och annonsering av livsmedel. Skyldighet föreligger att ange produktens sammansätt- ning och i regel även sista förbrukningsdag. Reglerna vänder sig särskilt mot ofullständiga eller vilseledande innehållsdeklara— tioner. Vidrare föreligger ett direktivutkast angående prismärk— ning av livsmedel med krav på angivande av jämförpriser.
Vad gäller märkningsbestämmelser ("labelling") för andra katego-
rier av konsumentprodukter sägs i programmet, att man ej avser att förorda generella regler utan föredrar lösningar som är spe— cifika för särskilda produktkategorier. Man har för avsikt att främja tillkomsten och utvecklingen av frivilliga märknings— system och liknande (såsom instruktioner för användning), bl.a. genom att ordna möten och konsultationer mellan berörda intres- senter (även konsumentorganisationer).
I konsumentskyddsprogrammet framhålls vidare bl.a. betydelsen
av jämförande varuprovningar och av märkning av varor. Vidare betonar man betydelsen av undervisning i skolorna i konsument- kunskap.
Bätt-£i11_tsersåsnta£ien
I detta hänseende betonas i programmet framför allt konsument- organisationernas roll. Dessa skall få hjälp och stöd. Det bör utvecklas en dialog mellan konsumentorganisationer och produ- cent- och distributörsorganisationer. I programmet finns en ut- trycklig varning för att överdriven tillväxt av statliga regle— ringar och myndighetskontroll kan leda till byråkratisering och överinstitutionalisering.
Privata koder m.m.
Inom EG diskuteras möjligheterna att knyta an konsumentskydds- verksamheten till guidelines, eventuellt i form av privata ko- der eller liknande. Detta torde delvis hänga samman med kom- missionens svårigheter att få igenom sina direktivförslag. Vad som sagts i konsumentskyddsprogrammet om stöd från EG:s sida till utveckling. av frivilliga märkningssystem och liknande ger här en utgångspunkt. Fördelarna med privata koder och lik- nande anses särskilt ligga däri att de utgör ett smidigt in- strument. Nackdelar kan särskilt visa sig däri att koder utar- betade inom näringslivet tenderar att stanna vid den minimi- standard som alla medverkande kan godta. Detta torde kunna mot- verkas genom effektiv medverkan av konsumentorganisationer i utformningen av dylika koder.
De aktuella problemen rör särskilt reglerna för reklam i TV. Den snabba utvecklingen mot satellitsändningar över gränserna leder här till ett akut behov av internationellt uniforma bedömnings- principer.
Hittills har dock den konkreta utvecklingen på detta område gått långsamt. Kommissionen har beslutat att inte för sin del ingå i förhandlingar med privata organisationer om utformning- en av koder, guidelines och liknande utan hänvisa dessa till
att förhandla med konsumentorganisationer. De senare har dock, bl.a. av resursbristskäl, ställt sig ganska kallsinniga härtill.
NÅGRA SAMMANFATTANDE REFLEXIONER
En jämförelse mellan Sverige och de övriga länder som presente- rats i denna översikt visar att vi (liksom i huvudsak övriga nor— diska länder) lägger särskild vikt vid statens huvudansvar för normframtagning och normkontroll på konsumentområdet. Konsument— organisationernas roll är väsentligt mindre än fallet är i USA, Storbritannien, Tyskland och EG-länderna i allmänhet. Närings— livsorganisationernas roll när det gäller initiativtagande till och utarbetande av normer ter sig i ett internationellt perspek— tiv ganska tillbakaskjuten i Sverige, inte minst vid en jämförel- se med det i Storbritannien begagnade systemet för utarbetande
av codes of practice. Medan i Sverige ett statligt organ utarbe- tar riktlinjer och förhandlar om dessa med berörda näringslivs- organisationer, är det i Storbritannien dessa organisationer som utarbetar koder i samverkan med konsumentmyndigheter och konsu- menorganisationer. I de behandlade länderna spelar också i all- mänhet näringslivets självsanering en mer framskjuten roll på normkontrollens område, inte minst när det gäller reklam, än fallet är i Sverige.
Man kan vidare konstatera att den nära svenska kopplingen både i marknadsföringslagen och riktlinjearbetet mellan konsumentin— formation och produktsäkerhet i regel saknar motsvarighet i and— ra länder. Man ser där i allmänhet dessa som två i huvudsak skil- da konsumentskyddsfrågor. Detta är påtagligt i USA, som har den klart mest utbyggda produktsäkerhetslagstiftningen men visar sig också i övriga behandlade utomnordiska länder och i Norge.
De grundläggande rättsliga normerna på det behandlade området har i de beskrivna rättsordningarna i allmänhet, liksom i Sve- rige, en ganska allmän karaktär och ev. formen av generalklausul. Det är emellertid påtagligt att man utomlands, liksom i vårt land, ofta tycks känna ett behov av att utarbeta mera detaljera- de regler för olika former av marknadsföring eller typer av pro— dukter. Bakom denna tendens torde ligga krav både från närings- idkarhåll och från konsumenthåll. Som exempel kan nämnas att
postorderförsäljning, för vilket riktlinjer utfärdats i Sverige, i Danmark är föremål för retningslinjer, i Norge för Orientering om praksis, i Storbritannien för Codes of practice och i USA för juridiskt bindande Trade regulation rules. I Finland har vissa särskilda regler på området tagits in i konsumentskyddslagen och en anslutande förordning.
Rättstekniken när det gäller att ge sådana mer detaljerade reg- ler om otillbörlig marknadsföring, informationsskyldighet och produktsäkerhet, juridisk utformning och status är internatio- nellt sett ganska växlande och spänner från bindande, straff- sanktionerade föreskrifter över olika slag av guide—lines till praxisorienteringar och privata koder tillkomna med eller utan aktiv medverkan av myndigheter och/eller konsumentorganisatio- ner. Valet mellan olika typer hänger, som översikten torde ha visat, intimt samman med konsumentpolitikens uppgifter och kon- sumentskyddets allmänna, legala och organisatoriska utformning i respektive land. Likväl torde översikten ha påvisat intressan- ta, alternativa modeller till nuvarande svenska ordning.
Bilaga 3:l
FORETAGEN OCH RIKTLINJESYSTEMET —
en intervjuundersökning
av
Civ ekon Agneta Karlsson Fil lic Roland Knutsson
INNEHÅLLSFORTECKNING
BAKGRUND OCH PROBLEM .............. 519 Formerna för producentpåverkan (1) ------- 520
Marknadsföringen av riktlinjerna (la) Riktlinjeförhandlingarna (lb) .......... 521 Riktlinjernas effekter på produktsäkerhet och information (2—3) . . . . 521 Efterlevnad och andra beteendemässiga reak-
tioner (4) ................... 522 Kostnader (5) 522 Intäkter (5) .................. 523 Konkurrensfrågor (8) .............. 523
524
Intervjuform .................. 524 Undersökningsinstrumentet 525 Val av företag och riktlinjer 526
RESULTAT .................... 527 Struktur .................... 527 Sammanfattning av undersökningsresultaten . - - 527 Konmentarer till svarsfördelningen: samtliga företag/enskilda frågeområden - - 529 Kommentarer till svarsfördelningen: "stora"-"små" företag/enskilda frågeområden
Kommentarer till svarsfördelningen: "importörer/ grossister" - "detaljister" - "tillverkare" i en- skilda frågeområden
"Förhandlande" - "icke-förhandlande" företag:
några kommentarer
Sammanfattning av svaren: Riktlinjeområde/
enskilt frågeområde ............... Riktlinjer för information till konsument vid tillfälliga prisaktiviteter för dagligvaror
(KOVFS 1977:1) ................. 550 Formerna för producentpåverkan --------- 55D Förekomsten av liknande regler före riktlinjer- nas tillkomst
Konsekvenser för konsumenterna
Efterlevnad och andra reaktioner
Kostnader
Intäkter
Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen .................... 553 Konkurrensfrågor Riktlinjer för marknadsföring av sällskaps- resor (KOVFS 1979:3)
Formerna för producentpåverkan
Information
Konsekvenser för konsumenterna
Efterlevnad och andra reaktioner
Kostnader .................... Intäkter
Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Konkurrensfrågor
Riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS 1979:11)
Formerna för producentpåverkan Information
Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Riktlinjer för marknadsföring av material
för småhus (KOVFS 1978:4)
Formerna för producentpåverkan Information
Konsekvenser för konsumenterna
Efterlevnad och andra reaktioner
Kostnaderna ................... Intäkter
Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen ....................
Konkurrensfrågor
Riktlinjer för rid- och skidhjälmar
(KOVFS 1977:7)
Formerna för producentpåverkan Produktsäkerhet
Konsekvenser för konsumenterna
Kostnader .................... Intäkter
Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen .................... Konkurrensfrågor Riktlinjer för sugnappars säkerhet (KOVFS 1979:10) ................. 570 Formerna för producentpåverkan
Produktsäkerhet ----------
Konsekvenser för konsumenterna
Efterlevnad och andra reaktioner
Kostnader .................... Intäkter
Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Konkurrensfrågor
Attityder ....................
SLUTSATSER
Bilaga 3:l
BAKGRUND OCH PROBLEM
Det finns många som berörs av riktlinjesystemet och som skulle kunna bidraga med synpunkter och erfarenheter. Den undersökning som presenteras här har som utgångspunkt att vi skall studera enskilda företags kunskaper, erfarenheter, synpunkter och reak- tioner avseende riktlinjer. De flesta av de behandlade föreställ- ningarna skulle också kunna studeras utifrån intervjuer med branschorganisationer och topporganisationer. Hos dessa organsa- tioner finns erfarenhet och överblick som normalt överstiger de enskilda företagens. Denna studie kan därför med fördel komplet- teras med intervjuer med företrädare för organisationerna.
Det problemområde som skall studeras i denna undersökning om- fattar
- företagsekonomiska och konsumentekonomiska konsekvenser av riktlinjesystemet
företagens kunskaper om och attityder till riktlinjesystemet och enskilda riktlinjer
företagens erfarenheter av riktlinjesystemet
vad det finns för olikheter i ovanstående avseenden mellan olika typer av företag.
Syftet med undersökningen är att studera detta problemområde uti- från en speciell informationskälla, nämligen företag som är verk- samma på områden där riktlinjer förekommer.
För att få fram vilka frågeställningar som är relevanta inom problemområdet har vi gått igenom uttalandena i den mycket om- fattande debatt som förts på riktlinjeområdet. Debatten har i huvudsak dokumenterats i rapporten ”Konsumentpolitik inför 80- talet". Ytterligare debattinlägg i tidningar och tidskrifter har förekommit. Vi ger här inga mera preciserade källhänvisningar. Vem som har sagt vad är för vårt syfte ointressant. Det väsent- liga är att vi genom att ta del av debatten har fått upp ögonen för frågeställningar som kan vara av intresse.
Direktiven till utredningen innehåller ett antal frågeställning- ar. Många av dessa hör till företagsstudiens problemområde och blir därför också en grund för problemanalysen.
Som grund för sådana frågeställningar som gäller kostnader och intäkter har vi utnyttjat en uppsats från handelshögskolan.1)
De frågeställningar som genererats av ovanstående källor har vi själva kompletterat och preciserat ytterligare, varefter rikt- linjekommittén har diskuterat och slutligen fastställt den upp- sättning frågor som vi har använt i undersökningen.
De studerade frågeställningarna framgår av bifogade intervju- guider. Bevekelsegrunderna för de olika frågeställningarna fram— går av det följande: (Siffrorna inom parentes överensstämmer med dem som finns i intervjuguiderna, bilaga 1).
1.1 Formerna för producentpåverkan (1)
1.1.1 Marknadsföringen av riktlinjerna (la)
Det finns tecken på att informationen om riktlinjesystemet och om enskilda riktlinjer inte nått ut till alla berörda företag. Därtill kommer att riktlinjerna kan uppfattas olika av dem som känner till dem. En nödvändig förutsättning för att riktlinjer- na skall fungera effektivt är att de är kända och rätt uppfatta- de av dem som skall rätta sig efter dem. Ett speciellt intressant problem därvidlag är hur företagen uppfattar skillnaden mellan skall- och börregler. I debatten har bl.a. framförts synpunkten att företagen uppfattar börreglerna som likvärdiga med skallreg- lerna eftersom båda utgör någon sorts krav från myndigheternas sida och att man inte vill komma i konflikt med myndigheterna.
l) Blom, G. och Garberg, P. Konsumentverkets riktlinjer, semi-
narieuppsats vid handelshögskolan, Stockholm 1980, stencil.
1.1.2 Riktlinjeförhandlingarna (lb)
Från flera håll inom företagens organisationer har man haft syn- punkter på förhandlingssystemet, såväl beträffande tidsåtgång som form för förhandlingarna. Det är därför intressant att ta reda på de enskilda företagens erfarenheter av och synpunkter på förhandlingarna. En speciell frågeställning därvidlag är huruvi— da de små och de oorganiserade företagen, som varken direkt el- ler indirekt via sina organisationer deltagit i förhandlingarna, har mera negativa erfarenheter av riktlinjer än övriga företag.
1.2 Riktlinjernas effekter på produktsäkerhet och information (2-3)
En grundläggande idé bakom riktlinjerna är att produkterna skall bli säkrare och informationen bättre ur konsumentsynpunkt. Man kan emellertid tänka sig att ansvarskännande företag skulle kun- na nå den önskade informations- och säkerhetsnivån redan utan riktlinjer, bl.a. till följd av branschkodex. Det är därför in- tressant att studera i vilken mån företagen menar att informa- tion och produktsäkerhet har förbättrats till följd av rikt- linjekrav och, om så är fallet, varför företagen inte redan ti— digare låg på samma kravnivå.
Frågeställningen gäller såväl det enskilda studerade företaget som detta företags uppfattning om kollegerna i branschen.
Kraven på produktsäkerhet och information kan givetvis skärpas utan att konsumenterna för den skull får det bättre, speciellt om kraven inte är förankrade i reella konsumentbehov. Företa- gens uppfattning om riktlinjerna i detta avseende bör också studeras i undersökningen.
1.3 Efterlevnad och andra beteendemässiga reak— tioner (4)
Företagens beteende såsom reaktion på riktlinjerna är en central fråga i undersökningen. Reaktionerna kan vara av olika slag.
— Direkt följsamhet mot riktlinjekraven (skallreglerna och eventuellt också börreglerna)
- Negligering av riktlinjerna helt eller delvis pga bristfälligt kontroll- och sanktionssystem.
- Förskjutning av företagets aktiviteter till områden som berörs mindre av riktlinjer.
Även i dessa avseenden är vi intresserade av det enskilda före- taget såväl som dess erfarenheter av kollegerna i branschen.
1.4 Kostnader (5)
Ett argument mot riktlinjer, som framförts med kraft huvudsakli- gen från näringslivets organisationer, är att riktlinjesystemet medför stora kostnader för näringslivet och att dessa kostnader ytterst drabbar konsumenterna. Följande kostnadsslag kan vara aktuella i sammanhanget:
— kostnader för utvidgad produktionsutrustning/extra kostnader för ersatt produktionsutrustning
- kostnader för förändringar i tillverkningsprocesserna, inklu- sive ny personal
- kostnader för ytterligare kvalitetskontroller
- forsknings- och utvecklingskostnader
- kostnader för "omdesign" av förpackningar
— kostnader för anpassning av annonsering och sales promotion — ökade distributions— och hanteringskostnader
— kostnader för förändrad och utvidgad informationsgivning
— extra tillkommande administrativa kostnader, t.ex. förhand- lingskostnader
- kostnader för juridisk granskning och tolkning/rådgivning vid eventuella tvister i MD.
Det är också tänkbart att vissa kostnader kan ha minskat till följd av riktlinjesystemet.
När vi diskuterar kostnader måste vi vara medvetna om att många kostnader inte kan uppskattas i monetära termer.
1.5 Intäkter (5)
Även intäkterna kan vara av monetär och icke-monetär art. Exem- pel på intäkter av icke-monetär art är minskad osäkerhet vid till- lämpning av MFL. Monetära intäkter som knappast kan uppskattas i monetära termer kan vara att riktlinjesystemet lett till sanering av en hel bransch med åtföljande ökat förtroende för branschen och till åtföljande ökad försäljning.
1.6 Konkurrensfrågor (8)
Frågan om riktlinjernas effekt på konkurrensen är delvis kopp- lad till de konkurrerande företagens medverkan i riktlinjeför— handlingarna, och har därför berörts redan under punkt lb ovan.
Det har framförts farhågor att företag som direkt eller indirekt deltar i riktlinjeförahandlingar skulle kunna utnyttja förhand— lingssitsen för att vinna konkurrensfördelar. Så skulle kunna ske t.ex. genom att precisera kravnivå eller testmetoder eller genom att påverka tidpunkten för ikraftträdandet på så sätt att konkurrenter missgynnas.
En annan frågeställning gäller relationen mellan svenska och ut- ländska företag. Man kan bl.a. fråga sig om svenska företag miss- gynnas av riktlinjesystemet därför att de juridiskt är lättare
att komma åt vid brott mot riktlinjekraven eller därför att de känner större lojalitet mot riktlinjerna än utländska företag gör. Det kan å andra sidan tänkas att utländska företag miss- gynnas därför att riktlinjerna kan fungera som tekniska handels— hinder.
Slutligen har vi en internationell frågeställning som delvis är en konkurrensfråga. Vilka ekonomiska effekter har bristen på in- ternationella riktlinjer med gemensamma krav och testmetoder för olika länder?
2 METOD
Som nämnts inledningsvis är den valda metoden delvis en given ut- gångspunkt, nämligen att information skall skaffas genom inter- vjuer med företrädare för företag som arbetar med sådan verksam— het som regleras av riktlinjer.
2.1 Intervjuform
Det torde ha framgått av problemanalysen att många frågeställ- ningar är av den arten att det krävs resonemang mellan intervju- personen och intervjuaren och att intervjuaren bör vara förtro- gen med såväl företagsekonomiska som riktlinjemässiga frågor. Surveyteknik med i förväg genomarbetade frågeformulär utan möj- lighet till dialog mellan intervjuare och intervjuperson, skulle inte vara fruktbar för att få fram svar på de mer komplicerade frågorna.
Den naturliga intervjuformen i detta fall är s.k. jpfgpmgllg_ip- tgrnggr (ibland kallade kvalitativa intervjuer, i motsats till kvantitativa). Sådana intervjuer tar relativt lång tid att ge— nomföra — i detta fall visade de sig ta två till fyra timmar per intervju plus kontakttid, restid, uppföljningstid och protokoll- skrivningstid. Detta leder till att antalet intervjuer av prak- tiska och ekonomiska skäl måste begränsas dithän att man inte kan uppnå kraven på traditionell statistisk representativitet.
Därav följer också att de slutsatser man kan dra av intervjuma- terialet inte kan generaliseras till att gälla företag i allmän- het. Slutsatserna gäller strängt taget bara de 30 företag som ingår i undersökningen. Vissa tendenser i materialet pekar ändå så entydigt i samma riktning att man intuitivt vågar tro på ge- nerell giltighet. Till följd av urvalsförfarandet är den sta- tistiska inferensteorin inte tillämplig och vi kan därför inte dra några kvantitativa slutsatser rörande andra företag än de studerade. Som kompensation kan man säga att vi istället får en djupare förståelse för enskilda fall, dvs. för vart och ett av de studerade företagen.
Intervjuerna har genomförts som personliga intervjuer med undan- tag för ett fall där intervjun av praktiska skäl gjordes per te- lefon. I många fall har de personliga intervjuerna följts upp med kompletterande telefonintervjuer. Intervjuerna gjordes av för- fattarna till denna rapport samt av kommitténs båda sekreterare.
2.2 Undersökningsinstrumentet
Vid informella intervjuer brukar man inte använda frågeformulär. Vi har i stället använt en s.k. intervjuguide som fungerat som checklista för intervjuarna (se bilaga 1). Vid intervjuerna har frågorna ställts i den ordning och med den formulering som passat in i samtalet. Följdfrågor och kontrollfrågor av varierande slag har kommit upp under intervjuerna utanför de frågor som kan ut- läsas av intervjuguiden. Två varianter av intervjuguiden har an- vänts, en för produktsäkerhetsfall och en för informationsfall.
Intervjuguiden har gjorts upp med utgångspunkt för problemanaly- sen i förra avsnittet. Före intervjuerna har intervjupersonerna fått ta del av diskussionspunkterna i den utsträckning det har
ansetts befogat för att intervjupersonerna skulle kunna förbere- da sig.
2.3 Val av företag och riktlinjer
Sex riktlinjer valdes att ingå i undersökningen. Dessa valdes med tanke på att vi skulle få med såväl produktsäkerhetsfall som informationsfall. Följande riktlinjer valdes:
— Riktlinjer för information till konsument vid tillfälliga prisaktiviteter fördagligvaror (7)
- Riktlinjer för marknadsföring av sällskapsresor (6)
- Riktlinjer för information om nya personbilars bränsleför— brukning (5)
- Riktlinjer för marknadsföring av material för småhus (4) - Riktlinjer för rid- och skidhjälmar (4)
- Riktlinjer för sugnappars säkerhet (4)
Antalet deltagande företag anges inom parentes.
Valet av företag har skett med tanke på att vi skulle få med företag som representerar följande kategorier:
- små företag (19) - stora företag (11) - sådana företag som deltagit i riktlinjeförhandlingar (8)
— sådana företag som inte deltagit i riktlinjeförhandlingar (22) — importörer/grossister (10)
- detaljister (6)
- tillverkare (8)
Antalet deltagande företag i varje kategori framgår av siffror- na inom parentes. Totalt deltog 30 företag i undersökningen.
Såväl valet av företag som valet av riktlinjer har diskuterats och fastställts av kommittén. Vi vill än en gång betona att va- let av företag inte har skett med statistisk urvalsmetod. Inom ramen för den ovan angivna kriterielistan har vi sökt efter före— tag som har bedömts kunna ha olika typer av erfarenheter och syn-
punkter. Vidare har Skåne och Stockholm prioriterats av undersök- ningsekonomiska skäl.
De deltagande företagen framgår av bilaga 2.
3 RESULTAT
3.1 Struktur
Rapportens struktur följer till största delen problemanalysens frågeområden.Till att börja med presenteras svarsfördelningen i mer översiktlig form (med hjälp av tabeller). Denna presentation görs dels med avseende på samtliga företag/enskilda frågeområden dels utifrån vissa klassificeringar av företagen (verksamhetsin— riktning o.dyl.) och jämförelser mellan de på detta sätt upp— komna grupperna. Därefter redovisas en sammanfattning av under- sökningsresultaten för de olika riktlinjeområdena/branscherna. Slutligen kommenteras helt kort vissa attityder (ej belagda på- ståenden) som kunnat urskiljas.
3.2 Sammanfattning av undersökningsresultaten Nedan presenteras undersökningsmaterialet i tabellform och de framtagna tabellerna kommenteras med hänsyn till graden av gene- ralitet i svaren. Den första tabellen (samtliga tabeller åter— finns sist i detta kapitel) omfattar den totala svarsfördelningen. Tabell två grundar sig på en klassificering av företagen i grup- perna: "små" och "stora” och på hur svaren fördelar sig mellan dessa båda grupper. Vid bearbetningen av materialet för tabell tre har en annan typ av klassificering gjorts. Denna gång uti- från företagens verksamhetsinriktning. Härvid har grupperna: "importörer/grossister”, "detaljister" och "tillverkare" beak- tats. Slutligen kommenteras, helt kortfattat, grupperna: "för- handlande" och "ickeförhandlande" företag.
Det bör noteras att vissa kategoriseringar av intervjusvaren gjorts vid tabuleringen. Eftersom intervjuerna haft karaktären
av informella samtal med fullständigt öppna svarsalternativ har dylika kategoriseringar i efterhand varit nödvändiga för att ma- terialet skulle kunna presenteras i översiktlig form. Svaren på vissa enskilda frågeställningar har dock inte kunnat behandlas på detta sätt, eftersom de till sin karaktär varit mycket olika. I dessa fall hänvisas i stället till den genomgång av undersök— ningsresultaten, som återfinns i avsnitt 3.3.
Några kommentarer till de gjorda klassificeringarna torde dock här vara på sin plats. Till exempel frågeområde lb:2. Här har inställningen till riktlinjeförhandlingarna klassificerats som "övervägande positiv", "övervägande negativ" och "delvis posi- tiv/delvis negativ". Delvis positiv/delvis negativ” innebär här- vid bl.a. att respondenterna anser att förhandlingarna, i stort, förts i en positiv anda, men att de i den konkreta förhandlings- sistsen ibland fått gå med på vissa kompromisser, som de funnit mindre tilltalande. Detta, menar man, har vid vissa tillfällen påverkat förhandlingsklimatet. Som illustration se t.ex. rese- branschens kap. 3.3.2.
Ett annat exempel är frågeområde 5:1. Klassificeringen av de med riktlinjerna sammanhängande kostnadsökningarna i grupperna "om- fattande", "ej så omfattande", ”försumbara" etc. har gjorts mot bakgrund av respondenternas kostnadspresentation samt mot bak- grund av deras egna uppfattningar om hur kostnadsökningarna bör klassificeras. Av undersökningsmässiga skäl (dvs. det faktum att enbart ett fåtal företag i respektive bransch finns represente- rade i denna undersökning och att mer omfattande jämförelser mellan företag därigenom ej möjliggjorts) grundar sig på gjorda klassificeringar av kostnadsökningarna, till stor del, på respon— denternas egna uppfattningar.
Ovriga kategoriseringar kommenteras löpande i texten i avsnitt 3.2 och 3.3.
3.2.1 Kommentarer till svarsfördelningen: samtliga företag/ enskilda frågeområden
Generellt kan framhållas en hög medvetenhet bland respondenterna vad gäller riktlinjernas förekomst och innehåll. Observera att enbart en av intervjupersonerna vid intervjutillfället saknade sådan kunskap (frågeområde la: 1,2,3).
Huvuddelen av företagen har nåtts av information om riktlinjerna vid sina branschorganisationer. Åtta företag har direkt deltagit i förhandlingarna och har på så sätt fått information(frågeområ— de la:4).
Synpunkter på förhandlingarna har lämnats av tretton responden- ter, övriga har inte haft tillräcklig kännedom om dessa överlägg- ningar för att kunna kommentera dem. Majoriteten av de förstnämn- da har en positiv inställning (frågeområde lb:2)
Vad gäller frågeställningen om riktlinjerna lett till säkrare produkter/utvidgad informationsgivning (frågeområde 3:1) anser huvuddelen av respondenterna att så inte varit fallet. Detta för- hållande bör dock troligtvis ses mot bakgrund av att de flesta företagen redan före riktlinjernas tillkomst arbetade efter lik- nande (branschinterna) regelsystem (se vidare avsnitt 3.3). Så- lunda har enbart fyra intervjupersoner (13 %) svarat "ja" (utan reservationer) på denna fråga.
Betydligt fler tycker dock att konsumenterna fått det bättre se— dan riktlinjerna införts (frågeområde 3). 37 % menar att konsu- menternas ställning klart förbättrats, 40 % att detta delvis va— rit fallet. Att svarsfördelningen för denna fråga avviker från svarsfördelningen på den föregående kan kanske tyckas något märk- ligt. Orsakerna står dock att finna i ett uttalande, som åter- kommer i flera av intervjuerna, nämligen att riktlinjerna bidra— git till att "sanera" de här berörda branscherna (man kan härvid göra antagandet att de med riktlinjerna sammanhängande, statliga kontrollsystemen varit mer "effektiva” än de branschinterna).
Frågeställningen om det skett någon förskjutning till icke rikt- linjebara produktområden (frågeområde 4:l) har till övervägande del besvarats nekande (enbart två intervjupersoner hävdar att man kommit att satsa på produkter vars säkerhet ej omgärdas av riktlinjekrav).
Samtliga företag säger sig också följa riktlinjebestämmelserna (frågeområde 4:2) och i de flesta fallen finner man ej heller kontrollen dålig (undantag finns dock, se t.ex. avsnitt 3.4.4).
Inte i något fall anser man att "priset som konkurrensmedel" påverkats av riktlinjerna (frågeområde 4:3). Ej heller förekom- mer det att produkter, som kan ha värde för vissa konsumentgrup— per/konsumentsituationer har tagits ur produktion till följd av riktlinjekrav (frågeområde 4:4).
För majoriteten av företag har riktlinjerna haft vissa kostnads— mässiga konsekvenser (frågeområde 5:1). Vid en klassificering av dessa (se tab. 1) har dock framkommit att de till övervägande del ej varit så omfattande. Däremot har inte riktlinjerna initie— rat några kostnadsminskningar (frågeområde 5:2). Enbart i ett företag anser man att kostnadsminskningar uppkommit och då via
en ökad säkerhet vid reklamationer.
Av intervjusvaren att döma har inte konsumenternas kostnader (frågeområde 5:3), på ett mer direkt plan, kommit att påverkas av riktlinjerna (de företag, som angav att de haft betydande kostnadsökningar har med andra ord av konkurrensmässiga skäl, inte kunnat "föra över" dessa på konsumenterna). Dock har fram- förts synpunkter på att konsumenternas kostnader indirekt kan ha ökat. Detta anses då ha skett via ett nu smalare utbud av vissa produkter och via färre prisalternativ.
Några monetära intäktsökningar har inte i något fall kunnat ur- skiljas (frågeområde 6:1). Däremot anser 38 % av respondenterna att riktlinjerna skapat andra fördelar, av icke-monitär karaktär. En härvid ofta förekommande motivering är den som redan tidigare
nämnts dvs. att riktlinjerna "sanerat" branscherna och att kun- dernas förtroende ökat.
Flertalet av respondenterna har den inställningen att det i dags- läget regleras mycket via konsumentverket och andra myndigheter. Det bör dock betonas att svaren till sin karaktär här skiljer sig från svaren på de flesta andra frågeområden. Sålunda har respon- denterna tämligen genomgående kunnat belägga sina svar med kon- kreta exempel ur de egna verksamheterna. Detta har dock inte va- rit fallet med avseende på denna fråga. I stället har ofta hän- visats till en allmän principiell hållning av politisk/ideologisk karaktär såsom: "för de fria marknadskrafterna"/"för fri kon- kurrens" (frågeområde 7:l).
Vad sedan gäller detaljeringsgraden i riktlinjerna (frågeområde 7:2) anser de flesta att denna inte är för hög eller enbart del- vis för hög i dagsläget. I några fall betonar man dock att den inte bör höjas ytterligare i framtiden.
Förhandlingssitsen verkar inte ha påverkat konkurrensen i de oli- ka branscherna (frågeområde 8:1,2). Enbart i två fall anser man sig ha haft en konkurrensnackdel av att man inte hörts vid över- läggningarna. Att några mer betydande konkurrensfördelar/nackde- lar inte uppkommit är dock antagligen beroende av att ett fler- tal av företagen är aktiva medlemmar i sina resp. branschorgani- sationer och kontinuerligt erhållit information under förhand- lingarnas gång.
Frågeställningen om man känner sig friare relativt riktlinjerna för att man inte deltagit i förhandlingarna (frågeområde 8:3) har med undantag för ett företag besvarats nekande.
Riktlinjernas karaktär av handelshinder (frågeområde 8:4) har diskuterats i tretton intervjuer (i övriga fall har frågeställ- ningen inte varit helt relevant med hänsyn till företagens verk-
samhetsinriktning). I sex av dessa anser man att sådana handels— påverkande effekter finns.
I motsvarande sex företag menar man också att bristen på gemen- samma riktlinjer för flera länder haft (ekonomiska) konsekvenser (frågeområde 8:5).
3.2.2 Kommentarer till svarsfördelningen: "stora"-"små" företag/enskilda frågeområden
Av de i undersökningen ingående trettio företagen har nitton karakteriserats som "stora" och elva som "små". Denna kategori- sering har gjorts med utgångspunkt från ett företags storlek re- lativt storleken på andra företag i branschen. En storleksrang- ordning över branschgränserna låter sig svårligen göras i detta sammanhang.
Såsom framgår av tabell 2 råder det inte några skillnader mel- lan stora och små företag vad avser kännedom om riktlinjerna och deras innehåll (frågeområde la: 1,2,3). Information om riktlinjer- na (frågeområde la:4) har dock nått de båda grupperna av företag på delvis olika sätt. Till exempel återfinns i gruppen "stora" de förhandlande företagen. Något mindre företag har inte, för- utom via ombud, deltagit i dessa överläggningar. De senare har dock huvudsakligen fått riktlinjeinformation via ombuden (bransch- organisationsrepresentanterna).
Några synpunkter på förhandlingarna (frågeområde 1b:2) har inte de mindre företagen lämnat (de har inte haft tillräcklig känne- dom om hur förhandlingarna har förts). I några fall (fyra) nämns dock (mer spontant) att man anser det viktigt att branschrepre- sentanter tillåts delta i sådana här överläggningar. Majoriteten av de stora företagen har tämligen väl känt till riktlinjeför- handlingarna. Bland dessa återfinns i huvudsak en positiv inställ— ning.
Frågeställningen om riktlinjerna skapat säkrare produkter/vid- gad informationsgivning (frågeområde 2:1) har i huvudsak besva-
rats nekande av gruppen stora företag. Majoriteten av svaren i den andra företagsgruppen återfinns i kategorin: "enbart till viss del".
Vad sedan gäller frågan om konsumenterna fått det bättre till följd av riktlinjerna (frågeområde 3) går det inte att finna någ- ra större skillnader i svaren mellan de båda grupperna.
Genomgående har det ej heller skett förskjutningar till nya pro- duktområden (med ett par undantag bland de mindre företagen) pga. riktlinjekrav (frågeområde 4:l).
Samtliga företag (oberoende av vilken grupp de tillhör) betonar också att man eftersträvar att följa riktlinjebestämmelserna (frågeområde 4:2) och att man ej finner kontrollen dålig. Någon skillnad i svarsfördelningen avseende de två övriga frågorna inom detta frågeområde (4:3 och 4:4) finns ej.
På kostnadssidan (frågeområde 5:1) har de mer omfattande kost- nadsökningarna kommit att drabba de stora företagen. För majori- teten av företag i båda grupperna har kostnadsökningar/nya kost- nader uppkommit, men oftast är dessa hänförbara till kategorier- na: "ej så omfattande" och "försumbara". I intet fall har kost- nadsminskningarna kunnat noteras bland de större företagen, i ett fall bland de små (frågeområde 5:2). Till övervägande del anses i de båda grupperna att konsumenternas kostnader inte kom- mit att påverkas (ingen skillnad således i svarsfördelningen).
För båda grupper gäller att några riktlinjeinitierade intäkts- ökningar inte kunnat påvisas (frågeområde 6:1). En större del av de mindre företagen menar dock att riktlinjerna inneburit andra fördelar. Denna inställning delas dock inte av företagen i grup— pen "stora" (frågeområde 6:2).
I kategorin stora företag uppfattar man de samhälleliga regle- ringarna såsom mer betyngande än i den andra kategorin. Några
av representanterna för de större företagen framhöll också att man fann sig vara mer påpassade från myndighetshåll än mindre
företag i branschen (frågeområde 7:l).
Detaljeringsgraden i riktlinjerna har de mindre företagen i större utsträckning än de stora ansett vara för hög (frågeområ— de 7:2).
Förhandlingssitsen uppfattas inte generellt såsom någon konkur— rensfördel (gäller båda grupper av företag). Dock kan noteras att de två företag som funnit det vara en konkurrensnackdel att man inte hörts vid överläggningarna återfinns bland de "små" (frågeområde 8:1.2)
Oberoende av grupptillhörighet känner man sig inte friare rela- tivt riktlinjerna för att man inte deltagit i förhandlingarna (frågeområde 8:3).
Då det gäller riktlinjernas karaktär av handelshinder (frågeom- råde 8:4) har gruppen "små" i större omfattning än den andra gruppen uppfattat situationen så att riktlinjerna verkligen har sådana effekter (observera att det i denna grupp återfinns ett antal mindre importörer). Här finns också erfarenheten att bris— ten på gemensamma riktlinjer för flera länder har ekonomiska konsekvenser (frågeområde 8:5).
3.2.3 Kommentarer till svarsfördelningen: "importörer/grossis- - "detaljister" - ”tillverkare" i enskilda fråge- områden ter
I denna jämförelse ingår inte resebranschen. De övriga företagen har fördelats på de tre grupperna enl. följande: "Importörer/ grossister": 10 företag, "Detaljister": 6 företag och "Tillver- kare": 8 företag. Svarsfördelningen för de olika frågeområdena framgår av tabell 3.
Såsom tidigare påpekats vad gäller frågeområde la har samtliga företag (utom ett) kännedom om riktlinjerna och deras innehåll. De sätt på vilka information införskaffats skiljer sig ej heller på betydande punkter mellan de tre grupperna. Det bör dock note- ras att det till största delen är tillverkare, som deltagit i
riktlinjeförhandlingarna (frågeområde lb). Det är också i denna
grupp som man klarast kan urskilja en positiv inställning till
riktlinjeförhandlingarna.
Att riktlinjerna bidragit till säkrare produkter/utvidgad informa- tionsgivning (frågeområde 2:1) anser framförallt importörerna (kan kanske förefalla något märkligt eftersom vissa utländska produkter ju stoppades i och med att riktlinjerna infördes). Det är också på importörssidan man tydligast kan notera åsikten att konsumenterna fått det bättre efter det att riktlinjerna införts (frågeområde 3).
Vidare kan konstateras att det också, vad gäller den sistnämnda gruppen, skett viss (om än marginell) förskjutning till icke- riktlinjebara produktområden (frågeområde 421).
Såsom kunnat konstateras i tidigare sammanhang säger sig samtli- ga företag "satsa på" att efterleva riktlinjerna varför svarsför- delningen avseende frågeområde 4:2 är irrelevant. Detsamma gäl- ler de övriga två frågorna inom detta frågeområde (4:3 och 4:4).
På kostnadssidan återfinner man grupperna tillverkare och impor- törer bland dem som haft omfattande kostnadsökningar. Majorite- ten av importörerna återfinns dock i kategorin: "ej så omfattan- de kostnadsökningar". Detaljisterna finns spridda på kategorier- na: "ej så omfattande", "försumbara" och "inga kostnadsökningar". Tillverkarna slutligen är jämnt spridda över de fyra kostnads— kategorierna (frågeområde 5:1).
För övrigt framkommer inga klara skillnader i svarsfördelningen mellan de tre grupperna vad avser de övriga frågeområdena fram till frågeområde 8. Här framgår att två av importörerna anser sig ha haft en konkurrensnackdel av att man inte deltagit i rikt- linjeförhandlingarna (frågeområde 8:1). Kategorin importörer har också till 56 % hävdat att riktlinjerna kan ha importbegränsande effekter. I fyra av intervjuerna (observera att här ingår en grossist med övervägande inhemskt varusortiment) har dock inte frågeställningen uppfattats som väsentlig.
Samman med föregående fråga hör också den som behandlar vilka effekter bristen på gemensamma riktlinjer för flera länder har (frågeområde 8:5). Även här är det importörsgruppen, som betonat sådana effekter. På tillverkningssidan har man inte i samma ut- sträckning uppmärksammat problematiken. Uppenbarligen är det så att svensk exportindustri inte har problem med utländska rikt- linjekrav. Det har också framkommit vid en del intervjuer att
de svenska riktlinjekraven är högre än de som gäller i utlandet och att de svenska produkterna s.a.s. är "överkvalificerade" på de utländska marknaderna.
3.2.4 "Förhandlande" - "icke-förhandlande" företag: några kommentarer
Såsom redan tidigare påpekats har åtta av de företag, som ingått i undersökningen direkt deltagit i riktlinjeförhandlingarna. Ma- joriteten av de övriga har s.a.s. deltagit indirekt dvs. via om— bud. Skillnaderna i svaren mellan de båda grupperna avseende vissa frågeområden framgår av kommentarerna nedan (en tabellupp- ställning motsvarande den som presenterats ovan har inte ansetts helt relevant i detta sammanhang eftersom en del av frågeområde- na måste framstå som ointressanta att göra jämförelser på).
Majoriteten av de företag som deltagit i förhandlingarna har en positiv eller delvis positiv inställning till desamma, se inled— ning till avsnitt 3.2.
Information om "i vilken anda" förhandlingarna förts har i ringa utsträckning nått de övriga företagen. Majoriteten av dem (57 %) hade således vid intervjutillfället inte sådan kunskap att de kunde göra någon utvärdering (eftersom det av de flesta inter- vjuer framgått att företagen erhållit information om riktlinjer- na via branschorganisationerna och att denna information nått dem under förhandlingarnas gång kan man göra antagandet att om— buden i sin informationsgivning till företagen prioriterat upp— lysningar av för företagen mer konkret slag).
Vad gäller den kanske mest grundläggande frågan i detta samman- hang, nämligen om förhandlingssitsen erbjudit betydande konkur- rensfördelar så anser majoriteten i de båda grupperna (således ingen skillnad dem emellan) att så inte varit fallet. Dock kan noteras att de två intervjupersoner, som angivit att konkurrens- situationen påverkats till följd av att vissa företag deltagit
i förhandlingarna (och därigenom skaffat sig en konkurrensför- del) tillhör gruppen icke-förhandlande företag.
Tabell 1: Svarsfördelningen samtliga företag/enskilda frågeområden
Det bör noteras att en av företagsintervjuerna enbart kunnat användas för de in- ledande frågeområdena. Således varierar det totala intervjuunderlaget mellan 29 och 30 företag.
Observera också att svaren på vissa enskilda frågeställningar (enl intervju— guiden) inte kunnat tabuleras,"
Frågeområde enl. intervju- Procentuell och absolut interv'u— guiden. svarsfördelning_ underlag
la .Marknadsförin en av riktlinjerna (RU—'+— lazl Kännedom om RL och deras innehåll Har kännedom Saknar kännedom Information om RL har erhållits Via branschorganisationen Via KOV
Via branschorganisationen och KOV
Genom eget deltagande i riktlinje- .förhandlingarna
lb Riktlinjeförhandlingarna Inställningen till förhandlingarna övervägande positiv övervägande negativ Delvis positiv/delvis negativ
Synpunktep saknas (ingen information har nåttforetaget )
Produktsäkerhet!information Har RL:s tillkomst lett till säkrare produkterlutvidgad informationsgivning
Ja
Till viss del
Frå eområde enl. intervju- Procentuell och absolut intervju- guiåen svarsfördelning underlag
Konsumenternas ställning
Har konsumenterna fått det bättre 'sedan RL införts?
Ja 37 % (ll) Delvis 40 % (lZ) Nej 23 % ('71 Efterlevnad och andra reaktioner
Har det skett förskjutning till icke-riktlinjerbara områden ?
Ja 7%(2). Nej 93 % (27)
Negligeras efterlevnaden för att "kontrollen är dålig?
Ja otz ( 0) Nej 100 % (29)
ökar betydelsen av priset som konkurrensmedel?
Ja 0 % ( 0) Nej l00 % (29) Förekommer det att vissa produkter viktiga för vissa konsumentgrupper tas ur produktion ?
Ja
Nej
Kostnader
Har RL medfört några kostnadsökningar? Ja, omfattande
Ja, men ej så omfattande
Ja, men försumbara
Nej
Frååeområde enl. intervju- Procentuell och absolut Intervju- gui en svarsfördelning ' underlag
Har RL medfört några kostnads- 29 minskningar?
Ja - 3 % ( 11 Nej 97 % (28)
Har konsumenternas kostnader påverkats?
Ja 10%(3)
Möjligen (indirekt) 24 % ( 7) Nej 66 % (l9) Intäkter
Har det uppkommit några intäkts- ökningar?
Ja 0 % ( 01 Nej 100 % (291
Har RL inneburit andra fördelar (icke—monetära) ?
Ja, vissa 38 % (ll) Nej 62 % (l8L
Bredden OCh dju et i'de"roducent— påverkande ingreppen Inställningen till regleringar Positiv zi % ( 6) Delvis positivldelvis negativ 41 % (12) NeQativ 38 % (11)" Är RL för detaljerade Ja. 17 % ( 5) 38 % (ll) Nej 4l % (lZ) 3 % ( ll
8 8:1,2
Frågeområde enl. intervju- guiden
Konkurrensfrågor
Har konkurrensen påverkats av att vissa företag förhandlat och andra inte?
Ja
Nej
Känner man sig friare gentemot RL om man inte deltagit i förhandlingarna ?
Ja
Nej
Kan RL ha karaktären av handelshinder? Ja
Nej
Ej besvarat frågan (är i vissa fall ej relevant)
Har bristen på gemensamma RL för flera länder några (ekonomiska) konsekvenser?
Ja
Nej
Ej besvarat frågan
Procentuell och absolut
svarsförde|n1ng
7 % ( 2) 93 % (27)
5 % ( l) 95 % (20)
21 % ( 5) 23 % ( 7)
55 % (15)
21 % ( 6) NHL 75 % (22)
intervju—
underlag
Tabell 2: Svarsfördelnin en: "stora" — "små" företa /enskilda frå eområden
Frå eområde enl. intervju- rocentuell och absolut intervju= QUlåe .svarsfdrdeln1ng underlag
"stora" _;fsmå"
Marknadsföringen av RL
KännedOm om RL och deras innehåll
Har kännedom 91 % (10) Saknar kännedom 9 % ( ll Information har erhållits:
Via branschorganisationen 45 % ( 5) Via KOV 27 %(( )
Via branschorganisation och KOV 18 % ( 2)
Genom eget deltagande i RL- förhandlingarna 0 % ( ol
Riktlinjeförhandlinoarna
Inställningen till förhandlingarna övervägande positiv
övervägande negativ
Delvis positiv/delvis negativ
Synpunkter saknas (ingen information har nått företaget)
ProduktSäkerhet/information Har RLzs tillkomst lett till säkrare produkter/utvidgad infor- mation ?
'Ja Till viss del Nej
Frågeomräde enl intervju- Procentuell och absolut
gu1den svars or e ning
___—___—
"stora"
Konsumenternas ställning
Har konsumenterna fått det bättre sedan RL införts ?
Ja 32 % ( 6) Delvis 42 % ( 8) Nej _ 26 % ( 5)
'Efterlevnad'och'andra"reaktiOner
Har det skett förskjutningar till icke- riktlinjeröara proda områden ?
Ja 0 % ( 0) Nej lOD.% (l9)
Negligeras efterlevnaden för att kontrollen är dålig ?
Ja 0 % ( 0)- Nej 100 % (mL
ökar betydelsen av priset som konkurrensmedel ?
Ja 0% ( o)_ Nej 1oo% (13),
Förekommer det att vissa produkter viktiga för vissa konsumentgrupper tas ur pro- duktion ?
Ja OA% ( 0)
Nej mo % (19%
Kostnader
Har RL medfört några kostnadSv ökningar?
Ja, ömfattande l6 % ( 3) 37 % ( 7)
ll små ||
45%(5) 37%(4) 18%(2)
& % ( &L. 100 % mer
o % ( (l)_ 10o% (10.1
0 % ( 0) 100.% (10)_
o%(01 40%(4), 40%(4)
intervju- underlag
Frågeområde enl. intervju- Procentuell och absolut intervju- gu1den svarsfördelning underlag
"stora" I'små" Nej l6 % ( 3) lO % ( l) Ej specificerbart 5 % ( l) lD % ( l)
Har RL medfört några kostnads- minskningar ?
Ja 0 % ( 0) 10 % ( li Nej 100 % (19) 90 % (.9)
Har konsumenternas kostnader påverkats?
Ja 11 % ( 2) Möjligen (indirekt) 21 % ( 4) Nej 68 % (13) Intäkter
Har det uppkommit några intäkts— ökningar ?
Ja 0 % ( ol
Nej 100 % (19)
6:2 Har RL inneburit andra fördelar (icke-monetära) ?
Ja (vissa)
Nej
Bredden och dju et i de roducent- påverkande ingregpen
Inställning .till regleringar Positiv
Delvis positiv/delvis negativ Negativ
Är RL för detaljerade ?
Ja
Nej
Frågeområde enl. intervju- Procentuell och absolut intervju- gui en svarsfördelning underlag
"Stora II II Små II
Konkurrensfrågor
Har konkurrensen påverkats av att vissa företag deltagit i förhandlingarna och andra inte?
Ja 0 % ( 0) 20 % ( 2) Nej 100 % (l9) 80 % ( 8) Känner man sig friare gentemot
RL om man inte deltagit i för- handlingarna ?
Ja &%(1) O%(O) Nej 92 % (11) 100 % (10)
Kan RL ha karaktären av handelshinder ?
Ja 11 % ( 2) 40 % ( 4)
Nej 26 % ( 5) 20 % ( 2) Ej besvarat frågan 64 % (l2) 40 % ( 4) Har bristen på gemensamma RL för flera länder några (ekonomiska) konsekvenser ? Ja ' 5 % ( l) 50 % ( 5) Nej 0 % ( 0) 10 % ( 1)
Ej besvarat frågan 95 % (18) 40 % ( 4)
Tabell 3 :Svarsfördelningen: "imgortörer/grossister" — "detaljister" - "tillvårkare" / enskilda frågeområden
Frågeområde enl. interijr Procentuell och absolut intervju- gu1 en svarsfördeln1ng underlag
"importörer/ "detaljister" "tillverkare” gross1ster
4 (10) ( 6) ( 8) ala Marknadsföringen av RE
Kännedom om RL och deras innehåll
Har kännedom 90 % ( 9) Saknar kännedom lO % ( l)
Information om RL har erhållits:
Via_branschorganisationen Via KOV
Via branschorganisationen och KOV
Genom eget deltagande i RL— förhandlingarna
lb Riktlinjeförhandlingarna
Inställning till före handlingarna
övervägande positiv övervägande negativ
Delvis positiv/delvis negativ Inga synpunkter Produktsäkerhet/information
Har RL inneburit säkrare produkter/utvidgad information?
Ja 44 ( )'_ o % ( 0) Till viss del 33 _ 75 % ( 6)
Frågeområde enl. intervju- rocentuell och absolut _ intervju- svarsfördelning underlag
gu1den
"imgortörer/ "detaljister" "tillverkare" gross1ster"
Konsumenternas ställning
Har konsumenterna fått det bättre sedan RL tillkommit?
Ja 3) l7 % ( l) l2 % ( l) 4) l7 % ( 1) 88 % ( 7)
Nej 2) 67 % ( 4) 0 % ( 0)
Efterlevnad och andra reaktioner
Har det skett förskjutning till
icke-riktlinjerbara prod.- områden ?
Ja 0 % ( 0) ' Nej 100 % ( &)
Negligeras efterlevnaden för att kontrollen är dålig ?
Ja 0 % ( 0) Nej 100 % ( 8)
ökar betydelsen av priset som konkurrensmedel ?
Ja 0 % ( 0) Nej _ 100 % ( 8)
Förekommer det att vissa produkter, viktiga för vissa konsumentgrupper tas ur pro— duktion ?
Ja 0 % ( 0)
Nej ._ 100 % ( 8)
Frågeområde enl, intervju- gui en
Procentuell och absolut
Svarsfördelning
"im ortörer/ "detaljister" "tillverkare" grossister"
intervju—
underlag
7:l
Kostnader
Har RL medfört några kostnadsökningar ?
Ja, omfattande
Ja, men ej så omfattande Ja, men försumbara
Nej
Ej specificerbart
Har RL medfört några kostnadsminskningar?
Ja Nej
Har konsumenternas kostnader påverkats ?
Ja
Möjligen (indirekt) Nej
Intäkter
Har det uppkommit några intäktsökningar ?
Ja Nej
Har RL inneburit andra fördelar?
Ja, vissa
Nej
Bredden Och dju et i de groducentgåverkande in— grepgen
Inställning till regle- ringar
11%(1) 55 %_( 5) 22%(2) O%(D) 11%(1)
o%(0) 100%(9)
12%(1) 44%(4) 44%(4)
p%(o)
1oo% ( 9)
33%(3) 67%(6)
0%'(0) 17%(1) 50%(3) 33%(2)
p%(o)
O%(O) 1oo%(s)_
o%(0) 17%(1) 83%(5)
O%(O) l00%(8)
50% ('4) 50 % ( 4)
Frågeområde enl. intervju- Procentuell och absolut intgrvju guide svarsfördelning ” '"'—
"imgortörerl "detaljister" "tillverkare" gr0551ster '
Delvis positiv! delvis negativ .56 % ( s) 33 % ( 2) 25 % ( 2)
Negativ 22 % ( 2) 50 % ((3) 50 % ( 4)
Är RL för detaljerade?
Ja 0 % ( O) 0 % ( 0) 13 % ( l) 67%(6) 33%(2) 25%(2)
Nej 22 % ( 2). 67 % ( 4) 64 % ( 5)
Ej svar l2 % ( l) - ?
Konkurrensfrågor
Har konkurrensen påverkats aVeatt/vissa företag del— tagit i förhandlingarna och andra inte ?
Ja ll % ( 1) 13 % ( 1)
Nej 89 % ( 8) 73 % ( 7) Känner man sig friare
relativt RL om man inte deltagit i förhandlingarna?
Ja 1) O%(O) Nej 41. 100 % ( 4)
Kan RL ha karaktären av handelshinder?
Ja 0) 13 % ( l) Nej , 0) 37 % ( 3) Ej besvarat frågan Öl 50 % ( 4l Har bristen på gemensamma RL för flera länder några (ekonomiska) konsekvenser? Ja Nej
Sammanfattning av svaren: Riktlinjeområde/enskilt frågeområde
Föreliggande sammanfattning göres på så sätt att vi för var och en av de enskilda riktlinjerna behandlar svaren på samtliga frå- geområden enligt frågeguiderna.
3.3.l Riktlinjer för information till konsument vid till— fälliga prisaktiviteter för dagligvaror
(KOVFS 1977:1)
3.3.l.l Formerna för producentpåverkan
I samtliga fall känner intervjupersonerna till riktlinjernas förekomst samt deras innehåll. Också medvetenheten om vad som händer om riktlinjerna inte efterföljs är hög. Information om riktlinjerna har nått företagen genom de olika organisationer de tillhör - ICA. Vivo och KF - men också via konsumentverket (explicit i tre fall). En av intervjupersonerna har direkt del- tagit i förhandlingarna. Information har i hans fall vidareför- medlats till de i organisationen ingående enheterna med hjälp av konsumentverkets informationsbroschyr.
Informationen om i "vilken anda" riktlinjeförhandlingarna förts har inte i större utsträckning nått de företag som undersökts. På ett av företagen angavs att man fått synpunkter på det kvan- titativa snarare än det kvalitativa innehållet i förhandlingarna. Den intervjuperson som deltagit i förhandlingarna hade dock en positiv inställning till desamma. Han framhöll det väsentliga i att näringslivets praktiska kunskap tas tillvara i överläggning— ar av detta slag.
Dylika synpunkter framförs även av två andra intervjupersoner.
Dessa saknar naturligtvis "förstahandskunskap" om förhandlingar- na,_men betonar sin principiella inställning.
3.3.l.2 Förekomsten av liknande regler före riktlinjernas tillkomst
Generellt verkar det ha funnits branschorganisationsinterna re— gelsystem redan för riktlinjernas tillkomst. Inom samtliga före- tag har man uppgivit att så varit fallet. I två fall, avseende ICA-organisationen och KF, uttalar man explicit att riktlinjerna enbart uppfattas som en bekräftelse på vad man redan var inne på. Nytt för de flesta företag är emellertid 4—veckorsgränsen.
3.3.l.3 Konsekvenser för konsumenterna
Det råder delade meningar om i vilken utsträckning konsumenterna fått det bättre till följd av att riktlinjerna införts. Enbart en av intervjupersonerna anser härvid att konsumenteras ställ- ning klart förbättrats. Riktlinjerna har, enligt denna person, medfört en sådan sanering av branschen att konsumenternas säker— het blivit större. Fyra intervjupersoner hävdar att konsumenterna delvis fått det bättre. Vad avser de positiva effekterna poäng- terar man i huvudsak detsamma som ovan. När det gäller nackdelar— na framförs olika synpunkter. Bland annat hävdas att lO%—gränsen satts för högt och att så stora prissänkningar som nu krävs ten- derar att driva upp de priser på vilka prissänkningarna skall ske. Detta låter sig också göras så länge som konsumenterna mer upp— märksammar "röd färg" än pris. Det senare framhålls även av tre andra intervjupersoner, dvs. att konsumenterna förmodligen inte är medvetna om vad den röda lappen egentligen innebär. Därtill framhålls i ett fall att den lO-procentiga gränsen ej skapar nå— gon speciell trygghet för konsumenterna eftersom priserna i 99% av fallen sänks med mer än lO %. Riktlinjerna saknar härvid funk— tion.
3.3.l.4 Efterlevnad och andra reaktioner
Ej i något fall har det enligt intervjupersonerna skett förskjut— ningar till produktområden som är svåra att riktlinjera. Det har med andra ord ej förekommit ett mer omfattande satsande på spe- cialsortimentet relativt grundsortimentet.
Inget företag säger sig negligera riktlinjerna för att kontrol- len skulle vara dåligt underbyggd. De två större företagen hävdar dock att kontrollsystemet är något "orättvist", dvs. att kontrol- len i större utsträckning "träffar" de stora företagen än de små. De förra är mer påpassade från allmänhet, massmedia och konkurren— ter etc. Båda dessa företag anser dock att kontrollen bör inten- sifieras för de mindre företagen.
Någon priskonkurrens anses inte riktlinjerna ha initierat. Ej heller anger något företag att produkter, viktiga för vissa kon— sumentgrupper eller konsumentsituationer, skulle ha tagits ur sor- timentet till följd av riktlinjerna.
3.3.l.5 Kostnader
Till att börja med kan konstateras att de kostnader som uppkommit till följd av riktlinjerna främst varit av engångskaraktär och hänförbara till omställningstillfället. Enbart i ett fall angavs att kontinuerliga kostnader uppkommit. Härvid avsågs uppföljning- en av 4-veckorsregeln. Intervjupersonen fann det dock svårt att exakt ange denna kostnads storlek.
I övrigt nämns kostnadsslag av engångskaraktär. Exempel är byten av prismärkningsapparater och_etiketter, skyltar för hyllkants- märkning etc. I ett företag uppgick den totala kostnaden till en halv miljon kronor (vilket dock är att relatera till organisatio— nens storlek). I ett annat fall nämns en totalkostnad på mellan 25 000 och 30 000 kr. Därtill tillkom i detta företag en kostnad för personalens och VD:s eget engagemang på ca 5 000 kr. I fem fall angavs emellertid att kostnaderna varit små/försumbara. Det— ta bör ses mot bakgrund av det utbredda användandet av liknande regelsystem redan före riktlinjerna tillkom.
Inte i något fall hade riktlinjerna lett till kostnadsminskningar. Intervjupersonerna ansåg ej heller att konsumenternas kostnader påverkats i större utsträckning. I det fall ovan där kostnadsök- ningen angavs som betydande påfördes inte dessa kostnader konsu-
menten utan kom i stället att påverka vinstmarginalen. I ett fall angavs mer konkret att den allmänna prisnivån troligtvis skulle kunna sänkas med l % om extraprissättningen togs bort.
3.3.l.6 Intäkter
Några intäktsökningar eller nya intäktsposter har inte riktlin- jerna ansetts initiera. Dock nämns explicit, i tre fall, att riktlinjerna bidragit till en viss sanering av branschen och att detta kan ha positiva effekter via ett ökat kundförtroende.
3.3.l.7 Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Inställningen till de konsumentpolitiska regleringarna är inte genomgående densamma i företagen. Motiveringarna till en posi— tiv resp. en negativ inställning är tämligen olika. Ett försök till klassificering av "synpunkterna har givit följande resul— tat: "negativ inställning" i två fall, "både positiv och negativ inställning" i fem fall och "helt positiv inställning" i inget fall. De två som angivit en negativ inställning hänvisade till en allmän politisk hållning — man tror på marknadsekonomin och fri konkurrens. I de svar som tolkats ”både/och" förekommer upp- fattningar om att konkurrensen i branschen är tillräckligt hård för att skapa ett visst mått av säkerhet för konsumenterna. Där- till menar man att regelsystemen i dag är alltför komplexa.
Vad avser detaljeringsgraden i riktlinjerna ansågs i ett fall att det brister i densamma. Intervjupersonen hävisade i detta fall till avsaknaden av klara regler för vilka färgnyanser som är tillåtna på prisetiketter. Till övervägande del anses dock, att detaljeringsgraden är tillfredsställande.
3.3.l.8 Konkurrensfrågor
Av intervjusvaren framgår att någon konkurrenspåverkan av del- tagande/icke deltagande i förhandlingarna inte förekommer. Man
kan inte föra någon diskussion i termerna konkurrensfördelar/ nackdelar. De som ej direkt deltagit i förhandlingarna anser inte heller att de känner sig friare relativt riktlinjerna än de som deltagit.
3.3.2 Riktlinjer för marknadsföring av sällskaps— resor (KOVFS 1979:3)
3.3.2.l Formerna för producentpåverkan
Medvetenheten om riktlinjerna och deras huvudsakliga innehåll är hög bland intervjupersonerna. Enbart i ett fall framkommer osäker-
het rörande innebörden. Samma höga medvetenhet återfinns vad gäl—
ler konsekvenserna av bristande efterlevnad.
Information om riktlinjerna (förekomst och innehåll) har i främs— ta hand nått företagen via branschorganisationerna - SRF och RIS. Ett företag - har deltagit i förhandlingarna. Direkt information
från konsumentverket är man enbart inom ett företag säker på att
man erhållit.
Vad avser riktlinjeförhandlingarna har samtliga intervjupersoner känndedom om deras förekomst. En av intervjupersonerna deltog, så— som representant för SRF-bussgruppen, medan övriga varit represen- terade via ombud. Dessa ombud har rapporterat om förhandlingarna vid branschorganisationernas sammankomster samt direkt till före- tagen. Två av intervjupersonerna har emllertid inte nåtts av in- formation om själva förhandlingarna — enbart deras resultat. För övrigt bygger de synpunkter som framförts i främsta hand (utom i ett fall) på andrahandsuppgifter, och således på hur ombuden på— verkats. I två fall har man uppfattningen att förhandlingarna va— rit något ensidigt utformade, dvs. att branschrepresentanternas synpunkter delvis förbisetts. Den intervjuperson som deltagit i förhandlingarna framhåller också att det rätt oenighet på vissa punkter, men att överläggningarna till övervägande del känneteck- nats av stor samstämmighet. Det bör härtill nämnas att samma per- son (tillsammans med andra branschorganisationsrepresentanter) ak-
tivt medverkade till förhandlingarnas tillkomst, eftersom det hade framkommit att det rådde bristande enhetlighet i informa-
tionsgivningen i branschen och då framför allt på bussresearran- görssidan.
Vad sedan avser de övriga punkterna på de inledande frågeområde- na är dessa inte helt relevanta för de företag som här kontaktats. Samtliga företag är nämligen organiserade och etablerade sedan ett flertal år tillbaka.
3.3.2.2 Information
Redan före riktlinjernas tillkomst arbetade samtliga företag med en relativt omfattande informationsgivning, t.ex. vad avser re- sevillkor och resmålspresentation. Orsakerna till detta står att finna i själva produktionen av resor och i konkurrenssituationen. Omfattande och informationsrika resekataloger har kommit att bli viktiga konkurrensmedel. Därtill kommer att resekatalogen funge— rar som handbok och informationskanal för återförsäljare.
Dock har information tillkommit framför allt på inkvarteringssi- dan och avseende bussresorna. Orsaken till att de två bussrese— företagen i undersökningen inte givit så uttömmande information tidigare i detta hänseende sades vara att bussresenärer helt en- kelt inte efterfrågat sådan information. Exempel på information som tillkommit är.angivandet av inkvarteringens standard (5.2.3.la) och inkvarteringens omgivning och trafikintensitet (5.2.3.ld).
3.3.2.3 Konsekvenser för konsumenterna
I samtliga fall ansågs riktlinjerna ha haft positiva effekter för konsumenterna. Bland motiveringarna fanns bl.a. den stånd—
punkten (explicit uttalad i två företag) att då resorna under
senare tid kraftigt stigit i pris behövs ett betydande mått av information redan på resans planeringsstadium. Nämnda prisut- veckling har också lett till att det skett en förskjutning uppåt i åldrarna i resekonsumentgruppen. Enligt en av intervjupersoner-
na efterfrågar också äldre resenärer mer information — de kräver större säkerhet. I ett fall angavs att det före riktlinjernas tillkomst saknades vissa definitioner av värde för resenärerna, typ vad som avses med "lägenheter/lägenhetshotell", "ospecifice- rad inkvartering" etc.
3.3.2.4 Efterlevnad och andra reaktioner
Inte i något fall i de tillfrågade företagen har det skett för— skjutningar till områden som är svåra att riktlinjera. Inget fö- retag har kommit att satsa på produktion av annat än resor och hela resproduktionen omgärdas ju av riktlinjer.
Vad avser efterlevnaden anser sig samtliga intervjupersoner re- presentera reseföretag med seriös profil - en profil som bl.a. konstitueras av efterlevnad av de regelsystem som finns. Gene— rellt anser man ej heller att kontrollen är dåligt underbyggd från myndighetshåll. I ett fall angav man dessutom explicit att det utvecklats en tendens i branschen att företag så att säga bevakar varandra och anmäler otillbörliga affärsmetoder. En av de aktiva branschorganisationsrepresentanterna poängterade att man inom organisationen medvetet håller ett öga på hur riktlin- jerna efterlevs. Vid sidan av den statliga kontrollen förekommer sålunda en tämligen omfattande branschintern kontroll.
Dock framkom vid intervjuerna att bussreseföretagen medvetet av- viker från riktlinjerna på en punkt, nämligen beträffande pro- gramlagda uppehåll och att denna avvikelse är något man kommit överens om i branschorganisationen. Man anser att efterlevnad i detta speciella fall allvarligt skulle försämra ett av huvud— syftena med bussresan, nämligen flexibilitet och möjlighet för resenären att själv bidra till resans utformning.
Vad sedan avser frågeställningen: "ökar betydelsen av priset som konkurrensmedel för produkter där informationen omgärdas av ri— gorösa riktlinjer?" har svaret i samtliga fall varit nej. Gene- rellt kännetecknas branschen av hård priskonkurrens, men riktlin- jerna har inte bidragit till denna.
Nekande svar har det också genomgående varit på frågan: "Före— kommer det att vissa produkter som kan ha värde för vissa konsu- mentgrupper och konsumentsituationer tas ur produktion på grund av riktlinjekrav?"
3.3.2.5 Kostnader
Huruvida kostnader uppkommit för reseföretagen har varit beroen- de av i vilken utsträckning man redan före riktlinjernas till- komst givit den information som nu krävs. Om information till- kommit har kostnadsökningen sammanhängt med storleken på rese- katalogens upplaga, varför någon enhetlig kostnad ej varit möj- ligt att få fram. Man skattar det sidantal som direkt är beroen— de av riktlinjerna till mellan l—5 sidor, beroende av företag. Sidkostnaden är dock, såsom sagts, ej densamma för de olika före- tagen - variationer på mellan 6 000 - 13 000 kr. förekommer. Det generella intrycket är emellertid att det rör sig om ett fåtal antal sidor och att kostnaderna ej varit betungande för den öka- de dokumentationen. Detta gäller också annonseringskostnaderna. övriga kostnadsposter som nämnts är av administrativt slag. I ett fall nämndes att insamlandet av upplysningar om de hotell som anlitas under resorna varit tämligen omfattande. Till följd av riktlinjernas krav i detta hänseende måste nu produktionen av resekatalogen påbörjas ett par dagar tidigare än innan. Detta implicerar en alternativkostnad enär man inte har speciellt av— satt personal för detta ändamål. I ett annat fall angavs att man speciellt inrättat en tjänst för reklamationshantering. På ett tredje företag betonades att VD:s arbetsinsats kommit att ökas till följd av att riktlinjerna införts och att detta implicerat en alternativkostnad. När det dock är fråga om alternativkost- nader av här nänmt slag är det svårt för företagen att exakt an— ge deras storlek.
Enbart i ett fall angavs att riktlinjerna givit upphov till kost— nadsminskningar. Man ansåg härvid att om man inte hade haft rikt— linjerna att gå efter hade man säkerligen haft högre reklamations— kostnader.
Vad avser effekterna av riktlinjerna på konsumenternas kostna- der råder delade meningar. Ett generellt uttryck är att kost- nadsökningar i produktionen naturligtvis leder till kostnads- ökningar för konsumenterna. Det synes dock vara svårt att ur— skilja hur mycket den enskilda resan stigit i pris till följd av riktlinjebaserade kostnadsökningar. (Under senare tid har rese- branschen generellt varit utsatt för kostnadsökningar från ett flertal olika håll). Det egna intrycket är dock att de kostnads- ökningar som uppkommit (bland de företag som uppgivit sådana) ej varit så omfattande. Därtill slås de ju ut på ett större an— tal försålda resor. Den enskilda resan har således ej kunnat stiga avsevärt i pris. Vad avser punkten 5.2.2.5 framkom dock i ett fall synpunkter på att denna kan ha kostnadshöjande effekter för konsumenterna (om den efterlevs). Enligt erfarenhet påverkas resans längd och därmed kostnaden. Intervjupersonen angav att en förlängning av en resa med en timme höjer resans totalpris med ca 600 kronor.
3.3.2.6 Intäkter
Inte i något fall har man angivit att riktlinjerna skulle ha in— täktshöjande effekter. Med undantag för ett företag anser man dock att riktlinjerna inneburit klara fördelar. Bland annat fram— hålls att regelsystemet skapar en mer seriöst arbetande bransch och större förtroende från konsumentgruppen. Därtill framhålls fördelarna med nämnda regelsystem vid reklamationer.
3.3.2.7 Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Genomgående har branschen uppfattats såsom hårt reglerad, men enbart i ett fall angavs att dessa regleringar i nuläget är för omfattande. Dock framhöll två intervjupersoner att ytterligare regleringar ej är att föredra. Fördelarna med nu gällande rikt— linjer är att de har bidragit till en nödvändig sanering av branschen - "lycksökarna" som förekom under branschens tidiga- re utvecklingsskede har i stor utsträckning försvunnit. Dock ut— talades explicit i tre fall att branschorganisationen också haft
en viktig roll i detta saneringsarbete, se t.ex. Varudeklara- tionsnämndens insatser. Genomgående ansåg man sig ha förståelse för behovet av konsumentskydd, men en av intervjupersonerna angav att den idag hårda konkurrensen tillika med mycket medvetna kon- sumenter skapar ett visst mått av trygghet för desamma.
Vad avser detaljeringsgraden i riktlinjerna framhöll man, att den- na kan anses tillfredsställande (utom på vissa enskilda punkter). Bussresearrangörerna vänder sig t.ex. mot punkten 5.2.2.5 som man
anser bidrar till en alltför hård detaljreglering av den enskilda
bussresan. Därtill kommer kraven på klimatangivelse (5.2.l.2). På chartersidan framhölls (i ett fall) att punkten 5.2.3.l ej kun-
de anses representera "nödvändig" detaljinformation.
3.3.2.8 Konkurrensfrågor
Enbart ett företag har direkt deltagit i förhandlingarna, de öv— riga har varit representerade via ombud. Vad gäller det förhand- lande företaget tycker man inte att man haft en konkurrensfördel för att man direkt deltagit. Information från förhandlingarna har förmedlats vidare till de i branschorganisationen ingående före- tagen. övriga företag har också ansett sig få nödvändig informa- tion och upplever det inte som en konkurrensnackdel att man en- bart deltagit via ombud. Ej heller har man den åsikten att för- handlande företag, på något sätt, har utnyttjat förhandlingssit- sen i konkurrensen. Bland de, som inte deltagit i förhandlingar- na återfanns ej heller inställningen att man är friare relativt riktlinjerna för att man inte deltagit.
Vad avser konkurrensen med utländska företag uppfattades inte denna såsom påverkad av riktlinjerna. De utländska företag som verkar på den svenska marknaden har anpassat sig efter här gäl— lande normer. Detta bekräftades också av det danska företag som ingått i undersökningen. Bristen på gemensamma riktlinjer för flera länder har haft effekter enbart för detta företag. Man framhåller att detaljinformationen i den danska och svenska rese- katalogen något skiljer sig åt (de danska bestämmelserna anses
mer liberala), men man har inte uppfattningen att detta skulle haft betydande ekonomiska konsekvenser.
3.3.3 Riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS l979:ll)
3.3.3.l Formerna för producentpåverkan
Samtliga intervjupersoner känner till riktlinjerna samt deras innehåll. Man är också medveten om vad som händer om de inte efterlevs. I ett par fall har man dock varit osäker på riktlin- jernas rättsliga karaktär och på skillnaden mellan skall- och börreglerna. över lag är emellertid medvetenheten hög.
Information om riktlinjerna har i två företag erhållits via eget deltagande i förhandlingarna. De övriga har i främsta hand fått information via branschorganisationen SBB.
Intervjupersonerna i de företag, som deltagit i riktlinjeför- handlingarna är positiva till desamma. De framhåller också det väsentliga i att branschrepresentanter ges tillfälle att delta i överläggningar av detta slag eftersom de s.a.s. kan förmedla den "praktiska kunskapen". Denna synpunkt framförs även av and- ra företag, som inte själva deltagit.
3.3.3.2 Information
Alla företag arbetade redan före riktlinjernas tillkomst med in- formation om bränsleförbrukning. Informationsgivningen har dock i vissa fall ändrats. Inom ett företag t.ex. utgick man tidigare från den tyska DI-normen. Inom ett annat undvek man att ge in- formation om bränsleförbrukningen för märken med höga förbruk- ningstal.
Att informationen trots allt varit tämligen omfattande sedan en längre tid tillbaka torde sammanhänga med att marknadskrafterna i och med oljekrisen kommit att arbeta mot lägre bränsleåtgång.
Låga förbrukningstal har kommit att användas som försäljnings- argument och varit av betydelse i konkurrensen.
3.3.3.3 Konsekvenserna för konsumenterna
Olika synpunkter har framförts vad gäller frågeställningen om
konsumenterna fått det bättre eller inte. I tre explicita fall betonas att konsumenterna redan före riktlinjernas tillkomst va— rit mycket medvetna och intresserade av information om bränsle- åtgång. Riktlinjerna anses därför inte ha haft någon funktion. Det kan noteras att just konsumentmedvetenheten diskuterats i ett flertal intervjuer. Respondenterna har här ofta framfört åsikten att konsumenternas ställning är starkt beroende av hur medveten han/hon är t.ex. vad gäller rätten till information. Därtill krävs att konsumenten kan "översätta'den information som erhål- lits till den konkreta körsituationen. Erfarenheten ( i tre före- tag) har varit den att kunderna inte "klarar av" sådana "över— sättningar" (att man t.ex. inte insett att körsättet påverkar bränsleåtgången). I två företag fann man det också ligga en viss fara i att bränsleförbrukningen ges för hög prioritet i köpsitua- tionen och att andra viktiga faktorer för bilköpet förbises. I ytterligare två fall hävdades att information via bränslefoldern inte påverkar kundens märkesval. När konsumenten kommer in till återförsäljaren för att diskutera köp av ny bil har han redan gjort sitt märkesval. I denna situation har han inte behov av att göra jämförelser mellan olika bilars bränsleåtgång. Detta ansågs bekräftat av att konsumenterna inte efterfrågar foldern.
Såsom framgått ovan råder det delade meningar om huruvida kon- sumenterna fått det bättre eller ej till följd av riktlinjerna.
3.3.3.4 Efterlevnad och andra reaktioner Vad gäller frågeställningen om det skett förskjutningar till pro—
duktområden som är svåra att riktlinjera har denna genomgång be- svarats nekande.
I samtliga fall betonas också att man satsar på att följa rikt- linjebestämmelserna och att man inte medvetet försökt negligera det. Dock framgår av några intervjuer att man finner efterlev- naden ute bland återförsäljarna vara dålig. Detta beträffande både översiktsaffischering och information i broschyrställ. Man framhåller dock att information om riktlinjerna sänts till dessa återförsäljare och att man från "centralt håll" sökt utöva vissa påtryckningar för att förbättra situationen.
I samband med ovannämnda frågeställning har också det statliga kontrollsystemet kommit att diskuteras. Här är dock bilden mycket oklar. Man är i allmänhet överens om att kontrollen ute bland återförsäljarna är dålig. Samtidigt är man överlag nega- tiv till en intensifierad kontroll. övriga två frågeställningar under rubriken "efterlevnad och andra reaktioner" har genomgåen— de besvarats nekande.
3.3.3.5 Kostnader
Enbart i ett företag säger man att de riktlinjeinitierade kost- naderna varit försumbara. I övriga fall har kostnader av olika slag uppkommit. Bland dessa återfinns bl.a. provningskostnader i fabriker utomlands, direkta materialkostnader, tekniska kost- nader, (räknearbeten, uppföljningsarbeten o.dyl.), kostnader för distribution utvidgad annonsering etc.
Av intervjusvaren att döma har riktlinjerna inte lett till någ-
ra kostnadsminskningar.
Vad slutligen avser konsumenternas kostnader har i två fall inga synpunkter på dessa lämnats. I övriga företag (med undantag av ett) anser man att de stigit.
3.3.3.6 Intäkter
Genomgående framhåller man att några monetära intäktsökningar eller nya intäktsposter inte uppkommit. Ej heller finner man att riktlinjerna skapat andra, icke-monetära fördelar,
3.3.3.7 Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
De flesta av intervjupersonerna tycker att det idag regleras mycket i branschen. I två företag hänvisas explicit till ett an- tal organisationer med insyn i densamma, bl.a. naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket. Och i ett par andra fall redogöra man för situtationer där man s.a.s. konfronteras med konsumentverket. Detaljeringsnivån i riktlinjerna anses dock i dagsläget generellt vara tillfredsställande.
3.3.3.8 Konkurrensfrågor
Inte någon intervjuperson tycker att deltagandet/icke deltagandet i riktlinjeförhandlingarna lett till konkurrensfördelar/nackdelar. De företag som inte deltagit i förhandlingarna känner sig inte friare relativt riktlinjerna än de som deltagit. I allmänhet sä- ger man sig ha ett stort förtroende för de ombud som deltagit i överläggningarna.
Frågeställningen om riktlinjerna kommit att fungera som handels- hinder har enbart tre intervjupersoner haft synpunkter på. Två av dessa ansåg dock att riktlinjerna inte haft sådana effekter.
3.3.4 Riktlinjer för marknadsföring av material för småhus (KOVFS* l978z4)
3.3.4.l Formerna för producentpåverkan
Genomgående har respondenterna känt till riktlinjernas existens och innehåll (i ett företag framgick att intervjupersonen inte direkt läst igenom bestämmelserna, men visste ändå att speciella blanketter skulle användas).
Riktlinjeinformation har nått företagen dels genom aktivt med— lemsskap STR (branschorganisationen) och dels genom deltagande i förhandlingarna (i ett fall). En av intervjupersonerna angav
dock att han först kommit i kontakt med riktlinjerna efter det att han hade uppmärksammat att ett konkurrentföretag i sin annon- sering framhållit sin riktlinjeföljsamhet.
En av intervjupersonerna har som sagts deltagit i förhandlingar— na. Han karaktäriserade själva förhandlingssystemet som bra, men ansåg att konsumentverket haft en alltför dominerande roll i för- handlingarna. Därtill vänder han sig emot de "extra förhandling— ar" som han uppfattade hade förekommit utanför de regelrätta överläggningarna. övriga företag (utom ett) har inte nåtts av sådan information att de kunnat göra en utvärdering av de för- handlingar som förts.
3.3.4.2 Information
På samtliga företag säger man sig ha arbetat med informations- givning redan före riktlinjernas tillkomst. Denna hade väsentli— gen samma karaktär som nu, även om "formen" blivit annorlunda (den konkreta kalkyluppsättningen/uppläggningen). På företagen motiverar man detta med att omfattande informationsgivning sam- manhänger med seriös profilering.
3.3.4.3 Konsekvenser för konsumenterna
Enbart i ett fall uttrycker man, utan reservationer, att konsumen— terna fått det bättre till följd av att viss sanering nu skett. I övriga företag är man mer tveksam till om riktlinjerna bidragit till sådan sanering, "lyckokalkyler" är fortfarande i omlopp. Kon- sumentens trygghet anses snarare sammanhänga med de seriösa före- tagens arbetsformer än med riktlinjebestämmelserna. En av inter- vjupersonerna uttryckte det så att det ur konsumentskyddssynpunkt finns behov av reglering i denna fråga, men att riktlinjerna in— te bidragit till någon sådan reglering.
3.3.4.4 Efterlevnad och andra reaktioner
För det första kan konstateras att det inte skett någon förskjut-
ning till svår-riktlinjebara områden — man har i de undersökta
företagen inte kommit att satsa på produktion av annat än småhus. På samtliga företag säger man sig följa riktlinjebestämmelserna även om man tämligen genomgående funnit kontrollen dålig. Denna borde enligt intervjupersonerna intensifieras.
3.3.4.5 Kostnaderna
Inget företag har haft betydande kostnadsökningar i samband med att riktlinjerna infördes. Kostnadsökningarna för upptryckning av kalkylmaterial har sålunda varit marginella. Att detta varit fallet hänger naturligtvis samman med att företagen använde sig av kalkyler redan innan riktlinjerna påbjöd det. En av intervju- personerna framhöll dock att det uppstått vissa indirekta kost— nader som han ansåg sammanhänga med riktlinjerna för konsument— politiken i dess helhet. Han framhöll vid intervjutillfället vad han kallade "den ensidiga informationen om konsumenternas ' rättigheter", som sprids i samhället. Många konsumenter tror sig ha obegränsade rättigheter och inga skyldigheter. Detaljerade regler i riktlinjeform kan ge sådana konsumenter möjligheter att utnyttja detaljformuleringar för att försöka åstadkomma orätt- mätiga fördelar. Kostnaderna för hantering av sådana företeelser tenderar, enligt intervjupersonen, att öka.
Några kostnadsminskningar anses i allmänhet ej ha uppkommit. Ej heller har konsumenternas kostnader kommit att påverkas.
3.3.4.6 Intäkter
Ej något företag har kunnat specificera intäktsökningar. I ett fall menade man dock att man haft vissa indirekta fördelar. Des- sa ansågs sammanhänga med den säkerhet som riktlinjerna skapar vid reklamationer. Vid de övriga intervjuerna framgick att det
också ligger vissa fördelar i att det finns gemensamma normsy- stem för branschen i dess helhet.
3.3.4.7 Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Genomgående har man framfört åsikten att det regleras mycket i branschen. En av respondenterna angav som exempel att den kommu- nala byggnadsnämnden, länsbostadsnämnden, bostadsstyrelsen och planverket (förutom konsumentverket och andra liknande organisa— tioner) har insyn i branschen. Samtidigt uttrycker man dock en klar förståelse för behovet av konsumentskydd.
Två av intervjupersonerna fann riktlinjerna vara för detaljerade. Såsom motivering framhölls dels (i det ena företaget) att den uppdelning som görs på produktions-, finansierings— och boende- kalkyler är onödigt specificerad, dels (i det andra företaget) bl.a. att det är orimligt att nya kalkyler skall göras upp varje gång konsumenten kommer med ett ändringsförslag (det borde räcka med att man upplyser om kostnadsförändringen och dokumenterar densamma i brev - utan blankett).
3.3.4.8 Konkurrensfrågor
Majoriteten av de tillfrågade ansåg inte att det spelade någon roll för konkurrensen om man deltagit i förhandlingar eller inte. En av respondenterna antog dock att ett visst konkurrentföretag hade utnyttjat förhandlingssitsen. Situationen var den som in- ledningsvis nämndes. Intervjupersonen hade i en annons funnit att ett konkurrerande företag framhållit sina konsumentvänliga kal— kylredovisningar och han antog härvid att detta företag haft nära kontakter med förhandlarna och på så sätt fått "tidig" information om det planerade innehållet i riktlinjerna. (I verk- ligheten hade också detta företag fått information på ett ti— digt stadium genom aktivt medlemsskap i branschorganisationen).
3.3.5 Riktlinjer för rid- och skidhjälmar (KOVFS: 1977:7)
3.3.5.l Formerna för producentpåverkan
I samtliga här undersökta företag är medvetenheten om riktlinjer- nas förekomst och innehåll hög. Information har i två av dessa erhållits genom aktiva kontakter med konsumentverket både i och utanför förhandlingarna. I det tredje fallet har företaget fun- gerat som remissinstans och i det fjärde har information erhål- lits genom kontakter med branschorganisationen (Cykel- och Sport- handlarnas Förening) och med konsumentverket. I samtliga fall har det således varit frågan om kontakter med konsumentverket i en eller annan form. Synpunkter på förhandlingssystemet lämnades vid intervjuerna. Den person som deltagit i förhandlingarna an- såg bl.a. att konsumentverket skött dessa överläggningar mycket bra.
3.3.5.2 Produktsäkerhet
Vad avser både skidhjälms- och ridhjälmssidan är intervjusvaren tämligen överensstämmande. Riktlinjerna har inneburit säkrare hjälmar. En viss reservation gjordes dock av ett av företagen i och med att man ifrågasatte om det test som skall utföras verkli- gen motsvarar funktion. (Man bör således diskutera säkerhet re- lativt funktion). Den tidigare förekommande "lägre säkerhets- nivån" bör förstås i termer av avsaknad av definitioner av säker- het samt i avsaknad av testmetoder.
3.3.5.3 Konsekvenser för konsumenterna
Av intervjusvaren kan man utläsa vissa tendenser vad gäller hjäl- marnas användningssituationer. Till att börja med framgår att en hjälm för att passa konsumenten bör uppfylla funktionerna: be— kvämlighet, snygghet och säkerhet. Uppenbarligen har vissa före- tag haft problem med kombinationen av dessa funktioner. I ett
företag t.ex. har man en skidhjälm som man haft uppenbara svårig- heter med att sälja - den ansågs för tung, varm (och dyr). Man
har också i ett flertal intervjuer betonat att det varit svårt att "sälja in" säkerhetsaspekten till köparna av ridhjälmar. Bland dessa prioriteras framförallt hjälmens utseende. Således, medvetenheten om den säkerhet hjälmen garanterar är låg och kon- sumentverkets framtida roll i detta sammanhang har betonats av intervjupersonerna.
3.3.5.4 Kostnader
De kostnadsposter som nämnts är delvis av olika karaktär. Natur- ligtvis till följd av att företagen bedriver olika verksamheter. Det tillverkande företaget har haft betydande kostnader, uppgåen— de till ca en halv miljon per projekt. För importörerna har det uppkommit initiala kostnader för test och efterkontroll (uppgåen— de totalt till ca 4 000 kr). En av importörerna sade också att han satsat på en mindre annonskampanj i samband med att riktlin- jerna infördes och då för att informera konsumenterna att hans hjälm nu uppfyllde säkerhetskraven. Denna annonskampanj kostade honom ca 6 000 kr. Konsekvenserna för det fjärde företaget (im— portör) var betydligt större eftersom man helt enkelt fick sluta upp med att sälja den utländskt tillverkade hjälmen - den upp- fyllde inte säkerhetskraven och den italienska tillverkaren an— såg den svenska marknaden vara för liten för produktionsanpass- ning. Intäktsbortfallet har dock inte kunnat skattas i detta fö- retag.
Några kostnadsminskningar har inte framkommit. Till övervägande del ansåg man ej heller att konsumenternas kostnader stigit. En respondent (vars försäljning av hjälmar nu nästan upphört) me— nade dock att konsumenternas kostnader troligtvis påverkats in- direkt, genom att riktlinjerna medfört en stark begränsning av antalet hjälmmärken på den svenska marknaden (har medfört färre prisalternativ för konsumenterna).
3.3.5.5 Intäkter
Några intäktsökningar har inte uppkommit, vare sig av monitärt eller icke—monitärt slag.
3.3.5.6 Bredden och djupet i de producentpåverkande
ingreppen Tämligen genomgående har framförts en positiv inställning till] de riktlinjer som här diskuterats. Detta är kanske anmärknings- värt eftersom vissa företag "drabbats" i betydande utsträckning. Uppenbarligen anser man dock att regelsystemen skapat en sådan ordning i branschen så att det har varit värt kostnaderna. Ej
heller har man vänt sig mot detaljeringsgraden - den anses fullt tillfredsställande.
3.3.5.7 Konkurrensfrågor
Tre av de företag som ingår i denna undersökning är verksamma som importörer och i intervjuerna med dessa har frågeställningen "bristen på gemensamma riktlinjer för olika länder" varit sär- skilt relevant.
Såsom redan nämnts har i ett konkret fall försäljningen av en skidhjälm fått upphöra till följd av bristande enhetlighet i de europeiska normsystemen. Detta tillika med ovilja hos den ut- ländska tillverkaren att anpassa delar av sin produktion till de svenska kraven skapade denna situation. Även andra, i denna undersökning inte direkt representerade märken, försvann från den svenska marknaden i samband med att riktlinjerna infördes. För en importör, som fortfarande säljer utländskt tillverkade hjälmar (och som följaktligen lyckats övertala sin utländska tillverkare) har riktlinjerna fått som konsekvens att han nu är tvungen att göra sina inköp till högre pris (sammanhängande med kortare serielängder) och i större kvantiteter. Från det tillverkande företagets sida finner man dock att det skett en tillräckligt stor anpassning vad gäller utländska tillverkare och att konkurrenssituationen ej i nämnvärd utsträckning påver- kats.
3.3.6 Riktlinjer för sugnappars säkerhet (KOVFS l979:l0)
3.3.6.l Formerna för producentpåverkan
På tre av de fyra företagen kände man vid intervjutillfället till riktlinjernas förekomst och innehållet. I ett fall sak— nades således här avsedd kännedom. Under intervjun framkom dock att företaget fått cirkulär utsänt från konsumentverket, men att detta inte hade uppmärksammats. Detta företag hade också upphört med försäljningen av sugnappar före riktlinjernas tillkomst, av just det skälet att det saknades normer för produktens säkerhet. Information har i övrigt dels kommit från konsumentverket, dels via eget direktdeltagande i förhandlingarna (i två fall).
Synpunkter på förhandlingarna har också framförts i intervjuerna. Bland annat har den åsikten presenterats att alltför många före- tag har deltagit i desamma och att det har varit svårt att nå överenskommelser företagen sinsemellan. Dock finner man det bety- delsefullt att branschen representeras i överläggningar av denna karaktär.
3.3.6.2 Produktsäkerhet
Till största delen anser man att de märken som idag förekommer
på den svenska marknaden är säkrare än de som fanns före riktlin— jernas tillkomst. Riktlinjernas införande har ej heller för två
av företagen haft några betydande konsekvenser. Det ena företaget har enbart behövt anpassa sina förpackningar, det andra har genom- fört viss sanering av sitt sortiment och behållit ett märke. Det- ta märke höll och håller dock högre krav än de som anges i rikt- linjerna. Situationen för de övriga två företagen är den att det ena fått sluta sin försäljning och det andra, så som sagts, inte påverkats eftersom man inte vetat om att riktlinjerna införts.
Det bör noteras att de test som riktlinjerna idag förordar byg— ger på det provningssystem som ett av de ovannämnda företagens laboratorier framarbetat.
Begreppet säkerhet har också varit uppe till diskussion vid in- tervjuerna. En av intervjupersonerna anser att den nuvarande säkerhetsdefinitionen är något missvisande och att de test som riktlinjerna implicerar s.a.s. inte motsvarar funktion (säker- het för användargruppen - barn). Samma person framhåller att det inte var några problem med de nappar han tidigare sålde. I det företag där man redan före riktlinjernas tillkomst upphörde med sin försäljning betonar man dock det väsentliga i att det finns normer att gå efter när man säljer en produkt för konsu- mentgruppen små barn.
3.3.6.3 Konsekvenser för konsumenterna
I majoriteten av intervjusvaren återfinns synpunkten att konsu- menterna fått det bättre - det har skett en sanering av branschen och den har blivit mer seriös. En av importörerna tycker dock att valmöjligheterna för konsumenterna kraftigt beskurits då det nu existerar enbart ett fåtal märken på den svenska marknaden. Där— till är det hans erfarenhet att priserna kraftigt stigit (med det dubbla).
3.3.6.4 Efterlevnad och andra reaktioner
I ett explicit fall har det till följd av riktlinjerna skett en förskjutning till andra produktområden. Importörens situation är starkt beroende av att det antingen existerar gemensamma rikt— linjer för olika länder eller också att de produkter han säljer inte omgärdas av riktlinjer (bekräftas delvis i ytterligare två intervjuer).
Genomgående betonas att efterlevnad av riktlinjerna eftersträ— vas, — nödvändigt för de företag som vill framstå som seriösa och som satsar på att långsiktigt bedriva sina verksamheter. Det är också, såsom sagts tämligen genomgående intervjupersonernas upp— fattning att det skett en nödvändig sanering av branschen. Kon- trollsystemet uppfattas ej heller såsom dåligt. I detta samman- hang kan också noteras ett uttalande från en av intervjuperso-
nerna, nämligen att ansvaret för efterlevnaden skall ligga på tillverkare och importörer och ej hos detaljhandel.
För övrigt kan framhållas att riktlinjerna inte givit upphov till någon priskonkurrens och att ej heller några konsumentgrupper di- rekt blivit "lidande" av att vissa märken tagits bort.
3.3.6.5 Kostnader
Själva provningskostnaderna ansågs genomgående vara små (en prov— ning uppges kosta ca 3 000 kr.). Förhandlingskostnaderna däremot uppgavs i ett företag ha varit betungande - det var frågan om många överläggningar och man har lagt ner ett omfattande arbete på att förbereda sig inför dessa. Det tillverkande företaget ha- de dock inte behövt anpassa sin produkt i samband med att rikt- linjerna introducerades varför några kostnader i detta hänssende inte uppkommit. För ett av de importerande företagen uppkom kost— nader i och med att den sugnapp man sålde stoppades. Man fick helt enkelt ta tillbaka de sugnappar som redan fanns ute bland återförsäljarna.
Några kostnadsminskningar har däremot inte uppkommit. Konsumenter- nas kostnader anses enbart i ett fall ha påverkats och då indi- rekt, via ett smalare utbud på marknaden.
3.3.6.6 Intäkter
Inget av företagen har noterat några intäktsökningar av monetärt slag. Man har inte heller konstaterat några icke—monitära förde- lar.
3.3.6.7 Bredden och djupet i de producentpåverkande ingreppen
Genomgående framhålls förståelse för konsumentskydd och regle- ringar avseende de produkter man säljer. I ett företag tyckte man dessutom att myndigheterna vaknat sent i denna fråga. Detalje-
ringsgraden uppfattas ej heller vara för hög men en av intervju- personerna framför synpunkten att de test som riktlinjerna kräver inte alltid motsvarar funktion.
3.3.6.8 Konkurrensfrågor
De företag som inte hörts i samband med riktlinjeförhandlingarna anser att man haft en konkurrensnackdel av detta. Man framhåller att de förhandlande företagen haft möjlighet att utnyttja förhand- lingssitsen och att de kunnat påverka riktlinerjas utformning. Man känner sig dock inte friare relativt riktlinjerna för att man inte deltagit.
3.4 Attityder
Såsom redan tidigare påpekats (se avsnitt 3.2.1) har de intervju— svar som erhållits till övervägande del kunnat beläggas/motiveras med hjälp av konkreta exempel. Ett undantag från detta mönster utgör dock de svar som givits på frågeområde 7:l: "inställningen till myndigheter och regleringar" (det bör observeras att den formulering som återfinns i intervjuguiden inte använts vid in- tervjuerna).
Vid bearbetningen av undersökningsmaterialet gjordes till att börja med antagandet att inställningen till konsumentpolitiska regleringar var beroende av de konsekvenser dessa haft för det enskilda företaget. De mest påtagliga konsekvenserna torde kunna återfinnas i form av kostnadsökningar/minskningar. Eftersom en- bart en av intervjupersonerna uppgivit att kostnadsminskningar uppkommit i samband med riktlinjerna så bortsågs från sådana kon- sekvenser. I stället antogs att kostnadsökningarnas storlek hade påverkat "inställningen”. Därför gjordes en korstabulering mel- lan "inställning" och "kostnadsökningar". Härvid användes de kategoriseringar av svaren som redan tidigare redovisats i denna rapport (kostnaderna har dock redovisats i färre kategorier).
Tabell 4. Korstabulering: "inställning" / "kostnadsökningar" (Intervjuunderlag: 26 intervjuer)
Inställningen
' Delvis s't' t1ll regleringar po 1 1V/
delvis negativ Negativ
Kostnadsökn. har varit:
Omfattande Ej så omfattande
Försumbara
Några kostnader har inte uppkommit
Det bakomliggande antagandet då korstabuleringen gjordes var att . företag med betydande kostnadsökningar kunde väntas ha en nega— tiv inställning (och således i tabellen återfinnas i den övre hög— ra rutan) och att inga eller obetydliga kostnadsökningar skulle leda till en positiv inställning (dvs. en gruppering i den nedre vänstra rutan). Såsom framgår av tabellen har detta inte varit fallet. Följaktligen bör en negativ inställning förklaras 1 andra termer."
Det bör naturligtvis framhållas att de antaganden som gjorts ovan är mycket förenklade. Bland annat skulle man kunna anföra att det orsakssamband som skisserats mycket väl kan vara det motsatta dvs. att "inställningen" är den påverkande faktorn och att man klassi- ficerar sina kostnader utifrån vad man "tycker" om regleringarna. Detta förhållande påverkar dock inte fördelningen i tabellen.
Härutöver skulle man kunna presentera ytterligare en förklarings— grund nämligen den att intervjupersonerna inte velat eller kunnat presentera de kostnadsökningar de haft. Eftersom dock majoriteten
av företag specificerat en tämligen betydande del av sina (mer direkta) kostnader bortses från en analys av detta.
Vid en granskning av intervjureferaten har framgått det som re— dan tidigare påpekats i denna rapport nämligen att intervjuper- sonerna då de motiverat sina svar på det här aktuella frågeområ- det snarare hänvisat till allmänna politiska/ideologiska ställ- ningstaganden än till konkreta konsekvenser.
4 SLUTSATSER
Beträffande sammanfattning av själva undersökningsresultaten hänvisar vi till den sammanfattning som inleder resultatredovis— ningen, avsnitt 3.2.
Avslutningsvis vill vi kommentera undersökningsresultaten i rela- tion till de befarade företagsproblem som behandlas i avsnitt l.
Utgångspunkten för denna studie var att det i debatten om rikt- linjesystemet har framförts stark kritik mot systemet och att denna kritik till väsentlig del har gått ut på att riktlinje— systemet innebär stora nackdelar för företagen och därmed indi- rekt för konsumenterna.
De genomförda intervjuerna ger uttryck för en mindre negativ in- ställning till riktlinjesystemet än man haft anledning att för— vänta med tanke på kritiken i debatten. Som framgår av samman- fattningen är företagsproblemen överlag inte anmärkningsvärt stora och i många stycken försumbara. På de flesta problemområ- den finns det dock något eller några få företag som markerar av— vikande uppfattning, dvs. ser påtagliga nackdelar med riktlinje- systemet. Dock är det inte samma företag som upplever negativa effekter på alla områdena.
Den omständigheten att riktlinjesystemets företagsekonomiska effekter är mindre negativa än man befarat får inte tolkas så att riktlinjesystemet är bra ur företagsekonomisk synpunkt. Den
begränsade mängden nackdelar måste vägas mot att riktlinjesyste— met samtidigt endast i ringa omfattning ses som meningsfullt för det egna företaget (och andra seriöst arbetande företag). De po- sitiva effekterna intervjupersonerna urskiljer gäller huvudsakli- gen att riktlinjerna lett till att vissa oseriösa företag fått skärpa sig. Huruvida riktlinjesystemet är den effektivaste meto- den för en sådan sanering har inte diskuterats vid intervjuerna.
Vi skall i det följande diskutera diskrepansen mellan undersök- ningsresultaten och kritiken i debatten. Vi urskiljer sex olika faktorer som på olika sätt skulle kunna förklara skiljaktigheten. Dessa faktorer får ses som författarnas personliga försök till tolkning.
0 Vi börjar med en faktor som vi inte tror har någon påtaglig betydelse för resultaten som helhet - intervjueffekten. Man kan tänka sig att intervjupersonerna, om de vill påverka un- dersökningsresultaten, väljer att antingen ta tillfället i akt att visa så mycket negativa effekter som möjligt av den svenska konsumentpolitiken eller att uttala sig extra positivt för att inte framstå som konsumentovänliga.
Båda företeelserna har uppmärksammats i några intervjuer. Den förstnämnda företeelsen diskuteras på ett par olika ställen i rapporten, bl.a. i nästa stycke. Den andra företeelsen har intervjuarna bara upptäckt i ett par fall och därvid försökt förhindra den redan under intervjun. Det är denna sistnämnda företeelse som skulle kunna förklara diskrepansen mellan re— sultat och debattkritik. Vår bedömning är att vi har sådan kontroll över denna faktor att den endast kan ha marginellt förklaringsvärde.
o Debatten har i stor utsträckning förts av personer med i vid mening politiska syften, bl.a. företrädare för näringslivets organisationer. Kritik mot riktlinjesystemet är delvis ett led i dessa organisationers allmänna värnande om näringsli— vets frihet och rätt att slippa alltför mycket inblandning
från myndigheterna. Denna tolkning stöds av det faktum att vissa intervjupersoner gett uttryck för allmänt negativ in- ställning till myndighetsreglering i samhället — och sålunda mot riktlinjesystemet - medan samma personer haft svårt att ge mer omfattande och påtaglig kritik mot riktlinjesystemets konkreta effekter på det egna företaget.
0 Mycket av kritiken i debatten har att göra med förhandlings- systemet, bl.a. tidsåtgången och KOV:s sätt att sköta förhand- lingarna. Det är naturligt att dessa problem upplevs starkare av organisationer som deltar i ett stort antal förhandlingar än av det enskilda intervjuföretaget som inte alls eller bara sporadiskt deltar i förhandlingarna.
0 En del av kritiken i debatten är av makrokaraktär och gäller t.ex. riktlinjesystemets inverkan på produktutvecklingen inom näringslivet och dess inverkan på ansvarsförhållandena i sam- hället. Denna typ av effekter har inte behandlats explicit vid intervjuerna och finns således inte med i resultaten.
0 Vissa effekter av riktlinjer är svåra att uppskatta för den enskilde företagaren. Detta gäller såväl makroeffekter som berördes i förra punkten, som vissa effekter på det enskilda . företaget. Sålunda kan det vara svårt att bedöma kostnads- effekter därför att företagens system för kalkylering och kostnadsuppföljning inte är uppbyggda så att alla kostnader uppmärksammas separat eller ens kan särskiljas. Sålunda har någon framfört synpunkten att kostnader som förorsakas av riktlinjer inte uppmärksammas speciellt av företagen. Före- tagen skulle nämligen se riktlinjekraven som ytterligareven pålaga i mängden av myndighetskrav. Kostnaden skulle då ses som en del av den insats som krävs för att alls få delta på den svenska marknaden. Eftersom konkurrenterna drabbas täm- ligen lika skulle företagen inte vara speciellt observanta på denna typ av kostnader. Denna tolkning emotsägs av att företagen genomgående varit beredda att diskutera kostnads- effekterna tämligen specificerat.
Det skall i sammanhanget påpekas att vissa företag också uppgav kostnader av samma dignitet som de som framförts i debatten.
o Kritiken kan i huvudsak karakteriseras som partsinlagor. Av någon anledning tycks det vara en accepterad norm på de fles- ta håll i samhället att man i partsinlagor, mot bättre vetan- de, får undertrycka vissa fakta och förstora andra i syfte att den egna åsikten skall framstå tydligare och riktigare. Om man ser debatten i riktlinjefrågan på detta sätt så är det naturligt att man får just den föreliggande diskrepansen mellan kritiken (partsinlagorna) å ena sidan och å andra si— dan intervjuundersökningen som mera har fonnen av ett nyan-
serat resonemang.
BETR FÖRETAGSINTERVJUER RÖRANDE RIKTLINJER
INIEBIQUGUIDEZIUEQBUEIIQN
Nedanstående frågor utgör checklista för intervjuerna. Vid själva intervjun
ställs frågorna med den ordning och den formulering, som passar in i samtalet. Ett antal följdfrågor och kontrollfrågor av olika slag kan komna upp i den enskilda intervjun.
l FDRMERNA FDR PRODUCENTPAVERKAN la MARKNADSFÖRINGEN AV RIKTLINJERNA
-Känner man till att riktlinjerna finns? —Förstår man texten rätt? Bl.a. skall.- och börreglerna? -Vet man vad som händer om riktlinjerna inte efterföljs? -Hur har man fått information om riktlinjerna?
lb RIKTLINJEFDRHANDLINGARNA
-Har företaget deltagit sjalv eller genom ombud? Hur har ombudet påverkats? -Vilka erfarenheter har man av förhandlingssystemet som sådant? -Vilka speciella problem har de små/oorganiserade företagen?
.Kravnivån i riktlinjerna relativt det lilla företagets kvalitetsnivå?
.Val av tidpunkt för ikraftträdande?
.Har riktlinjerna några effekter på etableringsmöjligheterna för små företag?
2 INFORMATION
-Den information företagen med riktlinjerna i bakgrunden nu ger. gav man den förut? -0m ja: varför och i vilken form? Om nej: varför inte?
3 Har konsunenterna.enl. företagets mening, fått det bättre nu genom förbättrad information? 4 EFTERLEVNAD OCH ANDRA REAKTIDNER
-Sker det förskjutning av information till sådana områden som är svåra att riktlinjera?
-I vilken utsträckning negligerar man riktlinjer därför att kontrollen är dåligt underbyggd?
-ökar betydelsen av priset som konkurrensmedel för produkter där informationen omgärdas av rigorösa riktlinjer?
-Förekommer det att vissa produkter som kan ha värde för vissa konsumentgrupper och konsumentsituationer tas ur produktion p g a riktlinjekrav?
-Vilka kostnader har man haft eller kan konma att får? (Se bilaga 1 :l a) -Har riktlinjerna medfört några kostnadsminskningar? -I vilken mån har konsumenternas kostnader påverkats?
INTÄKTER -Vilka monetära intäktsposter finns? -Vilka icke-monetära intäktsposter finns. t.ex. tillämpningen av MFL?
BREDDEN OCH DJUPET I DE PRODUCENTPAVERKANDE INGREPPEN
-Har man några uppfattningar om att det regleras för mycket genom KOV och andra myndigheter? Ge exempel. Vilken förståelse finns för behovet av konsumentskydd? -Ar riktlinjerna för detaljerade? Motivera.
KONKURRENSFRAGOR (Täcks delvis av fråga lb) -Hur har man påverkats av att man deltagit/inte deltagit i förhandlingarna?
-Finns det exempel på att förhandlande företag utnyttjat förhandlingssitsen i konkurrensen?
-Känner man sig friare i förhållande till riktlinjerna om man inte deltagit i förhandlingarna?
-Har riktlinjerna några effekter på konkurrensen med utländska företag?
-Vilka åkonomiska effekter har bristen på gemensamma riktlinjer för flera änder
Bilaga 1 :1
Bilaga lzl &
Bilaga till Intervjuguide, frågeområde 5, "Kostnader"
KOSTNADSSPECIFICERING/INFORMATION
kostnader för förändrad och utvidgad informations— givning kostnader för anpassning av annonsering och sales promotion
extra tillkommande administrativa kostnader, t.ex. förhandlingskostnader
kostnader för juridisk granskning och tolkning* rådgivning vid eventuella tvister i MD
BETR FURETAGSINTERVJUER RÖRANDE RIKTLIDM
Nedanstående frågor utgör checklista för intervjuerna. Vid själva intervjun ställs frågorna med den ordning och den formulering. som passar in i samtalet. Ett antal följdfrågor och kontrollfrågor av olika slag kan komma upp i den
enskilda intervjun.
FORHERNA FUR PRODUCENTPAVERKAN MARKNADSFÖRINGEN AV RIKTLINJERHA
-Känner man till att riktlinjerna finns? -Förstår man texten rätt? Bl.a. skall,- och börreglerna? -Vet man vad som händer om riktlinjerna inte efterföljs? -Hur har man fått information om riktlinjerna?
RIKTLINJEFDRHANDLINGARNA
-Har företaget deltagit sj lv eller genom ombud? Hur har ombudet påverkats? -Vilka erfarenheter har man av fö handlingssystemet som sådant? -Vilka speciella problem har de små/oorganiserade företagen?
.Kravnivån i riktlinjerna relativt det lilla företagets kvalitetsnivå?
.Val av tidpunkt för ikraftträdande?
.Har riktlinjerna några effekter på etableringsmöjligheterna för små företag?
PRODUKTSÅKERHET
-Har företaget gjort säkrare produkter nu till följd av riktlinjerna? -Varför låg man inte på sanma säkerhetsnivå tidigare och vad har hämmat? Har konsumenterna, enl. företagets mening, fått det bättre nu genom förbättrad produktsäkerhet?
EFTERLEVNAD OCH ANDRA REAKTIONER -Sker det förskjutningar av produktutveckling och information till sådana områden som är svåra att riktlinjera? -I vilken utsträckning negligerar man riktlinjer därför att kontrollen är dåligt
underbyggd?
-Ukar betydelsen av priset som konkurrensmedel för produkter där produktsäkerheten omgärdas av rigorösa riktlinjer?
-Förekommer det att vissa produkter som kan ha värde för vissa konsumentgrupper och konsumentsituationer tas ur produktion p g a riktlinjekrav?
KOSTNADER '-Vilkä kostnader har man haft eller kan komma att få? (se bilagall :? a) -Har riktlinjerna medfört några kostnadsminskningar? -I vilken mån har konsumenternas kostnader påverkats?
INTÄKTER
-Vilka monetära intäktsposter finns att redovisa? -Vilka icke-monetära intäktsposter finns, t.ex. minskad osäkerhet rörande tillämpningen av MFL?
BREDDEN OCH DJUPET I DE PRODUCENTPAVERKANDE INGREPPEN
-Har man några uppfattningar om att det regleras för mycket genom KOV och azdäåvmyndigheter? Ge exempel. Vilken förståelse finns för behovet av konsument- s y .
-Nr riktlinjerna för detaljerade? Motivera.
-Uppfattar man att det skett en förskjutning i någon mån av ansvaret för produktutveckling (till de statliga myndigheterna)?
KONKURRENSFRAGOR (Täcks delvis av fråga lb) -Hur har man påverkats av att man deltagit/inte deltagit i förhandlingarna?
-Finns det exempel på att förhandlande företag utnyttjat förhandlingssitsen i konkurrensen?
-Känner man sig friare i förhållande till riktlinjerna om man inte deltagit i förhandlingarna?
-Har riktlinjerna några effekter på konkurrensen med utländska företag?
-Yiläa gkonomiska effekter har bristen på gemensamma riktlinjer för flera an er.
Bilaga 1 2
Bilaga l:2 a
Bilaga till Intervjuguide, frågeområde 2, "Kostnader”
KOSTNADSSPECIFICERING/PRODUKTSÄKERHET
kostnader för utvidgad produktionsutrustning/extra kostnader för ersatt produktionsutrustning
kostnader för förändringar i tillverkningsprocesserna, inklusive ny personal
kostnader för ytterligare kvalitetskontroller
forsknings- och utvecklingskostnader
kostnader för "omdesign" av förpackningar
kostnader för anpassning av annonsering och sales promotion ökade distributions- och hanteringskostnader
extra tillkonmande administrativa kostnader t.ex. för- handlingskostnader
kostnader för juridisk granskning och tolkning/rådgiv— ning vid eventuella tvister i MD
1 intervjuundersökningen ingående företag
Besto Stormarknad_ Dalby Matöppet Focus, Lund ICA-Essve
Solidar Tempo—Åhléns
Vivi-Livs Magasin
Atlas Resor Fritidsbuss-Temaresor Intersol
Nyman & Schultz
Reso
Tjäreborg
Förenade Bil AB
General Motors Nordiska AB
Olle Olsson Bilimport AB
Saab—Scania
Volvo
Elementhus Fogelfors Hus Jan Emard AB
Nyckelhus AB
Bilaga 2
Hässleholm Dalby
Lund Stockholm Malmö Stockholm Stockholm
Göteborg Stockholm Malmö Stockholm Stockholm
Malmö
Malmö Stockholm Stockholm Norrköping
Göteborg
Mockfjärd Fågelfors Åkarp
Uppsala
ALI Industrier Apoteksbolaget AB Bröderna Falk
Modo Konsumentprodukter
Grahns Motor Ingerstam Trading AB JOFA
Utab Sport
Malmö Stockholm Malmö
Solna
Motala Sundbyberg Malung Vellinge
Bilaga 3:2
HANDLÄGGNING, RIKTLINJER - INTERN INSTRUKTION 1981-04—07 FÖR KONSUMENTVERKET
l Initiativ till nya riktlinjer
Det ankommer på delprogrammen inom P l att i det löpande arbetet bedöma om det finns anledning att ta initiativ till nya riktlin- jer. Nya riktlinjer föreslås och beskrivs i anslutning till verk- samhetsplaneringen. Planer på riktlinjer därutöver underställs i första hand resp. byråchef, som föredrar ärendet för generaldi- rektören.
2 Samråd
Vid arbetet med riktlinjer skall i möjligaste mån likartade ruti- ner tillämpas av byråerna. En särskild riktlinjegrupp inom ver- ket har till uppgift att samordna riktlinjearbetet och granska utkast resp. förslag till nya riktlinjer, främst i fråga om den formella utformningen (disposition, begriplighet, ordval etc.), men även när det gäller det sakliga innehållet. Gruppen består av representanter för delprogrammen inom P 1 och för P 3. Grup- pen sammanträder vid behov. Sammanträdet leds av en avdelnings- chef.
Sedan ett utkast till nya riktlinjer utarbetats och godkänts inom sakbyrån, skall utkastet underställas riktlinjegruppen för gransk- ning, innan det tas upp till diskussion med näringslivet. Hand- läggaren föredrar utkastet för gruppen. Gruppens sekreterare och handläggaren arbetar därefter, om så erfordras, om utkastet med beaktande av framförda synpunkter och de allmänna direktiven för riktlinjers utformning.
När endast slutförhandling med näringslivet återstår skall före- liggande riktlinjeutkast på nytt granskas av gruppen innan för- slag till riktlinjer upprättas.
Förslaget skall underställas stf K0 och ansvarige utgivaren av KOVFS för granskning och därefter föredras för generaldirektören, innan slutförhandling sker.
3 Overläggningar med näringslivet 3.1 Kallelse
När en organisation eller ett företag kallas till en första över- läggning om behovet av nya riktlinjer skall kallelsen åtföljas av verkets skrift "Konsumentverkets riktlinjer" och broschyren "Hur skall företagen informera konsumenterna". Kopia av kallel- sen tillställs samtidigt Näringslivets Delegation för Marknads- rätt (NDM), Ansgariegatan lO, ll7 26 STOCKHOLM för kännedom när det gäller riktlinjer som berör någon av medlemsorganisationerna. Detsamma gäller kallelse till sammanträde, vid vilket arbetet med riktlinjer är avsett att slutföras.
Det är viktigt att näringslivet blir allsidigt representerat. Till överläggningarna bör därför kallas inte bara berörda nä— ringslivsorganisationer utan även inte organiserade företag med betydande marknadsandel. NDM kan kontaktas vid osäkerhet när det gäller näringslivets representation.
Myndighet eller organisation som inte är medlem i NDM, men vars arbetsområde i betydande utsträckning berörs av planerade rikt— linjer skall inbjudas till överläggningarna. Finns andra myndig— heter, som kan bedömas vara berörda av frågan, kan de också ges möjlighet att följa överläggningarna.
Kallelsen jämte underlagsmaterial bör skickas ut i god tid före varje överläggning, normalt minst tre veckor före sammanträdet.
3.2.l Allmänt
Då överläggningar om nya riktlinjer första gången äger rum bör verkets representanter i erforderlig utsträckning upplysa om in— nehållet i verkets skrift "Konsumentverkets riktlinjer".
Uverläggningar och slutförhandling om nya riktlinjer skall ske med förbehåll om godkännande av KOV:s styrelse eller generaldi- rektören.
3.2.2. Minnesanteckningar och protokoll
Vid sammanträde som inte avser slutförhandling förs minnesanteck- .ningar. De skall undertecknas av protokllföraren och hållas till-
gängliga för motparten.
Vid slutlig förhandling om riktlinjer förs protokoll. Protokollet skall undertecknas av protokollföraren och justeras av ordföran- den samt av den eller dem som utsetts till justeringsmän.
3.2.3. Invändningar m.m.
Invändning vid slutlig förhandling mot innehållet i riktlinjeför- slag tas till protokollet eller fogas som bilaga till detta.
I protokollet skall vidare antecknas huruvida kostnadsaspekten under förhandlingarnas gång särskilt påtalats som något väsent— ligt problem (se avsnitt 6).
4 Riktlinjedokument
Riktlinjer skall utformas med ett enkelt och lättfattligt språk. Även tekniskt invecklade regler bör ges klar och begriplig form.
'Komplicerade fackuttryck skall undvikas. Vid tveksamhet i termi-
nologiska frågor kan råd erhållas från Tekniska nomenklaturcentra- len (TNC).
"Utkast" benämns sådana versioner av riktlinjer som är underlag för diskussioner och förhandlingar.
Den versionen av nya riktlinjer som tas fram för den slutliga förhandlingen benämns "förslag".
Utkast och förslag som behandlas vid överläggningar med närings- livet skall vara försedda med diarienummer och datum. De bör ock— så numreras i löpande följd.
I riktlinjer bör vissa rubriker så långt möjligt göras enhetliga. En viss praxis har utbildats när det gäller rubriksättning och huvudrubrikernas inbördes placering. Först behandlas produktsä- kerhet, därefter information och sist frågor som kan hänföras till otillbörlig marknadsföring (Övrigt). Riktlinjernas huvud— rubriker och disposition bör därför i den omfattning rubriker— na är aktuella, normalt vara följande:
Omfattning
Definitioner Säkerhet (och funktion) Information
övrigt
Iakttagande av riktlinjerna
Oimbwmd
4.3.2. Överrubrik (namn)
Något krav på att överrubriken skall vara uttömmande ställs inte. Uverrubriken skall alltid inledas med "Riktlinjer för .....".
4.3.3. Omfattning
Under denna rubrik skall, om det bedöms som erforderligt, närmare klargöras t.ex. vilka produkter som riktlinjerna omfattar och vilka ev. undantag från tillämpningen av riktlinjer som gäller: "Riktlinjerna omfattar inte ......".
4.3.4 Definitioner Här definieras innebörden av ord eller uttryck som används i rikt- linjerna med inskränkt eller utökad betydelse mot vad som är all- mänt vedertaget. "I riktlinjerna avses med ...".
Om ord eller uttryck enligt riktlinjer endast får användas i viss betydelse eller för viss produkt är detta en regel som hänför sig till stadgandet i 2 & MFL. En sådan regel hör därför hemma under rubriken ”övrigt".
4.3.5. Säkerhet (och funktion)
Om säkerhetsreglerna är få kan i stället annan rubrik användas, som direkt aknyter till sakinnehållet eller "funktionen", t.ex. ”Försäljningsförbud i vissa fall", "Låsanordning", etc.
I riktlinjerna kan ställas krav på att produkt skall undergå typ- provning och att intyg om sådan provning på begäran skall kunna företes för KOV. Av intyget skall framgå att produkten uppfyller i riktlinjerna eller i särskilda normer angivna krav på säkerhet och funktion. Anvisningar om provningsmetoder tas in i bilaga till riktlinjerna.
4.3.6. Information
Här samlas regler grundade bl.a. på 3 & MFL. Någon rekommenda— tion om enhetlig disposition av reglerna i detta avsnitt kan in- te lämnas.
Informationsregler kan avse informationens innehåll, utformning och/eller presentation. Reglerna kan i förekommande fall uppde- las med hänsyn till vilka reklambärare (medier, kanaler) som kan förekomma på resp. utanför säljstället.
Uppställs krav på viss provning för att verifiera uppgifter i den föreskrivna informationen bör reglerna för sådan provning brytas ut ur informationsavsnittet och placeras under särskild rubrik efter detta. Anvisningar om provningsmetoder tas in i bi— laga till riktlinjerna.
4.3.7. Övrigt
Här samlas i första hand regler som hänför sig till otillbörlig marknadsföring. Förutom regler om försäljningsmetoder m.m. skall under denna rubrik t.ex. tas in regler om att ord eller uttryck i marknadsföringen endast får användas i viss betydelse för att inte vilseleda, exempelvis; "Ordet säker eller uttryck med mot- svarande innebörd får inte användas vid marknadsföring av sug-
napp". 4.3.8 Iakttagande av riktlinjerna
I förekommande fall införs under denna rubrik s.k. ansvarsreg- ler, som med utgångspunkt från MFL:s generalklausuler anger vil- ka som bär ansvaret för att riktlinjernas regler följs, och mot vilka verket kan tänkas ingripa om så inte sker.
För att största möjliga enhetlighet skall erhållas skall tills vidare formuleringen av ansvarsreglerna i KOVFS l979:l0 i till- lämpliga delar tjäna som mall vid utformning av ansvarsregler i nya riktlinjer.
4.3.9. Bilagor
I bilagor skall endast tas in t.ex. anvisningar/kommentarer till riktlinjernas regler. Det kan gälla provningsmetoder, väg-
ledande förteckningar över produkter, rekommendationer om viss terminologi m.m. Materiella regler skall ingå i riktlinjetexten.
5 Tekniska handelshinder - kungörelsen (1973z233, ändr. l979:l209), om skyldighet för myndighet att underrätta kommerskollegium om vissa föreskrifter m.m.
Myndighet, som avser att meddela föreskrift m.m. om teknisk ut- formning eller beskaffenhet i övrigt, märkning, provning eller godkännande av produkt, som är föremål för internationell han— del, skall enligt l & rubr. kungörelse underrätta kommerskolle- gium om föreskriften i god tid innan beslut fattas i ärendet.
Frågor rörande tillämpning av kungörelsen handläggs inom P 1 Gem (Avd. l). Det har i kommentaren till kungörelsen förutsatts att myndighet normalt skall underrätta kollegiet om nya föreskrif- ters innehåll 2—3 månader innan slutligt beslut fattas i ärendet.
Så snart slutförhandling rörande nya riktlinjer genomförts, å— ligger det vederbörande byrå/handläggare att till P 1 Gem över— lämna två exemplar av föreliggande riktlinjeförslag jämte upp- gift om det under riktlinjeförhandlingarnas gång ifrågasatts att riktlinjerna skulle medföra sådana tekniska handelshinder som avses i kungörelsen.
6 Begränsningskungörelsen (SFS 1970:64l, ändr. l977:269)
Nya eller ändrade föreskrifter, anvisningar eller råd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer (dvs. kvali- tetsnivån) och som i mer än oväsentlig grad kan leda till di— rekta eller indirekta kostnadsökningar i den av föreskrifterna berörda verksamheten skall enligt l & begränsningskungörelsen underställas regeringens prövning. KOV:s riktlinjer utgör sådana föreskrifter m.m. som omfattas av begränsningskungörelsen.
Myndigheterna har i l & begränsningskungörelsen även ålagts att utreda normförslags kostnadsmässiga konsekvenser samt höra före— trädare för dem som kan förutses slutligt få bära de ev. ökade kostnaderna.
När det gäller verkets riktlinjer torde det huvudsakligen vara konsumenterna som slutligt får bära de ökade kostnaderna som kan föranledas av riktlinjernas regler. Verket har också för riksrevisionsverket framhållit att det i de flesta fall inte är möjligt att värdera eller beräkna riktlinjernas effekter i mone— tära termer och således att göra meningsfulla kostnadsberäkninga ar.
Riksrevisionsverket framhåller i sin vägledning för myndigheter— nas tillämpning av begränsningskungörelsen bl.a.:
"Vid prövning av om ett normförslag medför en mer än oväsentlig kostnadsökning skall myndigheten utgå från berörda parters upp— fattning. Om t.ex. Svenska kommunförbundet eller näringslivets branschorganisationer anser att en norm kommer att bli ekonomiskt
betungande skall frågan alltid underställas regeringens prövning. Däremot föreligger i allmänhet inte underställningsskyldighet om enstaka kommuner eller företag motsätter sig ett normförslag. Vid prövning av underställningsfrågan bör dessutom beaktas att en norm kan ge vissa företag konkurrensfördelar Och att kostnadsök— ningen övervältras på andra.
Mot bakgrund av begränsningskungörelsens syfte bör myndigheterna utsträcka den finansiella analysen till att omfatta en systema— tisk bedömning av normens alla positiva och negativa effekter av väsentlig betydelse, dvs. även sådana effekter som är svåra att värdera i kronor. Dessa bedömningar bör utgöra en integrerad del i arbetet med att ta fram nya och ändrade normer. Berörda parter bör på ett tidigt stadium ges möjlighet att påverka normens ut— formning. Om möjligt bör förslag med skilda ambitions— och kost- nadsnivåer tas fram och utvärderas."
I särskilda föreskrifter för myndigheternas tillämpning av be- gränsningskungörelsen sägs att myndighet är skyldig att senast sju dagar efter det beslut fattats om att utfärda en ny före- skrift m.m. sända in kopia av föreskriften jämte uppgifter enligt bifogade formulär (bilaga l).
För att så långt möjligt uppfylla uppgiftsskyldigheten enligt kungörelsen skall kostnadsaspekten särskilt behandlas vid rikt— linjeförhandlingarna. I protokollet som förs vid slutlig förhand- ling skall också antecknas huruvida kostnadsaspekten under för— handlingarnas gång särskilt påtalats som något väsentligt problem.
Sedan riktlinjerna fastställts skall kopia av dessa samt föredrag- nings-PM och slutprotokoll snarast tillställas P 1 Gem (Avd.l) jämte det ev. underlag som tagits fram för bedömning av riktlin- jernas kostnadsmässiga konsekvenser. P l Gem svarar därefter för att erforderliga uppgifter tillställs riksrevisionsverket.
7 Antagande av nya riktlinjer
Beslut om att utfärda nya riktlinjer fattas av KOV:s styrelse el— ler av generaldirektören.
Vederbörande byråchef skall efter slutförhandling anmäla nya rikt- linjer för generaldirektören. Om generaldirektören beslutar att riktlinjerna skall underställas styrelsen skall genom sakbyråns försorg tas fram följande beslutsunderlag senast l4 dagar före styrelsens sammanträde:
1. PM med bakgrundsbeskrivning och motivering till riktlin- jerna samt redogörelse för de bedömningar av riktlinjer— nas kostnadskonsekvenser som gjorts (se avsnitt 6). Förslaget till riktlinjer. Slutförhandlingsprotokoll jämte ev. invändningar.
8. Tryckning och publicering av riktlinjer
Sakbyrån upprättar snarast efter det att nya riktlinjer antagits fullständigt manus för tryckning och publicering av riktlinjerna i KOVFS. Materialet tillställs enheten för förlagsproduktion.
Sakbyrån är huvudansvarig för granskning av korrektur från såväl saklig som formell synpunkt.
Korrektur på nya riktlinjer tillställs dessutom generaldirektö— ren, ansvarige utgivaren av KOVFS samt sekreteraren i riktlinje— gruppen för granskning.
9 Information om riktlinjer
Kopia av nya riktlinjer(manus) skall genom sakbyråns försorg snarast efter antagandet tillställas enheten för massmediekon- takter.
I de fall nya riktlinjer innehåller regler om produktsäkerhet svarar P 1 Gem för överenskommen notifiering av riktlinjerna med Nordiska ministerrådet och OECD:s konsumentpolitiska kommitté och därmed sammanhängande åtgärder.
Vederbörande byråchef beslutar om nya riktlinjer skall översättas till främmande språk. Sakbyrån svarar för att översättningen blir utförd. Manus jämte uppgift om upplagestorlek tillställs därefter enheten för förlagsproduktion för tryckning.
lO Riktlinjeproduktion
Gången i riktlinjeproduktionen framgår av följande översiktliga schema.
åtgärd Anåyärig Probleminventering/dokumentation Sakbyrå
Förberedande överläggning med bransch— företrädare om ev. riktlinjer " Föredragning för GD " Principbeslut om nya riktlinjer GD PM rörande riktlinjernas allmänna utformning och sakinnehåll Sakbyrå Första överläggning med näringslivet " Riktlinjeutkast I " Granskning av riktlinjeutkast I Riktlinjegruppen Riktlinjeutkast II (ev.) Sakbyrå/sekr. rikt— linjegruppen
åtgärd Ansyeris
överläggningar med näringslivet slutförs Sakbyrå
Riktlinjeutkast III "
Kopia av riktlinjeutkast till P 1 Gem (l973:233) " Granskning av riktlinjeutkast III Riktlinjegruppen
Riktlinjeförslag Sakbyrå/ev. sekr. riktlinjegruppen Granskning av riktlinjeförslag stf KO, ansv. utgi- vare KOVFS
Föredragning för GD Sakbyrå Slutförhandling med näringslivet, protokoll
Rapport om slutförhandling till GD Meddelande till KK "
Föredragningspromemoria, riktlinje- förslag och protokoll till KOV:s styrelsen
Godkännande av nya riktlinjer KOV:s styrelse/GD Kopia till enheten för massmedia— kontakter
Kopia av riktlinjerna, protokoll föredragningspromemoria med under- lag för kostnadsberäkning (begräns- ningskungörelsen) till P l Gem Manus till förslagsenheten Korrektur för granskning till GD, sak— byrå, ansvarig utgivare KOVFS, sekr. riktlinjegruppen Förlagsenheten
RIKTLINJEKOMMITTEN Bilaga 3:3 Sekretariatet
PÅGÅENDE OCH PLANERAT RIKTLINJEARBETE
Vi har jämfört två förteckningar över pågåendel) och planeratz) arbete hos KOV med riktlinjer. Den ena förteckningen är upprättad i september l979 och den andra i oktober l982. En jämförelse mel- lan dessa två förteckningar ger en uppfattning om hur riktlinje— arbetet har utvecklats de senaste åren. De understreckade rikt- linjerna har av KOV bedömts som särskilt angelägna.
Förteckningen 1979 Situationen oktober 1982
l. Riktlinjer för marknadsföring av cigarrettändare Saknas i förteckningen
2. Riktlinjer för debiterin s rinci- per_vid reparation av hushålls- apparater KOVFS 1982:4
3. Riktlinjer för marknadsföring av hushållsgods av plast Saknas i förteckningen
4. Riktlinjer för märkning av kera— miskt hushållsgods Saknas i förteckningen
5. Riktlinjer för priSi information i butiker, skyltfönster, annonser, broschyrer KOVFS 1982zl 6. Riktlinjer för information om tvättmaskiner Saknas i förteckningen Elaneréée i l. Diskmaskiner Saknas i förteckningen 2. Kyl och frys Saknas i förteckningen 3. Pälsar Saknas i förteckningen 1 4. Symaskiner Saknas i förteckningen ; 5. Tillfälliga prisaktiviteter, % allmänt Saknas i förteckningen
1) överläggningar har påbörjats
2) Beräknas av KOV bli föremål för förhandlingar inom det närmaste året
Förteckningen l979 Situationen oktober 1982
I l982 års förteckning upptas under rubriken planerade förhand- lingar också
- Revidering av KOVFS l977:l - Revidering av KOVFS l979:8
Boendebyrån Eåsåeaée l. Riktlinjer för barnsängar och våningssängar KOVFS l980:3-4 2. Riktlinjer för barnstolar KOVFS l980:5
3. Riktlinjer för brandfarlighet hos ytmaterial för den inre'ö — staden KOVFS l98l :6
4. Riktlinjer för boendekostnads— redovisning för färdiga småhus Redovisas som planerade
5. Riktlinjer för marknadsföring av dammsugare Saknas i förteckningen
6. Riktlinjer för fastighetsmäk- lares marknadsföring Pågår fortfarande
7. Riktlinjer för liggmöbler och madrasser Saknas i förteckningen
8. Riktlinjer för gardiners och dra- periers brandtållghef Saknas i förteckningen Eleusraée l. Barngrindar Fortfarande planerade
2. Bostad. Byggsatsens omfattning för prefabricerade småhus Saknas i förteckningen
3. Bostad. Informationss stem med utgån s un t från"" .a.'BOFAKTA— systemet. Bostadsutformning, in— redning, utrustning Saknas i förteckningen 4. Barnsäkra beslag Fortfarande planerade 5. El-radiatorer Saknas i förteckningen
6. Energideklaration av småhus Förhandlingar pågår
FÖEtEFEFÅFSFE_1979 Situationen_gktober_1982 7. Installationsmaterial för el Förhandlingar pågår (nume— ra KOVFS l983:l) 8. Kranar för kök och badrum Saknas i förteckningen 9. Köksinredningar Saknas i förteckningen l0. Stop ade möbler (brandsäkerhet) Förhandlingar pågår ll. Terminologifrågor inom möbelom— rådet Saknas i förteckningen l2. Trädgårdsjord ' Saknas i förteckningen l3. Uthyrning av stugor Saknas i förteckningen
l4. Åberopande av energisparåtgärder KOVFS l981:6
I l982 års förteckning upptas under rubriken pågående förhand- lingar också - Riktlinjer för marknadsföring av möbler - Stegar och under rubriken planerade förhandlingar också
- Revidering och komplettering av KOVFS 1978:4
Byrån för transporter
l. Riktlinjer för marknadsföring av fritidsbåtar med längd upp till 12 meter Saknas i förteckningen 2. Riktlinjer för utlösningsbind—
ningar KOVFS 1979:12 3. Riktlinjer för nya fritidsbåtars
bränsleförbrukning Saknas i förteckningen
4. Riktlinjer för barnvagnar Saknas i förteckningen
5. Revidering av riktlinjer för in- _ formation om nya personbilars bränsleförbrukning KOVFS l979zll
Förteckningen 1979 Situationeg_gktober 19g2 Elensrsss l. Begagnade bilar Förhandlingar pågår
2. Leksaker KOVFS 1981:4, l982:5
I l982 års förteckning upptas under rubriken planerade förhand— lingar också
- Revidering av KOVFS 1979:11
- Riktlinjer för marknadsföring av leksaker (Brännskador och kemiska risker)
- Riktlinjer för sport— och fritidshjälmar
Sedan l979 års förteckning upprättades har följande tillkommande riktlinjer utfärdats
- KOVFS 198223 (revidering av KOVFS l978:8)
Byrån för övrig konsumtion Eåsåenée
l. Riktlinjer för postorderförsäljning KOVFS l980:2
2. Riktlinjer för marknadsföring av kontaktlinser/vätskor Förhandlingar pågår
3. Riktlinjer för marknadsföring av bokklubbar Saknas i förteckningen
4. Riktlinjer för marknadsföring med direktreklam Redovisas som planerade och särskilt angelägna
5. Riktlinjer för försäljning för ideellt ändamål Saknas i förteckningen 6. Riktlinjer för information vid direktförsäljning Redovisas som planerade Eleneteés l. Kommersiellt ursprung Saknas i förteckningen 2. Skivklubbar Saknas i förteckningen
3. Konsumentförsäkringar KOVFS l98lz3
Situationen oktober'l982
I l982 års förteckning upptas under rubriken planerade förhand- lingar också
- Revidering av KOVFS 1979zl
Tekniska byrån Eégåenée
l. Riktlinjer för marknadsföring av 227
rymningsredskap Saknas i förteckningen
2. Riktlinjer för hushållsugnars ener— giförbrukning KOVFS 1979zl3
Planerade
l. Brandsläckare Fortfarande planerade 2. Ljudåtergivningsapparater Saknas i förteckningen 3. Tätningslister Saknas i förteckningen 4. Oljepannors energieffektivitet Saknas i förteckningen
5. Utformning av förpackningar för fratande Eem1kal1er Fortfarande planerade
I l982 års förteckning upptas under rubriken planerade förhand- lingar också
- Motorsågar
RIKTLINJEKOMMITTEN Bilaga 3:4 Sekretariatet
RESULTAT FRÅN EFTERLEVNADSUNDERSUKNINGÅR
Följsamheten till riktlinjer för information tjll konsument vid tillfälliga prisaktiviteter för dagligvaror (KOVFS 1977:1) har KOV bl.a. undersökt 8 och 24 månader efter deras ikraftträdande.
Efterlevnaden var ungefär densamma vid de båda undersökningstill— fällena. Reglerna avseende annonser och reklamblad följdes i mycket hög utsträckning (ca 90 %) beträffande material som pro- ducerats centralt inom butikskedjorna. Vad däremot gällde mate- rial som producerats inom de olika butikerna låg efterlevnaden vid ca 50 %.
Efterlevnaden av riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS l977:2, ersatt av KOVFS 1979:11) under- sökte KOV bl.a. l0 månader efter det att riktlinjerna l977:21 trätt i kraft. Man fann då att reglerna om bränsledeklaration på bilar och på säljställe fullständigt efterlevdes till drygt 50 %. På ca 30 % av säljställena fanns dock inte någon bränsledekla- rerad bil. Vid en annan undersökning, genomförd 2 månader efter det att riktlinjerna l979:ll trätt i kraft och 30 månader efter det att riktlinjerna 1977:2 trätt i kraft, fanns bränsledeklara- tion på ca 65 % av de utställda bilarna. Den fullständiga efter- levnaden, om reglerna strikt beaktas, uppgick dock till ca 30 %. Drygt 20 % av säljställena tillämpade inte alls reglerna om bränsledeklaration.
Vid en undersökning av riktlinjer för rullbräden (KOVFS 1977:3) fann KOV, l2 månader efter ikraftträdandet, att i knappt 40 % av butikerna följdes förbudet mot att sälja rullbräden till barn under l2 år. Drygt hälften av brädena såldes med föreskri- ven varningstext.
Efterlevnaden av riktlinjer för marknadsföring av barnblöjor (KOVFS l977:4) lät vi undersöka 28 månader efter ikraftträdan- det. Vid undersökningen befanns att de stora producenterna, som har en marknadsandel på ca 90 %, i mycket hög grad följde rikt—
linjerna. Vissa avvikelser från reglerna förekom, men dessa kan ej bedömas som väsentliga. Som exempel på avvikelser kan nämnas att i vissa fall föreskriven information placerats på fel ställe på förpackningen.
Vid en undersökning 24 månader efter ikraftträdandet fann KOV att information enligt reglerna i riktlinjer för information till konsument vid marknadsföring av matpotatis (KOVFS l977:6)
endast gavs i ca 15 % av undersökta annonser och reklamblad. Dessa riktlinjer har sedermera upphävts (KOVFS l98l:2).
Vad gäller riktlinjer för flytutrustning för fritidsbruk (KOVFS 1978:7) fann KOV, l8 månader efter deras ikraftträdande, att an— talet västar som inte uppfyllde riktlinjernas krav på säkerhet och funktion uppgick till högst 5 %. Däremot observerades att an- talet felaktigt märkta västar vid undersökningstillfället uppgick till fler än 95 %. Det rörde sig då nästan uteslutande om form- fel. Orsaken härtill synes vara att fabrikanterna funnit det mer lönsamt att bibehålla en äldre märkning av västarna genom vilken KOV:s "godkännande" av dem tydligare framträder.
Följsamheten till riktlinjer för vissa lim (KOVFS l978:8) under- sökte KOV 5 månader efter deras ikraftträdande. Efterlevnaden var mycket dålig. Efter undersökningen framkom att en orsak till att riktlinjerna efterlevdes dåligt kan ha varit att KOV och branschen haft olika uppfattningar om vilka lim som riktlinjerna egentligen avsåg. Riktlinjerna har sedermera ändrats (KOVFS 1982:3).
Efterlevnaden av riktlinjer för sugnappars säkerhet (KOVFS 1379le) lät vi undersöka 12 månader efter deras ikraftträdan— de. Riktlinjerna efterlevdes i mycket hög grad.
Efterlevnaden kan givetvis variera över tiden. Efterlevnaden av de riktlinjer (KOVFS l977:l och l977:2/l979zll) som varit fö- remål för undersökningar vid två tillfällen har dock, som fram- går ovan, inte nämnvärt förändrats mellan de båda tillfällena.
RIKTLINJEKOMMITTEN Bilaga 5:1 Sekretariatet
MÖJLIGA KOSTNADS- OCH NYTTOEFFEKTER AV RIKTLINJER OCH ANDRA REGLER
INNEHÅLLSFORTECKNING
INLEDNING
OFFENTLIGA SEKTORN KOV/KO ....................... 604 Kostnader
N—
Hemkonsulenter ................... 606
_- Kostnader
N
MD och ARN ..................... Kostnader Nytta .* Regering och riksdag ................
N—
Kostnader
Nu—å
Kommuner ...................... 608
& Kostnader
N
Offentliga sektorn i övrigt
_» Kostnader
2 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2. 2 2 2. 2 2. 2. 2. 2 2
. . . . . 01 01 01 U'! 01 01 _|; & 4> w w (» m m m — — a . . . . . . . . . . . .
N
FöRETAGEN Kostnader
KONSUMENTERNA Kostnader
INLEDNING
I denna bilaga görs en uppräkning av de kostnads— och nyttoeffek- ter som kan tänkas uppstå som följd av riktlinjer. Förteckningen anknyter till avsnitt 5.3 i betänkandet. Den gör inte anspråk på att vara helt uttömmande. Så beskrivs inte, för att förteckningen ej skall bli helt ohanterlig, alla tänkbara smärre kostnads— och nyttoeffekter.
I förteckningen behandlas först den offentliga sektorn inom vil— ken effekterna är tämligen lätta att identifiera. Därefter be- handlas effekterna för företag och konsumenter. Förteckningen är tämligen detaljerad vad gäller KOV/KO:s verksamhet. Den är i all- mänhet mer detaljerad beträffande kostnadsposterna än nyttopost- erna. Detta är närmast en avspegling av möjligheterna att närma- re specificera olika effekter. För säkerhets skull bör påpekas att antalet poster som redovisas under resp.intressent inte be- höver återspegla den monetära storleken på kostnader och nytta för berörd intressent.
Samma effekter kan uppstå hos flera intressenter. Så t.ex. utgörs en kostnad för företag och konsumenter av de skatter och avgifter dessa betalar för att finansiera den offentliga sektorn, däri- bland riktlinjeverksamheten. Också för den offentliga sektorn utgör verksamheten en kostnad. Vidare kan vad som är nackdel för ett företag, t.ex. minskad marknadsandel till följd av anpassning
till riktlinjekrav, vara fördel för ett annat företag som får ökad marknadsandel. Dessa och andra likartade förhållanden med- för att de olika effekterna ej utan vidare går att addera.
Förteckningen är i hög grad tillämplig även för generella styr— medel som branschöverenskommelser och i viss mån även för selek- tiva styrmedel som överenskommelser med enskilda företag.
OFFENTLIGA SEKTORN
2.1 KOV/KO
2.1.1 Kostnader
Kostnaderna kan delas upp beroende på när i tiden de uppträder. En indelning görs här i faserna "före förhandlingar", "under för- handlingar", "offentliggörande" och "tillämpning".
Före förhandlingar
- analys av uppkommet konsumentproblem
— överväganden om riktlinjebehov, prioriteringar mellan tänkbara riktlinjeprojekt särskilda undersökningar för att fastställa riktlinjebehov, t.ex. undersökningar av konsumentbehov, marknadsundersökningar och undersökningar av provningsmetoder bearbetning och analys av insamlat material utarbetande av utkast till riktlinjer kontakter med myndigheter, företag, organisationer m.fl.
Under förhandlingar
förberedelser inför förhandlingar deltagande i och ledande av förhandlingar deltagande i och ledande av arbetsgrupper utarbetande av utkast och förslag till riktlinjer utarbetande av minnesanteckningar och protokoll från olika överläggningar bearbetning och analys av undersökningar, förhandlingsresul- tat m.m.
underhandskontakter med myndigheter, företag, organisationer m.fl.
andra externa kontakter, t.ex. genom remittering av riktlinje— utkast
behandling i KOV:s riktlinjegrupp behandling i KOV:s styrelse.
Offentliggörande
— sättning och tryckning av riktlinjer
— distribution av riktlinjer
- utarbetande och distribution av skriftlig information i anslut- ning till riktlinjer, t.ex. pressmeddelanden och faktablad muntlig information, t.ex. vid konferenser.
Tillämpning övervakning av att riktlinjer följs genom t.ex. ärenden inom KOV, hos KO och MD särskilda efterlevnadsundersökningar rådgivning till hemkonsulenter, företag m.fl. om tillämpningen av riktlinjer prövningar av "dispens" från riktlinjekrav omarbetningar av riktlinjer förnyade informationsinsatser.
Tillkommer
- administrativt arbete i anslutning till ovanstående såsom ut— formning av kallelser, upphandling av konsulter, utskrifter m.m.
- andel av KOV/KO:s gemensamma kostnader.
2.1.2 Nytta
De effekter av riktlinjer som kan tänkas hålla nere KOV/KO:s re- sursbehov är bl.a.
— riktlinjer underlättar handläggningen (rådgivning, övervakning m.m.) av enskilda ärenden eftersom de utgör handlingsregler även för KOV/KO:s personal riktlinjer medför att färre ärenden förs till KOV/KO då reg- lerna har vägledande och preventiv verkan arbetet med riktlinjeframtagning ger verkets personal ökad kunskap om sakområdet
ett antal vilande ärenden kan skrivas av med hänvisning till att riktlinjer utfärdats.
Tillkommer
- intäkter för försäljning av riktlinjer (KOVFS).
2.2 Hemkonsulenter
2.2.1 Kostnader
Hemkonsulenternas kostnader kan delas upp på samma sätt som KOV/KO:s kostnader.
Före förhandlingar
— deltagande i KOV-överväganden om riktlinjebehov m.m. - deltagande i särskilda undersökningar inför riktlinjeframtag— ningen.
Under förhandlingar
- deltagande i KOV-överväganden om planerade riktlinjers inne- håll m.m. - deltagande i särskilda undersökningar.
Offentliggörande
- studium av riktlinjer - distribution av riktlinjer och annan skriftlig information, t.ex. faktablad.
Tillämpning
- rådgivning till konsumenter, kommunal konsumentvägledning, fö- retag m.fl. i anslutning till riktlinjer
- övervakning av riktlinjer
- deltagande i efterlevnadsundersökningar.
Tillkommer
- administrativt arbete i anslutning till Ovanstående.
2.2.2 Nytta
De effekter av riktlinjer som kan tänkas hålla nere hemkonsulen- ternas resursbehov är liknande de som gäller för KOV/KO, nämligen
— riktlinjer underlättar rådgivning och övervakning eftersom hand- lingsregler finns att tillgå även för hemkonsulenterna riktlinjer medför att färre ärenden förs till konsulenterna då reglerna har vägledande och preventiv verkan arbete med riktlinjeframtagning ger berörda konsulenter en ökad kunskap om sakområdet.
MD och ARN
.3.1 Kostnader
Hos MD
— studium av riktlinjer
- analyser av riktlinjer som KO åberopar i ärenden inför domsto- len.
Hos ARN
- deltagande i framtagningen av riktlinjer, t.ex. genom lämnande av uppgifter om ärenden i ARN, lämnande av synpunkter på ut- kast och förslag till riktlinjer
- studium av riktlinjer
— analyser av riktlinjer som berörs i ärenden hos ARN.
2.3.2 Nytta
Riktlinjer underlättar avgörandet i ärenden eftersom genom rikt— linjerna och det arbete som föregått dem olika organ bedömt kon— sumentbehov, utvecklat provningsmetoder etc.
2.4 Regering och riksdag
2.4.1 Kostnader
I regeringskansliet
- handläggning, överläggningar m.m. i samband med behandlingen av KOV:s anslagsframställningar yttranden över motioner som berör riktlinjeverksamheten särskilda undersökningar såsom riktlinjekommittén, översyn av konsumentverket.
riksdagen
överväganden i utskott i anledning av motioner och KOV:s an- slagsframställningar.
2.4.2 Nytta
Riktlinjesystemet underlättar propositions— och lagstiftnings— arbete i regeringskansliet. Genom systemet kan man oftare till- lämpa lagstiftningsteknik med generalklausuler kombinerad med riktlinjer utarbetade av KOV och näringslivet m.fl. Nyttoposten utgörs dock bara av en omfördelning inom den offentliga sektorn.
Se även offentliga sektorn i övrigt (2.6).
2.5 Kommuner
2.5.1 Kostnader
Primärkommunerna berörs av riktlinjer främst genom den kommuna- la konsumentvägledningen
- studium av riktlinjer
- deltagande i övervakningen - rådgivning till konsumenter och företag i anslutning till riktlinjer administrativt arbete i anslutning till ovanstående.
2.5.2 Nytta
De effekter av riktlinjer som kan tänkas hålla nere kommunernas resursbehov är liknande de som gäller för KOV/KO och hemkonsu- lenterna, nämligen
— riktlinjer underlättar rådgivning och övervakning eftersom handlingsregler finns att tillgå även för vägledningen
— riktlinjer medför att färre ärenden förs till konsumentvägled— ningen då reglerna har vägledande och preventiv verkan.
Kommunerna kan vidare beröras i sin egenskap av upphandlare av produkter vilka regleras genom riktlinjer. I sådana fall kan de betraktas som konsumenter (se 4).
2.6 Offentliga sektorn i övrigt
2.6.1 Kostnader
övriga kostnader inom den offentliga sektorn är bl.a.
— kostnader som uppstår hos andra myndigheter, t.ex. till följd av besvarande av remitterade utkast och förslag till riktlin- jer, deltagande på annat sätt i riktlinjeframtagningen, studi- um av riktlinjer.
2.6.2 Nytta
De effekter som främst torde kunna bidra till att hålla nere re— sursbehovet för den offentliga sektorn är
— riktlinjer för bort farliga produkter från marknaden och bi—
drar till ökad säkerhet i hanteringen av produkter vilket bl.a. medför lägre sjukvårdskostnader
riktlinjer medför att staten kan hålla nere kostnaderna för konsumentupplysning genom att information i ökad grad ges kon- sumenterna direkt av producenterna.
Vidare påverkar KOV:s riktlinjearbete andra myndigheters arbets- insatser då verket ibland arbetar fram regler "på uppdrag" av
dem. Denna nyttopost utgörs dock bara av en omfördelning inom den offentliga sektorn.
Offentliga sektorn i övrigt kan vidare beröras i sin egenskap av upphandlare av produkter vilka regleras genom riktlinjer. I så- dana fall kan sektorn betraktas som konsument (se 4).
FöRETAGEN 3.1 Kostnader
Företagen bekostar till del den offentliga sektorn och därmed även viss del av riktlinjeverksamheten
— skatter och avgifter.
Företagens kostnader i övrigt kan delas upp i tre huvudgrupper utgående från de (tids-) sannmnhang i vilka kostnaderna uppstår.
Kostnader fö5_att_arbeta_fram_riktlinjer. Kostnaderna kan bäras antingen direkt av deltagande företag eller indirekt av dem ge— noniatt de svarar för sina representanters (branschorganisationer m.fl.) kostnader
- förberedelser inför förhandlingar, såsom sammanträden med nä- ringslivets förhandlingsrepresentanter deltagande i förhandlingar deltagande i arbetsgrupper särskilda undersökningar utarbetande av egna utkast och förslag till riktlinjer bearbetning och analys av undersökningar, utkast, förhand- lingsarbete m.m. kontakter med - information till andra företag, myndigheter m.fl.
administrativt arbete i anslutning till ovanstående.
Agpgsggjgg_tjll_gyg_krgy. Denna anpassning kan pågå under för- handlingsarbetets gång. Kostnaderna som uppstår kan huvudsakli— gen vara av engångskaraktär (e) eller av kontinuerlig karaktär
(k).
_ Om ändringar av produkter erfordras gäller (ändringarna kan även
vara betingade av informationskrav som indirekt leder till pro— duktändringar)
utveckling av nya eller ändrade provningsmetoder (e) utveckling av nya eller ändrade produktionsmetoder (e) utveckling av nya eller ändrade kontrollmetoder (e) ny eller ändrad utformning av produkt (e)
provning av egna produktens överensstämmelse med uppställda riktlinjekrav (e) anskaffning av nya (och dyrare) insatsvaror i produktionen (9. k) förlorad produktivitet (e)
fördyrad tillverkling i övrigt (k)
försämrad likviditet t.ex. till följd av att större partier måste inköpas av importör från utländsk tillverkare (k) extra provningar och kontroller i produktionen (k).
Om ändringar av informationen erfordras gäller (ändringarna kan vara betingade av ändringar i produkten)
- provning och annan anskaffning av uppgifter för att få för in— formationslämnandet nödvändiga fakta om produktens innehåll, beskaffenhet och egenskaper (e, k) ny eller ändrad utformning av förpackningar, etiketter, skyl- tar, broschyrer, annonser m.m. (e, k) provning av hur den nya informationen "slår" på marknaden (e) tryckning och distribution inkl. uppsättning av nytt eller ändrat säljmaterial (e, k).
Gemensamt för båda gäller
— minskade intäkter till följd av att produkter som inte lever upp till de nya kraven måste utförsäljas till lägre priser el— ler utgå ur sortimentet (e) anskaffning av nya eller ändring av befintliga maskiner och apparater för att möta nya produkt- eller märkningskrav (e) anlitande av arbetskraft med speciell kompetens (e, k) information till och utbildning av anställda, säljare m.fl. om nya krav (e)
- kontakter med branschorganisationer. Konsultbyrån för Marknads- rätt, KOV/KO m.fl. för att få kunskap om hur kraven närmare skall tillämpas (e, k) — administrativt arbete i anslutning till ovanstående (k).
Vid Eillämenins_a!_krsysn kan bl-a- uppstå
- försämrad lönsamhet och försämrad marknadsandel till följd av minskad försäljning, beroende på t.ex. dyrare produkt och svårigheter att anpassa sig till nya krav.
3.2 Nytta
Följande effekter, varandra delvis överlappande, kan uppstå för företag
— ökad kunskap om de krav statsmakter och myndigheter ställer på
företag vilket kan leda till enklare hantering eller undvikan- de av reklamationer, minskad risk för ingripande av KOV/KO, minskad risk för processer i MD, minskad risk för civilrätts- liga anspråk och minskad risk för dålig publicitet o.d. ökad konkurrensneutralitet genom att t.ex. samtliga produkter uppfyller viss standard eller att uppgifter i reklamen redovi— sas mot bakgrund av samma mätmetod o.d. billigare produktion genom standardisering
minskat arbetstidsbortfall genom att den egna arbetskraften drar nytta av riktlinjer med bl.a. produktsäkerhetsregler.
Vid försäljningen av produkten kan bl.a. uppstå
— förbättrad lönsamhet och förbättrad marknadsandel till följd av försäljning och god förmåga att anpassa sig till nya krav.
KONSUMENTERNA
Kostnader
Konsumenternas kostnader kan delas upp i två grupper.
Dels har de kostnader i sin egenskap av samhällsmedborgare
— skatter och avgifter till offentliga sektorn.
Dels har de kostnader i sin egenskap av just konsumenter
fördyrade produkter färre valmöjligheter minskad konkurrens.
Nytta
Nyttoeffekterna för konsumenterna utgörs framför allt av för- bättrad ekonomi och minskade risker för liv, hälsa och säkerhet. Som exempel kan nämnas
minskat informationsinsamlingsarbete
bättre val av produkter, minskad besvikelse över ev. dåliga köp
bättre val av betalningsform
energisparande'
bättre och säkrare utnyttjande av produkter, minskat fysiskt lidande
ökad trygghet.
Bilaga 6:1 Exempel på ärenden om informationsskyldighet och produktsäkerhet som handlagts av KOV/KO
De exempel som finns i denna bilaga har hämtats från KOV:s tidskrift Konsumenträtt & Ekonomi åren 1977—1981 och har sammanställts inom riktlinjekommitténs sekretariat. Exemplen i avsnitten a—c hänför sig till kapitel 6 om information och exemplen i avsnitt d till kapitel 7 om produktsäkerhet. Det bör påpekas att vissa exempel i avsnitt c berör säkerhetsfrågor och att det i avsnitt (1 finns exempel på hur säkerhetsproblem kan lösas med informationsåtgärder.
a. Informationsärenden som avgjorts genom KO:s l förelägganden
Annonsens antika telefon fick inte kopplas in på telefonnätet
Vilseledande postorderannonsering för telefonapparat. Informationsplikt, dnr 76/K2701.
I en postorderannons för tele- fonapparater "från århundradets begynnelse” som publicerats av en dansk firma stod bl a: "Apparater- na kan användas som vanlig tele- fon. Beställ i dag och gör en guld- kantad investering." (Se foto.)
orknodsiörings- ogen
Annonsen anmäldes till KO av en konsument som köpt telefonap- paraten, men som vid begäran hos televerket om inkoppling av appa— raten blev upplyst om att appara- ten inte fick kopplas in på tele- fonnätet.
KO underrättade annonsören om att apparater som inte tillhör
Kunden skall upplysas om faktureringsavgift
Underlåtenhet att lämna totalpris. informationsplikt, dnr 76/K2503
"Firma Backlunds El—service har till min överraskning på två räk- ningar till mig tagit upp ”fakture- ringsavgift' ä 5 kr + moms. Jag fin- ner firmans förfarande principiellt förkastligt... På detta sätt kan konsumenten belastas med all- sköns godtyckliga oaviserade av- gifter av. varierande storlek, och jag har svårt att tänka mig att detta kan vara förenligt med god mark- nadsföring i lagens mening" hette det i en anmälan till KO där en konsument anmärkte på att han fått en räkning på högre belopp än vad som överenskommits med fö— retaget.
KO erinrade företaget — AB Backlunds Elservice — om att pris-
televerket får anslutas till tele- fonnätet endast efter tillstånd från televerket — enligt de villkor som gäller för telefonabonnemang i Sverige. Den abonnent som bröt mot bestämmelsen kunde avstäng- as av televerket.
Annonsören upplystes om att te-. leverket inte gav tillstånd till in- koppling av apparater av det slag som firman marknadsförde. Dessa apparater kunde enligt KO:s me- ning endast användas på interna linjer, men inte kopplade till tele- verkets ledningar.
KO ansåg det vara av särskild betydelse från konsumentsynpunkt 'att information om detta gavs i
marknadsföringen (3 & marknads- .
föringslagen).
Mot bakgrund av detta utfärda- de KO informationsföreläggande för annonsören. Wolfgang Blasch- ke med firma Wobaco Scan—Pro- ducts V/ Wolfgang Blanschke mås- te "vid annonsering av telefonap- parater klart ange att apparaterna inte får kopplas till televerkets led— ningar". Föreläggandet var förenat med ett vite på 10000 kronor.
uppgifter till enskilda konsumenter enligt 2 & marknadsföringslagen måste vara fullständiga och rättvi- sande. KO anförde att konsumen- ten måste ha möjlighet att i förväg bedöma vilket ekonomiskt åta- gande han gör genom att tex be- ställa en viss vara eller tjänst. Där- vid hänvisades till ett beslut av marknadsdomstolen (MD nr 197322) där domstolen fastslagit att det totala priset måste anges i ett företags marknadsföring.
KO erinrade vidare företaget om den överenskommelse som träffats mellan K0 och näringslivets orga- nisationer beträffande prisuppgif- ter till konsumenter. Överenskom- melsen innebär att näringsidkare, som vid försäljning av vara eller tjänst tar ut expeditionsavgift, fak- tureringsavgift eller annan sådan särskild avgift utöver priset på själ- va varan eller tjänsten, skall, senast när avtal träffas med konsumenten,
”från århund- radets begynnelse" fick inte kopplas in pa' telefonnätet — vilke! annan- sören också ålades att upplysa om i reklamen.
tydligt upplysa denne om avgiften och dennas storlek.
KO underströk att det var av sär- skild betydelse frän konsumentsyn- punkt att näringsidkare informe— rade sina kunder i enlighet med överenskommelsen. För att säker-' ställa att företaget iakttog vad som anförts utfärdade KO informa- tionsföreläggande.
AB Backlunds Elservice och dess innehavare Kurt Åke Back- lund ålades därigenom att ”vid marknadsföring av reparations- tjänster i fall där faktureringsavgift eller annan liknande särskild avgift tillkommer utöver priset för tjäns- ten, på tydligt sätt upplysa kon- sumenten om den tillkommande avgiften och dennas storlek senast när avtal träffas med konsumen- ten.” Föreläggandet var förenat med vite på 10 000 kronor. I
3
Endast felfri TV — annonsörens krav på inbytesapparat
Ute/ämnad uppgift vid rabatter- bjudande, informationsplikt, dnr 77/ [(2199.
”1.000'.—— för er färg-TV. 500:— för svart/vit vid byte till ny Färg- TV” stod det i en annons som an- mäldes till KO.
Anmälaren påpekade att han vid kontroll hos affären fått upplysning om att erbjudandet gällde under förutsättning att inbytesapparaten var hel. Han uppgav vidare att fö- retaget tidigare annonserat på sam- ma vilseledande sätt och efter på-
Svårt avgöra behovet av kondensrör
Ofullständig information vid mark- nadsföring av s k kondensrör till skorstenar, dnr 77/K3375.
Sedan konsumentnämnden i
5
Betala med ränta för resa med plastkort Information, resor. dnr 80/K3733
Enligt 5 & konsumentkreditlagen ska information om den effektiva räntan för krediter lämnas vid an- nonsering. skyltning och liknande marknadsföringsåtgärder.
l Trivselresors annons för vin- tersäsongens skidresor fanns ingen uppgift om effektiv ränta. trots att man puffade ordentligt för att an- vända kontokort vid köp av resa under rubriken "Åka skidor på plastkort".
pekande från KO utfäst sig att upp- höra med annonseringen.
KO vidarebefordrade innehållet i anmälan till annonsören. KO rik-. tade därvid kritik mot att denne, trots utfästelsen, fortfarande an- vände sig av annonsering där man utelämnat upplysning om att er- bjudandet gällde under vissa för- utsättningar.
KO framhöll att det var av stor vikt att annonser förmedlade sådan information att konsumenten kun- de göra en riktig bedömning av ett erbjudandes förmånlighet. Enligt KO:s mening var annonsören, i det aktuella fallet, skyldig att i skriftlig och muntlig marknadsföring upp- lysa om de förutsättningar som
Trollhättan fått upprepade kla- gomål på försäljning och installa- tion av s k kondensrör till skorste- nar gjorde konsumentsekreteraren Lisbeth Tinderholt en anmälan till KO. Enligt Tinderholt var infor- mationen vid köpetillfållet högst bristfällig och vilseledande.
Efter utredning konstaterade KO att de människor som fick er- bjudandet att köpa kondensrör kunde antas ha svårt att ta ställning till behovet av ett sådant rör. Efter- som denna bedömning är av vä- sentlig betydelse för konsumenten utfärdade KO ett informations- föreläggande för montören Leif Gustavsson i Uddevalla. Med stöd
KO erinrade om att annonsen stred mot marknadsföringslagens bestämmelse om att reklam ska in- nehålla information som är väsent— lig från konsumentsynpunkt.
För att säkerställa att kommande marknadsföring inte skulle komma att utföras i strid mot gällande reg- ler utfärdade KO ett informations- föreläggande. Trivselresor AB åla- des där att vid ett vite av 50 000 kr att lämna tydlig uppgift om den ef- fektiva räntan vid marknadsföring av kontokredit.
Föreläggande godkändes ärendet avskrevs;
och
gällde för erbjudandet att köpa in begagnade TV-apparater.
För att säkerställa att detta sked- de i fortsättningen utfärdade KO informationsföreläggande.
Sven-Olof Ervallius med firma ERWA radio och tv-service ålades därmed att "då han i samband med skriftlig eller muntlig marknadsfö- ringigentemot konsument av TV- apparater erbjudit sig att till visst' angivet pris köpa in begagnade TV- apparater — tydligt upplysa om de förutsättningar som gällde för er- bjudandet tex att apparaterna måste vara i visst skick eller av viss årsmodell". Föreläggandet var för- enat med vite på 15 000 kronor. I
av marknadsföringslagen ålades Gustavsson att "vid marknadsfö- ring av s k kondensrör till skorste- nar och monteringsarbeten för in- stallation av sådana rör
]) tydligt upplysa konsumenten om att behovet av kondensrör i det enskilda fallet lämpligen bör be- dömas av skorstensfejarmästare el- ler annan fackman på området
2) skriftligen ange sitt namn, sin adress och sitt telefonnummer
3) i fall där garanti lämnas skriftligen ange samtliga villkor för garantin". '
Gustavsson godkände informa- tionsföreläggandet, som var för- enat med ett vite på 10 000 kr. I
Tang måste redovisa frånvaro
av fruktråvara Informationsplikt or'hförbudsföre— läggande, pulverdryck, dnr 79/ K4358
Att Tang inte innehåller fruktrå- vara ska hädanefter tydligt redovi- sas vid annonsering och annan" lik— nande marknadsföring av General Foods pulverdryck med apelsin— smak. Det har bolaget förbundit sig efter" informationsföreläggande. Vidare har bolaget godkänt ett för— budsföreläggande att inte vid nå- gon marknadsföring använda ut- tryck som "naturliga ingre- dienser” eller annan liknande for- mulering samt att inte använda
Förbud mot fagra löften om bantning Förbudsföreläggande och infor- mationsföreläggande, muskelträ-
nare dnr 80/K2840
För Slendertone-metoden. ve- tenskapligfigurkontrolloch ansikts- vård, propagerar AB Anita Kin- derby i Orbyhus i broschyr. sälj— brev och veckotidningsannonser. i korthet består metoden av en elektronisk apparat. som påstås stimulera musklerna genom signa- ler. All aktiv fysisk träning blir onödig genom att man passivt app- licerar apparatens gummiplattor på valda kroppsdelar. Slendertone kan kosta upp till 3 500 kr och bo- laget erbjuder också apparaten att köpas på kredit.
Reklamen för Slendertone ka- raktäriseras av en mängd ostyrkta påståenden om mätbara resultat för figurkontroll. Bl a sägs de fles- ta minska ända upp till 3 cm redan efter första behandlingen. Meto- den påstås t o m vara mer effektiv än gymnastik. Vissa formuleringar antyder att metoden skulle kunna
bildmaterial. som anger eller anty-l der att Tang är apelsinjuice. Såvitt gäller Tang-förpackningen har bo- laget skriftligen förbundit sig att ändra den till att inte längre ge in- tryck av att den innehåller fruktrå— vara. Gamla förpackningar får dock distribueras och finnas i lager under en övergångsperiod i höst. Detta är resultatet av förhandlingar mellan konsumentverket och Ge- neral Foods AB.
Bakgrunden till förhandlingarna var bl a en anmälan från en skol- klass, som reagerat på den soliga annonser—ingen av Tang. Konsu- mentverket höll med om att mark- nadsföringen kunde bedömas som otillbörlig mot konsumenten. Vis- serligen framhålls i annonserna och på förpackningen att Tang be- står av artificiella och naturliga ämnen. Det naturliga ämnet är
medföra en reduktion av lokal an- samling av fettvävnad. Den veten- skapliga utformningen av broschy- ren liksom hänvisningar till ett ut- ländskt _forskningsföretag bidrar till att påståendena ger sken av att vara vederhäftiga.
KO medger att Slendertone eventuellt kan ge en viss muskel- stimulen'ng. men däremot inte att metoden ökar energiåtgången (som i sin tur eventuellt medför reduk- tion av fettdepåer) eller förbättrar konditionen. Därför är det felaktigt att påstå att användningen av Slen- dertone skulle vara fördelaktigare än aktiv fysisk träning.
Med vederhäftighetskravet i 2 & marknadsföringslagen som grund har KO lämnat bolaget förbudsfö- reläggande att i marknadsföringen använda formuleringar som det in- te finns täckning för. t ex ”den mest effektiva metoden för total f- gurkontroll som någonsin varit till- gänglig för allmänheten" och "Vårt lätta rörelseprogram (utan ansträngning) och unika nutritio- nalprogram är den mest erkända metoden att snabbt få en bättre fi—
socker. Resten är i stort sett smak- ämnen. KO framhåller, att det avgörande är vilket intryck uppgif- ten ger. Uttrycket ”naturliga in— gredienser” leder i det här sam- manhanget tankarna till apelsiner och är därigenom vilseledande och otillbörligt mot konsumenterna. intrycket förstärks av bl a en veckotidningsannons. där en ung familj avbildas vid frukostbordet. Drycken associerar till apelsin- juice.
Med stöd av 3 & marknadsfö— ringslagen framhåller KO att det är ett väsentligt konsumentintresse, att det tydligt framgår att fruktrå- vara inte ingåri Tang. Särskilt be- träffande livsmedel ska inte konsu- menterna genom reklam få felakti- ga föreställningar.
Bägge föreläggandena har fören- ats med vite på vardera 50 000 kr.
gur — och behålla den."
Förbudet omfattar också angi— vanden eller antydningar att appa- raten kan påverka figurförändring— är som uppkommer genom lokala ansamlingar av fettvävnad. Vidare förbjuds formuleringar som anger eller antyder att Slendertone har effekt på muskelstyrka och mus- kelkonsistens utan att samtidigt in- formera om att effekt kan förvän- tas endast så länge behandlingen pågår. Bolaget får heller inte påstå att det är fördelaktigare att använ- da apparaten än att idka aktiv fy- sisk träning.
Med stöd av 3 & marknadsfö- ringslagen ålägger KO bolaget att i sin marknadsföring av kredit för Slendertone lämna tydlig uppgift om den effektiva räntan och kre- ditkostnaden.
Bägge föreläggandena förenades med vite.
b. Informationsärende som avgjorts genom bransch- överenskommelse
8
Bort med halvsanningar i bioreklam
Bioannonsernas löften ska bli mer sanningsenliga i fortsätt- ningen. Att döma av anmäl- ningarna till konsumentver- ket har det tidigare funnits en del problem. Framför allt är det många barn som klagat på att matinéprogrammen inte motsvarat vad som utlovats i reklamen.
Konsumentverket och Film- branschens samarbetskom- mitté har enats om vissa prin- ciper för hur filmer ska få marknadsföras.
Ett fyrtiotal anmälningar har un- der årens lopp kommit in till kon- sumentverket/KO från besvikna biobesökare. Många av dessa an- mälningar har gällt matinéprogram för barn. Matinén Rosa Panterns snurriga gäng visade sig t ex inne- hålla bara fyra stycken 5 minuters inslag med Rosa Pantem.
Några elever som gick på filmen Scooby Doo reagerade mot att ba- ra hälften av tiden ägnades åt Scooby Doo. Resten var reklam och förspel. Om flera olika filmer ingår i programmet ska detta an- nonseras tydligt. Huvudfilmen i matinéprogrammet ska anges en- ligt denna överenskommelse och
även hur lång speltid den filmen har.
Det ska också klart framgå hur stor del av programmet som har svenskt tal. då uppgift nämns i re- klamen om att sådant förekommer. En matinéföreställning med filmen Lucky Luke rensar stan och Karl— Alfred i högform annonserades med tillägget "Hela gänget talar svenska”. Av filmtiden visades Karl-Alfred under ca 20 minuter och till anmälarens förvåning tala- de han bara engelska.
Renommésnyltning
Många anmälningar rör s k re— nommésnyltning. En publikdra- gande skådespelare slås upp stort i annonsen, men ibland visar det sig att han bara har en liten biroll. I en film skulle biobesökarna enligt an- nonsen få skratta med Rolv 'Fleks- nes' Wesenlund. men den glädjen blev inte långvarig för hans med- verkan inskränkte sig till 15 minu- ter. Hädanefter får reklam inte ge- nom bild eller text vilseleda om arten eller graden av en viss skå- despelares medverkan.
Andra bioannonsörer åker snål- skjuts på tidigare filmsuccéer. En film marknadsfördes med 'Börjar där Närkontakt av 3ze graden slu- tade”, men hade inget som helst samband med den filmen. i de principer som _nu antagits sägs klart ifrån att reklam inte får före- spegla att den utgör en fortsättning på en annan film om så inte är fal- let.
Bilder som används i marknads- föringen för en film får inte längre vilseleda om filmens innehåll och de ska självklart vara hämtade ur filmen. Det gäller också 5 k film- trailers. Om filmen har betydligt kortare speltid än normalt ska det också anges i annonsen.
Citat
Recensioner ska citeras på ett sätt som avspeglar recensionens huvudsakliga innehåll. Här har dock branschen redan sanerats ge— nom en överenskommelse med Svenska Kritikerförbundet. Kriti- kerna ser själva till att deras recen- sioner citeras och presenteras på ett rättvisande sätt. Om ett bolag bryter mot detta, har Kritikerför- bundet möjligheter att kräva ] 000 kronor i straffavgift. Det får alltså inte förekomma annonser med tex- ten 'Årets film!” om det i recensio- nen stod 'Årets filmfiasko!” '
Därmed har verket fått igenom samtliga punkter med undantag av kravet på att annonsören också måste upplysa om hur mycket Sta- tens Biografbyrå, populärt kallad censuren, eventuellt har klippt i en film. Exempelvis: 234 m klippt av Statens Biografbyrå. Det har näm- ligen hänt att filmen visats i klippt skick där sammanhanget gått för- lorat genom att scenerna inte lång- re hänger ihop. Detta krav ville dock branschen inte gå med på. Konsumentverket ansåg dock att denna fråga inte var speciellt angelägen från konsumentsyn- punkt och den lämnades därför.
seu. 7:
Rosa Panterns snurriga gäng
c. Informationsärenden som avgjorts på annat sätt
Kostnadsförslaget får kosta
Avgift för kostnadsförslag, in or- mation, dnr 76/K290
En anmälare berättade att hon lämnat in sin miniräknare för repa- ration till AB Waidele i Göteborg. Hon begärde kostnadsförslag. Ef- ter en tid meddelade firman att de inte förde detta märke av miniräk- nare och inte hade de reservdelar som behövdes för att kunna repa- rera. För att få tillbaka den fortfa- rande trasiga miniräknaren kräv— des anmälaren på en undersök- ningsavgift på 15 kr.
Många fel i annons om diskmaskin
Diskmaskin, åberopande av test, dnr 79/K4270
DISKMASKIN
. Golvmodoll . 10—12 personer . Holt | room-ltt . Bal-noll:” . övonvlmnlngnkydd
nu inom 1.875:—
Wennm- mkonwmw guden m Magdalene-uttalet. mmTymnmlvutq- monw rimma—t.om
EUROPAS TYSTASTE DISKMASKIN
Itt minne um lla-tl Montanus-r.
mm.-r:" HusuAuerAnsr
mn. m och ny..
Waideles svarade att det i prak- tiskt taget alla branscher är praxis att kunden får betala för kostnads- förslaget om det inte blir aktuellt med reparation. Enligt Waideles hade kunden också informerats om detta.
Konsumenttjänstutredningen har i sitt förslag till konsument- tjänstlag (SOU 1979:36) formulerat en regel om avgifter för förbere- dande undersökningar på följande sätt (2 kap 15 5):
"Har konsumenten uppdragit åt näringsidkaren att företa förbere- dande undersökning eller liknande arbete för att utreda omfattningen av en tjänst eller kostnaden för densamma, är konsumenten skyl- dig att betala för detta, såvida han inte på grund av sedvana inom
Firma Hushållstjänst i Umeå an- nonserade ut en diskmaskin tillver- kad av Zanussi till "Nu endast 1 875:—”. I annonsen stod vidare "Du ska veta att konsumentverket gav den högsta betyg på diskresul- tatet och den tyska motsvarigheten gav den berömmet som EUROPAS TYSTASTE DISKMASKIN".
Annonsen anmäldes till konsu- mentverket. Handläggaren av ärendet skrev till Hushållstjänst- och påpekade att den på tre punk- ter stred mot marknadsföringsla- gen: — det framgick inte vilken disk- maskin som avses — det framgick inte av annonsen vilket som är det ordinarie priset. Priset ] 875:- framställs som för- månligt, men för att konsumenten ska kunna bedöma detta fordras att det ordinarie priset anges
—- den enda diskmaskin av Zanus- sis tillverkning som ingår i konsu- mentverkets senaste test är Zanus- si 612. Av de golvmaskiner som ingick i testen hade samtliga, utom
branschen eller i övrigt hade skäl att anta, att detta arbete skulle ske utan vederlag.” Detta innebär en formalisering av den praxis som utbildats.
Konsumentverket anser att nå- ringsidkaren har informationsskyl- dighet. I det aktuella fallet uppger Waideles att de lämnat sådan in- formation, anmälaren påstår mot- satsen. Uppgift står mot uppgift och det kan inte slås fast att anmä- laren inte informerats om debite- ringen för kostnadsförslaget.
Konsumentverket fann därför att det anmälda förfarandet inte kunde anses stå i strid med mark- nadsföringslagen eller på annat sätt bedömas som otillbörligt, och av- skrev ärendet.
en, lägre bullemivå än Zanussi 612. l konsumentverkets samman- fattande omdöme om maskinen på- pekades att den har högt buller. Vid" åberopande av testresultat i marknadsföringen ställs höga krav på vederhäftighet. Att enbart hän- visa till ”den Tyska motsvarighe- ten" (... till konsumentverket?), kan inte anses uppfylla dessa krav. Eftersom Hushållstjänst vid tidi- gare tillfällen fått anmälningar mot sitt sätt att utforma annonser, be- gärde konsumentverket en skriftlig förbindelse från företaget att i fort- satt annonsering: — ange vilken vara, märke och modell som avses — vid formuleringar av typen "Nu endast" i samband med prisned- satt vara även ange det ordinarie priset på varan — vid åberopande av testresultat. återge dessa på ett vederhäftigt sätt, så att de ej kan missförstås av konsumenten.
Hushållstjänst undertecknade förbindelsen och ärendet avskrevs.
11
Grumligt om grundskydd i försäkringsbroschyr
Oklar redovisning av samhällets grundskydd vid marknadsföring av barnförsiikring, dnr 79/K2375. Marknadsföring av trafikolycks- fallsförsäkring, dnr 79/K2850. Er- bjudande om trafikolycksfallsför- säkring, dnr 79/K3105. Anmälningar mot försäkringsbola- get Holmia-Hand i Hand har kom- mit in från tre konsumentsekrete- rare.
Det första ärendet rörde en bro- schyr om bamförsäkring. Enligt anmälaren saknades en redogörel- se för samhällets grundskydd, t ex vilken ersättning och andra förmå— ner som försäkringskassan ger och vad man få genom skolans olycks- fallsförsäkring. I ett brev till ver- ket hänvisade bolaget till att infor- mation fanns i bl a försäkringskas- sans broschyr "Förtidspension”. Efter förhandlingar med verket meddelade bolaget att man nu hade
12
Styrenhaltig smältplast bör ha varningstext
lnformationsplikt- varningstext, smältplast, dnr 78/K4269
Till konsumentverket kom flera förfrågningar, bl a från fritidshem, angående innehållet i s k smålt- plast, ett hobbymaterial som an- vänds för gjutning av småföremål. Smaltplasten består av plastkorn, som smälter ihop när de upphettas till 200”, vilket alltså kan ske i van- lig ugn.
infört information om samhällets försäkringsskydd för barn och ung- domar i sin broschyr.
' Det andra ärendet avsåg ifråga- satt negativ försäljningsmetod. Från Halmia-Hand i Hand hade en konsument fått sig tillsänt ett för— säkringsbrev för trafikolycksfalls— försäkring samt två påminnelser om betalning av premien. trots att han inte hade beställt någon för- säkring. Det visade sig att bolagets försäljare vid en telefonkontakt med konsumentens fru av misstag uppfattat att hon beställt försäk- ringen som ombud för sin man. Ef- ter ett sammanträde med verket har bolaget meddelat att försäk- ringsavtal normalt ska ingås direkt med försäkringstagaren och att be- talningspåminnelser efter telefon— försäljning i fortsättningen ska in- nehålla uppgift om att försäkringen grundas på telefonbeställning och att den kommer att annulleras om konsumenten inte betalar.
Den tredje anmälan rörde ett er- bjudande om trafikolycksfallsför- säkring, som var utformat som ett försäkringsbrev med vidhängande inbetalningskort. Vid ett samman- träde med verket uppgav bolaget
Varken innehållsdeklaration eller hanteringsföreskrifter fanns på för- packningarna, som marknadsför- des av Panduro Hobby.
Konsumentverket påpekade för Panduro Hobby att produkter som" innehåller eller kan ge upphov till hålsofarligt åmne ska märkas enligt produktkontrollnåmndens anvis- ningar. I 3 5 marknadsföringslagen stadgas att näringsidkare har att lämna sådan information som år av särskild betydelse för konsument. Panduro Hobby svarade att en- ligt de tester av småltplasten som gjorts vid Jydsk Teknologisk Insti- tut var den inte att betrakta som hålsofarlig. Småltplasten består po- lystyrol och kan vid upphettning av-
att försäkringserbjudandet utsänts till de av bolagets kunder som re- dan hade bilförsäkring. Verket an- såg att marknadsföringen var dis- kutabel ur olika aspekter. Dels kunde en Holmia-kund av misstag tro att det var en pågående försäk- ring som skulle betalas. Dels stred texten på baksidan av erbjudandet (där det angavs att handlingen var ett försäkringsbrev) mot texten på framsidan (där det angavs att handlingen var ett erbjudande om försäkring). Och slutligen hade in— betalningskortet ingen text som visade att det endast tillhörde ett försäkringserbjudande. '
Bolaget utfäste sig i ett brev till verket att vid en eventuell framtida användning av liknande marknads- föring låta det framgå av själva in— betalningskortet att det var fråga om ett erbjudande att teckna för- säkring. Vidare skulle man använ- da ett mera neutralt säljbrev, som kunde förvandlas till ett gällande försäkringsbrev om kunden genom en inbetalning önskade utnyttja er- bjudandet.
Med hänvisning till bolagets ut— fästelser avskrevs ärendena utan ytterligare åtgärder. Vänd
ge styren. Halten styren över smålt plast hade vid prov endast uppgått till 10 ppm. Det hygieniska gräns- värdet för styren ligger enligt arbe- tarskyddsstyrelsens anvisningar på 40 ppm.
Med tanke på att småltplasten var avsedd att användas av barn och att risker fanns för att det givna gränsvärdet under vissa förhållan- den kunde tankas överskridas ansåg konsumentverket, efter kontakt med arbetarskyddsstyrelsen, att produkten borde förses med var-4 ningstext. Panduro Hobby medde- lade att man i fortsättningen skulle förse förpackningarna med den var— ningstext som föreslogs, och åren- det avskrevs. '
Parkeringstaxa ska anges vid infart
Information, parkeringsplats dnr 79IK3823
Två tågresenärer parkerade sina bilar på Car-Park AB:s parkerings- plats vid stationen i Nyköping. De löste parkeringsbiljett för 10 kr på stationen, placerade den på synlig plats i bilen och reste i väg. Vid återkomsten nästa dag fann de var- sin ”felparkeringslapp” på vindru- tan. En särskild avgift på 55 kr de- biterades, därför att parkeringsti- den gått ut.
Anmälarna vägrade att betala beloppet med hänvisning till att de varken genom anslag eller på annat sätt blivit informerade om att den parkeringsbiljett de löst endast gällde en begränsad tid.
Konsumentverket kan ej avgöra enskilda tvister, men kan enl 3 & marknadsföringslagen ålägga nä- ringsidkare att lämna sådan infor- mation som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Enligt Car-Park får de som köper parke- ringsbiljett samtidigt en upplysning om att avgiften är l0 kr per dygn. Men eftersom ett- civilrättsligt avtal ingås mellan fordonsRiraren och
Car-Park i och med att fordonet passerar in på parkeringsområdet kan det inte accepteras, att föraren får ta del av de villkor som gäller först när han/hon köper parke- ringsbiljett inne på stationen.
Car-Park uppmanades att ändra sin text på skyltarna vid parke- ringsplatsen, och att meddela kon- sumentverket hur och när man ha- de för avsikt att göra detta. Företa- get meddelade att man omgående skulle komplettera sina skyltar med en upplysning om att parke- ringsavgiften var 10 kr per dygn. Arendet avskrevs.
' Alla tågbiljetter
blev inte billigare
Information, SJ-resar, dnr 79/ K275I mfl
Konsumentverket har behandlat fiera ärenden som rör SJ:s lågpris- kampanj. Anmälarna anser att SJ:s information i annonser och i bro- schyrer varit vilseledande, efter- som den bl a inte upplyst om — att priset på pensionärsresor i vissa fall stigit — att kortare resor inte omfattas av prissänkningen — att tidsgränserna för s k spärrda- gar förskjutits
— att barn under 6 år inte alltid åker gratis utan att färdbiljetti vis— sa fall erfordras.
Konsumentverket fann att an- mälarnas kritik var berättigad. Att i reklam t ex påstå att man sänkt priset på "alla resor, rätt över" måste anses som vilseledande då priset för pensionärer i vissa fall faktiskt blivit högre. Prissänkning- arna gäller inte heller kortare sträckor. Också på de två sist- nämnda punkterna ansåg verket att SJ gett ofullständig information.
SJ utfäste sig att vid fortsatt marknadsföring sträva efter att ge en tydligare information. och åren— det avskrevs.
lmportören, Årestedts Bröderna AB. meddelade att förpackningar- na till varje tub numera har var- ningstext med texten:
Varning på ballongmassa: Håll andan!
Information, ballongmassa dnr 79/K5008
En skola på Gotland rapportera- de till hemkonsulenten att eleverna blivit illamående och fått huvud- värk efter att ha använt ballong- massa.
Enligt 5 3 marknadsföringslagen är näringsidkare skyldig att lämna information som har särskild bety- delse från konsumentsynpunkt.
VARNING!
Massan llVlChållPl aceton | smä manqder Vid lek med massan lzor man vada or- dentligt som! untlwka mand. mnq då ännoma kan crsaka ti.wudvark och yrsel Los- :vmqsmr'dlel atnmn .v !):m : larm,-i
Ärendet avskrevs.
16. Fick ingen rabatt
när maken var med
Information, restaurang, dnr 79/K2543
—— Får man annonsera så här? undrade två kvinnor som besökt restaurang Blå Aveny i Umeå och syftade på en annons där texten löd: "PLAY GIRLS damerna väl- jer bland tre lätträtter och vin för 15:— kr exkl servis".
De två kvinnorna ville utnyttja erbjudandet om en billig måltid och gick på restaurangen i sällskap med sina män. Men när de fick no— tan visade det sig att de fått betala fullt pris — det annonserade erbju- dandet gällde endast "ensamma kvinnor".
Restaurang Blå Aveny beklaga- de annonsens otydliga utformning och förklarade att den ska omarbe- tas och ärendet avskrevs.
' GIRLS
Dembma väller blend tie lätträtter —
och dricker ett . gun rött eller 15 "" exkl. servls vitt för bara (exkl. eervln)
SVINTOZ
sköna orkester Keve].
' ”"|
17
Verket
Besvikna barn lurade på smurf
Förpackningsdekor. barn, infor- mationsplikt, dnr 80/K66
— När det är barn som vilseförs känns det angeläget att försöka få till stånd ändringar, skrev den för- älder som anmälde en smurfför- packning till konsumentverket. Hennes 5»årige son hade på ett Do- musvaruhus köpt en smurfbåt som var förpackad i en pappkartong. På kartongen fanns en bild av båten med en smurffigur som passagera- re. Någon smurffigur fanns emel- lertid inte i själva kartongen. Det var därför befogat med tydlig in- formation på svenska vad som fanns i förpackningen, ansåg an— målaren.
översände anmälarens synpunkter till marknadsföraren, Kooperativa Förbundet (KF). Verket upplystes om att KF tillju- len l979 köpt in ett parti smurfar— tiklar från den svenske importö- ren, Harald Swedberg AB. Miss- förstånd i fråga om märkningen av innehållet i förpackningarna hade emellertid uppstått. Sedan KF ta- git del av verkets skrivelse hade man dock meddelat alla av koope- rationens försäljningsställen, som sålde. smurfartiklama, att tills vida- re inte sälja den kritiserade för- packningen.
KF meddelade att de flesta för- packningarna sannolikt redan sålts i julhandeln. På kvarvarande för- packningar förklarade KF sig be- redd att låta klistra etiketter med
texten "Smirrffigur ingår ej". KF upplyste om att förslaget skulle ses som en provisorisk lösning. För- packningar med påklistrade etiket— ter skulle inte användas efter mars månads utgång. Från verkets sida underströks att förslaget kunde ac- cepteras endast under denna förut- sättning.
Verket informerade Harald Swedberg AB om överenskommel- sen med KF. Verket framhöll vi- dare att en förpackning med fönster som visar innehållet måste använ- das för smurfartiklar från och med april 1980. Importören åtog sig att meddela detta till det tyska företag som sålde varan. Arendet av- skrevs.
624. Bilaga 6:1 18
Obefintliga personer får inte åberopas
Geografisk! ursprung, åberopan- de. direktreklam, dnr 79/K53IO
En kvinna beställde en handväs- ka efter att ha fått hem en reklam- folder från Ateljé Nancy i Helsing- borg. ] foldern. som var under- tecknad Nancy Kean. stod bl a: Jag har gjort den själv. här på Atel— jé Nancy.
När hon öppnade sin väska fann hon en fastsydd lapp med texten 'Made in Taiwan'. Detta var vilse- ledande marknadsföring. ansåg kvinnan, och gjorde en anmälan till konsumentverket.
— Formuleringen 'Jag har gjort den själv' är olyckligt vald. fast- slog den advokat som företrädde Ateljé Nancy. Han förklarade att
man översatt foldern från engel- ska. Där förekom ordet ”designed! [ den svenska versionen har man tydligen velat undvika ordet 'de- signad' och därför ersatt detta med 'gjort'. Företaget förband sig att i kommande marknadsföring inte lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter om varans geografiska ursprung.
Vid handläggningen av ärendet framkom att Nancy Kean inte exi- sterar i verkligheten. Konsument- verket ansåg att den som läser fol- dern får uppfattningen att Nancy Kean är en verklig person. och att hon har provat väskan som hon själv tillverkat i Helsingborg.
Konsumentverket hänvisade till ett prejudicerande beslut i mark- nadsdomstolen där ett försäkrings- bolag förbjudits att vid marknads- föring åberopa uttalanden av per- soner som inte existerar i verklig- heten. utan att detta i så fall fram- går tydligt.
Bara modernt på gammeldansbanan
ln forma lion .
nöjesannonsering.
dnr 79/K344 9
Domstolen motiverade sitt be- slut med att konsumenter får den felaktiga föreställningen att utta- landena i annonsen är autentiska och de kommer härigenom att upp- leva reklammeddelandet som starkt Övertygande. Marknads- domstolen fann därför att ifrågava- rande marknadsföring var vilsele- dande och klart otillbörlig enligt marknadsföringslagen.
Verket uppmanade företaget att förbinda sig att inte åberopa utta- landen av personer som inte exi- sterar i verkligheten utan att dettai så fall framgår tydligt.
Företaget ansåg visserligen inte att deras åberopande av Nancy Kean överensstämde med det nämnda fallet i marknadsdomsto— len. men förband sig ändå att beak- ta verkets påpekande och ärendet avskrevs.
— Min fru och jag åkte till Åseda Folkets Park efter att ha läst annonsen om gammeldans. skrev en anmälare till konsumentverket. Det var en resa på 2 X 82 km. Inträdet kostade tillsammans 50:— kr.
Klockan 21.45 lämnade paret festplatsen efter att förgäves ha väntat på den utlovade gammel- dansen. Här spelades endast mo- dern dans — foxtrot, slowfox och tango. En annons om dans bör vara varudeklarerad. tyckte anmä- laren. som också bifogat annonser »med exempel på detta.
Konsumentverket påpekade för Åseda Folkets Park att det är olämpligt att skriva "gammel- dans" om det är huvudsakligen modern dans som spelas.
Ärendet avskrevs därefter med hänvisning till att det är av ringa betydelse för allmän synpunkt att denna marknadsföringsåtgärd prö— vas.
Åseda Folkets Park
lördagen den Zl juli kl. 20 -—01
Gammaldans på Rondellen Kurts Kvintetl och ,landéns.
Damernas timma 23 "24.
Buss avgår Vetlanda jvgst. 19.40. Korsberga 19.55 Lindshammar 20.10. Klavreström 20.20. Norrhul 20.25.
20
Inga bevis för lägre pris
Prisjämförelse, rabatt, kombina- tionserbjudande, information, ste- reo TV, dnr 79/K5356
"LP-skivor Sundsvalls lägsta skivpriser". "| 200:— rabatt" och "Vid köp för minst 3 000:— får du ett TV-spel utan extra kostnad" lockade en TV- och radiof'irma med i sin annonsering. Reklamen anmäldes till konsumentverket av en konkurrent.
Verket upplyste annonsören, Stereo TV Marknaden Sundsvall AB, om marknadsföringslagens krav att den som ansvarar för marknadsföringen ska kunna styr- ka att alla utfästelser och påståen- den som görs i reklamen är riktiga.
Beträffande påståendet om "läg- sta skivpriser" måste Stereo TV Marknaden följaktligen lämna do-
21
Benbitar i hundmaten
Förpac'kningstext, hundfoder. dnr 79/K622
[ två anmälningar till verket rea- gerade konsumenter mot hundfod- ret ”Hundens sovel" som de hittat benbitar i. På förpackningen till varan angavs att den innehöll "färskt kött och inälvsmat från nöt och svin som frystorkats i lagom
22
Acceleration eller
bränsleförbrukning?
Bränsleförbrukning, personbil, dnr 80/K1375 m fl
"Noll till hundra på 7,8!" var rubriken i en annons för Citroen CX Athena. införd av Automobiles Citroen AB.
kumentation som bevisade att fö- retaget vid annonseringstillfållet tillämpade lägre priser än alla and- ra skivförsäljare i staden.
I fråga om rabatterbjudanden påpekade verket att annonserna saknade upplysning om priset på den utbjudna varan. Detta försvå- rade enligt verkets mening för kon— sumenterna att bedöma erbjudan- dets värde. Dessutom fanns det risk för att läsaren vid ett flyktigt studium av annonsen uppfattade rabatten som det totala priset. Fö— retaget anmodades därför i fort- sättningen, att i anslutning till ra- batterbjudande, tydligt upplysa om priset på varan.
Verket riktade även kritik mot erbjudandet om ett TV-spel vid köp av varor för 3 000 kronor. Verket hänvisade till förarbetena till marknadsföringslagen enligt vilka det ska föreligga ett funktio- nellt betingat brukssamband mel- lan utbjudna varor. Det innebär att varorna behövs samtidigt och att
stora bitar”. En av anmälarna upp- lyste om att hon vid kontakt med "marknad sföraren. Marketex AB. fått reda på att företaget fått unge— fär tio klagomål om ben i varan under det halvår den sålts. Marketex förklarade att produk- ten bestod av frystorkat slakteriav- fall. Eventuella benbitar sortera- des bort manuellt vid packningen. Företaget beklagade att det trots detta förekommit benbitar i för- packningarna. Marketex uppgav att man vid nytryckning av förpack— ningen avsåg att förse den med text
— Rubriken för tanken till acce- lerationsresurser, men gäller ben- _sinförbrukning. Jag anser det fel
att medvetet skapa ett missför- stånd. Bedrägligt, skrev en anmä- lare.
Konsumentverket granskade an- nonsen och fann att anmälarens uppgifter i sak var korrekta. Med avsevärt mindre stil, längre ned i annonsen berättades nämligen att bilen ifråga drog 7,8 liter bensin på 100 km landsvägskörning. Hade siffran 7,8 gällt acceleration hade
det är praktiskt att köpa dem till- sammans. Stereo TV Marknaden uppgav i sitt svar att påståenden om "lägsta skivpriser" inte skulle användas i fortsättningen samt att man skulle ange varans totalpris vid rabatterbjudanden. .
Företaget bestred emellertid att deras kombinationserbjudande stred mot marknadsföringslagen eftersom erbjudandet om TV-spel endast gällde de kunder som köp- te TV-apparater. Företaget var dock införstått med att avstå även från denna typ av annonserbjudan— de om verket hade motsatt uppfatt- ning.
I det beslut som meddelades fö- retaget uttalade konsumentverket att kombinationserbjudandet var otillbörligt eftersom det inte fram- gick av annonsen att erbjudandet endast gällde vid köp av TV-appa- rat och p g a att tilläggsvarans vär- de inte angivits. Med hänvisning till detta samt till företagets utfäs- telser i övrigt avskrevs ärendet. [:|
som talar om att benbitar kan före- komma och att konsumenten bör vara observant vid utfodringen.
En tidldärefter meddelade Marke- tex emellertid att företaget skulle sluta marknadsföra produkten. Fö- retaget anhöll därför om att få sälja resterande förpackningar. Dessa skulle i så fall förses med varnings- text. Företaget uppgav att lagret skulle vara slutsålt till första juli i år.
Verket godtog detta och ärendet avskrevs.
den varit extremt låg, men denna egenskap torde knappast vara av- görande för en normalbilists val av bil.
Bilens bränsleförbrukning, där- emot, torde ha stor, kanske avgö- rande betydelse för normalbilis- tens bilval. Det är. från samhällelig synpunkt önskvärt att egenskaper om bränsleförbrukning framhålls på bekostnad av uppgifter om prestanda.
Eftersom så faktiskt skett i detta fall, avskrevs ärendet.
Varningstexten skulle följa
internationella normer Krav på innehållsförteckning och vådlighetsmärkning, kemisk-tek- nisk produkt, dnr 79/K3006 Sommaren 1979 vidarebefordra- de hemkonsulenten i Kalmar en förfrågan från en konsument, som undrade vad som ingick i Delay-X, ett kemiskt preparat som används på frisbee-skivor för att uppnå bättre resultat vid olika fristil- tricks. Hennes son använde medlet som gjorde att "katten blev kon— stig och balkongväxterna vissna- de". Någon innehållsförteckning
Fel sko fotad
i annonsen Renommésnyitning, skor, dnr 80/ K3824
Åströms Skoaffär i Umeå an- nonserade om en sko för [95 kr. Det visade sig att priset dock inte gällde för den sko som avbildats i annonsen — en ECCO-sko — utan för en snarlik norsk sko. ECCO- skon har en rutmönstrad dekor- söm. på den norska modellen är sömmen kryssmönstrad.
Varning för trimning av mopeder
Säkerhet. märkning av Irimnings-_ detaljer. dnr 80/K2077
l avvaktan på de åtgärder som Trafiksäkerhetsutredningen före- slår för att förhindra olaglig an- vändning av trimmade mopeder har konsumentverket träffat över— enskommelse med Svenska Cykel- fabrikant- och grossistföreningen och Cykelhandlarnas Riksförbund. De ska vid marknadsföring av trimningsdetaljer till mopeder in- formera om de lagliga konsekven- serna av att köra med trimma-
eller vådlighetsmärkning fanns inte på förpackningen. Däremot före- kom råd om att inte bita på naglar- na och att dricka mycket mjölk!
Konsumentverket anmodade marknadsföraren, lfo Sportartiklar AB. att lämna en fullständig inne- hållsdeklaration för produkten. Den visade bl a att drivmedlet i Delay—X var en freon. Verket erin- rade marknadsföraren om att pro- dukter som innehåller freoner var- ken får tillverkas i eller importeras till Sverige sedan juli 1979. Pro- duktkontrollnämnden kan emeller- tid ge dispens för vissa produkter där freoner ingår. Marknadsföra- ren uppmanades ange om det fått dispens eller, i annat fall, om han var beredd att upphöra med pro- dukten.
Anmälaren yrkade nu på att sko- affären antingen skulle sälja EC- CO-skon för 195 kr eller dementera annonsen.
Företaget beklagade att de under semestertid varit tvungna att an— vända 'en färdig kliche' på en snarlik skomodell för att vinna tid. I fram- tiden ska de använda original- klichéer. Med hänvisning till denna utfästelse avskrevs ärendet.
de mopeder på allmän väg, genom att märka varje trimningsdetalj med en informationstext. Postorderföretagen Alvar An- dersson Motor AB och AB Hob- bex är emellertid inte medlem- mar i branschföreningarna. Kon- sumentverket har därför träffat se— parat överenskommelse med dessa företag. Vid marknadsföring och försäljning av s k trimningsdetaljer till mopeder ska de förses med en informationstext som ska
Med trimningsdetalj avses i denna överenskommelse effekthöjande tillbehör såsom exempelvis förga- sare, cylinder och specialkolv.
Overenskommelserna trädde i kraft den 1 september 1980.
lfo Sportartiklar svarade att man kände till att freoner som drivme— del var förbjudet och att man där— för skulle övergå till ren butan pro» pan med lösningsmedlet l.1.1 tri- kloretan som drivmedel i Delay—X. Förpackningen skulle då också förses med vådlighetsmärkning.
Verket upplyste om att förpack- ningen enligt de regler som gällde inom Europeiska Gemenskapen (EG) måste märkas på följande sätt: ”1.1.1 trikloretan. Farligt att inandas och förtäras. Förvaras oåtkomligt för barn. Undvik kon- takt med ögonen”. Verket ansåg att samma text borde användas i Sverige.
Marknadsföraren meddelade att texten skulle tryckas på förpack- ningen, varefter ärendet avskrevs.
. Nat litt.! luder shmtodred . Fotvlnlig list . um g-sule . Toppensko lor sum 35 — 42 promenaden
”Bl Pl SÅ um [MEET MSIE! mot mm seo—n JKOR um 930—13
Velend—Ctly Umel T. W 04 93
DENNA TRIMNINGS— DEL FÅR ENLIGT LAG INTE ANVÄNDAS VID MOPEDKÖRNING PÅ ALLMÄN VÄG.
lyda:—>
DETTA ÄR EN MOTOROEL FOR TÅVLINGS— BRUK. DET ÄR FORMJDET ATT KÖRÅ EN TRIMMÅD MOPED PÅ ALLMÄN VÄG. GÖR DU DET ÄNDÅ KAN DU FÅ HOTEN OCH RIS- KERAR ATT INTE FÅ LÅMPLIGMETSINTVG FOR KORKORT.
26. Mycket luft i påsar med chips Förpackning. fyllnadsgrad, chips dnr 80/K 1782
"Hej KO! Vi vill klaga på att chipspåsarna innehåller bara hälf- ten chips. Den andra hälften är luft,” skrev två besvikna chipsäta- re.
27
Lånad slant mindre värd än sparad
Information, dnr 79/ K2213
— Sparar du till kontantinsatsen för eget hus eller lägenhet? . . . Sparlånet är ett bra sätt att för- korta vägen till en bättre bostad
. . . Du sparar till en del av kontantinsatsen och lånar resten, stod det i en annons från Sparban- kerna.
Anmälaren uppgav att han vid kontakt med den lokala sparban- ken, Jönköpings läns Sparbank, fått veta att sparlånebeloppet inte alltid kunde användas till kontant- insatsen vid husköp.
sparldn,
28
Skriftlig information när inte små barn
Säkerhet. glass, dnr 80/K4322 mfl
Triumf—glass sålde under l980 glassen Bubbel Topp. en plaststrut som var fylld med glass och med len tuggummikula i botten på stru— ten.
En upprörd förälder ringde kon- sumentverket efter ett tillbud. då hans son höll på att kvävas när han satte tuggummit i halsen.
Triumf glass förklarade att skyl- tarna som användes vid försälj- ningen tydligt visade att glasstru— ten innehöll tuggummi. Förpack- ningen var dessutom genomskinlig och tuggummikulan syntes genom
Konsumentverket svarade att enligt marknadsföringslagen kan man angripa förpackningar som in- te är tillräckligt fyllda. Som en all- män princip gäller att en förpack- ning inte ska göras större än vad innehållet kräver. Man anser att cirka 85 procent ska fyllas.
Om någon förpackning av spe- ciella skäl inte kan fyllas så mycket måste det finnas en markering på förpackningen som visar att den
Jönköpings läns Sparbank anför- de till verket att det belopp som en person erhöll genom sparlån givet- vis fick disponeras efter eget gott- finnande. Om pengarna skulle an- vändas för att finansiera ett fastig- hetsköp, och om personen (hos banken) ansökte om ytterligare lån för fastighetsköpet, kunde sparlå- nebeloppet dock inte jämställas med en kontantinsats, som bestod av helt på egen hand sparade me- del. I ett läge då utlåningsmöjlighe- tema var begränsade prioriterades följaktligen låneansökan från en person som själv kunde prestera hela kontantinsatsen.
Jönköpings läns Sparbank ansåg att annonsen från den synpunkten fått en alltför kategorisk utform- ning. Sparfrämjandet, som svarar för Sparbankernas gemensamma reklam, ansåg emellertid inte att
plaststruten. Företaget var ändå villigt att ytterligare förtydliga att glassen innehöll tuggummi om så skulle behövas.
Livsmedelsverket ansågdet inte tillräckligt att upplysa om tuggumi- kulan på skyltmaterial och för- packning, eftersom glass ofta köps av barn som inte kan läsa. Barn kan inte heller bedöma riskerna med att det i glasstrutens botten ligger ett tuggummi. Enligt livs- medelsverket var det överhuvud- taget högst olämpligt att livsmedel förpackades så att det kunde före- ligga risk av något slag. Det gällde i synnerhet livsmedel som före- trädesvis konsumeras av barn.
Konsumentverket avskrev ären- det sedan Triumf glass meddelat att de slutar tillverka Bubbel Topp. Lagret beräknades vara slutsålt maj l98l.
inte är helt fylld.
När det gäller chipspåsar har konsumentverket tidigare varit i kontakt med en tillverkare som förklarade att man inte kunde fylla chipspåsarna helt. Man måste ha luft i påsarna som skydd för de spröda chipsen som annars skulle gå sönder när man distribuerar dem._ Detta skäl har verket godta- git. Arendet avskrevs.
annonsen stod i strid med den lo- kala sparbankens prioritetsbedöm- ningar.
Konsumentverket gjorde följan- de bedömning:
Det framgår inte av annonsen att prioritetsbedömningar kan komma att leda till att sparlånebeloppet in— tejämställs med sparade medel ide fall ytterligare medel kan behöva lånas från banken. Annonsens ut- formning kan på grund därav ge läsaren den uppfattningen att man regelmässigt får använda sparlåne- beloppet som kontantinsats och att prioriteringar aldrig kommer i frå— ga. Annonsen kan därför verka vil- seledande på konsumenterna. Ver- ket förutsätter därför att Sparfräm- jandet beaktar de påpekanden som gjorts om man i framtiden vidtar någon marknadsföringsåtgärd av liknande slag.
Nyhet
_tuggumml
"i botten
Bubbel Topp ”
vanilj med jordgubbsrippel tuggummi i botten
— Dykarur endast vid diskbaljan
Terminologi. information. tiiker- het. ur. dnr 79/K737
Ett par som gått en dykarkurs letade efter lämplig utrustning. De informerades i affärer om att Ti- mex dykarur inte var sämre än vanliga dykarur trots att de var fle- ra hundra kronor billigare. ! rekla- men fanns uttrycket dykarmodell samt att klockan var vattentestad. Timex serviceverkstad upplyste paret om att klockan var vatten- testad och tålde att bäras när man diskar eller badar i badkaret. An— mälarna ansåg att reklamen var vil- seledande och påpekade att en klocka som gick sönder under dyk- ning kunde få ödesdigra konse- kvenser.
TMX Svenska AB förklarade att urfabrikanter över hela världen en- ats om att använda beteckningen ”vattenskyddad" på vanliga klockor. Det innebär att klockan normalt inte tar in vatten ner till ca 25 meters djup. En ”vattentät” klocka avsedd för dykning med syrgasutrustning måste tillverkas med sådan precision på uppdrags- kronan att luft inte tränger in och kondens uppstår på insidan av gla- set. En vanlig uppdragsklocka slits vid kronan när den dras upp och de rekommenderade den därför inte som dykarur, däremot sålde de vattenskyddade uri dykarmodell.
Anmälarna som besökt Hera av Timex försäljningsställen, konsta- terade att försäljarna inte hade fackkunskap. Deras okunnighet jämte den olyckliga beteckningen "dykarur" ökade risken för olyck- or.
TMX ansåg inte att de utgivit sig för att sälja klockor lämpliga för
dykning med syrgasutrustning och kunde inte förstå att deras ageran- de kunde vålla olyckor.
Efter överläggningar med fack- män konstaterade konsumentver- ket att ett dykarur ska . vara försett med en tidring . ha en förslutbar krona
. boetten ska ha en täthet ej un- derstigande 5 atö.
Beteckningen dykarmodell avser däremot ur som inte uppfyller samtliga dessa krav. men som ser ut som dykarur. Eftersom uttryck- et dykarmodell kan missförstås bör det helst undvikas. I de fall det än- då används i marknadstöring mås- te det enligt verkets mening klart anges att uret saknar dykarurets egenskaper. -
TMX Svenska AB förband sig att rätta sin marknadsföring efter dessa krav och ärendet avskrevs.
Tillstånd krävdes för att köpa rävsnara
Information, rävsnara, dnr 79/K5513
I en anmälan till konsumentver- ket påpekades att Varuhuset Ugg- lan. Åsnäset. i en annons påstått att den rävsnara de säljer är tillåten att använda i de fyra nordligaste länen.
Däremot sades ingenting om att det fordras personligt tillstånd från länsstyrelsen för att snaran ska få användas.
Varuhuset Ugglan förband sig att i fortsättningen lämna sådan in— formation vid marknadsföring och ärendet avskrevs.
31
Mäklare annonserar som privatpersoner om bostadshandel
Vilseledande annonsering av mäk- lare, dnr 81/K818—834, 1271
En lång rad mäklare har annon- serat med enbart telefonnummer trots att de är näringsidkare inom bostadsbranschen. Detta framkom vid konsumentverkets granskning av Dagens Nyheters annonser un- der rubriken "Insatslägenheter kö- pes" under november 1980.
Näringsidkare är skyldig att uppge firmanamn vid all annonse- ring och annan marknadsföring. där ett utelämnande kan vilseleda konsumenten om vem'som annon- serar — en privatperson eller nä- ringsidkare. Konsumentverket har grundat sin bedömning på, förutom marknadsföringslagen, de normer som inom Auktoriserade Fastig- hetsmäklares Riksförbund och Sveriges Aktiva Fastighetsmäkla- res Riksförbund är vägledande för bedömningen av s k god mäklar- sed.
Sedan mäklarföretagen utfäst sig att vid fortsatt annonsering tydligt ange firmanamn har följande ären- den kunnat avskrivas:
. Everts Fastighetsbyrå, Even Nilsén
32
Extrapris får inte vara ordinarie pris Rabalterbjudande, prisjämförelse med ('n-pris i handeln, dnr 80/ K5352
Som "månadens kap” erbjöd Hemglass AB i ett flygblad sina kunder att köpa smörgåskorv till 35 % rabatt. Normalt ingår inte
. City—Bostäder (denna motpart har istället uppgivit att verksamhe- ten upphört i februari -81) . Percy Gustafson Fastighetsby- rå AB . Alfa Mäklarbyrå . Bymako Bygg— och markkon- sult AB . K Emtéus Fastighetsförsäljning () förvaltning . Rins Fastighetsförmedling . Hem & Fritidskonsult Mäklar- service AB . Erik Jonasson AB . Danderydsmäklaren AB . Doris Gramer Affärs- & Fastig- hetsförmedling . Svedlunds Fastighets & Juridis- ka Byrå . Sven Strindberg AB
Beträffande följande fem mäk- larföretag pågår förhandlingar:
. Nils Johansson . Lindblad och Elfving Bygg AB . Erik Windstedt Mark- och Hus- invest . I-Ielmuth Trulph HT Fastig— hetsbyrå . Maria Mäklare AB
De inringade annonserna ger in- trycket att en rad privatpersoner söker insatslägenheter. Men så är det inte — isjiilva verket är det sju näringsidkare, som ligger bakom telefonnumren. Fyra av dem har utfäst sig att i fortsättningen
korven i bolagets sortiment. Det uppgivna ca-priset baserades på uppgifter från bolagets leverantör. Enligt konsumentverkets riktlinjer beträffande extrapriser (KOVFS 1977:1) får termen "extrapris” an- vändas bara under förutsättning:
...att varan ingår i ordinarie sortiment och överensstämmer med den ordinarie varan,
...att varan har ett ordinarie pris.
— 55 % RABATT! * SMORGÅSKORV
tydligt ange firmanamn, och åren- dena mot dem har därför kunnat avskrivas. De tre återstående fal- len har överförts till KO eftersom näringsidkarna inte inkommit med något yttrande till konsumentver- ket. KO kan besluta om vitesföre- läggande för att få dem att yttra sig.
» INSATSLÅGENHETER
h . "mum nl Göran Formel vag u kvm nm san.- HSU em- m hyn-lig nl 1 en : grå-Milli Å'e im vin nu) -/m alu-md- () art modem 1 |, ljun. mu. bytes moi Le bom. :? oi in Norrl Lia-nga 11 1107 .fi. 11
Kb .. Inom Stol-Stockholm
" ' " Vi söker |:. Br % & & ilnilhillo 2 . Hr | Solna. KOM bot Tilllttdi Muu 06-760” 10
%
önsms:
l.. bonuin
LÄMNAS:
:i. . m-lrum hyn-mna as kvm. nuo-ig. . man". anlt ww | hum lm -Imln 1245 51 17 9407
ALLA LÄGENHETEH ER köp omg 34 76 08 John Mäklare 497070
Upp till 51” M — lion! Mulet vill km |. för Er |z|-IH nämn
BONYTI'ABISHTD
VI ldljlr El br.l|genh.-redhue stubb! '. _ I DERMÅLM bollnsnnu om I lol kåse- c-u Lidingö hyresrätt bv ml 14 . multi Ei m $n "s_im se" DN :| soon Brf med i l ö-MALM, Which
fll viii-unna mu v. av lgh . Halonen, knodden. maning. amg nu 99 9045 lot ung bull"-mu och "mm
Siw iu se?!»
BR INNERSTAN
_|;- iu nom dell-lund lev "om tio,. vill. . Siam-ma teman ous 59 60
För kunders rikning soker in NSB-ERF i Söderort RMA m-ZO 14 61 nu LÄGENHETER _aii KÖPES 10 70 94 ANGELÄGETIII
a: l 2 - mm" :i! han Omr ' - ', smsa
KLARNÅ l:a ÖSTERMÅLM brf un. rednus.reu1!t59$97| * " * " ' " en 4.5 . none mmm-n Ev
. . » __ .ussss .nu i nu 1—3 mm mu lot ' "'"';?" 3" "”"" """ ' Kor-i m 4 rie-59 91 57 i —- Or ceSOkvm hellt Vlult en. ”M"" == ": "d'," """. kop " pmupm nns—m oo * * ' ' ' -
'en m un nm ne.se 57 07
.; . en Hlllun
I ett brev till Hemglass AB häv- dade konsumentverket att påstå- endet om det nedsatta priset är vil- seledande enligt marknadsförings- lagen. Eftersom korven inte ingick i bolagets normala sortiment, mås- te det uppgivna rabattpriset be- traktas som ordinarie pris. Bolaget förband sig att i fortsättningen följa riktlinjerna för extrapriser i sin reklam.
Enrisrökt 420 gr.
. 22 cm lång!
: l:a-pris i handeln SB:-mg.
st
Vart extrapris 2l:42.'kg. Högst 3 korvar per kund.
Jämförelser i framtiden vilseleder
Vilseledande annonsformulering- ar, hushållsapparater, dnr 80/ K1069
".Om några år kanske alla hus- hållsapparater är lika bra som Husqvarnas är nu", löd annons- rubriken. I en serie annonser jäm- förde Husqvama sina hushållsma- skiner m'ed konkurrenternas. En- ligt konsumentverket gav annon-
Fakta och nonsens i olycklig blandning
Ordmissbruk, dnr 78/K3232
Det vimlade av uttryck som akustiska boostkontroller, våg- formsriktighet, spegelströmskopp- lingar och densitet'i texten när Na- tional Panasonic Svenska AB här- omåret publicerade helsidesannon- ser i dagspressen för receivers och skivspelare av märket Technics. Och genast hörde ett antal konsu- menter av sig med frågan om an- nonser verkligen får vara hur obe— gripliga som helst.
Aven den sakkunniga persona— len vid konsumentverkets tekniska byrå stod undrande inför ett och annat i den omfattande blandning— en av fakta och nonsens. National Panasonic ombads därför skn'ftli-
35 Ingen ränta på postgiro
. Information i postgirokampanj. dnr 8l/K852 ' Postgirot hade i början av året en reklamkampanj för att stimulera hushåll och enskilda konsumenter att skaffa sig postgirokonto. Bla ingick en affisch på vilken förekom påståendet att man ”sparar peng- ar" genom att betala räkningar via sitt postgirokonto och en broschyr som på framsidan har texten "Skaffa dig postgiro! Ett sätt att spara tid och pengar”. Med "spara
serna intrycket, att Husqvarnas produkter- i alla avseenden är bätt- re än samtliga andra märken på marknaden. Intrycket förstärks av påståenden om Husqvarnas för- språng och att andra märken an- stränger sig för att bli lika bra.
Konsumentverket bedömde for- muleringarna som vilseledande en- ligt 2 5 marknadsföringslagen. Av- görande är inte bara frågan om en framställning objektivt är korrekt. Otillbörlighetsregeln gäller varje marknadsföringsåtgärd som är äg- nad att vilseleda mottagaren, påpe— kade konsumentverket i ett brev till bolaget. Bolaget anmodades att styrka sina påståenden.
gen att förklara innebörden av ett tjugutal av de fackuttryck som fö- rekommer i annonserna.
Sedan företaget begärt och fått extra lång betänketid kom svaret — utan de efterlysta definitionerna. Den som önskade fylligare infor- mation hänvisades i stället till före- tagets katalog ”då det skulle kräva oändliga textmassor att i detalj för- klara och popularisera varje enskilt ord och uttryck i tidningsannon- sema". .
Företaget förklarade också att terminologin i annonema överens- stämde med språkbruket i konsu- mentfackpress, och att annonserna riktade sig till personer med kun- skaper om och intresse för kvalifi- cerade Hifi-utrustning.
Eftersom det fortfarande fanns oklarheter beträffande en del ut- tryck bad konsumentverket om ett yttrande från Sveriges Radioleve- rantörer"(SRL), som tidigare till- sammans med branschorganisatio- nen Hifi-institutet agerat mot ett
pengar" avsågs att man vid gire- ring från eget konto sparar in den avgift som måste erläggas om en räkning betalas via inbetalning- skort på ett postkontor. Konsumentverket ansåg emel- lertid att uttrycket "spara pengar” kunde vara vilseledande eftersom någon ränta icke erhålles på post- girokonto som innehas av enskilda personer (endast företag. närings- idkare och föreningar kan få ränta under vissa förutsättningar). Kon- sumentverket har därför träffat en överenskommelse med Postgirot om att vid marknadsföringen inte använda uttrycket "spara pengar" och inte heller påstå att postgiro-
Förhandlingar resulterade i att bolaget förband sig:
— att i de fall man i fortsättning- en använder den påtalade formule- ringen "Om några år kanske alla hushållsapparater. . ." kommer man tydligt att ange vilken eller vilka produkter som avses. Denna eller dessa produkter ska i jämfö- relse med konkurrerande produkter ha erhållit höga omdömen eller i förekommande fall betyg.
— att i fortsättningen inte an- vända formuleringar som "geniala bamsäkerheten, som fungerar i al- la lägen". _
Därmed avskrev konsumentver- ket ärendet.
alltför vidlyftigt bruk av specialut- tryck i syfte att imponera på kon- sumenterna.
Vid en sammankomst med re- presentanter för SRL. National Panasonic och konsumentverket enades man om att det vore olyck- ligt för såväl konsumentema som branschen om den påtalade typen av marknadsföring skulle bilda skola. Man enades bl a om följan- de punkter:
. Tekniska begrepp ska i första hand användas enligt internatio- nella normer. I andra hand får väl etablerade nationella normer an- vändas. . Vid användning av begrepp som är specifika för företaget ska dessa vara tekniskt korrekta. Så- dana begrepp bör förklaras. . De tekniska uppgifter som läm— nas bör vara av betydelse för appa— ratens bruksegenskaper. Sedan National Panasonic utfäst sig att följa dessa rekommendatio- ner avskrevs ärendet.
konto innebär ekonomiska fördelar, för kontohavaren. som tex inbe- sparing av avgifter. utan att samti— digt upplysa om att ränta inte er- hålles på kontot.
I annonser-. foldrar och broschy— rer ska alltid klart utsägas. på ett sätt som uppmärksammas av läsa— ren. att ingen ränta erhålles på postgirokonto. Denna uppgift kan emellertid utelämnas på affischer. Affischema i den kampanj som av— slutades i början av mars har ma- kulerats, men broschyren ”Skaffa digpostgiro" får användas sålänge den nuvarande upplagan räcker.
Efter denna överenskommelse har ärendet avskrivits.
36
Skrik-Alarm fungerar inte i kyla. uppgav en anmälare till konsu- mentverket. Skrik-Alarm mark- nadsförs av Dabi Chem Ltd AB och är en liten larmapparat i fick- format. När man trycker på den åstadkommer man ett mycket
starkt tjut. Det sker genom att gas med övertryck pressas mot ett membran.
Företaget medgav att nödlarmet inte fungerar om apparaten lämnas i sträng kyla. På förpackningstex- ten rekommenderas Skrik-Alarm att tas med på t ex skidturer. Ge- nom att värma apparaten i handen
d. Produktsäkerhetsärenden
37
Från säkerhetssynpunkt otillfredsställande konstruktion av barnvåg
Konsumentverket blev genom en konsument uppmärksammad på marknadsföringen av en barnvåg av märket "Syster Elna". Kon- sumenten, som hade hyrt vägen vid ett apotek, undrade om inte vågens konstruktion var otillfredsställande från säkerhetssynpunkt.
I en skrivelse till dels tillverka- ren. Nynäshamns vågfabrik. dels det apotek dår anmälaren hyrt vågen erinrade konsumentverket om bestämmelserna i— den utvid- gade marknadsföringslagen. Enligt lagen är det möjligt att med stöd av 3 & ålägga företagare och andra marknadsförare att lämna infor- mation som är av särskild betydel- se för konsumenten. Enligt den 4 5
är det möjligt att förbjuda farliga produkter eller produkter som är uppenbart otjänliga för sitt ända- mål. Anmälan aktualiserade frågan om konstruktionen av barnvågen var tillfredsställande från kon- sumentsynpunkt samt om mark- nadsföringen av den var förenlig
med den 4 5. I skrivelsen erinrades särskilt om att 4 & även är tillämp- lig vid uthyrning av varor.
Efter att ha inhämtat synpunkter från Samarbetskommittén mot barn- olycksfall påpekade konsument- verket för Nynäshamns vågfabrik att Syster Elnas barnvåg hade en konstruktion som var otillfredsstäl- lande från säkerhetssynpunkt. cf- tersom _vågmodellen saknade ver- tikal nackstopp och fast förankring av vågskålen.
Nynäshamns Vågfabrik uppgav att företaget med anledning av konsumentverkets skrivelse be- slutat att med omedelbar verkan lägga ned tillverkningen av Syster-
några minuter får man trycket att stiga och nödlarmet fungerar, an- förde företaget. I och med löfte att komplettera förpackningstexten med uppgift om avtagande funk- tion i kyla ansåg inte konsument- verket ytterligare åtgärder nödvän- diga. (dnr 80/K1370)
Elnas barnvåg. Apoteksbolaget AB som mottagit konsumentverkets skrivelse från det apotek som hyrt ut den kritiserade vågen. anförde att bolaget delade uppfattningen att barnvågsmodellen inte var så- ker. Apoteksbolaget meddelade att man omedelbart skulle upphöra med uthyrning av Syster Elnas barnvåg och ersätta den med en modell som bolaget fann säkrare. Med hänvisning till dessa ut- fästelser avskrevs ärendet från vi- dare handläggning. (dnr 76/K 445 )
Vilseledande marknadsföring
av skallra, ifrågasatt säkerhet
”Jag vill klaga över Esskas sä- kerhetsskallror, då jag tycker varu- deklarationen är felaktig. Jag köp- te en sådan skallra till barnvagnen, då jag tyckte att det var bra att det var sockerpiller som åstadkom lju- det. Tyvärr visade det sig snabbt att det inte är sockerpiller utan gröna plastbitar som kan vara myc- ket farliga för små barn att få i hal- sen... Det fordras bara ett par slag så ramlar dessa 'sockerpiller' ut.”
Så skrev en anmälare till kon- sumentverket i september 1976. Till anmälan bifogades en nyinköpt skallra av samma typ som den an- vända.
Under transporten till kon- sumentverket hade flera plastbitar
39. Billiga piratreflexer
var otjanliga Kördes till tippen Produktsäkerhet, dnr 77/K8I
Genom tidningsartiklar blev konsumentverket uppmärksam— mat på försäljningen av reflexbric- kor, som inte reflekterade ljus på ett tillfredsställande sätt.
De i artiklarna kritiserade re- flexbrickorna var plagiat av fin- ländska brickor, som enligt testre- sultat från statens provningsanstalt hade bästa testvärden.
från den nyköpta skallran trillat ut.
Esskaskallran marknadsförs av AB Robert Schmitz i Stockholm. I brev till företaget framhöll kon- sumentverket att marknadsföring- en av skallran kunde bedömas en- ligt 2, 3 och 4 55 marknadsförings— lagen.
Konsumentverket refererade till det faktum att plastbitarna hade ramlat ur under transporten. Mot denna bakgrund var det anmärk- ningsvärt att det på förpackningen angavs att "Skallereffekten åstad- kommes av sockerpiller som är helt ofarliga för barn". Vidare ifrågasatte verket vederhäftigheten i de omdömen som fanns på för- packningen: ”Esska-säkerhet", "Ni kan känna Er lugn". Slutligen ifrågasattes om skallrans konstruk- tion uppfyllde verkets säkerhets- krav på leksaker.
Företaget svarade konsument- verket att två olyckliga omständig- heter samverkat i samband med tillverkningen av skallran. Dels ha-
fört måste reflexbrickor uppfylla testvärdet 125 mcd/lux (millican- dela/lux) för att fungera tillfreds- ställande. Reflexbrickorna av fin- ländskt fabrikat hade värden på ca 1.000 mcd/lux, medan motsvarande siffror för plagiaten låg på ca 20 mcd/lux.
l skrivelse från konsumentverket till marknadsföraren Texaco Oil AB, framhölls att reflexbrickorna enligt statens provningsanstalts test framstod som uppenbart otjänliga och farliga. Verket erinrade om in- nebörden av 45 marknadsförings- lagen enligt vilken produkter som är farliga eller uppenbart otjänliga för sitt ändamål kan förbjudas.
de denna försetts med för stora hål. dels hade den packats i fel för- packning. Felaktigheterna hade upptäckts i början av maj l976. Då hade företaget stoppat utleveran- serna och ca 2000 skallror hade återlämnats från försäljningsstäl- lena. Endast ett fåtal skallror kun- de finnas kvar hos återförsäljare som inte hörsammat uppmaningen. Esska meddelade också att man upphört att tillverka skallror.
Beträffande påståendet "Esska- säkerhet" medgav företaget att texten var olämplig eftersom man aldrig kan garantera hundrapro- centig säkerhet. Formuleringen var. enligt företaget, till 90 procent borta från företagets produkter. Målsättningen var att den helt skulle avlägsnas.
Med hänvisning till det anförda avskrevs ärendet från vidare hand.- läggning. (dnr 76/K 876)
se att man vid uppläggningen av marknadsaktiviteterna för l976 bla valt de av verket kritiserade brickorna eftersom de syntes iden- tiska med de finländska men var ganska mycket billigare. Företaget betonade att man inte känt till de provningar som gjorts mellan olika fabrikat och att valet av reflexbric- kor var ett olycksfall, i arbetet.
Man meddelade också att kvar- varande lager av reflexbrickor ha- de körts till soptippen och att man numera sålde de finländska bric— korna. '
Med hänvisning till vad företaget anfört avskrevs ärendet.
40
,Säker Lek, till attack mot docka med gjutskägg
Produktsäkerhet, dar-ku. dnr 79/K523_7, 80/K327
En konsument anmälde i slutet av förra året till verket att hon köpt en docka till sin 7—månaders dotter. Barnet hade lyckats slita loss dockhuvudet från kroppen. Där fanns en tunn ojämn kant. "gjut— skägg". kvar från gjutningen av dockhuvudet. Mamman fann bar- net med små bitar av gjutskägget i munnen.
Konsumentverket tog upp över- läggningar med ICA AB. som im- porterat dockan och lät testa ett antal dockor. Det visade att huvu— det lätt lossnade på en delav dock— orna. På några av dessa fanns gjutskägg av sådan storlek att det kunde rivas eller bitas av. ICA för— klarade sig beredd att ta tillbaka aila dockor om verket bedömde det som nödvändigt.
Verket överlät dockorna för granskning av ett läkarteam på barnkirurgen vid St Görans sjuk— hus i Stockholm. De ansåg dock- an vara olämplig för små barn med tanke på att det alltid förelåg risk för att dockhuvudet lossnade. All— varligast var dock de fall då det fanns gjutskägg som kunde lossas så att bitar av deti värsta fall ham- nade i lungorna, där de kunde vålla allvarliga skador. Då emellertid så— dana olyckor är sällsynta bedömde läkarna det som en alltför kraftig åtgärd att totalt förbjuda försälj- ningen av dockan. De föreslog istället attt dockan skulle säljas till— sammans med en upplysning till föräldrarna om riskerna med att ge dockan till små barn.
ICA utfäste sig att se till att de handlare som sålde dockan satte upp varningsskyltar där det stod att den inte skulle köpas till barn under tre år eftersom den innehöll smådelar. ] framtida försäljning skulle dockförpackningarna förses med samma varningstext. ICA ut- fäste sig också att vid kommande
-I'
92
Rl-ll .tM—HDIH
Huvudet lossnar lätt på ICA-(luckan. [ vissajul/juum runa. läx! sitruu- de bilur ki'ur längst ut på doc/(uns lla/A. s k gilla/(ägg. Drum bilur kun i'urujurligu om de kommer ner [lungorna på barn.
inköp förbättra kvalitetskontrol— len. Med hänvisning till detta av— skrevs ärendet. (dnr 79/K5237)
En tid därefter inkom Konsu- mentgruppen Säker Lek — som bildats på initiativ av den förälder som anmält försäljningen av dock- an — med begäran om att KO skul— le föra ärendet till marknadsdom- stolen. Konsumentgruppen ansåg att det var befogat att med stöd av 4å marknadsföringslagen kräva att försäljningen förbjöds.
I den nya anmälan hävdades att dockhuvudet lätt lossnade och att bitar av gjutskägget kunde vålla allvarliga skador om de kom ned i lungorna. De skumplaststycken som dockkroppen var fylld med var lättantändliga och innebar även i övrigt risker för små barn.
Verket lät göra brandprov på skumplastfyllningen. Det visade sig att den inte var särskilt lättan- (ändlig. Verket framhöll också att skumplaststyckena i storlekshän- seende väl fyllde säkerhetskraven enligt gällande internationella nor- mer. Vidare erinrades om de utfäs- telser som ICA gjort.
Enligt verkets mening var dock- ans konstruktion inte sådan att den innebar en så betydande risk för barn under tre år. att ett försälj— ningsförbud med stöd av 4,5 mark— nadsföringslagen var motiverad. Den bristande produktionskontrol- len vid tillverkningen hade dock haft till följd att det på vissa ex— emplar av dockan fanns gjutskägg som blev åtkomligt om huvudet lossnade. Inga skador hade dock vållats av de cirka en kvarts miljon dockor av detta slag som sålts.
Konsumentverket avskrev ären- det (dnr 80/K327). Konsument— gruppen Säker Lek har emellertid därefter fört ärendet till marknads- domstolen.
Varningstext på bittermandelpåsar efter olyckstillbud
Krav på varningstext pa' förpack- ning. Infarmationsplikt. dnr 2361/76
Genom en tidningsartikel upp- märksammades verket på att för- giftningsfall inträffat på grund av förtäring av bittermandel. Bak- grunden var att några barn fått tag i en påse med bittermandel, som de åt upp. I tidningsartikeln ifrågasat- tes om det inte var motiverat att förse påsarna med varningstext med tanke på att inte alla konsu- menter kände till att förtäring av bittermandel i större mängder var farligt.
Med anledning av tidningsarti-V keln tog verket kontakt med gift- informationscentralen och livsme- delsverket. På giftinformations- centralen bekräftade man att olyckstillbud pågrund av förtäring av bittermandel förekommit och att förpackningarna borde förses med texten "Bör förvaras oåt- komligt för barn" för att undvika
Leksaksbil ändrades efter olyckstillbud
Produktsäkerhet, leksak, dnr 77/K608
Genom en tidningsartikel upp- märksammade konsumentverket en leksaksbil, konstruerad så att små barn kunde åka på den. i tid- ningsartikeln uppgavs att ett barn vält med bilen och slagit sig då lek-
förgiftningsfall i framtiden. Livs- medelsverket delade giftinforma- tionscentralens bedömning.
I skrivelser till de företag, som förpackar bittermandel — Koope- rativa Förbundet (KF), United Nordic AB, General Foods AB, Nordfalks AB och Bohlins Kryd- dor AB — vidarebefordrade verket utlåtandena från livsmedelsverket och giftinformationscentralen. Var- ningstexten måste enligt verket ges en utformning som gjorde den lätt läsbar. Den måste också placeras avskild från övrig förpackningstext så att den lätt kunde uppmärksam- mas av konsumenten. Verket un- derströk att informationen var av särskild betydelse från konsument- synpunkt och hänvisade därvid till 3 paragrafen i marknadsföringsla- en. Marknadsförarna anmodades meddela verket om de var beredda att förse de aktuella förpackningar- na med vamingstexten och att läm- na förslag på utformning och pla- cering av den.
I sina svar uppgav två marknads- ' förare, _ KF och General Food — som redan hade varningstext på
saksbilen tippade framåt av barnets tyngd.
Tillverkaren — Svenska Galani- te Industri AB — som anmodats yttra sig över anmälan, anförde att man vid konstruktionen av bilen försökt att ta hänsyn till alla fakto- rer för att göra bilen så säker som möjligt för barn att leka med. Efter att ha tagit del av tidningsartikeln konstaterade tillverkaren dock att det fanns möjligheter för ett barn att få bilen att tippa framåt om de
förpackningarna, att de vid ny- tryckning av dessa skulle placera vamingstexten avskild från övrig förpackningstext.
De övriga marknadsförarna an- förde att de vid tryckning av nytt förpackningsmaterial skulle införa varningstext på förpackningarna. Texten skulle placeras avskild från övrig förpackningstext.
De nya förpackningarna införs successivt under en övergångstid av ett år. Med hänvisning till vad marknadsförarna anfört avskrevs ärendet.
la hela sin tyngd över ratten. Svenska Galanite uppgav att man om möjligt skulle förbättra säker- heten på leksaksbilen.
En tid därefter meddelade—till- verkaren att man gjort en kon- struktionsändring, vilken medförde att bilen inte välte, som tidigare, om barn la tyngden på ratten.
Med hänvisning till den åtgärd som tillverkaren vidtagit avskrevs ärendet.
SOU 1983:40 43
Livsfarligt att åka skidor på glaciar
Säkerhet vid helikopterresor till glaciär, bristande information om ris- ker. dnr 77/K25l7
Polismästaren i Arvidsjaur Bengt Enander gjorde i somras en an- mälan om bristande säkerhet och bristande information om riskerna vid de resor till Salajeknaglaciären inom Sulitelmamassivet av Nord- kalottresor AB i Luleå.
Anmälan fick stöd av Svenska fjällklubben som hänvisade till ar- tiklar och expertutlåtanden om så- kerhetskrav vid glaciärbestigning.
Det aktuella området besiktiga- des av bl a Ulf von Sydow från gla- ciologiska forskningsgruppen vid Stockholms Universitet, som i ett utlåtande hävdade att glaciärer i allmänhet och Sulitelmas glaciärer i synnerhet måste betraktas som
44
Varningstext saknades på förpackning till kemisk-tekniskt medel
Infarmationrplikt. Otillräcklig var- ningsmärkning på förpackning för flå'ckborttagningsmedel, dnr 77/ K2839
I en anmälan till konsument- verket hävdades att konsumenter vid köp av fläckborttagningsmedlet Remo] inte fick tillfredsställande information om att medlet inte skulle användas av astmatiker ef- tersom det kunde framkalla all- varliga astmaanfall. Enligt an- mälaren måste förpackningen till produkten förses med tydlig upp-
'kerhetssynpunkt.
farliga vid skidåkning. Ett nödvän- digt försiktighetsmått var att de som beträder glaciärer är samman- knutna i replag. von Sydow på- pekade vidare att det är mycket svårt att staka ut garanterat ofarli- ga nerfarter då ismassorna är i rö- relse och nya sprickor alltid kan uppstå. Särskilt mot slutet av så- songen då snötäcket blir tunnare innebär detta stora risker.
Nordkalottresor lämnade i sin marknadsföring *inte sådana upp- gifter om säkerhetsanordningarna och lämnade inte heller sådan in- formation om riskerna med gla- ciäråkning att arrangemangen kun- de anses tillfredsställande från sä- _ ” , Konsumentver- ket föreslog därför att Nordkalott- resor helt skulle upphöra med den- na typ av resor.
Om Nordkalottresor inte var be- redda att helt upphöra med re- sorna anmodades företaget med stöd av 2 och 3 55 marknadsfö- ringslagen att ändra sin marknads- föring. I broschyrer och vid _muntlig information skulle upplysas om
lysning om detta.
Verket anmodade marknads- föraren — A W Herdins Färgverk AB i Falun -— att lämna prov på det förpackningsmaterial och den bruksanvisning som användes till Remol. '
Vid granskningen av detta fram- gick att endast bruksanvisningen innehöll upplysning om att astma- tiska personer borde undvika att andas in ångorna från medlet. Dessutom förekom i bruksanvis- ningen vamingstexten "Vädligt. Farligt att förtära. Förvaras oåt- komligt för barn. Innehåller natri- umhydrosulfit.” Bägge texterna var tryckta på färgplattor och skil- de sig från övrig text.
Företaget medgav att det fanns fog för anmälarens krav och med- delade att man vid nytryckning av
att skidåkning på glaciär kan in- nebära livsfara för den åkande på grund av dolda sprickor i isen och att åkarna därför måste vara sam- manbundna i replag samt enbart åka utefter märktannedfarter. att ogynnsamt vader ofta före- kommer i dessa områden och att resorna till Sulitelma därvid måste inställas samt att likvärdigt alter- nativ då ej kan erbjudas, samt
att bristande snötillgång kan för- korta utförslöpornas längd eller att resorna måste inställas då snötäc- ket blivit för svagt.
Nordkalottresor uppmanades vi- dare att i fortsättningen inte an- vända uttrycken ”Akning hela gla- ciären” respektive ”Åkning varje dag" eller uttryck med liknande in- nebörd eftersom dessa löften inte alltid kunde uppfyllas på grund av bristande såkerhetsanordningar respektive dåligt flygväder, vilket var ofta förekommande.
Sedan företaget förbundit sig att beakta konsumentverkets syn- punkter avskrevs ärendet.
förpackningar till Remol skulle förse dessa med upplysningen be- träffande astmatiker.
] sitt svar framhöll verket att även den andra vamingstexten måste anges på förpackningen. Verket hänvisade därvid till 185 i kungörelsen om hälso- och miljö- farliga varor. Företaget anmodades ange när nytryckning av förpack- ningar skulle äga rum. Herdins Färgverk AB uppgav att detta skulle ske i november 1977. I slutet av denna månad insände företaget prov på de nya förpackningarna, som då var försedda med såväl var- ningstext som upplysning för ast- matiker.
Med hänvisning till företagets åt- gärd avskrevs ärendet.
Engelsk varningstext i bruksanvisning till modellflygplan
Bristande information i bruks- anvisning, barnsäkerhet, dnr 78/K82
Genom en telefonanmälan från en konsument uppmärksammades konsumentverket på försäljningen av ett modellilygplan, vars motor drevs med glödstiftsbränsle. [ den engelska bruksanvisning, som var bifogad inne i den plastade för- packningen, fanns flera varnings- och säkerhetsföreskrifter beträf- fande både hanteringen av bränslet och planet. Dessutom ,tod angivet att tillsyn av vuxen var nödvändig speciellt för barn under l2 är. An- mälaren ansåg att dessa uppgifter borde finnas även på svenska.
Rutschbana kunde vara säkerhetsrisk
Säkerhet. K1515
I en skrivelse till konsument- verket i april i år bad Lekmiljörå- det att få ett utlåtande om en rutschbana som marknadsfördes i Esselte Studiums katalog (Rutsch- bana 64524-00). Banan såldes hu- vudsakligen till institutioner men även till enskilda.
rutschbana. a'nr 78/
Banan kunde vara farlig. skrev. Le'kmiljörådet, eftersom man från stegen hamnar direkt i rutschen. Banan saknar plattform högst upp samt saknar även de 15 cm höga skyddskanter vid glidytan som fö- reskrivs för fristående rutschbana i konsumentverkets rapport "Lek- redskap, riktlinjer för säkerhet och information".
I ärendet har konsumentverket hört Nic Nilsson, Lekmiljörådet, som anförde att mindre stränga krav kan ställas på lekredskap av- sedda att användas inomhus i för- skolan under personalens över- vakning än på redskap som an-
] skrivelse till den svenska mark- nadsföraren, Wentzels Hobby AB, vidarebefordrade verket anmäla- rens synpunkt. Enligt verket måste information som avsåg säkerheten, tex att modellflyget drevs med ett brandfarligt bränsle, finnas angivet utanpå förpackningen. Dessutom skulle lämplig åldersgräns för an- vändningen av modellplanet sättas ut.
I sitt svar uppgav marknads- föraren att det fanns en bruksanvis- ning på svenska, men eftersom mo- dellplanet levererades i inplastade kartonger lämnades den separat med varje förpackning. I det fall som givit anledning till anmälan hade butikspersonalen glömt bort att lämna med den. Marknads- föraren tillställde verket en kopia av bruksanvisningen.
vänds utomhus av barn när de le- ker ensamma.
Esselte Studium har åtagit sig att vid marknadsföring av resterande lager av rutschbanan anbringa en text på varje produkt. Texten ska innehålla upplysning om att pro- dukten är avsedd för inomhusbruk och ska användas under uppsikt av
Verket erinrade om att flera av säkerhetsföreskrifterna i den engels- ka bruksanvisningen saknades i den svenska versionen. Marknads- föraren utfäste sig därvid att kom- plettera den svenska texten med varnings- och säkerhetsföreskrif- ter. Vidare skulle förpackningen utvändigt förses med en varnings- text som hade följande lydelse: "Drivs med brandfarligt och våd- ligt bränsle. Olämpligt för barn utan tillsyn av vuxen".
Ärendet avskrevs.
På sikt har Esselte Studium åtagit sig att konstruera om banan. Den kommer då att förses med plattform, skyddskanter som är minst IS cm höga samt konstrueras på sådant sätt att farten ytterligare minskas vid banans slut.
Med hänsyn till detta åtagande avskrevs ärendet. I
Esselte Studium har åtagit sig att konstruera om denna rutschbana. Bla kommer den att förses med skyddskanter som är minst 15 cm höga.
47
Dåliga diskmaskiner avslöjade i test
Produktsäkerhet, dnr 78/K63 7
Vid test av diskmaskiner upp- märksammade verket att några maskiner som marknadsfördes av AB N K Kristensson inte uppfyllde de krav på översvämningsskydd som ställts upp av Statens Plan- verk. De kritiserade diskmaskiner- na — samtliga av samma modell — hade beteckningarna General Electric SD 620, SH 621 och SD 520.
Från verkets sida framhölls att
48
Kvävningsrisk av karamelläppstift
Produktsäkerhet dnr 78/K546 och 78/K1583
] två anmälningar, bl a från en hemkonsulent, riktades kritik mot ett "godisläppstift" (Candy Lip- sticks), som bestod av en karamell i l'äppstiftsform fastsatt på en plast- hylsa. Enligt anmälarna medförde användning av läppstiftet stor risk för kvävningsolyckor, speciellt bland små barn. För att få ut den sista biten av karamellen måste man suga intensivt vilket kunde le- da till att plasthylsan sögs in i mun— nen och fastnade i halsen. En av anmälarna påpekade att ”något måste göras för att få bort detta (läppstiftet) så fort som möjligt, in- nan alltför många olyckor händer".
] skrivelse till det företag som importerade produkten till Sverige, Erik Eriksson AB, anfördes från verkets sida att läppstiftet genom sin utformning och konstruktion medförde risk för kvävning, såväl beträffande plasthylsan som själva karamelläppstifteLEnligt den_ be- dömning som verket gjort kunde nämligen karamelldelen lossna från plasthylsan och i likhet med
otillfredsställande översvämnings- skydd på en diskmaskin innebär'en klar risk för relativt omfattande egendomsskador. Enligt verkets uppfattning borde därför disk- maskiner utan tillfredsställande översvämningsskydd inte få säljas på marknaden. Verket hänvisade därvid till 4 paragrafen i marknads- föringslagen.
N K Kristensson uppgav i sitt svar att den diskmaskinsmodell, som kritiserats av verket, i princip var slutsåld och att man för till- fället inte avsåg att introducera nå- gon ny modell. Ärendet avskrevs. (Testresultatet finns publicerat i KOV:s skrift ”Diskmaskiner, köp- råd — testresultat", 1978, 4:e re- viderade upplagan.)
denna hamna i luftstrupen eller sväljas.
Verket erinrade om de säker- hetskrav för leksaker som utarbe- tats i samråd med representanter för bla socialstyrelsen, KF, till- verkare och importörer. Enligt dessa måste leksaker avsedda för små barn uppfylla vissa minimimått för att minimera svälj- och kväv- ningsriskerna. Leksaker som inte uppfyller minimimåtten, men är avsedda för större barn skall förses med varningstext. Med hänsyn till detta anmodades importören att omedelbart sluta importera och le- verera produkten.
i sitt svar begärde importören att den leverans av produkten som re- dan beställts skulle få säljas om Iåppstiften försågs med varnings- text. Man sade sig vara beredd att arbeta på en förändring av pro- dukten varigenom den plasthylsa som läppstiftet var fastsatt vid er- sattes med en "bottendel" av ka- ramell eller att den gjordes större.
En tid därefter meddelade im- portören emellertid att ändringar- na inte kunde genomföras och man utfäste sig att upphöra med import och försäljning av Candy Lipsticks. Företaget meddelade också att man inte skulle återuppta importen av läppstiftet förrän verkets krav tillgodosetts. Ärendet avskrevs.
Stoppad import av motorrullbräda
Produktsäkerhet, motordriven rull- bräda, dnr 78/K802.
] mars i år fick konsumentverket en telefonanmälan från trafiksäker- hetsverket (TSV) som gällde en motordriven rullbräda (skate board). Rullbrädan såldes i Skåne.
TSV påpekade att en rullbräda med motor är att betrakta som ett fordon och får därför enligt 9 & körkortskungörelsen endast fram- föras av person över 18 år som in- nehar körkort. Undantag från detta gäller endast då rullbrädan fram- förs inom inhägnat område.
Konsumentverket har åberopat & 4 marknadsföringslagen (pro- duktsäkerhet) och i en skrivelse till importören uppmanat firman att upphöra med försäljningen av de motordrivna rullbrädorna, då de inte är tillförlitliga från säkerhets- synpunkt eller i övrigt lämpade för trafik.
Företaget framförde i sitt svar att man avstår från att importera rullbräden och ej längre kommer att ha produkten i sitt sortiment.
De ville dock inte förbinda sig att inte i framtiden försälja motor- drivna rullbrädor, eftersom de ville ha möjlighet att sälja sådana om särskilda tävlingsbanor för dessa skulle byggas.
Ärendet avskrevs.
Reklamstickor i brevlådan farliga för barn
Säkerhet — direktreklam innehöll tändstickor, dnr 78/K868
Anmälaren hade fått direktre- klam från Stora Kopparbergs Bergslags AB för brandskydd hem- ma i brevlådan. Försändelsen in- nehöll bl a en tändsticksask.
Enligt trafiksäkerhetsverket ska rullbräda med motor betraktas som ett fordon. För att få åka på den måste man vara 18 år och ha körkort.
— Den kunde lätt ha letats fram av något av mina minderåriga barn, skrev anmälaren till kon- sumentverket. Vi gör naturligtvis allt som står i vår makt att se till att barnen inte får tag i tändstickor i hemmet.
KO, som bl a åberopade artikel 127 i Internationella handelskam- marens grundregler för reklam, krävde att Stora Kopparberg ome- delbart skulle upphöra med mark- nadsföringen.
direktreklamkampanjen riktade sig till arkitekter, konsulterande in- genjörer och ingenjörsfirmor. Fö- retaget hade köpt adressregistret av posten. Posten hade angivit att en del adresser till arkitekter var bostadsadresser men detta hade in- te företaget observerat.
Företaget delade KO:s uppfatt- ning om riskerna med att sända tändstickor i direktreklam. Ingen ny utsändning skulle i framtiden ske. Ärendet avskrevs därför.
51
Barn bort från skoterreklam
Informationsplikt och produktsä- kerhet vid marknadsföring av barn-
snöskoter och minimoped, dnr 77/ Kl856. 76/K857
Trafiksäkerhetsverket anmälde dels Maskin och Motor Östersund AB för marknadsföringen av Kitty- Cat minisnöskoter dels Tan Trading AB för Bat Baby mini- moppe.
Trafiksäkerhetsverket ville att konsumentverket skulle påtala för företaget Maskin och Motor att enligt lag måste man vara över 16 år för att köra skoter. Den ska
52
Trapets ändrad efter olycka
Säkerhet. K I 744
En kvinna skadades svårt i ryg- gen när en dörrtrapets — tillverkad
dörrtrapets, dnr 78/
53
Varning för smällande kork
Information, risk vid öppnande av mousserande vin, dnr 78/K25I8
En 18-åring skadades i ett öga av en kork som flög ut från en flaska
vidare vara registrerad och trafik- försäkrad. Undantag från den re- geln görs bara om skotern körs inom inhägnat område.
På en bild i broschyren, där skotern presenteras, fanns ingen- ting som tydde på att skotern kör— des inom inhägnat område.
I ett brev till företaget krävde verket att det vid marknadsföring- en klart skulle framgå att skotern bara fick köras inom speciellt in- hägnat område. Sådana områden är tränings- och tävlingsområden för fordon. lnhägnade villatomter är inte inhägnade områden i trafik- kungörelsens mening. Det skulle också klart framgå att om skotern kördes på annan plats gäller kravet på registrering och åldersgränsen 16 år..
Vid marknadsföringen fick det inte förekomma bilder som gav en
av Origoverken AB — släppte från dörrposten. Trapetsen sattes upp i februari i år av säljaren hemma hos kvinnan. I slutet av mars inträffade olyckan.
Troligtvis hade trapetsens ex- panderanordning skruvat upp sig vid användning. Konsumentverket skrev därför till företaget och frå- gade vilka åtgärderde skulle vidta för att liknande olyckor skulle kun- na förhindras.
mousserande vin. Hans mor skrev till konsumentverket och frågade om det inte vore lämpligt med en varningstext på sådana flaskor.
Vin- och Spritcentralen förkla- rade att de i prislistan nr 2/78 skul- le ta in en varningstext med be- skrivning av riskerna i samband med öppnande av mousserande vi- ner.
föreställning om att skotern kun- de köras utanför inhägnat område. Verket hade också noterat att skotern kunde förses med hjul. Man ifrågasatte om en skoter med hjul verkligen var lämplig för barn under 12 år.
Maskin och Motor utfäste sig att informera om allt detta vid sin marknadsföring. De skulle i fort- sättningen inte använda liknande bilder. En dekal med texten ”OBS! Får endast köras inom inhägnat område och under överinseende" skulle fästas på varje skoter. Fö- retaget ville dock inte gå med på en åldersgräns på 12 är, bl a därför att maxhastigheten — 10 km/tim — var långsammare än en springande människa.
Trafiksäkerhetsverket godkände detta och konsumentverket kunde avskriva ärendet.
Företaget svarade att man änd- rat konstruktionen. Bl a hade man satt kraftigare gummiringar i ån- darna. Origoverken lämnade vida- re extra monteringsanvisningar med trapetsen. I den medföljande broschyren uppmanades _kon- sumenten att före varje användning kontrollera att trapetsen satt sta- digt. Med hänvisning till att pro- dukten förbättrats avskrevs ären- det.
0851 Var försiktig när ni öppnar en flaska mousserande vin. Den kraftiga kolsyran i vinet gör att korksn kan skjuta iväg och i värsta fall träffa ett öga. Håll därför emot med ena tummen når stål— grimman lossas. På så sätt undviker ni också ett vin går till spillo.
Små barn trodde gummi var godis
Barnsäkerhet. förväxlingsrisk, dnr 76/K2384
Radergummin som ser ut som godis, en glasspinne, en chokladbit eller ett tuggummi, kan utgöra en kvävningsrisk för barn. En an- mälan inkom till konsumentverket om dessa suddgummin. Anmälaren hade prövat att visa dem för två barn, W: och 3 år gamla. Barnen stoppade utan vidare in dem i mun- nen. skrev hon.
Deséutom hade radergummina "godislukt" som ytterligare loc-
Dörrstopp hamnade i barnmun
Barnsäkerhet. dörrstopp, dnr 77/ K209
En pappa skrev till konsument- verket om dörrstoppar med gum— miknopp. Han hade köpt sådana dörrstoppar som hans tio månader gamle son sedan hade slitit loss och
Smådelar på leksak var riskabla
Säkerhet, barn, dnr 78/K277l
Konsumentverket fick en an- mälan om en träleksak där småde- lar lätt lossnade och kunde kväva
kade små barn att stoppa dem i munnen. Vad innehåller de för färgämne — kan det dessutom vara farligt att förtära för barn? Konsumentverket kontaktade en importör, Tinto AB, som köpte ra- dergummina från Japan. Verket hänvisade till en överenskommelse med kemisk-tekniska branschens producenter (KTF) ”Produktsä- kerhet—hushållskemikalier. För- växlingsrisk 1976", där parterna bestämt att artiklar skulle utformas så att de inte förväxlas med livsme- del. Annars finns risk att barn loc- kas smaka på kemisk-tekniska me- del och att personer med nedsatt syn tar miste på användningen. I ett principuttalande från KTF står bl a att "företagen aktivt ska verka för förbättrad konsumentinforma-
stoppat i munnen. Pappan kon- taktade då importören — AB La- ra-Produkter —- som skickade ho- nom nya stoppar, men dessa gick lika lätt att dra loss.
— De är livsfarliga för ett litet barn, ansåg pappan.
Konsumentverket tog kontakt med företaget som förbättrade dörrstoppen men inte heller den nya versionen var säker. Verket re- kommenderade då ett mycket kraf- tigare lim vid fastsättning av knop- pen. I varje förpackning skulle
ett barn. Leksaken bestod av en vagn med hjul samt sex figurer som skulle plockas av och på vagnen. Figurernas öron, nosar m m loss— nade efter bara några veckors an- vändning. Leksaken var tänkt för barn under tre år. Den var till- verkad i Bulgarien och salufördes av Bulleribock i Stockholm. Företaget meddelade att de inte tänkte importera fler vagnar men
tion i syfte att undvika felanvänd- ning av produkter".
Verket ifrågasatte om inte rader- gummi med "godislukt” har såda- na egenskaper att det fanns risk för förväxling eftersom de också ser ut som godis. Från barnsäkerhets- synpunkt kunde det vara aktuellt med försäljningsförbud.
Efter förhandling med kon- sumentverket upphörde företaget Tinto AB med försäljningen av ra- dergummi med "godislukt" från årsskiftet 77/78.
Ytterligare två företag, Ballograf Bic AB och deras danska leveran- tör. har efter påpekande från kon- sumentverket upphört med för- säljning av dessa radergummin från den 1 april 1978.
Ärendet avskrevs.
dessutom information bifogas om att knoppen kunde vara farlig för små barn.
Lara-Produkter försäkrade då att de inte skulle importera fler dörrstoppar.
Verket tog också kontakt med Nordiska Stanley AB som till- verkar en liknande dörrstopp. Aven de försäkrade att de skulle upphöra med importen och åren- det avskrevs. Båda företagen upp- gav att försäljningen av dörrstop- par var av ringa betydelse för dem.
att de inte ville "slänga alla dessa kartonger i soptunnan, när vi tror att vagnen kan bli till glädje för många barn". De hävdade också att leksaken sålts i flera år utan att någon klagat: Det återstående lag- ret skulle dock försäljas till ett ned- satt pris.
Grossisten fabriks AB Eber drog in restlagret hos Bulleribock och ärendet avskrevs.
57
Livsfarligt koppla dammsugaren till badkaret
Säkerhet, vattenmassageapparal, dnr 77/K4541, 78/KII77
llndewanns-massage tor reumatikere Kr. 150,- + porto.
Ny sensasjonell oppiinnelse — ta under— vannsmassage hjemme i ditt eget bade- kar. En hertng-Ielse som samtidig trimmer muskulaturen. stimulerer blodomlöpet og
En konsument uppmärksam- made en annons i Reumatikerför- bundets tidskrift Reuma för en ap- parat för undervattensmassage. Apparaten skulle kopplas till en dammsugare. Annonsen vidarebe- fordrades av konsumentvägledaren i Kumla till konsumentverket.
[ annonsen påstods att apparaten var en "ny sensasjonell oppfinnel- se — ta undervannsmassage hjem- me i ditt eget badekar. En herlig fölelse som samtidig trimmer mus- kulaturen. stimulerar blodomlöpet og virker avstressende".
Apparaten marknadsfördes av Design Trading, Oslo. Konsument- verket krävde att företaget skul- le styrka sina påståenden "samt påpekade att användning av dammsugare i badrum är förbjudet i Sverige. Företaget besvarade dock inte de brev som skickades.
SEMKO, som också anmält marknadsföringen till verket, skrev till Reuma att det kunde vara livs- farligt att använda dammsugaren i badrummet. SEMKO föreslog att
58
Nappar kan inte vara säkra eller trygga
Säkerhet, nappar, dnr 78/K3429
Den tryggaste napp Bambino någonsin gjort var rubriken i en an- nons från MoDo Konsumentpro- dukter. Annonsen var införd i Vi Föräldrar.
— Användandet av sugnappar är alltid förenat med vissa kväv-
virker avstressande. NB! Dette produkt kan kun kjopes via
sugerens utblåsning. 10 dagars returrett - 2 års garanti. Vennligst oppgi stavsugerens merke og modell.
DESIGN TRADING
Linux-Mian 40. Oslo 2
Kuponqen sendes ul
denne annonse. Apparatet tilkobles stav-
Jkpg out-uu mma slk undervanns- massage-pmm ni ta iso,- + porto men 2 lrs totala-runt. du 10 inom lelurrlll
Navn
Såväl dammsugaren som slangen och röret kan bli livsfarliga att beröra om man gör så som föreslås i annonsen förklarade SEMKO.
en varning skulle publiceras i tid— ningen:
"SEMKO varnar för användning av dammsugare för detta ändamål. Såväl dammsugare som slang och rör kan bli livsfarliga att berö- ra. Dels får hushållsdammsugare i likhet med andra vanliga elektriska hushållsapparater ej användas i badrum. lsolationen kan skadas av fukt, bad— och duschvatten. Dels kan slangen kopplas så att vatten sugs in i dammsugaren och förstör
ningsrisker, skrev KO till företaget. Ord som "säker" och ”trygg” ger intryck av att det är fråga om en helt säker produkt. Det finns risk att säkerhetsargument av detta slag i reklamen bidrar till att den söm har hand om barnet inte kontrol- lerar nappens hållfasthet eller att han/hon på annat sätt blir mindre försiktig vid nap'pens användning. Tidigare hade företaget använt f_orinuleringenÄfDen säkr_aste 5312 Banibino någonsin gjort”. Även då uppmärksammade KO annonse- ringen. Ärendet avskrevs sedan Mo- Do'utfäst sig att i fortsättning inte
isolationen. Man kan aVAmisstag koppla slangen i insugningsöpp- ningen och många dammsugare saknar kopplingsbar utblåsnings-
öppning."
Varningen publicerades i Re- uma. Enligt uppgifter från norska Forbrukerombpdsrnannen var det tveksamt om firman, som var ore- gistrerad, fanns kvar.
Ärendet avskrevs eftersom det föreföll som marknadsföringen ha- de upphört.
använda uttrycket ”säker".
— Ordet "trygg" ger läsarna samma intryck som ordet "säker”, menade KO. KO ansåg att före- taget överträtt utfästelsen och ut- färdade ett förbudsföreläggande mot den aktuella annonsen.
KO förbjöd MoDo Konsument- produkter AB vid' vite av 25000 kronor att vid marknadsföring av sugnappar använda beteckningen ”säker”, formuleringen "den tryg- gaste napp Bambino någonsin gjort" eller motsvarande uttryck.
Föreläggandet godkändes och ärendet avskrevs. '
Alkohol och vass syl i biologilåda för barn
Information, dissekti'onssats, dnr 78/K3147. 78/K3709
Hösten -78 såldes i Göteborg en "biologilåda". Det var en dissek- tionssats som bl a innehöll en skal-
Löfte om säkerhet byts mot varningstext
Säkerhet. mange/, dnr 78/K26/7
"I UPO Mangel kan inte nyfikna fingrar komma in mellan valsarna, vare sig framifrån, bakifrån eller underifrån” försäkrades i rekla- men. Men en liten flicka råkade
Vassa kanter i godisburk ändrade efter olycka
Säkerhet. godisburk, dnr 77/ K4598.
Kunder måste upplysas om risker vid hantering av asbestprodukter
Information om hälsorisk vid hantering av asbestprodukter, dnr 78IK2538
pell. flaskor med 25-procentig sprit och en spetsig syl. På lådan fanns en varningstext på engelska. Göteborgs-Tidningen anmälde detta till konsumentverket och an- såg att leksaken var klart olämplig att sälja utan ordentlig informa- tion. "Expediten i affären visste in- te vad lådan innehöll", skrev GT. ”Inte heller hade de fått några in— struktioner om att inte sälja den till
ändå få in handen i en UPO-mangel och skadade två fingrar.
Vid ett sammanträde på konsu- mentverket förklarade en repre- sentant för AB UPO att olyckan berott på att mangelns inmatnings- bord kommit ur sitt läge så att en springa uppstod som var stor nog för att ett barn skulle kunna sticka in fingrarna mellan mangelbrädan och valsarna. Inga fel fanns på mangeln vid olyckstillfället.
Konsumentverket fann bolagets
En tonårsflicka skar av sig se- norna i fingrarna när hon skulle ta upp godis ur en plåtburk samtidigt som en kamrat ryckte burken ifrån henne. Burkens innerkant var skarp.
Konsumentverket tog kontakt med tillverkaren av burken. Krae- pelin & Holm, som ändrade bur-
Konsumentverket uppmärksam- mades på att Promonord AB, Lomma, sålde takplattor av as- bestcement att använda till repara- tioner.
Enligt Arbetarskyddsstyrelsens _anvisningar får asbestcementmate- rial från och med Tjanuari 1978 inte användas vid nybyggnation. Däremot är det tillåtet att reparera redan befintliga anläggningar med sådant material. '
små barn eller varna föräldrar som köper."
Anmälarna påpekade att en låda som innehåller vassa instrument och flaskor med 25-procentig sprit kan vara farlig när den säljs utan varningstext på svenska.
All-Lagret, som hade sålt bilogi- lådan, meddelade att de i fortsätt- ningen inte längre skulle saluföra lådan och ärendet avskrevs.
marknadsföring olämplig. Uppgif- terna om mangelns säkerhet kan bidra till att föräldrarna håller mindre uppsikt över barnen än de normalt skulle göra.
Bolaget förband sig att inte an- vända argumenten om barnsäker- het i kommande marknadsföring samt att i bruksanvisningen i stället införa en varning för att lämna minderåriga barn utan tillsyn vid mangeln när den är igång. Arendet avskrevs.
kens utformning så att innerkanten veks in och därigenom blev mindre skarp. Konsumentverket tog också kontakt med två andra firmor som tillverkade liknande burkar vilket ledde till att även dessa ändrade sin burkdesign och övergick till in— vikt innerkant. Arendet avskrevs.
teringsfärdiga. med förborrade hål och kapade hörn. Trots detta an- såg konsumentverket att konsu- menten måste få information om riskerna vid hantering av asbest, samt anvisningar om hur man ska skydda sig mot_det damm som uppstår vid slipning och borrning.
Promonord lovade att utarbeta en varningstext i enlighet med Ar- betarskyddstyrelsens anvisningar att bifogas varje leverans. Arendet avskrevs.
63
Stoppad försäljning av farligt leksaksflygplan
Säkerhet, leksaksflygplan, dnr 79/ K3202
Konsumentverket fick en anmä-
lan om att ett leksaksflygplan orsa- ,
64
Säkrare sits på bärstol för barn
Säkerhet, bärba rnstol, dnr79/K4256
En anmälare skrev till konsu- mentverket och berättade, att då han burit sin son i en av Fjällräven tillverkad bärstol hade ett tvärstag
kat en allvarlig ögonskada på en flicka. Leksaken var enligt anmä- laren felkonstruerad. Utskjut- ningsanordningen består av ett ca 1,5 m långt gummiband. Ena änden- är fäst i flygplanets nos och i andra änden sitter en plastskiva. Två personer spänner gummibandet mellan sig, och när flygplanet släpps är det meningen att det ska flyga upp i luften. Vid olyckstillfäl- let gick planet i stället rakt fram och träffade flickan i ögat.
lossnat och själva sitsen, med bar- net i, hade fallit i marken. Tursamt nog klarade sig barnet utan skador, men anmälaren ansåg att bärsto- lens konstruktion var sådan att all- varliga olyckor lätt kunde inträffa. Bärstolens stag var nämligen inte svetsade, utan de hölls på plats med hjälp av ett stödband. Stöd-i bandet hade varit låst med två kno- par, som hade gått upp.
Fjällräven meddelade att de un- der tre år sålt omkring 15 000 sto-
Leksaken var tillverkad i Tysk- land. Den hade ingen varning eller information på svenska. Importör var Brio Scanditoy AB i Osby och det aktuella planet hade sålts av Thors Hobby AB i Stockholm.
Efter kontakt med konsument- verket drog Brio omedelbart tillba- ka leksaken från marknaden. Före- taget har också åtagit sig att via leverantörsföreningen informera branschen. Med hänvisning till detta avskrevs ärendet.
lar med samma konstruktion. Inga olyckstillbud hade rapporterats ti- digare. En svetsad konstruktion skulle ha den nackdelen att tyget inte skulle kunna tas av för tvätt. Man föreslog i stället att göra stöd- bandet stadigare och att dessutom låsa stolen vid bärramen, så att den inte kan falla till marken även om stödbandet skulle lossna.
Konsumentverket accepterade tills vidare den föreslagna ändring- en och ärendet avskrevs.
Stearinljus i plasthållare med metallbotten kom in till konsumentverket för undersökning.
Plasthöljet mjuknade av värmen från ljuslågan, kanterna höjdes in och förkolnade. Smält stearin rann ut genom skarven mellan plasthöljet och bottenplattan.
Säljaren, NK/Åhléns, kontaktades och de lovade att stoppa försälj- ningen. Ärendet avskrevs. (Dnr 79/K5380)
Levande ljus kan bli brinnande hus
Säkerhet, kräftly'kta, dnr 79/K3865
Levande ljus i papperslyktor har orsakat många tillbud. Via en kon- sumentvägledare fick verket en an- mälan till vilken fogats de förkol- nade resterna av en lykta som in- köpts i ett Obs-varuhus.
Kooperativa förbundet, KF, för- klarade att de var väl medvetna om att levande ljus och papperslyktor
Klockradion är ingen brandvarnare
Egenskap, klockradio med alarm, dnr 79/K4419
Klockradion Ecosonic KR800 har en rad finesser, däribland "alarmfunktion för brandrök, gas samt alkohol" enligt marknadsfö- ringen i annonser och katalog från återförsäljaren Expert AB. Larm- funktionerna innebär att en lampa automatiskt blinkar och en signal ljuder när radion utsätts för gaser eller rök eller för andedräkten från en person som druckit alkohol.
är en olämplig kombination, i syn- nerhet som de ofta används i sam- band med spritförtäring. De håller nu på att ta fram ett batteridrivet lyktljus, och ska förse lyktorna med varningstext. KF bad om ver- kets syn på textförslaget: Tänk efter före! Levande ljus kan bli brinnande huS använd därför elektriska ljus. Konsumentverket påpekade att texten kanske var lite för lång för" att budskapet säkert skulle gå fram och föreslog texten: Använd elektriska ljus särskilt om lyktan sätts inomhus! Arendet avskrevs.
made marknadsföringen och kräv- de besked från Expert om klockra- dions brandlarm verkligen motsva- rade de krav som ställs i verkets riktlinjer för brandvarnare för bo- städer.
Företaget förnekade att de marknadsfört klockradion som brandlarm. De hade bara uppgett att radion, förutom andra funktio- ner, också kunde varna för brand- rök, gas och alkohol. Tillverkaren, Ecosonic, påstod sig i en tidig kon— takt med konsumentverket ha fått uppgift om att det inte fanns något slag av restriktioner för denna typ av apparat. '
Konsumentverket bedömde att det fanns stora risker att konsu- menter förlitade sig på klockra- dions varningsfunktioner och kan-
ske underlät att skaffa sig en fun- gerande brandvarnare — eller kan- ske körde bil efter att ha klarat klockradions alkotest.
Verket krävde därför att Expert AB på ett tydligt sätt informerade alla köpare om att produkten inte motsvarar konsumentverkets krav på brandvarnare. Verket godkände röda varningslappar med texten: "OBS. Klockradion Ecosonic KR- 800 ärinte en brandvarnare. An- givna varningsfunktioner för rök och gas motsvarar inte på något sätt konsumentverkets krav på brandvarnare." Dessa lappar bifo— gades varje klockradio fortsätt- ningsvis. Expert Iät också appara- ten utgå ur sortimentet och ärendet avskrevs. *
68
Stroppen farlig att fästa på takräcke
Säkerhet. 7 9/K3633
Konsumentverket har i en an- mälan uppmärksammats på att det finns risk för skada när man använ- der gummistroppar för att hålla fast bagage på bil-takräcken. En- ligt konsumentverkets bedömning är denna typ av bagagehållare syn- nerligen olämplig för att förankra bagage på takräcken eftersom ska- dor lätt kan uppstå vid fastsättning och borttagning av last.
Mot denna bakgrund har konsu- mentverket uppmanat OK. som sålt sådana, att inte marknadsföra denna typ av bagagehållare för att
gu mmistropp , dnr
69. Samarbete mellan myndigheter stoppade båtbock
Produktsäkerhet, båtbock, dnr 79/ K4034
Arbetarskyddsstyrelsen ' fäste konsumentverkets uppmärksam-_ het på Ancro båtbock — en kon- struktion för uppallning av båtar. Båtbocken hade på ett varv "orsa- kat en olycka då sex människor skadades. Vid granskning av konstruktionen fann arbetar- skyddsstyrelsen att båtbocken inte gav betryggande säkerhet vid upp- pallning av båtar. Styrelsen hade därför avrått från yrkesmässig an- vändning av den. Enligt de uppgif- ter man fått från marknadsföraren, Trelleborg AB, ägdes emellertid de flesta redan sålda båtbockar av pri- vatpersoner. .
I skrivelse till Trelleborg AB an- förde verket att båtbockarna med
-med hållbara karbinhakarav
användas för fasthållning av last på takräcken. På förpackningen ska varning finnas för skaderisker då den används i andra sammanhang,
tanke på arbetarskyddsstyrelsens bedömning inte heller borde säljas till konsumenter. Verket erinrade om 45 marknadsföringslagen enligt vilken näringsidkare kan förbjudas att sälja varor, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egen- dom. Företaget anmodades också
SKULL:
För att undvika ”gummisnoddseffekt" när bandet 'skall lösgöras bör du alltid hålla emot tills bandet känns ospänt.
t ex fasthåilning av bagage i baga- geutrymmen.
OK har beaktat dessa synpunk- ter och ärendet avskrivs.
man inte sålt någon Ancro båtbock och inte hade någon i lager. Båt- bocken skulle omkonstrueras in- nan försäljningen av den återupp- togs. Arendet avskrevs.
meddela hur de tänkte_ förfara med de båtbockar som redan sålts till privatpersoner.
' Trelleborg AB uppgav att hela Ancrosortimentet, däribland båt- bocken, hade sålts till Formel-pro- dukter. Trelleborg AB hade dock i samråd med arbetarskyddsstyrel- sen utarbetat en bruksanvisning ., som eliminerade de riskmoment
som styrelsen påpekat. Bruksan- visningen hade distribuerats till al- la som köpt båtbocken. Aven For- mel-produkter hade hållits inför- merade om utvecklingen av ären- det.
Vid telefonsamtal med Formel- produkter uppgav företaget att
Kalla fakta i broschyr om olämplig leksak Produktsäkerhet, minimatorcykel, dnr 79/K285
— Undertecknad vill att KO un- dersöker om det överensstämmer med marknadsföringslagen att marknadsföra och sälja s k Baby- cross eller Mini-mc, speciella mo- torcyklar för barn från tre år, skrev en anmälare. Hon ansåg att den här typen av motorcyklar skulle förbjudas innan en allvarlig olycka inträffade.
Konsumentverket delade upp- fattningen att det var olämpligt att små barn skulle använda det här slaget av fordon. Det fanns emel- lertid ingen möjlighet att med stöd av marknadsföringslagen kräva försäljningsförbud för fordonet. Lagens bestämmelse om produkt- säkerhet förutsätter att risken för skada på grund av en produkt ska anknyta till själva varans kon— struktion eller utformning. [ det ak- tuella fallet bestod riskerna av att
Råd och rön för föräldnr och frön.
ett motorfordon utnyttjades på ett oförsiktigt sätt.
Verket tog emellertid upp över- läggningar med Motorcykelbran- schens . Riksförbund angående marknadsföringen av minimotor- cyklar och minimopeder. lenlighet' med den överenskommelse som träffades gäller sedan januari 1980 följande regler: ]. Marknadsföringen av minimo- torcyklar och minimopeder får inte rikta sig till barn under 8 år eller ange att sådana fordon är lämpade för barn under 8 år. Vid bildmässig framställning i marknadsföring får- ej förekom- ma bam under 8 år.
2. Vid marknadsföring skall en tydlig information ges som an- ger var minimotorcyklar och minimopeder får köras och vil- ka krav som måste vara uppfyll- da för att de skall få användas. Exempel på sådan information är följande: ' Om motorcykeln/mopeden kö- res av barn eller ungdom får detta endast ske under vuxens uppsikt och inom inhägnat täv- lingsområde eller annat särskilt inhägnat område avsett för så- dan verksamhet. Inhägnad vil- latomt eller gård uppfyller inte lagens bestämmelser för ”in- hägnat område”.
Brukas motorcykeln/mopeden på annan plats ska den vara godkänd vid besiktning, trafik- försäkrad (och i fråga om mon- torcyklar skattad och registre- rad. Körkort krävs.
Använd alltid hjälm! Vid marknadsföring i annonser är det tillräckligt att ange att motorcykeln/mopeden normalt får användas endast inom täv- lingsområde. '
3. På minimotorcyklar och mini- mopeder — skall tydlig informa- tion enligt punkt 2 ovan finnas väl synlig. (Overenskommelsen gäller inte sådana minimotorcyklar som är typbesiktigade och avsedda för bruk av vuxna).
Bilaga 6:2
"VILKA KONSUMENTPROBLEM KAN LUSAS MED RIKTLINJER?
— en studie av fil lic Roland Knutsson
INNEHÅLLSFURTECKNING
SYFTE OCH METOD
KONSUMENTERNAS BEHOV
Konsumenternas egna uppfattningar och formulering- ar av behoven
Företagens uppfattning om konsumenternas behov och
anspråk ......................
KONSUMENTERNAS INFORMATIONSBEHOV SAMT INSAMLING
_ OCH TOLKNING AV INFORMATION Konsumenternas egna uppfattningar om informations- behovet samt insamling och tolkning av information- Företagens uppfattning om behovet att informera konsumenterna Företagens utbud av information om sina erbjudanden Producentpåverkan som problemlösning
PRODUKTVAL
INKUPSMÄNGD .................... 676 ANVÄNDNING
SERVICE OCH REPARATION
FURMEDLING AV ERFARENHETER
AVYTTRING OCH SKROTNING AV UTTJÄNTA PRODUKTER - - - ÅTERKOP OCH KOMPLETTERINGSKUP ...........
SLUTSATSER OCH SAMMANFATTNING ........... 682
SYFTE OCH METOD
Denna framställning har till syfte att ur ett konsumentperspek- tiv analysera vilka konsumentproblem som lämpligen kan lösas med riktlinjer. I grunden är det fråga om att göra en utvärde- ring av riktlinjernas problemlösningsförmåga.
Vid utvärdering är två olika frågeställningar centrala - vad skall man utvärdera emot och vilka kriterier skall gälla för bra respektive dålig funktion.
Här behandlas endast den förstnämnda frågan. Med tanke på syf- tet kan utvärderingsproblemet här formuleras såsom utvärdering
1)
mot konsumentpolitiska mål.
Vilka är då målen för den producentpåverkande konsumentpoliti- ken? Det övergripande målet är att förbättra konsumenternas ställning. Producentpåverkan via riktlinjer har också det spe- ciella syftet att precisera innebörden av marknadsföringslagen .
Producentpåverkan via riktlinjer användes också för andra syften än konsumentpolitiska, exempelvis för att minska den totala to- bakskonsumtionen - ett hälsopolitiskt syfte.
Hur kan man då precisera det övergripande målet för att förbätt— ra konsumenternas ställning?
Målet har inte preciserats i någon högre grad i förväg då man ut- arbetat producentpåverkande åtgärder. Utvärderingen får därför göras mot mål som preciseras i efterhand. Detta sker här så att vi resonerar oss fram till en uppsättning konsumentkrav och kon- sumentproblem som bör beaktas i det konsumentpolitiska arbetet. Det saknas tyvärr empiriskt underlag för att bedöma omfattningen av olika konsumentproblem. I praktiken kan det vara så att vis- sa problem som kan härledas teoretiskt, principiellt är så sällan
1) Utvärdering av producentpåverkans företagsekonomiska effek- ter behandlas i biL 3:l
förekommande i praktiken och så föga allvarliga att de inte bör ingå i den konsumentpolitiska målformuleringen. Sådana bedöm- ningar kan vi således inte göra här på grund av bristande empi- riskt underlag.
För utvärdering av producentpåverkan krävs det sen att man sor- terar bort vissa konsumentproblem som knappast kan lösas med hjälp av producentpåverkan.
För att få en systematisk täckning av förekommande konsumentprob- len kan man arbeta parallellt utifrån flera olika infallsvinklar. Här behandlas två sådana, benämnda A och B.
Vi följer de processer som konsumenten genomgår i anslutning till köp och konsumtion. Det finns många olika modeller av konsumentbeteende. Se t ex Wärneryd (l979). Nedanstående mo-. dell är en för detta projekt lämplig nyansering och utveck- ling av traditionella modeller av stegen i konsumentens köp- process.
Konsumentens uppfattning och formulering av sina behov och anspråk.
Konsumentens uppfattning om sitt informationsbehov. Insamling och tolkning av information.
Produktval.
Val av produktvariant och märke.
Val av inköpsställe.
Val av betalningsform.
Val av tidpunkt för köpet.
Inköpsmängd.
Användning.
Service och reparationer.
Förmedling av erfarenheter till andra kommuner.
Skrotning.
Återköp med eller utan inbyte.
8. Vi följer en del av de företagsekonomiska processerna nämligen de som har direkt relation till konsumenterna:
l. Företagets uppfattning om konsumenternas behov och an- språk.
Företagets produktutveckling, modifiering och avveck— ling av produkter.
Företagets erbjudande till konsumenterna — pris- och köpvillkor
— produkterna - förpackningarna
- service
- tillgängligheten
Företagets uppfattning om behovet att informera kon- sumenterna
Företagets utbud av information om sina erbjudanden - reklam - förpackningens promotionfunktion - sales promotion — personlig försäljning
6. Företagets efterköpsservice, t ex reklamationshantering.
Man skulle även kunna utgå ifrån olika typer av segmenterings- strategier, konkurrensstrategier etc. Sådana försök.har gjorts utan att de genererade några ytterligare konsumentproblem och presenteras därför inte här.
Ytterligare ett sätt att söka efter konsumentproblem är att stu- dera det specifika i olika köpsituationer, olika utbudssituatio-
ner och olika konsumentkategorier. Som exempel på intressanta studieområden som därvid skulle kunna specialstuderas kan näm- nas:
Köp av begagnade varor
Köp mellan privatpersoner Köp på marknader (Kiviks marknad etc) Köp på postorder
Pensionärernas köp Glesbygdsbornas köp.
De båda tidigare beskrivna strukturerna, A och B, skär tvärs igenom dessa specialområden. Det skulle dock föra för långt att i denna rapport gå igenom sådana olika specialområden.
Vi håller oss fortsättningsvis till modellerna A och B. De olika stadierna i konsumentbeteendet och de företagsekonomiska proces— serna bildar utgångspunkt (struktur, hjälp för tanken) då vi sö- ker efter tänkbara konsumentproblem. Sökandet sker i den teore- tiska och den debatterande litteraturen samt i svenska och ut- ländska undersökningar.
I anslutning till de diskuterade konsumentproblemen behandlas
också frågan om vilka av dessa som överhuvud taget kan bli före- mål för lösning med hjälp av producentpåverkan och i första hand riktlinjer. Det skall betonas att många av de konsumentproblem som framkommer i analysen redan är föremål för åtgärder av olika slag.
.Efter problemanalysen följer problemlösningen, dvs. beslut skall
fattas rörande vilka frågeställningar man skall satsa utrednings— resurser på och om man skall ta fram svaren på de valda fråge- ställningarna. Förslag till tankestruktur för problemlösningen relaterad till problemanalysen framgår av figur l.
Konsumentens köpprocess Företagseko- nomiska proces- ser
PROBLEMANALYS
Vilka konsumentkrav kan ställas i respek- tive fas? Vilka konsu— mentproblem finns?
Figur 1
PROBLEMLGSNING
Vilka konsument- Hur bra är rikt- krav/problem kan linjerna på att tänkas bli berörda åtgärda problemen? av riktlinjer eller
annan producent-
påverkan?
MOdell för uroblemhanterinoen l denna rapport.
Vilka negativa effekter finns? Hur kan företagen gå förbi rikt- linjerna?
Vilka al- ternativ finns?
Arbetsgången kan sammanfattas sålunda:
1. Syfte: Utvärdering av riktlinjer och annan producentpå- verkan ur konsumentperspektiv.
Utvärderingsproblemet formuleras som utvärdering av produ- centpåverkan mot konsumentpolitiska mål..
Med konsumentpolitiska mål avses här lösning av förekomman— de konsumentproblem.
Förekommande konsumentproblem förtecknas genom att vi re- sonerar oss fram till olika konsumentproblem som kan före— komma i konsumentens köpprocess.
Metoden för detta resonemang är:
(l) uppslag till problem hämtas ur teoretisk litteratur debattlitteratur empiriska undersökningar Författaren går systematiskt igenom olika steg i kon— sumentens köpprocess och företagets marknadsföringspro- cess och försöker att i varje steg resonera sig-fram till vilka konsumentproblem som kan vara aktuella med källorna i punkt (l) i åtanke.
En grupp experter - kommittéledamöter och konsumenteko- nomiskt bildade kollegor - går igenom den preliminära förteckningen av konsumentproblem från punkt (2) för komplettering och strykning. Trots mycket läsande och tänkande av dessa personer har den preliminära förteck— ningen inte ändrats i någonanämnvärd utsträckning. Detta resultat får tas som indikator på att de förtecknade konsumentproblemen är acceptabelt heltäckande och rele- vanta. (Det skall noteras att det finns många kunniga personer som inte ingått i expertgruppen. Många av dessa är emellertid företrädda såsom upphovsmän till de i punkt (1) nämnda källorna).
(4) I den nu föreliggande presentationen av konsumentprob- lemen lämnar vi den struktur som åsamkats av arbetsmo- dellen dvs. att söka konsumentproblem i såväl köpprocess som marknadsföringsprocess. I presentationen har alla problem förts in i köpprocessen.
5. I anslutning till att konsumentproblemen presenteras behand- las också frågan om vilka av konsumentproblemen som alls kan bli föremål för lösning med hjälp av producentpåverkan och i första hand riktlinjer.
Problemlösning. (Ligger utanför denna framställning). Däref— ter bestäms vilka av de ovan framkomna frågeställningarna som man skall satsa undersökningsresurser på.
KONSUMENTERNAS BEHOV
Konsumenternas egna uppfattningar och formuleringar av behoven
En förutsättning för att ett köp skall komma till stånd är att konsumenterna upplever någon form av behov. Begreppet behov är ytterligt besvärligt att hantera - såväl praktiskt som intellek- tuellt. Jag skall här bara betona några punkter som jag uppfattar som väsentliga i förekommande diskussioner kring detta begrepp.
Man kan skilja mellan objektiva och subjektiva behov.
Med objektiva behov menas något som konsumenterna har "ob- jektivt sett", dvs. utan hänsyn till hans egen uppfattning ("Socialstyrelsen vill att Du äter 6—8 brödskivor om da-
gen").
Med subjektiva behov (ibland kallade anspråk) menas konsu- menternas egna uppfattningar om vad han vill och behöver ha ("Kaffe och mazariner gör mig glad").
Ofta har konsumenter låga anspråk därför att de inte känner till vilka möjligheter som finns. Sålunda har anspråken på
estetiska .kvaliteter i köksinredningar länge legat på en viss nivå hos större delen av svenska folket, för att plötsligt explodera i en orgie av "allmoge exclusive", "avocadogrönt" och "Golden Antic" efterhand som utbudet, reklamen, "hemma hos"-reportagen och finansieringsmöjlig- heterna ökat.
En konsument kan naturligtvis ha låga anspråk även då han har kunskap om andra möjligheter medan ekonomin inte till- låter högre anspråk.
Ibland diskuteras det huruvida behov kan manipuleras. Sär- skilt reklamens betydelse i detta sammanhang brukar fram— hållas. Om debattörerna skiljde mellan anspråk och objekti— va behov skulle de fö.rmodligen lättare förstå varandra. Att anspråken kan påverkas är obestridligt. För den här utred- ningens syfte kommer vi tillräckligt långt om vi utgår från detta konstaterande. De objektiva behovens eventuella ma— nipulerande kan vi därför lämna därhän. ' '
Teoretiker talar ofta om behov på olika niVårer. Maslows behovshierarki är den mest kända formuleringen .av detta re- sonemang. (En populär beskrivning av denna och närbesläkta— de modeller finns bl a i Bruzelius och Skärvad l979). Enligt detta resonemang har människan behov av följande slag:
- Behov av självförverkligande — Uppskattnings— och statusbehov
- Kontaktbehov' — Säkerhetsbehov — Fysiologiska behov
En och samma produkt kan tillgodose behov.av alla dessa
typer i olika grad. I den mån samhälleliga organ gör utta- lande om konsumentens behov av varor och tjänster brukar det huvudsakligen gälla fysiska behov. 1
Vi har tidigare berört att anspråk kan vara för låga. An— språk kan också ur något perspektiv vara för höga eller ta sig felaktigt uttryck. Debatten kring frågor som "livskvali—"
tet" och "prylsamhälle" visar tydligt att många samhälls— debattörer menar att västerlandets konsumenter har för hö- ga anspråk på materiella, förgängliga värden.
Med uppdelningen i objektiva och subjektiva behov skulle man kunna säga att konsumenterna objektivt sett har behov av förändring och variation i sitt dagliga liv samt av social uppskattning. Dessa behov tar sig uttryck i olika anspråk på senaste mode och nyaste prylen etc. Man kan då fråga sig på vilka sätt näringslivets marknadsföring lig— ger bakom detta, dvs. att behoven tar sig sådana uttryck. Till denna diskussionspunkt bör också föras frågan om kvin— nors behov tar sig uttryck i speciellt kvinnliga anspråk och dito beträffande män. I vilken mån ligger näringsli— ' vets marknadsföring bakom detta? '
Konsumentens behov är vanligen inte särskilt välartikule- rade,ibland inte ens medvetna. Dvs. konsumenten gör van- ligen inte någon explicit behovsanalys som underlag för köpbeslutet.
För att lösa konsumentproblem rörande behovsuppfattning kan pri- märt riktlinjer eller annan producentpåverkan diskuteras enligt följande:])
A. Kan riktlinjer med angivande av minimikrav och säkerhets—
krav på produkter göra konsumenter mera medvetna om sina behov?
En förutsättning för att detta skall bli fallet är att de angivna kravnivåerna på något sätt kommuniceras med kon- sumenterna.
. Kan angivande av viss information på förpackning, säljställe
och reklam göra konsumenterna mera medvetna om sina behov?
1) De frågeställningar som härleds ur resonemanget har löpande betecknats från A till BD och skrivits med kursiverad stil
(t.ex. anspråk på bensinförbrukningen hos bilar?
Konsumentupplysning/utbildning är en naturligare väg i det kon- sumentpolitiska arbetet på behovsformuleringsområdet. De båda tänkbara förslagen enligt A och B ovan kan ändå vara av visst vär— de som komplement till konsumentupplysning/utbildning.
2.2 Företagens uppfattning om konsumenternas behov och anspråk
Den moderna marknadsföringens idé sägs vara baserad på att före— tagen skall utgå ifrån kundernas behov och anspråk och anpassa sitt utbud därefter. Bortsett från att vissa företag inte har in— sett eller velat acceptera denna idé, kan man konstatera att företagens metoder för att uppskatta behov ooh anspråk är disku— tabla.
Man kan, som Ulander (1978) tala om subjektiva och objektiva in— dikatorer på konsumentens behovstillfredsställelse. De subjek- tiva indikatorerna bygger på konsumenternas egen uppfattning om sin situation. De objektiva indikatorerna bygger på utomstående betraktelser av olika slag.
En ofta använd indikator på behovstillfredsställelse är efterfrågan Eftersom produkten efterfrågas i en viss modell täcker denna mo-
* dell tydligen ett "behov", är det enkla resonemanget. I princip
kan man invända att konsumenten kanske valt det produktalterna-
tiv han är minst missnöjd med eftersom det inte finns något som är bra. Man kan också invända att konsumenten valt det alterna— tiv som ger störst behovstillfredsställelse i relation till pri- set och att konsumenten kanske inte har råd att tillfredsställa
sina behov. '
Då företaget inte alltid ser efterfrågans storlek som en lämplig indikator på behovstillfredsställelse kan man göra konsumentun— dersökningar. Svårigheten att på detta sätt mäta behov och behovs— tillfredsställelse har bl. a. diskuterats av Ulander (1978) och Lindhoff och Ulander (l97l).
Vi kan sammanfatta de konsumentpolitiska problemen i detta steg sålunda:
Utbudet till konsumenterna leder till bristande behovstillfreds- ställelse av följande skäl:
Det finns företag som inte kommit till insikt om marknads- föringens idé. De tekniska och ekonomiska förhållandena är sådana att det:
inte alltid lönar sig för det enskilda företaget att till- lämpa marknadsföringens idé.
Företag som försöker uppskatta konsumentens behovstillfreds-
ställelse misslyckas utan att veta om det pga. bristfälli— ga mätmetoder.
Det är knappast rimligt att man skulle kunna styra företagen via riktlinjer i dessa frågor. Möjligen någon annan typ av producent- påverkan, t.ex. genom att KOV upplyser företagen om konsumentbe- hov som KOV känner till.
KONSUMENTERNAS INFORMATIONSBEHOV SAMT INSAMLING OCH TOLKNING AV INFORMATION
Konsumenternas egna uppfattningar om informationsbehovet samt insamling och tolkning av information
Ett viktigt led i konsumentpolitiken är att förstärka konsumen- ternas tillgång till relevant information. Informationstillgång— en begränsas av tre huvudfaktorer:
utbudet av relevant information, konsumenternas uppfattning om vad som är relevant information
konsumenternas kontakt med kanaler som innehåller relevant information
Vad är då relevant information? Man kan som Gylling (1979) utgå ifrån informationsbehovet i olika konsumentroller och olika
konsumtionssituationer. Hon urskiljer tre konsumentroller. Be— hovet av information varierar mellan_dessa olika roller: möjliga köpare och köpare av en produkt möjliga användare och användare av en produkt möjliga påverkare och påverkare av köp och användning av en produkt '
Behovet av information beror också på i vilken situation produk— ten skall användas, t.ex. om produkten användes ofta, om den an- vänds av någon som har erfarenhet av produktområdet, om den an-
vändes av barn etc.
Gylling kallar detta för konsumtionssituation. Begreppet konsum- tionssituation illustreras med produkten flytvästar (figur 2).
Konsument-
roller ” Påverkare Anvandare
Konsum- tionssitua- tioner
Van inomskärsseglare _
Figur 2: Matris för informationsbehov gällande flytutrustningll.
Varje ruta i matrisen representerar ett särskilt informationsbe- hov. Behovet i en ruta kan sammanfalla med behovet i en annan ruta, men alla rutinnehåll kan också skilja sig ifrån varandra.
l) Källa: Gylling, op.cit.
Företagens uppfattning om behovet att informera konsumenterna
Man kan i princip urskilja tre skäl till att företagen inte er- bjuder konsumenterna den information som konsumenterna behöver.
Företaget har bristande kännedom om konsumenternas informa- tionsbehov.
Företaget vill av konkurrensskäl eller andra efterfrågepå- verkande skäl undanhålla viss information eller framhålla diskutabla "fakta".
Konsumenternas informationsbehov är så differentierat (rol- ler och situationer) att det är svårt att ge välavvägd rele- vant information.
Det är sannolikt så att företaget och dess reklambyrå inte läge ger ner några större ansträngningar på ett försöka förstå konsu- mentens informationsbehov. De studier av konsumenters behov som företagen gör tycks huvudsakligen gälla sådana behov som kan tillgodoses med produkter av något slag.
Beträffande punkt 2) ovan kan det knappast anses djärvt att fram— föra misstanken att företaget hellre värnar om sin försäljning än om konsumenternas informationsbehov om det finns konflikt mellan dessa intressen. (Detta sagt inom ramen för de restriktioner som marknadsföringslagens hittillsvarande tolkning innebär).
Vi skall under nästa punkt mera i detalj gå igenom de konsument— problem som är mest utmärkande beträffande företagets konsument— information.
3.3 Företagens utbud av information om sina erbjudanden
Företagets information om sina erbjudanden förekommer i olika
III)
fora - reklam, förpackning, "sales promotion och personlig
försäljning. l) "Sales promotion" är ett samlingsbegrepp för diverse sälj-
främjande åtgärder som inte ryms under de tre övriga rubri- kerna.
Konsumentproblem i samband med reklam och förpackning har be- handlats utförligt bl.a. av reklamutredningen ( SOU 1972:7 ). Här ges endast några sammanfattande punkter som huvudsakligen hämtats därifrån. Konsumentproblem i samband med sales promotion och per? sonlig försäljning har inte varit föremål för ingående analyser. Detta är en diskussion av konsumentproblem och inte av reklam. Följaktligen tas inte reklamens positiva konsumenteffekter upp.
Reklamen innehåller i varierande grad följande konsumentproblem:
* Reklamen utelämnar väsentlig information * Reklamen betonar oväsentlig information * I princip likadana produkter (märken) behandlas i reklamen som om de vore olika
* Reklamen utgör en stor andel av produktkostnaden i konsu- mentledet
* Reklamen påverkar värderingar som ligger utanför själva produktområdet, t.ex.
— uppmanar till status och konkurrenstänkande
- förstärker manlighets- och kvinnlighetssyndrom (t.ex. "DENIM - for men who don't have to try too hard"l)
Förpackningen har många funktioner, bl.a. information och påver- kan.
* Storleken varieras för att avleda uppmärksamhet från ök— ning av pris per volymenhet
* Väsentlig information utelämnas
* Oväsentlig information betonas
* Förpackningens storlek ger falsk föreställning om inne- hållets storlek
* FörpaCkningens bilder ger falsk föreställning om innehållet.
l) Kosmetikaserie för män
Några exempel på konsumentproblem som skapas av sales promotion:
* Påverkan på expediter att rekommendera vissa varianter till konsument mot bättre vetande. (Dock förbud mot vissa förete- elser enligt utslag i MD i april l980, Bildäck).
Konsumenten ges intryck av att vissa varor är billigare än normalt (t.ex. störtexponering, stora textade prislappar) trots normalt pris. Ett tydligt belägg för detta finns i mejeriernas information till butikerna (Mejeriskolan. se t.ex. Supermarket nr 3/82). Där visas att aktivering utan prissänkning är mera lönsam (för butiken) än prisaktivite— ter.
* överblicken försvåras för konsumenten t.ex. genom att kam— panjvarorna ej placeras i anslutning till ordinarie sorti- ment av samma produkt. ("Drivade" artiklar, t.ex. konserve- rade champinjoner, finns ofta inte tillsammans med de nor- malprissatta på ordinarie plats. Den som före besöket tänkt köpa champinjoner kommer troligen hem med normalprissatta sådana eftersom han söker på champinjonhyllan. Den som in— te tänkt köpa champinjoner löper viss risk att komma hem med "drivade" champinjoner som han råkat på i butiken).
Sales promotion är ett mycket heterogent område. Någon samlad bild av konsumentproblemen är svår att ge.
Med personlig försäljning avses försäljning som bedrivs såväl av butiksexpediter som av hemförsäljare.
1 Konsumentproblem i anslutning till hemförsäljning har behandlats av hemförsäljningskommittén (SOUl979z76) och resulterat i ett förslag till ny hemförsäljningslag. Det finns därför ingen anled- ning att här ta upp frågor om producentpåverkan relativt hemför- säljning.
Personlig försäljning i butik omfattar till en del samma konsu— mentproblem som hemförsäljning. Det viktigaste problemet torde vara att försäljarna lämnar muntlig information som i och för sig faller under MFL, men som sällan kan bevisas i efterhand.
I vilken omfattning färsäljaren faktiskt lämnar vilseledande in- formation har vi inga kunskaper om. I princip kan man urskilja några olika skäl till att det skulle kunna förekomma vilseledan— de information:
Försäljaren vill öka försäljningen och gör därför mer eller mindre medvetet vilseledande uttalanden.
Försäljaren har bristande kunskaper om erbjudandet.
Försäljaren har bristande kunskaper om konsumenternas rättigheter och sina egna skyldigheter. (Kan t.ex. yttra sig däri att försäljaren hänvisar kunden till tillverkaren då kunden klagar på en produkt som han köpt i butiken.)
3.4 Producentpåverkan som problemlösning
Riktlinjer eller annan producentpåverkan kan diskuteras enligt följande:
C. Kan riktlinjer med angivande av minimikrav och säkerhetskrav
förändra konsumentens uppfattning om sitt införmationsbehov? Ja, men troligen endast om riktlinjerna ifråga leder till ökad behovsinsikt.
D. Hur kan man med riktlinjer hantera problemet att olika konsu—
E.
F.
mentroller och konsumentsituationer kräver olika slag av in— formation? Uppdelning av informationen för olika roller och situationer gör informationen mycket komplex och svårhanter- lig. Frågan har diskuterats i olika sammanhang, speciellt av Gylling (l979) och av arbetsgruppen bakom rapporten "Konsu- mentverkets riktlinjer. Problem kring urval och överföring av information".
Kan riktlinjerna användas för att styra infbrmationen till
för konsumenten mera lätthanterliga kanaler? Ja, t ex bensin- information på bilen/säljstället i stället för KOV:s handbok. Frågan om lämpliga kanaler för "uppsökande” och av konsumenten sökt information diskuteras främst av Nåhlén (1979) och re— klamutredningen (SOU l972:7).
Kan man med hjälp av riktlinjer hjälpa könsumenten till mera
korrekta tolkningar av den införmation som lämnas av företa- gen? Ja, om riktlinjerna ställer krav på viss strukturering av information, torde tolkningen underlättas genom att infor— mation om konkurrerande alternativ är jämförbara. Ett annat exempel utgöres av vissa riktlinjers krav på normerade test— metoder som torde underlätta tolkningen av information för konkurrerande alternativ.
PRODUKTVAL
Produktvalet gäller konsumenternas hela disposition av sin kon— sumtionsbudget och är naturligtvis starkt sammankopplat med kon- sumenternas anspråk. Vidare beror produktvalet på konsumenternas uppfattning om sina nuvarande och framtida ekonomiska resurser samt uppfattningen av kostnaderna för olika produktalternativ.
Utöver de konsumentproblem som anförts i avsnitt 1 och 2 finns här tre uppenbara konsumentproblem:
1) Problemet att på några års sikt uppskatta sina ekonomiska resurser.
2) Problemet att beräkna flerårskostnader för olika produktal- 1 ternativ.
3) Problemet att prioritera olika kostnadskrävande anspråk inom ramen för begränsade ekonomiska resurser.
l l l I princip blir det ofta frågan om att jämföra icke jämförbara faktorer t.ex.päls och stereo.
För att komma till rätta med denna typ av problem kan producent- påverkan endast ha marginell betydelse. Konsumentupplysning/ utbildning måste vara den grundläggande metoden i detta samman- hang. Problem 2 ovan är dock något som bör kunna angripas med hjälp av producentpåverkan. Man frågar sig således:
H. Kan riktlinjer användas för att ge infbrmation om flerårs— kostnader för olika produktalternativ? I princip torde detta vara möjligt och förekommer redan för småhus. En del praktiska svårigheter är emellertid uppenbara, t.ex. att kostnaden beror på hur användaren sköter och använ- der produkten. Riktlinjer av detta slag måste innebära att det enskilda företaget åläggs ansvaret för att göra kalkyler för sina artiklar. På så sätt blir kalkylen också användbar för val av produktvariant och märke.
Av praktiska skäl kan riktlinjer av sådant slag inte använ- das för alla produkter och rimligen endast för dyrare kapital- varor.
l) Relationen mellan erbjudanden till konsumenter (avsnitt 5.1)
5 VAL AV PRODUKTVARIANT OCH MÄRKE
Valet av produktvariant och märke omfattar några speciella prob- lem utöver de som tagits upp tidigare.
Det grundläggande konsumentproblemet här består i att konsumen- ten skall avgöra vilka produktegenskaper han behöver samt att
ta reda på hur dessa egenskaper är representerade i produktut- budet. Det är också frågan om en mental sammanvägningsprocess där önskade och utbjudna produktegenskaper relateras så att kon- sumenten kan bedöma vilket alternativ som passar honom bäst.
Detta problemområde rymmer ett flertal mera specifika problem som redan behandlats under rubrikerna Behov och Information.
Hur sammanvägningsprocessen går till vet man inte mycket om. I den mån man kan hjälpa konsumenten med konsumentpolitiska åtgär- der i detta avseende, kan det knappast röra sig om producentpå- verkan. Det måste snarare handla om konsumentforskning och kon- sumentutbildning.
De konsumentproblem som är förknippade med egenskaper i produkt- utbudet behandlas nedan under rubriken Företagets erbjudanden.
5.l Företagens erbjudandenll
I detta avsnitt går vi igenom de konsumentproblem som alstras av företagens erbjudanden. Dessa har huvudsakligen betydelse för kon-
och utbud av information till konsumenter (avsnitt 3.3) kan behöva en kommentar.
I avsnitt 5.l diskuteras huruvida erbjudandet som sådant inne— bär någon form av konsumentproblem, t.ex. reservdelar saknas i Sverige och leveranstiderna från den utländska tillverkaren är långa. En sådan brist i erbjudandet kan avhjälpas genom att erbjudandet i sig förändras, dvs. att leveranstiden kortas. Om detta inte låter sig göras kan man i någon mån angripa proble— met på informationsnivån (avsnitt 3.l) i detta fall genom att säljaren informerar om att reservdelar inte kan erhållas inom
rimlig tid.
sumentens val av produktvariant och märke. Avsnittet bygger i vis- sa stycken på Eriksson (1975L "Konsumentkontakt och producentpå- verkan", som kompletterats med tankar från flera spridda källor enligt arbetsmodellen i figur 1.
Följande konsumentproblem anses förekomma i varierande grad när det gäller företagens erbjudande.
Prisrelaterade konsumentproblem
Svårt att översätta priset till kostnadsfördelning över pro— duktens hela livstid
* Svårt att beräkna slutgiltigt pris, t.ex. kreditköp och lö- ; pande räkning
Svårt att beräkna jämförpriser då dessa inte är angivna på varan
Priset är för högt i förhållande till vissa konsumenters re— surser
Priset varierar över tiden ("scimming price”, realisationer, kampanjpriser etc.). Det är i och för sig diskutabelt huru- vida detta är ett generellt konsumentproblem
(Jämförpriser och prisvariationer över tiden behandlas under ru- brikerna Val av tidpunkt och Val av inköpsmängd).
Produktrelaterade konsumentproblem
Produkter för vissa anspråk saknas Produkten är farlig i vissa konsumtionssituationer
Produktens tekniska livslängd är kortare än konsumenterna haft anledning att räkna med därför att produkten går sönder
Dito, därför att en tekniskt modernare modell lanseras kort tid efter köpet. (Har även behandlats under rubriken Val av tidpunkt).
Produkten kräver mer service och reparationer än konsumen— terna haft anledning att räkna med
Produkten fungerar dåligt utan att för den skull vara sönder
Produktens sociala och/eller estetiska livslängd är kort i förhållande till den tekniska och ekonomiska livsläng— den p.g.a snabba modeväxlingar
Reservdelar och kompletteringsdelar saknas till tidigare modeller
s.k. systemförsäljning begränsar konsumentens möjligheter att själv kombinera komponenter av olika fabrikat (t.ex. därför att färgerna inte passar ihop eller därför att före" taggn endast säljer hela system och inte enskilda komponen— ter
Utbudet av produkter som täcker ungefär samma behov är så stort att det är svårt att överblicka
Produkter utbjudes som "lågprismärken" utan att det framgår huruvida de samtidigt är "lågkvalitetsmärken". Vågar man som konsument utgå ifrån att det lägre priset tillkommit utifrån marknadsföringsmässiga överväganden? Eller skall man misstänka att det finns produktionskostnadsmässiga - och samtidigt kvalitetsmässiga - skäl bakom?
Märkesdifferentiering, i den formen att i det närmaste iden- tiskt lika produkter av ett och samma fabrikat utbjudes un— der olika märkesnamn, är en företeelse som leder till flera olika konsumentproblem:
- Konsumenterna tvingas lägga ner ansträngningar på ett skenbart val
- Eftersom de olika märkena har olika priser kommer många konsumenter som köper de dyrare varianterna att betala extra för något som de tror har ett högre värde
- Konsumenternas möjligheter att förmedla erfarenheter till varandra begränsas.
Förpackningsrelaterade konsumentproblem
Förpackningen ger onödiga avfallsproblem Förpackningen utgör en stor andel av produktkostnaden Förpackningen medger inte rationell förvaring och hantering.
Servicerelaterade konsumentproblem
Service och reparation behandlas som ett särskilt steg i konsu— mentens inköpsprocess. (Avsnitt ll).
Konsumentproblem sammanhängande med tillgängligheten
Erbjudandenas tillgänglighet i tid och rum sammanhänger till stor del med distributionsapparatens struktur och funktion. Dithörande konsumentproblem har samhället mer eller mindre framgångsrikt försökt avhjälpa via distributionsutredningen (SOU l975:69—70) och affärstidsutredningen ( SOU 1977:72 ). I dessa utredningar har inte betonats några konsumentproblem som förefaller lämpade för producentpåverkan.
En annan sida av tillgängligheten gäller leveranstider och frågan om en marknadsförd produkt över huvudtaget existerar utanför re— klambroschyrerna.
Konsumentens rätt att värja sig mot leveranstider som överskri- der överenskommelsen vid köpet regleras i konsumentköplagen .
Leveranstiden kan också ses i relation till priset. Är det rim- ligt att konsumenten skall betala samma handelsmarginaler för lagerförda och icke lagerförda varor? Problemet är inte helt en- kelt.Ibland är lagerhållningen en merprestation från handelns si— da (speciellt på kapitalvarusidan) medan det i andra fall kan va- ra specialhemtagningen som utgör merprestationen (speciellt på dagligvarusidan). Man kan fråga sig om konsumenten vore mera be— tjänt av att det funnes lagerprislistor och hemtagningsprislistor. Om detta är ett konsumentproblem kan det möjligen angripas med någon annan form av producentpåverkan än riktlinjer.
Att en marknadsförd produkt inte existerar eller blott finns i ett obetydligt antal exemplar är en företeelse som redan är fö— remål för producentpåverkan, bl.a. för "sista—minuten-resor".
En speciell form av tillgänglighetsproblem som sannolikt före- kommer ganska sällan består däri att säljaren gör reklam för en
produkt som ännu inte är satt i produktion. Syftet är att produk- ten skall produceras eller importeras först om reklamen leder
till tillräckligt många förfrågningar.
5,2 Producentpåverkan som problemlösning
I. Kan man via riktlinjer få företaget att beräkna och inför— mera produktens kostnad under X är? Ja, riktlinjer för sådan information finns redan, t.ex. beträffande småhus (KOVFS 1978:4).
J. Kan man föreskriva användning av jämförpriser via riktlinjer? Ja, detta pågår.
K. Kan nomenklaturen för kampanjpriser regleras via riktlinjer?
Ja, denna är delvis redan reglerad, nämligen för dagligvaror.
L. Kan man förbättra konsumenternas möjligheter att räkna fram
totala kreditkostnader med hjälp av riktlinjer*?da,(se KOVFS 1979zl)
M. Kan man med riktlinjer hantera problematiken att vissa pro— dukter är farliga i vissa konswntionssituationer och inte i andra? Ja, dels genom reglering av tillhandahållandet, dels genom information.
N. Kan riktlinjer användas för att sätta minimigränser för tek— nisk livslängd? Detta är praktiskt svårhanterligt. Minimi- krav förekommer manifesterade i bör-regler bl.a. för textila golvbeklädnader (KOVFS 1979:2).
0. Kan riktlinjer användas för att tillgodose tillgången på re— servdelar och kompletteringsvaror? Ja. det torde vara möj- ligt att kräva minimtider. Juridiskt är detta knappast möj- ligt inom ramen för MFL, varför annan form av producentpåver- kan får övervägas.
P. Kan man via riktlinjer kräva att säljaren informerar om att en ny modell skall lanseras inom viss tid? Ja, i princip är detta möjligt. Här finns dock en klar konflikt med företags- ekonomiska intressen. Kan kopplas till krav på information om motiv för prissänkning.
Q. Kan riktlinjer användas för att förbättra konsumenternas möj— ligheter att genomskåda märkesdifferentiering? Ja, MD:s ut- slag beträffande Electrolux visar att marknadsföringslagen tolkas så att företag kan åläggas att informera om märkes— differentiering. Huruvida riktlinjer kan tillämpas för detta ändamål är då närmast en teknisk fråga.
R. Kan riktlinjer användas för att få fram information om låg—
prismärken som är lågkvalitetsmärken? Detta är i princip möjligt, men knappast praktiskt rimligt med tanke på att det skulle krävas ett övervakningssystem med kontroller av före- tagets produktionsprocess.
. Kan man använda riktlinjer för att komna till rätta med prob— lemet att det görs reklcvn för artiklar som i stort sett inte existerar? Ja, för kampanjprissatta dagligvaror och s.k. "sista—minuten-resor" förekommer regleringar. Om konsument- problem av detta slag uppmärksammas i andra branscher kan sy- stemet tillämpas även där.
6 VAL AV INKÖPSSTÄLLE
Problemet att välja inköpsställe är av olika karaktär beroende på om det gäller dagligvaror eller kapitalvaror.
För dagligvaruinköp gäller det normalt att välja butik för ett sammanlagt inköp av många varor.
Konsumenternas problem kan sägas vara tvåfaldigt:
(1) Sammanvägning av flera butiksegenskaper till en helhetsbild Exempel på sådana egenskaper är: — prisnivå
— varukvalitetsnivå
- butikens tillgänglighet i tid och rum 3 — personalens uppträdande ! — varuutbudets omfattning
. Eftersom man normalt köper många olika varor samtidigt före- . faller det också vara ett problem att väga samman priser på olika varor till en uppfattning om en generell prisnivå för butiken. I besvärliga fall finner konsumenterna kanske att butiken har hög prisnivå på t.ex. grönsaker och specerier och låg prisnivå på t.ex. kött och "nonfood".
Motsvarande problem föreligger vid uppskattning av kvali— tetsnivån.
Kunskapen om hur konsumenter bär sig åt för att göra sam- manvägningar av ovan beskrivna slag är bristfällig. Vi får här nöja oss med konstaterandet att sammanvägningen måste innebära stora svårigheter för många konsumenter.
Sammanvägningen är ett problem i sig själv även för den som i idealfallet har full information om de egenskaper som skall sammanvägas.
I verkligheten har konsumenten begränsade möjligheter att få behövlig information och att hålla den erhållna informa— tionen i minnet. De största svårigheterna att erhålla in- formation torde gälla de båda viktiga egenskaperna pris och kvalitet.
Det är naturligtvis inte svårt att få reda på priset på en viss vara i en viss butik. De stora svårigheterna beror på den stora mängden av varor (flera tusen i varje butik) samt de olika störningar i informationshanteringen som förekom- mer. Viktiga störningar är exempelvis prisvariationer i samband med kampanjer samt olika typer av varuexponering ägnade att ge intryck av lägre priser, t.ex. "störtexpone- ring".
Varukvalitéer är naturligtvis mera svårbedömda än priser. Problemet accentueras av de svårigheter som tidigare behand- lats under rubriken "Märkesval".
Inköpsprocessen för kapitalvaror kan gestalta sig på olika sätt:
L
2.
3.
Konsumenten bestämmer sig för produkt/fabrikat/märke/modell först och söker därefter efter lämpligt inköpsställe.
Konsumenten bestämmer sig först för produkten och väljer därefter inköpsställe. På inköpsstället väljer han fabrikat/ märke/modell.
Olika mellanvarianter torde också förekomma, bl.a. att först välja produkt och därefter gå runt på olika inköpsställen i ett kombinerat sökande efter bästa fabrikat/märke/modell/ inköpsställe.
Fall 2 utmärkes i stort av samma problemstruktur som val av inköpsställe för dagligvaror. I båda fallen kommer någon form av förtroende för butiken före det detaljerade varuvalet. (För kon- sumenten med bristande tidsresurser eller transportresurser kan det vara den praktiska tillgängligheten snarare än butiksförtro- ende som ligger bakom butiksvalet).
Fall ] är förhållandevis enkelt eftersom det "bara" gäller att hitta butiken med de förmånligaste försäljningsvillkoren för en given produkt.
Fall 3 är ett svårt fall. Det kompliceras av:
— att olika butiker för delvis samma och delvis olika fabrikat
— att de olika butikerna erbjuder olika försäljningsvillkor för samma fabrikat/ märke/ modell
- att olika butiker lämnar olika information om förträfflighe- ten och bristerna hos ett och samma fabrikat/ märke/ modell
Några ingående studier av problemets omfattning föreligger inte, men var och en som försökt köpa en cykel, en radio eller en gräs- klippare känner förmodligen igen problemtypen.
Beträffande producentpåverkan kan man nu fråga sig:
T. Kan man använda riktlinjer eller annan producentpåverkan för att underlätta konsumentens val av inköpsställe ? Nej, ovanstående problemgenomgång visar inga uppenbara möj- ligheter därtill. SPK—undersökningar och andra typer av marknadsöversikter som publiceras är mera näraliggande kon- sumentpolitiska medel än producentpåverkan.
?
7 VAL AV BETALNINGSFORM
En stor undersökning av KOV1), med senare uppföljning av Heide- felt och Lindkvist (1979), visar att valet av betalningsform in- te uppfattas som något problem av konsumenten.
Inte heller enligt Wikström (l981) är valet mellan olika betal- ningsformer särskilt svårt.
Dessa rön hindrar emellertid inte att många konsumenter fattar diskutabla beslut i frågan mot bättre vetande.
Kontokortsutredningen och konsumentkreditutredningen bygger båda på föreställningen att konsumenterna har behov av samhällets stöd för att kunna välja rätt betalningsform. KOV har redan utfärdat riktlinjer för tillämpningen av konsumentkreditlagen (KOVF51979:D.
En annan problematik är att betalningsformen kan tänkas påverka valet av produkt, märke, inköpsställe och inköpstidpunkt. Denna frågeställning har delvis undersökts av Heidefelt och Lindkvist (ibid) som säger sig inte finna att betalningsformen påverkar produktval och märkesval. Beträffande val av inköpsställe finner de båda undersökarna ett samband med betalningsformen i ett li- tet antal fall, nämligen då det gäller betalningsformer som är knutna till en speciell detaljist (t.ex. NK—konto och KF:s låne- (
köp).
Kopplingen mellan betalningsform och inköpstidpunkt är uppenbar och rymmer sannolikt inga större konsumentproblem.
l) Opublicerad. Refereras av Heidefelt och Lindkvist, l979.
VAL AV TIDPUNKT
Det finns inte direkt några belägg för att konsumenten upplever stora svårigheter med att välja tidpunkt för inköp. Vad som ta- lar för att det kan finnas konsumentproblem i detta avseende är den stora osäkerhet som finns beträffande framtida priser och modeller. Beror det sänkta symaskinspriset på att en ny modell
kommer att lanseras i nästa månad eller är det ett tillfälle i syfte att förbättra säljarens likviditet! Eller finns det något annat skäl?
Kommer möbelvaruhusen att realisera trädgårdsmöblerna redan i bör— » jan av juli eller först när sommaren är slut?
Hur länge kommer det lägre priset att finnas kvar?
Till en del har denna problematik redan angripits med hjälp av riktlinjer (Riktlinjer för information till konsument vid till-
fälliga prisaktiviteter för dagligvaror, KOVFS 1977:1).
Man kan emellertid fråga sig om producentpåverkan lämpar sig för att komma till rätta med de övriga problemen, dvs. kan riktlin- jer användas för att infonmera konsumenterna om
U. - varför prisnedsättningen föreligger
ll. - hur länge prisnedsättningen kommer att vara för områden
; som inte redan täcks av riktlinjer"
W. — när en prisnedsättning planeras.
Riktlinjer på dessa områden är i princip möjliga, men skulle up— penbarligen leda till konflikt med företagsekonomiska intressen.
9. INKÖPSMÄNGD
Eventuella konsumentproblem i samband med att bestämma inköps- mängd torde hänga samman med:
l) transport- och förvaringsmöjligheter 2) likviditetsproblem 3) osäkerhet beträffande kommande priser
4) - ” - - " — hållbarhet
5) - " - - " - förbrukning
6) svårigheten att beräkna pris per mängdenhet (jämförpris)
X. Kan producentpåverkan användas för att läsa dessa problem?
1), 2) och 5) är problem som knappast kan lösas med hjälp av producentpåverkan. 6) är redan föremål för riktlinjeaktiviteter såväl vad beträffar angivande av jämförpriser som användande av standardstorlekar på förpackningar1). 3) har diskuterats i andra sammanhang, bl.a. under rubriken "Val av tidpunkt". '
Hållbarhetsproblemet (4) kan i princip hanteras med hjälp av riktlinjer. Information om hållbarhet regleras dock sedan länge av livsmedelslagen och under en tidigare period av det frivilli- ga VON-systemet.
10 ANVÄNDNING
I Wikström (l98l) rapporterar 20 % av de intervjuade konsumen- terna att det är ganska svårt att lära sig hur man skall använ— da kapitalvaror så att man får så stor nytta som möjligt av dem. Wikström-Eliassons delphistudieäl visar också att användningsmo- mentet bedöms som förhållandevis problemfritt.
l) Tvättmedel bör säljas i förpackningsstorlekar om lO, 20 eller multiplar av 20 dl. (KOVFS l978:6) 2) Refereras i Wikström (1979 a)
Självfallet måste det finnas mycket stora variationer mellan olika produkttyper. Att använda en elektrisk häcksax, ett tex— tillim, en kaviartub med för litet hål, ett digitalur med 18 funktioner och grönsaksstrimlaren "Lilla kallskänkan" innebär problem av helt olika dignitet. Det finns förmodligen produkter som är så svåra att använda, även för den normalhändige konsu— menten, att de borde säljas med uttryckliga reservationer för misslyckande eller med en gratis kurs för den som behöver.
Bland annat torde 1970-talets expanderande gör-det-själv—mark- nad kunna visa flera exempel på sådana produkter.
Ett stort problemområde i användningsfasen gäller hälsa och sä— kerhet. Från samhällets sida regleras detta område på många oli- ka sätt, både genom att föreskriva produktegenskaper (t.ex. livsmedelslagen , kontrollbesiktning av bilar och riktlinjer för ridhjälmar) och genom att infonnera (t.ex. riktlinjer rörande varningstext på tobak och socialstyrelsens kost- och motions- kampanj).
I anslutning till användning förekommer också monteringsproblem för vissa produkter. Några studier av monteringsproblemets om- fattning föreligger inte. Spridda erfarenheter finns dock som säger att produkter saluförs t.ex. såsom bokhylla (benämnd bok- hylla, avbildad som bokhylla i katalogen och exponerad som bok- hylla i ett utställningsexemplar i butiken), för att vid upp- packningen i hemmet visa sig icke vara en bokhylla utan i stäl- let en byggsats till en bokhylla, som en händig person har fle- ra timmars arbete med att montera.
Beträffande möjligheterna att använda producentpåverkan för att hantera kbnsumentens användningsproblem kan konstateras:
Y. Kan riktlinjer användas för att lösa hälso— och säkerhets— frågoma ?
Ja, riktlinjer förekonmer redan i stor usträckning på detta område. Problemet är huruvida riktlinjerna är effektiva i tillämpningen och huruvida de skyddar de mest angelägna pro- duktområdena.
Z. Kan riktlinjer användas för att styra utvecklingen inom kon—
sumentanpassade bruksanvisningar ? Ja, sådana riktlinjer finns (elektriska hushållsapparater, KOVFS 1978:5).
. Kan riktlinjer användas för att se till att konsumenten redan
före köp inser vidden av kommande användningsproblem? (t.ex. monteringsproblem och gör—det-själv—problem)? Ja, det är fullt möjligt. Analogt med bruksanvisningsproble- met.
ll SERVICE OCH REPARATION
I Wikström (l98l) anger 35 % att det är "ganska svårt" att lära sig hur man skall göra för att få tillfredsställande service och reparationer utförda.
Service- och reparationsproblem kan vara av olika karaktär. Det mest omfattande problemkomplexet gäller dyrare kapitalvaror så- som bilar och hus. Olika typer av service- och reparationsproblem för bilar har studerats av KOV som underlag till ett lagförslag.”
Med utgångspunkt från denna probleminventering kan man i princip ange att följande typer av konsumentproblem kan förekomma utan anknytning till något speciellt produktområde:
Reparationer är kostsamma, såväl perse som i relation till produktens värde
Det är svårt att förutse när reparationsbehov skall uppkomma, något som leder till ojämn belastning på hushållsekonomin
Det är svårt att förutse kommande reparationers omfattning
Reparationer utförs mer eller mindre väl och mer eller mind- re felaktigt
Reparationsuppdragen överskrids
Den reparerade produkten skadas eller försvinner i samband med reparationen
Omfattningen av dessa konsumentproblem varierar från produkt till produkt. Det är troligen så att många produkter är tämligen prob- lemfria i flera av de sju nämnda avseendena. För vissa produkter kan andra typer av problem tillkomma, speciellt problemet att
över huvud taget finna någon firma som åtar sig reparationstjäns-
ten.
Larsson (1979) använder i sin analys av bilreparationer en funk- tionell indelning. Han talar om
- tekniska problem ' l - ekonomiska problem - köp— och avtalsrättsliga problem.
Ä. Frågan är nu i vilken mån de uppräknade problemområdena bör regleras med hjälp av riktlinjer eller annan producentpåverkan. När det gäller bilar har KOV föreslagit en speciell lagstift- ning. Kanske kan riktlinjer ändå användas för andra produkter, där konsumentproblemen är mindre omfattande. Utformningen av garantibestämmelser kan förhandlas via AVL.
Konsumentskydd i fråga om service och raparationer behandlas vidare av konsumenttjänstutredningen ( SOU 1979:36 ).
Konsumenttjänstutredningen och de bakomliggande direktiven har : emellertid inte speciella kggsgmegtprgblem som utgångspunkt för arbetet. Utgångspunkten är snarare bristerna_i_gällgpde lagar, dvs. brister som beror på att vissa lagar inte är till- lämpliga på tjänstesektorn.
12. FORMEDLNING AV ERFARENHETER
För konsumentkollektivet är det ett viktigt steg i köpprocessen att kunna ta del av varandras erfarenheter. I Wikström (l98l)
anger l7 % att de ofta och 40 % att de ibland "diskuterar inköp, varor och produkter, kvalitet och liknande konsumentfrågor med vänner och bekanta". Vilka problem kan det då finnas i samband
med detta erfarenhetsutbyte? Några empiriska studier av detta
fält föreligger inte. I princip kan man ändå konstatera följan— de:
För det första att det för att en konsuments erfarenheter skall vara av värde för senare konsumenter krävs det att objektets (produktens, butikens etc.) egenskaper inte förändras alltför nwcket under erfarenhetsutbytet. Som exempel kan nämnas att ett högkvalitetsmärke undergår kvalitetsförsämring t.ex. genom att tillverkaren säljer märkesnamnet till en annan tillverkare eller ersätter ”gedigna svenska" komponenter med något sämre. (I prin- cip gäller detta resonemang också för konsumentens möjligheter att dra nytta av sina egna erfarenheter).
För det andra att om det finns likadana produkter som säljes un- der olika märken försvåras konsumenternas möjligheter att dra nytta av varandras erfarenheter. Märkesdifferentieringen har re— dan diskuterats i anslutning till andra konsumentproblem.
I prinicip bör riktlinjer med krav på information kunna användas i ovanstående fall.
Ö. Kan riktlinjer utnyttjas för att skapa förutsättningar för erfarenhetsutbyte? Ja, men sannolikt med mycket stora praktis- ka svårigheter i många fall.
l3- AVYTTRING OCH SKROTNING AV UTTJÄNTA PRODUKTER
Avyttring och skrotning av uttjänta produkter är ett problemom- råde som knappast studerats ur konsumentsynpunkt. Några problem- typer kan urskiljas:
* Bristande information om vad som inte bör kastas i soptunnan eller hällas ut i avloppet.
* Bristande information om kanaler och bristande tillgång på ; kanaler för skrotning av farliga produkter. |
Höga kostnader för skrotningen.
Svårigheter att lämna bra begagnade artiklar i utbyte mot nya. Väletablerade andrahandsmarknader finns endast på några enstaka produktområden. Konsumenternas svårigheter består
dels i att hitta någon som vill köpa den begagnade artikeln, dels i att få rimligt pris för artikeln. Möjligheten att av- yttra en begagnad vara utan att samtidigt köpa en ny är ytter— ligt begränsad om man inte själv annonserar.
Producentpåverkan kan diskuteras för de problem som har med in- formation att göra, huvudsakligen det förstnämnda problemet.
AC. Kan riktlinjer eller annan producentpåverkan användas för att säkerställa infbrmation om vilka produkter som inte bör hanteras som verkliga sopor ? Ja, detta kan ses både som ett säkerhetsproblem och ett informationsproblem inom ramen för MFL.
14 ÅTERKUP OCH KOMPLETTERINGSKÖP
Återköp och kompletteringsköp får ses som slutsteget i konsumen- tens köp- och konsumtionsprocess. I förra avsnittet behandlades konsumentproblem som även hör till återköpandets problem. Där- till kan följande anföras:
l. Många märken har så kort liv att de inte finns kvar vid
återköpstillfället. Konsumenterna måste fatta ett nytt mär- kesbeslut och åter pröva sig fram.
2. Kompletteringsprodukter, t .ex. matservisdelar, reservde- lar och dammsugarpåsar, utgår ur marknaden.
3, Kompletteringsprodukter som köpes under en lång tidsrymd ökar kraftigt i pris. Konsumenten sitter i rävsaxen - det är för sent att hoppa av och för dyrkt att fortsätta.
Modellen ändras på sådant sätt att komplettering försvåras.
5. Produkten kanske finns hos tillverkaren, men konsumenten vet inte vem som är tillverkare.
Några studier som visar omfattningen av dessa konsumentproblem föreligger inte. En empirisk undersökning skulle möjligen indi- kera ytterligare problemtyper.
BD. Är det möjligt att använda riktlinjer på några av de nämnda problemområdena? Ja, i första hand krav på information om planerade föränd- ringar av kompletteringsprodukter, något som tidigare be— handlats i avsnitt 5.2.
l5 SLUTSATSER OCH SAMMANFATTNING
I denna bilaga har en inventering gjorts av konsumentproblem som finns eller kan uppträda på marknaden. Inventeringen har gjorts efter en systematisk modell. Någon empirisk undersökning av omfattningen av dessa konsumentproblem har inte gjorts.
För varje identifierad kategori av konsumentproblem har ställts frågan, huruvida problemet kan lösas med riktlinjer, varefter bedömning gjorts.
Analysen har påvisat konsumentproblem av många olika slag. En betydande del av problemen beror på brister 1.1"ÅQEWQPIQEQE till konsumenterna. Denna typ av problem är i de flesta fall i prin- cip hanterbar med hjälp av riktlinjer. Ibland finns det dock starka praktiska betänkligheter mot användning av riktlinjer. Ibland finns också påtagliga konflikter mellan konsumentintres- sen och företagsintressen, vilket försvårar framtagningen av för konsumenterna lämpliga riktlinjer.
Andra problem är av helt annan karaktär och sammanhänger t.ex. med företagens erbjudanden, marknadsstrukturen eller konsumenter- nas resurser och beteenden. Dessa problem är med ett par undan- tag inte lämpade för riktlinjeåtgärder. Det ena undantaget ut-
görs av hälsg-_ogh_säkerhetsprgblem. Det andra undantaget gäller kvalitetskrav, varvid det dock är diskutabelt hur långt man kan gå i kravspecifikation inom ramen för marknadsföringslagen . Annan producentpåverkan än riktlinjer kan därvid övervägas. gvpiga prob- lem, dvs. utöver de nämnda undantagen, kan man ibland hantera med hjälp av riktlinjer på så sätt att man i riktlinjerna kräver in- formation - inte för att lösa själva konsumentproblemet utan för att underlätta problemlösningen eller för att undvika att konsu- menterna hamnar i problemsituationer. Exempelvis kan man svårli- gen åtgärda bristande tillgång på reservdelar eller höga service- kostnader med hjälp av riktlinjer, medan man mycket väl kan till- godose konsumentens behov av information om dessa företeelser med hjälp av riktlinjer.
Sammantaget har analysen visat att riktlinjer kan betraktas som ett viktigt konsumentpolitiskt problemlösningsmedel. Även om många av konsumentproblemen i princip kan lösas med hjälp av riktlinjer, kan de trots detta i vissa fall vara olämpliga av olika praktiska skäl - kraven svåra att precisera, kraven starkt konfliktfyllda etc. I sådana fall kan andra metoder vara att föredra. Analysen har också visat att det finns en mängd konsu- mentproblem som är av den typen att de inte alls kan hanteras
med hjälp av riktlinjer och inte med producentpåverkan över huvud taget. För att kunna åtgärda de behandlade konsumentproblemen krävs ett brett spektrum av åtgärder. På flera områden krävs ock-
så mera kunskap både om konsumenternas och företagens förutsätt- ningar att bidra till problemlösningen, för att en ändamålsenlig konsumentpolitik skall kunna utformas.
LITTERATURFORTECKHIHG
Bruzelius, L H och Skärvad, P—H: Integredrad företagsadministra- tion, Studentlitteratur, un 979.
Eriksson, L T: Konsumentkontakt och producentpåverkan, Aldus, Stockholm, l975.
Gylling, K: Konsumenters informationsbehov och företa s och myn- digheters informationsåtgärder. En analysmetod. Ingår l Wikström (red) l979 5.
Heidefeldt, å och Lindkvist, M: Specialstudier i samband med KOV :s hushållsundersökning.Examensaröete Vid foretags- eEonomiska institutionen, [und l979. Stencil.
_Konsumentskydd vid bilreparationer: Konsumentverkets rapport 1977z5.
Konsumentverkets riktlinjer. Problem kring urval och överföring av in ormation. onsumentver ets rapport 979:7—O|.
Konsumentverkets författningssamling, KOVFS.
Larsson, S: Konsumentproblem vid bilreparationer, ingår i Wik- ström re 79 .
Lindhoff, H och Olander, F: Konsumentens inflytande på företagens
produktutveckling, ingår 1 Mattsson, E-G (red): Männi- skor och foretag i kommunikationssamhället. EFI Lund,l97l.
SOU 1972:7, Reklam II.
SOU l975:69-70, Samhället och distributionen. SOU 1977:72 , Affärstiderna.
SOU 1979:36, Konsumenttjänstlag.
SOU l979:76, Ny hemförsäljningslag.
Wikström, S: Konsumentproblem. Utvärdering av konsumenternas si- tuation genom paneldialog, (l979 a), ingår 1 Wikstrom (red) l979 5.
Wikström, S (råd): I konsumentens intresse? SNS, Kristianstad l979 .
Wikström, S: Konsumentrollen i fokus. En undersökning bland allmanhet och Beslutsfattare om attityder till olika konsumentproblem. Företagsekonomiska institutionen i Lund, forskningsrapport nr 2, sept 1981.
Wåhlén, B: Planering av konsumentinformationens kanalisering -
olika mediers informationskapac1tet. Ingår l Konsumen - verkets rapport 1979:7-01.
Wärneryd, K—E: Konsumtionens ekonomiska psykologi, NoK, Lund 1979.
Ulander, F: Kan konsumentens otillfredsställelse och kla omål vara vägledande för konsumentpolitiska åt arder? Ingår l Konsumenten i samhället. Rapport från det andra nor- diska konsumentforskningsseminariet, Rabén & Sjögren.
Stockholm, 1978.
(Illil ..llllållhz 1... ”|. . 4
Bilaga 8:1
UNDERSÖKNING AV MD:s BESLUT M M
| Undersökningen avser frågor som behandlas i kap 8 och har ut- förts inom riktlinjekommitténs sekretariat.
l Medgivna ärenden
Denna del anknyter till avsnitt 8.2 "Betydelsen av medgivande i MD".
MD har under åren l97l-l981 utfärdat totalt 287 slutliga beslut. i Av dessa är uppskattningsvis ca 40 ärenden enligt 1953 års kon- i kurrensbegränsningslag. Undersökningen avser i denna del endast sådana ärenden enligt MFL och AVL i vilka talan medgetts eller företagaren upphört med eller sagt sig skola upphöra med den på- talade verksamheten. Ett medgivande kan föreligga i kombination med någon av de andra båda omständigheterna. I 73 ärenden har någon av dessa omständigheter förelegat. I 44 av ärendena har svaranden inte ingått i sakdiskussion eller gjort invändningar i sak mot KO:s yrkande. Dock har svaranden i flera av dessa 44 ärenden lämnat en förklaring till sitt agerande.
Fakta har inhämtats genom läsning i MD:s beslut. Invändningar som gjorts i ett tidigt skede, t.ex. vid kontakterna mellan K0 och ett företag innan saken förts upp i MD, framgår inte av MD:s beslut. Uppgifterna omfattar inte ärenden där svaranden gjort ett partiellt medgivande.
Vid undersökningen har också observerats tre fall där svaranden inte angett sin inställning till KO:s yrkande. I fyra fall har KO:s motpart gått i konkurs under förfarandet.
Exempel 1
Medgivna ärenden från åren 1980 och l98l, i vilka KO:s motpart inte gjort någon invändning i sak mot KO:s talan:
l980:l5, KO ./. Bernhard Pryba; marknadsföring av fotografier (MD:s Beslut 3 s)
Pryba förklarade endast att han inte längre marknadsförde foto- grafier på det av KO påtalade sättet. KO utvecklade sin talan
) ( på en sida. MD:s beslutsmotivering knappt en halv sida; vite * 50 000 kr.
l980:l6, KO ./. Folke Johansson; ofullständig prisangivelse (MD:s Besluta S)
Johansson förklarade endast att han fortsättningsvis skulle kom- ma att inräkna moms i prisuppgifter till enskilda konsumenter. KO utvecklade sin talan, l/2 sida. MD:s motivering 3/4 sida; vite 25 000 kr.
l980:25 KO ./. S:t Görans TV-Service; avtalsvillkor vid för- sa jning oc reparation av ra io- oc teveåppårater :s'BE— slut 7 s)
Bolaget medgav KO:s talan. KO utvecklade sin talan, 3 sidor. MD:s motivering, tre sidor; vite lOO 000 kr.
l98l:9 KO ./. Svebe-Fasad Byggagentur AB i konkurs, marknads— oring av asa materia :s es ut 5
Bolaget förklarade endast att den påtalade marknadsföringen upp— hört. KO utvecklade sin talan, 3 sidor. MD:s skäl, 1 sida; ej vite.
1981:l5 KO ./. Göran Cronsioe, marknadsföring av tonfrekvens- orstar are :s es ut 5
Cronsioe medgav KO:s talan och förklarade att den påtalade mark- nadsföringen upphört. KO utvecklade sin talan, l l/2 sida. MD:s skäl 1 sida; vite 50 OOO kr.
l981:22 KO ./. Svenska Renault, information vid marknadsföring av person 1 ar :s es ut 4 s
Bolaget vitsordade att den yrkade informationen i vissa fall in- te lämnats men förklarade sig inställt på att följa KOV:s rikt- linjer. KO utvecklade sin talan, 4 sidor. MD:s skäl 4 sidor; vite lOO 000 kr.
1981:23 KO ./. Ingarö Trävaru AB, produktsäkerhet (slipvirvel) :s es ut 5
Bolaget angav inte sin inställning till KO:s talan men upplys— te att försäljningen av slipvirveln upphört sedan bolaget tagit del av KO:s ansökan i ärendet. Bolaget vände sig mot att just det blivit instämt av KO till MD och ansåg att kontakt i stället borde tagits med bolagets slipvirvelleverantörer. KO utvecklade sin talan, 2 l/2 sidor. MD:s skäl 2 sidor; vite lOO 000 kr.
Exempel 2
Svaranden har medgett KO:s talan men gjort invändning angående MD:s behörighet att pröva ärendet i sak.
l972:4 KO ./. Tre Kök AB och Leijon & LUning AB angående reklam- markering 1 tidskrift
Bolagen hemställde med hänvisning till att tidskriften lagts ned i första hand att ärendet skulle avskrivas. MR: "I förarbetena till marknadsföringslagen har uttalats att det är angeläget att den rättsskapande uppgiften vilar på marknadsrådet. Det har där- för förutsatts att KO äger väcka förbudstalan vid marknadsrådet även om den mot vilken talan riktats upphört med det påtalade förfarandet. Detta är framför allt av vikt för att olika prin- cipfrågor skall underställas marknadsrådets bedömning, så att
riktlinjer för lagens tillämpning kan dras. Marknadsrådet har in- te tidigare prövat något ärende rörande annonsmarkering och fin- ner därför anledning att uppta ärendet till prövning i sak".
l973zll, KO ./. Aksel Vrist, Akademisk Brevskole, obehöri a av- talsv1|lkor .
. Vrist yrkade i första hand att KO:s talan skulle avvisas. Den på- ) talade bestämmelsen användes inte längre och skulle inte heller i framtiden användas. MD: "I förarbetena till avtalsvillkorslagen har uttalats att det är angeläget att den rättsskapande uppgif— ten vilar på marknadsdomstolen. Det har därför förutsatts att KO äger väcka förbudstalan vid domstolen även om den gentemot vilken talan riktas i åtminstone något fall påkallat att villkoret skall ingå i avtal med viss konsument. Marknadsdomstolen delar KO:s uppfattning att förevarande ärende är av sådan betydenhet att det, oaktat Vrist nu påstår sig inte längre använda det påtalade villkoret. bör upptas till prövning".
l977:lO, KQ ./. Epa AB, produktsäkerhet, bilbarnstol
' Eftersom stolen inte längre saluhölls gjorde Epa gällande att de formella förutsättningarna för meddelande av förbud inte förelåg. l MD erinrade om departementschefens uttalande i prop 1970:57
* s 85 att det var angeläget att rättsbildningen verkligen kommer
( att ligga hos MD. Med hänvisning till departementschefens ytt- ( rande fann MD att Epas invändning saknade betydelse i ärendet.
1980:2l, KO ./. Anne Mir Ahmadi, vilseledande formulerin år vid marknadsföring av mattor '
Med hänsyn till att verksamheten upphört fanns enligt svaranden inte skäl att pröva ärendet. MD: "Det förhållandet att Mir Ahmadi upphört med mattförsäljningen i Linköping utgör inte skäl mot att marknadsdomstolen tar upp ärendet till prövning".
l98l:l7, KO ./. Ica-Förlaget AB, obehörigt avtalsvillkor, pris- ändringsklausul
. Bolaget gjorde i första hand gällande att KO:s talan skulle av- visas. Bolaget åberopade att det medgav KO:s talan i sak och att MD:s praxis i ärendet om prishöjningsklausuler klart visade att det påtalade villkoret typiskt sett var otillbörligt enligt AVL. En prövning skulle vara utan_principiellt intresse. MD hänvisade till förarbetena till AVL (se prop l97lzll5 s 82) och anförde vidare: "Ko har i detta ärende vidhållit sin talan, och marknads- ( domstolen finner inte att de omständigheter bolaget åberopat ut- l gör grund för att avvisa denna talan. Det bör tilläggas att ett ärendes principiella betydelse skall beaktas även vid prövningen enligt l & avtalsvillkorslagen huruvida ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Skulle denna förutsättning för ett förbud inte vara uppfylld leder dock inte detta till att förbudsyrkan- det avvisas utan till att det efter företagen prövning lämnas utan bifall." I ärendet hade KO mot bakgrund av bolagets inställ- ning avstått från att yrka att förbudet förenades med vite. Inte heller MD ansåg att det fanns skäl att förelägga vite.
Exempel 3
MD har yttrat sig om anledningen till att ett medgivet ärende ] tagits upp till prövning trots att svaranden inte gjort rätte- - gångsinvändning.
l980:2, KO ./. NK-Åhléns AB, produktsäkerhet, barnvagn
MD: "NK-Åhléns har, som ovan upptagits, medgett KO:s talan. Så- som uttalats i förarbetena till marknadsföringslagen är det emel- lertid med hänsyn till marknadsdomstolens prejudikatskawnde funktion angeläget att domstolen, oavsett medgivande från den mot vilken en förbudstalan riktas, prövar det förfarande som påtalats. Marknadsdomstolen har sålunda att, obunden av NK— Åhléns medgivande, pröva KO:s talan i ärendet". (Likalycande uttalande finns i l976:l7, l976:20, l978:ll och l979:8).
2 Underlag för diskussion om fastställelsetalan; frågor som parterna inte kunnat lösa vid riktlinje- förhandlingar
l. KOVFS l977:l Riktlinjer för information till kaisument v1d tillfälliga prisaktiviteter för dagligvaror
KOV föreslog att följande regel skulle tas in i riktlinjerna:
Vara som är föremål för prisaktivitet får märkas med priseti- kett med särskilt uppmärksamhetsvärde inom området rött- orange endast under förutsättning att prisnedsättningen varar för färskvaror såsom kött, frukt och grönsaker minst 3 dagar
och för övriga varor minst 6 dagar.
Regeln om minimitid för kampanjpriser togs inte in i rikt— linjerna, jamför riktlinjerna punkt 3.
Följande argument framfördes mot KOV:s förslag: Prisaktivi- tet under kortare tid t.ex. "NK-dagen” måste få förekomma. Krav under denna punkt kan inte rimligen få stöd vid prövning i MD. Verkets agerande bör inskränkas till MFL:s tillämpnings- område. Termen "extra-pris" och röd etikett skulle inte få användas om man exempelvis säljer billigt torsdag-fredag— ! lördag. Regeln omöjliggör att man riktar speciell uppnärksam- * het på t.ex. nödvändiga endagserbjudanden. Regeln omöjliggör endagsaktiviteter för frukt och grönt.
Uppläggning av process inför MD
Parter. K0 och Nordiska Kompaniet (NK) och/eller företag inom frukt och grönt.
Yrkanden i MD KO yrkar att MD förklarar det vara otillbörligt mot konsumen— tEr att NK använder termen extrapris eller röd prisetikett om prisnedsättningen varar mindre än ...
NK eller annat företa yrkar att MD förklarar att det inte är otillöorligf mot konsumenter att NK använder termen extra- EFis eller röd prisetikett i fall då prisnedsättningen varar mindre än ...
MD:s slut: Med tillämpning av 2 & MFL förklarar MD att NK:s anvandning av röd prisetikett och/eller termen extrapris vid prisnedsättning som varar för färskvaror såsom kött, frukt och grönsaker mindre än 3 dagar och för övriga varor mindre än 6 dagar är/inte är otillbörlig mot konsumenter.
2. KOVFS 1979:3 Riktlinjer för marknadsföring av sällskaps-
resor
I riktlinjerna finns följande regel: 2.ll Priset
Priset skall anges på sådant sätt att hela resans pris tyd- ligt framgår. Det skall inbegripa alla för resenären obliga- toriska avgifter (bl.a. även reseskatt).
Branschen reserverade sig mot denna regel. Följande argument framfördes. Priset skall exkludera "semesterskatten". Skatten utgår inte för resenärer under 12 år och vid avresa från ort utanför Sverige. I praktiken kan det därför bli svårt för branschen att lämna korrekta prisuppgifter om de måste in- kludera semesterskatten.
KOV:s motargument var att ev. reservationer för att priset kan bli lägre för barn under l2 år etc. bör kunna göras utan större svårighet.
anm: Reseskatt utgår enligt lag (l978:l44) om skatt på vissa resor med 150 kr per passagerare med de undantag som angavs av branschen.
Uppläggning av process i MD
Parter: K0 och Researrangörsföreningen i Skandinavien (RIS) * tillsammans med ett visst företag.
Ykranden i MD:
Kg yrkar att MO förklarar det vara otillbörligt mot konsumen- ter att företaget X vid angivande av pris för sällskapsresa inte inbegriper avgift för reseskatt.
RIS och företaget yrkar att MD förklarar att det inte är 0- tdllbörligt mot konsumenter att företaget X vid angivande av pris för sällskapsresa utesluter avgift för reseskatt.
MD:s slut: Med tillämpning av 2 & MFL förklarar MD att det är7inte är otillbörligt mot konsumenter att företaget X vid angivande av pris för sällskapsresa utesluter avgift för reseskatt.
3. KOVFS 1980:2 Riktlinjer för postorderförsäljning KOV föreslog att följande regler skulle ingå i riktlinjerna.
Erbjudande om rabatt eller annan prisnedsättning skall ut- formas så att köparen genast får klart för sig såväl nedsätt- ningens storlek som det pris för varan som skall betalas. Upp- giften om prisnedsättningens storlek får inte framställas så att den dominerar över uppgiften om det slutliga priset.
Branschen anförde bl.a. följande argument mot förslaget. Prisnedsättningar i detaljhandeln kan vara föranledda av många olika omständigheter, t.ex. ett realisationsförfarande i föregående handelsled eller en omkalkylering till följd av modeväxlingar på tidigare inte saluförda varor. Postorder— företagens problem när det gäller prisnedsättningar, realisa— tioner och rabatter är desamma som den övriga detaljhandelns. Dessa frågor bör därför inte regleras separat för postorder— handelns vidkommande. Att uppställa krav på att nedsättningens storlek alltid skall anges är helt orealistiskt.
KOV och branschen kunde inte komma överens om formuleringen av en regel om prisnedsättning. Riktlinjerna innehåller där— för inte någon regel i denna fråga.
Uppläggning av process i MD
Parter: K0 och Svenska Postorderföreningen och/eller IKEA
Yrkanden i MD
KO yrkar att MD förklarar det vara av särskild betydelse från könsumentsynpunkt att vid postorderförsäljning erbjudande av IKEA om rabatt eller annan prisnedsättning utformas så att köparen genast får klart för sig nedsättningens storlek.
Svenska Postorderföreningen och/eller IKEA yrkar att MD för— klarar att det inte ar av särskild Betydelse från konsument— synpunkt att vid postorderförsäljning erbjudande av IKEA om rabatt eller annan prisnedsättning utformas så att köparen genast får klart för sig nedsättningens storlek.
MD:s slut: Med tillämpning av 3 & MFL förklarar MD att det ar7inte ar av särskild betydelse från konsumentsynpunkt att Vid IKEA:s postorderförsäljning erbjudande om rabatt eller annan prisnedsättning utformas så att köparen genast får klart för sig nedsättningens storlek.
Bilaga 9:l
lSJÄLVREGLERING —
ETT ALTERNATIV TILL RIKTLINJENORMERING OCH MYNDIGHETSÖVERVAKNING ___—___— INOM MARKNADSRÄTTENS OMRÅDE
Inledning
Innehållet i denna promemoria är ett resultat av överläggningar mellan företrädare för huvudmännen i Näringslivets Delegation för Marknads— rätt (NDM)1) som ägt rum i olika repriser under det senaste året. NDM utgör organ för samråd och information i marknadsrättsliga frågor inom näringslivet och med stadgeenliga möjligheter att bedriva viss
2)
självsanerande verksamhet . Det har därför framstått som naturligt att de frågor som Riktlinjekommittén (RiK) fått i uppgift att överväga
diskuterats inom delegationen.
1)Följande organisationer är huvudmän för NDM:
Annonsörföreningen, Auktoriserade Fastighetsmäklares Riksförbund, Bilindustriföreningen, Dagligvaruleverantörers Förbund, Direktför— säljningsföretagens Förening, Lantbrukarnas Riksförbund, Motorbranschens Riksförbund, Sweboat - Båtbranschens Riksförbund, Svenska Bankföreningen, Svenska Bokförläggareföreningen, Svenska Företagares Riksförbund, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Svenska Handelskammarförbundet, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Postorderföreningen, Svenska Sparbanksföreningen, Svenska Tidningsutgivareföreningen, Svenska Tobaksbranschföreningen, Sveriges Föreningsbankers Förbund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Hantverks— och Industriorganisation — Familje— företagen, Sveriges Industriförbund, Sveriges Köpmannaförbund samt Sveriges Reklambyråförbund. 2)NDI—Is uppgift beskrivs i stadgarna sålunda:
NDM har till uppgift att verka för att konkurrensen inom näringslivet, i synnerhet marknadsföringen, bedrivs med ansvar mot konsument och sam— hälle i enlighet med gällande lag och god affärssed. NDM fullföljer sin uppgift genom att i marknadsrättsliga frågor — utgöra forum för samråd inom näringslivet och hålla kontakt med berörda myndigheter, — avge utlåtanden, — avge yttrande i tvister mellan näringsidkare samt — bedriva informations—, utbildnings— och rådgivningsverksamhet. I frågor med anknytning till konkurrensbegränsningsrätten samråder NDM med Näringslivets Konkurrensnämnd.
Bakgrunden till promemorian är att RiK överväger att i sitt betänkande presentera tänkbara alternativ till det nuvarande systemet med rikt— linjer. Ett alternativ, som förts fram, är självreglering inom närings— livet, påminnande om den ordning som utvecklats framför allt i Stor—
britannien men också på andra håll (bl & USA och Japan).
Inom NDM—kretsen har man ställt sig positiv till idén att vid sidan av riktlinjesystemet etablera en ordning som innebär att näringslivet aktivt engagerar sig i normbildning och, eventuellt även, i normöver— vakning på marknadsrättens område. Det förtjänar framhållas att själv— reglering ingalunda är någon ny företeelse inom näringslivet utan sedan länge tillämpas i betydande omfattning. Denna promemoria har till syfte att belysa vissa problem som måste lösas och att skissera lösningar som
bedöms realistiska.
Området för självreglering
Diskussionerna inom RiK av självreglering inom näringslivet som ett alternativ till myndighetsstyrning har tagit sikte på främst de ämnes- områden som täcks av 3 5 och 2 5 MFL. Informationsbestämmelsen (3 5 MFL)
har stått i fokus för RiKs intresse i sammanhanget.
NDM finner det välbetänkt att man, åtminstone till en början, begränsar övervägandena om självreglering till i huvudsak reklam (inbegripet reklam på säljstället) och andra säljåtgärder. Naturligen kan självreglering vara ett realistiskt alternativ till myndighetsstyrning även inom andra
områden av marknadsrätten.
Några premisser
En utgångspunkt för resonemangen i det följande är att Konsumentverket (KOV) (resp i förekommande fall behörig fackmyndighet) skall ha det primära ansvaret för problemuppfångning, probleminventering samt problem— prioritering. NDM förutsätter.också att det skall ankomma på KOV att precisera och belysa de aktuella konsumentbehoven samt att skissera alternativa styrmedel för att tillgodose de konsumentbehov som konsta—
terats föreligga.
De styrmedel eller medel för påverkan som kan tänkas bli aktuella för
KOV när det gäller att förverkliga lagstiftarens intentioner med 3 5 MFL
är förutom riktlinjer, bl a följande - branschinterna regler och åtgärder
— överenskommelser med branschen
— anmälan till MD enligt MFL
— initiativ till svenska standards (t ex för farliga produkter och ( skyddsutrustning)
— varudeklarationssystem (jfr Varuprovningskommitténs överväganden)
— egna informationsåtgärder eller krav på andra myndigheter att vidta sådana
- informationsåtgärder i samverkan med företag och branschorganisationer
— rekommendationer
— initiativ till konsumentinriktad forskning
— framställning om författningsföreskrifter
(förteckningen innebär inte någon rangordning av styrmedlen).
l Inom NDMs huvudmannakrets menar man att konsumentpolitiken i vårt land under senare år varit alltför ensidigt inriktad på styrmedlet riktlinjer och på att söka lösa förekommande konsumentproblem med regler och normer. NDM välkomnar därför RiKs ambitioner att anlägga ett vidare perspektiv på styrmedelsproblematiken. NDM ser det styrmedel som behandlas här, självreglering, som ett bland flera alternativa styrmedel i förhållande till KOVs riktlinjer och överenskommelser. Enligt NDMs mening är det sålunda angeläget att man i framtiden låter ett ökat näringslivsengage—
mang ta sig också andra former än (rättslig eller utomrättslig) norm-
bildning.
NDM anser att självregleringen i detta sammanhang bör inriktas på åt- gärder och förfaranden som faller inom ramen för 2 och 3 55 MFL bl a med hänsyn till att en självreglering inom MFLs område inte lär fram—
stå som problematisk från konkurrenspolitisk synpunkt.
En ytterligare utgångspunkt har för NDM varit att företagen och närings— livets organisationer inte kan göra några åtaganden som medför nämn—
värda kostnader. Det har från olika håll betonats att en självreglering
inte får innebära att en kostnadskrävande byråkratisk apparat måste
byggas upp på näringslivssidan. Systemet får konstrueras på ett sådant sätt att uppgifterna i stort sett kan lösas med hjälp av tillgängliga
resurser hos organisationer och företag.
Självregleringens två steg
Som den brittiska förebilden ("det engelska systemet") visar ingår i
en fullt utbyggd självreglering två moment eller steg. Det första och grundläggande är framtagning av uppföranderegler (normer för företagens beteende på marknaden). Det andra steget innebär en bevakning av att företagen iakttar uppförandereglerna i sin marknadsföring. I det "engelska systemet" inbegrips i det andra steget såväl ärendeprövning
(självjustis) som vissa utomrättsliga sanktioner.
NDM har trott sig förstå att man inom RiK hittills framför allt haft blicken riktad på det första steget, framtagning av uppföranderegler. Det förtjänar enligt NDMs mening understrykas att det föreligger en skillnad mellan å ena sidan den ordning som RiK diskuterar och som be— handlas i denna promemoria och å andra sidan det "engelska systemet". Vad som övervägs för svenskt vidkommande är att inom ramen för en given lagstiftning och i harmoni med denna etablera interna uppföranderegler för företag. Kännetecknande för det "engelska systemet", däremot, är att utomrättsliga regler (codes eller guidelines) etableras i stället för lagstiftning. Man kan kanske karakterisera den ordning som nu övervägs såsom ett dubbelt system: I botten finns MFL och det statliga övervaknings— och sanktionssystemet som yttersta garant för att be— rättigade konsumentpolitiska anspråk tillgodoses. Normalt fungerar självregleringen i stället för det rättsliga systemet (nota bene på de
områden där självreglering etablerats).
I det följande behandlas de två stegen i ett självregleringssystem
var för sig — med full insikt om att ett nära samband består dem emellan.
Framtagning av uppföranderegler
Redan inom det nuvarande riktlinjesystemets ram medverkar företag, branschorganisationer och centrala näringslivsorganisationer i fram—
resursinsatser. Det kan förutsättas att den totala resursinsatsen på
näringslivssidan inte behöver bli nämnvärt större om normframtagandet
i stället sker helt och hållet i näringslivets regi.
Erforderlig kompetens när det gäller att utforma uppföranderegler finns på näringslivssidan. Problemen knyter sig till hur en normframtagning
i näringslivsregi lämpligen skall organiseras med befintliga resurser.
Flertalet normer kommer även framdeles att vara bransch— eller varu— anknutna. Detta innebär att företag och branschorganisationer måste engageras på liknande sätt som nu sker när det gäller riktlinjer och överenskommelser. Ett problem kan dock vara att i regel varken företag l eller branschorganisationer inom sig har tillgång till personer som är förfarna i normskrivning. Sådan erfarenhet finns däremot på det centrala l planet (hos NDM och hos vissa centrala näringslivsorganisationer).
l Vid riktlinjeförhandlingar har de centrala näringslivsorganisationerna
l i regel svarat för de övergripande närings— och konsumentpolitiska mål— l formuleringarna och fört fram allmänna rättspolitiska ställningstaganden. Detta måste de göra även vid framtagning av uppföranderegler i närings—
livsregi.
En viktig uppgift vid framtagning av uppföranderegler blir att se till
att de olika regler som tas fram på skilda håll blir godtagbara i regel— tekniskt hänseende. I riktlinjesystemet har KOV ensam svarat för detta. Funktionen fullgörs inom verket av ett särskilt organ, "riktlinjegruppen". I det tänkta systemet får uppgiften tas om hand centralt inom närings—
livet.
Mot den nu anförda bakgrunden skisseras följande organisationsmodell
för framtagning av uppföranderegler i näringslivsregi.
I enlighet med vad som anförts tidigare förutsätts att (i normalfallet) KOV preciserat och belyst de aktuella konsumentbehoven och att KOV och vederbörande bransch— och riksorganisationer är överens om att orga— nisationen bör söka lösa problemet och att uppföranderegler framstår
som en realistisk utväg för att komma till rätta med detta.
NDM utgår från att ansvaret för framtagningen av uppföranderegler i regel bör ligga hos vederbörande branschorganisation. Ibland kommer det säkert att te sig naturligt att koppla in flera branschorganisatio—
ner i arbetet liksom större företag som inte ingår i någon organisation.
Ett centralt samråds— och kontaktorgan på näringslivssidan behövs även
framdeles. Det synes lämpligt att inom NDM inrätta ett permanent organ
för att särskilt bevaka övergripande frågor som rör självreglering och
framtagning av uppföranderegler. Organet skulle bl a
l. planera normframtagningen - detta är särskilt angeläget om norme— ringen berör eller kan väntas få återverkningar inom andra branscher eller varuområden än den närmast aktuella,
2. i mån av resurser tillhandahålla regelskrivningsexpertis (när sådan inte står till förfogande på annat sätt),
3. fungera som redaktionellt samordningsorgan (motsvarande KOVs
"riktlinjegrupp").
I organet tänkes ingå dels en liten permanent gruppering av personer, förslagsvis en representant för envar av Sveriges Grossistförbund, Sveriges Hantverks— och Industriorganisation — Familjeföretagen, Sveriges Industriförbund och Sveriges Köpmannaförbund dels en eller flera repre— sentanter för den resp de huvudmän inom vars verksamhetsområde det en— skilda ärendet faller. Kooperativa Förbundet inbjuds medverka när
ärendet berör konsumentkooperationen.
NDMs kansli fullgör sekretariatsfunktionerna i organet samt regelskriv—
ningsuppgifterna enligt punkt 2.
Kostnaderna för NDM och för de berörda centrala näringslivsorganisatio— nernas medverkan i det skisserade organet bör inte bli nämnvärt högre än kostnaderna för medverkan i motsvarande riktlinjearbete. I en del
fall kan de tvärtom troligen bli något lägre.
Regelbevakning
En fullt ut genomförd självreglering förutsätter att man på närings— livssidan tar på sig även uppgiften att bevaka att företagen följer upp- förandereglerna. Detta är, som förut nämnts också huvudprincipen i det
Rättspolitiska skäl kan anföras både
lösning bör väljas även hos oss. l för och emot. I Storbritannien har huvudargumentet för att inbegripa , en regelbevakning varit att tilltron till självregleringsalternativet
( kräver både ett tillsynssystem och, framför allt, sanktionsmöjligheter.
För svenskt vidkommande kan till förmån för regelbevakning anföras att tillsyn och regeltillämpning innebär en fortgående regelbildning även
om uppförandereglerna är ganska konkreta och preciserade. Att stanna vid ett framtagande av regler skulle därför vara en halvmesyr. Det kan också på goda grunder göras gällande att man uppnår ett långt större engagemang för en självreglering från branschens sida om denna aktivt engageras också i en bevakning av att reglerna fungerar. Ett tungt argument för någon form av regelbevakning är enligt NDMs mening att man kan uppnå en arbetsfördelning mellan KOV och branschen som innebär att KOV får möjlighet att koncentrera sina bevakningsresurser på att hålla efter den minoritet av företag som inte arbetar seriöst. Inom många branscher skulle det säkerligen vara möjligt att institutionalisera
en sådan rollfördelning. Om den interna bevakningen inte skulle fungera i enskilda fall har givetvis KO möjlighet att agera och om den inte
arbetar rimligt effektivt kan och bör KOV ingripa.
Möjligheterna att genomföra en fungerande tillsyn på branschplanet är inte sällan begränsade därför att branschsammanslutningen av ett eller annat skäl inte har tillräcklig marknadstäckning. En förening som har nära kontakter med medlemsföretagen kan säkerligen utveckla mycket effektiv självjustis inom de egna leden. I den mån utanförstående före— tag vållar problem får, som nämnts, KOV/KO agera. Ett blandat kontroll— system av detta slag påminner en del om den ordning som finns i Japan. Systemet förutsätter emellertid att KOV behandlar dessa ärenden som "konsumentärenden" med prioritet och inte som "konkurrentärenden". Emot regelbevakning i näringslivet kan — i synnerhet om den innefattar moment av självjustis — anföras att det finns viss risk för motstridig praxis inom vederbörande branschorganisation och hos KOV/KO resp MD. Man kan inte heller se bort från att branschpraxis skulle kunna utveckla sig
på ett sätt som inte tilltalar de konkurrensvårdande organen, i första hand NO. Enligt NDMs mening bör man dock inte överdriva riskerna. Det förhållandet att myndigheterna har sista ordet bör innebära ett effektivt
En regelbevakning i näringslivsregi kan utformas på många olika sätt såväl innehållsmässigt som organisatoriskt. Vad gäller den innehålls— mässiga utformningen framstår en systematisk övervakning och en disci— plinär bedömning med ett inbyggt system av privatsanktioner ("avtals— viten") som den mest långtgående lösningen. Den kan dock inte anses realistisk utom kanske för en eller annan särskilt känslig branschs vidkommande. Däremot synes man kunna påräkna ganska allmän sympati
för någon form av regeltillämpning.
Vad gäller de organisatoriska formerna för en regelbevakning, inbegripet något slags regeltillämpning, bedömer NDM det av flera skäl, som det
här inte finns anledning att utveckla närmare, helt orealistiskt att föreslå ett fristående, centralt och för hela näringslivet gemensamt bedömningsorgan av typen Näringslivets Opinionsnämnd. Det enda praktiskt genomförbara är en regeltillämpning med stark branschanknytning. En sådan ordning har emellertid sina svagheter. Bedömningen kan lätt komma att bli, eller uppfattas som, alltför branschpräglad och inte framstå
som tillräckligt auktoritativ utanför den egna branschen. En tänkbar lösning av detta dilemma kan vara att söka utveckla ett system som inne— bär en viss organisatorisk samordning av de olika branschanknutna be— dömningsorganen. En modell kunde vara att ordförande och vice ordförande samt möjligen även sekreterare, förslagsvis nominerade eller utsedda av NDM, är gemensamma i alla eller ett antal branschnämnder. Påpekas bör
i detta sammanhang att det inom vissa branscher redan finns väl funge— rande bedömningsorgan. Någon anledning att ändra på deras verksamhet
finns inte.
Den känsligaste frågan när det gäller att utsträcka en självreglering till att omfatta även regelbevakning, liksom vid valet av ambitionsnivå för regelbevakningen, är finansieringen. NDM bedömer att det inom flera branschorganisationer finns eller kan uppbådas resurser för att etablera en fungerande regelbevakning. Det gäller att vara kreativ och flexibel
vid val av tekniska lösningar.
;( |f_m-"mmm” när—am —
Avslutningsvis vill NDM anmärka att det knappast kan anses aktuellt att
hos oss generellt operera med utomrättsliga sanktioner. Det bör vara
fullt tillräckligt att som yttersta påtryckningsmedel ha MFLs sanktioner.
Denna lösning har dessutom fördelen att den innefattar en spärr mot en alltför långtgående självreglering, kanske förestavad av intressen och
ambitioner som är mindre väl förenliga med rådande konkurrenspolitiska
värderingar.
Stockholm i juni l982 [
. .:" /
Sten Tengelin
SVERIGES KÖPMANNAFÖRBUND
E 0 Holm Bilaga 9:2
Promemoria
om självreglering inom detaljhandelse och konsumentservicesektorerna
1. Vid riktlinjekommitténs sammanträde den 7 - 8 september l982 framförde jag vissa synpunkter på hur en självreglering i näringslivets regi skulle kunna förverkligas i praktiken.'I denna PM har jag sökt samman- fatta hur jag ser på framför allt detaljhandelns medverkan i det tänkta systemet. Den administrativa ledningen för SHIO-Familjeföretagen — huvudorganisation inom konsumentservicesektorn i landet - är inför- stådd med det jag här anför.
2. Inom organisationerna pådetaljhandels och konsumentservicesektorerna finns det intresse för ett mer aktivtengagemangi självreglerings— aktiviteter. Man är villig att ta på sig ett större medansvar för åtgärder som syftar till att ge konsumenterna en tryggare ställning på marknaden. Man är också beredd Såväl att avdela resurSer inom de egna organisationerna som att verka för en förstärkning av det samlade näringslivets resurser via NDM. Man kan uttrycka saken så att organi- sationerna önskar skifta roll i konsumentpolitiken från att enbart vara objekt för myndigheternas aktiviteter till att också bli subjekt med rätt och skyldighet att ta initiativ.
3. Inom de två näringslivsorganisationerna anser man att det behövs vissa regler för företagens marknadsuppträdande. Sådana regler finns redan inom vissa sektorer och det åligger i första hand branscherna, företagen själva och deras organisationer att dra upp dessa regler och medverka till att de följs.
Progressiva åtgärder inom respektive branscher bör kunna motverka den "grå" marknaden och därigenom förhindra för konsumenterna negativa följder. Som exempel på områden är en självsanering kan bli framgångs— rik kan nämnas försäljning till minderåriga, "gör—det—själv"-marknaden, pris— och krediterbjudanden och tillämpningsnormer för öppet köp.
4. Vad detaljhandelssektorn beträffar kan vi räkna med en fortsatt utveckling i riktning mot en upplösning av hävdvunna branschgränser. Detta torde gälla oberoende av om koncentrationstendenserna kommer att bestå eller mattas av. Den fortgående branschblandningen medför enligt min bedömning attsjälvregleringen sannolikt i betydande om- fattning måste administreras centralt - d v 5 för detaljhandelns och servicenäringarnas vidkommande av Sveriges Köpmannaförbund respektive SHIO-Familjeföretagen. Jag föreställer mig att den praktiska lösningen måste bli att dessa två organisationer' etablerar en gemensam själv- regleringsfunktion, genom någon form av gemensamt utskott eller liknande vilket i sin tur nära samarbetar med NDM. Organisationerna är som nämnts, beredda att avsätta erforderliga resurser för en sådan verksamhet. Enligt min bedömning kan det dock inte bli fråga om någre större resursför-
SVERIGES KÖPMANNAFÖRBUND
stärkningar. De självregleringsfrågor som det här gäller är nämligen ofta av den arten att organisationerna eller anslutna branschföreningar och lokala eller regionala organisationer (länsförbund och motsvarande) ändå måste ta itu med dem - och i dag redan gör det. Detta innebär att den tänkta självregleringen närmast får ses som en systematise- ring och rationalisering av resursinsatserna.
. NDM skall utgöra den fasta punkten i självregleringssystemet. NDMs resurser måste även av detta skäl, stärkas. Sveriges Köpmannaförbund och SHIO—Familjeföretagen är beredda att verka för att så sker.
. Enligt min bedömning är det realistiskt att räkna med att antalet "branschregler" som tas fram totalt sett inom näringslivet inte kommer att överstiga 5 — 7 per år. Tyngdpunkten i självregleringsinsatserna kommer i stället att ligga på information samt rådgivning oth konflikt- lösning i enskilda fall.
. Man måste ha klart för sig att information om "gällande" regler - rättsliga såväl som frivilliga (utomrättsliga) - inte kan inskränkas till engångsinsatser utan är något som måste upprepas med jämna mellanrum. Huvudansvaret för infonnationen bör påvila branschföre- ningar och lokala/regionala organisationer.
På tal om informationen vill jag betona att det är viktigt att konsumentverket på ett eller annat sätt deltar i informationen eller åtminstone markerar att verket står bakom denna.
När det gäller kvalificerad rådgivning bör Konsultbyrån för marknads- rätt kunna spela en viktig roll som komplement till huvudorganisationer, branschföreningar och lokala/regionala organisationer, vilka ofta kan ta hand om den mera rutinmässiga rådgivningen.
. Tillsyn och övervakning är enligt min mening centrala funktioner också i ett självregleringssystem. I praktiken utövar bransch- föreningarna och de lokala/regionala organisationerna en omfattande tillsyn över de egna medlemmarnas göranden och låtanden på marknaden. De kan också utöva ett visst tryck på utanförstående näringsidkare. Så t ex har eventuella konflikter mellan privat detaljhandel och konsumentkooperativ handel visat sig kunna lösas smidigt genom informella kontakter underhand. Ärendena initieras ofta genom påpekanden från konkurrenter. Något behov av utomrättsliga sanktioner har inte visat sig föreligga i praktiken. Det räcker att "skramla" med de rättsliga vapnen och hänvisa till existensen av KO.
. På det lokala organisationsplanet förekommer ett gott samarbete med konsumentvägledare respektive hemkonsulenter. Dessa fungerar ofta som "problemuppfångare" i förhållande till de lokala/regionala organi- sationerna. En vidareutveckling av denna verksamhet framstår som ett av det mest angelägna och konstruktiva utvecklingsinitiativen för konsumentpolitiken.
Bilaga 1121
KOV:S FRAMSTÄLLNING TILL REGERINGEN DEN ll SEPTEMBER 1978 OM ÄNDRING I 4 & MFL MED REMISSYTTRANDEN
l KOV:s framställning
Enligt 4 5 första stycket första punkten marknadsföringslagen (1975:1418) kan marknadsdomstolen förbjuda näringsidkare att till konsument för enskilt bruk saluhålla vara, som på grund av sina egenskaper medför särskild risk för skada på person eller egendom. Detsamma gäller enligt andra punkten i fråga om vara som är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål. Tredje punkten innehåller en regel om medverkansansvar.
Lagtexten ger vid handen att det är försäljningen till konsument som kan förbjudas. Detta framgår också av uttalanden i förarbe- tena till bestämmelsen (prop. l975/76:34 s. 99 och 128). Bestäm— melsen gör det således inte möjligt att ingripa mot den försälj- ning som sker exempelvis från tillverkare till grossist eller från grossist till detaljistledet.
Enligt konsumentverkets mening är den nu angivna begränsningen i 4 5 otillfredsställande från konsumentsynpunkt.
Det innebär en påtaglig svaghet i regelsystemet att ingripande- bara kan ske mot detaljist. För att effektivt stoppa försälj- ningen av en farlig produkt är verket tvunget att rikta sig till ett stort antal företag. Om förhandlingar med dessa företag vi— sar sig lönlösa måste förbud meddelas vart och ett av dem för att säkerställa att försäljningen upphör. Detta arbete tar 1 an— språk orimligt stor del av verkets resurser.
Vad nu sagts kan belysas med följande exempel. Marknadsdomstolen har på talan av KO förbjudit Epa AB att till konsument saluhålla en bilbarnstol, som bedömts ha farliga egenskaper (marknadsdom- stolens beslut 10/1977). Efter beslutet har framkommit att andra företag säljer en liknande produkt, vars säkerhet kan ifråga— sättas på samma grunder. Båda stolmodellerna tillverkas av sam— ma företag. Konsumentverket har tagit kontakt med företaget i syfte att få tillverkningen att upphöra på frivillig väg. Till— verkaren har inte varit beredd att upphöra med tillverkning el- ler vidareförsäljning till grossister i Sverige. Han har heller inte velat lämna uppgift om till vilka grossistföretag stolarna sålts. Möjlighet att med tvångsmedel avkräva tillverkaren sådana uppgifter saknas enligt nuvarande lagstiftning. Konsumentverket är sålunda hänvisat till att förmå den detaljist som för den % aktuella bilbarnstolen att upphöra med försäljningen. I flera fall har detta varit möjligt utan större omgång. Det säger sig dock självt att det inte går att täcka mer än en liten del av detaljistledet.
Härtill kommer att de detaljister mot vilka konsumentverkets ingripanden riktar sig har svårt att se det rimliga i att till- verkare, importörer, agenter och grossister inte berörs av pro- duktsäkerhetsbestämmelsen mer än indirekt.
Vad som här sagts i fråga om produktsäkerhetskontroll (första punkten) har motsvarande giltighet i fråga om sådana produkter som är uppenbart otjänliga för sitt huvudakliga ändamål (andra punkten).
Med hänvisning till det anförda hemställer konsumentverket att 4 & ändras så att förbud kan riktas även mot annan försäljning än den som sker direkt till konsument.
2 Remissyttrandena
Hovrätten över Skåne och Blekinge:
Hovrätten är i princip positiv till tanken att utvidga förbuds- regeln i 4 & marknadsföringslagen på det sätt konsumentverket/KO ansett erforderligt.
Vissa betänkligheter kan dock riktas mot förslaget:
När 4 5 fick sin nuvarande lydelse år 1975 diskuterades inte
'frågan huruvida förbud enligt paragrafen skulle kunna riktas in-
te bara mot näringsidkare, som saluhåller vara till konsument för enskilt bruk, utan också mot näringsidkare, som i annat fall saluhåller vara i syfte att den ytterst skall marknadsföras till konsument. Från det fallet att försäljning sker till myndighet eller juridisk person kan här bortses (jfr prop. 1975/76:34
s. 90) eftersom konsumentverkets framställning inte tar upp den- na fråga. Frågan gäller alltså väsentligen om det finns skäl att utvidga 4 5 så att möjlighet ges att förbjuda försäljning av far- liga produkter m.m. redan vid saluhållandet från tillverkare till grossist resp. från grossist till detaljist (till andra försälj— ningsled finns skäl att återkomma). En grundläggande förutsätt— ning för en sådan utvidgning måste då givetvis vara att denna främjar konsumenternas intresse (l & marknadsföringslagen). Detta lär dock knappast kunna sättas i fråga och behöver därför inte utvecklas närmare. Vid en diskussion om behovet av lagändringen finns i det följande anledning att skilja mellan det fall som be- handlas i 4 5 första stycket första meningen (farliga varor) och det fall som avses i andra meningen i lagrummet (varor otjänliga för sitt huvudsakliga ändamål).
Konsumentverket åberopar främst effektivitetsskäl för sin begäran om lagändring. Vad verket anfört härvidlag utgör ett vägande argu— ment för att sträcka ut förbudsbestämmelsen till att avse också näringsidkare, som i tidigare led än detaljistledet tagit befatt— ning med försäljning av farlig produkt.
Regeln om möjlighet för marknadsdomstolen att förbjuda saluhållan— det av farliga varor ingår som ett led i det skydd marknadsföa
?mid—Ei' :. ;...— _
ringslagen avser att ge konsumenterna mot otillbörlig marknads- föring av olika slag. Saluhållande anses i förarbetena falla un— der det vidsträckta begreppet marknadsföring (prop. 1975/76:34 s. 95). Gemensamt för bestämmelserna om konsumentskydd i mark- nadsföringslagen är att de tar sikte på åtgärder som riktar sig direkt mot konsumenten. Det spelar i och för sig ingen roll om exempelvis en otillbörlig reklamåtgärd vidtagits av tillverkare vid bedömning enligt 2 5 eller om försummad informationsplikt åvilar annan i bakre säljled vid en prövning enligt 3 5 i lagen. Det skall emellertid vara fråga om en åtgärd eller försummelse visavi konsumenten. Bedömningen från konsumentskyddssynpunkt bör inte blandas samman med att lagen erbjuder även näringsidkare ett skydd mot illojal konkurrens. Dessa två skyddsintressen kan visserligen någon gång sammanfalla.För det mesta gör de det inte. När det gäller skyddet mot saluhållande av farliga varor är det uppenbarligen endast konsumentintresset som motiverat regeln i 4 &. Teoretiskt är det visserligen möjligt att hävda att det skulle vara otillbörligt även mot näringsidkare, som utgör ett mellanled i försäljningen, att saluhålla ett varuparti till den— ne, trots att varan är undermålig från säkerhetssynpunkt. Bedöm- ningen härav bör dock inte ske enligt marknadsföringslagens sy- stem utan med tillämpning av vanliga köp- och avtalsrättsliga regler.
Vad som har anförts nu pekar på att konsumentverkets förslag ak- tualiserar frågan hur långt man med en näringsrättslig lag av typ marknadsföringslagen kan gå för att motverka försäljning av farliga produkter till konsumenterna. Det bör framhållas att man hittills strävat efter en samordning mellan de näringsrättsliga ingripandena enligt marknadsförsörjningslagen och de tvingande civilrättsliga reglerna i konsumentköplagen (l973z8l7). Regler— na i 2 och 3 55 marknadsföringslagen motsvaras sålunda av bestäm- melserna i 7 och 14 åå konsumentköplagen. Reglerna om produkt— säkerhet i 4 5 marknadsföringslagen har sin motsvarighet i 8 & konsumentköplagen. Man uppnår härmed en sorts heltäckande system. Näringsidkare, som drabbas av förbud enligt 4 & marknadsförings— lagen. kan bli tvungen att betala det vite som utsatts av mark- nadsdomstolen, om han inte rättar sig efter förbudet. Mot för- säljning i strid mot detta är köparen skyddad genom att han kan göra gällande de påföljder som står honom till buds enligt kon— sumentköplagen, främst hävning av köpet. Tillsammanstagna ver- kar sanktionerna som en stark påtryckning på näringsidkaren att sluta saluhålla produkter som bedöms vara farliga för konsumen- terna. Och beträffande redan sålda produkter ger konsumentköpla— gen ett tillfredsställande skydd för konsumenten. För säljaren återstår att genom avtal med bakre säljled säkerställa sig mot eventuellt slutlig förlust på grund av redan skedd försäljning.
Riktas i stället ett förbud mot enbart t.ex. tillverkaren, blir läget delvis ett annat. Visserligen torde förbudet bli effektivt såvitt gäller fortsatt tillverkning av produkten. Beträffande redan sålda exemplar av denna får förbudet emellertid inte nå- gon direkt effekt mot tillverkaren.
Inte heller i förhållande till de fortsatta säljleden synes för— budet få någon omedelbar betydelse. Dessa träffas ju inte av ett förbud mot tillverkaren. Däremot lär konsumenten även i det nu tänkta fallet vara skyddad genom 8 & konsumentköplagen. Detta skydd kan dock i praktiken visa sig bli bräckligt, eftersom de- taljisten inte förbjudits att sälja den farliga varan. Det vill mot denna bakgrund synas som om den av konsumentverket föreslag- na lösningen inte ger lika god effekt som ett förbud riktat mot detaljisten. Genom att kombinera ett förbud mot tillverkaren med ett förbud mot detaljisten skulle naturligtvis den nu påtalade bristen försvinna. Men däremot bortföll också i huvudsak den effektivitetsvinst som verket önskat.
Även från en annan synpunkt leder konsumentverkets förslag till mindre tillfredsställande resultat. Med en ordning där förbud mot försäljning av en farlig vara riktas enbart mot ett bakre led i försäljningskedjan uppstår köprättsligt sett en egendomlig situation. Medan nuvarande förbudsregel i 4 & marknadsföringsla- gen är kopplad till en tvingande bestämmelse i 8 5 konsumentköp- lagen, kommer någon motsvarande koppling inte att finnas mellan en utvidgad förbudsregel och vad som gäller beträffande försälj- ning från tillverkare till grossist och vidare till detaljist. Dessa försäljningar kommer att bli civilrättsligt giltiga. En risk uppstår följaktligen att en mindre hogräknad tillverkare fortsätter föräljningen av en lönsam vara, eftersom köpavtalet med grossisten inte drabbas av någon sanktion. Lagstiftaren har hittills undvikit att med annat än dispositiva bestämmelser reg— lera handelsköp (se prop. 1973:138 5. 122). Det är osäkert i vad mån köp som sluts mellan olika led på säljsidan kan gå till— baka på grund av förbud riktat mot tillverkaren (jfr även SOU l976:66 s. 154 och 303). Resultatet av ett sådant förbud kan således bli bl.a. svåruppklarade handelsrättsliga tvister.
Till det nu sagda kommer att det inte är möjligt att rikta ett förbud mot utländsk tillverkare enligt den av konsumentverket föreslagna regeln. Tillverkas varan utomlands, skulle man alltså få vända sig mot den svenske importören eller agenten. De prob- lem som har antytts nyss kommer emellertid att kvarstå också i sådant fall.
Det som har sagts hittills har närmast gällt en utvidgning av tillämpningsområdet för 4 5 första stycket första meningen mark— nadsföringslagen. Det får dock lika stor aktualitet i den si- tuationen att förbudet riktas mot saluhållande av vara, som an— ses uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål (4 5 första stycket andra meningen). I själva verket vill det synas som om problemen sätts på sin spets i detta fall, eftersom man här kommer in på situationer där det rör sig om en allmän bedömning av en varas beskaffenhet, dvs. inte längre om en bedömning in— riktad på varans farlighet e.d. utan på dess allmänna användbar- het.
Med hänsyn till de betänkligheter som sålunda kan riktas mot för— slaget - och då närliggande frågor för närvarande undersöks av flera utredningar - bör förslaget inte genomföras utan en grund-
år;:kzmäk - _ . _ .
'-'__f==-:——vs ”rdr.-..—
. —A—»——a's*r
ligare undersökning av vilken verkan det kommer att få i olika nu berörda hänseenden. Inte minst de civilrättsliga konsekven— serna bör uppmärksammas. '
Kammarrätten i Sundsvall:
Verkets motivering för framställningen är knapphändig. Enligt kammarrättens mening utgör vad som anförts dock skäl att utreda den väckta frågan. En eventuell lagändring får då bli beroende av vad en sådan ytterligare utredning leder till. Från de syn- punkter kammarrätten har att anföra föranleder framställningen följande särskilda kommentarer.
Marknadsföringslagens ändamål (jfr. l 5) är att främja konsu— menternas intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av varor m.m. samt att motverka marknadsföring som är otillbör- lig mot konsumenter eller näringsidkare. Mot denna bakgrund ges 'i lagen bestämmelser som medger ingripande i skilda hänsseenden mot näringsidkare vid hans marknadsföring direkt till konsumen- terna.
Konsumentverket vill med sin framställning möjliggöra förbud mot försäljning av farliga och otjänliga varor i tidigare för— säljningsled än i detaljistledet, varvid förbud alltså skall kunna riktas mot tillverkare, importör, agent eller grossist. Det kan enligt kammarrättens mening diskuteras huruvida det - med det syfte och den uppläggning marknadsföringslagen har - inom dess ram bör skapas förutsättningar att ingripa med för— bud mot försäljning av viss vara i situationer där den enskil- de konsumentens intressen inte berörs direkt. Detta gäller i all synnerhet om fråga är om farliga eller otjänliga varor, där intresset snarare är att åstadkomma förbud av generell natur än förbud riktade mot viss eller vissa näringsidkares försälj— ning. Härtill kan anmärkas att också ett förbud som riktas mot tidigare försäljningsled än detaljistledet för att överensstäm— ma med principerna i marknadsföringslagen bör riktas mot viss eller vissa näringsidkare. Även om möjligheter att åstadkomma försäljningsförbud i tidigare försäljningsled än detaljistledet införs blir därmed de påvisade nackdelarna med nuvarande system, inte helt eliminerade.
Konsumentverkets framställning är så utformad att det inte är uteslutet att däri tolka in önskemål om lagliga möjligheter att generellt förbjuda försäljning av vara som är farlig eller 0— tjänlig. Som framgår av det redan anförda bör generella förbud av det antydda slaget anses falla utom marknadsföringslagens ram. I den mån man vill öppna möjligheter till ingripande av generell natur mot försäljning av viss vara bör det sålunda ske på annat sätt än genom ändringar i marknadsföringslagen .
Justitiekanslern:
Bestämmelserna i 4 & marknadsföringslagen tar sikte endast på privatpersoners förvärv för enskilt bruk. Departementschefen av— visade vid förarbetena till paragrafen förslag från några remiss— instanser att produktsäkerhetsreglerna skulle omfatta även fall där konsumenterna utgörs av företag, institutioner o.d. Skulle det visa sig att den då föreslagna ordningen (som sedan blev gällande) förde med sig olägenheter i tillämpningen fick frå- gan enligt departementschefen tas upp till förnyad prövning.
Från konsumentverket föreslås nu ännu längre gående möjligheter till ingripande mot farliga och otjänliga produkter, nämligen att 4 5 skall omfatta också försäljningen från tillverkare till grossist eller detaljist och från grossist till detaljist.
Jag delar uppfattningen att tillverkningen för vidareförsäljning av farliga och otjänliga produkter bör hindras. Detta bör emel-
lertid — om en lagstiftning över huvud taget är nödvändig - ske
med andra medel än marknadsföringslagen .
När det gäller behovet av en lagstiftning med det angivna syftet måste man enligt min mening tillmäta den omständigheten stor be- tydelse att ett förbud för viss näringsidkare att saluhålla en farlig produkt regelmässigt måste antagas få sådan genomslags— kraft att försäljningen av produkten upphör. Här gäller dessutom samma förhållanden som i övrigt, nämligen att verkningarna av ett förbud av marknadsdomstolen eller konsumentombudsmannen i princip inte sträcker sig längre än till den som förbudet direkt riktas mot. Det oaktat torde även icke direkt berörda näringsid- kare i allmänhet se förbudet som normgivande och vid sin marknads- föring rätta sig därefter. Den omständigheten att detta system i undantagsfall inte fungerar är kanske inte ett tillräckligt skäl för lagstiftning.
Jag vill också påpeka att man vid tillkomsten av 4 5 förutsatte att produktinformationen skall tillmätas betydelse vid bedömning- en av huruvida förbud skall meddelas näringsidkare att saluhålla viss produkt. Informationens roll i sammanhanget torde mestadels vara omöjlig att bedöma annat än vid saluhållandet till konsumen- ten. Också detta talar mot förslaget.
Kommerskollegium:
Kollegiet finner det otillfredsställande att marknadsföringslagen bara medger ingripande mot detaljister. Enligt kollegiets mening bör förbud kunna riktas också mot annan försäljning än den som sker direkt till konsument men bara i de fall det visat sig att varan medför särskild risk för skada på person eller egendom el- ler är uppenbart otjänlig för sitt ändamål när den når konsumen- ten. En sådan ändring överensstämmer också med de tankar som uttrycks i tilläggsdirektiven (Dir.1978:98) till konsumentköpsut— redningen. Enligt dessa bör övervägas om inte "tillverkare och andra näringsidkare i tidigare säljled bör ha ett ansvar mot konsumenterna som är mera direkt och oberoende av garantier än vad som för närvarande är fallet. För detta talar att det är till-
verkaren som har det avgörande inflytandet på produktens utform- ning. Också importörer och grossister torde i många fall ha väl så goda möjligheter att påverka och kontrollera kvalitén hos mass- tillverkade industrivaror som en enskild detaljist."
Marknadsdomstolen:
Marknadsdomstolen är positiv till själva lagändringen, och dom- stolen kan i huvudsak instämma i KOV:s överväganden rörande ifrå- gavarande förslag. Därutöver vill domstolen framhålla att den föreslagna utvidgningen av 4 6 innebär att förbudssanktionen blir konkurrensneutral genom att den kan tillämpas generellt mot nä— ringsidkare i alla led. Härigenom främjas de intressen som den konkurrensrättsliga lagstiftningen värnar om. Vidare bör uppmärk- sammas att den principiella uppbyggnaden av marknadsföringslagen i dennas allra mest centrala del talar för en utvidgning av för— budssanktionen i 4 5 till tidigare led. Sålunda är förbudsregeln i 2 & marknadsföringslagen angående otillbörlig marknadsföring tillämplig även beträffande näringsidkares till annan än konsu- ment riktade marknadsföring.
Marknadsdomstolen ansluter sig alltså till ändringsförslaget rö- rande 4 å marknadsföringslagen som sådant. Emellertid torde för— slaget inte böra genomföras isolerat i nuläget. Förslaget har nämligen visst samband med andra propåer på det marknadsrätts- liga området vilka tidigare framförts men ännu inte blivit före- mål för slutgiltig bearbetning. Enligt marknadsdomstolens mening bör statsmakternas ställningstagande avse samtliga hithörande projekt och ske i ett sammanhang. De nu åsyftade tidigare försla- gen härrör också de från KOV. I skrivelse den Zl december l977 till regeringen (avskrift intagen i KOV:s publikation "Att mins- ka antalet reklamationer"/KOV 1977:8-04) föreslogs bl.a. att 4 5 marknadsföringslagen skulle ändras så, att paragrafens tillämp— ningsområde utsträcks till att omfatta även tjänster. I skrivel- sen ifrågasätter KOV därjämte om man inte borde överväga att mot försumlig näringsidkare på tjänsteområdet kunna rikta ett total- förbud mot fortsatt tjänsteutövning under viss tid eller tills vidare. Härom erinrar KOV f.ö. i sin i oktober 1978 publice- rade rapport "Auktorisation och konsumentskydd" (KOV l978:8-ol). Skulle man vid en omprövning av räckvidden hos 4 & dra in också paragrafens tillämplighet på tjänster, ligger det nära till hands att i sammanhanget beakta huruvida det finns anledning att kon— struera det totalförbudsinstitut KOV ifrågasatt. Alternativt kan det vara skäl att närmare överväga det förslag om näringsförbud för verkstadsägare m.fl. inom bilreparationsbranschen vilket KOV lanserade i rapporten "Konsumentskydd vid bilreparationer" (KOV 1977:5).
Utöver dessa tidigare framlagda förslag, vilka enligt vad mark-* nadsdomstolen nu gjort gällande uppvisar viss anknytning till den föreliggande propån om utvidgning av 4 5 marknadsföringslagen och därför påkallar uppmärksamhet i anslutning till denna, finns anledning att avvakta slutförandet av vissa f.n. pågående utred— ningar. Härvid vill marknadsdomstolen till en början framhålla att konkurslagskommittén, som tillkallades år l97l för översyn av konkurslagstiftningen, avser att under våren 1979 avge ett
delbetänkande om rätten att idka näring i samband med konkurs. Kommittén lär enligt förljudande föreslå bl.a. att gäldenär som är näringsidkare skall i vissa fall kunna meddelas näringsförbud. Fråga om dylikt näringsförbud skall enligt kommitténs förslag prövas av marknadsdomstolen. Genom sitt samband med KOV:s tidiga- re förslag angående näringsförbud - och därmed också KOV:s för- slag angående utvidgning av 4 5 marknadsföringslagen till att av- se tjänster — är konkurslagskommitténs förslag av visst intresse vid prövningen av KOV:s nu föreliggande propå om en utvidgning av 4 & marknadsföringslagen till att avse tidigare försäljnings- led.
Här bör nämnas jämväl att konsumenttjänstutredningen, som till- kallades l972 för att verkställa utredning angående lagstiftning om konsumentskydd vid privat serviceverksamhet, beräknas avge sitt huvudbetänkande under första halvåret 1979. Utredningens be- tänkande lär komma att innehålla förslag till en konsumenttjänst— lag. Utredningens överväganden torde följaktligen komma att vara av stor betydelse för statsmakternas ställningstaganden till and— ra projekt inom konsumenttjänsteområdet, däribland KOV:s förslag till utvidgning av 4 & marknadsföringslagen till tjänster ävensom KOV:s övriga förslag avseende konsumenttjänsteområdet.
Slutligen vill marknadsdomstolen i sammanhanget omnämna den år l977 tillsatta konsumentköpsutredningen vars uppdrag är att utre- da frågor om konsumentköp. Under 1978 har utredningen erhållit tilläggsdirektiv (Dir. l978:98), vari vederbörande departements— chef behandlar bl.a. själva utsträckningen av tillämpningsområ- det för den konsumentpolitiska lagstiftningen. Så tar departe— mentschefen upp spörsmålet om konsumentens förhållande till när- ringsidkare i ett tidigare försäljningsled. Enligt departements— chefens mening bör det övervägas om inte också enligt svensk rätt tillverkare och andra näringsidkare i tidigare led bör ha ett an— svar mot konsumenten vilket är mera direkt och oberoende av i det enskilda fallet uppställda garantier än vad som f.n. är förhållan- det. Härför - fortsätter departementschefen - talar att det är tillverkarensom har det avgörande inflytandet på produktens ut- formning; emellertid bör även prövas vilket ansvar mot konsumen- ten som bör läggas på tidigare distributionsled. Utredningens ifrågavarande uppdrag torde enligt marknadsdomstolens bedömning delvis hänföra sig till frågeställningar med anknytning till marknadsföringslagens reglering rörande produktsäkerhet m.m. (jäm- för hänvisningen i nuvarande konsumentköplagens8 5 till 4 & marknadsföringslagen). Den föreslagna utvidgningen av 4 5 mark- nadsföringslagen till tidigare försäljningsled bör mot bakgrund av det anförda inte ske utan beaktande av den kommande civil— rättsliga regleringen på konsumentköpsområdet.
Näringsfrihetsombudsmannen:
Förbudet i 4 & MFL synes i praktiken bli föga verkningsfullt om det endast kan utfärdas mot enskild företagare, som i sista för— säljningsledet saluhåller vara till konsument. Behovet av att kun— na låta förbudet gälla även företagare i tidigare försäljningsled och ytterst producenten har inte belysts i propositionen. Det får dock enligt ND;s mening anses ligga i sakens natur att ett förbud - i det fåtal fall där marknadsdomstolen kan finna skäl
att förbjuda saluhållande av en specifik konsumentvara - bör ges allmän giltighet dvs. gälla alla försäljningsled inklusive producenten.
I första hand bygger NO denna bedömning på omtanke om konsumen- terna. I andra hand är det emellertid också ett intresse att förbudet blir konkurrensneutralt och så kan endast bli fallet om det tillämpas generellt mot producent respektive återförsäl- jare i alla led. NO tillstyrker konsumentverkets förslag att förbud i de i 4 5 MFL avsedda fallen skall kunna riktas även mot annan försäljning av konsumentvaror än den som sker direkt till konsument. NO vill emellertid understryka att en sådan skärpning av lagstiftningen förutsätter en utomordentligt om- sorgsfull prövning från marknadsdomstolens sida av vilka varor, som genom förbud skall helt slås ut från marknaden. Domstolen har formellt enbart att bedöma risken för skada på person eller egendom, eller varans otjänlighet. Domstolen torde dock i sam- manhanget inte kunna underlåta att tillse att det inte genom förbud ställs större säkerhetskrav än gemene man kan finna er- forderligt. Vidare bör även beaktas förekomsten av alternativa produkter på marknaden så att man ej begränsar konsumentens möj- lighet att välja mellan varor med högre respektive lägre säker— hetsgrad och i varierande prislägen.
Statens Industriverk:
Industriverket anser det vara angeläget att marknadsföringsla- gen förbättras i enlighet med detta förslag. Verket har erfarit att antalet ingripanden mot skilda produkter har varit av täm— ligen ringa omfattning. Det finns därför inte några skäl att förmoda att den föreslagna ändringen i lagstiftningen skulle få oönskade industripolitiska konsekvenser. Industriverket vill därför tillstyrka förslaget till ändring i marknadsföringslagen .
Kooperativa Förbundet:
KF har vid tidigare tillfällen, bl.a. i remissyttrandet över reklamationsutredningens betänkande (SOU l978:40), understrukit att samhällets insatser för att komma till rätta med undermåliga produkter bör sättas in på så tidiga stadier som möjligt i pro- duktions— och distributionsleden. Konsumentverkets framställning kan sägas ligga i linje med denna uppfattning. KF ställer sig därför principiellt positivt till framställningen på denna punkt och förordar att departementet utreder möjligheterna att ändra marknadsföringslagen i nämnda syfte.
Svenska Företagares Riksförbund:
Det är självfallet ett allmänt intresse att riskabla eller en— bart otjänliga varor stoppas på ett så tidigt stadium som möj- ligt. Det är emellertid en väsentlig skillnad mellan försäljning till konsument och försäljning från en näringsidkare till en an- nan eftersom konsumenten kan ha svårt att vid inköpstillfället bedöma den risk som varan medför eller dess användbarhet. En näringsidkares inköp av varor för sin rörelse görs av inköpare med en i de allra flesta fall utomordentligt god kunskap om
varorna. Dessa inköpare har dessutom ett stort och självklart intresse av att undvika sådana varor som på minsta sätt innebär risk för konsumenterna eller som ej är tjänliga. All erfarenhet visar också att skadliga eller otjänliga varor sällan når nå— gon nämnvärd del av marknaden och att de i så fall mycket snart försvinner ur denna.
Konsumentverket hävdar att den nuvarande bestämmelsen inte gör det möjligt att ingripa mot den försäljning som sker exempelvis från tillverkare till grossist eller från grossist till detal- jistledet. Detta måste vara en sanning med stor modifikation. Möjligheten att påverka och påpeka missförhållanden kvarstår självfallet för konsumentverket och det måste också vara en en— kel sak att informera såväl grossist som fabrikant om att man avser att meddela förbud för detaljisterna att saluföra vissa produkter. Problemet att det skulle vara alltför tidsödande att meddela varje enskild detaljist om ett förbud verkar minst sagt överdrivet. Alla landets företagare får ett oräkneligt antal gånger per år ålägganden i de mest skilda frågor från statliga myndigheter främst genom Svensk Författningssamling, nyhetsme- dia och näringslivets egna organisationer. Samma möjligheter ! måste kunna stå konsumentverket till buds.
Svenska Företagares Riksförbund avstyrker därför konsumentver- kets hemställan att 4 & ändras så att förbud kan riktas även mot annan försäljning än den som sker direkt till konsument.
Näringslivets Delegation för Marknadsrätt:
Redan på ett tidigt stadium efter det den nuvarande MFL antagits uppmärksammade man inom NDM att säljförbud enligt 4 5 första stycket MFL enbart lär kunna meddelas den näringsidkare som di— rekt till konsument saluför farlig eller otjänlig vara, dvs. i praktiken detaljhandelsföretag. Inom NDM har man uppfattat denna begränsning som icke avsedd och som en ofullkomlighet i lagtext- utformningen.
NDM kan vitsorda vad KOV anför om att 4 5 första stycket MFL tolkad på detta sätt medför praktiska olägenheter. Å andra si- _ dan vill NDM framhålla att olägenheterna i praktiken inte bli— _ vit så stora som de i och för sig kunnat bli. I inte så få fall, då KOV tagit upp diskussioner med tillverkare och importör om ; säljstopp för farlig produkt — t.ex. leksak -, synes vederbö— & rande näringsidkare ha sett bort från lagtextens begränsning och ] varit beredd att tolka bestämmelsen i enlighet med vad man upp- I fattat som dess andemening.
NDM anser det principiellt riktigt att ett säljförbud, som avser en farlig eller otjänlig produkt, i första hand riktas mot pro— * duktens tillverkare resp. importör. Skälet för detta är att an- a svaret för att produkten fyller vissa grundläggande säkerhets- ? och brukbarhetskrav ytterst bör påvila tillverkaren och impor- ; tören. Detaljhandlare och partihandlare torde ofta ha ganska * små möjligheter att i samband med sina inköp mera grundligt över- , väga och pröva produktens egenskaper. i
NDM anser följaktligen att 4 5 första stycket MFL bör ändras så att säljförbud kan meddelas även tillverkare och importör som i distributionsprocessens bakre led saluför den farliga el- ler otjänliga varan. Säljförbudet motiveras i dessa fall av att l tillverkarens resp. importörens saluhållande till slutdistribu- ; tören — direkt eller via mellanledsdistributör - gör det möjligt eller rentav föranleder slutledsdistributören att saluföra pro- dukten till konsumenterna. Konsekvensen kräver måhända att sälj— förbud skall kunna meddelas även mellanledsdistributör, dvs. grossist med uteslutande partihandelsfunktion.
Ett problem i detta sammanhang är emellertid att en och samma farliga vara kan saluföras både till konsumenter och till yrkes- folk och att de senare kan hantera varan så att några icke god- tagbara säkerhetsrisker inte uppkommer. I dessa fall är det fullt godtagbart och kanske ibland angeläget eller nödvändigt att varan tillverkas i landet och/eller importeras för avsalu till icke konsumenter.
Av det sist sagda följer att ett säljförbud riktat mot tillver- kare, importör eller mellanledsdistributör förutsätter att va— ran ifråga faktiskt saluhålls i detaljhandelsledet till konsu- ment för enskilt bruk eller att den på grund av sin beskaffen- het måste komma att saluföras till konsument för enskilt bruk. I denna mening är saluhållandet i tidigare säljled sekundärt i förhållande till det saluhållande som sker direkt till konsu— ment; man kan tala om ett slags medverkan till saluhållande till . konsument.
NDM vill också anmärka att det inte synes utan vidare givet att samma begränsning av förbudet mot saluhållande i tidigare sälj- led bör gälla beträffande vara som är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ändamål. Det förefaller svårt att tänka sig att en produkt som är uppenbart otjänlig för konsument skulle vara tjänlig vid kommersiell användning.
Med det nu anförda har NDM velat understryka att den ändring av 4 5 första stycket MFL, som KOV föreslår och som NDM anser önsk- värd kräver ytterligare överväganden.
Inom NDM har också diskuterats hur den önksvärda utvidgningen av 4 5 första stycket MFL bör genomföras. Man har härvid funnit att en sådan ingalunda är problemfri från redaktionell synpunkt. Två olika skrivningsalternativ synes ligga närmast till hands. Det ena och pedagogiskt mest tilltalande synes vara att vidga subjektskretsen i första punkten. Det andra och från redaktio- nell synpunkt kanske enklare alternativet är att bygga ut med- vetenhetsregeln i tredje punkten.
Sammanfattningsvis vill NDM framhålla att NDM anser den av KOV föreslagna ändringen i 4 & MFL välbetänkt men att det inte är möjligt att på grundval av föreliggande material ta ställning till hur ändringen lämpligen bör genomföras redaktionellt.
NDM förutsätter att departementet bereder NDM och övriga remiss- instanser tillfälle att yttra sig över det lagförslag med motiv som kan förväntas i ämnet.
Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Industriförbund, Sveriges Gr0551stfor5und, Sveriges Köpmannaförbund och Sveriges Hantverks— och Industriorganisation instämde 1 NDM:s yttrande.
Landsorganisationen i Sverige:
LO tillstyrker konsumentverkets förslag. En ändring skulle leda till ett bättre utnyttjande av konsumentverkets resurser och även medföra fördelar ur konsumentsynpunkt.
Husmodersförbundet Hem och samhälle:
Förbundet instämmer i det förslag som framlagts av konsumentver- ket rörande förbud för försäljning av vara som är till uppenbart men för konsumenten och kan medföra skada på person och egendom. Enligt förbundets mening vore det önskvärt att påverkan i första hand kunde ske på tillverkare och importörer av varor av det slag som här anförts så konsumentens intressen tillvaratas i största möjliga utsträckning.
Sveriges Advokatsamfund:
Advokatsamfundet har inte något att erinra mot att en ändring av 4 € MFL genomföres i av KO berört hänseende, varvid samfundet emellertid förutsätter, att tillfälle senare kommer att ges till yttrande över ett utarbetat lagförslag.
Vidare tillstyrktes förslaget av Statens Pris- och kartellnämnd,
Tjänstemännens Centralorganisation och Centralorganisationen
:; L'J.
Statens offentliga utredningar 1983
Kronologisk förteckning
Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. U. Nytt militärt ansvarssvstem. Ju. Skatteregler om traktamanten m. m. Fi. Om hälften vore kvinnor. A. Koncession för försäkringsrörelse. Fi. Radon i bostäder. Jo. Ersättning för miljöskador. Ju. Stämpelskatt. Fi. Lagstiftningen på kärnenergiområdet. |.
10. Användning av växtnäring. Jo. 11. Bekämpning av växtskadegörare och ogräs. Jo. 12. Former för upphandling av försvarsmateriel. Fö. 13. Att möta ubåtshotet. Fö. 14. Barn kostar. S. 15. Kommunalforskning i Sverige. C. 16. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. I. 17. Näringspolitiska effekter av internationella investeringar. I. 18. Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. A. 19. Den stora omställningen. I. 20. Bättre miljöskydd ||. Jo. 21. Vilt och jakt. Jo. 22. Utbildning för arbetslivet. A. 23. Lag om skatteansvar. Fi. 24. Ny konkurslag. Ju. 25. Internationella faderskapsfrågor. Ju. 26. Bestrålning av livsmedel. Jo. 27. Bilar och renare luft. Jo. 28. Bilar och renare luft. Bilaga. Jo. 29. Invandringspolitiken. A. 30. Utbyggd havandeskapspenning m.m. S. 31. Familieplanering och abort. S. 32. Företagshälsovård för alla. A. 33. Kompetens inom halso- och sjukvården m.m. S. 34. Information som styrmedel. I. 35. Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. Ju. 36. Effektivare företagsrevision. Ju. 37. Fastighetsbildning 1. Aweckling av samfällda vägar och diken. Ju. 38. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. JU. 39. Politisk styrning—administrativ självständighet. C. . Konsumentpolitiska styrmedel—utvärdering och förslag. Fi.
SDPFPP'FPNT'
Statens offentliga utredningar 1983
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Nytt militärt ansvarssystem. [2] Ersättning för mlljöskador. [7] Ny konkurslag. [24] Internationella faderskapsfrågor. [25] Patentprocessen och sanktionssystemet inom patenträtten. [35] Effektivare företegsrevision. [36] Fastighetsbildningsutredningen. 1. Fastighetsbildning 1. Av— veckling av samfällda vägar och diken. [37]
2. Fastighetsbildning 2. Ersättningsfrågor. [38]
Försvarsdepartementet
Former för upphandling av försvarsmateriel. [12] Att möta ubåtshotet. [13]
Socialdepartementet
Barn kostar. [14] Utbyggd havendeskapspenning m.m. [30] Familjeplanering och abort. [31] Kompetens inom hälso- och sjukvården m.m. [33]
Finansdepartementet
Skatteregler om traktamenten m. m. [3] Koncession för försäkringsrörelse. [5]
Stämpelskatt. [8] Lag om skatteansvar. [23] Konsumentpolitiska styrmedel-utvärdering och förslag. [40]
Utbildningsdepartementet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever. [11
Jordbruksdepartementet
Radon i bostäder. [6] Utredningen om användningen av kemiska medel i jord och skogsbruket m. m. 1. Användning av växtnäring. [10] 2. Bekämp- ning av växtskadegörare och ogräs. [11] Bättre miljöskydd II. [20] Vilt och jakt. [21] Bestrålning av livsmedel. [26]
Bilavgaskommitten. 1. Bilar och renare luft. [271 2. Bilar och renare luft. Bilaga. [28]
Arbetsmarknadsdepartementet
Om hälften vore kvinnor. [4] Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. [18] Utbildning för arbetslivet. [22] Invanderingspolitiken. [29] Företagshälsovård för alla. [32]
Industridepartementet
Lagstiftningen på kärnenergiområdet. [9] Direktinvesteringskommittén. 1. Sysselsättningsstrukturen i internationella företag. [16] 2. Näringspolitiske effekter av inter- nationella investeringar. [17] Den stora omställningen. [19] Information som styrmedel. [34]
Civildepartementet
Kommunalforskning i Sverige. [15] Politisk styrning-administrativ självständighet. [39]
mm.-...jagm— * 1 ,_
.., . Liber
ISBN 913807502-4 ISSN 01375 '250X