SOU 2004:88
Tobakskontroll i internationellt perspektiv
Till Statsrådet Morgan Johansson
Regeringen beslutade den 18 december 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppdraget att lämna förslag till nationellt genomförande av Världshälsoorganisationens (WHO:s) ramkonvention om tobakskontroll, av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, (EUT L 152, 20.6.2003, s. 16) och av rådets rekommendation 2003/54/EG om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll (EGT L 22, 25.1.2003, s. 31). I uppdraget ingick också att närmare överväga de förslag som lämnats av Konsumentverket i rapporten Stopp för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (Konsumentverkets PM 2003:02).
Statsrådet Morgan Johansson i Socialdepartementet förordnade regeringsrådet Susanne Billum att fr.o.m. den 1 januari 2004 vara särskild utredare.
Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 januari 2004 kanslirådet, numera ämnesrådet, Monica Falck, Finansdepartementet, och departementssekreteraren Ulrika Lindblom, Socialdepartementet.
Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. den 1 februari 2004 varit kammarrättsassessorn Lars I. Magnusson.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Tobakskontroll i internationellt perspektiv (SOU 2004:88). Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i augusti 2004
Susanne Billum
/Lars I. Magnusson
Sammanfattning
Utredningens uppdrag avser att lämna förslag till det nationella genomförandet av dels WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, dels EG-direktivet om reklam för och sponsring av tobaksvaror (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror). Till utredningen har även överlämnats EGrekommendationen om förebyggande av rökning m.m. (Rådets rekommendation 2003/54/EG av den 2 december 2002 om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll) samt Konsumentverkets PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak.
WHO-konventionen spänner över ett stort antal politik- och lagstiftningsområden. I EU har vissa av de åtgärder som anges i konventionen redan genomförts på gemenskapsnivå, t.ex. beträffande märkning av tobaksvaror. Andra åtgärder har genomförts på det nationella planet. Endast ett mindre antal av förpliktelserna i konventionen föranleder därför ändringar i svensk lagstiftning.
De viktigaste förändringarna som konventionen medför för svensk del gäller reglerna om reklam, marknadsföring och sponsring, där konventionen utgår från ett totalförbud. EGdirektivet innehåller förbud mot reklam i vissa medier samt sådan sponsring som har gränsöverskridande effekt. Utredningens förslag avser att tillgodose såväl konventionen som direktivet. Också EGrekommendationen innehåller vissa uttalanden angående annan reklam och sponsring än sådan som åsyftas i direktivet. Rekommendationen tar även upp vissa andra frågor vilka även behandlas i konventionen, bl.a. vissa åtgärder för att begränsa minderårigas möjligheter att köpa tobak.
Direktivet och rekommendationen utarbetades och beslutades samtidigt som förhandlingen om WHO-konventionen pågick och bildade grund för EU:s gemensamma ståndpunkt i förhandlingen. Utredningen utgår därför från att konventionen och direktivet kan tolkas på likartat sätt trots vissa skillnader i uttryckssätt. Detta har bl.a. betydelse för frågan om den nya lagstiftningen på reklamområdet kräver grundlagsändringar eller inte. Utredningen har, mot bakgrund av konventionsregleringens utformning m.m., gjort bedömningen att Sverige inte är förpliktat att genomföra en reglering på reklamområdet som skulle kunna komma i konflikt med grundlag. Utredningens förslag har därför som utgångspunkt att den nya regleringen om reklam, marknadsföring och sponsring så långt som möjligt skall genomföra konventionens och direktivets förpliktelser, men att regleringen måste utformas med hänsyn till vad svensk grundlag – tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen – tillåter.
Utredningens förslag beträffande reklam och marknadsföring av tobaksvaror innebär följande. I princip införs ett allmänt förbud mot reklam och marknadsföring till konsumenter. Det gäller alltså inte branschinterna meddelanden. Förbudet omfattar även marknadsföring på Internet. Vad gäller tryckta skrifter, radio- och TV-program samt sådana tekniska upptagningar som åtnjuter grundlagsskydd är förbudet begränsat till kommersiella annonser.
Från förbudet görs undantag för den grundlagsskyddade rätten till spridning av tryckta skrifter m.m. och även för kommersiella meddelanden eller märkningar som endast skall göra det möjligt för konsumenter att skilja mellan olika varor. Vidare gäller förbudet inte kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror. Det sistnämnda undantaget skall tillämpas restriktivt och får sålunda inte utnyttjas för påträngande eller annars olämplig marknadsföring. Pris- och varuinformation i neutral form anses inte som reklam. Nuvarande regler om s.k. indirekt tobaksreklam – användning av varukännetecken för tobaksvaror vid marknadsföring av andra varor – anpassas till vad som föreslås beträffande tobaksreklamen. För denna form av reklam finns dessutom, liksom nu, vissa ytterligare undantagsmöjligheter.
Beträffande sponsring föreslås ett generellt förbud för tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror att sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt. Vad gäller sponsring av radio- och TV-program finns redan ett förbud. Det är alltså
åtgärder av den s.k. tobaksindustrin som åsyftas, åtgärder vilka är ägnade att nå en bred publik. Detaljhandlares eventuella bidrag till t.ex. en lokal ungdomsverksamhet omfattas sålunda inte av förbudet. Samma aktörer, dvs. tobaksindustrin, föreslås också få en skyldighet att lämna uppgifter om sina kostnader för sådan reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden.
För detaljhandeln föreslås flera nya regler vilka syftar till att bättre upprätthålla åldersgränsen för inköp och till att försvåra för minderåriga att köpa tobak. Det gäller tydlig skyltning om förbudet mot försäljning till den som är under 18 år, förbud mot sådan självbetjäning som innebär att kunder själva kan plocka tobaksvaror innan de betalat för dessa, placering och övervakning av tobaksvaruautomater samt förbud mot försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar.
Beträffande skydd mot exponering för tobaksrök föreslås en allmän hänsynsregel, vilken skall komplettera de bestämmelser som finns om förbud mot rökning på vissa uppräknade platser.
Konventionens artiklar om bl.a. beskattning av tobaksvaror, illegal handel samt skadeståndsfrågor föranleder inga förslag om lagändringar.
De åtgärder som genomförs på tobaksområdet skall enligt konventionen vara effektiva, dvs. lagar och bestämmelser måste efterlevas. Hur tillsynen och sanktionerna på tobaksområdet mera generellt skall kunna göras effektivare är en fråga som faller utanför det nu aktuella uppdraget. Utredningen förordar en vidare utredning av dessa frågor. Utredningen föreslår för sin del endast en begränsad förändring av tillsynsansvaret, vilken sammanhänger med de skärpta reglerna för marknadsföring av tobaksvaror. Enligt utredningens förslag skall kommunerna, vilka redan idag har tillsyn över att åldersgränsen för inköp av tobaksvaror respekteras i detaljhandeln, även få ansvaret för tillsyn över marknadsföringen på samma försäljningsställen. Kommunernas ökade kostnader för tillsynen kan täckas genom tillsynsavgifter. Den som bedriver tobaksförsäljning till konsumenter föreslås vidare få en skyldighet att utöva s.k. egentillsyn.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)
Härigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581) dels att nuvarande 12 a § skall betecknas 12 d §, 14 b § betecknas 9 a § och 19 a § betecknas 19 b §,
dels att de nya 9 a och 12 d §§ skall ha följande lydelse, dels att 12, 14, 14 a, 15, 19 och 27 §§ samt rubrikerna före 8 och 14 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 8 a, 12 a–12 c, 14 b, 18 b och 19 a §§ samt närmast före 12–12 d, 14–14 b, 15 och 18 b §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Rökfri arbetsmiljö Skydd mot exponering för tobaksrök
8 §
I andra fall än som avses i 2 och 4 §§ svarar arbetsgivaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetsgivaren är verksam. Som arbetstagare räknas här personer som avses i 1 kap. 2 § första stycket och 3 §arbetsmiljölagen (1977:1160).
8 a §
Den som röker bör även i andra fall än som avses i 2 § se till att andra människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök.
14 b §
Vid marknadsföring av tobaksvaror får inte texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra användas på förpackningar till tobaksvaror.
9 a §
Texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra får inte användas på förpackningar till tobaksvaror.
Åldersgräns
12 §
Tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror skall förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.
På varje försäljningsställe för tobaksvaror skall finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år.
Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut.
Självbetjäning
12 a §
Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas på så sätt att varorna kan plockas av kunden innan betalning erlagts (självbetjäning).
Varuautomater
12 b §
Tobaksvaror får försäljas genom varuautomater endast om automaterna placeras och övervakas så att den i 12 § angivna åldersgränsen upprätthålls.
Styckeförsäljning m.m.
12 c §
Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om tio cigaretter eller mindre.
Anmälan och egentillsyn
12 a §
Den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan skall göras senast när försäljningen påbörjas.
12 d §
Den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan skall göras senast när försäljningen påbörjas.
Den som bedriver försäljning av tobaksvaror till konsumenter skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. För tillsynen skall det finnas ett för verksamheten lämpligt program.
Marknadsföring Marknadsföring m.m.
Reklam och marknadsföring
14 §
En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Inte heller får vid sådan marknadsföring användas kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program. Detta gäller även sådana TVsändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen (1996:844).
Vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än som avses i första stycket skall en näringsidkare iaktta särskild måttfullhet. I synnerhet gäller att reklam eller annan marknadsföring inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak.
En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i
1. periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,
2. ljudradio- eller TV-program eller TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TVlagen (1996:844), eller
3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.
Annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än som avses i första stycket är förbjuden. Detta gäller dock inte
a) spridning av tryckta skrifter eller av tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig,
b) kommersiella meddelanden eller märkningar som endast fyller funktionen att göra det möjligt för konsumenter att skilja mellan olika tobaksvaror, och
c) kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror.
Varukännetecken
14 a §
En näringsidkare som marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får inte använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara, om marknadsföringen sker
1. i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, eller
2. i kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program eller i TV-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen (1996:844).
Om en näringsidkare använder ett sådant varukännetecken som avses i första stycket vid marknadsföring till konsumenter på något annat sätt än som där sägs, skall näringsidkaren iaktta den måttfullhet som är betingad av att kännetecknet också kan förknippas med tobaksvaran.
En näringsidkare som marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får inte använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara, om marknadsföringen sker i kommersiella annonser i
1. periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,
2. ljudradio- eller TVprogram eller i TV-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen (1996:844), eller
3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.
Om ett sådant varukännetecken som avses i första stycket används vid annan marknadsföring till konsumenter än som avses där gäller vad som stadgas i 14 § andra stycket.
Bestämmelserna i första och andra styckena tillämpas inte
1. i fråga om ett varukännetecken som i endast begränsad omfattning förekommer vid marknadsföring av tobaksvaror,
2. i fråga om ett varukännetecken som framträder i en form som tydligt skiljer sig från utseendet på tobaksvarans kännetecken, eller
3. i andra fall om det är oskäligt.
Sponsring
14 b §
Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror får inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt.
Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och TV finns i radio-_och_TV-lagen (1996:844).
Sanktioner enligt marknadsföringslagen
15 §
En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14–14 b §§ skall vid tillkämpningen av 4, 14 och
19 §§marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 § första stycket andra och tredje meningen eller 14 a § första stycket 2 kan medföra marknadsstörnings–avgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§marknadsföringslagen.
En marknadsföringsåtgärd som avser annan marknadsföring än sådan på eller i anslutning till försäljningsställen som avses i 12– 12 d §§ och som strider mot 14– 14 b §§ skall vid tillämpningen av 4, 14 och 19 §§marknadsföringslagen (1995:450) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 § första stycket 2 eller 3 eller 14 a § första stycket 2 eller 3 kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§marknadsföringslagen.
Uppgifter om kostnader för reklam m.m.
18 b
Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror skall, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen, till Statens folkhälsoinstitut lämna uppgifter om sina kostnader för sådan reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden enligt 14–14 b §§.
Tillsyn
19 §
Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller a) lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upplåtna enbart för personal, och b) lokaler och andra utrymmen på vilka 8 § skall tillämpas, samt
2. Statens folkhälsoinstitut när det gäller
a) miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för
personal,
b) lokaler som avses i 4 §,
c) varningstexter m.m. enligt 9–11 §§,
d) handel enligt 12 § och anmälan enligt 12 a §, och
e) produktkontroll m.m.
Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller a) lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upplåtna enbart för personal, och b) lokaler och andra utrymmen på vilka 8 § skall tillämpas,
2. Statens folkhälsoinstitut när det gäller
a) miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal,
b) lokaler som avses i 4 §,
c) varningstexter m.m. enligt 9–11 §§,
d) handel enligt 12–12 c §§ och anmälan enligt 12 d §, och
e) produktkontroll m.m.
enligt 16–18 §§.
Den omedelbara tillsynen utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, och
2. den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer när det gäller dels de miljöer och lokaler för vilka Statens folkhälsoinstitut har den centrala tillsynen, dels handel enligt 12 § och anmälan enligt 12 a §.
Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt andra stycket 2.
För tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring finns särskilda regler i marknadsföringslagen (1995:450).
enligt 16–18 §§, samt
3. Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring m.m. enligt 14–14 b §§.
Vid Konsumentombudsmannens tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknadsföringslagen (1995:450).
19 § andra stycket 19 a §
Den omedelbara tillsynen utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, och
2. den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer när det gäller dels de miljöer och lokaler för vilka Statens folkhälsoinstitut har den
Den omedelbara tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, och
2. den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer när det gäller
a) de miljöer och lokaler för vilka Statens folkhälsoinstitut
centrala tillsynen, dels handel enligt 12 § och anmälan enligt 12 a §.
19 § tredje stycket
Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt andra stycket 2.
har den centrala tillsynen,
b) bestämmelserna om handel m.m. enligt 12–12 d §§, och
c) bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ såvitt gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen som avses i 12–12 d §§.
Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt första stycket
2. Länsstyrelsen skall därvid – följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och – främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra samhällsorgan.
Ansvar
27 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 11 § eller 12 § första eller tredje stycket döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader.
Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005.
2. Anordningar för utomhusreklam vid försäljningsställen som är i bruk vid lagens ikraftträdande får användas till utgången av juni månad 2006.
1. Inledning
1.1. Utredningens direktiv
Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till nationellt genomförande av Världshälsoorganisationens (WHO:s) ramkonvention om tobakskontroll, av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, och av rådets rekommendation 2003/54/EG om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll. I uppdraget ingår också att närmare överväga de förslag som har lämnats av Konsumentverket i rapporten Stopp för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (Konsumentverkets PM 2003:02). Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1. Tidpunkten för slutförandet av utredningens arbete har senare framflyttats (dir. 2000:84).
Sverige var bland de första länderna som den 16 juni 2003 undertecknade WHO:s ramkonvention om tobakskontroll. WHO:s ramkonvention spänner över ett stort antal frågor inom tobaksområdet. Hit hör begränsningar vad avser marknadsföringen av tobak, åtgärder mot illegal hantering av tobaksvaror och mot tobakens skadeverkningar. Konventionen återges i bilaga 2. EG:s tobaksreklamdirektiv gäller tobaksrelaterad reklam och sponsring som är av gränsöverskridande karaktär. Direktivet återges i bilaga 3. Rådsrekommendationen behandlar åtgärder för att förhindra tobaksförsäljning till barn och ungdomar m.m. (bilaga 4). Konsumentverkets rapport redovisas kortfattat i avsnitt 3.4.
1.2. Utredningens arbete
Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning och inleddes i januari 2004. Arbetet har skett i nära samarbete med sakkunniga från Socialdepartementet och Finansdepartementet. Utredningen har i särskilda frågor samrått med Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Jordbruksdepartementet och Kulturdepartementet.
Utredningen har inledningsvis lagt sig vinn om att ta fram en svensk översättning av konventionen. Den särskilda utredaren, som även var Sveriges chefsförhandlare vid framtagandet av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, har ansvarat för och lett översättningarbetet. Ett utkast har gjorts av auktoriserad översättare. Utredningen har berett översättningen tillsammans med Utrikesdepartementets språkenhet.
Underlag för betänkandet har samlats in på flera olika sätt. Utredningen har anlitat fil. kand. Susanne Ljunglöf som har företagit en intervjuundersökning hos sex kommuner om detaljhandeln med tobaksvaror. Statens folkhälsoinstitut, Tullverket, och Konsumentverket har vid sammanträffanden och telefonkontakter lämnat information från sina arbetsfält. Skatteverket, Sida och Svenska kommunförbundet har också bidragit med bakgrundsfakta. Uppgifter om förhållandena i detaljhandeln har utredningen fått från bl.a. detaljhandelns organisationer och företag som utför marknadsanalyser m.m. Annonsörsföreningen har bidragit med fakta om villkoren för annonsörer och tobaksbolagen har svarat på frågor om sin verksamhet. Utredningen har införskaffat tryckt material om tobaksanvändningen m.m.
Utredningen har haft åtta sammanträden. Utredningen lägger nu fram sina förslag och gör även i övrigt bedömningar om genomförandet av ifrågavarande rättsakter. Utredningen lämnar också författningsförslag i form av vissa ändringar i tobakslagen (1993:581).
2. Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll (WHO-konventionen)
Allmänt
Ramkonventionen om tobakskontroll slutfördes våren 2003 och var resultatet av flera års omfattande förhandlingar. Den 30 juni 2004 hade 168 av WHO:s medlemsstater undertecknat konventionen. Det är en global konvention och den första i sitt slag på folkhälsoområdet. Att WHO:s första konvention kom att gälla just tobak är ett uttryck för oron inför de allvarliga hälsoeffekter som tobaksbruket för med sig världen över och som nu breder ut sig inte minst i utvecklingsländer. Internationellt samarbete och ett generellt regelverk ansågs nödvändigt bl.a. för att motverka tobaksindustrins ansträngningar att värva nya rökare, ofta kvinnor och ungdomar, i länder med begränsade möjligheter att själva hindra den ofta aggressiva marknadsföringen.
I förhandlingarna, som fördes på WHO:s sex officiella språk, deltog stater som var medlemmar av WHO, dvs. närmare 200 stater. Det säger sig självt att dessa stater hade mycket olikartade utgångspunkter och ambitioner beträffande den framtida konventionens innehåll. Det gällde såväl den sociala och ekonomiska situationen som den rättsliga regleringen. Problemen var inte desamma och det var svårt att ange generella lösningar och klä dem i rättsliga termer. Härtill kommer att den rättsliga begreppsbildningen skiljer sig mycket mellan olika länder. Man måste förvissa sig om att konventionsbestämmelserna uppfattades på samma sätt på alla språk och att innebörden var förståelig och relevant i alla deltagande länder.
Som ett resultat av detta är konventionens bestämmelser genomgående ganska allmänt hållna och ger också ett utrymme för staterna att utforma åtgärderna på ett sätt som passar deras sociala och rättsliga situation. Vissa bestämmelser kan uppfattas olika och det är ovisst vilken betydelse som i så fall skulle kunna anses vara den rätta. Det är möjligt att inte alla stater uppfattar sådana
bestämmelser på samma sätt (t.ex. artikeln om skadeståndsfrågor). I sådant fall får tolkningen tills vidare utgå från varje lands rättsliga begreppsbildning. Skulle problem mot förmodan uppstå får de lösas senare då man kan bedöma vari åsiktsskillnaderna i så fall består.
För länder som Sverige, där tobakens skadeverkningar redan uppmärksammats och där det redan finns lagstiftning på de flesta områden, innebär konventionen bara små förändringar på det nationella planet. Arbetet med att utveckla ramkonventionen avses emellertid fortsätta med bl.a. utarbetande av kompletterande protokoll där mera detaljerade bestämmelser kan komma att beslutas för vissa områden. Sådana protokoll kan komma att medföra behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder om Sverige önskar ansluta sig till dem.
EU-länderna uppträdde gemensamt i WHO-förhandlingen, detta för att innehållet i konventionen berör såväl EG-rätten som nationell lagstiftning. Inför varje förhandlingsomgång förbereddes gemensamma ståndpunkter i de frågor som skulle komma upp. Ordförandelandet och EU-kommissionen framförde sedan dessa ståndpunkter och hävdade EU:s intressen i förhandlingen. Man kan mot denna bakgrund utgå från att konventionstexten står i överensstämmelse med EG-rätten, även om det finns skillnader i uttryckssätt och avgränsningar. Detta är av särskilt intresse vad gäller förhållandet till det nya EG-direktivet (2003/33/EG) på reklamområdet (se avsnitt 3.1).
Såväl EG som EU:s medlemsstater är parter i konventionen. Detta påverkar dock inte röstantalet vid partskonferensen (se artikel 32.2).
I det följande redovisas konventionen översiktligt varvid tonvikten läggs vid sådana artiklar som berör nationella förhållanden och kan ha betydelse för svensk lagstiftning. Artiklar som gäller det fortsatta internationella samarbetet med genomförande och utveckling av konventionen anmärks endast kortfattat. För närmare uppgifter hänvisas till konventionstexten (bilaga 2).
Konventionen är disponerad i en ingress samt tio delar med olika typer av bestämmelser. De konkreta förpliktelserna som bl.a. berör den nationella lagstiftningen återfinns företrädesvis i del III och IV.
Ingressen
Ingressen innehåller 23 moment där olika gemensamma utgångspunkter anges. De är delvis av standardkaraktär för en internationell konvention av denna typ. Det är dock intressant att notera att skyddet för folkhälsan här lyfts fram för första gången i en internationell konvention. Bland övriga moment märks bl.a. nr 5 (skador av exponering för tobaksrök), nr 7 (skador på ofödda barn), nr 8 (rökning bland barn och ungdomar), nr 9 (rökning bland kvinnor och flickor) och 11 (reklam, marknadsföring och sponsring). Vidare erkänns bl.a. i momenten 4, 13 och 15 de särskilda problemen i utvecklingsländer och länder med övergångsekonomi och sådana länders behov av tekniskt och finansiellt stöd för att genomföra åtgärder för tobakskontroll.
Del I och II
Del I innehåller två artiklar med definitioner respektive bestämmelser om förhållandet mellan konventionen och andra internationella avtal.
Beträffande definitionerna i artikel 1 bör främst observeras definitionen av ”tobaksreklam och marknadsföring” (vilken skiljer sig något från närmast motsvarande definition i reklamdirektivet). De meddelanden och åtgärder som avses är sådana som har som syfte, effekt eller sannolik effekt att främja en tobaksvara eller tobaksbruk, vare sig direkt eller indirekt. ”Sponsring” definieras på motsvarande sätt. Sponsring täcker varje form av bidrag till ett evenemang, en aktivitet eller en person med sådant syfte eller effekt som nu sagts. Slutligen bör observeras definitionen av ”tobaksindustri”, varmed avses tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror.
Artikel 2 innebär dels att parterna är oförhindrade att genomföra strängare åtgärder än enligt konventionen, dels att parterna kan träffa andra avtal som berör de frågor som regleras i konventionen under förutsättning att de är förenliga med bestämmelserna i denna.
Del II innehåller tre artiklar. Dessa anger konventionens mål, vägledande principer samt s.k. allmänna skyldigheter. Beträffande vägledande principer ( artikel 4) markeras bl.a. vikten av internationellt samarbete och tekniskt och finansiellt stöd samt
nödvändigheten av allsidiga multisektoriella åtgärder och aktioner. I övrigt hänvisas till konventionstexten. I artikeln om allmänna skyldigheter ( artikel 5) anges vissa principiella åtaganden för det nationella området. Det gäller utarbetandet av nationella strategier och program, inrättande av nationell samordnande mekanism eller samlingspunkter, genomförande av effektiva åtgärder mot tobaksbruk samt skydd från påverkan av kommersiella intressen. Vidare finns bestämmelser om fortsatt samarbete på det internationella planet.
Del III
Del III innehåller nio artiklar som alla tar sikte på åtgärder som är avsedda att minska efterfrågan på tobak. Det är här fråga om konkreta bestämmelser som skall genomföras på det nationella planet. Några av de mest betydelsefulla artiklarna i konventionen återfinns i detta avsnitt.
Artikel 6 gäller pris- och skatteåtgärder. Här erkänns sådana åtgärder som ett viktigt medel för att minska tobaksbruket. Enligt artikeln bör vidare parterna, med förbehåll för deras suveräna rätt att besluta om sin skattepolitik, beakta sina folkhälsopolitiska mål i fråga om tobakskontroll och vidta åtgärder som dels kan innefatta en skatte- och prispolitik som kan bidra till hälsopolitiska mål som syftar till att minska tobaksbruket, dels i förekommande fall förbud eller begränsningar av internationella resandes inköp eller import av tobaksvaror. Förpliktelsen innehåller många förbehåll, vilket inte är förvånande på skatteområdet. Det har inte funnits förutsättningar att enas om generella principer för tobaksbeskattningen eller om några miniminivåer för skatten. Det har inte heller varit möjligt att enas om en avveckling av s.k. tax-free-försäljning av tobaksvaror. I artikeln finns emellertid också en bestämmelse om rapportering av skattesatser för tobaksvaror och utvecklingstendenser i tobakskonsumtionen, vilket senare kan ge underlag för internationella jämförelser.
Artikel 7 innehåller ett erkännande av andra åtgärder än pris- och skatteåtgärder som ett viktigt medel för att minska tobaksbruket. Den innehåller ingen speciell förpliktelse utan anknyter till de följande artiklarna 8–13.
Artikel 8 slår fast att vetenskaplig bevisning otvetydigt har slagit fast att exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och
funktionshinder. Parterna åtar sig att genomföra olika slag av effektiva åtgärder som ger skydd mot exponering för tobaksrök på arbetsplatser inomhus, allmänna transportmedel, offentliga platser inomhus och i förekommande fall andra offentliga platser. Med ”andra offentliga platser” torde bl.a. åsyftas sådant som t.ex. idrottsevenemang och liknande där många människor samlas på ett begränsat utrymme.
Artikel 9 gäller tobaksvarors innehåll. Avsikten är att partskonferensen skall föreslå riktlinjer för testning och mätning av innehåll och emissioner och reglering härav samt att parterna härefter skall besluta om nationellt genomförande. För Sveriges del har sådana bestämmelser redan genomförts till följd av EG:s s.k. märkningsdirektiv
.
Artikel 10 gäller tobaksindustrins skyldighet att lämna statliga myndigheter information om tobaksvarornas innehåll och emissioner. Även detta svarar mot redan genomförda bestämmelser i märkningsdirektivet. Parterna skall också se till att allmänheten får kännedom om de giftiga substanserna och deras emissioner.
Artikel 11 innehåller detaljerade bestämmelser om förpackning och märkning av tobaksvaror. Det gäller bl.a. förbud mot sådan förpackning och märkning som kan ge ett felaktigt intryck av produktens egenskaper, inbegripet beteckningar som antyder att en tobaksvara är mindre farlig än andra, såsom t.ex. ”låg tjärhalt” m.m. Vidare finns föreskrifter om tydliga varningstexter av viss storlek samt krav på information om relevanta ämnen och emissioner. Även denna artikel svarar mot märkningsdirektivet. Detaljerna lämnas därför här åt sidan.
Artikel 12 innehåller bestämmelser om utbildning, information och allmän upplysning. Parterna skall bl.a. på olika sätt öka allmänhetens kunskap och medvetenhet om hälsorisker till följd av tobaksbruk samt främja utbildningsprogram m.m. riktade till personal inom t.ex. hälsovård och utbildningsväsende.
Artikel 13 innehåller de viktiga och kontroversiella bestämmelserna om tobaksreklam, marknadsföring och sponsring. Artikeln är utformad i tre steg, så att man inledningsvis har en bestämmelse om totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror, därefter en mindre långtgående bestämmelse för parter som av konstitutionella skäl inte kan
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av
medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.
genomföra ett totalförbud och slutligen en bestämmelse om vissa minimiåtgärder som varje part skall vidta inom ramen för sin konstitution.
Artikeln inleds med ett principiellt konstaterande av att ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring skulle minska bruket av tobaksvaror (punkt 1). Därefter följer (punkt 2) en bestämmelse om genomförande av ett totalförbud, vilket skall omfatta gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring som utgår från partens territorium. Erforderliga åtgärder skall genomföras inom fem år från det konventionen trädde i kraft för den parten. Efter detta följer (punkt 3) en bestämmelse om restriktioner för all reklam för, marknadsföring och sponsring av tobak vilken avser parter som på grund av sin konstitution inte kan genomföra ett totalförbud. Enligt denna punkt krävs också restriktioner eller ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring som utgår från partens territorium och har gränsöverskridande effekt. Någon fast tidsgräns anges inte i denna punkt.
De ovan nämnda minimiåtgärderna anges i punkt 4 och avser
Förbud mot vilseledande reklam, Krav på varningstexter i anslutning till reklam och sponsring,
Begränsning av incitament som uppmuntrar till inköp av tobak, Krav på att tobaksindustrin redovisar sina kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden, Totalförbud eller, om konstitutionen hindrar ett totalförbud, restriktioner för tobaksreklam, marknadsföring och sponsring i radio, TV, tryckta media och i förekommande fall andra media, som Internet, inom en tid av fem år, samt Förbud, eller om konstitutionen hindrar ett förbud, restriktioner för tobaksrelaterad sponsring av internationella evenemang, aktiviteter och deltagare däri. Parterna uppmuntras (punkt 5) att genomföra åtgärder som går utöver minimikraven i punkt 4.
Parter som själva har förbud mot vissa former av tobaksreklam, marknadsföring och sponsring har enligt punkt 7 också rätt att förbjuda och sanktionera motsvarande former av gränsöverskridande reklam etc. som når deras territorium. I punkt 8 förutses vidare ett fortsatt arbete kring ett protokoll om ett totalförbud mot gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring.
Artikel 14 gäller åtgärder mot tobaksberoende, dvs. insatser för tobaksavvänjning och behandling av tobaksberoende. Artikeln tar bl.a. upp åtgärder för att främja tobaksavvänjning på platser som utbildningsinstitutioner, hälsovårdsinrättningar m.m., införlivandet av diagnostisering och behandling av tobaksberoende i nationella strategier för folkhälsa m.m., samt samarbete med andra parter i syfte att underlätta tillgängligheten till behandling av tobaksberoende till en överkomlig kostnad.
Del IV
Del IV innehåller tre artiklar, varav 15 och 16 innehåller viktiga materiella bestämmelser. Artikel 17 är av annan karaktär och gäller internationellt samarbete för att främja ekonomiskt bärkraftiga alternativ för bl.a. tobaksodlare.
Artikel 15 tar som utgångspunkt att kampen mot olaglig handel med tobaksvaror är en fundamental del av tobakskontrollen. Parterna åtar sig bl.a. att säkerställa att alla förpackningar med tobaksvaror är märkta för att underlätta bestämmande av varornas ursprung och kontroll av varurörelser (punkt 2). Varorna skall dessutom vara märkta med slutdestination eller annat som kan hjälpa myndigheterna att avgöra om de säljs lagligt (punkt 2 a). Parterna skall vidare bl.a. övervaka och samla in uppgifter om gränsöverskridande handel och utbyta information mellan tull- och skattemyndigheter m.fl. (punkt 4 a), stärka lagstiftning om påföljder m.m. (punkt 4 b), övervaka och dokumentera lagring och distribution av varor under s.k. skattesuspension (punkt 4 d) och vidta åtgärder rörande konfiskering av smugglade varor, vinster från olaglig handel m.m. (punkt 4 c och e). Parterna skall även främja samarbete i fråga om utredningar och rättsliga förfaranden rörande olaglig handel (punkt 6). Slutligen anges att varje part skall vinnlägga sig om ytterligare åtgärder, inbegripet licensiering i förekommande fall, i syfte att förhindra olaglig handel (punkt 7).
Artikel 16 handlar om försäljning av tobaksvaror till och av minderåriga. Med minderåriga förstås personer under den ålder som kan vara bestämd i nationell rätt eller annars 18 år. Parterna skall vidta effektiva åtgärder för att förbjuda försäljning av tobak till minderåriga. Dessa åtgärder kan omfatta
- Krav på dels tydlig skyltning inne på försäljningsställen med information om försäljningsförbudet, dels kontroll av köpares ålder i tveksamma fall (punkt 1 a),
Förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att de är direkt tillgängliga, t.ex. på butikshyllor (punkt 1 b), Förbud mot tillverkning och försäljning av godsaker, leksaker eller annat som har form av tobaksvaror och tilltalar minderåriga (punkt 1 c), och
Säkerställande av att tobaksvaruautomater inte är tillgängliga för minderåriga (punkt 1 d). Parterna skall vidare förbjuda gratisutdelning av tobaksvaror till allmänheten och i synnerhet till minderåriga (punkt 2) samt bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar (punkt 3). Tobaksvaruautomater återkommer i punkt 5, enligt vilken en stat kan avge en skriftlig bindande deklaration om sitt åtagande att förbjuda sådana automater. Punkt 6 kräver effektiva åtgärder inbegripet påföljder för försäljare och distributörer för att säkerställa förpliktelserna i punkterna 1–5. Enligt punkt 7 slutligen bör parterna i förekommande fall vidta åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga.
Del V, VI och VII
Del V innehåller endast en artikel, nr 18, vari anges att parterna är överens om att ta vederbörlig hänsyn till skyddet av miljön och människors hälsa när det gäller tobaksodling och framställning av tobaksvaror.
Del VI innehåller också endast en artikel, nr 19, vilken behandlar ansvars- och skadeståndsfrågor med anknytning till tobak. Artikeln orsakade svårigheter under förhandlingarna till följd av staternas mycket olika rättsliga utgångspunkter. Den slutliga konventionstexten är inte helt klar till sin innebörd (detta gäller särskilt punkt 1), vilket gör den svår att översätta och tolka. Enligt punkt 1 skall parterna om det behövs för tobakskontrolländamål överväga att vidta lagstiftningsåtgärder eller stärka sin befintliga lagstiftning i fråga om straffrättsligt och civilrättsligt ansvar, inbegripet i förekommande fall skadestånd. I punkt 2 finns bestämmelser om samarbete och utbyte av information bl.a. om gällande lagstiftning
och relevant rättspraxis. Enligt punkt 3 skall parterna under förutsättning bl.a. av ömsesidig överenskommelse och tillåtlighet enligt nationell lagstiftning bistå varandra i rättsliga förfaranden som gäller straffrättsligt och civilrättsligt ansvar förenligt med konventionen. Punkt 5 antyder ett fortsatt arbete rörande ansvarsfrågorna inom ramen för partskonferensen.
Del VII innehåller tre artiklar, nr 20 om forskning, övervakning och utbyte av information, nr 21 om rapportering och utbyte av information samt nr 22 om samarbete på vetenskapliga, tekniska och rättsliga områden. Den förstnämnda artikeln tar främst fasta på forskning och vetenskaplig utvärdering samt nationell, regional och global övervakning av mönster, orsaker till och konsekvenser av tobaksbruk och exponering för tobaksrök. Parterna skall samarbeta på sådana områden och främja utbyte av information om bl.a. vetenskapliga, tekniska, socioekonomiska och rättsliga förhållanden. De skall även bemöda sig om att gradvis inrätta och upprätthålla databaser med vissa angivna uppgifter. Artikel 21 däremot handlar om innehållet i den periodiska rapporteringen till partskonferensen. Den skall bl.a. inkludera information om vidtagna lagstiftnings- och andra åtgärder för att genomföra konventionen, information om övervakning och forskning enligt artikel 20 samt viss i andra uppräknade artiklar angiven information. Frekvens och utformning av de periodiska rapporterna beslutas av partskonferensen. Varje part skall lämna sin första rapport inom två år efter att konventionen trätt i kraft för den parten. Artikel 22 tar sikte på behoven hos utvecklingsländer och länder med övergångsekonomier och handlar om att främja överföring av teknisk, vetenskaplig och rättslig expertis och teknologi för att stärka nationella strategier och program för tobakskontroll.
Del VIII–XI
Del VIII innehåller fyra artiklar, nr 23–26, som behandlar partskonferensens uppgifter och arbete, sekretariatsfunktionerna, förhållandet till mellanstatliga organisationer samt finansiella resurser för konventionens genomförande. De berör inte nationella förhållanden och redovisas därför inte närmare. För närmare uppgifter hänvisas till konventionstexten.
Del IX innehåller endast artikel 27, vilken anger formerna för lösning av tvister mellan parterna om konventionens tolkning eller tillämpning.
Del X gäller konventionens vidare utveckling och innehåller bestämmelser om villkoren för ändringar i konventionen (artikel 28) och villkoren för antagande av och ändringar i bilagor till konventionen (artikel 29). Bestämmelserna innebär sammanfattningsvis att konsensus skall eftersträvas men att som en sista utväg en ändring kan antas med tre fjärdedelars majoritet av de parter som är närvarande och röstar vid mötet. I övrigt hänvisas till konventionstexten.
Del XI innehåller slutbestämmelser i form av artiklarna 30–38. Bland dessa kan främst nämnas artiklarna 30 och 33. Enligt den förstnämnda artikeln får inga reservationer göras till konventionen. Av artikel 33 framgår att protokoll till konventionen beslutas av partskonferensen i samma ordning som ändringar och tillägg till konventionen. Endast parter i konventionen kan vara parter i ett protokoll. Ett protokoll är bindande endast för parterna i det protokollet och det är endast dessa parter som får fatta beslut i frågor som rör protokollet. I övrigt hänvisas till konventionstexten.
3. Tobaksreklamdirektivet m.m.
3.1. Tobaksreklamdirektivet
I utredningens uppdrag ingår också att lämna förslag om genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.
Ett direktiv riktar sig normalt till medlemsstaten. Ett visst resultat skall uppnås inom en bestämd tid men medlemsstaten får bestämma form och tillvägagångssätt. Skyldigheter som följer av ett direktiv skall alltså kunna genomföras i det befintliga nationella rättssystemet på ett sätt som passar den nationella strukturen, under förutsättning att man uppnår den verkan som är syftet med direktivet. Införlivandet får inte ske med hjälp av administrativ praxis som kan ändras.
1
Däremot har det ansetts tillräckligt att en
fast rättspraxis föreligger som överensstämmer med direktivets innehåll. Om medlemsstaterna inte genomför direktivet inom den bestämda tiden eller inte genomför dessa på ett fullgott sätt kan de bli skadeståndsskyldiga.
2
Direktivets innehåll
I direktivets ingress framhålls att WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är på väg att förhandlas fram och att bindande internationella regler i denna konvention kompletterar reglerna i direktivet. Åtgärderna enligt direktivet syftar till att minska skillnaderna i nationell lagstiftning rörande reklam för tobaksvaror och sponsring till förmån för tobaksvaror.
1
Se t.ex. mål 102/79, kommissionen mot Belgien, Rec, 1980 s. 1473.
2
Jfr EG-domstolens dom i målen C-6/90 och C-9/90, Francovich, REG 1, s. 5357. Jfr Maria
Fritz m.fl.,
När tar EG-rätten över?, förlaget Juridik & Samhälle, Borås 1996, s. 22 f.
Begreppet reklam används i direktivet med den betydelse som är angiven i artikel 2 b). Enligt direktivet avses med beteckningen reklam varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Med sponsring avses enligt direktivet varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara. Denna definition ligger nära den som används i konventionen.
Enligt artikel 95.3 i fördraget skall kommissionen i sina förslag som gäller upprättandet av den inre marknaden och dess funktion utgå från en hög skyddsnivå. Även Europaparlamentet och rådet strävar inom ramen för sina befogenheter efter att uppnå detta mål. Tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning skall därför ske så att man upprätthåller en hög skyddsnivå för folkhälsan. I artikel 1 sägs följaktligen att direktivet syftar till att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för tobaksvaror och främjande av dessa varor i sådana medier som anges i artikeln. Andra former av reklam, t.ex. indirekt reklam, faller utanför direktivets räckvidd. Avsikten anges vara att säkerställa fri rörlighet för berörda medier och därmed förknippade tjänster samt att undanröja hinder för den inre marknadens sätt att fungera.
Direktivet innebär i första hand förbud för reklam mot tobaksvaror i tidningar och andra tryckta publikationer. För att säkerställa rörligheten för medierna på den inre marknaden måste tobaksreklamen på denna marknad begränsas till veckotidningar och tidskrifter som inte är avsedda för allmänheten. Undantaget skall därför gälla publikationer avsedda enbart för yrkesverksamma inom tobaksindustrin och publikationer som trycks och ges ut i tredje land och som inte i första hand är avsedda för gemenskapens marknad (artikel 3.1).
Informationssamhällets tjänster liksom radiotjänster bedöms vara särskilt attraktiva och tillgängliga för unga konsumenter. Tobaksreklamen i dessa bedöms i sig vara gränsöverskridande och bör därför regleras på gemenskapsnivå. I direktivet finns således föreskrifter om förbud mot tobaksreklam i dessa medier och om att radioprogram inte får sponsras av vissa företag i tobaksnäringen (artikel 3.2, 4.1 och 4.2).
Medlemsstaternas lagstiftning när det gäller sponsring till förmån för tobaksvaror bedöms i vissa fall också problematisk. Bestämmelserna om sådan sponsring med gränsöverskridande verkan anses leda till en betydande risk för snedvridning av
konkurrensen. För att undanröja snedvridningen skall medlemsstaterna förbjuda sponsring för verksamhet eller evenemang som har gränsöverskridande verkan (artikel 5.1). Vidare skall gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sådana evenemang också förbjudas (artikel 5.2). Sponsring av evenemang eller verksamhet till förmån för tobaksvaror utan gränsöverskridande verkan faller dock utanför direktivets räckvidd.
Medlemsstaterna förutsätts enligt ingressen till direktivet vidta åtgärder för att säkerställa kontrollen av genomförandet av de bestämmelser som antas med stöd av direktivet i enlighet med nationell lagstiftning och viss gemenskapsrätt på området. Medlemsstaterna skall bl.a. fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelserna och dessa påföljder måste vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 7).
I direktivets ingress (p. 18) anges att de grundläggande rättigheterna respekteras och att de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna iakttas. Direktivet anges särskilt avse att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Vidare förutsätts (p. 12) att staterna med förbehåll för fördraget behåller behörigheten att reglera frågor som faller utanför direktivets räckvidd. Det gäller exempelvis indirekt reklam och sponsring av evenemang eller verksamheter utan gränsöverskridande verkan.
Senast den 31 juli 2005 skall den reglering som är nödvändig ha trätt i kraft (artikel 10.1).
3.2. Det upphävda tobaksreklamdirektivet
Den 6 juli 1998 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 98/43/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Direktivet var betydligt mera långtgående än det nu aktuella direktivet och innebar ett förbud mot varje form av reklam eller sponsring för att främja en tobaksvara (artikel 3.1) Med detta avsågs varje form av och medel för reklam, förutom TV-reklam som omfattades av rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet).
3
För svensk
3
Direktivet ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG.
del gav det upphävda direktivet upphov till vissa grundlagsproblem (se Lagrådets yttrande i prop.1999/2000:111 s. 66 ff.) Direktivet ogiltigförklarades dock av EG-domstolen i mål C-376/98, Förbundsrepubliken Tyskland mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd och ledde aldrig till lagstiftning i Sverig e.
4
3.3. Rekommendationen
Med rekommendationen avses Rådets rekommendation av den 2 december 2002 om förebyggande av rökning och om initiativ för effektivare tobakskontroll (2003/54/EG). I WHO:s ramkonvention om tobakskontroll (se kap. 2) behandlas många av de frågor som aktualiseras i rekommendationen. Åtgärderna i rekommendationen stämmer i stor utsträckning överens med konventionen.
Rekommendationer är inte bindande för medlemsstaterna inom EU. De används på områden där EU:s institutioner inte kan besluta bindande rättsakter eller för att påverka handlingsmönster. En rekommendation kan vara av betydelse vid nationell rättstillämpning om den belyser tolkningen av andra gemenskapsrättsliga bestämmelser. EG-domstolen har således uttalat att en rekommendation inte kan skapa rättigheter som en enskild person kan stödja sig på vid domstol men att domstolen är tvungen att ta rekommendationen i beaktande.
5
Rekommendationen är också ett
uttryck för i vilken riktning strävandena på tobaksområdet går inom EU.
Rekommendationens innehåll
Rekommendationen hänvisar till artikel 152 i fördraget enligt vilken gemenskapens insatser, som skall komplettera den nationella politiken, skall inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Förebyggande av rökning och tobakskontroll är således prioriterade mål i medlemsstaternas och EU:s folkhälsopolitik. De åtgärder som medlemsstaterna antar skall särskilt syfta till att minska efterfrågan på tobaksvaror bland barn och ungdomar. Sådana åtgärder kan vara insatser för att minska utbudet av
4
Avgörandet redovisas bl.a. i prop. 2001/02:64 s. 26 f.
5
Jfr mål C-322/88, Grimaldi, Rec. 1989 s. 4407 alt målet C-322/88 Grimaldi mot Fonds des
maladies professionnelles (1989) E.C.R. 4407.
tobaksvaror till barn och ungdomar och åtgärder för att förbjuda vissa typer av reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror.
När det gäller insatser för att minska utbudet har medlemsstaterna rekommenderats att reglera vissa former av försäljning och distribution av tobaksvaror som anses underlätta barns och ungdomars tillgång till dessa varor. Till dessa åtgärder hör krav på att de som säljer tobaksvaror gör ålderskontroll, att tobaksvaror undantas från självbetjäning, att begränsa tillgången till tobaksvaror i automater, att begränsa distansförsäljningen av tobaksvaror till vuxna genom att använda relevanta tekniska medel, att förbjuda försäljning av sötsaker och leksaker som liknar tobaksvaror och att förbjuda försäljning av cigaretter styckevis eller i små förpackningar (p. 1).
När det sedan gäller åtgärder för att förbjuda reklam m.m. för tobaksvaror finns två andra EG-rättsakter som behandlar dessa frågor. Det ovan nämnda TV-direktivet och det aktuella tobaksreklamdirektivet innebär att det i medlemsstaternas lagstiftning skall finnas starka begränsningar mot tobaksreklam och sponsring i vissa medier. Rekommendationen behandlar restriktioner för andra typer av reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder. Till dessa hör användningen av tobaksvarumärken på varor eller tjänster som inte har något samband med tobak (brand-stretching), eller kläder (merchandising). Hit hör även användningen av PRmaterial, tobaksvaruprover, säljfrämjande åtgärder (rabatter, gåvor, premier eller möjligheter att delta i reklamtävlingar och spel), skyltar, affischer, reklam på biografer och alla andra former av reklam, sponsring eller metoder som direkt eller indirekt syftar till att marknadsföra tobaksvaror (p. 2).
Uppgifter om tobaksindustrins totala utgifter för säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror bedöms vara en viktig förutsättning för att kunna kontrollera om politiken för tobakskontroll är effektiv ur ett folkhälsoperspektiv. Det rekommenderas därför att medlemsstaterna kräver att tobaksindustrin för medlemsstaterna redovisar sina utgifter för reklam, marknadsföring, sponsring och säljfrämjande kampanjer som inte omfattas av förbud (p. 3).
Hälsoriskerna med passiv rökning utgör anledning för medlemsstaterna att inrikta sig på att skydda människor mot tobaksrök. Medlemsstaterna rekommenderas därför att se till att det genomförs effektiva åtgärder som ger ett skydd mot passiv rökning i vissa i rekommendationen angivna lokaler och utrymmen (p. 4).
Slutligen bör medlemsstaterna fortsätta utvecklingen av strategier och insatser för att minska tobaksbruket, bland annat genom att stödja program för hälsoundervisning.
3.4. Konsumentverkets rapport
Konsumentverket har av regeringen fått i uppdrag att föreslå ytterligare begränsningar av möjligheten att göra reklam för tobaksvaror vid säljstället. Regeringen anförde i prop. 2001/02:64 s. 42 bl.a. följande. De som använder tobak måste få tillgång till en relevant produktinformation. Detta borde beaktas så länge handeln med tobaksvaror i princip är fri. Det är dock ett mål för statsmakterna att minska tobakskonsumtionen hos befolkningen. Ett alternativ, bland flera, är att begränsa möjligheterna till marknadsföring som innebär att försäljningen av tobaksvaror främjas. Sådana begränsningar kan på sikt ha en dämpande effekt på tobakskonsumtionen. På säljställen för tobaksvaror tillhandhålls normalt även andra varor än tobaksvaror. Dessa säljställen besöks därför även av andra kunder än sådana som avser att köpa tobaksvaror. Tobaksreklamen på säljställen når också andra konsumenter än tobakskonsumenter. Det finns därför anledning att överväga ytterligare begränsningar i möjligheten att marknadsföra tobaksvaror på säljställen.
Konsumentverket föreslår i sin PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak ett lagstadgat förbud mot marknadsföring för tobaksprodukter utomhus. Förslaget bör enligt verkets mening genomföras genom att ett nytt stycke införs i 14 § tobakslagen med följande lydelse: Marknadsföring av tobaksvaror får inte förekomma utomhus. Konsumentverket har dock bedömt att reglerna angående marknadsföring inomhus på säljstället inte behöver ändras.
Konsumentverket framhåller i promemorian att utomhusreklamen har utvecklats på ett oacceptabelt sätt. Den förekommer enligt verkets mening i många fall sida vid sida med reklam för frukt och godis, utgör ett påtagligt inslag i gatubilden och har inte någon särskild inverkan på konsumentens behov av relevant produktinformation. Verket bedömer vidare att meningsfulla begränsningar inte kan göras genom frivilliga åtaganden från branschen. Inte heller ändrade riktlinjer utgör ett realistiskt alternativ för att få till stånd en ändring. En lagregel skall gälla förbud mot all utomhusskyltning inklusive i eller på säljställenas skyltfönster.
4. Grundlagsfrågor m.m.
4.1. Bestämmelser i Europakonventionen och regeringsformen
4.1.1. Egendomsskyddet
Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, med de ändringar och tillägg som gjorts genom vissa tilläggsprotokoll (Europakonventionen) gäller sedan den 1 januari 1995 som lag här i landet (se SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen, RF, får lagar eller andra föreskrifter inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Skyddet för egendom finns i artikel 1 tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europakonventionen (jfr 2 kap. 18 § RF). I artikelns första stycke föreskrivs att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får vidare berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt artikelns andra stycke inskränker bestämmelsen inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
I 2 kap. 18 § första stycket RF finns en motsvarighet till regleringen i Europakonventionen. Enligt denna bestämmelse är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Syftet med regleringen var att ge en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen ger. Skyddet mot rådighetsinskränkningar enligt RF inskränker sig till fast egendom. Det får
avgöras från fall till fall vad som avses med ”angelägna allmänna intressen” i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Proportionalitetsprincipen skall användas vid en intresseavvägning mellan sådana angelägna allmänna intressen och egendomsskyddet.
I sammanhanget skall även 2 kap. 20 § RF nämnas i vilken anges att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Grundlagsbestämmelsen tar sin utgångspunkt i en ekonomisk likabehandlingsprincip och innebär att en begränsning av bl.a. näringsfriheten inte enbart får syfta till att gynna vissa näringsidkare framför andra. För att en begränsning skall få införas krävs även att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt angeläget intresse.
Inskränkningar i möjligheterna att fritt använda den immateriella rättighet som ensamrätten till ett varukännetecken representerar omfattas av egendomsskyddet i Europakonventionen. Med egendom avses nämligen också immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen som följer av utövandet av en näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av bestämmelsen. Det är, enligt Europadomstolens praxis, förutsatt att den s.k. proportionalitetsprincipen skall användas vid den avvägning som måste företas mellan olika skyddsvärda intressen (jfr ERD 52 1982, Sporrong och Lönnroth, expropriation m.m.) Proportionalitetsprincipen är etablerad även i svensk rättspraxis (Regeringsrättens avgöranden RÅ 1996 ref. 44 och RÅ 2001 ref. 72, båda naturvårdsmål).
När det gäller saluhållandet av tobaksvaror är det intresset av att skydda folkhälsan som skall vägas mot egendomsskyddet. Även partiella förbud mot viss reklam innebär begränsningar av möjligheterna att kommersiellt använda varumärken. Det intresse som föranleder inskränkningar i möjligheterna att marknadsföra en produkt får vägas mot det intresse en innehavare av ett varumärke eller varukännetecken har att fritt råda över detsamma (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1999/2000:111 s. 69). Som framgår av avsnitt 6.1 uppkommer varumärkesrättsligt skydd antingen genom registrering eller genom inarbetning.
Viss begränsning av möjligheten att använda varukännetecken för tobaksvaror har tidigare ansetts utgöra en sådan tillåten inskränkning i äganderätten som anges i tilläggsprotokollets
artikel 1, andra stycket (se prop. 1999/2000:111 s. 26). Regeringen framhöll bl.a. att den föreslagna regleringen motiverades av nödvändigheten av att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse. Det allmänna intresset bedömdes vara att av hälsopolitiska skäl minska tobakskonsumtionen i landet. Detta kunde ske genom att begränsa möjligheterna att marknadsföra varor och tjänster som främjade försäljningen av tobaksvaror. Att bevarandet eller förbättrandet av folkhälsan är ett angeläget allmänt intresse torde det inte råda något tvivel om. Regeringen har också behandlat avvägningen i skälen till de nuvarande bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror (prop. 2001/02:64 s. 34 ff., särskilt s. 38). Härvid gjordes bedömningen att förbudet mot indirekt tobaksreklam, i enlighet med de bestämmelser som nu gäller, är förenligt med egendomsskyddet i Europakonventionen och RF. Lagstiftningen bedömdes även förenlig med varumärkesrätten och bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor och tjänster. Konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning och tillstyrkte att grundlagsförslaget om ändringar i 1 kap. 9 § TF antogs som vilande (bet. 2001/02:KU28 s. 24). Denna ändring och följdlagstiftning om bl.a. förbud mot indirekt tobaksreklam har senare genomförts (bet. 2002/03:KU2, rskr. 2002/03:1 och 2002/03:2)
4.1.2. Yttrandefriheten
Bestämmelser om rätten till yttrandefrihet finns också i artikel 10 i Europakonventionen. Enligt p.1 i denna artikel har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.
Skyddet för yttrandefriheten i skriftliga och muntliga framställningar är dock inte undantagslöst. I Europakonventionens artikel 10 p. 2 föreskrivs således att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till en rad i punkten angivna intressen. Bland dessa intressen anges skyddet för hälsan.
I de svenska grundlagarna finns bestämmelserna om yttrandefriheten dels i RF, dels i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I 2 kap. 1 § RF föreskrivs bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. RF innehåller också bestämmelser om att det under vissa förutsättningar är medgivet att begränsa yttrandefriheten. Av 2 kap. 12 § RF följer således att en begränsning av yttrandefriheten endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. I 2 kap. 13 § första stycket RF anges en rad intressen med hänsyn till vilka yttrandefriheten får begränsas. Särskilt anges att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas.
Medgivandet till att lagstifta om begränsningar av yttrandefriheten i näringsverksamhet innebär bl.a. att det är möjligt att ingripa mot kommersiell reklam. Eftersom sådan reklam till stor del förekommer i tryckta skrifter eller i andra medier och därmed omfattas av bestämmelserna i TF och YGL, är betydelsen av bestämmelsen i 2 kap. 13 § RF förhållandevis begränsad (jfr prop. 1975/76:209 s. 108 f.). När det gäller kommersiell reklam för tobaksvaror finns alltså särskilda bestämmelser i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL som är av större betydelse (se avsnitt 4.1.5 och 4.2.2).
Ändamålet med förbudet mot viss s.k. indirekt tobaksreklam har ansetts vara att tillgodose skyddet för hälsa genom att minska tobakskonsumtionen (se prop. 2001/02:64 s. 35). Förbudet mot indirekt tobaksreklam bedömdes inte gå längre än vad som var nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Ett förbud mot indirekt tobaksreklam ansågs av regeringen därför förenligt med bestämmelserna om yttrandefrihet i RF. Europakonventionens krav på att inskränkningen skall vara nödvändig har regeringen vidare ansett vara uppfyllt om inskränkningen i yttrandefriheten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget. Inskränkningen har också ansetts stå i rimlig proportion till det ändamål som skall tillgodoses med lagstiftningen. Konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning att ett förbud mot indirekt tobaksreklam är förenligt med bestämmelserna om skyddet för yttrandefriheten i RF och Europakonventionen (bet. 2001/02:KU28 s. 24, jfr bet. 2002/03:KU2). Reservanterna i utskottet ansåg bl.a. att det kunde ifrågasättas om det som regeringen anfört gjorde förslagen
förenliga med den särskilda restriktivitet som lagstiftaren har att iaktta när det gäller bedömningen av ändamålsenligheten med inskränkningarna av yttrandefriheten (bet. 2001/02:KU28 s. 30). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottsmajoritetens mening bifall till vilande förslag till ändring i TF (se ovan avsnitt 4.1.1).
4.1.3. Grundlagsskyddade rättigheter
Tryckfriheten utgör en del av den yttrandefrihet som slås fast i 2 kap. 1 § 1 RF (Warnling-Nerep, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet, andra upplagan, s. 16 – jfr även avsnitt 4.1.2). Begreppet tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 § första stycket TF. Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att ge ut skrifter utan att myndighet eller annat allmänt organ lägger hinder härför i förväg och att sedermera endast inför en laglig domstol kunna tilltalas för skrifternas innehåll och att inte kunna straffas annat än om innehållet strider mot tydlig lag, given för att bevara ett allmänt lugn, utan att hålla tillbaka allmän upplysning. Det skall stå varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Utlänning skall enligt 14 kap. 5 § andra stycket vara likställd i bl.a. detta hänseende med svensk medborgare.
TF innehåller särskilda regler om ansvaret för innehållet i tryckt skrift och om rätt till anonymitet för författare m.fl. Den ställning som författare respektive utgivare har uttrycks i 1 kap. 1 § TF. Meningen är att tillkomsten av tryckta skrifter skall underlättas genom att de som bidrar till innehållet skall kunna känna en viss grad av trygghet mot obehag av olika slag (H. Strömberg, Tryckfrihetsrätt, fjortonde uppl., s 28). I 1 kap. 1 § tredje stycket anges det som brukar kallas principen om meddelarfrihet, dvs. rätten att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Av paragrafens fjärde stycke framgår att envar dessutom skall äga rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift m.m. Den som bidragit till innehållet i en tryckt skrift åtnjuter i varierande omfattning frihet från ansvar. Huvudsakligen skall ansvarsfrihet gälla både den som anskaffat och den som lämnat uppgifterna i publiceringssyfte. Av TF framgår vidare att författare, meddelare och utgivare av icke-
periodisk skrift i viss utsträckning har rätt till anonymitet (jfr 3 kap. 2–4 §§ TF). Rätten att vara anonym garanteras dessa genom föreskrifter om tystnadsplikt och om förbud för myndigheter att efterforska källan. De åtnjuter även frihet från ansvar för tryckfrihetsbrott.
I sammanhanget bör exklusivitetsgrundsatsen nämnas vilken innebär att TF är exklusiv straff- och processlag på tryckfrihetens område (se närmare 1 kap. 3 § TF). Frågan hur detta område skall avgränsas kan vara av stor betydelse när det gäller exempelvis en fråga om ansvar för marknadsföring av tobaksvara i tryckt skrift.
Att framställa och sprida tryckta skrifter skall vara möjligt för vem som helst. Rätten att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster skall således enligt 4 kap. 1 § TF tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person. Det kan alltså inte ställas något krav på tillstånd för att trycka böcker och andra skrifter. Med hänsyn till det som anges i 1 kap. 5 § andra stycket TF anses etableringsfriheten även gälla mångfaldigande av skrifter på annat sätt än genom tryckpress. Omfånget av rätten att själv eller med biträde sprida tryckta skrifter framgår av 6 kap. 1 § TF. Sannolikt bör till spridning hänföras även uppsättande eller kringbärande av affischer och möjligen även skyltning med böcker (Strömberg a.a. s. 36).
Förbudet mot censur och hindrande åtgärder hör också till de viktiga principerna i TF. I 1 kap. 2 § första stycket TF anges att någon granskning som föregår tryckningen av skrift eller något förbud mot tryckning därav inte får förekomma. En lag eller annan författning om censur eller tryckningsförbud blir alltså ogiltig om inte TF ändras. Inte heller är det tillåtet enligt 1 kap 2 § andra stycket TF för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som inte har stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. En sådan förhandsgranskning eller ett sådant tryckningsförbud får därmed i princip inte upprätthållas av allmänt organ. Vissa hindrande åtgärder är dock undantagna i TF. Dessa åtgärder innebär dock inte tillstånd till en självständig maktutövning på området utan utgör antingen förstadier till ett domstolsförfarande eller domsverkställighet (Strömberg a.a. s. 38). Som exempel kan nämnas konfiskering och utgivningsförbud. Stadgandet i 1 kap. 2 § hindrar inte att spridningen av tryckta skrifter kan vara underkastad samma föreskrifter som annan likartad verksamhet (tillståndskrav för att uppföra byggnad för
försäljningen eller inrätta ett försäljningsställe o dyl.). Det väsentliga är att sådana rättsregler inte tar hänsyn till skrifternas innehåll (Strömberg a.a. s. 39).
Särskilt kan framhållas förhållandet mellan censurförbudet i 1 kap. 2 § TF och undantagen från tryckfriheten såvitt avser kommersiella annonser för alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror i 1 kap. 9 § 1 och 2 TF. Den särskilda lagstiftningen om alkohol och tobak som förbjuder kommersiella annonser i periodiska skrifter, där TF annars är tillämplig, skall här tillämpas i stället för TF (Warnling-Nerep, a.a. s. 74).
4.1.4. Tryckta skrifter
I 1 kap. 5 § TF anges att förordningen äger tillämpning på skrift som framställts i tryckpress. Den skall också tillämpas på skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om antingen utgivningsbevis gäller för skriften, eller skriften är försedd med beteckning som visar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Av lagrummets andra stycke följer att om det i TF talas om tryckt skrift och om framställande eller spridande av sådan etc. så avses även skrift enligt första stycket 2. Till skrift hänförs enligt lagrummets tredje stycke också bild, även om den inte åtföljs av text.
Även kartor, ritningar fotografier, teckningar m.m. anses vara skrifter i den bemärkelse som avses i TF. Till begreppet tryckt skrift räknas även tryck på annat material än papper, exempelvis kan det vara fråga om tryckt text eller bild på en tröja. Fotografier i sig är dock inte framställda med tryckteknik och omfattas inte av begreppet. En tryckt skrift behöver inte vara framställd i flera exemplar för att kvalificera som sådan. Som framgått gäller TF inte bara tryckta skrifter. TF är enligt 1 kap. 5 § tillämplig på en skrift antingen den har framställts i en tryckpress eller den har framställts på annat sätt men försetts med vissa ursprungsuppgifter. Det är inte angivet i hur stor mängd en skrift skall ha framställts för att vara ”mångfaldigad”. Den metod som används skall dock enligt förarbetena till lagrummet tillåta framställandet av 30–40 exemplar av skriften (SOU 1975:49 s. 200). Om en skrift i det konkreta fallet omfattas av TF eller inte är följaktligen avhängigt bl.a. av tekniken som använts vid framställningen.
Härtill kommer att enligt 1 kap. 6 § TF skall en tryckt skrift, för att anses som sådan, vara utgiven. En skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Detta gäller dock inte en myndighets tryckta handlingar, om de inte är tillgängliga för envar.
En skrift anses kunna ges ut genom att delas ut inom en förening eller distribueras inom ett företag. En tryckt affisch som anslås offentligt är också utgiven.
Med periodisk skrift förstås enligt 1 kap. 7 § första stycket TF tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra vid särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Sedan utgivningsbevis för skriften har meddelats, skall denna anses som periodisk till dess att beviset återkallas eller förklaras förfallet.
Av 5 kap. 5 § TF framgår att en periodisk skrift måste ha ett utgivningsbevis. Begreppet periodisk skrift anses syfta till att skilja det som i dagligt tal kallas för tidning eller tidskrift från andra tryckta skrifter (böcker, broschyrer, kataloger, almanackor, affischer m.m.) som är ickeperiodiska skrifter. Grundtanken är att skrifter som publiceras löpande och någorlunda regelbundet från tryckfrihetsrättslig synpunkt skall kunna behandlas på ett särskilt sätt. Det gäller framför allt tryckfrihetsansvaret.
Av 1 kap. 7 § andra stycket framgår att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i YGL, skall i fråga om tillämpningen av 1–14 kap. TF programmet eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats.
4.1.5. Kommersiella annonser
I grundlagen finns vissa inskränkningar i tryckfriheten vad gäller reklam för tobaksvaror. Enligt 1 kap. 9 § 1 TF gäller utan hinder av förordningen vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Dessutom gäller utan hinder av TF lagstiftning om förbud mot viss s.k. indirekt reklam.
Enligt 1 kap. 9 § 2 gäller således vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror samt tjänster om det i annonsen förekommer varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara.
Nu angivna undantagsmöjligheter i TF beträffande förbud mot vissa kommersiella annonser har utnyttjats genom bestämmelser i 14 och 14 a §§tobakslagen. Kommersiell annons används i 14 § första stycket tobakslagen för att beteckna sådana meddelanden för marknadsföring av tobaksvaror som inte får användas i periodiska skrifter m.m. på vilka TF är tillämplig eller i ljudradio- eller TVprogram. Begreppet återkommer 14 a § som avser förbuden mot s.k. indirekt tobaksreklam. Förbudet enligt 14 a § första stycket 1 gäller om marknadsföring sker i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Det andra förbudet avser enligt 14 a § första stycket 2 kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program eller i TVsändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen.
Det är naturligt att begreppet kommersiell annons i tobakslagen har samma räckvidd som i grundlagarna. Punkten 1 i 1 kap. 9 § TF infördes år 1974 (prop. 1973:123, KU 23, KU 1974:2) och i förarbetena angavs hur begreppet kommersiell annons skall förstås (a. prop. s. 46 f.). Bestämmelserna och begreppet har senare kommenterats av Lagrådet (prop. 1999/2000:111 bilaga 4 s. 67 f.). Det skall vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons och därmed inte i t.ex. redaktionell text. Med kommersiell avses att den utgör ett medel för marknadsföring av en vara. Meddelandet skall vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av varan. Annonsmeddelandet skall vidare avse en näringsidkares verksamhet och en där tillhandahållen vara.
Med kommersiell annons menas alltså huvudsakligen ett av annonsören betalt meddelande. Undantaget omfattar inte redaktionell text. Annonsen skall syfta till saluförande av bl.a. tobaksvaror. Att den är kommersiell i något annat hänseende är därför inte tillräckligt. Av det anförda framgår också att kommersiell annons är ett snävare begrepp än orden tobaksreklam och marknadsföring i konventionen och ordet reklam i direktivet.
Här kan jämföras med rättsfallet NJA 2001 s. 319 (Swedish Match Sverige AB./.Konsumentombudsmannen i ett resnings-
ärende om marknadsföring av snus). Fråga var i rättsfallet om tillämpning av 1 kap. 9 § TF på ett s.k. blandat meddelande, dvs. en annons med både kommersiellt och icke-kommersiellt innehåll. Marknadsdomstolen konstaterade att det är vanligt att kommersiella annonser innehåller även informativa uppgifter utan att annonserna för den skull förlorar egenskapen av reklam och marknadsföring. Annonsen var vidare som helhet att bedöma som marknadsföring av en tobaksvara. Swedish Match Sverige AB ansökte i Högsta domstolen, HD, om resning. HD framhöll bl.a. följande.
Den grundläggande frågan i målet är om den förbjudna annonsen faller under undantaget i 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. Om så är fallet, har den nämligen kunnat förbjudas med stöd av tobakslagen och marknadsföringslagen. I förarbetena till 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen angavs att endast meddelanden av rent kommersiell karaktär borde undandras tryckfrihetsförordningens exklusiva tillämpning. En annons skulle anses vara kommersiell endast om den utgjorde ett medel för marknadsföring av en vara. Meddelandet i annonsen skulle alltså vara sådant att det av innehållet framgick att meddelandet var avsett att främja avsättningen av en vara (jfr prop. 1973:123 s. 46 f.). Alla uppgifter i den aktuella annonsen handlar om det tillverkande företaget Gothia Snus i Göteborg och om snus, för vilket Gothia har en marknadsandel på 99 % i Sverige. Det kan inte råda någon tvekan om att annonsen är avsedd att främja avsättningen av företagets varor.
HD anförde avslutningsvis följande:
I annonsen ingår emellertid uppgifter och underrättelser – t.ex. uppgiften att snus är livsmedel, att snus inte innehåller krossat glas och att Gothias marknadsandel är 99 % i Sverige – vilka sedda för sig omfattas av skyddet i 1 kap. 1 § 2 st. tryckfrihetsförordningen. Om detta utan vidare medförde att annonsen i sin helhet trots ordalydelsen i 1 kap. 9 § föll utanför undantaget rörande alkohol- och tobaksreklam, skulle undantaget i praktiken förlora all betydelse, eftersom reklam alltid innehåller eller kan tillföras uppgifter av sådant slag. – Marknadsdomstolens dom, som grundas på en helhetsbedömning av annonsen, kan inte anses uppenbart strida mot tryckfrihetsförordningen eller annan lag.
HD avslog resningsansökningen (en skiljaktig mening).
Sammanfattningsvis avses med kommersiell annons i fråga om tryckta skrifter framställningar som kan sägas ingå i en annons och som utgör ett medel för marknadsföring av en vara. Av innehållet skall alltså framgå att annonsen utgör ett sådant medel och att den
har kommersiella förhållanden till föremål. Utanför begreppet faller rent redaktionell text. Framställningar i sådan text är således skyddade av bestämmelserna i TF.
4.2. Yttrandefrihetsgrundlagen
4.2.1. Grundlagsskyddade rättigheter
Enligt 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt YGL att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten enligt YGL har enligt andra stycket i samma paragraf till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio och program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. I paragrafens fjärde och femte stycken finns definitioner av uttrycket tekniska upptagningar respektive begreppet databas.
YGL bygger på tanken att det skydd som TF ger det tryckta ordet också, så långt möjligt, skall ges andra medier. Yttrandefriheten skall m.a.o. i princip vara oberoende av medium, varvid regleringen i TF skall utgöra förebilden. I likhet med vad som följer av TF gäller förbud mot censur enligt YGL (1 kap. 3 § första stycket), meddelarskydd (1 kap. 2 §), rätt till anonymitet (2 kap. 1 §), rätt till framställning och spridning av tekniska upptagningar (3 kap. 8 §) och en principiell etableringsfrihet (3 kap. 1 § första stycket och 3 kap. 8 §). Etableringsfriheten är dock inte lika långtgående för de medier som omfattas av YGL:s tillämpningsområde som för de medier som omfattas av TF:s reglering. Som exempel härpå kan nämnas att programföretag för radio- eller TVsändningar endast kan sända program i enlighet med de villkor som närmare anges i 3 kap. YGL och i radio-_och_TV-lagen.
YGL är alltså tillämplig på alla varianter av eter- och trådsändningar och motsvarande överföringar under förutsättning att
1
Jfr även prop. 2003/04:161 Alkoholpolitiska frågor s. 33.
överföringen är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Detta gäller oavsett sändningsteknik eller överföringsteknik och även överföringar via Internet (prop. 2001/02:74 s. 49 f.). Internet behandlas dock inte som ett särskilt medium i YGL och frågan huruvida grundlagen är tillämplig på överföringar via ett sådant datanätverk får behandlas i varje enskilt fall (SOU 1997:49 s. 181 och s. 220 f. och prop. 1997/98:43 s. 106 f.). Även elektroniskt överförda meddelanden via särskilda system för sådan överföring, e-postmeddelanden, torde i princip omfattas av YGL om överföringen är riktad till allmänheten. En sändning anses riktad till allmänheten om den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den (prop. 1986/87:151 s. 164 och SOU 1997:49 s. 113–118).
I 1 kap. 6 § andra stycket YGL anges att i fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i YGL föreskrivs om radioprogram i allmänhet. I lag får enligt 1 kap. 6 § tredje stycket föreskrivas om undantag från YGL bl.a. i fråga om radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Ett undantag enligt 1 kap. 6 § tredje stycket får dock inte avse meddelarfriheten och censurförbudet m.m. Med radioprogram som inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet avses bl.a. små kabelnät, t.ex. nät inom ett bostadsområde eller ett hotell. Närmare bestämmelser finns i 1 kap. 3 § radio-_och_TV-lagen (1996:844) (se avsnitt 5.3.2).
I 1 kap. 9 § första stycket YGL finns tämligen ingående bestämmelser om ett automatiskt grundlagsskydd såsom för radioprogram även när informationen till allmänheten förmedlas genom nya medier. Skyddet i paragrafens första stycke omfattar redaktionen för en tryckt periodisk skrift m.fl. massmedieföretag. Som exempel har nämnts tidningsföretag som har klipparkiv i en databas (prop. 1997/98:43 s. 113 f.) som allmänheten kan tillgå via Internet. Det automatiska skyddet för redaktioner för tryckta periodiska skrifter m.fl. kompletteras sedan den 1 januari 2003 av ett frivilligt skydd för andra företag och enskilda. Bestämmelser om denna möjlighet att erhålla grundlagsskydd för att tillhandahålla allmänheten information ur en databas finns i 1 kap 9 § andra stycket YGL. Det som fordras är ett utgivningsbevis, grundat bl.a. på att det finns en behörig utgivare för programverksamheten (jfr prop. 2001/02:74 s. 47 f.).
4.2.2. Kommersiella annonser och sponsring
I 1 kap. 12 § första stycket YGL anges att vad som sägs i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om att föreskrifter i lag får meddelas i fråga om bl.a. vissa kommersiella annonser utan hinder av grundlagen skall gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar. Som framgår av avsnitt 4.1.5 anges i 1 kap. 9 § TF vissa möjligheter att genom lag göra undantag från grundlagarnas tillämpningsområde. Utan hinder av YGL gäller således i lag stadgade förbud mot bl.a. kommersiella annonser för tobaksvaror.
Enligt 1 kap. 12 § andra stycket YGL hindrar bestämmelserna i grundlagen heller inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller i fråga om sponsring av program. I YGL har alltså öppnats en möjlighet att genom lag avgöra om reklam skall få förekomma i svensk radio och TV och att reglera villkoren för sådan reklam inom ramen för grundlagens syfte (prop. 1990/91:64 s. 113). Motsvarande anses gälla för sponsrade program (a prop. s. 114 och prop. 1986/87:151 s. 46 ff.). YGL:s undantag för sponsring av radioprogram gör det möjligt att ha bestämmelser om förbud mot tobaksrelaterad sponsring i radio-_och_TV-lagen (se avsnitt 5.3.2).
5. Marknadsföringen av tobaksvaror m.m.
5.1. Bestämmelser i tobakslagen
5.1.1. Varningstexter, innehållsdeklaration och produktkontroll
De nuvarande bestämmelserna på ovan nämnda områden vilar bl.a. på Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror, det s.k. märkningsdirektivet. Tillsyn utövas av Statens folkhälsoinstitut.
Enligt 9 § första stycket tobakslagen (1993:581) skall förpackning till tobaksvara som är avsedd att i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet i den utsträckning och på det sätt som regeringen föreskriver förses med
1. texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker som är
förbundna med bruk av tobak och om rökavvänjning (varningstexter),
2. deklaration som upplyser om skadliga ämnen som tobaksvaran
innehåller eller ger upphov till (innehållsdeklaration),
3.
uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Regeringen får enligt paragrafens andra stycke överlämna åt en myndighet att meddela föreskrifter enligt första stycket.
Av 18 § tobakslagen följer att en myndighet om regeringen så bestämmer även får meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvara får innehålla eller ge upphov till, samt om mätning och övervakning av sådana gränsvärden. En vara som inte uppfyller föreskrifterna får inte tillverkas eller säljas i Sverige och inte heller får en sådan vara föras in till Sverige för försäljning till konsumenter. Regeringen har genom tobaksförordningen (2001:312) överlämnat till Statens folkhälsoinstitut att
meddela föreskrifter om varningstexter och innehållsdeklaration, om gränsvärden för skadliga ämnen samt om mätning och övervakning av gränsvärden (2 §). Det åligger tillverkare och importörer av tobaksvaror att årligen till institutet lämna en förteckning för varje märke och typ av tobaksvara över alla ingredienser och kvantiteter av dessa som används vid tillverkningen av varan (3 §). Folkhälsoinstitutet skall sedan sprida den informationen till konsumenter, med undantag för uppgift som utgör företagshemlighet. Folkhälsoinstitutet skall slutligen även översända årlig information till EG-kommissionen (4 §).
Om det behövs för att bestämmelserna i 18 §, skall följas får Folkhälsoinstitutet enligt 20 § tobakslagen meddela förelägganden och förbud som behövs. Detsamma gäller bestämmelserna i tobaksförordningen och institutets föreskrifter.
5.1.2. Handel och marknadsföring
Allmänt om handel
Enligt 12 § tobakslagen får tobaksvaror inte säljas till eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror skall också förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut. Enligt 13 § tobakslagen får tobaksvara dessutom föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.
I 12 a § tobakslagen anges att den som i sin näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Skälet för att denna paragraf infördes var att bestämmelserna om 18-årsgränsen inte efterlevdes och att man därför önskade bättre förutsättningar för tillsyn och riktad information (prop. 2001/02:64 Vissa tobaksfrågor s. 47 f.). Regeringen ansåg att det behövdes åtgärder som kunde bidra till att underlätta och effektivisera kontrollen. Dessa åtgärder borde emellertid framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kunde medföra. Ett system med säljtillstånd, som Folkhälsokommittén hade föreslagit i sitt betänkande SOU 2000:91 Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan, skulle enligt regeringens
mening föra för långt. Det ansågs i stället vara möjligt att med mindre ingripande medel uppnå att åldersgränsen för inköp av tobak efterlevdes på ett bättre sätt. Ett system med anmälningsplikt i kombination med en avgiftsfinansierad kommunal tillsyn befanns vara tillräckligt för att uppnå detta syfte. På detta sätt förutsattes kommunen få kännedom om de näringsidkare som säljer tobak i kommunen så att de kunde bli föremål för tillsyn och riktad information.
Tobaksvaruautomater
Socialutskottet behandlade i ett betänkande (1998/99:SoU8 Folkhälsofrågor m.m.) motionsyrkanden gällande förbud mot tobaksvaruautomater. Utskottet vidhöll sin tidigare inställning i frågan dvs. att något förbud mot tobaksförsäljning via automat inte skulle införas (s. 30). Utskottet hänvisade därvid bl.a. till tidigare behandling av frågan där utskottet uttalat att kommunerna har tillsynsansvar för att åldersgränsen vid försäljning av tobak följs av handeln och att utskottet utgick från att kommunerna noga följer denna typ av försäljning. Motionerna avstyrktes. (Res. kd och mp). Riksdagen följde utskottet (prot. 1998/99:79). Utskottet har även senare vidhållit sin inställning vad beträffar tobaksvaruautomater (bet. 2001/02:SoU8).
Ansvar för brott mot bestämmelserna om handel
Om straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § finns föreskrifter i 27 § tobakslagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt tobakslagen för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I 28 § tobakslagen hänvisas beträffande ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror till lagen (2000:1225) om straff för smuggling (se avsnitt 6.3.6).
Allmänt om marknadsföring
Enligt 14 § första stycket tobakslagen får en näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen, TF, är tillämplig. Inte heller får vid sådan marknadsföring användas kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program. Detta gäller även sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen (1996:844).
Marknadsföring av tobaksvaror på andra sätt än som avses i 14 § första stycket tobakslagen, dvs. genom annonser i tidningar m.m., är underkastad särskilda krav. I 14 § andra stycket tobakslagen anges att vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter på något annat sätt än som avses i första stycket skall en näringsidkare iaktta särskild måttfullhet. I synnerhet gäller att reklam eller annan marknadsföring inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av tobak.
Genom propositionen Vissa tobaksfrågor, prop. 2001/02:64, föreslog regeringen ytterligare inskränkningar av möjligheterna till tobaksreklam. Förslagen beslutades sedermera av riksdagen (se avsnitt 4.1.1 och 4.1.2). Förbudet gäller viss s.k. indirekt tobaksreklam dvs. förbud att vid marknadsföring av andra varor och tjänster än tobaksvaror använda varumärken som förknippas med tobaksvaror.
Enligt 14 a § första stycket tobakslagen får en näringsidkare som marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter inte använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara. Denna inskränkning gäller om marknadsföringen sker i kommersiella annonser i periodiska tidskrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig (p. 1). Detsamma gäller kommersiella annonser i ljudradio- eller TVprogram eller i TV-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen (p. 2). Av andra stycket i samma paragraf framgår att om en näringsidkare använder ett sådant varukännetecken vid marknadsföring till konsumenter på något annat sätt, skall näringsidkaren iaktta den måttfullhet som är betingad av att kännetecknet också förknippas med tobaksvaran. Det finns dock
undantag i paragrafens tredje stycke. Bestämmelserna tillämpas således inte
1. i fråga om ett varukännetecken som i endast begränsad
omfattning förekommer vid marknadsföring av tobaksvaror,
2. i fråga om ett varukännetecken som framträder i en form som
tydligt skiljer sig från utseendet på tobaksvarans kännetecken, eller
3. i andra fall om det är oskäligt. Av 14 b § följer att det vid marknadsföring av tobaksvaror inte får användas texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra på förpackningar till tobaksvaror.
Sanktionerna mot otillåten marknadsföring finns i 15 § tobakslagen. Av 15 § tobakslagen framgår att en marknadsföringsåtgärd som strider mot 14–14 b §§ vid tillämpningen av vissa bestämmelser i marknadsföringslagen (1995:450), ML, skall anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot bl.a. 14 § första stycket andra och tredje meningen kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 22–28 §§ ML. Detsamma gäller en marknadsföringsåtgärd som strider mot 14 a § första stycket 2 tobakslagen. För tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring hänvisas till särskilda regler i ML.
När det gäller marknadsföringen av tobaksvaror finns inga föreskrifter av regeringen i förordning eller myndighetsföreskrifter. Konsumentverket har emellertid med stöd i bestämmelserna i tobakslagen och överenskommelser med branschen beslutat om riktlinjer (KOVFS 1998:7), se nedan avsnitt 5.1.3.
5.1.3. Begreppen reklam och marknadsföring
Begreppet reklam syftar i tobakslagen närmast på annonser i media och affischer eller skyltar som syftar till att främja varuförsäljningen. I förarbetena till tobakslagen finns exempel på sådana åtgärder som avses (prop. 1993/94:98). Som exempel på reklam anges annonser i press, radio och TV samt på film, affischer och annan skyltning utomhus och i butiker m.m. samt trycksaker för direktutdelning (a. prop. s. 20). Som exempel på marknadsföring som inte är reklam anges varuprover, presenter, pristävlingar, realisationer, exponering av varor på utställningar, ambulerande
försäljning, försäljning från stånd utanför butiker och annat saluhållande.
Begreppet marknadsföring har den mera vidsträckta innebörden, vilket framgår redan av lagtextens ordalydelse (14 § andra stycket tobakslagen, jfr prop. 1999/2000:111 s. 17). I förarbetena har understrukits att begreppet skall ha samma innebörd som i ML (prop. 1977/78:178 s. 47 och 54 och prop. 1992/93:185 s. 57, jfr prop. 1994/95:123 s. 164). Ett skäl härför är att 15 § tobakslagen hänvisar till vissa paragrafer i ML om sanktioner mot näringsidkare (bestämmelserna om förbud, vite och marknadsstörningsavgift) om marknadsföringsåtgärden skulle strida mot tobakslagen.
Med begreppet marknadsföring avses i 1995 års marknadsföringslag reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter (3 § ML). Hit hör i första hand reklamåtgärder eller andra handlingar som vänder sig till allmänheten eller en viss grupp av intressenter, exempelvis tidningsannonser och säljbefrämjande åtgärder med allmän inriktning. Begreppet täcker emellertid också åtgärder som är inriktade på enskilda individer, exempelvis muntliga säljargument som försäljare använder vid förhandling med enskild kund. Även själva saluhållandet av en vara omfattas av begreppet marknadsföring. Det gäller även om saluhållandet är rent passivt. Begreppet omfattar dock inte bara avsättningsfrämjande åtgärder utan också inköps- eller andra anskaffningsfrämjande åtgärder, dvs. sådana åtgärder som riktas bakåt mot t.ex. kreditgivare eller leverantörer (2 § ML). Det är i första hand fråga om åtgärder som en näringsidkare vidtar när denne själv efterfrågar varor eller tjänster.
Riktlinjer för marknadsföring
Konsumentverket har i enlighet med sin instruktion, och i anslutning till bestämmelserna i bl.a. 14 och 15 §§tobakslagen utfärdat riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter (KOVFS 1998:7). Dessa riktlinjer har som huvudsyfte att precisera kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksvaror och att främja en enhetlig tillämpning av denna regel.
För iakttagandet av riktlinjerna ansvarar tillverkare, importör eller annan näringsidkare som marknadsför tobaksvaror samt
anställd hos näringsidkaren och annan som handlar på näringsidkarens vägnar. Konsumentverkets riktlinjer omfattar föreskrifter om hur marknadsföringsåtgärderna inte får vara, nämligen aggressiva, övertalande eller sådana att de väcker särskild uppmärksamhet (p. 4.1). Vidare innebär kravet på särskild måttfullhet enligt Konsumentverket att marknadsföringen skall präglas av stark återhållsamhet, relevans och saklighet i vissa angivna avseenden (p. 4.2). Slutligen anges vissa otillåtna marknadsföringsmetoder för att bl.a. kravet på särskild måttfullhet skall säkras (p. 5). Här görs skillnad på begränsningar som avser reklambäraren (reklamkanal) respektive reklammetoden. När det gäller otillåten reklambärare kan det t.ex. vara fråga om reklam inom område för sportevenemang för allmänheten (p. 5.1 e). Som en otillåten reklammetod räknas demonstrationer av tobaksvaror som är särskilt arrangerade eller provutdelning av tobaksvaror. Till syftena med riktlinjerna hör bl.a. att tobaksdebuten bland ungdomar inte skall uppmuntras. Dock tillåts provutdelning av tobaksvara till den som är minst 20 år och är i färd med att köpa en sådan (p. 5.2. a).
Utdelning av tobaksprover i samband med tobaksköp är en tämligen vanlig marknadsföringsmetod enligt branschföreträdare. En likartad marknadsföringsåtgärd som tillämpas är s.k. switch. När en tobakstillverkare lanserar en ny produkt eller annars bedriver en kampanj för en viss vara förekommer att butikssäljaren har instruerats att föreslå konsumenten att byta den vara som han eller hon efterfrågar mot tillverkarens vara. Denna form av marknadsföring behandlas inte i nämnda riktlinjer.
En uttryckligen tillåten marknadsföringsmetod är kombinationserbjudande med tobakstillbehör av obetydligt värde (p. 5.2. c) Även denna metod förekommer och det är då ofta fråga om att den som köper ett paket cigaretter även erhåller en cigarettändare.
På och vid säljstället skall marknadsföringen vara underkastad de generella begränsningarna, dvs. åtgärderna skall uppfylla kravet på särskild måttfullhet. Reklam omedelbart utanför säljstället får förekomma endast på säljställets fasadytor och på sedvanlig utstickande butiksskylt (p. 6.2). Den totala reklamytan får uppgå till högst två kvadratmeter, dock uppdelad på minst två enheter.
5.1.4. Tillsyn m.m.
I 19 § andra stycket tobakslagen finns bestämmelser om de myndigheter som skall utöva den omedelbara tillsynen. Dessa myndigheter är Arbetsmiljöverket eller den kommunala nämnd som kommunfullmäktige har bestämt. Arbetsmiljöverket skall utöva den omedelbara tillsynen när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket även har den centrala tillsynen. Härmed avses dels vissa lokaler och utrymmen som anges i 2 § tobakslagen och som är upplåtna enbart för personal, dels rökfria arbetsmiljöer som anges i 8 § tobakslagen. Den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer skall utöva den omedelbara tillsynen när det gäller bl.a. miljöer och lokaler som Folkhälsoinstitutet har den centrala tillsynen över. Vidare skall nämnden också utöva tillsyn när det gäller handel enligt 12 § tobakslagen, dvs. iakttagandet av åldersgränsen, och när det gäller näringsidkares anmälan om försäljning av tobaksvaror till konsumenter enligt 12 a § samma lag.
Tillsynsmyndigheten får enligt 20 § andra stycket tobakslagen meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen skall följas. Enligt 27 § första stycket döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § (18-årsförbudet) för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. I 19 § sista stycket tobakslagen erinras om att för tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring finns särskilda regler i ML.
Bakgrund till bestämmelserna
Genom en ändring i tobakslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997 infördes i 12 § tobakslagen förbudet att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte fyllt 18 år (SFS 1996:941). Inledningsvis ålåg det kommunerna att utföra tillsynsuppgifterna när det gällde iakttagandet av 18årsgränsen utan någon särskild finansieringsmöjlighet.
Efterlevnaden var dock bristfällig och regeringen ansåg att det borde införas en anmälningsplikt för näringsidkare som säljer tobak i kommunen (prop. 2001/02:64 s. 48). Som bakgrund till förslagen angavs att Socialstyrelsen, den dåvarande centrala tillsynsmyndigheten på området, år 1998 lät genomföra en studie av hur tillsynen
organiserats och fungerar (a. prop. s. 46). Resultaten visade att tillsynen skedde med varierande intensitet på såväl läns- som kommunnivå. Det noterades bl.a. att merparten av kommunerna vid det tillfället (77 procent) inte hade något register över försäljningsställen för tobak i kommunen. Kommunerna beskrev också att det ofta saknades tillräckliga resurser för ett effektivt tillsynsarbete.
Ett system med anmälningsplikt i kombination med en avgiftsfinansierad kommunal tillsyn bedömdes tillräckligt för att uppnå att åldersgränsen för inköp av tobaksvaror efterlevdes på ett bättre sätt (a. prop. s. 48). Socialutskottet underströk att efterlevnaden av 18-årsgränsen för att få köpa tobaksvaror otvivelaktigt var bristfällig och att ett anmälningssystem borde kunna förbättra denna efterlevnad och såg därför positivt på att kommunerna gavs möjlighet att få information om var och av vem tobaksvaror säljs. Utskottet tillstyrkte således förslagen och riksdagen beslutade lagändringarna (bet. 2001/02:SoU8, rskr. 2001/02:235). Den eller de nämnder som kommunen bestämde fick fr.o.m. den 1 juli 2002 uppgiften att utöva den omedelbara tillsynen även när det gäller anmälan enligt 12 a § tobakslagen. Enligt en särskild övergångsbestämmelse skulle den som den 1 juli 2002 i näringsverksamhet sålde tobaksvaror till konsumenter senast den 1 januari 2003 göra sådan anmälan som avsågs i 12 a § tobakslagen. Därutöver fick kommunen möjlighet att finansiera sina tillsynsinsatser på området. Enligt 19 a § tobakslagen fick alltså en kommun möjlighet att ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig näringsverksamhet med tobaksvaror (SFS 2002:281).
Som en förutsättning för denna tillsyn gäller alltså att det åvilar näringsidkaren att anmäla försäljningen. I den ovannämnda prop. 2001/02:64 framhöll regeringen att man avsåg att noga följa att de föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrar efterlevnaden av åldersgränsen. Om efterlevnaden inte förbättrades borde övervägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud motsvarande de som finns i alkohollagen, jfr 7 kap. 21 § alkohollagen (1994:1738). Huvudinriktningen av den kommunala tillsynen över tobaksförsäljningen borde enligt propositionen vara rådgivning och information. Erfarenheter från livsmedels- och folköltillsynen borde så långt möjligt tas till vara. Det åvilade Statens folkhälsoinstitut att i egenskap av central tillsynsmyndighet över efterlevnaden av åldersgränsen bistå kommunerna så att tillsynen kunde ske på ett effektivt och informativt sätt. När det gäller tillsynsavgifter
uttalade regeringen bl.a. att minderårigas fortsatt höga tillgång till tobak var oroande. En mera aktiv kommunal tillsyn av butikernas tobaksförsäljning var därför enligt regeringens uppfattning angelägen.
Egentillsyn och egenkontroll
Det finns bestämmelser om egentillsyn respektive egenkontroll på en rad områden där verksamheten kan riskera olägenheter för människor. Som exempel kan nämnas inom området för miljötillsyn enligt miljöbalken (MB). Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar (26 kap. 19 § första stycket MB). Den som bedriver sådan verksamhet skall bl.a. lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det (26 kap. 19 § tredje stycket MB).
Enligt 5 kap. 6 § tredje stycket alkohollagen skall den som bedriver detaljhandel med öl utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. För tillsynen skall det finnas ett för verksamheten lämpligt program.
5.2. Bestämmelser i konsumentlagstiftning
5.2.1. Skydd mot viss marknadsföring
De allmänna krav som marknadsföringen skall motsvara anges i 4 § ML. Enligt denna paragrafs första stycke skall marknadsföringen stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. I andra stycket sägs att näringsidkaren vid marknadsföringen skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Enligt 14 § ML får en näringsidkare vars marknadsföring strider mot god marknadsföringssed eller på något annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare förbjudas att fortsätta med den marknadsföringen eller att vidta någon annan liknande åtgärd. Förbudet skall enligt 19 § förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.
Av 15 § tobakslagen följer såsom angetts ovan att om tobaksvaror marknadsförs i strid mot 14 § tobakslagen, dvs. förbudet mot kommersiella annonser i tidskrifter m.m., är marknadsföringen att anse som otillbörlig och förbud med vite kan aktualiseras. Det fanns tidigare ett likartat förbud mot kommersiella annonser vid marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl i periodiska skrifter [2 § tredje stycket dåvarande lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker]. Numera finns andra bestämmelser av detta slag i 4 kap. alkohollagen. Av domen i det s.k. Gourmet-målet (Marknadsdomstolens dom den 5 februari 2003 i mål Dnr B 1/02, MDA 2003:5) framgår att domstolen ansett att det förelegat hinder mot att tillämpa det åberopade förbudet mot alkoholreklam i kommersiella annonser i tidningar. Marknadsdomstolen fann att när skyddssyftet ställdes mot förbudets betydelse som handelshinder, måste förbudet betecknas som alltför långtgående och därmed oproportionellt i EG-rättslig mening. Det fanns därmed inte heller grund att ålägga utgivaren av tidskriften något vitesförbud. Någon motsvarande problematik kan knappast uppkomma på tobaksområdet. EGrätten inkluderar således ett tobaksreklamförbud som motiveras från bl.a. frihandels- och folkhälsoaspekter (avsnitt 3.1).
I ML finns även bestämmelser om ålägganden samt om förbuds- och informationsförelägganden. Av 22 § ML framgår slutligen att en näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift), om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot någon av angivna bestämmelser, bl.a. 14 § första stycket andra och tredje meningen eller 14 a § första stycket 2 tobakslagen. Marknadsstörningsavgift får dock enligt 23 § ML inte åläggas någon för överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett åläggande som har meddelats vid vite enligt ML. Det kan tilläggas att marknadsstörningsavgiften inte kan åläggas anställda eller fysiska personer, vilket däremot är fallet beträffande förbudsförelägganden enligt 14 § ML (jfr prop. 1998/99:134 s. 121). Marknadsstörningsavgiften kan inte heller åläggas någon för en överträdelse av förbudet mot sponsring av program i 7 kap. 9 § radio-_och_TV-lagen.
5.2.2. Skydd vid avtal som ingås på distans
Lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal genomför ett EG-direktiv (97/7/EG) om konsumentskydd vid distansavtal i svensk rätt. Lagen gäller, såvitt nu är av intresse s.k. distansavtal, dvs. avtal som ingås inom ramen för ett av näringsidkaren organiserat system för att träffa avtal på distans och där kommunikationen uteslutande sker på distans. Lagen gäller också för marknadsföring som syftar till sådana avtal (1 §). Endast ”tekniker för distanskommunikation” skall ha använts och lagen gäller inte om parterna har träffats t.ex. i samband med att avtalet ingåtts för att diskutera avtalsinnehållet (prop. 1999/2000:89 s. 75). Med tekniker för distanskommunikation avses enligt direktivet varje medel som kan användas för ingående av avtal utan att parterna är fysiskt närvarande. Direktivet innehåller en vägledande förteckning över sådana kommunikationsmedel. Utöver dessa kommunikationsmedel har Internet nämnts i propositionen som ett betydelsefullt medel för distanskommunikation (a. prop. s. 27 f. och s. 75).
I lagen finns bestämmelser om information vid marknadsföring som syftar till distansavtal, om information när ett avtal ingås och om påföljd vid utebliven information (9–12 §§). Näringsidkaren skall informera om bl.a. varans pris, inbegripet skatter och avgifter, leveranskostnader och ångerrätt. Vid utebliven information blir påföljden att ML:s bestämmelser tillämpas och informationen skall därvid anses vara sådan information av särskild betydelse som avses i 4 § andra stycket denna lag.
5.2.3. Krav på produkters säkerhet
Den nuvarande produktsäkerhetslagen (2004:451), som trädde i kraft den 1 juli 2004, syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person (1 §).
En vara är enligt produktsäkerhetslagen säker, om den vid normal användning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Denna risk måste dock vara godtagbar med beaktande av hur varan används och skall vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säkerhet (8 § första stycket). Det direktiv varpå lagstiftningen bygger kräver inte att en vara skall vara
fullständigt säker, utan etablerar en säkerhetsnivå med utgångspunkt från vad som får anses socialt godtagbart (prop. 2003/04:121 s. 95). Sådana risker hos en vara som samhället får anses ha godtagit, t.ex. att en kökskniv är vass, skall inte i sig leda till att varan bedöms som farlig (a. prop. s. 96). Under förarbetena till den upphävda produktsäkerhetslagen (1988:1604) framhölls att skadligheten hos en vara måste avvika från vad förvärvaren av varan skäligen kunde förvänta sig, för att säkerhetsåtgärder enligt lagen skulle kunna tillgripas (prop. 1988/89:23 s. 75 f.). Konsekvensen härav var att ett ingripande enligt lagen mot generellt skadliga varor, såsom sprit och tobak, inte kom i fråga om det inte gällde produkter som i fråga om skadefrekvens och skadetyp helt avvek från det gängse mönstret. (jfr SOU 2003:82 s. 172).
Den nuvarande produktsäkerhetslagens bestämmelser om säkra varor m.m. skall dock inte tillämpas när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning eller i en EG-förordning (4 § första stycket). Om speciallagstiftningen på produktsäkerhetsområdet anförs i förarbetena till produktsäkerhetslagen beträffande tobaksvaror att tobakslagen innehåller bestämmelser om bl.a. varningstexter, produktkontroll och tillsyn och att Statens folkhälsoinstitut får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bl.a. angivna bestämmelser skall efterlevas (prop. 2003/04:121 s. 58). Eftersom tobakslagen innehåller dessa särskilda säkerhetskrav är produktsäkerhetslagens bestämmelser om säkra varor m.m. inte tillämpliga. Däremot kan andra bestämmelser i produktsäkerhetslagen som inte har någon motsvarighet i tobakslagen aktualiseras. Det finns inte någon motsvarighet till bestämmelserna om varningsinformation i tobakslagen. Om varningsinformation anges i produktsäkerhetslagen att en tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara utan dröjsmål skall informera om skaderisken och om hur den kan undanröjas, om det behövs för att förebygga skadefall (14 § första stycket).
Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att produktsäkerhetslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas (27 §) Tillsynsmyndighet i fråga om tobaksvaror är Statens folkhälsoinstitut (3 § andra stycket produktsäkerhetsförordningen, 2004:469).
5.2.4. Krav på prisinformation
Skyddet för konsumenter omfattar även möjligheterna att göra ett väl grundat val av vara och en viktig faktor är priset på varan. Enligt prisinformationslagen (1991:601) har lagen till ändamål att främja en god prisinformation till konsumenter (1 §). Prisinformation skall lämnas när en näringsidkare marknadsför bestämda varor eller tjänster, med undantag för försäljning på auktion (4 §). Priset skall bl.a. anges skriftligen om konsumenten inte kan få upplysningen på annat likvärdigt sätt (5 § första stycket). Förutom försäljningspris skall i allmänhet även ett jämförpris anges. Näringsidkaren är skyldig att ange priset så att det klart framgår för konsumenten vilken vara eller tjänst som informationen avser (9 §). För överträdelser gäller att om en näringsidkare inte lämnar prisinformation enligt prisinformationslagen, skall ML tillämpas och informationen skall därvid anses vara sådan information av särskild betydelse som avses i 4 § andra stycket ML.
5.3. Bestämmelser om reklam och sponsring i radio och TV
5.3.1. EG:s TV-direktiv
Sverige åtog sig redan genom EES-avtalet som trädde i kraft den 1 januari 1994, att följa rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television. Direktivet genomfördes i svensk rätt bl.a. genom lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Numera finns bestämmelserna i radio-_och_TV-lagen (1996:844). Direktivet reglerar TV-sändningar avsedda för allmänheten oavsett med vilken teknik – marknätet, kabelnätet eller satellit – som sändningen når allmänheten. Även kodade sändningar, som sändningar i betal-TV, omfattas av regelverket. Direktivets ansvarsregler utgår i första hand från att det är det land där programbolaget har sitt säte som skall se till att sändningarna är förenliga med direktivets bestämmelser (den s.k. sändarlandsprincipen). Om programbolaget inte har sitt säte i ett EU-land, ansvarar det EU-land som upplåtit frekvens, upplänk eller satellitkapacitet. Detsamma gäller även stater inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)
enligt EES-avtalet. I direktivet finns reglering om bl.a. reklamens utformning, omfattning och placering. Vidare föreskrivs att programbolag skall vara lätta att identifiera och att det måste finnas information om vad som är reklamprogram respektive sponsrade program. Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG om ändring av det ursprungliga direktivet har regleringen på området kompletterats.
5.3.2. Radio- och TV-lagen
Radio-_och_TV-lagen reglerar ljudradio- och televisionssändningar till allmänheten som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 1 § första stycket). Lagen är med visst undantag tillämplig för sändningar genom tråd endast om sändningen når fler än 100 bostäder (1 kap. 3 § första stycket). Den omfattar också bl.a. satellitsända TV- och ljudradioprogram i vissa fall. I princip är yttrandefrihetsgrundlagens, YGL, bestämmelser tillämpliga på de sändningar som avses i radio-_och_TV-lagen. Bestämmelserna i YGL gäller dock inte, med undantag för 1 kap. 2 och 3 §§ YGL, för sådana sändningar genom tråd som når endast 100 bostäder eller färre (1 kap. 3 § andra stycket jämfört med 1 kap. 6 § tredje stycket YGL). Det särskilda meddelarskyddet respektive skyddet mot censur m.m. gäller alltså alltid. Av förarbetena till 1 kap. 3 § radio-_och_TV-lagen framgår att avgränsningen avser att sändningar på sjukhus, sportanläggningar, arbetsplatser, varuhus och hotell inte skall räknas in (prop. 1995/96:160 s. 68).
Bestämmelserna om reklam och annan annonsering finns i 7 kap. radio-_och_TV-lagen. När det gäller marknadsföringen av tobaksvaror finns vissa särskilda bestämmelser i radio-_och_TV-lagen, dock att regleringen är olika för reklam och för sponsring. Vad avser reklam anges att bestämmelser om förbud mot reklam för tobaksvaror finns i tobakslagen. Det som avses är förbudet för en näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter att använda kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program. Begränsningen till kommersiella annonser följer av 1 kap. 12 § YGL jämförd med 1 kap. 9 § TF, se ovan avsnitt 4.1.5 och 4.2.2. Detsamma gäller TV-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen (14 § tobakslagen). Radio-_och_TV-lagen gäller även för sändningar av ljudradioprogram över satellit om den som bedriver sändningsverksamheten har sitt hemvist i Sverige eller
sändningen till satellit sker från sändare här i landet (1 kap. 4 § radio-_och_TV-lagen).
En reglering av reklam och annan annonsering i svensk ljudradio- och television måste stå i överensstämmelse med YGL och det nämnda TV-direktivet. Såsom framhållits (avsnitt 4.2.2) tillåter YGL lagbestämmelser om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av tobaksvaror. Detsamma gäller förbud mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror i visst fall. Såvitt gäller tobaksvaror är Sverige skyldigt enligt artikel 13 och artikel 17.2 i TV-direktivet att ha ett förbud mot reklam för tobaksvaror. Det kan vidare noteras att TV-direktivet inte hindrar Sverige från att i övrigt ställa upp stränga villkor för reklamen för bl.a. tobaksvaror.
Föreskrifter om förbud och om sanktioner vid överträdelse av förbud finns i 14, 14 a, 14 b och 15 §§tobakslagen. Behovet av en samlad reglering vad gäller bestämmelser om annonser i radio och TV har av regeringen ansetts kunna tillgodoses genom hänvisningar i radio-_och_TV-lagen till dessa bestämmelser i tobakslagen (prop. 1995/96:160 s. 109).
Med sponsrat program förstås ett program som inte är en annons och som helt eller delvis bekostats av någon annan än den som bedriver programverksamheten eller som framställer audiovisuella verk (7 kap. 8 § radio-_och_TV-lagen). Detta överensstämmer i stort med vad som gäller enligt TV-direktivet. Sponsrade program måste kunna identifieras genom att sponsorns namn och/eller logotyp anges i början och/eller slutet av programmet. Enligt TV-direktivet får program inte sponsras av den vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av tobak (artikel 17). Denna föreskrift i TV-direktivet har i svensk rätt sin motsvarighet i 7 kap. 9 § radio-_och_TV-lagen. (Som ovan nämnts finns ett undantag i 1 kap. 12 § andra stycket YGL som möjliggör detta särskilda förbud). Normalt anses ett sponsringsmeddelande i sig vara reklam och meddelandet är därför otillåtet om sponsorn är tillverkare eller säljare av tobaksvaror (jfr prop. 1995/96:160 s. 181).
6. Övrig lagstiftning
6.1. Bestämmelser om varumärken
Enligt 1 § första stycket varumärkeslagen (1960:644), VML, förvärvas genom registrering enligt denna lag ensamrätt till ett varumärke som särskilt kännetecken för varor som tillhandahålls i näringsverksamhet. Ett varumärke kan enligt lagrummets andra stycke bestå av alla tecken som kan återges grafiskt, särskilt ord, inbegripet personnamn, samt figurer, bokstäver, siffror och formen eller utstyrseln på en vara eller dess förpackning, förutsatt att tecknen kan särskilja varor som tillhandahålls i en näringsverksamhet från sådana som tillhandahålls i en annan. Även utan registrering förvärvas enligt 2 § första stycket ensamrätt till ett varumärke, då varumärket blivit inarbetat.
Varumärket skall vara ett individualiseringsmedel skilt från t.ex. verksamhetens namn och firma. Namn och firma omfattas av begreppet ”särskilt kännetecken” endast om dessa faktiskt används som ett kännetecken för varor och tjänster (SOU 1958:10 s. 212). För en registrering måste kännetecknet, utöver det som sägs i 1 § andra stycket VML om möjligheten till grafiskt återgivande, även uppfylla krav på särskiljningsförmåga (13 §). Det får inte heller föreligga några hinder mot en registrering (14 §).
Varumärkesrättsligt skydd uppkommer genom antingen registrering eller inarbetning. Att ett varumärke är inarbetat innebär enligt 2 § tredje stycket VML att det här i landet inom en betydande del av den krets till vilken det riktar sig är känt som beteckning för de varor som tillhandahålls under kännetecknet. I 2 § andra stycket VML anges att genom inarbetning förvärvas ensamrätt också till andra särskilda varukännetecken som används i en näringsverksamhet. En varumärkesregistrering kan enligt vad som närmare framgår av 25 a § VML hävas, om inte innehavaren av märket inom fem år gjort verkligt bruk av varumärket. Det framgår också att med bruk av ett varumärke likställs att märket används i
en annan form än den registrerade formen, om avvikelsen avser endast detaljer och inte förändrar märkets egenartade karaktär (25 a § andra stycket 1 VML).
Ett varumärke utgör ofta en värdefull tillgång för de näringsidkare som innehar dem. Allmänt sett finns dock betydande skillnader mellan det skydd som tillhandahålls för ett registrerat varumärke jämfört med ett oregistrerat och inarbetat varumärke. En sådan viktig skillnad är att den rätt som tillkommer varumärkeshavaren på grund av inarbetning kan vara geografiskt begränsad medan rätten till ett registrerat varumärke alltid gäller i hela landet. Ensamrätten till ett inarbetat varumärke består så länge det fortsatt kan anses inarbetat men upphör därefter medan ett registrerat varumärke som används i någon utsträckning inte upphör att gälla. Vidare kan vad gäller inarbetade varumärken noteras att ensamrätten gäller endast de varor och tjänster för vilka märket är inarbetat, även om varumärket används också för andra varor och tjänster.
När det gäller registrerade varumärken föreligger, som ovan angetts, ett lagstadgat användningstvång. Det räcker dock med använda varumärket en enda gång för att en ny femårsperiod skall börja löpa. Inte heller föreligger några krav på särskilt framträdande exponering av varumärket eller dylikt. Användningen av ett varumärke vid passivt saluhållande brukar anses tillräckligt för att sådant verkligt bruk av märket skall anses föreligga som avses i 25 a § VML (jfr ställningstagandet om varumärken för alkoholdrycker, prop. 2003/04:161 s. 58). VML ger f.ö. inte innehavaren någon ovillkorlig rätt att använda ett varukännetecken utan utgör framför allt ett skydd mot att någon annan använder ett med varukännetecknet förväxlingsbart kännetecken. Det bör också understrykas att med ensamrätt och annat varumärkesrättsligt skydd inte avses detsamma som det skydd för egendom enligt Europakonventionen som utredningen redogjort för i avsnitt 4.1.1.
Inom EU finns flera rättsakter som är av betydelse för varumärkesrätten. Här kan nämnas rådets första direktiv 89/104/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas varumärkeslagar (varumärkesdirektivet). Direktivet innehåller föreskrifter om registrerade varumärken. Vidare bör nämnas rådets förordning (EG) nr 40/94 av den 20 december 1993 om gemenskapsvarumärken (EG:s varumärkesförordning), som innehåller grundläggande bestämmelserna om registrering av gemenskapsvarumärken (EG-varumärken). Det finns inga särskilda
bestämmelser som reglerar användningen av varumärken på Internet. De nationella reglerna om exempelvis ensamrättens omfattning är tillämpliga på denna användning (SOU 2001:26 s. 358).
6.2. Bestämmelser om produktansvar och skadestånd m.m.
I svensk rätt fanns inte före 1993 några särskilda lagregler om produktansvar. Ansvaret för produktskador reglerades därför i princip av skadeståndslagen (1972:207) och allmänna skadeståndsrättsliga principer samt i vissa fall av skadeståndsrättslig speciallagstiftning. Enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen skall den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada ersätta skadan. För skadeståndsskyldighet förutsätts enligt skadeståndslagen alltså att någon vållat skadan genom en handling, eller i vissa fall en underlåtenhet att handla. Den 1 januari 1993 trädde produktansvarslagen (1992:18) i kraft. Lagen bygger på det s.k. produktansvarsdirektivet, dvs. rådets direktiv 85/374/EEG av den 25 juli 1985 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister.
Lagen innehåller bestämmelser om skadeståndsskyldighet för produktskador, dvs. skador som en produkt orsakar på något annat än produkten själv. Skadestånd skall betalas för bl.a. personskador som en produkt har orsakat på grund av en säkerhetsbrist. Den gäller endast produkter som satts i omlopp i näringsverksamhet, vilket innebär bl.a. att ansvar för staten och kommuner normalt faller utanför lagens tillämpningsområde. Ansvaret är strikt med innebörden att ansvar kan krävas ut även när det inte förekommit uppsåt eller oaktsamhet på den ansvariges sida.
I lagen anges att en produkt har en säkerhetsbrist om produkten inte är så säker som skäligen kan förväntas (3 §). Säkerheten skall dock bedömas med hänsyn till bl.a. hur produkten förutses kunna bli använd och hur den marknadsförts. Avtalsvillkor som inskränker ansvaret är utan verkan, dvs. lagen är tvingande (5 §). Ansvarigheten enligt produktansvarslagen bygger på tanken att det strikta ansvaret skall bäras av den som har framställt den skadegörande produkten eller, i fråga om utländska produkter, av den som har importerat produkten (6 §, prop. 1990/91:197 s. 112).
Produktansvarslagen är enligt förarbetena till denna inte tillämplig på systemskador, bl.a. lungcancer till följd av rökning. I propositionen anförde föredragande statsrådet bl.a. att dessa skadeverkningar numera var väl kända, att man i samhället ändå inte ville avstå från att använda bl.a. tobaksvaror och att dessa med vissa restriktioner också fick saluföras. På grund härav ansågs tobaksprodukter inte brista i säkerhet på det sätt som avsågs med den föreslagna lagstiftningen. Produktansvaret borde rimligen inte heller omfatta alla skador till följd av bl.a. tobakskonsumtion (prop. 1990/91:197 s. 35).
I rättsfallet NJA 1998 s. 278 besvarade Högsta domstolen frågan om en kärande som drabbats av lungcancer i visst fall anfört laga grunder för sin talan mot en tobakstillverkare och därmed hade rätt att få sin sak prövad av domstol i ett kontradiktatoriskt förfarande. Högsta domstolen ansåg att käranden genom att göra gällande skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen och produktansvarslagen och åberopa allmänna skadeståndsrättsliga principer hade anfört laga grund för sin talan. Det fanns därmed inte förutsättningar att meddela dom utan föregående stämning på det svarande bolaget.
Normala sjukförsäkringsförmåner och annan ersättning i socialförsäkringssystemet utgår till den som drabbats av tobaksrelaterad sjukdom. Det gäller oavsett vem som bör anses ansvarig för att arbetsförmågan är nedsatt. Även arbetsskadelagstiftningen kan visa sig tillämplig i fall av passiv rökning. I ett internationellt uppmärksammat rättsfall fick en person som drabbats av lungcancer till följd av passiv tobaksrökning bifall till yrkandet om godkännande av arbetsskada enligt 2 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (Försäkringsöverdomstolens avgörande, FÖD 1985:56). Målet gällde en kvinna som på sin arbetsplats utsatts för tobaksrök under sammanlagt 13 år med början 18 år före sjukdomsdebuten.
6.3. Bestämmelser om beskattning av tobaksvaror m.m.
6.3.1. Några principer för beskattningen enligt Cirkulationsdirektivet
Rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor – det s.k. Cirkulationsdirektivet – är bindande för varje medlemsstat. Reglerna om förfarandet innebär bl.a. att punktskattepliktiga varor – alkohol, tobak och vissa energiprodukter – kan cirkulera fritt utan gränskontroller, att beskattningen skjuts upp tills varorna släpps för konsumtion och att beskattningen skall ske i konsumtionslandet. Den uppskjutna beskattningen – s.k. skattesuspension – har tillkommit för att det skall vara möjligt att bearbeta, lagra och förflytta varorna i led som föregår detaljistledet mellan medlemsländerna utan skattekonsekvenser. Skatten förfaller alltså inte till betalning under den tid som varorna omfattas av suspensionen. Betalningsskyldighet för punktskatten inträder först när varan blir tillgänglig för konsumtion. För punktskattepliktiga varor som inte omfattas av suspensionsordningen gäller att punktskatten förfaller till betalning i samband med att varan framställs, eller importeras från tredje land, dvs. land utanför EG-samarbetet. Omfattas varorna av något av gemenskapens tullförfaranden vid införandet till EU anses dock importen äga rum först när varorna lämnar tullförfarandet.
Framställning, bearbetning och lagring av skattepliktiga varor skall i princip alltid ske i skatteupplag, om skatten inte är betald. Flyttning av punktskattepliktiga varor under skatteuppskov skall enligt huvudregeln ske från ett skatteupplag till ett annat. Riskerna med sådan förflyttning skall täckas av en säkerhet för punktskattens betalning. Säkerheten skall ställas av den avsändande lagerhavaren. Mottagaren av skattepliktiga varor som sänds från ett skatteupplag under suspension kan dock också vara en näringsidkare med eller utan punktskatteregistrering i ett annat EU-land. Överträdelser av de bestämmelser som gäller under den tid varorna omfattas av suspensionen medför att varorna anses släppta för konsumtion. Detta innebär i sin tur att punktskatten på varorna omedelbart förfaller till betalning.
En vara omfattas av distansförsäljning om annan än godkänd lagerhavare eller näringsidkare med eller utan punktskatte-
registrering förvärvar skattepliktig vara från en säljare i ett annat EU-land och varan transporteras av säljaren eller för dennes räkning. Postorderförsäljning är ett sådant exempel. Vid distansförsäljning kan varorna inte transporteras under skatteuppskov. Säljaren skall i sådant fall betala skatten i det land där köparen finns när varorna levereras. Säljaren skall ställa säkerhet för betalning av skatten i köparens land innan transporten påbörjas.
Om införsel för privat bruk från annat EU-land gäller huvudsakligen att skatten skall betalas i det land där varorna anskaffades. Vid bedömningen av om de varor som en privatperson för med sig skall anses vara avsedda för privat bruk skall hänsyn tas till bl.a. mängden varor.
Direktivet är genomfört i svensk lagstiftning. I de svenska skattelagarna används termen upplagshavare i stället för godkänd lagerhavare. Termerna registrerad och oregistrerad varumottagare används i stället för näringsidkare med eller utan punktskatteregistrering (se närmare prop. 2002/03:10 s. 28 f.).
I sammanhanget kan nämnas att åtgärder i syfte att komma till rätta med bedrägerier inom ramen för Cirkulationsdirektivets suspensionsordning har haft hög prioritet inom EU under de senaste åren. Det grundläggande kontrollproblemet är att myndigheterna i medlemsstaterna saknar information om de transporter som äger rum vid ett visst givet tillfälle. För att åtgärda detta har diskuterats ett datoriserat transport- och kontrollsystem (EMCS – Excise Movement Control System). Kommissionen lade i november 2001 fram ett förslag till beslut om att Europaparlamentet och Ekofinrådet skall uttala sitt fulla godkännande, såväl legalt som finansiellt, för ett införande av EMCS (KOM (2001) 466 slutlig). Beslut om EMCS fattades på Ekofinrådets möte den 3 juni 2002. Arbetet med att ta fram EMCS fortsätter inom kommissionen och medlemsstaterna.
6.3.2. Punktskattekontroll
Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, LPK, innehåller bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av Cirkulationsdirektivet och de svenska skattelagarnas bestämmelser om innehav, förflyttning och övervakning av punktskattepliktiga varor. Den 1 januari 2003 infördes straffrättsliga sanktioner mot
överträdelser av punktskatteregler för bl.a. tobaksvaror (prop. 2002/03:10, bet. 2003/03:SkU3, rskr. 2002/03:20).
Vid yrkesmässiga vägtransporter får tobaksvaror förflyttas endast om kraven i fråga om dokument m.m. i överensstämmelse med cirkulationsdirektivet är uppfyllda. I 1 kap. 6 § LPK finns dessa bestämmelser om villkoren för att få transportera punktskattepliktiga varor. I syfte att kontrollera att bl.a. tobaksvaror transporteras i enlighet med dessa villkor får Tullverket kontrollera det som kan antas vara yrkesmässig vägtransport genom s.k. transportkontroll. Kontrollen får ske under pågående transport och då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till transport (2 kap. 1 § första stycket LPK). Om en tobaksvara, eller annan punktskattepliktig vara, påträffas vid transportkontroll och det finns anledning anta att transporten inte skett i enlighet med 1 kap. 6 § LPK får de varor m.m. som medförs tas om hand bl.a. för kontroll av om punktskatt skall betalas i Sverige och för fastställande av vem som i så fall är skattskyldig.
När det gäller kontroll av efterlevnaden av Cirkulationsdirektivet och den svenska punktskattelagstiftningen beträffande postförsändelser är regelsystemet annorlunda uppbyggt än när det gäller yrkesmässiga vägtransporter. Enligt 3 kap. 1 § LPK har tullmyndigheten befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller alkohol- eller tobaksvaror. En sådan försändelse får dock öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren, eller hos tullmyndigheten. Om försändelsen innehåller en tobaksvara och mottagaren är under 18 år skall varan enligt 3 kap. 1 § femte stycket LPK tas om hand. Avsändaren skall vidare ges möjlighet att återutföra varan på villkor som Tullverket bestämmer.
Brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor finns i 5 kap. 1 § LPK. Brottet aktualiseras om någon uppsåtligen och i strid med lagstiftningen förflyttar punktskattepliktiga varor och därigenom ger upphov till att myndighetskontrollen av varuförflyttningen allvarligt försvåras. För brott av normalgraden är straffet fängelse i högst två år. Om brottet är grovt kan rätten döma till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är att anse som ringa döms till böter. Tullverkets befogenheter är angivna i 5 kap. 5 § LPK. Härmed avses bestämmelserna om förverkande m.m. enligt 16–18 §§ lagen (2000:1225) om straff för
smuggling (smugglingslagen) som är tillämpliga även när det gäller olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor.
Särskilt om postförsändelser
Kontroll av postförsändelser bedrivs på två platser i landet, nämligen Arlanda flygplats och det s.k. utväxlingspostkontoret i Malmö (jfr Regeringens skrivelse 2003/04:6, Kontroll av postförsändelser den 18 september 2003). Endast en liten del av inkommande försändelser väljs ut för kontroll. De försändelser som väljs ut kontrolleras med röntgenutrustning. Träffprocenten var 100 procent under tiden oktober 1998 till och med år 2000, dvs. alla försändelser som öppnades innehöll tobaks- eller alkoholvaror. Under 2001 och 2002 var denna träffprocent 88 respektive 100 procent. Under 2001 omhändertog Tullverket endast 4 800 cigaretter i åtta försändelser. År 2002 omhändertog Tullverket inte några cigaretter. Det är en mycket kraftig förändring jämfört med sista halvåret 1998 då Tullverket öppnade 1 720 försändelser och omhändertog 824 049 cigaretter (skr. 1999/2000:19 s. 5) men redan under detta halvår minskade antalet omhändertagna cigaretter kraftigt.
Regeringen utesluter ändå inte att den olagliga internethandeln med cigaretter i dag sker med hjälp av andra distributionskanaler (skr. 2003/04:6 s. 4). T.ex. kan införsel av cigaretter ske genom att försändelserna skickas med så kallade kurirföretag. Kontrollbefogenheterna enligt lagen anses dock sannolikt ha en påtaglig preventiv effekt och därför vara viktiga.
6.3.3. Tobaksskatt
Lagen (1994:1563) om tobaksskatt (tobaksskattelagen) innebär en EG-anpassning av skattereglerna. I lagens inledning finns bestämmelser om tillämpningsområdet inklusive definitioner av olika tobaksvaror som i sin tur går tillbaka på bl.a. rådets direktiv 95/59/EG av den 27 november 1995 om andra skatter än omsättningsskatter som påverkar förbrukningen av tobaksvaror.
Tobaksskatt skall betalas för tobaksvaror som tillverkas i Sverige, förs in eller tas emot från ett annat EG-land eller importeras från ett land utanför EG. Till följd av Sveriges medlemskap i EU brukar
man i skattelagstiftningen göra skillnad mellan EG-harmoniserade tobaksvaror och icke EG-harmoniserade tobaksvaror. Till EGharmoniserade tobaksvaror räknas cigaretter, cigariller, cigarrer och annan röktobak. Till icke EG-harmoniserade tobaksvaror räknas snus och tuggtobak.
I 2–3 §§ tobaksskattelagen finns bestämmelser om skatt på cigaretter. Skatt på cigaretter tas ut med 20 öre per styck och 39,2 procent av detaljhandelspriset. Med detaljhandelspris avses varje cigarettprodukts högsta tillåtna pris, inklusive tobaksskatt och annan statlig skatt eller avgift. Detaljhandelspriset fastställs av tillverkaren eller hans representant eller i fråga om cigaretter som importeras från tredje land av importören. Skatten på cigaretter består alltså av två delar, en styckerelaterad skatt och en värderelaterad skatt. Den sistnämnda utgår på detaljhandelspriset inklusive mervärdesskatt. Cigaretter får inte säljas till ett högre pris än detaljhandelspriset.
Skatt på cigarrer, cigariller och röktobak tas ut enligt bestämmelser i 8 § tobaksskattelagen och skatt på snus och tuggtobak enligt 35 § denna lag.
Tobaksskatt tas ut på tobaksvaror enligt följande skattesatser
cigaretter 20 öre/st. + 39,2 % av detaljhandelspriset cigariller 56 öre/st. cigarrer 56 öre/st. röktobak 630 kr/kg tuggtobak 201 kr/kg snus 123 kr/kg
Härutöver har införts en minimiskatt på cigaretter som har ett lägre detaljhandelspris än cigaretter i den mest efterfrågade priskategorin, s.k. lågpriscigaretter. Skatt skall i dessa fall tas ut med 90 procent av den sammanlagda skatten på cigaretter i den mest efterfrågade priskategorin (2 § första stycket).
I 4–7 §§ tobaksskattelagen finns bestämmelser om bl.a. kontrollmärkning på cigarettförpackningar. Cigaretter får således inte tillhandahållas för försäljning annat än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspriset. Detta gäller dock inte cigaretter som upplagshavare tillhandahåller för försäljning i exportbutik enligt lagen (1999:445) om exportbutiker (4 §). Den som tillhandahåller cigaretter till försäljning på
annat sätt än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspriset döms till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar (6 §).
Det finns vissa undantag från skattskyldigheten enligt tobaksskattelagen. Ett sådant undantag är att en enskild person har förvärvat varorna i ett annat EG-land och själv transporterar dem till Sverige, om de är avsedda för den enskildes eller familjens personliga bruk (9 a § 2 tobaksskattelagen).
Om någon annan än upplagshavare eller varumottagare i Sverige förvärvar skattepliktiga tobaksvaror från ett annat EG-land och varorna transporteras av säljaren eller av någon annan för säljarens räkning talar man om distansförsäljning. För sådan försäljning är säljaren skattskyldig (16 § första stycket). Vid distansförsäljning skall säljaren företrädas av en representant som är godkänd av beskattningsmyndigheten (16 § andra stycket).
6.3.4. Privatinförsel av tobaksvaror
Sveriges undantag från de allmänna EG-reglerna om privatinförsel av bl.a. tobaksvaror upphörde den 1 januari 2004. Undantagets upphörande innebär att de tobaksvaror som en enskild person förvärvat i en annan medlemsstat för sin eller sin familjs personliga bruk och som resenären själv transporterar till Sverige inte skall påföras punktskatt i Sverige. Däremot skall införsel för kommersiella ändamål beskattas.
Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern (flertalet av de nya medlemsländerna i EU) har genom anslutningsfördragen med EU erhållit övergångsperioder för att uppfylla gemenskapens minimipunktskatt på cigaretter. Tjeckien har dessutom fått en övergångsperiod för att uppfylla minimipunktskatten på övriga tobaksprodukter och Estland har fått en övergångsperiod för att uppfylla minimipunktskatten på röktobak. Den längsta övergångsperioden – avseende Estland, Lettland och Litauen – gäller till och med den 31 december 2009. Under den tid som undantagen gäller får övriga medlemsstater, efter att ha meddelat kommissionen, behålla samma kvantitativa begränsningar för skattefri privatinförsel från dessa länder som gäller vid privatimport av tobaksvaror från tredje land. Medlemsstater som utnyttjar denna möjlighet får genomföra kontroller förutsatt att
dessa inte påverkar en väl fungerande inre marknad (prop. 2003/04:117 s. 17). Sverige har utnyttjat denna möjlighet och riksdagen har beslutat om lagstiftning när det gäller beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror med ikraftträdande den 1 juni 2004 (2003/04:SkU30, rskr. 2003/04:201). Det innebär att Sverige beskattar privat införsel av tobaksvaror från de nya medlemsländerna om mängden varor som förs in överstiger i lagen angivna kvantiteter. Bestämmelserna i lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror överensstämmer i nu aktuella delar med dem som före den 1 januari 2004 gällde för privatpersoners införsel av alkohol- och tobaksvaror från andra medlemsstater. Dessa bestämmelser fanns i den upphävda lagen (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel (prop. 2003/04:117 s. 22).
I 1 § lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror finns bestämmelser om den skatt som skall tas ut vid privatinförsel av tobaksvaror utöver de kvantiteter som anges i 2 §. Skatt skall i enlighet med 2 § inte tas ut till den del införseln uppgår till högst där angivna kvantiteter tobaksvaror från medlemsstater i EU under de övergångsperioder som anges i paragrafen. Exempelvis kan en resande vid inresa till Sverige från en av de ifrågavarande nya medlemsstaterna i EU föra in 200 cigaretter vid varje tillfälle utan att skatt skall utgå (jfr prop. 2003/04:117 s. 23).
Den som för in en vara för vilken skatt skall betalas skall vid införseln självmant deklarera detta (4 §). Har en enskild person vid fullgörandet av deklarationsskyldigheten lämnat uppgift som befinns oriktig, skall en särskild avgift påföras honom (7 §). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att lämna deklaration eller lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt enligt lagen undandras det allmänna döms till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar (9 §). Om förundersökning, tvångsmedel, åtal m.m. vid brott enligt 9 § finns särskilda bestämmelser i 11 § smugglingslagen. I lagen ges även bestämmelser om omhändertagande av vara för vilken skatt skall betalas och bestämmelser om förverkande av sådan vara (12–13 §§).
6.3.5. Kontroll vid inre gräns
Bestämmelserna finns i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen. Lagen gäller Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom EU (1 §). Beträffande tobaksvaror är lagen endast tillämplig vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (3 § p. 9). Den som från ett annat EU-land för in en vara skall anmäla varan till Tullverket, om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel som inte är uppfyllt. En tulltjänsteman får undersöka postförsändelser för att kontrollera om sådana förbud eller villkor iakttagits (8 §). Tullverket får ta hand om en vara om det behövs för att genomföra kontroll (17 §). Tullverket får även ta hand om en vara på den grunden att varan inte får föras in eller ut från landet till följd av att varan omfattas av ett sådant förbud eller villkor som avses i 4 § första stycket. Tullverket får även i vissa fall besluta att varor som omhändertagits skall förklaras förverkade (17 c §). Sådana beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
6.3.6. Smugglingsbrott
I 8–11 §§ smugglingslagen finns bestämmelser om tullbrott. Bl.a. gäller att den som uppsåtligen underlåter att anmäla varan till tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för tull-, skatte- eller avgiftsundandragande skall dömas för tullbrott. Oredovisad införsel av cigaretter från tredje land utgör således ett tullbrott (jfr 8 § smugglingslagen). Ett särskilt brott är olovlig befattning med smuggelgods (12–13 §§ smugglingslagen). Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för bl.a. tullbrott döms för olovlig befattning med smuggelgods till böter eller fängelse i högst två år. Detta brott blir dock inte aktuellt för oredovisad införsel från ett land inom EU, exempelvis Polen eller de baltiska staterna. Det beror på att skattebrottslagen (1971:69) skall tillämpas när skatt undandras i den EU-interna trafiken och den lagen saknar bestämmelser om olovlig befattning och förverkande. Såsom framhålls nedan (avsnitt 6.3.7) pågår ett arbete inom Regeringskansliet med ett förslag till ändrad lagstiftning som syftar till att på detta område straffrättsligt
likställa situationen vid införsel av cigaretter från ett land inom EU med situationen vid införsel från ett land utanför EU.
Tullverkets befogenheter när det gäller den brottsbekämpande verksamheten och möjligheterna att inleda förundersökning är reglerade i 1 § smugglingslagen. Vid förundersökning i allmänhet fattas beslut om att inleda förundersökning av polis eller åklagare. Tullverket har dock en generell rätt att inleda förundersökning beträffande brott enligt smugglingslagen. De befogenheter som en undersökningsledare har enligt rättegångsbalken gäller i sådant fall Tullverket. I smugglingslagen finns även bestämmelser som ger tjänstemän vid Tullverket rätt att använda tvångsmedel vid utredningar av brott. Det rör sig om rätt att under vissa förutsättningar gripa personer, fatta beslut om beslag, husrannsakan eller kroppsvisitation. Tulltjänstemäns rätt att själva besluta om tvångsmedel är ofta begränsad till brådskande fall.
Den som gör sig skyldig till försök till bl.a. smuggling eller tullbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller den som gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. grov smuggling, grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med smuggelgods (14 § smugglingslagen).
I smugglingslagen finns även bestämmelser om förverkande (16– 18 §§) av egendom som omfattas av bl.a. tullbrott. Om det inte är uppenbart oskäligt skall följande egendom förverkas:
1. vara som varit föremål för brott enligt lagen,
2. utbyte av brott enligt lagen, och
3. vad någon tagit emot som ersättning för kostnader i samband ett brott enligt lagen, eller värdet av det mottagna, om mottagandet utgör brott enligt lagen (16 § första stycket smugglingslagen). Dessutom får egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt smugglingslagen förverkas om förverkandet behövs för att förebygga brott enligt lagen eller det annars finns särskilda skäl till det (17 § första stycket). Bestämmelserna om förverkande i smugglingslagen är inte uttömmande utan förverkande kan även ske enligt de allmänna bestämmelserna i 36 kap.3 och 4 §§brottsbalken. Dessa bestämmelser gäller förverkande av vapen eller annan egendom som kan befaras komma till brottslig användning och av ekonomiska fördelar som har uppkommit till följd av brott begånget i utövning av näringsverksamhet. Smugglingslagens bestämmelser om förverkande tillämpas även vid brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor (se avsnitt 6.3.2).
6.3.7. Skattebrott
Skattebrottslagen (1971:69) tar sikte på skattebrottslighet som inte regleras särskilt. Lagen tillämpas enligt 1 § inte i fråga om gärningar som är belagda med straff i smugglingslagen eller i lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror eller i fråga om skattetillägg m.fl. liknande avgifter. Skattebrottet är ett brott mot redovisningsplikten och ansvar inträder då någon uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till Skatteverket eller underlåter att lämna deklaration. Dessutom krävs att förfarandet eller underlåtenheten ger upphov till fara för att exempelvis skatt undandras det allmänna. Straffet för skattebrott är fängelse i högst två år. Om brottet är att anse som ringa döms för skatteförseelse till böter (3 §). Om däremot brottet är att anse som grovt döms för grovt skattebrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år (4 §). Lagen innehåller även bestämmelser om vårdslös skatteuppgift m.m. Det finns dock i skattebrottslagen ingen motsvarighet till brottet olovlig befattning med smuggelgods i smugglingslagen (se avsnitt 6.3.6).
Skattebrottslagen innehåller inga särskilda bestämmelser om förverkande. I 36 kap. 4 § brottsbalken finns dock en bestämmelse om förverkande av ekonomiska fördelar som uppkommit för en näringsidkare till följd av ett brott som är begånget i näringsverksamheten. Det är värdet av de ekonomiska fördelarna som skall förverkas. Den som yrkesmässigt, låt vara illegalt, säljer cigaretter utan skatt uppnår en kostnadsbesparing genom att inte betala skatt och värdet av denna ekonomiska fördel bör alltså i princip kunna förverkas.
Utredningen har erfarit att en promemoria är under utarbetande i Regeringskansliet som gäller förbättrade möjligheter att ingripa straffrättsligt mot skatteundandraganden avseende cigaretter. Ett utkast till en sådan promemoria tar upp följande förslag. Ett nytt brott införs i skattebrottslagen kallat olovlig befattning med obeskattade tobaksvaror. Den som olovligen tar befattning med, t.ex. säljer, tobaksvaror som har varit föremål för skattebrott skall kunna fällas till ansvar. Det nya brottets straffskala skall vara böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Försök, förberedelse och stämpling till grovt brott skall vara straffbart och tobaksvaror som har varit föremål för skattebrott skall kunna förverkas. Avsikten med dessa lagändringar är att undandraganden av tobaksskatt i
trafiken med andra medlemsländer eller genom inhemska transaktioner straffrättsligt skall behandlas på samma sätt som skatteundandraganden i samband med import från tredje land.
6.4. Föreskrifter om minderåriga arbetstagare
I 5 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som syftar till att minderåriga skall skyddas i arbetslivet. Enligt 5 kap. 3 § första stycket arbetsmiljölagen får således en minderårig inte anlitas för att utföra arbete på ett sätt som medför risk för olycksfall eller för överansträngning eller annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling.
Arbetarskyddsstyrelsen har beslutat vissa föreskrifter om minderåriga (AFS 1996:1). Föreskrifterna har meddelats med stöd av 18 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Enligt 2 § dessa föreskrifter skall arbetsuppgifter för minderåriga väljas med stor omsorg. Särskild hänsyn skall tas till den minderåriges fysiska och psykiska förutsättningar för arbetet. Betryggande säkerhet skall ges mot olycksfall bl.a. och andra förhållanden som kan medföra skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling i fysiskt, psykiskt eller socialt avseende. Vidare sägs att den som anlitar en minderårig skall se till att arbetet sker under ledning och tillsyn av lämplig person samt försäkra sig om att det finns tillfredställande rutiner för hur minderåriga skall introduceras och handledas. Arbetarskyddsstyrelsen har utfärdat allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna om minderåriga. Föreskrifterna innebär en anpassning till EG-direktiv bl.a. i fråga om farligt arbete, hälsokontroll och arbetstider samt undantagsbestämmelser. Vissa arbeten kan enligt dessa allmänna råd innebära en oacceptabel påfrestning från psykisk eller social synpunkt. Exempel kan vara att arbeta helt ensam utan kontakt med arbetskamrater eller handledare. När det gäller ensamarbete finns även särskilda regler för minderåriga i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om ensamarbete (AFS 1982:3). I enlighet med dessa får minderåriga inte anlitas för riksfyllt eller starkt psykiskt påfrestande ensamarbete. Exempel härpå kan vara arbete som innebär överfallsrisk, t.ex. ensamarbete i kvällsöppna butiker, kiosker eller liknande (jfr Arbetarskyddsstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna, AFS 1996:1, om minderåriga).
viktigare. Sverige lägger stor vikt vid det internationella samarbetet och har deltagit aktivt i förhandlingarna om konventionen och ett folkhälsoprogram inom EU, liksom i utarbetandet av nya samarbetsprogram i närområdet.
I propositionen Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122) presenterades Sveriges politik för att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Riksdagen och dess utrikesutskott har behandlat vissa förslag i propositionen. Utskottet delade regeringens syn att målet för den samlade politiken för global utveckling skall vara att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling (bet. 2003/04:UU3 s. 1). Regeringen avsåg enligt propositionen att återkomma till riksdagen med en årlig resultatskrivelse om politikens genomförande. På området för social omsorg och folkhälsa lämnade regeringen inga förslag som avser arbetet med tobaksfrågor. Man bedömde dock bl.a. att Sverige bör stödja arbetet med att förbättra utvecklingsländernas egen förmåga att ta ansvar för grundläggande och rättvisa system för social omsorg samt hälso- och sjukvård (a. prop. s. 41). Folkhälsofrågorna bedömdes vidare vara en viktig del i den svenska politiken för global utveckling. Enligt regeringens mening handlade det bl.a. om att förebygga missbruk och skadliga effekter av alkohol, tobak och narkotika. Sverige borde därtill verka för en stärkt och sammanhållen folkhälsopolitik inom EU. Folkhälsofrågor har, framhölls det, fått en tydligare roll i FN:s arbete för hållbar utveckling. Vidare pekades på WHO:s arbete för att bekämpa tobaksrelaterade sjukdomar som är gränsöverskridande och som framför allt drabbar de fattigaste delarna av världen och dess fattigaste invånare.
Frågor om bistånd till förbättrad tobakskontroll i omvärlden handhas av Sida. Sida framhåller att effekter av tobaksanvändning väntas bli det största enskilda hälsoproblemet år 2020 och orsaka uppskattningsvis 8,4 miljoner dödsfall årligen av vilka 6 miljoner dödsfall väntas inträffa bland människor bosatta i utvecklingsländer (Sida, Health is Wealth Policy for Health and Development, s. 20). Sida gör bedömningen att tobakens skador är ett hot mot folkhälsan. Dessa skador är identifierade som ett globalt problem och det krävs samarbete för att minska konsumtionen och antalet nya brukare. Sverige förbinder sig genom en ratificering av konventionen att arbeta för konventionens mål. Det innebär bl.a. att Sverige skall lämna hjälp och stöd till andra parter genom bi- eller multilateral finansiering. Stödet bygger på ländernas egen vilja
att driva utvecklingen. Grundläggande för de svenska insatserna är FN:s åtta s.k. millenieutvecklingsmål för att minska fattigdomen (Utrikesutskottets betänkande, Sveriges politik för global utveckling, bet. 2003/04:UU3 s. 2). Sveriges samlade bistånd skall enligt Sidas hälsopolicy på ett så optimalt sätt som möjligt bidra till förbättrad hälsa. I det arbete som Sida bedriver kommer tobaksfrågan att ges en större roll under kommande år, dvs. från 2005 och framåt. I uppgiften ingår att stödja WHO och arbetet med att genomföra konventionen i låginkomstländer. Genom de bilaterala insatserna avser Sida att stödja initiativ som syftar till att minska tobaksrelaterad ohälsa med fokus på ungdomars villkor och livsstilsfrågor. Arbetet skall bidra till att minska antalet nya tobaksbrukare.
Sida har den 1 juli 2004 (ärende dnr 2004-1085/50) beslutat att lämna ett fortsatt stöd till utvecklingsprogram på hälsoområdet inom WHO för åren 2004–2005. Det totala stödet från Sidas avdelning för demokrati och social utveckling är 110 miljoner kr. I detta stöd ingår 3,7 miljoner kr per år till tobakskontroll. Bland insatser i övrigt kan också nämnas att Sida genom Pan America Health Organisation, PAHO, stödjer ett särskilt program (”Creating smoke-free enviroments in the americas: programmatic approach to protect our children and their families from tobacco”). Programmet avslutas under 2004. Målet med stödet är att skapa rökfria miljöer och attityder i Latinamerika och i den Karibiska övärlden för att understödja och utvidga tobakskontrollen samt utveckla ett tekniskt samarbetsverktyg på området.
Systematiska bilaterala insatser för tobakskontroll finns inte i dag. Inom verksamheten vid Sida har dock Sverige ingått avtal om ett särskilt stöd till tobakskontroll i Vietnam. Sida har även ett allmänt hälsostöd för utvalda s.k. programländer. Biståndsgivaren har inte möjlighet att ensidigt avgöra vilken typ av stöd i utvecklingen som dessa programländer bör ha.
8. Nuvarande förhållanden i Sverige
8.1. Användningen av tobaksvaror
8.1.1. Rökningens utbredning
Försäljning av tobaksvaror, dagligrökning m.m.
1
Statistiska centralbyrån (SCB) publicerar årligen uppgifter om hur försäljningen av tobaksvaror utvecklats de senaste sju åren. Tobaksvarorna är indelade i varugrupper. Uppgifterna avser bl.a. antal sålda cigaretter och dagligrökningen. För varugruppen cigaretter finns dels ett värde för totalt antal sålda cigaretter, dels ett värde för antal sålda cigaretter per invånare som är 15 år och däröver. Statistiken i det sistnämnda avseendet visar att försäljningen minskat från 1 548 sålda cigaretter per invånare år 1992 till 1 020 sålda cigaretter per invånare år 2002. Antalet sålda cigaretter har dock, enligt denna statistik, på senare år ökat från 796 sålda cigaretter per invånare år 1998. Detta år är också det år som har det lägsta värdet i den officiella statistiken.
Andelen dagligrökare i åldern 16–84 år har sedan 1980 minskat. Minskningen är mera markant för män än för kvinnor. Andelen dagligrökare ligger sedan flera år något högre för kvinnor än för män. Det kan även anmärkas att andelen dagligrökare bland de yngre, i åldern 16–24 år, är lägre än bland de äldre. Andelen dagligrökare var således år 2000 högst i åldern 56–60 år för både kvinnor och män.
I början av 1980-talet var andelen dagligrökare 38 procent bland männen och 32 procent bland kvinnorna. I dag är förhållandet mellan mäns och kvinnors rökvanor det omvända. Dagligrökningen är nu mera utbredd bland kvinnor än bland män. År 2000 uppskattades andelen dagligrökare vara betydligt lägre jämfört med början på 1980-talet. Andelen kvinnor som rökte uppskattades till
1
Statistisk årsbok för åren 2000–2004
.
23 procent medan andelen män som rökte bedömdes vara 18 procent.
2
Rökningen bland unga
3
Under 1970-talets inledning var rökningen relativt vanlig bland elever i grundskolans årskurs nio. Då rökte i någon utsträckning ca 45 procent av eleverna, men antalet elever som rökte minskade ganska kraftigt redan under 1970-talet.
Alltsedan 1971 har rökning varit mera utbredd bland flickorna än bland pojkarna. Det följer av de uppgifter som elever i årskurs nio själva lämnat i årligen återkommande undersökningar. Andelen elever i årskurs nio som rökte i någon utsträckning under 2002 (inkluderande s.k. feströkning) var 34 procent för flickor och 25 procent för pojkar. Andelen dagligrökare eller nästan dagligrökare i denna grupp var för flickor 15 procent och för pojkar 9 procent år 2002.
Samma studie från CAN, Centralförbundet för alkohol och narkotikaupplysning, år 2003 visar att andelen rökare bland flickor i årskurs nio är 30 procent och andelen pojkar 20 procent.
4
De
lokala variationerna kan dock vara tämligen stora. Solna kommun uppger t.ex. att konsumtionen i kommunen skiljer sig från riksgenomsnittet. En undersökning om drogvanor i årskurs 9 i Solna kommun genomförd 2002 visar att 48 procent av flickorna röker och 26 procent av pojkarna.
5
8.1.2. Hur får unga tag i cigaretter m.m.
Genom en ändring i tobakslagen (1993:581) fr.o.m. år 1997 infördes ett förbud mot att sälja tobaksvaror till den som är under 18 år (jfr 12 § tobakslagen). Tillgängliga data tyder på att åldersgränsen inte efterlevs på ett tillfredsställande sätt. I en undersökning om skolelevers drogvanor som genomfördes av Centralförbundet för
2
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, Drogutvecklingen i Sverige
Rapport 2002.
3
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, Drogutvecklingen i Sverige
Rapport 2002, s. 160 och tabell 100 s. 277.
4
Hvitfeldt, Andersson och Hibell, Skolelevers drogvanor 2003, CAN, Centralförbundet för
alkohol och narkotikaupplysning, Stockholm, 2004.
5
Solna stads undersökning ”Drogvanor i årskurs 9 i Solna Kommun 2002”, se även
utredningens intervjuundersökning, bilaga 5.
alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) framgick t.ex. att en majoritet av tobaksanvändarna i grundskolans årskurs 9 även efter 1997 själva kunde köpa tobak. År 1999 uppgav t.o.m. fler ungdomar än tidigare (mer än 80 procent av dem som röker) att de vanligen köpte sina cigaretter själva. I provköpsstudier efter år 1997 ledde också drygt 80 procent av försöken till att minderåriga kunde köpa tobaksvaror (prop. 2001/02:64 s. 46 f.).
Valet av försäljningsställen torde avgöras av var det är lättast att få tag på tobak. Ungdomar köper sin tobak huvudsakligen i kiosk, på bensinstation eller i butik som inte tillhör de stora affärskedjorna. Det är för dem väsentligt mera sällsynt att köpa tobak på restaurang eller i automat.
6
Dessa uppgifter kan jämföras med resultaten från en nationell studie år 2000 rörande hur rökande flickor och pojkar i årskurs nio får tag på cigaretter. Studien visar att 58 procent av de rökande flickorna köpte sina cigaretter själva jämfört med 66 procent av pojkarna. 56 procent av flickorna respektive 49 procent av pojkarna blev bjudna av en kamrat. Sju procent av flickorna och tre procent av pojkarna fick cigaretter från sina föräldrar.
7
Utredningen har intervjuat tillsynsansvariga tjänstemän i sex kommuner, ofta handläggare i hälsoskyddsförvaltningen eller motsvarande förvaltning. Kunskapen om hur unga får tag i tobaksvaror har dock ofta varit låg. Ansvaret för barn- och ungdomsfrågor ligger oftast hos andra förvaltningar i kommunen, t.ex. social- eller barn- och skolförvaltningen. Tillfrågade om vad man tror i frågan har fem av de sex tillfrågade kommunerna uppgett att de vanligaste sätten, som minderåriga får tag på tobak, är genom att de köper tobaken själva eller får tobak från sina äldre kompisar.
8
Någon
svarade också att minderåriga får tobak av sina föräldrar. En av de tillfrågade kommunerna, Örkelljunga, skilde sig i svaret från de övriga eftersom man tror att närheten till Danmark medför att ungdomar åker dit och köper tobaksvaror där. Alla kommuner anser att langning av tobak är mycket vanligt förekommande. Ett par kommuner menar att ansvariga vid försäljningsställena har bristande kunskaper om förbudet mot att sälja tobak till en vuxen som i sin tur säljer eller ger sin tobak till en minderårig person.
6
Studierna Ung-96 respektive Ung-2000, enligt Statens folkhälsoinstituts PM den
22 december 2003 (dnr 20-02-0369).
7
Andersson, Barbro, Svenska elevers drogvanor från sexan till nian – Rapport nr 70,
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning,. Flera svarsalternativ kunde anges vilket leder till att summan överstiger 100 procent.
8
Utredningens intervjuundersökning, bilaga 5.
8.1.3. Oregistrerade inköp av tobaksvaror
Bilden av tobaksanvändningen blir något mera nyanserad om man även tar hänsyn till de undersökningar som finns när det gäller legal och illegal införsel av tobaksvaror till landet (se även avsnitt 8.6). Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning vid Stockholms universitet (SoRAD) har presenterat en rapport som belyser svenskarnas privatinförsel av tobaksprodukter och köp av smuggelcigaretter under år 20 03.
9
Analysen baseras på månatliga
frågeundersökningar under året riktade till personer mellan 16 och 80 år. I sammanhanget görs skillnad mellan privat införsel eller resandeinförsel å ena sidan och smuggling å den andra. Den avgörande skillnaden anges vara om införseln sker i kommersiellt syfte eller inte, dvs. om de införda produkterna säljs vidare på en illegal marknad eller om de förs in i landet för personligt bruk. Den privata införseln har uppskattats till 300 miljoner cigaretter eller 3,6 procent av de totala inköpen. När det gäller smugglade cigaretter har SoRAD delat upp dessa i två delar: rapporterade inköp av smugglade cigaretter (självrapporterad smuggling) respektive rapporterade inköp av cigaretter till ett mycket lågt pris, dvs. 25 kr eller mindre per paket om 20 cigaretter. Den självrapporterade delen av smuggelcigaretterna beräknas motsvara en anskaffning av 190 miljoner cigaretter, eller minst 2,2 procent av de totala cigarettinköpen. Antalet smuggelcigaretter utifrån rapporterade köp av cigaretter till lågt pris beräknas till ca 360 miljoner cigaretter på ett år, eller 4,3 procent av inköpen. Det totala antalet smugglade cigaretter beräknades uppgå till 550 miljoner på ett år, eller 6,5 procent av inköpen. Uppgifterna bör enligt undersökningen betraktas som minimisiffror eftersom man bör räkna med en underrapportering av socialt icke önskvärda handlingar. Enligt undersökningen består de sammanlagda oregistrerade cigarettinköpen alltså av 3,6 procent privat införda cigaretter och minst 6,5 procent smuggelcigaretter, eller ca 10 procent av den totala mängd cigaretter som konsumeras i Sverige.
Tullverket har under flera år haft möjlighet att öppna och kontrollera paket från andra länder som kan innehålla tobaksvaror m.m. (avsnitt 6.3.2). Av regeringens årliga skrivelse till riksdagen Kontroll av postförsändelser framgår att Tullverket numera endast sporadiskt omhändertar cigaretter i postförsändelser.
9
SoRAD (S. Bahrami och H. Leifman), Oregistrerad tobak – Om svenskarnas privatinförsel
av tobaksprodukter och köp av smuggelcigaretter under år 2003, s. 4 och s. 13–14.
8.1.4. Några fakta i övrigt om användningen av tobaksvaror
Regionala jämförelser
Sedan 1971 har det genomförts årliga undersökningar av skolungdomars alkohol-, narkotika-, tobaks- och sniffningsvanor. Undersökningarna har genomförts på riksrepresentativa urval av elever i årskurs nio i grundskolan. Undersökningarna har haft formen av anonyma gruppenkäter i klassrummen. I 2003 års undersökning deltog 5 226 elever i årskurs nio. Vid undersökningstillfället var bortfallet på grund av frånvaro ca 14 procent. Genom att slå samman svaren från tre års undersökningar (åren 2001–2003) har resultaten kunnat redovisas uppdelade på regioner. Regionerna har bestämts vara Stockholms län, Skåne län, Västra Götalands län samt övriga landet uppdelat i tre regioner; södra, mellersta och norra Sverige. Skillnaderna mellan de olika regionerna är tämligen små när det gäller andelen rökare. Även beträffande snusning var skillnaderna små bortsett från att en betydligt större andel flickor i norra Sverige uppgav att de snusar. Värdet för andelen unga som uppgav att de röker (inkluderar s.k. feströkning) ligger något över genomsnittet i Södra Sverige. För pojkar är värdet 27 procent (riket 25 procent) medan det för flickor är 36 procent (riket 33 procent).
Betydelsen av sociala faktorer
10
Vissa undersökningar, s.k. ULF-studier, har visat att rökning är betydligt vanligare bland de personer som definierats som utbildningsfattiga. För gruppen med minst tre års högskola var andelen rökare klart lägre än genomsnittet. Senare undersökningsresultat talar i samma riktning. År 2001 rökte ungefär 24 procent av arbetarna, 18 procent av företagarna och 16 procent av tjänstemännen. Bland förtidspensionärer och långvarigt arbetslösa var andelen rökare ca 34 procent. Enligt samma studie var rökning i det närmaste dubbelt så vanligt bland utlandsfödda män som bland dem som var födda i Sverige av svenskfödda föräldrar (31 procent jämfört med 16 procent). Bland kvinnorna i dessa två grupper fanns inga sådana skillnader. Däremot var det vanligt att svenskfödda kvinnor med utländsk bakgrund rökte. Av skolundersökningen i årskurs nio framgår att skolk och otrivsel i skolan var vanligare hos
10
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, Drogutvecklingen i Sverige Rapport 2003, s. 164.
elever som rökte. Andelen som skolkade ett par gånger i månaden eller oftare var ca 27 procent bland rökarna och ca 6 procent bland icke-rökarna år 2002.
Mönstrandes drogvanor
11
När det gäller tobaksvanorna bland unga män som mönstrar för värnpliktstjänstgöring så föreligger ingen längre serie av undersökningar. År 2000 var således det första året som frågeformuläret upptog frågor om tobaksanvändningen. År 2002 svarade 27 procent av de mönstrande att de rökte och 33 procent att de snusade. Totalt var det 44 procent av dem som svarade på enkäten som använde tobak i någon av dessa former. Resultatet är praktiskt taget oförändrat jämfört med de två föregående åren.
Svarsbortfallet bland dem som mönstrade uppgick till 11 procent för 2002.
8.2. Tillverkare, partihandlare och importörer
8.2.1. Tobakstillverkare vars produkter säljs i Sverige
Det finns fem stora leverantörer av cigaretter till den svenska marknaden. Dessa är House of Prince AB, Gallaher Sweden AB, Philip Morris AB, British American Tobacco Nordic OY och JT International Finland OY. Samtliga dessa leverantörer, tillika tillverkare av cigaretter m.m., anlitar företag i Swedish Matchkoncernen för att distribuera sina produkter till detaljistledet (se närmare avsnitt 8.2.2). Andra leverantörer av cigaretter med egna varumärken är Rebel Tobacco och Lidl.
Flera svenska tobakstillverkare har en egen tobakstillverkning i Sverige, dock inte av cigaretter. Som exempel svarar Swedish Match North Europe AB för tillverkning, marknadsföring och försäljning av egna tobaksprodukter. Den stora produkten är snus och tillverkningen är förlagd till Göteborg. Marknadsföring och försäljning är inriktad på den skandinaviska marknaden. Swedish Match North Europe distribuerar liksom andra tobakstillverkare inte sina varor till återförsäljarna utan man köper in den tjänsten.
11 Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, Mönstrandes drogvanor 2002
.
8.2.2. Partihandel m.m.
Tobaksvaror distribueras i Sverige av andra än tobakstillverkarna själva. När det gäller cigaretter från de större tillverkarna distribueras varorna i regel av ett företag inom Swedish Matchkoncernen, Swedish Match Distribution AB, vilket bolag också är upplagshavare för dessa varor enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt.
12
Det finns även andra företag som själva sköter
distributionen av tobaksvaror, såsom Rebel Tobacco och Lidl. Inte något av företagen har dock egen cigarettillverkning i Sverige. Swedish Match Distribution köper i regel partier av cigaretter från tillverkarna och säljer dem vidare men det förekommer även att bolaget bedriver handel i kommission. Företagets kunder är ofta återförsäljare men det kan även vara andra partihandlare, som de stora livsmedelsblocken. Företaget köper alltså vanligen in tobaksprodukterna. Ibland är det fråga om importvaror dvs. tobaksvaror införda från länder utanför EU. De inköpta varorna hålls i lager hos Swedish Match Distribution AB och transporteras på uppdrag av företaget eller med egna bilar till kunderna. Företaget ger ut en prislista och ser till att kunder får en beställningslista. Det tar emot inkommande beställningar och levererar i enlighet med dessa. Försändelsen paketeras i enlighet med kundens önskemål. Efter avslutad affär faktureras kunden. Företagets intäkter består av priset för sålda tobaksvaror inklusive mervärdesskatt och punktskatt.
Svinn och stölder av tobaksvaror kan förekomma på olika punkter i distributionen. Till uppgifterna för Swedish Match Distribution hör att ombesörja säkerheten i varulager och i transporter av tobaksprodukter. Säkerhetsutrustning är nödvändig i de bilar som företaget självt har och hos de transportföretag som företaget anlitar. Det händer ibland att en last försvinner trots att säkerhetsåtgärder har vidtagits. Det kan, enligt uppgifter från företaget, ske en eller ett par gånger per år. Det är svårt att beräkna svinnets storlek men företaget har ibland räknat med att det svinnet uppgår till en halv promille av omsättningen.
12
Uppgifter från Swedish Match Distribution.
8.3. Detaljhandel
8.3.1. Allmänna förutsättningar för detaljhandel med tobaksvaror
Tobakshandeln är sedan 1960-talet en s.k. fri näring vilket innebär att i princip alla näringsidkare kan sälja tobak. Tobaksvaror är också en av de mera lättillgängliga produkterna och säljs inte enbart i tobaksaffärer utan även i livsmedelsbutiker, kiosker, bensinstationer, restauranger, gatukök m.m. Kunskapen om rökningens skadeverkningar har lett till vissa restriktioner för detaljhandeln med tobak. Ett exempel härpå är att marknadsföringen av tobaksvaror på säljstället endast får ske med iakttagande av särskild måttfullhet (prop. 2001/02:64 s. 46 f.).
8.3.2. Försäljningens prägel lokalt
Karaktäristiskt för de större städerna är att dessa har en högre andel små närbutik er.
13
Tobaksvaror är en av de viktigaste försäljnings-
varorna i denna typ av butik. Det stora antalet närbutiker leder till konkurrens mellan butikerna. Ett sätt att locka kunder är att sälja billig lågpristobak. Utredningen har erfarit att handeln med tobak lokalt i Göteborg kännetecknas av denna typ av konkurrens.
Tobaksförsäljningen i gränskommuner kan vidare antas ha en särskild prägel. Stora delar av handelsnäringen är således uppbyggd kring gränshandeln. Enligt Eda kommuns beräkningar utgör handeln med norrmän ca 90 procent av kommunens totala försäljning av livsmedel och tobak. Priset på tobak i Sverige är jämförelsevis lågt (nära hälften av priset i Norge).
8.3.3. Försäljningsställen med självbetjäning
Enligt utredningens intervjuundersökning uppger fem av sex kommuner att självbetjäning av tobak inte förekommer i någon större utsträckning, i den meningen att kunden själv tar med sig tobaksvaran till kassan för att betala. Anledningen härtill är att tobaksvaror är mycket stöldbegärliga. Däremot förekommer självbetjäning i den bemärkelsen att tobaken finns placerad i ett
13
Jfr Utredningens intervjuundersökning, bilaga 5.
ställ ovanför kassören och att kunden själv plockar ned varan innan den betalas. Detta förfaringssätt är vanligt i större livsmedelsbutiker. Vidare förekommer att kunden tar snus ur kylskåp som är placerade ute i butiken och sedan själv tar med sig varan till kassan för betalning.
8.3.4. Tobaksvaruautomater
Tobaksvaruautomaterna är såvitt känt relativt få till antalet
14
och
försäljningsvolymen i automater är enligt tillgängliga bedömningar tämligen liten. Automaterna är ofta placerade i serveringsmiljöer, såsom på restauranger men det förekommer också att de är placerade i matvaruaffärer. Enligt utredningens intervjuundersökning
15
har alla tillfrågade kommuner tobaksvaruautomater på
försäljningsställen i kommunen. Som exempel kan nämnas att i Solna kommun har nio försäljningsställen, som anmält försäljning av tobak, uppgett att de har tobaksvaruautomater. Den vanligaste platsen för tobaksvaruautomater är enligt den undersökningen restauranger, nattklubbar och pubar. Speciellt vanligt är det på nattöppna restauranger som säljer alkohol. Varuautomaternas front används ibland som reklamyta. I några kommuner finns även tobaksvaruautomater i ett antal av kommunens stora livsmedelsbutiker. Kommunerna anser själva att de endast har vetskap om ett fåtal av alla de försäljningsställen som har tobaksvaruautomater. Som exempel på sådana tobaksvaruautomater som kommunerna inte känner till har nämnts automater uppställda på större arbetsplatser. Handläggarna i tillfrågade kommuner besöker nämligen inte dessa arbetsplatser.
Innehavare av automaten är ofta s.k. wending-operatörer. En tobaksvaruautomat är då många gånger att anse som ett försäljningsställe.
16
Det kan ta sig uttryck i att maskinen hålls
tillgänglig för kunden på ett sådant sätt att det är den enda försäljningspunkten för tobak. Ägarförhållandena när det gäller automater varierar. Det förekommer att tobaksbolagen själva äger dem och även att restaurangen äger automaten. Övervakningen av de tobaksvaruautomater som kommunerna känner till är behäftad med brister. Vissa ställen anses vara bättre övervakade än andra.
14
Statens folkhälsoinstitut nämner siffran 2 500 automater i landet.
15
Bilaga 5.
16
Jfr beslut av Statens folkhälsoinstitut den 21 november 2003, diarienummer 03-0415.
Det kan vara hotell, där automaterna är placerade i hotellentrén nära en bevakad hotellreception, och nattöppna restauranger som har försäljning av alkohol. På de sist nämnda ställena brister i vissa fall övervakningen av automaterna på grund av automatens placering, t.ex. i kapprum eller i nära anslutning till toaletterna. Försäljning till minderåriga bedöms inte vara något problem eftersom de flesta av dessa ställen inte släpper in ungdomar som är yngre än 18 år i lokalen.
8.3.5. Officiell statistik om försäljningen av tobaksvaror i detaljhandeln
Data över tobaksförsäljningen i Sverige finns sedan lång tid tillbaka. Statistiken utgör inget absolut mått på totalförbrukningen. Det beror bl.a. på att det förekommer smuggling av tobaksvaror och att de som reser in från utlandet för in tobaksvaror som inte registreras.
SCB:s uppgifter om försäljningen i detaljhandeln
SCB ger ut Statistiska meddelanden om bl.a. försäljningen i detaljhandeln. Statistiken omfattar samtliga företag inom detaljhandeln. Klassificeringen av näringsgrenar sker enligt standard (SNI 92) som är hierarkiskt uppbyggd. De fyra första nivåerna är identiska med EU:s näringsgrensstandard NACE Rev. 1. En rad olika källor har använts, såsom enkätundersökningar, livsmedelsförsäljningsstatistik, datakasseregister från livsmedelsblocken och momsregistret m.m. Branschundersökningen av detaljhandeln utgör tillsammans med andra undersökningar underlag för beräkningar av hushållens konsumtionsutgifter i Nationalräkenskaperna.
Den långsiktiga utvecklingen av tobaksförsäljningen
17
I början av 1980-talet såldes omkring 12 miljarder cigaretter årligen i Sverige. Den registrerade cigarettförsäljningen minskade därefter och uppgick till endast ca 6 miljarder cigaretter åren 1997–1998 då cigarettskatten var särskilt hög. Antalet sålda cigaretter år 2002
17
Statistisk årsbok.
uppgick till ca 7,5 miljarder. Försäljningen av snus har ökat kontinuerligt sedan början av 1970-talet. Under senare år har försäljningen ökat från 5 300 ton år 1997 till 6 800 ton år 2002.
Nettoomsättningen för försäljningen till konsument i detaljhandeln på varugruppen tobaksprodukter har ökat under perioden 1997–2002. Förhållandet illustreras av SCB:s siffror för åren 1997 respektive 2002 då nettoomsättningen, inklusive mervärdesskatt, ökade från 8 936 miljoner kr till 11 626 miljoner kr. Som jämförelse kan nämnas att försäljningen av öl klass I och II år 2002 omsatte 2 854 miljoner kr.
Försäljningen av tobaksprodukter 2002
Försäljningen av tobaksprodukter (varukod 022) var ca 2,7 procent av nettoomsättningen till konsument i detaljhandeln år 2002. Spel- och servicehandeln m.fl. små företag i detaljistledet säljer en stor del av den tobak som konsumeras i Sverige. Försäljningen av tobak är dock stor även i de större butikerna i dagligvaruhandeln. Livsmedelskedjor som ICA, Coop, Axfood, Bergendahl och Netto har alla mätbara andelar av den svenska totalmarknaden för tobak.
Här följer en tabell som visar utfallet av försäljningen under 2002 för tobaksprodukter. Försäljningsvärdena inkluderar mervärdesskatt. Försäljningsställen kategoriseras i statistiken beroende på vilken näringsgren de tillhör. Näringsgrenar där tobaksförsäljning inte har förekommit är inte redovisade. Tobaksförsäljningens betydelse för omsättningen i redovisade näringsgrenar varierar också kraftigt.
Tabell 1. Utfallet av försäljningen under 2002 för tobaksprodukter
SNI-kod/Näringsgren Tobaksförsälj-
ningens andel av näringsgrenens totala försäljning i procent
Värdet av tobaksförsäljningen i Mkr
Näringsgrenens andel av den totala tobaksförsäljningen i procent
52.11 Detaljhandel med brett sortiment, mest livsmedel, drycker och tobak
4,01
7 062
60,74
52.12 Annan detaljhandel med brett sortiment,
0,8 87 0,75
52.21 Butikshandel med frukt och grönsaker
5,08 47 0,40
52.22 Butikshandel med kött och charkuterier
4,57 24 0,21
52.24 Butikshandel med bröd, konditorivaror och konfektyrer
23,56 675 5,81
52.26 Tobakshandel
46,54
3 153
27,12
52.27 Annan specialiserad butikshandel med livsmedel
6,28 244 2,10
52.441-52.442 Butikshandel med möbler, mattor och inredningstextilier
0,06 14 0,12
52.453 Butikshandel med fonogram och videokassetter
0,36 6 0,05
52.470 Butikshandel med böcker, tidningar och pappersvaror
3,19 183 1,57
52.482 Butikshandel med fotoutrustning; fotoservice
4,03 110 0,95
52.63 Annan detaljhandel, ej i butik
0.69 21 0,18
Summa
11 626
100
Källa: Tabellen bygger på uppgifter lämnade av Handelns utredningsinstitut. Grundmaterialet är SCB:s meddelanden om detaljhandeln 2002, NV 19 SM 0309, december 2003.
Det antal försäljningsställen som sålde tobaksvaror framgår inte av SCB:s statistik. En tydlig trend är dock att antalet vad som i denna
statistik kallas arbetsställen i detaljhandeln minskat mellan åren 1997 och 2002. I exempelvis näringsgrenen specialiserad butikshandel med livsmedel, drycker och tobak har antalet minskat från 6 697 till 5 790 samtidigt som den genomsnittliga omsättningen ökat vid kvarvarande arbetsställen.
Särskilt om internethandel och annan distansförsäljning
Med internethandel avses i sammanhanget den omsättning som avser varor som är beställda via Internet. De beställningar som är mottagna via e-post eller WAP-tjänst är exkluderade. Internethandeln uppgick totalt till ca 4,6 miljarder kr inklusive mervärdesskatt. Det motsvarar en andel av 1,6 procent av den totala försäljningen inom detaljhandeln. Av hela internethandeln motsvarar postorderhandeln tre fjärdedelar. Internetförsäljningen av tobak är inte särredovisad. När det gäller specialiserad detaljhandel med livsmedel, drycker och tobak (SNI-kod 52.2) så uppgår Internet-handelns andel av branschomsättningen endast till 0,2 procent. Omsättningen i branschen var 88 miljoner kr inklusive mervärdesskatt. Det bör dock tilläggas att detaljhandel med brett sortiment (SNI-kod 52.1) inte är undersökt.
8.3.6. Andra uppgifter om storleken av tobaksförsäljningen i detaljhandeln
Vid bedömningar av försäljningsvolymer i olika slag av butiker brukar man till en början skilja mellan livsmedelsbutiker och servicehandel. Till livsmedelsbutiker hör bl.a. stormarknader och varuhus. Även servicebutiker och mindre dagligvarubutiker hör till denna kategori. Till servicehandeln räknas kiosker, tobaksaffärer, frukt- eller konfektyraffärer, videobutiker, gatukök, caféer och konditorier. Vissa restauranger och hotell räknas till kategorin storhushåll. För denna typ av klassificering av olika verksamheter svarar bl.a. Handelns utredningsinstitut.
Delfi MarknadsPartner AB (Delfi) grundar sin statistik på uppgifter från bl.a. marknadsundersökningsinstitutet GfK Sverige AB, marknadsanalysföretaget AC Nielsen AB och SCB. Vidare hämtar Delfi viss information om försäljningen i detaljistledet från Kuponginlösen AB, livsmedelskedjorna och leverantörsföretagen.
Med ledning av bl.a. dessa upplysningar kan Delfi uppskatta antalet enheter i livsmedelshandel (livsmedelsbutiker), servicehandel och storhushåll. Servicehandeln dominerar antalsmässigt. Frukt- och konfektyraffärerna (3 172 st.), kioskerna (3 083 st.) tobaksaffärerna (1 599 st.), caféerna/konditorierna (1 596 st.) och gatuköken (854 st.) är flest. Det finns också ett betydande antal försäljningsställen i servicehandeln med kombinerad verksamhet. Det totala antalet försäljningsställen i servicehandeln uppskattas till 12 500.
18
För livsmedelsbutikerna bedömdes det totala antalet i november 2003 vara 6 200 stycken. Mindre butiker dominerar klart till antalet. Den största gruppen är övriga dagligvarubutiker, varmed avses livsmedelsbutiker med högst 399 kvadratmeters säljyta och som inte är servicebutiker, och i denna kategori finns enligt Delfi 1 510 butiker. och servicebutikerna bedömdes vara 1 340 stycken medan de s.k. trafikbutikerna uppgick till 1 389 stycken. Även dagligvaruhallarna och de större dagligvarumarknaderna finns i tämligen stort antal (796 resp. 622 st.).
19
Antalsmässigt betydande är också de s.k. storhushållen, totalt ca 23 000 enheter. I denna kategori får man räkna med att det finns många enheter som inte har någon tobaksförsäljning över huvud taget. Hit hör grundskolornas kök och matsalar och sannolikt även servicehusen. Till kategorin hör även matserveringar m.m. som sannolikt har viss tobaksförsäljning. Som exempel kan nämnas landets personalmatsalar (1 314 st.), övriga restauranger (6 903 st.) och hotell som enbart har frukost (255 st.). Pizzerior inkluderande pizzabutiker (1 591 st.) liksom restaurang & pizzeria (1 038 st.) är också betydande till antalet.
Svensk Dagligvaruhandel företräder huvudsakligen kedjor i detaljhandeln med dagligvaror. Det övergripande målet är att företräda konsumenterna och tillgodose deras intressen. De ska också föra dagligvaruföretagens talan gentemot myndigheter och politiker i s.k. konkurrensneutrala frågor. Hit hör frågor om produktsäkerhet, näringspolitik och logistik. Nuvarande medlemmar i föreningen är Axfood AB, BergendahlsGruppen AB, ICA Sverige AB, Coop Sverige AB och Livsmedelshandlareförbundet, SSLF AB.
18
Uppgifter från Delfi Marknadspartner AB:s webbplats och samtal med företaget.
19
Bilaga 6 innehåller lista med uppgift om totalt antal livsmedelsbutiker i kommunerna och hur dessa är fördelade mellan olika butikstyper. Kommunerna är förtecknade i bokstavsordning. Listan grundar sig på uppgifter från Delfi MarknadsPartner AB och Handelns utredningsinstitut.
Dessa medlemmar är inbördes olika organiserade. De företag som säljer varorna till kunderna är dock verksamma på den svenska marknaden på likartade villkor, även när det gäller försäljning av tobaksvaror. Svensk Dagligvaruhandel förlitar sig på statistiken från Delfi (se ovan). Statistiken bedöms vara förhållandevis heltäckande. Även vissa kedjor som inte ingår i de stora svenska livsmedelsblocken är representerade, såsom Nettobutikerna. Lidl har uppskattningsvis 35 butiker men dessa ingår inte i statistiken.
Av de uppgifter som Spel- och Servicehandlarnas Riksförbund AB lämnat framgår även siffror över totalomsättningen på tobaksvaror och hur mycket av totalomsättningen som avser tobaksvaror i olika kategorier av butiker. Följande tabell avser nettoomsättningen av tobaksvaror på den svenska marknaden år 2003 inklusive skatter men efter rabatter. I priserna ingår inte mervärdesskatt och inte heller tobakstillverkarnas marginal vid försäljning av cigaretter. Uppgifterna avser legal handel med tobaksvaror. Omfattningen av privatinförseln av tobaksvaror framgår inte. Det kan anmärkas att det även förekommer viss enskilt organiserad import av cigarrer och cigariller som inte framgår av statistiken för dessa produkter.
Tabell 2. Nettoomsättningen av tobaksvaror på den svenska marknaden år 2003 inklusive skatter men efter rabatter. Summorna i tkr
Cigaretter
8 865 474
Snus
2 618 727
Rulltobak 672 741 Cigariller 86 626 Piptobak 79 912 Cigarrer 14 435 Portionstobak 4 607 Tuggtobak 631 Totalt 12 343 153
Källa: Värdena är beräknade av Spel- och Servicehandlarnas Riksförbund AB mot bakgrund av uppgifter lämnade av företrädare för tobaksbolagen.
Av den totala omsättningen på tobaksvaror svarar spel- och servicehandeln för uppskattningsvis halva omsättningen. Tobaksprodukter säljs dock i många typer av verksamheter. Några av de mindre verksamheterna är mer eller mindre inriktade mot
tobakshandel. Tämligen stor försäljning förekommer även på andra mindre försäljningsställen. Det kan vara näringsidkare som driver servicebutiker, kiosker, gatukök och spelbutiker som även säljer tobaksvaror i varierande omfattning. Tobaksförsäljningens andel av totalförsäljningen i dessa typer av handel kan endast grovt uppskattas. I servicebutiker och gatukök är tobakens andel av totalförsäljningen i storleksklassen 10 procent. För spelbutikerna får man räkna med att en något större del av omsättningen avser tobaksvaror, uppskattningsvis ca 20 procent. I kiosker liksom givetvis även hos tobakshandlare är en stor del av försäljningen tobaksvaror. Det kan bedömas att ca 50 respektive ca 60 procent av omsättningen avser tobaksvaror i dessa typer av handel.
Tobakstillverkare
20
Enligt en av tillverkarna är antalet försäljningsställen 17 400. Till dessa distribuerar Swedish Match 82 procent av varuvolymen medan 18 procent av volymen levereras från partihandelsföretag. I detta underlag ingår inte livsmedelskedjan Lidl eller partihandlaren Rebel Tobacco. Dessa svarar dock för en liten del, uppskattningsvis mellan 3 och 4 procent, av totalmarknaden. Skälen för att en detaljist väljer ett partihandelsföretag kan vara flera. Det är i regel fråga om handlare med mycket små volymer. I detaljistledet säljs ca 44 procent av försäljningsvolymen av livsmedelsbutiker (inkluderande servicebutiker), ca 36 procent av tobakshandlare ca 19 procent av bensinstationer och ca 1 procent av restauranger m.m. När det gäller antalet försäljningsställen så ser bilden något annorlunda ut. Det kan uppskattas att 4 600 livsmedelsbutiker, 6 200 tobakshandlare, 2 000 bensinstationer och 4 600 restauranger säljer tobaksprodukter till konsumenterna. – En annan tillverkare uppger att det totala antalet butiker som säljer tobaksvaror är ca 11 000. Dagligvaruhandeln och de stora kedjorna där är en av de främsta försäljningskanalerna men tobaksvaror utgör endast ca 3 procent av omsättningen i butikerna. I servicehandeln däremot är tobaksförsäljningen en stor del av totalförsäljningen, både hos kedjorna och hos de fria handlarna. Bland de fria handlarna är kiosker en viktig och växande försäljningskanal.
20
Uppgifter lämnade av Philip Morris International och Gallaher Sweden.
Kommuner
21
Årligen genomför Statens folkhälsoinstitut s.k. kommunenkäter som bl.a. upptar frågor om omfattningen av kommunernas tillsyn på försäljningsställen för tobaksvaror. Kännedomen om antalet försäljningsställen varierar mellan kommunerna. Under 2002 lämnade 18 procent av kommunerna inte någon uppgift om antalet försäljningsställen för tobaksvaror. Till dessa 18 procent hör två av landets största kommuner. Det sammanlagda antalet redovisade försäljningsställen är för 2002 ca 9 800. De allra flesta uppgiftslämnande kommuner, 92 procent, har färre än 100 försäljningsställen.
Motsvarande siffror för 2003 är att 17 procent av kommunerna inte lämnat någon uppgift om antalet försäljningsställen. Det sammanlagda antalet redovisade försäljningsställen har stigit till drygt 11 100. Uppgiften om antalet försäljningsställen är dock svårtolkad eftersom svaren bygger på registrerade uppgifter hos somliga kommuner och uppskattningar av andra kommuner.
Statens folkhälsoinstitut har dragit slutsatsen att det inte finns någon fullständig bild av antalet försäljningsställen. Vidare har antagits att kommunerna hittills främst känner till sådana säljställen där annan kommunal tillsyn förekommer, såsom för livsmedelsbutiker och serveringsställen. Kunskapen skulle därmed vara ofullständig när det gäller andra säljställen såsom kiosker och videobutiker. Kommunerna har rätt att ta ut avgifter för sin tillsyn fr.o.m. år 2003. Hur man hanterar frågan om avgiftsuttaget varierar kraftigt.
Utredningens bedömning
Konsumentverket har redovisat vissa ungefärliga beräkningar av antalet försäljningsställen m.m. i den rapport som utredningen har att behandla.
22
En kort redogörelse för förslagen i rapporten finns i
avsnitt 3.4. Enligt verket uppgår den totala omsättningen av tobaksvaror i Sverige till ca 17 miljarder kr per år. Det finns vidare sammanlagt ca 20 000 försäljningsställen för tobaksvaror. Härav utgörs ca 11 000 av kiosker, tobaksbutiker, bensinstationer och närlivsbutiker. Försäljning förekommer även i ca 4 000 livsmedel-
21
Länsrapport 2002. Rapport 2003:52. Statens folkhälsoinstitut 2003 jämförd med preliminära uppgifter ur svaren för 2003.
22
Konsumentverkets PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak.
butiker och ca 5 000 restauranger, barer, caféer och hotell. Servicehandeln har en försäljningsandel av ca 68 procent, medan dagligvaruhandeln svarar för ca 30 procent av försäljningen och restauranger m.m. för endast ca 2 procent av denna. Av den totala försäljningen utgör tobaken ca 33 procent av omsättningen på dagligvaror i servicehandeln och ca 4 procent av omsättningen på dagligvaror i dagligvaruhandeln. Automatförsäljning skall vara begränsad till lokaler dit underåriga inte äger tillträde (prop. 1995/96:228 s. 26). Antalet cigarettautomater uppskattas till ca 2 500 stycken.
Till de tobaksvaror som konsumeras räknas förutom varor sålda vid försäljningsställen inom landet även tobaksvaror införda från andra länder. Den legala införseln motsvarar några enstaka procent av den totala konsumtionen. När det gäller mängden illegalt införd tobak hänvisas till avsnitten 8.1.3 och 8.6.3. Som framgår är det osäkert hur stor den illegala införseln är. En bedömning av hur stor mängd av den illegalt införda tobaken som konsumeras i landet respektive transporteras till andra länder är ännu osäkrare. Utredningen har också erfarit att postorderhandeln med tobak fortfarande förekommer, dock att den en längre tid har varit mycket liten eller t.o.m. försumbar. Det totala försäljningsvärdet för tobaksvaror i landet kan ligga i den storleksklass, 17 miljarder kr, som Konsumentverket har uppskattat.
En allmän trend som SCB noterat när det gäller det totala antalet försäljningsställen i detaljhandel är att antalet minskar. Det kan därför förutsättas att även de butiker som saluför tobaksvaror blivit färre under senare år. Det totala antalet försäljningsställen för tobaksvaror bör trots allt vara åtminstone i den storlek som Konsumentverket uppskattat. En mycket stor del av den tobak som konsumeras säljs över disk i butikerna. Här avses försäljningen i livsmedelsbutikerna och servicehandeln. Utredningens underlag pekar på att antalet sådana butiker är ca 14 000. En förteckning som visar var dessa butiker är lokaliserade kommunvis finns i bilaga 6. Därtill kommer övriga försäljningsställen för tobaksvaror såsom restauranger, barer, caféer och hotell samt tobaksvaruautomater placerade på dessa försäljningsställen eller i butiker. Nyss nämnda övriga försäljningsställen har dock en tämligen liten betydelse för den totala försäljningsvolymen.
8.4. Marknadsföringen
8.4.1. Reklamen i broschyrer och utskick
För reklam i tryckta skrifter m.fl. skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen, TF, gäller att kommersiella annonser inte får förekomma (se närmare avsnitt 5.1.2). I annan marknadsföring skall näringsidkaren iaktta särskild måttfullhet. Utredningen har erfarit genom myndighetskontakter att lagstiftningen iakttas av de större aktörerna på marknaden. Såväl cigarettillverkarna som Swedish Match, som handhar distributionen av cigaretter, bedöms huvudsakligen ha en ansvarsfull marknadsföring i förhållande till gällande bestämmelser på området. Reseföretag som säljer tobaksvaror m.m. till sina resenärer i särskilda reklamutskick eller broschyrer kan använda bilder eller text som är tveksam med hänsyn till förbudet mot kommersiella annonser. Det gäller såväl företag som säljer flyg- som färjeresor till andra länder. De reklamutskick, ofta s.k. direktreklam, som enskilda näringsidkare inom detaljhandeln med tobak gör uppfyller ibland inte kraven.
8.4.2. Reklamen på Internet
Det är ett välkänt faktum hos Konsumentverket att reklam för tobaksvaror som riktar sig till svenska konsumenter förekommer på Internet. Sådan reklam kan ofta ha en gränsöverskridande karaktär. Ibland finns reklamen på tobaksbolagens webbplatser men det vanligast förekommande är att den finns på webbplatser som innehas av små aktörer. Reklamen är inte förbjuden och allmänhetens anmälningar om tobaksreklam på Internet behandlas av Konsumentverket med utgångspunkt från kraven på särskild måttfullhet. För närvarande finns ingen rättspraxis som belyser vilka gränser som gäller för marknadsföringen av tobaksvaror på Internet. Är det fråga om webbplatser som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens, YGL, skydd gäller naturligtvis andra principer, såsom förbud mot censur.
8.4.3. Marknadsföringen på eller vid försäljningsställen
Reklam är med vissa förbehåll tillåten på eller vid försäljningsställen och bl.a. skall näringsidkaren iaktta särskild måttfullhet (jfr 14 § andra stycket tobakslagen). Utredningens intervjuundersökning i ett litet urval kommuner tyder på att reklamen inte alltid överensstämmer med måttfullhetskravet. Kommunen har inte ansvaret för tillsynen över hur försäljningsställena gör reklam för tobak. De tillsynsansvariga handläggarna har dock möjlighet att bilda sig en viss uppfattning om tobaksreklamen på de försäljningsställen som de besöker. Merparten av kommunerna anser att påträngande tobaksreklam förekommer i endast liten utsträckning. Det är vidare i huvudsak små försäljningsställen, såsom kiosker och närbutiker som gör reklam för tobaksvaror. Det anses bero på att denna typ av försäljningsställen är mera beroende av inkomsten från tobaksförsäljningen än större butiker. Ett annat skäl anses vara att det lokalt kan finnas en överetablering av små närbutiker vilket leder till att konkurrensen om kunderna ökar.
Enligt tillfrågade kommuner utgörs tobaksreklamen oftast av olika typer av prisreklam, såsom reklam för billiga tobaksmärken eller uppgifter om styckpris för en limpa cigaretter. En gränskommun, Eda, uppger att denna typ av prisreklam är mycket vanlig i kommunen eftersom handlarna vill locka norska kunder att välja just deras butik. Tobaksreklamen är oftast handskriven, särskilt gäller detta prisreklamen. Några kommuner beskriver att det även är vanligt med en förtryckt bild på t.ex. en viss tobaksprodukt och att försäljningsstället själv fyllt i priset på varan. Prisreklamen är ofta placerad i butikernas skyltfönster. Iakttagelser finns även av skyltar med prisreklam för tobak placerade på gatan utanför butiker. Vid tobakstillsynen i Eda kommun under 2003 uppmärksammades ett par försäljningsställen som gjorde reklam för nya märken. I dessa fall utgjordes reklamen av skyltar på gatan och i skyltfönster med budskap om tobakens välsmakande och välgörande effekter. Även Solna kommun uppger att man sett avarter av reklam på ett antal försäljningsställen i samband med att nya märken introducerats.
Marknadsföringen av produkterna i övrigt åvilar huvudsakligen tobakstillverkarna. De tobaksbolag som representerar tobakstillverkarna har egna säljkårer som förser kunderna med reklam- och kampanjmaterial. Det kan vara vid personliga besök på säljstället eller genom att tobaksbolaget skickar kampanjmaterial
m.m. per post. I leveranser av cigaretter förekommer dock ibland kampanjmaterial, såsom påklistrade tändare eller en liten skylt avsedd för butiksdisken. Under pågående kampanjer besöker tobaksbolagens säljkårer kunderna, förser dem med kampanjmaterial och tar även upp order. Någon försäljning direkt från de stora cigarettillverkarnas upplag till återförsäljare i Sverige lär inte förekomma. Fronten på tobaksvaruautomaterna är också en reklamyta som kan nyttjas på restauranger m.m. för att exponera tobaksvaror. Två kommuner uppger i utredningens intervjuundersökning att man har haft problem med påträngande reklam i samband med att tobaksbranschen vill introducera nya produkter på marknaden.
För att introducera en ny produkt kan ett tobaksbolag se till att affärsidkarna i detaljistledet erbjuder bolagets vara till en kund. Det innebär att en kund som är i färd med att köpa en tobaksvara av visst märke erbjuds den tobaksvara som skall lanseras till ett lägre pris, s.k. switch. Denna marknadsföringsmetod är dock inte så vanlig numera. Mera vanligt förekommande är gratiserbjudanden, dvs. att den som vill köpa en dosa snus av sitt vanliga märke erbjuds att gratis få ytterligare en dosa snus av det märke som skall lanseras. Någon heltäckande beskrivning av vilka marknadsföringsmetoder som är tillåtna respektive otillåtna finns i dag inte i Konsumentverkets riktlinjer.
Annonsörsföreningen, som ingår i World Federation of Advertizers och är en intresseförening för reklamköpare i Sverige, anser att förslagen i Konsumentverkets rapport
23
är acceptabla. Det
är huvudsakligen förslaget om att reformera ordningen genom lagstiftning som föreningen vänder sig emot. Vidare behövs en övergångstid av det slag som föreslås i rapporten för att genomföra reklambegränsningen. Det är angeläget att en omställningstid iakttas när ett förbud mot utomhusreklam genomförs för att man skall kunna anpassa skyltningen till de nya villkoren under en övergångsperiod. Det som sägs i direktivet om begränsningar av reklamen på Internet är enligt föreningen bekymmersamt med tanke på överföringen av kommersiell information mellan företag i branschen (jfr artikel 3.2 direktivet).
Bolagen Philip Morris International och Gallaher Sweden, som också har deltagit i beredningen av Konsumentverkets rapport, anser att det är en omfattande uppgift för handeln att förändra sina
23
Konsumentverkets PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak.
reklamanordningar. Uppskattningsvis finns ca 7 000 skyltar med utomhusreklam. Ibland är butikens namn och ett tobaksvarumärke integrerade i en skylt. Det är viktigt att de regler som beslutas skapar en god förutsägbarhet. Man skall från tobaksbolagens sida kunna avgöra på förhand vilken kommunikation med kunderna som är tillåten respektive otillåten.
8.4.4. Tobaksfester
En särskild form av marknadsföring är av tobaksbolag arrangerade releasepartyn m.m. i samarbete med exempelvis lokala restauranger, s.k. tobaksfester. Marknadsdomstolen har i en dom år 2002 förbjudit tobaksfest er vid vite.
24
Under åren 2000 och 2001
lanserade ett tobaksbolag (nuvarande Gallaher Sweden AB) två nya cigarettmärken på den svenska marknaden. Med anledning härav arrangerade tobaksbolaget fester på flera platser i landet för unga personer. – Marknadsdomstolen konstaterade att festerna på ett mycket tydligt sätt hade framhävt de aktuella cigarettmärkena. Vad särskilt gällde utbjudandet av cigaretter till ett starkt rabatterat pris så fann domstolen med hänsyn till de omständigheter under vilka denna försäljning skett att denna blev att jämställa med provutdelning under otillåtna former. Sammanfattningsvis fann Marknadsdomstolen att arrangemangen stred mot de krav på särskild måttfullhet som gäller enligt tobakslagen och Konsumentverkets riktlinjer (KOVFS 1998:7).
Enligt Konsumentverket har det under år 2003 och hittills under 2004 inte gjorts några nya iakttagelser om tobaksfester.
8.4.5. Sponsring
Sponsring från tobaksbolag är ovanlig i Sverige och på senare år har det inte gjorts några återkommande iakttagelser om sponsrade evenemang. En förklaring som lämnats är att tobaksbolagens produkter ofta inte kan få det slag av exponering som man önskar. Bl.a. måste marknadsföringen motsvara krav på särskild måttfullhet. En motprestation i form av ett reklamvärde är dessutom normalt en förutsättning för att sponsorsutgiften skall vara en avdragsgill driftskostnad i inkomstslaget näringsverksamhet
24
Marknadsdomstolens dom den 26 november 2002, dnr B 7/01 (MDA 2002:29).
(jfr Regeringens skrivelse 2003/04:175 Avdrag för s.k. sponsring, s. 4 och Regeringsrättens avgöranden RÅ 2000 ref. 31 I och II). Redan på denna grund blir sponsring inte kommersiellt intressant, särskilt som Sverige i sig är en förhållandevis liten marknad. Många gånger har dessutom exempelvis idrottsföreningar egna riktlinjer för vilken form av sponsring man godtar. Dessa riktlinjer utesluter ofta bidrag från cigarettillverkare m.fl.
8.5. Kommunernas tillsyn
8.5.1. Tillsynens omfattning
Den omedelbara tillsynen över att tobakslagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av kommunala nämnder. Tillsynen gäller bl.a. att tobaksvaror säljs eller lämnas ut endast till den som har fyllt 18 år respektive att näringsverksamhet med försäljningen av tobaksvaror till konsumenter anmäls (19 § tobakslagen i förening med 12 och 12 a §§ samma lag). Socialstyrelsen, den dåvarande centrala tillsynsmyndigheten på området, lät år 1998 genomföra en studie av hur tillsynen organiserats och fungerar (prop. 2001/02:64 s. 46). Resultaten visade att tillsynen skedde med varierande intensitet på såväl läns- som kommunnivå. Det noterades bl.a. att merparten av kommunerna vid det tillfället (77 procent) inte hade något register över försäljningsställen för tobak i kommunen. Kommunerna beskrev också att det ofta saknades tillräckliga resurser för ett effektivt tillsynsarbete.
Statens folkhälsoinstitut har genomfört riktade utbildningsinsatser gentemot bl.a. kommunerna om åldersgränsen för köp av tobak. Till exempel har ett informationsmaterial riktat till handeln och till kommunala handläggare tagits fram i samarbete med Alkoholkommittén. En handbok för tobaksfrågor, motsvarande Handbok Alkohollagen, är också under utarbetande.
Enligt Folkhälsoinstitutet har något fler än hälften av kommunerna (151 kommuner) under år 2002 besökt försäljningsställen i informations- eller kontrollsyfte, när det gäller tobakslagens bestämmelser om åldersgräns vid tobaksförsäljning. Sammanlagt besökte kommunerna ca 3 300 försäljningsställen. Motsvarande siffror för 2003 är att närmare 70 procent av kommunerna (199 kommuner) uppger att de har besökt försäljningsställen i
informations- eller kontrollsyfte. Sammanlagt besökte kommunerna 5 514 försäljningsställen år 2003 .
25
8.5.2. Iakttagelser från kommunernas tillsynsarbete
Kommunernas tillsynsbesök
Alla de sex kommuner som har deltagit i utredningens intervjuundersöknin g
26
uppger att de har upprättat ett register över
försäljningsställen som säljer tobak. De har som mål att göra minst ett tillsynsbesök per försäljningsställe och år. Dessa kommuner anser själva att man lever upp till sina mål, och i ett par fall uppger man att man ofta hinner med ett till två besök utöver detta. Några kommuner nämner att de hinner besöka alla försäljningsställen som säljer livsmedel och alkohol, eftersom denna tillsyn sker i samband med annan tillsyn som kommunen ansvarar för, men att de ibland har svårt att hinna med tillsynen på andra försäljningsställen. På Folkhälsoinstitutets enkät för 2004 rörande kommunernas tillsyn enligt tobakslagen svarar alla kommunerna i intervjustudien jakande på frågan om kommunen besökt försäljningsställen i informations- och/eller kontrollsyfte gällande tobakslagens bestämmelser om åldersgräns vid försäljning av tobak.
27
Flera
kommuner pekar på att det inte finns någon tid över att försöka söka upp försäljningsställen som inte anmält sin tobaksförsäljning till kommunen. Alla kommuner uppger att de vid dessa årliga tillsynsbesök försöker få ett samtal med butikens ägare och någon kommun talar även med de anställda. Man informerar om tobakslagen samt delar ut broschyrer och etiketter rörande 18årsgränsen för tobaksförsäljning.
Fem av sex kommuner uppger att de gjort tillsyn med speciell inriktning de senaste två åren. I tre av dessa fall handlar det om att kommunen, på olika sätt, fått information om missförhållanden på ett eller flera försäljningsställen i kommunen/stadsdelen. Någon kommun har genomfört tillsynsåtgärder för försäljningsställen som ligger i närheten av skolor.
25
Länsrapport 2002. Rapport 2003:52. Staten folkhälsoinstitut 2003, jämförd med preliminära uppgifter från Folkhälsoinstitutets enkätundersökning för 2003.
26
Bilaga 5.
27
Antal besök per kommun som uppges i enkätsvaren för 2002: Eda (23 st.), Göteborg (500 st.), Solna (80 st.), Sundsvall (4 st.), Västerås (ca 50 st.) och Örkelljunga (3 st.). Dessa svar skiljer sig något från de svar kommunerna gav i intervjustudien.
Provköpsstudier
Två kommuner, Solna och Göteborg, har uppgett att de har gjort provköpsstudier. Solna har de senaste fyra åren genomfört tre sådana studier. Årets studie genomfördes i februari 2004. Ungdomarna var arton år när studien genomfördes, men hade inte med sig legitimation med vilken de kunde styrka att de hade den lagliga åldern för att handla tobaksvaror. Av 56 butiker som anmält tobaksförsäljning ingick 38 butiker i studien och 26 av dessa 38 butiker sålde tobak till ungdomarna. Det var endast tolv av 38 butiker, dvs. 32 procent av butikerna, där expediten frågade ungdomarna om legitimation. I inget fall då ungdomarna tillfrågades om legitimation fick de köpa tobak. I tre butiker tillfrågades ungdomarna om sin ålder och tilläts efter det att de svarat att köpa tobak utan att visa legitimation.
28
I Göteborg har
kommunen genomfört en liknande studie. Under våren 2004 företogs provköp i två stadsdelar och i sammanlagt ca 180 butiker av olika storlekar. Upplägget liknade den studie som genomförts i Solna. Preliminära resultat visar att legitimationskontroll i genomsnitt företogs i sju av tio butiker, men också att det förelåg stora lokala variationer. I ett fåtal fall sålde butiker tobaksvaror trots att legitimation inte uppvisades.
Solnas studie gav vid handen att det var de mindre butikerna med en till två kassor som upprätthöll legitimationskravet bäst. Resultatet var sämre för försäljningsställen som hade tre eller fler kassor. Brister av det slaget anses kunna bero på att stora butiker har en hög personalomsättning, vilket försvårar utbildningen av personalen. Det går dock ofta inte att urskilja någon speciell typ av försäljningsställe som brister i efterlevnaden av 18-årsgränsen. Som en generell iakttagelse noteras att det kan vara lokaliseringen av försäljningsstället som avgör om bestämmelserna efterlevs. Försäljningsställen som ligger i närheten av skolor har naturligt nog ett efterfrågetryck från minderåriga. Kunskapen om bestämmelserna i tobakslagen hos ägarna av dessa försäljningsställen kan vara låg. Även små närbutiker kan därför ha svårt med efterlevnaden av 18-årsgränsen. Att fråga om legitimation av rätt kunder kräver en viss vana och det är därför ofta värdefullt att butiken har erfarna expediter. Ingen av kommunerna i
28
”Uppföljning av inköpsförsök av folköl och tobak i Solna stad februari 2004”, Socialförvaltningen, Solna stad, Ann Gotting-Veide.
utredningens intervjuundersökning anser dock att det är vanligt förekommande att minderåriga personer själva säljer tobak.
Förelägganden och förbud
Kommunerna har i utredningens intervjuundersökning tillfrågats om vilka förelägganden eller förbud som kommunen meddelat enligt 20 § tobakslagen, samt om dessa i så fall har förenats med vite. Två kommuner av de sex kommuner som intervjuats, Örkelljunga och Västerås, har meddelat förbud om försäljning av tobak. Handläggaren i Örkelljunga kommun uppger att föreläggandet var förenat med vite. Svaren på Folkhälsoinstitutets kommunenkät för 2003 tyder på att förelägganden eller förbud enligt tobakslagen förekommer mycket sällan. Endast tre kommuner har svarat ja på frågan och två av dessa kommuner har alltså ingått i utredningens intervjuundersökning, nämligen Västerås och Örkelljunga kommuner. Den tredje kommunen är Svalövs kommun.
Lagföring för brott mot tobakslagens bestämmelser
Ingen av de sex kommunerna i intervjuundersökningen uppger att de känner till någon försäljare inom detaljhandeln i kommunen som blivit åtalad eller som har godkänt strafföreläggande för brott mot tobakslagens förbud att sälja tobak till minderåriga 2003. Däremot uppger tre av de sex kommunerna som medverkat i intervjustudien att de känner till någon försäljare inom detaljhandeln i kommunen där överträdelsen bedömts som ringa gällande brott mot tobakslagens förbud att sälja tobak till minderåriga. Svaren på Folkhälsoinstitutets kommunenkät för 2003 visar att endast tre kommuner i riket känner till ärenden om åtal respektive godkända strafförelägganden för brott mot tobakslagens bestämmelser om försäljning till minderåriga. Dessa tre kommuner är Härjedalen, Hörby och Katrineholm. Det föreligger dock ett visst bortfall eftersom endast 230 (av 290) kommuner har besvarat frågan. Ett tiotal kommuner har lämnat uppgifter om ett eller flera fall där överträdelsen har bedömts som ringa.
8.6. Smuggling och olaglig handel
8.6.1. Allmänt om den illegala handeln med tobaksvaror
29
Tobaksvaror förs in till Sverige illegalt från ett flertal länder innanför och utanför EU. Illegal införsel (nedan enkelt benämnd smuggling) av cigaretter sker huvudsakligen från Polen, Ryssland och de baltiska länderna. Smuggling förekommer även från Ukraina och Vitryssland. Smuggling förekommer både i direkttrafiken från dessa länder och via andra länder, såsom Finland, Tyskland och Danmark. Cigaretterna är avsedda för en svart marknad i Sverige, eller för vidare transport och införsel till andra länder. Sverige används alltså som transitland för smuggling till andra länder. När det gäller smugglade tobaksvaror som förts in till eller transporterats genom Sverige så har det hittills till mycket stor del varit fråga om cigaretter. Det förekommer dock mindre beslag av andra tobaksvaror, såsom röktobak. En betydande del av de cigaretter som upptäcks i Sverige bedöms vara avsedda för försäljning i Storbritannien, Norge m.fl. västeuropeiska stater. Det s.k. smuggeltrycket mot Sverige anses ha ökat de senaste åren.
Merparten av cigaretterna är illegalt tillverkade och varumärkesförfalskade. Hittills gjorda beslag avser cigaretter med ofta oklart ursprung som saluförs i landet med kända varumärken som Prince, Marlboro och Level. Cigarettaskarnas varningstexter har hittills varit utformade på andra språk än svenska. Det varierar hur väl utförda de förfalskade förpackningarna är. Även kvaliteten på cigaretterna varierar. Ibland är plagiaten i alla avseenden mycket välgjorda.
8.6.2. Införsel, transport och försäljning av smuggelcigaretter
Enligt uppgifter från Tullverkets analysenhet och Statens folkhälsoinstitut avser en mycket stor del av smugglingen cigaretter med förfalskade varumärken. De pirattillverkade cigaretterna ser ut att vara välkända märken men tillverkas i illegala fabriker. Sådana fabriker har påträffats i Kina, Ryssland, Baltikum och Belgien. Cigaretter med förfalskade varumärken säljs i förpackningar som är svåra att skilja från originalen. Om det verkliga innehållet i produkten kan konsumenten inte bilda sig någon uppfattning.
29
Uppgifter från Tullverkets analysenhet.
Försäljningen kan ske i små livsmedelsbutiker och hos tobakshandlare som på detta sätt kan sälja cigaretter som är betydligt billigare än konkurrenternas.
En orsak till att transitering förekommer är det geografiska läget. Sverige ligger mellan avsändar- och mottagarländer. Genom att frakta godset genom Sverige kan man dölja ursprunget. En last märkt med Sverige som avsändarland betraktas som mindre angelägen att kontrollera än en last som kommer från ett land där det förekommer illegal cigarettproduktion.
Smuggelcigaretterna kommer i olika slags transporter och bl.a. med långtradare och lastfartyg. Prisnivån är inte den enda faktor som styr smugglingens storlek. Den styrs i stället av ett komplicerat samspel mellan olika faktorer i flera länder. Internationellt samarbete mellan länders tullmyndigheter bedrivs för att komma åt organiserad smuggling. I bl.a. England och Tjeckien används redan specialutbildade hundar som söker upp smuggelcigaretter i fraktsändningar.
I utredningens intervjuundersökning
30
har kommunerna
Göteborg och Sundsvall uppgett att respektive kommun har problem med smuggeltobak. I Göteborg tror man att förekomsten av smuggeltobak beror på att Sverige är ett transitland för tobak som transporteras från kontinenten och har Oslo som slutdestination. I Sundsvall uppger man gängkriminalitet som den stora orsaken till smuggeltobakens utbredning. Kommunen antar även att förekomsten kan bero på att tobaken transporteras vidare från Sundsvall till övriga Norrland och att staden är en transitort för tobakssmuggling från Östeuropa till Norge. Kommunen och Tullverket samarbetar kontinuerligt för att kartlägga hur tobaken smugglas. I samarbete med polisen har Sundsvalls kommun gjort tillslag mot ett antal restauranger, men hittills har inte dessa tillslag givit något resultat.
8.6.3. Närmare om smugglingens omfattning och karaktär
I resandetrafiken smugglas cigaretter av privatpersoner som inte sällan för in så stora mängder som går att bära med sig eller gömma i en personbil. Det rör sig i regel om maximalt 20 000 cigaretter per restillfälle. En annan form av smuggling förekommer i godstrafiken. Det kan vara fråga om att en chaufför på eget initiativ eller
30
Bilaga 5.
på uppdrag av någon annan person gömmer cigaretterna bland övriga varor och planerar att ta ut dem ur lasten någonstans efter vägen mot destinationsorten. Dessa cigarettpartier kan bestå av 100 000 – 1 000 000 cigaretter per tillfälle. En tredje form av smuggling är mera väl organiserad och bedrivs av grupperingar med ett utvecklat kontaktnät. Huvudaktörerna är personer med någon form av utländsk anknytning som samarbetar med personer bosatta i Sverige. Ofta sköter de utländska aktörerna inköp, paketering och smuggling medan de i Sverige bosatta personerna tar hand om omlastning, försäljning och distribution till detaljister inne i landet. Man kan använda sig av olika sätt att dölja smugglingen. Det förekommer s.k. täcklaster, förfalskade dokument, förfalskade tullstämplar och fiktiva företagsnamn. Man anlitar etablerade transportföretag vars chaufförer inte sällan är ovetande om att det döljer sig ett illegalt parti cigaretter i lasten. Utmärkande är även att kontaktnätet omfattar inte bara transportföretag utan även tillverkare och distributionskanaler. Man har goda kunskaper om kontrollmyndigheter, tullrutiner och det som kännetecknar den legala handeln. När dessa grupperingar smugglar tobaksvaror kan partierna uppgå till 1 – 4 miljoner cigaretter. Enligt en grov uppskattning av Tullverket förs mellan 400 och 700 miljoner cigaretter in illegalt till Sverige.
31
Enligt skattningar av Brottsförebyggande rådet (BRÅ) omfattade den svenska smuggelmarknaden 1996 omkring 150 – 200 miljoner cigaretter. Det motsvarade ca 2 procent av totalmarknaden vilket bedömdes vara lågt i ett europeiskt perspektiv. Under våren 1998 beräknades smugglingen ha ökat till ungefär 5 procent enligt samma källa. Det uppskattades att 20 procent av totalmarknaden för cigaretter våren 1998 kom från taxfreehandel.
32
8.6.4. Ingripanden mot smugglingen
Under åren 1970–1995 översteg tullmyndigheternas årliga beslag aldrig 6 miljoner cigaretter. Sedan 1997 har beslagen av cigaretter varit markant högre än tidigare år. Antalet beslagtagna cigaretter har därefter pendlat i intervallet 27 – 48 miljoner cigaretter under åren 1997–2002. Sverige har använts som transitland av cigarett-
31
Tullverket; ”PM om cigarettsmuggling från andra EU-länder”, 2004-04-19. Enligt Tullverket är uppgifterna om illegal införsel relevanta fortfarande augusti 2004.
32
LGW Persson, Kontrollnivå och lönsamhet vid cigarettsmuggling, Stockholm 1999.
smugglare och år 2001 uppskattades 45 procent av beslagen ha varit ämnade för den engelska marknaden. Det finns dessutom en oregistrerad konsumtion som utgörs av privat införda tobaksvaror. Det kan då vara fråga om antingen legalt införda tobaksvaror eller varor som omfattas av småskalig smuggling.
33
Sedan mitten av 1990-talet gör alltså Tullverket årliga beslag av smuggelcigaretter som stabilt ligger på en högre nivå än tidigare år. Under 2003 beslagtogs rekordmånga cigaretter, nämligen 74,1 miljoner cigaretter vilket är den högsta siffran för ett enskilt år. I statistiken ingår det rekordstora beslaget på ca 29 miljoner cigaretter i Stugsund som fanns ombord på ett ryskt lastfartyg. Utan det beslaget hade den totala mängden cigaretter varit ungefär lika många som beslagtogs åren 1998, 2000 och 2001. Under år 2003 handlade Tullverket mer än 2 600 fall av smuggling av cigaretter.
34
Enligt Tullverkets och Rikspolisstyrelsens gemensamma rapport om den organiserade brottsligheten i Sverige har elva grupperingar upptäckts som ägnar sig åt organiserad cigarettsmuggling. Åtta av dessa grupperingar bedöms ha varit aktiva under år 2003. Därtill har Tullverket registrerat ytterligare ett antal fall av organiserad och storskalig brottslighet med anknytning till cigarettsmuggling.
8.6.5. Vilka brott kan bli aktuella?
Införsel från länder utanför EU
Illegal införsel av cigaretter från länder utanför EU utgör ett brott mot lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) i form av s.k. tullbrott (8–11 §§). För att det skall vara fråga om ett tullbrott förutsätts dock att handlingen eller underlåtenheten har samband med tullbehandlingen och att det är fråga om undandragande av tull, annan skatt eller avgift som Tullverket skall besluta (närmare avsnitt 6.3.6). När det gäller införsel av obeskattade cigaretter från tredje land finns möjlighet att ingripa mot andra aktörer än dem som svarat för införseln. Hanteringen av insmugglade cigaretter (t.ex. lagring, paketering, transport och
33
Drogutvecklingen i Sverige Rapport 2003, Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, s. 158–160.
34
Tullverket; ”PM om cigarettsmuggling från andra EU-länder”, 2004-04-19, PM om ”Tullverkets förslag till åtgärder i anledning av EU:s utvidgning den 1 maj 2004”och uppgifter från analysenheten.
försäljning) utgör således olovlig befattning med smuggelgods. Det torde åvila åklagare att bevisa att ett visst parti av cigaretter inte utgör gemenskapsvara för att kunna styrka ett åtal gällande tullbrott eller olovlig befattning med smuggelgods (jfr Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 18 mars 2004 i mål nr B 1236-03, DB 2079). Sedan år 2003 kan även brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljor (LPK) komma i fråga.
Införsel från andra EU-länder
Tullbrott eller olovlig befattning med smuggelgods kan inte komma i fråga vid införsel från andra EU-länder. Det kan i stället bli fråga om skattebrott eller olovlig förflyttning av punktskatteplitiga varor i vissa situationer.
EU utvidgades till nya länder den 1 maj 2004. Cigaretter har tidigare under flera år smugglats till Sverige från några av dessa nya EU-länder. Införseln får övervakas med stöd av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen, som gäller kontroller vid inre gräns inom EU (se avsnitt 6.3.5). Tullverket får med stöd av denna lag endast kontrollera att åldersgränsen i 13 § tobakslagen iakttagits. Kommersiell införsel får ske av cigaretter som utgör gemenskapsvara, dvs. cigaretter som har tillverkats inom EU eller som i vederbörlig ordning importerats till EU. Det föreligger för sådana varor inte någon generell anmälningsskyldighet för tullbehandling vid införsel till Sverige. För vissa länder finns införselbegränsningar, se avsnitt 6.3.4.
När det gäller införsel av obeskattade cigaretter från tredje land finns som tidigare framhållits möjlighet att ingripa mot andra aktörer än dem som smugglat cigaretterna. Någon motsvarande möjlighet att ingripa finns inte om den illegala införseln har skett från ett annat EU-land. Ett eventuellt skatteundandragande får beivras enligt skattebrottslagen (1971:69). Införsel av i Sverige obeskattade cigaretter från andra EU-länder kan alltså lagföras som skattebrott enligt skattebrottslagen. Brister vad gäller ledsagardokument, säkerhet för skattens betalning m.m. kan bedömas som olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor enligt LPK. Kontroll kan enligt den lagen endast ske under transporten och vid
lastning. Transportkontroll kan f.ö. aldrig genomföras i en lokal (jfr prop. 1997/98:100 s. 185).
9. Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag
9.1. Uppdraget
Av utredningens direktiv framgår att utredningen har till uppgift att lämna förslag till det nationella genomförandet av dels WHO:s ramkonvention om tobakskontroll, dels det nya EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring av tobaksvaror (2003/33/EG). Därutöver har till utredningen överlämnats EG-rekommendationen om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll (2003/54/EG). Utredningen skall dessutom närmare överväga Konsumentverkets förslag om stopp för utomhusreklam för tobak.
Utredningens uppdrag omfattar alltså inte någon allmän översyn av tobakslagen, vilket för övrigt inte heller hade varit möjligt med hänsyn till den synnerligen korta utredningstiden. Utredningen har mot den angivna bakgrunden främst inriktat arbetet på sådana frågor där ramkonventionen eller EG:s rättsakter kan motivera ändringar i tobakslagen eller andra lagar av betydelse för tobakskontrollen. Utredningen har också särskilt uppmärksammat om det effektiva genomförandet av förpliktelserna motiverar förändringar av myndighetsansvar eller organisation. Det koncentrerade utredningsarbetet medför med nödvändighet att vissa områden måste behandlas tämligen summariskt i motivtexten och att läsaren kanske inte finner svar på alla detaljfrågor som kan ställas. Detta kan bara beklagas. Enligt utredningens mening torde dock flertalet av de tillämpningsfrågor som kan tänkas uppstå komma att påpekas och belysas under remissbehandlingen.
Det nu anförda hindrar inte att utredningen ansett sig kunna påtala vissa andra problem på området vilka uppmärksammats under arbetets gång men som faller utanför utredningens eget uppdrag. Några sådana tas upp i det följande. Det ankommer på
regeringen att bedöma om och när detta motiverar utredningsåtgärder.
Allmänt kan vidare sägas att Sverige har en utvecklad tobakspolitik som spänner över samtliga de rättsområden som tas upp i ramkonventionen. Det nationella genomförandet av konventionen medför därför inga stora förändringar för Sveriges del. Konventionen motiverar dock skärpningar och förtydliganden av en del bestämmelser i tobakslagen. Det kan visserligen hävdas att inte alla av de föreslagna ändringarna är absolut nödvändiga, då konventionen ger visst tolkningsutrymme när det gäller det nationella genomförandet. Utredningen har emellertid ansett sig böra ta fasta på utredningsdirektivets anvisning om att utgå från det högsta möjliga skyddet för människors hälsa och om att särskilt beakta skyddet för barn och unga. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att förslagen bör präglas av en hög ambitionsnivå och att sådana artiklar i konventionen som tillmätts stor betydelse under förhandlingarna så långt som möjligt bör återspeglas i svensk lagstiftning.
Slutligen bör framhållas att stora och viktiga delar av en nationell tobakspolitik ligger utanför det egentliga lagstiftningsområdet. Dit hör t.ex. tullens, polisens och skattemyndigheternas verksamhet för att beivra brott samt de olika insatser för upplysning, information och annan förebyggande verksamhet som görs bl.a. av landsting och kommuner och inte minst frivilligorganisationer. Vilka resurser som kan avsättas härför är inte utredningens sak att avgöra. Utredningen vill dock understryka att också dessa aspekter utgör viktiga delar av den samlade tobakskontroll som ramkonventionen skall främja och att även de måste ges erforderlig uppmärksamhet i den framtida planeringen.
Vissa frågor om det samlade nationella ansvaret för tobakskontrollen tas upp i det följande.
9.2. WHO-konventionen
Inledningsvis skall erinras om att konventionen är resultatet av flera års förhandlingar vari närmare 200 stater deltagit. Förhandlingarna präglades av stort engagemang från många delegationer och det framlades en mängd olika förslag utifrån nationella behov och varierande rättsliga utgångspunkter. Mycket av förhandlingsarbetet kom därför att inriktas på att finna en ”minsta gemensam
nämnare” för merparten av förslagen. Det är uppenbart att man i detta läge ofta måste kompromissa om den exakta utformningen av texten. Det bör också framhållas att den rättsliga begreppsbildningen skiljer sig mycket mellan olika länder och mellan olika språk. Det var därför nödvändigt att sträva efter sådana uttryckssätt i konventionen som skulle kunna förstås och vara relevanta i alla deltagande länder, trots deras mycket olikartade rättsliga traditioner och varierande behov av lagstiftning.
Konventionen är på grund av det anförda ofta formulerad i allmänna ordalag och ger också i de flesta fall stor frihet för staterna att själva bedöma om och i så fall vilka åtgärder som behöver genomföras för deras del. Det är därför inte meningsfullt att försöka göra en alltför exakt uttolkning av konventionens uttryckssätt, som dessutom inte alltid är helt desamma i de olika språkversionerna. Utredningen har därför haft som allmän utgångspunkt att det i första hand är konventionens syfte med respektive bestämmelse som skall uppnås och att detta skall genomföras på ett sätt som passar in i det nationella rättsliga systemet. Det bör dessutom erinras om att det ofta finns ett samband mellan olika konventionsbestämmelser – det är ju en sammanhållen tobakskontroll som eftersträvas – vilket gör att en bestämmelse kan behöva läsas i ljuset av andra delar av konventionen.
Konventionen täcker dessutom vitt skilda sakområden, där de åtgärder som åsyftas är av mycket olika slag och berör såväl statliga som andra myndigheter samt organisationer, arbetsgivare m.fl. En hel del av den berörda verksamheten är inte närmare författningsreglerad utan ansvaret vilar på t.ex. Tullverket när det gäller arbetet mot smuggling eller på sjukvårdshuvudmännen när det gäller tobaksavvänjning. Konventionen aktualiserar i sådana fall inga förslag från utredningens sida, utan det får bli en senare politisk fråga att avgöra vilken prioritet tobakskontrollen skall ges i förhållande till andra samhällsbehov.
Konventionen aktualiserar vidare ett fortsatt internationellt samarbete med bl.a. utarbetande av protokoll innehållande närmare bestämmelser för vissa sakområden. Hur dessa frågor skall hanteras är en fråga för regeringen och utredningen går inte närmare in härpå. Detsamma gäller hur det i konventionen förutsatta biståndet till utvecklingsländer och länder med övergångsekonomi skall genomföras. I avsnitt 7.3 har lämnats en redogörelse för bistånd som kan lämnas genom EU:s biståndsprogram och för Sida:s verksamhet. Det får förutsättas att tobakskontroll i framtiden
kommer att ges en högre prioritet inom ramen för sådan biståndsverksamhet.
9.3. EG:s rättsakter
De båda rättsakter för vilka utredningen har att lämna förslag till nationellt genomförande gäller båda marknadsföring av tobaksvaror (rekommendationen tar också upp vissa andra frågor). De skall ses i ljuset av det tidigare EG-direktivet om tobaksreklam, vilket ogiltigförklarades av EG-domstolen (se avsnitt 3.2). Domstolens dom har haft avgörande betydelse för det nya direktivets utformning. Det nya direktivet, som är tvingande, tar upp sådana reklam- och marknadsföringsåtgärder som accepterades av EG-domstolen, nämligen åtgärder med potentiellt gränsöverskridande effekt. Marknadsföringsåtgärder som huvudsakligen berör nationella förhållanden regleras i stället i rekommendationen, vilken ger medlemsstaterna en betydligt större frihet vid genomförandet.
Direktivet och rekommendationen skall också ses mot bakgrund av den samtidigt pågående förhandlingen i WHO om ramkonventionen. Artikeln om reklam var en av de svåraste att komma överens om i WHO-förhandlingen samtidigt som det var en av de viktigaste i konventionen. Det var därför mycket angeläget för EU att komma till en gemensam ståndpunkt i reklamfrågan. Direktivet och rekommendationen utgör denna gemensamma ståndpunkt och lades till grund för EU:s agerande i WHO-förhandlingen. Den slutliga konventionstexten har bedömts förenlig med EG-rätten, dvs. i detta fall det nya direktivet och rekommendationen.
Utredningen anser mot denna bakgrund att man bör kunna utgå från att det inte finns några egentliga motsättningar mellan å ena sidan WHO-konventionen och å andra sidan reklamdirektivet, trots olika principiell utformning och vissa skillnader t.ex. i fråga om definitionerna. Det är samma företeelser som lyfts fram i båda dokumenten, även om konventionen täcker in ett bredare område än direktivet (jfr ovan). Enligt utredningens mening är det därför rimligt att vid det nationella genomförandet tolka konventionen och direktivet på likartat sätt.
Slutligen skall erinras om att Sverige under förhandlingen om det nya reklamdirektivet starkt markerat att regleringen inte får komma i konflikt med svenska grundlagsregler (TF och YGL, se
vidare nedan). Den svenska inställningen mötte förståelse och godtogs av EU-kommissionen. I direktivets preambel (nr 18) anges också att direktivet särskilt avser att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet. Ehuru det inte klart framgår av direktivets text får därför förutsättas att konstitutionella begränsningar till skydd för yttrandefriheten respekteras vid genomförandet.
9.4. Reklam, marknadsföring och sponsring
Som tidigare nämnts var detta det avsnitt i WHO-konventionen som diskuterades mest under förhandlingarna. Det rådde en bred internationell enighet om att restriktioner på detta område var en av de absolut viktigaste delarna i en effektiv tobakskontroll. Det var samtidigt det avsnitt som var svårast att komma överens om på grund av de olikartade situationerna, såväl faktiskt som rättsligt, i de olika länderna. Det stod dock tidigt klart att konventionsbestämmelserna måste ge utrymme för att ta hänsyn till eventuella konstitutionella begränsningar. Detta var viktigt för Sveriges del, med hänsyn till regleringen i TF och YGL (se avsnitt 4.1 och 4.2). Konventionen kräver alltså inte några ändringar i grundlag. Man kan uttrycka det så att konventionen förutsätter att varje stat går så långt den kan inom ramen för sin konstitution.
EG-direktivet gör som ovan nämnts inget undantag för konstitutionella begränsningar. På de skäl som anförts ovan bör dock direktivet, trots dess generella avfattning, i denna del kunna tolkas på samma sätt som konventionen.
Utredningen har mot den angivna bakgrunden strävat efter att utforma en svensk reglering för begränsning av tobaksreklam som i princip går så långt som TF och YGL tillåter och alltså inte förutsätter någon grundlagsändring. Beträffande de media som skyddas av TF eller YGL föreslås ett generellt förbud mot kommersiella annonser. Detta innebär en skärpning jämfört med nuvarande regler, som inte omfattar t.ex. filmer och videogram.
Beträffande annan reklam och marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter föreslås, efter modell av konventionens reklamartikel, ett i princip totalt förbud. Härigenom uppfylls även direktivets krav och viktiga delar av rekommendationen. Begränsningen till marknadsföring som riktar sig till konsumenter anges visserligen inte i konventionen, men får anses ligga i syftet med bestämmel-
serna, nämligen att motverka att människor inleder eller fortsätter ett tobaksbruk. För denna tolkning talar även att direktivet undantar branschtidskrifter o.d. Som tidigare nämnts har någon motsättning mellan de båda dokumenten inte ansetts föreligga.
Ett undantag som är nödvändigt att göra gäller spridning av tryckta skrifter och tekniska upptagningar som skyddas av TF respektive YGL. Rätten till sådan spridning är grundlagsskyddad och kan inte inskränkas genom ett allmänt förbud mot marknadsföring av tobak. Detta undantag torde visserligen bli av begränsad betydelse. Det kan dock bli aktuellt t.ex. vid utdelning av tryckta reklamblad.
Ett ytterligare undantag gäller kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror. Sådan reklam når endast dem som redan är konsumenter och vill köpa tobak. Från tobaksköparens synpunkt kan sådan marknadsföring fylla en informativ funktion. Det ter sig dessutom rimligt att inte helt hindra en varumärkeshavare från att utnyttja varumärket (jfr avsnitt 4.1.1 och 6.1). Vad gäller detaljhandeln uppkommer ingen konflikt med konventionen eller direktivet om ett sådant undantag införs.
Det kan tilläggas att undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen självklart måste tolkas restriktivt eftersom huvudregeln är att reklam och marknadsföring för tobaksvaror till konsumenter inte alls är tillåten. Aggressiv eller påträngande marknadsföring kan inte accepteras, liksom inte heller marknadsföring som är ägnad att uppmuntra till bruk av tobak eller till ökad konsumtion. Gratisutdelning av tobaksvaror, erbjudanden om olika förmåner m.m. vid köp av tobaksvaror får anses ha sådan karaktär och faller alltså utanför det nu angivna undantaget. Marknadsföringsåtgärder som appellerar till barn eller ungdomar kan över huvud taget inte anses tillåtna med hänsyn till den åldersgräns som gäller för inköp av tobaksvaror, oavsett om marknadsföringen sker inne på försäljningsställen. I sammanhanget kan anmärkas att marknadsföring av leksaker och godis som liknar tobaksvaror i syfte att främja en tobaksvara eller tobaksbruk självfallet omfattas av förbudet. Om en vara anses ha sådan karaktär men säljs utan något som helst samband med tobak kan försäljningen dock inte anses falla under tobakslagstiftningen.
Beträffande försäljning genom Internet är det tveksamt om framför allt direktivet kan anses ge utrymme för tobaksreklam t.ex. på hemsidor där tobaksvaror bjuds ut till försäljning. Sådana försäljningsplatser skiljer sig i betydande grad från detaljhandel i
allmänhet. Utredaren gör den bedömningen att Internet är ett sådant medium som kan nå en bred allmänhet och som därför bör omfattas av ett generellt reklamförbud i den mån det inte är fråga om sådana överföringar och tekniska upptagningar som omfattas av YGL. Visst utrymme torde finnas för branschmeddelanden även via Internet, under förutsättning att de inte är tillgängliga annat än för dem har viss kod, password eller liknande.
Det bör tilläggas att utredaren inte uppfattar vare sig konventionen eller direktivet som att ren köpinformation skulle anses utgöra reklam och därmed vara förbjuden. Neutral information om att man säljer tobaksvaror måste godtas, liksom varulistor, prislistor och liknande (se även avsnitt 5.2.4).
En fråga gäller om det – med de undantag som föreslås från det totala förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror – finns skäl att införa i konventionen omnämnda föreskrifter om varningstexter i samband med reklam. Sådana varningstexter kan dock i praktiken bara genomdrivas vad gäller prefabricerad reklam, företrädesvis kommersiella annonser. Då kommersiella annonser för tobak enligt utredningens förslag kommer att vara totalförbjudna torde utrymmet för att tillämpa sådana föreskrifter vara försumbart. Utredningen avstår därför från att framlägga något sådant förslag. I sammanhanget skall även erinras om de föreskrifter om varningstexter m.m. som redan finns i 9 § tobakslagen.
Beträffande sponsring finns för svensk del liknande svårigheter som beträffande reklam när det gäller att införa ett totalt förbud rörande medier som skyddas av TF eller YGL. I fråga om sponsring av radio- och TV-program finns sedan tidigare ett undantag i YGL (föranlett av det s.k. TV-direktivet, se avsnitt 5.3.1). I övrigt innehåller grundlagarna inga undantag för sponsring, vare sig av tryckta skrifter eller av artiklar. Dessutom finns en rätt till anonymitet för författare m.fl. som effektivt skulle hindra genomförandet av ett förbud mot sponsring sådan som den definierats i direktivet. Ett svenskt förbud mot sponsring som led i marknadsföring av tobaksvaror måste därför utformas på ett annat och mindre generellt sätt än i direktivet. Utredningen har därvid valt att ta fasta på vad man särskilt åsyftat i såväl direktivet som konventionen, nämligen evenemang och aktiviteter med potentiell gränsöverskridande effekt. Sådana bör därför inte få sponsras av tobaksindustrin. Med tobaksindustrin förstås här detsamma som i konventionen, nämligen tillverkare, partihandlare och importörer
av tobaksvaror. Det är också dessa som skulle ha de resurser som krävs för att sponsra detta slag av omfattande evenemang.
Utredningen har alltså stannat för att inte låta detaljhandlare omfattas av sponsringsförbudet. Det ter sig knappast meningsfullt eller ens önskvärt att förbjuda och beivra sådant som att en lokal handlare ger ett bidrag till ortens idrotts- eller ungdomsverksamhet. En sådan begränsning är tillåten enligt direktivet, som helt klart åsyftar endast sponsring av evenemang eller verksamhet med gränsöverskridande effekt.
Beträffande vissa andra former av marknadsföring, s.k. indirekt tobaksreklam, har vissa ändringar nyligen genomförts i TF och YGL för att möjliggöra förbud mot användning av tobaksvarumärken vid marknadsföring av andra varor. Bestämmelserna bör enligt utredningens mening anpassas till vad som föreslås beträffande annan reklam och marknadsföring. Detta tillgodoser även en punkt i EG-rekommendationen. De detaljerade åtgärder mot marknadsföring av tobaksvaror som i övrigt tas upp i rekommendationen bör enligt utredningens bedömning täckas av det förslagna generella förbudet mot reklam och marknadsföring (den grundlagsskyddade rätten till spridning av tryckta skrifter och tekniska upptagningar måste givetvis respekteras i den mån den kan bli aktuell). Detsamma gäller i fråga om gratisutdelning av tobaksvaror, vare sig i samband med gränsöverskridande evenemang eller i annat sammanhang.
Slutligen bör framhållas att de långtgående inskränkningar i rätten att använda tobaksvarumärken som blir ett resultat av utredningens förslag måste accepteras på grund av att det gäller just tobaksvaror och att såväl WHO som EU och de allra flesta av världens stater ställt sig bakom krav på inskränkning av möjligheterna till marknadsföring av sådana varor. Utredaren tar inte ställning till om liknande inskränkningar skulle kunna godtas beträffande andra typer av varumärken.
9.5. Handel
WHO-konventionen ägnar stort utrymme åt frågor kring handeln med tobaksvaror. Det gäller främst skyddet för barn och ungdom, vilket föranlett en detaljerad artikel med föreskrifter främst rörande detaljhandeln med tobaksvaror. Det gäller också åtgärder för att motverka olaglig handel, inbegripet smuggling.
Åtgärder för att hindra barn och unga från att tidigt börja använda tobak och hamna i nikotinberoende är också enligt svensk uppfattning en av de viktigaste delarna i en nationell tobakspolitik. De olika åtgärder som anges i konventionen är visserligen inte tvingande, men bör enligt utredarens mening komma till klart uttryck i tobakslagen. Vissa av de nya bestämmelserna kan för övrigt anses vara en logisk följd av att tobakslagen redan har en tvingande åldersgräns för inköp av tobak. Från tillsynssynpunkt är det dessutom en fördel att det finns klara lagbestämmelser att hänvisa till vars efterlevnad är förhållandevis lätt att kontrollera, såsom t.ex. det föreslagna förbudet mot självbetjäning. De olika åtgärder som anges i konventionen har alltså i huvudsak förts in i tobakslagen. I något fall har de ansetts snarare höra till reglerna för marknadsföring och behandlas i det sammanhanget. Den punkt som gäller ungas försäljning av tobaksvaror, t.ex. i form av extraarbete i kiosk, tillgodoses enligt utredarens uppfattning av det ansvar som åvilar den som bedriver näringsverksamheten samt av de föreskrifter som finns på arbetsmiljöområdet till skydd för minderåriga i arbetslivet (se avsnitt 6.4).
Vad gäller åtgärder mot olaglig handel läggs i konventionen särskild vikt vid det internationella samarbetet, särskilt det som sker på tullområdet (kap. 2 del IV, jfr avsnitt 7.2). Konventionen innehåller också föreskrifter om märkning av tobaksvaror i syfte att underlätta identifiering och spårning av illegala varor. Dessa föreskrifter svarar i stort mot EG:s s.k. märkningsdirektiv, vilket redan har genomförts i svensk lagstiftning genom nya bestämmelser i dels tobakslagen, dels lagen om tobaksskatt. Konventionen föranleder därför i denna del inga förslag från utredningen.
I sammanhanget bör erinras om konventionens krav på ett effektivt genomförande av konventionsåtagandena och på ändamålsenliga sanktioner vid överträdelser av beslutade regler. Vad gäller detaljhandeln finns mycket som tyder på att kontrollen behöver skärpas. Utredningen återkommer i det följande till frågor om tillsynen över detaljhandeln. Utredningen vill samtidigt understryka vikten av att fortsätta det inledda arbetet med att utreda möjligheterna till mera effektiva och avskräckande sanktioner för försäljning av insmugglade och/eller obeskattade varor (se avsnitt 6.3.7).
9.6. Tillsyn m.m.
Som ovan nämnts kräver konventionen ett effektivt genomförande av parternas skyldigheter. Det är med andra ord inte tillräckligt att införa en reglering. Man måste också se till att den efterlevs.
I Sverige har bestämmelser om tillsyn över detaljhandeln med tobak införts relativt nyligen och det är uppenbart att tillsynsarbetet inte kommit igång på alla håll (se avsnitt 8.5.1). Det innebär bl.a. bristande kontroll över att åldersgränsen upprätthålls, vilket är särskilt allvarligt med hänsyn till att just skyddet för barn och unga är ett av tobakslagstiftningens huvudsyften. Den intervjuundersökning utredningen låtit göra hos några utvalda kommuner (se bilaga 5) bekräftar såväl att det förekommer försäljning av tobak till minderåriga som att kommunerna har svårt att hantera de överträdelser som förekommer. Den statistik som utredningen införskaffat (se bilaga 6) visar vidare att långtifrån alla som säljer tobak anmäler detta till kommunen. Det finns skäl att anta att det ofta är hos sådana handlare som minderåriga kan köpa tobak, inte sällan olovligt införd eller obeskattad sådan.
Enligt utredningens mening är en organiserad och effektiv tillsyn över handeln med tobak en synnerligen viktig del av tobakskontrollen. Det står klart att kommunerna behöver stöd i sin tillsyn, såväl i form av tydliga och lättillämpade lagregler som av vägledning från centrala och regionala myndigheter. Utredningen vill understryka vikten av det arbete som genomförs hos Folkhälsoinstitutet för att förbättra tillsynen över detaljhandeln med tobak (se avsnitt 8.5.1). För att underlätta och effektivisera kommunernas tillsyn föreslår utredningen vidare att bestämmelser om egentillsyn, motsvarande dem som finns beträffande försäljning av folköl, nu förs in i tobakslagen. Man kan dessutom ställa sig frågan om tillsynsmyndigheternas befogenheter är tillräckligt klart utformade i tobakslagen och om det behövs en möjlighet till skarpare åtgärder, t.ex. i form av förbud mot försäljning under viss tid, motsvarande den befogenhet som finns vid försäljning av folköl. Utredningen anser att dessa frågor bör utredas vidare.
I sammanhanget kan anmärkas att tillsynen på tobaksområdet idag företer en tämligen splittrad bild med många olika ansvariga myndigheter vilka har olika regler att följa. Detta medför risk för oklarhet i fråga om uppgifter och kompetens och är ägnat att minska effektiviteten i tillsynen. Det kan enligt utredningens
mening finnas skäl att mera generellt överväga möjligheterna att förenkla och förtydliga dagens system.
Kommunernas tillsyn har hittills i huvudsak varit inriktad på att övervaka att åldersgränsen för inköp av tobak respekteras. Utredningen föreslår emellertid i detta betänkande flera lagändringar som inte direkt tar sikte på åldersgränsen men som också kommer att gälla detaljhandeln. Det gäller främst förbudet mot reklam och marknadsföring av tobaksvaror utanför själva försäljningsstället. Konsumentverket har för närvarande tillsynsansvaret över all marknadsföring, även sådan som sker i detaljhandeln. Detta framstår som svårt att genomföra på ett effektivt sätt. Enligt utredningens mening är det mera ändamålsenligt att ge kommunerna det samlade tillsynsansvaret över de lokala försäljningsställena för tobak. Kommunerna kan då samtidigt kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser som avser att säkerställa iakttagandet av åldersgränsen och de bestämmelser som gäller reklamen på försäljningsställena. Utredningen föreslår alltså att kommunerna skall ta över ansvaret för den lokala tillsynen över marknadsföringen på försäljningsställena. Härvid behöver kommunerna självfallet ledning från Konsumentverket, som fortfarande är den centralt ansvariga myndigheten på området och som bl.a. skall övervaka sådan marknadsföring som sker i tryckta skrifter eller i radio och TV. Utredningen förutsätter att Konsumentverket kommer att utfärda nya allmänna råd på området.
Utredningen vill även ta upp länsstyrelsernas roll i tillsynen, vilken i och för sig redan framgår av tobakslagen. Såvitt utredningen kunnat erfara har dock denna uppgift inte alltid ägnats så stor uppmärksamhet hos länsstyrelserna. Då nu kommunerna föreslås få ett ökat och mer krävande ansvar för tillsynen över de lokala försäljningsställena är det angeläget att dessa frågor ges ökad tyngd också hos länsstyrelserna så att de kan ge kommunerna det stöd och de råd som behövs. Utredningen föreslår därför viss komplettering av tillsynsbestämmelserna i syfte att tydliggöra och framhäva länsstyrelsernas ansvar.
Slutligen bör framhållas att det behövs ett utökat samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter för att tillsynen skall bli effektiv. Det är t.ex. angeläget att en tillsynsmyndighet som observerar brister eller överträdelser som en annan tillsynsmyndighet har att bevaka verkligen rapporterar detta till den ansvariga tillsynsmyndigheten så att denna kan vidta åtgärder. Ett exempel kan vara att en kommun i sin tillsyn över detaljhandeln iakttar försäljning av
tobaksvaror som saknar föreskriven märkning och som kan antas vara obeskattade. Dessa frågor bör enligt utredningens mening ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet med att förbättra tillsynen på tobaksområdet.
9.7. Vissa övriga frågor
Skydd mot exponering för tobaksrök är ett område där Sverige särskilt engagerat sig för verkningsfulla bestämmelser såväl i konventionen som på det nationella planet. I sammanhanget kan erinras om det nyligen beslutade förbudet mot rökning på restauranger och andra serveringsställen. Konventionens bestämmelser i ämnet är betydelsefulla för utvecklingen i många länder men medför inga krav på ytterligare lagstiftning i Sverige. Mot bakgrund av konventionsbestämmelsernas tydliga syfte finns emellertid anledning att ändå överväga vad som eventuellt skulle kunna göras för att ytterligare öka skyddet mot oönskad exponering för tobaksrök. Utredningen har i det sammanhanget erfarit att det finns invändningar beträffande den nuvarande regleringen för hotell, vilken anses alltför obestämd. Utredningen delar uppfattningen att det kan finnas skäl att tydliggöra den tämligen vaga bestämmelsen om hotellrum där rökning är förbjuden. I hotellfoajéer och liknande gemensamma utrymmen torde rökning redan vara förbjuden enligt 2 § första stycket 6 (från den 1 juni 2005 första stycket 7) tobakslagen (jfr prop. 1992/93:185 s. 54). Vidare kan övervägas om det behövs ett förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus, t.ex. busshållplatser. Utredningen saknar emellertid underlag för att framlägga några konkreta förslag om ytterligare begränsningar av rökning i nu angivna avseenden. Denna fråga får om så anses motiverat utredas vidare.
När det gäller skydd mot exponering för tobaksrök finns dessutom skäl att framhålla att det knappast är möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan dem som önskar röka och dem som blir besvärade av röken. I stor utsträckning blir det därför en fråga om att öka rökarnas medvetenhet om att deras rök kan vara skadlig för andra människor och om att de har ett ansvar för att inte andra skall utsättas för röken. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en osanktionerad bestämmelse som påbjuder att den som röker bör se till att andra
människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. Bestämmelsen kan, om den införs, bidra till att skapa en allmänt omfattad norm om att den som röker bör ta hänsyn till andra även i de fall inget formellt förbud mot rökning gäller.
Konventionens bestämmelser om pris- och skatteåtgärder slår fast den viktiga principen att parterna bör utforma sin skatte- och prispolitik så att den bidrar till de hälsopolitiska målen att minska tobaksbruket. Denna inriktning av tobaksbeskattningen är dock ingenting nytt för Sverige. Som framgår av avsnitt 7.1.2 följer regeringen utvecklingen på området och vidtar de åtgärder som är motiverade för att göra tobaksbeskattningen så effektiv som möjligt utifrån ett folkhälsoperspektiv samtidigt som hänsyn måste tas till andra länders skatteregler och riskerna för smuggling och illegal handel av olika slag. Utredningen saknar därför anledning att framlägga några förslag vad gäller den svenska tobaksbeskattningen, men vill framhålla vikten av fortsatt arbete inom ramen för EU för att göra skatteövervakningen mer effektiv och för att minska skatteskillnaderna mellan länderna.
Liknande överväganden måste göras när det gäller konventionens bestämmelse om begränsning av inköp och import av skatte- och tullbefriade varor, s.k. tax-free. Med utgångspunkten att tobaksbruk innebär allvarliga hälsorisker och så långt som möjligt bör förebyggas bl.a. genom en kännbar beskattning är det svårt att finna sakliga skäl för att sådana varor i vissa fall skall kunna förvärvas utan någon skatt alls. Från svensk synpunkt vore det att föredra med en successiv avveckling av tax-free-handeln med tobaksvaror. Detta är emellertid ingenting som Sverige ensamt kan besluta om, utan eventuella fortsatta överväganden måste ske i ett vidare internationellt sammanhang. Frågan kan eventuellt komma upp inom ramen för senare förhandlingar i den s.k. Partskonferensen, vilken skall följa upp och utveckla konventionen.
Konventionens artikel om ansvar och skadestånd är inte helt lätt att tolka. Detta sammanhänger med att det är fråga om en kompromisstext vilken inte bara ger upphov till översättningsproblem utan också rymmer faktiska åsiktsskillnader. Att tobaksindustrin skulle bära ansvaret för de skador som orsakas av tobaksbruk var en viktig utgångspunkt för många av parterna i förhandlingen. När det gäller mot vem och var sådana anspråk skulle kunna göras gällande gick dock åsikterna isär. Ännu
tydligare framstod åsiktsskillnaderna när det gäller vem som kunde anses som skadelidande och för vilka typer av skador ersättning skulle kunna krävas. Från vissa håll hävdades sålunda staternas egen rätt till ersättning av utländska tobaksbolag för de skador och därmed sjukvårdskostnader som orsakats dess medborgare. Andra parter framhöll främst enskildas rätt till ersättning vid sjukdom eller skada som orsakats av tobak. Åsiktsskillnader fanns även i fråga om i vad mån tobaksindustrins ansvar skulle vara strikt eller inte. Någon samsyn i dessa frågor kunde inte uppnås under förhandlingen. Mot bakgrund härav och med beaktande av att skadeståndsrätten är ett område där det är svårt att slå fast några generella regler ansåg många parter, däribland EU:s medlemsstater, att någon artikel om skadestånd inte borde ingå i konventionen. Detta var dock oacceptabelt för de parter som drivit frågan. Resultatet av dessa meningsmotsättningar blev den kompromisstext som nu föreligger. Artikeln lägger tonvikten vid informationsutbyte och inbördes rättsligt bistånd men innehåller också en förpliktelse angående överväganden av den nationella lagstiftningen på området.
Enligt utredningens mening saknas anledning att tolka artikeln på annat sätt än som faller sig naturligt utifrån svenska rättsregler. Skulle åsiktsskillnader mellan parterna i konventionen senare visa sig får en ny bedömning göras utifrån en analys av vari dessa åsiktsskillnader i så fall består.
Enligt svensk rätt är det i första hand den allmänna regleringen i skadeståndslagen som, tillsammans med allmänna skadeståndsrättsliga principer, gäller även i fråga om skador orsakade av tobaksbruk. Det innebär bl.a. att skadeståndsansvar normalt förutsätter att skadan vållats uppsåtligen eller av vårdslöshet. Även den skadelidandes egen medverkan till skadans uppkomst kan ha betydelse. Det strikta ansvaret enligt produktansvarslagen torde knappast kunna omfatta kända skaderisker hos produkter som trots dessa risker är godtagna i samhället (jfr prop. 1990/91:197 s. 34 ff). Frågan huruvida ett företag inom tobaksbranschen med tillämpning av svensk rätt skulle kunna åläggas skadeståndsansvar för skador som uppkommit till följd av tobaksbruk, och i så fall under vilka förutsättningar, har inte varit föremål för någon fullständig prövning i domstolarna. Möjligheterna till framgång med en sådan talan får dock bedömas vara tämligen små. I sammanhanget bör dock erinras om att den skadelidandes rätt till socialförsäkringsförmåner inte påverkas. Vidare kan rätt till
ersättning föreligga enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring för den som skadats till följd av ofrivillig exponering för tobaksrök i arbetet (se avsnitt 6.2).
Skadestånd som ett medel att komma till rätta med den typ av samhälleliga problem som tobaksbruket utgör spelar emellertid inte någon framträdande roll i Sverige. Mera betydelsefulla åtgärder är t.ex. reglering av relevanta verksamheter och produkter, myndigheters övervakning och sanktioner samt den sociala tryggheten för skadelidande. Enligt utredningens mening ger inte konventionen anledning till något annat förhållningssätt. Allmänna skadeståndsrättsliga principer bör alltså även fortsättningsvis tillämpas vid prövning av ersättningsfrågor rörande skador orsakade av tobaksbruk.
Konventionen ställer även krav på de deltagande staterna att bl.a. ha ett samordnat nationellt ansvar för tobakskontrollen och en samordnad nationell rapportering om konventionens genomförande. Det finns ingen myndighet som i nuläget har ett sådant ansvar i Sverige. Att lägga ett nationellt ansvar på en enda myndighet när det gäller många sakområden där flera andra myndigheter har det centrala ansvaret ter sig dock principiellt svårt. Myndigheterna är samtliga underställda regeringen och någon befälsrätt dem emellan finns inte. Enligt utredningens mening ligger det därför närmast till hands att Regeringskansliet svarar för den nationella samordning som är nödvändig inför regeringens ställningstaganden.
Det nu anförda innebär inte att inte de berörda myndigheternas uppgifter kan behöva kompletteras i vissa hänseenden för att underlätta beredningen i Regeringskansliet. Framför allt krävs ett förberedande arbete för att ta fram underlag för den nationella uppföljningen och rapporteringen. Denna berör flera myndigheters ansvarsområden, och någon av myndigheterna bör därför få till uppgift att från olika håll samla in de uppgifter som krävs i den mån de inte redan finns hos myndigheten själv, samt sammanställa uppgifterna i sådan form att de kan bilda underlag för den nationella rapporten. Enligt utredningens mening ligger det närmast till hands att anförtro Statens folkhälsoinstitut denna uppgift. Folkhälsoinstitutet har redan till uppgift bl.a. att ansvara för övergripande tillsyn inom tobaksområdet och även att främja tillgången på statistik av god kvalitet inom detta område. Institutet synes därför ha tillgång till många av de uppgifter som krävs. Övriga uppgifter bör institutet kunna införskaffa från främst
Skatteverket, Tullverket och Socialstyrelsen. Folkhälsoinstitutets instruktion bör kompletteras med uppgifterna att följa konventionens tillämpning och att lämna erforderligt underlag till regeringen för den nationella rapporteringen enligt konventionen. Övriga berörda myndigheters instruktioner kan också behöva ses över så att deras skyldighet att bistå Folkhälsoinstitutet vid uppgiftsinsamlandet klart framgår.
Övriga nu ej diskuterade avsnitt av konventionen påkallar enligt vad utredningen kunnat finna inte några förslag till åtgärder i detta sammanhang. Vissa artiklar är redan genomförda i svensk lagstiftning, såsom beträffande ingredienser, gränsvärden och märkning (se avsnitt 5.1.1). Andra avsnitt ligger inom ramen för befintliga uppgifter för stat eller kommun, t.ex. beträffande hälsoupplysning, rökavvänjning och allmänhetens tillgång till nikotinläkemedel (se avsnitt 7.1.4 och 7.1.5). Även åtgärder av nu angivet slag spelar stor roll för att minska tobaksskadorna. Bl.a. är rökavvänjning effektiv och bör finnas lätt tillgänglig. Det får emellertid i sådana delar förutsättas att statliga och kommunala myndigheter görs medvetna om Sveriges skyldigheter enligt konventionen och att regeringen, särskilt i samband med den nationella uppföljningen och rapporteringen, överväger om det krävs ytterligare initiativ för att genomföra och stimulera det nationella arbetet mot tobak.
10. Närmare om förslagen
10.1. Beskattning
Utredningens bedömning: Nuvarande regler i skattelagstiftningen ses över löpande för att möta förändrade krav. Konventionen påkallar inga ytterligare åtgärder.
Konventionen: artikel 6 Rekommendationen: punkt 7 Gällande bestämmelser m.m.: se avsnitt 6.3 Skälen för utredningens bedömning: Som framgår av avsnitt 6.3.7 och 7.1.2 är reglerna om tobaksskatt och om skattekontroll m.m. redan föremål för regeringens uppmärksamhet i olika avseenden. Procedurreglerna för beskattningen regleras i hög grad av de rättsakter som tas fram inom EU. Det finns för närvarande inte skäl att på grund av det som anges i konventionen vidta ytterligare åtgärder.
10.2. Skydd mot exponering för tobaksrök
Utredningens bedömning och förslag: Tobakslagens (1993:581) nuvarande regler om förbud mot rökning i vissa lokaler m.m. tillgodoser de krav som särskilt angivits i konventionen och i rekommendationen. De föreslås kompletterade med en osanktionerad hänsynsregel för andra inte särskilt reglerade situationer.
Konventionen: artikel 8 Rekommendationen: punkt 4 Gällande bestämmelser m.m.: se avsnitt 7.1.3 Skälen för utredningens bedömning och förslag:
Konventionen slår fast att vetenskaplig bevisning otvetydigt har visat att exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och funktionshinder. Även om svensk lagstiftning om förbud mot rökning på vissa angivna platser m.m. (2 och 8 §§tobakslagen) uppfyller de formella kraven i konventionen finns därför anledning att överväga om något ytterligare kan göras för att minska exponeringen för tobaksrök. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en osanktionerad hänsynsregel om att den som röker även i andra fall än som avses i 2 § tobakslagen bör se till att andra människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. I övrigt hänvisas till allmänmotiveringen (avsnitt 9.7).
10.3. Skydd för minderåriga
Utredningens förslag: Nuvarande åldersgräns om 18 år för inköp av tobak bör behållas. Reglerna bör kompletteras med
a) en föreskrift om tydlig skyltning angående förbudet mot försäljning till minderåriga,
b) förbud mot självbetjäning i form av att kunder själva får plocka tobaksvaror innan betalning erlagts,
c) föreskrifter om placering och övervakning av varuautomater för tobaksvaror, och
d) förbud mot försäljning av lösa cigaretter eller små förpackningar av cigaretter. Utredningens bedömning: Försäljning av leksaker och godsaker som liknar tobaksvaror bör, om de har anknytning till marknadsföring av en tobaksvara, anses som otillåten marknadsföring för tobak. I annat fall bör de inte omfattas av tobakslagen.
Det saknas anledning att lagstifta om förbud för minderåriga att sälja tobaksvaror.
Konventionen: artikel 16.1 och 16.3 Rekommendationen: punkt 1 Gällande bestämmelser m.m.: se avsnitt 5.1.2 och 6.4 Skälen för utredningens förslag: Att förhindra att barn och ungdomar tidigt hamnar i tobaksberoende är ett av tobakslagens viktigaste syften. Även i konventionen har denna fråga fått stort utrymme. I praktiken har det dock visat sig att minderåriga har lätt att komma över tobak. För att göra åldersgränsen mer effektiv bör
därför de kompletterande åtgärder som anges i konventionen och rekommendationen genomföras även i svensk rätt. Vad särskilt gäller den minsta tillåtna storleken för cigarettpaket kan olika synpunkter anföras (av rekommendationen punkt 2 f följer sålunda att förpackningarna inte bör få innehålla mindre än 19 cigaretter). Med hänsyn främst till konventionens syfte att göra det svårare för barn och ungdomar att köpa cigaretter anser utredningen det rimligt att lägga gränsen vid förpackningar som innehåller tio cigaretter eller färre.
Skälen för utredningens bedömning: Om leksaker och godsaker avsedda för barn medvetet utformas på ett sätt som är ägnat att främja avsättningen av en tobaksvara är det att betrakta som marknadsföring av tobaksvaran. Förfarandet kommer därmed att omfattas av det föreslagna generella förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror. Om likheten med en tobaksvara är oavsiktlig och saknar allt samband med saluhållande av tobaksvaror finns inte anledning att reglera åtgärden i tobakslagen.
Gällande föreskrifter för att skydda minderåriga i arbetslivet har redovisats i avsnitt 6.4. Enligt utredningens mening utgör inte minderårigas försäljning av tobaksvaror något problem i Sverige. Det saknas därför skäl att införa särskilda regler på detta område utöver vad som följer av arbetsmiljölagstiftningen.
10.4. Reklam och marknadsföring
Utredningens förslag: Nuvarande regler om förbud mot kommersiella annonser i tryckta skrifter och i radio- och TVprogram utvidgas till att omfatta även andra upptagningar m.m. på vilka yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, är tillämplig. All annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter förbjuds, med undantag av
a) grundlagsskyddad rätt till spridning av tryckta skrifter eller tekniska upptagningar,
b) kommersiella meddelanden eller märkningar som endast fyller funktionen att göra det möjligt att skilja mellan olika tobaksvaror, och
c) kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen för tobaksvaror.
Reglerna om marknadsföring av andra varor med användning av varukännetecken för tobaksvaror, s.k. indirekt tobaksreklam, utformas på motsvarande sätt.
Lagstiftningen bör träda i kraft den 1 juli 2005. Anordningar för utomhusreklam vid försäljningsställen som är i bruk vid lagens ikraftträdande får dock användas till utgången av juni månad 2006.
Konventionen: artikel 13.1–4 Direktivet: artikel 3 Rekommendationen: punkt 2 Gällande bestämmelser m.m.: De grundlagsmässiga förutsättningarna för att genomföra långtgående förbud mot tobaksreklam har redovisats i avsnitt 4.1 och 4.2. Nuvarande regler om reklam för och marknadsföring av tobaksvaror anges i avsnitt 5.1.2 och 5.1.3. De förslag som nu läggs fram går så långt som är möjligt inom ramen för grundlagsregleringen i riktning mot ett sådant totalförbud som åsyftas i konventionen.
10.4.1. Kommersiella annonser och annan marknadsföring i medier
Det nuvarande förbudet mot kommersiella annonser i 14 § och 14 a §tobakslagen avser periodiska skrifter och andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen, TF, är tillämplig. Vidare gäller annonsförbudet ljudradio- eller TV-program och TV-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_TV-lagen. Förbudet omfattar dock inte överföringar i övrigt av ljud, bild eller text på vilka YGL är tillämplig. Inte heller omfattas tekniska upptagningar av ljud, bild eller text i allmänhet. I Konsumentverkets riktlinjer, som grundar sig på överenskommelser med branschen finns dock vissa kompletterande annonsförbud.
När det gäller överföringar och tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig bör ett generellt förbud mot kommersiella annonser införas. Vidare skall i princip all marknadsföring, oavsett om det är fråga om kommersiella annonser eller inte, vara förbjuden i medier som inte omfattas av grundlagsskydd. Som exempel skall reklam i överföringar via Internet i princip vara förbjuden. Vad nu sagts gäller i den utsträckning spridning av en upptagning inte skyddas av särskilda bestämmelser i YGL
(avsnitt 4.2.1). Härigenom genomförs föreskriften i direktivet om att reklam som inte är tillåten i tidningar och andra tryckta skrifter inte skall vara tillåten i informationssamhällets tjänster (artikel 3.2). Med uttrycket informationssamhällets tjänster avses enligt direktivet definitionen i artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34 EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.
Förbudet mot kommersiella annonser skall liksom idag gälla näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter, dvs. branschintern annonsering omfattas inte.
Beträffande viss indirekt tobaksreklam har ändringar nyligen genomförts innebärande förbud mot användning av tobaksvarumärken vid marknadsföring av andra varor. Bestämmelserna om indirekt reklam bör enligt utredningens mening endast anpassas till vad som föreslås beträffande annan reklam och marknadsföring för tobaksvaror. Förbudet skall således omfatta samma medier och avse kommersiella annonser som används vid marknadsföring av andra varor samt tjänster om annonsen innehåller ett varumärke för tobaksvaror. Detta tillgodoser även punkt 2 a) i EG-rekommendationen enligt vilken medlemsstaterna med vissa förbehåll rekommenderas att förbjuda användning av tobaksvarumärken på varor eller tjänster som inte har något samband med tobak.
Enligt direktivet skall reklam i tidningar och andra tryckta publikationer bara vara tillåten i publikationer som trycks och ges ut i tredje land, när dessa publikationer inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden. Något särskilt undantag för vissa publikationer som inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden behövs inte i tobakslagen. Av Marknadsdomstolens praxis följer nämligen att ingripande enligt bestämmelserna i tobakslagen inte kan aktualiseras om inte reklamen är riktad mot en svensk publik och en svensk marknad (Marknadsdomstolens avgörande MDA 1989:6).
10.4.2. Marknadsföringen på försäljningsställen och i övrigt
Det generella förbudet innebär att ingen som inte själv uppsöker ett försäljningsställe för tobaksvaror skall behöva utsättas för marknadsföring av sådana varor. Det skall vidare vara lätt att övervaka förbudet på eller i anslutning till försäljningsställen.
1
Direktivet ändrat genom direktiv 98/48 EG.
Undantagen från tobaksreklamförbudet bör vara få och begränsade. Såsom tidigare framhållits (avsnitt 6.1 och 9.4) uppkommer enligt utredningens mening inte någon konflikt mellan förslaget och varumärkesrätten. Under en omställningstid får nuvarande skyltning och andra anordningar för reklam utomhus finnas kvar.
Undantag från marknadsföringsförbudet
Tre undantag från förbudet att marknadsföra tobaksvaror till konsumenter har bedömts nödvändiga.
Ett marknadsföringsförbud får inte komma i konflikt med grundlagsskyddade rättigheter. Marknadsföringsförbudet gäller därför inte spridning av tryckta skrifter eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig.
Konsumenter av tobaksvaror har vidare ett berättigat intresse av att kunna skilja på olika varor inom samma varuslag. Det kan vara fråga om en återhållsam exponering av varumärken som endast fyller denna särskiljande funktion på det ställe i butiken där varorna saluförs. Det kan också gälla symboler för olika varor på en tobaksvaruautomat. Det bör därför finnas ett undantag från marknadsföringsförbudet som innebär en möjlighet att lämna kommersiella meddelanden eller märkningar som endast fyller funktionen att göra det möjligt för konsumenter att skilja mellan olika tobaksvaror.
Kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen förutsätts endast vara riktade till konsumenter som avser att köpa tobaksvaror. Undantaget och vad som avses med kommersiella meddelanden skall tolkas restriktivt (jfr nedan). Marknadsföring som riktar sig till barn och ungdomar eller som syftar till att locka nya konsumenter eller att öka försäljningen får inte förekomma. Neutral information om att en butik säljer tobaksvaror måste dock godtas, liksom varulistor och prislistor (se avsnitt 9.4). Lagstiftningen om prisinformation skall således kunna iakttas (avsnitt 5.2.4).
Gratisutdelning, varuprover
Konventionens föreskrift om förbud mot gratisutdelning (artikel 16.2) avser framför allt tillhandahållandet av tobaksvaror till minderåriga medan direktivets föreskrift avser den särskilda situationen att utdelning sker i samband med sponsring av gränsöverskridande evenemang. Medlemsstaterna rekommenderas dessutom att förbjuda bl.a. tobaksvaruprover (p. 2 b rekommendationen).
Gratisutdelning av tobaksvaror eller varuprover är att betrakta som marknadsföring av sådana varor och omfattas därför av det allmänna förbudet i den mån marknadsföringen riktar sig till konsumenter. Undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen kan inte anses omfatta gratisutdelning. Detsamma gäller försäljning av tobaksvaror till subventionerat pris. Åtgärder som endast riktar sig till andra i branschen omfattas inte.
Det generella förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter tillgodoser alltså såväl konventionens som direktivets krav på denna punkt.
Reklam- och kampanjmaterial och andra säljfrämjande åtgärder
Medlemsstaterna rekommenderas att förbjuda användning av PRmaterial, askkoppar, tändare, parasoller o.s.v., (p. 2 b rekommendationen). Detsamma gäller användningen och förmedlingen av säljfrämjande åtgärder, t.ex. rabatter, gåvor, premier eller möjligheter att delta i reklamtävlingar och spel (p. 2 c rekommendationen).
Såsom framhållits i avsnitt 8.4.3 har de tobaksbolag som representerar tobakstillverkarna egna säljkårer som förser kunderna med visst reklam- och kampanjmaterial. Det gäller huvudsakligen varor med anknytning till tobak, såsom exempelvis cigarettändare. Ett generellt förbud mot marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter omfattar även sådant material. Förbudet omfattar i den utsträckning det förekommer även säljfrämjande åtgärder av det slag som exemplifierats i rekommendationen. Den marknadsföring som en tillverkare eller partihandlare kan ha och som riktar sig enbart mot detaljhandeln omfattas dock inte.
Det bör här erinras om att det undantag som föreslås beträffande kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen skall tolkas restriktivt (se avsnitt 9.4). Erbjudanden om t.ex. varor av annat
slag, möjligheter att delta i tävlingar och liknande får anses helt klart falla utanför detta särskilda undantag. Sådana åtgärder är ägnade att uppmuntra till oplanerade inköp och ökad konsumtion av tobak och bör omfattas av det allmänna förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror, oavsett om de vidtas inne på försäljningsställen eller någon annanstans.
Något annorlunda förhåller det sig med förmåner av typen att den som köper ett cigarettpaket av visst märke även får t.ex. en cigarettändare på köpet. Marknadsföringsåtgärder av detta slag synes i första hand syfta till att marknadsföra en viss tobaksvara framför en annan sådan vara och inte att uppmuntra till tobaksbruk som sådant. Det kan hävdas att det bör finnas ett visst utrymme för att tillåta dylika åtgärder om de vidtas inne på försäljningsställen. Utredningen anser dock övervägande skäl tala för en klar och enkel reglering som innebär att det allmänna marknadsföringsförbudet för tobaksvaror omfattar även åtgärder av detta slag.
Reklamen på skyltar och affischer m.m.
Medlemsstaterna rekommenderas (punkt 2 d i rekommendationen) att förbjuda användning av skyltar, affischer och andra reklammetoder inomhus eller utomhus (såsom reklam på tobaksvaruautomater).
Den intervjuundersökning som utredningen har låtit göra i förening med uppgifter från bl.a. Konsumentverket och Statens folkhälsoinstitut tyder på att det förekommer en tämligen omfattande utomhusreklam vid vissa försäljningsställen för tobak.
Såsom tidigare framhållits föreslås beträffande reklam och marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter ett i princip totalt förbud. Detta förbud gäller även reklam utomhus vid försäljningsställen (och på ytor som kan iakttas utifrån, exempelvis skyltfönster). De synpunkter som Konsumentverket lämnat i PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak är därmed tillgodosedda. Skyltar och affischer inne på försäljningsställen vilka inte kan iakttas utifrån är i princip tillåtna, men måste utformas med hänsyn till det restriktiva undantaget för sådana kommersiella meddelanden.
10.4.3. Ikraftträdandet
I direktivets artikel 10.1 föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast den 31 juli 2005. Det är sannolikt inte möjligt att låta lagändringar träda i kraft tidigare än halvårsskiftet år 2005. Tidpunkten för de olika lagändringarna bör vara densamma, oavsett om de föranletts av direktivet eller av Sveriges åtaganden enligt konventionen m.m. Utredningen föreslår därför att lagändringarna skall träda i kraft den 1 juli 2005. När det gäller skyltar m.m. med reklambudskap utomhus finns behov av en övergångstid för att ersätta dessa. Nya anordningar bör dock inte få tas i bruk efter ikraftträdandet. Utredningen föreslår därför att anordningar för utomhusreklam som är i bruk vid lagens ikraftträdande skall få användas längst till utgången av juni månad år 2006.
10.5. Sponsring
Utredningens förslag: Tillverkare, partihandlare och importörer förbjuds att sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt.
Konventionen: artikel 13.1–4 Direktivet: artikel 5 Gällande bestämmelser m.m.: I fråga om sponsring av radio- och TV-program finns sedan tidigare ett undantag i YGL (föranlett av det s.k. TV-direktivet, se avsnitt 5.3.1). I övrigt innehåller grundlagarna inga undantag för sponsring, vare sig av tryckta skrifter eller av redaktionellt material. I tobakslagen finns bestämmelser om förbud mot marknadsföring gällande tobaksvaror men inga särskilda bestämmelser om sponsring. En bestämmelse om förbud mot sponsring av program i radio eller TV finns i 7 kap. 9 § radio-_och_TV-lagen.
Skälen för utredningens förslag: Som framgår av kap. 9 kan inte ett svenskt förbud mot tobaksrelaterad sponsring utformas generellt. Förslaget har utformats så att förbudet skall omfatta sådana evenemang eller verksamheter som kan nå en bred allmänhet eller
som kan antas ha en gränsöverskridande effekt. Detta anknyter nära till konventionen. Direktivet omfattar endast verksamhet med gränsöverskridande effekt. Förbudet gäller vad som i konventionen definieras som tobaksindustrin, dvs. tillverkare, partihandlare och importörer. Den som endast är detaljhandlare är alltså undantagen. Detta utgör knappast något problem med hänsyn till omfattningen av de evenemang som det här är fråga om.
Det bör finnas en föreskrift i tobakslagen som erinrar om den bestämmelse om förbud mot sponsring av program i radio och TV som redan finns i radio-_och_TV-lagen.
10.6. Uppgifter om kostnader för reklam
Utredningens förslag: Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror skall vara skyldiga att lämna uppgifter till Statens folkhälsoinstitut om kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden.
Konventionen: artikel 13.4 d Rekommendationen: punkt 3 Gällande bestämmelser m.m. Parterna är i enlighet med konventionen ålagda att kräva att tobaksindustrin redovisar sina kostnader för reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden. Med tobaksindustrin avses i konventionen tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. Detta åliggande överensstämmer i allt väsentligt med rekommendationen. Några bestämmelser om sådan rapportering finns inte i svensk lagstiftning.
Skälen för utredningens förslag: Som ovan framgått är det inte möjligt att genomföra ett totalförbud mot tobaksrelaterad reklam, marknadsföring och sponsring inom ramen för nuvarande grundlagsreglering. Även om utredningen föreslår ett mycket långtgående förbud mot tobaksreklam m.m. finns därför ett begränsat utrymme för marknadsföring i annan form, t.ex. genom att initiera tidningsartiklar. Här bör också nämnas reklammaterial som kan användas inne på försäljningsställen för tobak. Även om den praktiska betydelsen inte torde bli så stor bör därför en regel om uppgifter om reklamkostnader införas.
En paragraf om uppgiftslämnandet bör finnas i tobakslagen och avse tillverkare, partihandlare och importörer. Uppgifterna bör
lämnas till Statens folkhälsoinstitut som redan har att ta emot uppgifter om ingredienser m.m. i tobaksvaror (se 16 § tobakslagen). Uppgiftslämnandet bör avse kostnader för den reklam, marknadsföring och sponsring som inte är förbjuden. Den närmare formen och omfattningen av rapporteringen skall bestämmas av regeringen. Statens folkhälsoinstitut kan offentliggöra uppgifterna enligt vad svensk lag tillåter. Uppgifterna skall även vidarebefordras till partkonferensen i viss ordning.
10.7. Ansvar
Utredningens förslag: Tobakslagens bestämmelse om märkning av tobaksvaror straffsanktioneras på samma sätt som motsvarande bestämmelse i lagen (1994:1563) om tobaksskatt.
Skälen för utredningens förslag: Föreskrifter om detaljhandeln i konventionen är i stor utsträckning utformade med avseende på att begränsa minderårigas användning av tobaksvaror. I svensk lag finns ett straffsanktionerat förbud mot försäljning av tobaksvaror till minderåriga (12 och 27 §§tobakslagen). För närvarande behöver inte denna lagstiftning stärkas. Det kan dock, som framhållits, vara nödvändigt att bättra övervaka efterlevnaden av förbudet mot försäljning av tobaksvaror till minderåriga (se avsnitt 9.6).
En tobaksvara får enligt 11 § tobakslagen inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet, om den saknar varningstexter eller innehållsdeklaration eller om text eller deklaration är uppenbart oriktig. Denna bestämmelse är inte straffsanktionerad. Däremot finns en straffbestämmelse i 6 § lagen om tobaksskatt vilken sanktionerar den föreskrift om märkning med detaljhandelspriset som finns i den lagen. Med hänsyn till sambandet mellan dessa båda bestämmelser om märkning och tillsynen över deras efterlevnad bör 11 § tobakslagen vara sanktionerad på motsvarande sätt. Bestämmelserna om ansvar i 27 § tobakslagen bör alltså ändras så att den som uppsåtligen eller oaktsamt bryter mot även 11 § tobakslagen kan dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. Är gärningen att anse som ringa bör dock, i likhet med vad som gäller för brott mot 12 § tobakslagen, inte dömas till ansvar. Vidare skall den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud
inte dömas till ansvar enligt tobakslagen för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
10.8. Tillsyn m.m.
Utredningens förslag: Kommunerna, som nu har tillsyn över att åldersgränsen för försäljning av tobak upprätthålls, får ansvaret även för tillsyn över marknadsföringen vid försäljningsställena. Konsumentverket förutsätts utfärda vägledande föreskrifter och råd till hjälp för kommunerna. Länsstyrelsernas ansvar för att stödja kommunerna och främja samarbete mellan tillsynsmyndigheter m.fl. markeras. Den som säljer tobaksvaror till konsumenter skall utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. Utredningens bedömning: Reglerna om tobakstillsynen är komplicerade och kan leda till oklarheter vad gäller bl.a. respektive myndighets ansvar och befogenheter. En fortsatt översyn är önskvärd.
Konventionen: artikel 7, 15.7, 16.6 Rekommendationen: punkt 8 Skälen för utredningens förslag och bedömning: Enligt gällande rätt erinras i 19 § sista stycket tobakslagen om att för tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring finns särskilda regler i marknadsföringslagen (1995:450), ML. Ingripanden enligt ML beslutas eller initieras av Konsumentombudsmannen. Det finns ingen uttrycklig bestämmelse om ansvaret för den centrala tillsynen när det gäller marknadsföring m.m. av tobaksprodukter. Bestämmelserna bör enligt utredningens mening förtydligas. Den myndighet som utövar den centrala tillsynen över att lagstiftningen följs bör utpekas direkt i lagen. Tillsynen skall gälla marknadsföring m.m. enligt 14–14 b § tobakslagen. Denna centrala tillsyn utövas lämpligen av Konsumentombudsmannen. Härvid skall Konsumentombudsmannen tillämpa bestämmelserna i ML.
Det kan tilläggas att vad gäller marknadsföringen av alkoholdrycker har regeringen bedömt att det bör utredas om ett behov finns av förändringar med avseende på behörig tillsynsmyndighet m.m. (prop. 2003/04:161 s. 60). En fortsatt översyn är önskvärd även när det gäller tillsynsansvaret enligt tobakslagen. Det gäller
såväl marknadsföringen av tobaksvaror som tillsynsansvaret i övrigt.
Utredningen vill vidare hänvisa till vad som anförs i avsnitt 9.6 angående mera övergripande frågor om tillsynen på tobaksområdet. I dag finns inga särskilda bestämmelser i tobakslagen om omedelbar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring. I stället hänvisas till särskilda regler i ML (19 § fjärde stycket tobakslagen). Kommunala nämnder utövar enligt gällande rätt den omedelbara tillsynen när det gäller iakttagandet av 18-årsgränsen för försäljning och av att den som säljer tobaksvaror anmäler sin försäljning till kommunen. Det är lämpligt att kommunerna i samband med sådan tillsyn även utövar tillsyn över att bestämmelserna om marknadsföring m.m. följs vid försäljningsställena. Utredningen föreslår att den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer får utöva den omedelbara tillsynen även när det gäller bestämmelserna om marknadsföring m.m. i tobakslagen såvitt gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen.
Utredningen har föreslagit nya bestämmelser om handel m.m. i tobakslagen (se avsnitt 9.6). Således har bestämmelserna om åldersgräns för handel med tobaksvaror kompletterats med en rad nya föreskrifter. Den föreslagna regleringen innehåller föreskrifter om att det skall finnas en tydlig och klart synbar skylt på försäljningsstället om åldersgränsen (se närmare avsnitt 10.3). Vidare kan nämnas att det föreslås att självbetjäning av tobaksvaror inte får förekomma. Föreskrifterna riktar sig till näringsidkare som försäljer eller lämnar ut tobaksvaror till konsumenter. Den omedelbara tillsynen när det gäller bestämmelserna om sådan handel m.m. bör åvila en eller flera nämnder i kommunen som kommunfullmäktige bestämmer. Det kan anmärkas att kommunerna enligt 19 § tobakslagen får ta ut avgift för sin tillsyn. Det omedelbara tillsynsansvaret behöver förtydligas något. Den omedelbara tillsynen skall avse att tobakslagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs. Det bör framgå av en bestämmelse i tobakslagen.
Länsstyrelsen skall utöva tillsyn inom länet när det gäller den omedelbara tillsyn som de kommunala nämnderna har ansvaret för. Det är dock inte närmare angivet vad länsstyrelsernas tillsynsansvar innebär. Utredningen har erfarit att vissa länsstyrelser lämnar råd och annat stöd till kommunerna när det gäller utförandet av
tillsynen på försäljningsställen. Det sker bl.a. vid särskilda sammankomster som länsstyrelserna ordnar. Arbetets inriktning varierar dock påtagligt mellan länsstyrelserna enligt vad som framgår svaren på Folkhälsoinstitutets enkät för verksamheten under 2003.
Utredningen föreslår att länsstyrelsens tillsynsansvar skall konkretiseras i särskilda bestämmelser. Det bör alltså föreskrivas att länsstyrelsen skall följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd. Utredningen anser att nya samarbetsformer är viktiga för att förbättra efterlevnaden av 18årsgränsen och för att se till att bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen följs. Det bör därför föreskrivas att länsstyrelserna skall främja samarbetet mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra samhällsorgan.
Något krav på egentillsyn och tillsynsprogram finns inte vad avser handeln med tobak. Bestämmelser som liknar dem som nu finns för folkölsförsäljning bör, för att underlätta den kommunala tillsynen, införas även för detaljhandel med tobak (avsnitt 9.6). Tobaksvaror kan saluhållas i verksamheter av varierande storlek och slag och egentillsynsprogram bör utformas med hänsyn härtill. Statens folkhälsoinstitut bör utforma vägledande riktlinjer för denna tillsyn.
Den skyldighet att utöva egentillsyn som föreslås gäller ”försäljningen”, dvs. efterlevnaden av bestämmelserna i 12–12 c §§. De nya reglerna om förbud mot marknadsföring faller alltså utanför. Erfarenheterna får utvisa om det finns anledning att utsträcka egentillsynen till att omfatta även detta område. Ett ansvar vilar dock på branschen, som själv bör se till att marknadsföringsförbudet upprätthålls och att reklam inte förekommer utanför försäljningsställen. Vidare bör branschen se till att reklamen inne på försäljningsställena överensstämmer med vad som är föreskrivet.
10.9. Rapportering m.m.
Utredningens bedömning: Regeringen och Regeringskansliet bör ha det samlade nationella ansvaret för tobakspolitiken och genomförandet av åtgärder som berör flera myndigheters ansvarsområden. Statens folkhälsoinstitut bör ges i uppdrag att
samla in de uppgifter som skall ingå i den nationella rapporteringen enligt konventionen och ge regeringen det underlag som behövs. De sektorsansvariga myndigheterna skall biträda institutet med uppgifter.
Konventionen: artikel 5.1, 5.2 och 21 Skälen för utredningens bedömning: När det gäller det nationella ansvaret för tobakspolitiken hänvisas till vad som i denna del anförs i avsnitt 9.7.
Såsom tidigare redovisats finns en nationell strategi på folkhälsoområdet som innefattar tobakskontroll (avsnitt 7.1). Konventionen kommer att utgöra stöd för att utveckla denna strategi ytterligare i enlighet med artikel 5 i konventionen. Konventionens artikel 21.1 förpliktar parterna att lämna periodiska rapporter till partkonferensen om hur parten genomfört konventionen, vilket bör inkludera information om övervakning och forskning samt den information som anges i artiklarna 6.3, 13.2, 13.3, 13.4 d, 15.5 och 19.2.
Enligt artikel 6.3 skall parterna uppge skattesatser för tobaksvaror och utvecklingstendenser i tobakskonsumtionen i sina periodiska rapporter till partskonferensen. Statens folkhälsoinstitut skall enligt förordningen (2001:309) med instruktion för Statens folkhälsoinstitut ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet, vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området och ansvara för övergripande tillsyn inom bl.a. tobaksområdet (1 § andra stycket). Institutet skall vidare enligt instruktionen särskilt främja tillgången på statistik av god kvalitet inom bl.a. tobaksområdet (2 § 8). Det ligger alltså i linje med institutets uppdrag att följa utvecklingstendenser i tobakskonsumtionen. När det gäller skattesatser produceras den statistiken på tobaksområdet f.n. inte av institutet. Institutet bör dock kunna inhämta erforderlig statistik från Skatteverket. Härigenom kan institutet upprätta ett underlag för den nationella rapporteringen även när det gäller skattesatser.
För uppgifter beträffande gränsöverskridande handel, transport och lagring av tobaksvaror under skattesuspension m.m. (konventionen artikel 15.5) torde Folkhälsoinstitutet kunna vända sig till Statistiska centralbyrån, Tullverket samt Skatteverket (se avsnitt 7.2).
Enligt artikel 19.2 a och b skall parterna samarbeta med varandra för att utbyta information via partskonferensen i enlighet med artikel 21, inbegripet
a) information om hälsoeffekter till följd av bruk av tobaksvaror och exponering för tobaksrök i enlighet med artikel 20.3 a, samt
b) information om gällande lagstiftning och reglering samt om relevant rättspraxis.
När det gäller att tillhandahålla information om hälsoeffekter av tobaksbruk (inklusive passiv rökning) utförs detta idag huvudsakligen av Epidemiologiskt centrum vid Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har huvudansvaret för att ta fram den folkhälsorapport som publiceras vart fjärde år. Däremot har Folkhälsoinstitutet huvudansvaret för den folkhälsopolitiska rapporten, som institutet tar fram i samverkan med Socialstyrelsen. Det bör enligt utredningens mening dock vara Folkhälsoinstitutet som samlar in och sammanställer underlaget för den nationella rapporteringen enligt WHO-konventionen.
Institutet torde f.n. ha uppdraget att tillhandahålla information om gällande lagstiftning och reglering samt om relevant rättspraxis, i vart fall när det gäller de delar av tobakslagen för vilka institutet är central tillsynsmyndighet. Andra myndigheter har centrala tillsynsuppgifter för vissa delar av tobakslagen: Arbetsmiljöverket ansvarar således för bestämmelserna om rätten till rökfri arbetsmiljö och Konsumentverket ansvarar för bestämmelserna när det gäller marknadsföring av tobak. Även i det här avseendet bör Folkhälsoinstitutet ha till uppgift att samla in och sammanställa underlaget för den nationella rapporteringen. Detsamma gäller beträffande information om tobaksrelaterad övervakning och forskning.
10.10. Vissa övriga frågor
Utredningens bedömning
: Flera artiklar i konventionen
påkallar inte i nuläget några förslag om lagändringar eller andra åtgärder. Det gäller bl.a. – tobaksvarors innehåll – information om innehåll – förpackning och märkning – olaglig handel – skadeståndsfrågor.
Konventionen: artikel 9 – 11, 15, 19 Skälen för utredningens bedömning: När det gäller tobaksvarors innehåll liksom information om detta innehåll finns redan i dag en tämligen detaljerad reglering genomförd till följd av bl.a. EG:s märkningsdirektiv (se avsnitt 5.1.1). Detsamma gäller förpackning och märkning av tobaksvaror. Några ytterligare åtgärder i anledning av åtaganden enligt konventionen är inte nödvändiga.
Ett problem med dagens bestämmelser är att den som endast befattar sig med tobaksvaror som har varit föremål för skattebrott, t.ex. säljer dem till underpris i detaljhandeln, inte kan dömas för brott (se avsnitt 8.6.2 och 8.6.5). Det betyder att näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter tämligen riskfritt kan hantera tobaksvaror som har varit föremål för skattebrott. Från de synpunkter som utredningen har att beakta frågan är situationen inte tillfredställande. Utredningen har erfarit att det pågår arbete i Regeringskansliet med att föreslå förändringar i skattebrottslag– stiftningen där bl.a. detta problem behandlas. Utredningen har därför inte anledning att lämna några förslag i denna del.
Såväl kommunerna som Tullverket har framhållit värdet av ett förbättrat samarbete mellan myndigheter för att motarbeta olaglig handel. Utredningen anser också att ett utökat samarbete mellan Tullverket, Skatteverket, polismyndigheterna och landets kommuner är önskvärt för att få stopp på försäljning av illegalt införda eller obeskattade tobaksvaror. I denna del hänvisas även till allmänmotiveringen (9.6). Utredningen erinrar i sammanhanget om att länsstyrelserna enligt förslaget bl.a. skall främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter. Ansvaret för den erforderliga samverkan bör i övrigt ligga på respektive myndighet.
Beträffande skadeståndsfrågor hänvisas till vad som anförs i allmänmotiveringen (avsnitt 9.7).
11. Konsekvenser av förslagen
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa kostnader redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen, 1998:1474).
När det gäller kostnader för olika statliga myndigheter som har att bidra med underlag för rapporteringen enligt WHOkonventionen har utredningen utgått från att redan existerande statistik m.m. skall kunna användas. Det merarbete som kan uppkomma för deras del torde därför bli obetydligt.
Uppgiften för Statens folkhälsoinstitut att samla in och bereda underlag för regeringens ställningstaganden och rapportering enligt konventionen ligger inom ramen för institutets allmänna myndighetsuppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kostnader för institutets verksamhet.
Den straffbestämmelse som föreslås avser i princip samma gärning som redan är straffbelagd i lagen (1994:1563) om tobaksskatt (avsaknad av märkning eller felaktig märkning på tobaksvaror). Båda bestämmelserna blir alltså samtidigt tillämpliga på t.ex. förfalskade tobaksvaror. Den nya straffbestämmelsen i tobakslagen (1993:581) fyller därmed främst en informativ funktion för den kommunala tillsynen över detaljhandeln och bör inte leda till ökade kostnader för rättsväsendet.
Kommunal nämnd har att utöva den omedelbara tillsynen när det gäller föreskrifter för handel med tobaksvaror, och även marknadsföringen på eller i anslutning till försäljningsställen för tobaksvaror. Till kommunernas uppgifter hör därmed även att lämna information till försäljningsställen om lagstiftningen. Kommunerna måste sannolikt inledningsvis utbilda sin egen
personal om regler för marknadsföring av tobaksvaror. Sådan utbildning leder till ökade kostnader. Tillsynsuppgifterna är avgiftsfinansierade. De nya uppgifterna bör kunna utföras inom ramen för den tillsyn mot försäljningsställen som kommunerna redan utövar. Kostnaderna och därmed avgifterna bör därför kunna hållas tillbaka.
Konsekvenser för små företag m.m.
I 2 § förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor finns bestämmelser om när sådan analys skall göras. Av bestämmelserna följer att när en myndighet under regeringen överväger nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall myndigheten så tidigt som möjligt göra en särskild konsekvensanalys i dessa avseenden och dokumentera denna. Analysen skall vidare ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. I 3 § förordningen finns närmare regler om vilka frågeställningar konsekvensanalysen skall belysa. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande. I direktiven (bilaga 1) anges att utredaren skall redovisa förslagens konsekvenser för företag.
I direktiven har även understrukits att utredaren i sitt arbete skall utgå från det högsta möjliga skyddet för människors hälsa inom ramen för EG-rätten och särskilt beakta skyddet för barn och unga. Utredningens förslag syftar till att genomföra tre internationella rättsakter i svensk rätt med utgångspunkt från det högsta möjliga skyddet för människors hälsa. Det är ett obestridligt faktum att tobaksvaror är hälsovådliga.
Förslagen innebär långtgående inskränkningar i rätten att använda tobaksvarumärken. Dessa konsekvenser måste såsom tidigare anförts accepteras eftersom det gäller just tobaksvaror och såväl WHO som EU och de allra flesta av världens stater ställt sig bakom krav på inskränkning av möjligheterna till marknadsföring av sådana varor (avsnitt 9.4). Det är en eftersträvad effekt om förbudet mot att använda varumärken som förknippas med tobaksvaror och i övrigt marknadsföra dessa varor även leder till att den totala försäljningen minskar.
Som bl.a. indikeras av de provköpsstudier som vissa kommuner utfört (avsnitt 8.5.2) förekommer att näringsidkare säljer tobaksvaror till minderåriga. Det är en fördel för seriösa butiksinnehavare om sådan försäljning försvåras genom en skärpt tillsyn.
Som statistik för år 2002 över registrerad tobaksförsäljning visar är olika näringsgrenar i detaljhandeln i olika grad beroende av tobaksförsäljningen. Tobaksförsäljningens andel av de totala försäljningsintäkterna varierar alltså beroende på vilken näringsgren det är fråga om (se avsnitt 8.3.5). Som exempel kan nämnas att försäljningen av tobaksvaror utgör en tämligen liten andel av den totala försäljningen i detaljhandeln med brett sortiment, mest livsmedel, drycker och tobak (näringsgren med SNI-kod 52.11). Icke desto mindre säljs merparten av de tobaksvaror som konsumeras i de större livsmedelsbutiker som finns i denna näringsgren. Det betyder att de butiker där det totalt sett säljs mest tobak inte är särskilt beroende av tobaksförsäljningen eftersom man huvudsakligen säljer andra varor. I tobakshandeln däremot är förhållandena annorlunda (SNI-kod 52.26). Försäljningen av tobaksvaror svarar för närmare hälften av omsättningen i tobakshandeln men endast något mera än en fjärdedel av den totala försäljningen av tobaksvaror. I butiker som ingår i näringsgrenen butikshandel med bröd, konditorivaror och konfektyrer (SNI-kod 52.24) representerar tobaksvaror också en betydande andel av totalförsäljningen. Dessa försäljningsställen, som sannolikt ofta är små företag med inga eller ett fåtal anställda, får alltså en ganska stor del av intäkterna från tobaksförsäljningen.
Förslagen är avsedda att vara konkurrensneutrala. Några konkurrensfördelar för exempelvis en viss kategori av företag bör alltså inte uppkomma. Butiker som har en relativt sett stor omsättning på tobaksvaror får dock en mera kännbar intäktsminskning. För små näringsidkare kan effekterna bli större om de har en stor andel av sin försäljning i tobaksvaror. En tioprocentig minskning av intäkterna för en tobaksbutik som har halva sin omsättning i tobaksvaror innebär att de totala intäkterna minskar med fem procent. Någon omedelbar effekt är dock inte att vänta ens efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. De butiker som i hög grad är beroende av tobaksförsäljningen bör hinna bredda sitt utbud till andra varor eller tjänster. För de butiker där tobaksvaror svarar för en liten andel av den totala försäljningen kommer konsekvenserna att bli mycket måttliga. För exempelvis livsmedelshallar bör alltså intäktsminskningarna bli marginella.
Förslagen bör inte medföra någon ökad administrativ börda för företagen. Alla näringsidkare förutsätts anpassa sin marknadsföring till den nya lagstiftningen. De butiker som har mycket liten marknadsföring får naturligt nog mindre arbete med denna uppgift. För de butiker som har skyltning som måste åtgärdas så är det fråga om insatser vid enstaka tillfällen. Dessutom får de näringsidkare med butiker som har anordningar utomhus, exempelvis skylt på butikens fasad, en omställningstid om ett år för att ersätta sådan skyltning.
Utredningen har som framgår av avsnitt 1.2 haft kontakter med företrädare för näringslivet och med myndigheter som särskilt berörs av förslagen.
Övriga konsekvenser
Om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen).
Utredningen konstaterar att de förslag som lämnas, till följd av utredningsuppdragets och ämnesområdets karaktär inte kommer att få någon inverkan på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. Inte heller har förslagen någon betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Inte heller har förslagen i egentlig mening någon betydelse för den kommunala självstyrelsen. Det kan dock anmärkas att de kommunala tillsynsuppgifterna vidgas något. Vidare syftar inte förslagen direkt till att sänka brottligheten eller förbättra det brottsförebyggande arbetet. En förbättrad tillsyn och ett stärkt samarbete mot illegal handel bör dock ha viss brottspreventiv effekt. Tobaksvaror är dessutom mycket stöldbegärliga. Om efterfrågan på tobaksvaror minskar så bör försäljningsställen bli något mindre utsatta för stölder av detta slag.
Kommittédirektiv
Genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m.
Dir. nr 2003:168
Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till nationellt genomförande av Världshälsoorganisationens (WHO:s) ramkonvention om tobakskontroll, av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, (EUT L 152, 20.6.2003, s. 16, Celex nr 32003L0033) och av rådets rekommendation 2003/54/EG om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll (EGT L 22, 25.1.2003, s. 31, Celex nr 32003H0054). I uppdraget ingår också att närmare överväga de förslag som har lämnats av Konsumentverket i rapporten Stopp för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (Konsumentverket PM 2003:02).
Bakgrund
Rökning är i dag den största enskilda orsaken till för tidiga dödsfall, det gäller såväl i Sverige som i den övriga industrialiserade delen av världen. Världshälsoorganisationen (WHO) beräknar att rökning är orsak till mer än 3,5 miljoner för tidiga dödsfall per år globalt, varav ungefär 2 miljoner i den industrialiserade delen av världen. År 2010 beräknas antalet för tidiga dödsfall att ha ökat till 10 miljoner dödsfall per år, varav 7 miljoner i tredje världen. Den tobaksrelaterade dödligheten och sjukligheten i absoluta tal förväntas bestå i västvärlden, och då vara särskilt framträdande hos kvinnor, personer med kort utbildning och låg utbildning. I Sverige
- beräknas för närvarande omkring 6 500 personer avlida årligen i förtid till följd av sitt tobaksbruk. Statliga insatser för minskat tobaksbruk Att minska tobakens skadeverkningar är en prioriterad folkhälsofråga och regeringen arbetar aktivt med åtgärder som syftar till att minska bruket av tobak. Det svenska arbetet mot tobak kan sägas ha tagit sin början år 1963, då staten för första gången anslog särskilda medel för information om tobakens skadeverkningar. Under 1990-talet etablerades en allsidig tobakspolitik bl.a. genom införandet år 1993 av tobakslagen (1993:581). Lagen har därefter skärpts vid flera tillfällen.
I den av riksdagen antagna propositionen Mål för folkhälsan (prop.2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145) pekar regeringen på vikten av att arbeta mot ojämlikhet i hälsa som bottnar i till exempel kön och klasstillhörighet. I propositionen fastslogs ett nationellt mål för folkhälsan med följande lydelse: Målet för folkhälsoarbetet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Vidare identifierar regeringen elva målområden för det samlade folkhälsoarbetet. Ett av dessa målområden rör tobaksbruk specifikt, nämligen målområde 11, Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande. Följande etappmål angavs under angivna målområde för samhällets insatser inom tobaksområdet:
en tobaksfri livsstart från år 2014, en halvering till år 2014 av antalet ungdomar under 18 år som börjar röka eller snusa, en halvering till år 2014 av andelen rökare bland de grupper som röker mest, och att ingen ofrivilligt skall utsättas för rök i sin omgivning.
Internationellt samarbete
Inom WHO har en global ramkonvention för tobakskontroll utarbetats, vilken antagits av Världshälsoförsamlingen den 28 maj 2003. Ramkonventionen, som undertecknades av Sverige samt
48 andra länder den 16 juni 2003, spänner över ett mycket brett fält av åtgärder för att motverka tobakens skadeverkningar. Såväl åtgärder för att begränsa marknadsföringen och den illegala hanteringen av tobaksvaror som åtgärder mot tobakens skadeverkningar till följd av passiv rökning omfattas av konventionen.
Europaparlamentet och rådet antog den 26 maj 2003 direktiv 2003/33/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, Celex nr 32003L0033. Nämnda EG-direktiv, som skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 31 juli 2005, innehåller förbud mot reklam för tobak i tryckta medier, i radio och genom informationssamhällets tjänster. EG-direktivet innehåller också förbud mot tobaksrelaterad sponsring som är av gränsöverskridande karaktär, samt mot gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sådan sponsring.
Europeiska unionens råd utfärdade den 2 december 2002 sin rekommendation om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll (2003/54/EG), Celex nr 3200H0054. Rådsrekommendationen behandlar dels åtgärder för att förhindra tobaksförsäljning till barn och ungdomar, dels vissa begränsningar för att i överensstämmelse med nationella konstitutioner och konstitutionella principer förbjuda vissa former av reklam och annan marknadsföring för tobaksvaror. Rådsrekommendationen behandlar också bl.a. tillverkares och importörers redovisning av utgifter för reklam och annan marknadsföring. Slutligen behandlar rådsrekommendation bl.a. vissa frågor om passiv rökning, om övergripande hälsoinformation och vissa pris- och skatteåtgärder.
Marknadsföring av tobaksvaror på säljställen
Marknadsföring av tobaksvaror på och vid säljställen för tobaksvaror är den i dag i princip enda tillåtna formen av reklam för tobaksvaror. Sådan reklam måste dock utformas med iakttagande av tobakslagens krav på särskild måttfullhet. Konsumentverket har i samverkan med Statens folkhälsoinstitut haft regeringens uppdrag att utreda möjligheterna att ytterligare begränsa marknadsföringen av tobaksvaror på och invid säljställen. I rapporten stopp för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (Konsumentverket PM 2003:02) föreslår Konsumentverket att det
införs förbud i tobakslagen mot alla former av utomhusreklam för tobaksvaror.
Uppdraget
Det finns behov av ett samlat nationellt genomförande av de åtgärder som omfattas av de dokument och rättsakter som tagits fram inom WHO och EU för tobakskontroll. En särskild utredare tillkallas därför med uppgift att lämna förslag till det nationella genomförandet av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.
Utredaren ges även i uppdrag att lämna förslag till det nationella genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Därutöver överlämnas till utredningen rådets rekommendation av den 2 december 2002 om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll. I uppdraget ingår också att närmare överväga de förslag som har lämnats av Konsumentverket i rapporten Stopp för utomhusreklam för tobak – Rapportering av ett regeringsuppdrag (Konsumentverket PM 2003:02).
Utredaren skall i sitt arbete utgå från det högsta möjliga skyddet för människors hälsa inom ramen för EG-rätten och särskilt beakta skyddet för barn och unga. Vid genomförandet av uppdraget bör utredaren samråda med berörda myndigheter och andra intressenter. Utredaren skall redovisa förslagens konsekvenser för företag.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 juli 2004.
(Socialdepartementet)
Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll
Översättning av den engelska originalversionen: WHO Framework Canvention on Tobacco Control done at Geneva 21.5. 2003
Världshälsoorganisationens ramkonvention
om tobakskontroll
Ingress
Parterna i denna konvention som är fast beslutna att prioritera sin rätt att skydda folkhälsan, som erkänner att den epidemiska spridningen av tobaksbruk är ett globalt problem med allvarliga konsekvenser för folkhälsan vilket påkallar vidaste möjliga internationella samarbete och alla länders deltagande i effektiva, lämpliga och allsidiga internationella motåtgärder,
som ger uttryck för det internationella samfundets oro över de förödande konsekvenser som tobaksbruk och exponering för tobaksrök har för hälsan, samhället, ekonomin och miljön i hela världen,
som är allvarligt bekymrade över den globala ökningen av konsumtionen och tillverkningen av cigaretter och andra tobaksvaror, särskilt i utvecklingsländerna, liksom över den börda detta lägger på familjerna, de fattiga och de nationella hälso- och sjukvårdssystemen,
som erkänner att vetenskaplig bevisning otvetydigt har slagit fast att tobaksbruk och exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och funktionshinder, och att det finns en tidsfördröjning mellan exponering för rökning och annan användning av tobaksvaror och inträdandet av tobaksrelaterade sjukdomar,
som också erkänner att cigaretter och vissa andra varor som innehåller tobak är i hög grad utarbetade för att skapa och upprätthålla ett beroende, och att många av de ämnen de innehåller, liksom röken från dem, är farmakologiskt aktiva, giftiga, mutagena
och cancerframkallande, och att tobaksberoende klassificeras separat som en störning i större internationella sjukdomsklassificeringar,
som bekräftar att det finns klara vetenskapliga bevis för att prenatal exponering för tobaksrök orsakar försämrad hälsa och utveckling hos barn,
som är djupt bekymrade över att rökning och andra former av tobaksbruk ökar bland barn och ungdomar i hela världen och i synnerhet att allt yngre barn börjar röka,
som är oroade över att rökning och andra former av tobaksbruk ökar bland kvinnor och flickor i hela världen och beaktar behovet av att kvinnor deltar fullt ut på alla nivåer i det politiska beslutsfattandet och genomförandet, liksom behovet av könsspecifika strategier för tobakskontroll,
som är djupt bekymrade över den höga förekomsten av rökning och andra former av tobaksbruk bland ursprungsbefolkningar,
som är allvarligt bekymrade över effekterna av alla former av reklam, marknadsföring och sponsring som syftar till att främja användandet av tobaksvaror,
som erkänner att det krävs samordnad aktion för att eliminera alla former av olaglig handel med cigaretter och andra tobaksvaror, inbegripet smuggling, olaglig framställning och förfalskning,
som bekräftar att tobakskontroll på alla nivåer och i synnerhet i utvecklingsländer och i länder med övergångsekonomier kräver tillräckliga finansiella och tekniska resurser som står i proportion till de nuvarande och förutsebara behoven av åtgärder för tobakskontroll,
som erkänner behovet av att utveckla ändamålsenliga mekanismer för att möta de långsiktiga sociala och ekonomiska följderna av framgångsrika strategier för minskning av efterfrågan på tobak,
som är medvetna om de sociala och ekonomiska svårigheter som program för tobakskontroll kan ge upphov till på medellång och lång sikt i vissa utvecklingsländer och länder med övergångsekonomier, och erkänner att dessa behöver tekniskt och finansiellt stöd inom ramen för de nationella strategier för en hållbar utveckling som de utarbetat,
som är medvetna om det värdefulla arbete som bedrivs i många stater i fråga om tobakskontroll och lovordar Världshälsoorganisationens ledande roll liksom de insatser som görs av andra
organisationer och organ inom Förenta nationernas system och andra internationella och regionala mellanstatliga organisationer med att utveckla åtgärder för tobakskontroll,
som understryker de särskilda insatser som görs av enskilda organisationer och andra delar av det civila samhället utan anknytning till tobaksindustrin, däribland yrkesorganisationer för hälsovårdspersonal, kvinnoorganisationer, ungdomsorganisationer, miljö- och konsumentföreningar, akademiska institutioner och hälsovårdsinstitutioner, för tobakskontrollåtgärder nationellt och internationellt, liksom den centrala betydelsen av att dessa grupper deltar i nationella och internationella insatser för tobakskontroll,
som erkänner behovet av att vara vaksam på varje åtgärd från tobaksindustrins sida för att undergräva eller förvanska insatser för tobakskontroll och behovet av att hålla sig informerad om sådana aktiviteter hos tobaksindustrin som kan få negativa återverkningar för insatser för tobakskontroll,
som erinrar om artikel 12 i internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 16 december 1966, vilken slår fast alla människors rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa, såväl fysiskt som psykiskt,
som vidare erinrar om inledningen i Världshälsoorganisationens stadga, i vilken förklaras att åtnjutande av bästa uppnåeliga hälsa är en grundläggande rättighet för varje människa, oavsett ras, religion, politisk uppfattning, ekonomiska eller sociala förhållanden,
som är fast beslutna att främja åtgärder för tobakskontroll som grundas på aktuella och relevanta vetenskapliga, tekniska och ekonomiska överväganden,
som erinrar om att i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 18 december 1979, föreskrivs att parterna i den konventionen skall vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor på hälsovårdsområdet,
som vidare erinrar om att konventionen om barnets rättigheter, antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 20 november 1989, föreskriver att konventionsstaterna skall erkänna barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa,
har kommit överens om följande.
DEL I: INLEDNING
Artikel 1
Definitioner
I denna konvention avses med
a) olaglig handel: varje handlande eller beteende som är förbjudet i lag och som avser framställning, frakt, mottagande, innehav, distribution, försäljning eller inköp, inbegripet varje handlande eller beteende som är avsett att underlätta sådana aktiviteter.
b) regional organisation för ekonomisk integration: en organisation som består av flera självständiga stater och till vilken dessa medlemsstater har överfört behörighet i ett antal frågor, inbegripet behörigheten att fatta bindande beslut för sina medlemsstater i dessa frågor
.
c) tobaksreklam och marknadsföring: varje form av kommersiellt meddelande, rekommendation eller åtgärd med syfte, effekt eller sannolik effekt att främja en tobaksvara eller tobaksbruk, vare sig direkt eller indirekt.
d) tobakskontroll: en rad strategier för att minska tillgången till, efterfrågan på och skadeverkningarna av tobak och som syftar till att förbättra hälsan i en befolkning genom att eliminera eller minska dess konsumtion av tobaksvaror och exponering för tobaksrök.
e) tobaksindustri: tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror.
f) tobaksvaror: produkter som helt eller delvis är framställda med tobaksblad som råvara och som är avsedda att rökas, sugas på, tuggas eller snusas.
c) sponsring: varje form av bidrag till ett evenemang, en aktivitet eller en person med syfte, effekt eller sannolik effekt att främja en tobaksvara eller tobaksbruk, vare sig direkt eller indirekt.
1
I förekommande fall hänvisar i denna konvention uttrycket ”nationell” även till regionala
organisationer för ekonomisk integration.
Artikel 2
Förhållande mellan denna konvention och andra avtal
och rättsliga instrument
1. För att bättre skydda människors hälsa uppmuntras parterna att genomföra åtgärder utöver dem som krävs i denna konvention och dess protokoll, och ingenting i dessa instrument skall hindra någon part från att införa strängare restriktioner om de är förenliga med instrumentens regler och följer internationell rätt. 2. Bestämmelserna i denna konvention och dess protokoll skall inte på något sätt inskränka parternas rätt att ingå bilaterala eller multilaterala överenskommelser, inbegripet regionala eller subregionala överenskommelser, i frågor som har betydelse för eller kompletterar konventionen och dess protokoll, under förutsättning att sådana överenskommelser är förenliga med deras skyldigheter enligt konventionen och dess protokoll. De berörda parterna skall genom sekretariatet meddela sådana överenskommelser till partskonferensen.
DEL II: MÅL, VÄGLEDANDE PRINCIPER
OCH ALLMÄNNA SKYLDIGHETER
Artikel 3
Mål
Målet för denna konvention och dess protokoll är att skydda nuvarande och framtida generationer från de förödande hälsomässiga, sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenserna av tobaksbruk och exponering för tobaksrök, genom att tillhandahålla en ram för parternas genomförande av tobakskontrollåtgärder på nationell, regional och internationell nivå i syfte att fortlöpande och kraftigt minska tobaksbruket och exponeringen för tobaksrök.
Artikel 4
Vägledande principer
För att nå målet med denna konvention och dess protokoll och för att genomföra deras bestämmelser skall parterna bland annat låta sig vägledas av följande principer: 1. Varje person bör vara informerad om hälsokonsekvenserna, den vanebildande karaktären och det dödliga hot som är förenat med tobaksbruk och exponering för tobaksrök, och effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa och andra åtgärder bör övervägas på lämplig statlig nivå för att skydda alla människor mot exponering för tobaksrök. 2. Det krävs ett starkt politiskt engagemang för att på nationell, regional och internationell nivå utveckla och stödja allsidiga multisektoriella åtgärder och samordnade aktioner med beaktande av
a) behovet av att vidta åtgärder för att skydda alla människor mot exponering för tobaksrök,
b) behovet av att vidta åtgärder för att förhindra att människor börjar röka, för att främja och stödja tobaksavvänjning och för att minska konsumtionen av tobaksvaror i alla former,
c) behovet av att vidta åtgärder för att främja att enskilda individer och grupper i ursprungsbefolkningar deltar i utvecklingen, genomförandet och utvärderingen av program för tobakskontroll som är socialt och kulturellt anpassade till deras behov och synsätt, samt
d) behovet av att vidta åtgärder för att möta de könsspecifika riskerna vid utarbetandet av strategier för tobakskontroll. 3. Internationellt samarbete, i synnerhet överföring av teknik, kunskaper och finansiellt stöd och tillhandahållande av därmed sammanhörande expertis för att inrätta och genomföra effektiva program för tobakskontroll med beaktande av lokal kultur lika väl som sociala, ekonomiska, politiska och rättsliga faktorer, är en viktig del av konventionen. 4. Allsidiga multisektoriella åtgärder och aktioner för att minska konsumtionen av tobaksvaror i alla former på nationell, regional och internationell nivå är oundgängliga för att, i överensstämmelse med folkhälsoprinciper, förebygga uppkomsten av
sjukdomar, funktionshinder och för tidiga dödsfall orsakade av tobaksbruk och exponering för tobaksrök. 5. Ansvarsfrågor, såsom de bestäms av varje part inom ramen för dess behörighet, är en viktig del av en fullständig tobakskontroll. 6. Vikten av tekniskt och finansiellt stöd för att underlätta den ekonomiska övergången för tobaksodlare och tobaksarbetare, vilkas försörjning allvarligt påverkas av programmen för tobakskontroll i parter i konventionen som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier, bör erkännas och mötas i samband med de nationellt utvecklade strategierna för hållbar utveckling. 7. Det civila samhällets deltagande är oundgängligt för att uppnå målet för denna konvention och dess protokoll.
Artikel 5
Allmänna skyldigheter
1. Varje part skall utveckla, genomföra, regelbundet uppdatera och se över fullständiga multisektoriella nationella strategier, planer och program för tobakskontroll i enlighet med denna konvention och de protokoll som parten är ansluten till. 2. För detta ändamål skall varje part i enlighet med sin förmåga
a) inrätta eller förstärka och finansiera en nationell samordnande mekanism eller samlingspunkter för tobakskontroll, och
b) besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa och/eller andra åtgärder och i förekommande fall samarbeta med andra parter för att utveckla lämpliga politiska program för att förebygga och minska tobaksbruk, nikotinberoende och exponering för tobaksrök. 3. När parterna fastställer och genomför sin folkhälsopolitik i fråga om tobakskontroll skall de, i enlighet med nationell lagstiftning, agera för att skydda denna politik från påverkan av kommersiella och andra intressen inom tobaksindustrin.
4. Parterna skall samarbeta vid utformningen av föreslagna åtgärder, förfaranden och riktlinjer för genomförandet av konventionen och de protokoll som de är anslutna till. 5. Parterna skall, i förekommande fall, samarbeta med behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer och andra organ för att uppnå målen med konventionen och de protokoll som de är anslutna till. 6. Parterna skall, inom ramen för de medel och resurser de förfogar över, samarbeta för att uppbringa finansiella resurser för ett effektivt genomförande av konventionen genom bilaterala och multilaterala finansieringsmekanismer.
DEL III: ÅTGÄRDER FÖR ATT MINSKA
EFTERFRÅGAN PÅ TOBAK
Artikel 6
Pris- och skatteåtgärder för att minska efterfrågan på tobak
1. Parterna erkänner att pris- och skatteåtgärder är ett effektivt och viktigt medel för att minska tobaksbruket hos olika delar av befolkningen, i synnerhet ungdomar. 2. Utan att detta skall inverka på parternas suveräna rätt att besluta om och fastställa sin skattepolitik, bör varje part beakta sina folkhälsopolitiska mål i fråga om tobakskontroll och vidta eller, i förekommande fall, bibehålla åtgärder som kan innefatta att
a) genomföra skattepolitik och, i förekommande fall, prispolitik för tobaksvaror som kan bidra till hälsopolitiska mål som syftar till att minska tobaksbruket, och
b) i förekommande fall förbjuda eller begränsa internationella resandes inköp och/eller import av tobaksvaror som är befriade från skatter och tullar. 3. Parterna skall uppge skattesatser för tobaksvaror och utvecklingstendenser i tobakskonsumtionen i sina periodiska rapporter till partskonferensen, i enlighet med artikel 21.
Artikel 7
Andra åtgärder än prisåtgärder för att minska efterfrågan på tobak
Parterna erkänner att allsidiga åtgärder, andra än prisåtgärder, är ett effektivt och viktigt medel för att minska tobakskonsumtionen. Varje part skall besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder som krävs för att uppfylla partens skyldigheter enligt artiklarna 8–13 och skall när så är lämpligt samarbeta med varandra direkt eller via behöriga internationella organ för att genomföra dessa. Partskonferensen skall föreslå lämpliga riktlinjer för genomförandet av bestämmelserna i dessa artiklar.
Artikel 8
Skydd mot exponering för tobaksrök
1. Parterna erkänner att vetenskaplig bevisning otvetydigt har slagit fast att exponering för tobaksrök orsakar död, sjukdomar och funktionshinder. 2. Varje part skall, på rättsområden som omfattas av dess egen behörighet enligt den nationella lagstiftningen, besluta om och genomföra, samt, på rättsområden där annan behörighet föreligger, aktivt främja antagandet och genomförandet av effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa och/eller andra åtgärder som ger skydd mot exponering för tobaksrök på arbetsplatser inomhus, allmänna transportmedel, offentliga platser inomhus och i förekommande fall andra offentliga platser.
Artikel 9
Reglering av tobaksvarors innehåll
Partskonferensen skall, i samråd med behöriga internationella organ, föreslå riktlinjer för testning och mätning av tobaksvarors innehåll och emissioner och för reglering av detta innehåll och dessa emissioner. Varje part skall, med samtycke av behöriga nationella myndigheter, besluta om och genomföra effektiva
lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder för sådan testning och mätning och för sådan reglering.
Artikel 10
Reglering av information om tobaksvaror
Varje part skall, i enlighet med sin nationella lagstiftning, besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder som kräver att tillverkare och importörer av tobaksvaror informerar statliga myndigheter om tobaksvarornas innehåll och emissioner. Varje part skall vidare besluta om och genomföra effektiva åtgärder för att allmänheten skall få kännedom om information om de giftiga substanserna i tobaksvarorna och de emissioner de kan ge upphov till.
Artikel 11
Förpackning och märkning av tobaksvaror
1. Varje part skall inom tre år från den dag denna konvention träder i kraft för den parten, besluta om och genomföra i överensstämmelse med sin nationella lagstiftning effektiva åtgärder för att säkerställa att
a) förpackning och märkning av tobaksvaror inte främjar en tobaksprodukt på något sätt som är falskt, vilseledande, missvisande eller kan ge ett felaktigt intryck av produktens egenskaper, hälsoeffekter, risker eller emissioner, inbegripet varje term, beskrivning, varumärke, symbol eller annat tecken som direkt eller indirekt ger det falska intrycket att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra tobaksvaror, såsom till exempel termer som ”låg tjärhalt”, ”lätt/light”, ”ultralätt/ultralight” eller ”mild”, samt
b) varje paket och förpackning av tobaksvaror samt alla yttre förpackningar och märkningar av sådana varor också förses med varningstexter som beskriver de skadliga effekterna av tobaksbruk och som också kan innehålla andra lämpliga meddelanden. Dessa varningstexter och meddelanden
i) skall godkännas av den behöriga nationella myndigheten, ii) skall växla regelbundet,
iii) skall vara stora, tydliga, synliga och läsliga, iv) bör omfatta 50 procent eller mer av de mest synliga ytorna på förpackningen och får inte omfatta mindre än 30 procent av dessa ytor,
v) kan bestå av eller omfatta bilder eller piktogram.
2. Varje paket och förpackning av tobaksvaror samt yttre förpackning och märkning av sådana varor skall, utöver den varningstext som anges i punkt 1 b i denna artikel, innehålla information om relevanta ämnen och emissioner från tobaksvaror enligt vad som definierats av de nationella myndigheterna. 3. Varje part skall kräva att den varningstext och den övriga textinformation som anges i punkterna 1 b och 2 i denna artikel finns på dess huvudspråk på varje paket och förpackning av tobaksvaror samt på varje yttre förpackning och märkning av sådana varor. 4. Vid tillämpningen av denna artikel avses med uttrycket ”yttre förpackning och märkning” beträffande tobaksvaror varje form av förpackning eller märkning som används vid detaljhandel med varan.
Artikel 12
Utbildning, information och allmän upplysning
Varje part skall främja och stärka allmänhetens medvetenhet om frågor som gäller tobakskontroll genom användning av alla disponibla kommunikationsmedel i den mån det är lämpligt. För detta ändamål skall varje part besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder för att främja
a) stor tillgänglighet till effektiva och allsidiga program för utbildning och information till allmänheten om hälsoriskerna, inbegripet det beroende som följer av tobaksbruk och exponering för tobaksrök,
b) allmän medvetenhet om de hälsorisker som är förbundna med tobaksbruk och exponering för tobaksrök och om vinsterna med tobaksavvänjning och en tobaksfri livsstil, såsom specificeras i artikel 14.2,
c) allmänhetens tillgång, i enlighet med nationell lagstiftning, till en bred information om tobaksindustrin, relevant för konventionens mål, d) effektiva och lämpliga utbildnings- och informationsprogram om tobakskontroll riktade till exempelvis personal inom hälsovård, samhällsservice, socialtjänst, media och utbildningsväsende samt beslutsfattare, administratörer och andra berörda personer,
e) medvetenhet hos och deltagande av offentliga och privata organ och enskilda organisationer utan anknytning till tobaksindustrin, vid utveckling och genomförande av tvärsektoriella program och strategier för tobakskontroll, samt
f) allmän medvetenhet om och tillgång till information om de skadliga konsekvenserna för hälsa, ekonomi och miljö som tobaksproduktion och tobaksbruk medför.
Artikel 13
Tobaksreklam, marknadsföring och sponsring
1. Parterna erkänner att ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring skulle minska bruket av tobaksvaror. 2. Varje part skall, i enlighet med sin författning eller sina konstitutionella principer, införa ett totalförbud mot all reklam för, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror. Detta skall, med reservation för den rättsliga miljö och de tekniska medel som parten disponerar över, omfatta ett totalförbud mot gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring som utgår från partens territorium. För detta ändamål skall varje part, inom fem år efter den dag konventionen träder i kraft för den parten, vidta lämpliga lagstiftnings-, exekutiva, administrativa och/eller andra åtgärder och rapportera om dessa i enlighet med artikel 21. 3. En part som på grund av sin författning eller sina konstitutionella principer inte kan införa ett totalförbud skall införa restriktioner för all reklam för, marknadsföring och sponsring av tobak. Detta skall, med reservation för den rättsliga miljö och de tekniska medel som parten disponerar över, omfatta restriktioner eller ett totalförbud mot reklam, marknadsföring och sponsring som utgår från partens territorium och har gränsöverskridande
effekter. För detta ändamål skall varje part vidta lämpliga lagstiftnings-, exekutiva, administrativa och/eller andra åtgärder och rapportera om dessa i enlighet med artikel 21. 4. Som ett minimum skall varje part, i enlighet med sin författning eller sina konstitutionella principer,
a) förbjuda alla former av reklam för, marknadsföring och sponsring av tobak som bidrar till att främja en tobaksvara på ett sätt som är falskt, vilseledande eller missvisande eller som kan skapa ett felaktigt intryck av varans karaktär, effekter på hälsan, risker eller emissioner,
b) kräva att varningstexter om hälsorisker eller andra lämpliga varningar eller meddelanden skall åtfölja all tobaksreklam och, i förekommande fall, marknadsföring och sponsring av tobak,
c) begränsa användningen av direkta eller indirekta incitament som uppmuntrar allmänheten att köpa tobaksvaror,
d) i det fall inget totalförbud införts, kräva att tobaksindustrin till behöriga statliga myndigheter redovisar sina kostnader för sådan reklam, marknadsföring och sponsring som inte ännu är förbjuden; dessa myndigheter får besluta om att offentliggöra uppgifterna, på de villkor som bestämts i nationell lagstiftning, och vidarebefordra dem till partskonferensen i enlighet med artikel 21,
e) införa ett totalförbud mot, eller, i det fall en part på grund av sin författning eller sina konstitutionella principer inte kan införa ett totalförbud, restriktioner för tobaksreklam, marknadsföring och sponsring i radio, television, tryckta media och i förekommande fall andra media, som Internet, inom fem år, samt
f) förbjuda eller, i det fall en part på grund av sin författning eller sina konstitutionella principer inte kan förbjuda, begränsa tobaksrelaterad sponsring av internationella evenemang, aktiviteter och/eller deltagare däri. 5. Parterna uppmuntras att genomföra åtgärder som går utöver de skyldigheter som anges i punkt 4. 6. Parterna skall samarbeta vid utveckling av teknik och andra medel som krävs för att underlätta avskaffandet av gränsöverskridande reklam. 7. Parter som har ett förbud mot vissa former av tobaksreklam, marknadsföring och sponsring har den suveräna rätten att förbjuda de former av gränsöverskridande tobaksreklam,
marknadsföring och sponsring som når deras territorium och att ålägga samma sanktioner som för reklam, marknadsföring och sponsring inom landet eller med ursprung i det egna territoriet i enlighet med nationell lagstiftning. Denna punkt varken rekommenderar eller godkänner någon särskild sanktion. 8. Parterna skall överväga utarbetandet av ett protokoll som anger lämpliga åtgärder som kräver internationellt samarbete för ett totalförbud mot gränsöverskridande reklam, marknadsföring och sponsring.
Artikel 14
Efterfrågeminskande åtgärder avseende tobaksberoende och
tobaksavvänjning
1. Varje part skall utveckla och sprida lämpliga, allsidiga och integrerade riktlinjer grundade på vetenskapliga bevis och de bästa metoderna, med hänsyn tagen till nationella omständigheter och prioriteringar, och vidta effektiva åtgärder för att främja tobaksavvänjning och adekvat behandling mot tobaksberoende. 2. För detta ändamål skall parterna bemöda sig om att
a) utforma och genomföra effektiva program som syftar till att främja tobaksavvänjning på platser som utbildningsinstitutioner, hälsovårdsinrättningar, arbetsplatser och idrottsanläggningar.
b) införliva diagnostisering och behandling av tobaksberoende och rådgivning om tobaksavvänjning i nationella program, planer och strategier för folkhälsa och utbildning, i förekommande fall med deltagande av personal inom hälsovård, samhällsservice och socialtjänst, c) inom hälsovårdsinrättningar och rehabiliteringscentrum inrätta program för diagnostisering, rådgivning, förebyggande och behandling av tobaksberoende, samt
d) samarbeta med andra parter för att underlätta tillgängligheten till behandling av tobaksberoende till en överkomlig kostnad, inbegripet farmaceutiska produkter i enlighet med artikel 22. Sådana produkter och deras innehåll kan innefatta läkemedel, produkter för administration av läkemedel och, i förekommande fall, diagnostik.
DEL IV: ÅTGÄRDER FÖR ATT MINSKA
TILLGÅNGEN TILL TOBAK
Artikel 15
Olaglig handel med tobaksvaror
1. Parterna erkänner att eliminering av alla former av olaglig handel med tobaksvaror, inbegripet smuggling, olaglig framställning och förfalskning, samt utveckling och genomförande av därmed sammanhängande nationell lagstiftning, utöver subregionala, regionala och globala överenskommelser, utgör fundamentala delar av tobakskontrollen. 2. Varje part skall besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder för att säkerställa att alla paket och förpackningar med tobaksvaror och alla former av yttre förpackning av sådana varor är märkta för att hjälpa parterna att bestämma tobaksvarornas ursprung, samt i överensstämmelse med nationell lagstiftning och tillämpliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser, hjälpa parterna att bestämma diversionspunkten och att övervaka, dokumentera och kontrollera tobaksvarornas rörelse och deras rättsliga status. Dessutom skall varje part
a) kräva att alla paket och förpackningar av tobaksvaror avsedda för detalj- eller partihandel och som säljs på den inhemska marknaden är märkta med texten: ”Får endast säljas i (infoga landets, den subnationella, regionala eller federala enhetens namn)” eller vara försedda med annan effektiv märkning som anger slutdestinationen eller som kan hjälpa myndigheterna att avgöra om det är lagligt att sälja produkten på den inhemska marknaden, samt
b) i förekommande fall överväga att utveckla ett praktiskt system för att följa och spåra produkterna på ett sätt som kan göra distributionssystemet säkrare och bidra till utredningen av olaglig handel. 3. Varje part skall kräva att den förpackningsinformation eller märkning som anges i punkt 2 i denna artikel skall presenteras i läsbar form och/eller vara utformad på dess huvudspråk. 4. I syfte att eliminera olaglig handel med tobaksvaror skall varje part
a) övervaka och samla in uppgifter om gränsöverskridande handel med tobaksvaror, inbegripet olaglig handel, samt utbyta information mellan tullmyndigheter, skattemyndigheter och andra myndigheter, i förekommande fall och i enlighet med nationell lagstiftning och relevanta tillämpliga bilaterala eller multilaterala överenskommelser,
b) införa eller stärka lagstiftning med ändamålsenliga påföljder och rättelsemöjligheter vid olaglig handel med tobaksvaror, inbegripet förfalskning och smuggling av cigaretter,
c) vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att all konfiskerad tillverkningsutrustning, förfalskade och smugglade cigaretter och andra tobaksvaror förstörs, om möjligt med miljövänliga metoder, eller omhändertas i enlighet med nationell lagstiftning,
d) besluta om och genomföra åtgärder för att övervaka, dokumentera och kontrollera lagring och distribution av tobaksvaror som hålls eller transporteras under suspension av skatt eller tull inom ramen för partens jurisdiktion, och
e) där så är lämpligt, vidta åtgärder för att möjliggöra konfiskering av vinster som härrör från olaglig handel med tobaksvaror. 5. Den information som samlas in enligt punkt 4 a och 4 d i denna artikel skall i förekommande fall lämnas i form av sammanställningar i parternas periodiska rapporter till partskonferensen i enlighet med artikel 21. 6. Parterna skall, i förekommande fall och i enlighet med sin nationella lagstiftning, främja samarbete mellan nationella organ, liksom mellan berörda regionala och internationella mellanstatliga organisationer i fråga om utredningar, åtal och rättsliga förfaranden i syfte att eliminera olaglig handel med tobaksvaror. Särskild tonvikt skall läggas vid samarbete på regional och subregional nivå för att bekämpa olaglig handel med tobaksvaror. 7. Varje part skall vinnlägga sig om att besluta om och genomföra ytterligare åtgärder, inbegripet licensiering i förekommande fall, för att kontrollera eller reglera tillverkningen och distributionen av tobaksvaror i syfte att förhindra olaglig handel.
Artikel 16
Försäljning till och av minderåriga
1. Varje part skall besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder på lämplig myndighetsnivå för att förbjuda försäljning av tobaksvaror till personer som inte uppnått den ålder som följer av inhemsk rätt eller bestämts i nationell lagstiftning, eller 18 år. Dessa åtgärder kan omfatta
a) krav på att alla som säljer tobaksvaror skall placera en tydlig och väl synlig skylt inne på försäljningsstället med information om förbudet mot tobaksförsäljning till minderåriga, och i tveksamma fall begära att varje tobaksköpare på lämpligt sätt styrker att han uppnått den lagstadgade åldern,
b) förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att varorna är direkt tillgängliga, t.ex. på hyllor i affärerna,
c) förbud mot tillverkning och försäljning av godsaker, snacks, leksaker eller andra saker som har form av tobaksvaror och som tilltalar minderåriga, samt
d) säkerställande av att tobaksvaruautomater inom området för partens jurisdiktion inte är tillgängliga för minderåriga och inte främjar försäljning av tobaksvaror till minderåriga. 2. Varje part skall förbjuda eller verka för ett förbud mot gratisutdelning av tobaksvaror till allmänheten och i synnerhet till minderåriga. 3. Varje part skall bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar, vilket ökar dessa produkters tillgänglighet för minderåriga. 4. Parterna erkänner att, för att få bättre effekt, åtgärder för att förhindra försäljning av tobaksvaror till minderåriga i förekommande fall bör genomföras i kombination med andra bestämmelser i denna konvention. 5. En part får, i samband med att den undertecknar, ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till denna konvention, eller när som helst därefter, genom en skriftlig bindande deklaration tillkännage sitt åtagande att förbjuda införandet av tobaksvaruautomater inom området för sin jurisdiktion, eller, i förekommande fall, totalförbjuda tobaksvaruautomater. Den
deklaration som görs enligt denna artikel skall av depositarien vidarebefordras till alla parter i konventionen. 6. Varje part skall besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder, inbegripet påföljder för försäljare och distributörer, för att säkerställa uppfyllandet av de skyldigheter som anges i punkterna 1–5 i denna artikel. 7. Varje part bör, i förekommande fall, besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av personer som inte uppnått den ålder som följer av inhemsk rätt eller bestämts i nationell lagstiftning, eller 18 år.
Artikel 17
Stöd till ekonomiskt bärkraftiga alternativa verksamheter
Parterna skall, i samarbete med varandra och med behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer, när det är lämpligt, främja ekonomiskt bärkraftiga alternativ för tobaksarbetare, tobaksodlare och, allt efter omständigheterna, enskilda försäljare.
DEL V: MILJÖSKYDD
Artikel 18
Skydd av miljön och människors hälsa
Parterna är överens om att vid uppfyllandet av sina skyldigheter enligt denna konvention ta vederbörlig hänsyn till skyddet av miljön och människors hälsa när det gäller tobaksodling och framställning av tobaksvaror inom deras respektive territorier.
DEL VI: ANSVARSFRÅGOR
Artikel 19
Ansvar
1. För tobakskontrolländamål skall parterna, om det behövs, överväga att vidta lagstiftningsåtgärder eller stärka sin befintliga lagstiftning i fråga om straffrättsligt och civilrättsligt ansvar, inbegripet i förekommande fall skadestånd. 2. Parterna skall samarbeta med varandra för att utbyta information via partskonferensen i enlighet med artikel 21, inbegripet
a) information om hälsoeffekter till följd av bruk av tobaksvaror och exponering för tobaksrök i enlighet med artikel 20.3 a, samt
b) information om gällande lagstiftning och reglering samt om relevant rättspraxis. 3. Parterna skall, i förekommande fall och enligt ömsesidig överenskommelse, inom de gränser som bestäms av nationell lagstiftning, politik, juridisk praxis och tillämpliga befintliga fördragsbestämmelser, bistå varandra i rättsliga förfaranden som gäller straffrättsligt och civilrättsligt ansvar förenligt med denna konvention. 4. Konventionen skall på inget sätt påverka eller begränsa parternas rätt till tillträde till varandras domstolar när sådana rättigheter föreligger. 5. Partskonferensen kan, om det är möjligt, på ett tidigt stadium och med beaktande av pågående arbete inom relevanta internationella forum överväga frågor angående ansvar, inbegripet lämpliga internationella sätt att behandla dessa frågor och lämpliga medel för att på begäran stödja parterna i deras lagstiftande och annan verksamhet i överensstämmelse med denna artikel.
DEL VII: VETENSKAPLIGT OCH TEKNISKT SAMARBETE
OCH LÄMNANDE AV INFORMATION
Artikel 20
Forskning, övervakning och utbyte av information
1. Parterna åtar sig att utveckla och främja nationell forskning samt att samordna forskningsprogram på de regionala och internationella nivåerna inom området för tobakskontroll. För detta ändamål skall varje part a) initiera och samarbeta, direkt eller genom behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer och andra organ, i bedrivande av forskning och vetenskaplig utvärdering, och därvid främja och uppmuntra forskning om orsaker till och konsekvenser av tobaksbruk och exponering för tobaksrök liksom forskning om alternativa grödor, samt
b) främja och stärka, med stöd av behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer och andra organ, utbildning och stöd till alla som deltar i verksamhet som rör tobakskontroll, inbegripet forskning, genomförande och utvärdering. 2. Parterna skall, när så är lämpligt, inrätta program för nationell, regional och global övervakning av omfattning, mönster, orsaker och konsekvenser av tobaksbruk och exponering för tobaksrök. För detta ändamål bör parterna integrera program för tobaksövervakning i nationella, regionala och globala hälsoövervakningsprogram, så att uppgifterna i förekommande fall blir jämförbara och kan analyseras på regional och internationell nivå. 3. Parterna erkänner vikten av finansiellt och tekniskt stöd från internationella och regionala mellanstatliga organisationer och andra organ. Varje part skall bemöda sig om att
a) gradvis inrätta ett nationellt system för epidemiologisk övervakning av tobaksbruk och därmed sammanhängande sociala, ekonomiska och hälsorelaterade indikatorer, b) samarbeta med behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer och andra organ, inbegripet statliga och enskilda organ, vid regional och global övervakning av tobak och utbyte av information om de indikatorer som anges i punkt 3 a i denna artikel, samt
c) samarbeta med Världshälsoorganisationen vid utarbetande av vägledande riktlinjer eller allmänna förfaranden för att samla in, analysera och sprida uppgifter från tobaksrelaterad övervakning. 4. Parterna skall, med förbehåll för nationell lagstiftning, främja och underlätta utbytet av allmänt tillgänglig vetenskaplig, teknisk, socioekonomisk, kommersiell och rättslig information, liksom information om metoder inom tobaksindustrin och tobaksodlingen som är relevant för denna konvention, och därvid beakta och vidta åtgärder för att möta de särskilda behoven hos parter som är utvecklingsländer och länder med övergångsekonomier. Varje part skall bemöda sig om att
a) gradvis inrätta och upprätthålla en uppdaterad databas med lagar och bestämmelser som gäller tobakskontroll och, i förekommande fall, information om deras tillämpning liksom relevant rättspraxis, samt samarbeta vid utveckling av program för regional och global tobakskontroll,
b) gradvis inrätta och upprätthålla en bas med uppdaterade uppgifter från nationella övervakningsprogram i enlighet med punkt 3 a i denna artikel, samt
c) samarbeta med behöriga internationella organisationer för att gradvis inrätta och upprätthålla ett globalt system för att regelbundet samla in och sprida information om tobaksproduktion och tillverkning samt om aktiviteter hos tobaksindustrin som har betydelse för konventionen eller nationella verksamheter för tobakskontroll. 5. Parterna bör samarbeta inom de regionala och internationella mellanstatliga organisationer och de institutioner för finansiering och utveckling där de är medlemmar för att främja och uppmuntra tillhandahållandet av tekniska och finansiella resurser till sekretariatet för att hjälpa parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier att uppfylla sina åtaganden om forskning, övervakning och utbyte av information.
Artikel 21
Rapportering och utbyte av information
1. Varje part skall till partskonferensen, via sekretariatet, lämna periodiska rapporter om hur parten genomfört konventionen, vilka bör inkludera
a) information om lagstiftnings-, exekutiva, administrativa eller andra åtgärder som vidtagits för att genomföra konventionen,
b) information, i förekommande fall, om svårigheter eller hinder som parten har mött vid genomförandet av konventionen och om de åtgärder som vidtagits för att överkomma dessa hinder,
c) information, i förekommande fall, om finansiellt och tekniskt stöd som lämnats eller mottagits för aktiviteter avseende tobakskontroll,
d) information om övervakning och forskning i enlighet med vad som anges i artikel 20, samt
e) den information som anges i artiklarna 6.3, 13.2, 13.3, 13.4 d, 15.5 och 19.2. 2. Frekvens och utformning av alla parters rapporter skall beslutas av partskonferensen. Varje part skall lämna sin första rapport inom två år från den dag konventionen träder i kraft för den parten. 3. Partskonferensen skall i enlighet med artiklarna 22 och 26 överväga arrangemang för att på begäran hjälpa de parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier att uppfylla sina skyldigheter enligt denna artikel. 4. Rapportering och utbyte av information enligt konventionen skall ske med förbehåll för nationell lagstiftning om konfidentialitet och privatliv. Parterna skall enligt ömsesidig överenskommelse skydda all konfidentiell information som utbyts.
Artikel 22
Samarbete på vetenskapliga, tekniska och rättsliga områden samt
tillhandahållande av därmed sammanhängande expertis
1. Parterna skall samarbeta direkt eller genom behöriga internationella organ för att stärka sin förmåga att uppfylla skyldigheterna enligt denna konvention och därvid beakta behoven hos de parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier. Detta samarbete skall på ömsesidigt överenskomna villkor främja överförandet av teknisk, vetenskaplig och rättslig expertis och teknologi, för att upprätta och stärka nationella strategier, planer och program för tobakskontroll som bland annat syftar till att
a) underlätta utveckling, överföring och förvärv av teknologi, kunskap, färdigheter, kapacitet och expertis med avseende på tobakskontroll,
b) tillhandahålla teknisk, vetenskaplig, rättslig och annan expertis för att upprätta och stärka nationella strategier, planer och program för tobakskontroll som syftar till genomförandet av konventionen, bland annat genom att
i) på begäran bistå vid utvecklingen av en solid rättslig grund liksom tekniska program, inbegripet sådana som syftar till att förebygga inledande av tobaksbruk, att främja tobaksavvänjning och att skydda människor från exponering för tobaksrök, ii) i förekommande fall hjälpa tobaksarbetare att finna andra lämpliga utkomstmöjligheter på ett ekonomiskt och rättsligt hållbart sätt, samt iii) i förekommande fall hjälpa tobaksodlare att lägga om sin produktion till alternativa grödor på ett ekonomiskt hållbart sätt,
c) stödja lämpliga utbildningsprogram eller program för att öka medvetenheten hos berörd personal i enlighet med artikel 12,
d) i förekommande fall, tillhandahålla material, utrustning och tillbehör liksom logistikstöd som krävs för strategier, planer, och program för tobakskontroll,
e) identifiera metoder för tobakskontroll, inbegripet fullständig behandling av nikotinberoende, och
f) i förekommande fall främja forskning för att göra kostnaden för fullständig behandling av nikotinberoende mera överkomlig. 2. Partskonferensen skall främja och underlätta överföring av teknisk, vetenskaplig och rättslig expertis och teknologi med det finansiella stöd som tillförsäkras i enlighet med artikel 26.
DEL VIII: INSTITUTIONELLA DISPOSITIONER
OCH FINANSIELLA RESURSER
Artikel 23
Partskonferensen
1. En partskonferens inrättas härmed. Konferensens första möte skall sammankallas av Världshälsoorganisationen senast ett år efter den dag denna konvention trädde i kraft. Konferensen skall vid sitt första möte besluta om plats och tid för senare regelbundna möten. 2. Partskonferensen kan hålla extraordinarie möten när konferensen finner det nödvändigt, eller på någon av parternas skriftliga begäran, under förutsättning att denna begäran, inom sex månader från det att konventionens sekretariat underrättat parterna om den, stöds av minst en tredjedel av parterna. 3. Partskonferensen skall vid sitt första möte med konsensus anta sin arbetsordning. 4. Partskonferensen skall med konsensus anta sina egna finansiella regler och regler för finansieringen av varje underorgan som den kan inrätta, liksom finansiella regler som styr sekretariatets verksamhet. Vid varje ordinarie möte skall den anta en budget för räkenskapsperioden fram till nästa ordinarie möte. 5. Partskonferensen skall regelbundet granska konventionens tillämpning och fatta de beslut som krävs för att främja ett effektivt genomförande av den och kan anta protokoll och bilagor till samt ändringar i konventionen, i enlighet med artiklarna 28, 29 och 33. Den skall för detta ändamål,
a) främja och underlätta utbyte av information enligt artiklarna 20 och 21,
b) främja och vägleda utvecklingen och den periodiska förbättringen av jämförbara metoder för forskning och insamling av uppgifter, utöver dem som avses i artikel 20, och som är relevanta för konventionens genomförande,
c) i förekommande fall främja utvecklingen, genomförandet och utvärderingen av strategier, planer och program, liksom av politik, lagstiftning och andra åtgärder,
d) granska de rapporter som lämnas av parterna enligt artikel 21 samt anta regelbundna rapporter om genomförandet av konventionen,
e) främja och underlätta mobilisering av finansiella resurser för genomförandet av konventionen i enlighet med artikel 26,
f) inrätta de underorgan som krävs för att uppnå konventionens mål,
g) vid behov begära tjänster och information av samt samarbete med behöriga och relevanta organisationer och organ inom Förenta nationernas system och andra internationella och regionala mellanstatliga organisationer och enskilda organisationer och organ för att stärka genomförandet av konventionen, samt (h) i förekommande fall överväga andra åtgärder för att uppnå konventionens mål i ljuset av erfarenheterna vid dess genomförande.
6. Partskonferensen skall bestämma villkoren för observatörers deltagande vid dess förhandlingar.
Artikel 24
Sekretariat
1. Partskonferensen skall utse ett permanent sekretariat och organisera dess verksamhet. Partskonferensen skall bemöda sig om att göra detta vid sitt första möte. 2. Fram till dess att ett permanent sekretariat utsetts och inrättats, skall Världshälsoorganisationen upprätthålla sekretariatsfunktionerna enligt denna konvention. 3. Sekretariatets funktioner skall vara följande:
a) Organisera partskonferensens och varje underorgans möten och tillhandahålla de tjänster som behövs.
b) Vidarebefordra de rapporter som det mottar enligt konventionen.
c) På begäran stödja parterna, särskilt de parter som är utvecklingsländer och länder med övergångsekonomier, med att sammanställa och inge den information som krävs enligt bestämmelserna i konventionen.
d) Upprätta rapporter om sin verksamhet enligt konventionen under ledning av partskonferensen och överlämna dem till partskonferensen.
e) Under ledning av partskonferensen säkerställa den samordning som krävs med behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer och andra organ.
f) Under ledning av partskonferensen vidta de administrativa eller avtalsmässiga dispositioner som kan krävas för ett effektivt fullgörande av dess funktioner.
g) Utföra andra sekretariatsfunktioner som anges i konventionen och i vilket som helst av dess protokoll samt övriga funktioner som kan komma att beslutas av partskonferensen.
Artikel 25
Förhållandet mellan partskonferensen
och mellanstatliga organisationer
För att tillhandahålla tekniskt och finansiellt samarbete som krävs för att uppnå målet för denna konvention kan partskonferensen begära samarbete av behöriga internationella och regionala mellanstatliga organisationer, inbegripet finansierings- och utvecklingsinstitutioner.
Artikel 26
Finansiella resurser
1. Parterna erkänner de finansiella resursernas viktiga roll för att uppnå målet med denna konvention. 2. Varje part skall finansiellt stödja sin nationella verksamhet med syfte att uppnå konventionens mål, i överensstämmelse med nationella planer, prioriteringar och program.
3. Parterna skall i förekommande fall främja utnyttjandet av bilaterala, regionala, subregionala och andra multilaterala kanaler för att tillhandahålla medel till utveckling och förstärkning av multisektoriella allsidiga program för tobakskontroll i parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier. Följaktligen bör ekonomiskt bärkraftiga alternativ till tobaksproduktion, inbegripet diversifiering av grödor, förutses och stödjas inom ramen för nationellt utvecklade strategier för en hållbar utveckling. 4. De parter som är företrädda i relevanta regionala och internationella mellanstatliga organisationer och i finansierings- och utvecklingsinstitutioner skall uppmuntra dessa organ att finansiellt stödja parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier för att hjälpa dem att uppfylla sina skyldigheter enligt konventionen, utan att detta begränsar rätten att delta i dessa organisationer. 5. Parterna är eniga om följande:
a) För att hjälpa parterna att uppfylla sina skyldigheter enligt konventionen bör alla relevanta potentiella och existerande resurser, vare sig ekonomiska, tekniska eller andra, såväl offentliga som privata, som är tillgängliga för aktiviteter avseende tobakskontroll, mobiliseras och användas till förmån för alla parter, i synnerhet parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier.
b) Sekretariatet skall på begäran ge råd till parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier om tillgängliga finansieringsmöjligheter för att hjälpa dem att uppfylla sina skyldigheter enligt konventionen. c) Partskonferensen skall vid sitt första möte granska befintliga och potentiella finansieringskällor och stödmekanismer på grundval av en studie ledd av sekretariatet och annan relevant information, och överväga i vilken mån de är adekvata.
d) Partskonferensen skall beakta resultatet av denna granskning för att bedöma om det finns anledning att förstärka existerande mekanismer eller att inrätta en global fond för frivilliga bidrag eller andra lämpliga finansieringsmekanismer för att vid behov kanalisera ytterligare finansiella resurser till parter som är utvecklingsländer eller länder med övergångsekonomier och på så sätt hjälpa dem att uppnå konventionens mål.
DEL IX: TVISTLÖSNING
Artikel 27
Tvistlösning
1. Om det mellan två eller flera parter uppstår tvist beträffande tolkningen eller tillämpningen av denna konvention skall de berörda parterna söka lösa tvisten på diplomatisk väg genom förhandling eller andra fredliga medel som de väljer, inbegripet bona officia, medling eller förlikning. Om en tvist inte kan lösas genom bona officia, medling eller förlikning skall det inte befria de tvistande parterna från ansvaret att fortsätta att söka en lösning. 2. Vid ratifikation, godtagande, godkännande, formellt bekräftande av eller anslutning till konventionen, eller vid varje tidpunkt därefter, kan en stat eller en regional organisation för ekonomisk integration till depositarien skriftligen förklara att den vid en tvist som inte kan lösas enligt punkt 1 i denna artikel godtar ett tvingande skiljedomsförfarande enligt procedurer som skall antas med konsensus av partskonferensen. 3. Bestämmelserna i denna artikel skall tillämpas på varje protokoll mellan parterna i det protokollet, om inget annat föreskrivs i det protokollet.
DEL X: KONVENTIONENS VIDARE UTVECKLING
Artikel 28
Ändringar i konventionen
1. Varje part kan föreslå ändringar i denna konvention. Sådana ändringar skall övervägas av partskonferensen. 2. Ändringar i konventionen skall antas av partskonferensen. Texten till en föreslagen ändring i konventionen skall tillställas parterna av sekretariatet minst sex månader före det möte då ändringen föreslås bli antagen. Sekretariatet skall också meddela föreslagna ändringar till konventionens signatärer och för kännedom till depositarien. 3. Parterna skall göra alla ansträngningar för att nå konsensus om varje föreslagen ändring i konventionen. Om alla ansträng-
ningar att nå konsensus har misslyckats, och ingen överenskommelse har kommit till stånd, skall ändringen som en sista utväg antas med tre fjärdedelars majoritet av de parter som är närvarande och röstar vid mötet. Vid tillämpningen av denna artikel avses med parter som är närvarande och röstar alla parter som är närvarande och röstar för eller emot förslaget. Varje antagen ändring skall av sekretariatet meddelas depositarien, som skall vidarebefordra den till alla parter för godtagande. 4. Instrument om godtagande av en ändring skall deponeras hos depositarien. En ändring som antagits i enlighet med punkt 3 i denna artikel träder i kraft för de parter som godtagit den nittio dagar efter den dag depositarien mottog ett instrument om godtagande från minst två tredjedelar av parterna i konventionen. 5. Ändringen träder i kraft för varje annan part nittio dagar efter den dag då denna part hos depositarien deponerade ett instrument om godtagande av ändringen.
Artikel 29
Antagande av och ändringar i bilagor till denna konvention
1. Bilagor till denna konvention och ändringar av den skall föreslås, antas och träda i kraft enligt det förfarande som anges i artikel 28. 2. Bilagor till konventionen skall utgöra en integrerande del därav och, om inget annat uttryckligen föreskrivs, skall en hänvisning till konventionen även utgöra en hänvisning till dessa bilagor. 3. Bilagor skall endast innehålla förteckningar, formulär och annat beskrivande material som rör procedurfrågor eller vetenskapliga, tekniska eller administrativa frågor.
DEL XI: SLUTBESTÄMMELSER
Artikel 30
Reservationer
Inga reservationer får göras mot denna konvention.
Artikel 31
Frånträde
1. En part kan när som helst efter två år från den dag då konventionen trädde i kraft för den parten frånträda konventionen genom en skriftlig underrättelse till depositarien. 2. Varje sådant frånträde träder i kraft ett år efter den dag då depositarien mottog underrättelsen om frånträde, eller den senare dag som kan anges i underrättelsen om frånträde. 3. Varje part som frånträder konventionen skall anses även ha frånträtt de protokoll den är part i.
Artikel 32
Rösträtt
1. Varje part i denna konvention skall ha en röst, utom i de fall som föreskrivs i punkt 2 i denna artikel. 2. Regionala organisationer för ekonomisk integration skall i frågor inom sitt kompetensområde ha rätt till lika många röster som antalet av deras medlemsstater som är parter i konventionen. En sådan organisation får inte utöva sin rösträtt om någon av dess medlemsstater utövar sin rösträtt och vice versa.
Artikel 33
Protokoll
1. Varje part får föreslå protokoll. Sådana förslag skall övervägas av partskonferensen. 2. Partskonferensen får anta protokoll till denna konvention. Vid antagandet av dessa protokoll skall alla ansträngningar göras för att nå konsensus. Om alla ansträngningar att nå konsensus har misslyckats, och ingen överenskommelse kommit till stånd, skall protokollet som en sista utväg antas med tre fjärdedelars majoritet av de parter som är närvarande och röstar vid mötet. Vid tillämpningen av denna artikel avses med parter som är närvarande och röstar alla parter som är närvarande och röstar för eller emot förslaget. 3. Texten till varje föreslaget protokoll skall av sekretariatet tillställas parterna minst sex månader före det möte då protokollet föreslås bli antaget. 4. Endast parter i konventionen kan vara parter i ett protokoll. 5. Varje protokoll till konventionen skall vara bindande endast för parterna i protokollet i fråga. Endast parter i ett protokoll får fatta beslut i frågor som enbart gäller sagda protokoll. 6. Villkoren för ett protokolls ikraftträdande skall fastställas i det instrumentet.
Artikel 34
Undertecknande
Denna konvention skall vara öppen för undertecknande för alla medlemmar i Världshälsoorganisationen och för alla stater som inte är medlemmar i Världshälsoorganisationen men är medlemmar i Förenta nationerna, samt för regionala organisationer för ekonomisk integration, vid Världshälsoorganisationens högkvarter i Genève från och med den 16 juni 2003 till och med den 22 juni 2003 och därefter vid Förenta nationernas högkvarter i New York, från och med den 30 juni 2003 till och med den 29 juni 2004.
Artikel 35
Ratifikation, godtagande, godkännande,
formell bekräftelse eller anslutning
1. Denna konvention skall vara föremål för ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning av stater och formell bekräftelse eller anslutning av regionala organisationer för ekonomisk integration. Den skall vara öppen för anslutning från och med dagen efter den dag den stängs för undertecknande. Instrument om ratifikation, godtagande, godkännande, formell bekräftelse eller anslutning skall deponeras hos depositarien. 2. En regional organisation för ekonomisk integration som blir part i konventionen utan att någon av dess medlemsstater är part skall vara bunden av alla skyldigheter enligt konventionen. I det fall en eller flera medlemsstater i en sådan organisation är parter i konventionen skall organisationen och dess medlemsstater besluta om sina respektive förpliktelser vad gäller fullgörandet av deras skyldigheter enligt konventionen. I sådana fall skall inte organisationen och medlemsstaterna ha rätt att samtidigt utöva sina rättigheter enligt konventionen. 3. Regionala organisationer för ekonomisk integration skall i sina instrument om formell bekräftelse eller instrument om anslutning ange omfattningen av sin behörighet på områden som regleras i denna konvention. Organisationerna skall också informera depositarien, som i sin tur skall informera parterna, om varje väsentlig ändring av omfattningen av behörigheten.
Artikel 36
Ikraftträdande
1. Denna konvention träder i kraft den nittionde dagen efter den dag det fyrtionde instrumentet om ratifikation, godtagande, godkännande, formell bekräftelse eller anslutning deponerades hos depositarien. 2. För varje stat som ratificerar, godtar eller godkänner konventionen eller ansluter sig till den efter det att de villkor för ikraftträdande som anges i punkt 1 i denna artikel har uppfyllts,
träder konventionen i kraft den nittionde dagen efter den dag då den deponerade sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument. 3. För varje regional organisation för ekonomisk integration som deponerar ett instrument om formell bekräftelse eller ett instrument om anslutning efter det att de villkor för ikraftträdande som anges i punkt 1 i denna artikel har uppfyllts, träder konventionen i kraft den nittionde dagen efter den dag instrumentet om formell bekräftelse eller anslutning deponerades. 4. Vid tillämpningen av denna artikel skall instrument som deponerats av en regional organisation för ekonomisk integration inte räknas utöver dem som deponerats av medlemsstater i organisationen.
Artikel 37
Depositarie
Förenta nationernas generalsekreterare skall vara depositarie för denna konvention och ändringar i den och för protokoll och bilagor som antagits i enlighet med artiklarna 28, 29 och 33.
Artikel 38
Autentiska texter
Originalet till denna konvention, vars arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska texter är lika giltiga, skall deponeras hos Förenta nationernas generalsekreterare.
Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen befullmäktigade, undertecknat denna konvention.
Upprättad i Genève den 21 maj 2003.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG
ur Europeiska unionens officiella tidning L 152, 20.6.2003, s. 16
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV
2003/33/EG av den 26 maj 2003
om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för
tobaksvaror
(Text av betydelse för EES)
EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 47.2 och artiklarna 55 och 95 i detta,
med beaktande av kommissionens förslag
1
,
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande
2
,
efter att ha hört Regionkommittén,
i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget
3
, och av följande
skäl:
(1) Det föreligger skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. Denna reklam och denna sponsring sprids över medlemsstaternas gränser och utgör verksamhet som omfattas av
1
EGT C 270 E, 25.9.2001, s. 97.
2
EGT C 36, 8.2.2002, s. 104.
3
Europaparlamentets yttrande av den 20 november 2002 (ännu ej offentliggjort i EUT) och
rådets beslut av den 27 mars 2003.
artikel 49 i fördraget. Skillnaderna i nationell lagstiftning kan leda till ökade hinder för den fria rörligheten mellan medlemsstaterna för de varor eller tjänster som stöder sådan reklam och sponsring. När det gäller reklam i tidningar har vissa hinder redan påträffats. När det gäller sponsring kommer snedvridningen av konkurrensvillkoren sannolikt att öka, vilket redan har noterats i samband med att vissa idrotts- och kulturevenemang har anordnats.
(2) Dessa hinder bör undanröjas, och i detta syfte bör i vissa fall bestämmelserna om reklam för tobaksvaror och sponsring till förmån för tobaksvaror tillnärmas. I synnerhet behöver det anges i vilken utsträckning tobaksreklam är tillåten i vissa typer av publikationer.
(3) Enligt artikel 95.3 i fördraget skall kommissionen i sina förslag som rör upprättandet av den inre marknaden och dess funktion utgå från en hög skyddsnivå. Även Europaparlamentet och rådet strävar inom ramen för sina respektive befogenheter efter att uppnå detta mål. Den lagstiftning i medlemsstaterna som skall tillnärmas är avsedd att skydda folkhälsan genom att reglera marknadsföringen av tobak, som är en beroendeframkallande produkt som förorsakar över en halv miljon dödsfall om året inom gemenskapen, och därigenom förhindra att ungdomar till följd av marknadsföringen börjar röka vid låg ålder och blir beroende.
(4) Spridningen av publikationer såsom tidskrifter, dagstidningar och veckotidningar på den inre marknaden är utsatt för en betydande risk för hinder i den fria rörligheten till följd av de lagar och andra författningar i medlemsstaterna som förbjuder eller reglerar tobaksreklam i dessa medier. För att säkerställa fri rörlighet för alla dessa medier på den inre marknaden måste tobaksreklamen på den inre marknaden begränsas till de veckotidningar och tidskrifter som inte är avsedda för allmänheten, till exempel publikationer avsedda enbart för yrkesverksamma inom tobaksindustrin och publikationer som trycks och ges ut i tredje land och som inte i första hand är avsedda för gemenskapens marknad.
(5) Medlemsstaternas lagar och andra författningar om vissa typer av sponsring till förmån för tobaksvaror med gränsöverskridande verkan leder till en betydande risk för snedvridning av konkurrensen för denna verksamhet på den inre marknaden. För
att undanröja denna snedvridning är det nödvändigt att förbjuda sådan sponsring endast för verksamhet eller evenemang som har gränsöverskridande verkan, som annars kan vara ett sätt att kringgå de restriktioner som införs för direkt reklam, utan att sponsring på rent nationell nivå regleras.
(6) Informationssamhällets tjänster används i allt större utsträckning som medel för att göra reklam för tobaksvaror i takt med att allmänheten i ökad utsträckning utnyttjar och får tillgång till sådana tjänster. Dessa tjänster, liksom radiosändningar, som också kan överföras med hjälp av informationssamhällets tjänster, är särskilt attraktiva och tillgängliga för unga konsumenter. Tobaksreklam i dessa båda medier är i sig gränsöverskridande och bör därför regleras på gemenskapsnivå.
(7) Gratisutdelning av tobaksvaror omfattas av restriktioner i flera medlemsstater, eftersom denna ofta kan leda till beroende. Gratisutdelning har förekommit i samband med sponsring av evenemang som har gränsöverskridande verkan och bör därför förbjudas.
(8) Internationellt tillämpliga standarder för reklam för tobaksvaror och sponsring till förmån för tobak håller på att förhandlas fram i samband med utarbetandet av Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om kontroll av tobak. Genom dessa förhandlingar skall det införas bindande internationella regler som kompletterar reglerna i detta direktiv.
(9) Kommissionen bör upprätta en rapport om genomförandet av detta direktiv. Det bör skapas en möjlighet att inom ramen för de relevanta gemenskapsprogrammen studera hur detta direktiv inverkar på folkhälsan.
(10) Medlemsstaterna bör vidta lämpliga och effektiva åtgärder för att säkerställa kontrollen av genomförandet av de bestämmelser som antas med stöd av detta direktiv i enlighet med deras nationella lagstiftning, enligt kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om påföljdernas betydelse för genomförandet av gemenskapslagstiftningen för den inre marknaden och rådets resolution av den 29 juni 1995 om enhetlig och effektiv tillämpning av gemenskapsrätten och om sanktioner som skall tillämpas vid överträdelser av dennas bestämmelser om den inre
marknaden
4
. Dessa åt gärder bör innefatta bestämmelser enligt vilka personer eller organisationer som har ett berättigat intresse av att stoppa verksamhet som strider mot detta direktiv får möjlighet att ingripa.
(11) De påföljder som föreskrivs i detta direktiv bör inte påverka andra påföljder eller rättsliga åtgärder som anges i nationell lagstiftning.
(12) I detta direktiv regleras reklam för tobaksvaror i andra medier än televisionen, nämligen i tidningar och i andra tryckta publikationer, i radiosändningar och i informationssamhällets tjänster. I detta direktiv regleras också tobaksföretags sponsring av radioprogram och av evenemang eller verksamhet som berör eller som äger rum i flera medlemsstater eller på annat sätt har gränsöverskridande verkan; inklusive gratisutdelning eller rabatterad försäljning av tobaksvaror. Andra former av reklam, till exempel indirekt reklam, och sponsring av evenemang eller verksamhet utan verkningar över gränserna faller utanför detta direktivs räckvidd. Med förbehåll för fördraget behåller medlemsstaterna behörigheten att reglera dessa frågor på det sätt som de anser nödvändigt för att garantera skyddet av människors hälsa.
(13) Marknadsföring av humanläkemedel omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel
5
.
Reklam för produkter som är avsedda för tobaksavvänjning omfattas inte av det här direktivet.
(14) Detta direktiv bör inte påverka tillämpningen av bestämmelserna i rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television
6
, enligt vilket alla former av
TV-reklam för cigaretter och andra tobaksvaror är förbjudna. I direktiv 89/552/EEG föreskrivs att TV-program inte får sponsras av företag, vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller
4
EGT C 188, 22.7.1995, s. 1.
5
EGT L 311, 28.11.2001, s. 67.
6
EGT L 298, 17.10.1989, s. 23. Direktivet ändrat genom Europaparlamentets och rådets
direktiv 97/36/EG (EGT L 202, 30.7.1997, s. 60).
försäljning av cigaretter och andra tobaksprodukter eller tillhandahållande av tjänster för vilka reklam är förbjuden enligt direktivet. Även teleshopping av tobaksprodukter är förbjuden enligt direktiv 89/552/EEG.
(15) Reklamens transnationella karaktär erkänns i rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam
7
. Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror
8
innehåller bestämmelser om vilseledande produkt-
beskrivningar på tobaksvarors förpackningar, vilkas gränsöverskridande verkan också har erkänts.
(16) Europaparlamentets och rådets direktiv 98/43/EG av den 6 juli 1998 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror
9
ogiltigförklarades av domstolen i mål C-376/98,
Förbundsrepubliken Tyskland mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd
10
. Hänvisningar till direktiv 98/43/EG bör därför tolkas som hänvisningar till det här direktivet.
(17) I överensstämmelse med proportionalitetsprincipen är det nödvändigt och lämpligt för att förverkliga det grundläggande målet med en väl fungerande inre marknad att fastställa regler om reklam för tobaksvaror och tobaksrelaterad sponsring. Detta direktiv går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet i enlighet med artikel 5 tredje stycket i fördraget.
(18) I detta direktiv respekteras de grundläggande rättigheterna och iakttas de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Detta direktiv avser särskilt att säkerställa respekten för den grundläggande rätten till yttrandefrihet.
7
EGT L 250, 19.9.1984, s. 17. Direktivet ändrat genom Europaparlamentets och rådets
direktiv 97/55/EG (EGT L 290, 23.10.1997, s. 18).
8
EGT L 194, 18.7.2001, s. 26.
9
EGT L 213, 30.7.1998, s. 9.
10
[2000] REG I-8419.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Syfte och räckvidd
1. Detta direktiv syftar till att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för tobaksvaror och främjande av dessa varor
a) i tidningar och andra tryckta publikationer,
b) i radiosändningar,
c) i informationssamhällets tjänster, och
d) genom sponsring till förmån för tobaksvaror, inklusive gratisutdelning av tobaksvaror.
2. Avsikten är att säkerställa frirörlighet för berörda medier och därmed förknippade tjänster samt att undanröja hinder för den inre marknadens sätt att fungera.
Artikel 2
Definitioner
I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) tobaksvaror: alla varor som är avsedda att rökas, snusas, sugas på eller tuggas, om de är tillverkade, även delvis, av tobak.
b) reklam: varje form av kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara.
c) sponsring: varje form av offentligt eller privat bidrag till ett evenemang, en verksamhet eller en person med syftet eller den direkta eller indirekta verkan att främja en tobaksvara.
d) informationssamhällets tjänster: tjänster enligt definitionen i artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter
11
.
Artikel 3
Reklam i tryckta medier och informationssamhällets tjänster
1. Reklam i tidningar och andra tryckta publikationer är bara tillåten i publikationer som endast är avsedda för personer som är yrkesverksamma inom tobaksbranschen och i publikationer som trycks och ges ut i tredje land, när dessa publikationer inte i första hand är avsedda för gemenskapsmarknaden.
Övrig reklam i tidningar och andra tryckta publikationer skall vara förbjuden.
2. Reklam som inte är tillåten i tidningar och andra tryckta publikationer skall inte vara tillåten i informationssamhällets tjänster.
Artikel 4
Radioreklam och sponsring
1. Alla former av radioreklam för tobaksvaror skall vara förbjudna.
2. Radioprogram får inte sponsras av företag vilkas huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av tobaksvaror.
Artikel 5
Sponsring av evenemang
1. Sponsring av evenemang och verksamhet som berör eller äger rum i flera medlemsstater eller på något annat sätt har gränsöverskridande verkan skall vara förbjuden.
11
EGT L 204, 21.7.1998, s. 37. Direktivet ändrat genom direktiv 98/48/EG (EGT L 217, 5.8.1998, s. 18).
2. All gratisutdelning av tobaksvaror i samband med sponsring av sådana evenemang som avses i punkt 1 vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja sådana produkter skall vara förbjuden.
Artikel 6
Rapport
Kommissionen skall senast den 20 juni 2008 lämna en rapport om genomförandet av detta direktiv till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Rapporten skall åtföljas av de förslag till ändringar av direktivet som kommissionen anser nödvändiga.
Artikel 7
Påföljder och säkerställande av efterlevnaden
Medlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder för överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits med tillämpning av detta direktiv och skall vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa påföljder tillämpas. Påföljderna måste vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall anmäla dessa regler till kommissionen senast den dag som anges i artikel 10, och alla senare ändringar som gäller dem så snart som möjligt.
Dessa regler skall innehålla bestämmelser som säkerställer att personer eller organisationer som i enlighet med nationell lagstiftning kan styrka att de har ett berättigat intresse av att förhindra reklam, sponsring eller andra frågor som är oförenliga med det här direktivet kan vidta rättsliga åtgärder mot sådan reklam eller sponsring eller anmäla sådan reklam eller sponsring till ett administrativt organ som har behörighet antingen att yttra sig över klagomålet eller att inleda lämpliga rättsliga förfaranden.
Artikel 8
Fri rörlighet för varor och tjänster
Medlemsstaterna får inte förbjuda eller begränsa den fria rörlighet för varor eller tjänster som följer bestämmelserna i detta direktiv.
Artikel 9
Hänvisningar till direktiv 98/43/EG
Hänvisningar till det ogiltigförklarade direktivet 98/43/EG skall tolkas som hänvisningar till det här direktivet.
Artikel 10
Genomförande
1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 31 juli 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
När medlemsstaterna antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelserna i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.
Artikel 11
Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 12
Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.
Utfärdat i Bryssel den 26 maj 2003.
På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar
P. COX Ordförande
G. DRYS Ordförande
Rådets rekommendation av den 2 december 2002
ur Europeiska gemenskapernas officiella tidning L22, 25.1.2003, s. 31
II
(Rättsakter vilkas publicering inte är obligatorisk)
RÅDET
RÅDETS REKOMMENDATION
av den 2 december 2002
om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare
tobakskontroll
(2003/54/EG)
EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 152.4 andra stycket i detta,
med beaktande av kommissionens förslag
1
, och
av följande skäl:
(1) I artikel 152 i fördraget föreskrivs att gemenskapens insatser, som skall komplettera den nationella politiken, skall inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa.
1
Förslag av den 18 juni 2002 (ännu ej offentliggjort i EGT).
(2) I den resolution om ett förbud mot rökning på offentliga platser
2
som antogs av rådet och av medlemsstaternas hälso-
ministrar, församlade i rådet den 18 juli 1989, ges riktlinjer för medlemsstaterna i syfte att skydda icke-rökare mot passiv rökning. Till följd av kommissionens rapport om medlemsstaternas reaktioner på detta initia tiv
3
stärks skyddet i denna rekommendation
och inriktas på särskilt sårbara grupper.
(3) I rådets resolution av den 26 november 1996 om minskning av rökningen i Europeiska gemenskap en
4
erkänns behovet av att
utarbeta en effektiv strategi för bekämpning av tobakskonsumtion; resolutionen innehåller vissa inslag som ingår i denna rekommendation.
(4) I rådets slutsatser av den 18 november 1999 om kampen mot tobakskonsumtion
5
framhävs behovet av att utveckla en
övergripande strategi som inbegriper vissa av de åtgärder som ingår i denna rekommendation för skydd av minderåriga (bestämmelser om försäljning, elektronisk försäljning och varuautomater).
(5) I rådets resolution av den 29 juni 2000 om hälsofaktorer
6
noterades resultatet av överläggningarna vid Europeiska konferensen om hälsofaktorer i Europeiska unionen som hölls i Evora den 15 och 16 mars 2000 och som lade särskild vikt vid bland annat tobak och som rekommenderade en rad praktiska och målinriktade åtgärder för att möta utmaningarna på dessa områden.
(6) De åtgärder som rekommenderas är nödvändiga mot bakgrund av 500 000 tobaksrelaterade dödsfall årligen i Europeiska gemenskapen och en oroande ökning av antalet barn och ungdomar som börjar röka. Tobaksrökning skadar människors hälsa, då rökare blir beroende av nikotin och drabbas av livshotande och handikappande sjukdomar såsom lungcancer och andra former av cancer, ischemiskhjärtsjukdom och andra hjärt- och kärlsjukdomar samt sjukdomar i andningsorganen såsom emfysem.
2
EGT C 189, 26.7.1989, s. 1.
3
KOM(96) 573 slutlig.
4
EGT C 374, 11.12.1996, s. 4.
5
EGT C 86, 24.3.2000, s. 4.
6
EGT C 218, 31.7.2000, s. 8.
(7) Förebyggande av rökning och tobakskontroll är redan prioriterade mål i medlemsstaternas och EU:s folkhälsopolitik. Tobaksrökning fortsätter att vara den främsta orsaken till dödsfall inom Europeiska unionen som är möjliga att förebygga, och resultaten när det gäller att minska tobakskonsumtionen och andelen rökare i befolkningen är alltjämt nedslående. Dessutom bidrar tobaksindustrins reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder till att öka tobakskonsumtionen, vilket leder till en ökning av den redan nu höga tobaksrelaterade mortaliteten och sjukligheten. Vissa av dessa strategier verkar vara inriktade på skolungdomar och studerande för att ersätta det stora antal rökare som dör årligen. Det har fastställts att 60 % av rökarna börjar röka innan de fyllt 13 år och 90 % innan de fyllt 18.
(8) Genom programmet Europa mot cancer
7
har Europeiska
gemenskapen ställt upp som ett av sina mål att bidra till bättre hälsa för medborgarna genom att minska antalet cancerfall och andra sjukdomar som orsakas av tobaksrökning.
(9) I Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror
8
och förslaget till direktiv om reklam för och sponsring
till förmån för tobaksvaror
9
behandlas tobakskontroll inom ramen
för fullbordandet och konsolideringen av den inre marknaden och undanröjandet av hinder för en smidigt fungerande marknad, med utgångspunkt från en hög nivå på folkhälsoskyddet.
(10) Vissa åtgärder som bör vara del av en övergripande politik för tobakskontroll, såsom förbud mot reklamaffischer och reklamskyltar eller reklam på bio, kan för närvarande inte harmoniseras enligt gemenskapens bestämmelser om den inre marknaden i en särskild åtgärd mot tobaksbruk.
(11) Alla ovan nämnda faktorer lyfter fram behovet av ett övergripande angreppssätt för tobakskontroll för att minska förekomsten av tobaksrelaterade sjukdomar i gemenskapen.
7
EGT L 95, 16.4.1996, s. 9.
8
EGT L 194, 18.7.2001, s. 26.
9
EGT C 270, 25.9.2001, s. 97.
(12) Som en del av en övergripande politik för tobakskontroll är det viktigt att anta åtgärder som särskilt minskar efterfrågan på tobaksvaror bland barn och ungdomar. Sådana åtgärder kan vara insatser för att minska utbudet av tobaksvaror till barn och ungdomar och för att förbjuda vissa typer av reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror, med hänsyn till att sådana strategier utan åtskillnad påverkar ungdomar och andra åldersgrupper.
(13) Vissa former av försäljning och distribution av tobaksvaror underlättar barns och ungdomars tillgång till dessa varor, och bör därför regleras av medlemsstaterna.
(14) Eftersom varuautomater är synliga för såväl konsumenter som icke-konsumenter, bör de inte förses med annat reklammaterial än sådant som är oundgängligt för att upplysa om de produkter som säljs.
(15) Två andra viktiga åtgärder på EG-nivå tar itu med tobaksreklam och sponsring av tobaksvaror. Genom direktivet om television utan gränser från 1989
10
förbjuds alla former av TV-
reklam för tobaksvaror och i det föreskrivs att TV-program inte får sponsras av fysiska eller juridiska personer, vars huvudsakliga verksamhet består i tillverkning eller försäljning av tobaksvaror. I det aktuella förslaget till direktiv om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror ingår ett förbud mot tobaksreklam i tidningar och andra tryckta publikationer, i radio och via informationssamhällets tjänster. I förslaget förbjuds även tobaksbolags sponsring av radioprogram och evenemang som äger rum i flera medlemsstater eller på annat sätt har gränsöverskridande effekter.
(16) Rekommendationen behandlar andra typer av reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder som industrin använder för att främja tobakskonsumtion, som kan nå barn och ungdomar utan åtskillnad. Sådana metoder är användningen av tobaksvarumärken på varor eller tjänster som inte har något samband med tobak (brand-stretching) och/eller kläder (merchandising), användning av PR-material (vanliga föremål som askkoppar, tändare, parasoller och andra liknande föremål) och av tobaksvaruprover,
10
EGT L 298, 17.10.1989, s. 23.
användning och förmedling av säljfrämjande åtgärder, (t.ex. rabatter, gåvor, premier eller möjligheter att delta i reklamtävlingar eller spel) användning av skyltar, affischer och andra reklammetoder inomhus eller utomhus (reklam på varuautomater), tobaksreklam på biografer samt alla andra former av reklam, sponsring eller metoder som direkt eller indirekt syftar till att främja tobaksvaror. Medlemsstaternas myndigheter bör anta lämpliga lagstiftnings- eller förvaltningsåtgärder för att, i enlighet med nationella konstitutioner eller konstitutionella principer, särskilt förbjuda sådan verksamhet som på något sätt främjar tobaksvaror samtidigt som den kringgår sådana förbud mot direkt tobaksreklam som redan gäller för vissa medier.
(17) Världshälsoorganisationen och Världsbanken rekommenderar alla länder att förbjuda alla former av tobaksreklam och marknadsföring av tobak. I de fall då endast vissa former av direkt tobaksreklam förbjuds, flyttar tobaksindustrin ofta reklambudgeten till andra strategier för marknadsföring, sponsring och säljfrämjande åtgärder genom att använda kreativa och indirekta sätt att främja tobaksvaror, särskilt till ungdomar. På så sätt kan effekten av partiella förbud mot reklam för tobaksvaror bli begränsad. Vidare har Världsbanken dragit slutsatsen att reklam ökar konsumtionen av cigaretter och att lagstiftning som förbjuder reklam skulle minska konsumtionen under förutsättning att förbudet är övergripande och omfattar alla medier och all användning av varumärkesnamn och logotyper. En sådan minskning av cigarettkonsumtionen skulle ha omedelbara positiva följder för folkhälsan på både kort och lång sikt. Uppgifter om tobaksindustrins totala utgifter för säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror är därför en viktig förutsättning för att man skall kunna kontrollera om politiken för tobakskontroll är effektiv ur ett folkhälsoperspektiv. Med hjälp av sådana uppgifter kan man fastställa om bestämmelser kringgås, särskilt genom omläggning av budgetmedel till nya eller oreglerade marknadsföringsformer. Tobaksindustrin bör ha skyldighet att regelbundet redovisa sådana utgifter.
(18) Med tanke på hälsoriskerna med passiv rökning, bör medlemsstaterna inrikta sig på att rökare och icke-rökare skyddas mot passiv rökning.
(19) Medlemsstaterna bör fortsätta utvecklingen av strategier och insatser för att minska tobaksbruket, bland annat genom att stödja program för hälsoundervisning för att öka förståelsen för riskerna med tobaksbruk och andra förebyggande program för att motverka rökning.
(20) I Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll, för närvarande under förhandling, ingår många av de frågor som tas upp i denna rekommendation. Därför är det viktigt att se till att åtgärderna i denna rekommendation stämmer överens med det utkast till ramkonvention som just nu diskuteras.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS ATT MEDLEMS-STATERNA
1. antar lämpliga lagar och/eller andra författningar i överensstämmelse med nationell praxis och nationella förhållanden för att förhindra tobaksförsäljning till barn och ungdomar, och bland annat
a) kräver att de som säljer tobaksvaror tar reda på att köparna har uppnått den lägsta ålder för inköp av sådana varor som fastställs i nationell lagstiftning, om en sådan åldersgräns finns,
b) undantar tobaksvaror från självbetjäning i butiker,
c) begränsar tillgången till tobaksautomater till platser dit endast sådana personer har tillträde som uppnått den lägsta ålder för inköp av tobaksvaror som fastställs i nationell lagstiftning, om en sådan åldersgräns finns, eller på annat, lika effektivt sätt reglerar tillgången till de tobaksvaror som säljs i sådana automater,
d) begränsar distansförsäljning av tobaksvaror inom detaljhandeln, såsom försäljning via Internet, till vuxna genom att använda relevanta tekniska medel,
e) förbjuder försäljning av sötsaker och leksaker avsedda för barn och tillverkade med en klar avsikt att produkten och/eller dess förpackning till utseendet skall likna en typ av tobaksvara,
f) förbjuder försäljning av cigaretter styckevis eller i förpackningar om mindre än 19 cigaretter.
2. antar lämpliga lagar och/eller andra författningar för att i överensstämmelse med nationella konstitutioner eller konstitu-
tionella principer förbjuda följande former av reklam och marknadsföring:
a) användning av tobaksvarumärken på varor eller tjänster som inte har något samband med tobak,
b) användning av PR-material (askkoppar, tändare, parasoller osv.) och tobaksvaruprover,
c) användning och förmedling av säljfrämjande åtgärder, t.ex. rabatter, gåvor, premier eller möjligheter att delta i reklamtävlingar och spel,
d) användning av skyltar, affischer och andra reklammetoder inomhus eller utomhus (såsom reklam på tobaksautomater),
e) användning av reklam på biografer, samt
f) alla andra former av reklam, sponsring eller metoder som direkt eller indirekt syftar till att marknadsföra tobaksvaror,
3. antar lämpliga åtgärder, genom att införa lagstiftning eller genom andra metoder i överensstämmelse med nationell praxis och nationella förhållanden, kräver att tillverkare, importörer och andra som i stor skala handlar med tobaksvaror och med andra varor och tjänster som har samma varumärke som tobaksvaror, för medlemsstaterna redovisar sina utgifter för reklam, marknadsföring, sponsring och säljfrämjande kampanjer som inte omfattas av förbud i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning,
4. ser till att myndigheter eller andra organ på lämplig nivå genomför lagstiftning och/eller andra effektiva åtgärder i överensstämmelse med nationell praxis och nationella förhållanden som ger ett adekvat skydd mot exponering för passiv rökning på arbetsplatser inomhus, på avgränsade offentliga lokaler och på kollektiva färdmedel. Prioritet bör bland annat ges åt utbildningsanstalter, sjukvårdsinrättningar och platser som tillhandahåller tjänster åt barn,
5. fortsätter att utarbeta strategier och insatser för att minska tobaksbruket, bland annat genom att stödja program för en övergripande hälsoinformation, särskilt i skolor, och allmänna program för att motverka tobaksbruk och övervinna tobaksberoendet,
6. ser till att ungdomars bidrag till hälsorelaterad politik och verksamhet riktad mot ungdomar utnyttjas fullt ut, särskilt på informationsområdet, samt främjar särskilda verksamheter som igångsätts, planeras, genomförs och utvärderas av ungdomar,
7. antar och genomför lämpliga pris- och skatteåtgärder på tobaksvaror för att motverka tobakskonsumtion,
8. inför alla nödvändiga och lämpliga förfaranden för att kontrollera efterlevnaden av de regler som anges i denna rekommendation, och
9. informerar kommissionen en gång vartannat år om de åtgärder som vidtagits på grundval av denna rekommendation.
HÄRIGENOM UPPMANAS KOMMISSIONEN ATT
1. följa och bedöma utvecklingen och de åtgärder som vidtas i medlemsstaterna och på gemenskapsnivå,
2. rapportera om genomförandet av de föreslagna åtgärderna på grundval av uppgifter från medlemsstaterna, senast ett år efter mottagandet av denna information från medlemsstaterna enligt denna rekommendation, och
3. överväga om de åtgärder som anges i denna rekommendation fungerar effektivt och överväga behovet av ytterligare åtgärder, särskilt om skillnader konstateras inom den inre marknaden på de områden som omfattas av denna rekommendation.
Utfärdad i Bryssel den 2 december 2002.
På rådets vägnar
B. BENDTSEN
Ordförande
Sammanfattning av intervjuundersökning i sex kommuner 2004 rörande tobaksförsäljning och tobakskontroll
av Susanne Ljunglöf 2004-04-16
1. Bakgrund till undersökningen
Denna intervjuundersökning är gjord inom ramarna för den statliga utredningen Genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m. (S 2003:14). Utredningens uppdrag finns i regeringens direktiv av den 18 december 2003 (dir. 2003:168).
Syftet med intervjuundersökningen är att samla in uppgifter om under vilka villkor som tobaksvaror säljs till konsumenterna i några utvalda kommuner. Beslutet om att genomföra en intervjuundersökning har fattats i samråd med Svenska kommunförbundet och Statens folkhälsoinstitut. Undersökning baseras på intervjuer med åtta personer ansvariga för tillsyn enligt tobakslagen i sex utvalda kommuner.
Intervjuerna är gjorda under vecka 13 och 14, 2004. Fyra intervjuer, med Eda kommun, Sundsvalls kommun, Västerås stad och Örkelljunga kommun, har gjorts via telefon. Två besöksintervjuer har även genomförts med Göteborgs stad/Lundby stadsdel och Solna stad. Intervjuerna har gjorts med stöd av en så kallad intervjuguide.
2. Deltagande kommuner
Utredningen har valt att intervjua tillsynsansvariga i sex kommuner. Urvalet av kommuner har gjorts i samråd med Statens folkhälsoinstitut. Huvudkriteriet har varit god tillsyn – vilket definierats utifrån att kommunen har svarat ja på följande tre frågor i den enkät som Statens folkhälsoinstitut genomförde under 2003 angående kommunernas tillsyn enligt tobakslagen:
1. Från den 1 januari 2003 skall alla serveringsställen ha områden där rökning är förbjuden. Har kommunen under 2002 genomfört några särskilda insatser med anledning av detta?
2. Har kommunen besökt lokaler eller motsvarande i informations-/kontrollsyfte gällande tobakslagens bestämmelser om begränsningen av rökning under 2002?
3.
Har kommunen besökt försäljningsställen i informations-/kontrollsyfte gällande tobakslagens bestämmelser om åldersgränsen vid tobaksköp under 2002?
Av de 46 kommuner som svarat ja på samtliga frågor gjordes sedan ett urval utifrån bl.a. kriterierna geografisk spridning och kommunstorlek.
Nedanstående sex kommuner deltog i intervjuundersökningen:
Kommun Fakta Eda kommun Antal invånare: 8 662 Län: Värmland Göteborgs stad/ Lundby stadsdel
Antal invånare: Göteborgs stad: Ca 474 000 Lundby: Ca 33 000 Län: Västra Götaland
Solna stad Antal invånare: 57 994 Län: Stockholm Sundsvalls kommun Antal invånare: Ca 93 300 Län: Västernorrland Västerås stad Antal invånare: Ca 128 900 Län: Västmanland Örkelljunga kommun Antal invånare: Ca 8 900 Län: Skåne
Tre av de sex kommunerna, Solna, Västerås och Örkelljunga, anser inte att den egna kommunens tobaksförsäljning skiljer sig från övriga landet. Göteborg och Sundsvall uppger att kommunen har problem med smuggeltobak. Sundsvalls kommun och Tullverket i Sundsvall samarbetar för att kartlägga smuggeltobaken. Karaktäristiskt för Göteborg anses även vara att kommunen generellt sett har ett stort antal små närbutiker och att tobaksvaror är en av de
viktigaste försäljningsvarorna för denna typ av butik. Det stora antalet närbutiker leder till konkurrens mellan butikerna. Ett sätt att locka kunder är att sälja billig tobak.
Tobaksförsäljningen i Eda kommun är starkt påverkad av att kommunen gränsar till Norge. Enligt kommunens beräkningar utgör handeln med Norge ca 90 procent av kommunens totala försäljning av livsmedel och tobak. Enligt Eda kommun är priset på tobak i Sverige ca hälften av priset i Norge.
Solna kommun uppger att det visserligen inte finns någon lokal prägel på försäljningen men att konsumtionen i kommunen skiljer sig från riksgenomsnittet. En undersökning om drogvanor i årskurs 9 i Solna kommun genomförd 2002 visar att 48 procent av flickorna röker.
1
En nationell studie från CAN – Centralförbundet för
alkohol och narkotikaupplysning, 2003 – rörande andelen rökare bland pojkar och flickor visar att andelen rökande flickor i årskurs nio i hela Sverige är 30 procent.
2
3. Försäljningsställen
3.1 Register
Alla kommuner uppger att de har upprättat ett register över försäljningsställen som säljer tobak. Trots att alla kommuner har register så har de inte haft möjlighet att lämna fullständiga uppgifter rörande antalet försäljningsställen.
Kommun Antal anmälda
försäljningsställen
Antal icke anmälda försäljningsställen
Har register över försäljningsställen
Eda Ca 30 1–2 Ja Göteborg 577 Ingen uppgift Ja Lundby 43 Ingen uppgift Ja Solna Ca 94 Ingen uppgift Ja Sundsvall Ca 150 10–20 Ja Västerås Ca 130 Ingen uppgift Ja Örkelljunga Ca 25 3–4 Ja
1
Undersökningen ”Drogvanor i årskurs 9 i Solna Kommun 2002”.
2
Hvitfeldt, Andersson och Hibell, Skolelevers drogvanor 2003, CAN, Centralförbundet för
alkohol och narkotikaupplysning, Stockholm, 2004. Undersökningens resultat visar på en mindre andel rökare jämfört med resultat från tidigare år.
3.2 Kategorier
Uppgifterna om vilka olika typer av försäljningsställen för tobak som finns i kommunen varierar mellan kommunerna. Alla kommuner har inte dessa uppgifter inlagda i sitt register. Varje kommun har sin egen kategorisering gällande typ av försäljningsställen. Nedanstående uppgifter är kommunernas egna.
Kommun Kategori av försäljningsställen Eda Livsmedelsbutiker (17 st.) Godiskiosker (2 st.) Videobutiker (1 st.) Bensinstationer (5 st.) ATG-ombud (2 st.) Campingplatser (3 st.) Göteborg Livsmedelsbutiker enskilda (326 st.) Livsmedelsbutiker kedjor (125 st.) Bensinstationer (54 st.) Serveringsställen personalmatsalar (4 st.) Serveringsställen pizza/grill (18 st.) Serveringsställe och butik (4 st.) Serveringsställen övriga (46 st.) Lundby Bensinstationer (3 st.) Serveringar (3 st.) Spelbutiker (4 st.) Närbutiker (12 st.) Kiosker (6 st.) Tobaksbutiker (3 st.) Livsmedelsbutiker (9 st.) Solna Livsmedelsbutiker (42 st.) Serveringar (12 st.) Kiosker (21 st.) Bensinstationer (9 st.) Sundsvall Livsmedelsbutiker
Bensinstationer Kiosker Godisaffärer Serveringsställen (ca 45 st.)
Västerås Livsmedelsbutiker
Bensinstationer/ Kiosker
Örkelljunga Livsmedelsbutiker (12–13 st.)
Bensinstationer (ca 8 st.) Godisbutik (1 st.) Videobutik (1 st.) Dansrestaurang (1 st.) Migrationsverket (1 st.)
3.3 Självbetjäning
Endast en kommun svarar att man har vetskap om att självbetjäning förekommer på försäljningsställen inom kommunen. I detta fall handlar det om ett antal bensinstationer där kunden tar snus ur kylskåp som är placerade ute i butiken och sedan själv tar med sig varan till kassan för betalning.
Fem av sex kommuner uppger således att självbetjäning av tobak, i den meningen att kunden själv plockar tobaksvaran och tar med sig varan till kassan för att betala, inte förekommer i någon större utsträckning på något försäljningsställe i kommunen. Däremot förekommer självbetjäning på så sätt att tobaken finns placerad i en automat eller ett ställ ovanför kassören och att kunden själv plockar ned varan i samband med att den betalas. Detta förfaringssätt är vanligt i större livsmedelsbutiker.
Anledningen till att självbetjäning inte förekommer i någon större utsträckning uppges vara att tobak är en mycket stöldbegärlig vara.
3.4 Tobaksautomater
Alla tillfrågade kommuner svarar att det förekommer tobaksautomater på försäljningsställen i kommunen. Göteborg, Sundsvall och Västerås har inga registeruppgifter om antalet tobaksautomater. I Solna kommun har nio försäljningsställen, som anmält försäljning av tobak, uppgett att de har tobaksautomater. Två kommuner, Eda och Örkelljunga, uppger att man endast har ett försäljningsställe i kommunen som har tobaksautomat. I Eda är det på en camping och i Örkelljunga är det på Migrationsverkets förläggning.
Den vanligaste platsen för tobaksautomater enligt kommunerna är restauranger, nattklubbar och pubar. Speciellt vanligt är det på nattöppna restauranger som säljer alkohol. I Västerås, Solna och
Sundsvall finns även tobaksautomater i ett antal av kommunens stora livsmedelsbutiker.
Fyra av sex kommuner nämner att mörkertalet är stort beträffande förekomsten av tobaksautomater och tror att kommunen endast har vetskap om ett fåtal av alla de försäljningsställen som har tobaksautomater. Speciellt stort tror man att mörkertalet är då det gäller automater uppställda på arbetsplatser.
Kommun Register över
tobaksautomater
Typ av försäljningsställe med tobaksautomat
Eda Ja Campingplats Göteborg Nej Stora restauranger/Pubar Lundby Nej Ingen uppgift Solna Ja Stora Iivsmedelsbutiker Pubar/Restauranger Arbetsplatser Hotell Lobbyer Sundsvall Nej Livsmedelsbutiker Högskolan Pubar/Restauranger Västerås Nej Livsmedelsbutiker Pubar/Restauranger Arbetsplatser Örkelljunga Ja Migrationsverkets förläggning
Ingen av de tillfrågade kommunerna är fullständigt nöjda med övervakningen av de tobaksautomater som kommunen har vetskap om. En bättre övervakning är möjlig på hotell, där automaterna är placerade i hotellentrén nära en bevakad hotellreception, samt på nattöppna restauranger som har försäljning av alkohol. På de sist nämnda ställena brister i vissa fall övervakningen av att automaterna är placerade t.ex. i kapprum eller i nära anslutning till toaletterna. Trots detta tror man från kommunernas sida inte att det sker försäljning till minderåriga eftersom de flesta av dessa ställen inte släpper in ungdomar under 18 år i lokalen.
Alla tre kommuner som nämnt att stora livsmedelsbutiker har tobaksautomater säger att de har fått information om att butikerna brustit i sin övervakning av automaterna. I dessa fall har man från kommunens sida försökt att uppmärksamma butiksägaren på detta. På dessa försäljningsställen står automaterna placerade direkt utanför kassalinjen. En av kassörerna är ansvarig för att övervaka
tobaksautomaterna. Det fungerar bra så länge som kassören har få kunder att expediera, men om det bildas kö tvingas kassören att släppa sitt ansvar för övervakningen av tobaksautomaterna och betjänar i stället kunderna i kassan. När företrädare för Solna kommun tog upp problemet med ett av de berörda försäljningsställena svarade butiksägaren att det är viktigt att ha kvar placeringen av automaterna eftersom det är många kunder som enbart vill köpa tobak och dessa skall inte behöva stå i kö för att göra det. Ingen av kommunerna anser dock att tobaksautomat är det vanligaste sättet för ungdomar under 18 år att få tag på tobak.
3.5 Reklam
Kommunen har inte ansvaret för tillsynen över hur försäljningsställena gör reklam för tobak. På grund härav varierar kunskapen om försäljningsställenas eventuella tobaksreklam. Merparten av kommunerna anser att påträngande tobaksreklam förekommer i liten utsträckning. Enligt kommunerna är det små försäljningsställen, såsom kiosker och närbutiker, som i huvudsak gör reklam för tobak. Det anses bero på att denna typ av försäljningsställen är mera beroende av inkomsten från tobaksförsäljningen än större butiker, eller att det föreligger en överetablering av små närbutiker vilket leder till att konkurrensen om kunderna ökar.
Enligt kommunerna utgörs tobaksreklamen oftast av olika typer av prisreklam, såsom reklam för billiga tobaksmärken eller styckpris för en limpa cigaretter. Eda kommun uppger att den så kallade prisreklamen är väldigt vanlig i kommunen eftersom handlarna vill locka norska köpare att välja just deras butik. Två kommuner uppger att man har haft problem med så kallad påträngande reklam i samband med att distributörer vill introducera nya produkter på marknaden. T.ex. berättade ansvarig för tobakstillsynen i Eda kommun att man under 2003 haft stora problem med ett par försäljningsställen som gjorde reklam för nya märken. I detta fall utgjordes reklamen av skyltar på gatan och i skyltfönster med budskap om tobakens välsmakande och välgörande effekt. Även Solna kommun uppger att de haft problem på ett antal försäljningsställen då nya märken introducerats.
Tobaksreklamen uppges ofta vara handskriven, särskilt gäller detta prisreklamen. Några kommuner beskriver att det även är vanligt med en förtryckt bild på t.ex. en viss tobaksprodukt och
sedan fyller försäljningsstället själv i priset på produkten. Prisreklamen är för det mesta placerad i butikernas skyltfönster.
4. Tillsyn
Två kommuner, Solna och Göteborg, har gjort så kallade provköpsstudier. Solna stad har de senaste fyra åren genomfört tre sådana studier. Årets studie genomfördes i februari 2004. Ungdomarna var arton år när studien genomfördes, men hade inte med sig legitimation som kunde styrka att de hade den lagliga åldern för att köpa tobaksvaror. Av 56 butiker som anmält tobaksförsäljning ingick 38 butiker i studien och 26 av dessa 38 butiker sålde tobak till ungdomarna. I 12 av 38 butiker frågade expediten ungdomarna om legitimation. I inget fall då ungdomarna tillfrågades om legitimation fick de köpa to bak.
3
I tre butiker tillfrågades
ungdomarna om sin ålder och tilläts efter det att de svarat att köpa tobak. Göteborg genomför en liknande studie under våren 2004.
Solnas studie visade att det i de mindre butikerna, med en till två kassor, ställdes strängare legitimationskrav än på de försäljningsställen som hade tre eller flera kassor. I Lundby stadsdel i Göteborg samt i Västerås tror man att det är de mindre försäljningsställena som har svårt med efterlevnaden av 18-årsgränsen. Sundsvall, Västerås och Örkelljunga kommun tror inte att det är någon viss typ av försäljningsställen som brister i efterlevnaden av 18-årsgränsen.
Alla sex kommuner har som mål att göra minst ett tillsynsbesök per försäljningsställe och år. Ett par kommuner uppger att man ofta hinner med ett till två besök utöver detta. Några kommuner nämner att de utan problem hinner besöka alla försäljningsställen som säljer livsmedel och alkohol, eftersom denna tillsyn sker i samband med annan tillsyn som kommunen ansvarar för, men att de ibland har svårt att hinna med tillsynen på övriga försäljningsställen. En kommun menar att det är mycket svårt att hinna med de försäljningsställen som ligger utanför kommunens livsmedelstillsyn.
På Folkhälsoinstitutets enkät för 2002 rörande kommunernas tillsyn enligt tobakslagen svarar alla kommunerna i intervjustudien jakande på frågan om kommunen besökt försäljningsställen i
3
Studien redovisas i en PM: ”Uppföljning av inköpsförsök av folköl och tobak i Solna stad
februari 2004”, Socialförvaltningen, Solna stad, Ann Gotting-Veide.
informations- eller kontrollsyfte gällande tobakslagens bestämmelser om åldersgräns vid försäljning av tobak.
4
Flera kommuner
framhåller att det inte finns någon tid över att försöka söka upp försäljningsställen som inte anmält sin tobaksförsäljning till kommunen. Alla kommuner uppger att de vid dessa årliga tillsynsbesök försöker få ett samtal med butikens ägare och informerar om tobakslagen m.m. I Eda kommun försöker man också hinna med att samtala med de anställda. Alla kommuner anser att kommunens viktigaste verktyg för att påverka försäljningsställen att följa lagstiftningen är de samtal som förs mellan kommunens representant och försäljningsställets ägare när kommunen besöker dem.
5. Hur får minderåriga tag i tobaksvaror?
I fem av de sex tillfrågade kommunerna tror man att de vanligaste sätten som minderåriga får tag på tobak är genom att de köper tobaken själva eller får tobak från sina äldre kompisar. Dessa svar stämmer väl överens med resultat från en nationell studie från 2000 rörande hur rökande flickor och pojkar i årskurs nio får tag på cigaretter. Studien visar att 58 procent av de rökande flickorna köpte sina cigaretter själva och 66 procent av pojkarna. 56 procent av flickorna respektive 49 procent av pojkarna blev bjudna av en kamrat.
5
En av kommunerna, Örkelljunga, skiljde sig från övriga
eftersom man tror att närheten till Danmark gör att ungdomar åker dit och köper tobak. Alla kommuner anser att langning av tobak är mycket vanligt förekommande. Ett par kommuner menar att försäljningsställena har en mycket låg kunskap om att det är förbjudet att sälja tobak till en vuxen som i sin tur säljer eller ger sin tobak till en minderårig person.
Ingen av kommunerna anser att det är vanligt förekommande att minderåriga personer själva säljer tobak. Ingen kommun har dock gjort någon undersökning som rör detta.
Fem av sex kommuner uppger att de gjort tillsyn med speciell inriktning de senaste två åren. I tre av dessa fall handlar det om att kommunen, på olika sätt, fått information om missförhållanden på ett eller flera försäljningsställen i kommunen eller stadsdelen. I en
4
Antal besök per kommun som uppges i enkätsvaren: Eda (23 st.), Göteborg (500 st.), Solna
(80 st.), Sundsvall (4 st.), Västerås (ca 50 st.) och Örkelljunga (3 st.).
5
Andersson, Barbro, Svenska elevers drogvanor från sexan till nian – Rapport nr 70, CAN,
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning. Fler svarsalternativ kunde anges vilket leder till att det sammanlagda procenttalet överstiger 100 procent.
kommun, Eda, har speciell tillsyn gjorts av försäljningsställen som ligger i närheten av skolor. I Västerås genomförde kommunen en riktad tillsyn mot ett femtiotal serveringsställen. En del av denna riktade tillsyn bestod av information och rådgivning rörande tobakslagen till försäljningsställena.
6. Överträdelser och sanktioner
Tre av sex kommuner uppger att de känner till någon försäljare inom detaljhandeln i kommunen som överträtt förbudet att sälja tobak till minderåriga. I samtliga dessa fall har dock överträdelsen bedömts som ringa
[
Solna (3 st.), Sundsvall (1 st.) och Örkelljunga
(1 st.)].
Kommunerna har fått frågor om vilka förelägganden eller förbud som kommunen meddelat enligt 20 § tobakslagen samt om dessa har förenats med vite. Två kommuner, Örkelljunga och Västerås, har meddelat förbud om försäljning av tobak. I Västerås skedde detta i november 2003. I Örkelljunga fattades beslutet någon gång under 2002 och var kopplat till vite.
Fem av de sex intervjuade kommunerna menar att den befintliga lagregleringen inte är tillräcklig för att kommunen skall kunna utöva en effektiv verksamhet. Eda kommun anser däremot att nuvarande lagstiftning är tillräcklig men att tobakstillsynen är ett nedprioriterat område. De fem kommuner som ansåg att dagens lagstiftning inte är tillräcklig vill att kommunerna får bättre sanktionsmöjligheter. Vitesförelägganden tar för lång tid. Någon form av tillståndsplikt vore det bästa. Om tillstånd krävs finns det möjlighet för kommunen att återta tillståndet om ägaren av ett försäljningsställe missköter sig. Mycket få anmälningar om försäljning kommer spontant. De flesta anmälningar kommer efter det att kommunen sökt upp ett försäljningsställe.
Kommunvis statistik över detaljhandel med tobaksvaror
KODFÖRKLARING TYPER LIVSMEDELSBUTIKER
BUTIKSTYP – Klassificering enligt HUI.
Kod Butikstyp 100 Kommande butik 110 Stormarknad minst 2500 kvm säljyta, externt läge och varuhussortiment (minst 20 % av
omsättningen utgörs av specialvaror).
120 Varuhus minst 1 500 kvm säljyta, varuhus-
sortiment och som ej är stormarknad.
200 Varumarknad livsmedelsbutik (butik där minst 50 % av omsättningen utgörs av livsmedel och som ej är varuhus eller stormarknad) med minst 800 kvm säljyta och där minst 20 % av säljytan (alternativt 10 % av
omsättningen) utgörs av specialvaror.
210 Dagligvarumarknad livsmedelsbutik med minst 800 kvm säljyta och som ej är varumarknad. 220 Varuhall livsmedelsbutik med 400–799 kvm säljyta där minst 20 % av säljytan (alternativt 10 % av omsättningen) utgörs av specialvaror. 230 Dagligvaruhall livsmedelsbutik med 400–799 kvm säljyta och som ej är varuhall. 240 Servicebutik livsmedelsbutik med högst 250 kvm säljyta, öppen på söndagar samt minst 70 timmar per vecka eller som tillhör vissa kedjor med svhprofil. 270 Trafikbutik servicebutik i anslutning till bensinstation. 280 Övriga dagligvarubutiker
livsmedelsbutik med högst 399 kvm säljyta och som ej är servicebutik.
1
Siffrorna kan innehålla försäljningsställen som i det enskilda fallet inte säljer tobaksvaror.
Kod Butikstyp 290 Säsongsbutik livsmedelsbutik som endast är öppen del av året. 299 Övrig livs begränsat dagligvarusortiment (ett fåtal enheter, ej Dagligvarubutik).
KODFÖRKLARING TYPER SERVICEHANDEL
Kod Butikstyp 300 Prospekt servicehandel
säljer alltför begränsat sortiment för att räknas som servicehandel. Kan t ex vara en bensinstation eller spelbutik som bara säljer tidningar, bara tuggummi eller bara lite kalla drycker. Vid en breddning av sortimentet kommer uppgradering ske till annan kundtyp, t ex kiosk eller tobaksaffär.
310 Kiosk vid expediering befinner sig kund normalt utanför lokalen. Huvudsakligen försäljning av konfektyr, glass, drycker, tidningar, tobak, begränsat sortiment livsmedel. 320 Tobaksaffär vid expediering befinner sig kund normalt inne i lokalen. Huvudsakligen försäljning av tobak/tillbehör och tidningar men även vanligen kiosksortiment. 330 Frukt-/konfektyraffär
vid expediering befinner sig kund normalt inne i lokalen. Huvudsakligen försäljning av frukt/konfektyr men även övrigt kiosksortiment. Till denna grupp räknas även en del videoaffärer med begränsat kiosksortiment.
340 Gatukök vid expediering befinner sig kund normalt utanför lokalen eller i mindre kundficka. (gatukök med mer än tjugo sittplatser klassas som hamburgerrestaurang). Huvudsakligen försäljning av hamburgare, korv, drycker etc.
Kod Butikstyp 350 Café/konditori försäljning och servering av kaffe, te, konditorivaror, smörgåsar, enkla maträtter (paj, soppa etc.). Vid servering av “lagad mat” klassas enheten som storhushåll (“café med lagad mat”). 360 Kiosk & gatukök kombination av verksamhet enligt ovan. 370 Café & gatukök kombination av verksamhet enligt ovan. 380 Café & gatukök & kiosk
kombination av verksamhet enligt ovan.
390 Café & kiosk kombination av verksamhet enligt ovan.
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
ALE 2 6 4 4 2 5 3 6 1 33 ALINGSÅS 1 2 1 4 2 5 9 6 12 2 44 ALVESTA 2 1 2 1 2 5 7 6 26 ANEBY 1 1 1 3 3 1 10 ARBOGA 1 1 2 5 1 2 2 5 19 ARJEPLOG 2 1 3 1 2 2 1 12 ARVIDSJAUR 1 2 3 3 1 2 12 ARVIKA 3 2 6 9 14 6 9 49 ASKERSUND 1 1 1 2 4 4 5 1 1 20 AVESTA 1 3 2 4 7 2 4 7 3 33 BENGTSFORS 1 2 1 4 5 5 1 1 20 BERG 1 2 1 5 11 6 1 2 29 BJURHOLM 1 4 1 1 7 BJUV 1 1 1 1 1 2 5 2 4 1 19 BODEN 1 1 1 1 1 2 6 10 5 2 7 1 1 39 BOLLEBYGD 1 1 1 3 3 1 2 12 BOLLNÄS 4 6 3 5 6 5 3 6 38 BORGHOLM 1 1 1 2 6 4 6 1 21 3 10 3 1 60 BORLÄNGE 1 1 1 3 5 4 8 4 20 12 14 1 74 BORÅS 1 4 7 16 13 13 20 20 32 1 127 BOTKYRKA 2 1 7 5 13 6 1 19 9 18 1 2 84 BOXHOLM 1 1 2 2 1 7 BROMÖLLA 1 1 2 1 4 2 6 17 BRÄCKE 1 2 1 3 6 3 1 17 BURLÖV 1 2 5 4 3 5 20 BÅSTAD 2 3 1 3 5 7 1 3 25 DALS-ED 1 1 1 1 2 4 1 11 DANDERYD 2 1 3 3 4 6 4 6 1 30 DEGERFORS 1 1 1 3 2 2 2 3 2 17 DOROTEA 1 1 2 4 2 10 EDA 1 2 4 6 4 5 10 32
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
EKERÖ 1 1 2 2 3 4 3 2 1 1 20 EKSJÖ 2 2 4 2 4 10 2 3 29 EMMABODA 1 1 1 1 5 5 1 2 17 ENKÖPING 1 4 3 1 6 3 12 4 16 50 ESKILSTUNA 1 2 7 1 5 15 8 7 26 16 28 2 118 ESLÖV 1 1 1 1 2 5 4 6 7 5 7 2 42 ESSUNGA 2 1 2 1 6 FAGERSTA 1 1 1 3 1 4 1 3 15 FALKENBERG 1 5 9 9 14 1 15 4 20 1 79 FALKÖPING 1 3 2 3 4 7 9 7 11 1 48 FALUN 1 1 6 5 6 11 8 16 9 11 1 75 FILIPSTAD 1 1 1 1 2 4 8 4 4 1 27 FINSPÅNG 1 4 1 4 1 2 6 2 2 23 FLEN 1 2 1 2 1 4 3 2 5 3 24 FORSHAGA 1 1 4 1 3 6 1 17 FÄRGELANDA 2 1 4 4 3 14 GAGNEF 1 4 1 3 3 2 1 15 GISLAVED 4 4 4 6 5 14 2 7 46 GNESTA 2 2 1 2 2 2 11 GNOSJÖ 1 1 2 1 1 1 4 4 15 GOTLAND 1 1 7 1 7 1 7 24 1 55 5 14 1 1 126 GRUMS 1 3 3 3 3 13 GRÄSTORP 1 1 3 1 1 7 GULLSPÅNG 2 1 1 5 1 1 11 GÄLLIVARE 1 1 1 1 1 1 5 6 9 4 30 GÄVLE 3 2 4 3 9 13 18 4 20 19 43 4 2 144 GÖTEBORG 1 3 2 25 1 39 114 48 48 100 120 335 2 2 2 842 GÖTENE 1 1 2 4 5 2 2 1 18 HABO 3 1 2 1 4 1 1 13 HAGFORS 1 1 2 2 4 4 2 3 19 HALLSBERG 2 3 3 4 5 1 4 22 HALLSTAHAMMAR 1 3 1 4 3 2 5 1 20
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
HALMSTAD 3 1 8 1 5 16 12 6 1 49 16 41 1 160 HAMMARÖ 2 2 3 3 3 1 2 16 HANINGE 2 1 3 1 7 8 5 7 1 28 8 21 2 94 HAPARANDA 2 1 1 3 4 1 2 3 17 HEBY 1 1 2 7 8 2 4 25 HEDEMORA 2 2 1 3 3 8 2 3 24 HELSINGBORG 2 6 1 10 23 16 20 34 38 57 207 HERRLJUNGA 1 2 2 4 1 1 1 12 HJO 3 1 5 1 1 11 HOFORS 1 2 2 1 2 5 1 1 15 HUDDINGE 1 1 7 8 5 8 4 24 18 23 99 HUDIKSVALL 4 1 6 5 14 8 18 2 16 1 75 HULTSFRED 1 1 1 3 2 2 3 10 1 4 28 HYLTE 1 1 1 3 3 2 5 1 17 HÅBO 1 1 1 4 1 6 2 3 19 HÄLLEFORS 1 1 2 3 4 1 4 16 HÄRJEDALEN 3 3 2 2 7 8 2 10 4 41 HÄRNÖSAND 1 4 2 1 6 1 10 5 6 1 37 HÄRRYDA 2 1 2 4 4 10 3 6 1 1 34 HÄSSLEHOLM 2 1 1 1 8 11 5 5 11 7 9 1 62 HÖGANÄS 1 2 1 2 3 4 9 5 9 36 HÖGSBY 2 2 2 6 1 3 16 HÖRBY 3 1 2 3 5 1 1 5 21 HÖÖR 1 1 2 3 2 4 1 4 18 JOKKMOKK 1 1 3 3 4 12 JÄRFÄLLA 1 6 3 9 8 2 10 11 21 1 72 JÖNKÖPING 2 1 7 2 10 10 18 13 57 17 46 1 1 185 KALIX 1 1 2 1 3 7 7 5 4 1 1 33 KALMAR 2 1 1 1 6 15 10 8 25 11 16 96 KARLSBORG 1 2 1 3 1 8 1 17 KARLSHAMN 1 1 4 4 7 6 7 7 8 45 KARLSKOGA 1 2 3 5 6 2 14 8 9 2 52
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
KARLSKRONA 2 1 4 8 10 7 10 1 20 8 17 1 89 KARLSTAD 1 9 4 12 16 13 15 9 39 1 119 KATRINEHOLM 1 3 1 4 5 5 11 6 9 2 47 KIL 1 1 2 2 2 3 2 3 16 KINDA 1 2 1 2 5 2 2 3 18 KIRUNA 1 4 5 8 13 14 1 4 50 KLIPPAN 1 1 3 1 3 1 8 2 1 1 22 KNIVSTA 1 1 1 2 2 7 KRAMFORS 3 2 1 2 2 6 6 15 7 44 KRISTIANSTAD 1 1 2 5 5 14 13 11 26 16 22 1 117 KRISTINEHAMN 1 1 1 1 5 4 6 7 2 8 1 37 KROKOM 3 1 6 10 6 1 1 1 29 KUMLA 1 1 6 5 1 1 5 6 26 KUNGSBACKA 5 1 5 2 9 6 15 7 21 1 72 KUNGSÖR 1 1 1 2 2 1 2 10 KUNGÄLV 1 3 8 2 6 12 5 12 49 KÄVLINGE 2 2 1 4 5 3 1 4 8 1 31 KÖPING 5 2 2 3 2 11 7 10 42 LAHOLM 1 2 2 5 5 10 18 2 12 57 LANDSKRONA 2 2 1 15 3 5 12 11 23 1 1 76 LAXÅ 1 1 3 3 3 1 12 LEKEBERG 2 1 2 4 1 1 11 LEKSAND 1 1 4 2 3 7 1 4 23 LERUM 4 1 2 4 4 3 4 11 1 34 LESSEBO 2 1 2 2 6 13 LIDINGÖ 1 3 4 3 4 2 9 5 7 38 LIDKÖPING 4 2 3 6 3 16 3 13 50 LILLA EDET 1 2 1 2 1 3 1 1 12 LINDESBERG 1 2 4 2 3 6 10 2 10 3 43 LINKÖPING 2 9 10 23 19 8 33 25 41 1 171 LJUNGBY 1 2 1 1 6 5 6 11 2 5 40 LJUSDAL 5 1 6 8 6 8 1 4 1 40
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
LJUSNARSBERG 2 1 2 2 1 1 1 10 LOMMA 1 4 1 1 2 5 2 3 19 LUDVIKA 1 4 1 5 8 9 5 7 1 41 LULEÅ 1 1 2 6 2 5 4 13 10 25 11 18 1 1 100 LUND 1 1 7 1 9 20 9 15 23 18 30 1 1 1 137 LYCKSELE 1 1 2 1 3 11 5 3 1 28 LYSEKIL 1 1 1 3 3 2 1 15 2 9 1 39 MALMÖ 2 4 20 1 16 85 24 26 71 87 164 1 501 MALUNG 1 2 2 5 8 9 1 7 3 3 41 MALÅ 1 2 2 3 1 1 10 MARIESTAD 3 1 4 3 6 11 3 7 38 MARK 3 1 3 3 7 6 9 4 36 MARKARYD 1 1 2 1 2 1 1 5 2 5 21 MELLERUD 1 1 3 1 2 6 2 3 19 MJÖLBY 1 2 1 1 4 6 2 5 4 12 38 MORA 1 2 3 5 7 5 8 4 6 1 42 MOTALA 2 2 3 6 4 4 20 5 14 1 61 MULLSJÖ 1 1 1 1 3 1 2 10 MUNKEDAL 1 2 1 3 4 5 3 1 20 MUNKFORS 1 1 1 2 4 1 1 11 MÖLNDAL 1 4 5 12 9 2 15 5 35 1 89 MÖNSTERÅS 2 2 2 4 1 3 4 1 19 MÖRBYLÅNGA 1 1 3 4 3 6 7 2 3 30 NACKA 3 5 5 1 7 8 20 9 13 1 1 73 NORA 1 1 2 2 1 4 2 4 17 NORBERG 1 1 1 1 1 3 1 1 10 NORDANSTIG 1 2 3 6 2 4 3 21 NORDMALING 1 1 1 3 5 5 1 3 1 21 NORRKÖPING 2 1 9 2 9 20 15 8 1 39 28 49 1 184 NORRTÄLJE 2 2 1 4 7 8 22 2 27 11 9 1 1 97 NORSJÖ 1 1 1 2 2 1 1 9 NYBRO 2 1 2 3 5 9 2 5 29
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
NYKVARN 1 1 1 1 2 2 8 NYKÖPING 1 1 5 2 4 8 5 21 8 14 69 NYNÄSHAMN 2 1 1 2 3 3 13 2 12 39 NÄSSJÖ 1 2 1 5 3 5 13 6 5 41 OCKELBO 2 2 2 1 4 1 12 OLOFSTRÖM 1 1 1 1 2 1 5 5 1 3 21 ORSA 1 1 3 4 2 1 1 13 ORUST 1 2 2 7 13 3 28 OSBY 1 1 1 1 4 3 1 5 3 20 OSKARSHAMN 1 1 2 2 4 2 6 16 1 5 40 OVANÅKER 1 1 2 3 4 2 3 2 1 19 OXELÖSUND 1 2 1 2 7 3 2 18 PAJALA 2 1 1 11 8 1 24 PARTILLE 4 2 2 4 1 2 4 17 36 PERSTORP 2 1 4 3 2 12 PITEÅ 1 1 2 4 2 5 10 13 13 2 2 1 56 RAGUNDA 1 1 3 5 1 1 12 ROBERTSFORS 1 1 3 3 2 1 11 RONNEBY 1 2 1 7 7 7 10 5 8 48 RÄTTVIK 1 1 3 2 4 3 5 3 9 31 SALA 1 2 1 2 2 4 5 7 7 1 32 SALEM 1 1 1 1 2 1 3 10 SANDVIKEN 1 2 4 5 6 9 3 13 4 10 1 58 SIGTUNA 1 1 1 3 2 6 6 19 7 18 64 SIMRISHAMN 3 3 2 2 4 10 6 1 31 SJÖBO 1 1 1 3 1 3 5 3 5 23 SKARA 1 2 1 1 2 1 8 4 11 31 SKELLEFTEÅ 1 3 5 4 8 16 15 26 4 12 1 1 96 SKINNSKATTEBERG 1 1 2 1 4 9 SKURUP 1 1 1 1 2 2 3 4 5 3 23 SKÖVDE 2 4 1 5 3 11 5 18 5 17 1 72 SMEDJEBACKEN 1 2 1 1 1 5 3 1 15
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
SOLLEFTEÅ 1 3 5 3 8 8 10 2 3 43 SOLLENTUNA 1 5 4 4 6 3 10 8 15 56 SOLNA 1 3 4 11 8 7 21 16 32 103 SORSELE 1 1 2 3 3 1 11 SOTENÄS 1 1 2 1 5 13 2 3 3 31 STAFFANSTORP 2 1 4 3 2 2 4 18 STENUNGSUND 1 2 1 2 5 2 3 2 6 24 STOCKHOLM 2 6 30 4 60 183 40 103 271 314 343 1 1 1 1359 STORFORS 1 1 1 2 5 STORUMAN 1 2 1 1 7 6 5 1 1 25 STRÄNGNÄS 1 2 6 4 6 3 9 2 9 42 STRÖMSTAD 1 6 2 5 4 4 1 19 13 16 2 1 74 STRÖMSUND 2 2 1 7 15 7 1 3 1 39 SUNDBYBERG 3 4 5 3 4 11 13 17 60 SUNDSVALL 1 1 9 1 9 9 20 14 26 8 30 1 129 SUNNE 3 2 4 6 5 2 3 1 1 27 SURAHAMMAR 2 1 1 3 5 1 13 SVALÖV 1 1 1 5 4 7 19 SVEDALA 1 2 3 4 4 5 5 24 SVENLJUNGA 1 5 3 3 3 15 SÄFFLE 1 2 7 2 4 4 4 6 1 31 SÄTER 1 2 2 2 2 2 1 12 SÄVSJÖ 1 2 1 3 1 3 2 3 16 SÖDERHAMN 1 3 1 3 4 9 4 11 1 12 49 SÖDERKÖPING 1 1 2 5 3 2 10 3 1 28 SÖDERTÄLJE 1 9 1 5 8 11 9 30 19 39 1 133 SÖLVESBORG 1 2 4 2 3 9 1 3 1 26 TANUM 1 1 1 5 7 20 2 7 2 46 TIBRO 2 1 1 3 2 2 3 14 TIDAHOLM 1 1 1 1 1 8 2 3 18 TIERP 2 5 1 5 7 10 2 3 1 36 TIMRÅ 1 2 2 2 5 2 6 2 4 1 27
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
TINGSRYD 1 1 2 3 4 9 1 3 1 25 TJÖRN 4 1 4 5 7 3 2 1 27 TOMELILLA 1 1 1 2 2 7 4 7 25 TORSBY 1 2 1 3 8 13 7 3 1 39 TORSÅS 1 1 3 3 5 1 1 15 TRANEMO 1 2 5 7 2 17 TRANÅS 1 3 1 2 2 8 4 8 29 TRELLEBORG 1 1 2 4 12 3 4 9 8 16 60 TROLLHÄTTAN 1 3 4 4 5 8 15 8 22 70 TROSA 1 3 1 1 1 6 2 2 17 TYRESÖ 1 1 5 3 3 2 8 4 6 33 TÄBY 1 6 5 4 7 4 9 10 13 59 TÖREBODA 1 1 4 3 1 1 11 UDDEVALLA 1 1 5 5 6 10 2 18 10 19 1 1 79 ULRICEHAMN 1 1 3 3 9 5 2 7 31 UMEÅ 2 1 2 6 2 6 7 16 21 30 8 29 1 131 UPPLANDS VÄSBY 4 2 1 5 2 7 1 13 35 UPPLANDS-BRO 1 1 4 2 1 2 4 7 22 UPPSALA 3 4 10 17 15 21 13 38 24 72 3 1 221 UPPVIDINGE 1 2 1 4 4 1 1 14 VADSTENA 1 1 1 2 1 2 2 3 1 14 VAGGERYD 1 2 1 3 4 1 3 15 VALDEMARSVIK 1 2 2 5 5 1 1 1 18 VALLENTUNA 4 1 5 2 4 1 5 22 VANSBRO 1 1 2 1 2 4 2 1 14 VARA 3 2 2 4 1 3 4 3 1 23 VARBERG 2 3 1 7 7 9 7 17 6 22 81 VAXHOLM 1 1 1 2 3 4 2 1 15 VELLINGE 1 3 1 3 5 2 9 5 9 38 VETLANDA 2 1 1 1 1 4 12 10 4 7 43 VILHELMINA 1 1 1 5 8 8 2 26 VIMMERBY 1 1 1 1 3 7 8 2 6 1 31
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
VINDELN 1 1 1 4 3 1 11 VINGÅKER 1 1 1 1 3 1 3 11 VÅRGÅRDA 1 1 1 1 1 2 1 1 9 VÄNERSBORG 4 1 2 8 5 12 5 15 1 1 54 VÄNNÄS 2 2 2 3 1 10 VÄRMDÖ 1 1 1 1 2 1 5 14 1 14 2 10 1 54 VÄRNAMO 4 2 3 3 6 16 7 6 1 48 VÄSTERVIK 1 3 1 4 8 6 9 21 8 11 1 73 VÄSTERÅS 1 10 13 11 13 7 31 25 48 1 1 161 VÄXJÖ 2 1 5 10 12 11 7 19 8 15 90 YDRE 1 1 5 1 1 9 YSTAD 3 2 2 5 4 4 1 14 8 15 1 59 ÅMÅL 1 5 6 3 7 1 23 ÅNGE 1 1 4 6 8 4 2 26 ÅRE 1 2 5 1 7 9 10 1 6 42 ÅRJÄNG 1 3 10 3 4 9 1 31 ÅSELE 2 2 1 1 1 1 8 ÅSTORP 1 1 1 1 2 2 1 1 3 5 18 ÅTVIDABERG 1 1 3 2 2 3 2 14 ÄLMHULT 1 1 1 1 3 2 4 2 15 ÄLVDALEN 2 1 3 2 3 3 1 5 1 21 ÄLVKARLEBY 1 1 1 3 1 5 1 1 14 ÄLVSBYN 1 1 2 2 5 2 13 ÄNGELHOLM 1 1 4 3 7 3 6 7 6 11 1 50 ÖCKERÖ 1 1 1 8 1 3 2 17 ÖDESHÖG 1 1 1 3 5 1 12 ÖREBRO 2 1 12 10 19 16 10 43 23 45 2 1 184 ÖRKELLJUNGA 1 1 4 3 3 2 2 2 1 19 ÖRNSKÖLDSVIK 1 1 5 2 8 3 9 21 22 3 10 1 86 ÖSTERSUND 2 8 1 9 3 10 6 17 9 12 77 ÖSTERÅKER 2 2 7 6 4 2 11 5 5 1 45 ÖSTHAMMAR 3 7 2 7 3 8 4 5 39
Kommun Typ kod Totalt
100 110 120 200 210 220 230 240 270 280 290 310 320 330 340 350 360 370 380 390
ÖSTRA GÖINGE 4 2 1 3 4 2 3 1 20 ÖVERKALIX 1 1 2 2 3 1 10 ÖVERTORNEÅ 1 1 1 1 1 3 4 1 1 14 TOTALT 3 92 27 198 624 135 797 1336 1386 1491 18 3052 1602 3119 4 3 106 1 15 40 14049
Förteckning över förpliktelser m.m.
Följande förteckning avser förpliktelser m.m. i enlighet med Världshälsoorganisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll och Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror I förteckningen finns hänvisningar till framför allt artiklar i konventionen och direktivet. I spalten till höger framgår mycket kortfattat vad föreskrifterna gäller och vilka bestämmelser som utredningen föreslår. Artiklarna i konventionen och direktivet kompletteras med punkter i rådets rekommendation 2003/54/EG av den 2 december 2002 om förebyggande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll. Sådant som enbart framgår av punkter i rådsrekommendationen är endast satt inom parentes. Även Konsumentverkets PM 2003:02 Stopp för utomhusreklam för tobak är anmärkt.
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
Art. 5
Allmänna skyldigheter: nationella samlingspunkter för tobakskontroll, samarbete och finansiering
Art. 6
p. 7
Pris- och skatteåtgärder, inklusive viss rapportering
Art. 7 Effektiva medel för att uppfylla skyldigheter enl. art. 8-13, 8 a, 14-15, 18 b, 19-19 a och
27 §§
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
Art. 8
p. 4 Skydd mot passiv rökning,
8 a §
Art. 9 Testa, mäta och reglera innehåll och emissioner
Art. 10 Information om innehåll och emissioner från branschen, och till allmänheten
Art. 11 Icke-främjande, varnande och
informativa förpackningar och märkningar
Art. 12 p. 5, p. 6 Utbildning, information och allmän upplysning (se till att ungdomars bidrag till hälsorelaterad politik och verksamhet för dem utnyttjas, främja särskilda ungdomssatsningar)
Art. 13.2-5
Art. 3.1, 3.2, 4.1 och 5.2
(3.1) Förbud mot reklam i tidningar och andra tryckta publikationer och (3.2) på Internet, med två reservationer. (4.1) Förbud mot radioreklam, och (5.2) gratisutdelning i samband med sponsring av gränsöverskridande evenemang, 14-14 a §§
Art. 13.2-5
Art. 4.2 och 5.1
(4.2) Förbud för tillverkare och försäljare att sponsra radioprogram resp. (5.1) sponsringsförbud mot gränsöverskridande evenemang, 14 b §
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
Art. 13.2-5
Art. 7 Påföljder/sanktioner som är effektiva, proportionella och avskräckande, 15 §
Art. 13.2-5
p. 3 Lagstiftning som kräver att tillverkare, importörer och andra – tobaksindustrin – skall lämna uppgift till staten om kostnader för tillåten reklam, sponsring och marknadsföring samt säljfrämjande kampanjer, 18 b §
Särskilt om art. 13.4
p. 3 a. Förbjuda främjande av
tobak genom missvisande reklam; b. kräva varningstexter på reklam, marknadsföring och sponsringsmeddelanden; c. begränsa incitament för köp; d. kräva reklamkostnadsredovisning av tobaksindustrin; e. införa restriktioner för reklam m.m. i radio, TV, tryckta media m.m., och på Internet; f. begränsa sponsring av internationella evenemang m.m., 14-14 b §§, 18 b §
Särskilt om art 13.5
p 2 a)–2 f) KoV:s PM Stopp för utomhus reklam för tobak
Uppmuntran till åtgärder som går utöver skyldigheterna i p.
4. (Förbud mot följande former av reklam och marknadsföring: a. indirekt reklam och marknadsföring; b. PR-material och tobaksvaruprover;
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
c. säljfrämjande åtgärder; d. skyltar och affischer och annan reklam inomhus eller utomhus, såsom reklam på tobaksvaruautomater; e. reklam på biografer, samt f. alla andra former av reklam, sponsring eller metoder som direkt eller indirekt syftar till att marknadsföra tobak – jfr tobaksfester), 14-14 b §§
Art 13.6, 13.8
Samarbeta för att avskaffa gränsöverskridande reklam
Art. 14
Främja avvänjning, och behandling mot tobaksberoende
Art. 15.1–7
(2) Kräva ursprungsmärkning jämte (2
a) märkning som
visar att produkten får säljas i Sverige; (4
a) övervaka och
samla in uppgifter och utbyta information om bl.a. smuggling; (4 b) införa ändamålsenliga påföljder och rättelsemöjligheter; (4 c) säkerställa att bl.a. förfalskade och smugglade tobaksvaror omhändertas; (4 d) övervaka, dokumentera och kontrollera lager under suspension; (5) lämna viss information till partkonferensen; (6) främja samarbete för att eliminera olaglig handel; och (7) genomföra ytterligare
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
åtgärder - licensiering, 12 d §
Art. 16.1 a)
p. 1 a) Förbudsskylt på försäljningsställe, 12 § andra stycket
Art. 16.1 b)
p. 1 b) Självbetjäningsförbud, 12 a §
Art. 16.1 c)
p. 1 e) Förbud mot godsaker snacks, leksaker, 14 §
Art. 16.1
d) och 16.5
p. 1 c) Varuautomatsrestriktion,
12 b §
Art. 16.2 5.2
p. 2 f) Förbud mot gratisutdelning i samband med sponsring av gränsöverskridande evenemang, jfr kommentaren ovan till artikel 13
Art. 16.3
p. 1 f) Förbud mot lösa cig. o små paket (ej mindre än 19 cig.),
12 c §
Art. 16.6
p. 1 a), p. 8
Genomföra effektiva åtgärder, inbegripet påföljder, för att uppfylla art. 16.1–16.5 mot försäljare, distributörer m.fl., 12 d §, 19–19 a §§
Art. 16.7
Förbjuda tobaksförsäljning av minderåriga
p. 1 d) (Begränsa distansförsäljning på bl.a. Internet med “relevanta tekniska medel”)
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
Art. 19 (19.1) Stärka befintlig straff- och civilrättsligt lagstiftning, och samarbeta för att utbyta information om bl.a. (19.2. a) hälsoeffekter och (19.2 b) gällande lagstiftning
Art. 20 Forskning, övervakning och
samarbete samt (20.4) utbyte av information om bl.a. metoder inom tobaksindustrin och tobaksodlingen
Art. 21 Rapportering och utbyte av information om bl.a. (21.1 a) lagstiftningsåtgärder m.a.a. konventionen, (21.1 b) svårigheter eller hinder vid genomförandet, (21.1
c) finansiellt
eller tekniskt stöd för aktiviteter avseende tobakskontroll, (21.1 d) övervakning och forskning enligt art. 20, och (21.1 e) det som anges i artiklarna 6.3, 13.2, 13.3, 13.4 d), 15.5 och 19.2
Art. 22
Samarbete på vetenskapliga, tekniska och rättsliga områden samt tillhandahållande av expertis (jfr art. 5.4-5, 7, 13.5-6, 14.2 d), 15.6, 17, 20.3 b)-c) och 20.4)
Art. 26 Finansiellt stöd till nationell verksamhet, främja utnyttjandet av kanaler för att tillhandahålla biståndsmedel,
Konventionen
Direktivet Rekom-
mendationen
KoV:s PM Ämne, föreslagen
bestämmelse
resurser bör mobiliseras för att uppfylla skyldigheter enligt konventionen (jfr art. 5.6 och 20.5)