Till statsrådet Gabriel Wikström

Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ge förslag kring det nationella genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG). I uppdraget ingår även att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus. Vidare ingår i uppdraget att utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Utredaren ska också analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas. Slutligen ska utredaren även lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.

Vid sammanträde den 19 februari 2015 beslutade regeringen om utvidgning av och förlängd tid för uppdraget. Enligt uppdraget i tilläggsdirektiven ska utredaren lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Utredaren ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar.

Lagmannen Göran Lundahl utsågs den 10 juli 2014 till särskild utredare. På sidan efter nästa sida framgår vilka experter och sakkunniga som har medverkat i utredningens arbete. Hovrättsassessorn Fredrik Lövkvist, den rättsliga specialisten Anna-Maria Persson

(t.o.m. den 31 januari 2015) och hovrättsassessorn Linus Videgren (fr.o.m. den 13 juli 2015) har varit utredningens sekreterare.

Utredningen är formellt ett uppdrag för Göran Lundahl som särskild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.

Utredningen har antagit namnet Tobaksdirektivsutredningen. Utredningen överlämnade den 4 februari 2015 delbetänkandet

Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet (SOU 2015:6).

Utredningen överlämnar här sitt slutbetänkande En översyn av

tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14).

Utredningens arbete är härmed slutfört.

Lund i februari 2016

Göran Lundahl

/Fredrik Lövkvist Linus Videgren

Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete

(fr.o.m. den 15 september 2014 om inte annat anges)

Experter

• Utredaren Emanuel Badehi Kullander, Kommerskollegium

(fr.o.m. den 2 mars 2015)

• Juristen Hannes Eintrei, Livsmedelsverket

(fr.o.m. den 7 januari 2015)

• Biträdande chefsjuristen Bo Granath, Folkhälsomyndigheten

• Juristen Tomas Isenstam, Livsmedelsverket

(t.o.m. den 7 januari 2015)

• Tullspecialisten Sune Rydén, Tullverket

Sakkunniga

• Rättssakkunniga Sara Asp, Socialdepartementet

(fr.o.m. den 7 april 2015)

• Kanslirådet Katarina Berglund Siegbahn, Justitiedepartementet

• Kanslirådet Liv Bernitz, Justitiedepartementet

(fr.o.m. den 2 mars 2015)

• Kanslirådet Kerstin Jansson, Näringsdepartementet

• Kanslirådet Andreas Johansson, Socialdepartementet

• Departementssekreteraren Gabriela Kalm, Finansdepartementet

(fr.o.m. den 2 mars 2015)

• Departementssekreteraren Anna Lindtorp, Socialdepartementet

(t.o.m. den 6 april 2015)

• Departementssekreteraren Kristin Olsson, Utrikesdepartementet

7

Innehåll

Förkortningar ..................................................................... 19

Sammanfattning ................................................................ 21

Summary .......................................................................... 29

1 Författningsförslag ..................................................... 37

1.1 Förslag till tobakslag (2017:000)............................................ 37 1.2 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ...... 59 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. .......................................... 60 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 62 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter ................... 64 1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ..... 66 1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)................................................................................ 67 1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 69 1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696)................................................................................ 70

Innehåll SOU 2016:14

8

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ..................... 71

2 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 73

2.1 Uppdraget ............................................................................... 73 2.2 Utredningsarbetet .................................................................. 74 2.3 Dispositionen av betänkandet ............................................... 75

3 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang ....... 77

3.1 Bakgrund ................................................................................. 77 3.2 Grundlagsrättsliga aspekter m.m. .......................................... 78 3.2.1 Inledning .................................................................. 78 3.2.2 Regeringsformen ..................................................... 78 3.2.3 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ................................................................. 80 3.2.4 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna .............................. 82 3.2.5 Tryckfrihetsförordningen ....................................... 83 3.2.6 Yttrandefrihetsgrundlagen ..................................... 90 3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar ........................................ 91 3.3.1 Inledning .................................................................. 91 3.3.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ........................................................... 92 3.3.3 Tjänstedirektivet ................................................... 102 3.3.4 Anmälningsdirektivet ........................................... 107 3.3.5 Tobaksproduktdirektivet ...................................... 108 3.3.6 Tobaksreklamdirektivet ........................................ 109 3.3.7 Förordningen om gemenskapsvarumärken ......... 110 3.3.8 Varumärkesdirektivet ............................................ 111 3.4 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet ........ 112 3.5 Internationella handelsavtal ................................................. 113 3.5.1 Inledning ................................................................ 113 3.5.2 Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS) ................................. 114

Innehåll

9

3.5.3 Pariskonventionen för industriellt rättsskydd ..... 116 3.5.4 Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) ......... 117 3.5.5 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) ......................................................... 119

4 Allmänna utgångspunkter och överväganden .............. 121

4.1 Inledning................................................................................ 121 4.2 Tobakspolitiska målsättningar ............................................. 122 4.3 Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m. ........................................................ 124 4.4 Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa andra frågor ........................................................................... 127

5 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ........................... 131

5.1 Inledning................................................................................ 131 5.1.1 Bakgrund ................................................................ 131 5.1.2 Uppdraget .............................................................. 132 5.2 Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel med tobaksvaror .................................................................... 133 5.3 Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för tobaksförsäljning ................................................................... 134 5.3.1 Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak ....................................... 134 5.3.2 Nationella folkhälsokommittén ........................... 135 5.3.3 Utredningen om tobaksförsäljning till unga ........ 138 5.4 Regleringen av försäljningen av vissa andra varor ............... 140 5.4.1 Detaljhandel med folköl ........................................ 140 5.4.2 Servering av alkoholdrycker .................................. 141 5.4.3 Detaljhandel med läkemedel ................................. 143 5.4.4 Handel med vissa receptfria läkemedel ................ 144 5.5 Analys av 2010 års ändringar i tobakslagen ......................... 146 5.5.1 Analysens inriktning och genomförande ............. 146 5.5.2 Huvuddragen i 2010 års lagändringar ................... 147

Innehåll SOU 2016:14

10

5.5.3 Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror ............................ 148 5.5.4 Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror ... 151 5.5.5 Enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna ... 153 5.5.6 Slutsatser ................................................................ 154

5.6 Överväganden och förslag.................................................... 155 5.6.1 Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas? .............................................. 155 5.6.2 Bör tillståndsplikten omfatta även partihandel? ........................................................... 159 5.6.3 Tillståndets räckvidd ............................................. 160 5.6.4 Vem ska pröva en tillståndsansökan?................... 162 5.6.5 Vilka krav ska uppställas för försäljningstillstånd? ............................................. 163 5.6.6 Undantag från tillståndskravet i vissa fall ............ 167 5.6.7 Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga partihandeln? ......................................................... 170 5.6.8 Hur ska tillståndsförfarandet utformas? ............. 173 5.6.9 Administrativa sanktioner .................................... 177 5.6.10 Straffansvar och förverkande ................................ 178 5.6.11 EU-rättsliga överväganden ................................... 181

6 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning .......................................... 183

6.1 Inledning ............................................................................... 183 6.2 Bestämmelserna om spårbarhet och märkning ................... 183 6.2.1 Bakgrund och syfte ............................................... 183 6.2.2 Identitetsmärkning ............................................... 184 6.2.3 Spårbarhet .............................................................. 185 6.2.4 Säkerhetsmärkning ................................................ 186 6.2.5 Genomförandeakter .............................................. 186 6.3 Vilka anpassningar behöver göras av den nationella rätten? .................................................................................... 186 6.3.1 Identitetsmärkning och säkerhetsmärkning ........ 186 6.3.2 Registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner ............. 189 6.3.3 Datalagring ............................................................ 191

Innehåll

11

6.3.4 Spårning av tobaksvaror ........................................ 193 6.3.5 Tillsyn ..................................................................... 194

7 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror ...................................................... 195

7.1 Inledning................................................................................ 195 7.2 Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll ................ 197 7.3 Genomförandet av smugglingsprotokollet i nationell rätt ........................................................................ 201 7.3.1 Inledande överväganden ........................................ 201 7.3.2 Allmänna skyldigheter .......................................... 201 7.3.3 Kontroll av leveranskedjan .................................... 203 7.3.4 Överträdelser ......................................................... 210 7.3.5 Internationellt samarbete ...................................... 212 7.3.6 Rapportering .......................................................... 215

8 Ett utvidgat rökförbud .............................................. 217

8.1 Inledning................................................................................ 217 8.2 Rökförbudet i ett historiskt sammanhang .......................... 218 8.3 Regleringen av rökfria miljöer .............................................. 221 8.3.1 Omfattningen av tobakslagens rökförbud ........... 221 8.3.2 Tillsynen över nuvarande rökförbud .................... 229 8.3.3 Möjligheterna att ingripa mot och sanktionera överträdelser av rökförbud .................................... 229 8.3.4 Rökförbudet i ordningslagen ................................ 230 8.3.5 Något om efterlevnaden av det nuvarande rökförbudet i utomhusmiljöer .............................. 231 8.4 Frivilliga initiativ till rökfria miljöer .................................... 232 8.5 Rökning och annat bruk av vissa tobaksfria produkter ...... 233 8.6 Internationell utblick ............................................................ 235 8.6.1 Danmark................................................................. 235 8.6.2 Finland ................................................................... 236 8.6.3 Norge ..................................................................... 239 8.6.4 Island ...................................................................... 240

Innehåll SOU 2016:14

12

8.6.5 USA ....................................................................... 240 8.6.6 Kanada.................................................................... 241

8.7 Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser – i synnerhet där barn vistas ... 242 8.8 Internationella riktlinjer och rekommendationer om skydd mot tobaksrök ........................................................... 244 8.9 Överväganden och förslag.................................................... 246 8.9.1 Inledande överväganden ....................................... 246 8.9.2 Vilka utomhusmiljöer ska göras rökfria? ............. 250 8.9.3 Vem ska ansvara för att rökförbudet upprättshålls?......................................................... 257 8.9.4 Vilka krav kan och bör ställas på den ansvarige? ........................................................ 258 8.9.5 Tillsyn, ingripandemöjligheter och sanktioner ... 259 8.9.6 Bör rökförbudet utvidgas till att omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror? ..................................................... 262 8.9.7 EU-rättsliga överväganden ................................... 265

9 Exponeringsförbud ................................................... 269

9.1 Uppdraget ............................................................................. 269 9.2 Tobakslagens nuvarande reglering av marknadsföring av tobaksvaror ....................................................................... 270 9.3 WHO:s rekommendationer om marknadsföring på försäljningsställen ............................................................ 273 9.4 Ett urval av studier om effekterna av exponeringsförbud ............................................................... 274 9.5 Internationell utblick ........................................................... 279 9.5.1 Norge ..................................................................... 279 9.5.2 Finland ................................................................... 280 9.5.3 Danmark ................................................................ 281 9.5.4 Island ...................................................................... 282 9.5.5 England, Wales och Nordirland ........................... 283 9.5.6 Irland ...................................................................... 283 9.5.7 Nya Zeeland .......................................................... 284

Innehåll

13

9.6 Överväganden och förslag .................................................... 284 9.6.1 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket ...................... 285 9.6.2 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med tryck- och yttrandefriheten ...... 292 9.6.3 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med varumärkesrätten ....................... 297 9.6.4 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med rätten till egendom .................... 302 9.6.5 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor ............... 304 9.6.6 Hur bör ett exponeringsförbud närmare utformas? ............................................................... 309 9.6.7 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet ............................................. 318

10 Neutrala tobaksförpackningar ................................... 319

10.1 Uppdraget .............................................................................. 319 10.2 Allmänt om neutrala tobaksförpackningar ......................... 319 10.3 Ramkonventionens rekommendationer med anknytning till neutrala tobaksförpackningar ..................... 320 10.4 Internationell utblick ............................................................ 323 10.4.1 Australien ............................................................... 323 10.4.2 Förenade kungariket.............................................. 326 10.4.3 Irland ...................................................................... 329 10.4.4 Frankrike ................................................................ 331 10.4.5 Norge ..................................................................... 332 10.4.6 Finland ................................................................... 335 10.5 På vilket underlag har andra länder grundat regleringar om krav på neutrala tobaksförpackningar? ......................... 335 10.6 Forskning på effekterna av den australiensiska lagstiftningen ......................................................................... 343

Innehåll SOU 2016:14

14

10.7 Överväganden ....................................................................... 346 10.7.1 Bör neutrala tobaksförpackningar införas

i Sverige? ................................................................ 346

10.7.2 Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten ...... 350 10.7.3 Förhållandet till tobaksproduktdirektivet ........... 353 10.7.4 Fri rörlighet för varor inom EU ........................... 355 10.7.5 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet ............................................. 356 10.7.6 Förhållandet till varumärkesrätten ....................... 356 10.7.7 Förhållandet till mönsterskyddet ......................... 366 10.7.8 Förhållandet till vissa bestämmelser i TRIPS och Pariskonventionen ......................................... 367 10.7.9 Förhållandet till GATT ........................................ 375 10.7.10 Förhållandet till TBT-avtalet ................................ 376 10.7.11 Förhållandet till skyddet för egendom enligt RF, Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna .......................................................... 379

11 En ändamålsenlig reglering av snus ........................... 381

11.1 Uppdraget ............................................................................. 381 11.2 Innehållet i snus .................................................................... 382 11.3 Snusmarknaden ..................................................................... 383 11.3.1 Andelen snusare i olika befolkningsgrupper ....... 383 11.3.2 Konsumtion av smaksatt snus .............................. 384 11.4 Regleringen av snus och tuggtobak ..................................... 385 11.4.1 Inledning ................................................................ 385 11.4.2 Tobakslagstiftningen............................................. 385 11.4.3 Livsmedelslagstiftningen ...................................... 386 11.5 Innehållsregleringen för tobaksprodukter inom EU och internationellt ................................................................ 391 11.5.1 Riktlinjer för genomförande av artikel 9

i ramkonventionen ................................................ 391

11.5.2 WHO:s rekommendationer om reglering av tobaksvaror med godissmaker .............................. 393

Innehåll

15

11.5.3 Tobaksproduktdirektivets reglering av tobaksvarors innehåll ............................................. 394

11.6 Överväganden och förslag .................................................... 396 11.6.1 Regleringen av snus i livsmedelslagen .................. 397 11.6.2 Reglering av innehållet i snus ................................ 399 11.6.3 Hänvisning till smak, doft och andra tillsatser

på förpackningar till snus ...................................... 408

11.6.4 Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar ............................................... 410 11.6.5 EU-rättsliga överväganden .................................... 412

12 Några tillsynsfrågor m.m. ......................................... 415

12.1 Inledning................................................................................ 415 12.2 Ett tydliggörande av tillsynsansvaret enligt tobakslagen.... 415 12.3 Införandet av ett likvärdigt tillsynsansvar för kommunen och Polismyndigheten ...................................... 418 12.4 Sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen ............................................................................ 420 12.5 Införande av en underrättelseskyldighet för kommunerna ......................................................................... 421 12.6 Register .................................................................................. 423 12.7 Ingripandemöjligheter .......................................................... 424

13 Konsekvensanalys .................................................... 427

13.1 Utgångspunkter och inledande överväganden .................... 427 13.2 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ................................... 429 13.2.1 Tillsynsmyndigheterna .......................................... 429 13.2.2 Rättsväsendet ......................................................... 431 13.2.3 Företagen ............................................................... 434 13.3 Spårbarhet och märkning...................................................... 435 13.3.1 Inledning ................................................................ 435 13.3.2 Tillsynsmyndigheterna .......................................... 435 13.3.3 Rättsväsendet ......................................................... 436

Innehåll SOU 2016:14

16

13.3.4 Företagen ............................................................... 437

13.4 Utvidgat rökförbud .............................................................. 437 13.5 Exponeringsförbud ............................................................... 439 13.5.1 Tillsynsmyndigheterna ......................................... 439 13.5.2 Rättsväsendet ......................................................... 440 13.5.3 Företagen ............................................................... 441 13.6 Regleringen av snus .............................................................. 442 13.7 Förändringar i tillsynen m.m. .............................................. 444

14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 447

14.1 Inledning ............................................................................... 447 14.2 Den nya tobakslagen ............................................................ 447 14.2.1 Ikraftträdandebestämmelser ................................. 448 14.2.2 Övergångsbestämmelser ....................................... 450 14.3 Övriga lagändringar .............................................................. 452

15 Författningskommentar ............................................ 453

15.1 Inledning ............................................................................... 453 15.2 Förslaget till tobakslag ......................................................... 454 15.3 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................................................................... 510 15.4 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ............................................................................. 511 15.5 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. 511

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:108 ......................................... 513

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:16 ........................................... 525

Innehåll

17

Bilaga 3 Enkätundersökning ...................................................... 533

Bilaga 4 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel

med tobaksvaror ........................................................... 547

Bilaga 5 Jämförelsetabell ............................................................. 613

19

Förkortningar

AFS Arbetsmiljöverkets föreskrifter CAN Centralförbudet för alkohol- och narkotikaupplysning dir. kommittédirektiv Ds Departementsserien DSB WTO:s tvistlösningsorgan EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA Europeiska frihandelssammanslutningen EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning ERD Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna EU Europeiska unionen FoHMFS Folkhälsomyndighetens föreskrifter EUT Europeiska unionens officiella tidning GATS Allmänna tjänstehandelsavtalet GATT Allmänna tull- och handelsavtalet HCA High Court of Australia HFD Högsta förvaltningsdomstolen KO Konsumentombudsmannen KOVFS Konsumentverkets författningssamling LIVSFS Livsmedelsverkets föreskrifter MD Marknadsdomstolen NJA Nytt juridiskt arkiv

Förkortningar SOU 2016:14

20

OHIM Kontoret för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken och mönster) Ot.prp. Odelstingsproposisjon (norska regeringens proposition till Odelstinget) OSF Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) prop. regeringens proposition REG Rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas domstol och förstainstansrätt RF Regeringsformen (1974:152) RH rättsfall från hovrätterna RP Finska regeringens proposition till riksdagen RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån skr. regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar TBT-avtalet Avtalet om tekniska handelshinder TF tryckfrihetsförordningen (1949:105) TRIPS Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter VML varumärkeslagen (2010:1877) WHO Världshälsoorganisationen WIPO Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten WTO Världshandelsorganisationen YGL yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)

21

Sammanfattning

I betänkandet lämnar utredningen ett antal förslag som syftar till att minska bruket av tobak och till att motverka illegal handel med tobak. Förslagen innefattar i huvudsak en tillståndsplikt för försäljning av tobak, en utvidgning av rökförbudet till att omfatta fler miljöer och fler produkter, ett förbud mot exponering av tobaksvaror i butiker och vissa förändringar i regleringen av snus samt i tillsynsorganisationen. Utredningen lämnar vidare förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivets (2014/40/EU) regler om spårbarhet och märkning. Därutöver har utredningen gjort en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581). Som ett resultat av den översynen föreslår utredningen en ny, strukturellt omarbetad tobakslag.

I betänkandet redovisar utredningen också en analys och bedömning av om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksförpackningar i Sverige samt om det krävs nationella åtgärder för att genomföra WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.

Tillståndsplikt

Utredningen föreslår att detaljhandel och partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Tillstånd ska endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav. Den som ansöker om tillstånd ska visa att det för verksamheten finns ett lämpligt egenkontrollprogram. Tillståndsansökningar ska prövas av kommunerna. Innan beslut i tillståndsfrågan

Sammanfattning SOU 2016:14

22

fattas ska Polismyndigheten – och om ansökan avser partihandel också Tullverket – yttra sig över sökandens lämplighet.

Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett särskilt försäljningsställe medan tillstånd för partihandel ska gälla verksamheten.

Utredningen föreslår att den som bedriver partihandel med tobaksvaror får leverera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor och att säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd. Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter ska inte heller få tillhandahållas detaljhandlare.

Utredningen föreslår att den nuvarande möjligheten för kommunen att meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att meddela en tillståndshavare en varning om denne inte längre uppfyller kraven för tillståndet, eller följer de bestämmelser som gäller för tobaksförsäljning. Om en varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd ska kommunen kunna återkalla tillståndet.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan att ha tillstånd till parti- eller detaljhandel med tobaksvaror ska dömas för olovlig tobaksförsäljning. De övriga gärningar som i dag är straffbelagda som olovlig tobaksförsäljning enligt tobakslagen ska i stället rubriceras som olovlig tobakshantering. Utredningen föreslår att straffskalan för olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst två år eller, om brottet är att bedöma som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Utredningen föreslår vidare en ny förverkandebestämmelse som innebär att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

Ett utvidgat rökförbud

Utredningen föreslår att det nuvarande rökförbudet i tobakslagen ska utvidgas och omfatta även vissa allmänna platser utomhus, nämligen uteserveringar, entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till, områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik,

SOU 2016:14 Sammanfattning

23

inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning, och lekplatser som allmänheten har tillträde till.

Utredningen föreslår vidare att rökförbudet, utöver tobaksrökning, ska omfatta användningen av bl.a. örtprodukter för rökning, elektroniska cigaretter – både med och utan nikotininnehåll – och vissa andra njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till ska dock den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet ansvara för att rökförbudet vid sådana entréer upprätthålls.

Den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Möjligheten att enligt tobakslagen avvisa någon som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla även för de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna.

Utredningen föreslår att bestämmelserna om rökförbud ska samlas i den nya tobakslagen och att det i dag straffsanktionerade rökförbudet i ordningslagen (1993:1617) ska upphävas.

Exponeringsförbud

Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att förvara tobaksvaror och deras förpackningar synliga för kunder på försäljningsställen. Även övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen ska vara förbjudna (exponeringsförbud). Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska inte heller få tillhandahållas på så sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning skett (självbetjäning).

Varu- och prislistor inne på försäljningsställen ska vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs. Listorna ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Specialbutiker för tobaksvaror, dvs. butiker som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, ska vara undantagna från

Sammanfattning SOU 2016:14

24

exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. Det ska framgå av försäljningstillståndet att ett försäljningsställe är en sådan specialbutik. Kommersiella meddelanden inne i specialbutiker ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Spårbarhet och märkning

För att genomföra tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning, föreslår utredningen att styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar förses med sådana märkningar. Tobaksvaror som saknar sådana märkningar ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare.

Vidare föreslår utredningen att näringsidkare som deltar i handel med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Den nödvändiga utrustningen för att registrera tobaksvarorna ska tillhandahållas av tobakstillverkarna.

Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.

Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska lagra relevanta uppgifter hos en oberoende tredje part, vars verksamhet ska övervakas av en extern revisor. Såväl den tredje parten som revisorn ska godkännas av Europeiska kommissionen och tobakstillverkarna ska stå för kostnaderna för datalagringen.

Den närmare utformningen av systemen och av märkningarna ska anpassas till de tekniska standarder för inrättande och driften av systemet för spårning och identitetsmärkning samt för säkerhetsmärkningen som Europeiska kommissionen fastställer genom genomförandeakter. Utredningen föreslår att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ska få meddela närmare föreskrifter om identitets- och säkerhetsmärkningarnas utformning, liksom om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning, registerföringen och registreringsskyldigheten, innefattande datalagringen av relevanta uppgifter.

SOU 2016:14 Sammanfattning

25

En ändamålsenlig reglering av snus

Utredningen föreslår att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804). Det innebär bl.a. att snus inte längre kommer att omfattas av livsmedelslagens produktkrav. Utredningen bedömer att Folkhälsomyndigheten kan och bör meddela föreskrifter om vilka tillsatser i snus som ska förbjudas och om gränsvärden för skadliga ämnen som snus får innehålla eller ge upphov till. Sådana föreskrifter bör innehålla förbud mot tillsatser i snus som ger intryck av att snus innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, är förknippat med energi och vitalitet, samt är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska och har tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller beroendeframkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion.

Snus omfattas inte av tobaksproduktdirektivets förbud mot karakteristisk smak för vissa tobaksvaror. Enligt utredningens uppfattning finns det sakliga skäl för att reglera smaksättningen av snus. Med hänsyn till framför allt de praktiska svårigheterna med en sådan reglering har utredningen emellertid bedömt att smakreglering av snus för närvarande inte bör införas. Däremot föreslår utredningen en åtgärd som kan förväntas få en motsvarande effekt, nämligen ett förbud mot att på förpackningar till snus och på själva varan hänvisa till smak, doft eller tillsatser.

Utredningen föreslår också att det på motsvarande sätt som för cigaretter ska finnas en minimireglering för hur lite snus en förpackning ska få innehålla. En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Snus ska inte få tillhandahållas konsumenter i mindre mängd.

Några tillsynsfrågor m.m.

Utredningen föreslår att Polismyndigheten och kommunerna ska ha ett likvärdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen, liksom att Folkhälsomyndighetens och Konsumentombudsmannens omedelbara tillsynsansvar ska tydliggöras i lagen. Vidare föreslås att Arbetsmiljöverkets centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen, som i dag bara fyller en formell funktion, ska upphävas. Utredningen lämnar också

Sammanfattning SOU 2016:14

26

förslag till sekretessreglering i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för sådana uppgifter som förekommer hos en tillstånds- eller tillsynsmyndighet.

Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheternas nuvarande möjlighet att i vissa fall besluta om omhändertagande av tobaksvaror ska upphävas. Därutöver föreslår utredningen bl.a. nya regler om underrättelseskyldighet för kommunerna samt en skyldighet för Folkhälsomyndigheten att föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik.

Neutrala tobaksförpackningar

Utredningen bedömer att tobakskonsumtionen i Sverige kan förväntas minska om det införs ett krav på att tobak måste säljas i neutrala förpackningar. En sådan reglering är därför tobakspolitiskt motiverad. Utredningen bedömer att ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör kunna anses förenligt med Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTOrätten, EU-rätten och regeringsformen. Utredningen bedömer dock att ett sådant krav inte skulle vara förenligt med tryckfrihetsförordningens nuvarande bestämmelser. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan följaktligen införas endast om det i denna grundlag införs ett undantag som möjliggör ett sådant krav. För närvarande bör ett krav på neutrala tobaksförpackningar därför inte införas.

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

Utredningen bedömer att genomförandet i svensk rätt av WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror inte kräver några andra författningsändringar än de som följer av förslagen om spårbarhet och märkning av tobaksvaror.

SOU 2016:14 Sammanfattning

27

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningen föreslår att den nya tobakslagen ska träda i kraft den 1 januari 2018, då den nuvarande tobakslagen (1993:581) ska upphöra att gälla. Reglerna om spårbarhet och märkning föreslås emellertid gälla tidigast fr.o.m. den 20 maj 2019. Utredningen föreslår vissa övergångsbestämmelser som bl.a. innebär att försäljning av tobaksvaror, som anmäls till kommunen enligt i dag gällande regler, under vissa förutsättningar får fortgå till dess att tillståndsmyndigheten fattas beslut i tillståndsfrågan. Vidare föreslås att partihandel under en övergångsperiod ska få bedrivas utan tillstånd. Snus som i fråga om märkning eller mängd inte uppfyller de föreslagna reglerna – men som har tillverkats före lagens ikraftträdande – ska under en övergångsperiod få säljas även efter ikraftträdandet.

Konsekvenser

Det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsäljning kommer att medföra ökade hanteringskostnader för kommunerna. Dessa kostnader bedöms kunna finansieras fullt ut genom ansökningsavgifter. Tillämpningen av reglerna om spårbarhet och märkning förutsätter att vissa kompletterande rättsakter antas av Europeiska kommissionen. Utredningen bedömer att det i dagsläget inte är möjligt att med någon grad av säkerhet redovisa vilka konsekvenser dessa regler kan komma att få för tillsynsmyndigheterna, primärt Folkhälsomyndigheten, men det finns anledning att följa upp frågan. Övriga förslag bedöms endast få marginella konsekvenser för tillsynsmyndigheterna. Något behov av resurstillskott bedöms därför inte föreligga.

Utredningen bedömer att det nya tillståndskravet för detalj- och partihandlare, i vart fall initialt, kan komma att generera en något ökad mängd överklaganden. Även den föreslagna möjligheten för tillsynsmyndigheterna att återkalla meddelade försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden. Det saknas dock anledning att anta annat än att antalet överklaganden på längre sikt kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Det föreslagna tillståndsförfarandet bör sålunda inte leda till annat än en mindre ökning av arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna.

Sammanfattning SOU 2016:14

28

Den ökningen bedöms kunna hanteras inom ramen för förvaltningsdomstolarnas nuvarande verksamhet utan särskilda resurstillskott.

Utredningen bedömer att förslagen om tillståndsplikt och exponeringsförbud kommer att medföra omställningskostnader för handeln. Kostnaderna kan dock inte förväntas bli så stora att de i praktiken innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva tobaksförsäljning. Utredningen bedömer vidare att det är ofrånkomligt att de nya kraven i fråga om snus kommer att medföra omställningskostnader för tillverkarna då en anpassning av en del av produktutbudet på marknaden måste ske.

29

Summary

In this report, the Inquiry presents a number of proposals that aim to reduce the use of tobacco and to combat illicit trade in tobacco. The proposals consist mainly of a permit requirement for selling tobacco, an expansion of the ban on smoking to include more environments and products, a tobacco display ban in shops and certain amendments to regulations on snus and the supervisory organisation. The Inquiry also presents proposals for implementtation of regulations on traceability and labelling contained in the Tobacco Products Directive (2014/40/EU). In addition, the Inquiry has made a systematic, linguistic and editorial overview of the Tobacco Act (1993:581). The Inquiry proposes a new, structurally revised Tobacco Act, as a result of the overview.

In its report, the Inquiry also proposes an analysis and assessment of whether there is reason to introduce requirements for plain tobacco packaging in Sweden and whether national measures are needed for implementing the WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products.

Permit requirement

The Inquiry proposes that retail and wholesale trade in tobacco products should be permitted only by those who have permits for such trade. Permits should only be granted to a person who can show that he or she, with regard to personal and economic conditions and other circumstances, is suited to conducting the activities and that the activities will be carried out in accordance with the requirements of the Tobacco Act. Persons applying for a permit must be able to show that there is an appropriate selfinspection programme for the activities. Permit applications must

Summary SOU 2016:14

30

be subject to consideration by the municipalities. Before a decision is made regarding a permit, the Swedish Police Authority, and also Swedish Customs if the application concerns wholesale trade, is to express its opinion regarding the suitability of the applicant.

A permit for retail trade in tobacco is to refer to a particular sales outlet, while a permit for wholesale trade is to apply to the business.

The Inquiry proposes that a person operating wholesale trade in tobacco products may deliver such products only to persons who have a permit to conduct wholesale or retail trade in such products and the salesperson must make sure that the purchaser has such a permit. Tobacco products that may not be offered to consumers due to incorrect labelling must not be offered to retail traders either.

The Inquiry proposes the removal of the current possibility for municipalities to impose a sales prohibition on a business operator. Instead, municipalities should have the opportunity to issue a permit holder with a warning, if the permit holder no longer meets the permit requirements, or does not follow the regulations that apply for selling tobacco. If a warning is not a sufficiently intrusive measure, municipalities should be able to revoke the permit.

A person who intentionally or through negligence sells tobacco products without having a permit for wholesale or retail trade in tobacco products is to be convicted of unlawful tobacco sales. Other acts that are currently punishable as unlawful tobacco sales under the Tobacco Act are to be classified instead as unlawful tobacco handling. The Inquiry proposes that the prescribed scale of penalties for unlawful tobacco sales be raised to imprisonment for at most two years or, if the offence is to be considered gross, imprisonment for at least six months and at most six years. The Inquiry further proposes a new provision on confiscation which means that tobacco products that have been the subject of an offence under the Tobacco Act, or their equivalent value and proceeds from such an offence are to be declared forfeit, unless this is manifestly unreasonable.

Summary

31

A broader ban on smoking

The Inquiry proposes that the current ban on smoking in the Tobacco Act be broadened and also include certain public places outdoors, such as café and restaurant terraces, entrances to establishments and other spaces to which the public has access, areas outdoors that are intended to be used by those travelling by domestic public transport, enclosed areas mainly intended for sports training, and playgrounds to which the public has access.

The Inquiry further proposes that the smoking ban, in addition to tobacco smoking, should include the use of herbal products for smoking, electronic cigarettes – both with and without nicotine – and certain other stimulants corresponding to smoking in their use but that do not contain tobacco.

A person who, in their capacity as owner or on other grounds, manages an outdoor area subject to a smoking ban, must be responsible for maintaining the smoking ban. However, with regard to entrances to establishments and other spaces to which the public has access, a person who, in their capacity as owner or on other grounds, manages an establishment or space, must be responsible for maintaining the smoking ban in such entrances.

A person who is responsible for maintaining the smoking ban must clearly communicate the smoking ban using signs and intervene with information and reminders as needed. The possibility to dismiss a person who, despite being reminded, is smoking where smoking is not permitted, is to apply also in the proposed smokefree outdoor environments.

The Inquiry proposes that the smoking ban provisions be gathered in the new Tobacco Act and that the current smoking ban that is subject to penalty in the Public Order Act (1993:1617) be cancelled.

Display ban

The Inquiry proposes that it should be prohibited to store tobacco products and their packaging in full view of customers at sales outlets. Also other commercial messages that market tobacco products at sales outlets should be prohibited (display ban). In addition, tobacco products sold to consumers should not be offered in a way

Summary SOU 2016:14

32

that will give the customer access to the product before payment is made (self-service).

Product and price lists inside sales outlets may be permitted, provided that such lists have a neutral design and are located at the point in the shop where tobacco products are being sold. The lists are to be positioned so as not to be visible from outside the sales outlet.

Specialist shops for tobacco products, i.e. shops that only sell tobacco products and accessories for such products, must be exempt from the display ban and the ban on self-service. The sales permit must state when a sales outlet constitutes such a specialist shop. Commercial messages inside specialist shops must be positioned so as not to be visible from outside the sales outlet.

Traceability and labelling

In order to implement the regulations on traceability and labelling under the Tobacco Products Directive, the Inquiry proposes that unit packets of tobacco products be marked with unique identification and security labels. Manufacturers and importers must be responsible for ensuring that packaging is marked with such labels. Tobacco products that lack such labels may not be offered to consumers or retailers in business activities.

Further, the Inquiry proposes that business operators engaging in trade in tobacco products, with the exception of those operating retail trade, must register all unit packets when they assume possession of them or when the packets leave their possession, and at all intermediary levels. The equipment necessary for registering the tobacco products must be provided by the tobacco manufacturers.

Business operators who take part in the delivery chain for tobacco products must maintain registers of all relevant transactions.

Manufacturers and importers of tobacco products must store relevant data with an independent third party, whose activities are to be monitored by an external auditor. Both the third party and the auditor are to be approved by the European Commission and the tobacco manufacturers must bear the costs of data storage.

Summary

33

A more detailed design of the systems and labelling is to be adapted to the technical standards for the establishment and operations of the system for tracking and identification and for the security labelling laid down by the European Commission through implementing acts. The Inquiry proposes that the Government, or the authority designated by the Government, should be allowed to issue more detailed regulations on the design of identity and security labelling, such as technical standards for the establishment and operations of a system for tracking, registration and responsibility for registration, including data storage of relevant data.

Effective regulation of snus

The Inquiry proposes that snus and chewing tobacco no longer be equated with foodstuffs under the Food Act (2006:804). This means that snus will no longer be subject to the product requirements of the Food Act. The Inquiry considers that the Public Health Agency of Sweden can and should issue regulations on additives in snus that should be banned and thresholds for harmful substances that snus may contain or give rise to. Such regulations should include bans on additives in snus that give an impression of snus having a health benefit or a reduced health risk, or being associated with energy and vitality, and that are carcinogenic, mutagenic or reprotoxic and have been added to the product in such quantities that the toxic or addictive effect or the carcinogenic, mutagenic or reprotoxic properties increase on consumption to a considerable or measurable extent.

Snus is not covered by the prohibition in the Tobacco Products Directive of a characterising flavour in certain tobacco products. In the Inquiry’s view, objective reasons exist for regulating snus containing flavouring. However, considering mainly the practical difficulties of such regulation, the Inquiry has taken the view that no regulations on snus containing flavouring should currently be introduced. On the other hand, the Inquiry proposes a measure that may be expected to have a corresponding effect, namely a prohibition on references to taste, smell or additives on snus packaging and on the product itself.

Summary SOU 2016:14

34

The Inquiry also proposes setting a minimum amount of snus that a package may contain, in the same way as cigarettes. A unit packet of pouch snus is to contain at least 20 pouches. Snus should not be offered to consumers in smaller amounts.

Some supervisory matters etc.

The Inquiry proposes that the Swedish Police Authority and municipalities should have equivalent supervisory responsibility under the Tobacco Act, and that the immediate supervisory responsibility of the Public Health Agency of Sweden and the Consumer Ombudsman should be clarified in the Act. Furthermore, the Inquiry proposes that the central supervisory responsibility under the Tobacco Act of the Swedish Work Environment Authority, which currently only fulfils a formal function, be cancelled. In addition, the Inquiry presents proposals for confidentiality provisions in the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) concerning information that is found at a permit or supervisory authority.

The Inquiry proposes that the current possibility for supervisory authorities to in certain cases decide to take charge of tobacco products be cancelled. The Inquiry also proposes new rules concerning duty of notification for municipalities and an obligation on the part of the Public Health Agency of Sweden to keep a central register for supervision, follow-up and evaluation of the application of the Tobacco Act and for the production of statistics.

Plain tobacco packaging

The Inquiry considers that tobacco consumption in Sweden may be expected to decrease if a requirement for tobacco to be sold in plain packaging is introduced. Such regulation is therefore justified in terms of tobacco policy. The assessment of the Inquiry is that a requirement for plain tobacco packaging should be regarded as compatible with the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, trademark rights, design rights, WTO law, EU law and the Instrument of Government. However, the Inquiry considers that such a requirement would not be compatible with the current provisions of the Freedom of the Press

Summary

35

Act. Consequently, a requirement for plain tobacco packaging can only be introduced if an exception making such a requirement is introduced in the Constitution. At present, no requirement for plain tobacco packaging should therefore be introduced.

The WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products

The Inquiry considers that incorporation of the WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products into Swedish law will not require any legislative amendments other than those that follow from the proposals on traceability and labelling of tobacco products.

Entry into force and transitional provisions

The Inquiry proposes that the new Tobacco Act come into force on 1 January 2018, when the current Tobacco Act (1993:581) will cease to apply. However, the Inquiry proposes that the regulations on traceability and labelling apply from 20 May 2019. The Inquiry proposes certain transitional provisions whereby sales of tobacco products, which under currently applicable rules are reported to the municipality, under certain conditions may continue until the permit authority takes a decision regarding the permit. In addition, the Inquiry proposes that wholesale trade is to be permitted without a permit during a transitional period. Snus that does not meet the proposed requirements regarding labelling or amounts, but that was manufactured before the act enters into force, may be sold during a transitional period even after the new act has entered into force.

Consequences

The proposed permit process for tobacco sales will result in increased handling costs for municipalities. It is anticipated that these costs can be fully financed through application fees. Applying the regulations on traceability and labelling requires the adoption by the European Commission of certain supplementary legal acts. The

Summary SOU 2016:14

36

Inquiry considers that it is not currently possible to specify with any degree of certainty which consequences these regulations may have for the supervisory authorities – primarily the Public Health Agency of Sweden – but there is reason to follow up the matter. It is considered that other proposals will only have marginal consequences for the supervisory authorities. Consequently, no need for additional resources is foreseen.

The Inquiry considers that the new permit requirement for retail traders and wholesalers, at least initially, may generate a slightly increased number of appeals. The proposed possibility for supervisory authorities to cancel sales permits may also lead to a slightly increased number of appeals. However, there is no reason to assume anything other than that the number of appeals will remain at a relatively low level in the long term. The proposed permit process should therefore not lead to anything other than a slightly increased workload in the administrative courts. The Inquiry considers that it should be possible for the increase to be handled within the framework of the current activities of the administrative courts with no particular additional resources.

It is the Inquiry’s assessment that the proposals on a permit requirement and an display ban will lead to adaptation costs for retailers and wholesalers. However, the costs cannot be expected to be so great as to constitute a limitation in practice of the possibilities of selling tobacco. Furthermore, the Inquiry considers it to be inevitable that the new requirements regarding snus will lead to adaptation costs for manufacturers, as there will have to be an alignment of part of the product range on the market.

37

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till tobakslag ( 2017:000 )

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag syftar till att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök.

2 § Denna lag gäller tobak. Lagen innehåller även bestämmelser om

1. produkter som är baserade på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och kan förbrukas via förbränning (örtprodukter för rökning) samt

2. användningen av elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

3 § I denna lag finns bestämmelser om

– ingredienser och utsläpp (2 kap.), – märkning och förpackning (3 kap.), – marknadsföring (4 kap.), – handel m.m. (5 kap.), – rökfria miljöer (6 kap.), – tillsyn (7 kap.), – överklagande (8 kap.), – straffbestämmelser och förverkande (9 kap.), – register (10 kap.), och – bemyndiganden (11 kap.).

Författningsförslag SOU 2016:14

38

4 § Lagen ska inte tillämpas på rökbara produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

2 kap. Ingredienser och utsläpp

1 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror eller örtprodukter för rökning ska till Folkhälsomyndigheten lämna uppgifter om ingredienser och kvantiteter av dessa ingredienser i tobaksvaror och örtprodukter för rökning.

Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska till Folkhälsomyndigheten även lämna uppgifter om ingrediensernas effekter på hälsan och genomföra analyser av tillsatser i cigaretter och rulltobak samt lämna uppgifter om resultatet av analyserna till Folkhälsomyndigheten.

Tobaksvaror och örtprodukter för rökning får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av första och andra stycket eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 kap. 2 § inte har uppfyllts.

2 § Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak och tobaksvaror som innehåller tillsatser som har förbjudits med stöd av 11 kap. 3 § får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.

Tobaksvaror som inte uppfyller de föreskrifter om tillåtna gränsvärden eller mätning och övervakning av sådana gränsvärden som har meddelats med stöd av 11 kap. 3 § får inte tillverkas eller tillhandahållas konsumenter på marknaden. Sådana varor får inte heller föras ut till ett land utanför Europeiska unionen.

3 kap. Märkning och förpackning

Hälsovarningar

1 § Förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker

SOU 2016:14 Författningsförslag

39

som är förenade med bruk av tobak och örtprodukter för rökning samt om rökavvänjning (hälsovarningar).

Tillverkare och importörer ansvarar för att förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning förses med hälsovarningar.

Om en förpackning till en tobaksvara eller en örtprodukt för rökning saknar hälsovarningar eller dessa är uppenbart oriktiga, får varan eller produkten inte tillhandahållas konsumenter och, när det gäller tobaksvaror, detaljhandlare på marknaden.

Produktpresentation

2 § Märkningen på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och på själva tobaksvaran får inte

1. antyda att en viss tobaksvara eller örtprodukt för rökning är mindre skadlig än andra sådana varor eller produkter,

2. innehålla information om halten av nikotin, tjära eller kolmonoxid i tobaksvaror eller örtprodukter för rökning, eller

3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt. Märkningen på förpackningar till tobaksvaror eller på själva tobaksvaran får inte heller

1. antyda att en viss tobaksvara har miljöfördelar, eller

2. hänvisa till smak, doft eller tillsatser.

Spårbarhet och säkerhetsmärkning

3 § Styckförpackningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning.

Tillverkare och importörer ansvarar för att förpackningar till tobaksvaror förses med sådan märkning.

Tobaksvaror får inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter och detaljhandlare på marknaden, om sådan märkning saknas.

4 § Näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Registrerade uppgifter får inte ändras eller raderas.

Författningsförslag SOU 2016:14

40

Tillverkare av tobaksvaror ska tillhandahålla de näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror den utrustning som är nödvändig för att registrera tobaksvaror som köps, säljs, lagras, transporteras eller hanteras på annat sätt.

5 § Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.

6 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av

Europeiska kommissionen.

Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska varje år lämna in en rapport till Folkhälsomyndigheten och Europeiska kommissionen.

7 § Europeiska kommissionen, Folkhälsomyndigheten, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Europeiska kommissionen och Folkhälsomyndigheten får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna.

4 kap. Marknadsföring

Reklam och annan marknadsföring

1 § En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i

1. periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

2. ljudradio- eller tv-program eller tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696), eller

3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.

SOU 2016:14 Författningsförslag

41

2 § Även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än som avses i 1 § är förbjuden. Detta gäller dock inte

1. i tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig eller i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig,

2. marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning,

3. neutrala varu- och prislistor inne på försäljningsställen som finns där tobakvaror saluförs, eller

4. kommersiella meddelanden inne i specialbutiker för tobaksvaror som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.

Varu- och prislistor samt kommersiella meddelanden ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.

Varukännetecken

3 § En näringsidkare som marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får inte använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara, om marknadsföringen sker i kommersiella annonser i

1. periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,

2. ljudradio- eller tv-program eller i tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696), eller

3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.

4 § Om en näringsidkare använder ett sådant varukännetecken som avses i 3 § vid marknadsföring till konsumenter på något annat sätt än som där sägs, ska näringsidkaren iaktta den måttfullhet som är betingad av att kännetecknet också kan förknippas med tobaksvaran.

Författningsförslag SOU 2016:14

42

5 § Bestämmelserna i 3 och 4 §§ tillämpas inte

1. i fråga om ett varukännetecken som i endast begränsad omfattning förekommer vid marknadsföring av tobaksvaror,

2. i fråga om ett varukännetecken som framträder i en form som tydligt skiljer sig från utseendet på tobaksvarans kännetecken, eller

3. i andra fall om det är oskäligt.

Sponsring

6 § Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror får inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror främjas.

Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv finns i radio-_och_tv-lagen (2010:696).

Sanktioner enligt marknadsföringslagen

7 § En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1–6 §§ eller 3 kap. 2 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1 § 2 eller 3 eller 3 § 2 eller 3 kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 2936 §§marknadsföringslagen.

Rapportering av marknadsföringskostnader m.m.

8 § Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror ska till

Folkhälsomyndigheten lämna uppgifter om de kostnader som de har haft för reklam, annan marknadsföring och sponsring för sådana varor.

9 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in marknadsundersökningar, studier, rapporter om försäljningsvolymer och i förekommande fall sådana

SOU 2016:14 Författningsförslag

43

sammanfattningar av marknadsundersökningar som utförs i samband med lanseringen av nya tobaksprodukter.

Tobaksvaror får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av första stycket eller som har meddelats med stöd av 11 kap. 7 § andra stycket inte har uppfyllts.

5 kap. Handel m.m.

Försäljningstillstånd och egenkontroll

1 § Endast den som har tillstånd för försäljning av tobaksvaror till konsumenter (detaljhandel) eller annan försäljning av tobakvaror (partihandel) får bedriva sådan försäljning.

Tillstånd till detaljhandel ska avse en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme (försäljningsställe) och kan gälla för viss tid eller tills vidare.

Tillstånd meddelas för detaljhandel av den kommun där försäljningsstället är beläget. För partihandel meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om ansökan avser en person, meddelas tillstånd till partihandel av den kommun där personen har sitt hemvist.

2 § Ett försäljningstillstånd får beviljas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag.

3 § Den som bedriver tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

4 § Den som bedriver partihandel med tobaksvaror får leverera sådana varor endast till den som har försäljningstillstånd. Säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd.

Författningsförslag SOU 2016:14

44

5 § En ansökan om försäljningstillstånd ska vara skriftlig.

Till ansökan enligt första stycket ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.

Kommunen får ta ut en ansökningsavgift enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige.

6 § En ansökan om försäljningstillstånd får inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Om ansökan avser partihandel får den inte heller bifallas utan att Tullverkets yttrande har inhämtats.

Myndigheterna ska i sina yttranden redovisa de omständigheter som ligger till grund för bedömningen i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.

På begäran av kommunen ska Skatteverket och Kronofogdemyndigheten lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning.

7 § Kommunen ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen.

8 § En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa denna lag och anslutande föreskrifter.

Åldersgräns

9 § Tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.

Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut.

På de försäljningsställen där det bedrivs detaljhandel med tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med informa-

SOU 2016:14 Författningsförslag

45

tion om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år.

10 § Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande.

11 § Tobaksvaror får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.

Förbud mot självbetjäning

12 § Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts.

Förbudet i första stycket omfattar inte specialbutiker för tobaksvaror.

Styckförsäljning

13 § En styckförpackning med cigaretter ska innehålla minst 20 cigaretter.

En styckförpackning med rulltobak ska innehålla tobak som väger minst 30 gram.

En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner.

Cigaretter, rulltobak och snus får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden i mindre mängd än vad som framgår av första–tredje styckena.

Anmälan av nya tobaksvaror

14 § Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla nya tobaksvaror som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden.

En ny tobaksvara som inte har anmälts enligt första stycket får inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden.

Författningsförslag SOU 2016:14

46

15 § Tillverkare och importörer av sådana nya tobaksvaror som har anmälts enligt 14 § ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in alla nya eller uppdaterade uppgifter om de studier, undersökningar och annan information som ska redovisas i eller i samband med anmälan.

Tobaksvaror får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av paragrafen eller föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 10 § inte har uppfyllts.

Gränsöverskridande distansförsäljning

16 § En näringsidkare som via distansförsäljning tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter i ett annat land än det land där näringsidkaren har sitt säte eller sin affärsverksamhet får inte lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaksvaror eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Personuppgifter får inte heller användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet.

Undantag från tillståndskravet i vissa fall

17 § Om den som har fått försäljningstillstånd enligt denna lag har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen, ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska ha kommit in senast två månader efter dödsfallet eller beslutet om förvaltare. Har anmälan inte kommit in inom denna tid, upphör tillståndet att gälla.

Försätts den som fått försäljningstillstånd i konkurs upphör tillståndet att gälla omedelbart. Vill konkursboet fortsätta rörelsen ska ny ansökan göras hos kommunen. Kommunen ska behandla en sådan ansökan med förtur.

18 § Överlåts rörelse där det ingår verksamhet som kräver tillstånd till detaljhandel enligt 1 § får överlåtaren sälja sitt lager av tobaksvaror till efterträdaren, om denne har tillstånd till detaljhandel med sådana varor.

SOU 2016:14 Författningsförslag

47

Konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten får trots bestämmelserna i denna lag sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd till handel med sådana varor. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats.

6 kap. Rökfria miljöer

1 § Rökning är förbjuden

1. i lokaler som är avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom samt på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem,

2. i lokaler som är avsedda för hälso- och sjukvård,

3. i lokaler som är avsedda för gemensamt bruk i bostäder och inrättningar med särskild service eller vård,

4. på färdmedel i inrikes kollektivtrafik eller i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel och på motsvarande områden utomhus,

5. i restauranger och på andra serveringsställen,

6. i andra lokaler än sådana som avses i 1–5 när en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning som avses i 2 kap.13 §§ordningslagen (1993:1617) anordnas och i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sammankomsten eller tillställningen,

7. i andra lokaler än sådana som avses i 1–6 om allmänheten har tillträde till lokalerna,

8. på inhägnade platser utomhus huvudsakligen avsedda för idrottsutövning,

9. på lekplatser som allmänheten har tillträde till, samt 10. vid entréer till sådana lokaler och andra utrymmen som avses i 1–7 som allmänheten har tillträde till.

2 § I hotell och andra inrättningar där tillfällig bostad yrkesmässigt upplåts, ska i ett visst antal av de rum eller liknande som upplåts rökning vara förbjuden. I fråga om sovkupéer och andra utrymmen som upplåts för tillfällig bostad på färdmedel i inrikes kollektivtrafik gäller i stället 1 § 4.

Författningsförslag SOU 2016:14

48

3 § Bestämmelserna i 1 § gäller inte i fråga om bostäder och andra lokaler för boende som inte är tillfälligt.

4 § Rökning är trots bestämmelserna i 1 § 2–4, 6 och 7 tillåten i delar av de lokaler eller andra utrymmen som avses där, om dessa delar särskilt avsatts för rökning. Detsamma gäller lokaler som avses i 1 § 1 och som är upplåtna enbart för personal.

Trots bestämmelsen i 1 § 5 får rökning tillåtas i restauranger och på andra serveringsställen i separata rum som särskilt avsatts för rökning. Rum där rökning tillåts får endast utgöra en mindre del av serveringsställets yta. Rummen ska vara belägna så att besökare inte måste passera genom dessa. Arbetstagare ska endast tillfälligtvis behöva vistas i rummen, när rökning pågår. Servering eller annan liknande verksamhet får inte bedrivas i rummen när rökning pågår. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som har direkt samband med rummens funktion. Mat eller dryck får inte föras med in i dessa rum.

Avvikelse från 1 § 1–3, 6 och 7 samt 2 § får göras om det finns särskilda skäl till det på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt eller av omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller för sådana färdmedel, lokaler och andra utrymmen som avses i 1 § 4.

5 § Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av någon av bestämmelserna i 1 § 1–9 och 2 § ansvarar för att bestämmelserna följs.

För områden som omfattas av bestämmelsen i 1 § 10 ansvarar i stället den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet innanför entrén.

Den ansvarige ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser.

Om någon trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten, får denne avvisas.

6 § I andra fall än som avses i 1 och 2 §§ ansvarar arbetsgivaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök eller utsläpp från produkter som anges i 7 § i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetstagaren är verksam. Som arbetstagare

SOU 2016:14 Författningsförslag

49

räknas här personer som avses i 1 kap. 2 § första stycket och 3 §arbetsmiljölagen (1977:1160).

7 § Med rökning ska, vid tillämpningen av 1–5 §§, jämställas rökning av örtprodukter för rökning samt inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak, elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.

7 kap. Tillsyn

Tillsynsansvarig myndighet

1 § Den centrala tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs utövas av

1. Folkhälsomyndigheten när det gäller kommunens och Polismyndighetens omedelbara tillsyn enligt 2 § första stycket 2 a, c och d,

2. Konsumentombudsmannen när det gäller kommunens och Polismyndighetens omedelbara tillsyn enligt 2 § första stycket 2 b.

2 § Den omedelbara tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs utövas av

1. Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen som avses i 6 kap. 1 § och som är upplåtna enbart för personal samt lokaler och andra utrymmen på vilka 6 kap. 6 § ska tillämpas,

2. kommunen och Polismyndigheten när det gäller

a) bestämmelserna om hälsovarningar, produktpresentation samt spårbarhet och säkerhetsmärkning i 3 kap. 1–3 §§ på försäljningsställen,

b) bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 4 kap. 1–5 §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen, och

c) bestämmelserna om handel m.m. enligt 5 kap. 1–10, 12–15, 17 och 18 §§,

d) rökfria miljöer som avses i 6 kap. 1 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 2 §,

3. Folkhälsomyndigheten när det gäller

a) ingredienser och utsläpp m.m. enligt 2 kap. 1 och 2 §§ och föreskrifter meddelande med stöd av 11 kap. 2 §,

Författningsförslag SOU 2016:14

50

b) hälsovarningar och produktpresentation enligt 3 kap. 1 och 2 §§ i andra fall än som avses i 2 a,

c) spårbarhet och säkerhetsmärkning enligt 3 kap. 3 i andra fall än som avses i 2 a samt 3 kap. 4–7 §§,

d) uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 4 kap. 8 §, och

e) uppgifter som ska lämnas in enligt 4 kap. 9 § samt 5 kap. 14 och 15 §,

4. Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring enligt 4 kap. 1–5 §§ i andra fall än som avses i 2 b samt 4 kap. 6 §. Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2. Länsstyrelsen ska

1. följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och

2. främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

3 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden enligt 4–6 §§.

Befogenheter vid tillsyn

4 § En tillsynsmyndighet som anges i 2 § får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelserna i denna lag eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas.

I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.

Vid Konsumentombudsmannens tillsyn tillämpas i stället bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486).

5 § En kommun ska återkalla ett försäljningstillstånd om

1. tillståndet inte längre utnyttjas,

2. tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande,

SOU 2016:14 Författningsförslag

51

3. det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, eller

4. tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

6 § I stället för återkallelse enligt 5 § kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. Varning kan också meddelas vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen.

7 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.

8 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 5 kap. 9 §, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.

Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet.

9 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela förelägganden, förbud, återkallelse eller varning enligt 4–6 §§.

10 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prov betalas inte ersättning.

Författningsförslag SOU 2016:14

52

11 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 10 §.

En begäran enligt första stycket får göras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2. det annars finns synnerliga skäl.

12 § Den som har tagit befattning med något ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Underrättelser

13 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

Avgifter

14 § En kommun får ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror.

15 § Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn över 2 kap. och 4 kap. 9 § av tillverkare och importörer av tobaksvaror.

SOU 2016:14 Författningsförslag

53

8 kap. Överklagande

1 § Beslut som en kommun har fattat enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Beslut som Folkhälsomyndigheten har meddelat med stöd av 7 kap. 4 § eller som Arbetsmiljöverket meddelat får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

2 § Beslut om föreskrifter enligt 11 kap. 4 och 5 § som en myndighet har meddelat med stöd av ett bemyndigande får överklagas hos regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden.

9 kap. Straffbestämmelser och förverkande

1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd döms, om försäljningen inte är tillåten enligt 5 kap. 18 §, för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst två år.

Är brottet grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.

2 § Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 3 kap. 1 § tredje stycket tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskriven hälsovarning, döms för olovlig tobakshantering till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 5 kap. 9 § första eller andra stycket.

Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar.

3 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Författningsförslag SOU 2016:14

54

4 § Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

5 § Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

10 kap. Register

1 § Folkhälsomyndigheten ska för de ändamål som anges i 2 § föra ett centralt register med hjälp av automatiserad behandling.

2 § Registret får användas för tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik.

3 § Registret får innehålla uppgifter om dem som har tillstånd eller bedriver verksamhet enligt denna lag.

I registret får behandlas uppgifter om

1. namn eller firma, person-, samordnings-, registrerings- eller organisationsnummer, adress och telefonnummer, och

2. den verksamhet som tillståndet avser, och I registret får även behandlas sådana uppgifter som tillverkare och importörer enligt denna lag är skyldiga att rapportera till Folkhälsomyndigheten.

11 kap. Bemyndiganden

Förbud mot viss tillverkning och införsel

1 § Regeringen får, om det finns särskilda hälsoskäl, föreskriva att vissa slag av tobaksvaror inte får tillverkas i eller föras in till Sverige för försäljning till konsumenter.

SOU 2016:14 Författningsförslag

55

Krav i fråga om ingredienser och utsläpp

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om de skyldigheter som anges i 2 kap. 1 §.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilka cigaretter och vilken rulltobak som ska anses ha karakteristisk smak,

2. vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas,

3. gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till, samt

4. mätning och övervakning av sådana gränsvärden.

Hälsovarningar

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur hälsovarningar enligt 3 kap. 1 § ska utformas.

Spårbarhet och säkerhetsmärkning

5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om

1. utformningen av den unika identitetsmärkningen och säkerhetsmärkningen enligt 3 kap. 3 §,

2. registreringsskyldigheten och skyldigheten att föra register enligt 3 kap. 4 och 5 §§,

3. det datalagringsavtal som avses i 3 kap. 6 §, och

4. tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning.

Författningsförslag SOU 2016:14

56

Varu- och prislistor

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistor enligt 4 kap. 2 § ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla.

Rapportering av marknadsföringskostnader m.m.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 4 kap. 8 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 4 kap. 9 §.

Utformningen av styckförpackningar för cigaretter och rulltobak

8 § Regeringen får, utöver de krav som följer av 3 kap. och 5 kap. 13 §, meddela ytterligare föreskrifter om styckförpackningar för cigaretter och rulltobak.

Tidsfrister för beslut om försäljningstillstånd

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om tillstånd för försäljning enligt 5 kap. 1 §.

Krav på anmälan av nya tobaksvaror, m.m.

10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om

1. när och hur anmälan av nya tobaksvaror enligt 5 kap. 14 § första stycket ska göras, och vad den ska innehålla, och

2. när och hur sådan information som avses i 5 kap. 15 § första stycket ska rapporteras.

SOU 2016:14 Författningsförslag

57

Krav i fråga om ventilation av rum som särskilt avsatts för rökning

11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utformning och ventilation av sådana rum som enligt 6 kap. 4 § andra stycket särskilt avsatts för rökning.

Kontrollköp

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp enligt 7 kap. 8 §.

Avgifter

13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning enligt 7 kap. 10 § och undersökning av prov.

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avgifter enligt 7 kap. 15 §.

Inhämtande av registeruppgifter

15 § Regeringen får föreskriva att uppgifter till det register som avses i 10 kap. 1 § får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018, utom 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § som träder i kraft den 20 maj 2019.

2. Genom lagen upphävs tobakslagen (1993:581).

3. Om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser i tobakslagen (1993:581) som har ersatts genom bestämmelser i denna lag, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas.

Författningsförslag SOU 2016:14

58

4. Föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen (1993:581) och som gäller när denna lag träder i kraft ska anses meddelade enligt denna lag.

5. En näringsidkare som före lagens ikraftträdande har anmält försäljning av tobaksvaror enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får fortsätta att bedriva sådan försäljning, om näringsidkaren senast den 1 april 2018 ansöker om tillstånd till försäljning enligt den nya lagen. Försäljning får efter en sådan ansökan fortsätta i avvaktan på tillståndsmyndighetens beslut. För försäljning som sker innan tillståndsmyndigheten har meddelat beslut i tillståndsfrågan ska bestämmelserna i tobakslagen (1993:581) tillämpas.

6. Partihandel med tobaksvaror får bedrivas utan tillstånd fram till den 1 april 2018. Har en ansökan om tillstånd till partihandel inkommit till tillståndsmyndigheten före det datumet, får verksamheten fortsätta till dess att beslut i tillståndsfrågan meddelats.

7. Snus som har tillverkats före den 1 januari 2018 och där märkningen på förpackningen hänvisar till smak, doft eller tillsatser ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet, dock längst till och med den 30 juni 2018. Detsamma gäller styckförpackningar med portionsförpackat snus som inte innehåller minst 20 portionspåsar.

8. Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak som vid ikraftträdandet har en marknadsandel om minst tre procent i Europeiska unionen för en viss produktkategori ska inte förbjudas före den 20 maj 2020.

9. Bestämmelserna i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § ska inte tillämpas på andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak före den 20 maj 2024.

SOU 2016:14 Författningsförslag

59

1.2 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)

Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 4 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

6 §

Det är förbjudet att

1. utan tillstånd av trafikföretaget inom dess område eller på dess färdmedel medföra egendom som är av farlig beskaffenhet eller som kan orsaka avsevärd olägenhet 6 §

2. röka inom ett trafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik,

3. förorena eller skräpa ned på färdmedel eller inom trafikföretagets område, eller

4. skaffa sig tillträde till område innanför ingångsspärren till tunnelbana utan att kunna uppvisa giltigt färdbevis.

2. förorena eller skräpa ned

på färdmedel eller inom trafikföretagets område, eller

3. skaffa sig tillträde till om-

råde innanför ingångsspärren till tunnelbana utan att kunna uppvisa giltigt färdbevis.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag SOU 2016:14

60

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:1551 ) om frihet från skatt vid import, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. att 3 kap. 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

4 §1

Frihet från skatt ska under de förutsättningar som anges i 1 § samt med de begränsningar som framgår av 7 och 8 §§ medges en resande för import av

1. 200 cigaretter eller 100 cigariller eller 50 cigarrer eller 250 gram röktobak eller en proportionell blandning av dessa tobaksvaror,

2. en liter spritdryck eller två liter starkvin,

3. fyra liter vin, och

4. sexton liter starköl. Bestämmelser om hinder för den som inte fyllt 20 år att föra in spritdrycker, vin och starköl i landet finns i 4 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622). En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).

Bestämmelser om hinder för den som inte fyllt 20 år att föra in spritdrycker, vin och starköl i landet finns i 4 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622). En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 5 kap. 11 §

I denna lag förstås med spritdryck: alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 22 volymprocent,

starkvin: alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 15 volymprocent men inte 22 volymprocent samt mousserande vin,

vin: annat vin än starkvin samt annan alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 3,5 men inte 15 volymprocent och som inte är starköl,

1 Senaste lydelse 2010:1627.

SOU 2016:14 Författningsförslag

61

starköl: öl med en alkoholhalt som överstiger 3,5 volymprocent.

7 §2

Frihet från skatt enligt detta kapitel ska medges en besättningsman på ett fartyg eller ett luftfartyg som kommer från tredje land endast för besättningsmannens personliga bagage, när detta tillfälligt förs in eller återinförs efter en tillfällig utförsel, samt för 100 cigaretter eller 20 cigarrer eller 20 cigariller eller 100 gram röktobak eller en proportionell blandning av dessa tobaksvaror, om bagaget och varorna förs in när besättningsmannen reser i samband med sitt arbete.

En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).

En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i

Begränsningen av rätten till frihet från skatt enligt första stycket gäller inte om besättningsmannen

1. inför varorna i samband med att han slutar sin anställning hos rederiet eller flygföretaget eller hos annan som driver rörelse ombord, eller

2. gör ett uppehåll i tjänstgöringen ombord för semester eller annan ledighet och ledigheten avses vara minst 15 dagar, eller

3. är bosatt i Sverige och har vistats utomlands minst 15 dagar. Begränsningen av rätten till frihet från skatt enligt första stycket gäller endast personal som utför arbete som sammanhänger med transportmedlets gång eller med servicen ombord. Till service ombord på transportmedlet hänförs förutom sedvanliga tjänster som servering, uppassning och städning även sådana tjänster som lämnas av frisörer, butikspersonal, underhållningsartister och andra jämförbara personalgrupper.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

2 Senaste lydelse 2008:1413.

Författningsförslag SOU 2016:14

62

1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §3

Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:

1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),

4. injektionssprutor och kanyler,

5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

7. kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.,

8. hundar och katter för annat ändamål än handel,

9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),

9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i

10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom

3 Senaste lydelse 2014:1497.

SOU 2016:14 Författningsförslag

63

förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,

13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,

14. varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,

15. sprängämnesprekursorer enligt artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

Författningsförslag SOU 2016:14

64

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:506 ) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter att 2 kap. 13 a och 16 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

13 a §4

Skatten på varan ska efterges om Tullverket har beslutat om skatt på 1. en sådan beskattad alkoholvara som avses i 7 a § lagen (1994:1564) om alkoholskatt och den som kan antas göra anspråk på varan om omhändertagandet skulle upphävas enligt 15 § saknar rätt enligt 4 kap. 4 § eller 6 kap. 1 §alkohollagen (2010:1622) att föra in varan,

2. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt och den som kan antas göra anspråk på varan om omhändertagandet skulle upphävas enligt 15 § är under 18 år, eller

3. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen om tobaksskatt och det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 11 § tobakslagen (1993:581) eller 4 § lagen om tobaksskatt.

3. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen om tobaksskatt och det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 § tredje stycket

lagen om tobaksskatt.

4 Senaste lydelse 2013:1076.

SOU 2016:14 Författningsförslag

65

16 a §5

Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 11 § tobakslagen (1993:581) eller 4 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.

Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 §

tredje stycket tobakslagen (2017:000) eller 4 § lagen

(1994:1563) om tobaksskatt, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

5 Senaste lydelse 2013:1076.

Författningsförslag SOU 2016:14

66

1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804) att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel.

Med livsmedel jämställs i lagen

1. vatten, från och med den

punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, och

2. snus och tuggtobak.

Med livsmedel jämställs i lagen vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

SOU 2016:14 Författningsförslag

67

1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs i fråga om marknadsföringslagen (2008:486) att 1 och 29 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §6

Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörligmot konsumenter och näringsidkare.

Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i – lagen (1992:1672) om paketresor, – tobakslagen (1993:581),

sjölagen (1994:1009), – lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, – lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,

– lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, – lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

– lagen (1999:158) om investerarskydd, – lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,

– lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, – prisinformationslagen (2004:347), – lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, – försäkringsavtalslagen (2005:104), – lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, – lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, – lagen (2010:510) om lufttransporter, – radio-_och_tv-lagen (2010:696), – alkohollagen (2010:1622), – konsumentkreditlagen (2010:1846),

6 Senaste lydelse 2015:672.

Författningsförslag SOU 2016:14

68

– lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,

– lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring,

– lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar, och

– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden.

29 §7

En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift) om näringsidkaren, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhethar brutit mot

– 7 §, – 8 § och någon av bestämmelserna i 9, 10, 12–17 §§, – 18 §, – 20 §, eller – någon av bestämmelserna i bilaga I till direktiv 2005/29/EG. Detsamma gäller om en näringsidkare uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av bestämmelserna i

– 14 § första stycket 2 eller 3 eller 14 a § första stycket 2 eller 3 tobakslagen (1993:581),

4 kap. 1 § 2 eller 3 eller 3 § 2

7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), – 8 kap. 7 § första stycket, 8, 9 eller 14 § första eller andra stycket samt 15 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen (2010:696),

11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller 8 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet när det gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdelsen.

Avgiften tillfaller staten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

7 Senaste lydelse 2010:1632.

SOU 2016:14 Författningsförslag

69

1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 30 kap. 20 § samt rubriken närmast före paragrafen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Alkohol Alkohol och tobak

30 kap.

20 §8

Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (2010:1622) för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (2010:1622)eller

gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende om tillstånd. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

8 Senaste lydelse 2010:1633.

Författningsförslag SOU 2016:14

70

1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )

Härigenom föreskrivs i fråga om radio-_och_tv-lagen (2010:696) att 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

13 §9

Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i 14 § tobakslagen (1993:581).

Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i

15 kap.

5 §10

Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i 14 § tobakslagen (1993:581).

Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

9 Senaste lydelse 2010:1635. 10 Senaste lydelse 2010:1635.

SOU 2016:14 Författningsförslag

71

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2014:1470 ) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

En enskild person som har förvärvat och som själv, för sitt eller sin familjs personliga bruk, till Sverige för in cigaretter från Bulgarien, Kroatien, Lettland, Litauen, Rumänien eller Ungern ska, om inte annat följer av 2 §, betala skatt med 1 krona och 51 öre per cigarett.

Cigaretter med en längd, exklusive filter eller munstycke, som överstiger 8 centimeter men inte 11 centimeter anses som två cigaretter. Är cigaretten längre anses varje påbörjad ytterligare längd av 3 centimeter som en cigarett.

En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).

En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.

73

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Uppdraget

Ursprungsdirektiven

Regeringen tillsatte den 10 juli 2014 Tobaksdirektivsutredningen (dir. 2014:108) med uppdrag att göra en översyn av ett antal områden med anknytning till konsumtion av tobak. Utredaren ska enligt kommittédirektiven:

1. lämna förslag till nationellt genomförande av Europaparlamentets

och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (nedan tobaksproduktdirektivet),

2. analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig natio-

nell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus,

3. utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av

tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök,

4. analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för

försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas, och

5. lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll

om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2016:14

74

I enlighet med direktiven så lade vi i februari år 2015 fram resultatet av våra överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförandet av de delar av tobaksproduktdirektivet (punkten 1 ovan) som ska vara genomförda senast den 20 maj 2016. Uppdraget i denna del redovisades i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler (SOU 2015:6). Enligt ursprungsdirektiven skulle uppdraget i övriga delar redovisas senast den 1 september 2015.

Tilläggsdirektiven

Vi har därefter fått tilläggsdirektiv (dir. 2015:16) och har i enlighet med dessa även fått i uppdrag att lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Vi ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar. Genom tilläggsdirektiven har utredningstiden förlängts. De återstående delarna från ursprungsdirektiven ska, tillsammans med den utvidgning av uppdraget som skett genom tilläggsdirektiven, i stället redovisas senast den 1 mars 2016.

Regeringens direktiv bifogas som bilaga 1 och 2 till detta slutbetänkande.

2.2 Utredningsarbetet

Enligt direktiven ska utredaren samråda med berörda departement, myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren beakta pågående utredningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom Regeringskansliet som kan ha anknytning till uppdraget.

Vi har i delbetänkandet redovisat hur utredningsarbetet bedrevs fram till dess att det betänkandet redovisades (s. 47). Vårt arbete har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter och sakkunniga. Sedan februari år 2015 har vi hållit sammanlagt sju protokollförda sammanträden, varav ett i internatform. Utöver dessa protokollförda möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens experter och sakkunniga.

Den särskilde utredaren och utredningens sekretariat har hållit ett antal externa möten med myndigheter och intresseorganisa-

SOU 2016:14 Utredningens uppdrag och arbete

75

tioner avseende enskilda sakfrågor. Vi har träffat den tidigare generaldirektören för Livsmedelsverket samt företrädare för Livsmedelshandlarna, Svensk dagligvaruhandel, Svensk Servicehandel & Fast Food. Sekretariatet har på inbjudan sammanträffat med Yrkesföreningar mot tobak. Vi har vidare träffat företrädare för tobaksindustrin. På vårt initiativ har ett möte hållits med företrädare för Gotlandssnus AB. På förfrågan från enskilda företag och organisationer har vi sammanträffat med:

• representanter för JTI Sweden AB,

• representanter och juridiska ombud för British American Tobacco

Sweden AB och Philip Morris AB,

• juridiska ombud för Svenska Tobaksleverantörföreningen, och

• representanter och juridiskt ombud för Swedish Match AB.

Vi har vidare sammanträffat med företrädare för Norges Helse- og omsorgsdepartment, Norges Helsedirektorat och Norges Folkehelseinstitutt. Utredaren och en av sekreterarna har deltagit i en workshop om neutrala förpackningar som arrangerades av Norges Helse- og omsorgsdepartement och den norska Kreftforeningen.

Som en del av underlaget för bl.a. analysen av frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak har vi genom en enkätundersökning inhämtat synpunkter och förslag från de kommunala tillsynsmyndigheterna på tobaksområdet, länsstyrelserna och Folkhälsomyndigheten (se vidare bilaga 3). Vi har också sammanträffat med en företrädare för ett lokalpolisområde som redovisat sina erfarenheter av Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet med inriktning mot den illegala handeln med tobaksvaror.

Vi redovisar nu i detta slutbetänkande resultatet av våra överväganden i de frågor som återstår att behandla enligt ursprungsdirektiven samt de frågor vi har att analysera enligt tilläggsdirektiven.

2.3 Dispositionen av betänkandet

Betänkandet innehåller 15 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete. I kapitel 3 redovisas några övergripande rättsliga

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2016:14

76

regleringar av betydelse för uppdraget i stort. I kapitel 4 redovisar vi några allmänna utgångspunkter och överväganden av relevans för de sakfrågor som vi enligt direktiven har att analysera. I kapitel 5 behandlas frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning. Därefter redovisas i kapitel 6 våra överväganden gällande nödvändiga anpassningar för att genomföra den återstående delen av tobaksproduktdirektivet – de materiella bestämmelserna om spårbarhet och märkning. Kapitel 7 innehåller en analys av förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Därefter följer i kapitel 8 en redogörelse för våra överväganden och förslag när det gäller frågan om ett utvidgat rökförbud. Kapitel 9 och 10 och behandlar frågorna om exponeringsförbud respektive neutrala tobaksförpackningar. I kapitel 11 redovisar vi ett antal överväganden och förslag hänförliga till den särskilda regleringen av snus. Kapitel 12 innehåller ett antal förslag som har beröringspunkter med de tidigare behandlade frågorna, varav merparten av förslagen på ett eller annat sätt rör tillsynen på tobaksområdet. I betänkandets tre sista kapitel behandlas frågor om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 13), konsekvenserna av våra förslag (kapitel 14) och författningskommentarer (kapitel 15).

77

3 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

3.1 Bakgrund

Eftersom uppdraget i flera delar innefattar en analys av behovet av författningsändringar är en genomgång av relevanta nationella bestämmelser nödvändig. Som framgår av uppdragsbeskrivningen i inledningskapitlet är vårt uppdrag både komplext och mångfasetterat. Det innebär att en samlad genomgång av de nationella bestämmelser som har bäring på de olika frågor vi har att behandla skulle riskera att bli fragmentarisk och oöverskådlig. Någon sådan samlad genomgång görs därför inte här, utan den svenska tobakslagstiftningen – och andra relevanta nationella författningsbestämmelser – behandlas i stället i sitt relevanta sammanhang i de följande kapitlen.

Med detta sagt kan konstateras att flera av de frågor som vi har att behandla har rättsliga beröringspunkter, t.ex. vissa åtgärders förenlighet med de svenska grundlagarna och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan Europakonventionen). Därtill kommer att EU-rätten på flera områden sätter de rättsliga ramarna för möjligheterna till – och utformningen av – eventuella ändringar i den nationella rätten. För de delar av uppdraget som innefattar handelsrättsliga aspekter, t.ex. varumärkesrättsliga frågor, måste dessutom hänsyn tas till de bindande internationella avtal och andra överenskommelser som Sverige har ingått. Slutligen kan också redan här framhållas att WHO, efter ikraftträdandet av Tobakskonventionen, har utfärdat ett flertal riktlinjer och rekommendationer som berör flera av de frågor som vi enligt direktiven har att utreda.

I det följande redovisas de grundlagsbestämmelser, EU-rättsliga regleringar och andra internationella rättsliga instrument som utgör

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

78

den övergripande rättsliga kontexten för vår analys. Genomgången utgör en bakgrund till – och avstamp inför – våra närmare rättsliga överväganden och förslag.

3.2 Grundlagsrättsliga aspekter m.m.

3.2.1 Inledning

Redan av ursprungsdirektiven framgår att det i uppdraget ingår att analysera hur tobaksproduktdirektivet1förhåller sig till TF och YGL. Vi har i delbetänkandet redovisat våra överväganden i detta avseende vad gäller tobaksproduktdirektivets krav på hälsovarningar på tobaksförpackningar (se SOU 2015:6 s. 7279).

Enligt tilläggsdirektiven ska vi särskilt analysera och bedöma hur ett exponeringsförbud för tobaksprodukter och ett krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till bl.a. grundlagarna och egendomsskyddet för immateriell egendom i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen.

3.2.2 Regeringsformen

Egendomsskyddet och näringsfriheten

2 kap. 15 § första stycket RF innehåller en bestämmelse om skyddet för egendom. Enligt bestämmelsen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen infördes år 1994, och tanken med den ändring som då genomfördes var att bestämmelsen skulle utgöra en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till egen-

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

79

dom.2 Egendomsskyddet enligt Europakonventionen kommer att redovisas i avsnitt 3.2.3.

Det får avgöras från fall till fall vad som avses med ”angelägna allmänna intressen” i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Proportionalitetsprincipen ska användas vid en intresseavvägning mellan sådana angelägna allmänna intressen och egendomsskyddet. I begreppet egendom i den aktuella bestämmelsen innefattas inte endast fast egendom, utan även lös egendom vari inbegrips bl.a. sådana immateriella tillgångar som innehavet av ensamrätten till ett varukännetecken representerar. Rådighetsinskränkningar avseende annan egendom än mark och byggnader faller dock utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen.

I 2 kap. 17 § RF finns en bestämmelse om näringsfrihet. I bestämmelsen anges att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i en ekonomisk likabehandlingsprincip och innebär att en begränsning av bl.a. näringsfriheten inte enbart får syfta till att gynna vissa näringsidkare framför andra. För att en begränsning ska få införas krävs även att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt angeläget intresse.

Enligt 2 kap. 19 § RF får lagar eller andra föreskrifter inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Skyddet för yttrandefriheten

Av 2 kap. 1 § RF framgår bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

RF innehåller också regler som under vissa förutsättningar medger att det sker begränsningar av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 21 § RF får en begränsning av yttrandefriheten göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

80

hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF anges särskilt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas, vilket bl.a. innebär att det är möjligt att ingripa mot yttranden i kommersiell reklam. Grundlagstexten innehåller inte några som helst restriktioner i detta avseende, vilket innebär att friheten att yttra sig i näringsverksamhet kan begränsas utan att några särskilda hänsyn behöver tas alls.3

3.2.3 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Skyddet för egendom

Skyddet för egendom finns i artikel 1 tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europakonventionen (jfr 2 kap. 15 § RF). I artikelns första stycke föreskrivs att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får vidare berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt artikelns andra stycke inskränker bestämmelsen inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.

Inskränkningar i möjligheterna att fritt använda den immateriella rättighet som ensamrätten till ett varukännetecken representerar omfattas av egendomsskyddet i Europakonventionen. Med egendom avses nämligen också immateriella rättigheter.4Även ekonomiska intressen som följer av utövandet av en näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av bestämmelsen. Enligt praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) ska den s.k. proportionalitetsprincipen användas vid den

3 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, Stockholm, 2012 s. 158–160. 4 Se t.ex. Europadomstolens mål Anheuser-Busch Inc. mot Portugal (dom den 11 januari 2007), mål nr 73049/01, punkten 72.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

81

avvägning som måste företas mellan olika skyddsvärda intressen.5 Om en rimlig balans inte uppnås så strider inskränkningen i rätten att utnyttja egendomen. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendomen har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset. Staten har med andra ord tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.6

Skyddet för yttrandefriheten

Europakonventionen innehåller i artikel 10 ett skydd för yttrandefriheten i skriftliga och muntliga framställningar. Enligt punkten 1 i denna artikel har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Skyddet omfattar även yttranden som utgör kommersiell reklam. Bestämmelsen är tillämplig oavsett i vilka medier ett yttrande förekommer. Det innebär att yttranden av kommersiellt slag i tryck, radio, television samt på biograffilmer omfattas av skyddet.

Yttrandefriheten är dock inte undantagslös. I artikel 10 punkten 2 föreskrivs att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till en rad i punkten angivna intressen. Bland dessa intressen anges skyddet för hälsan. Bestämmelsen möjliggör alltså inskränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose bl.a. skyddet för hälsa.

Kravet på nödvändighet är uppfyllt om inskränkningen i yttrandefriheten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget och om den står i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodoses. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av

5 Se t.ex. ERD 52 1982, Sporrong och Lönnroth, expropriation m.m. 6 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan, 2012, s. 562.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

82

kommersiell art som när det gäller andra yttranden. På motsvarande sätt som beträffande förenligheten av nationell lagstiftning med andra bestämmelser i Europakonventionen är det även i fråga om förenligheten med artikel 10 i första hand de nationella organen som har att göra den bedömningen. I artikel 10 uppställs också ett krav på att en i och för sig tillåten inskränkning av yttrandefriheten måste framgå av en förutsebar och för den enskilde lätt tillgänglig nationell lag.7

3.2.4 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blev rättsligt bindande genom att Lissabonfördraget8 trädde i kraft den 1 december 2009. Stadgan återger i stort rättigheterna i Europakonventionen men baserar sig även på EU-medlemsstaternas författningstraditioner, Europarådets sociala stadga, Europeiska gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare samt andra internationella konventioner som EU eller medlemsstaterna har anslutit sig till. Stadgan riktar sig till EU:s institutioner och organ samt till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätt.

I artikel 11 i stadgan finns bestämmelser om yttrandefrihet och informationsfrihet. Enligt bestämmelsens första stycke har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Enligt andra stycket ska mediernas frihet och mångfald respekteras.

Artikel 17 innehåller bestämmelser om rätten till egendom. Enligt artikelns första stycke har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Vidare får ingen berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nöd-

7Prop. 2001/02:64 s. 35. 8 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, undertecknat i Lissabon den 13 december 2007.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

83

vändigt för allmänna samhällsintressen. Enligt andra stycket i artikel 17 ska immateriell egendom vara skyddad.

Bestämmelser om rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning finns i artikel 52 i stadgan. Enligt bestämmelsens första stycke ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Vidare anges i tredje stycket att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

Tillämpningsområde och förbudet mot censur och hindrande åtgärder

Tryckfriheten utgör en del av den yttrandefrihet som slås fast i 2 kap. 1 § 1 RF. Begreppet tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 § första stycket TF. Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att ge ut skrifter utan att myndighet eller annat allmänt organ lägger hinder härför i förväg och att sedermera endast inför en laglig domstol kunna tilltalas för skrifternas innehåll och att inte kunna straffas annat än om innehållet strider mot tydlig lag, given för att bevara ett allmänt lugn, utan att hålla tillbaka allmän upplysning. Det ska stå varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.

Förbudet mot censur och hindrande åtgärder hör till de viktigaste principerna i TF. I 1 kap. 2 § första stycket TF anges att någon granskning som föregår tryckningen av skrift eller något förbud mot tryckning därav inte får förekomma. En lag eller annan författning om censur eller tryckningsförbud blir alltså ogiltig. Inte heller är det tillåtet enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

84

som inte har stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten.

Räckvidden av förbudet mot hindrande åtgärder begränsas alltså dels av att förbudet endast avser åtgärder som grundar sig på skriftens innehåll, dels av att åtgärden måste vara hindrande. Förbudet hindrar inte att spridningen av tryckta skrifter kan vara underkastad föreskrifter, t.ex. tillståndskrav för att uppföra byggnad för försäljningen eller inrätta ett försäljningsställe. Det väsentliga är att sådana rättsregler inte tar hänsyn till skrifternas innehåll. Förbudet hindrar inte heller att sådana begränsande regler som gäller spridning av annat än skrifter, t.ex. försäljning av varor eller affischering, kommer att riktas även mot ”tryckta skrifter”, men ingripandet får alltså inte grundas på skriftens innehåll. Som exempel kan nämnas att ett kommunalt beslutat generellt affischeringsförbud godtogs i RH 1984:18, medan ett affischeringsförbud som endast omfattade valpropaganda inte ansågs godtagbart i RÅ 1991 ref. 21.9

I 1 kap. 5 § TF anges att förordningen äger tillämpning på skrift som framställts i tryckpress. Den ska också tillämpas på skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om antingen utgivningsbevis gäller för skriften, eller skriften är försedd med beteckning som visar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Till skrift hänförs också bild, även om den inte åtföljs av text.

Även kartor, ritningar fotografier, teckningar m.m. anses vara skrifter i den bemärkelse som avses i TF. Till begreppet tryckt skrift räknas även tryck på annat material än papper, exempelvis kan det vara fråga om tryckt text eller bild på en tröja. Fotografier i sig är dock inte framställda med tryckteknik och omfattas inte av begreppet.

Härtill kommer att enligt 1 kap. 6 § TF ska en tryckt skrift, för att anses som sådan, vara utgiven. En skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. En skrift anses kunna ges ut genom att delas ut inom en förening eller distribueras inom ett företag. En tryckt affisch som anslås offentligt är också utgiven.

9 Se t.ex. Wiweka Warnling-Nerep & Hedvig Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrande-

frihet, femte upplagan, s. 14; och H. Strömberg, Tryckfrihetsrätt, fjortonde uppl., s. 39.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

85

Med periodisk skrift förstås enligt 1 kap. 7 § första stycket TF tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra vid särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Sedan utgivningsbevis för skriften har meddelats, ska denna anses som periodisk till dess att beviset återkallas eller förklaras förfallet.

En varuförpackning som är försedd med tryckt text är att betrakta som en tryckt skrift enligt TF.10Förpackningar är närmare att hänföra till så kallade tillfällighetstryck (se 4 kap. 3 § TF).

Inskränkningar i tryckfriheten i fråga om marknadsföring

Tryckfriheten är inte utan inskränkningar. Exempelvis har frågan om förhållandet mellan tryckfriheten och möjligheten att ingripa mot otillbörlig marknadsföring uppmärksammats i lagstiftningssammanhang. Det har i det sammanhanget konstaterats att tryckfriheten, såsom den garanteras av TF, har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, se 1 kap. 1 § TF. Om meddelande som lämnas i tryckt skrift är lagstridigt i annat hänseende än som ett överskridande av gränserna för yttrandefriheten, finns inte något hinder mot att ingripa mot det med stöd av bestämmelser i allmän lag. Bestämmelserna i TF anses därför inte hindra ingripanden mot reklam i tryckt skrift så länge ingripandena är begränsade till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor.11 Det är därmed möjligt att t.ex. ingripa mot otillbörlig marknadsföring enligt marknadsföringslagens (2008:486) bestämmelser.

I grundlagen finns också vissa uttryckliga inskränkningar i tryckfriheten vad gäller reklam för tobaksvaror. Enligt 1 kap. 9 § 1 TF gäller utan hinder av förordningen vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Bestämmelsen infördes år 1974. I förarbetena konstaterades att de möjligheter

10 Se Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162, s. 53. 11Prop. 1970:57 s. 65 ff.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

86

till ingripanden mot reklam i tryckt skrift i allmänhet som marknadsföringslagen erbjuder står öppna också när det gäller reklam för varor som är skadliga eller olämpliga, men att det fanns en oklarhet om det var möjligt att utan direkt stöd i TF ingripa med generella åtgärder mot reklam enbart av det skälet att den avser vissa slag av varor vars bruk av sociala eller liknande skäl inte bör främjas.12

Utöver inskränkningen i tryckfriheten vad gäller kommersiella annonser för marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror i 1 kap. 9 § 1 TF, möjliggör TF även förbud mot viss s.k. indirekt reklam. Enligt 1 kap. 9 § 2 gäller således vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror samt tjänster om det i annonsen förekommer varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara.

Nu angivna undantagsmöjligheter i TF beträffande förbud mot vissa kommersiella annonser har utnyttjats genom bestämmelser i 14 och 14 a §§tobakslagen (1993:581). Kommersiell annons används i 14 § första stycket tobakslagen för att beteckna sådana meddelanden för marknadsföring av tobaksvaror som inte får användas i periodiska skrifter m.m. på vilka TF är tillämplig eller i ljudradio- eller tv-program. Begreppet återkommer 14 a § som avser förbuden mot s.k. indirekt tobaksreklam. Förbudet enligt 14 a § första stycket 1 gäller om marknadsföring sker i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Det andra förbudet avser enligt 14 a § första stycket 2 kommersiella annonser i ljudradio- eller tv-program eller i tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696).

Det är naturligt att begreppet kommersiell annons i tobakslagen har samma räckvidd som i grundlagarna. I förarbetena till 1 kap. 9 § 1 TF angavs hur begreppet kommersiell annons ska förstås.13Bestämmelserna och begreppet har senare kommenterats av Lagrådet14. För det första ska det vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddel-

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

87

anden på bl.a. på affischer och i broschyrer. Redaktionell text omfattas inte av undantaget. För det andra ska gälla att annonsen är kommersiell. Häri ligger dels att den utgör ett medel för marknadsföring av en vara, dvs. att meddelandet i annonsen ska vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av en vara. Dels ligger i begreppet kommersiell att annonsmeddelandet ska ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse näringsidkarens näringsverksamhet eller en vara som tillhandahålls i verksamheten.

Med kommersiell annons menas alltså huvudsakligen ett av annonsören betalt meddelande. Undantaget omfattar inte redaktionell text. Annonsen ska syfta till saluförande av bl.a. tobaksvaror. Att den är kommersiell i något annat hänseende är därför inte tillräckligt.

Regleringen av tobaksförpackningar i ett tryckfrihetsrättsligt perspektiv

Tobaksförpackningar är som nämnts ovan att bedöma som tryckta skrifter. Lagstiftning som reglerar förpackningar torde därför i princip komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder. Frågan om tobaksförpackningar, eller snarare trycket på tobaksförpackningar, är att bedöma som kommersiella annonser, och därmed faller under undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF, har varit föremål för bedömning i tidigare lagstiftningssammanhang. När det genom 1975 års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror för första gången infördes en bestämmelse om skyldighet att förse tobaksvaror med varningstext, ansågs bestämmelsen inte strida mot TF. I förarbetena angavs bl.a. följande (prop. 1975/76:49 s. 12 f):

De föreslagna reglerna har till syfte att få fram uppgifter som är av betydelse för människors liv och hälsa. Föreskrifterna innebär i sak att statsmakterna ställer upp villkor för hur förpackningstryck i vissa avseende ska vara utformat när det gäller tobak. I denna bemärkelse synes reglerna vara väl förenliga med grunderna för den bestämmelse i 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen som avser förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror. Regler av nu föreslagen art förekommer även som förut nämnts i annan lagstiftning, t.ex. livsmedelslagen.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

88

När nya bestämmelser om varningstexter infördes år 2002 uttalade Lagrådet bl.a. följande (prop. 2001/02:162 s. 53 f):

En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör […] krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. […] Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text. Vad som nu har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet.

I samma yttrande kommenterade Lagrådet en ny bestämmelse som förbjöd vissa inslag i texten på förpackningarna på tobaksvaror, vilka i visst hänseende kunde anses vilseledande (prop. 2001/02:162 s. 54):

Regleringen kan inte stödjas på undantaget för förbud mot tobaksreklam i 1 kap. 9 § 1 TF, eftersom detta avgränsas av innehållet i ”kommersiell annons”, en beteckning som knappast passar på en förpackning. Den ansluter emellertid ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en vid det här laget tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde. Lagrådet anser alltså inte att bestämmelsen står i konflikt med TF.

Av de återgivna förarbetsuttalandena framgår att beteckningen ”kommersiell annons” inte passar på en förpackning, vilket innebär att en reglering av tobaksförpackningar inte kan grundas på undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. Det nuvarande kravet på att tobaksförpackningar ska förses med varningstexter är, enligt förarbetsuttalandena, förenligt med TF eftersom regleringen är väl förenlig med grunderna för 1 kap. 9 § 1 TF och kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Gränserna för detta undantag är enligt förarbetsuttalandena emellertid oklara. Det nuvarande förbudet mot vilseledande inslag på tobaksförpackningarna är, enligt Lagrådet, förenliga med TF eftersom regleringen ansluter ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en vid det här

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

89

laget tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde.

I vårt delbetänkande analyserades bl.a. hur tobaksproduktdirektivets bestämmelser om att ersätta de tidigare varningstexterna på cigarettförpackningar med större så kallade kombinerade hälsovarningar förhåller sig till TF. Förändringen innebär bl.a. att varningstexter, som för närvarande täcker 30 respektive 40 procent av förpackningarnas två mest synliga ytor, ska ersättas av hälsovarningar som täcker 65 procent av fram- och baksidorna på förpackningarna. I delbetänkandet gjorde vi bedömningen att de nya hälsovarningarna inte bör stå i strid med TF:s bestämmelser. Skälen för detta angavs enligt följande (SOU 2015:6 s. 77):

Utredningen anser att det finns ett utrymme för utökningen av ytan för varningstexter, särskilt med beaktande av att det rör sig om förpackningar av cigaretter och rulltobak, dvs. produkter som har en väl dokumenterat skadlig inverkan på människors hälsa. Folkhälsoskälen gör sig därför mycket starkt gällande. De skyddsintressen som skulle komma i konflikt med en ökad storlek på hälsovarningen, såvitt utredningen kan bedöma, är alltså inte det intresse som tryckfrihetsförordningen primärt är satt att värna – möjligheten att uttrycka det fria ordet. Redan en inskränkning enligt nu gällande regler hade varit otänkbart i en annan typ av tryckt skrift. Det intresse som skulle kunna komma att trädas förnär är i stället möjligheten för näringsidkaren till marknadsföring och varukännetecken på förpackningen och denna möjlighet är som framgår ovan redan starkt begränsad. Ökningen av ytan för varningstexter från 40 till 65 procent har inte den effekten att möjligheten att använda varumärken eller andra kännetecken hindras. Tillverkare har således även fortsättningsvis möjligheten att använda sitt kännetecken på förpackningar. Även om ytan för varningen alltså ökar i storlek är det sammanfattningsvis utredningens bedömning att de ändringar för de kombinerade hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet kräver inte bör stå i strid med de svenska grundlagarna.

De varningstexter som finns på tobaksförpackningar har alltså ansetts förenliga med TF, och vi har även gjort bedömningen att de större hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet föreskriver är förenliga med denna grundlag. Samma bedömning har gjorts av regeringen (prop. 2015/16:82 s. 3739).

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

90

Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt YGL att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten enligt YGL har enligt andra stycket i samma paragraf till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller, enligt fjärde stycket förutom program i ljudradio också i vissa andra överföringar. Med tekniska upptagningar avses, enligt fjärde stycket upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. I paragrafens femte stycke finns en definition av begreppet databas.

YGL bygger på tanken att det skydd som TF ger det tryckta ordet också, så långt möjligt, ska ges andra medier. Yttrandefriheten ska med andra ord i princip vara oberoende av medium, varvid regleringen i TF ska utgöra förebilden. I likhet med vad som följer av TF gäller alltså bl.a. förbud mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 § första stycket).

YGL tillämpas på följande överföringar och upptagningar:

1. radioprogram (1 kap. 6 § YGL) – dvs. sändningar av ljud (radio)

eller bilder och ljud (tv) samt även av vissa direktsända eller inspelade program ur en databas (webbsändningar).

2. databasöverföringar (1 kap. 9 § YGL) – andra överföringar ur en

databas än s.k. webbsändningar, som görs av traditionella medier eller någon med utgivningsbevis.

3. tekniska upptagningar (1 kap. 10 § YGL) – upptagningar av text,

bild eller ljud.

När det gäller yttranden på Internet så är YGL alltså tillämplig på webbsändningar (1 kap. 6 § YGL). Innehållet på webbsidor på Internet faller vanligen utanför YGL:s tillämpningsområde. Sådana webbsidor som drivs av någon med utgivningsbevis eller av tradi-

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

91

tionella medier kan dock ha skydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Marknadsdomstolen har trots detta i sin praxis bedömt att möjligheten att ingripa mot framställningar på internet med stöd av marknadsföringslagen bör omfattas av samma begränsningar som ingripanden mot framställningar i medier som faller in under TF respektive YGL.15

I 1 kap. 12 § första stycket YGL anges att vad som sägs i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om att föreskrifter i lag får meddelas i fråga om bl.a. vissa kommersiella annonser utan hinder av grundlagen ska gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar. Som framgår av avsnitt 3.2.5 anges i 1 kap. 9 § TF vissa möjligheter att genom lag göra undantag från grundlagarnas tillämpningsområde. Utan hinder av YGL gäller således i lag stadgade förbud mot bl.a. kommersiella annonser för tobaksvaror.

3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar

3.3.1 Inledning

Vårt uppdrag innefattar en rad frågor med EU-rättslig anknytning. När det gäller t.ex. frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning framgår redan av ursprungsdirektiven att vi ska beakta EUFfördragets bestämmelser om rätten till fri etablering och den fria rörligheten för tjänster på den inre marknaden, liksom tjänstedirektivets16 bestämmelser. Vidare är frågan om fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor av relevans vid analysen av frågorna om exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar. I sistnämnda hänseenden finns också relevanta bestämmelser i anmälningsdirektivet17, tobaksproduktdirektivet, tobaksreklamdirektivet18, förordningen om gemenskapsvarumärken19 och varumärkesdirektivet20.

15 MD 2005:11. 16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. 17 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. 19 Rådets förordning nr 207/2009 av den 26 februari 2009 om gemenskapsvarumärken.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

92

3.3.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Fri rörlighet för varor

Huvudregeln i artikel 34 och 35

Principen om fri rörlighet för varor är en central beståndsdel i skapandet och upprätthållandet av den inre marknaden inom EU. Principen kommer till uttryck i artikel 34 och 35 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF-fördraget). Bestämmelsen i artikel 34 förbjuder kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstaterna samt åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 35 förbjuder på motsvarande sätt kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. I praktiken har bestämmelsen i artikel 34 större betydelse, eftersom importrestriktioner skyddar den nationella marknaden från utländsk konkurrens vilket ger andra länder större anledning att invända mot den typen av åtgärder.

Med kvantitativa restriktioner avses åtgärder som avser totala eller partiella förbud mot import, export eller transitering .21 Begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan” har mycket större räckvidd än en kvantitativ restriktion. Europeiska unionens domstol (EUdomstolen) har i domen Dassonville22, och senare i domen Cassis de

Dijon23, angett att åtgärder med motsvarande verkan ska anses inne-

fatta ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”. Artikel 34 i EUF-fördraget gäller alltså inte bara för nationella åtgärder som diskriminerar gentemot importerade varor, utan även sådana åtgärder som rent juridiskt i lika grad verkar gälla för inhemska och importerade varor, men som i praktiken utgör en större börda för importerade varor (denna extra börda beror på att de importerade varorna måste uppfylla två uppsättningar regler – dels reglerna i tillverkningslandet, dels reglerna i importlandet).24

20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/95/EG av den 22 oktober 2008 om tillnärmningen av medlemsstaternas varumärkeslagar. 21 EU-domstolens dom av den 12 juli 1973 i mål 2/73, Geddo (REG 1973, s. 865). 22 Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837). 23 Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (Cassis de Dijon) (REG 1979, s. 649). 24 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 12.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

93

EU-domstolen har emellertid i senare praxis fastslagit att begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan” i artikel 34 EUF-fördraget har en begränsad räckvidd. I domen Keck och Mithouard25 uttalade domstolen att tillämpningen på varor från andra medlemsstater av nationella bestämmelser som begränsar eller förbjuder vissa försäljningsformer inte är ägnad att direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindra handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i Dassonville-domen. Uttalandet innebär att bestämmelser om vilka villkor varor från andra medlemsstater ska uppfylla fortfarande behandlas enligt domstolens Cassis de Dijon-praxis, vilket medför att de faller inom tillämpningsområdet för artikel 34 EUF-fördraget oberoende av om de även har en diskriminerande verkan på grund av produkternas ursprung. I motsats till detta faller försäljningsformer inom tillämpningsområdet för artikel 34 EUFfördraget endast på villkor att den part som hävdar en kränkning kan bevisa att de innebär diskriminering på grundval av produktens tillverkningsursprung, antingen rättsligt eller i praktiken. Diskriminering i lagen inträffar när åtgärder är uppenbart diskriminerande.26

Försäljningsformer är åtgärder som kan kopplas till saluföringen av varan snarare än varans särdrag. Till försäljningsformer räknas åtgärder som rör villkor och metoder för avsättning, åtgärder som rör tidpunkten för försäljningen av varorna, åtgärder som rör platsen för försäljningen av varorna eller restriktioner för vem som får sälja varorna och åtgärder som rör priskontroller. Åtgärder som rör produktens särdrag, och faller utanför begreppet försäljningsformer, kan exempelvis vara åtgärder som rör benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning.

Sedan domen i målet Keck och Mithouard behandlar domstolen reklamrestriktioner som försäljningsvillkor. I vissa fall verkar domstolen koppla reklamrestriktionernas räckvidd till diskriminering. Mer specifikt konstaterar domstolen att ”totala reklamförbud som avser vissa varors särskiljande kännetecken”27skulle kunna hindra tillträdet till marknaden för produkter från andra medlemsstater i

25 Dom den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s. I-6097). 26 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 12 f. 27 Dom av den 15 juli 2004 i mål C-239/02, Douwe Egberts (REG 2004, s. I-7007), punkt 53.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

94

högre grad än det hindrar tillträdet för inhemska produkter, som är mer välkända för konsumenterna28.

När det gäller förpackningsregler förefaller domstolen ha tillämpat ett visst mått av pragmatism. I vissa fall har förpackningsregler inkluderats bland produktregler, medan sådana regler efter prövning av de särskilda omständigheterna i det specifika fallet emellertid har kategoriserats som försäljningsform.29

I vissa fall förefaller beviskravet för att åtgärden har en diskriminerande effekt ha ställts lågt. EU-domstolens mål Gourmet30 behandlade Sveriges förbud mot alkoholreklam. Domstolen konstaterade att förbudet var en försäljningsform och ansåg att det var ”tillräckligt att konstatera att när det gäller sådana varor som alkoholdrycker (för vilka gäller att konsumtionen styrs av traditionella sociala sedvänjor samt lokala vanor) kan ett förbud mot all slags reklam, som riktar sig till konsumenter, genom annonser i press, radio och tv, genom icke begärd direktreklam eller genom utomhusreklam medföra att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än vad som är fallet för inhemska varor, vilka konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med”. Domstolen ansåg därför att det var fråga om ett sådant hinder för handeln mellan medlemsstater som omfattas av artikel 34.

Undantag från den fria rörligheten för varor

Artikel 36 EUF-fördraget innehåller en bestämmelse om när undantag får göras från bestämmelserna i artikel 34 och 35. Enligt artikel 36 ska bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett

28 För diskriminering av inhemska ekonomiska aktörer och andra medlemsstaters ekonomiska aktörer se dom av den 11 december 2003 i mål C-322/01, Deutscher Apothekerverband (REG 2003, s. I-14887), punkt 74 och dom av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK-Heimdienst (REG 2000, s. I-151), punkt 26. Se även dom av den 27 maj 1986 i de förenade målen 87/85 och 88/85, Legia och Gyselinx (REG 1986, s. 1707), punkt 15, och dom av den 23 oktober 1997 i mål C-189/95, Franzén (REG 1997, s. I-5909), punkt 71. 29 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 14. 30 Mål C-405/98 KO mot Gourmet International Products, REG 2001, s. I-1795.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

95

medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

EU-domstolen har i en dom slagit fast att ”bland den egendom och de intressen som skyddas av artikel 36 intar människors hälsa och liv förstaplatsen och det tillkommer medlemsstaterna att inom de ramar som föreskrivs i fördraget avgöra i vilken omfattning skyddet härav ska säkerställas och särskilt hur strikt kontrollerna ska genomföras”31. I samma dom konstaterade domstolen att en sådan reglering eller praxis inte omfattas av undantaget i artikel 36 EUF-fördraget, om människors hälsa och liv kan skyddas lika effektivt genom åtgärder som i mindre omfattning begränsar handeln inom EU.

Folkhälsoskyddet kan inte åberopas om åtgärdens verkliga syfte är att skydda den inhemska marknaden, även om det i avsaknad av harmonisering är upp till en medlemsstat att avgöra skyddsgraden. De åtgärder som antas måste vara proportionella, dvs. lämpliga och nödvändiga. I att åtgärden måste vara lämplig ligger att den måste vara välgrundad, dvs. grundas på tillräckliga bevis, data (tekniska, vetenskapliga, statistiska, näringsmässiga) samt övrig relevant information. I kravet på nödvändighet ligger att åtgärden måste vara begränsad till vad som krävs för att uppnå det legitima målet om att skydda folkhälsan.32I nödvändighetsprövningen måste det alltså undersökas om det finns en mindre restriktiv åtgärd som också skulle kunna leda till att det eftersträvade målet uppfylls.

Det är den medlemsstat som vill vidta en handelshindrande åtgärd som har bevisbördan för att åtgärden är proportionell. EU-domstolen har i det sammanhanget uttalat att en medlemsstat inte är förhindrad att visa att handelshindrande åtgärd uppfyller kraven på proportionalitet av den enda anledningen att medlemsstaten inte kan visa upp utredningar som har tjänat som grund för att anta bestämmelserna i fråga.33 Detta talar för att beviskravet inte är så högt ställt att det behöver läggas fram konkreta, entydiga bevis för att åtgärden har de eftersträvade effekterna. I samma riktning talar

31 Dom av den 20 maj 1976 i mål 104/75, De Peijper (REG 1976, s. 613). 32 Dom av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. 1559) och av den 15 november 2007 i mål C-319/05, kommissionen mot Tyskland (REG 2007, s. I-9811). 33 De förenade målen C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07 Markus Sto

β

m.fl. mot Wetteraukreis; Kulpa Automatenservice Asperg GmbH m.fl. mot Land Baden-Württemberg (2010), punkten 72.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

96

Europeiska frihandelssammanslutningens domstols (EFTA-domstolen) avgörande Philip Morris34, som kommer att beskrivas närmare nedan.

I sammanhanget kan också den s.k. försiktighetsprincipen nämnas. Försiktighetsprincipen kom till uttryck i målet National Farmers

Union35, där EU-domstolen angav att ”då det råder osäkerhet om

förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är”. Principen definierar under vilka omständigheter en lagstiftare på nationell nivå, EU-nivå eller internationell nivå kan anta åtgärder för att skydda konsumenter mot hälsorisker som med tanke på det osäkra forskningsläget eventuellt kan kopplas till en produkt eller tjänst.

Domstolen har konsekvent angett att medlemsstaterna måste göra en riskbedömning innan de vidtar försiktighetsåtgärder enligt artikel 34 och 36 EUF-fördraget. Domstolen verkar för det mesta nöja sig med att det råder ett osäkert forskningsläge och när detta har fastställts låter den i stor utsträckning medlemsstaterna eller institutionerna avgöra vilka åtgärder som bör vidtas. Åtgärderna kan emellertid inte baseras på ”rent hypotetiska överväganden”.36

När medlemsstater vill behålla eller införa åtgärder för att skydda hälsan enligt artikel 36 EUF-fördraget ligger bevisbördan hos medlemsstaterna. I flera mål har domstolen nyligen bekräftat att detta även gäller när försiktighetsprincipen berörs. I sina domar har domstolen betonat att verkliga risker måste styrkas på grundval av de senaste internationella forskarrönen. Det är således medlemsstaterna som inledningsvis måste visa att försiktighetsåtgärder kan vidtas enligt artikel 36 EUF-fördraget. Medlemsstaterna behöver emellertid inte visa en tydlig koppling mellan bevisen och risken. I stället räcker det att visa att det råder vetenskaplig osäkerhet på området. Det är sedan upp till EU-institutionerna att bedöma medlemsstatens argument.37

34 EFTA-domstolens dom i mål E-16/10, Philip Morris mot Helse- og omsorgsdepartementet (2011), punkt 83. 35 Dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union med flera (REG 1998, s. I-2211). 36 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 27. 37 Ibid.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

97

Rättsprocess om Norges exponeringsförbud

Philip Morris ansökte i mars 2010 om stämning i Oslo tingrett mot norska staten med yrkande om att de norska bestämmelserna om exponeringsförbud inte skulle få tillämpas på Philip Morris tobaksvaror som har sitt ursprung inom EES och som blir importerade från ett annat EES-land till Norge. Philip Morris anförde att exponeringsförbudet utgjorde ett handelshinder och därför bröt mot artikel 11 i EES-avtalet (som är identisk med artikel 34 i EUF-fördraget).

Tingretten beslutade att begära ett rådgivande uttalande (advisory

opinion) från EFTA-domstolen om tolkningen av artikel 11 och 13

i EES-avtalet. I sin begäran ställde tingretten följande frågor till EFTA-domstolen:

1. Ska artikel 11 i EES-avtalet förstås som att ett generellt förbud mot att synligt visa tobaksvaror utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion av den fria rörligheten för varor?

2. Förutsatt att det föreligger en restriktion, vilka kriterier ska vara avgörande för att fastslå om ett exponeringsförbud, grundat på målet om reducerat tobaksbruk i befolkningen generellt och särskilt bland unga, är välgrundat och nödvändigt av hänsyn till folkhälsan?

EFTA-domstolen meddelade dom38den 12 september 2011. Domstolen konstaterade att de norska bestämmelserna om exponeringsförbud av tobaksvaror utgjorde en reglering av försäljningsformerna för dessa varor. Det var ostridigt att de norska bestämmelserna inte formellt diskriminerade importerade varor. Även om Norge inte längre hade någon egen tillverkning av tobaksvaror ansåg domstolen det inte kunde uteslutas att vissa importerade tobaksvaror, särskilt sådana som tillverkades i Norge fram till år 2008 (då den lokala tillverkningen upphörde), kunde ha en mer fördelaktig position på den norska marknaden i förhållande till andra importerade varor på grund av lokala vanor och seder när det gäller tobakskonsumtion. Domstolen ansåg därför att bedömningen av om exponeringsförbudet i praktiken verkade diskriminerande mot importerade

38 EFTA-domstolens dom den 12 september 2011 i mål E-16/10 (Philip Morris Norway AS ./. norska staten representerad av Helse- og omsorgsdepartementet).

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

98

varor måste innefatta en prövning av om exponeringsförbudet påverkade marknadsföringen av varor som tidigare tillverkades i Norge annorlunda än marknadsföringen av varor från andra EES-länder. Denna prövning ansåg EFTA-domstolen att den nationella domstolen var bättre lämpad att göra. EFTA-domstolens svar på den första frågan var att exponeringsförbudet utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i enlighet med artikel 11 i EES-avtalet om förbudet påverkar marknadsföringen av produkter från andra EES-stater i högre grad än importerade produkter som till nyligen tillverkades i Norge. Domstolen tillämpade alltså de principer för prövningen som anvisats av EU-domstolen i målet Keck och Mithouard.

Beträffande den andra frågan kom EFTA-domstolen fram till att det var upp till den nationella domstolen att identifiera vilka mål som faktiskt eftersträvades med lagstiftningen och avgöra om folkhälsomålet att minska tobaksanvändningen kunde uppnås genom mindre ingripande åtgärder än ett exponeringsförbud. Domstolen uttalade emellertid att i de fall en EES-stat eftersträvar ett mycket högt skydd så måste det vara tillräckligt för myndigheterna att visa att, även om det finns viss vetenskapligt osäkerhet när det gäller lämpligheten och nödvändigheten av en omtvistad åtgärd, kan en sådan åtgärd anses lämplig om det inte finns övertygande bevisning om motsatsen. Domstolen uttalade vidare att ett exponeringsförbud till sin natur förefaller troligt att begränsa, i vart fall i ett längre perspektiv, tobakskonsumtionen i den aktuella EES-staten. Följaktligen kan en åtgärd av detta slag i frånvaro av övertygande bevisning för motsatsen enligt domstolen anses vara välgrundad för att skydda folkhälsan.

Försiktighetsprincipen har tidigare endast tillämpats då det funnits osäkerhet om den bakomliggande hälsorisken. Det har alltså med åberopande av försiktighetsprincipen varit möjligt att vidta åtgärder för att skydda människors hälsa, även om hälsorisken inte varit fullständigt vetenskapligt klarlagd. EFTA-domstolen förefaller i den aktuella domen ha vidgat försiktighetsprincipens tillämpningsområde till de fall då det råder osäkerhet om en åtgärds effektivitet eller lämplighet. Detta gör det möjligt att med stöd av försiktighetsprincipen vidta en åtgärd för att skydda människors hälsa, även om det inte är fullständigt vetenskapligt klarlagt att åtgärden är effektiv.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

99

Tingretten meddelade dom39 den 14 september 2012 och kom då fram till att det norska exponeringsförbudet inte utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt artikel 11 i EES-avtalet eftersom förbudet inte faktiskt påverkar marknadsföringen av varor från andra EES-stater i högre grad än marknadsföringen av importerade varor som tills nyligen tillverkades i Norge.

Tingretten ansåg att EFTA-domstolen inte varit helt tydlig med hur bedömningen av om exponeringsförbudet påverkar försäljningen av nationella varor och försäljningen av varor från andra EES-länder i lika grad. Emellertid menade tingretten att det var tydligt att EFTAdomstolen inte hade anvisat en prövning av om förbudet hindrade tillträdet till marknaden, eftersom EFTA-domstolen inte nämnt detta i avgörandet, och att bedömningen därför inte innefattade en sådan prövning. Domstolen lade bevisbördan på Philip Morris för att exponeringsförbudet faktiskt, och inte bara potentiellt, påverkade marknadsföringen av importerade tobaksvaror annorlunda än importerade tobaksvaror som tidigare tillverkades i Norge. Domstolen uttalade i denna fråga bl.a. följande. Det kan inte med klarhet fastställas att exponeringsförbudet påverkar marknadsföringen av tidigare varor som tills nyligen tillverkades i Norge annorlunda än motsvarande produkter från andra EES-länder. En sådan effekt är för osäker för att utgöra ett handelshinder. Internationella varumärken är välkända och har stora andelar av marknaden för snus och fabrikstillverkade cigaretter. Av bevisningen i målet framgår att de stora internationella varumärkena har ökat sina marknadsandelar efter införandet av exponeringsförbudet. Så är inte fallet för de tobaksvaror som till nyligen tillverkades i Norge. Bedömningen borde enligt tingretten göras för tobaksmarknaden i sin helhet, och inte inom respektive tobaksvarukategori.

Tingretten uttalade vidare följande. En effekt av exponeringsförbudet är att det blivit svårare för nya och mindre varumärken att komma in på marknaden och behålla marknadsandelar. Detta gäller emellertid både för importerade produkter och för importerade produkter som till nyligen tillverkades i Norge, och det finns inte något klart stöd för att marknadsföringen påverkats olika som en konsekvens av exponeringsförbudet. Snusförsäljningen, som uteslut-

39 Oslo tingretts dom den 14 september 2012 i mål nr 10-041388TVI-OTIR/02.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

100

ande består av importerade varumärken, har fortsatt att växa efter exponeringsförbudet. Det finns emellertid inte stöd för att marknadsföringen av snus påverkats annorlunda än marknadsföringen av tobaksvaror som tidigare tillverkades i Norge. Det är rimligt att förklara ökningen i snusförsäljning med en generell ökning i snusanvändningen på bekostnad av tobaksvaror för rökning.

Tingretten kom alltså fram till att det norska exponeringsförbudet inte var en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion. Tingretten hade därmed inte behövt pröva om åtgärden omfattades av undantaget i artikel 13 i EES-avtalet. Tingretten gjorde emellertid en sådan prövning som enligt artikel 13 ska ske av åtgärdens proportionalitet – dvs. om exponeringsförbudet var en välgrundad åtgärd som var begränsad till vad som krävs för att uppnå sitt syfte. När det gäller frågan om åtgärden är välgrundad så tolkade tingretten EFTA-domstolens uttalanden som att en åtgärd som ett exponeringsförbud bör anses välgrundad om det inte finns klar bevisning om att så inte är fallet. Tingretten kom fram till att det inte fanns någon klar bevisning som visade att ett exponeringsförbud inte var en välgrundad åtgärd för att begränsa tobakskonsumtionen i Norge i ett längre perspektiv. Åtgärden ansågs därför välgrundad.

Tingretten ansåg också att åtgärden var begränsad till vad som krävdes för att uppnå sitt syfte. Det konstaterades att exponeringsförbudets syfte var att minska tobakskonsumtionen genom att ta bort marknadsföringseffekten av att exponera tobaksförpackningar på försäljningsställen och bidra till avnormalisering av rökning eftersom tobaksvaror inte längre är synliga tillsammans kiosk- och daglivaror. Åtgärden är framför allt riktad mot att förhindra barn och ungdomar från att börja röka, men kan även bidra till att underlätta för de som vill sluta röka och förhindra återfall för rökare som har slutat. Tingretten övervägde andra åtgärder som kunde förväntas få liknande effekter, såsom tillståndsplikt för att få sälja tobak, en skärpt tillsyn av 18-årsgränsen för att få köpa tobak och marknadskampanjer mot tobak i massmedier. Tingretten konstaterade bl.a. att en tillståndsplikt varken skulle ta bort marknadsföringseffekten eller bidra till en avnormalisering av tobaksbruk. Inte heller skulle en skärpt tillsyn påverka marknadsföringseffekten av exponering av tobaksförpackningar på försäljningsställen. Utvidgade marknadsföringskampanjer skulle kunna få en effekt på av-

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

101

normalisering, men ett exponeringsförbud skulle förstärka den effekten. Ett begränsat exponeringsförbud skulle inte heller ta bort reklam- och normaliseringseffekten av exponering av tobaksvaror. Tingretten ansåg därför att ett exponeringsförbud var nödvändigt och att det inte fanns någon alternativ, mindre ingripande åtgärd som kunde ge motsvarande resultat.

Tingrettens dom har vunnit laga kraft eftersom Philip Morris valde att inte överklaga den.

Rätten till fri etablering

De grundläggande bestämmelserna om rätten till fri etablering finns i artikel 49–55 i EUF-fördraget. Artikel 49.1 innebär att det inom ramen för de aktuella bestämmelserna inte får finnas inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium. Av artikel 49.2 framgår att etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. Etableringsfriheten hindrar enligt artikel 52.1 inte tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Fri rörlighet för tjänster på den inre marknaden

De grundläggande bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 56–62 i EUF-fördraget. Enligt artikel 56.1 ska, inom ramen för bestämmelserna, inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Som ”tjänster” i fördragens mening ska enligt artikel 57 anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Med tjänster ska särskilt avses bl.a. verksamhet av kommersiell natur. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om etableringsrätt får den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt utöva sin verksamhet i den med-

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

102

lemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som denna stat uppställer för sina egna medborgare.

3.3.3 Tjänstedirektivet

Allmänt om direktivet

Tjänstedirektivets regler syftar till att skapa en gemensam marknad för tjänster. I tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa områden, t.ex. avskaffandet av monopol för att tillhandahålla tjänster, straffrätten och arbetsrätten. Tjänstedirektivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i EU (artikel 2.1). Vissa verksamheter undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2–3), t.ex. icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, finansiella tjänster, tjänster på transportområdet som omfattas av avdelning V i EG-fördraget och skatteområdet. I artikel 3.1–3 regleras hur bestämmelserna i tjänstedirektivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Tjänstedirektivets bestämmelser rör administrativ förenkling; tillstånd och vissa andra krav på etablering samt fri rörlighet för tjänsteverksamhet; själva tillståndsförfarandet; tjänstemottagarnas rättigheter; tjänsternas kvalitet samt myndighetssamarbete mellan medlemsstaterna.

Särskilda bestämmelser om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer finns i artikel 9–15 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna är uppdelade i två avsnitt – tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet samt otillåtna krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på ett lands territorium.

Särskilda bestämmelser om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 16–21 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna är uppdelade i två avsnitt – frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag samt tjänstemottagares rättigheter.

Tjänstedirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

103

Tillståndskrav

Av artikel 9.1 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat i vissa fall får uppställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Sådana krav får uppställas om

a) tillståndsförfarandet inte diskriminerar tjänsteleverantören i fråga,

b) behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hän-

syn till allmänintresset, och

c) det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begrän-

sande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.

Tillståndsförfaranden ska grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning och dessa kriterier ska vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella i förhållande till detta syfte, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg, öppna för insyn och tillgängliga (artikel 10.1–2).

Villkoret att en medlemsstat inte får diskriminera någon tjänsteleverantör innebär att sökandena ska behandlas lika och ges lika förutsättningar för att erhålla ett tillstånd för etablering i medlemsstaten. Av praxis från EU-domstolen följer att såväl öppen som förtäckt diskriminering omfattas. Vidare har domstolen uttalat att den omständigheten att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat missgynnas till följd av att hemlandet och värdlandet upprätthåller två olika, men likväl nationalitetsneutrala regleringar, inte i sig innebär att värdlandets regler kan anses diskriminerande (se EUdomstolens dom i mål C-76/90 Säger mot Dennemeyer & Co). Även ett icke-diskriminerande handelshinder kan emellertid vara förbjudet. EU-domstolen har i sin rättspraxis i vissa fall framhållit att varje begränsning av tillträdet till marknaden måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset för att vara tillåten.

Enligt EU-domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan, miljöskyddet och skyddet av stadsmiljön tvingande hänsyn till allmänintresset. De skäl som omfattas av doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset utgör emellertid inte någon på förhand fastställd uttömmande lista, utan medlemsstaterna har möjlighet att utifrån sina respektive politiska överväganden argu-

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

104

mentera för sin ståndpunkt. De skäl som medlemsstaten framför ska dock vara genuina och inte kunna misstänkas utgöra ett förtäckt skydd för den egna marknaden eller för statens ekonomiska intressen. Huruvida ett nationellt tillståndsförfarande är tillåtligt eller inte får i slutänden avgöras av EU-domstolen. Kravet på proportionalitet innebär att ett tillståndsförfarande är godtagbart endast om det eftersträvade ändamålet inte kan uppnås med mindre begränsande åtgärder. Enligt artikel 10.4 måste tillståndet ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor, utom då det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet. Enligt artikel 11 får ett tillstånd vidare inte vara tidsbegränsat, förutom i vissa undantagsfall.

Villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering får, enligt artikel 10.3, inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. Tillståndet ska som huvudregel ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium. Detta gäller dock inte om det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet (artikel 10.4).

Av artikel 13.3 i tjänstedirektivet framgår bl.a. att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska garantera de sökande att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg. Artikel 13.4 innehåller en mekanism med tyst beviljande som innebär att medlemsstaterna måste se till att en ansökan som inte har fått något svar inom den fastställda tidsfristen ska anses vara beviljad. Det finns dock särskilda fall där medlemsstaterna kan – om detta kan motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset – besluta om rutiner som avviker från mekanismen med tyst beviljande.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

105

Otillåtna krav

Artikel 14 i tjänstedirektivet innehåller en lista på krav som en medlemsstat inte får ställa upp för etablering i medlemsstaten. De otillåtna kraven som räknas upp bygger på praxis från EU-domstolen och avser sådana krav för etablering som enligt domstolen måste upphävas eftersom de är diskriminerande eller på annat sätt begränsande. Bland de otillåtna kraven kan exempelvis nämnas diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet, platsen för ett företags säte, medborgarskap eller bosättning.

I artikel 15 i direktivet finns en lista på krav som en medlemsstat får ställa upp för etablering i medlemsstaten endast om kraven är icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionella. Bland kraven kan nämnas kvantitativa eller geografiska begränsningar, skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form, krav som rör företagets kapitalinnehav och skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster.

Medlemsstaterna har en skyldighet att till kommissionen anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar i vilka sådana krav som avses i artikel 15, samt skälen till dem. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa bestämmelser. En sådan anmälan hindrar inte medlemsstaterna från att anta de aktuella bestämmelserna. Inom tre månader från mottagandet av anmälan ska kommissionen undersöka om de nya kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem. Anmälan om ett utkast till nationell lag i enlighet med direktiv (EU) 2015/1535 ska innebära uppfyllande av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i tjänstedirektivet.

Frihet att tillhandahålla tjänster

Enligt artikel 16.1 ska medlemsstaterna respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls ska garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium. Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

106

territorium ställa krav som inte respekterar principerna om ickediskriminering, nödvändighet och proportionalitet.

Av artikel 16.2 framgår vidare att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att ställa vissa i artikeln angivna krav, bl.a. skyldighet för tjänsteleverantören att erhålla ett tillstånd från de behöriga myndigheterna, inklusive inskrivning i ett register eller registrering av en yrkesorganisation eller yrkessammanslutning på landets territorium, utom i de fall som föreskrivs i detta direktiv eller i andra gemenskapsrättsakter. Enligt 16.3 hindrar inte bestämmelsen att den medlemsstat till vilken tjänsteleverantören förflyttar sig ställer krav på hur en tjänsteverksamhet bedrivs, om detta är motiverat av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd och som överensstämmer med punkt 1, dvs. respekterar principerna om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet.

I artikel 17 i tjänstedirektivet finns vissa ytterligare undantag från friheten att tillhandahålla tjänster och artikel 18 medger undantag i enskilda fall om åtgärden avser tjänsters säkerhet.

Tjänstemottagares rättigheter

Detta avsnitt i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om otillåtna begränsningar (artikel 19), icke-diskriminering (artikel 20) och stöd till tjänstemottagarna (artikel 21). Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna inte får ställa sådana krav på tjänstemottagarna att de begränsar utnyttjandet av en tjänst som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Tjänstemottagarna får inte heller omfattas av diskrimerande krav som grundas på deras nationalitet eller bosättningsort.

Anmälningsskyldighet

Enligt punkten 5 andra stycket i artikel 39 ska medlemsstaterna till kommissionen översända alla förändringar i sina krav på tillfällig tjänsteverksamhet, inbegripet nya krav och skälen för dessa. Sådana krav måste dock vara icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga. Kommissionen ska underrätta övriga medlemsstater

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

107

om de översända kraven. En sådan översändning ska inte hindra medlemsstaterna från att anta bestämmelserna i fråga. Kommissionen ska dock varje år tillhandahålla analyser och riktlinjer avseende tillämpningen av bestämmelserna inom ramen för direktivet.

Enligt punkten 7 i artikel 15 ska medlemsstaterna till kommissionen även anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar som innefattar vissa krav som omnämns i punkten 2 i artikel 15 samt skälen för dem. Exempel på sådana krav är kvantitativa eller geografiska begränsningar, skyldighet för tjänsteleverantören att ha viss juridisk form och krav som rör företagets kapitalinnehav. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om bestämmelserna. Anmälan hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Kommissionen ska dock inom tre månader från mottagandet av anmälan undersöka om kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem.

3.3.4 Anmälningsdirektivet

Sedan år 1983 måste EU:s medlemsländer anmäla nya förslag till produktreglering till kommissionen. Anmälningsdirektivet utgör ett Europeiskt remissförfarande med syfte att förebygga att nya nationella krav hindrar handeln på ett sätt som strider mot EU-rätten.

Enligt artikel 5 ska alla utkast till tekniska föreskrifter överlämnas till kommissionen tillsammans med en redovisning av skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget. Av definitionen till begreppet teknisk föreskrift i artikel 1.1 punkten f framgår att till detta begrepp räknas bl.a. ”tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav”.

Direktivet syftar till att garantera att den inre marknaden fungerar smidigt och att säkerställa att nationella initiativ till nya tekniska föreskrifter som kan orsaka handelshinder är nödvändiga och väsentliga samt har ett mål av allmänt intresse. Kommissionen

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

108

granskar förslagen till tekniska föreskrifter och gör en bedömning av om dessa är motiverade med hänsyn till allmänintresset, t.ex. för skydd av hälsan och om de är proportionerliga och därmed kan rättfärdigas under artikel 36 i EUF-fördraget (se avsnitt 3.3.2 ovan). Kommissionen underrättar även övriga medlemsstater om förslagen och dessa ges möjlighet att lämna synpunkter på förslagen till nationella föreskrifter. Från det att kommissionen mottagit förslagen gäller vissa tidsfrister inom vilka dessa inte får antas. Efter att tidsfristerna löpt ut kan medlemsstaten anta förslagen.

3.3.5 Tobaksproduktdirektivet

I artikel 8–16 i tobaksproduktdirektivet finns bestämmelser om märkning och förpackning. Bestämmelserna innebär en viss grad av standardisering av tobaksförpackningars utformning, bl.a. genom att bestämmelserna föreskriver att alla tobaksförpackningar ska förses med hälsovarningar som ska vara utformade och placerade på ett visst angivet sätt och att märkningen på tobaksförpackningar inte får vilseleda om varans hälsoeffekter m.m.

Bestämmelsen i artikel 24.2 i tobaksproduktdirektivet gör det möjligt för medlemsstater att införa ytterligare krav när det gäller standardisering av tobaksförpackningar. Bestämmelsen lydelse är följande.

Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas rätt att behålla eller införa ytterligare krav, tillämpliga på alla produkter som släpps ut på marknaden, när det gäller standardiseringen av förpackningen av tobaksvaror om detta är motiverat av folkhälsoskäl, med beaktande av den höga skyddsnivå för folkhälsan som uppnås genom detta direktiv. Sådana åtgärder ska vara proportionella och får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller medföra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Dessa åtgärder ska anmälas till kommissionen tillsammans med skälen för att behålla eller införa dem.

Även ingressen till direktivet (punkten 53) nämner att medlemsstaterna under vissa villkor bör behålla befogenheten att införa ytterligare krav, bl.a. när det gäller presentationen och förpackningen av tobaksvaror:

Tobaksvaror och relaterade produkter som uppfyller kraven i detta direktiv bör dra fördel av varornas fria rörlighet. Mot bakgrund av de olika graderna av harmonisering som uppnås genom detta direktiv bör medlemsstaterna emellertid under vissa villkor behålla befogenheten

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

109

att införa ytterligare krav i vissa avseenden för att skydda folkhälsan. Så är fallet när det gäller presentationen och förpackningen av tobaksvaror, bland annat färger, utöver hälsovarningar, för vilka detta direktiv tillhandahåller en första uppsättning gemensamma grundläggande regler. Därmed skulle medlemsstaterna exempelvis kunna införa bestämmelser om ytterligare standardisering av förpackningarna för tobaksvaror, förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med EUFfördraget och skyldigheterna inom WTO samt inte påverkar den fulla tillämpningen av detta direktiv.

Direktivet möjliggör alltså för medlemsstaterna att besluta om ytterligare standardisering av tobaksförpackningar, under förutsättning att kraven:

1. är tillämpliga på alla produkter som släpps ut på marknaden,

2. är motiverade av folkhälsoskäl,

3. är proportionella,

4. inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller medför

en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna och

5. anmäls till kommissionen tillsammans med skälen för att behålla

eller införa dem.

Därutöver påminner ingressen om att kraven också måste vara förenliga med EUF-fördraget och skyldigheterna inom WTO samt att de inte får påverka den fulla tillämpningen av direktivet.

3.3.6 Tobaksreklamdirektivet

Tobaksreklamdirektivet antogs år 2003 och har införlivats i svensk rätt genom ändringar i tobakslagen, se prop. 2004/05:118. Direktivet syftar till att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för tobaksvaror och främjande av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar, i informationssamhällets tjänster, och genom sponsring till förmån för tobaksvaror. I punkten 12 i ingressen till direktivet anges följande.

Andra former av reklam, till exempel indirekt reklam, och sponsring av evenemang eller verksamhet utan verkningar över gränserna faller utanför detta direktivs räckvidd. Med förbehåll för fördraget behåller medlemsstaterna behörigheten att reglera dessa frågor på det sätt som de anser nödvändigt för att garantera skyddet av människors hälsa.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

110

Direktivet innehåller inte några bestämmelser om reklam och marknadsföring på fysiska försäljningsställen. Punkten 12 i ingressen till direktivet torde vidare innebära att medlemsstaterna har ett utrymme att själva reglera sådan reklam och marknadsföring som inte uttryckligen regleras i direktivet och som inte har verkningar över gränserna.

3.3.7 Förordningen om gemenskapsvarumärken

Genom förordningen om gemenskapsvarumärken tillhandahålls en gemenskapsordning för varumärken som innebär att man genom ett enda förfarande kan förvärva gemenskapsvarumärken som åtnjuter samma skydd och får rättsverkan i hela gemenskapen. Detta uttrycks i artikel 1.2 enligt följande.

Ett gemenskapsvarumärke ska ha en enhetlig karaktär. Det ska ha samma rättsverkan i hela gemenskapen: det får inte registreras, överlåtas eller avstås ifrån eller bli föremål för beslut om upphävande av innehavarens rättigheter eller förklaras ogiltigt, inte heller får dess användning förbjudas om det inte gäller för hela gemenskapen. Denna princip ska gälla om inte annat föreskrivs i denna förordning.

Enligt bestämmelsen i artikel 1.2 ska gemenskapsvarumärken alltså ha en enhetlig karaktär och deras användning får inte förbjudas om det inte gäller för hela gemenskapen. En viss inskränkning i gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär finns i artikel 22, som innebär att ett gemenskapsvarumärke kan bli föremål för licens för en viss del av gemenskapen.

De rättigheter som är knutna till ett gemenskapsvarumärke framgår av artikel 9. Enligt bestämmelsen ger ett gemenskapsvarumärke innehavaren ensamrätt. Innehavaren har rätt att förhindra tredje man som inte har hans medgivande att i näringsverksamhet använda ett med gemenskapsvarumärket identiskt eller förväxlingsbart kännetecken.

Genom artikel 15 uppställs krav på att innehavaren av ett gemenskapsvarumärke gör verkligt bruk av sitt varumärke. Om innehavaren av varumärket inte inom fem år efter registrering har gjort verkligt bruk av gemenskapsvarumärket i gemenskapen för de varor eller tjänster för vilka det registrerats, eller om sådant bruk inte skett inom en period av fem år i följd, ska gemenskapsvarumärket

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

111

bli föremål för de sanktioner som bestäms i denna förordning, under förutsättning att det inte finns skälig grund för att gemenskapsvarumärket inte använts. En sanktion som enligt artikel 51, punkten 1 a, kan komma i fråga är att de rättigheter som tillhör innehavaren av gemenskapsvarumärket förklaras upphävda.

Europaparlamentet och rådet har nyligen antagit ändringar i förordningen, som kommer att träda i kraft den 23 mars 2016. Ändringarna innebär inte några materiella ändringar för de frågor som nu är aktuella. Benämningen gemenskapsvarumärke kommer dock att ändras till EU-varumärke.

3.3.8 Varumärkesdirektivet

Varumärkesdirektivet tillämpas, enligt artikel 1, för varumärken avseende varor eller tjänster vilka i en medlemsstat är föremål för registrering eller ansökan om registrering som individuellt varumärke, kollektivmärke eller garanti- eller kontrollmärke, eller vilka är föremål för registrering eller ansökan om registrering hos Benelux byrå för immateriell äganderätt eller föremål för en internationell registrering med rättsverkan i en medlemsstat.

De rättigheter som är knutna till ett varumärke framgår av artikel 5. Enligt bestämmelsen ger ett varumärke innehavaren ensamrätt. Innehavaren har rätt att förhindra tredje man som inte har hans medgivande att i näringsverksamhet använda ett med varumärket identiskt eller förväxlingsbart kännetecken.

Genom artikel 10 uppställs krav på att innehavaren av ett varumärke gör verkligt bruk av det. Om innehavaren av varumärket inte inom fem år efter det att registreringsförfarandet avslutats har gjort verkligt bruk av varumärket i medlemsstaten för de varor eller tjänster för vilka det registrerats, eller om sådant bruk inte skett under fem år i följd, ska varumärket bli föremål för de sanktioner som bestäms i detta direktiv, under förutsättning att det inte finns giltiga skäl till att varumärket inte använts. En sanktion som enligt artikel 12.1 kan komma i fråga är att varumärket ska kunna upphävas.

EU-domstolen tolkade i mål C-40/01 hur begreppet verkligt bruk ska förstås, varvid domstolen uttalade bl.a. följande. Verkligt bruk ska anses innebära en användning som inte är fiktiv och som inte

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

112

enbart har till syfte att bibehålla rätten till varumärket. Användningen ska vidare vara förenlig med varumärkets grundläggande funktion, som är att identifiera en varas eller en tjänsts ursprung, så att konsumenten eller den slutlige användaren utan förväxlingsrisk kan särskilja denna vara eller tjänst från dem som har ett annat ursprung. Härav följer att ett ”verkligt bruk” av varumärket förutsätter att detta används på marknaden för de varor eller tjänster som skyddas av varumärket. Skyddet av varumärket och de verkningar som dess registrering har i förhållande till tredje man kan inte fortsätta att gälla om varumärket förlorar sitt kommersiella existensberättigande, vilket består i att skapa eller bibehålla avsättningsmöjligheter för de varor och tjänster som bär det kännetecken som utgör märket, i förhållande till andra företags varor och tjänster. Vid bedömningen av omständigheterna i det enskilda fallet kan det således vara motiverat att ta hänsyn särskilt till vilken slags vara eller tjänst det är fråga om och vad som kännetecknar den aktuella marknaden. Det kan härvid även vara motiverat att beakta i vilken omfattning och hur ofta märket har använts. Det är således inte alltid nödvändigt att användningen är kvantitativt betydande för att kravet på verkligt bruk ska anses vara uppfyllt, eftersom detta beror på den berörda varans eller tjänstens egenskaper på marknaden.

En omarbetning av varumärkesdirektivet har nyligen antagits av Europaparlamentet och rådet. Det nya direktivet ska vara införlivat den 14 januari 2019. De nya rättsakterna innebär inte några materiella ändringar för de frågor som nu är aktuella.

3.4 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet

WHO:s Världshälsoförsamling antog den 21 maj 2003 ramkonventionen om tobakskontroll (nedan ramkonventionen). Ramkonventionen ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik och är en regelsamling för de områden som påverkar tobakskonsumtionen. Länderna kan ha strängare nationell lagstiftning. Sverige ratificerade konventionen 2005, se propositionen

Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m. (prop. 2004/05:118).

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

113

I dag pågår ett omfattande arbete för att omsätta tobakskonventionen till praktisk handling inom och mellan anslutna länder. Detta innebär bland annat att utarbeta riktlinjer och protokoll för hur konventionens 38 artiklar kan tolkas. Riktlinjer (Guidelines) är en icke-bindande rekommendation som har arbetats fram av de anslutna länderna tillsammans. Protokoll är juridiskt bindande och förhandlas fram under officiella förhandlingsmöten mellan de länder som har anslutit sig till tobakskonventionen. Syftet är att stödja och hjälpa länderna med genomförandet och tillämpningen av de olika artiklarna i tobakskonventionen.

Som framgår av ursprungsdirektiven har vi till uppgift att bl.a. analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Det protokollet behandlas i kapitel 7. Tobakskonventionen har emellertid bäring på ett flertal av de andra frågor som vi har att behandla. Riktlinjer har utarbetats t.ex. vad gäller konventionens artikel 8 om skydd mot passiv rökning och artikel 9 om reglering av tobaksvarors innehåll. Dessa rekommendationer behandlas närmare under avsnitt 8.8 samt 11.5.1 och 11.5.2. Rekommendationerna avseende artikel 11 och 13, som behandlar förpackning och märkning av tobaksvaror respektive tobaksreklam, marknadsföring och sponsring berörs i avsnitt 9.3 och 10.3.

3.5 Internationella handelsavtal

3.5.1 Inledning

Som framgår av tilläggsdirektiven har vi att analysera bl.a. hur krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden, särskilt avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS), allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) och avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet). Även andra internationella åtaganden är emellertid av relevans vid analysen av den frågan.

Australien är det enda landet hittills där en lagstiftning med krav på neutrala förpackningar trätt i kraft. Flera länder (Ukraina, Honduras, Dominikanska republiken, Kuba och Indonesien) har ställt Australien inför WTO:s tvistlösningsorgan, DSB, för att de anser att den australiensiska lagstiftningen med krav på neutrala

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

114

förpackningar är oförenlig med bestämmelser i TRIPS, TBT-avtalet och GATT. DSB har inte något eget utredningsansvar. Det innebär att om tvisten går så långt att DSB meddelar beslut, så kommer beslutet att begränsas till en prövning av om det skett en överträdelse av de bestämmelser som klagandena åberopat. Det är alltså inte säkert att de pågående tvisterna fullt ut kan besvara frågan om överensstämmelsen mellan WTO-avtalen och en lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar. Framställningen nedan tar sin utgångspunkt i de bestämmelser och de grunder som åberopats i WTO-tvisten om Australiens lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar.

3.5.2 Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS)

TRIPS är en internationell överenskommelse som reglerar immaterialrättsliga handelsfrågor. Avtalet är bindande för alla länder som är medlemmar i världshandelsorganisationen WTO. Det började gälla den 1 januari 1995 och räknas som ett av WTO:s tre huvudavtal. Avtalet innehåller regler om upphovsrätt, varumärken, geografiska ursprungsbeteckningar, mönster/design, patent, kretsmönster för halvledare samt företagshemligheter. Det innehåller även regler om åtgärder mot konkurrensbegränsande förfaranden. Många av reglerna i TRIPS är hämtade från andra, äldre, multilaterala immaterialrättstraktater. Regler från Pariskonventionen, Bernkonventionen, Romkonventionen och Överenskommelsen om rättsligt skydd för kretsmönster i halvledarprodukter har inkorporerats i TRIPS.

WTO-medlemmar är skyldiga att genomföra bestämmelserna i TRIPS, men medlemmarna har frihet att själva besluta om lämplig metod för att göra detta (artikel 1.1). Medlemmarna har vidare en skyldighet att uppfylla artiklarna 1–12 och 19 i Pariskonventionen (artikel 2.1).

Enligt artikel 3.1 ska varje medlem medge andra medlemmars rättsubjekt en behandling som inte är mindre förmånlig än den som dess egna rättsubjekt medges med avseende på skydd för immaterialrätter, med beaktande av de undantag som redan angivits i Pariskonventionen (1967), Bernkonventionen (1971), Romkonventionen eller Överenskommelsen om rättsligt skydd för kretsmönster i halvledarprodukter. Bestämmelsen ger alltså uttryck för principen om

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

115

så kallad nationell behandling. Brott mot principen om nationell behandling kan ske antingen på grund av att reglerna i den nationella lagstiftningen formellt ger de egna rättsubjekten förmånligare behandling än andra medlemmars rättsubjekt, eller på grund av att reglerna visserligen formellt ger andra medlemmars rättsubjekt nationell behandling men har en effekt som kan anses diskrimerande.40

Av artikel 7 framgår att avtalet syftar till att skydda immaterialrätter och säkerställa detta skydd på ett sådant sätt som bl.a. befrämjar social och ekonomisk välfärd och skapar balans mellan rättigheter och skyldigheter. Vidare ger artikel 8 WTO-medlemmarna en möjlighet att besluta om åtgärder som bedöms nödvändiga för att skydda bl.a. allmänhetens hälsa, under förutsättning att åtgärderna är förenliga med TRIPS-avtalet.

Artikel 15 innehåller bestämmelser om varumärkesskyddets före-

mål. Varje tecken eller kombination av tecken som kan särskilja varor eller tjänster som tillhandahålls i en näringsverksamhet från sådana som tillhandahålls i en annan ska, enligt artikel 15.1, kunna utgöra varumärke. Det innebär alltså att alla tecken som har en särskiljande förmåga ska vara möjliga att registrera som varumärke. Alla tecken får emellertid inte registreras. WTO-medlemmarna har ett visst handlingsutrymme att införa villkor avseende ett teckens registrerbarhet. Detta framgår av artikel 15.2, enligt vilken artikel 15.1 inte ska tolkas som ett hinder för en medlem att på andra grunder vägra registrering av varumärke förutsatt att dessa inte avviker från bestämmelserna i Pariskonventionen (1967).

Artikeln 16 innehåller bestämmelser om rättigheter som är knutna

till ett varumärke. Enligt artikel 16.1 ska innehavararen av ett registrerat varumärke ha ensamrätt att förhindra tredje man att utan innehavarens samtycke i näringsverksamhet använda identiskt lika eller liknande tecken för varor eller tjänster som är identiska med eller liknar dem för vilka varumärket har registrerats, om användningen kan leda till förväxling.

Enligt bestämmelsen i artikel 20 ska användning av ett varumärke i näringsverksamhet inte oskäligt försvåras av särskilda krav, såsom användning tillsammans med annat varumärke, användning i särskild form eller användning som minskar dess förmåga att sär-

40 Correa, s. 52 ff.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

116

skilja varor och tjänster som tillhandahålls i en näringsverksamhet från den som tillhandahållas i en annan.

Enligt artikel 22.2 (b) ska WTO-medlemmarna beträffande geografiska ursprungsbeteckningar tillhandahålla berörda parter rättsliga förfaranden för att förhindra sådan användning som utgör otillbörlig konkurrens som avses i artikel 10 bis i Pariskonventionen.

Artikel 24.3 innebär en skyldighet för medlemsländerna att inte

reducera skyddet för sådana geografiska ursprungsbeteckningar som fanns i medlemslandet i fråga omedelbart före WTO-avtalets ikraftträdande.

Artikeln 27.1 innehåller en bestämmelse om det patenterbara om-

rådet. Bestämmelsen reglerar vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett patent ska meddelas. Det framgår att patent ska kunna meddelas, och patenträtter åtnjutas, oberoende av platsen för uppfinningen, det tekniska området och huruvida produkterna importeras eller framställs lokalt.

Artikel 28 innehåller bestämmelser om rättigheter som är knutna

till ett patent. Enligt artikeln ska ett patent för en produkt ge patenthavaren ensamrätten att ”hindra tredje man att utan patenthavarens samtycke framställa, använda, utbjuda till försäljning, försälja eller för dessa mål importera produkten i fråga”. Vidare ska patenthavare även ha rätt att överlåta eller till annan person överföra rätt till patent samt ingå licensavtal.

3.5.3 Pariskonventionen för industriellt rättsskydd

Pariskonventionen den 20 mars 1883 för industriellt rättsskydd (Pariskonventionen) är av grundläggande betydelse inom det industriella rättsskyddet. Konventionen har reviderats vid ett flertal tillfällen, senast år 1967. Konventionen bygger bl.a. på principerna om minimiskydd och nationell behandling.

Enligt artikel 6 quinquies ska ett i hemlandet registrerat tecken registreras och erhålla skydd i sin ursprungliga form i övriga unionsländer med undantag för situationer när varumärket i det land i vilket skydd sökes:

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

117

1. kränker tredje mans äldre rättigheter,

2. saknar särskiljningsförmåga, eller enbart består av tecken ägnade

att beskriva varan eller tjänsten eller blivit en generisk beteckning, eller

3. strider mot god sed, allmän ordning eller är vilseledande.

Enligt artikel 7 får inte beskaffenheten av den vara, på vilken fabriks- eller handelsmärke är avsett att anbringas, i något fall utgöra hinder för registrering av märket.

Enligt artikel 10 bis Pariskonventionen är unionsländerna (dvs. konventionsparterna) skyldiga att tillförsäkra dem som tillhör något unionsland, verksamt skydd mot illojal konkurrens. Varje konkurrenshandling som strider mot god affärssed utgör, enligt bestämmelsens andra stycke, en handling av illojal konkurrens. Enligt artikelns tredje stycke ska särskilt förbjudas bl.a. ”alla handlingar av beskaffenhet att, genom vilket medel det vara må, framkalla förväxling med en konkurrents företag, varor eller verksamhet inom industri eller handel”. I denna bestämmelse finns alltså en bakgrund till innehållet i det varumärkesrättsliga skyddet – att hindra annans användning av ett förväxlingsbart kännetecken.

3.5.4 Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT)

GATT är ett av WTO:s tre huvudavtal (de andra avtalen är GATS och TRIPS). Avtalet slöts ursprungligen år 1947 och reviderades senast år 1994. GATT-reglerna syftar till att skapa förutsägbarhet och stabilitet i den internationella varuhandeln. De centrala elementen är principen om icke-diskriminering (mest gynnad nationsprincipen, nationell behandling), bindande åtaganden till exempel ifråga om tullar, förbud mot kvantitativa restriktioner, åtgärder mot dumpad och subventionerad export för att främja en rättvis konkurrens, skyddsåtgärder mot marknadsstörande import, regler för tullunioner och frihandelsområden samt regler för särskild och differentierad behandling av utvecklingsländerna.

De åberopade artiklarna i GATT i WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar är I, III:4 och IX.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

118

I artikel 1.1 fastslås kravet på mest-gynnad-nations-behandling, som är en av GATT:s grundläggande principer. Bestämmelsen lyder, något förkortad:41

I fråga om tullar och avgifter av varje slag... i fråga om alla regler och formaliteter i samband med import eller export... ska varje fördel, förmån, frihet eller rättighet som av någon avtalsslutande part medges för någon vara, härrörande från eller destinerad till något annat land, omedelbart och ovillkorligt medges för vara av samma slag, härrörande från eller destinerad till alla andra avtalsslutande parters områden.

Bestämmelsen innebär alltså att en avtalsslutande part inte får behandla andra avtalsslutande parter olika i fråga om tullar, avgifter samt import- och exportbestämmelser.

Artikel III innehåller bestämmelser om nationell behandling i fråga om inre beskattning och regleringar. Enligt artikel III.4 får produkter som importerats till en annan avtalsslutande parts område inte behandlas mindre gynnsamt än produkter av inhemskt ursprung i fråga om försäljning, salubjudande, köp, transport, distribution eller användning. I dessa frågor ska alltså importerade varor behandlas på samma sätt som inhemskt producerade varor.

Artikel IX innehåller bestämmelser om ursprungsbeteckningar. Bestämmelserna innebär att parterna, i fråga om krav på ursprungsbeteckning, inte får ge produkter från andra avtalsslutande parters områden en mindre gynnsam behandling än produkter av samma slag från tredje land.

En medlem i WTO får samtidigt göra undantag från ovan nämnda principer. Det kan exempelvis gälla då en medlem inför en handelshindrande åtgärd för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa. GATT artikel XX innehåller de kriterier som en medlem måste uppfylla för att en handelshindrande åtgärd ska vara tillåten. Sådana åtgärder får dock varken ha en diskriminerande effekt eller utgöra ett förtäckt handelshinder.

41 Svensk översättning i prop. 1950:52 s. 45 ff.

SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang

119

3.5.5 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet)

TBT-avtalet omfattar sedan WTO:s bildande, den 1 januari 1995, alla WTO-medlemmar. Syftet med TBT-avtalet är att förebygga och begränsa onödiga tekniska handelshinder. Enligt avtalet ska förslag till nya tekniska föreskrifter och förfaranden för bedömning av överensstämmelse, som skiljer sig från eller för vilka internationella standarder saknas och som kan ha en väsentlig inverkan på handeln, anmälas till TBT-sekretariatet. Nya tekniska handelshinder kan förebyggas genom att medlemmarna på ett tidigt stadium kan ta del av kommande tekniska föreskrifter och inkomma med synpunkter på föreskrifternas utformning. Anmälda föreskrifter får inte antas förrän tre månader efter det att de har anmälts. Det är alltså fråga om en anmälningsprocedur som liknar den som enligt anmälningsdirektivet gäller avseende EU:s inre marknad.

De artiklar i TBT-avtalet som åberopats i WTO-tvisten om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar är artikel 2.1 och 2.2.

Enligt artikel 2.1 ska varor som införs från en annan medlems territorium i fråga om tekniska föreskrifter medges en behandling som inte är mindre gynnsam än den som medges inhemska varor av samma slag eller sådana varor med ursprung i annat land. Bestämmelsen innehåller alltså såväl mest gynnad nationsprincipen och principen nationell behandling eftersom den förbjuder en medlemsstat från att favorisera både enskilda andra medlemmars varor och inhemska varor.

Av artikel 2.2 framgår följande.

Medlemmarna ska säkerställa att tekniska föreskrifter inte utarbetas, fastställs eller tillämpas med avsikt eller med verkan att skapa onödiga hinder för den internationella handeln. Därför ska tekniska föreskrifter inte vara mer handelsbegränsande än vad som är nödvändigt för att uppfylla legitima syften med hänsyn tagen till de risker som skulle uppstå om syftena ej uppfylldes. Sådana legitima syften är bl.a.: nationella säkerhetsbehov, förhindrande av bedrägliga förfaranden, skydd av människors hälsa eller säkerhet, djurs eller växters liv eller hälsa eller miljön. Faktorer som gäller vid sådana riskbedömningar är bl.a.: tillgänglig vetenskaplig och teknisk information, använd processteknik och avsedd slutanvändning av varorna.

Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14

120

Artikel 2.5 innehåller en bestämmelse som bl.a. innebär att en teknisk föreskrift som utarbetas, fastställs eller tillämpas för något av de legitima syften som uttryckligen nämns i artikel 2.2, och som överensstämmer med tillämpliga internationella standarder, ska förutsättas inte skapa ett onödigt hinder för den internationella handeln, om inte annat påvisas.

Bilaga 1 till TBT-avtalet innehåller en katalog över termer och definitioner i avtalet. Enligt bilagan är en teknisk föreskrift:

Dokument som fastställer kraven på varuegenskaper eller processer och tillverkningsmetoder som sammanhänger med dessa, däribland tillämpliga administrativa bestämmelser, vars uppfyllande är obligatoriskt. Det kan även innefatta, eller enbart behandla terminologi, symboler, förpacknings-, märknings- eller etiketteringskrav beträffande en vara, en process eller en tillverkningsmetod.

Om det inte finns någon tillämplig internationell standard, eller om det tekniska innehållet i en föreslagen teknisk föreskrift inte överensstämmer med det tekniska innehållet i tillämpliga internationella standarder, och om den tekniska föreskriften kan ha en väsentlig inverkan på andra medlemmars handel, ska medlemmarna enligt artikel 2.9.2 underrätta andra medlemmar genom sekretariatet om de varor som avses beröras av den föreslagna tekniska föreskriften tillsammans med en kortfattad redogörelse för syftet med föreskriften och dess bakgrund. Dessa anmälningar ska göras i god tid och på lämpligt stadium, medan det fortfarande är möjligt att göra ändringar och ta hänsyn till kommentarer. TBT-kommittén har utfärdat riktlinjer (G/TBT/32: Sjätte treårsöversynen av TBT-avtalet november 2012) som anger att när det råder tveksamhet gällande anmälan ska medlemmarna eftersträva att anmäla av transparensmässiga skäl.

121

4 Allmänna utgångspunkter och överväganden

4.1 Inledning

Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2015:6) redovisat vilka lagstiftningsåtgärder som enligt vår uppfattning krävs för att införliva tobaksproduktdirektivet, med undantag för bestämmelserna om spårbarhet och märkning, vilka behandlas i detta betänkande i kapitel 6.

Som vi redovisade i delbetänkandet finns det i våra ursprungsdirektiv några kvarstående frågor som inte följer av tobaksproduktdirektivets krav. Det rör sig dels om att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus, om att analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas och om att lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.

Vi här därefter fått tilläggsdirektiv och har i enlighet med dessa direktiv även att ta ställning till behovet av och möjligheten att införa ytterligare tobakspreventiva åtgärder. En sådan åtgärd är frågan om rökförbud. Enligt ursprungsdirektiven skulle vi utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Genom tilläggsdirektiven har uppdraget utvidgats till frågan om rökförbudet ska omfatta även andra allmänna platser än vad som gäller i dag.

Vi ska också analysera och bedöma om det finns skäl att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter i Sverige samt analysera och bedöma om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaks-

Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14

122

förpackningar i Sverige. Vid dessa analyser ska vi särskilt bedöma hur sådana förslag skulle förhålla sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet. Vid analysen av om det bör införas neutrala förpackningar ska vi även bedöma hur ett sådant förslag skulle förhålla sig till Sveriges internationella åtaganden, särskilt TRIPS och TBT-avtalet.

Vi kommer i det följande att lämna ett antal förslag till lagstiftningsåtgärder på tobaksområdet. Förslagen måste bedömas utifrån olika aspekter, politiska såväl som juridiska. I det följande redovisar vi de övergripande utgångspunkter som vi har haft när det gäller förslagens överensstämmelse med de folkhälsopolitiska målen och med olika juridiska bedömningsgrunder som följer bl.a. av EU-rätten.

4.2 Tobakspolitiska målsättningar

Som utvecklas i det följande ska vi bedöma om de tobakspreventiva åtgärder som nämns i våra direktiv bör införas. Det faller inte inom vårt uppdrag att självständigt definiera den svenska tobakspolitiken. Vid bedömningen av om en viss åtgärd är lämplig måste utgångspunkten vara de tobakspolitiska mål som riksdagen har slagit fast.

I regeringens proposition mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) fastslog regeringen och sedermera riksdagen som ett övergripande mål för samhällets insatser inom tobaksområdet att tobaksbruket ska minska. Som etappmål slogs då fast – en tobaksfri livsstart från år 2014 – en halvering till år 2014 av antalet ungdomar under 18 år som

börjar röka eller snusa – en halvering till år 2014 av andelen rökare bland de grupper som

röker mest, och – att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning.

I våra tilläggsdirektiv konstateras att de fyra delmål för ett minskat tobaksbruk som antogs i propositionen inte har uppnåtts, trots att tobaksbruket minskar och att utvecklingen har gått åt rätt håll. Enligt direktiven krävs ett brett förebyggande arbete för att nå reger-

SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden

123

ingens mål att minska tobaksbruket och förhindra att minderåriga börjar använda tobak.

Den svenska tobaksmarknaden skiljer sig från andra tobaksmarknader inom EU i övrigt på så sätt att Sverige i enlighet med artikel 151 i anslutningsakten1tillåter försäljning av snus. Som vi närmare beskriver i kapitel 11 utgör snusmarknaden en stor del av den svenska tobaksmarknaden och det snus som säljs i Sverige är i allt väsentligt också tillverkat här.

En nedgång av tobaksbruket förutsätter därför inte bara en minskning av antalet rökare utan även en nedgång i antalet snusare. Det har i olika sammanhang hävdats dels att snusets skadeverkningar är mindre än cigaretters, dels att snuset är ett rökavvänjningsmedel, som av det skälet bör behandlas på annat sätt än annan tobak. Även om snusets skadeverkningar torde vara mindre än rökningens är – som bl.a. Folkhälsomyndigheten konstaterar i sin rapport Tobak

och avvänjning, år 2009 – en sådan jämförelse inte relevant ur ett

folkhälsoperspektiv, eftersom få saker är så hälsofarliga som rökning. I stället bör jämförelsen göras med personer som inte använder tobak.

En fråga som har väckts, inte minst i den allmänna debatten, är om det är önskvärt att i större utsträckning få personer som röker att i stället börja snusa. Det bakomliggande resonemanget torde i så fall bygga på en föreställning om att snusande avhåller personer från att röka eller att snuset används som ett rökavvänjningsmedel. Det påståendet har å andra sidan ifrågasatts. Enligt den rapport från Folkhälsomyndigheten som nämnts ovan finns det inte några vetenskapliga belägg för att snus fungerar som rökavvänjningsmedel och enligt samma rapport är det inte ovanligt att snusare också röker samtidigt som många snusare aldrig har rökt.

Oavsett hur det förhåller sig med bedömningarna av snus som rökavvänjningsmedel eller snusets mindre farlighet jämfört med cigaretter, konstaterar vi att den tobakspolitiska utgångspunkten är att det inte ska göras skillnad mellan olika former av tobak. Detta har också varit utgångspunkten för våra överväganden och förslag.

1 Akt om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 29.8.1994, s. 9).

Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14

124

Att göra skillnad mellan snus och annan tobak ter sig också problematiskt utifrån vissa juridiska och handelspolitiska aspekter. Det snus som säljs i Sverige är en tobaksprodukt som i allt väsentligt också produceras här, men som – i enlighet med resonemanget ovan – är utbytbar med andra tobaksprodukter, exempelvis cigaretter, som importeras hit. I de delar tobakspolitiska förslag innebär olika typer av begränsningar eller hinder i handeln av tobak, skulle det riskera att snedvrida konkurrensen om sådana åtgärder träffar bara vissa delar av tobaksmarknaden. Detta utesluter i och för sig inte att åtgärden kan vara utformad eller anpassad efter de olika produkterna på olika sätt, jämför exempelvis förslaget i delbetänkandet till utformningen av hälsovarningar och varningstexter, som bygger på tobaksproduktdirektivets uppdelning.

4.3 Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m.

Utöver de allmänna tobakspolitiska utgångspunkterna ska vi också bedöma om en tobakspreventiv åtgärd är förenlig med annan lagstiftning, såväl nationell som EU-rättslig. En beskrivning av de olika krav som uppställs i dessa hänseenden finns i kapitel 3 och de närmare övervägandena i dessa delar redovisas i anslutning till de olika förslagen. Det finns emellertid vissa genomgående frågeställningar som vi har att förhålla oss till. Dessa utgångspunkter redovisas i det följande.

En särskild fråga är i vilken utsträckning en enskild lagstiftningsåtgärd är verksam för att nå målet att minska tobaksbruket. För att en åtgärd som är en importrestriktion eller som är att jämställa med en importrestriktion ska vara tillåten enligt EU-rätten krävs nämligen att åtgärden grundas på hänsyn till intresset att skydda människors liv och hälsa och att den är lämplig och nödvändig, dvs. proportionell (se närmare om de begreppen i avsnitt 3.3.2). Vi kan konstatera att frågan om en viss åtgärd ger effekt eller inte har varit föremål för omfattande utredningar, inte minst i samband med olika rättsprocesser som har pågått eller som fortfarande pågår, både vad gäller exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar. De grundläggande svårigheterna när det gäller bedömningen av om en åtgärd är verksam eller inte är dels att det rimligen

SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden

125

kan förväntas ta tid innan en sådan effekt är mätbar, dels att en åtgärd sällan införs isolerad utan ofta är en del i ett mer övergripande tobakspolitiskt grepp och en av flera åtgärder som införs samtidigt.

Sedan genomförandet av märkningsdirektivet2år 2002 och rökförbudet i dess nuvarande utformning år 2005 har några större tobakspreventiva reformer inte lanserats i Sverige. År 2010 genomfördes vissa lagändringar, bl.a. förstärktes den nuvarande anmälningsskyldigheten för tobaksförsäljning. Som vi redovisar i avsnitt 5.5 bedömer vi dock att det är för tidigt att dra några slutsatser om effekterna av dessa lagändringar. Tobaksproduktdirektivet flyttar fram positionerna i flera avseenden jämfört med vad som gäller i Sverige i dag, bland annat genom kravet på kombinerade hälsovarningar och krav på bestämmelser om örtprodukter för rökning. Som redovisas bl.a. i våra tilläggsdirektiv har ett flertal andra länder redan infört lagstiftning som både uppfyller tobaksproduktdirektivets krav och som har gått längre, exempelvis genom att införa tillståndsplikt eller exponeringsförbud. Många av dessa åtgärder har dock genomförts relativt nyligen. Ett flertal länder har dessutom nu lanserat olika förslag, exempelvis vad gäller neutrala tobaksförpackningar.

Det går enligt vår uppfattning inte att kräva att det ska vara möjligt att härleda ett enskilt samband mellan varje tobakspreventiv åtgärd och en nedgång i tobaksbruket. När det gäller frågan om en tobakspreventiv åtgärd är nödvändig och lämplig för att skydda folkhälsan bör det i stället räcka med en betydligt svagare koppling, nämligen att det finns skäl att anta att åtgärden – ensam eller i kombination med andra – är verkningsfull. I det sammanhanget bör man också kunna ta hänsyn till hur åtgärden har bedömts tobakspolitiskt i andra länder. Med andra ord bör det kunna tas som intäkt för att en åtgärd är verkningsfull att man har genomfört åtgärden i andra sammanhang. Vi kan konstatera att det finns utländska förlagor till i stort sett samtliga de tobakspreventiva åtgärder som vi har att överväga, med undantag för de särskilda överväganden som gäller snus. Sammantaget är det vår utgångspunkt att

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.

Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14

126

de tobakspreventiva åtgärder som vi ska överväga alla – tillsammans eller var och en för sig – är verksamma för att uppnå det tobakspolitiska målet att tobaksbruket ska minska.

Även om varje tobakspreventiv åtgärd sedd isolerad i och för sig kan anses verksam för att nå de tobakspolitiska målen, är en särskild fråga om det är proportionerligt att införa ett flertal åtgärder samtidigt. En synpunkt skulle kunna vara att man bör gå fram stegvis och först införa någon eller några åtgärder för att därefter gå vidare med andra, mer ingripande åtgärder. Mot det resonemanget talar att de olika åtgärderna är inriktade på olika saker. Exempelvis syftar ett utvidgat rökförbud både till att minska exponeringen för tobaksrök och till att minska den sociala acceptansen av ett rökande beteende; en tillståndsplikt syftar till att säkerställa ålderskontrollen men också – och kanske i huvudsak – till att motverka illegal handel med tobaksvaror; vissa andra förslag syftar till att begränsa de generella möjligheterna till marknadsföring och exponering av tobaksprodukter, medan andra mer är direkt inriktade på att förhindra att unga personer börjar använda tobak.

Som vi redovisar närmare i kapitel 9 och 10 finns det i och för sig starka samband mellan särskilt exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar på så sätt att åtgärderna i olika grad aktualiserar liknande frågeställningar om varumärkes- och egendomsskydd. Givet vår bedömning att det skulle strida mot regleringen i tryckfrihetsförordningen i dess nuvarande lydelse att genomföra neutrala tobaksförpackningar i Sverige (se avsnitt 10.7.2) kommer dessa både åtgärder sannolikt inte att genomföras samtidigt.

Att de olika förslagen i första hand tar sikte på olika delar av det tobakspreventiva arbetet innebär också att man kan förvänta sig att den sammantagna effekten av att genomföra samtliga de förslag som vi föreslår i det följande blir större än om varje förslag genomförs var för sig. Det är sammantaget vår utgångspunkt att den omständigheten att vi nu föreslår ett flertal tobakspreventiva åtgärder samtidigt inte leder till slutsatsen att det skulle strida mot proportionalitetskravet att de genomförs i ett och samma sammanhang.

SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden

127

4.4 Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa andra frågor

Utöver de särskilda frågor som vi har att undersöka enligt direktiven, ger direktiven också möjlighet att identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Av direktiven framgår vidare att utredaren vid behov får göra en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581).

Tobakslagen är en lagstiftningsprodukt som sedan sin tillkomst har varit föremål för flertalet ändringar och tillägg. Vid ett genomförande av de förslag som vi har lämnat i vår delbetänkande blir antalet bestämmelser flera och överskådligheten minskar. Som vid alla lagstiftningsprodukter som successivt ökar i omfång finns det anledning att se över systematiken och dessutom innebär de förslag vi nu lägger fram en ytterligare belastning på lagstiftningsstrukturen. Vi har därför gjort en genomgång av tobakslagens struktur och föreslår en kapitelindelad lag med inledande bestämmelser, bestämmelser om ingredienser och utsläpp, märkning och förpackningar, marknadsföring, handel m.m., rökfria miljöer, tillsyn, överklaganden, straffbestämmelser och förverkanden, register samt bemyndiganden. Vi har inom ramen för uppdraget inte haft utrymme att göra någon närmare språklig eller materiell analys av tobakslagens nuvarande bestämmelser, utan vår översyn begränsar sig i huvudsak till strukturella aspekter.

Tobakslagen innehåller sedan lång tid tillbaka bestämmelser om förbud mot styckförsäljning av cigaretter och om minsta antal cigaretter i förpackningar. Syftet bakom de reglerna har angetts vara att små förpackningar och styckförsäljning ökar cigaretters tillgänglighet för minderåriga. Som redovisas i kapitel 11 saknas en motsvarande reglering för snuset, samtidigt som det förekommer produkter på marknaden som alldeles tydligt genom pris och utformning syftar till att locka nya konsumenter att pröva på snus. Även om våra direktiv inte uttryckligen berör den frågan lämnar vi – av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 11.6.4 – därför förslag i dessa delar.

En frågeställning som vi har uppmärksammats på under arbetets gång är förekomsten av råtobak i konsumentledet. Råtobak är i och för sig en tobaksvara som faller in under tobakslagens tillämpningsområde, men det är inte en harmoniserad punktskattepliktig vara enligt tobaksskattedirektivet (direktiv 2011/64/EG) och Sverige

Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14

128

har inte någon egen punktskatt på råtobak. Gränsdragningen mellan vad som är råtobak – och därmed undantaget punktskatt – och vad som är punktskattepliktiga tobaksvaror är – enligt vad vi har fått ta del av – ofta svår att göra i praktiken och det går att se en utveckling där tobaksprodukter säljs som råtobak till konsument i ökad utsträckning. Det finns därför anledning att anta att staten på detta sätt går miste om skatteintäkter. Även om det finns tobakspreventiva aspekter på frågeställningen ligger dock frågan hur råtobak i framtiden bör hanteras och beskattas utanför vårt uppdrag.

Av punkten 36 i tobaksproduktdirektivets ingress framgår att elektroniska cigaretter (i det följande e-cigaretter) och påfyllningsbehållare bör regleras genom tobaksproduktdirektivet om de inte omfattas av humanläkemedelsdirektivet3eller direktivet om medicintekniska produkter4. Vi har i delbetänkandet (s. 79-81) gjort bedömningen att möjligheten som tobaksproduktdirektivet erbjuder innebär att för det fall en stat bedömer att e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska klassas som läkemedel, omfattas dessa produkter inte av några av de krav som tobaksproduktdirektivet uppställer för motsvarande produkter.

Som vi redovisat i delbetänkandet har Läkemedelsverkets inställning hittills varit att betrakta e-cigaretter som läkemedel. Frågan har under vårt arbete varit föremål för prövning i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid utformningen av våra förslag har vi utgått från Läkemedelsverkets bedömning, som godtagits av Kammarrätten i Stockholm. I anslutning till att detta betänkande lämnats för tryckning har Högsta förvaltningsdomstolen ändrat kammarrättens dom (Högsta förvaltningsdomstolens dom den 17 februari 2016 i mål nr 1385-15). Domstolens avgörande innebär att e-cigaretter som innehåller nikotin inte utifrån sin funktion är att bedöma som läkemedel enligt läkemedelslagstiftningen. Avgörandet påverkar inte de förslag vi lämnar i detta betänkande. Däremot får domen till följd att Sverige i enlighet artikel 20.1 i tobaksproduktdirektivet måste genomföra direktivets bestämmelser om e-cigaretter i den nationella lagstiftningen. Denna fråga har av naturliga skäl inte kunnat behandlas i detta betänkande. Vi har emellertid haft en

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EUT L 311, 28.11.2001, s. 67). 4 Rådets direktiv 93/42/EEG av den 14 juni 1993 om medicintekniska produkter (EGT L 169, 12.7.1993, s. 1).

SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden

129

beredskap för den uppkomna situationen och har sammanställt en promemoria där vi redovisar vilka åtgärder som vi bedömer behöver genomföras för att uppfylla direktivets krav. Promemorian har överlämnats till Socialdepartementet.

En fråga som vi har haft att hantera är vilka beteenden som bör kriminaliseras. En utgångspunkt för all kriminalisering är att gärningar som kriminaliseras ska vara straffvärda (se Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas, SOU 2013:38, för en utförlig redogörelse för vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för kriminalisering). Vår utgångspunkt har varit att i princip inte utöka det kriminaliserade området. I linje med den utgångspunkten föreslog vi i delbetänkandet att förbudet att sälja örtprodukter för rökning utan att dessa hade föreskrivna hälsovarningar inte skulle omfattas av straffsanktionen. På motsvarande sätt anser vi – av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 8.9.5 – att det utvidgade rökförbud vi nu föreslår inte bör straffsanktioneras.

Att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsument utan att ha anmält försäljningen är straffsanktionerat i dag. En effekt av att vi föreslår en tillståndplikt för partihandel, vilket inte motsvaras av en anmälningsplikt som finns i dag, är dock att även partihandlare kan göra sig skyldiga till brott vid försäljning utan tillstånd. Även om kretsen som kan göra sig skyldig till brott utvidgas något är det marginellt och det straffbara beteendet är i princip detsamma. Inte heller förslaget i den delen innebär alltså någon egentlig utvidgning av det kriminaliserade området.

131

5 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

5.1 Inledning

5.1.1 Bakgrund

Tobakshandel är sedan 1960-talet en s.k. fri näring, vilket innebär att i princip alla näringsidkare kan sälja tobak. Tobaksvaror har också blivit en mycket lättillgänglig produkt i samhället och säljs inte enbart i tobaksaffärer utan även i livsmedelsbutiker, kiosker, bensinstationer, restauranger, gatukök osv.

Före 1960-talet rådde helt andra förhållanden. Från år 1915 fanns ett statligt monopolföretag, Svenska Tobaksmonopolet, som under lång tid hade ensamrätt på produktion, import och partihandel av tobak. Under 1940-talet och en tid därefter hade monopolet även kontroll över detaljhandeln, genom att tobaksvaror endast fick säljas av återförsäljare som i särskild ordning hade ”antagits” av monopolet. Under denna tid såldes tobak endast i speciella tobaksaffärer. Det statliga monopolet avskaffades under 1960-talet, varvid tobaksvaror i ökande grad började säljas av andra butiker, t.ex. användes cigaretter som särskild lockvara i vissa klädbutiker.

Den ökade kunskapen om rökningens skadeverkningar har därefter lett till en allt hårdare reglering av detaljhandeln med tobak. Genom tobakslagens (1993:581) ikraftträdande den 1 juli 19931 infördes bestämmelser om att marknadsföring av tobaksvaror på säljställen endast får ske med iakttagande av s.k. särskild måttfullhet. Den 1 januari 19972 infördes ett förbud mot att sälja tobaksvaror

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

132

till barn under 18 år. Den 1 juli 20023 infördes en skyldighet för den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter att, senast när försäljningen påbörjas, anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Den 1 juli 20054 infördes en skyldighet för den som säljer tobaksvaror till konsumenter att utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. Det infördes även ytterligare restriktioner för marknadsföring av tobaksvaror på försäljningsställen. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 20105förtydligades att anmälan om tobaksförsäljning måste göras innan försäljningen påbörjas och det blev straffbart att sälja tobaksvaror till konsumenter utan att först ha gjort en sådan anmälan. Det infördes också tydligare krav på vad en sådan anmälan ska innehålla. Begreppet egentillsyn döptes vidare om till egenkontroll, och det förtydligades att näringsidkaren har ett ansvar för att ge sin personal den information och det stöd som behövs för att tobakslagen ska kunna följas.

5.1.2 Uppdraget

Socialutskottet har i sitt betänkande 2013/14:SoU13 tillkännagivit att man, efter de ändringar i tobakslagen som trädde i kraft år 2010, bör gå vidare och införa tillståndsplikt för försäljning av tobak. Utskottet anser därför att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skyndsamt återkomma till riksdagen med ett förslag på hur en sådan ska utformas. Med anledning av utskottets ställningstagande har regeringen gjort bedömningen att frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak bör ses över på nytt. Vi har därför fått i uppdrag att

• analysera resultatet av de ändringar i tobakslagen som trädde i kraft år 2010 och som syftade till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn, och

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

133

• analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas.

5.2 Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel med tobaksvaror

All försäljning till konsument enligt tobakslagen ska anmälas till kommunen där försäljningen sker (12 c §). Den som säljer tobaksvaror ska även utöva egenkontroll över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Programmet ska lämnas in med anmälan till kommunen tillsammans med övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Syftet med bestämmelsen är att underlätta kommunens tillsyn av att näringsidkaren följer de bestämmelser som i övrigt gäller för sådan försäljning av tobaksvaror, dvs. bestämmelserna om åldersgräns (12 och 12 a §§), förpackningsstorlek och förbud mot styckförsäljning (12 b §), varningstexter m.m. (9, 9 a och 11 §§) och marknadsföring (14 §). Försäljning i strid med anmälningsskyldigheten är förenad med straffansvar (27 § andra stycket).

Kommunen har tillsammans med Polismyndigheten tillsynsansvaret över försäljningen (19 a §). Avsikten är att den direkta och löpande tillsynen ska ankomma på kommunen och att polisens tillsyn ska vara subsidiär till denna. Genom bestämmelsen ges polisen en möjlighet att på egen hand ingripa när olovlig tobaksförsäljning misstänks, men misstankegraden inte är av den styrkan att de tvångsmedel som bl.a. rättegångsbalken erbjuder kan tillgripas.6

Kommunen får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas (20 § andra stycket). I beslut om föreläggande eller förbud får kommunen sätta ut vite (20 § tredje stycket). Vid allvarliga eller upprepade överträdelser får kommunen förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

134

varning (20 a §). Som särskilt allvarligt bör enligt motiven försäljning av tobaksvaror till minderåriga ses.7

En tillsynsmyndighet får vidare besluta att tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen (21 §) och en sådan myndighet har också rätt att få de upplysningar, handlingar, varuprov eller liknande som behövs för myndighetens tillsyn (22 §). Vidare har tillsynsmyndigheterna rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av tobakslagen eller anslutande föreskrifter, för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt tobakslagen (23 §). Nekas kommunen tillträde vid tillsyn kan begäran om hjälp ske till Polismyndigheten (23 b §). Hjälp kan också begäras om det uppstår problem vid ett omhändertagande av tobaksvaror, eller om man på grund av särskilda omständigheter i förväg kan befara att det kommer att bli problem med tillträde eller omhändertagande vid tillsynsbesök. Slutligen får tillsynsmyndigheterna genomföra s.k. kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått en ålder om 18 år (22 a och 22 b §§).

De ovan redovisade bestämmelserna avser endast detaljhandel med tobaksvaror. Tobakslagen uppställer inga särskilda krav på anmälan för partihandel.

5.3 Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för tobaksförsäljning

5.3.1 Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak

Frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har varit föremål för utredning vid tidigare tillfällen. I ett underlag till nationell handlingsplan mot tobak som Folkhälsoinstitutet i januari 1999 överlämnade till regeringen lämnades förslag på bl.a. kommunala säljtillstånd vid försäljning av tobaksvaror. Vid remissbehandlingen ställde sig hälften av remissinstanserna, bl.a. Socialstyrelsen och

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

135

Konsumentverket, positiva till en sådan ordning. Socialstyrelsen angav bl.a. att säljtillstånd kunde underlätta tillsynen av åldersgränsen. Bland de remissinstanser som avstyrkte förslaget kan Konkurrensverket nämnas. Verket anförde som grundläggande utgångspunkt att näringsfrihet bör råda om inte tungt vägande skäl talar för en inskränkning av den. Andra remissinstanser avstyrkte förslaget med hänvisning till att underlaget för tillståndskravet bedömdes vara bristfälligt. Vidare bedömde flera remissinstanser att förslaget skulle leda till en omfattande byråkrati och kräva uppbyggnad av en gigantisk kontrollorganisation som inte bedömdes vara motiverad. Någon remissinstans anförde också att förslaget inte skulle råda bot på den illegala tobakshanteringen men avsevärt öka kostnader och administration för både den etablerade handeln och kommunerna.

5.3.2 Nationella folkhälsokommittén

Folkhälsoinstitutets underlag överlämnades senare till Nationella folkhälsokommittén som i oktober 2000 överlämnade betänkandet Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91). I betänkandet föreslogs bl.a. att detaljhandel med tobaksvaror endast skulle få bedrivas av den som erhållit säljtillstånd. I den allmänna motiveringen angavs som främsta skäl till förslaget att den år 1997 införda 18-årsgränsen för att få köpa tobak inte efterlevdes på ett tillfredsställande sätt. I undersökningar som gjorts av CAN efter införandet av 18-årsgränsen angav en större andel ungdomar att de själva kunde köpa tobak, än vad som var fallet före införandet. I betänkandet angavs som en vidare bakgrund att det fanns en bristande finansiering av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn samt att avsaknaden av register över försäljningsställen som bedrev tobaksförsäljning innebar svårigheter för tillsynen. Det framhölls att andra länder, t.ex. Frankrike och flera delstater i både USA och Kanada, hade licensplikt för detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror. Det konstaterades också att Sverige hade tillståndsplikt för försäljning av bl.a. alkohol och läkemedel samt för annat än privat innehav och användning av solarier, och att tillståndsplikt för vissa typer av verksamhet alltså inte var främmande för svensk rätt.8

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

136

Kommittén ansåg sammanfattningsvis att möjligheterna att ingripa mot handlare som säljer tobaksvaror till barn och ungdom borde öka och att det fanns anledning att förstärka tillsynen såväl för att bidra till att bekämpa handel med smuggelcigaretter som för att få större möjligheter att följa hur marknadsföringen av tobaksvaror vid säljställen utvecklas. Kommittén angav att den seriösa tobakshandeln, där man inte säljer tobak till barn och inte befattar sig med smuggel- eller stöldgods m.m., bör få samhällets stöd att undgå illojal, snedvridande konkurrens från oseriösa handlare. Kommittén ansåg därför att det var befogat att ställa krav på den som säljer tobak som liknar de krav som ställs på den som serverar alkohol. Kommittén angav vidare att kommunerna, på samma sätt som när det gäller alkoholservering, borde få rätt att efter ansökan meddela säljtillstånd. Innan tillstånd utfärdades borde kommunen förvissa sig om att näringsidkaren ifråga var seriös, strävar efter att följa gällande lagstiftning och har den kunskap som behövs för hanteringen. Den som bröt mot lagstiftningen borde kunna få sitt säljtillstånd indraget.9

Förslaget, som utformades efter förebild av reglerna om serveringstillstånd i den då gällande alkohollagen, innebar konkret följande. Säljtillstånd skulle endast få ges till den som visade att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt var lämplig att bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Sådana omständigheter som skulle beaktas utöver den sökandes personliga och ekonomiska förhållanden kunde vara om den verksamhet som näringsidkaren bedrev vid sidan om den tilltänkta tobakshandeln särskilt vände sig till barn och ungdom eller om säljstället låg i nära anslutning till en skola. Det ansågs i princip vara olämpligt att tobaksvaror såldes i leksaks- eller godisaffärer. Vid tillståndsprövningen skulle särskild hänsyn tas till om sökanden kunde förväntas följa tobakslagens bestämmelser om handel och marknadsföring och om sökanden i övrigt var laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Ett grundläggande krav var alltså att näringsidkaren kände till bestämmelserna om förbud mot försäljning av tobaksvaror till ungdomar under 18 år, liksom bestämmelserna om marknadsföring av tobak. På samma sätt som i fråga om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622)

9 Ibid., s. 209.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

137

borde det i princip vara uteslutet att ge säljtillstånd till den som är restförd för skatter och liknande. Kommunen skulle i samband med ett beslut om säljtillstånd eller senare få meddela de villkor som kunde behövas. Det kunde vara fråga om både villkor som underlättar tillsynen och villkor som tog sikte på efterlevnaden av tobakslagen. Kommunen skulle exempelvis kunna föreskriva att information om säljtillståndet skulle anslås på säljstället eller att det skulle finnas lämplig skyltning om åldersgränsen vid tobaksköp. Tillståndshavare skulle kunna få sitt tillstånd återkallat, eller meddelas en varning, om han eller hon inte följde tillämpliga lagbestämmelser och meddelade villkor eller om förutsättningarna för tillstånd inte längre förelåg. Återkallelse av tillstånd var i första hand tänkt att ske vid mera flagranta fall av lagöverträdelse, t.ex. upprepade försäljningar av tobaksvaror till minderåriga eller medveten befattning med stöld- eller smuggelgods. Det föreslogs bli straffbart att bedriva detaljhandel med tobaksvaror utan säljtillstånd.10

Det system med tillståndsplikt som kommittén föreslog blev aldrig verklighet. Regeringen valde i stället att gå vidare med en anmälningsplikt. Som skäl för den ordningen anfördes följande.11

Det är uppenbart att det föreligger brister i lagens efterlevnad då ett stort antal ungdomar under 18 år ändå får köpa tobak […]. Åtgärder behövs därför som kan bidra till att underlätta och effektivisera den nuvarande kontrollen. Dessa åtgärder bör emellertid framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kan medföra. Ett sådant system med säljtillstånd som kommittén föreslagit skulle enligt regeringens mening föra för långt. Regeringen anser att det är möjligt att med mindre ingripande medel uppnå att åldersgränsen för inköp av tobak efterlevs på ett bättre sätt. Ett system med anmälningsplikt i kombination med en avgiftsfinansierad kommunal tillsyn torde vara tillräckligt för att uppnå detta syfte. På så sätt får kommunen kännedom om de näringsidkare som i kommunen säljer tobak så att de kan bli föremål för tillsyn och riktad information. Regeringen kommer noga att följa att de nu föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrar efterlevnaden av åldersgränsen. Om efterlevnaden inte förbättras anser regeringen att det bör övervägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud motsvarande de som finns i alkohollagen.

10 Ibid., s. 213 f. 11Prop. 2001/02:64 s. 47 f.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

138

5.3.3 Utredningen om tobaksförsäljning till unga

Utredningen om tobaksförsäljning till unga överlämnade år 2009 sitt betänkande Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23). Utredningens uppdrag var att göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser. Det övergripande syftet var att så långt det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet var att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av tobakslagens förbud att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt 18 år.

Utredningen undersökte hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, samt hur tobakslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner fungerade. Utredningen konstaterade att ungdomar under 18 år i huvudsak fick tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kamrat, dels genom att själv köpa tobaken i en kiosk eller tobaksaffär eller i ett annat liknande mindre försäljningsställe. Utredningen drog slutsatsen att det främst var de små försäljningsställena som av olika skäl försummade att respektera åldersgränsen och att åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen därför måste utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen. Kommunernas tillsyn var begränsad till anmälda försäljningsställen och det fanns inte några tillförlitliga uppgifter om i vilken utsträckning tobaksförsäljning faktiskt anmäldes. Den dåvarande anmälningsskyldigheten var osanktionerad och en anmälan ledde till att en tillsynsavgift måste betalas. Detta innebar en uppenbar risk att en del mindre näringsidkare inte anmälde tobaksförsäljning eller i vart fall sköt upp anmälan tills man av något skäl ändå blev uppmärksammad av kommunen.

Utredningen gjorde följande överväganden i valet mellan anmälan och tillståndskrav (SOU 2009:23 s. 146 f.):

Utredningen har ovan konstaterat att ett första villkor för att kommunen ska kunna utöva en effektiv tillsyn är att kommunen får kännedom om var tobaksförsäljning sker. Detta bör säkerställas genom en sanktionsmöjlighet. Därmed är emellertid inte sagt vilket som är den lämpligaste lösningen för att få kontroll över tobakshandeln – tillstånd i förening med en möjlighet till återkallelse av tillståndet eller en utökad anmälningsskyldighet i förening med bl.a. möjlighet att besluta

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

139

om försäljningsförbud. Utredningen gör i denna del följande överväganden. Ett tillståndskrav medför lika väl som en anmälningsskyldighet att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kommunen och i förekommande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Ett tillståndssystem är dock mer administrativt betungande och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få ett sådant tillstånd riskerar detta vidare att bli en ren formalitet. Så blev fallet beträffande den tidigare tillståndsplikten för handel med öl, vilken avskaffades med införandet av alkohollagen och ersattes av vissa i lagen uppställda krav i förening med anmälningsskyldighet. Utredningen anser därför övervägande skäl tala för att i nuläget bygga vidare på den nuvarande anmälningsskyldigheten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter vilka behövs för tillsynen […]. En annan sak är om statsmakterna i framtiden önskar uppställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror, t.ex. att näringsidkaren sköter betalning av skatter och avgifter och att han eller hon inte är dömd för brott. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med individuell tillståndsprövning. I sammanhanget bör erinras om att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan och om önskvärdheten av att inskränka tillgängligheten. Enligt utredningens mening finns därför skäl till fortsatta överväganden i denna fråga.

Flera remissinstanser, bl.a. Statens Folkhälsoinstitut och ett antal länsstyrelser, förordade införandet av en tillståndsplikt eftersom en sådan plikt kunde anses leda till en större regelefterlevnad. Regeringen delade emellertid utdelningens bedömning i fråga om tillståndsplikt. I sammanhanget uttalades följande.12

De lagändringar som nu föreslås, dvs. en skärpning av anmälningsplikten och därtill knuten straffsanktion vid utebliven anmälan kommer att leda till en större följsamhet att anmäla och regelefterlevnad. Kommunerna kommer därmed också att få en större möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över tobakslagens bestämmelser om detaljhandel och åldersgräns för försäljning.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

140

5.4 Regleringen av försäljningen av vissa andra varor

5.4.1 Detaljhandel med folköl

I alkohollagen delas alkoholdrycker in i spritdrycker, vin, öl och andra jästa alkoholdrycker. Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får i Sverige endast bedrivas av Systembolaget AB. Detaljhandel med folköl omfattas inte av Systembolagets ensamrätt utan får bedrivas även av andra. Sådan handel får emellertid endast bedrivas om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Detaljhandel med öl får endast ske i vissa lokaler. Enligt 5 kap. 5 § första stycket alkohollagen får sålunda detaljhandel med öl endast bedrivas i sådana lokaler eller andra utrymmen i byggnader eller transportmedel

1. som ingår i anläggningar som är godkända enligt föreskrifter

meddelade med stöd av 7 § 1 livsmedelslagen (2006:804) eller registrerade enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien, och

2. som är avsedda för stadigvarande försäljning av livsmedel och där

det också säljs mat.

Denna begränsning gäller dock inte för Systembolaget eller för tillverkare av öl.

Enligt 5 kap. 5 § tredje stycket alkohollagen ska den som bedriver detaljhandel med folköl anmäla verksamheten till den kommun där försäljningen sker. Försäljning får inte påbörjas förrän anmälan har gjorts. Enligt bestämmelsens fjärde stycke ska den som bedriver detaljhandel med folköl utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och svara för att personalen har erforderliga kunskaper om vad som gäller för försäljningen. För egenkontrollen ska det finnas ett särskilt program. Bestämmelsen motsvarar regleringen om anmälan och egenkontroll i 12 c § tobakslagen och har likheter med bestämmelserna om anmälan och egenkontroll i 9 och 16 §§ lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel.

Föranleder detaljhandel med folköl olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i alkohollagen, får kommunen med stöd av 9 kap. 19 § första stycket förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten. Om förbud

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

141

anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela varning. Enligt bestämmelsens andra stycke kan ett förbud inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud meddelas för en tid av sex månader eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, tolv månader räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet.

5.4.2 Servering av alkoholdrycker

För servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker krävs, enligt huvudregeln i 8 kap. 1 § första stycket alkohollagen, tillstånd av den kommun där serveringsstället är beläget, s.k. serveringstillstånd. För servering av folköl gäller enligt 8 kap. 8 § alkohollagen en anmälningsskyldighet motsvarande den som gäller för detaljhandelsförsäljning av folköl.

En ansökan om serveringstillstånd ska göras skriftligen och kommunen får ta ut avgift för prövningen (8 kap. 10 §). Kommunen ska inhämta Polismyndighetens yttrande, i vilket samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet ska redovisas tillsammans med ett särskilt yttrande om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten (8 kap. 11 §). Serveringstillstånd får enligt 8 kap. 12 § endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med kraven i alkohollagen. Sökanden ska vidare genom att avlägga ett prov visa att han eller hon har de kunskaper om alkohollagstiftningen som krävs för att på ett författningsenligt sätt utöva serveringsverksamheten.

När det gäller sökandens lämplighet med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden ska kommunen pröva dels sökandens s.k. vandel – dvs. den allmänna och ekonomiska skötsamheten – och dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Prövningen av sökandens personliga vandel omfattar i princip två delar – ekonomisk skötsamhet och eventuell förekomst av tidigare brottslig belastning. I förarbetena till den tidigare alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 102 f.) uttalas bl.a. följande angående tillståndshavares lämplighet.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

142

Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskraven även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med betydande aktieinnehav. Även annan ekonomisk intressent bakom en rörelse kan komma att innefattas i prövningen. Ekonomisk misskötsamhet, även sådan som inte är brottslig, är exempel på sådan personlig olämplighet som ska föranleda omprövning av tillståndet. Prövningen av lämpligheten ska avse sökandens personliga och ekonomiska förhållanden i vid mening. När en sökande har dömts för brott måste det förflyta ganska lång tid innan tillstånd kan komma i fråga. Motsvarande gäller tillstånd för en sökande som varit inblandad i konkurs. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillståndshavare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande från 2011 funnit att det föreligger hinder mot att bevilja serveringstillstånd när ägarna till två restauranger är närstående till dem som tidigare fått tillstånden för restaurangerna återkallade (se HFD 2011 ref. 43).

I alkohollagen finns vidare bestämmelser om vem den som har serveringstillstånd får köpa alkoholdrycker av (8 kap. 13 §), samt krav på:

lokaler och utrustning (8 kap. 14–17 §§), bl.a. att serveringstillstånd endast omfattar en begränsad yta och att serveringsstället måste ha ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahålla lagad eller på annat sätt tillredd mat,

personal (8 kap. 18 §), bl.a. att en person som fyllt 20 år ska utses att vara ansvarig för serveringen och detta ska anmälas till kommunen, och

serveringstider m.m. (8 kap. 19–25 §§), bl.a. att endast alkoholdrycker som serverats i enlighet med serveringstillståndet får drickas på serveringsstället och på serveringsställen där alkoholdrycker inte får serveras, får ingen dricka eller tillåtas dricka alkoholdrycker (8 kap. 24 § första och andra styckena).

Det finns i alkohollagen även bestämmelser om att den som beviljats serveringstillstånd ska anmäla hos kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten och att anmälan ska göras om verksamheten läggs ned eller om det sker avbrott i den (9 kap. 11 §).

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

143

Det finns också regler om vad som händer med serveringstillståndet om den som fått tillståndet avlider, får förvaltare eller försätts i konkurs (9 kap. 12 §). Vidare ska bokföringen i en rörelse som är tillståndspliktig eller som annars bedrivs med stöd av alkohollagen vara utformad så att kontroll av verksamheten är möjlig (9 kap. 14 §).

En kommun får enligt 9 kap. 17 § meddela en innehavare av serveringstillstånd en erinran, eller i allvarliga fall eller vid upprepade överträdelser en varning om denne inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande. Detsamma gäller om innehavaren av serveringstillståndet inte följer de bestämmelser som gäller för servering enligt alkohollagen eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. En kommun ska enligt 9 kap. 18 § återkalla ett serveringstillstånd om tillståndet inte längre utnyttjas eller om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället eller i anslutning till detta utan att tillståndshavaren har ingripit. En kommun ska vidare återkalla ett serveringstillstånd om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

5.4.3 Detaljhandel med läkemedel

Endast den som har fått Läkemedelsverkets tillstånd får bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument, se 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Tillstånd får beviljas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten och har förutsättningar att uppfylla de krav som uppställs i lagen (4 §). Bland dessa krav kan nämnas skyldigheten att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram (6 §).

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

144

5.4.4 Handel med vissa receptfria läkemedel

Den 1 mars 2008 trädde lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel i kraft. Lagen innebar att Apoteket AB inte längre hade ensamrätt att bedriva detaljhandel med nikotinläkemedel till konsument. Bestämmelserna har därefter, med vissa ändringar, överförts till lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Den nya lagen reglerar detaljhandel, dvs. försäljning och annat utlämnande i näringsverksamhet till den som är konsument, med både nikotinläkemedel och vissa andra receptfria läkemedel. Lagen har ett anmälningssystem som liknar det som finns i tobakslagen.

I 9 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel anges att en näringsidkare inte får bedriva detaljhandel enligt denna lag, utan att först ha anmält handeln till Läkemedelsverket. Enligt den gamla lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel gällde att anmälan skulle ske till den kommun där handeln skulle bedrivas.

I förarbetena till bestämmelsen i lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel behandlades frågan om det skulle finnas en skyldighet att anmäla försäljningen eller om försäljningen i stället skulle vara tillståndspliktig. Utredningen om detaljhandel med nikotinläkemedel förslog att det med hänsyn till kraven på en hög patientsäkerhet, en säker användning av läkemedel och en effektiv tillsyn skulle införas ett tillståndsförfarande (SOU 2006:15, s. 51 ff.). I propositionen föreslog regeringen i stället en anmälningsplikt (prop. 2007/08:17 s. 23 ff.). Regeringen fann att ett tillståndssystem skulle innebära en administrativ börda som inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria nikotinläkemedel. Enligt regeringen skulle ett anmälningsförfarande kombinerat med en kontinuerlig tillsyn och egenkontroll tillgodose de säkerhetskrav som är rimliga att ställa.

Även i förarbetena till lagen om handel med vissa receptfria läkemedel behandlades frågan om det skulle finnas en tillståndsplikt eller en anmälningsskyldighet. Apoteksmarknadsutredningen angav följande (SOU 2008:33, s. 88).

Bedömningen av om en anmälningsplikt eller ett tillståndsförfarande ska väljas bör ske med beaktande av det övergripande syftet med omregleringen, nämligen att åstadkomma effektivisering, bättre tillgänglighet för konsumenterna, prispress samt en säker och ändamålsenlig läkemedelsanvändning.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

145

En fördel med ett krav på tillstånd är att tillsynsmyndigheten redan innan försäljningen påbörjas ges tillfälle att göra en bedömning av näringsidkarens lämplighet att tillhandahålla läkemedel. Om det senare av någon anledning inte längre finns förutsättningar för tillstånd kan tillsynsmyndigheten ges en möjlighet att återkalla detta. En nackdel med ett tillståndskrav är att det kräver en större, förmodligen både ekonomisk och administrativ, insats från näringsidkarens sida och att det kan upplevas som betungande, i synnerhet för småföretagare. Det skulle även innebära en ökad arbetsbelastning för tillståndsmyndigheten. Dessutom skulle det krävas en överklagandemöjlighet vid avslag. En fördel med ett anmälningsförfarande är att det kräver betydligt mindre administrativa insatser från både näringsidkare och berörda myndigheter. En nackdel med ett sådant förfarande är att tillsynsmyndigheten inte kan återkalla ett tillstånd, vilket är en effektiv sanktion vid misskötsamhet från näringsidkarens sida. Denna nackdel kan emellertid i stora delar avhjälpas genom att det i stället införs en möjlighet för myndigheten att meddela förelägganden och förbud om verksamheten inte uppfyller de krav som ställs. Med hänsyn till den ökade administrativa börda som ett tillståndssystem innebär anser utredningen att det inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria läkemedel.

I 16 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel anges bl.a. att den som bedriver detaljhandel ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läkemedel och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Bestämmelsen har sin förebild i tobakslagens och alkohollagens bestämmelser.

Enligt 12 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel får läkemedel, vid detaljhandel enligt lagen, inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. För nikotinläkemedel gäller därutöver enligt 13 § att sådant läkemedel inte får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att läkemedlet är avsett att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Där detaljhandel med nikotinläkemedel bedrivs ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om dessa förbud. Den som lämnar ut nikotinläkemedel ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Bestämmelsen motsvarar 12 § tobakslagen och har stora likheter med 3 kap.7 och 8 §§alkohollagen.

Läkemedelsverket bedriver tillsyn över efterlevnaden av lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Läkemedelsverket får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

146

föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Även om Läkemedelsverket har tillsynsansvar, så har ansvaret för den faktiska kontrollen av detaljhandeln lagts på den kommun där detaljhandeln bedrivs (20 §). Kommunerna har inte några sanktionsmöjligheter mot näringsidkare som bedriver försäljning av läkemedel. Kommunerna ska i stället underrätta Läkemedelsverket om brister i efterlevnaden av lagen (21 §). Läkemedelsverket har då möjlighet att meddela de förelägganden, förbud och viten som är erforderliga. I förarbetena anges som skäl för denna konstruktion att genom att endast en myndighet kan utfärda sanktioner mot aktuella näringsidkare kommer en mer enhetlig praxis att utvecklas, vilket borde vara till gagn för rättssäkerheten på området (prop. 2008/09:190, s. 104). Kommunen har emellertid rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen. Kommunen har också rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läkemedel. Kommunen har dock inte rätt till tillträde till bostäder med stöd av lagen.

Lagen innehåller även en ansvarsbestämmelse som innebär att det är straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja receptfria läkemedel till konsument på andra försäljningsställen än öppenvårdsapotek utan att först ha anmält försäljningen till Läkemedelsverket. Det är också straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja sådana läkemedel till den som inte har fyllt 18 år. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader (24 §). Lagen innehåller även en särskild förverkandebestämmelse (26 §).

5.5 Analys av 2010 års ändringar i tobakslagen

5.5.1 Analysens inriktning och genomförande

I enlighet med vad som framgår av direktiven har vi till uppgift att analysera resultatet av 2010 års lag ändringar. En sådan analys måste rimligtvis ske utifrån ändringarnas primära syfte – att skapa

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

147

en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn.13

Som ett underlag för vår analys har vi granskat möjliga förändringar i ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror samt undersökt hur den kommunala tillsynen bedrivs. Analysen grundar sig på tillgängliga statistiska uppgifter. I syfte att skapa ett bredare underlag har vi också genom en enkätundersökning inhämtat synpunkter och förslag från tillsynsmyndigheterna.

5.5.2 Huvuddragen i 2010 års lagändringar

Som vi nämnt redan inledningsvis trädde den 1 augusti 2010 ett antal ändringar i tobakslagen i kraft. Till grund för lagändringarna låg betänkandet Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) som Utredningen om tobaksförsäljning till unga överlämnade i februari 2009. Lagändringarna kan sammanfattats enligt följande.

• Krav på att försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska anmälas till kommunen innan försäljning får påbörjas (tidigare skulle anmälan göras senast när försäljningen påbörjades).

• Krav på att ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn ska fogas till anmälan och att ändringar i verksamheten ska anmälas till kommunen utan dröjsmål.

• Straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet i sin näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument utan att först ha gjort anmälan.

• En utvidgning av kommunens tillsynsansvar till att omfatta även den omedelbara tillsynen på försäljningsställen över bestämmelserna om varningstexter, innehållsdeklaration m.m. i 9 och 11 §§tobakslagen.

• Polismyndigheten ska, vid sidan av kommunen, vara tillsynsmyndighet för bestämmelserna om handel i tobakslagen.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

148

• Skyldighet för kommunen och Polismyndigheten att underrätta varandra om förhållanden av betydelse för deras tillsyn.

• Skyldighet för kommunerna att sända kopior på de beslut de fattar enligt tobakslagen till Statens folkhälsoinstitut (numera Folkhälsomyndigheten) samt till den länsstyrelse som berörs av beslutet och till Polismyndigheten.

• Skyldighet för Polismyndigheten att lämna andra tillsynsmyndigheter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder om de inte kan genomföras utan att polisens särskilda befogenheter att utöva våld behöver tillgripas (tidigare var det Kronofogdemyndigheten som biträdde tillsynsmyndigheterna).

• Möjlighet för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen.

• Möjlighet för kommunen att meddela en näringsidkare en varning eller försäljningsförbud (om maximalt sex månader) vid överträdelser av tobakslagens bestämmelser om försäljning och utlämnande av tobaksvaror till minderåriga.

• Straffansvar vid försäljning av tobak i strid med ett meddelat försäljningsförbud.

Utöver dessa ändringar kan nämnas att det i lagtexten klargjordes att en näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter ska ge sin personal den information och det stöd som de kan behöva för att de ska kunna följa tobakslagens bestämmelser samt anslutande föreskrifter. Vidare ändrades överklaganderegleringen såtillvida att beslut som en kommun har fattat enligt tobakslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i stället för som tidigare länsstyrelsen.

5.5.3 Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror

CAN genomför årligen undersökningar om drogvanor bland elever i årskurs 9 och gymnasiets år 2. Riksrepresentativa drogvaneenkäter bland skolelever har genomförts sedan 1971 i årskurs 9, och sedan

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

149

2004 även i gymnasiets år 2. Bland annat belyser undersökningarna utvecklingen av ungdomars drogvanor över tid och visar på skillnader mellan exempelvis kön och regioner. Utöver detta genererar den insamlade informationen goda möjligheter att göra mera detaljerade analyser av konsumtionsmönster, samband mellan droganvändning och risk- samt skyddsfaktorer etc. Undersökningarna genomförs som lärarövervakade anonyma gruppenkäter i klassrummen under skrivningsliknande former och eleverna deltar anonymt. Omkring 15–20 procent av de 300 slumpvis utvalda klasserna deltar inte i studien, och bortfallet på individnivå i form av frånvarande elever är av ungefär samma storlek. Resultat för enskilda klasser eller skolor redovisas aldrig i de nationella studierna. Undersökningarna presenteras dels i de årliga rapporterna Skolelevers drogvanor, men även i kortare mera tematiska specialrapporter.

Av CAN:s rapporter framgår att andelen rökare och snusare bland skolelever har minskat i såväl årskurs 9 som gymnasiets andra år sedan år 2010. Störst minskning kan ses när det gäller rökning bland flickor i årskurs 2 i gymnasiet. Utvecklingen illustreras i tabell 5.1 nedan.

Tabell 5.1 Andel elever som inte röker respektive inte snusar (CAN)

Röker inte Snusar inte

Årskurs 9 Gymnasiet år 2 Årskurs 9 Gymnasiet år 2

År

Pojkar Flickor Pojkar Flickor Pojkar Flickor Pojkar Flickor

1995 81,3 72,0 . . 81,7 97,7 . . 2000 69,3 63,3 . . 72,8 95,3 . . 2005 80,5 69,7 69,1 60,3 78,9 93,3 70,8 88,5 2010 78,4 71,4 64,6 57,4 82,9 95,8 72,5 91,9 2011 80,6 73,3 67,2 60,2 86,4 95,7 74,9 92,6 2012A/B 81,8 /

86,2

76,3 /

81,6

65,4 /

72,8

60,5 /

65

85,4 /

86,4

97,8 /

96,2

75,6 /

77,4

94,4 /

94,6

2013 88,1 82,8 72,4 67,2 87,7 96,2 75,8 93,4 2014 88,0 82,4 69,9 69,6 89,4 96,7 76,2 95,7 2015 88,1 83,3 73,2 71,7 87,5 96,5 75,7 95,1

När det gäller anskaffningen av tobaksvaror framgår av CAN:s rapport för 2015 att en mindre andel av de niondeklassare som röker köper sina cigaretter själva jämfört med år 2009. Samtidigt

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

150

kan inte utläsas några större förändringar när det gäller köp av smuggelcigaretter. Utvecklingen i dessa avseenden illustreras i tabell 5.2 nedan.

Tabell 5.2 Anskaffning av cigaretter bland rökare i årskurs 9

Procentuell fördelning mellan kön

År Köper själv

(pojkar)

Köper själv

(flickor)

Från försäljare av

smuggelcigaretter

(pojkar)

Från försäljare av

smuggelcigaretter

(flickor)

2009

45,6

35,3

8,0

8,5

2010

41,7

35,6

9,2

7,4

2011

37,5

33,4

8,1

9,2

2012A

38,0

30,3

7,5

7,0

2012B14

37,7

25,8

6,9

5,6

2013

39,5

23,1

10,3

6,0

2014

37,8

26,2

9,0

7,9

2015

35,7

25,2

11,0

8,6

Utvecklingen när det gäller niondeklassarnas anskaffning av snus illustreras i tabell 5.3 nedan.

Tabell 5.3 Anskaffning av snus bland snusare i årskurs 9

Procentuell fördelning mellan kön

År Köper själv (pojkar) Köper själv (flickor)

2007

54,0

33,8

2008

53,5

29,3

2009

49,0

26,5

2010

36,3

17,5

2011

38,6

17,7

2012A

36,7

14,8

2012B15

33,9

18,9

2013

38,6

31,3

2014

39,8

17,4

2015

40,9

.

14 Frågorna ändrades år 2012, därför finns två olika värden för detta år. 15 Se föregående not.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

151

Av de ovan redovisade uppgifterna framgår att en mindre andel av de niondeklassare som snusar i dag köper snus själva jämfört med vad som var fallet år 2009. Minskningen är dock inte lika stor som för cigaretter och gäller endast för pojkar.

5.5.4 Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror

Antalet anmälda försäljningsställen för tobaksvaror uppgick år 2014 till 11 200. Antalet har varit i princip detsamma sedan år 2009. Under samma period har det totala antalet tillsynsbesök minskat något, från 9 700 besök år 2009 till 8 400 besök år 2014. Antalet enskilda försäljningsställen som fått tillsynsbesök har emellertid ökat såväl numerärt som procentuellt. Utvecklingen illustreras i tabell 5.4 nedan.

Tabell 5.4 Antal försäljningsställen

Antalet anmälda försäljningsställen för tobaksvaror och antalet tillsynsbesök 2008–2014

År Antalet anmälda försäljningsställen

Antalet enskilda

försäljningsställen som

fick tillsynsbesök

Procent av

försäljningsställena som fick tillsynsbesök

Totalt antal tillsynsbesök

2008

12 200

5 700

47 6 800

2009

11 600

6 500

56 9 700

2010

11 700

6 700

57 7 300

2011

11 500

7 300

64 8 300

2012

11 400

6 800

60 7 900

2013

11 200

7 600

68 8 800

2014

11 200

7 500

67 8 400

Såvitt Folkhälsomyndigheten känner till, har det inte gjorts några anmälningar om gränsöverskridande distansförsäljning till kommunerna. En kommun har dock lämnat information till myndigheten om anmäld internetförsäljning från ett företag i kommunen men med en webbadress i Polen. Kommunerna får anmälningar från näringsidkare som bedriver tobaksförsäljning över internet men

16 Uppgifterna baseras på länsrapportens undersökning för vars genomförande Folkhälsomyndigheten ansvarar. Någon sammanställning av uppgifterna för år 2015 är i skrivande stund inte tillgänglig.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

152

enligt uppgift från kommunerna avser det företag som har sitt säte inom landet. Den tillsyn som skett är av företagens hemsidor men i de flesta fall har kommunerna inte bedrivit någon tillsyn alls.

Antalet meddelade försäljningsförbud har de senaste åren varit mycket få. Utvecklingen illustreras i tabell 5.5 nedan.

Tabell 5.5 Administrativa sanktioner och åtgärder som kommunerna beslutat om i tillsynen över detaljhandel med tobaksvaror 2011–2014

Sanktion eller åtgärd

2011 2012 2013 2014

Försäljningsförbud totalt

1 16

8

4

Varning totalt

14 16 29 26

- Föreläggande med vite

9 11 21 15

- Föreläggande utan vite

10 39 16 10

Föreläggande totalt

19 47 37 25

Begäran om utdömande av vite (föreläggande)

2

0

2

2

- Förbud med vite

22 26 29 46

- Förbud utan vite

3

8 19

1

Förbud totalt

25 34 48 47

Begäran om utdömande av vite (förbud)

6

1

7

5

Totalt

67 115 131 109

Den klart vanligaste grunden för administrativa sanktioner är felaktig märkning av tobaksvaror (9 och 11 §§tobakslagen), vilken föranledde 37 beslut år 2011 och 69 beslut år 2014. I övrigt kan inte några direkta slutsatser dras från de statistiska uppgifterna beträffande grunderna för besluten om administrativa sanktioner.

Av samtliga anmälda försäljningsställen 2012 redovisar kommunerna i länsrapportenkäten att 65 procent hade lämnat in egenkontrollprogram till kommunen. Detta är en ökning jämfört med 2011 då endast 35 procent av försäljningsställena hade gjort det. Av dessa egenkontrollprogram bedömer kommunerna att 87 procent fyller sitt syfte, det vill säga beskriver rutiner för försäljningen för att säkerställa att reglerna om försäljning av tobaksvaror följs. Av samtliga anmälda försäljningsställen 2014 redovisar kommunerna att 74 pro-

17 Se not 16 ovan.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

153

cent hade lämnat in egenkontrollprogram till myndigheten. Detta är en ökning jämfört med 2012. Av dessa egenkontrollprogram bedömer kommunerna att 91 procent fyller sitt syfte, det vill säga beskriver rutiner för försäljningen för att säkerställa att reglerna om försäljning av tobaksvaror följs.

5.5.5 Enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna

Som ett led i utvärderingen av 2010 års reform har vi kontaktat tillsynsmyndigheterna på tobaksområdet En enkät har skickats till samtliga länsstyrelser som ombetts att besvara enkäten i relevanta delar och vidarebefordra enkätfrågorna till de kommunala tillsynshandläggarna inom respektive län. Enkäten har också skickats till Folkhälsomyndigheten.

Av enkätundersökningen framgår sammanfattningsvis att de lagändringar som genomfördes år 2010 inte förefaller ha påverkat kommunernas tillsynsarbete i någon nämnvärd utsträckning. Undersökningen visar att många kommunala tillsynsmyndigheter upplever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de administrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna uppfattning delas också av många länsstyrelser. Många tillsynsmyndigheter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud i dag kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majoriteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöjligheter, t.ex. direktverkande sanktioner och möjlighet att meddela försäljningsförbud för en längre tid än vad som i dag är möjligt. Samtidigt finns det kommuner som anser att det nuvarande systemet är tillräckligt och att förekommande tillsynsproblem har att göra med resurstilldelning och regeltillämpning snarare än regelverket i sig.

Undersökningen visar också att en klar majoritet av de tillfrågade tillsynsmyndigheterna ställer sig positiva till en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror.

En redogörelse för enkätfrågorna, undersökningens genomförande och en sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 3.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

154

5.5.6 Slutsatser

Det är mycket svårt att dra några säkra slutsatser beträffande resultatet av de lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2010. Att hänföra konstaterade förändringar i beteenden till enskilda lagändringar är rent allmänt ofta vanskligt. Detta eftersom det inte kan uteslutas att sådana förändringar helt eller delvis har helt andra förklaringar. Även annan lagstiftning måste naturligtvis beaktas. I det sammanhanget kan t.ex. nämnas den möjlighet till kontrollköp som infördes i tobakslagen den 1 maj 2014. Det går inte heller att bortse från tidsaspekten. Det rör sig om relativt nyligen genomförda lagändringar. Det sagda innebär att en analys av effekterna av 2010 års lagändringar oundvikligen får spekulativa inslag.

Av det ovan redovisade statistiska underlaget framgår att andelen rökare och snusare bland ungdomar minskat under senare år. Tobaksbruket bland ungdomar har emellertid minskat under en längre period och kan därför inte kopplas samman med de lagändringar som genomförts under senare år. Vid en jämförelse mellan år 2009 och 2014 av andelen ungdomar som själva köper sina cigaretter tydligt minskar. En delförklaring till det skulle kunna vara att ålderskontrollerna blivit effektivare på grund av skärpta regler om egenkontroll, men förändringen kan givetvis också ha andra förklaringar. Något som kan tala emot denna förklaring är att en lika tydlig utveckling inte kan ses i fråga om andelen ungdomar som själva köper sitt snus.

Att döma av den enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna som vi genomfört förefaller de lagändringar som genomfördes år 2010 rent generellt inte ha haft någon nämnvärd inverkan på det kommunala tillsynsarbetet. Samtidigt pekar uppgifterna från länsrapportenkäterna på att reglerna om egenkontrollprogram efterlevs i allt större utsträckning.

Av den tillgängliga statistiken kan också utläsas en viss ökning av användandet av administrativa sanktioner även om de nuvarande sanktionsmöjligheterna inte används i särskilt stor utsträckning. Mot den bakgrunden kan diskuteras i vilken mån flera av de påtalade bristerna i den nuvarande tillsynen är att hänföra till reglerna i sig eller tillämpningen av dem. Att hänföra brister i tillsynen enbart till anmälningsförfarandet och det därtill kopplade sanktionssystemet förefaller under alla förhållanden vara en alltför enkel

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

155

tolkning, i synnerhet som många tillsynsmyndigheter har pekat särskilt på bristande resurser och låg prioritering av tobakstillsynen.

Enkätundersökningen visar att många kommunala tillsynsmyndigheter upplever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de administrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna uppfattning delas också av flera länsstyrelser. Många tillsynsmyndigheter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud i dag kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majoriteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöjligheter.

Sammanfattningsvis konstaterar vi att de är oklart om – och i vilken utsträckning – som 2010 års lagändringar har lett till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn.

En åtgärd som redan vidtagits efter ändringarna år 2010 och som kan få effekt på försäljningen till ungdomar är bestämmelserna om kontrollköp, som trädde i kraft den 1 maj 2014. Effekten av den lagstiftningen har dock inte haft någon möjlighet att slå igenom i statistiken ännu.

5.6 Överväganden och förslag

5.6.1 Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas?

Vårt förslag: Detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast

av den som har tillstånd för sådan handel.

Frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har, som redovisats i avsnitt 5.3, varit föremål för utredning vid ett flertal tidigare tillfällen. Tidigare förslag om tillståndsplikt har dock avvisats på den grunden att förtjänsterna av en tillståndsplikt inte har bedömts stå i proportion till den ökade administrativa hanteringen som ett sådant system kan tänkas medföra. I sammanhanget bör dock framhållas att tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt i huvudsak har skett utifrån målet att skapa en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn. Att ungdomar under 18 år fortfarande har möjlighet att i stor utsträckning

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

156

själva köpa tobak kan i och för sig lyftas fram som ett skäl för att redan nu vidta ytterligare åtgärder. Som vi konstaterat i föregående avsnitt är det samtidigt för tidigt att avgöra om – och i så fall i vilken utsträckning som – de ändringar i tobakslagen som har gjorts under senare år har lett till önskat resultat. I det sammanhanget är det troligen förekomsten av ett egenkontrollprogram som är mer avgörande än skillnaden mellan å ena sidan en anmälningsplikt och å andra sidan en tillståndsplikt. Även om det inte går att utesluta att även ålderskontroll och tillsyn skulle förbättras med ett tillståndskrav tror vi inte att en tillståndsplikt skulle innebära några avgörande förtjänster i dessa avseenden.

En aspekt som inte tidigare har vägts in i bedömningen vid vägvalet mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt för tobaksförsäljning är hur de olika systemen är ägnade att stötta arbetet mot den illegala handeln med tobaksvaror. Enligt tobaksbranschen uppskattas den illegala tobakshandeln i Sverige stå för 10,3 procent av konsumtionen. Skattebortfallet från den illegala handeln uppskattas till drygt 1,3 miljarder kr, under antagandet att dessa cigaretter i stället hade beskattats fullt ut. Med illegala cigaretter avses t.ex. cigaretter tillverkade för en utländsk marknad, dvs. med utländska varningstexter. Uppskattningen bygger på en analys av 10 030 cigarettpaket från 29 svenska städer.18

Enligt beräkningar av CAN uppskattas den totala cigarettanskaffningen i Sverige år 2014 till ca sex miljarder cigaretter varav 90 procent var registrerade cigaretter. Den oregistrerade andelen utgjorde således tio procent, varav åtta procent var lagligt resandeinförda cigaretter och två procent av köpen var smuggelcigaretter. För samma år uppskattas att ca 225 miljoner snusdosor anskaffades av den vuxna befolkningen i Sverige varav ca 98 procent utgjordes av registrerat snus. De oregistrerade delmängderna utgjorde totalt två procent, varav mindre än en halv procent av den totala anskaffningen var smuggelsnus och resterande del resandeinfört snus. I rapporten från CAN konstateras att det finns en osäkerhet runt omfattningen av illegala cigaretter. Det påpekas att Tullverkets beslag av cigaretter 2014 motsvarar åtta procent av den totala mängden oregistrerad cigarettanskaffning enligt CAN:s beräkningar. Om

18 Obeskattade cigaretter 2015. Rapport framtagen av Tobaksleverantörsföreningen och Philip Morris International i samarbete med KPMG AB.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

157

beslagen sätts i relation till uppskattningen av smugglade cigaretter blir andelen 40 procent för 2014. Även om den andelen förefaller vara hög tyder detta på att CAN:s uppskattning av illegala cigaretter kan vara för låg, trots att metodiken har räknat upp svaren för att ta hänsyn till underrapporteringen.19

Undersökningar av den olagliga handelns omfång och omfattning inom EU bekräftar att det är svårt att mäta olaglig handel just på grund av att det rör sig om en illegal och därigenom hemlig typ av verksamhet.20

Illegal handel med tobak är problematisk av flera skäl. Staten går miste om skatteintäkter, kriminella aktörer profiterar på hanteringen och konkurrensen blir osund mellan hederliga och ohederliga handlare. Kontrollen av försäljningen blir givetvis också sämre. Det förhållandet att tobaksvarorna, främst cigaretter, säljs utan punktskatt gör dem prismässigt överkomliga inte minst för barn och ungdomar. Illegal handel med tobak innebär följaktligen ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Problemet med försäljning av illegala cigarretter inom detaljhandeln har påtalats av många tillsynsmyndigheter inom ramen för den genomförda enkätundersökningen (se avsnitt 5.5.5), samt av företrädare för flera handelsorganisationer och tobakstillverkare och myndigheter, bl.a. Polismyndigheten och Tullverket.

En majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat vår enkätundersökning har ställt sig positiva till en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. Vi gör bedömningen att en tillståndsreglering, som innefattar en möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet, är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa förekomsten av illegal tobak inom detaljhandeln och att en sådan plikt, tillsammans med de föreslagna reglerna om spårbarhet och märkning (se kapitel 6), kan bidra till att stävja den illegala handeln inom alla led av leverans- och försäljningskedjan. Som vi närmare redovisar i kapitel 7 ligger en tillståndsreglering väl i linje med de strävanden som

19 Tobaksvanor i Sverige – tobakskonsumtionen i siffror med fokus på år 2014, CAN Rapport 151, Clara Henriksson & Mats Ramstedt. 20 Till exempel: Luk Joossens, Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe (PPACTE), Work Package 5, deliverable 5.2: Illicit tobacco trade in Europe: issues and solutions, augusti 2011, finns på: http://www.ppacte.eu/; World Bank Economics of Tobacco Toolkit, Under-

stand, Measure and Combat Tobacco Smuggling, David Merriman, 2001, finns på:

http://siteresources.worldbank.org/INTPH/Resources/7Smuggling.pdf

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

158

framhålls i artikel 6.2 a i WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (nedan smugglingsprotokollet).

Den främsta förtjänsten med en tillståndsreglering är att en sådan, till skillnad från det nuvarande anmälningssystemet, ger möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som tidigare har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Till skillnad från systemet med anmälningsplikt innebär en tillståndsprövning också att tillståndet kan återkallas. Möjligheten till återkallelse av tillståndet ger tillståndsmyndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion än vad som finns i dag. Skarpare sanktionsmöjligheter är något som efterfrågats av ett stort antal tillsynsmyndigheter och vi bedömer att blotta möjligheten till tillståndsåterkallelse kan få en viktig preventiv effekt i nu aktuellt sammanhang.

Den främsta nackdelen med en tillståndsplikt kan sägas vara den ökade administration och de ökade kostnader som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. Många tillsynsmyndigheter har påtalat att en alltför administrativt betungande reglering av tobakshandeln skulle kunna leda till att tillsynsmyndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn. Denna farhåga, som inte bör ignoreras, utgör enligt vår mening inte ett tillräckligt skäl för att avstå från att föreslå en tillståndsordning. Däremot är det naturligtvis viktigt att ett tillståndsförfarande ges en så pragmatisk och enkel utformning som möjligt. Även om ett tillståndsförfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmälningsförfarande kan det dessutom medföra vissa effektivitetsvinster i tillsynen. Genom en förhandsprövning av tobaksförsäljaren och en möjlighet att, innan försäljningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogramen kan behovet av tillsynsinsatser minska och den operativa tillsynen på så sätt bli mer effektiv.

Sammantaget bedömer vi alltså att fördelarna med en tillståndsplikt överväger nackdelarna. Vi föreslår därför att detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

159

Den föreslagna tillståndsplikten gäller endast försäljning av tobaksvaror. Vi har i delbetänkandet lämnat vissa förslag som gäller för örtprodukter för rökning. Vi bedömer emellertid att de skäl som motiverar en tillståndsplikt för tobaksförsäljning inte gör sig gällande med samma styrka när det gäller örtprodukter för rökning. Handeln med sådana produkter är relativt begränsad och den illegala handeln gör sig inte alls gällande med samma styrka som den illegala handeln med tobaksvaror. Örtprodukter för rökning har inte heller tidigare omfattats av någon anmälningsplikt. I dagsläget ser vi inte några vägande skäl som kan motivera en tillståndsplikt för försäljning av sådana produkter.

5.6.2 Bör tillståndsplikten omfatta även partihandel?

Vårt förslag: Partihandel med tobaksvaror ska endast få bedri-

vas av den som har tillstånd för sådan handel.

Diskussionen om tillståndsplikt tar ofta sikte på detaljhandel med tobak. Flera myndigheter har under vårt arbete uppmärksammat oss på att det finns en problematik i att det kan vara svårt kontrollera och ingripa mot partihandel med illegal tobak. Med utgångspunkten att en tillståndsplikt är ett verksamt verktyg för att motverka illegal handel kan en tillståndsplikt för partihandlare motiveras utifrån i allt väsentligt samma skäl som en tillståndsplikt för detaljhandlare. Liksom den föreslagna tillståndsplikten för detaljhandel med tobaksvaror ligger en tillståndsplikt för partihandlare väl i linje med smugglingsprotokollet (se kapitel 7). Att ställa krav på tillstånd för de aktörer som handlar med tobaksvaror i partihandelsledet är därför, enligt vår mening, både ändamålsenligt och konsekvent.

Många aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror finns visserligen redan i dag registrerade hos Skatteverket som t.ex. godkända upplagshavare, lagerhållare eller varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt. För godkännande krävs bl.a. att den som ansöker är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt (se t.ex. 10 § andra stycket, 15 § första stycket och 38 § första stycket). Det finns dock aktörer som bedriver partihandel utan att omfattas av kraven på godkänn-

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

160

ande i skattelagstiftningen. Detta eftersom registreringskravet enligt skattelagstiftningen endast träffar de aktörer som hanterar varor under skatteuppskov (se 7 a §). Den nuvarande ordningen medger alltså inte någon generell förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver eller avser att bedriva partihandel med tobaksvaror. De nedan föreslagna kraven för tillstånd (se avsnitt 5.6.5) – som innefattar en prövning av såväl sökandens personliga som ekonomiska förhållanden – innebär dessutom en mer omfattande granskning än kraven enligt skattelagstiftningen, som inriktar sig på aktörernas ekonomiska förhållanden. Det skatterättsliga kravet för registrering är alltså, i förhållande till den nu föreslagna tillståndsplikten, inte heltäckande.

Mot denna bakgrund bedömer vi att det skatterättsliga registreringskravet inte är tillräckligt för att säkerställa att en nödvändig förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror sker.

I jämförelse med antalet försäljningsställen i detaljistledet är antalet partihandlare i princip försumbart. Att låta även partihandlare omfattas av tillståndsplikten innebär därför inte någon nämnvärd ökning av den totala administrationen av tillstånden.

Vi föreslår alltså att även partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd till sådan handel. Att även partihandlare omfattas av en tillståndsplikt är inte unikt. Motsvarande ordning gäller t.ex. partihandel med läkemedel, se t.ex. 3 kap. lagen om handel med läkemedel.

5.6.3 Tillståndets räckvidd

Våra förslag: Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett

särskilt försäljningsställe.

Tillståndet kan gälla för viss tid eller tills vidare.

Den nuvarande skyldigheten för tobaksförsäljare att till kommunen anmäla försäljningen är knuten till försäljningsstället, dvs. en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme där sådan försäljning sker. Detta sammanhänger med att flera av tobakslagens försäljningsregler är kopplade till försäljningsstället (se t.ex. 12 § tredje stycket angående kravet på skyltning och 14 § tredje stycket angående

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

161

kraven på kommersiella meddelanden). Det finns enligt vår bedömning goda skäl för att hålla fast vid den systematik som redan finns i tobakslagen även vad gäller den nu föreslagna tillståndsplikten. Med hänsyn till de särskilda regler som i fråga om marknadsföring föreslås gälla för specialbutiker för tobaksvaror (se avsnitt 9.6) är det naturligtvis nödvändigt att det av tillståndet framgår att försäljningsstället utgör en sådan butik. Samtidigt bör det förhållandet att en näringsidkare saknar ett fysiskt försäljningsställe, t.ex. vid distansförsäljning via Internet, inte i sig utgöra hinder mot att meddela tillstånd för sådan försäljning under förutsättning att övriga villkor för tillstånds meddelande är uppfyllda.

Den föreslagna ordningen innebär att en detaljhandlare som har flera olika säljställen måste söka tillstånd för vart och ett av dem och att möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror kan skilja sig åt mellan olika försäljningsställen, beroende på om tillståndet avser en specialbutik eller inte. Med beaktande av att partihandel bedrivs på ett annat sätt än detaljhandel bedömer vi att det inte är nödvändigt när det gäller partihandel att knyta tillståndet till ett särskilt försäljningsställe. Ett tillstånd för partihandel föreslås alltså gälla generellt för sådan handel.

Vi föreslår vidare att ett försäljningstillstånd ska gälla tills vidare om det inte av ansökan framgår att den avser en viss tidsperiod eller ett enstaka tillfälle. Tidsbegränsade tillstånd skulle visserligen ge tillsynsmyndigheterna en naturlig möjlighet att ompröva om tillståndshavaren lever upp till de krav som ställs på verksamheten, men skulle samtidigt öka såväl tillståndsinnehavarnas som tillståndsmyndigheternas administrativa börda i en utsträckning som inte kan anses motiverad. Kontrollen av att tillståndsinnehavarna lever upp till de krav som ställs på verksamheten kan i stället tillgodoses inom ramen för tillsynen.

I fråga om tillståndsförfarandet (se avsnitt 5.6.8 nedan) föreslår vi inte några skillnader mellan tidsbegränsade tillstånd och sådana tillstånd som gäller tills vidare (jfr 8 kap. 11 § första stycket alkohollagen).

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

162

5.6.4 Vem ska pröva en tillståndsansökan?

Våra förslag: En ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobak

ska göras till den kommun där försäljningsstället är beläget.

För partihandel ska tillstånd meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om ansökan avser en person, ska tillstånd till partihandel meddelas av den kommun där personen har sitt hemvist.

Detaljhandel

Kommunerna utövar i dag den omedelbara tillsynen över detaljhandelsförsäljningen av tobak. Vi bedömer att det finns klara fördelar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över tobakslagens försäljningsregler. Därtill kommer att kommunerna har andra arbetsuppgifter som i många fall berör försäljare av tobaksvaror, t.ex. tillsyn över livsmedelshantering och över detaljhandeln med folköl. Kommunerna har också genom reglerna om serveringstillstånd för alkoholdrycker vana av att hantera liknande tillståndsprövningar. Vi bedömer därför att ansökningar om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror bör hanteras av kommunen – en ordning som har förordats av en majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat vår enkätundersökning. Vi föreslår att ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror ska göras till den kommun där försäljningsstället är beläget (jfr 12 c § tobakslagen). Då försäljning via internet teoretiskt kan ske i varje kommun kan ansökan om sådan försäljning lämpligen göras till den kommun där företaget har sitt säte, dvs. på samma sätt som motsvarande anmälningar i dag hanteras.21Någon särskild bestämmelse om detta bedöms inte nödvändig.

21 Handbok tobakslagen, webversion, http://www.folkhalsomyndigheten.se/handboktobakslagen/forsaljning/anmalan-och-egenkontroll

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

163

Partihandel

Partihandel är inte i samma utsträckning som detaljhandel kopplad till en särskild försäljningslokal. Som närmare redogörs för nedan föreslås inte heller några särskilda krav i fråga om t.ex. sådana lokaler där partihandel bedrivs. Därtill kommer att antalet aktörer som bedriver detaljhandel med tobaksvaror är mycket begränsat i förhållande till antalet aktörer som bedriver detaljhandel med sådana varor. Med hänsyn till detta kan ifrågasättas om det är nödvändigt och rationellt att ett företag som bedriver partihandel i flera kommuner ska behöva ansöka om tillstånd i varje kommun där sådan handel bedrivs. Enligt vår bedömning kan syftet med tillståndsplikten uppfyllas på ett tillfredställande sätt genom att ansökan prövas enbart av en kommun. Vi föreslår därför att ansökningar om partihandel ska göras till den kommun där det företag som vill bedriva partihandel har sitt säte, eller där den person som vill bedriva partihandel har sitt hemvist. Om ansökan avser ett företag som saknar säte inom landet, ska ansökan göras till den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet.

5.6.5 Vilka krav ska uppställas för försäljningstillstånd?

Våra förslag: Försäljningstillstånd ska endast meddelas den som

visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav.

Till en tillståndsansökan ska näringsidkaren foga ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.

Lämplighetsprövning

Av de skäl som vi redovisat i det inledande avsnittet bedömer vi att det är både nödvändigt och ändamålsenligt att uppställa vissa krav beträffande lämpligheten av den som avser att bedriva tobaksförsäljning.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

164

Lämplighetsprövningen bör i allt väsentligt kunna ske på samma sätt som vid en ansökan om serveringstillstånd (se avsnitt 5.4.2 ovan). Prövningen bör sålunda avse dels sökandens s.k. vandel – i huvudsak ekonomisk skötsamhet och eventuell förekomst av tidigare brottslig belastning, dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Hur brottslighet ska påverka bedömningen kan inte sägas generellt. När det framgår av Polismyndighetens yttrande (se avsnitt 5.6.8) att sökanden varit inblandad i brottslig verksamhet måste en bedömning göras i varje enskilt fall utifrån brottets art, svårighetsgrad och dess relevans för sökandens lämplighet att bedriva tobaksförsäljning. Särskilt graverande bör vara t.ex. brott som har anknytning till rörelsen, ekonomisk brottslighet och tobaksrelaterad brottslighet. Innan försäljningstillstånd kan komma i fråga för någon som är brottsligt belastad, har varit ekonomiskt misskötsam eller fått ett tidigare försäljningstillstånd återkallat måste sökanden visa att han eller hon under viss tid har levt laglydigt och varit ekonomisk skötsam. Hur lång karenstid som är lämplig får bedömas utifrån förhållandena i det enskilda fallet, dvs. karenstiden måste kunna variera med hänsyn till bl.a. brottets art.

I ansökningsärenden som rör ett nytt företag eller ny företagare kan det vara befogat att sökanden visar en finansieringsplan, varav framgår varifrån kapitalet kommer. Detta för att motverka tillkomsten av försäljningsställen som finansieras med illegala medel. Det kan också vara motiverat för att kontrollera att sökanden inte är ekonomiskt beroende av någon som är olämplig att bedriva tobaksförsäljning eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar sökandens möjlighet att bestämma över försäljningsställets drift.

När en juridisk person ansöker om försäljningstillstånd bör lämplighetsprövningen avse såväl den juridiska personen som den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Det är viktigt att tillståndsmyndigheten är uppmärksam på ansökningar där sökanden i själva verket företräder någon som vill undandra sig prövning, dvs. när det är fråga om ett s.k. bulvanförhållande. Exempel på situationer när sådana misstankar torde föreligga – och då en närmare utredning är påkallad – är bl.a. när en sökande inkommer med en ansökan strax efter det att en ”närstående” (släkting, f.d. kompanjon eller liknande) bedömts som olämplig eller den personkrets som har redovisats i ansökan återkommande

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

165

ändras. Sådan misstanke torde också kunna uppkomma när en person som i ansökan inte är redovisad som en person med betydande inflytande i rörelsen ändå har undertecknat viktiga handlingar, dvs. personen har agerat som om han/hon är en person med betydande inflytande.

När det gäller det underlag som krävs för att en myndighet ska kunna fatta beslut gäller normalt den s.k. officialprincipen, som innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för ärendets utredning. När det däremot gäller ärenden där den enskilde ansöker om en förmån eller ett tillstånd är den normala ordningen att sökanden visar att förutsättningarna för förmånen eller tillståndet är uppfyllda. För att markera detta föreslår vi att det direkt i lagtexten anges att tillstånd ska beviljas den som visar att han eller hon har förutsättningar att uppfylla villkoren. En bestämmelse med motsvarande utformning finns i t.ex. 8 kap. 12 § alkohollagen. Sökanden kan sålunda åläggas att inkomma med behövligt underlag från t.ex. myndigheter som har etablerade rutiner för hantering av relevanta intyg av olika slag, t.ex. Kronofogdemyndigheten och Skatteverket.

Försäljningsställets karaktär

Som vi redovisar i avsnitt 9.6 föreslår vi ett exponeringsförbud för tobaksvaror på försäljningsställen, liksom ett förbud mot självbetjäning av sådana varor. Den föreslagna regleringen är emellertid inte ovillkorlig, utan vi föreslår ett snävt undantag för specialbutiker för tobaksvaror, dvs. sådana försäljningsställen som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor. Om ansökan avser en specialbutik för tobaksvaror ankommer det på sökanden att visa, och kommunen att pröva, om försäljningsstället uppfyller kriterierna för att undantas från ovan nämnda förbud.

Egenkontrollprogram och övriga upplysningar

Vi föreslår inte någon förändring av den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Däremot måste den nuvarande egenkontrollen anpassas

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

166

utifrån de nya regler som vi nu föreslår, t.ex. i fråga om det ovan nämnda exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning.

För att säkerställa att egenkontrollprogram ges in i föreskriven ordning – och ges en lämplig utformning – föreslår vi att programmet ska fogas till ansökan och utgöra en nödvändig del av underlaget för beslutet i tillståndsfrågan. En ansökan bör följaktligen kunna avslås såväl på den grunden att ett egenkontrollprogram saknas som att egenkontrollprogrammet inte är lämpligt.

Som vi redovisar i avsnitt 5.6.7 nedan föreslår vi att det nuvarande kravet på egenkontroll ska utsträckas till att gälla även för partihandlare. Utan ett egenkontrollprogram skulle tillsynen behöva vara mer omfattande, något som i sig skulle kunna innebära en administrativ börda för företagen och tillsynsmyndigheterna. Egenkontrollen måste naturligtvis anpassas till de särskilda regler som gäller – och föreslås gälla – för partihandel, t.ex. de föreslagna reglerna om spårbarhet och märkning (se avsnitt 6.3).

Som nämnts i avsnitt 5.6.1 ovan föreslår vi ingen tillståndsplikt för försäljning av örtprodukter för rökning. Den föreslagna tillståndsordningen för tobaksförsäljning torde dock underlätta tillsynen av även det i delbetänkandet föreslagna förbudet mot att tillhandahålla örtprodukter för rökning med felaktig märkning. Så skulle t.ex. kunna ske genom att ansökningsformulären avseende försäljningstillstånd för tobaksvaror utformas på ett sådant sätt att det av ansökan framgår att även örtprodukter för rökning saluförs på försäljningsstället.

Utöver kravet på egenkontrollprogram föreslår vi att detalj- och partihandlare ska tillhandahålla de uppgifter som behövs för att kommunens tillsyn ska kunna genomföras. Som en konsekvens av detta ska tillståndshavaren ha en skyldighet att anmäla förändringar av betydelse för tillsynen, t.ex. ändringar i ägarförhållanden.

Bör ytterligare krav uppställas?

Det kan diskuteras om det finns skäl att uppställa ytterligare krav eller förutsättningar för ett försäljningstillstånd. Några kommuner har i sina svar på den enkätundersökning vi genomfört (se avsnitt 5.5.5) föreslagit att tobaksförsäljning ska begränsas till vissa typer av försäljningsställen eller förbjudas på vissa typer av platser, t.ex. i när-

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

167

heten av skolor. Till skillnad från alkoholservering gör sig de huvudsakliga skälen bakom en sådan ordning – risken för ordningsstörningar – inte gällande med någon nämnvärd styrka när det gäller tobaksförsäljning. Vi ser inte heller några andra vägande skäl för att, utifrån de utgångspunkter som nu är aktuella, införa en generell möjlighet till motsvarande begränsning av tobaksförsäljning inom ramen för vissa verksamheter eller på särskilda platser. Vi föreslår sålunda inte att ansökningsförfarandet ska innefatta någon förprövning av försäljningsstället, annat än när ansökan avser en specialbutik (se avsnitt 9.6.6). I den mån försäljningsstället senare skulle visa sig vara utformat på ett sådant sätt att det inte uppfyller tobakslagens krav i fråga om t.ex. sättet för tillhandahållandet (12 a § tobakslagen) eller information om åldersgränsen (se 12 § tredje stycket tobakslagen) har kommunen möjlighet att besluta om administrativa sanktioner.

En klar majoritet av de kommuner som besvarat vår enkätundersökning har också förordat att en allmän lämplighetsprövning ska förenas med ett kunskapsprov. Vi bedömer emellertid att det huvudsakliga problem som den föreslagna tillståndsplikten riktar sig mot – illegal handel med tobaksvaror – inte har sin primära grund i kunskapsbrist. Ett testförfarande skulle dessutom riskera att göra tillståndsprövningen mer administrativt betungande än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose syftet. Eftersom tillståndshavaren har ett ansvar för att inom ramen för egenkontrollen utbilda och se till att personalen följer gällande regler bedömer vi det inte heller nödvändigt att uppställa särskilda krav för den personal som sköter den faktiska försäljningen (jfr 8 kap. 18 § alkohollagen).

5.6.6 Undantag från tillståndskravet i vissa fall

Våra förslag: Om den som har fått försäljningstillstånd har

avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen, och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska ha kommit in senast två månader efter dödsfallet eller beslutet om förvaltare. Har anmälan inte kommit in inom denna tid ska tillståndet upphöra att gälla.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

168

Försätts den som fått försäljningstillstånd i konkurs upphör tillståndet att gälla omedelbart. Vill konkursboet fortsätta rörelsen ska ny ansökan göras hos kommunen. Kommunen ska behandla en sådan ansökan med förtur.

Överlåts rörelse som innefattar detaljhandel med tobaksvaror får överlåtaren sälja sitt lager av tobaksvaror till efterträdaren, om denne har tillstånd till detaljhandel med sådana varor.

Konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten får trots bestämmelserna i denna lag sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd till handel med sådana varor. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats.

Som redovisas ovan ska detalj- eller partihandel med tobaksvaror få bedrivas endast av den som har ansökt om och beviljats tillstånd till sådan handel. En förutsättning för att beviljas sådant tillstånd är att sökanden med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt bedöms vara lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav. Ur ett principiellt perspektiv saknas det anledning att möjliggöra undantag från detta grundläggande krav. Vi bedömer emellertid att det finns ett antal situationer där ett ovillkorligt tillståndskrav skulle leda till orimliga praktiska konsekvenser. Det är fråga om situationen när tillståndshavaren på ett eller annat sätt har förlorat rådigheten över verksamheten. Så är fallet t.ex. när tillståndshavaren försatts i konkurs eller fått en förvaltare utsedd för sig enligt föräldrabalken. Motsvarande läge inträder när tillståndshavaren har avlidit. Även i vissa andra fall, t.ex. när en tillståndshavare fått sitt försäljningstillstånd återkallat eller när tobaksvaror har utmätts för tillståndshavarens skulder bedömer vi att det kan vara praktiskt motiverat att göra avkall på tillståndskravet.

Till att börja med föreslår vi att en rörelse som innefattar tobaksförsäljning ska kunna drivas vidare, i vart fall under en begränsad tid, även om tillståndshavaren avlider eller får en förvaltare utsedd för sig enligt föräldrabalken. Det är alltså fråga om situationer som kan uppkomma mer eller mindre oförutsett och där de ekonomiska konsekvenserna av ett avbrott i verksamheten kan bli mycket stora. Dödsboet eller förvaltaren bör i dessa fall ges en skälig frist för att göra nödvändiga överväganden i fråga om rörelsens fortsatta drift.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

169

En motsvarande reglering finns i fråga om serveringstillstånd i 9 kap. 12 § alkohollagen. Enligt den bestämmelsen är fristen två månader. Det framstår som lämpligt att tillämpa samma frist i nu aktuella fall. Om en anmälan om fortsatt drift inte inkommer inom denna tid bör emellertid tillståndet upphöra att gälla. Om en anmälan kommer in fortsätter dödsboet att driva den tillståndspliktiga verksamheten. I likhet med all övrig sådan verksamhet kan tillståndet komma att återkallas om kraven för tillståndet inte efterlevs löpande.

Om en tillståndshavare försätts i konkurs framstår det som rimligt att tillståndet upphör att gälla omedelbart. Detta bör framgå av lag (jfr 9 kap. 12 § andra stycket alkohollagen). Även ett konkursbo bör, liksom förvaltare enligt föräldrabalken och dödsbon, ha möjlighet att fortsätta rörelsen. I det fallet bedömer vi dock inte att ett avsteg från tillståndskravet är motiverat. Det är svårt att tänka sig situationen att bolaget i konkurs ska kunna driva en rörelse vidare, medan det i så fall är mer troligt att konkursboet vill fortsätta försäljningen av tobaksvaror. I en sådan situation ska det krävas att en ny ansökan om försäljningstillstånd görs hos kommunen. För att begränsa de ekonomiska konsekvenser som ett avbrott i försäljningen kan tänkas medföra bör en sådan ansökan behandlas med förtur.

Vi ser också anledning att särskilt reglera den situationen att en rörelse som innefattar detaljhandel med tobaksvaror överlåts. Ett tillstånd till detaljhandel innefattar endast en rätt att sälja tobaksvaror till konsument. Det framstår som motiverat att man vid företagsöverlåtelse ska få sälja hela rörelsen, dvs. även sitt lager av tobaksvaror, till efterträdaren utan särskilt tillstånd till partihandel. En förutsättning bör dock vara att efterträdaren har tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror. Därigenom säkerställs att den fortsatta omsättningen av varorna sker inom ramen för den kontrollerade tobakshandeln. En partihandlares tillstånd har inte motsvarande begränsning, vilket innebär att denne redan genom partihandelstillståndet har samma möjlighet att i samband med en överlåtelse av verksamheten också överlåta lagret (se dock avsnitt 5.6.7 angående det föreslagna kravet på försäljningstillstånd hos köparen).

Slutligen bedömer vi att det ska vara möjligt för konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten att – utan tillstånd – sälja tobaksvaror till en näringsidkare som ett

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

170

led i att verksamheten avvecklas. En förutsättning för att försäljning ska vara tillåten ska här vara att köparen har tillstånd till antingen detalj- eller partihandel med tobaksvaror. Motsvarande bör gälla när en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats. En näringsidkare som avser att upphöra med tillståndspliktig handel med tobaksvaror ska anmäla detta till kommunen som då ska återkalla tillståndet. Först när så har skett ska näringsidkaren ha rätt att sälja de tobaksvaror som finns i lager. Utan ett sådant krav skulle tillståndsplikten för partihandel kunna kringgås. På alkoholområdet finns en bestämmelse med motsvarande innehåll i 3 kap. 11 § alkohollagen. Den bestämmelsen möjliggör dock försäljning inte endast när tillståndet har återkallats, utan även när det finns andra tvingande skäl. I förarbetena till bestämmelsen anges endast att ett sådant skäl kan vara att någon nyckelperson lämnar verksamheten (se prop. 1994/95:89 s. 94). Vi ser inga praktiska förtjänster med en sådan reglering i här aktuellt avseende och föreslår därför att möjligheten till försäljning här ska begränsa sig till den situationen att tillståndet har återkallats.

5.6.7 Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga partihandeln?

Våra förslag: Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning

inte får tillhandahållas konsumenter på marknaden ska inte få tillhandahållas detaljhandlare.

Den som bedriver partihandel med tobaksvaror ska få leverera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor. Säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd.

En partihandlare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning ska ge sin personal den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa tobakslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Den som bedriver partihandel med tobaksvaror ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

171

Tobakslagens bestämmelser om försäljning avser i stor utsträckning försäljning till konsument, dvs. detaljhandel. Vi föreslår inte några genomgripande förändringar av detta regelverk. Införandet av en tillståndsplikt för partihandel motiverar emellertid en anpassning av vissa försäljningsbestämmelser. Nedan redovisas våra överväganden i detta avseende.

Inom detaljhandeln råder i dag förbud mot att tillhandahålla felaktigt märkta produkter (se 11 § tobakslagen). Enligt förslaget i delbetänkandet ska förbudet gälla också örtprodukter för rökning (se SOU 2015:6 s. 155156). Som redovisas i avsnitt 6.3.1 nedan föreslår vi även att förbudet mot att tillhandahålla varor ska gälla också när bristerna i märkningen avser identitets- och säkerhetsmärkningen.

Vi ser inga principiella eller praktiska skäl för att det nuvarande och föreslagna förbudet ska vara begränsat till detaljistledet. Tvärtom bedömer vi att en i detta avseende enhetlig reglering av försäljningen, dvs. även partihandeln, kan antas öka förutsättningarna för att endast korrekt märkta förpackningar når slutkonsumenten. Vi föreslår därför att tobaksvaror som på grund av bristfällig eller felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter inte heller ska få tillhandahållas detaljhandlare. Här kan framhållas att det föreslagna förbudet endast riktar sig mot tillståndspliktiga partihandlare och att det sålunda inte begränsar detaljhandlares möjligheter att importera tobaksförpackningar.

Som en naturlig konsekvens av den föreslagna tillståndsplikten för partihandel finner vi det också befogat att i tobakslagen införa en bestämmelse som föreskriver att den som bedriver sådan handel får leverera tobaksvaror endast till den som har tillstånd till partihandel eller detaljhandel. Denna skyldighet bör förenas med ett krav för säljaren att förvissa sig om att köparen har rätt att sälja tobaksvarorna vidare. Så bör relativt enkelt kunna ske genom en avstämning med köparen eller tillståndsmyndigheten. Säljarens rutiner för denna kontroll kan lämpligen behandlas i egenkontrollprogrammet.

Tobakslagen innehåller i dag ett förbud mot styckförsäljning av cigaretter till konsumenter (se 12 b §). Vi bedömer att det saknas skäl att utvidga det förbudet till att omfatta försäljning inom partihandeln.

I tobakslagen finns vidare en bestämmelse som föreskriver att det på de försäljningsställen där det bedrivs detaljhandel med tobaks-

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

172

varor ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år (se 12 § tredje stycket). Som redogjorts för i avsnitt 5.6.3 ovan behöver ett tillstånd till partihandel, till skillnad från ett tillstånd till detaljhandel, inte vara knutet till ett visst försäljningsställe. Följaktligen föreslår vi inte att kravet på skyltning ska utvidgas till att gälla även för partihandeln.

Tobakslagen innehåller vidare bestämmelser om åldersgräns vid försäljning (se 12 § första och andra stycket). Bestämmelserna har en generell utformning och gäller all försäljning eller utlämnande i näringsverksamhet. Bestämmelsen omfattar sålunda till sin lydelse även partihandeln. Vi föreslår inte någon förändring i detta avseende.

Vid detaljhandel ska tobaksvaror tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (se 12 a § tobakslagen). Vi bedömer att regleringen saknar större praktisk betydelse vid partihandelsförsäljning, varför någon utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde inte föreslås.

Enligt 12 d § tobakslagen gäller att en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa tobakslagen och anslutande föreskrifter. Det är rimligt och konsekvent att en partihandlare ges en motsvarande informationsskyldighet gentemot sin personal. Vi föreslår därför att den informationsskyldighet som i dag är begränsad till detaljistledet ska utvidgas till att omfatta alla näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror, dvs. även partihandlare.

Vi har ovan föreslagit att ett egenkontrollprogram ska fogas till en ansökan om försäljningstillstånd. Kravet ska gälla inom såväl detalj- som partihandeln. Utgångspunkten för det förslaget är att det är rimligt att näringsidkare som bedriver tobaksförsäljning ska utöva egenkontroll över försäljningen oavsett om det sker inom ramen för detalj- eller partihandeln. Vi föreslår alltså att kravet på egenkontroll ska utvidgas till att även omfatta partihandeln.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

173

5.6.8 Hur ska tillståndsförfarandet utformas?

Våra förslag: En ansökan om försäljningstillstånd ska vara skrift-

lig.

Ansökan ska inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Om ansökan avser partihandel ska den inte heller bifallas utan att Tullverkets yttrande har inhämtats. Myndigheterna ska i sina yttranden redovisa de omständigheter som ligger till grund för bedömningen i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.

På begäran av kommunen ska Skatteverket och Kronofogdemyndigheten lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning.

Beslut i tillståndsfrågan ska fattas inom den tid som regeringen föreskriver.

Kommunen ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen.

Kommunen ska ha möjlighet att ta ut en avgift för tillståndsprövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige.

Våra bedömningar: Folkhälsomyndigheten bör få i uppdrag att

utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande.

Förordningen (1999:1134) om belastningsregister bör ändras så att utdrag ur registret kan lämnas till kommunen vid prövning av frågan om tillstånd att bedriva detalj- eller partihandel med tobaksvaror.

Ansökan

En ansökan om försäljningstillstånd bör, i likhet med vad som gäller t.ex. ansökan om serveringstillstånd, lämnas i skriftlig form. Som vi framhållit i avsnitt 5.6.5 gäller normalt att den som ansöker om ett tillstånd ska visa att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. För att skapa förutsebarhet och underlätta hanteringen av ansökan

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

174

bör emellertid av ansökningsformuläret framgå vilka handlingar utöver egenkontrollprogrammet (se ovan) som ska bifogas ansökan.

Yttranden

Liksom när det gäller serveringstillstånd bör det i lagen uppställas ett krav på att kommunen, innan den fattar beslut med anledning av en ansökan, inhämtar ett yttrande från Polismyndigheten, jfr 8 kap. 11 § alkohollagen och 2 kap. 8 § andra stycket polisdatalagen (2010:361). Polismyndigheten ska utifrån den information om sökanden som finns i belastnings- och misstankeregistret redovisa de omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. Dessa uppgifter bör, tillsammans med övrig information som framkommit i ärendet, ligga till grund för kommunens bedömning av om sökanden är lämplig att bedriva tobaksförsäljning. För att motverka förekomsten av oseriös eller illegal verksamhet inom partihandelsledet, t.ex. befattning med smuggelgods, bedömer vi det lämpligt att kommunen, innan den fattar beslut om partihandelstillstånd, inhämtar ett yttrande även från Tullverket.

Även om det i första hand bör ankomma på sökanden att visa att han eller hon uppfyller lämplighetskravet, bör kommunen vara oförhindrad att inhämta relevanta uppgifter även från andra myndigheter, t.ex. Skatteverket eller Kronofogdemyndigheten. För att underlätta en sådan uppgiftsinhämtning föreslår vi att en sekretessbrytande bestämmelse ska införas som ålägger Skatteverket och Kronofogdemyndigheten att på begäran av en kommun lämna ut sådana uppgifter som myndigheten behöver för sin tillståndsprövning, dvs. uppgifter av relevans för vandelsprövningen. En konsekvens av en sådan ordning är att uppgifterna kan komma att få ett svagare sekretesskydd hos den mottagande myndigheten (se t.ex. 27 kap. 1 § och 34 kap. 1 § OSL). Vi bedömer emellertid att intresset av ett uppgiftslämnande väger över och att ett lämpligt sekretsskydd för uppgifterna säkerställs genom de förändringar av sekretesslagstiftningen som vi föreslår i avsnitt 12.4. Vi bedömer dock att det endast bör vara obligatoriskt att inhämta yttranden från Polismyndigheten och – när ansökan avser partihandel – Tullverket.

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

175

Som tillstånds- och tillsynsmyndighet bör kommunen såväl vid sin egen tillståndsprövning som vid den allmänna tillsynen enligt tobakslagen ges möjlighet att inhämta uppgifter om sökanden ur belastningsregistret för att kontrollera vandeln hos de personer som ansöker om att få bedriva eller redan bedriver verksamhet enligt lagen. Kommunerna har i dag möjlighet att inhämta sådana uppgifter i ärenden om tillstånd för alkoholservering. En anpassning bör sålunda ske av bestämmelsen i 11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

Avslutningsvis kan nämnas att i ärenden om serveringstillstånd kan en kommun få uppgift ur Rikspolisstyrelsens belastningsregister endast i fråga om den som ärendet gäller. Motsvarande bör gälla vid tillståndsprövningen enligt tobakslagen. Det innebär att när ärendet gäller en juridisk person får omdöme om personer med betydande inflytande inhämtas genom remiss till Polismyndigheten.

Handläggningsfrist

Med anledning av tjänstedirektivets krav i fråga om förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen (se avsnitt 3.3.3) måste säkerställas att tillståndsförfarandet fullgörs inom rimlig tid och att de tidsfrister inom vilka tillståndsmyndigheten måste agera fastställs och offentliggörs. En bestämmelse måste därför införas som fastställer den yttersta tidsgräns inom vilken tid en kommun ska fatta beslut i tillståndsärende. En sådan bestämmelse kan lämpligen införas i förordning (jfr 5 § alkoholförordningen). I ärenden om serveringstillstånd ska beslut i tillståndsfrågan meddelas inom fyra månader från det att en fullständig ansökan har kommit in till kommunen (se 8 § alkoholförordningen). Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillståndsgivning enligt alkohollagen bör den tidsfristen kunna tjäna som riktmärke. Den föreslagna tillståndsordningen innehåller emellertid färre bedömningskriterier och framstår därför inte som fullt lika komplex.

Eftersom lämplighetsprövningen av sökanden utgör själva grunden för tillståndsförfarandet är det nödvändigt att en förhandsprövning görs och att det inte är möjligt att låta tjänstedirektivets mekanism med tyst beviljande medföra att tillstånd medges automatiskt

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

176

efter viss tid, utan någon som helst prövning (jfr prop. 2008/09:187 s. 98).

Avgifter

Kommunen ska ha rätt att ta ut en avgift för prövningen av en tillståndsansökan. Grunderna för avgiftsuttaget får bestämmas av kommunfullmäktige (jfr RÅ 1994 ref. 72) och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref. 30).

Information och riktlinjer

Enligt 8 kap. 9 § alkohollagen ska kommunen i fråga om serveringstillstånd tillhandahålla information om vad som gäller enligt alkohollagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Syftet med riktlinjerna är att åstadkomma en likabehandling inom kommunen av tillståndsansökningar och att skapa en förutsebarhet.

Till skillnad från tillståndsgivningen vid alkoholservering ger den föreslagna tillståndsordningen för tobaksförsäljning inte något större utrymme till lokal anpassning av var eller när sådan försäljning ska tillåtas (jfr t.ex. bestämmelsen i 8 kap. 19 § alkohollagen enligt vilken kommunen får besluta under vilka tider alkoholdrycker får serveras). Inte desto mindre bedömer vi att det av förutsebarhetsskäl är viktigt att kommunerna har tydliga riktlinjer som redogör för vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter. Sådana riktlinjer bör innehålla en kortfattad information om tobakslagen. I sådana riktlinjer kan också specificeras t.ex. vilka handläggningstider för tillstånd som gäller inom kommunen, vilka myndigheter som kommunen hämtar in yttranden från, vilka uppgifter som kommunen efterfrågar hos dessa myndigheter samt värdet av yttrandena när kommunen bedömer en tillståndsansökan. I riktlinjerna kan även anges vilka kriterier som tillämpas vid t.ex. bedömningen av om ett försäljningsställe är att betrakta som en specialbutik för tobaksförsäljning (se avsnitt 9.6). I riktlinjerna kan kommunen också ange bl.a. hur tillsynen genomförs, vilka skillnader som finns mellan olika former för tillsyn och vilka olika anled-

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

177

ningar till tillsyn som kan finnas. Av riktlinjerna bör vidare framgå var det finns närmare information om aktuella avgifter, vad avgifterna baseras på, om avgiften består av en fast eller rörlig del, eller båda och vad avgiften täcker.

Några kommuner har i den enkätundersökning som vi har genomfört (se avsnitt 5.5.5) påtalat att det finns en potentiell risk för att tillståndsförfarandet kan komma att skilja sig åt mellan olika kommuner. Det skulle enligt vår mening vara till stor fördel både för sökandena och för kommunerna – och till gagn för rättssäkerheten – om de kommunala riktlinjerna till sin form kunde göras mera enhetliga inom riket. Vi föreslår därför att Folkhälsomyndigheten får i uppdrag att utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande.

5.6.9 Administrativa sanktioner

Våra förslag: Den nuvarande möjligheten för kommunen att

meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att återkalla ett meddelat tillstånd om – tillståndet inte längre utnyttjas, – tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för till-

ståndets meddelande, – det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig

verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, – eller tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan

att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

Kommunen ska, i stället för att återkalla tillståndet, kunna meddela tillståndshavaren varning, om varning kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. Varning ska också kunna meddelas vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

178

Med hänsyn till vårt förslag om att ersätta den nuvarande anmälningsplikten med en tillståndsplikt föreslår vi att kommunens nuvarande möjlighet att, vid upprepade eller allvarliga överträdelser av tobakslagen, meddela försäljningsförbud tas bort. I stället föreslås att det införs en möjlighet att vid sådana överträdelser återkalla tillståndet. Återkallelse av tillståndet bör emellertid kunna komma i fråga inte bara vid överträdelser av tobakslagen utan också om det visar sig att det finns brister hos en tillståndshavare som är av sådant slag att de skulle utgöra hinder mot att meddela tillstånd. Detsamma gäller naturligtvis om bristen fanns redan vid tillståndsgivningen, men uppdagas senare. Eftersom försäljningen är knuten till tillståndet bör detta också återkallas när tillståndet inte längre utnyttjas. Detsamma gäller om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande, dvs. inte längre bedöms vara lämplig för att bedriva tobaksförsäljning. I vissa fall bör återkallelse också kunna ske om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit. Även i de fall tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till bör tillståndet kunna återkallas.

I den mån en återkallelse bedöms vara alltför ingripande, bör de nuvarande möjligheterna att meddela en varning kunna användas.

Vi föreslår inga förändringar av de nuvarande möjligheterna för tillsynsmyndigheterna enligt tobakslagen att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna i tobakslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska följas (se avsnitt 5.2).

5.6.10 Straffansvar och förverkande

Våra förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer

tobaksvaror utan försäljningstillstånd ska, om inte undantag från tillståndskravet föreligger, dömas för olovlig tobaksförsäljning till fängelse i högst två år. Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

179

beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, eller har varit inriktad mot ungdomar.

Övriga straffbelagda gärningar ska rubriceras som olovlig tobakshantering.

Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen i föreskriven ordning kan i dag dömas till ansvar för olovlig tobaksförsäljning (se 27 § tobakslagen). Motsvarande bör gälla den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror utan tillstånd om inte någon av de undantagssituationer som behandlats i avsnitt 5.6.6 föreligger.

Brottsrubriceringen olovlig tobaksförsäljning omfattar i dag flera andra gärningar, bl.a. försäljning i strid med gällande åldersgräns och försäljning av förpackningar med felaktig märkning. Vi föreslår att rubriceringen förbehålls utpräglad illegal verksamhet – dvs. tobaksförsäljning utan tillstånd. Övriga straffbelagda gärningar bör i stället rubriceras som olovlig tobakshantering (jfr straffbestämmelsen om olovlig alkoholhantering i 11 kap. 9 § alkohollagen). Därigenom tydliggörs skillnaden mellan illegal handel och olovliga förfaranden som förekommer inom ramen för annars legala försäljningsverksamheter.

Med den föreslagna tillståndsplikten följer ett särskilt ansvar vilket enligt vår mening bör återspeglas i straffskalan. Straffskalan för olovlig tobaksförsäljning är i dag böter eller fängelse i högst sex månader. Med beaktande av de särskilda skyddsintressen som motiverar tillståndsplikten bedömer vi att det saknas vägande skäl för att i straffrättsligt hänseende särbehandla olovlig tobaksförsäljning och olovlig försäljning av alkoholdrycker. Vi föreslår sålunda att straffskalan för den som gör sig skyldig till olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst två år. Vidare föreslår vi att grova brott ska kunna föranleda fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Liksom i dag bör ringa gärningar inte föranleda straffansvar. Genom straffskärpningen markeras att illegal handel med tobaksvaror inte är något bagatellbrott. Därtill ges Polismyndigheten större möjligheter att agera vid misstänkta brott.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

180

Våra förslag i denna del innebär sålunda att dagens straffbestämmelser anpassas till den föreslagna tillståndsplikten för parti- och detaljhandel. Vi bedömer att det med anledning av de nya krav som uppställs för partihandeln (se avsnitt 5.6.7) saknas tillräckliga skäl för att utvidga det i dag kriminaliserade området.

Avsaknaden av en särskild förverkandebestämmelse i tobakslagen medför att det inte är lagligen möjligt att förverka tobak enbart på den grunden att tobaken varit föremål för brott. I stället måste grunder för förverkande sökas i de allmänna regler om förverkande som finns i 36 kap. brottsbalken. Enligt 36 kap. 1 § första stycket brottsbalken ska utbyte av brott enligt balken förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Av andra stycket framgår att om inte annat är särskilt föreskrivet ska bestämmelserna i första stycket ha motsvarande tillämpning i fråga om utbyte av brott enligt annan lag eller författning, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Det innebär att om en specialstraffrättslig författning innehåller en bestämmelse om förverkande av utbyte, ska denna tillämpas i stället för förverkandebestämmelsen i brottsbalken. Med utbyte av brott avses såväl konkret egendom som någon har kommit över genom brott som det till penningbelopp uppskattade värdet av vad som åtkommits. Enligt 36 kap. 1 a § andra stycket brottsbalken anses som utbyte av brott vid förverkande även egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte.

I 36 kap. 3 § första stycket 1 p. finns en möjlighet att förverka föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och förutsätter att brott har konstaterats. Det är en del av den samlade reaktionen på brottet men utgör inte någon brottspåföljd. Utgångspunkten vid förverkande av utbyte är att den som har begått ett brott inte ska göra någon vinst på sin brottslighet. Den vinning som har uppkommit till följd av verksamhet som utgör brott bör därför kunna bli föremål för förverkande.

Svårigheterna att i avsaknad av en särskild förverkandebestämmelse förverka tobak som varit föremål för brott enligt tobakslagen har under vårt arbete påtalats av bl.a. polisen. Av de stickprovsvisa nedslag som vi har gjort framgår också att domstolarna har behandlat frågan om förverkande av tobak med stöd av reglerna i

SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning

181

36 kap. brottsbalken på skiftande sätt. Problematiken har också tidigare redovisats av Utredningen om tobaksförsäljning till unga som föreslog att en förverkandebestämmelse skulle införas i tobakslagen (se SOU 2009:23, s. 170172). Förslaget föranledde inte någon lagändring och behandlades inte i regeringens proposition.

Förverkande fyller en viktig funktion, eftersom det inte bara hindrar gärningsmannen från att göra vinning på sin brottslighet utan även kan motverka fortsatt brottslighet. Detta gäller såväl vid grov brottslighet som vid brottslighet av mindre allvarligt slag. Med beaktande av detta – och med hänsyn till de övriga förslag som vi lämnar för att beivra problemet med illegal tobaksförsäljning – föreslår vi att tobaksvaror som varit föremål för brott eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska kunna förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Förslaget innebär bl.a. att den som bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha beviljats tillstånd och fälls till ansvar för detta kan få tobaksvarorna eller dess värde samt utbyte av brottet förverkat. Bestämmelsen täcker också in situationen då tobaksvaror i och för sig har varit föremål för brott men det inte ska utdömas något ansvar, eftersom överträdelsen är ringa. Presumtionen är alltså att förverkande ska ske, men åtgärden får underlåtas om det föreligger starka skäl som talar mot ett förverkande.

5.6.11 EU-rättsliga överväganden

Vår bedömning: Förslagen är förenliga med EU-rätten. Anmälan

enligt tjänstedirektivet (2006/123/EG) bör ske.

Den föreslagna tillståndsplikten kommer att omfatta såväl svenska näringsidkare som utländska näringsidkare som vill bedriva försäljning av tobaksvaror i Sverige. Det kan röra sig om dels utländska detaljhandelskedjor som vill öppna fysiska butiker i Sverige, dels utländska näringsidkare som från etableringslandet vill bedriva gränsöverskridande distansförsäljning till Sverige. Frågan om distansförsäljning behandlas i Tobaksproduktdirektivet. Som vi har redovisat i delbetänkandet bedömer vi att direktivets krav på registrering av distansförsäljning får anses uppfyllda redan genom anmälnings- och registreringsförfarandet i tobakslagen och i lagen om tobaksskatt.

Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14

182

Även en tillståndsplikt skulle innebära att direktivets krav i denna del är uppfyllda. Förhoppningsvis innebär ett sådant system dessutom att tillsynsmyndigheterna får en ännu bättre kontroll över näringsidkare som bedriver distansförsäljning av tobaksvaror.

En grundläggande princip i EUF-fördraget och i tjänstedirektivet är att en tjänsteleverantör fritt ska kunna etablera sig inom EU. Tillståndsförfaranden är en av de vanligaste formaliteterna som tillämpas på tjänsteleverantörer i medlemsstaterna och de utgör en begränsning av etableringsfriheten, vilket EU-domstolen genomgående har fastställt i sin rättspraxis. Begreppet tillståndsförfarande omfattar alla förfaranden som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.

Det föreslagna tillståndsförfarandet innebär en begränsning av etableringsfriheten och ett krav som bör bedömas utifrån artiklarna 9–15 i tjänstedirektivet (se avsnitt 3.3.3).

Med hänsyn till att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan kan den föreslagna tillståndsplikten för försäljning av tobaksvaror motiveras utifrån såväl folkhälsoskäl som konsumentskyddsintressen. Tillståndskravet är icke-diskrimererande och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet. Syftet med åtgärden kan inte heller uppnås på ett mindre ingripande sätt. De kriterier som ställs upp för tillståndsgivningen är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och uppfyller även i övrigt de krav som följer av EUrätten. Vi gör sålunda bedömningen att den föreslagna tillståndsplikten är förenlig med EU-rätten.

Eftersom tillståndskravet påverkar tillträde till marknaden, dvs. etablering, ska det anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet. I Sverige görs generellt inte någon skillnad på tjänsteutövare som vill etablera sig i Sverige eller tillhandahålla sina tjänster enbart tillfälligt. Anmälningsskyldighet bör därför vara aktuell även enligt artikel 39.5, som avser krav som ställs på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett annat land inom EU/EES och som vill tillhandahålla tjänster i Sverige utan att etablera sig här.

183

6 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning

6.1 Inledning

Enligt ursprungsdirektiven har vi till uppdrag att lämna förslag till nationellt genomförande av tobaksproduktdirektivet. Vi har i delbetänkandet redovisat våra förslag till genomförande av de delar av direktivet som vara genomförda i medlemsstaterna senast den 20 maj 2016. Det som återstår i denna del är att lämna förslag till nationellt genomförande av bestämmelserna om spårbarhet och märkning, vilka i fråga om cigaretter och rulltobak ska tillämpas från och med den 20 maj 2019 och när det gäller andra tobaksvaror från och med den 20 maj 2024 (se dock avsnitt 4.4 avseende bestämmelserna om ecigaretter). Tobaksproduktdirektivet finns bifogat till vårt delbetänkande som bilaga 2.

6.2 Bestämmelserna om spårbarhet och märkning

6.2.1 Bakgrund och syfte

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning (artikel 15–16) syftar till att motverka illegal handel. I direktivets ingress framhålls att olagliga produkter undergräver den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Vidare påpekas att unionen enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är skyldig att bekämpa olagliga tobaksvaror, inbegripet sådana som importeras olagligt till unionen, som en del av en övergripande unionspolitik för tobakskontroll. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att in-

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14

184

föra bestämmelser om att styckförpackningar med tobaksvaror ska märkas med en unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning och om att transporten av dem ska registreras, så att dessa produkter kan spåras i hela unionen (ingresspunkt 29).

Direktivets bestämmelser om spårbarhet och märkning är helt i linje med WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (protokollet behandlas i kapitel 7). Det har emellertid bedömts nödvändigt att de grundläggande funktionerna för de nationella systemen för övervakning och spårning fastställs på EUnivå för att undvika snedvridningar på EU:s inre marknad för tobaksvaror.1

6.2.2 Identitetsmärkning

Enligt artikel 15 i direktivet ska medlemsstaterna se till att alla styckförpackningar med tobaksvaror förses med en unik identitetsmärkning. För att säkerställa den unika identitetsmärkningens integritet, ska den tryckas eller anbringas på så sätt att den inte kan avlägsnas eller utplånas och inte på något sätt döljs eller bryts, inbegripet genom skattemärken eller prismärkning eller när styckförpackningen öppnas (punkten 1). I den unika identitetsmärkningen ska ingå uppgifter om – datum och plats för tillverkningen, – tillverkningsanläggningen, – vilken maskin som har använts för tillverkningen av tobaksvarorna, – produktionsskiftet eller tillverkningstillfället, – produktbeskrivningen, – den avsedda återförsäljningsmarknaden, den avsedda leverans-

vägen, och i tillämpliga fall, – importören till unionen.

1 Upptrappning av kampen mot cigarettsmuggling och andra former av olaglig handel med tobaksprodukter – en omfattande EU-strategi (COM[2013] 324 final, 6.6.2013).

SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning

185

Vissa andra uppgifter behöver inte ingå i märkningen, men ska vara elektroniskt tillgängliga genom en koppling till den unika identitetsmärkningen. Dessa uppgifter är: – den faktiska leveransvägen från tillverkning till det första åter-

försäljningsstället, inklusive alla lageranläggningar som har använts samt leveransdatum, leveransens destination, avreseplats och mottagare, – identiteten på alla köpare från tillverkning till det första åter-

försäljningsstället, och – faktura, beställningsnummer och betalningsuppgifter från alla

köpare från tillverkning till det första återförsäljningsstället.

6.2.3 Spårbarhet

Samtliga ekonomiska aktörer som är inblandade i handeln med tobaksvaror, med undantag för aktörer som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i deras besittning, alla mellanliggande led och när styckförpackningarna slutligen lämnar deras besittning (punkten 5). Registrerade uppgifter ska inte ändras eller raderas (punkten 9). Den utrustning som är nödvändig för registeringen ska tillhandahållas av tillverkarna (punkten 7).

Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska vara skyldiga att sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datatalagringen ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av kommissionen (punkten 8). Kommissionen, de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, den externa revisorn och – i vissa fall – tillverkare och importörer ska ha tillgång till datalagringsansläggningarna. Personuppgifterna ska behandlas i enlighet med de regler och skyddsåtgärder som fastställs i dataskyddsdirektivet2 (punkten 10).

Direktivet föreskriver vidare att alla fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14

186

fullständiga och korrekta register över samtliga relevanta transaktioner (punkten 6).

6.2.4 Säkerhetsmärkning

Enligt artikel 16 ska tobaksförpackningar utöver en unik identitetsmärkning vara försedda med en säkerhetsmärkning, som inte kan manipuleras och som består av en synlig och en osynlig del. Säkerhetsmärkningen ska vara tryckt eller fastsatt, inte kunna avlägsnas eller utplånas och får inte på något sätt döljas eller brytas, inbegripet genom skattemärken, prismärkning eller andra inslag som krävs enligt lagstiftning. Säkerhetsmärkningen syftar till att underlätta kontrollen av huruvida tobaksvaror är äkta eller inte (ingresspunkt 30).

6.2.5 Genomförandeakter

Kommissionen ska genom genomförandeakter fastställa tekniska standarder för inrättande och driften av systemet för spårning och identitetsmärkning (artikel 15.11) samt för säkerhetsmärkningen (artikel 16.2). Därutöver ska kommissionen ges befogenhet att definiera centrala delar av det datalagringsavtal som tillverkare och importörer av tobaksvaror är skyldiga att ingå (artikel 15.12). Enligt den preliminära tidsplanen förväntas nödvändiga genomförandeakter antas av kommissionen under det andra kvartalet 2017.

6.3 Vilka anpassningar behöver göras av den nationella rätten?

6.3.1 Identitetsmärkning och säkerhetsmärkning

Våra förslag: Styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med

en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar förses med sådana märkningar.

Tobaksvaror ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare på marknaden, om sådan märkning saknas.

SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning

187

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om märkningarnas utformning.

Enligt 9 § första stycket 3 tobakslagen (1993:581) ska, i den utsträckning och på det sätt som regeringen föreskriver, förpackning till tobaksvara som är avsedd att i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Genom bestämmelsen har artikel 5.9 i märkningsdirektivet3genomförts i svensk rätt. I artikeln anges att tobaksvaror, för att säkerställa identifikation av produkter och dessas spårbarhet, ska märkas på lämpligt sätt genom produktionsnummer eller liknande på styckförpackningen på sådant sätt att platsen och tiden för tillverkning kan fastställas. Några särskilda föreskrifter om identifikation har inte meddelats.

I enlighet med vad som redovisats ovan ställer tobaksproduktdirektivet krav på att det genom den unika identitetsmärkningen ska gå att fastställa fler kriterier än datum och plats för tillverkningen. Vissa uppgifter ska dessutom vara elektroniskt tillgängliga genom en koppling till identitetsmärkningen. Därutöver ställs krav på särskild säkerhetsmärkning. För att tillgodose direktivets krav i dessa avseenden bör kraven på identitets- och säkerhetsmärkning framgå av lag. Vi föreslår därför att kraven införs i tobakslagen.

Som nämnts ovan har regeringen i dag föreskriftsrätt när det gäller i vilken utsträckning och på vilket sätt en förpackning till en tobaksvara ska förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Regeringen har vidare möjlighet att överlämna åt en myndighet att meddela sådana föreskrifter (se 9 § andra stycket tobakslagen). Motsvarande bör gälla för de nu föreslagna reglerna om identitets- och säkerhetsmärkning. Vi föreslår alltså att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om märkningarnas utformning.

Av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet följer att medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror som inte uppfyller kraven i direk-

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14

188

tivet inte släpps ut på marknaden. Med detta avses tillhandahållande av produkter till konsumenter (se artikel 2.40). Tillverkaren eller importören av en tobaksvara ansvarar i dag för att förpackning till tobaksvara förses med varningstexter och innehållsdeklaration (10 § tobakslagen). Detta ansvar bör, för att uppfylla skyldigheten enligt artikel 23.2, utsträckas till att gälla även de föreslagna identitets- och säkerhetsmärkningarna. Vi föreslår alltså att tillverkarnas och importörernas ansvar i detta avseende ska fastslås i tobakslagen. Därutöver bedömer vi att det är ändamålsenligt och konsekvent att utvidga det nuvarande förbudet mot att i näringsverksamhet tillhandahålla konsumenter felaktigt märkta tobaksvaror (se 11 § tobakslagen) till att omfatta tobaksvaror som saknar föreskriven identitets- och säkerhetsmärkning. Vi föreslår alltså att det i tobakslagen införs ett förbud för näringsidkare mot att tillhandahålla konsumenter tobaksvaror som saknar föreskriven identitets- och säkerhetsmärkning.

Av de skäl som vi redovisat i avsnitt 5.6.7 ovan föreslår vi att det även ska införas förbud för partihandlare att tillhandahålla detaljhandlare tobaksvaror som i bl.a. nu aktuellt hänseende är felaktigt märkta. Tillsynsmyndigheterna (se avsnitt 6.3.5 nedan) kan inom ramen för tillsynen meddela administrativa sanktioner i form av förelägganden eller förbud. Möjlighet finns också för kommunerna att varna, eller återkalla försäljningstillståndet från en näringsidkare som bryter mot förbudet (se avsnitt 5.6.9). Vi bedömer att det i dagsläget saknas tillräckliga skäl att införa en möjlighet att straffrättsligt sanktionera sådana överträdelser (jfr 27 § första stycket när det gäller försäljning av tobaksvaror med felaktiga varningstexter m.m.).

Det kan slutligen diskuteras om det i detta sammanhang finns anledning att göra en distinktion mellan olika typer av tobaksvaror. Reglerna om spårbarhet och märkning i tobaksproduktdirektivet är heltäckande för alla tobaksvaror. Den enda skillnad som görs i direktivet gäller när reglerna ska börja tillämpas. I det avseende görs en åtskillnad mellan å enda sidan cigaretter och rulltobak och å andra sidan andra tobaksvaror. Med hänsyn till direktivets bestämmelser bedömer vi att det inte finns förutsättningar att rent materiellt särbehandla olika typer av tobaksprodukter. Även t.ex. snus kommer sålunda att omfattas av de föreslagna spårbarhets- och märkningsbestämmelserna. Med hänsyn till att snus inte får säljas inom EU på någon annan marknad än den svenska, kan det finnas särskild an-

SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning

189

ledning att bevaka hur den standard för spårning och märkning som fastställs på EU-nivå är tillämpbar på snus och om det i förekommande fall kan finnas möjlighet att avvika från den standarden till förmån för nationella föreskrifter.

6.3.2 Registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner

Våra förslag: Näringsidkare som deltar i handel med tobaksvaror,

med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Registrerade uppgifter får inte ändras eller raderas.

Tillverkare av tobaksvaror ska tillhandahålla de näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror den utrustning som är nödvändig för att registrera tobaksvaror som köps, säljs, lagras, transporteras eller hanteras på annat sätt.

Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om registerföringen och registreringsskyldigheten.

I tobaksproduktdirektivet föreskrivs att ekonomiska aktörer som deltar i handeln med tobaksvaror ska registrera hanteringen av alla styckförpackningar. Denna skyldighet bör komma till uttryck i tobakslagen.

I direktivet klargörs inte närmare vad som avses med ”ekonomisk aktör”. Begreppet är dock kopplat till handeln och hanteringen av tobaksvaror och inte till aktörens särskilda status (bestämmelser om status som godkänd ekonomisk aktör finns i artikel bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen. Begreppet omfattar i vart fall alla aktörer som köper, säljer, transporterar eller på annat sätt hanterar tobaksvaror (se artikel 15.7 i tobaksproduktdirektivet), dvs. tillverkare, importörer, partihandlare, transportföretag och lageranläggningar. Det framstår som klart att det är näringsidkare i vid bemärkelse som avses, dvs. fysiska eller

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14

190

juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk natur (jfr prop. 1983/84:92 s. 15 f.).

Den utrustning som är nödvändig för registreringen ska enligt tobaksproduktdirektivet tillhandahållas av tobakstillverkarna. Denna skyldighet, som innebär ett intrång i ett annars civilrättsligt förhållande, bör regleras i lag.

Tobaksproduktdirektivet ställer vidare krav på att alla fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska föra register över samtliga relevanta transaktioner. Även denna skyldighet bör framgå av lag. Till skillnad från den ovan behandlade registeringsskyldigheten för aktörer engagerande i handeln med tobaksvaror ska skyldigheten att föra register begränsas till fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan.

Det kan diskuteras om uttrycket ”fysiska och juridiska personer” har en annan innebörd än begreppet ”ekonomisk aktör”. Transportföretag anges i direktivet som ett exempel på en ekonomisk aktör (se artikel 15.7). Samtidigt kan transportverksamhet bedrivas av såväl fysiska som juridiska personer. Vi bedömer att det inte föreligger någon relevant skillnad mellan innebörden av dessa begrepp, utan att den relevanta distinktion som kan göras är den mellan handel och leveransverksamhet. Liksom i fråga om registeringskravet ovan bedömer vi att skyldigheten att föra register endast träffar näringsidkare.

När det gäller frågan om vilka uppgifter som i sammanhanget är att betrakta som relevanta måste svaret rimligtvis sökas i de kriterier som den unika identitetsmärkningen syftar till att fastställa, men som inte ingår i själva märkningen, t.ex. leveransens destination, avreseplats och mottagare.

Inrättande och driften av spårningssystemet, som kommer att fastställas genom genomförandeakter, inbegriper bl.a. registeringen och behandlingen av uppgifter. Även i detta avseende bör det därför finnas en framtida möjlighet att i förordning närmare reglera registeringsskyldighetens fullgörande och registerföringen. Om så bedöms lämpligt bör utpräglade tillämpningsföreskrifter kunna meddelas genom myndighetsföreskrifter. Det bör därför i lagtexten öppnas upp för en sådan möjlighet.

SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning

191

6.3.3 Datalagring

Våra förslag: Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta

avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av Europeiska kommissionen.

Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska lämna in en årsrapport till Folkhälsomyndigheten och Europeiska kommissionen.

Europeiska kommissionen, Folkhälsomyndigheten, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Europeiska kommissionen och Folkhälsomyndigheten får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om datalagringsavtalet.

Huvudregeln inom svensk avtalsrätt är att ingen kan tvingas att ingå avtal mot sin vilja utan var och en har rätt att välja om avtal ska ingås eller inte. Den i artikel 15.8 i tobaksproduktdirektivet föreskrivna kontraheringsplikten för tillverkare och importörer av tobaksvaror innebär ett undantag från denna huvudregel. Regler om kontraheringsplikt finns dock även i svensk rätt och motiveras av olika skäl. Kontraheringsplikt kan föreligga t.ex. om en monopolställning på marknaden innehas av den som underkastas kontraheringsplikt. Detta gäller ofta offentliga organ som stat och kommun. Exempelvis kan nämnas att man inom sjukvård och transport måste tillhandahålla tjänster och prestationer till ett förutbestämt pris. Vidare kan kontraheringsplikt motiveras av främjande av den fria konkurrensen. Därför kan vissa producenter som tillhandahåller särskilt attraktiva varor underkastas ett säljtvång. Sociala skyddsaspekter kan också föranleda kontraheringsplikt. Som exempel kan nämnas att en hyresgäst under vissa förutsättningar har rätt att förlänga hyresavtalet samt att arbetstagare i vissa fall har företrädesrätt

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14

192

vid nyanställningar. Även t.ex. säkerhet och miljö utgör i vissa fall motiv för att begränsa avtalsfriheten.

Trots att lagstiftaren helst inte vill blanda sig i privaträttsliga angelägenheter har man sålunda funnit att det i vissa sammanhang finns intressen som är så viktiga att skydda att man valt att frångå den huvudprincipen om avtalsfrihet. Den i tobaksproduktdirektivet föreskrivna kontraheringsplikten, som syftar till att säkerställa oberoende och öppenhet för systemet med spårning (ingresspunkt 31), är alltså inte unik för svensk rätt och vi ser inte några rättsliga hinder mot att genomföra direktivets bestämmelser om avtalsskyldighet, trots att detta innebär ett ingrepp i rent civilrättsliga förhållanden. Vi bedömer det dock som nödvändigt att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om lagring av uppgifter – inbegripet den föreskrivna avtalsskyldigheten, kravet på godkännande, och reglerna om extern övervakning samt tillgång till lagrade uppgifter – ges stöd i tobakslagen och föreslår följaktligen en sådan reglering. Med hänsyn till att Folkhälsomyndigheten är central tillsynsmyndighet på tobaksområdet framstår det som lämpligt att den myndigheten utses till behörig myndighet i detta sistnämnda avseende.

Utformningen av datalagringsavtalen regleras inte närmare i direktivet, utan i stället har kommissionen fått befogenhet att genom delegerade akter definiera centrala aspekter av sådana avtal, t.ex. varaktighet, förnybarhet, nödvändig sakkunskap eller konfidentialitet. För att möjliggöra en nationell anpassning till innehållet i de delegerade akterna på ett rationellt sätt finns det även i detta avseende ett behov av att öppna upp för att i förordning reglera de närmare villkoren och förutsättningarna för dessa avtal. En flexibel lösning kan enligt vår mening åstadkommas genom att i lag införa ett bemyndigande för regeringen att i förordning lämna närmare anvisningar i nämnda avseenden. Den nationella regleringen kan på så sätt anpassas till de delegerade akter som kommissionen kan komma att meddela. Vi föreslår alltså att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om datalagringsavtalet.

Bestämmelserna om datalagring aktualiserar frågor om hur uppgifter ska och bör hanteras ur ett sekretessperspektiv. Som nämnts ovan har kommissionen fått befogenhet att närmare definiera bl.a. konfidentialitetsaspekterna av datalagringsavtalen. Innan de delegerade akterna finns på plats i detta avseende finns det enligt vår

SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning

193

bedömning inte tillräckliga förutsättningar för att närmare analysera om reglerna får konsekvenser i förhållande till den nationella offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Det kan dock inte uteslutas att en anpassning av den svenska sekretesslagstiftningen kan komma att krävas.

6.3.4 Spårning av tobaksvaror

Vårt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning.

Som nämnts i det föregående kommer ett driftskompatibelt system för spårning och märkning att utvecklas på EU-nivå och kommissionen kommer genom genomförandeakter att fastställa tekniska standarder för inrättande och drift av spårningssystemet, inbegripet bl.a. märkningen med den unika identitetsmärkningen. Även när det gäller säkerhetsmärkningen kommer tekniska standarder att fastställas genom genomförandeakter. Redan nu bör emellertid öppnas för en framtida möjlighet att meddela närmare föreskrifter om spårningssystemets utformning. Eftersom spårningssystemet ännu inte finns på plats och dess närmare utformning i dagsläget är oklar är det viktigt att välja en lagstiftningslösning som är flexibel. Vi bedömer att en anpassningsbar ordning kan åstadkommas genom ett bemyndigande för regeringen att i förordning föreskriva hur spårningssystemet och säkerhetsmärkningen ska utformas. Utpräglade tillämpningsföreskrifter bör också, om så behövs, kunna meddelas genom myndighetsföreskrifter, förslagsvis från Folkhälsomyndigheten som redan i dag har föreskriftsrätt i fråga om t.ex. varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror. Det framstår också som ändamålsenligt att föreskriftsrätten sammanfaller med tillsynsansvaret (se följande avsnitt).

Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14

194

6.3.5 Tillsyn

Våra förslag: Kommunen och Polismyndigheten ska på försälj-

ningsställen utöva omedelbar tillsyn över förbudet för näringsidkare att i näringsverksamhet tillhandahålla tobaksvaror som saknar identitets- och säkerhetsmärkning. Folkhälsomyndigheten ska i detta avseende vara central tillsynsmyndighet. Myndigheten ska därutöver ansvara för den omedelbara tillsynen över övriga bestämmelser om spårbarhet och märkning.

Vi har i det föregående föreslagit att tobaksvaror som saknar föreskriven identitets- och säkerhetsmärkning inte ska få tillhandahållas konsumenter i näringsverksamhet. Vi har också föreslagit ett förbud för partihandlare mot att tillhandahålla detaljhandlare tobaksvaror som på grund av bristfällig eller felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter. I likhet med vad som i dag gäller för tillsynen av varningstexter, föreslår vi att kommunen och – enligt förslaget i avsnitt 12.3 – Polismyndigheten ska ansvara för den omedelbara tillsynen över reglerna om identitets- och säkerhetsmärkning på försäljningsställen och att Folkhälsomyndigheten ska ha ett centralt tillsynsansvar i detta avseende. När det gäller övriga bestämmelser om märkning och spårbarhet framstår det som naturligt att Folkhälsomyndigheten ansvarar för den omedelbara tillsynen. Vi föreslår sålunda att en ansvarsbestämmelse av denna innebörd ska ta in i tobakslagen.

195

7 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

7.1 Inledning

WHO antog år 2003 ramkonventionen om tobakskontroll (nedan ramkonventionen), som syftar till att minska antalet tobaksrelaterade dödsfall och sjukdomar i hela världen. EU ingick ramkonventionen genom rådets beslut 2004/513/EG av den 2 juni 2004 och Sverige ratificerade konventionen 7 juli 2005. I artikel 15 i ramkonventionen erkänns att eliminering av olaglig handel med tobaksvaror, inklusive smuggling, olaglig framställning och förfalskning, utgör fundamentala delar av tobakskontrollen, och parterna åläggs att besluta om och genomföra effektiva åtgärder för att eliminera olaglig handel. Partskonferensen beslutade därför år 2007 att inrätta ett mellanstatligt förhandlingsorgan för att utarbeta och förhandla fram ett protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (nedan smugglingsprotokollet). Smugglingsprotokollet antogs år 2012.

Syftet med smugglingsprotokollet är att eliminera alla former av olaglig handel med tobaksprodukter. Med ”olaglig handel” avses i detta sammanhang produktion, leverans, mottagande, besittning distribution, försäljning eller köp av tobaksvaror som är förbjudet enligt lag. För att motverka den illegala handeln, syftar protokollet till att säkra leveranskedjan av tobaksvaror genom en rad åtgärder från parterna. Protokollet kräver bl.a. upprättande av ett internationellt spårnings- och märkningssystem och ett globalt informationsutbyte. Andra regler för att säkerställa kontrollen av leveranskedjan inkluderar bl.a. licensiering, registerföring, och reglering av internetförsäljning. För att kunna hantera den illegala handeln fastställer protokollet vissa otillåtna förfaranden samt behandlar frågor om ansvar, betalningar, beslag och omhändertagande av beslagtagna produkter. Andra skyldigheter syftar till att stärka det internationella

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

196

samarbetet genom bl.a. åtgärder för informationsutbyte, brottsbekämpande samarbete, ömsesidig rättslig och administrativ hjälp och utlämning. Protokollet innehåller särskilda skyldigheter när det gäller kontakterna med tobaksindustrin. Parterna måste se till att alla industrikontakter sker med största möjliga insyn. När det gäller spårning får parterna inte delegera någon av sina skyldigheter till tobaksindustrin.

Sverige undertecknade smugglingsprotokollet den 6 januari 2014 och EU den 20 december 2013 med förbehåll för att det skulle ingås vid en senare tidpunkt. Kommissionen presenterade den 4 maj 2015 två förslag, varigenom EU på internationell nivå föreslås förklara sitt samtycke till att till fullo bli bunden av protokollet. Det ena förslaget omfattar de delar av protokollet som rör ömsesidig rättslig hjälp och utlämning, straffrättsligt samarbete samt polis- och tullsamarbete.1Det andra förslaget omfattar de delar av protokollet som rör tullsamarbete, skatter, den inre marknaden och handelsfrågor.2Uppdelningen i två förslag beror på att vissa medlemsstater har fördragsfästa undantag från delar av EU-fördragen. Kommissionens två förslag till rådsbeslut innebär att smugglingsprotokollet godkänns på EU:s vägnar. EU blir bunden av smugglingsprotokollet, och ska säkerställa att det finns bestämmelser i EU-rätten som genomför protokollet i de delar som omfattas av EU:s befogenhet.

Smugglingsprotokollet är ett blandat avtal som innehåller såväl bestämmelser som ska genomföras i EU-rätten som bestämmelser som ska genomföras i nationell rätt. Analys av vilka lagstiftningsändringar som behöver göras vad avser EU-rätten pågår inom kommissionen.

Vi har i denna del till uppdrag att analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av smugglingsprotokollet och lämna nödvändiga förslag, inklusive författningsförslag, till nationellt genomförande av protokollet.

1 KOM (2015) 193. 2 KOM (2015) 194.

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

197

7.2 Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll

Protokollet återges i dess helhet i bilaga 4. Protokollet består av 47 artiklar som är indelade i 10 delar:

• Del I Inledning

• Del II Allmänna skyldigheter

• Del III Kontroll av leveranskedjan

• Del IV Överträdelser

• Del V Internationellt samarbete

• Del VI Rapportering

• Del VII Institutionella dispositioner och finansiella resurser

• Del VIII Tvistlösning

• Del IX Protokollets vidare utveckling

• Del X Slutbestämmelser.

Inledning

Inledningsdelen innehåller tre artiklar. I artikel 1 finns en definitionskatalog. Artikel 2 beskriver hur protokollet förhåller sig till andra avtal och rättsliga instrument. Syftet med protokollet anges i artikel 3 vara att eliminera alla former av olaglig handel med tobaksvaror, i enlighet med villkoren i artikel 15 i ramkonventionen.

Allmänna skyldigheter

I artikel 4 behandlas i sex punkter olika övergripande åtgärder som parterna till protokollet ska vidta för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra olaglig handel med tobaksvaror. Åtgärderna avser att säkra en effektiv kontroll av leveranskedjan för tobaksvaror och att utveckla det internationella samarbetet. Det anges särskilt (i artikel 4.2) att parterna, när de fullgör sina skyldigheter enligt protokollet, ska säkerställa största möjliga öppenhet när det gäller sitt eventuella samröre med tobaksindustrin. Av artikel 5 framgår

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

198

att parterna vid tillämpningen av protokollet ska skydda enskildas personuppgifter oberoende av deras nationalitet eller hemvist, i enlighet med nationell lagstiftning och med beaktande av internationella standarder för skydd av personuppgifter.

Kontroll av leveranskedjan

Smugglingsprotokollet kräver att en behörig myndighet beviljar licens eller likvärdigt godkännande, eller tillämpar ett kontrollsystem, för alla fysiska eller juridiska personer som är verksamma inom tillverkning, import eller export av tobaksvaror och tillverkningsutrustning (artikel 6). Det kräver också att alla fysiska och juridiska personer som är verksamma inom leveranskedjan av tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning vidtar tillbörlig aktsamhet gentemot sina kunder (artikel 7).

Vidare ska varje part inrätta ett system, som kontrolleras av parten, för att följa och spåra alla tobaksvaror som tillverkas på eller importeras till dess territorium med beaktande av sina egna nationella eller regionala särskilda behov och bästa tillgängliga praxis (artikel 8).

Parternas ska också säkerställa att alla fysiska och juridiska personer som ingår i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning för fullständiga och korrekta register över alla relevanta transaktioner (artikel 9). Om möjligt ska även detaljhandlare och kommersiella tobaksodlare föra register över alla relevanta transaktioner som de är delaktiga i. Parterna ska även inrätta ett system för att med andra parter kunna utbyta den information som finns i registren.

Varje part ska vidare, där så är lämpligt och i överensstämmelse med sin nationella lagstiftning, kräva att alla fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 6 vidtar de åtgärder som krävs för att förebygga att tobaksvaror avleds till olagliga handelskanaler (artikel 10). Dessa åtgärder inbegriper bl.a. att rapportera till de behöriga myndigheterna om vissa gränsöverskridande överföringar av kontanter och att tillhandahålla tobaksvaror eller tillverkningsutrustning endast i sådana mängder som står i proportion till efterfrågan på sådana varor på den avsedda marknaden. Det finns även bestämmelser om krav på betalningssätt och överföringssystem.

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

199

Parterna ska kräva att alla fysiska och juridiska personer som genomför transaktioner som avser försäljning av tobaksvaror via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik iaktta alla relevanta skyldigheter enligt protokollet, samt överväga att förbjuda detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror via dessa tekniker (artikel 11).

Parterna ska inom tre år från det att protokollet trätt i kraft genomföra effektiva kontroller av all tillverkning av och alla transaktioner med tobak och tobaksvaror som sker i frizoner (artikel 12). Det ska dessutom vara förbjudet att sammanblanda tobakvaror med icke-tobaksvaror i en och samma container eller liknande transportenhet vid tidpunkten för bortförandet från frizoner. När det gäller internationell transit innebär bestämmelserna att parterna, i enlighet med nationell lagstiftning, ska anta och tillämpa kontroll- och verifieringsåtgärder på internationell transitering och omlastning inom dess territorium av tobaksvaror och tillverkningsutrustning.

Effektiva åtgärder ska vidtas för att alla relevanta bestämmelser i protokollet ska omfatta all tullfri försäljning (artikel 13).

Ytterligare bestämmelser rör försäljning via internet, telekommunikationer och annan framväxande teknik (artikel 11), skyldighet att genomföra effektiva kontroller av tobak och tobaksvaror i frizoner, inbegripet att inte sammanblanda tobaksvaror med icketobaksvaror vid tidpunkten för bortförandet från en frizon (artikel 12) samt tullfri försäljning av tobaksvaror (artikel 13).

Överträdelser

I del IV i protokollet definieras det handlande som ska kvalificeras som rättsstridigt enligt parternas lagstiftning (artikel 14) och parterna åläggs att säkerställa att fysiska och juridiska personer hålls ansvariga för sådant rättsstridigt handlande, inbegripet straffbelagda gärningar (artiklarna 15 och 16). Ytterligare bestämmelser rör ersättning för beslag (artikel 17), hantering av konfiskerad tobak (artikel 18) och särskilda utredningsmetoder (artikel 19).

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

200

Internationellt samarbete

Del V i protokollet innehåller bestämmelser om utbyte av relevant information mellan parterna (artiklarna 20–22), samarbete och ömsesidig hjälp (både administrativ och rättslig, i straffrättsliga frågor – artiklarna 23 och 24 samt 27–29), jurisdiktion (artikel 26) och utlämning (artiklarna 30 och 31).

Rapportering

Varje part är skyldig att lämna periodiska rapporter till partsmötet om hur parten har genomfört protokollet (artikel 32).

Institutionella dispositioner och finansiella resurser

Protokollets sjunde del innehåller bestämmelser om formerna för de partsmöten som ska hållas (artikel 33), om sekretariatet för protokollet (artikel 34), om förhållandet mellan partsmötet och mellanstatliga organisationer (artikel 35) och om finansiella resurser (artikel 36).

Tvistlösning

Tvister beträffande tolkningen eller tillämpningen av protokollet ska lösas i enlighet med artikel 27 i ramkonventionen (artikel 37).

Protokollets vidare utveckling

Del 9 innehåller bestämmelser om hur beslut om ändringar av protokollet, samt antagande av och ändringar i bilagorna till protokollet, ska fattas (artikel 38–39).

Slutbestämmelser

I slutbestämmelsernas regleras reservationer (artikel 40), frånträde (artikel 41), rösträtt (artikel 42), undertecknande (artikel 43), ratifikation, godtagande, godkännande, formell bekräftelse eller anslutning

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

201

(artikel 44), ikraftträdande (artikel 45), depositarie (artikel 46) och autentiska texter (artikel 47).

7.3 Genomförandet av smugglingsprotokollet i nationell rätt

Vår bedömning: Genomförandet av smugglingsprotokollet i

svensk rätt kräver inte några andra författningsändringar än de som följer av vårt förslag om spårbarhet och märkning av tobaksvaror.

7.3.1 Inledande överväganden

Smugglingsprotokollet är omfattande och innehåller en komplex uppsättning av åtgärder och regler. Många av dessa åtgärder och regler är emellertid mycket allmänt hållna eller utformade som mer allmänt hållna strävanden. Även flera av de mer konkreta skyldigheter som kommer till uttryck i protokollet är villkorade på olika sätt, t.ex. på så vis att åtgärderna endast behöver vidtas i den mån så bedöms vara ”lämpligt” eller åtgärderna är förenliga med nationell lagstiftning eller nationella rättsprinciper. Det sagda innebär att det inte finns någon ovillkorlig skyldighet i nationell rätt skapa ett regelsystem som fullt ut överensstämmer med smugglingsprotokollet. Vår analys begränsar sig också, i enlighet med uppdraget, till att undersöka vilka eventuella författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av protokollet. Flera bestämmelser i protokollet har dessutom en närmast administrativ karaktär eller rör annars tillämpningen av protokollet som sådant, och är inte avsedda att genomföras i den nationella lagstiftningen.

7.3.2 Allmänna skyldigheter

I artikel 4.1 föreskrivs att parterna i olika avseenden ska anta, vidta och genomföra verkningsfulla eller effektiva åtgärder för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra olaglig handel med tobaksvaror. Bestämmelsen utgör närmaste en principiell handlings-

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

202

regel som i flera avseenden kompletteras med mer detaljerade handlingsföreskifter i andra artiklar i protokollet. De allmänna skyldigheterna har inte ett sådant innehåll eller en sådan utformning att det enbart utifrån dessa går att fastslå särskilda krav i fråga om den nationella lagstiftningen. Vi bedömer följaktligen att några författningsändringar inte krävs i det avseendet.

Artikel 4.2 innehåller en konkret skyldighet för parterna att vid genomförandet av protokollet säkerställa största möjliga öppenhet när det gäller den eventuella interaktionen med tobaksindustrin. Alla handlingar (pappersdokument eller elektroniska handlingar) som kommer in till eller upprättas av en svensk myndighet, och som förvaras där, är som huvudregel offentliga. Detta innebär att var och en har rätt att få läsa handlingarna och även (mot avgift) få en papperskopia på dem. Offentlighetsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. TF innebär sålunda att allmänheten, ofta enskilda individer och företrädare för media, har rätt till insyn i och tillgång till information om statens och kommunernas verksamhet. Vi bedömer att Sverige genom offentlighetsprincipen väl tillgodoser protokollets krav på öppenhet. Inte heller i detta avseende ser vi därför behov av någon författningsändring.

Av artikel 5 framgår att parterna vid tillämpningen av protokollet ska skydda enskildas personuppgifter oberoende av deras nationalitet eller hemvist, i enlighet med nationell lagstiftning och med beaktande av internationella standarder för skydd av personuppgifter. Personuppgiftslagen (1998:204) har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. Begreppet ”behandlas” är brett, det omfattar alla åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, t.ex. insamling, registrering, lagring, bearbetning, spridning och utplåning. Personuppgiftslagen bygger på gemensamma regler som har beslutats inom EU, det s.k. dataskyddsdirektivet .3 Som ett komplement till andra instrument om informationsutbyte inom ramen för polisiärt och straffrättsligt samarbete finns också det s.k. dataskyddsramsbeslutet4 som och innehåller bestämmelser om bl.a. behandling av personuppgifter, behand-

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. 4 Rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

203

ling av s.k. känsliga personuppgifter, rättelse och radering samt hur den som registreras ska informeras. Genom den lagstiftning som redan finns i Sverige torde kraven i smugglingsprotokollet i det avseende vara uppfyllda.

7.3.3 Kontroll av leveranskedjan

Licensiering

Artikel 6.1 i protokollet ställer krav på att medlemsstaterna förbjuder vissa verksamheter om de inte bedrivs enligt en licens, ett likvärdigt godkännande eller tillämpligt kontrollsystem. De verksamheter som avses är tillverkning av tobaksvaror och tillverkningsutrustning samt import eller export av tobaksvaror och tillverkningsutrustning.

Tillverkning, import och export av tobaksvaror

Enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får en näringsidkare inte tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Någon liknande skyldighet när det gäller framställning/tillverkning av tobaksvaror och import eller export finns inte i tobakslagen.

Den tobakstillverkning som i dag sker i Sverige, i allt väsentligt tillverkning av snus, regleras enligt livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsföretagare har en skyldighet att informera behörig kontrollmyndighet om alla livsmedelsanläggningar som företagaren ansvarar för så anläggningarna kan registreras eller godkännas.5 Den huvudsakliga skillnaden mellan ett godkännande och en registrering är att vid godkännande granskas anläggningen vid minst ett kontrollbesök på plats innan livsmedel tillåts släppas ut på marknaden från anläggningen. Vid registrering utförs denna granskning vid den första offentliga kontrollen på plats efter det att verksamheten har startat. Anläggningar som bereder, behandlar eller bearbetar snus eller tuggtobak omfattas av krav på registrering.6

5 Artikel 6.2–3 i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien. 6 Se 3 och 7 §§ i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien.

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

204

Annan tobakstillverkning än tillverkning av snus och tuggtobak faller utanför livsmedelslagstiftningen. Tobakslagen innehåller inte något licenssystem eller likvärdigt godkännande för tobakstillverkning. Lagen innehåller dock en rad kontrollmekanismer, t.ex. bestämmelser om gränsvärden för vissa skadliga ämnen och viss rapporteringsskyldighet om bl.a. innehållet i tobaksvaror till Folkhälsomyndigheten. Vi har i delbetänkandet föreslagit ytterligare krav på tillverkare och importörer att lämna uppgifter om ingredienser och deras kvantiteter och hälsoeffekter samt att genomföra analyser av vissa tillsatser. Vi har också föreslagit att Folkhälsomyndigheten ska bemyndigas att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighet. Till detta kommer att Skatteverket ansvarar för beskattning av tobak enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt och handlägger bl.a. godkännande av upplagshavare (näringsidkare som godkänts att i ett godkänt skatteupplag tillverka, bearbeta, lagra, ta emot och förflytta punktskattepliktiga varor utan att skattskyldighet inträder) och registrering av varumottagare (näringsidkare som har getts tillstånd att ta emot obeskattade varor från upplagshavare i andra medlemsländer).

Även med hänsyn med hänsyn till de förändringar som vi föreslår i fråga om regleringen av snus och tuggtobak (se avsnitt11.6) bedömer vi att regleringen i tobaks- och skattelagstiftningen tillgodoser smugglingsprotokollets krav i fråga om kontrollsystem. Några kompletterande bestämmelser bedöms alltså inte vara nödvändiga i fråga om tillverkning.

När det sedan gäller import och export av tobaksvaror bedömer vi att punktskattedirektivets7 bestämmelser om ett datoriserat transport- och kontrollsystem, Excise Movement Control System (EMCS), väl tillgodoser smugglingsprotokollets krav på kontrollsystem i dessa avseenden. Genom EMCS har ett elektroniskt dokumenthanteringssystem för mellanstatliga flyttningar av alkohol- och tobaksvaror samt vissa energiprodukter införts. Direktivet har i svensk rätt genomförts genom ändringar i bl.a. lagen om tobaksskatt. Inte heller i detta avseende bedömer vi därför att några kompletterande nationella bestämmelser är nödvändiga.

7 Rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG.

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

205

Tillverkning, import och export av tillverkningsutrustning

Med tillverkningsutrustning avses enligt artikel 1.8 a i protokollet maskiner som är utformade eller anpassade för att användas enbart för tillverkning av tobaksvaror (”designed, or adapted, to be used solely for the manufacture of tobacco products”) och utgör en väsentlig del av tillverkningsprocessen.

Liksom för andra typer av maskintillverkning omfattas tillverkning av sådan tillverkningsutrustning av de allmänna säkerhetskrav som följer av EU:s maskindirektiv8 och som i svensk rätt implementeras genom föreskrifter från Arbetsmiljöverket.9Den regleringen har dock ingen bäring på syftet bakom artikel 6 – att eliminera olaglig handel med tillverkningsutrustning – och inte heller i övrigt finns det i detta avseende några regler om licens, godkännande eller kontrollsystem för tobakstillverkningsutrustning.

I Sverige förekommer inte någon cigarettillverkning. Redan av den anledningen kan med fog ifrågasättas på vilket sätt en formell tillståndsreglering i fråga om utrustning för cigarettillverkning skulle fylla någon praktisk funktion. I Sverige förekommer snusproduktion, men de huvudmoment som ingår i snusproduktionen – malning, beredning och packning – torde inte vara unika för just sådan produktion. Det kan därför ifrågasättas om den tillverkningsutrustning som används faller under smugglingsprotokollets definition av tillverkningsutrustning (”machinery which is designed, or adopted, to be used solely for the manufacture of tobacco products and is integral to the manufacturing process”). Under alla förhållanden bedömer vi att ett svenskt licenssystem för tillverkning, import eller export av tillverkningsutrustning skulle vara mycket svårtillämpat och att det inte på något konkret sätt skulle kunna antas bidra till att uppfylla syftet med en sådan reglering – att eliminera olaglig handel med tillverkningsutrustning. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att några kompletterande svenska författningsbestämmelser inte är motiverade i detta avseende.

8 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/42/EG av den 17 maj 2006 om maskiner och om ändring av direktiv 95/16/EG. 9 AFS 2008:3.

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

206

Licenser i fråga om andra verksamheter

I artikel 6.2 behandlas detaljhandel med tobaksvaror, odling av tobak, kommersiell transport av tobaksvaror och tillverkningsutrustning samt grossisthandel, förmedling, lagring eller distribution av tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning. För dessa verksamheter uppställs inte något ovillkorligt krav på införande av licenssystem. I stället uttrycks att parterna bör sträva efter att bevilja licens för sådana verksamheter i den mån det anses lämpligt och under förutsättning att verksamheterna inte är förbjudna enligt nationell rätt. Av protokollet följer sålunda inte någon skyldighet att införa särskilda regler eller kontrollsystem i dessa avseenden. Som redovisats i kapitel 5 föreslår vi dock att en straffsanktionerad tillståndsplikt ska införas för detaljhandel och partihandel med tobaksvaror.

Tillbörlig aktsamhet

Enligt artikel 7.1 ska parterna kräva att alla fysiska och juridiska personer som är delaktiga i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning, visar tillbörlig aktsamhet (”due diligence”) före inledandet och under loppet av en affärsförbindelse, övervakar sin försäljning till kunder, och rapporterar till de behöriga myndigheterna varje bevis för att kunden bedriver verksamheter i strid med dess skyldigheter enligt protokollet. I punkten 2 ges exempel på vad den tillbörliga aktsamheten ska omfatta och i punkten 3 vad sådan tillbörlig aktsamhet därutöver kan omfatta. Enligt punkten 4 ska varje part vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att skyldigheterna enligt protokollet iakttas.

Enligt 12 c § andra stycket tobakslagen ska en näringsidkare utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen av tobaksvaror. Någon motsvarande skyldighet finns inte för övriga aktörer i försörjningskedjan. Vi föreslår inte några lättnader när det gäller den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll. Tvärtom föreslår vi att ett lämpligt egenkontrollprogram ska utgöra en ovillkorlig förutsättning för att beviljas tillstånd till försäljning av tobaksvaror till konsumenter. Vårt förslag om tillståndsplikt innebär också att kravet på egenkontroll ska gälla för såväl detaljhandlare som partihandlare. Som vi närmare redogör för i avsnitt 5.6.7 föreslår vi vidare ett förbud för partihandlare att sälja tobaksvaror

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

207

till någon som inte har tillstånd till partihandel eller detaljhandel med tobaksvaror. Förslagen är ägnade att stärka den interna och ömsesidiga kontrollen av de aktörer som är engagerade i handeln med tobaksvaror och motverka den illegala tobakshandeln. Därtill kommer att det i föregående kapitel föreslagna systemet för spårbarhet och märkning erbjuder rutiner för relevant information om bl.a. produkternas ursprung och aktörer engagerade i leveranskedjan. Sammantaget bedömer vi att dessa regler erbjuder ett system som svarar mot kraven i artikel 7.1 och att ytterligare författningsändringar inte är nödvändiga.

Följ- och spårbarhet

I artikel 8 finns bestämmelser om följ- och spårbarhet av tobaksvaror. Bestämmelserna innebär att varje part ska inrätta ett system, som kontrolleras av parten, för att följa och spåra alla tobaksvaror som tillverkas på eller importeras till dess territorium med beaktande av sina egna nationella eller regionala särskilda behov och bästa tillgängliga praxis. Artikeln upptar detaljerade beskrivningar av vilka uppgifter om tobaksvaror som ska kunna spåras och på vilket sätt informationen ska finnas tillgänglig.

Bestämmelserna om registerföring i artikel 9 innebär en skyldighet för parterna att ha ett regelverk som kräver att alla fysiska och juridiska personer som ingår i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning för fullständiga och korrekta register över alla relevanta transaktioner. Om möjligt ska även detaljhandlare och kommersiella tobaksodlare föra register över alla relevanta transaktioner som de är delaktiga i. Parterna ska även inrätta ett system för att med andra parter kunna utbyta den information som finns i alla register som förs enligt artikeln. Det finns vidare detaljerade bestämmelser om att personer som har licens enligt artikel 6 ska lämna viss information på begäran av de behöriga myndigheterna.

Vi har i föregående kapitel lämnat förslag på hur tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning – innefattande bl.a. regler om registrering och registerföring – ska genomföras i svensk rätt. Genom dessa bestämmelser bedömer vi att den svenska lagstiftningen uppfyller protokollets krav i detta avseende.

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

208

Säkerhetsåtgärder och förebyggande åtgärder

Enligt artikel 10 ska varje part kräva att alla fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 6 (dvs. omfattas av ett licensieringssystem eller liknande) vidtar de åtgärder som krävs för att förebygga att tobaksvaror avleds till olagliga handelskanaler. Dessa åtgärder inbegriper bl.a. att rapportera till de behöriga myndigheterna om vissa gränsöverskridande överföringar av kontanter och att tillhandahålla tobaksvaror eller tillverkningsutrustning endast i sådana mängder som står i proportion till efterfrågan på sådana varor på den avsedda marknaden. Det finns även bestämmelser om krav på betalningssätt och överföringssystem.

Kraven i artikel 10, som kan ses som ett komplement till reglerna om spårbarhet, är inte ovillkorliga utan åtgärder behöver vidtas endast om så bedöms vara lämpligt och i överenstämmelse med nationell lagstiftning. Vi bedömer att det inte är motiverat eller nödvändigt att genomföra några ändringar av svensk rätt i detta avseende. I sammanhanget kan nämnas att nationella regler om säkerhetsåtgärder och förebyggande åtgärder, inbegripet åtgärder rörande penningtvätt, och rapportering av misstänkta transaktioner, finns i bl.a. lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen, som grundar sig på det s.k. tredje penningtvättsdirektivet, bygger på tanken att företag inom den finansiella sektorn och vissa andra näringsidkare ska vara skyldiga att bl.a. göra vissa kontroller av sina kunder för att på så sätt undvika att bli indragna i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Lagen gäller bl.a. för yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår till minst ett belopp som motsvarar 15 000 euro (1 kap. 2 § punkten 16).

Distansförsäljning

I artikel 11 finns bestämmelser om försäljning via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik. Enligt bestämmelserna ska parterna kräva att alla fysiska och juridiska personer som genomför transaktioner som avser försäljning av tobaksvaror via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik iakttar alla relevanta skyldigheter enligt protokollet. Parterna ska

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

209

överväga att förbjuda detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror via dessa tekniker.

Frågan om distansförsäljning behandlas även i tobaksproduktdirektivet. Som vi har redovisat i delbetänkandet bedömer vi att direktivets krav på registrering av distansförsäljning får anses uppfyllda redan genom anmälnings- och registreringsförfarandet i tobakslagen och i lagen om tobaksskatt. Även den tillståndsplikt som vi föreslår i kapitel 5 innebär att direktivets krav i denna del är uppfyllda. Troligen leder ett sådant system dessutom till att tillsynsmyndigheterna får en ännu bättre kontroll över de näringsidkare som bedriver distansförsäljning av tobaksvaror. Ytterligare författningsändringar är inte nödvändiga.

Frizoner, internationell transitering och tullfri försäljning

I artikel 12.1–2 finns bestämmelser som rör frizoner. Det finns i dag inga frizoner i Sverige, men det finns ändå ett regelverk i EU:s och Sveriges tullagstiftning. För det fall Sverige väljer att införa frizoner kan ändringar i lagstiftningen behövas för att genomföra det förbud som anges i punkt 2 mot att i en frizon samlasta tobaksprodukter med andra varor. Det finns dock inte nu någon anledning för oss att utarbeta förslag i denna del.

Enligt artikel 13 ska parterna vidta effektiva åtgärder för att alla relevanta bestämmelser i protokollet ska omfatta all tullfri försäljning. Bestämmelsen föreskriver också att parterna vid ett partsmöte, som ska äga rum senast fem år efter protokollets ikraftträdande, ska se till att det utförs evidensbaserad forskning för att fastställa omfattningen av olaglig handel med tobaksvaror i form av tullfri försäljning av sådana varor och på grundval av denna forskning överväga lämpliga åtgärder.

De bestämmelser i protokollet som är relevanta för tullfri försäljning kan genom de nuvarande och föreslagna reglerna tillämpas på ett effektivt sätt. Några kompletterande bestämmelser är därför inte nödvändiga.

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

210

7.3.4 Överträdelser

Otillåtna och brottsliga förfaranden

I artikel 14.1 finns en uppräkning av ett antal handlingar som ska vara rättsstridiga. Det ankommer på varje part att avgöra vilka av de rättsstridiga handlingarna som också ska vara brottsliga, dvs. straffbelagda (punkten 2).

Tobakslagen innehåller främst administrativa sanktioner (förbud och förelägganden som kan förenas med vite) men även straffbestämmelser. I lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror. Därtill finns regler i tull- och skattelagstiftningen som sanktionerar förfaranden varigenom aktörer undandrar sig att betala föreskrivna skatter och tullar. Vi bedömer att dessa regler, i förening med de förslag som vi i övrigt lämnar, uppfyller kraven enligt artikel 14. Utöver de ändringar som föreslagits i avsnitt 5.6.10 saknas enligt vår mening skäl att utvidga det straffbara området för de handlingar som redan är eller föreslås vara rättsstridiga. Vi bedömer inte heller att en sådan utvidgning är nödvändig för att tillgosose smugglingsprotokollets krav.

Av artikel 15.3 följer att ett meddelande om vilka handlingar som straffbelagts ska skickas till sekretariatet för protokollet. Enligt artikel 15.4 uppmuntras parterna att se över sin nationella lagstiftning om penningtvätt, ömsesidig rättslig hjälp och utlämning för att säkerställa att lagstiftningen medger ett effektivt genomförande av bestämmelserna i smugglingsprotokollet. Inte heller i dessa delar bedömer vi att några författningsändringar är nödvändiga.

Juridiska personer ansvarighet

Enligt artikel 15 ska parterna anta nödvändiga åtgärder för att fastställa juridiska personers ansvar för otillåtna förfaranden, inbegripet gärningar som straffbeläggs i enlighet med artikel 14 i protokollet. Detta ansvar kan vara straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt. Ansvarsskyldigheten för juridiska personer ska inte påverka ansvaret för de fysiska personer som har utfört den otillåtna handlingen.

En tillsynsmyndighet enligt tobakslagen får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

211

lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite (20 § tobakslagen). Juridiska personer kan alltså träffas av administrativa sanktioner. Därtill kommer att en näringsidkare under vissa förutsättningar kan åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter (se 36 kap. 7 § brottsbalken). Företagsbot innebär böter för ett företag och kan beskrivas som en ekonomisk sanktion för brott som begåtts i näringsverksamhet. Det har en straffande effekt, men räknas inte som ett straff.

Vi bedömer att det inte är nödvändigt att anta särskilda regler om fastställandet av juridiska personers ansvar i nu aktuellt hänseende.

Lagföring och påföljder m.m.

Enligt artikel 16.1 ska parterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att fysiska och juridiska personer som hålls ansvariga för rättsstridigt handlande är föremål för effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder.

Enligt artikel 17 bör parterna överväga att anta åtgärder för att bemyndiga behöriga myndigheter att ta ut ett belopp som står i proportion till förlorade skatter och tullar från producenten, tillverkaren, distributören, importören eller exportören av tobak, tobaksvaror och/eller tillverkningsutrustning som beslagtagits.

Bestämmelsen i artikel 18 innebär att all tobak och tillverkningsutrustning och alla tobaksvaror som har förverkats i möjligaste mån ska förstöras med miljövänliga metoder.

I artikel 19 finns bestämmelser om särskilda utredningsmetoder. Enligt bestämmelsen ska parterna, inom ramen för sina möjligheter och enligt de villkor som föreskrivs i dess nationella lagstiftning, vidta nödvändiga åtgärder för att tillåta ändamålsenlig användning av kontrollerade leveranser och, när det bedöms som lämpligt, användning av andra särskilda utredningsmetoder som elektronisk övervakning och annan slags av övervakning och operationer under täckmantel av dess behöriga myndigheter inom dess territorium, i syfte att effektivt kunna bekämpa olaglig handel med tobak, tobaksvaror

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

212

eller tillverkningsutrustning. Parterna uppmuntras att, om så är nödvändigt, ingå lämpliga bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser om användning av särskilda utredningsmetoder. I avsaknad av sådana överenskommelser ska beslut om att tillämpa sådana särskilda utredningsmetoder på det internationella planet grundas på varje särskilt fall.

När det gäller skyldigheten att säkerställa effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder har vi redovisat vårt resonemang ovan och vi bedömer alltså att det inte är nödvändigt med kompletterande bestämmelser. Vi bedömer inte heller att någon annan av de artiklar som vi redovisat ovan kräver några lagändringar.

7.3.5 Internationellt samarbete

Artikel 20 innehåller bestämmelser om skyldighet för parterna att, med förbehåll för nationell lagstiftning och där så är lämpligt, rapportera viss information till WHO utöver vad som framgår av ramkonventionen. I artikeln finns bestämmelser om att parterna ska samarbeta med varandra och med behöriga internationella organisationer för att bygga upp parternas kapacitet att samla in och utbyta information samt att informationen ska behandlas konfidentiellt.

I artikel 21 finns bestämmelser om informationsutbyte. Enligt bestämmelserna ska parterna utbyta information om exempelvis licensregister, register över utredningar och lagföringar, betalningar för import eller export och information av beslag av tobak m.m.

Enligt artikel 22 ska varje part utse de behöriga myndigheter som ska ta emot uppgifter inom det internationella samarbetet. Vidare anges att informationsutbytet enligt protokollet ska ske med förbehåll för nationell lagstiftning om sekretess och personlig integritet.

Artikel 23 innehåller bestämmelser som innebär att parterna ska samarbeta med varandra enligt ömsesidig överenskommelse och/eller genom behöriga internationella och regionala organisationer med att tillhandahålla utbildning, tekniskt bistånd och samarbete i vetenskapliga, tekniska och administrativa frågor för att uppnå målen för protokollet.

Enligt artikel 24 ska parterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att vid behov stärka samarbetet genom multilaterala, regionala eller

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

213

bilaterala överenskommelser för att förebygga, upptäcka, utreda, lagföra och bestraffa fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt olaglig handel med tobak, tobaksvaror eller tillverkningsutrustning. Parterna ska se till att myndigheter som arbetar med att bekämpa olaglig handel med tobak, tobaksvaror eller tillverkningsutrustning, samarbetar och utbyter relevant information på nationell och internationell nivå enligt de villkor som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

I artikel 25 finns bestämmelser om skydd av suveränitet som innebär att parterna åtagit sig att fullgöra sina skyldigheter enligt protokollet på ett sätt som är förenligt med principerna om jämlikhet mellan stater, om staters territoriella integritet samt om ickeinblandning i andra staters interna angelägenheter. Det anges också att ingenting i protokollet ska berättiga en part att på en annan stats territorium utöva jurisdiktion och utföra funktioner som är förebehållna myndigheterna i denna stat enligt dess nationella lagstiftning.

Artikel 26 innehåller bestämmelser om jurisdiktion. Parterna har enligt bestämmelsen bl.a. åtagit sig att vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin domsrätt över brott som straffbeläggs i enlighet med artikel 14 när brottet har förövats inom dess territorium eller brottet har förövats ombord på ett fartyg som för den partens flagg eller ombord på ett luftfartyg som är registrerat enligt den partens lagar när brottet förövades.

Artikel 27 innehåller bestämmelser om samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter. Bestämmelserna innehåller krav på att vidta effektiva åtgärder för att förbättra samarbetet mellan myndigheterna på det nationella planet, men även mellan parterna till protokollet. Parterna ska vidare överväga att ingå lämpliga bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser om direkt samarbete mellan sina brottsbekämpande myndigheter.

I artikel 28 finns bestämmelser om ömsesidig administrativ hjälp. Enligt bestämmelserna ska parterna lämna information till varandra för att säkerställa en korrekt tillämpning av tullagstiftning och annan relevant lagstiftning. Sådan information kan t.ex. omfatta nya tullmetoder och brottsbekämpningsmetoder, nya trender och varor som vanligen förekommer i den olagliga handeln med tobak.

Artikel 29 innehåller mycket omfattande bestämmelser om ömsesidig rättslig hjälp. Ömsesidig rättslig hjälp kan begäras för att ta

WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14

214

upp vittnesmål eller andra utsagor, för delgivning av rättegångshandlingar, för verkställande av husrannsakan, beslag och frysning, för undersökning av föremål och platser, för tillhandahållande av information, bevismaterial och sakkunnigutlåtanden, för tillhandahållande av handlingar och uppteckningar, för identifiering eller spårande av vinning av brott, egendom, hjälpmedel eller andra föremål för bevisändamål, för underlättande av att personer deltar frivilligt i den begärande parten samt varje slag av rättslig hjälp som inte är oförenlig med den anmodade partens nationella lagstiftning. I punkterna 6–24 i artikeln finns detaljerade bestämmelser om vad en framställan om ömsesidig rättslig hjälp ska innehålla, hur en sådan framställan ska handläggas, under vilka förutsättningar en framställan får avslås, m.m.

I artikel 30 finns omfattande bestämmelser om utlämning för brott. För att artikeln ska vara tillämplig krävs bl.a. att brottet är straffbelagt enligt både den begärande och den anmodade partens nationella lagstiftning och att det för brottet är föreskrivet ett maximalt fängelsestraff på minst fyra år.

Enligt artikel 31 får den anmodade parten på framställan från den begärande parten ta en person som har begärts utlämnad och som uppehåller sig inom dess territorium i förvar eller vidta andra lämpliga åtgärder för att säkerställa personens närvaro vid utlämningsförfarandet.

Enligt vår mening saknas det anledning att tolka artiklarna om informationsutbyte och rättslig hjälp på annat sätt än som faller sig naturligt utifrån svenska rättsregler och rättsprinciper. Det innebär att protokollets bestämmelser om informationsutbyte inte kan användas som ett särskilt instrument för rättsligt bistånd.

I svensk rätt finns bestämmelser om internationell rättslig hjälp i brottmål i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar. För sådant bistånd måste särskilda internationella överenskommelser träffas. När det gäller gränsöverskridande samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter finns relevanta bestämmelser i t.ex. lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete och lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. I sammanhanget kan också nämnas att bestämmelser om utlämning finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott.

SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror

215

Mot denna bakgrund – och då protokollet i denna del inte förefaller uppställa några absoluta krav på särskilda åtgärder – bedömer vi att några kompletterande bestämmelser inte är nödvändiga i denna del.

7.3.6 Rapportering

Artikel 32 innehåller en skyldighet för varje part att lämna periodiska rapporter till partsmötet om hur parten har genomfört protokollet. Artikeln innehåller även bestämmelser om hur rapporterna ska se ut och vad de ska innehålla.

Folkhälsomyndigheten har redan i dag till uppdrag att samordna och lämna underlag till regeringen inför återkommande rapportering till WHO om frågor som gäller bl.a. tobak, se 14 § 1 förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. Några kompletterande bestämmelser i fråga om rapportering i här aktuella fall bedömer vi inte vara nödvändiga.

217

8 Ett utvidgat rökförbud

8.1 Inledning

Som framgår av direktiven fick Folkhälsomyndigheten (tidigare Statens folkhälsoinstitut) den 1 mars 2012 regeringens uppdrag att utreda och analysera förekomsten av passiv rökning på allmänna platser, i synnerhet där barn vistas, och att lämna förslag på åtgärder för att ytterligare minska den passiva rökningen. Resultatet av utredningen presenterades den 15 oktober 2014.1 Utredningen kom till slutsatsen att det finns goda skäl att, som en del i ett samlat tobaksförebyggande arbete, med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus. Det bedömdes finnas skäl till det när det gäller entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Myndigheten bedömde att de positiva effekterna med stor sannolikhet skulle överväga de negativa.

Vårt uppdrag i denna del var ursprungligen begränsat till att utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. elektroniska cigaretter (nedan e-cigaretter) och örtprodukter för rökning, på de platser där tobaksrökning i dag är förbjudet. Mot bakgrund av Folkhälsomyndighetens förslag att ytterligare begränsa tobaksrökning på vissa allmänna har emellertid uppdraget utvidgats till att bedöma behovet av reglering eller andra åtgärder för att begränsa rökning på vissa allmänna platser. Enligt direktiven finns det flera skäl som talar för att begränsningar för tobaksrök även ska omfatta andra tobaksrelaterade produkter. Det anges att det kan antas bli svårare att upprätthålla rådande rök-

1 Utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser, i synnerhet där barn vistas, Folkhälsomyndigheten, 2014.

Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14

218

förbud för tobaksprodukter om annan rökning tillåts och att det inte heller är klarlagt vilken påverkan t.ex. e-cigaretter har på omgivningen.

Vi har därför till uppgift att

• utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus i likhet med vad som gäller för tobaksrök,

• analysera och bedöma behovet av reglering eller andra åtgärder för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser, t.ex. vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till, och

• lämna de förslag, inklusive författningsförslag, som analysen och bedömningen ger anledning till.

8.2 Rökförbudet i ett historiskt sammanhang

Frågan om rökfria miljöer har varit aktuell sedan 1970-talet. År 1978 lämnade den parlamentariska utredningen Tobakskommittén ett delbetänkande (Ds S 1978:7) med förslag till en lag om begränsning av tobaksrökning i offentliga lokaler. Ett liknande lagförslag lades fram av kommittén i dess slutbetänkande (SOU 1981:18). Inget av lagförslagen kom att genomföras.

Under 1980-talet vidtogs ett antal åtgärder för att få till stånd rökfria miljöer. Arbetarskyddsstyrelsen och Socialstyrelsen gav ut allmänna råd om begränsning av rökning i gemensamhetslokaler. Skolöverstyrelsen utfärdade rekommendationer som hade som mål att skapa en rökfri skola. Kommuner och landsting vidtog åtgärder för att skapa rökfria offentliga lokaler. SJ införde rökförbud på tågstationer. Flygplatserna införde flera rökfria utrymmen och flygbolag gjorde sina flygningar inom Norden rökfria. På arbetsplatser begränsades rökningen genom frivilliga överenskommelser.

År 1988 tillsattes en utredning, Tobaksutredningen, som i sitt slutbetänkande (SOU 1990:29) lämnade förslag på bl.a. en lagreg-

SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud

219

lering om att begränsa rökningen i vissa lokaler. Som skäl för lagstiftningen anfördes att passiv rökning medför en risk för hälsoskador, bl.a. risk för lungcancer och hjärt-kärlsjukdom, men även att många icke-rökare kände ett obehag av att vistas i rökiga miljöer och att rökfria miljöer kunde fungera som ett stöd för de som vill sluta röka. Rökfria miljöer ansågs vidare kunna motverka uppfattningen hos t.ex. barn och ungdomar att rökning är ett alltid och överallt accepterat inslag i samhällslivet.2

Den större delen av Tobaksutredningens förslag genomfördes i tobakslagen (1993:581).3I denna lag infördes bestämmelser om rökförbud i lokaler avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom, i lokaler avsedda för hälso- och sjukvård, i lokaler avsedda för gemensamt bruk i bostäder och inrättningar med särskild service eller vård, och på färdmedel i inrikes kollektivtrafik samt i lokaler och andra utrymmen avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel. Vidare infördes i tobakslagen en skyldighet för hotell att ha vissa rökfria rum, och för restauranger och andra serveringsställen med mer än femtio sittplatser att ha sittplatser i områden där rökning är förbjuden, den så kallade 50-regeln.

En utvidgning av de rökfria miljöerna gjordes den 1 juli 1994 så att rökförbudet numera även omfattar skolgårdar och motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem, andra lokaler när en allmän sammankomst eller offentlig tillställning anordnas och i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sammankomsten eller tillställningen och i andra lokaler om allmänheten har tillträde till lokalerna. I samband med dessa ändringar infördes även en skyldighet för arbetsgivare att se till att arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i arbetslokaler. Som skäl för att även skolgårdar och platser utomhus som används i barnomsorgen skulle omfattas av rökförbudet anfördes att det var fråga om platser som var angelägna att hålla rökfria. Platserna ansågs vara av så speciell karaktär att det fanns skäl att göra avsteg från den annars gällande principen att lagreglerna om rökförbud i princip borde vara begrän-

Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14

220

sade till inomhusutrymmen och att några begränsningar i lag av rökning utomhus i allmänhet inte borde göras.4

Från den 1 januari 2003 togs den s.k. 50-regeln bort, vilket innebar att det skulle finnas rökfria områden i serveringslokaler på alla restauranger, kaféer, barer och andra serveringsmiljöer (prop. 2001/02:64).

Regeringen beslutade den 18 december 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att ge förslag till nationellt genomförande av bl.a. WHO:s ramkonvention om tobakskontroll (nedan ramkonventionen). I fråga om rökförbud utomhus anförde utredningen bl.a. följande.5

[Det] kan övervägas om det behövs ett förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus, t.ex. busshållplatser. Utredningen saknar emellertid underlag för att framlägga några konkreta förslag om ytterligare begränsningar av rökning i nu angivna avseenden. Denna fråga får om så anses motiverat utredas vidare. När det gäller skydd mot exponering för tobaksrök finns dessutom skäl att framhålla att det knappast är möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan dem som önskar röka och dem som blir besvärade av röken. I stor utsträckning blir det därför en fråga om att öka rökarnas medvetenhet om att deras rök kan vara skadlig för andra människor och om att de har ett ansvar för att inte andra skall utsättas för röken. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en osanktionerad bestämmelse som påbjuder att den som röker bör se till att andra människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. Bestämmelsen kan, om den införs, bidra till att skapa en allmänt omfattad norm om att den som röker bör ta hänsyn till andra även i de fall inget formellt förbud mot rökning gäller.

Flera remissinstanser motsatte sig införandet av en icke-sanktionerad hänsynsregel. Det riktades kritik mot att hänsynsregeln var så vagt utformad att den inte skulle gå att tillämpa genom tillsyn. Regeringen uttalade i detta avseende följande.6

Regeringen anser att exponering av tobaksrök är ett folkhälsoproblem som drabbar även icke-rökare. Frågan om exponeringen för tobaksrök är avgörande för människors hälsa. Regleringen av vilka miljöer som ska vara tillåtna är därmed ständigt under översyn. Det finns därför skäl att söka minska denna exponering så långt möjligt. Förbudet mot rökning på restaurang är ett exempel på en sådan åtgärd. Därtill fordras

SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud

221

självfallet att rökare visar hänsyn mot människor i sin omgivning för att undvika att de utsätts för tobaksrök. Regeringen delar dock bedömningen från flera remissinstanser att den föreslagna ändringen i tobakslagen inte bör genomföras. Däremot bör det i inledningen till tobakslagen göras tydligt att lagen tar sikte på att begränsa även riskerna med att exponeras för tobaksrök. Regeringen föreslår mot denna bakgrund en utvidgning av tobakslagens inledande paragraf med denna innebörd.

Från och med den 1 juli 2005 tydliggjordes sålunda i tobakslagen att lagen tar sikte på att begränsa även riskerna med att exponeras för tobaksrök. En månad dessförinnan infördes rökförbud i restauranger och på andra serveringsställen, utom när servering sker utomhus. Lagstiftningen gav dock möjlighet för serveringsställena att inrätta särskilda rökrum. Eftersom serveringslokaler hade undantagits från bestämmelsen om arbetsgivares skyldighet att se till att arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i arbetslokaler, löpte restauranganställda en ökad risk att drabbas av ohälsa som hade samband med rökning. Som ett avgörande argument för lagstiftningen framfördes därför att de anställda har rätt till en arbetsmiljö som inte innebär onödiga hälsorisker.7

8.3 Regleringen av rökfria miljöer

8.3.1 Omfattningen av tobakslagens rökförbud

Skollokaler m.m.

Enligt 2 § 1 tobakslagen är rökning förbjuden i lokaler som är avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom samt på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem. Med skolverksamhet avses verksamhet i grundskolan och gymnasieskolan. Lokaler för högskoleverksamhet och annan vuxenundervisning faller däremot utanför bestämmelsen. Att lokalen ska vara avsedd för skolverksamhet och dylikt innebär att det inte är tillåtet att röka i lokalen även när det inte pågår någon undervisning i lokalen. Bestämmelsen omfattar sådana delar av lokalen som barnen har anledning att besöka, t.ex. expeditioner, korridorer, trappor och toaletter. I delar av skollokaler

Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14

222

m.m. som enbart är upplåtna för personalen, t.ex. lärarrum och andra personalrum dit barnen inte har tillträde, får det enligt 6 § första stycket tobakslagen inrättas rökrum.8

M