SOU 2016:14
En översyn av tobakslagen - Nya steg mot ett minskat tobaksbruk
Till statsrådet Gabriel Wikström
Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ge förslag kring det nationella genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG). I uppdraget ingår även att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus. Vidare ingår i uppdraget att utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Utredaren ska också analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas. Slutligen ska utredaren även lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Vid sammanträde den 19 februari 2015 beslutade regeringen om utvidgning av och förlängd tid för uppdraget. Enligt uppdraget i tilläggsdirektiven ska utredaren lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Utredaren ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar.
Lagmannen Göran Lundahl utsågs den 10 juli 2014 till särskild utredare. På sidan efter nästa sida framgår vilka experter och sakkunniga som har medverkat i utredningens arbete. Hovrättsassessorn Fredrik Lövkvist, den rättsliga specialisten Anna-Maria Persson
(t.o.m. den 31 januari 2015) och hovrättsassessorn Linus Videgren (fr.o.m. den 13 juli 2015) har varit utredningens sekreterare.
Utredningen är formellt ett uppdrag för Göran Lundahl som särskild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.
Utredningen har antagit namnet Tobaksdirektivsutredningen. Utredningen överlämnade den 4 februari 2015 delbetänkandet
Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet (SOU 2015:6).
Utredningen överlämnar här sitt slutbetänkande En översyn av
tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14).
Utredningens arbete är härmed slutfört.
Lund i februari 2016
Göran Lundahl
/Fredrik Lövkvist Linus Videgren
Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete
(fr.o.m. den 15 september 2014 om inte annat anges)
Experter
• Utredaren Emanuel Badehi Kullander, Kommerskollegium
(fr.o.m. den 2 mars 2015)
• Juristen Hannes Eintrei, Livsmedelsverket
(fr.o.m. den 7 januari 2015)
• Biträdande chefsjuristen Bo Granath, Folkhälsomyndigheten
• Juristen Tomas Isenstam, Livsmedelsverket
(t.o.m. den 7 januari 2015)
• Tullspecialisten Sune Rydén, Tullverket
Sakkunniga
• Rättssakkunniga Sara Asp, Socialdepartementet
(fr.o.m. den 7 april 2015)
• Kanslirådet Katarina Berglund Siegbahn, Justitiedepartementet
• Kanslirådet Liv Bernitz, Justitiedepartementet
(fr.o.m. den 2 mars 2015)
• Kanslirådet Kerstin Jansson, Näringsdepartementet
• Kanslirådet Andreas Johansson, Socialdepartementet
• Departementssekreteraren Gabriela Kalm, Finansdepartementet
(fr.o.m. den 2 mars 2015)
• Departementssekreteraren Anna Lindtorp, Socialdepartementet
(t.o.m. den 6 april 2015)
• Departementssekreteraren Kristin Olsson, Utrikesdepartementet
7
Innehåll
Förkortningar ..................................................................... 19
Sammanfattning ................................................................ 21
Summary .......................................................................... 29
1 Författningsförslag ..................................................... 37
1.1 Förslag till tobakslag (2017:000)............................................ 37 1.2 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ...... 59 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. .......................................... 60 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 62 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter ................... 64 1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ..... 66 1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)................................................................................ 67 1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 69 1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696)................................................................................ 70
Innehåll SOU 2016:14
8
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ..................... 71
2 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 73
2.1 Uppdraget ............................................................................... 73 2.2 Utredningsarbetet .................................................................. 74 2.3 Dispositionen av betänkandet ............................................... 75
3 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang ....... 77
3.1 Bakgrund ................................................................................. 77 3.2 Grundlagsrättsliga aspekter m.m. .......................................... 78 3.2.1 Inledning .................................................................. 78 3.2.2 Regeringsformen ..................................................... 78 3.2.3 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ................................................................. 80 3.2.4 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna .............................. 82 3.2.5 Tryckfrihetsförordningen ....................................... 83 3.2.6 Yttrandefrihetsgrundlagen ..................................... 90 3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar ........................................ 91 3.3.1 Inledning .................................................................. 91 3.3.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ........................................................... 92 3.3.3 Tjänstedirektivet ................................................... 102 3.3.4 Anmälningsdirektivet ........................................... 107 3.3.5 Tobaksproduktdirektivet ...................................... 108 3.3.6 Tobaksreklamdirektivet ........................................ 109 3.3.7 Förordningen om gemenskapsvarumärken ......... 110 3.3.8 Varumärkesdirektivet ............................................ 111 3.4 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet ........ 112 3.5 Internationella handelsavtal ................................................. 113 3.5.1 Inledning ................................................................ 113 3.5.2 Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS) ................................. 114
Innehåll
9
3.5.3 Pariskonventionen för industriellt rättsskydd ..... 116 3.5.4 Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) ......... 117 3.5.5 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) ......................................................... 119
4 Allmänna utgångspunkter och överväganden .............. 121
4.1 Inledning................................................................................ 121 4.2 Tobakspolitiska målsättningar ............................................. 122 4.3 Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m. ........................................................ 124 4.4 Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa andra frågor ........................................................................... 127
5 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ........................... 131
5.1 Inledning................................................................................ 131 5.1.1 Bakgrund ................................................................ 131 5.1.2 Uppdraget .............................................................. 132 5.2 Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel med tobaksvaror .................................................................... 133 5.3 Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för tobaksförsäljning ................................................................... 134 5.3.1 Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak ....................................... 134 5.3.2 Nationella folkhälsokommittén ........................... 135 5.3.3 Utredningen om tobaksförsäljning till unga ........ 138 5.4 Regleringen av försäljningen av vissa andra varor ............... 140 5.4.1 Detaljhandel med folköl ........................................ 140 5.4.2 Servering av alkoholdrycker .................................. 141 5.4.3 Detaljhandel med läkemedel ................................. 143 5.4.4 Handel med vissa receptfria läkemedel ................ 144 5.5 Analys av 2010 års ändringar i tobakslagen ......................... 146 5.5.1 Analysens inriktning och genomförande ............. 146 5.5.2 Huvuddragen i 2010 års lagändringar ................... 147
Innehåll SOU 2016:14
10
5.5.3 Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror ............................ 148 5.5.4 Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror ... 151 5.5.5 Enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna ... 153 5.5.6 Slutsatser ................................................................ 154
5.6 Överväganden och förslag.................................................... 155 5.6.1 Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas? .............................................. 155 5.6.2 Bör tillståndsplikten omfatta även partihandel? ........................................................... 159 5.6.3 Tillståndets räckvidd ............................................. 160 5.6.4 Vem ska pröva en tillståndsansökan?................... 162 5.6.5 Vilka krav ska uppställas för försäljningstillstånd? ............................................. 163 5.6.6 Undantag från tillståndskravet i vissa fall ............ 167 5.6.7 Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga partihandeln? ......................................................... 170 5.6.8 Hur ska tillståndsförfarandet utformas? ............. 173 5.6.9 Administrativa sanktioner .................................... 177 5.6.10 Straffansvar och förverkande ................................ 178 5.6.11 EU-rättsliga överväganden ................................... 181
6 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning .......................................... 183
6.1 Inledning ............................................................................... 183 6.2 Bestämmelserna om spårbarhet och märkning ................... 183 6.2.1 Bakgrund och syfte ............................................... 183 6.2.2 Identitetsmärkning ............................................... 184 6.2.3 Spårbarhet .............................................................. 185 6.2.4 Säkerhetsmärkning ................................................ 186 6.2.5 Genomförandeakter .............................................. 186 6.3 Vilka anpassningar behöver göras av den nationella rätten? .................................................................................... 186 6.3.1 Identitetsmärkning och säkerhetsmärkning ........ 186 6.3.2 Registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner ............. 189 6.3.3 Datalagring ............................................................ 191
Innehåll
11
6.3.4 Spårning av tobaksvaror ........................................ 193 6.3.5 Tillsyn ..................................................................... 194
7 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror ...................................................... 195
7.1 Inledning................................................................................ 195 7.2 Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll ................ 197 7.3 Genomförandet av smugglingsprotokollet i nationell rätt ........................................................................ 201 7.3.1 Inledande överväganden ........................................ 201 7.3.2 Allmänna skyldigheter .......................................... 201 7.3.3 Kontroll av leveranskedjan .................................... 203 7.3.4 Överträdelser ......................................................... 210 7.3.5 Internationellt samarbete ...................................... 212 7.3.6 Rapportering .......................................................... 215
8 Ett utvidgat rökförbud .............................................. 217
8.1 Inledning................................................................................ 217 8.2 Rökförbudet i ett historiskt sammanhang .......................... 218 8.3 Regleringen av rökfria miljöer .............................................. 221 8.3.1 Omfattningen av tobakslagens rökförbud ........... 221 8.3.2 Tillsynen över nuvarande rökförbud .................... 229 8.3.3 Möjligheterna att ingripa mot och sanktionera överträdelser av rökförbud .................................... 229 8.3.4 Rökförbudet i ordningslagen ................................ 230 8.3.5 Något om efterlevnaden av det nuvarande rökförbudet i utomhusmiljöer .............................. 231 8.4 Frivilliga initiativ till rökfria miljöer .................................... 232 8.5 Rökning och annat bruk av vissa tobaksfria produkter ...... 233 8.6 Internationell utblick ............................................................ 235 8.6.1 Danmark................................................................. 235 8.6.2 Finland ................................................................... 236 8.6.3 Norge ..................................................................... 239 8.6.4 Island ...................................................................... 240
Innehåll SOU 2016:14
12
8.6.5 USA ....................................................................... 240 8.6.6 Kanada.................................................................... 241
8.7 Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser – i synnerhet där barn vistas ... 242 8.8 Internationella riktlinjer och rekommendationer om skydd mot tobaksrök ........................................................... 244 8.9 Överväganden och förslag.................................................... 246 8.9.1 Inledande överväganden ....................................... 246 8.9.2 Vilka utomhusmiljöer ska göras rökfria? ............. 250 8.9.3 Vem ska ansvara för att rökförbudet upprättshålls?......................................................... 257 8.9.4 Vilka krav kan och bör ställas på den ansvarige? ........................................................ 258 8.9.5 Tillsyn, ingripandemöjligheter och sanktioner ... 259 8.9.6 Bör rökförbudet utvidgas till att omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror? ..................................................... 262 8.9.7 EU-rättsliga överväganden ................................... 265
9 Exponeringsförbud ................................................... 269
9.1 Uppdraget ............................................................................. 269 9.2 Tobakslagens nuvarande reglering av marknadsföring av tobaksvaror ....................................................................... 270 9.3 WHO:s rekommendationer om marknadsföring på försäljningsställen ............................................................ 273 9.4 Ett urval av studier om effekterna av exponeringsförbud ............................................................... 274 9.5 Internationell utblick ........................................................... 279 9.5.1 Norge ..................................................................... 279 9.5.2 Finland ................................................................... 280 9.5.3 Danmark ................................................................ 281 9.5.4 Island ...................................................................... 282 9.5.5 England, Wales och Nordirland ........................... 283 9.5.6 Irland ...................................................................... 283 9.5.7 Nya Zeeland .......................................................... 284
Innehåll
13
9.6 Överväganden och förslag .................................................... 284 9.6.1 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket ...................... 285 9.6.2 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med tryck- och yttrandefriheten ...... 292 9.6.3 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med varumärkesrätten ....................... 297 9.6.4 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med rätten till egendom .................... 302 9.6.5 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor ............... 304 9.6.6 Hur bör ett exponeringsförbud närmare utformas? ............................................................... 309 9.6.7 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet ............................................. 318
10 Neutrala tobaksförpackningar ................................... 319
10.1 Uppdraget .............................................................................. 319 10.2 Allmänt om neutrala tobaksförpackningar ......................... 319 10.3 Ramkonventionens rekommendationer med anknytning till neutrala tobaksförpackningar ..................... 320 10.4 Internationell utblick ............................................................ 323 10.4.1 Australien ............................................................... 323 10.4.2 Förenade kungariket.............................................. 326 10.4.3 Irland ...................................................................... 329 10.4.4 Frankrike ................................................................ 331 10.4.5 Norge ..................................................................... 332 10.4.6 Finland ................................................................... 335 10.5 På vilket underlag har andra länder grundat regleringar om krav på neutrala tobaksförpackningar? ......................... 335 10.6 Forskning på effekterna av den australiensiska lagstiftningen ......................................................................... 343
Innehåll SOU 2016:14
14
10.7 Överväganden ....................................................................... 346 10.7.1 Bör neutrala tobaksförpackningar införas
i Sverige? ................................................................ 346
10.7.2 Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten ...... 350 10.7.3 Förhållandet till tobaksproduktdirektivet ........... 353 10.7.4 Fri rörlighet för varor inom EU ........................... 355 10.7.5 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet ............................................. 356 10.7.6 Förhållandet till varumärkesrätten ....................... 356 10.7.7 Förhållandet till mönsterskyddet ......................... 366 10.7.8 Förhållandet till vissa bestämmelser i TRIPS och Pariskonventionen ......................................... 367 10.7.9 Förhållandet till GATT ........................................ 375 10.7.10 Förhållandet till TBT-avtalet ................................ 376 10.7.11 Förhållandet till skyddet för egendom enligt RF, Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna .......................................................... 379
11 En ändamålsenlig reglering av snus ........................... 381
11.1 Uppdraget ............................................................................. 381 11.2 Innehållet i snus .................................................................... 382 11.3 Snusmarknaden ..................................................................... 383 11.3.1 Andelen snusare i olika befolkningsgrupper ....... 383 11.3.2 Konsumtion av smaksatt snus .............................. 384 11.4 Regleringen av snus och tuggtobak ..................................... 385 11.4.1 Inledning ................................................................ 385 11.4.2 Tobakslagstiftningen............................................. 385 11.4.3 Livsmedelslagstiftningen ...................................... 386 11.5 Innehållsregleringen för tobaksprodukter inom EU och internationellt ................................................................ 391 11.5.1 Riktlinjer för genomförande av artikel 9
i ramkonventionen ................................................ 391
11.5.2 WHO:s rekommendationer om reglering av tobaksvaror med godissmaker .............................. 393
Innehåll
15
11.5.3 Tobaksproduktdirektivets reglering av tobaksvarors innehåll ............................................. 394
11.6 Överväganden och förslag .................................................... 396 11.6.1 Regleringen av snus i livsmedelslagen .................. 397 11.6.2 Reglering av innehållet i snus ................................ 399 11.6.3 Hänvisning till smak, doft och andra tillsatser
på förpackningar till snus ...................................... 408
11.6.4 Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar ............................................... 410 11.6.5 EU-rättsliga överväganden .................................... 412
12 Några tillsynsfrågor m.m. ......................................... 415
12.1 Inledning................................................................................ 415 12.2 Ett tydliggörande av tillsynsansvaret enligt tobakslagen.... 415 12.3 Införandet av ett likvärdigt tillsynsansvar för kommunen och Polismyndigheten ...................................... 418 12.4 Sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen ............................................................................ 420 12.5 Införande av en underrättelseskyldighet för kommunerna ......................................................................... 421 12.6 Register .................................................................................. 423 12.7 Ingripandemöjligheter .......................................................... 424
13 Konsekvensanalys .................................................... 427
13.1 Utgångspunkter och inledande överväganden .................... 427 13.2 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning ................................... 429 13.2.1 Tillsynsmyndigheterna .......................................... 429 13.2.2 Rättsväsendet ......................................................... 431 13.2.3 Företagen ............................................................... 434 13.3 Spårbarhet och märkning...................................................... 435 13.3.1 Inledning ................................................................ 435 13.3.2 Tillsynsmyndigheterna .......................................... 435 13.3.3 Rättsväsendet ......................................................... 436
Innehåll SOU 2016:14
16
13.3.4 Företagen ............................................................... 437
13.4 Utvidgat rökförbud .............................................................. 437 13.5 Exponeringsförbud ............................................................... 439 13.5.1 Tillsynsmyndigheterna ......................................... 439 13.5.2 Rättsväsendet ......................................................... 440 13.5.3 Företagen ............................................................... 441 13.6 Regleringen av snus .............................................................. 442 13.7 Förändringar i tillsynen m.m. .............................................. 444
14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 447
14.1 Inledning ............................................................................... 447 14.2 Den nya tobakslagen ............................................................ 447 14.2.1 Ikraftträdandebestämmelser ................................. 448 14.2.2 Övergångsbestämmelser ....................................... 450 14.3 Övriga lagändringar .............................................................. 452
15 Författningskommentar ............................................ 453
15.1 Inledning ............................................................................... 453 15.2 Förslaget till tobakslag ......................................................... 454 15.3 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................................................................... 510 15.4 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ............................................................................. 511 15.5 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. 511
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:108 ......................................... 513
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:16 ........................................... 525
Innehåll
17
Bilaga 3 Enkätundersökning ...................................................... 533
Bilaga 4 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel
med tobaksvaror ........................................................... 547
Bilaga 5 Jämförelsetabell ............................................................. 613
19
Förkortningar
AFS Arbetsmiljöverkets föreskrifter CAN Centralförbudet för alkohol- och narkotikaupplysning dir. kommittédirektiv Ds Departementsserien DSB WTO:s tvistlösningsorgan EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA Europeiska frihandelssammanslutningen EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning ERD Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna EU Europeiska unionen FoHMFS Folkhälsomyndighetens föreskrifter EUT Europeiska unionens officiella tidning GATS Allmänna tjänstehandelsavtalet GATT Allmänna tull- och handelsavtalet HCA High Court of Australia HFD Högsta förvaltningsdomstolen KO Konsumentombudsmannen KOVFS Konsumentverkets författningssamling LIVSFS Livsmedelsverkets föreskrifter MD Marknadsdomstolen NJA Nytt juridiskt arkiv
Förkortningar SOU 2016:14
20
OHIM Kontoret för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken och mönster) Ot.prp. Odelstingsproposisjon (norska regeringens proposition till Odelstinget) OSF Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) prop. regeringens proposition REG Rättsfallssamling från Europeiska gemenskapernas domstol och förstainstansrätt RF Regeringsformen (1974:152) RH rättsfall från hovrätterna RP Finska regeringens proposition till riksdagen RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån skr. regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar TBT-avtalet Avtalet om tekniska handelshinder TF tryckfrihetsförordningen (1949:105) TRIPS Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter VML varumärkeslagen (2010:1877) WHO Världshälsoorganisationen WIPO Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten WTO Världshandelsorganisationen YGL yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)
21
Sammanfattning
I betänkandet lämnar utredningen ett antal förslag som syftar till att minska bruket av tobak och till att motverka illegal handel med tobak. Förslagen innefattar i huvudsak en tillståndsplikt för försäljning av tobak, en utvidgning av rökförbudet till att omfatta fler miljöer och fler produkter, ett förbud mot exponering av tobaksvaror i butiker och vissa förändringar i regleringen av snus samt i tillsynsorganisationen. Utredningen lämnar vidare förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivets (2014/40/EU) regler om spårbarhet och märkning. Därutöver har utredningen gjort en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581). Som ett resultat av den översynen föreslår utredningen en ny, strukturellt omarbetad tobakslag.
I betänkandet redovisar utredningen också en analys och bedömning av om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksförpackningar i Sverige samt om det krävs nationella åtgärder för att genomföra WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Tillståndsplikt
Utredningen föreslår att detaljhandel och partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Tillstånd ska endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav. Den som ansöker om tillstånd ska visa att det för verksamheten finns ett lämpligt egenkontrollprogram. Tillståndsansökningar ska prövas av kommunerna. Innan beslut i tillståndsfrågan
Sammanfattning SOU 2016:14
22
fattas ska Polismyndigheten – och om ansökan avser partihandel också Tullverket – yttra sig över sökandens lämplighet.
Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett särskilt försäljningsställe medan tillstånd för partihandel ska gälla verksamheten.
Utredningen föreslår att den som bedriver partihandel med tobaksvaror får leverera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor och att säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd. Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter ska inte heller få tillhandahållas detaljhandlare.
Utredningen föreslår att den nuvarande möjligheten för kommunen att meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att meddela en tillståndshavare en varning om denne inte längre uppfyller kraven för tillståndet, eller följer de bestämmelser som gäller för tobaksförsäljning. Om en varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd ska kommunen kunna återkalla tillståndet.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan att ha tillstånd till parti- eller detaljhandel med tobaksvaror ska dömas för olovlig tobaksförsäljning. De övriga gärningar som i dag är straffbelagda som olovlig tobaksförsäljning enligt tobakslagen ska i stället rubriceras som olovlig tobakshantering. Utredningen föreslår att straffskalan för olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst två år eller, om brottet är att bedöma som grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Utredningen föreslår vidare en ny förverkandebestämmelse som innebär att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
Ett utvidgat rökförbud
Utredningen föreslår att det nuvarande rökförbudet i tobakslagen ska utvidgas och omfatta även vissa allmänna platser utomhus, nämligen uteserveringar, entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till, områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik,
SOU 2016:14 Sammanfattning
23
inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning, och lekplatser som allmänheten har tillträde till.
Utredningen föreslår vidare att rökförbudet, utöver tobaksrökning, ska omfatta användningen av bl.a. örtprodukter för rökning, elektroniska cigaretter – både med och utan nikotininnehåll – och vissa andra njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till ska dock den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet ansvara för att rökförbudet vid sådana entréer upprätthålls.
Den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Möjligheten att enligt tobakslagen avvisa någon som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla även för de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna.
Utredningen föreslår att bestämmelserna om rökförbud ska samlas i den nya tobakslagen och att det i dag straffsanktionerade rökförbudet i ordningslagen (1993:1617) ska upphävas.
Exponeringsförbud
Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att förvara tobaksvaror och deras förpackningar synliga för kunder på försäljningsställen. Även övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen ska vara förbjudna (exponeringsförbud). Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska inte heller få tillhandahållas på så sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning skett (självbetjäning).
Varu- och prislistor inne på försäljningsställen ska vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs. Listorna ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Specialbutiker för tobaksvaror, dvs. butiker som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, ska vara undantagna från
Sammanfattning SOU 2016:14
24
exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. Det ska framgå av försäljningstillståndet att ett försäljningsställe är en sådan specialbutik. Kommersiella meddelanden inne i specialbutiker ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Spårbarhet och märkning
För att genomföra tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning, föreslår utredningen att styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar förses med sådana märkningar. Tobaksvaror som saknar sådana märkningar ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare.
Vidare föreslår utredningen att näringsidkare som deltar i handel med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Den nödvändiga utrustningen för att registrera tobaksvarorna ska tillhandahållas av tobakstillverkarna.
Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.
Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska lagra relevanta uppgifter hos en oberoende tredje part, vars verksamhet ska övervakas av en extern revisor. Såväl den tredje parten som revisorn ska godkännas av Europeiska kommissionen och tobakstillverkarna ska stå för kostnaderna för datalagringen.
Den närmare utformningen av systemen och av märkningarna ska anpassas till de tekniska standarder för inrättande och driften av systemet för spårning och identitetsmärkning samt för säkerhetsmärkningen som Europeiska kommissionen fastställer genom genomförandeakter. Utredningen föreslår att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, ska få meddela närmare föreskrifter om identitets- och säkerhetsmärkningarnas utformning, liksom om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning, registerföringen och registreringsskyldigheten, innefattande datalagringen av relevanta uppgifter.
SOU 2016:14 Sammanfattning
25
En ändamålsenlig reglering av snus
Utredningen föreslår att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804). Det innebär bl.a. att snus inte längre kommer att omfattas av livsmedelslagens produktkrav. Utredningen bedömer att Folkhälsomyndigheten kan och bör meddela föreskrifter om vilka tillsatser i snus som ska förbjudas och om gränsvärden för skadliga ämnen som snus får innehålla eller ge upphov till. Sådana föreskrifter bör innehålla förbud mot tillsatser i snus som ger intryck av att snus innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, är förknippat med energi och vitalitet, samt är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska och har tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller beroendeframkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion.
Snus omfattas inte av tobaksproduktdirektivets förbud mot karakteristisk smak för vissa tobaksvaror. Enligt utredningens uppfattning finns det sakliga skäl för att reglera smaksättningen av snus. Med hänsyn till framför allt de praktiska svårigheterna med en sådan reglering har utredningen emellertid bedömt att smakreglering av snus för närvarande inte bör införas. Däremot föreslår utredningen en åtgärd som kan förväntas få en motsvarande effekt, nämligen ett förbud mot att på förpackningar till snus och på själva varan hänvisa till smak, doft eller tillsatser.
Utredningen föreslår också att det på motsvarande sätt som för cigaretter ska finnas en minimireglering för hur lite snus en förpackning ska få innehålla. En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Snus ska inte få tillhandahållas konsumenter i mindre mängd.
Några tillsynsfrågor m.m.
Utredningen föreslår att Polismyndigheten och kommunerna ska ha ett likvärdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen, liksom att Folkhälsomyndighetens och Konsumentombudsmannens omedelbara tillsynsansvar ska tydliggöras i lagen. Vidare föreslås att Arbetsmiljöverkets centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen, som i dag bara fyller en formell funktion, ska upphävas. Utredningen lämnar också
Sammanfattning SOU 2016:14
26
förslag till sekretessreglering i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för sådana uppgifter som förekommer hos en tillstånds- eller tillsynsmyndighet.
Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheternas nuvarande möjlighet att i vissa fall besluta om omhändertagande av tobaksvaror ska upphävas. Därutöver föreslår utredningen bl.a. nya regler om underrättelseskyldighet för kommunerna samt en skyldighet för Folkhälsomyndigheten att föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik.
Neutrala tobaksförpackningar
Utredningen bedömer att tobakskonsumtionen i Sverige kan förväntas minska om det införs ett krav på att tobak måste säljas i neutrala förpackningar. En sådan reglering är därför tobakspolitiskt motiverad. Utredningen bedömer att ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör kunna anses förenligt med Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTOrätten, EU-rätten och regeringsformen. Utredningen bedömer dock att ett sådant krav inte skulle vara förenligt med tryckfrihetsförordningens nuvarande bestämmelser. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan följaktligen införas endast om det i denna grundlag införs ett undantag som möjliggör ett sådant krav. För närvarande bör ett krav på neutrala tobaksförpackningar därför inte införas.
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
Utredningen bedömer att genomförandet i svensk rätt av WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror inte kräver några andra författningsändringar än de som följer av förslagen om spårbarhet och märkning av tobaksvaror.
SOU 2016:14 Sammanfattning
27
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningen föreslår att den nya tobakslagen ska träda i kraft den 1 januari 2018, då den nuvarande tobakslagen (1993:581) ska upphöra att gälla. Reglerna om spårbarhet och märkning föreslås emellertid gälla tidigast fr.o.m. den 20 maj 2019. Utredningen föreslår vissa övergångsbestämmelser som bl.a. innebär att försäljning av tobaksvaror, som anmäls till kommunen enligt i dag gällande regler, under vissa förutsättningar får fortgå till dess att tillståndsmyndigheten fattas beslut i tillståndsfrågan. Vidare föreslås att partihandel under en övergångsperiod ska få bedrivas utan tillstånd. Snus som i fråga om märkning eller mängd inte uppfyller de föreslagna reglerna – men som har tillverkats före lagens ikraftträdande – ska under en övergångsperiod få säljas även efter ikraftträdandet.
Konsekvenser
Det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsäljning kommer att medföra ökade hanteringskostnader för kommunerna. Dessa kostnader bedöms kunna finansieras fullt ut genom ansökningsavgifter. Tillämpningen av reglerna om spårbarhet och märkning förutsätter att vissa kompletterande rättsakter antas av Europeiska kommissionen. Utredningen bedömer att det i dagsläget inte är möjligt att med någon grad av säkerhet redovisa vilka konsekvenser dessa regler kan komma att få för tillsynsmyndigheterna, primärt Folkhälsomyndigheten, men det finns anledning att följa upp frågan. Övriga förslag bedöms endast få marginella konsekvenser för tillsynsmyndigheterna. Något behov av resurstillskott bedöms därför inte föreligga.
Utredningen bedömer att det nya tillståndskravet för detalj- och partihandlare, i vart fall initialt, kan komma att generera en något ökad mängd överklaganden. Även den föreslagna möjligheten för tillsynsmyndigheterna att återkalla meddelade försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden. Det saknas dock anledning att anta annat än att antalet överklaganden på längre sikt kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Det föreslagna tillståndsförfarandet bör sålunda inte leda till annat än en mindre ökning av arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna.
Sammanfattning SOU 2016:14
28
Den ökningen bedöms kunna hanteras inom ramen för förvaltningsdomstolarnas nuvarande verksamhet utan särskilda resurstillskott.
Utredningen bedömer att förslagen om tillståndsplikt och exponeringsförbud kommer att medföra omställningskostnader för handeln. Kostnaderna kan dock inte förväntas bli så stora att de i praktiken innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva tobaksförsäljning. Utredningen bedömer vidare att det är ofrånkomligt att de nya kraven i fråga om snus kommer att medföra omställningskostnader för tillverkarna då en anpassning av en del av produktutbudet på marknaden måste ske.
29
Summary
In this report, the Inquiry presents a number of proposals that aim to reduce the use of tobacco and to combat illicit trade in tobacco. The proposals consist mainly of a permit requirement for selling tobacco, an expansion of the ban on smoking to include more environments and products, a tobacco display ban in shops and certain amendments to regulations on snus and the supervisory organisation. The Inquiry also presents proposals for implementtation of regulations on traceability and labelling contained in the Tobacco Products Directive (2014/40/EU). In addition, the Inquiry has made a systematic, linguistic and editorial overview of the Tobacco Act (1993:581). The Inquiry proposes a new, structurally revised Tobacco Act, as a result of the overview.
In its report, the Inquiry also proposes an analysis and assessment of whether there is reason to introduce requirements for plain tobacco packaging in Sweden and whether national measures are needed for implementing the WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products.
Permit requirement
The Inquiry proposes that retail and wholesale trade in tobacco products should be permitted only by those who have permits for such trade. Permits should only be granted to a person who can show that he or she, with regard to personal and economic conditions and other circumstances, is suited to conducting the activities and that the activities will be carried out in accordance with the requirements of the Tobacco Act. Persons applying for a permit must be able to show that there is an appropriate selfinspection programme for the activities. Permit applications must
Summary SOU 2016:14
30
be subject to consideration by the municipalities. Before a decision is made regarding a permit, the Swedish Police Authority, and also Swedish Customs if the application concerns wholesale trade, is to express its opinion regarding the suitability of the applicant.
A permit for retail trade in tobacco is to refer to a particular sales outlet, while a permit for wholesale trade is to apply to the business.
The Inquiry proposes that a person operating wholesale trade in tobacco products may deliver such products only to persons who have a permit to conduct wholesale or retail trade in such products and the salesperson must make sure that the purchaser has such a permit. Tobacco products that may not be offered to consumers due to incorrect labelling must not be offered to retail traders either.
The Inquiry proposes the removal of the current possibility for municipalities to impose a sales prohibition on a business operator. Instead, municipalities should have the opportunity to issue a permit holder with a warning, if the permit holder no longer meets the permit requirements, or does not follow the regulations that apply for selling tobacco. If a warning is not a sufficiently intrusive measure, municipalities should be able to revoke the permit.
A person who intentionally or through negligence sells tobacco products without having a permit for wholesale or retail trade in tobacco products is to be convicted of unlawful tobacco sales. Other acts that are currently punishable as unlawful tobacco sales under the Tobacco Act are to be classified instead as unlawful tobacco handling. The Inquiry proposes that the prescribed scale of penalties for unlawful tobacco sales be raised to imprisonment for at most two years or, if the offence is to be considered gross, imprisonment for at least six months and at most six years. The Inquiry further proposes a new provision on confiscation which means that tobacco products that have been the subject of an offence under the Tobacco Act, or their equivalent value and proceeds from such an offence are to be declared forfeit, unless this is manifestly unreasonable.
Summary
31
A broader ban on smoking
The Inquiry proposes that the current ban on smoking in the Tobacco Act be broadened and also include certain public places outdoors, such as café and restaurant terraces, entrances to establishments and other spaces to which the public has access, areas outdoors that are intended to be used by those travelling by domestic public transport, enclosed areas mainly intended for sports training, and playgrounds to which the public has access.
The Inquiry further proposes that the smoking ban, in addition to tobacco smoking, should include the use of herbal products for smoking, electronic cigarettes – both with and without nicotine – and certain other stimulants corresponding to smoking in their use but that do not contain tobacco.
A person who, in their capacity as owner or on other grounds, manages an outdoor area subject to a smoking ban, must be responsible for maintaining the smoking ban. However, with regard to entrances to establishments and other spaces to which the public has access, a person who, in their capacity as owner or on other grounds, manages an establishment or space, must be responsible for maintaining the smoking ban in such entrances.
A person who is responsible for maintaining the smoking ban must clearly communicate the smoking ban using signs and intervene with information and reminders as needed. The possibility to dismiss a person who, despite being reminded, is smoking where smoking is not permitted, is to apply also in the proposed smokefree outdoor environments.
The Inquiry proposes that the smoking ban provisions be gathered in the new Tobacco Act and that the current smoking ban that is subject to penalty in the Public Order Act (1993:1617) be cancelled.
Display ban
The Inquiry proposes that it should be prohibited to store tobacco products and their packaging in full view of customers at sales outlets. Also other commercial messages that market tobacco products at sales outlets should be prohibited (display ban). In addition, tobacco products sold to consumers should not be offered in a way
Summary SOU 2016:14
32
that will give the customer access to the product before payment is made (self-service).
Product and price lists inside sales outlets may be permitted, provided that such lists have a neutral design and are located at the point in the shop where tobacco products are being sold. The lists are to be positioned so as not to be visible from outside the sales outlet.
Specialist shops for tobacco products, i.e. shops that only sell tobacco products and accessories for such products, must be exempt from the display ban and the ban on self-service. The sales permit must state when a sales outlet constitutes such a specialist shop. Commercial messages inside specialist shops must be positioned so as not to be visible from outside the sales outlet.
Traceability and labelling
In order to implement the regulations on traceability and labelling under the Tobacco Products Directive, the Inquiry proposes that unit packets of tobacco products be marked with unique identification and security labels. Manufacturers and importers must be responsible for ensuring that packaging is marked with such labels. Tobacco products that lack such labels may not be offered to consumers or retailers in business activities.
Further, the Inquiry proposes that business operators engaging in trade in tobacco products, with the exception of those operating retail trade, must register all unit packets when they assume possession of them or when the packets leave their possession, and at all intermediary levels. The equipment necessary for registering the tobacco products must be provided by the tobacco manufacturers.
Business operators who take part in the delivery chain for tobacco products must maintain registers of all relevant transactions.
Manufacturers and importers of tobacco products must store relevant data with an independent third party, whose activities are to be monitored by an external auditor. Both the third party and the auditor are to be approved by the European Commission and the tobacco manufacturers must bear the costs of data storage.
Summary
33
A more detailed design of the systems and labelling is to be adapted to the technical standards for the establishment and operations of the system for tracking and identification and for the security labelling laid down by the European Commission through implementing acts. The Inquiry proposes that the Government, or the authority designated by the Government, should be allowed to issue more detailed regulations on the design of identity and security labelling, such as technical standards for the establishment and operations of a system for tracking, registration and responsibility for registration, including data storage of relevant data.
Effective regulation of snus
The Inquiry proposes that snus and chewing tobacco no longer be equated with foodstuffs under the Food Act (2006:804). This means that snus will no longer be subject to the product requirements of the Food Act. The Inquiry considers that the Public Health Agency of Sweden can and should issue regulations on additives in snus that should be banned and thresholds for harmful substances that snus may contain or give rise to. Such regulations should include bans on additives in snus that give an impression of snus having a health benefit or a reduced health risk, or being associated with energy and vitality, and that are carcinogenic, mutagenic or reprotoxic and have been added to the product in such quantities that the toxic or addictive effect or the carcinogenic, mutagenic or reprotoxic properties increase on consumption to a considerable or measurable extent.
Snus is not covered by the prohibition in the Tobacco Products Directive of a characterising flavour in certain tobacco products. In the Inquiry’s view, objective reasons exist for regulating snus containing flavouring. However, considering mainly the practical difficulties of such regulation, the Inquiry has taken the view that no regulations on snus containing flavouring should currently be introduced. On the other hand, the Inquiry proposes a measure that may be expected to have a corresponding effect, namely a prohibition on references to taste, smell or additives on snus packaging and on the product itself.
Summary SOU 2016:14
34
The Inquiry also proposes setting a minimum amount of snus that a package may contain, in the same way as cigarettes. A unit packet of pouch snus is to contain at least 20 pouches. Snus should not be offered to consumers in smaller amounts.
Some supervisory matters etc.
The Inquiry proposes that the Swedish Police Authority and municipalities should have equivalent supervisory responsibility under the Tobacco Act, and that the immediate supervisory responsibility of the Public Health Agency of Sweden and the Consumer Ombudsman should be clarified in the Act. Furthermore, the Inquiry proposes that the central supervisory responsibility under the Tobacco Act of the Swedish Work Environment Authority, which currently only fulfils a formal function, be cancelled. In addition, the Inquiry presents proposals for confidentiality provisions in the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) concerning information that is found at a permit or supervisory authority.
The Inquiry proposes that the current possibility for supervisory authorities to in certain cases decide to take charge of tobacco products be cancelled. The Inquiry also proposes new rules concerning duty of notification for municipalities and an obligation on the part of the Public Health Agency of Sweden to keep a central register for supervision, follow-up and evaluation of the application of the Tobacco Act and for the production of statistics.
Plain tobacco packaging
The Inquiry considers that tobacco consumption in Sweden may be expected to decrease if a requirement for tobacco to be sold in plain packaging is introduced. Such regulation is therefore justified in terms of tobacco policy. The assessment of the Inquiry is that a requirement for plain tobacco packaging should be regarded as compatible with the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, trademark rights, design rights, WTO law, EU law and the Instrument of Government. However, the Inquiry considers that such a requirement would not be compatible with the current provisions of the Freedom of the Press
Summary
35
Act. Consequently, a requirement for plain tobacco packaging can only be introduced if an exception making such a requirement is introduced in the Constitution. At present, no requirement for plain tobacco packaging should therefore be introduced.
The WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
The Inquiry considers that incorporation of the WHO Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products into Swedish law will not require any legislative amendments other than those that follow from the proposals on traceability and labelling of tobacco products.
Entry into force and transitional provisions
The Inquiry proposes that the new Tobacco Act come into force on 1 January 2018, when the current Tobacco Act (1993:581) will cease to apply. However, the Inquiry proposes that the regulations on traceability and labelling apply from 20 May 2019. The Inquiry proposes certain transitional provisions whereby sales of tobacco products, which under currently applicable rules are reported to the municipality, under certain conditions may continue until the permit authority takes a decision regarding the permit. In addition, the Inquiry proposes that wholesale trade is to be permitted without a permit during a transitional period. Snus that does not meet the proposed requirements regarding labelling or amounts, but that was manufactured before the act enters into force, may be sold during a transitional period even after the new act has entered into force.
Consequences
The proposed permit process for tobacco sales will result in increased handling costs for municipalities. It is anticipated that these costs can be fully financed through application fees. Applying the regulations on traceability and labelling requires the adoption by the European Commission of certain supplementary legal acts. The
Summary SOU 2016:14
36
Inquiry considers that it is not currently possible to specify with any degree of certainty which consequences these regulations may have for the supervisory authorities – primarily the Public Health Agency of Sweden – but there is reason to follow up the matter. It is considered that other proposals will only have marginal consequences for the supervisory authorities. Consequently, no need for additional resources is foreseen.
The Inquiry considers that the new permit requirement for retail traders and wholesalers, at least initially, may generate a slightly increased number of appeals. The proposed possibility for supervisory authorities to cancel sales permits may also lead to a slightly increased number of appeals. However, there is no reason to assume anything other than that the number of appeals will remain at a relatively low level in the long term. The proposed permit process should therefore not lead to anything other than a slightly increased workload in the administrative courts. The Inquiry considers that it should be possible for the increase to be handled within the framework of the current activities of the administrative courts with no particular additional resources.
It is the Inquiry’s assessment that the proposals on a permit requirement and an display ban will lead to adaptation costs for retailers and wholesalers. However, the costs cannot be expected to be so great as to constitute a limitation in practice of the possibilities of selling tobacco. Furthermore, the Inquiry considers it to be inevitable that the new requirements regarding snus will lead to adaptation costs for manufacturers, as there will have to be an alignment of part of the product range on the market.
37
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till tobakslag ( 2017:000 )
1 kap. Inledande bestämmelser
1 § Denna lag syftar till att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök.
2 § Denna lag gäller tobak. Lagen innehåller även bestämmelser om
1. produkter som är baserade på växter, örter eller frukter som inte innehåller tobak och kan förbrukas via förbränning (örtprodukter för rökning) samt
2. användningen av elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
3 § I denna lag finns bestämmelser om
– ingredienser och utsläpp (2 kap.), – märkning och förpackning (3 kap.), – marknadsföring (4 kap.), – handel m.m. (5 kap.), – rökfria miljöer (6 kap.), – tillsyn (7 kap.), – överklagande (8 kap.), – straffbestämmelser och förverkande (9 kap.), – register (10 kap.), och – bemyndiganden (11 kap.).
Författningsförslag SOU 2016:14
38
4 § Lagen ska inte tillämpas på rökbara produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
2 kap. Ingredienser och utsläpp
1 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror eller örtprodukter för rökning ska till Folkhälsomyndigheten lämna uppgifter om ingredienser och kvantiteter av dessa ingredienser i tobaksvaror och örtprodukter för rökning.
Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska till Folkhälsomyndigheten även lämna uppgifter om ingrediensernas effekter på hälsan och genomföra analyser av tillsatser i cigaretter och rulltobak samt lämna uppgifter om resultatet av analyserna till Folkhälsomyndigheten.
Tobaksvaror och örtprodukter för rökning får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av första och andra stycket eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 kap. 2 § inte har uppfyllts.
2 § Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak och tobaksvaror som innehåller tillsatser som har förbjudits med stöd av 11 kap. 3 § får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.
Tobaksvaror som inte uppfyller de föreskrifter om tillåtna gränsvärden eller mätning och övervakning av sådana gränsvärden som har meddelats med stöd av 11 kap. 3 § får inte tillverkas eller tillhandahållas konsumenter på marknaden. Sådana varor får inte heller föras ut till ett land utanför Europeiska unionen.
3 kap. Märkning och förpackning
Hälsovarningar
1 § Förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker
SOU 2016:14 Författningsförslag
39
som är förenade med bruk av tobak och örtprodukter för rökning samt om rökavvänjning (hälsovarningar).
Tillverkare och importörer ansvarar för att förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning förses med hälsovarningar.
Om en förpackning till en tobaksvara eller en örtprodukt för rökning saknar hälsovarningar eller dessa är uppenbart oriktiga, får varan eller produkten inte tillhandahållas konsumenter och, när det gäller tobaksvaror, detaljhandlare på marknaden.
Produktpresentation
2 § Märkningen på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och på själva tobaksvaran får inte
1. antyda att en viss tobaksvara eller örtprodukt för rökning är mindre skadlig än andra sådana varor eller produkter,
2. innehålla information om halten av nikotin, tjära eller kolmonoxid i tobaksvaror eller örtprodukter för rökning, eller
3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt. Märkningen på förpackningar till tobaksvaror eller på själva tobaksvaran får inte heller
1. antyda att en viss tobaksvara har miljöfördelar, eller
2. hänvisa till smak, doft eller tillsatser.
Spårbarhet och säkerhetsmärkning
3 § Styckförpackningar till tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning.
Tillverkare och importörer ansvarar för att förpackningar till tobaksvaror förses med sådan märkning.
Tobaksvaror får inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter och detaljhandlare på marknaden, om sådan märkning saknas.
4 § Näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror, med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Registrerade uppgifter får inte ändras eller raderas.
Författningsförslag SOU 2016:14
40
Tillverkare av tobaksvaror ska tillhandahålla de näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror den utrustning som är nödvändig för att registrera tobaksvaror som köps, säljs, lagras, transporteras eller hanteras på annat sätt.
5 § Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.
6 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av
Europeiska kommissionen.
Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska varje år lämna in en rapport till Folkhälsomyndigheten och Europeiska kommissionen.
7 § Europeiska kommissionen, Folkhälsomyndigheten, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Europeiska kommissionen och Folkhälsomyndigheten får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna.
4 kap. Marknadsföring
Reklam och annan marknadsföring
1 § En näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i
1. periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,
2. ljudradio- eller tv-program eller tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696), eller
3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.
SOU 2016:14 Författningsförslag
41
2 § Även annan marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter än som avses i 1 § är förbjuden. Detta gäller dock inte
1. i tryckta skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig eller i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig,
2. marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning,
3. neutrala varu- och prislistor inne på försäljningsställen som finns där tobakvaror saluförs, eller
4. kommersiella meddelanden inne i specialbutiker för tobaksvaror som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.
Varu- och prislistor samt kommersiella meddelanden ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Varukännetecken
3 § En näringsidkare som marknadsför antingen en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får inte använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara, om marknadsföringen sker i kommersiella annonser i
1. periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig,
2. ljudradio- eller tv-program eller i tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696), eller
3. andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.
4 § Om en näringsidkare använder ett sådant varukännetecken som avses i 3 § vid marknadsföring till konsumenter på något annat sätt än som där sägs, ska näringsidkaren iaktta den måttfullhet som är betingad av att kännetecknet också kan förknippas med tobaksvaran.
Författningsförslag SOU 2016:14
42
5 § Bestämmelserna i 3 och 4 §§ tillämpas inte
1. i fråga om ett varukännetecken som i endast begränsad omfattning förekommer vid marknadsföring av tobaksvaror,
2. i fråga om ett varukännetecken som framträder i en form som tydligt skiljer sig från utseendet på tobaksvarans kännetecken, eller
3. i andra fall om det är oskäligt.
Sponsring
6 § Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror får inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av tobaksvaror främjas.
Bestämmelser om förbud mot sponsring av program i radio och tv samt om produktplacering i tv finns i radio-_och_tv-lagen (2010:696).
Sanktioner enligt marknadsföringslagen
7 § En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1–6 §§ eller 3 kap. 2 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 1 § 2 eller 3 eller 3 § 2 eller 3 kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§marknadsföringslagen.
Rapportering av marknadsföringskostnader m.m.
8 § Tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror ska till
Folkhälsomyndigheten lämna uppgifter om de kostnader som de har haft för reklam, annan marknadsföring och sponsring för sådana varor.
9 § Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in marknadsundersökningar, studier, rapporter om försäljningsvolymer och i förekommande fall sådana
SOU 2016:14 Författningsförslag
43
sammanfattningar av marknadsundersökningar som utförs i samband med lanseringen av nya tobaksprodukter.
Tobaksvaror får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av första stycket eller som har meddelats med stöd av 11 kap. 7 § andra stycket inte har uppfyllts.
5 kap. Handel m.m.
Försäljningstillstånd och egenkontroll
1 § Endast den som har tillstånd för försäljning av tobaksvaror till konsumenter (detaljhandel) eller annan försäljning av tobakvaror (partihandel) får bedriva sådan försäljning.
Tillstånd till detaljhandel ska avse en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme (försäljningsställe) och kan gälla för viss tid eller tills vidare.
Tillstånd meddelas för detaljhandel av den kommun där försäljningsstället är beläget. För partihandel meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om ansökan avser en person, meddelas tillstånd till partihandel av den kommun där personen har sitt hemvist.
2 § Ett försäljningstillstånd får beviljas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag.
3 § Den som bedriver tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.
4 § Den som bedriver partihandel med tobaksvaror får leverera sådana varor endast till den som har försäljningstillstånd. Säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd.
Författningsförslag SOU 2016:14
44
5 § En ansökan om försäljningstillstånd ska vara skriftlig.
Till ansökan enligt första stycket ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.
Kommunen får ta ut en ansökningsavgift enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige.
6 § En ansökan om försäljningstillstånd får inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Om ansökan avser partihandel får den inte heller bifallas utan att Tullverkets yttrande har inhämtats.
Myndigheterna ska i sina yttranden redovisa de omständigheter som ligger till grund för bedömningen i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.
På begäran av kommunen ska Skatteverket och Kronofogdemyndigheten lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning.
7 § Kommunen ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen.
8 § En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa denna lag och anslutande föreskrifter.
Åldersgräns
9 § Tobaksvaror får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder.
Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut.
På de försäljningsställen där det bedrivs detaljhandel med tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med informa-
SOU 2016:14 Författningsförslag
45
tion om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år.
10 § Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande.
11 § Tobaksvaror får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.
Förbud mot självbetjäning
12 § Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts.
Förbudet i första stycket omfattar inte specialbutiker för tobaksvaror.
Styckförsäljning
13 § En styckförpackning med cigaretter ska innehålla minst 20 cigaretter.
En styckförpackning med rulltobak ska innehålla tobak som väger minst 30 gram.
En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner.
Cigaretter, rulltobak och snus får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden i mindre mängd än vad som framgår av första–tredje styckena.
Anmälan av nya tobaksvaror
14 § Tillverkare och importörer ska till Folkhälsomyndigheten anmäla nya tobaksvaror som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden.
En ny tobaksvara som inte har anmälts enligt första stycket får inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden.
Författningsförslag SOU 2016:14
46
15 § Tillverkare och importörer av sådana nya tobaksvaror som har anmälts enligt 14 § ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in alla nya eller uppdaterade uppgifter om de studier, undersökningar och annan information som ska redovisas i eller i samband med anmälan.
Tobaksvaror får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som följer av paragrafen eller föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 10 § inte har uppfyllts.
Gränsöverskridande distansförsäljning
16 § En näringsidkare som via distansförsäljning tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter i ett annat land än det land där näringsidkaren har sitt säte eller sin affärsverksamhet får inte lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaksvaror eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Personuppgifter får inte heller användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet.
Undantag från tillståndskravet i vissa fall
17 § Om den som har fått försäljningstillstånd enligt denna lag har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen, ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska ha kommit in senast två månader efter dödsfallet eller beslutet om förvaltare. Har anmälan inte kommit in inom denna tid, upphör tillståndet att gälla.
Försätts den som fått försäljningstillstånd i konkurs upphör tillståndet att gälla omedelbart. Vill konkursboet fortsätta rörelsen ska ny ansökan göras hos kommunen. Kommunen ska behandla en sådan ansökan med förtur.
18 § Överlåts rörelse där det ingår verksamhet som kräver tillstånd till detaljhandel enligt 1 § får överlåtaren sälja sitt lager av tobaksvaror till efterträdaren, om denne har tillstånd till detaljhandel med sådana varor.
SOU 2016:14 Författningsförslag
47
Konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten får trots bestämmelserna i denna lag sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd till handel med sådana varor. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats.
6 kap. Rökfria miljöer
1 § Rökning är förbjuden
1. i lokaler som är avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom samt på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem,
2. i lokaler som är avsedda för hälso- och sjukvård,
3. i lokaler som är avsedda för gemensamt bruk i bostäder och inrättningar med särskild service eller vård,
4. på färdmedel i inrikes kollektivtrafik eller i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel och på motsvarande områden utomhus,
5. i restauranger och på andra serveringsställen,
6. i andra lokaler än sådana som avses i 1–5 när en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning som avses i 2 kap.1–3 §§ordningslagen (1993:1617) anordnas och i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sammankomsten eller tillställningen,
7. i andra lokaler än sådana som avses i 1–6 om allmänheten har tillträde till lokalerna,
8. på inhägnade platser utomhus huvudsakligen avsedda för idrottsutövning,
9. på lekplatser som allmänheten har tillträde till, samt 10. vid entréer till sådana lokaler och andra utrymmen som avses i 1–7 som allmänheten har tillträde till.
2 § I hotell och andra inrättningar där tillfällig bostad yrkesmässigt upplåts, ska i ett visst antal av de rum eller liknande som upplåts rökning vara förbjuden. I fråga om sovkupéer och andra utrymmen som upplåts för tillfällig bostad på färdmedel i inrikes kollektivtrafik gäller i stället 1 § 4.
Författningsförslag SOU 2016:14
48
3 § Bestämmelserna i 1 § gäller inte i fråga om bostäder och andra lokaler för boende som inte är tillfälligt.
4 § Rökning är trots bestämmelserna i 1 § 2–4, 6 och 7 tillåten i delar av de lokaler eller andra utrymmen som avses där, om dessa delar särskilt avsatts för rökning. Detsamma gäller lokaler som avses i 1 § 1 och som är upplåtna enbart för personal.
Trots bestämmelsen i 1 § 5 får rökning tillåtas i restauranger och på andra serveringsställen i separata rum som särskilt avsatts för rökning. Rum där rökning tillåts får endast utgöra en mindre del av serveringsställets yta. Rummen ska vara belägna så att besökare inte måste passera genom dessa. Arbetstagare ska endast tillfälligtvis behöva vistas i rummen, när rökning pågår. Servering eller annan liknande verksamhet får inte bedrivas i rummen när rökning pågår. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som har direkt samband med rummens funktion. Mat eller dryck får inte föras med in i dessa rum.
Avvikelse från 1 § 1–3, 6 och 7 samt 2 § får göras om det finns särskilda skäl till det på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt eller av omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller för sådana färdmedel, lokaler och andra utrymmen som avses i 1 § 4.
5 § Den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av någon av bestämmelserna i 1 § 1–9 och 2 § ansvarar för att bestämmelserna följs.
För områden som omfattas av bestämmelsen i 1 § 10 ansvarar i stället den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet innanför entrén.
Den ansvarige ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser.
Om någon trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten, får denne avvisas.
6 § I andra fall än som avses i 1 och 2 §§ ansvarar arbetsgivaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök eller utsläpp från produkter som anges i 7 § i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetstagaren är verksam. Som arbetstagare
SOU 2016:14 Författningsförslag
49
räknas här personer som avses i 1 kap. 2 § första stycket och 3 §arbetsmiljölagen (1977:1160).
7 § Med rökning ska, vid tillämpningen av 1–5 §§, jämställas rökning av örtprodukter för rökning samt inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak, elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
7 kap. Tillsyn
Tillsynsansvarig myndighet
1 § Den centrala tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs utövas av
1. Folkhälsomyndigheten när det gäller kommunens och Polismyndighetens omedelbara tillsyn enligt 2 § första stycket 2 a, c och d,
2. Konsumentombudsmannen när det gäller kommunens och Polismyndighetens omedelbara tillsyn enligt 2 § första stycket 2 b.
2 § Den omedelbara tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs utövas av
1. Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrymmen som avses i 6 kap. 1 § och som är upplåtna enbart för personal samt lokaler och andra utrymmen på vilka 6 kap. 6 § ska tillämpas,
2. kommunen och Polismyndigheten när det gäller
a) bestämmelserna om hälsovarningar, produktpresentation samt spårbarhet och säkerhetsmärkning i 3 kap. 1–3 §§ på försäljningsställen,
b) bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 4 kap. 1–5 §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen, och
c) bestämmelserna om handel m.m. enligt 5 kap. 1–10, 12–15, 17 och 18 §§,
d) rökfria miljöer som avses i 6 kap. 1 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 2 §,
3. Folkhälsomyndigheten när det gäller
a) ingredienser och utsläpp m.m. enligt 2 kap. 1 och 2 §§ och föreskrifter meddelande med stöd av 11 kap. 2 §,
Författningsförslag SOU 2016:14
50
b) hälsovarningar och produktpresentation enligt 3 kap. 1 och 2 §§ i andra fall än som avses i 2 a,
c) spårbarhet och säkerhetsmärkning enligt 3 kap. 3 i andra fall än som avses i 2 a samt 3 kap. 4–7 §§,
d) uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 4 kap. 8 §, och
e) uppgifter som ska lämnas in enligt 4 kap. 9 § samt 5 kap. 14 och 15 §,
4. Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring enligt 4 kap. 1–5 §§ i andra fall än som avses i 2 b samt 4 kap. 6 §. Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2. Länsstyrelsen ska
1. följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och
2. främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.
3 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden enligt 4–6 §§.
Befogenheter vid tillsyn
4 § En tillsynsmyndighet som anges i 2 § får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelserna i denna lag eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.
Vid Konsumentombudsmannens tillsyn tillämpas i stället bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486).
5 § En kommun ska återkalla ett försäljningstillstånd om
1. tillståndet inte längre utnyttjas,
2. tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande,
SOU 2016:14 Författningsförslag
51
3. det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, eller
4. tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.
6 § I stället för återkallelse enligt 5 § kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. Varning kan också meddelas vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen.
7 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.
8 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 5 kap. 9 §, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.
Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet.
9 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela förelägganden, förbud, återkallelse eller varning enligt 4–6 §§.
10 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prov betalas inte ersättning.
Författningsförslag SOU 2016:14
52
11 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 10 §.
En begäran enligt första stycket får göras endast om
1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl.
12 § Den som har tagit befattning med något ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden.
I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Underrättelser
13 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.
En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.
Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.
Avgifter
14 § En kommun får ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror.
15 § Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn över 2 kap. och 4 kap. 9 § av tillverkare och importörer av tobaksvaror.
SOU 2016:14 Författningsförslag
53
8 kap. Överklagande
1 § Beslut som en kommun har fattat enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Beslut som Folkhälsomyndigheten har meddelat med stöd av 7 kap. 4 § eller som Arbetsmiljöverket meddelat får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
2 § Beslut om föreskrifter enligt 11 kap. 4 och 5 § som en myndighet har meddelat med stöd av ett bemyndigande får överklagas hos regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden.
9 kap. Straffbestämmelser och förverkande
1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd döms, om försäljningen inte är tillåten enligt 5 kap. 18 §, för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst två år.
Är brottet grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.
2 § Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 3 kap. 1 § tredje stycket tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskriven hälsovarning, döms för olovlig tobakshantering till böter eller fängelse i högst sex månader.
Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 5 kap. 9 § första eller andra stycket.
Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar.
3 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Författningsförslag SOU 2016:14
54
4 § Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
5 § Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
10 kap. Register
1 § Folkhälsomyndigheten ska för de ändamål som anges i 2 § föra ett centralt register med hjälp av automatiserad behandling.
2 § Registret får användas för tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik.
3 § Registret får innehålla uppgifter om dem som har tillstånd eller bedriver verksamhet enligt denna lag.
I registret får behandlas uppgifter om
1. namn eller firma, person-, samordnings-, registrerings- eller organisationsnummer, adress och telefonnummer, och
2. den verksamhet som tillståndet avser, och I registret får även behandlas sådana uppgifter som tillverkare och importörer enligt denna lag är skyldiga att rapportera till Folkhälsomyndigheten.
11 kap. Bemyndiganden
Förbud mot viss tillverkning och införsel
1 § Regeringen får, om det finns särskilda hälsoskäl, föreskriva att vissa slag av tobaksvaror inte får tillverkas i eller föras in till Sverige för försäljning till konsumenter.
SOU 2016:14 Författningsförslag
55
Krav i fråga om ingredienser och utsläpp
2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om de skyldigheter som anges i 2 kap. 1 §.
3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1. vilka cigaretter och vilken rulltobak som ska anses ha karakteristisk smak,
2. vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas,
3. gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till, samt
4. mätning och övervakning av sådana gränsvärden.
Hälsovarningar
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur hälsovarningar enligt 3 kap. 1 § ska utformas.
Spårbarhet och säkerhetsmärkning
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
1. utformningen av den unika identitetsmärkningen och säkerhetsmärkningen enligt 3 kap. 3 §,
2. registreringsskyldigheten och skyldigheten att föra register enligt 3 kap. 4 och 5 §§,
3. det datalagringsavtal som avses i 3 kap. 6 §, och
4. tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning.
Författningsförslag SOU 2016:14
56
Varu- och prislistor
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistor enligt 4 kap. 2 § ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla.
Rapportering av marknadsföringskostnader m.m.
7 § Regeringen får meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 4 kap. 8 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt 4 kap. 9 §.
Utformningen av styckförpackningar för cigaretter och rulltobak
8 § Regeringen får, utöver de krav som följer av 3 kap. och 5 kap. 13 §, meddela ytterligare föreskrifter om styckförpackningar för cigaretter och rulltobak.
Tidsfrister för beslut om försäljningstillstånd
9 § Regeringen får meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om tillstånd för försäljning enligt 5 kap. 1 §.
Krav på anmälan av nya tobaksvaror, m.m.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
1. när och hur anmälan av nya tobaksvaror enligt 5 kap. 14 § första stycket ska göras, och vad den ska innehålla, och
2. när och hur sådan information som avses i 5 kap. 15 § första stycket ska rapporteras.
SOU 2016:14 Författningsförslag
57
Krav i fråga om ventilation av rum som särskilt avsatts för rökning
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utformning och ventilation av sådana rum som enligt 6 kap. 4 § andra stycket särskilt avsatts för rökning.
Kontrollköp
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp enligt 7 kap. 8 §.
Avgifter
13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning enligt 7 kap. 10 § och undersökning av prov.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avgifter enligt 7 kap. 15 §.
Inhämtande av registeruppgifter
15 § Regeringen får föreskriva att uppgifter till det register som avses i 10 kap. 1 § får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018, utom 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § som träder i kraft den 20 maj 2019.
2. Genom lagen upphävs tobakslagen (1993:581).
3. Om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser i tobakslagen (1993:581) som har ersatts genom bestämmelser i denna lag, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas.
Författningsförslag SOU 2016:14
58
4. Föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen (1993:581) och som gäller när denna lag träder i kraft ska anses meddelade enligt denna lag.
5. En näringsidkare som före lagens ikraftträdande har anmält försäljning av tobaksvaror enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får fortsätta att bedriva sådan försäljning, om näringsidkaren senast den 1 april 2018 ansöker om tillstånd till försäljning enligt den nya lagen. Försäljning får efter en sådan ansökan fortsätta i avvaktan på tillståndsmyndighetens beslut. För försäljning som sker innan tillståndsmyndigheten har meddelat beslut i tillståndsfrågan ska bestämmelserna i tobakslagen (1993:581) tillämpas.
6. Partihandel med tobaksvaror får bedrivas utan tillstånd fram till den 1 april 2018. Har en ansökan om tillstånd till partihandel inkommit till tillståndsmyndigheten före det datumet, får verksamheten fortsätta till dess att beslut i tillståndsfrågan meddelats.
7. Snus som har tillverkats före den 1 januari 2018 och där märkningen på förpackningen hänvisar till smak, doft eller tillsatser ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet, dock längst till och med den 30 juni 2018. Detsamma gäller styckförpackningar med portionsförpackat snus som inte innehåller minst 20 portionspåsar.
8. Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak som vid ikraftträdandet har en marknadsandel om minst tre procent i Europeiska unionen för en viss produktkategori ska inte förbjudas före den 20 maj 2020.
9. Bestämmelserna i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § ska inte tillämpas på andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak före den 20 maj 2024.
SOU 2016:14 Författningsförslag
59
1.2 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 4 kap. 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
6 §
Det är förbjudet att
1. utan tillstånd av trafikföretaget inom dess område eller på dess färdmedel medföra egendom som är av farlig beskaffenhet eller som kan orsaka avsevärd olägenhet 6 §
2. röka inom ett trafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik,
3. förorena eller skräpa ned på färdmedel eller inom trafikföretagets område, eller
4. skaffa sig tillträde till område innanför ingångsspärren till tunnelbana utan att kunna uppvisa giltigt färdbevis.
2. förorena eller skräpa ned
på färdmedel eller inom trafikföretagets område, eller
3. skaffa sig tillträde till om-
råde innanför ingångsspärren till tunnelbana utan att kunna uppvisa giltigt färdbevis.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:14
60
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:1551 ) om frihet från skatt vid import, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. att 3 kap. 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4 §1
Frihet från skatt ska under de förutsättningar som anges i 1 § samt med de begränsningar som framgår av 7 och 8 §§ medges en resande för import av
1. 200 cigaretter eller 100 cigariller eller 50 cigarrer eller 250 gram röktobak eller en proportionell blandning av dessa tobaksvaror,
2. en liter spritdryck eller två liter starkvin,
3. fyra liter vin, och
4. sexton liter starköl. Bestämmelser om hinder för den som inte fyllt 20 år att föra in spritdrycker, vin och starköl i landet finns i 4 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622). En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).
Bestämmelser om hinder för den som inte fyllt 20 år att föra in spritdrycker, vin och starköl i landet finns i 4 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622). En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 5 kap. 11 §
I denna lag förstås med spritdryck: alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 22 volymprocent,
starkvin: alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 15 volymprocent men inte 22 volymprocent samt mousserande vin,
vin: annat vin än starkvin samt annan alkoholdryck med en alkoholhalt som överstiger 3,5 men inte 15 volymprocent och som inte är starköl,
1 Senaste lydelse 2010:1627.
SOU 2016:14 Författningsförslag
61
starköl: öl med en alkoholhalt som överstiger 3,5 volymprocent.
7 §2
Frihet från skatt enligt detta kapitel ska medges en besättningsman på ett fartyg eller ett luftfartyg som kommer från tredje land endast för besättningsmannens personliga bagage, när detta tillfälligt förs in eller återinförs efter en tillfällig utförsel, samt för 100 cigaretter eller 20 cigarrer eller 20 cigariller eller 100 gram röktobak eller en proportionell blandning av dessa tobaksvaror, om bagaget och varorna förs in när besättningsmannen reser i samband med sitt arbete.
En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).
En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i
Begränsningen av rätten till frihet från skatt enligt första stycket gäller inte om besättningsmannen
1. inför varorna i samband med att han slutar sin anställning hos rederiet eller flygföretaget eller hos annan som driver rörelse ombord, eller
2. gör ett uppehåll i tjänstgöringen ombord för semester eller annan ledighet och ledigheten avses vara minst 15 dagar, eller
3. är bosatt i Sverige och har vistats utomlands minst 15 dagar. Begränsningen av rätten till frihet från skatt enligt första stycket gäller endast personal som utför arbete som sammanhänger med transportmedlets gång eller med servicen ombord. Till service ombord på transportmedlet hänförs förutom sedvanliga tjänster som servering, uppassning och städning även sådana tjänster som lämnas av frisörer, butikspersonal, underhållningsartister och andra jämförbara personalgrupper.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
2 Senaste lydelse 2008:1413.
Författningsförslag SOU 2016:14
62
1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §3
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
4. injektionssprutor och kanyler,
5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
8. hundar och katter för annat ändamål än handel,
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom
3 Senaste lydelse 2014:1497.
SOU 2016:14 Författningsförslag
63
förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,
15. sprängämnesprekursorer enligt artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:14
64
1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:506 ) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter att 2 kap. 13 a och 16 a §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
13 a §4
Skatten på varan ska efterges om Tullverket har beslutat om skatt på 1. en sådan beskattad alkoholvara som avses i 7 a § lagen (1994:1564) om alkoholskatt och den som kan antas göra anspråk på varan om omhändertagandet skulle upphävas enligt 15 § saknar rätt enligt 4 kap. 4 § eller 6 kap. 1 §alkohollagen (2010:1622) att föra in varan,
2. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt och den som kan antas göra anspråk på varan om omhändertagandet skulle upphävas enligt 15 § är under 18 år, eller
3. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen om tobaksskatt och det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 11 § tobakslagen (1993:581) eller 4 § lagen om tobaksskatt.
3. en sådan beskattad tobaksvara som avses i 8 a § lagen om tobaksskatt och det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 § tredje stycket
tobakslagen (2017:000) eller 4 §
lagen om tobaksskatt.
4 Senaste lydelse 2013:1076.
SOU 2016:14 Författningsförslag
65
16 a §5
Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 11 § tobakslagen (1993:581) eller 4 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.
Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är sannolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 §
tredje stycket tobakslagen (2017:000) eller 4 § lagen
(1994:1563) om tobaksskatt, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
5 Senaste lydelse 2013:1076.
Författningsförslag SOU 2016:14
66
1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)
Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:804) att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel.
Med livsmedel jämställs i lagen
1. vatten, från och med den
punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, och
2. snus och tuggtobak.
Med livsmedel jämställs i lagen vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken till den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:14 Författningsförslag
67
1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)
Härigenom föreskrivs i fråga om marknadsföringslagen (2008:486) att 1 och 29 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §6
Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörligmot konsumenter och näringsidkare.
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i – lagen (1992:1672) om paketresor, – tobakslagen (1993:581),
– sjölagen (1994:1009), – lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, – lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
– lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, – lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
– lagen (1999:158) om investerarskydd, – lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,
– lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, – prisinformationslagen (2004:347), – lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, – försäkringsavtalslagen (2005:104), – lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, – lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, – lagen (2010:510) om lufttransporter, – radio-_och_tv-lagen (2010:696), – alkohollagen (2010:1622), – konsumentkreditlagen (2010:1846),
6 Senaste lydelse 2015:672.
Författningsförslag SOU 2016:14
68
– lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,
– lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring,
– lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar, och
– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden.
29 §7
En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift) om näringsidkaren, eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhethar brutit mot
– 7 §, – 8 § och någon av bestämmelserna i 9, 10, 12–17 §§, – 18 §, – 20 §, eller – någon av bestämmelserna i bilaga I till direktiv 2005/29/EG. Detsamma gäller om en näringsidkare uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av bestämmelserna i
– 14 § första stycket 2 eller 3 eller 14 a § första stycket 2 eller 3 tobakslagen (1993:581),
– 4 kap. 1 § 2 eller 3 eller 3 § 2
eller 3 tobakslagen (2017:000) ,
– 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), – 8 kap. 7 § första stycket, 8, 9 eller 14 § första eller andra stycket samt 15 kap. 4 § radio-_och_tv-lagen (2010:696),
– 11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller 8 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet när det gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter.
Vad som sägs i första och andra styckena gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdelsen.
Avgiften tillfaller staten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
7 Senaste lydelse 2010:1632.
SOU 2016:14 Författningsförslag
69
1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 30 kap. 20 § samt rubriken närmast före paragrafen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Alkohol Alkohol och tobak
30 kap.
20 §8
Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (2010:1622) för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen (2010:1622)eller
tobakslagen (2017:000) för upp-
gift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretessen gäller inte beslut i ärende om tillstånd. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
8 Senaste lydelse 2010:1633.
Författningsförslag SOU 2016:14
70
1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )
Härigenom föreskrivs i fråga om radio-_och_tv-lagen (2010:696) att 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
13 §9
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i 14 § tobakslagen (1993:581).
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i
15 kap.
5 §10
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i 14 § tobakslagen (1993:581).
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) och i
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
9 Senaste lydelse 2010:1635. 10 Senaste lydelse 2010:1635.
SOU 2016:14 Författningsförslag
71
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2014:1470 ) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
En enskild person som har förvärvat och som själv, för sitt eller sin familjs personliga bruk, till Sverige för in cigaretter från Bulgarien, Kroatien, Lettland, Litauen, Rumänien eller Ungern ska, om inte annat följer av 2 §, betala skatt med 1 krona och 51 öre per cigarett.
Cigaretter med en längd, exklusive filter eller munstycke, som överstiger 8 centimeter men inte 11 centimeter anses som två cigaretter. Är cigaretten längre anses varje påbörjad ytterligare längd av 3 centimeter som en cigarett.
En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i 13 § tobakslagen (1993:581).
En bestämmelse om förbud för den som inte fyllt 18 år att föra in tobaksvaror i landet finns i
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
73
2 Utredningens uppdrag och arbete
2.1 Uppdraget
Ursprungsdirektiven
Regeringen tillsatte den 10 juli 2014 Tobaksdirektivsutredningen (dir. 2014:108) med uppdrag att göra en översyn av ett antal områden med anknytning till konsumtion av tobak. Utredaren ska enligt kommittédirektiven:
1. lämna förslag till nationellt genomförande av Europaparlamentets
och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (nedan tobaksproduktdirektivet),
2. analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig natio-
nell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus,
3. utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av
tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök,
4. analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för
försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas, och
5. lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll
om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2016:14
74
I enlighet med direktiven så lade vi i februari år 2015 fram resultatet av våra överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförandet av de delar av tobaksproduktdirektivet (punkten 1 ovan) som ska vara genomförda senast den 20 maj 2016. Uppdraget i denna del redovisades i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler (SOU 2015:6). Enligt ursprungsdirektiven skulle uppdraget i övriga delar redovisas senast den 1 september 2015.
Tilläggsdirektiven
Vi har därefter fått tilläggsdirektiv (dir. 2015:16) och har i enlighet med dessa även fått i uppdrag att lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Vi ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar. Genom tilläggsdirektiven har utredningstiden förlängts. De återstående delarna från ursprungsdirektiven ska, tillsammans med den utvidgning av uppdraget som skett genom tilläggsdirektiven, i stället redovisas senast den 1 mars 2016.
Regeringens direktiv bifogas som bilaga 1 och 2 till detta slutbetänkande.
2.2 Utredningsarbetet
Enligt direktiven ska utredaren samråda med berörda departement, myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren beakta pågående utredningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom Regeringskansliet som kan ha anknytning till uppdraget.
Vi har i delbetänkandet redovisat hur utredningsarbetet bedrevs fram till dess att det betänkandet redovisades (s. 47). Vårt arbete har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter och sakkunniga. Sedan februari år 2015 har vi hållit sammanlagt sju protokollförda sammanträden, varav ett i internatform. Utöver dessa protokollförda möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens experter och sakkunniga.
Den särskilde utredaren och utredningens sekretariat har hållit ett antal externa möten med myndigheter och intresseorganisa-
SOU 2016:14 Utredningens uppdrag och arbete
75
tioner avseende enskilda sakfrågor. Vi har träffat den tidigare generaldirektören för Livsmedelsverket samt företrädare för Livsmedelshandlarna, Svensk dagligvaruhandel, Svensk Servicehandel & Fast Food. Sekretariatet har på inbjudan sammanträffat med Yrkesföreningar mot tobak. Vi har vidare träffat företrädare för tobaksindustrin. På vårt initiativ har ett möte hållits med företrädare för Gotlandssnus AB. På förfrågan från enskilda företag och organisationer har vi sammanträffat med:
• representanter för JTI Sweden AB,
• representanter och juridiska ombud för British American Tobacco
Sweden AB och Philip Morris AB,
• juridiska ombud för Svenska Tobaksleverantörföreningen, och
• representanter och juridiskt ombud för Swedish Match AB.
Vi har vidare sammanträffat med företrädare för Norges Helse- og omsorgsdepartment, Norges Helsedirektorat och Norges Folkehelseinstitutt. Utredaren och en av sekreterarna har deltagit i en workshop om neutrala förpackningar som arrangerades av Norges Helse- og omsorgsdepartement och den norska Kreftforeningen.
Som en del av underlaget för bl.a. analysen av frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak har vi genom en enkätundersökning inhämtat synpunkter och förslag från de kommunala tillsynsmyndigheterna på tobaksområdet, länsstyrelserna och Folkhälsomyndigheten (se vidare bilaga 3). Vi har också sammanträffat med en företrädare för ett lokalpolisområde som redovisat sina erfarenheter av Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet med inriktning mot den illegala handeln med tobaksvaror.
Vi redovisar nu i detta slutbetänkande resultatet av våra överväganden i de frågor som återstår att behandla enligt ursprungsdirektiven samt de frågor vi har att analysera enligt tilläggsdirektiven.
2.3 Dispositionen av betänkandet
Betänkandet innehåller 15 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete. I kapitel 3 redovisas några övergripande rättsliga
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2016:14
76
regleringar av betydelse för uppdraget i stort. I kapitel 4 redovisar vi några allmänna utgångspunkter och överväganden av relevans för de sakfrågor som vi enligt direktiven har att analysera. I kapitel 5 behandlas frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning. Därefter redovisas i kapitel 6 våra överväganden gällande nödvändiga anpassningar för att genomföra den återstående delen av tobaksproduktdirektivet – de materiella bestämmelserna om spårbarhet och märkning. Kapitel 7 innehåller en analys av förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Därefter följer i kapitel 8 en redogörelse för våra överväganden och förslag när det gäller frågan om ett utvidgat rökförbud. Kapitel 9 och 10 och behandlar frågorna om exponeringsförbud respektive neutrala tobaksförpackningar. I kapitel 11 redovisar vi ett antal överväganden och förslag hänförliga till den särskilda regleringen av snus. Kapitel 12 innehåller ett antal förslag som har beröringspunkter med de tidigare behandlade frågorna, varav merparten av förslagen på ett eller annat sätt rör tillsynen på tobaksområdet. I betänkandets tre sista kapitel behandlas frågor om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 13), konsekvenserna av våra förslag (kapitel 14) och författningskommentarer (kapitel 15).
77
3 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
3.1 Bakgrund
Eftersom uppdraget i flera delar innefattar en analys av behovet av författningsändringar är en genomgång av relevanta nationella bestämmelser nödvändig. Som framgår av uppdragsbeskrivningen i inledningskapitlet är vårt uppdrag både komplext och mångfasetterat. Det innebär att en samlad genomgång av de nationella bestämmelser som har bäring på de olika frågor vi har att behandla skulle riskera att bli fragmentarisk och oöverskådlig. Någon sådan samlad genomgång görs därför inte här, utan den svenska tobakslagstiftningen – och andra relevanta nationella författningsbestämmelser – behandlas i stället i sitt relevanta sammanhang i de följande kapitlen.
Med detta sagt kan konstateras att flera av de frågor som vi har att behandla har rättsliga beröringspunkter, t.ex. vissa åtgärders förenlighet med de svenska grundlagarna och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan Europakonventionen). Därtill kommer att EU-rätten på flera områden sätter de rättsliga ramarna för möjligheterna till – och utformningen av – eventuella ändringar i den nationella rätten. För de delar av uppdraget som innefattar handelsrättsliga aspekter, t.ex. varumärkesrättsliga frågor, måste dessutom hänsyn tas till de bindande internationella avtal och andra överenskommelser som Sverige har ingått. Slutligen kan också redan här framhållas att WHO, efter ikraftträdandet av Tobakskonventionen, har utfärdat ett flertal riktlinjer och rekommendationer som berör flera av de frågor som vi enligt direktiven har att utreda.
I det följande redovisas de grundlagsbestämmelser, EU-rättsliga regleringar och andra internationella rättsliga instrument som utgör
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
78
den övergripande rättsliga kontexten för vår analys. Genomgången utgör en bakgrund till – och avstamp inför – våra närmare rättsliga överväganden och förslag.
3.2 Grundlagsrättsliga aspekter m.m.
3.2.1 Inledning
Redan av ursprungsdirektiven framgår att det i uppdraget ingår att analysera hur tobaksproduktdirektivet1förhåller sig till TF och YGL. Vi har i delbetänkandet redovisat våra överväganden i detta avseende vad gäller tobaksproduktdirektivets krav på hälsovarningar på tobaksförpackningar (se SOU 2015:6 s. 72–79).
Enligt tilläggsdirektiven ska vi särskilt analysera och bedöma hur ett exponeringsförbud för tobaksprodukter och ett krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till bl.a. grundlagarna och egendomsskyddet för immateriell egendom i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen.
3.2.2 Regeringsformen
Egendomsskyddet och näringsfriheten
2 kap. 15 § första stycket RF innehåller en bestämmelse om skyddet för egendom. Enligt bestämmelsen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen infördes år 1994, och tanken med den ändring som då genomfördes var att bestämmelsen skulle utgöra en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för medborgarnas rätt till egen-
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
79
dom.2 Egendomsskyddet enligt Europakonventionen kommer att redovisas i avsnitt 3.2.3.
Det får avgöras från fall till fall vad som avses med ”angelägna allmänna intressen” i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Proportionalitetsprincipen ska användas vid en intresseavvägning mellan sådana angelägna allmänna intressen och egendomsskyddet. I begreppet egendom i den aktuella bestämmelsen innefattas inte endast fast egendom, utan även lös egendom vari inbegrips bl.a. sådana immateriella tillgångar som innehavet av ensamrätten till ett varukännetecken representerar. Rådighetsinskränkningar avseende annan egendom än mark och byggnader faller dock utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen.
I 2 kap. 17 § RF finns en bestämmelse om näringsfrihet. I bestämmelsen anges att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Bestämmelsen tar sin utgångspunkt i en ekonomisk likabehandlingsprincip och innebär att en begränsning av bl.a. näringsfriheten inte enbart får syfta till att gynna vissa näringsidkare framför andra. För att en begränsning ska få införas krävs även att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt angeläget intresse.
Enligt 2 kap. 19 § RF får lagar eller andra föreskrifter inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
Skyddet för yttrandefriheten
Av 2 kap. 1 § RF framgår bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.
RF innehåller också regler som under vissa förutsättningar medger att det sker begränsningar av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 21 § RF får en begränsning av yttrandefriheten göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, och begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
80
hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF anges särskilt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas, vilket bl.a. innebär att det är möjligt att ingripa mot yttranden i kommersiell reklam. Grundlagstexten innehåller inte några som helst restriktioner i detta avseende, vilket innebär att friheten att yttra sig i näringsverksamhet kan begränsas utan att några särskilda hänsyn behöver tas alls.3
3.2.3 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Skyddet för egendom
Skyddet för egendom finns i artikel 1 tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 till Europakonventionen (jfr 2 kap. 15 § RF). I artikelns första stycke föreskrivs att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får vidare berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt artikelns andra stycke inskränker bestämmelsen inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
Inskränkningar i möjligheterna att fritt använda den immateriella rättighet som ensamrätten till ett varukännetecken representerar omfattas av egendomsskyddet i Europakonventionen. Med egendom avses nämligen också immateriella rättigheter.4Även ekonomiska intressen som följer av utövandet av en näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av bestämmelsen. Enligt praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) ska den s.k. proportionalitetsprincipen användas vid den
3 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, Stockholm, 2012 s. 158–160. 4 Se t.ex. Europadomstolens mål Anheuser-Busch Inc. mot Portugal (dom den 11 januari 2007), mål nr 73049/01, punkten 72.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
81
avvägning som måste företas mellan olika skyddsvärda intressen.5 Om en rimlig balans inte uppnås så strider inskränkningen i rätten att utnyttja egendomen. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendomen har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmänna intresset. Staten har med andra ord tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.6
Skyddet för yttrandefriheten
Europakonventionen innehåller i artikel 10 ett skydd för yttrandefriheten i skriftliga och muntliga framställningar. Enligt punkten 1 i denna artikel har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Skyddet omfattar även yttranden som utgör kommersiell reklam. Bestämmelsen är tillämplig oavsett i vilka medier ett yttrande förekommer. Det innebär att yttranden av kommersiellt slag i tryck, radio, television samt på biograffilmer omfattas av skyddet.
Yttrandefriheten är dock inte undantagslös. I artikel 10 punkten 2 föreskrivs att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till en rad i punkten angivna intressen. Bland dessa intressen anges skyddet för hälsan. Bestämmelsen möjliggör alltså inskränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose bl.a. skyddet för hälsa.
Kravet på nödvändighet är uppfyllt om inskränkningen i yttrandefriheten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget och om den står i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodoses. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av
5 Se t.ex. ERD 52 1982, Sporrong och Lönnroth, expropriation m.m. 6 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan, 2012, s. 562.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
82
kommersiell art som när det gäller andra yttranden. På motsvarande sätt som beträffande förenligheten av nationell lagstiftning med andra bestämmelser i Europakonventionen är det även i fråga om förenligheten med artikel 10 i första hand de nationella organen som har att göra den bedömningen. I artikel 10 uppställs också ett krav på att en i och för sig tillåten inskränkning av yttrandefriheten måste framgå av en förutsebar och för den enskilde lätt tillgänglig nationell lag.7
3.2.4 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blev rättsligt bindande genom att Lissabonfördraget8 trädde i kraft den 1 december 2009. Stadgan återger i stort rättigheterna i Europakonventionen men baserar sig även på EU-medlemsstaternas författningstraditioner, Europarådets sociala stadga, Europeiska gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare samt andra internationella konventioner som EU eller medlemsstaterna har anslutit sig till. Stadgan riktar sig till EU:s institutioner och organ samt till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätt.
I artikel 11 i stadgan finns bestämmelser om yttrandefrihet och informationsfrihet. Enligt bestämmelsens första stycke har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Enligt andra stycket ska mediernas frihet och mångfald respekteras.
Artikel 17 innehåller bestämmelser om rätten till egendom. Enligt artikelns första stycke har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Vidare får ingen berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nöd-
7Prop. 2001/02:64 s. 35. 8 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, undertecknat i Lissabon den 13 december 2007.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
83
vändigt för allmänna samhällsintressen. Enligt andra stycket i artikel 17 ska immateriell egendom vara skyddad.
Bestämmelser om rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning finns i artikel 52 i stadgan. Enligt bestämmelsens första stycke ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Vidare anges i tredje stycket att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
3.2.5 Tryckfrihetsförordningen
Tillämpningsområde och förbudet mot censur och hindrande åtgärder
Tryckfriheten utgör en del av den yttrandefrihet som slås fast i 2 kap. 1 § 1 RF. Begreppet tryckfrihet definieras i 1 kap. 1 § första stycket TF. Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att ge ut skrifter utan att myndighet eller annat allmänt organ lägger hinder härför i förväg och att sedermera endast inför en laglig domstol kunna tilltalas för skrifternas innehåll och att inte kunna straffas annat än om innehållet strider mot tydlig lag, given för att bevara ett allmänt lugn, utan att hålla tillbaka allmän upplysning. Det ska stå varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.
Förbudet mot censur och hindrande åtgärder hör till de viktigaste principerna i TF. I 1 kap. 2 § första stycket TF anges att någon granskning som föregår tryckningen av skrift eller något förbud mot tryckning därav inte får förekomma. En lag eller annan författning om censur eller tryckningsförbud blir alltså ogiltig. Inte heller är det tillåtet enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
84
som inte har stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten.
Räckvidden av förbudet mot hindrande åtgärder begränsas alltså dels av att förbudet endast avser åtgärder som grundar sig på skriftens innehåll, dels av att åtgärden måste vara hindrande. Förbudet hindrar inte att spridningen av tryckta skrifter kan vara underkastad föreskrifter, t.ex. tillståndskrav för att uppföra byggnad för försäljningen eller inrätta ett försäljningsställe. Det väsentliga är att sådana rättsregler inte tar hänsyn till skrifternas innehåll. Förbudet hindrar inte heller att sådana begränsande regler som gäller spridning av annat än skrifter, t.ex. försäljning av varor eller affischering, kommer att riktas även mot ”tryckta skrifter”, men ingripandet får alltså inte grundas på skriftens innehåll. Som exempel kan nämnas att ett kommunalt beslutat generellt affischeringsförbud godtogs i RH 1984:18, medan ett affischeringsförbud som endast omfattade valpropaganda inte ansågs godtagbart i RÅ 1991 ref. 21.9
I 1 kap. 5 § TF anges att förordningen äger tillämpning på skrift som framställts i tryckpress. Den ska också tillämpas på skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om antingen utgivningsbevis gäller för skriften, eller skriften är försedd med beteckning som visar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Till skrift hänförs också bild, även om den inte åtföljs av text.
Även kartor, ritningar fotografier, teckningar m.m. anses vara skrifter i den bemärkelse som avses i TF. Till begreppet tryckt skrift räknas även tryck på annat material än papper, exempelvis kan det vara fråga om tryckt text eller bild på en tröja. Fotografier i sig är dock inte framställda med tryckteknik och omfattas inte av begreppet.
Härtill kommer att enligt 1 kap. 6 § TF ska en tryckt skrift, för att anses som sådan, vara utgiven. En skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. En skrift anses kunna ges ut genom att delas ut inom en förening eller distribueras inom ett företag. En tryckt affisch som anslås offentligt är också utgiven.
9 Se t.ex. Wiweka Warnling-Nerep & Hedvig Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrande-
frihet, femte upplagan, s. 14; och H. Strömberg, Tryckfrihetsrätt, fjortonde uppl., s. 39.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
85
Med periodisk skrift förstås enligt 1 kap. 7 § första stycket TF tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra vid särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Sedan utgivningsbevis för skriften har meddelats, ska denna anses som periodisk till dess att beviset återkallas eller förklaras förfallet.
En varuförpackning som är försedd med tryckt text är att betrakta som en tryckt skrift enligt TF.10Förpackningar är närmare att hänföra till så kallade tillfällighetstryck (se 4 kap. 3 § TF).
Inskränkningar i tryckfriheten i fråga om marknadsföring
Tryckfriheten är inte utan inskränkningar. Exempelvis har frågan om förhållandet mellan tryckfriheten och möjligheten att ingripa mot otillbörlig marknadsföring uppmärksammats i lagstiftningssammanhang. Det har i det sammanhanget konstaterats att tryckfriheten, såsom den garanteras av TF, har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, se 1 kap. 1 § TF. Om meddelande som lämnas i tryckt skrift är lagstridigt i annat hänseende än som ett överskridande av gränserna för yttrandefriheten, finns inte något hinder mot att ingripa mot det med stöd av bestämmelser i allmän lag. Bestämmelserna i TF anses därför inte hindra ingripanden mot reklam i tryckt skrift så länge ingripandena är begränsade till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor.11 Det är därmed möjligt att t.ex. ingripa mot otillbörlig marknadsföring enligt marknadsföringslagens (2008:486) bestämmelser.
I grundlagen finns också vissa uttryckliga inskränkningar i tryckfriheten vad gäller reklam för tobaksvaror. Enligt 1 kap. 9 § 1 TF gäller utan hinder av förordningen vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Bestämmelsen infördes år 1974. I förarbetena konstaterades att de möjligheter
10 Se Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162, s. 53. 11Prop. 1970:57 s. 65 ff.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
86
till ingripanden mot reklam i tryckt skrift i allmänhet som marknadsföringslagen erbjuder står öppna också när det gäller reklam för varor som är skadliga eller olämpliga, men att det fanns en oklarhet om det var möjligt att utan direkt stöd i TF ingripa med generella åtgärder mot reklam enbart av det skälet att den avser vissa slag av varor vars bruk av sociala eller liknande skäl inte bör främjas.12
Utöver inskränkningen i tryckfriheten vad gäller kommersiella annonser för marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror i 1 kap. 9 § 1 TF, möjliggör TF även förbud mot viss s.k. indirekt reklam. Enligt 1 kap. 9 § 2 gäller således vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som används vid marknadsföring av andra varor än tobaksvaror samt tjänster om det i annonsen förekommer varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerat eller inarbetat för en sådan vara.
Nu angivna undantagsmöjligheter i TF beträffande förbud mot vissa kommersiella annonser har utnyttjats genom bestämmelser i 14 och 14 a §§tobakslagen (1993:581). Kommersiell annons används i 14 § första stycket tobakslagen för att beteckna sådana meddelanden för marknadsföring av tobaksvaror som inte får användas i periodiska skrifter m.m. på vilka TF är tillämplig eller i ljudradio- eller tv-program. Begreppet återkommer 14 a § som avser förbuden mot s.k. indirekt tobaksreklam. Förbudet enligt 14 a § första stycket 1 gäller om marknadsföring sker i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller i andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. Det andra förbudet avser enligt 14 a § första stycket 2 kommersiella annonser i ljudradio- eller tv-program eller i tv-sändningar över satellit som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696).
Det är naturligt att begreppet kommersiell annons i tobakslagen har samma räckvidd som i grundlagarna. I förarbetena till 1 kap. 9 § 1 TF angavs hur begreppet kommersiell annons ska förstås.13Bestämmelserna och begreppet har senare kommenterats av Lagrådet14. För det första ska det vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddel-
12Prop. 1973:123 s. 42 ff. 13Prop. 1973:123 s. 46 f. 14Prop. 1999/2000:111 bilaga 4 s. 67 f.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
87
anden på bl.a. på affischer och i broschyrer. Redaktionell text omfattas inte av undantaget. För det andra ska gälla att annonsen är kommersiell. Häri ligger dels att den utgör ett medel för marknadsföring av en vara, dvs. att meddelandet i annonsen ska vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av en vara. Dels ligger i begreppet kommersiell att annonsmeddelandet ska ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse näringsidkarens näringsverksamhet eller en vara som tillhandahålls i verksamheten.
Med kommersiell annons menas alltså huvudsakligen ett av annonsören betalt meddelande. Undantaget omfattar inte redaktionell text. Annonsen ska syfta till saluförande av bl.a. tobaksvaror. Att den är kommersiell i något annat hänseende är därför inte tillräckligt.
Regleringen av tobaksförpackningar i ett tryckfrihetsrättsligt perspektiv
Tobaksförpackningar är som nämnts ovan att bedöma som tryckta skrifter. Lagstiftning som reglerar förpackningar torde därför i princip komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder. Frågan om tobaksförpackningar, eller snarare trycket på tobaksförpackningar, är att bedöma som kommersiella annonser, och därmed faller under undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF, har varit föremål för bedömning i tidigare lagstiftningssammanhang. När det genom 1975 års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror för första gången infördes en bestämmelse om skyldighet att förse tobaksvaror med varningstext, ansågs bestämmelsen inte strida mot TF. I förarbetena angavs bl.a. följande (prop. 1975/76:49 s. 12 f):
De föreslagna reglerna har till syfte att få fram uppgifter som är av betydelse för människors liv och hälsa. Föreskrifterna innebär i sak att statsmakterna ställer upp villkor för hur förpackningstryck i vissa avseende ska vara utformat när det gäller tobak. I denna bemärkelse synes reglerna vara väl förenliga med grunderna för den bestämmelse i 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen som avser förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror. Regler av nu föreslagen art förekommer även som förut nämnts i annan lagstiftning, t.ex. livsmedelslagen.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
88
När nya bestämmelser om varningstexter infördes år 2002 uttalade Lagrådet bl.a. följande (prop. 2001/02:162 s. 53 f):
En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör […] krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. […] Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text. Vad som nu har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet.
I samma yttrande kommenterade Lagrådet en ny bestämmelse som förbjöd vissa inslag i texten på förpackningarna på tobaksvaror, vilka i visst hänseende kunde anses vilseledande (prop. 2001/02:162 s. 54):
Regleringen kan inte stödjas på undantaget för förbud mot tobaksreklam i 1 kap. 9 § 1 TF, eftersom detta avgränsas av innehållet i ”kommersiell annons”, en beteckning som knappast passar på en förpackning. Den ansluter emellertid ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en vid det här laget tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde. Lagrådet anser alltså inte att bestämmelsen står i konflikt med TF.
Av de återgivna förarbetsuttalandena framgår att beteckningen ”kommersiell annons” inte passar på en förpackning, vilket innebär att en reglering av tobaksförpackningar inte kan grundas på undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. Det nuvarande kravet på att tobaksförpackningar ska förses med varningstexter är, enligt förarbetsuttalandena, förenligt med TF eftersom regleringen är väl förenlig med grunderna för 1 kap. 9 § 1 TF och kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Gränserna för detta undantag är enligt förarbetsuttalandena emellertid oklara. Det nuvarande förbudet mot vilseledande inslag på tobaksförpackningarna är, enligt Lagrådet, förenliga med TF eftersom regleringen ansluter ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en vid det här
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
89
laget tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde.
I vårt delbetänkande analyserades bl.a. hur tobaksproduktdirektivets bestämmelser om att ersätta de tidigare varningstexterna på cigarettförpackningar med större så kallade kombinerade hälsovarningar förhåller sig till TF. Förändringen innebär bl.a. att varningstexter, som för närvarande täcker 30 respektive 40 procent av förpackningarnas två mest synliga ytor, ska ersättas av hälsovarningar som täcker 65 procent av fram- och baksidorna på förpackningarna. I delbetänkandet gjorde vi bedömningen att de nya hälsovarningarna inte bör stå i strid med TF:s bestämmelser. Skälen för detta angavs enligt följande (SOU 2015:6 s. 77):
Utredningen anser att det finns ett utrymme för utökningen av ytan för varningstexter, särskilt med beaktande av att det rör sig om förpackningar av cigaretter och rulltobak, dvs. produkter som har en väl dokumenterat skadlig inverkan på människors hälsa. Folkhälsoskälen gör sig därför mycket starkt gällande. De skyddsintressen som skulle komma i konflikt med en ökad storlek på hälsovarningen, såvitt utredningen kan bedöma, är alltså inte det intresse som tryckfrihetsförordningen primärt är satt att värna – möjligheten att uttrycka det fria ordet. Redan en inskränkning enligt nu gällande regler hade varit otänkbart i en annan typ av tryckt skrift. Det intresse som skulle kunna komma att trädas förnär är i stället möjligheten för näringsidkaren till marknadsföring och varukännetecken på förpackningen och denna möjlighet är som framgår ovan redan starkt begränsad. Ökningen av ytan för varningstexter från 40 till 65 procent har inte den effekten att möjligheten att använda varumärken eller andra kännetecken hindras. Tillverkare har således även fortsättningsvis möjligheten att använda sitt kännetecken på förpackningar. Även om ytan för varningen alltså ökar i storlek är det sammanfattningsvis utredningens bedömning att de ändringar för de kombinerade hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet kräver inte bör stå i strid med de svenska grundlagarna.
De varningstexter som finns på tobaksförpackningar har alltså ansetts förenliga med TF, och vi har även gjort bedömningen att de större hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet föreskriver är förenliga med denna grundlag. Samma bedömning har gjorts av regeringen (prop. 2015/16:82 s. 37–39).
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
90
Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt YGL att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten enligt YGL har enligt andra stycket i samma paragraf till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller, enligt fjärde stycket förutom program i ljudradio också i vissa andra överföringar. Med tekniska upptagningar avses, enligt fjärde stycket upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. I paragrafens femte stycke finns en definition av begreppet databas.
YGL bygger på tanken att det skydd som TF ger det tryckta ordet också, så långt möjligt, ska ges andra medier. Yttrandefriheten ska med andra ord i princip vara oberoende av medium, varvid regleringen i TF ska utgöra förebilden. I likhet med vad som följer av TF gäller alltså bl.a. förbud mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 § första stycket).
YGL tillämpas på följande överföringar och upptagningar:
1. radioprogram (1 kap. 6 § YGL) – dvs. sändningar av ljud (radio)
eller bilder och ljud (tv) samt även av vissa direktsända eller inspelade program ur en databas (webbsändningar).
2. databasöverföringar (1 kap. 9 § YGL) – andra överföringar ur en
databas än s.k. webbsändningar, som görs av traditionella medier eller någon med utgivningsbevis.
3. tekniska upptagningar (1 kap. 10 § YGL) – upptagningar av text,
bild eller ljud.
När det gäller yttranden på Internet så är YGL alltså tillämplig på webbsändningar (1 kap. 6 § YGL). Innehållet på webbsidor på Internet faller vanligen utanför YGL:s tillämpningsområde. Sådana webbsidor som drivs av någon med utgivningsbevis eller av tradi-
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
91
tionella medier kan dock ha skydd enligt databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Marknadsdomstolen har trots detta i sin praxis bedömt att möjligheten att ingripa mot framställningar på internet med stöd av marknadsföringslagen bör omfattas av samma begränsningar som ingripanden mot framställningar i medier som faller in under TF respektive YGL.15
I 1 kap. 12 § första stycket YGL anges att vad som sägs i 1 kap. 8 och 9 §§ TF om att föreskrifter i lag får meddelas i fråga om bl.a. vissa kommersiella annonser utan hinder av grundlagen ska gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar. Som framgår av avsnitt 3.2.5 anges i 1 kap. 9 § TF vissa möjligheter att genom lag göra undantag från grundlagarnas tillämpningsområde. Utan hinder av YGL gäller således i lag stadgade förbud mot bl.a. kommersiella annonser för tobaksvaror.
3.3 Relevanta EU-rättsliga regleringar
3.3.1 Inledning
Vårt uppdrag innefattar en rad frågor med EU-rättslig anknytning. När det gäller t.ex. frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning framgår redan av ursprungsdirektiven att vi ska beakta EUFfördragets bestämmelser om rätten till fri etablering och den fria rörligheten för tjänster på den inre marknaden, liksom tjänstedirektivets16 bestämmelser. Vidare är frågan om fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor av relevans vid analysen av frågorna om exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar. I sistnämnda hänseenden finns också relevanta bestämmelser i anmälningsdirektivet17, tobaksproduktdirektivet, tobaksreklamdirektivet18, förordningen om gemenskapsvarumärken19 och varumärkesdirektivet20.
15 MD 2005:11. 16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. 17 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. 19 Rådets förordning nr 207/2009 av den 26 februari 2009 om gemenskapsvarumärken.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
92
3.3.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Fri rörlighet för varor
Huvudregeln i artikel 34 och 35
Principen om fri rörlighet för varor är en central beståndsdel i skapandet och upprätthållandet av den inre marknaden inom EU. Principen kommer till uttryck i artikel 34 och 35 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF-fördraget). Bestämmelsen i artikel 34 förbjuder kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstaterna samt åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 35 förbjuder på motsvarande sätt kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. I praktiken har bestämmelsen i artikel 34 större betydelse, eftersom importrestriktioner skyddar den nationella marknaden från utländsk konkurrens vilket ger andra länder större anledning att invända mot den typen av åtgärder.
Med kvantitativa restriktioner avses åtgärder som avser totala eller partiella förbud mot import, export eller transitering .21 Begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan” har mycket större räckvidd än en kvantitativ restriktion. Europeiska unionens domstol (EUdomstolen) har i domen Dassonville22, och senare i domen Cassis de
Dijon23, angett att åtgärder med motsvarande verkan ska anses inne-
fatta ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”. Artikel 34 i EUF-fördraget gäller alltså inte bara för nationella åtgärder som diskriminerar gentemot importerade varor, utan även sådana åtgärder som rent juridiskt i lika grad verkar gälla för inhemska och importerade varor, men som i praktiken utgör en större börda för importerade varor (denna extra börda beror på att de importerade varorna måste uppfylla två uppsättningar regler – dels reglerna i tillverkningslandet, dels reglerna i importlandet).24
20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/95/EG av den 22 oktober 2008 om tillnärmningen av medlemsstaternas varumärkeslagar. 21 EU-domstolens dom av den 12 juli 1973 i mål 2/73, Geddo (REG 1973, s. 865). 22 Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837). 23 Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (Cassis de Dijon) (REG 1979, s. 649). 24 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 12.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
93
EU-domstolen har emellertid i senare praxis fastslagit att begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan” i artikel 34 EUF-fördraget har en begränsad räckvidd. I domen Keck och Mithouard25 uttalade domstolen att tillämpningen på varor från andra medlemsstater av nationella bestämmelser som begränsar eller förbjuder vissa försäljningsformer inte är ägnad att direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindra handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i Dassonville-domen. Uttalandet innebär att bestämmelser om vilka villkor varor från andra medlemsstater ska uppfylla fortfarande behandlas enligt domstolens Cassis de Dijon-praxis, vilket medför att de faller inom tillämpningsområdet för artikel 34 EUF-fördraget oberoende av om de även har en diskriminerande verkan på grund av produkternas ursprung. I motsats till detta faller försäljningsformer inom tillämpningsområdet för artikel 34 EUFfördraget endast på villkor att den part som hävdar en kränkning kan bevisa att de innebär diskriminering på grundval av produktens tillverkningsursprung, antingen rättsligt eller i praktiken. Diskriminering i lagen inträffar när åtgärder är uppenbart diskriminerande.26
Försäljningsformer är åtgärder som kan kopplas till saluföringen av varan snarare än varans särdrag. Till försäljningsformer räknas åtgärder som rör villkor och metoder för avsättning, åtgärder som rör tidpunkten för försäljningen av varorna, åtgärder som rör platsen för försäljningen av varorna eller restriktioner för vem som får sälja varorna och åtgärder som rör priskontroller. Åtgärder som rör produktens särdrag, och faller utanför begreppet försäljningsformer, kan exempelvis vara åtgärder som rör benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning.
Sedan domen i målet Keck och Mithouard behandlar domstolen reklamrestriktioner som försäljningsvillkor. I vissa fall verkar domstolen koppla reklamrestriktionernas räckvidd till diskriminering. Mer specifikt konstaterar domstolen att ”totala reklamförbud som avser vissa varors särskiljande kännetecken”27skulle kunna hindra tillträdet till marknaden för produkter från andra medlemsstater i
25 Dom den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s. I-6097). 26 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 12 f. 27 Dom av den 15 juli 2004 i mål C-239/02, Douwe Egberts (REG 2004, s. I-7007), punkt 53.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
94
högre grad än det hindrar tillträdet för inhemska produkter, som är mer välkända för konsumenterna28.
När det gäller förpackningsregler förefaller domstolen ha tillämpat ett visst mått av pragmatism. I vissa fall har förpackningsregler inkluderats bland produktregler, medan sådana regler efter prövning av de särskilda omständigheterna i det specifika fallet emellertid har kategoriserats som försäljningsform.29
I vissa fall förefaller beviskravet för att åtgärden har en diskriminerande effekt ha ställts lågt. EU-domstolens mål Gourmet30 behandlade Sveriges förbud mot alkoholreklam. Domstolen konstaterade att förbudet var en försäljningsform och ansåg att det var ”tillräckligt att konstatera att när det gäller sådana varor som alkoholdrycker (för vilka gäller att konsumtionen styrs av traditionella sociala sedvänjor samt lokala vanor) kan ett förbud mot all slags reklam, som riktar sig till konsumenter, genom annonser i press, radio och tv, genom icke begärd direktreklam eller genom utomhusreklam medföra att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än vad som är fallet för inhemska varor, vilka konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med”. Domstolen ansåg därför att det var fråga om ett sådant hinder för handeln mellan medlemsstater som omfattas av artikel 34.
Undantag från den fria rörligheten för varor
Artikel 36 EUF-fördraget innehåller en bestämmelse om när undantag får göras från bestämmelserna i artikel 34 och 35. Enligt artikel 36 ska bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett
28 För diskriminering av inhemska ekonomiska aktörer och andra medlemsstaters ekonomiska aktörer se dom av den 11 december 2003 i mål C-322/01, Deutscher Apothekerverband (REG 2003, s. I-14887), punkt 74 och dom av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK-Heimdienst (REG 2000, s. I-151), punkt 26. Se även dom av den 27 maj 1986 i de förenade målen 87/85 och 88/85, Legia och Gyselinx (REG 1986, s. 1707), punkt 15, och dom av den 23 oktober 1997 i mål C-189/95, Franzén (REG 1997, s. I-5909), punkt 71. 29 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 14. 30 Mål C-405/98 KO mot Gourmet International Products, REG 2001, s. I-1795.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
95
medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
EU-domstolen har i en dom slagit fast att ”bland den egendom och de intressen som skyddas av artikel 36 intar människors hälsa och liv förstaplatsen och det tillkommer medlemsstaterna att inom de ramar som föreskrivs i fördraget avgöra i vilken omfattning skyddet härav ska säkerställas och särskilt hur strikt kontrollerna ska genomföras”31. I samma dom konstaterade domstolen att en sådan reglering eller praxis inte omfattas av undantaget i artikel 36 EUF-fördraget, om människors hälsa och liv kan skyddas lika effektivt genom åtgärder som i mindre omfattning begränsar handeln inom EU.
Folkhälsoskyddet kan inte åberopas om åtgärdens verkliga syfte är att skydda den inhemska marknaden, även om det i avsaknad av harmonisering är upp till en medlemsstat att avgöra skyddsgraden. De åtgärder som antas måste vara proportionella, dvs. lämpliga och nödvändiga. I att åtgärden måste vara lämplig ligger att den måste vara välgrundad, dvs. grundas på tillräckliga bevis, data (tekniska, vetenskapliga, statistiska, näringsmässiga) samt övrig relevant information. I kravet på nödvändighet ligger att åtgärden måste vara begränsad till vad som krävs för att uppnå det legitima målet om att skydda folkhälsan.32I nödvändighetsprövningen måste det alltså undersökas om det finns en mindre restriktiv åtgärd som också skulle kunna leda till att det eftersträvade målet uppfylls.
Det är den medlemsstat som vill vidta en handelshindrande åtgärd som har bevisbördan för att åtgärden är proportionell. EU-domstolen har i det sammanhanget uttalat att en medlemsstat inte är förhindrad att visa att handelshindrande åtgärd uppfyller kraven på proportionalitet av den enda anledningen att medlemsstaten inte kan visa upp utredningar som har tjänat som grund för att anta bestämmelserna i fråga.33 Detta talar för att beviskravet inte är så högt ställt att det behöver läggas fram konkreta, entydiga bevis för att åtgärden har de eftersträvade effekterna. I samma riktning talar
31 Dom av den 20 maj 1976 i mål 104/75, De Peijper (REG 1976, s. 613). 32 Dom av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. 1559) och av den 15 november 2007 i mål C-319/05, kommissionen mot Tyskland (REG 2007, s. I-9811). 33 De förenade målen C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07 Markus Sto
β
m.fl. mot Wetteraukreis; Kulpa Automatenservice Asperg GmbH m.fl. mot Land Baden-Württemberg (2010), punkten 72.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
96
Europeiska frihandelssammanslutningens domstols (EFTA-domstolen) avgörande Philip Morris34, som kommer att beskrivas närmare nedan.
I sammanhanget kan också den s.k. försiktighetsprincipen nämnas. Försiktighetsprincipen kom till uttryck i målet National Farmers
Union35, där EU-domstolen angav att ”då det råder osäkerhet om
förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är”. Principen definierar under vilka omständigheter en lagstiftare på nationell nivå, EU-nivå eller internationell nivå kan anta åtgärder för att skydda konsumenter mot hälsorisker som med tanke på det osäkra forskningsläget eventuellt kan kopplas till en produkt eller tjänst.
Domstolen har konsekvent angett att medlemsstaterna måste göra en riskbedömning innan de vidtar försiktighetsåtgärder enligt artikel 34 och 36 EUF-fördraget. Domstolen verkar för det mesta nöja sig med att det råder ett osäkert forskningsläge och när detta har fastställts låter den i stor utsträckning medlemsstaterna eller institutionerna avgöra vilka åtgärder som bör vidtas. Åtgärderna kan emellertid inte baseras på ”rent hypotetiska överväganden”.36
När medlemsstater vill behålla eller införa åtgärder för att skydda hälsan enligt artikel 36 EUF-fördraget ligger bevisbördan hos medlemsstaterna. I flera mål har domstolen nyligen bekräftat att detta även gäller när försiktighetsprincipen berörs. I sina domar har domstolen betonat att verkliga risker måste styrkas på grundval av de senaste internationella forskarrönen. Det är således medlemsstaterna som inledningsvis måste visa att försiktighetsåtgärder kan vidtas enligt artikel 36 EUF-fördraget. Medlemsstaterna behöver emellertid inte visa en tydlig koppling mellan bevisen och risken. I stället räcker det att visa att det råder vetenskaplig osäkerhet på området. Det är sedan upp till EU-institutionerna att bedöma medlemsstatens argument.37
34 EFTA-domstolens dom i mål E-16/10, Philip Morris mot Helse- og omsorgsdepartementet (2011), punkt 83. 35 Dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union med flera (REG 1998, s. I-2211). 36 Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, Europeiska kommissionen, 2010, s. 27. 37 Ibid.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
97
Rättsprocess om Norges exponeringsförbud
Philip Morris ansökte i mars 2010 om stämning i Oslo tingrett mot norska staten med yrkande om att de norska bestämmelserna om exponeringsförbud inte skulle få tillämpas på Philip Morris tobaksvaror som har sitt ursprung inom EES och som blir importerade från ett annat EES-land till Norge. Philip Morris anförde att exponeringsförbudet utgjorde ett handelshinder och därför bröt mot artikel 11 i EES-avtalet (som är identisk med artikel 34 i EUF-fördraget).
Tingretten beslutade att begära ett rådgivande uttalande (advisory
opinion) från EFTA-domstolen om tolkningen av artikel 11 och 13
i EES-avtalet. I sin begäran ställde tingretten följande frågor till EFTA-domstolen:
1. Ska artikel 11 i EES-avtalet förstås som att ett generellt förbud mot att synligt visa tobaksvaror utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion av den fria rörligheten för varor?
2. Förutsatt att det föreligger en restriktion, vilka kriterier ska vara avgörande för att fastslå om ett exponeringsförbud, grundat på målet om reducerat tobaksbruk i befolkningen generellt och särskilt bland unga, är välgrundat och nödvändigt av hänsyn till folkhälsan?
EFTA-domstolen meddelade dom38den 12 september 2011. Domstolen konstaterade att de norska bestämmelserna om exponeringsförbud av tobaksvaror utgjorde en reglering av försäljningsformerna för dessa varor. Det var ostridigt att de norska bestämmelserna inte formellt diskriminerade importerade varor. Även om Norge inte längre hade någon egen tillverkning av tobaksvaror ansåg domstolen det inte kunde uteslutas att vissa importerade tobaksvaror, särskilt sådana som tillverkades i Norge fram till år 2008 (då den lokala tillverkningen upphörde), kunde ha en mer fördelaktig position på den norska marknaden i förhållande till andra importerade varor på grund av lokala vanor och seder när det gäller tobakskonsumtion. Domstolen ansåg därför att bedömningen av om exponeringsförbudet i praktiken verkade diskriminerande mot importerade
38 EFTA-domstolens dom den 12 september 2011 i mål E-16/10 (Philip Morris Norway AS ./. norska staten representerad av Helse- og omsorgsdepartementet).
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
98
varor måste innefatta en prövning av om exponeringsförbudet påverkade marknadsföringen av varor som tidigare tillverkades i Norge annorlunda än marknadsföringen av varor från andra EES-länder. Denna prövning ansåg EFTA-domstolen att den nationella domstolen var bättre lämpad att göra. EFTA-domstolens svar på den första frågan var att exponeringsförbudet utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i enlighet med artikel 11 i EES-avtalet om förbudet påverkar marknadsföringen av produkter från andra EES-stater i högre grad än importerade produkter som till nyligen tillverkades i Norge. Domstolen tillämpade alltså de principer för prövningen som anvisats av EU-domstolen i målet Keck och Mithouard.
Beträffande den andra frågan kom EFTA-domstolen fram till att det var upp till den nationella domstolen att identifiera vilka mål som faktiskt eftersträvades med lagstiftningen och avgöra om folkhälsomålet att minska tobaksanvändningen kunde uppnås genom mindre ingripande åtgärder än ett exponeringsförbud. Domstolen uttalade emellertid att i de fall en EES-stat eftersträvar ett mycket högt skydd så måste det vara tillräckligt för myndigheterna att visa att, även om det finns viss vetenskapligt osäkerhet när det gäller lämpligheten och nödvändigheten av en omtvistad åtgärd, kan en sådan åtgärd anses lämplig om det inte finns övertygande bevisning om motsatsen. Domstolen uttalade vidare att ett exponeringsförbud till sin natur förefaller troligt att begränsa, i vart fall i ett längre perspektiv, tobakskonsumtionen i den aktuella EES-staten. Följaktligen kan en åtgärd av detta slag i frånvaro av övertygande bevisning för motsatsen enligt domstolen anses vara välgrundad för att skydda folkhälsan.
Försiktighetsprincipen har tidigare endast tillämpats då det funnits osäkerhet om den bakomliggande hälsorisken. Det har alltså med åberopande av försiktighetsprincipen varit möjligt att vidta åtgärder för att skydda människors hälsa, även om hälsorisken inte varit fullständigt vetenskapligt klarlagd. EFTA-domstolen förefaller i den aktuella domen ha vidgat försiktighetsprincipens tillämpningsområde till de fall då det råder osäkerhet om en åtgärds effektivitet eller lämplighet. Detta gör det möjligt att med stöd av försiktighetsprincipen vidta en åtgärd för att skydda människors hälsa, även om det inte är fullständigt vetenskapligt klarlagt att åtgärden är effektiv.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
99
Tingretten meddelade dom39 den 14 september 2012 och kom då fram till att det norska exponeringsförbudet inte utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt artikel 11 i EES-avtalet eftersom förbudet inte faktiskt påverkar marknadsföringen av varor från andra EES-stater i högre grad än marknadsföringen av importerade varor som tills nyligen tillverkades i Norge.
Tingretten ansåg att EFTA-domstolen inte varit helt tydlig med hur bedömningen av om exponeringsförbudet påverkar försäljningen av nationella varor och försäljningen av varor från andra EES-länder i lika grad. Emellertid menade tingretten att det var tydligt att EFTAdomstolen inte hade anvisat en prövning av om förbudet hindrade tillträdet till marknaden, eftersom EFTA-domstolen inte nämnt detta i avgörandet, och att bedömningen därför inte innefattade en sådan prövning. Domstolen lade bevisbördan på Philip Morris för att exponeringsförbudet faktiskt, och inte bara potentiellt, påverkade marknadsföringen av importerade tobaksvaror annorlunda än importerade tobaksvaror som tidigare tillverkades i Norge. Domstolen uttalade i denna fråga bl.a. följande. Det kan inte med klarhet fastställas att exponeringsförbudet påverkar marknadsföringen av tidigare varor som tills nyligen tillverkades i Norge annorlunda än motsvarande produkter från andra EES-länder. En sådan effekt är för osäker för att utgöra ett handelshinder. Internationella varumärken är välkända och har stora andelar av marknaden för snus och fabrikstillverkade cigaretter. Av bevisningen i målet framgår att de stora internationella varumärkena har ökat sina marknadsandelar efter införandet av exponeringsförbudet. Så är inte fallet för de tobaksvaror som till nyligen tillverkades i Norge. Bedömningen borde enligt tingretten göras för tobaksmarknaden i sin helhet, och inte inom respektive tobaksvarukategori.
Tingretten uttalade vidare följande. En effekt av exponeringsförbudet är att det blivit svårare för nya och mindre varumärken att komma in på marknaden och behålla marknadsandelar. Detta gäller emellertid både för importerade produkter och för importerade produkter som till nyligen tillverkades i Norge, och det finns inte något klart stöd för att marknadsföringen påverkats olika som en konsekvens av exponeringsförbudet. Snusförsäljningen, som uteslut-
39 Oslo tingretts dom den 14 september 2012 i mål nr 10-041388TVI-OTIR/02.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
100
ande består av importerade varumärken, har fortsatt att växa efter exponeringsförbudet. Det finns emellertid inte stöd för att marknadsföringen av snus påverkats annorlunda än marknadsföringen av tobaksvaror som tidigare tillverkades i Norge. Det är rimligt att förklara ökningen i snusförsäljning med en generell ökning i snusanvändningen på bekostnad av tobaksvaror för rökning.
Tingretten kom alltså fram till att det norska exponeringsförbudet inte var en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion. Tingretten hade därmed inte behövt pröva om åtgärden omfattades av undantaget i artikel 13 i EES-avtalet. Tingretten gjorde emellertid en sådan prövning som enligt artikel 13 ska ske av åtgärdens proportionalitet – dvs. om exponeringsförbudet var en välgrundad åtgärd som var begränsad till vad som krävs för att uppnå sitt syfte. När det gäller frågan om åtgärden är välgrundad så tolkade tingretten EFTA-domstolens uttalanden som att en åtgärd som ett exponeringsförbud bör anses välgrundad om det inte finns klar bevisning om att så inte är fallet. Tingretten kom fram till att det inte fanns någon klar bevisning som visade att ett exponeringsförbud inte var en välgrundad åtgärd för att begränsa tobakskonsumtionen i Norge i ett längre perspektiv. Åtgärden ansågs därför välgrundad.
Tingretten ansåg också att åtgärden var begränsad till vad som krävdes för att uppnå sitt syfte. Det konstaterades att exponeringsförbudets syfte var att minska tobakskonsumtionen genom att ta bort marknadsföringseffekten av att exponera tobaksförpackningar på försäljningsställen och bidra till avnormalisering av rökning eftersom tobaksvaror inte längre är synliga tillsammans kiosk- och daglivaror. Åtgärden är framför allt riktad mot att förhindra barn och ungdomar från att börja röka, men kan även bidra till att underlätta för de som vill sluta röka och förhindra återfall för rökare som har slutat. Tingretten övervägde andra åtgärder som kunde förväntas få liknande effekter, såsom tillståndsplikt för att få sälja tobak, en skärpt tillsyn av 18-årsgränsen för att få köpa tobak och marknadskampanjer mot tobak i massmedier. Tingretten konstaterade bl.a. att en tillståndsplikt varken skulle ta bort marknadsföringseffekten eller bidra till en avnormalisering av tobaksbruk. Inte heller skulle en skärpt tillsyn påverka marknadsföringseffekten av exponering av tobaksförpackningar på försäljningsställen. Utvidgade marknadsföringskampanjer skulle kunna få en effekt på av-
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
101
normalisering, men ett exponeringsförbud skulle förstärka den effekten. Ett begränsat exponeringsförbud skulle inte heller ta bort reklam- och normaliseringseffekten av exponering av tobaksvaror. Tingretten ansåg därför att ett exponeringsförbud var nödvändigt och att det inte fanns någon alternativ, mindre ingripande åtgärd som kunde ge motsvarande resultat.
Tingrettens dom har vunnit laga kraft eftersom Philip Morris valde att inte överklaga den.
Rätten till fri etablering
De grundläggande bestämmelserna om rätten till fri etablering finns i artikel 49–55 i EUF-fördraget. Artikel 49.1 innebär att det inom ramen för de aktuella bestämmelserna inte får finnas inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium. Av artikel 49.2 framgår att etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare. Etableringsfriheten hindrar enligt artikel 52.1 inte tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
Fri rörlighet för tjänster på den inre marknaden
De grundläggande bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 56–62 i EUF-fördraget. Enligt artikel 56.1 ska, inom ramen för bestämmelserna, inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Som ”tjänster” i fördragens mening ska enligt artikel 57 anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Med tjänster ska särskilt avses bl.a. verksamhet av kommersiell natur. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om etableringsrätt får den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt utöva sin verksamhet i den med-
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
102
lemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som denna stat uppställer för sina egna medborgare.
3.3.3 Tjänstedirektivet
Allmänt om direktivet
Tjänstedirektivets regler syftar till att skapa en gemensam marknad för tjänster. I tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa områden, t.ex. avskaffandet av monopol för att tillhandahålla tjänster, straffrätten och arbetsrätten. Tjänstedirektivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i EU (artikel 2.1). Vissa verksamheter undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2–3), t.ex. icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, finansiella tjänster, tjänster på transportområdet som omfattas av avdelning V i EG-fördraget och skatteområdet. I artikel 3.1–3 regleras hur bestämmelserna i tjänstedirektivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Tjänstedirektivets bestämmelser rör administrativ förenkling; tillstånd och vissa andra krav på etablering samt fri rörlighet för tjänsteverksamhet; själva tillståndsförfarandet; tjänstemottagarnas rättigheter; tjänsternas kvalitet samt myndighetssamarbete mellan medlemsstaterna.
Särskilda bestämmelser om etableringsfrihet för tjänsteleverantörer finns i artikel 9–15 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna är uppdelade i två avsnitt – tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet samt otillåtna krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på ett lands territorium.
Särskilda bestämmelser om fri rörlighet för tjänster finns i artikel 16–21 i tjänstedirektivet. Bestämmelserna är uppdelade i två avsnitt – frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag samt tjänstemottagares rättigheter.
Tjänstedirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
103
Tillståndskrav
Av artikel 9.1 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat i vissa fall får uppställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Sådana krav får uppställas om
a) tillståndsförfarandet inte diskriminerar tjänsteleverantören i fråga,
b) behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hän-
syn till allmänintresset, och
c) det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begrän-
sande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.
Tillståndsförfaranden ska grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning och dessa kriterier ska vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella i förhållande till detta syfte, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg, öppna för insyn och tillgängliga (artikel 10.1–2).
Villkoret att en medlemsstat inte får diskriminera någon tjänsteleverantör innebär att sökandena ska behandlas lika och ges lika förutsättningar för att erhålla ett tillstånd för etablering i medlemsstaten. Av praxis från EU-domstolen följer att såväl öppen som förtäckt diskriminering omfattas. Vidare har domstolen uttalat att den omständigheten att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat missgynnas till följd av att hemlandet och värdlandet upprätthåller två olika, men likväl nationalitetsneutrala regleringar, inte i sig innebär att värdlandets regler kan anses diskriminerande (se EUdomstolens dom i mål C-76/90 Säger mot Dennemeyer & Co). Även ett icke-diskriminerande handelshinder kan emellertid vara förbjudet. EU-domstolen har i sin rättspraxis i vissa fall framhållit att varje begränsning av tillträdet till marknaden måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset för att vara tillåten.
Enligt EU-domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan, miljöskyddet och skyddet av stadsmiljön tvingande hänsyn till allmänintresset. De skäl som omfattas av doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset utgör emellertid inte någon på förhand fastställd uttömmande lista, utan medlemsstaterna har möjlighet att utifrån sina respektive politiska överväganden argu-
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
104
mentera för sin ståndpunkt. De skäl som medlemsstaten framför ska dock vara genuina och inte kunna misstänkas utgöra ett förtäckt skydd för den egna marknaden eller för statens ekonomiska intressen. Huruvida ett nationellt tillståndsförfarande är tillåtligt eller inte får i slutänden avgöras av EU-domstolen. Kravet på proportionalitet innebär att ett tillståndsförfarande är godtagbart endast om det eftersträvade ändamålet inte kan uppnås med mindre begränsande åtgärder. Enligt artikel 10.4 måste tillståndet ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor, utom då det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet. Enligt artikel 11 får ett tillstånd vidare inte vara tidsbegränsat, förutom i vissa undantagsfall.
Villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering får, enligt artikel 10.3, inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. Tillståndet ska som huvudregel ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium. Detta gäller dock inte om det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet (artikel 10.4).
Av artikel 13.3 i tjänstedirektivet framgår bl.a. att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska garantera de sökande att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg. Artikel 13.4 innehåller en mekanism med tyst beviljande som innebär att medlemsstaterna måste se till att en ansökan som inte har fått något svar inom den fastställda tidsfristen ska anses vara beviljad. Det finns dock särskilda fall där medlemsstaterna kan – om detta kan motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset – besluta om rutiner som avviker från mekanismen med tyst beviljande.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
105
Otillåtna krav
Artikel 14 i tjänstedirektivet innehåller en lista på krav som en medlemsstat inte får ställa upp för etablering i medlemsstaten. De otillåtna kraven som räknas upp bygger på praxis från EU-domstolen och avser sådana krav för etablering som enligt domstolen måste upphävas eftersom de är diskriminerande eller på annat sätt begränsande. Bland de otillåtna kraven kan exempelvis nämnas diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet, platsen för ett företags säte, medborgarskap eller bosättning.
I artikel 15 i direktivet finns en lista på krav som en medlemsstat får ställa upp för etablering i medlemsstaten endast om kraven är icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionella. Bland kraven kan nämnas kvantitativa eller geografiska begränsningar, skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form, krav som rör företagets kapitalinnehav och skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster.
Medlemsstaterna har en skyldighet att till kommissionen anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar i vilka sådana krav som avses i artikel 15, samt skälen till dem. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om dessa bestämmelser. En sådan anmälan hindrar inte medlemsstaterna från att anta de aktuella bestämmelserna. Inom tre månader från mottagandet av anmälan ska kommissionen undersöka om de nya kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem. Anmälan om ett utkast till nationell lag i enlighet med direktiv (EU) 2015/1535 ska innebära uppfyllande av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i tjänstedirektivet.
Frihet att tillhandahålla tjänster
Enligt artikel 16.1 ska medlemsstaterna respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade. Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls ska garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium. Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
106
territorium ställa krav som inte respekterar principerna om ickediskriminering, nödvändighet och proportionalitet.
Av artikel 16.2 framgår vidare att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat genom att ställa vissa i artikeln angivna krav, bl.a. skyldighet för tjänsteleverantören att erhålla ett tillstånd från de behöriga myndigheterna, inklusive inskrivning i ett register eller registrering av en yrkesorganisation eller yrkessammanslutning på landets territorium, utom i de fall som föreskrivs i detta direktiv eller i andra gemenskapsrättsakter. Enligt 16.3 hindrar inte bestämmelsen att den medlemsstat till vilken tjänsteleverantören förflyttar sig ställer krav på hur en tjänsteverksamhet bedrivs, om detta är motiverat av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd och som överensstämmer med punkt 1, dvs. respekterar principerna om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet.
I artikel 17 i tjänstedirektivet finns vissa ytterligare undantag från friheten att tillhandahålla tjänster och artikel 18 medger undantag i enskilda fall om åtgärden avser tjänsters säkerhet.
Tjänstemottagares rättigheter
Detta avsnitt i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om otillåtna begränsningar (artikel 19), icke-diskriminering (artikel 20) och stöd till tjänstemottagarna (artikel 21). Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna inte får ställa sådana krav på tjänstemottagarna att de begränsar utnyttjandet av en tjänst som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Tjänstemottagarna får inte heller omfattas av diskrimerande krav som grundas på deras nationalitet eller bosättningsort.
Anmälningsskyldighet
Enligt punkten 5 andra stycket i artikel 39 ska medlemsstaterna till kommissionen översända alla förändringar i sina krav på tillfällig tjänsteverksamhet, inbegripet nya krav och skälen för dessa. Sådana krav måste dock vara icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga. Kommissionen ska underrätta övriga medlemsstater
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
107
om de översända kraven. En sådan översändning ska inte hindra medlemsstaterna från att anta bestämmelserna i fråga. Kommissionen ska dock varje år tillhandahålla analyser och riktlinjer avseende tillämpningen av bestämmelserna inom ramen för direktivet.
Enligt punkten 7 i artikel 15 ska medlemsstaterna till kommissionen även anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar som innefattar vissa krav som omnämns i punkten 2 i artikel 15 samt skälen för dem. Exempel på sådana krav är kvantitativa eller geografiska begränsningar, skyldighet för tjänsteleverantören att ha viss juridisk form och krav som rör företagets kapitalinnehav. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om bestämmelserna. Anmälan hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Kommissionen ska dock inom tre månader från mottagandet av anmälan undersöka om kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem.
3.3.4 Anmälningsdirektivet
Sedan år 1983 måste EU:s medlemsländer anmäla nya förslag till produktreglering till kommissionen. Anmälningsdirektivet utgör ett Europeiskt remissförfarande med syfte att förebygga att nya nationella krav hindrar handeln på ett sätt som strider mot EU-rätten.
Enligt artikel 5 ska alla utkast till tekniska föreskrifter överlämnas till kommissionen tillsammans med en redovisning av skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget. Av definitionen till begreppet teknisk föreskrift i artikel 1.1 punkten f framgår att till detta begrepp räknas bl.a. ”tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav”.
Direktivet syftar till att garantera att den inre marknaden fungerar smidigt och att säkerställa att nationella initiativ till nya tekniska föreskrifter som kan orsaka handelshinder är nödvändiga och väsentliga samt har ett mål av allmänt intresse. Kommissionen
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
108
granskar förslagen till tekniska föreskrifter och gör en bedömning av om dessa är motiverade med hänsyn till allmänintresset, t.ex. för skydd av hälsan och om de är proportionerliga och därmed kan rättfärdigas under artikel 36 i EUF-fördraget (se avsnitt 3.3.2 ovan). Kommissionen underrättar även övriga medlemsstater om förslagen och dessa ges möjlighet att lämna synpunkter på förslagen till nationella föreskrifter. Från det att kommissionen mottagit förslagen gäller vissa tidsfrister inom vilka dessa inte får antas. Efter att tidsfristerna löpt ut kan medlemsstaten anta förslagen.
3.3.5 Tobaksproduktdirektivet
I artikel 8–16 i tobaksproduktdirektivet finns bestämmelser om märkning och förpackning. Bestämmelserna innebär en viss grad av standardisering av tobaksförpackningars utformning, bl.a. genom att bestämmelserna föreskriver att alla tobaksförpackningar ska förses med hälsovarningar som ska vara utformade och placerade på ett visst angivet sätt och att märkningen på tobaksförpackningar inte får vilseleda om varans hälsoeffekter m.m.
Bestämmelsen i artikel 24.2 i tobaksproduktdirektivet gör det möjligt för medlemsstater att införa ytterligare krav när det gäller standardisering av tobaksförpackningar. Bestämmelsen lydelse är följande.
Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas rätt att behålla eller införa ytterligare krav, tillämpliga på alla produkter som släpps ut på marknaden, när det gäller standardiseringen av förpackningen av tobaksvaror om detta är motiverat av folkhälsoskäl, med beaktande av den höga skyddsnivå för folkhälsan som uppnås genom detta direktiv. Sådana åtgärder ska vara proportionella och får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller medföra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Dessa åtgärder ska anmälas till kommissionen tillsammans med skälen för att behålla eller införa dem.
Även ingressen till direktivet (punkten 53) nämner att medlemsstaterna under vissa villkor bör behålla befogenheten att införa ytterligare krav, bl.a. när det gäller presentationen och förpackningen av tobaksvaror:
Tobaksvaror och relaterade produkter som uppfyller kraven i detta direktiv bör dra fördel av varornas fria rörlighet. Mot bakgrund av de olika graderna av harmonisering som uppnås genom detta direktiv bör medlemsstaterna emellertid under vissa villkor behålla befogenheten
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
109
att införa ytterligare krav i vissa avseenden för att skydda folkhälsan. Så är fallet när det gäller presentationen och förpackningen av tobaksvaror, bland annat färger, utöver hälsovarningar, för vilka detta direktiv tillhandahåller en första uppsättning gemensamma grundläggande regler. Därmed skulle medlemsstaterna exempelvis kunna införa bestämmelser om ytterligare standardisering av förpackningarna för tobaksvaror, förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med EUFfördraget och skyldigheterna inom WTO samt inte påverkar den fulla tillämpningen av detta direktiv.
Direktivet möjliggör alltså för medlemsstaterna att besluta om ytterligare standardisering av tobaksförpackningar, under förutsättning att kraven:
1. är tillämpliga på alla produkter som släpps ut på marknaden,
2. är motiverade av folkhälsoskäl,
3. är proportionella,
4. inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller medför
en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna och
5. anmäls till kommissionen tillsammans med skälen för att behålla
eller införa dem.
Därutöver påminner ingressen om att kraven också måste vara förenliga med EUF-fördraget och skyldigheterna inom WTO samt att de inte får påverka den fulla tillämpningen av direktivet.
3.3.6 Tobaksreklamdirektivet
Tobaksreklamdirektivet antogs år 2003 och har införlivats i svensk rätt genom ändringar i tobakslagen, se prop. 2004/05:118. Direktivet syftar till att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för tobaksvaror och främjande av dessa varor i tidningar och andra tryckta publikationer, i radiosändningar, i informationssamhällets tjänster, och genom sponsring till förmån för tobaksvaror. I punkten 12 i ingressen till direktivet anges följande.
Andra former av reklam, till exempel indirekt reklam, och sponsring av evenemang eller verksamhet utan verkningar över gränserna faller utanför detta direktivs räckvidd. Med förbehåll för fördraget behåller medlemsstaterna behörigheten att reglera dessa frågor på det sätt som de anser nödvändigt för att garantera skyddet av människors hälsa.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
110
Direktivet innehåller inte några bestämmelser om reklam och marknadsföring på fysiska försäljningsställen. Punkten 12 i ingressen till direktivet torde vidare innebära att medlemsstaterna har ett utrymme att själva reglera sådan reklam och marknadsföring som inte uttryckligen regleras i direktivet och som inte har verkningar över gränserna.
3.3.7 Förordningen om gemenskapsvarumärken
Genom förordningen om gemenskapsvarumärken tillhandahålls en gemenskapsordning för varumärken som innebär att man genom ett enda förfarande kan förvärva gemenskapsvarumärken som åtnjuter samma skydd och får rättsverkan i hela gemenskapen. Detta uttrycks i artikel 1.2 enligt följande.
Ett gemenskapsvarumärke ska ha en enhetlig karaktär. Det ska ha samma rättsverkan i hela gemenskapen: det får inte registreras, överlåtas eller avstås ifrån eller bli föremål för beslut om upphävande av innehavarens rättigheter eller förklaras ogiltigt, inte heller får dess användning förbjudas om det inte gäller för hela gemenskapen. Denna princip ska gälla om inte annat föreskrivs i denna förordning.
Enligt bestämmelsen i artikel 1.2 ska gemenskapsvarumärken alltså ha en enhetlig karaktär och deras användning får inte förbjudas om det inte gäller för hela gemenskapen. En viss inskränkning i gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär finns i artikel 22, som innebär att ett gemenskapsvarumärke kan bli föremål för licens för en viss del av gemenskapen.
De rättigheter som är knutna till ett gemenskapsvarumärke framgår av artikel 9. Enligt bestämmelsen ger ett gemenskapsvarumärke innehavaren ensamrätt. Innehavaren har rätt att förhindra tredje man som inte har hans medgivande att i näringsverksamhet använda ett med gemenskapsvarumärket identiskt eller förväxlingsbart kännetecken.
Genom artikel 15 uppställs krav på att innehavaren av ett gemenskapsvarumärke gör verkligt bruk av sitt varumärke. Om innehavaren av varumärket inte inom fem år efter registrering har gjort verkligt bruk av gemenskapsvarumärket i gemenskapen för de varor eller tjänster för vilka det registrerats, eller om sådant bruk inte skett inom en period av fem år i följd, ska gemenskapsvarumärket
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
111
bli föremål för de sanktioner som bestäms i denna förordning, under förutsättning att det inte finns skälig grund för att gemenskapsvarumärket inte använts. En sanktion som enligt artikel 51, punkten 1 a, kan komma i fråga är att de rättigheter som tillhör innehavaren av gemenskapsvarumärket förklaras upphävda.
Europaparlamentet och rådet har nyligen antagit ändringar i förordningen, som kommer att träda i kraft den 23 mars 2016. Ändringarna innebär inte några materiella ändringar för de frågor som nu är aktuella. Benämningen gemenskapsvarumärke kommer dock att ändras till EU-varumärke.
3.3.8 Varumärkesdirektivet
Varumärkesdirektivet tillämpas, enligt artikel 1, för varumärken avseende varor eller tjänster vilka i en medlemsstat är föremål för registrering eller ansökan om registrering som individuellt varumärke, kollektivmärke eller garanti- eller kontrollmärke, eller vilka är föremål för registrering eller ansökan om registrering hos Benelux byrå för immateriell äganderätt eller föremål för en internationell registrering med rättsverkan i en medlemsstat.
De rättigheter som är knutna till ett varumärke framgår av artikel 5. Enligt bestämmelsen ger ett varumärke innehavaren ensamrätt. Innehavaren har rätt att förhindra tredje man som inte har hans medgivande att i näringsverksamhet använda ett med varumärket identiskt eller förväxlingsbart kännetecken.
Genom artikel 10 uppställs krav på att innehavaren av ett varumärke gör verkligt bruk av det. Om innehavaren av varumärket inte inom fem år efter det att registreringsförfarandet avslutats har gjort verkligt bruk av varumärket i medlemsstaten för de varor eller tjänster för vilka det registrerats, eller om sådant bruk inte skett under fem år i följd, ska varumärket bli föremål för de sanktioner som bestäms i detta direktiv, under förutsättning att det inte finns giltiga skäl till att varumärket inte använts. En sanktion som enligt artikel 12.1 kan komma i fråga är att varumärket ska kunna upphävas.
EU-domstolen tolkade i mål C-40/01 hur begreppet verkligt bruk ska förstås, varvid domstolen uttalade bl.a. följande. Verkligt bruk ska anses innebära en användning som inte är fiktiv och som inte
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
112
enbart har till syfte att bibehålla rätten till varumärket. Användningen ska vidare vara förenlig med varumärkets grundläggande funktion, som är att identifiera en varas eller en tjänsts ursprung, så att konsumenten eller den slutlige användaren utan förväxlingsrisk kan särskilja denna vara eller tjänst från dem som har ett annat ursprung. Härav följer att ett ”verkligt bruk” av varumärket förutsätter att detta används på marknaden för de varor eller tjänster som skyddas av varumärket. Skyddet av varumärket och de verkningar som dess registrering har i förhållande till tredje man kan inte fortsätta att gälla om varumärket förlorar sitt kommersiella existensberättigande, vilket består i att skapa eller bibehålla avsättningsmöjligheter för de varor och tjänster som bär det kännetecken som utgör märket, i förhållande till andra företags varor och tjänster. Vid bedömningen av omständigheterna i det enskilda fallet kan det således vara motiverat att ta hänsyn särskilt till vilken slags vara eller tjänst det är fråga om och vad som kännetecknar den aktuella marknaden. Det kan härvid även vara motiverat att beakta i vilken omfattning och hur ofta märket har använts. Det är således inte alltid nödvändigt att användningen är kvantitativt betydande för att kravet på verkligt bruk ska anses vara uppfyllt, eftersom detta beror på den berörda varans eller tjänstens egenskaper på marknaden.
En omarbetning av varumärkesdirektivet har nyligen antagits av Europaparlamentet och rådet. Det nya direktivet ska vara införlivat den 14 januari 2019. De nya rättsakterna innebär inte några materiella ändringar för de frågor som nu är aktuella.
3.4 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet
WHO:s Världshälsoförsamling antog den 21 maj 2003 ramkonventionen om tobakskontroll (nedan ramkonventionen). Ramkonventionen ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik och är en regelsamling för de områden som påverkar tobakskonsumtionen. Länderna kan ha strängare nationell lagstiftning. Sverige ratificerade konventionen 2005, se propositionen
Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m. (prop. 2004/05:118).
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
113
I dag pågår ett omfattande arbete för att omsätta tobakskonventionen till praktisk handling inom och mellan anslutna länder. Detta innebär bland annat att utarbeta riktlinjer och protokoll för hur konventionens 38 artiklar kan tolkas. Riktlinjer (Guidelines) är en icke-bindande rekommendation som har arbetats fram av de anslutna länderna tillsammans. Protokoll är juridiskt bindande och förhandlas fram under officiella förhandlingsmöten mellan de länder som har anslutit sig till tobakskonventionen. Syftet är att stödja och hjälpa länderna med genomförandet och tillämpningen av de olika artiklarna i tobakskonventionen.
Som framgår av ursprungsdirektiven har vi till uppgift att bl.a. analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror. Det protokollet behandlas i kapitel 7. Tobakskonventionen har emellertid bäring på ett flertal av de andra frågor som vi har att behandla. Riktlinjer har utarbetats t.ex. vad gäller konventionens artikel 8 om skydd mot passiv rökning och artikel 9 om reglering av tobaksvarors innehåll. Dessa rekommendationer behandlas närmare under avsnitt 8.8 samt 11.5.1 och 11.5.2. Rekommendationerna avseende artikel 11 och 13, som behandlar förpackning och märkning av tobaksvaror respektive tobaksreklam, marknadsföring och sponsring berörs i avsnitt 9.3 och 10.3.
3.5 Internationella handelsavtal
3.5.1 Inledning
Som framgår av tilläggsdirektiven har vi att analysera bl.a. hur krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden, särskilt avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS), allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) och avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet). Även andra internationella åtaganden är emellertid av relevans vid analysen av den frågan.
Australien är det enda landet hittills där en lagstiftning med krav på neutrala förpackningar trätt i kraft. Flera länder (Ukraina, Honduras, Dominikanska republiken, Kuba och Indonesien) har ställt Australien inför WTO:s tvistlösningsorgan, DSB, för att de anser att den australiensiska lagstiftningen med krav på neutrala
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
114
förpackningar är oförenlig med bestämmelser i TRIPS, TBT-avtalet och GATT. DSB har inte något eget utredningsansvar. Det innebär att om tvisten går så långt att DSB meddelar beslut, så kommer beslutet att begränsas till en prövning av om det skett en överträdelse av de bestämmelser som klagandena åberopat. Det är alltså inte säkert att de pågående tvisterna fullt ut kan besvara frågan om överensstämmelsen mellan WTO-avtalen och en lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar. Framställningen nedan tar sin utgångspunkt i de bestämmelser och de grunder som åberopats i WTO-tvisten om Australiens lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar.
3.5.2 Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS)
TRIPS är en internationell överenskommelse som reglerar immaterialrättsliga handelsfrågor. Avtalet är bindande för alla länder som är medlemmar i världshandelsorganisationen WTO. Det började gälla den 1 januari 1995 och räknas som ett av WTO:s tre huvudavtal. Avtalet innehåller regler om upphovsrätt, varumärken, geografiska ursprungsbeteckningar, mönster/design, patent, kretsmönster för halvledare samt företagshemligheter. Det innehåller även regler om åtgärder mot konkurrensbegränsande förfaranden. Många av reglerna i TRIPS är hämtade från andra, äldre, multilaterala immaterialrättstraktater. Regler från Pariskonventionen, Bernkonventionen, Romkonventionen och Överenskommelsen om rättsligt skydd för kretsmönster i halvledarprodukter har inkorporerats i TRIPS.
WTO-medlemmar är skyldiga att genomföra bestämmelserna i TRIPS, men medlemmarna har frihet att själva besluta om lämplig metod för att göra detta (artikel 1.1). Medlemmarna har vidare en skyldighet att uppfylla artiklarna 1–12 och 19 i Pariskonventionen (artikel 2.1).
Enligt artikel 3.1 ska varje medlem medge andra medlemmars rättsubjekt en behandling som inte är mindre förmånlig än den som dess egna rättsubjekt medges med avseende på skydd för immaterialrätter, med beaktande av de undantag som redan angivits i Pariskonventionen (1967), Bernkonventionen (1971), Romkonventionen eller Överenskommelsen om rättsligt skydd för kretsmönster i halvledarprodukter. Bestämmelsen ger alltså uttryck för principen om
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
115
så kallad nationell behandling. Brott mot principen om nationell behandling kan ske antingen på grund av att reglerna i den nationella lagstiftningen formellt ger de egna rättsubjekten förmånligare behandling än andra medlemmars rättsubjekt, eller på grund av att reglerna visserligen formellt ger andra medlemmars rättsubjekt nationell behandling men har en effekt som kan anses diskrimerande.40
Av artikel 7 framgår att avtalet syftar till att skydda immaterialrätter och säkerställa detta skydd på ett sådant sätt som bl.a. befrämjar social och ekonomisk välfärd och skapar balans mellan rättigheter och skyldigheter. Vidare ger artikel 8 WTO-medlemmarna en möjlighet att besluta om åtgärder som bedöms nödvändiga för att skydda bl.a. allmänhetens hälsa, under förutsättning att åtgärderna är förenliga med TRIPS-avtalet.
Artikel 15 innehåller bestämmelser om varumärkesskyddets före-
mål. Varje tecken eller kombination av tecken som kan särskilja varor eller tjänster som tillhandahålls i en näringsverksamhet från sådana som tillhandahålls i en annan ska, enligt artikel 15.1, kunna utgöra varumärke. Det innebär alltså att alla tecken som har en särskiljande förmåga ska vara möjliga att registrera som varumärke. Alla tecken får emellertid inte registreras. WTO-medlemmarna har ett visst handlingsutrymme att införa villkor avseende ett teckens registrerbarhet. Detta framgår av artikel 15.2, enligt vilken artikel 15.1 inte ska tolkas som ett hinder för en medlem att på andra grunder vägra registrering av varumärke förutsatt att dessa inte avviker från bestämmelserna i Pariskonventionen (1967).
Artikeln 16 innehåller bestämmelser om rättigheter som är knutna
till ett varumärke. Enligt artikel 16.1 ska innehavararen av ett registrerat varumärke ha ensamrätt att förhindra tredje man att utan innehavarens samtycke i näringsverksamhet använda identiskt lika eller liknande tecken för varor eller tjänster som är identiska med eller liknar dem för vilka varumärket har registrerats, om användningen kan leda till förväxling.
Enligt bestämmelsen i artikel 20 ska användning av ett varumärke i näringsverksamhet inte oskäligt försvåras av särskilda krav, såsom användning tillsammans med annat varumärke, användning i särskild form eller användning som minskar dess förmåga att sär-
40 Correa, s. 52 ff.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
116
skilja varor och tjänster som tillhandahålls i en näringsverksamhet från den som tillhandahållas i en annan.
Enligt artikel 22.2 (b) ska WTO-medlemmarna beträffande geografiska ursprungsbeteckningar tillhandahålla berörda parter rättsliga förfaranden för att förhindra sådan användning som utgör otillbörlig konkurrens som avses i artikel 10 bis i Pariskonventionen.
Artikel 24.3 innebär en skyldighet för medlemsländerna att inte
reducera skyddet för sådana geografiska ursprungsbeteckningar som fanns i medlemslandet i fråga omedelbart före WTO-avtalets ikraftträdande.
Artikeln 27.1 innehåller en bestämmelse om det patenterbara om-
rådet. Bestämmelsen reglerar vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett patent ska meddelas. Det framgår att patent ska kunna meddelas, och patenträtter åtnjutas, oberoende av platsen för uppfinningen, det tekniska området och huruvida produkterna importeras eller framställs lokalt.
Artikel 28 innehåller bestämmelser om rättigheter som är knutna
till ett patent. Enligt artikeln ska ett patent för en produkt ge patenthavaren ensamrätten att ”hindra tredje man att utan patenthavarens samtycke framställa, använda, utbjuda till försäljning, försälja eller för dessa mål importera produkten i fråga”. Vidare ska patenthavare även ha rätt att överlåta eller till annan person överföra rätt till patent samt ingå licensavtal.
3.5.3 Pariskonventionen för industriellt rättsskydd
Pariskonventionen den 20 mars 1883 för industriellt rättsskydd (Pariskonventionen) är av grundläggande betydelse inom det industriella rättsskyddet. Konventionen har reviderats vid ett flertal tillfällen, senast år 1967. Konventionen bygger bl.a. på principerna om minimiskydd och nationell behandling.
Enligt artikel 6 quinquies ska ett i hemlandet registrerat tecken registreras och erhålla skydd i sin ursprungliga form i övriga unionsländer med undantag för situationer när varumärket i det land i vilket skydd sökes:
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
117
1. kränker tredje mans äldre rättigheter,
2. saknar särskiljningsförmåga, eller enbart består av tecken ägnade
att beskriva varan eller tjänsten eller blivit en generisk beteckning, eller
3. strider mot god sed, allmän ordning eller är vilseledande.
Enligt artikel 7 får inte beskaffenheten av den vara, på vilken fabriks- eller handelsmärke är avsett att anbringas, i något fall utgöra hinder för registrering av märket.
Enligt artikel 10 bis Pariskonventionen är unionsländerna (dvs. konventionsparterna) skyldiga att tillförsäkra dem som tillhör något unionsland, verksamt skydd mot illojal konkurrens. Varje konkurrenshandling som strider mot god affärssed utgör, enligt bestämmelsens andra stycke, en handling av illojal konkurrens. Enligt artikelns tredje stycke ska särskilt förbjudas bl.a. ”alla handlingar av beskaffenhet att, genom vilket medel det vara må, framkalla förväxling med en konkurrents företag, varor eller verksamhet inom industri eller handel”. I denna bestämmelse finns alltså en bakgrund till innehållet i det varumärkesrättsliga skyddet – att hindra annans användning av ett förväxlingsbart kännetecken.
3.5.4 Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT)
GATT är ett av WTO:s tre huvudavtal (de andra avtalen är GATS och TRIPS). Avtalet slöts ursprungligen år 1947 och reviderades senast år 1994. GATT-reglerna syftar till att skapa förutsägbarhet och stabilitet i den internationella varuhandeln. De centrala elementen är principen om icke-diskriminering (mest gynnad nationsprincipen, nationell behandling), bindande åtaganden till exempel ifråga om tullar, förbud mot kvantitativa restriktioner, åtgärder mot dumpad och subventionerad export för att främja en rättvis konkurrens, skyddsåtgärder mot marknadsstörande import, regler för tullunioner och frihandelsområden samt regler för särskild och differentierad behandling av utvecklingsländerna.
De åberopade artiklarna i GATT i WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar är I, III:4 och IX.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
118
I artikel 1.1 fastslås kravet på mest-gynnad-nations-behandling, som är en av GATT:s grundläggande principer. Bestämmelsen lyder, något förkortad:41
I fråga om tullar och avgifter av varje slag... i fråga om alla regler och formaliteter i samband med import eller export... ska varje fördel, förmån, frihet eller rättighet som av någon avtalsslutande part medges för någon vara, härrörande från eller destinerad till något annat land, omedelbart och ovillkorligt medges för vara av samma slag, härrörande från eller destinerad till alla andra avtalsslutande parters områden.
Bestämmelsen innebär alltså att en avtalsslutande part inte får behandla andra avtalsslutande parter olika i fråga om tullar, avgifter samt import- och exportbestämmelser.
Artikel III innehåller bestämmelser om nationell behandling i fråga om inre beskattning och regleringar. Enligt artikel III.4 får produkter som importerats till en annan avtalsslutande parts område inte behandlas mindre gynnsamt än produkter av inhemskt ursprung i fråga om försäljning, salubjudande, köp, transport, distribution eller användning. I dessa frågor ska alltså importerade varor behandlas på samma sätt som inhemskt producerade varor.
Artikel IX innehåller bestämmelser om ursprungsbeteckningar. Bestämmelserna innebär att parterna, i fråga om krav på ursprungsbeteckning, inte får ge produkter från andra avtalsslutande parters områden en mindre gynnsam behandling än produkter av samma slag från tredje land.
En medlem i WTO får samtidigt göra undantag från ovan nämnda principer. Det kan exempelvis gälla då en medlem inför en handelshindrande åtgärd för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa. GATT artikel XX innehåller de kriterier som en medlem måste uppfylla för att en handelshindrande åtgärd ska vara tillåten. Sådana åtgärder får dock varken ha en diskriminerande effekt eller utgöra ett förtäckt handelshinder.
41 Svensk översättning i prop. 1950:52 s. 45 ff.
SOU 2016:14 Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang
119
3.5.5 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet)
TBT-avtalet omfattar sedan WTO:s bildande, den 1 januari 1995, alla WTO-medlemmar. Syftet med TBT-avtalet är att förebygga och begränsa onödiga tekniska handelshinder. Enligt avtalet ska förslag till nya tekniska föreskrifter och förfaranden för bedömning av överensstämmelse, som skiljer sig från eller för vilka internationella standarder saknas och som kan ha en väsentlig inverkan på handeln, anmälas till TBT-sekretariatet. Nya tekniska handelshinder kan förebyggas genom att medlemmarna på ett tidigt stadium kan ta del av kommande tekniska föreskrifter och inkomma med synpunkter på föreskrifternas utformning. Anmälda föreskrifter får inte antas förrän tre månader efter det att de har anmälts. Det är alltså fråga om en anmälningsprocedur som liknar den som enligt anmälningsdirektivet gäller avseende EU:s inre marknad.
De artiklar i TBT-avtalet som åberopats i WTO-tvisten om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar är artikel 2.1 och 2.2.
Enligt artikel 2.1 ska varor som införs från en annan medlems territorium i fråga om tekniska föreskrifter medges en behandling som inte är mindre gynnsam än den som medges inhemska varor av samma slag eller sådana varor med ursprung i annat land. Bestämmelsen innehåller alltså såväl mest gynnad nationsprincipen och principen nationell behandling eftersom den förbjuder en medlemsstat från att favorisera både enskilda andra medlemmars varor och inhemska varor.
Av artikel 2.2 framgår följande.
Medlemmarna ska säkerställa att tekniska föreskrifter inte utarbetas, fastställs eller tillämpas med avsikt eller med verkan att skapa onödiga hinder för den internationella handeln. Därför ska tekniska föreskrifter inte vara mer handelsbegränsande än vad som är nödvändigt för att uppfylla legitima syften med hänsyn tagen till de risker som skulle uppstå om syftena ej uppfylldes. Sådana legitima syften är bl.a.: nationella säkerhetsbehov, förhindrande av bedrägliga förfaranden, skydd av människors hälsa eller säkerhet, djurs eller växters liv eller hälsa eller miljön. Faktorer som gäller vid sådana riskbedömningar är bl.a.: tillgänglig vetenskaplig och teknisk information, använd processteknik och avsedd slutanvändning av varorna.
Uppdraget i ett övergripande rättsligt sammanhang SOU 2016:14
120
Artikel 2.5 innehåller en bestämmelse som bl.a. innebär att en teknisk föreskrift som utarbetas, fastställs eller tillämpas för något av de legitima syften som uttryckligen nämns i artikel 2.2, och som överensstämmer med tillämpliga internationella standarder, ska förutsättas inte skapa ett onödigt hinder för den internationella handeln, om inte annat påvisas.
Bilaga 1 till TBT-avtalet innehåller en katalog över termer och definitioner i avtalet. Enligt bilagan är en teknisk föreskrift:
Dokument som fastställer kraven på varuegenskaper eller processer och tillverkningsmetoder som sammanhänger med dessa, däribland tillämpliga administrativa bestämmelser, vars uppfyllande är obligatoriskt. Det kan även innefatta, eller enbart behandla terminologi, symboler, förpacknings-, märknings- eller etiketteringskrav beträffande en vara, en process eller en tillverkningsmetod.
Om det inte finns någon tillämplig internationell standard, eller om det tekniska innehållet i en föreslagen teknisk föreskrift inte överensstämmer med det tekniska innehållet i tillämpliga internationella standarder, och om den tekniska föreskriften kan ha en väsentlig inverkan på andra medlemmars handel, ska medlemmarna enligt artikel 2.9.2 underrätta andra medlemmar genom sekretariatet om de varor som avses beröras av den föreslagna tekniska föreskriften tillsammans med en kortfattad redogörelse för syftet med föreskriften och dess bakgrund. Dessa anmälningar ska göras i god tid och på lämpligt stadium, medan det fortfarande är möjligt att göra ändringar och ta hänsyn till kommentarer. TBT-kommittén har utfärdat riktlinjer (G/TBT/32: Sjätte treårsöversynen av TBT-avtalet november 2012) som anger att när det råder tveksamhet gällande anmälan ska medlemmarna eftersträva att anmäla av transparensmässiga skäl.
121
4 Allmänna utgångspunkter och överväganden
4.1 Inledning
Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2015:6) redovisat vilka lagstiftningsåtgärder som enligt vår uppfattning krävs för att införliva tobaksproduktdirektivet, med undantag för bestämmelserna om spårbarhet och märkning, vilka behandlas i detta betänkande i kapitel 6.
Som vi redovisade i delbetänkandet finns det i våra ursprungsdirektiv några kvarstående frågor som inte följer av tobaksproduktdirektivets krav. Det rör sig dels om att analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus, om att analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas och om att lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Vi här därefter fått tilläggsdirektiv och har i enlighet med dessa direktiv även att ta ställning till behovet av och möjligheten att införa ytterligare tobakspreventiva åtgärder. En sådan åtgärd är frågan om rökförbud. Enligt ursprungsdirektiven skulle vi utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök. Genom tilläggsdirektiven har uppdraget utvidgats till frågan om rökförbudet ska omfatta även andra allmänna platser än vad som gäller i dag.
Vi ska också analysera och bedöma om det finns skäl att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter i Sverige samt analysera och bedöma om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaks-
Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14
122
förpackningar i Sverige. Vid dessa analyser ska vi särskilt bedöma hur sådana förslag skulle förhålla sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet. Vid analysen av om det bör införas neutrala förpackningar ska vi även bedöma hur ett sådant förslag skulle förhålla sig till Sveriges internationella åtaganden, särskilt TRIPS och TBT-avtalet.
Vi kommer i det följande att lämna ett antal förslag till lagstiftningsåtgärder på tobaksområdet. Förslagen måste bedömas utifrån olika aspekter, politiska såväl som juridiska. I det följande redovisar vi de övergripande utgångspunkter som vi har haft när det gäller förslagens överensstämmelse med de folkhälsopolitiska målen och med olika juridiska bedömningsgrunder som följer bl.a. av EU-rätten.
4.2 Tobakspolitiska målsättningar
Som utvecklas i det följande ska vi bedöma om de tobakspreventiva åtgärder som nämns i våra direktiv bör införas. Det faller inte inom vårt uppdrag att självständigt definiera den svenska tobakspolitiken. Vid bedömningen av om en viss åtgärd är lämplig måste utgångspunkten vara de tobakspolitiska mål som riksdagen har slagit fast.
I regeringens proposition mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) fastslog regeringen och sedermera riksdagen som ett övergripande mål för samhällets insatser inom tobaksområdet att tobaksbruket ska minska. Som etappmål slogs då fast – en tobaksfri livsstart från år 2014 – en halvering till år 2014 av antalet ungdomar under 18 år som
börjar röka eller snusa – en halvering till år 2014 av andelen rökare bland de grupper som
röker mest, och – att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning.
I våra tilläggsdirektiv konstateras att de fyra delmål för ett minskat tobaksbruk som antogs i propositionen inte har uppnåtts, trots att tobaksbruket minskar och att utvecklingen har gått åt rätt håll. Enligt direktiven krävs ett brett förebyggande arbete för att nå reger-
SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden
123
ingens mål att minska tobaksbruket och förhindra att minderåriga börjar använda tobak.
Den svenska tobaksmarknaden skiljer sig från andra tobaksmarknader inom EU i övrigt på så sätt att Sverige i enlighet med artikel 151 i anslutningsakten1tillåter försäljning av snus. Som vi närmare beskriver i kapitel 11 utgör snusmarknaden en stor del av den svenska tobaksmarknaden och det snus som säljs i Sverige är i allt väsentligt också tillverkat här.
En nedgång av tobaksbruket förutsätter därför inte bara en minskning av antalet rökare utan även en nedgång i antalet snusare. Det har i olika sammanhang hävdats dels att snusets skadeverkningar är mindre än cigaretters, dels att snuset är ett rökavvänjningsmedel, som av det skälet bör behandlas på annat sätt än annan tobak. Även om snusets skadeverkningar torde vara mindre än rökningens är – som bl.a. Folkhälsomyndigheten konstaterar i sin rapport Tobak
och avvänjning, år 2009 – en sådan jämförelse inte relevant ur ett
folkhälsoperspektiv, eftersom få saker är så hälsofarliga som rökning. I stället bör jämförelsen göras med personer som inte använder tobak.
En fråga som har väckts, inte minst i den allmänna debatten, är om det är önskvärt att i större utsträckning få personer som röker att i stället börja snusa. Det bakomliggande resonemanget torde i så fall bygga på en föreställning om att snusande avhåller personer från att röka eller att snuset används som ett rökavvänjningsmedel. Det påståendet har å andra sidan ifrågasatts. Enligt den rapport från Folkhälsomyndigheten som nämnts ovan finns det inte några vetenskapliga belägg för att snus fungerar som rökavvänjningsmedel och enligt samma rapport är det inte ovanligt att snusare också röker samtidigt som många snusare aldrig har rökt.
Oavsett hur det förhåller sig med bedömningarna av snus som rökavvänjningsmedel eller snusets mindre farlighet jämfört med cigaretter, konstaterar vi att den tobakspolitiska utgångspunkten är att det inte ska göras skillnad mellan olika former av tobak. Detta har också varit utgångspunkten för våra överväganden och förslag.
1 Akt om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 29.8.1994, s. 9).
Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14
124
Att göra skillnad mellan snus och annan tobak ter sig också problematiskt utifrån vissa juridiska och handelspolitiska aspekter. Det snus som säljs i Sverige är en tobaksprodukt som i allt väsentligt också produceras här, men som – i enlighet med resonemanget ovan – är utbytbar med andra tobaksprodukter, exempelvis cigaretter, som importeras hit. I de delar tobakspolitiska förslag innebär olika typer av begränsningar eller hinder i handeln av tobak, skulle det riskera att snedvrida konkurrensen om sådana åtgärder träffar bara vissa delar av tobaksmarknaden. Detta utesluter i och för sig inte att åtgärden kan vara utformad eller anpassad efter de olika produkterna på olika sätt, jämför exempelvis förslaget i delbetänkandet till utformningen av hälsovarningar och varningstexter, som bygger på tobaksproduktdirektivets uppdelning.
4.3 Överväganden kring proportionalitet, förenlighet med annan lagstiftning m.m.
Utöver de allmänna tobakspolitiska utgångspunkterna ska vi också bedöma om en tobakspreventiv åtgärd är förenlig med annan lagstiftning, såväl nationell som EU-rättslig. En beskrivning av de olika krav som uppställs i dessa hänseenden finns i kapitel 3 och de närmare övervägandena i dessa delar redovisas i anslutning till de olika förslagen. Det finns emellertid vissa genomgående frågeställningar som vi har att förhålla oss till. Dessa utgångspunkter redovisas i det följande.
En särskild fråga är i vilken utsträckning en enskild lagstiftningsåtgärd är verksam för att nå målet att minska tobaksbruket. För att en åtgärd som är en importrestriktion eller som är att jämställa med en importrestriktion ska vara tillåten enligt EU-rätten krävs nämligen att åtgärden grundas på hänsyn till intresset att skydda människors liv och hälsa och att den är lämplig och nödvändig, dvs. proportionell (se närmare om de begreppen i avsnitt 3.3.2). Vi kan konstatera att frågan om en viss åtgärd ger effekt eller inte har varit föremål för omfattande utredningar, inte minst i samband med olika rättsprocesser som har pågått eller som fortfarande pågår, både vad gäller exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar. De grundläggande svårigheterna när det gäller bedömningen av om en åtgärd är verksam eller inte är dels att det rimligen
SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden
125
kan förväntas ta tid innan en sådan effekt är mätbar, dels att en åtgärd sällan införs isolerad utan ofta är en del i ett mer övergripande tobakspolitiskt grepp och en av flera åtgärder som införs samtidigt.
Sedan genomförandet av märkningsdirektivet2år 2002 och rökförbudet i dess nuvarande utformning år 2005 har några större tobakspreventiva reformer inte lanserats i Sverige. År 2010 genomfördes vissa lagändringar, bl.a. förstärktes den nuvarande anmälningsskyldigheten för tobaksförsäljning. Som vi redovisar i avsnitt 5.5 bedömer vi dock att det är för tidigt att dra några slutsatser om effekterna av dessa lagändringar. Tobaksproduktdirektivet flyttar fram positionerna i flera avseenden jämfört med vad som gäller i Sverige i dag, bland annat genom kravet på kombinerade hälsovarningar och krav på bestämmelser om örtprodukter för rökning. Som redovisas bl.a. i våra tilläggsdirektiv har ett flertal andra länder redan infört lagstiftning som både uppfyller tobaksproduktdirektivets krav och som har gått längre, exempelvis genom att införa tillståndsplikt eller exponeringsförbud. Många av dessa åtgärder har dock genomförts relativt nyligen. Ett flertal länder har dessutom nu lanserat olika förslag, exempelvis vad gäller neutrala tobaksförpackningar.
Det går enligt vår uppfattning inte att kräva att det ska vara möjligt att härleda ett enskilt samband mellan varje tobakspreventiv åtgärd och en nedgång i tobaksbruket. När det gäller frågan om en tobakspreventiv åtgärd är nödvändig och lämplig för att skydda folkhälsan bör det i stället räcka med en betydligt svagare koppling, nämligen att det finns skäl att anta att åtgärden – ensam eller i kombination med andra – är verkningsfull. I det sammanhanget bör man också kunna ta hänsyn till hur åtgärden har bedömts tobakspolitiskt i andra länder. Med andra ord bör det kunna tas som intäkt för att en åtgärd är verkningsfull att man har genomfört åtgärden i andra sammanhang. Vi kan konstatera att det finns utländska förlagor till i stort sett samtliga de tobakspreventiva åtgärder som vi har att överväga, med undantag för de särskilda överväganden som gäller snus. Sammantaget är det vår utgångspunkt att
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.
Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14
126
de tobakspreventiva åtgärder som vi ska överväga alla – tillsammans eller var och en för sig – är verksamma för att uppnå det tobakspolitiska målet att tobaksbruket ska minska.
Även om varje tobakspreventiv åtgärd sedd isolerad i och för sig kan anses verksam för att nå de tobakspolitiska målen, är en särskild fråga om det är proportionerligt att införa ett flertal åtgärder samtidigt. En synpunkt skulle kunna vara att man bör gå fram stegvis och först införa någon eller några åtgärder för att därefter gå vidare med andra, mer ingripande åtgärder. Mot det resonemanget talar att de olika åtgärderna är inriktade på olika saker. Exempelvis syftar ett utvidgat rökförbud både till att minska exponeringen för tobaksrök och till att minska den sociala acceptansen av ett rökande beteende; en tillståndsplikt syftar till att säkerställa ålderskontrollen men också – och kanske i huvudsak – till att motverka illegal handel med tobaksvaror; vissa andra förslag syftar till att begränsa de generella möjligheterna till marknadsföring och exponering av tobaksprodukter, medan andra mer är direkt inriktade på att förhindra att unga personer börjar använda tobak.
Som vi redovisar närmare i kapitel 9 och 10 finns det i och för sig starka samband mellan särskilt exponeringsförbud och neutrala tobaksförpackningar på så sätt att åtgärderna i olika grad aktualiserar liknande frågeställningar om varumärkes- och egendomsskydd. Givet vår bedömning att det skulle strida mot regleringen i tryckfrihetsförordningen i dess nuvarande lydelse att genomföra neutrala tobaksförpackningar i Sverige (se avsnitt 10.7.2) kommer dessa både åtgärder sannolikt inte att genomföras samtidigt.
Att de olika förslagen i första hand tar sikte på olika delar av det tobakspreventiva arbetet innebär också att man kan förvänta sig att den sammantagna effekten av att genomföra samtliga de förslag som vi föreslår i det följande blir större än om varje förslag genomförs var för sig. Det är sammantaget vår utgångspunkt att den omständigheten att vi nu föreslår ett flertal tobakspreventiva åtgärder samtidigt inte leder till slutsatsen att det skulle strida mot proportionalitetskravet att de genomförs i ett och samma sammanhang.
SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden
127
4.4 Behovet av en författningsteknisk översyn samt vissa andra frågor
Utöver de särskilda frågor som vi har att undersöka enligt direktiven, ger direktiven också möjlighet att identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Av direktiven framgår vidare att utredaren vid behov får göra en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581).
Tobakslagen är en lagstiftningsprodukt som sedan sin tillkomst har varit föremål för flertalet ändringar och tillägg. Vid ett genomförande av de förslag som vi har lämnat i vår delbetänkande blir antalet bestämmelser flera och överskådligheten minskar. Som vid alla lagstiftningsprodukter som successivt ökar i omfång finns det anledning att se över systematiken och dessutom innebär de förslag vi nu lägger fram en ytterligare belastning på lagstiftningsstrukturen. Vi har därför gjort en genomgång av tobakslagens struktur och föreslår en kapitelindelad lag med inledande bestämmelser, bestämmelser om ingredienser och utsläpp, märkning och förpackningar, marknadsföring, handel m.m., rökfria miljöer, tillsyn, överklaganden, straffbestämmelser och förverkanden, register samt bemyndiganden. Vi har inom ramen för uppdraget inte haft utrymme att göra någon närmare språklig eller materiell analys av tobakslagens nuvarande bestämmelser, utan vår översyn begränsar sig i huvudsak till strukturella aspekter.
Tobakslagen innehåller sedan lång tid tillbaka bestämmelser om förbud mot styckförsäljning av cigaretter och om minsta antal cigaretter i förpackningar. Syftet bakom de reglerna har angetts vara att små förpackningar och styckförsäljning ökar cigaretters tillgänglighet för minderåriga. Som redovisas i kapitel 11 saknas en motsvarande reglering för snuset, samtidigt som det förekommer produkter på marknaden som alldeles tydligt genom pris och utformning syftar till att locka nya konsumenter att pröva på snus. Även om våra direktiv inte uttryckligen berör den frågan lämnar vi – av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 11.6.4 – därför förslag i dessa delar.
En frågeställning som vi har uppmärksammats på under arbetets gång är förekomsten av råtobak i konsumentledet. Råtobak är i och för sig en tobaksvara som faller in under tobakslagens tillämpningsområde, men det är inte en harmoniserad punktskattepliktig vara enligt tobaksskattedirektivet (direktiv 2011/64/EG) och Sverige
Allmänna utgångspunkter och överväganden SOU 2016:14
128
har inte någon egen punktskatt på råtobak. Gränsdragningen mellan vad som är råtobak – och därmed undantaget punktskatt – och vad som är punktskattepliktiga tobaksvaror är – enligt vad vi har fått ta del av – ofta svår att göra i praktiken och det går att se en utveckling där tobaksprodukter säljs som råtobak till konsument i ökad utsträckning. Det finns därför anledning att anta att staten på detta sätt går miste om skatteintäkter. Även om det finns tobakspreventiva aspekter på frågeställningen ligger dock frågan hur råtobak i framtiden bör hanteras och beskattas utanför vårt uppdrag.
Av punkten 36 i tobaksproduktdirektivets ingress framgår att elektroniska cigaretter (i det följande e-cigaretter) och påfyllningsbehållare bör regleras genom tobaksproduktdirektivet om de inte omfattas av humanläkemedelsdirektivet3eller direktivet om medicintekniska produkter4. Vi har i delbetänkandet (s. 79-81) gjort bedömningen att möjligheten som tobaksproduktdirektivet erbjuder innebär att för det fall en stat bedömer att e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska klassas som läkemedel, omfattas dessa produkter inte av några av de krav som tobaksproduktdirektivet uppställer för motsvarande produkter.
Som vi redovisat i delbetänkandet har Läkemedelsverkets inställning hittills varit att betrakta e-cigaretter som läkemedel. Frågan har under vårt arbete varit föremål för prövning i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid utformningen av våra förslag har vi utgått från Läkemedelsverkets bedömning, som godtagits av Kammarrätten i Stockholm. I anslutning till att detta betänkande lämnats för tryckning har Högsta förvaltningsdomstolen ändrat kammarrättens dom (Högsta förvaltningsdomstolens dom den 17 februari 2016 i mål nr 1385-15). Domstolens avgörande innebär att e-cigaretter som innehåller nikotin inte utifrån sin funktion är att bedöma som läkemedel enligt läkemedelslagstiftningen. Avgörandet påverkar inte de förslag vi lämnar i detta betänkande. Däremot får domen till följd att Sverige i enlighet artikel 20.1 i tobaksproduktdirektivet måste genomföra direktivets bestämmelser om e-cigaretter i den nationella lagstiftningen. Denna fråga har av naturliga skäl inte kunnat behandlas i detta betänkande. Vi har emellertid haft en
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EUT L 311, 28.11.2001, s. 67). 4 Rådets direktiv 93/42/EEG av den 14 juni 1993 om medicintekniska produkter (EGT L 169, 12.7.1993, s. 1).
SOU 2016:14 Allmänna utgångspunkter och överväganden
129
beredskap för den uppkomna situationen och har sammanställt en promemoria där vi redovisar vilka åtgärder som vi bedömer behöver genomföras för att uppfylla direktivets krav. Promemorian har överlämnats till Socialdepartementet.
En fråga som vi har haft att hantera är vilka beteenden som bör kriminaliseras. En utgångspunkt för all kriminalisering är att gärningar som kriminaliseras ska vara straffvärda (se Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas, SOU 2013:38, för en utförlig redogörelse för vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för kriminalisering). Vår utgångspunkt har varit att i princip inte utöka det kriminaliserade området. I linje med den utgångspunkten föreslog vi i delbetänkandet att förbudet att sälja örtprodukter för rökning utan att dessa hade föreskrivna hälsovarningar inte skulle omfattas av straffsanktionen. På motsvarande sätt anser vi – av skäl som närmare utvecklas i avsnitt 8.9.5 – att det utvidgade rökförbud vi nu föreslår inte bör straffsanktioneras.
Att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsument utan att ha anmält försäljningen är straffsanktionerat i dag. En effekt av att vi föreslår en tillståndplikt för partihandel, vilket inte motsvaras av en anmälningsplikt som finns i dag, är dock att även partihandlare kan göra sig skyldiga till brott vid försäljning utan tillstånd. Även om kretsen som kan göra sig skyldig till brott utvidgas något är det marginellt och det straffbara beteendet är i princip detsamma. Inte heller förslaget i den delen innebär alltså någon egentlig utvidgning av det kriminaliserade området.
131
5 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
5.1 Inledning
5.1.1 Bakgrund
Tobakshandel är sedan 1960-talet en s.k. fri näring, vilket innebär att i princip alla näringsidkare kan sälja tobak. Tobaksvaror har också blivit en mycket lättillgänglig produkt i samhället och säljs inte enbart i tobaksaffärer utan även i livsmedelsbutiker, kiosker, bensinstationer, restauranger, gatukök osv.
Före 1960-talet rådde helt andra förhållanden. Från år 1915 fanns ett statligt monopolföretag, Svenska Tobaksmonopolet, som under lång tid hade ensamrätt på produktion, import och partihandel av tobak. Under 1940-talet och en tid därefter hade monopolet även kontroll över detaljhandeln, genom att tobaksvaror endast fick säljas av återförsäljare som i särskild ordning hade ”antagits” av monopolet. Under denna tid såldes tobak endast i speciella tobaksaffärer. Det statliga monopolet avskaffades under 1960-talet, varvid tobaksvaror i ökande grad började säljas av andra butiker, t.ex. användes cigaretter som särskild lockvara i vissa klädbutiker.
Den ökade kunskapen om rökningens skadeverkningar har därefter lett till en allt hårdare reglering av detaljhandeln med tobak. Genom tobakslagens (1993:581) ikraftträdande den 1 juli 19931 infördes bestämmelser om att marknadsföring av tobaksvaror på säljställen endast får ske med iakttagande av s.k. särskild måttfullhet. Den 1 januari 19972 infördes ett förbud mot att sälja tobaksvaror
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
132
till barn under 18 år. Den 1 juli 20023 infördes en skyldighet för den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter att, senast när försäljningen påbörjas, anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Den 1 juli 20054 infördes en skyldighet för den som säljer tobaksvaror till konsumenter att utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen. Det infördes även ytterligare restriktioner för marknadsföring av tobaksvaror på försäljningsställen. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 20105förtydligades att anmälan om tobaksförsäljning måste göras innan försäljningen påbörjas och det blev straffbart att sälja tobaksvaror till konsumenter utan att först ha gjort en sådan anmälan. Det infördes också tydligare krav på vad en sådan anmälan ska innehålla. Begreppet egentillsyn döptes vidare om till egenkontroll, och det förtydligades att näringsidkaren har ett ansvar för att ge sin personal den information och det stöd som behövs för att tobakslagen ska kunna följas.
5.1.2 Uppdraget
Socialutskottet har i sitt betänkande 2013/14:SoU13 tillkännagivit att man, efter de ändringar i tobakslagen som trädde i kraft år 2010, bör gå vidare och införa tillståndsplikt för försäljning av tobak. Utskottet anser därför att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skyndsamt återkomma till riksdagen med ett förslag på hur en sådan ska utformas. Med anledning av utskottets ställningstagande har regeringen gjort bedömningen att frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak bör ses över på nytt. Vi har därför fått i uppdrag att
• analysera resultatet av de ändringar i tobakslagen som trädde i kraft år 2010 och som syftade till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn, och
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
133
• analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas.
5.2 Det nuvarande anmälningssystemet för detaljhandel med tobaksvaror
All försäljning till konsument enligt tobakslagen ska anmälas till kommunen där försäljningen sker (12 c §). Den som säljer tobaksvaror ska även utöva egenkontroll över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Programmet ska lämnas in med anmälan till kommunen tillsammans med övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Syftet med bestämmelsen är att underlätta kommunens tillsyn av att näringsidkaren följer de bestämmelser som i övrigt gäller för sådan försäljning av tobaksvaror, dvs. bestämmelserna om åldersgräns (12 och 12 a §§), förpackningsstorlek och förbud mot styckförsäljning (12 b §), varningstexter m.m. (9, 9 a och 11 §§) och marknadsföring (14 §). Försäljning i strid med anmälningsskyldigheten är förenad med straffansvar (27 § andra stycket).
Kommunen har tillsammans med Polismyndigheten tillsynsansvaret över försäljningen (19 a §). Avsikten är att den direkta och löpande tillsynen ska ankomma på kommunen och att polisens tillsyn ska vara subsidiär till denna. Genom bestämmelsen ges polisen en möjlighet att på egen hand ingripa när olovlig tobaksförsäljning misstänks, men misstankegraden inte är av den styrkan att de tvångsmedel som bl.a. rättegångsbalken erbjuder kan tillgripas.6
Kommunen får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas (20 § andra stycket). I beslut om föreläggande eller förbud får kommunen sätta ut vite (20 § tredje stycket). Vid allvarliga eller upprepade överträdelser får kommunen förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
134
varning (20 a §). Som särskilt allvarligt bör enligt motiven försäljning av tobaksvaror till minderåriga ses.7
En tillsynsmyndighet får vidare besluta att tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen (21 §) och en sådan myndighet har också rätt att få de upplysningar, handlingar, varuprov eller liknande som behövs för myndighetens tillsyn (22 §). Vidare har tillsynsmyndigheterna rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av tobakslagen eller anslutande föreskrifter, för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt tobakslagen (23 §). Nekas kommunen tillträde vid tillsyn kan begäran om hjälp ske till Polismyndigheten (23 b §). Hjälp kan också begäras om det uppstår problem vid ett omhändertagande av tobaksvaror, eller om man på grund av särskilda omständigheter i förväg kan befara att det kommer att bli problem med tillträde eller omhändertagande vid tillsynsbesök. Slutligen får tillsynsmyndigheterna genomföra s.k. kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut tobaksvaror om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått en ålder om 18 år (22 a och 22 b §§).
De ovan redovisade bestämmelserna avser endast detaljhandel med tobaksvaror. Tobakslagen uppställer inga särskilda krav på anmälan för partihandel.
5.3 Tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt för tobaksförsäljning
5.3.1 Folkhälsoinstitutets underlag till nationell handlingsplan mot tobak
Frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har varit föremål för utredning vid tidigare tillfällen. I ett underlag till nationell handlingsplan mot tobak som Folkhälsoinstitutet i januari 1999 överlämnade till regeringen lämnades förslag på bl.a. kommunala säljtillstånd vid försäljning av tobaksvaror. Vid remissbehandlingen ställde sig hälften av remissinstanserna, bl.a. Socialstyrelsen och
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
135
Konsumentverket, positiva till en sådan ordning. Socialstyrelsen angav bl.a. att säljtillstånd kunde underlätta tillsynen av åldersgränsen. Bland de remissinstanser som avstyrkte förslaget kan Konkurrensverket nämnas. Verket anförde som grundläggande utgångspunkt att näringsfrihet bör råda om inte tungt vägande skäl talar för en inskränkning av den. Andra remissinstanser avstyrkte förslaget med hänvisning till att underlaget för tillståndskravet bedömdes vara bristfälligt. Vidare bedömde flera remissinstanser att förslaget skulle leda till en omfattande byråkrati och kräva uppbyggnad av en gigantisk kontrollorganisation som inte bedömdes vara motiverad. Någon remissinstans anförde också att förslaget inte skulle råda bot på den illegala tobakshanteringen men avsevärt öka kostnader och administration för både den etablerade handeln och kommunerna.
5.3.2 Nationella folkhälsokommittén
Folkhälsoinstitutets underlag överlämnades senare till Nationella folkhälsokommittén som i oktober 2000 överlämnade betänkandet Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91). I betänkandet föreslogs bl.a. att detaljhandel med tobaksvaror endast skulle få bedrivas av den som erhållit säljtillstånd. I den allmänna motiveringen angavs som främsta skäl till förslaget att den år 1997 införda 18-årsgränsen för att få köpa tobak inte efterlevdes på ett tillfredsställande sätt. I undersökningar som gjorts av CAN efter införandet av 18-årsgränsen angav en större andel ungdomar att de själva kunde köpa tobak, än vad som var fallet före införandet. I betänkandet angavs som en vidare bakgrund att det fanns en bristande finansiering av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn samt att avsaknaden av register över försäljningsställen som bedrev tobaksförsäljning innebar svårigheter för tillsynen. Det framhölls att andra länder, t.ex. Frankrike och flera delstater i både USA och Kanada, hade licensplikt för detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror. Det konstaterades också att Sverige hade tillståndsplikt för försäljning av bl.a. alkohol och läkemedel samt för annat än privat innehav och användning av solarier, och att tillståndsplikt för vissa typer av verksamhet alltså inte var främmande för svensk rätt.8
8SOU 2000:91, s. 204 ff.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
136
Kommittén ansåg sammanfattningsvis att möjligheterna att ingripa mot handlare som säljer tobaksvaror till barn och ungdom borde öka och att det fanns anledning att förstärka tillsynen såväl för att bidra till att bekämpa handel med smuggelcigaretter som för att få större möjligheter att följa hur marknadsföringen av tobaksvaror vid säljställen utvecklas. Kommittén angav att den seriösa tobakshandeln, där man inte säljer tobak till barn och inte befattar sig med smuggel- eller stöldgods m.m., bör få samhällets stöd att undgå illojal, snedvridande konkurrens från oseriösa handlare. Kommittén ansåg därför att det var befogat att ställa krav på den som säljer tobak som liknar de krav som ställs på den som serverar alkohol. Kommittén angav vidare att kommunerna, på samma sätt som när det gäller alkoholservering, borde få rätt att efter ansökan meddela säljtillstånd. Innan tillstånd utfärdades borde kommunen förvissa sig om att näringsidkaren ifråga var seriös, strävar efter att följa gällande lagstiftning och har den kunskap som behövs för hanteringen. Den som bröt mot lagstiftningen borde kunna få sitt säljtillstånd indraget.9
Förslaget, som utformades efter förebild av reglerna om serveringstillstånd i den då gällande alkohollagen, innebar konkret följande. Säljtillstånd skulle endast få ges till den som visade att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt var lämplig att bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Sådana omständigheter som skulle beaktas utöver den sökandes personliga och ekonomiska förhållanden kunde vara om den verksamhet som näringsidkaren bedrev vid sidan om den tilltänkta tobakshandeln särskilt vände sig till barn och ungdom eller om säljstället låg i nära anslutning till en skola. Det ansågs i princip vara olämpligt att tobaksvaror såldes i leksaks- eller godisaffärer. Vid tillståndsprövningen skulle särskild hänsyn tas till om sökanden kunde förväntas följa tobakslagens bestämmelser om handel och marknadsföring och om sökanden i övrigt var laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Ett grundläggande krav var alltså att näringsidkaren kände till bestämmelserna om förbud mot försäljning av tobaksvaror till ungdomar under 18 år, liksom bestämmelserna om marknadsföring av tobak. På samma sätt som i fråga om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622)
9 Ibid., s. 209.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
137
borde det i princip vara uteslutet att ge säljtillstånd till den som är restförd för skatter och liknande. Kommunen skulle i samband med ett beslut om säljtillstånd eller senare få meddela de villkor som kunde behövas. Det kunde vara fråga om både villkor som underlättar tillsynen och villkor som tog sikte på efterlevnaden av tobakslagen. Kommunen skulle exempelvis kunna föreskriva att information om säljtillståndet skulle anslås på säljstället eller att det skulle finnas lämplig skyltning om åldersgränsen vid tobaksköp. Tillståndshavare skulle kunna få sitt tillstånd återkallat, eller meddelas en varning, om han eller hon inte följde tillämpliga lagbestämmelser och meddelade villkor eller om förutsättningarna för tillstånd inte längre förelåg. Återkallelse av tillstånd var i första hand tänkt att ske vid mera flagranta fall av lagöverträdelse, t.ex. upprepade försäljningar av tobaksvaror till minderåriga eller medveten befattning med stöld- eller smuggelgods. Det föreslogs bli straffbart att bedriva detaljhandel med tobaksvaror utan säljtillstånd.10
Det system med tillståndsplikt som kommittén föreslog blev aldrig verklighet. Regeringen valde i stället att gå vidare med en anmälningsplikt. Som skäl för den ordningen anfördes följande.11
Det är uppenbart att det föreligger brister i lagens efterlevnad då ett stort antal ungdomar under 18 år ändå får köpa tobak […]. Åtgärder behövs därför som kan bidra till att underlätta och effektivisera den nuvarande kontrollen. Dessa åtgärder bör emellertid framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kan medföra. Ett sådant system med säljtillstånd som kommittén föreslagit skulle enligt regeringens mening föra för långt. Regeringen anser att det är möjligt att med mindre ingripande medel uppnå att åldersgränsen för inköp av tobak efterlevs på ett bättre sätt. Ett system med anmälningsplikt i kombination med en avgiftsfinansierad kommunal tillsyn torde vara tillräckligt för att uppnå detta syfte. På så sätt får kommunen kännedom om de näringsidkare som i kommunen säljer tobak så att de kan bli föremål för tillsyn och riktad information. Regeringen kommer noga att följa att de nu föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrar efterlevnaden av åldersgränsen. Om efterlevnaden inte förbättras anser regeringen att det bör övervägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud motsvarande de som finns i alkohollagen.
10 Ibid., s. 213 f. 11Prop. 2001/02:64 s. 47 f.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
138
5.3.3 Utredningen om tobaksförsäljning till unga
Utredningen om tobaksförsäljning till unga överlämnade år 2009 sitt betänkande Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23). Utredningens uppdrag var att göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser. Det övergripande syftet var att så långt det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet var att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av tobakslagens förbud att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt 18 år.
Utredningen undersökte hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, samt hur tobakslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner fungerade. Utredningen konstaterade att ungdomar under 18 år i huvudsak fick tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kamrat, dels genom att själv köpa tobaken i en kiosk eller tobaksaffär eller i ett annat liknande mindre försäljningsställe. Utredningen drog slutsatsen att det främst var de små försäljningsställena som av olika skäl försummade att respektera åldersgränsen och att åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen därför måste utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen. Kommunernas tillsyn var begränsad till anmälda försäljningsställen och det fanns inte några tillförlitliga uppgifter om i vilken utsträckning tobaksförsäljning faktiskt anmäldes. Den dåvarande anmälningsskyldigheten var osanktionerad och en anmälan ledde till att en tillsynsavgift måste betalas. Detta innebar en uppenbar risk att en del mindre näringsidkare inte anmälde tobaksförsäljning eller i vart fall sköt upp anmälan tills man av något skäl ändå blev uppmärksammad av kommunen.
Utredningen gjorde följande överväganden i valet mellan anmälan och tillståndskrav (SOU 2009:23 s. 146 f.):
Utredningen har ovan konstaterat att ett första villkor för att kommunen ska kunna utöva en effektiv tillsyn är att kommunen får kännedom om var tobaksförsäljning sker. Detta bör säkerställas genom en sanktionsmöjlighet. Därmed är emellertid inte sagt vilket som är den lämpligaste lösningen för att få kontroll över tobakshandeln – tillstånd i förening med en möjlighet till återkallelse av tillståndet eller en utökad anmälningsskyldighet i förening med bl.a. möjlighet att besluta
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
139
om försäljningsförbud. Utredningen gör i denna del följande överväganden. Ett tillståndskrav medför lika väl som en anmälningsskyldighet att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kommunen och i förekommande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Ett tillståndssystem är dock mer administrativt betungande och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få ett sådant tillstånd riskerar detta vidare att bli en ren formalitet. Så blev fallet beträffande den tidigare tillståndsplikten för handel med öl, vilken avskaffades med införandet av alkohollagen och ersattes av vissa i lagen uppställda krav i förening med anmälningsskyldighet. Utredningen anser därför övervägande skäl tala för att i nuläget bygga vidare på den nuvarande anmälningsskyldigheten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter vilka behövs för tillsynen […]. En annan sak är om statsmakterna i framtiden önskar uppställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror, t.ex. att näringsidkaren sköter betalning av skatter och avgifter och att han eller hon inte är dömd för brott. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med individuell tillståndsprövning. I sammanhanget bör erinras om att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan och om önskvärdheten av att inskränka tillgängligheten. Enligt utredningens mening finns därför skäl till fortsatta överväganden i denna fråga.
Flera remissinstanser, bl.a. Statens Folkhälsoinstitut och ett antal länsstyrelser, förordade införandet av en tillståndsplikt eftersom en sådan plikt kunde anses leda till en större regelefterlevnad. Regeringen delade emellertid utdelningens bedömning i fråga om tillståndsplikt. I sammanhanget uttalades följande.12
De lagändringar som nu föreslås, dvs. en skärpning av anmälningsplikten och därtill knuten straffsanktion vid utebliven anmälan kommer att leda till en större följsamhet att anmäla och regelefterlevnad. Kommunerna kommer därmed också att få en större möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över tobakslagens bestämmelser om detaljhandel och åldersgräns för försäljning.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
140
5.4 Regleringen av försäljningen av vissa andra varor
5.4.1 Detaljhandel med folköl
I alkohollagen delas alkoholdrycker in i spritdrycker, vin, öl och andra jästa alkoholdrycker. Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får i Sverige endast bedrivas av Systembolaget AB. Detaljhandel med folköl omfattas inte av Systembolagets ensamrätt utan får bedrivas även av andra. Sådan handel får emellertid endast bedrivas om vissa förutsättningar är uppfyllda.
Detaljhandel med öl får endast ske i vissa lokaler. Enligt 5 kap. 5 § första stycket alkohollagen får sålunda detaljhandel med öl endast bedrivas i sådana lokaler eller andra utrymmen i byggnader eller transportmedel
1. som ingår i anläggningar som är godkända enligt föreskrifter
meddelade med stöd av 7 § 1 livsmedelslagen (2006:804) eller registrerade enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien, och
2. som är avsedda för stadigvarande försäljning av livsmedel och där
det också säljs mat.
Denna begränsning gäller dock inte för Systembolaget eller för tillverkare av öl.
Enligt 5 kap. 5 § tredje stycket alkohollagen ska den som bedriver detaljhandel med folköl anmäla verksamheten till den kommun där försäljningen sker. Försäljning får inte påbörjas förrän anmälan har gjorts. Enligt bestämmelsens fjärde stycke ska den som bedriver detaljhandel med folköl utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och svara för att personalen har erforderliga kunskaper om vad som gäller för försäljningen. För egenkontrollen ska det finnas ett särskilt program. Bestämmelsen motsvarar regleringen om anmälan och egenkontroll i 12 c § tobakslagen och har likheter med bestämmelserna om anmälan och egenkontroll i 9 och 16 §§ lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel.
Föranleder detaljhandel med folköl olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i alkohollagen, får kommunen med stöd av 9 kap. 19 § första stycket förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten. Om förbud
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
141
anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela varning. Enligt bestämmelsens andra stycke kan ett förbud inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud meddelas för en tid av sex månader eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, tolv månader räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet.
5.4.2 Servering av alkoholdrycker
För servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker krävs, enligt huvudregeln i 8 kap. 1 § första stycket alkohollagen, tillstånd av den kommun där serveringsstället är beläget, s.k. serveringstillstånd. För servering av folköl gäller enligt 8 kap. 8 § alkohollagen en anmälningsskyldighet motsvarande den som gäller för detaljhandelsförsäljning av folköl.
En ansökan om serveringstillstånd ska göras skriftligen och kommunen får ta ut avgift för prövningen (8 kap. 10 §). Kommunen ska inhämta Polismyndighetens yttrande, i vilket samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet ska redovisas tillsammans med ett särskilt yttrande om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten (8 kap. 11 §). Serveringstillstånd får enligt 8 kap. 12 § endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med kraven i alkohollagen. Sökanden ska vidare genom att avlägga ett prov visa att han eller hon har de kunskaper om alkohollagstiftningen som krävs för att på ett författningsenligt sätt utöva serveringsverksamheten.
När det gäller sökandens lämplighet med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden ska kommunen pröva dels sökandens s.k. vandel – dvs. den allmänna och ekonomiska skötsamheten – och dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Prövningen av sökandens personliga vandel omfattar i princip två delar – ekonomisk skötsamhet och eventuell förekomst av tidigare brottslig belastning. I förarbetena till den tidigare alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 102 f.) uttalas bl.a. följande angående tillståndshavares lämplighet.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
142
Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskraven även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med betydande aktieinnehav. Även annan ekonomisk intressent bakom en rörelse kan komma att innefattas i prövningen. Ekonomisk misskötsamhet, även sådan som inte är brottslig, är exempel på sådan personlig olämplighet som ska föranleda omprövning av tillståndet. Prövningen av lämpligheten ska avse sökandens personliga och ekonomiska förhållanden i vid mening. När en sökande har dömts för brott måste det förflyta ganska lång tid innan tillstånd kan komma i fråga. Motsvarande gäller tillstånd för en sökande som varit inblandad i konkurs. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillståndshavare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling.
Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande från 2011 funnit att det föreligger hinder mot att bevilja serveringstillstånd när ägarna till två restauranger är närstående till dem som tidigare fått tillstånden för restaurangerna återkallade (se HFD 2011 ref. 43).
I alkohollagen finns vidare bestämmelser om vem den som har serveringstillstånd får köpa alkoholdrycker av (8 kap. 13 §), samt krav på:
• lokaler och utrustning (8 kap. 14–17 §§), bl.a. att serveringstillstånd endast omfattar en begränsad yta och att serveringsstället måste ha ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahålla lagad eller på annat sätt tillredd mat,
• personal (8 kap. 18 §), bl.a. att en person som fyllt 20 år ska utses att vara ansvarig för serveringen och detta ska anmälas till kommunen, och
• serveringstider m.m. (8 kap. 19–25 §§), bl.a. att endast alkoholdrycker som serverats i enlighet med serveringstillståndet får drickas på serveringsstället och på serveringsställen där alkoholdrycker inte får serveras, får ingen dricka eller tillåtas dricka alkoholdrycker (8 kap. 24 § första och andra styckena).
Det finns i alkohollagen även bestämmelser om att den som beviljats serveringstillstånd ska anmäla hos kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten och att anmälan ska göras om verksamheten läggs ned eller om det sker avbrott i den (9 kap. 11 §).
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
143
Det finns också regler om vad som händer med serveringstillståndet om den som fått tillståndet avlider, får förvaltare eller försätts i konkurs (9 kap. 12 §). Vidare ska bokföringen i en rörelse som är tillståndspliktig eller som annars bedrivs med stöd av alkohollagen vara utformad så att kontroll av verksamheten är möjlig (9 kap. 14 §).
En kommun får enligt 9 kap. 17 § meddela en innehavare av serveringstillstånd en erinran, eller i allvarliga fall eller vid upprepade överträdelser en varning om denne inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande. Detsamma gäller om innehavaren av serveringstillståndet inte följer de bestämmelser som gäller för servering enligt alkohollagen eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. En kommun ska enligt 9 kap. 18 § återkalla ett serveringstillstånd om tillståndet inte längre utnyttjas eller om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället eller i anslutning till detta utan att tillståndshavaren har ingripit. En kommun ska vidare återkalla ett serveringstillstånd om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.
5.4.3 Detaljhandel med läkemedel
Endast den som har fått Läkemedelsverkets tillstånd får bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument, se 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Tillstånd får beviljas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten och har förutsättningar att uppfylla de krav som uppställs i lagen (4 §). Bland dessa krav kan nämnas skyldigheten att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram (6 §).
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
144
5.4.4 Handel med vissa receptfria läkemedel
Den 1 mars 2008 trädde lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel i kraft. Lagen innebar att Apoteket AB inte längre hade ensamrätt att bedriva detaljhandel med nikotinläkemedel till konsument. Bestämmelserna har därefter, med vissa ändringar, överförts till lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Den nya lagen reglerar detaljhandel, dvs. försäljning och annat utlämnande i näringsverksamhet till den som är konsument, med både nikotinläkemedel och vissa andra receptfria läkemedel. Lagen har ett anmälningssystem som liknar det som finns i tobakslagen.
I 9 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel anges att en näringsidkare inte får bedriva detaljhandel enligt denna lag, utan att först ha anmält handeln till Läkemedelsverket. Enligt den gamla lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel gällde att anmälan skulle ske till den kommun där handeln skulle bedrivas.
I förarbetena till bestämmelsen i lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel behandlades frågan om det skulle finnas en skyldighet att anmäla försäljningen eller om försäljningen i stället skulle vara tillståndspliktig. Utredningen om detaljhandel med nikotinläkemedel förslog att det med hänsyn till kraven på en hög patientsäkerhet, en säker användning av läkemedel och en effektiv tillsyn skulle införas ett tillståndsförfarande (SOU 2006:15, s. 51 ff.). I propositionen föreslog regeringen i stället en anmälningsplikt (prop. 2007/08:17 s. 23 ff.). Regeringen fann att ett tillståndssystem skulle innebära en administrativ börda som inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria nikotinläkemedel. Enligt regeringen skulle ett anmälningsförfarande kombinerat med en kontinuerlig tillsyn och egenkontroll tillgodose de säkerhetskrav som är rimliga att ställa.
Även i förarbetena till lagen om handel med vissa receptfria läkemedel behandlades frågan om det skulle finnas en tillståndsplikt eller en anmälningsskyldighet. Apoteksmarknadsutredningen angav följande (SOU 2008:33, s. 88).
Bedömningen av om en anmälningsplikt eller ett tillståndsförfarande ska väljas bör ske med beaktande av det övergripande syftet med omregleringen, nämligen att åstadkomma effektivisering, bättre tillgänglighet för konsumenterna, prispress samt en säker och ändamålsenlig läkemedelsanvändning.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
145
En fördel med ett krav på tillstånd är att tillsynsmyndigheten redan innan försäljningen påbörjas ges tillfälle att göra en bedömning av näringsidkarens lämplighet att tillhandahålla läkemedel. Om det senare av någon anledning inte längre finns förutsättningar för tillstånd kan tillsynsmyndigheten ges en möjlighet att återkalla detta. En nackdel med ett tillståndskrav är att det kräver en större, förmodligen både ekonomisk och administrativ, insats från näringsidkarens sida och att det kan upplevas som betungande, i synnerhet för småföretagare. Det skulle även innebära en ökad arbetsbelastning för tillståndsmyndigheten. Dessutom skulle det krävas en överklagandemöjlighet vid avslag. En fördel med ett anmälningsförfarande är att det kräver betydligt mindre administrativa insatser från både näringsidkare och berörda myndigheter. En nackdel med ett sådant förfarande är att tillsynsmyndigheten inte kan återkalla ett tillstånd, vilket är en effektiv sanktion vid misskötsamhet från näringsidkarens sida. Denna nackdel kan emellertid i stora delar avhjälpas genom att det i stället införs en möjlighet för myndigheten att meddela förelägganden och förbud om verksamheten inte uppfyller de krav som ställs. Med hänsyn till den ökade administrativa börda som ett tillståndssystem innebär anser utredningen att det inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria läkemedel.
I 16 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel anges bl.a. att den som bedriver detaljhandel ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läkemedel och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Bestämmelsen har sin förebild i tobakslagens och alkohollagens bestämmelser.
Enligt 12 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel får läkemedel, vid detaljhandel enligt lagen, inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. För nikotinläkemedel gäller därutöver enligt 13 § att sådant läkemedel inte får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att läkemedlet är avsett att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Där detaljhandel med nikotinläkemedel bedrivs ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om dessa förbud. Den som lämnar ut nikotinläkemedel ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Bestämmelsen motsvarar 12 § tobakslagen och har stora likheter med 3 kap.7 och 8 §§alkohollagen.
Läkemedelsverket bedriver tillsyn över efterlevnaden av lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Läkemedelsverket får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
146
föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska efterlevas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Även om Läkemedelsverket har tillsynsansvar, så har ansvaret för den faktiska kontrollen av detaljhandeln lagts på den kommun där detaljhandeln bedrivs (20 §). Kommunerna har inte några sanktionsmöjligheter mot näringsidkare som bedriver försäljning av läkemedel. Kommunerna ska i stället underrätta Läkemedelsverket om brister i efterlevnaden av lagen (21 §). Läkemedelsverket har då möjlighet att meddela de förelägganden, förbud och viten som är erforderliga. I förarbetena anges som skäl för denna konstruktion att genom att endast en myndighet kan utfärda sanktioner mot aktuella näringsidkare kommer en mer enhetlig praxis att utvecklas, vilket borde vara till gagn för rättssäkerheten på området (prop. 2008/09:190, s. 104). Kommunen har emellertid rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen. Kommunen har också rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läkemedel. Kommunen har dock inte rätt till tillträde till bostäder med stöd av lagen.
Lagen innehåller även en ansvarsbestämmelse som innebär att det är straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja receptfria läkemedel till konsument på andra försäljningsställen än öppenvårdsapotek utan att först ha anmält försäljningen till Läkemedelsverket. Det är också straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja sådana läkemedel till den som inte har fyllt 18 år. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader (24 §). Lagen innehåller även en särskild förverkandebestämmelse (26 §).
5.5 Analys av 2010 års ändringar i tobakslagen
5.5.1 Analysens inriktning och genomförande
I enlighet med vad som framgår av direktiven har vi till uppgift att analysera resultatet av 2010 års lag ändringar. En sådan analys måste rimligtvis ske utifrån ändringarnas primära syfte – att skapa
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
147
en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn.13
Som ett underlag för vår analys har vi granskat möjliga förändringar i ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror samt undersökt hur den kommunala tillsynen bedrivs. Analysen grundar sig på tillgängliga statistiska uppgifter. I syfte att skapa ett bredare underlag har vi också genom en enkätundersökning inhämtat synpunkter och förslag från tillsynsmyndigheterna.
5.5.2 Huvuddragen i 2010 års lagändringar
Som vi nämnt redan inledningsvis trädde den 1 augusti 2010 ett antal ändringar i tobakslagen i kraft. Till grund för lagändringarna låg betänkandet Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) som Utredningen om tobaksförsäljning till unga överlämnade i februari 2009. Lagändringarna kan sammanfattats enligt följande.
• Krav på att försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska anmälas till kommunen innan försäljning får påbörjas (tidigare skulle anmälan göras senast när försäljningen påbörjades).
• Krav på att ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn ska fogas till anmälan och att ändringar i verksamheten ska anmälas till kommunen utan dröjsmål.
• Straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet i sin näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument utan att först ha gjort anmälan.
• En utvidgning av kommunens tillsynsansvar till att omfatta även den omedelbara tillsynen på försäljningsställen över bestämmelserna om varningstexter, innehållsdeklaration m.m. i 9 och 11 §§tobakslagen.
• Polismyndigheten ska, vid sidan av kommunen, vara tillsynsmyndighet för bestämmelserna om handel i tobakslagen.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
148
• Skyldighet för kommunen och Polismyndigheten att underrätta varandra om förhållanden av betydelse för deras tillsyn.
• Skyldighet för kommunerna att sända kopior på de beslut de fattar enligt tobakslagen till Statens folkhälsoinstitut (numera Folkhälsomyndigheten) samt till den länsstyrelse som berörs av beslutet och till Polismyndigheten.
• Skyldighet för Polismyndigheten att lämna andra tillsynsmyndigheter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder om de inte kan genomföras utan att polisens särskilda befogenheter att utöva våld behöver tillgripas (tidigare var det Kronofogdemyndigheten som biträdde tillsynsmyndigheterna).
• Möjlighet för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen.
• Möjlighet för kommunen att meddela en näringsidkare en varning eller försäljningsförbud (om maximalt sex månader) vid överträdelser av tobakslagens bestämmelser om försäljning och utlämnande av tobaksvaror till minderåriga.
• Straffansvar vid försäljning av tobak i strid med ett meddelat försäljningsförbud.
Utöver dessa ändringar kan nämnas att det i lagtexten klargjordes att en näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter ska ge sin personal den information och det stöd som de kan behöva för att de ska kunna följa tobakslagens bestämmelser samt anslutande föreskrifter. Vidare ändrades överklaganderegleringen såtillvida att beslut som en kommun har fattat enligt tobakslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i stället för som tidigare länsstyrelsen.
5.5.3 Utvecklingen av ungdomars tobaksbruk och anskaffning av tobaksvaror
CAN genomför årligen undersökningar om drogvanor bland elever i årskurs 9 och gymnasiets år 2. Riksrepresentativa drogvaneenkäter bland skolelever har genomförts sedan 1971 i årskurs 9, och sedan
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
149
2004 även i gymnasiets år 2. Bland annat belyser undersökningarna utvecklingen av ungdomars drogvanor över tid och visar på skillnader mellan exempelvis kön och regioner. Utöver detta genererar den insamlade informationen goda möjligheter att göra mera detaljerade analyser av konsumtionsmönster, samband mellan droganvändning och risk- samt skyddsfaktorer etc. Undersökningarna genomförs som lärarövervakade anonyma gruppenkäter i klassrummen under skrivningsliknande former och eleverna deltar anonymt. Omkring 15–20 procent av de 300 slumpvis utvalda klasserna deltar inte i studien, och bortfallet på individnivå i form av frånvarande elever är av ungefär samma storlek. Resultat för enskilda klasser eller skolor redovisas aldrig i de nationella studierna. Undersökningarna presenteras dels i de årliga rapporterna Skolelevers drogvanor, men även i kortare mera tematiska specialrapporter.
Av CAN:s rapporter framgår att andelen rökare och snusare bland skolelever har minskat i såväl årskurs 9 som gymnasiets andra år sedan år 2010. Störst minskning kan ses när det gäller rökning bland flickor i årskurs 2 i gymnasiet. Utvecklingen illustreras i tabell 5.1 nedan.
Tabell 5.1 Andel elever som inte röker respektive inte snusar (CAN)
Röker inte Snusar inte
Årskurs 9 Gymnasiet år 2 Årskurs 9 Gymnasiet år 2
År
Pojkar Flickor Pojkar Flickor Pojkar Flickor Pojkar Flickor
1995 81,3 72,0 . . 81,7 97,7 . . 2000 69,3 63,3 . . 72,8 95,3 . . 2005 80,5 69,7 69,1 60,3 78,9 93,3 70,8 88,5 2010 78,4 71,4 64,6 57,4 82,9 95,8 72,5 91,9 2011 80,6 73,3 67,2 60,2 86,4 95,7 74,9 92,6 2012A/B 81,8 /
86,2
76,3 /
81,6
65,4 /
72,8
60,5 /
65
85,4 /
86,4
97,8 /
96,2
75,6 /
77,4
94,4 /
94,6
2013 88,1 82,8 72,4 67,2 87,7 96,2 75,8 93,4 2014 88,0 82,4 69,9 69,6 89,4 96,7 76,2 95,7 2015 88,1 83,3 73,2 71,7 87,5 96,5 75,7 95,1
När det gäller anskaffningen av tobaksvaror framgår av CAN:s rapport för 2015 att en mindre andel av de niondeklassare som röker köper sina cigaretter själva jämfört med år 2009. Samtidigt
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
150
kan inte utläsas några större förändringar när det gäller köp av smuggelcigaretter. Utvecklingen i dessa avseenden illustreras i tabell 5.2 nedan.
Tabell 5.2 Anskaffning av cigaretter bland rökare i årskurs 9
Procentuell fördelning mellan kön
År Köper själv
(pojkar)
Köper själv
(flickor)
Från försäljare av
smuggelcigaretter
(pojkar)
Från försäljare av
smuggelcigaretter
(flickor)
2009
45,6
35,3
8,0
8,5
2010
41,7
35,6
9,2
7,4
2011
37,5
33,4
8,1
9,2
2012A
38,0
30,3
7,5
7,0
2012B14
37,7
25,8
6,9
5,6
2013
39,5
23,1
10,3
6,0
2014
37,8
26,2
9,0
7,9
2015
35,7
25,2
11,0
8,6
Utvecklingen när det gäller niondeklassarnas anskaffning av snus illustreras i tabell 5.3 nedan.
Tabell 5.3 Anskaffning av snus bland snusare i årskurs 9
Procentuell fördelning mellan kön
År Köper själv (pojkar) Köper själv (flickor)
2007
54,0
33,8
2008
53,5
29,3
2009
49,0
26,5
2010
36,3
17,5
2011
38,6
17,7
2012A
36,7
14,8
2012B15
33,9
18,9
2013
38,6
31,3
2014
39,8
17,4
2015
40,9
.
14 Frågorna ändrades år 2012, därför finns två olika värden för detta år. 15 Se föregående not.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
151
Av de ovan redovisade uppgifterna framgår att en mindre andel av de niondeklassare som snusar i dag köper snus själva jämfört med vad som var fallet år 2009. Minskningen är dock inte lika stor som för cigaretter och gäller endast för pojkar.
5.5.4 Tillsynen över detaljhandeln med tobaksvaror
Antalet anmälda försäljningsställen för tobaksvaror uppgick år 2014 till 11 200. Antalet har varit i princip detsamma sedan år 2009. Under samma period har det totala antalet tillsynsbesök minskat något, från 9 700 besök år 2009 till 8 400 besök år 2014. Antalet enskilda försäljningsställen som fått tillsynsbesök har emellertid ökat såväl numerärt som procentuellt. Utvecklingen illustreras i tabell 5.4 nedan.
Tabell 5.4 Antal försäljningsställen
Antalet anmälda försäljningsställen för tobaksvaror och antalet tillsynsbesök 2008–2014
År Antalet anmälda försäljningsställen
Antalet enskilda
försäljningsställen som
fick tillsynsbesök
Procent av
försäljningsställena som fick tillsynsbesök
Totalt antal tillsynsbesök
2008
12 200
5 700
47 6 800
2009
11 600
6 500
56 9 700
2010
11 700
6 700
57 7 300
2011
11 500
7 300
64 8 300
2012
11 400
6 800
60 7 900
2013
11 200
7 600
68 8 800
2014
11 200
7 500
67 8 400
Såvitt Folkhälsomyndigheten känner till, har det inte gjorts några anmälningar om gränsöverskridande distansförsäljning till kommunerna. En kommun har dock lämnat information till myndigheten om anmäld internetförsäljning från ett företag i kommunen men med en webbadress i Polen. Kommunerna får anmälningar från näringsidkare som bedriver tobaksförsäljning över internet men
16 Uppgifterna baseras på länsrapportens undersökning för vars genomförande Folkhälsomyndigheten ansvarar. Någon sammanställning av uppgifterna för år 2015 är i skrivande stund inte tillgänglig.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
152
enligt uppgift från kommunerna avser det företag som har sitt säte inom landet. Den tillsyn som skett är av företagens hemsidor men i de flesta fall har kommunerna inte bedrivit någon tillsyn alls.
Antalet meddelade försäljningsförbud har de senaste åren varit mycket få. Utvecklingen illustreras i tabell 5.5 nedan.
Tabell 5.5 Administrativa sanktioner och åtgärder som kommunerna beslutat om i tillsynen över detaljhandel med tobaksvaror 2011–2014
Sanktion eller åtgärd
2011 2012 2013 2014
Försäljningsförbud totalt
1 16
8
4
Varning totalt
14 16 29 26
- Föreläggande med vite
9 11 21 15
- Föreläggande utan vite
10 39 16 10
Föreläggande totalt
19 47 37 25
Begäran om utdömande av vite (föreläggande)
2
0
2
2
- Förbud med vite
22 26 29 46
- Förbud utan vite
3
8 19
1
Förbud totalt
25 34 48 47
Begäran om utdömande av vite (förbud)
6
1
7
5
Totalt
67 115 131 109
Den klart vanligaste grunden för administrativa sanktioner är felaktig märkning av tobaksvaror (9 och 11 §§tobakslagen), vilken föranledde 37 beslut år 2011 och 69 beslut år 2014. I övrigt kan inte några direkta slutsatser dras från de statistiska uppgifterna beträffande grunderna för besluten om administrativa sanktioner.
Av samtliga anmälda försäljningsställen 2012 redovisar kommunerna i länsrapportenkäten att 65 procent hade lämnat in egenkontrollprogram till kommunen. Detta är en ökning jämfört med 2011 då endast 35 procent av försäljningsställena hade gjort det. Av dessa egenkontrollprogram bedömer kommunerna att 87 procent fyller sitt syfte, det vill säga beskriver rutiner för försäljningen för att säkerställa att reglerna om försäljning av tobaksvaror följs. Av samtliga anmälda försäljningsställen 2014 redovisar kommunerna att 74 pro-
17 Se not 16 ovan.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
153
cent hade lämnat in egenkontrollprogram till myndigheten. Detta är en ökning jämfört med 2012. Av dessa egenkontrollprogram bedömer kommunerna att 91 procent fyller sitt syfte, det vill säga beskriver rutiner för försäljningen för att säkerställa att reglerna om försäljning av tobaksvaror följs.
5.5.5 Enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna
Som ett led i utvärderingen av 2010 års reform har vi kontaktat tillsynsmyndigheterna på tobaksområdet En enkät har skickats till samtliga länsstyrelser som ombetts att besvara enkäten i relevanta delar och vidarebefordra enkätfrågorna till de kommunala tillsynshandläggarna inom respektive län. Enkäten har också skickats till Folkhälsomyndigheten.
Av enkätundersökningen framgår sammanfattningsvis att de lagändringar som genomfördes år 2010 inte förefaller ha påverkat kommunernas tillsynsarbete i någon nämnvärd utsträckning. Undersökningen visar att många kommunala tillsynsmyndigheter upplever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de administrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna uppfattning delas också av många länsstyrelser. Många tillsynsmyndigheter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud i dag kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majoriteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöjligheter, t.ex. direktverkande sanktioner och möjlighet att meddela försäljningsförbud för en längre tid än vad som i dag är möjligt. Samtidigt finns det kommuner som anser att det nuvarande systemet är tillräckligt och att förekommande tillsynsproblem har att göra med resurstilldelning och regeltillämpning snarare än regelverket i sig.
Undersökningen visar också att en klar majoritet av de tillfrågade tillsynsmyndigheterna ställer sig positiva till en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror.
En redogörelse för enkätfrågorna, undersökningens genomförande och en sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 3.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
154
5.5.6 Slutsatser
Det är mycket svårt att dra några säkra slutsatser beträffande resultatet av de lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2010. Att hänföra konstaterade förändringar i beteenden till enskilda lagändringar är rent allmänt ofta vanskligt. Detta eftersom det inte kan uteslutas att sådana förändringar helt eller delvis har helt andra förklaringar. Även annan lagstiftning måste naturligtvis beaktas. I det sammanhanget kan t.ex. nämnas den möjlighet till kontrollköp som infördes i tobakslagen den 1 maj 2014. Det går inte heller att bortse från tidsaspekten. Det rör sig om relativt nyligen genomförda lagändringar. Det sagda innebär att en analys av effekterna av 2010 års lagändringar oundvikligen får spekulativa inslag.
Av det ovan redovisade statistiska underlaget framgår att andelen rökare och snusare bland ungdomar minskat under senare år. Tobaksbruket bland ungdomar har emellertid minskat under en längre period och kan därför inte kopplas samman med de lagändringar som genomförts under senare år. Vid en jämförelse mellan år 2009 och 2014 av andelen ungdomar som själva köper sina cigaretter tydligt minskar. En delförklaring till det skulle kunna vara att ålderskontrollerna blivit effektivare på grund av skärpta regler om egenkontroll, men förändringen kan givetvis också ha andra förklaringar. Något som kan tala emot denna förklaring är att en lika tydlig utveckling inte kan ses i fråga om andelen ungdomar som själva köper sitt snus.
Att döma av den enkätundersökning till tillsynsmyndigheterna som vi genomfört förefaller de lagändringar som genomfördes år 2010 rent generellt inte ha haft någon nämnvärd inverkan på det kommunala tillsynsarbetet. Samtidigt pekar uppgifterna från länsrapportenkäterna på att reglerna om egenkontrollprogram efterlevs i allt större utsträckning.
Av den tillgängliga statistiken kan också utläsas en viss ökning av användandet av administrativa sanktioner även om de nuvarande sanktionsmöjligheterna inte används i särskilt stor utsträckning. Mot den bakgrunden kan diskuteras i vilken mån flera av de påtalade bristerna i den nuvarande tillsynen är att hänföra till reglerna i sig eller tillämpningen av dem. Att hänföra brister i tillsynen enbart till anmälningsförfarandet och det därtill kopplade sanktionssystemet förefaller under alla förhållanden vara en alltför enkel
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
155
tolkning, i synnerhet som många tillsynsmyndigheter har pekat särskilt på bristande resurser och låg prioritering av tobakstillsynen.
Enkätundersökningen visar att många kommunala tillsynsmyndigheter upplever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de administrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna uppfattning delas också av flera länsstyrelser. Många tillsynsmyndigheter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud i dag kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majoriteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöjligheter.
Sammanfattningsvis konstaterar vi att de är oklart om – och i vilken utsträckning – som 2010 års lagändringar har lett till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn.
En åtgärd som redan vidtagits efter ändringarna år 2010 och som kan få effekt på försäljningen till ungdomar är bestämmelserna om kontrollköp, som trädde i kraft den 1 maj 2014. Effekten av den lagstiftningen har dock inte haft någon möjlighet att slå igenom i statistiken ännu.
5.6 Överväganden och förslag
5.6.1 Bör en tillståndsplikt för detaljhandel med tobaksvaror införas?
Vårt förslag: Detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast
av den som har tillstånd för sådan handel.
Frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning har, som redovisats i avsnitt 5.3, varit föremål för utredning vid ett flertal tidigare tillfällen. Tidigare förslag om tillståndsplikt har dock avvisats på den grunden att förtjänsterna av en tillståndsplikt inte har bedömts stå i proportion till den ökade administrativa hanteringen som ett sådant system kan tänkas medföra. I sammanhanget bör dock framhållas att tidigare överväganden i fråga om tillståndsplikt i huvudsak har skett utifrån målet att skapa en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn. Att ungdomar under 18 år fortfarande har möjlighet att i stor utsträckning
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
156
själva köpa tobak kan i och för sig lyftas fram som ett skäl för att redan nu vidta ytterligare åtgärder. Som vi konstaterat i föregående avsnitt är det samtidigt för tidigt att avgöra om – och i så fall i vilken utsträckning som – de ändringar i tobakslagen som har gjorts under senare år har lett till önskat resultat. I det sammanhanget är det troligen förekomsten av ett egenkontrollprogram som är mer avgörande än skillnaden mellan å ena sidan en anmälningsplikt och å andra sidan en tillståndsplikt. Även om det inte går att utesluta att även ålderskontroll och tillsyn skulle förbättras med ett tillståndskrav tror vi inte att en tillståndsplikt skulle innebära några avgörande förtjänster i dessa avseenden.
En aspekt som inte tidigare har vägts in i bedömningen vid vägvalet mellan anmälningsplikt och tillståndsplikt för tobaksförsäljning är hur de olika systemen är ägnade att stötta arbetet mot den illegala handeln med tobaksvaror. Enligt tobaksbranschen uppskattas den illegala tobakshandeln i Sverige stå för 10,3 procent av konsumtionen. Skattebortfallet från den illegala handeln uppskattas till drygt 1,3 miljarder kr, under antagandet att dessa cigaretter i stället hade beskattats fullt ut. Med illegala cigaretter avses t.ex. cigaretter tillverkade för en utländsk marknad, dvs. med utländska varningstexter. Uppskattningen bygger på en analys av 10 030 cigarettpaket från 29 svenska städer.18
Enligt beräkningar av CAN uppskattas den totala cigarettanskaffningen i Sverige år 2014 till ca sex miljarder cigaretter varav 90 procent var registrerade cigaretter. Den oregistrerade andelen utgjorde således tio procent, varav åtta procent var lagligt resandeinförda cigaretter och två procent av köpen var smuggelcigaretter. För samma år uppskattas att ca 225 miljoner snusdosor anskaffades av den vuxna befolkningen i Sverige varav ca 98 procent utgjordes av registrerat snus. De oregistrerade delmängderna utgjorde totalt två procent, varav mindre än en halv procent av den totala anskaffningen var smuggelsnus och resterande del resandeinfört snus. I rapporten från CAN konstateras att det finns en osäkerhet runt omfattningen av illegala cigaretter. Det påpekas att Tullverkets beslag av cigaretter 2014 motsvarar åtta procent av den totala mängden oregistrerad cigarettanskaffning enligt CAN:s beräkningar. Om
18 Obeskattade cigaretter 2015. Rapport framtagen av Tobaksleverantörsföreningen och Philip Morris International i samarbete med KPMG AB.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
157
beslagen sätts i relation till uppskattningen av smugglade cigaretter blir andelen 40 procent för 2014. Även om den andelen förefaller vara hög tyder detta på att CAN:s uppskattning av illegala cigaretter kan vara för låg, trots att metodiken har räknat upp svaren för att ta hänsyn till underrapporteringen.19
Undersökningar av den olagliga handelns omfång och omfattning inom EU bekräftar att det är svårt att mäta olaglig handel just på grund av att det rör sig om en illegal och därigenom hemlig typ av verksamhet.20
Illegal handel med tobak är problematisk av flera skäl. Staten går miste om skatteintäkter, kriminella aktörer profiterar på hanteringen och konkurrensen blir osund mellan hederliga och ohederliga handlare. Kontrollen av försäljningen blir givetvis också sämre. Det förhållandet att tobaksvarorna, främst cigaretter, säljs utan punktskatt gör dem prismässigt överkomliga inte minst för barn och ungdomar. Illegal handel med tobak innebär följaktligen ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Problemet med försäljning av illegala cigarretter inom detaljhandeln har påtalats av många tillsynsmyndigheter inom ramen för den genomförda enkätundersökningen (se avsnitt 5.5.5), samt av företrädare för flera handelsorganisationer och tobakstillverkare och myndigheter, bl.a. Polismyndigheten och Tullverket.
En majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat vår enkätundersökning har ställt sig positiva till en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. Vi gör bedömningen att en tillståndsreglering, som innefattar en möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet, är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa förekomsten av illegal tobak inom detaljhandeln och att en sådan plikt, tillsammans med de föreslagna reglerna om spårbarhet och märkning (se kapitel 6), kan bidra till att stävja den illegala handeln inom alla led av leverans- och försäljningskedjan. Som vi närmare redovisar i kapitel 7 ligger en tillståndsreglering väl i linje med de strävanden som
19 Tobaksvanor i Sverige – tobakskonsumtionen i siffror med fokus på år 2014, CAN Rapport 151, Clara Henriksson & Mats Ramstedt. 20 Till exempel: Luk Joossens, Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe (PPACTE), Work Package 5, deliverable 5.2: Illicit tobacco trade in Europe: issues and solutions, augusti 2011, finns på: http://www.ppacte.eu/; World Bank Economics of Tobacco Toolkit, Under-
stand, Measure and Combat Tobacco Smuggling, David Merriman, 2001, finns på:
http://siteresources.worldbank.org/INTPH/Resources/7Smuggling.pdf
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
158
framhålls i artikel 6.2 a i WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (nedan smugglingsprotokollet).
Den främsta förtjänsten med en tillståndsreglering är att en sådan, till skillnad från det nuvarande anmälningssystemet, ger möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som tidigare har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Till skillnad från systemet med anmälningsplikt innebär en tillståndsprövning också att tillståndet kan återkallas. Möjligheten till återkallelse av tillståndet ger tillståndsmyndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion än vad som finns i dag. Skarpare sanktionsmöjligheter är något som efterfrågats av ett stort antal tillsynsmyndigheter och vi bedömer att blotta möjligheten till tillståndsåterkallelse kan få en viktig preventiv effekt i nu aktuellt sammanhang.
Den främsta nackdelen med en tillståndsplikt kan sägas vara den ökade administration och de ökade kostnader som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. Många tillsynsmyndigheter har påtalat att en alltför administrativt betungande reglering av tobakshandeln skulle kunna leda till att tillsynsmyndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn. Denna farhåga, som inte bör ignoreras, utgör enligt vår mening inte ett tillräckligt skäl för att avstå från att föreslå en tillståndsordning. Däremot är det naturligtvis viktigt att ett tillståndsförfarande ges en så pragmatisk och enkel utformning som möjligt. Även om ett tillståndsförfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmälningsförfarande kan det dessutom medföra vissa effektivitetsvinster i tillsynen. Genom en förhandsprövning av tobaksförsäljaren och en möjlighet att, innan försäljningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogramen kan behovet av tillsynsinsatser minska och den operativa tillsynen på så sätt bli mer effektiv.
Sammantaget bedömer vi alltså att fördelarna med en tillståndsplikt överväger nackdelarna. Vi föreslår därför att detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
159
Den föreslagna tillståndsplikten gäller endast försäljning av tobaksvaror. Vi har i delbetänkandet lämnat vissa förslag som gäller för örtprodukter för rökning. Vi bedömer emellertid att de skäl som motiverar en tillståndsplikt för tobaksförsäljning inte gör sig gällande med samma styrka när det gäller örtprodukter för rökning. Handeln med sådana produkter är relativt begränsad och den illegala handeln gör sig inte alls gällande med samma styrka som den illegala handeln med tobaksvaror. Örtprodukter för rökning har inte heller tidigare omfattats av någon anmälningsplikt. I dagsläget ser vi inte några vägande skäl som kan motivera en tillståndsplikt för försäljning av sådana produkter.
5.6.2 Bör tillståndsplikten omfatta även partihandel?
Vårt förslag: Partihandel med tobaksvaror ska endast få bedri-
vas av den som har tillstånd för sådan handel.
Diskussionen om tillståndsplikt tar ofta sikte på detaljhandel med tobak. Flera myndigheter har under vårt arbete uppmärksammat oss på att det finns en problematik i att det kan vara svårt kontrollera och ingripa mot partihandel med illegal tobak. Med utgångspunkten att en tillståndsplikt är ett verksamt verktyg för att motverka illegal handel kan en tillståndsplikt för partihandlare motiveras utifrån i allt väsentligt samma skäl som en tillståndsplikt för detaljhandlare. Liksom den föreslagna tillståndsplikten för detaljhandel med tobaksvaror ligger en tillståndsplikt för partihandlare väl i linje med smugglingsprotokollet (se kapitel 7). Att ställa krav på tillstånd för de aktörer som handlar med tobaksvaror i partihandelsledet är därför, enligt vår mening, både ändamålsenligt och konsekvent.
Många aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror finns visserligen redan i dag registrerade hos Skatteverket som t.ex. godkända upplagshavare, lagerhållare eller varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt. För godkännande krävs bl.a. att den som ansöker är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt (se t.ex. 10 § andra stycket, 15 § första stycket och 38 § första stycket). Det finns dock aktörer som bedriver partihandel utan att omfattas av kraven på godkänn-
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
160
ande i skattelagstiftningen. Detta eftersom registreringskravet enligt skattelagstiftningen endast träffar de aktörer som hanterar varor under skatteuppskov (se 7 a §). Den nuvarande ordningen medger alltså inte någon generell förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver eller avser att bedriva partihandel med tobaksvaror. De nedan föreslagna kraven för tillstånd (se avsnitt 5.6.5) – som innefattar en prövning av såväl sökandens personliga som ekonomiska förhållanden – innebär dessutom en mer omfattande granskning än kraven enligt skattelagstiftningen, som inriktar sig på aktörernas ekonomiska förhållanden. Det skatterättsliga kravet för registrering är alltså, i förhållande till den nu föreslagna tillståndsplikten, inte heltäckande.
Mot denna bakgrund bedömer vi att det skatterättsliga registreringskravet inte är tillräckligt för att säkerställa att en nödvändig förhandsgranskning av samtliga aktörer som bedriver partihandel med tobaksvaror sker.
I jämförelse med antalet försäljningsställen i detaljistledet är antalet partihandlare i princip försumbart. Att låta även partihandlare omfattas av tillståndsplikten innebär därför inte någon nämnvärd ökning av den totala administrationen av tillstånden.
Vi föreslår alltså att även partihandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd till sådan handel. Att även partihandlare omfattas av en tillståndsplikt är inte unikt. Motsvarande ordning gäller t.ex. partihandel med läkemedel, se t.ex. 3 kap. lagen om handel med läkemedel.
5.6.3 Tillståndets räckvidd
Våra förslag: Tillstånd till detaljhandel med tobak ska avse ett
särskilt försäljningsställe.
Tillståndet kan gälla för viss tid eller tills vidare.
Den nuvarande skyldigheten för tobaksförsäljare att till kommunen anmäla försäljningen är knuten till försäljningsstället, dvs. en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme där sådan försäljning sker. Detta sammanhänger med att flera av tobakslagens försäljningsregler är kopplade till försäljningsstället (se t.ex. 12 § tredje stycket angående kravet på skyltning och 14 § tredje stycket angående
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
161
kraven på kommersiella meddelanden). Det finns enligt vår bedömning goda skäl för att hålla fast vid den systematik som redan finns i tobakslagen även vad gäller den nu föreslagna tillståndsplikten. Med hänsyn till de särskilda regler som i fråga om marknadsföring föreslås gälla för specialbutiker för tobaksvaror (se avsnitt 9.6) är det naturligtvis nödvändigt att det av tillståndet framgår att försäljningsstället utgör en sådan butik. Samtidigt bör det förhållandet att en näringsidkare saknar ett fysiskt försäljningsställe, t.ex. vid distansförsäljning via Internet, inte i sig utgöra hinder mot att meddela tillstånd för sådan försäljning under förutsättning att övriga villkor för tillstånds meddelande är uppfyllda.
Den föreslagna ordningen innebär att en detaljhandlare som har flera olika säljställen måste söka tillstånd för vart och ett av dem och att möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror kan skilja sig åt mellan olika försäljningsställen, beroende på om tillståndet avser en specialbutik eller inte. Med beaktande av att partihandel bedrivs på ett annat sätt än detaljhandel bedömer vi att det inte är nödvändigt när det gäller partihandel att knyta tillståndet till ett särskilt försäljningsställe. Ett tillstånd för partihandel föreslås alltså gälla generellt för sådan handel.
Vi föreslår vidare att ett försäljningstillstånd ska gälla tills vidare om det inte av ansökan framgår att den avser en viss tidsperiod eller ett enstaka tillfälle. Tidsbegränsade tillstånd skulle visserligen ge tillsynsmyndigheterna en naturlig möjlighet att ompröva om tillståndshavaren lever upp till de krav som ställs på verksamheten, men skulle samtidigt öka såväl tillståndsinnehavarnas som tillståndsmyndigheternas administrativa börda i en utsträckning som inte kan anses motiverad. Kontrollen av att tillståndsinnehavarna lever upp till de krav som ställs på verksamheten kan i stället tillgodoses inom ramen för tillsynen.
I fråga om tillståndsförfarandet (se avsnitt 5.6.8 nedan) föreslår vi inte några skillnader mellan tidsbegränsade tillstånd och sådana tillstånd som gäller tills vidare (jfr 8 kap. 11 § första stycket alkohollagen).
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
162
5.6.4 Vem ska pröva en tillståndsansökan?
Våra förslag: En ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobak
ska göras till den kommun där försäljningsstället är beläget.
För partihandel ska tillstånd meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om ansökan avser en person, ska tillstånd till partihandel meddelas av den kommun där personen har sitt hemvist.
Detaljhandel
Kommunerna utövar i dag den omedelbara tillsynen över detaljhandelsförsäljningen av tobak. Vi bedömer att det finns klara fördelar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över tobakslagens försäljningsregler. Därtill kommer att kommunerna har andra arbetsuppgifter som i många fall berör försäljare av tobaksvaror, t.ex. tillsyn över livsmedelshantering och över detaljhandeln med folköl. Kommunerna har också genom reglerna om serveringstillstånd för alkoholdrycker vana av att hantera liknande tillståndsprövningar. Vi bedömer därför att ansökningar om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror bör hanteras av kommunen – en ordning som har förordats av en majoritet av de tillsynsmyndigheter som besvarat vår enkätundersökning. Vi föreslår att ansökan om tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror ska göras till den kommun där försäljningsstället är beläget (jfr 12 c § tobakslagen). Då försäljning via internet teoretiskt kan ske i varje kommun kan ansökan om sådan försäljning lämpligen göras till den kommun där företaget har sitt säte, dvs. på samma sätt som motsvarande anmälningar i dag hanteras.21Någon särskild bestämmelse om detta bedöms inte nödvändig.
21 Handbok tobakslagen, webversion, http://www.folkhalsomyndigheten.se/handboktobakslagen/forsaljning/anmalan-och-egenkontroll
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
163
Partihandel
Partihandel är inte i samma utsträckning som detaljhandel kopplad till en särskild försäljningslokal. Som närmare redogörs för nedan föreslås inte heller några särskilda krav i fråga om t.ex. sådana lokaler där partihandel bedrivs. Därtill kommer att antalet aktörer som bedriver detaljhandel med tobaksvaror är mycket begränsat i förhållande till antalet aktörer som bedriver detaljhandel med sådana varor. Med hänsyn till detta kan ifrågasättas om det är nödvändigt och rationellt att ett företag som bedriver partihandel i flera kommuner ska behöva ansöka om tillstånd i varje kommun där sådan handel bedrivs. Enligt vår bedömning kan syftet med tillståndsplikten uppfyllas på ett tillfredställande sätt genom att ansökan prövas enbart av en kommun. Vi föreslår därför att ansökningar om partihandel ska göras till den kommun där det företag som vill bedriva partihandel har sitt säte, eller där den person som vill bedriva partihandel har sitt hemvist. Om ansökan avser ett företag som saknar säte inom landet, ska ansökan göras till den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet.
5.6.5 Vilka krav ska uppställas för försäljningstillstånd?
Våra förslag: Försäljningstillstånd ska endast meddelas den som
visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav.
Till en tillståndsansökan ska näringsidkaren foga ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.
Lämplighetsprövning
Av de skäl som vi redovisat i det inledande avsnittet bedömer vi att det är både nödvändigt och ändamålsenligt att uppställa vissa krav beträffande lämpligheten av den som avser att bedriva tobaksförsäljning.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
164
Lämplighetsprövningen bör i allt väsentligt kunna ske på samma sätt som vid en ansökan om serveringstillstånd (se avsnitt 5.4.2 ovan). Prövningen bör sålunda avse dels sökandens s.k. vandel – i huvudsak ekonomisk skötsamhet och eventuell förekomst av tidigare brottslig belastning, dels sökandens ekonomiska förhållanden i övrigt. Hur brottslighet ska påverka bedömningen kan inte sägas generellt. När det framgår av Polismyndighetens yttrande (se avsnitt 5.6.8) att sökanden varit inblandad i brottslig verksamhet måste en bedömning göras i varje enskilt fall utifrån brottets art, svårighetsgrad och dess relevans för sökandens lämplighet att bedriva tobaksförsäljning. Särskilt graverande bör vara t.ex. brott som har anknytning till rörelsen, ekonomisk brottslighet och tobaksrelaterad brottslighet. Innan försäljningstillstånd kan komma i fråga för någon som är brottsligt belastad, har varit ekonomiskt misskötsam eller fått ett tidigare försäljningstillstånd återkallat måste sökanden visa att han eller hon under viss tid har levt laglydigt och varit ekonomisk skötsam. Hur lång karenstid som är lämplig får bedömas utifrån förhållandena i det enskilda fallet, dvs. karenstiden måste kunna variera med hänsyn till bl.a. brottets art.
I ansökningsärenden som rör ett nytt företag eller ny företagare kan det vara befogat att sökanden visar en finansieringsplan, varav framgår varifrån kapitalet kommer. Detta för att motverka tillkomsten av försäljningsställen som finansieras med illegala medel. Det kan också vara motiverat för att kontrollera att sökanden inte är ekonomiskt beroende av någon som är olämplig att bedriva tobaksförsäljning eller är underkastad sådana ekonomiska åtaganden som väsentligt begränsar sökandens möjlighet att bestämma över försäljningsställets drift.
När en juridisk person ansöker om försäljningstillstånd bör lämplighetsprövningen avse såväl den juridiska personen som den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Det är viktigt att tillståndsmyndigheten är uppmärksam på ansökningar där sökanden i själva verket företräder någon som vill undandra sig prövning, dvs. när det är fråga om ett s.k. bulvanförhållande. Exempel på situationer när sådana misstankar torde föreligga – och då en närmare utredning är påkallad – är bl.a. när en sökande inkommer med en ansökan strax efter det att en ”närstående” (släkting, f.d. kompanjon eller liknande) bedömts som olämplig eller den personkrets som har redovisats i ansökan återkommande
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
165
ändras. Sådan misstanke torde också kunna uppkomma när en person som i ansökan inte är redovisad som en person med betydande inflytande i rörelsen ändå har undertecknat viktiga handlingar, dvs. personen har agerat som om han/hon är en person med betydande inflytande.
När det gäller det underlag som krävs för att en myndighet ska kunna fatta beslut gäller normalt den s.k. officialprincipen, som innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för ärendets utredning. När det däremot gäller ärenden där den enskilde ansöker om en förmån eller ett tillstånd är den normala ordningen att sökanden visar att förutsättningarna för förmånen eller tillståndet är uppfyllda. För att markera detta föreslår vi att det direkt i lagtexten anges att tillstånd ska beviljas den som visar att han eller hon har förutsättningar att uppfylla villkoren. En bestämmelse med motsvarande utformning finns i t.ex. 8 kap. 12 § alkohollagen. Sökanden kan sålunda åläggas att inkomma med behövligt underlag från t.ex. myndigheter som har etablerade rutiner för hantering av relevanta intyg av olika slag, t.ex. Kronofogdemyndigheten och Skatteverket.
Försäljningsställets karaktär
Som vi redovisar i avsnitt 9.6 föreslår vi ett exponeringsförbud för tobaksvaror på försäljningsställen, liksom ett förbud mot självbetjäning av sådana varor. Den föreslagna regleringen är emellertid inte ovillkorlig, utan vi föreslår ett snävt undantag för specialbutiker för tobaksvaror, dvs. sådana försäljningsställen som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor. Om ansökan avser en specialbutik för tobaksvaror ankommer det på sökanden att visa, och kommunen att pröva, om försäljningsstället uppfyller kriterierna för att undantas från ovan nämnda förbud.
Egenkontrollprogram och övriga upplysningar
Vi föreslår inte någon förändring av den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Däremot måste den nuvarande egenkontrollen anpassas
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
166
utifrån de nya regler som vi nu föreslår, t.ex. i fråga om det ovan nämnda exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning.
För att säkerställa att egenkontrollprogram ges in i föreskriven ordning – och ges en lämplig utformning – föreslår vi att programmet ska fogas till ansökan och utgöra en nödvändig del av underlaget för beslutet i tillståndsfrågan. En ansökan bör följaktligen kunna avslås såväl på den grunden att ett egenkontrollprogram saknas som att egenkontrollprogrammet inte är lämpligt.
Som vi redovisar i avsnitt 5.6.7 nedan föreslår vi att det nuvarande kravet på egenkontroll ska utsträckas till att gälla även för partihandlare. Utan ett egenkontrollprogram skulle tillsynen behöva vara mer omfattande, något som i sig skulle kunna innebära en administrativ börda för företagen och tillsynsmyndigheterna. Egenkontrollen måste naturligtvis anpassas till de särskilda regler som gäller – och föreslås gälla – för partihandel, t.ex. de föreslagna reglerna om spårbarhet och märkning (se avsnitt 6.3).
Som nämnts i avsnitt 5.6.1 ovan föreslår vi ingen tillståndsplikt för försäljning av örtprodukter för rökning. Den föreslagna tillståndsordningen för tobaksförsäljning torde dock underlätta tillsynen av även det i delbetänkandet föreslagna förbudet mot att tillhandahålla örtprodukter för rökning med felaktig märkning. Så skulle t.ex. kunna ske genom att ansökningsformulären avseende försäljningstillstånd för tobaksvaror utformas på ett sådant sätt att det av ansökan framgår att även örtprodukter för rökning saluförs på försäljningsstället.
Utöver kravet på egenkontrollprogram föreslår vi att detalj- och partihandlare ska tillhandahålla de uppgifter som behövs för att kommunens tillsyn ska kunna genomföras. Som en konsekvens av detta ska tillståndshavaren ha en skyldighet att anmäla förändringar av betydelse för tillsynen, t.ex. ändringar i ägarförhållanden.
Bör ytterligare krav uppställas?
Det kan diskuteras om det finns skäl att uppställa ytterligare krav eller förutsättningar för ett försäljningstillstånd. Några kommuner har i sina svar på den enkätundersökning vi genomfört (se avsnitt 5.5.5) föreslagit att tobaksförsäljning ska begränsas till vissa typer av försäljningsställen eller förbjudas på vissa typer av platser, t.ex. i när-
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
167
heten av skolor. Till skillnad från alkoholservering gör sig de huvudsakliga skälen bakom en sådan ordning – risken för ordningsstörningar – inte gällande med någon nämnvärd styrka när det gäller tobaksförsäljning. Vi ser inte heller några andra vägande skäl för att, utifrån de utgångspunkter som nu är aktuella, införa en generell möjlighet till motsvarande begränsning av tobaksförsäljning inom ramen för vissa verksamheter eller på särskilda platser. Vi föreslår sålunda inte att ansökningsförfarandet ska innefatta någon förprövning av försäljningsstället, annat än när ansökan avser en specialbutik (se avsnitt 9.6.6). I den mån försäljningsstället senare skulle visa sig vara utformat på ett sådant sätt att det inte uppfyller tobakslagens krav i fråga om t.ex. sättet för tillhandahållandet (12 a § tobakslagen) eller information om åldersgränsen (se 12 § tredje stycket tobakslagen) har kommunen möjlighet att besluta om administrativa sanktioner.
En klar majoritet av de kommuner som besvarat vår enkätundersökning har också förordat att en allmän lämplighetsprövning ska förenas med ett kunskapsprov. Vi bedömer emellertid att det huvudsakliga problem som den föreslagna tillståndsplikten riktar sig mot – illegal handel med tobaksvaror – inte har sin primära grund i kunskapsbrist. Ett testförfarande skulle dessutom riskera att göra tillståndsprövningen mer administrativt betungande än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose syftet. Eftersom tillståndshavaren har ett ansvar för att inom ramen för egenkontrollen utbilda och se till att personalen följer gällande regler bedömer vi det inte heller nödvändigt att uppställa särskilda krav för den personal som sköter den faktiska försäljningen (jfr 8 kap. 18 § alkohollagen).
5.6.6 Undantag från tillståndskravet i vissa fall
Våra förslag: Om den som har fått försäljningstillstånd har
avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen, och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska ha kommit in senast två månader efter dödsfallet eller beslutet om förvaltare. Har anmälan inte kommit in inom denna tid ska tillståndet upphöra att gälla.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
168
Försätts den som fått försäljningstillstånd i konkurs upphör tillståndet att gälla omedelbart. Vill konkursboet fortsätta rörelsen ska ny ansökan göras hos kommunen. Kommunen ska behandla en sådan ansökan med förtur.
Överlåts rörelse som innefattar detaljhandel med tobaksvaror får överlåtaren sälja sitt lager av tobaksvaror till efterträdaren, om denne har tillstånd till detaljhandel med sådana varor.
Konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten får trots bestämmelserna i denna lag sälja tobaksvaror till den som har försäljningstillstånd till handel med sådana varor. Motsvarande gäller då en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats.
Som redovisas ovan ska detalj- eller partihandel med tobaksvaror få bedrivas endast av den som har ansökt om och beviljats tillstånd till sådan handel. En förutsättning för att beviljas sådant tillstånd är att sökanden med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt bedöms vara lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med tobakslagens krav. Ur ett principiellt perspektiv saknas det anledning att möjliggöra undantag från detta grundläggande krav. Vi bedömer emellertid att det finns ett antal situationer där ett ovillkorligt tillståndskrav skulle leda till orimliga praktiska konsekvenser. Det är fråga om situationen när tillståndshavaren på ett eller annat sätt har förlorat rådigheten över verksamheten. Så är fallet t.ex. när tillståndshavaren försatts i konkurs eller fått en förvaltare utsedd för sig enligt föräldrabalken. Motsvarande läge inträder när tillståndshavaren har avlidit. Även i vissa andra fall, t.ex. när en tillståndshavare fått sitt försäljningstillstånd återkallat eller när tobaksvaror har utmätts för tillståndshavarens skulder bedömer vi att det kan vara praktiskt motiverat att göra avkall på tillståndskravet.
Till att börja med föreslår vi att en rörelse som innefattar tobaksförsäljning ska kunna drivas vidare, i vart fall under en begränsad tid, även om tillståndshavaren avlider eller får en förvaltare utsedd för sig enligt föräldrabalken. Det är alltså fråga om situationer som kan uppkomma mer eller mindre oförutsett och där de ekonomiska konsekvenserna av ett avbrott i verksamheten kan bli mycket stora. Dödsboet eller förvaltaren bör i dessa fall ges en skälig frist för att göra nödvändiga överväganden i fråga om rörelsens fortsatta drift.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
169
En motsvarande reglering finns i fråga om serveringstillstånd i 9 kap. 12 § alkohollagen. Enligt den bestämmelsen är fristen två månader. Det framstår som lämpligt att tillämpa samma frist i nu aktuella fall. Om en anmälan om fortsatt drift inte inkommer inom denna tid bör emellertid tillståndet upphöra att gälla. Om en anmälan kommer in fortsätter dödsboet att driva den tillståndspliktiga verksamheten. I likhet med all övrig sådan verksamhet kan tillståndet komma att återkallas om kraven för tillståndet inte efterlevs löpande.
Om en tillståndshavare försätts i konkurs framstår det som rimligt att tillståndet upphör att gälla omedelbart. Detta bör framgå av lag (jfr 9 kap. 12 § andra stycket alkohollagen). Även ett konkursbo bör, liksom förvaltare enligt föräldrabalken och dödsbon, ha möjlighet att fortsätta rörelsen. I det fallet bedömer vi dock inte att ett avsteg från tillståndskravet är motiverat. Det är svårt att tänka sig situationen att bolaget i konkurs ska kunna driva en rörelse vidare, medan det i så fall är mer troligt att konkursboet vill fortsätta försäljningen av tobaksvaror. I en sådan situation ska det krävas att en ny ansökan om försäljningstillstånd görs hos kommunen. För att begränsa de ekonomiska konsekvenser som ett avbrott i försäljningen kan tänkas medföra bör en sådan ansökan behandlas med förtur.
Vi ser också anledning att särskilt reglera den situationen att en rörelse som innefattar detaljhandel med tobaksvaror överlåts. Ett tillstånd till detaljhandel innefattar endast en rätt att sälja tobaksvaror till konsument. Det framstår som motiverat att man vid företagsöverlåtelse ska få sälja hela rörelsen, dvs. även sitt lager av tobaksvaror, till efterträdaren utan särskilt tillstånd till partihandel. En förutsättning bör dock vara att efterträdaren har tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror. Därigenom säkerställs att den fortsatta omsättningen av varorna sker inom ramen för den kontrollerade tobakshandeln. En partihandlares tillstånd har inte motsvarande begränsning, vilket innebär att denne redan genom partihandelstillståndet har samma möjlighet att i samband med en överlåtelse av verksamheten också överlåta lagret (se dock avsnitt 5.6.7 angående det föreslagna kravet på försäljningstillstånd hos köparen).
Slutligen bedömer vi att det ska vara möjligt för konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten att – utan tillstånd – sälja tobaksvaror till en näringsidkare som ett
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
170
led i att verksamheten avvecklas. En förutsättning för att försäljning ska vara tillåten ska här vara att köparen har tillstånd till antingen detalj- eller partihandel med tobaksvaror. Motsvarande bör gälla när en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats. En näringsidkare som avser att upphöra med tillståndspliktig handel med tobaksvaror ska anmäla detta till kommunen som då ska återkalla tillståndet. Först när så har skett ska näringsidkaren ha rätt att sälja de tobaksvaror som finns i lager. Utan ett sådant krav skulle tillståndsplikten för partihandel kunna kringgås. På alkoholområdet finns en bestämmelse med motsvarande innehåll i 3 kap. 11 § alkohollagen. Den bestämmelsen möjliggör dock försäljning inte endast när tillståndet har återkallats, utan även när det finns andra tvingande skäl. I förarbetena till bestämmelsen anges endast att ett sådant skäl kan vara att någon nyckelperson lämnar verksamheten (se prop. 1994/95:89 s. 94). Vi ser inga praktiska förtjänster med en sådan reglering i här aktuellt avseende och föreslår därför att möjligheten till försäljning här ska begränsa sig till den situationen att tillståndet har återkallats.
5.6.7 Vilka regler ska gälla för den tillståndspliktiga partihandeln?
Våra förslag: Tobaksvaror som till följd av felaktig märkning
inte får tillhandahållas konsumenter på marknaden ska inte få tillhandahållas detaljhandlare.
Den som bedriver partihandel med tobaksvaror ska få leverera sådana varor endast till den som har tillstånd att bedriva partihandel eller detaljhandel med sådana varor. Säljaren ska förvissa sig om att köparen har sådant tillstånd.
En partihandlare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning ska ge sin personal den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa tobakslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
Den som bedriver partihandel med tobaksvaror ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
171
Tobakslagens bestämmelser om försäljning avser i stor utsträckning försäljning till konsument, dvs. detaljhandel. Vi föreslår inte några genomgripande förändringar av detta regelverk. Införandet av en tillståndsplikt för partihandel motiverar emellertid en anpassning av vissa försäljningsbestämmelser. Nedan redovisas våra överväganden i detta avseende.
Inom detaljhandeln råder i dag förbud mot att tillhandahålla felaktigt märkta produkter (se 11 § tobakslagen). Enligt förslaget i delbetänkandet ska förbudet gälla också örtprodukter för rökning (se SOU 2015:6 s. 155–156). Som redovisas i avsnitt 6.3.1 nedan föreslår vi även att förbudet mot att tillhandahålla varor ska gälla också när bristerna i märkningen avser identitets- och säkerhetsmärkningen.
Vi ser inga principiella eller praktiska skäl för att det nuvarande och föreslagna förbudet ska vara begränsat till detaljistledet. Tvärtom bedömer vi att en i detta avseende enhetlig reglering av försäljningen, dvs. även partihandeln, kan antas öka förutsättningarna för att endast korrekt märkta förpackningar når slutkonsumenten. Vi föreslår därför att tobaksvaror som på grund av bristfällig eller felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter inte heller ska få tillhandahållas detaljhandlare. Här kan framhållas att det föreslagna förbudet endast riktar sig mot tillståndspliktiga partihandlare och att det sålunda inte begränsar detaljhandlares möjligheter att importera tobaksförpackningar.
Som en naturlig konsekvens av den föreslagna tillståndsplikten för partihandel finner vi det också befogat att i tobakslagen införa en bestämmelse som föreskriver att den som bedriver sådan handel får leverera tobaksvaror endast till den som har tillstånd till partihandel eller detaljhandel. Denna skyldighet bör förenas med ett krav för säljaren att förvissa sig om att köparen har rätt att sälja tobaksvarorna vidare. Så bör relativt enkelt kunna ske genom en avstämning med köparen eller tillståndsmyndigheten. Säljarens rutiner för denna kontroll kan lämpligen behandlas i egenkontrollprogrammet.
Tobakslagen innehåller i dag ett förbud mot styckförsäljning av cigaretter till konsumenter (se 12 b §). Vi bedömer att det saknas skäl att utvidga det förbudet till att omfatta försäljning inom partihandeln.
I tobakslagen finns vidare en bestämmelse som föreskriver att det på de försäljningsställen där det bedrivs detaljhandel med tobaks-
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
172
varor ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år (se 12 § tredje stycket). Som redogjorts för i avsnitt 5.6.3 ovan behöver ett tillstånd till partihandel, till skillnad från ett tillstånd till detaljhandel, inte vara knutet till ett visst försäljningsställe. Följaktligen föreslår vi inte att kravet på skyltning ska utvidgas till att gälla även för partihandeln.
Tobakslagen innehåller vidare bestämmelser om åldersgräns vid försäljning (se 12 § första och andra stycket). Bestämmelserna har en generell utformning och gäller all försäljning eller utlämnande i näringsverksamhet. Bestämmelsen omfattar sålunda till sin lydelse även partihandeln. Vi föreslår inte någon förändring i detta avseende.
Vid detaljhandel ska tobaksvaror tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (se 12 a § tobakslagen). Vi bedömer att regleringen saknar större praktisk betydelse vid partihandelsförsäljning, varför någon utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde inte föreslås.
Enligt 12 d § tobakslagen gäller att en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa tobakslagen och anslutande föreskrifter. Det är rimligt och konsekvent att en partihandlare ges en motsvarande informationsskyldighet gentemot sin personal. Vi föreslår därför att den informationsskyldighet som i dag är begränsad till detaljistledet ska utvidgas till att omfatta alla näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror, dvs. även partihandlare.
Vi har ovan föreslagit att ett egenkontrollprogram ska fogas till en ansökan om försäljningstillstånd. Kravet ska gälla inom såväl detalj- som partihandeln. Utgångspunkten för det förslaget är att det är rimligt att näringsidkare som bedriver tobaksförsäljning ska utöva egenkontroll över försäljningen oavsett om det sker inom ramen för detalj- eller partihandeln. Vi föreslår alltså att kravet på egenkontroll ska utvidgas till att även omfatta partihandeln.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
173
5.6.8 Hur ska tillståndsförfarandet utformas?
Våra förslag: En ansökan om försäljningstillstånd ska vara skrift-
lig.
Ansökan ska inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Om ansökan avser partihandel ska den inte heller bifallas utan att Tullverkets yttrande har inhämtats. Myndigheterna ska i sina yttranden redovisa de omständigheter som ligger till grund för bedömningen i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.
På begäran av kommunen ska Skatteverket och Kronofogdemyndigheten lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning.
Beslut i tillståndsfrågan ska fattas inom den tid som regeringen föreskriver.
Kommunen ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen.
Kommunen ska ha möjlighet att ta ut en avgift för tillståndsprövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige.
Våra bedömningar: Folkhälsomyndigheten bör få i uppdrag att
utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande.
Förordningen (1999:1134) om belastningsregister bör ändras så att utdrag ur registret kan lämnas till kommunen vid prövning av frågan om tillstånd att bedriva detalj- eller partihandel med tobaksvaror.
Ansökan
En ansökan om försäljningstillstånd bör, i likhet med vad som gäller t.ex. ansökan om serveringstillstånd, lämnas i skriftlig form. Som vi framhållit i avsnitt 5.6.5 gäller normalt att den som ansöker om ett tillstånd ska visa att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. För att skapa förutsebarhet och underlätta hanteringen av ansökan
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
174
bör emellertid av ansökningsformuläret framgå vilka handlingar utöver egenkontrollprogrammet (se ovan) som ska bifogas ansökan.
Yttranden
Liksom när det gäller serveringstillstånd bör det i lagen uppställas ett krav på att kommunen, innan den fattar beslut med anledning av en ansökan, inhämtar ett yttrande från Polismyndigheten, jfr 8 kap. 11 § alkohollagen och 2 kap. 8 § andra stycket polisdatalagen (2010:361). Polismyndigheten ska utifrån den information om sökanden som finns i belastnings- och misstankeregistret redovisa de omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. Dessa uppgifter bör, tillsammans med övrig information som framkommit i ärendet, ligga till grund för kommunens bedömning av om sökanden är lämplig att bedriva tobaksförsäljning. För att motverka förekomsten av oseriös eller illegal verksamhet inom partihandelsledet, t.ex. befattning med smuggelgods, bedömer vi det lämpligt att kommunen, innan den fattar beslut om partihandelstillstånd, inhämtar ett yttrande även från Tullverket.
Även om det i första hand bör ankomma på sökanden att visa att han eller hon uppfyller lämplighetskravet, bör kommunen vara oförhindrad att inhämta relevanta uppgifter även från andra myndigheter, t.ex. Skatteverket eller Kronofogdemyndigheten. För att underlätta en sådan uppgiftsinhämtning föreslår vi att en sekretessbrytande bestämmelse ska införas som ålägger Skatteverket och Kronofogdemyndigheten att på begäran av en kommun lämna ut sådana uppgifter som myndigheten behöver för sin tillståndsprövning, dvs. uppgifter av relevans för vandelsprövningen. En konsekvens av en sådan ordning är att uppgifterna kan komma att få ett svagare sekretesskydd hos den mottagande myndigheten (se t.ex. 27 kap. 1 § och 34 kap. 1 § OSL). Vi bedömer emellertid att intresset av ett uppgiftslämnande väger över och att ett lämpligt sekretsskydd för uppgifterna säkerställs genom de förändringar av sekretesslagstiftningen som vi föreslår i avsnitt 12.4. Vi bedömer dock att det endast bör vara obligatoriskt att inhämta yttranden från Polismyndigheten och – när ansökan avser partihandel – Tullverket.
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
175
Som tillstånds- och tillsynsmyndighet bör kommunen såväl vid sin egen tillståndsprövning som vid den allmänna tillsynen enligt tobakslagen ges möjlighet att inhämta uppgifter om sökanden ur belastningsregistret för att kontrollera vandeln hos de personer som ansöker om att få bedriva eller redan bedriver verksamhet enligt lagen. Kommunerna har i dag möjlighet att inhämta sådana uppgifter i ärenden om tillstånd för alkoholservering. En anpassning bör sålunda ske av bestämmelsen i 11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.
Avslutningsvis kan nämnas att i ärenden om serveringstillstånd kan en kommun få uppgift ur Rikspolisstyrelsens belastningsregister endast i fråga om den som ärendet gäller. Motsvarande bör gälla vid tillståndsprövningen enligt tobakslagen. Det innebär att när ärendet gäller en juridisk person får omdöme om personer med betydande inflytande inhämtas genom remiss till Polismyndigheten.
Handläggningsfrist
Med anledning av tjänstedirektivets krav i fråga om förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen (se avsnitt 3.3.3) måste säkerställas att tillståndsförfarandet fullgörs inom rimlig tid och att de tidsfrister inom vilka tillståndsmyndigheten måste agera fastställs och offentliggörs. En bestämmelse måste därför införas som fastställer den yttersta tidsgräns inom vilken tid en kommun ska fatta beslut i tillståndsärende. En sådan bestämmelse kan lämpligen införas i förordning (jfr 5 § alkoholförordningen). I ärenden om serveringstillstånd ska beslut i tillståndsfrågan meddelas inom fyra månader från det att en fullständig ansökan har kommit in till kommunen (se 8 § alkoholförordningen). Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillståndsgivning enligt alkohollagen bör den tidsfristen kunna tjäna som riktmärke. Den föreslagna tillståndsordningen innehåller emellertid färre bedömningskriterier och framstår därför inte som fullt lika komplex.
Eftersom lämplighetsprövningen av sökanden utgör själva grunden för tillståndsförfarandet är det nödvändigt att en förhandsprövning görs och att det inte är möjligt att låta tjänstedirektivets mekanism med tyst beviljande medföra att tillstånd medges automatiskt
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
176
efter viss tid, utan någon som helst prövning (jfr prop. 2008/09:187 s. 98).
Avgifter
Kommunen ska ha rätt att ta ut en avgift för prövningen av en tillståndsansökan. Grunderna för avgiftsuttaget får bestämmas av kommunfullmäktige (jfr RÅ 1994 ref. 72) och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor (jfr RÅ 1986 ref. 30).
Information och riktlinjer
Enligt 8 kap. 9 § alkohollagen ska kommunen i fråga om serveringstillstånd tillhandahålla information om vad som gäller enligt alkohollagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Syftet med riktlinjerna är att åstadkomma en likabehandling inom kommunen av tillståndsansökningar och att skapa en förutsebarhet.
Till skillnad från tillståndsgivningen vid alkoholservering ger den föreslagna tillståndsordningen för tobaksförsäljning inte något större utrymme till lokal anpassning av var eller när sådan försäljning ska tillåtas (jfr t.ex. bestämmelsen i 8 kap. 19 § alkohollagen enligt vilken kommunen får besluta under vilka tider alkoholdrycker får serveras). Inte desto mindre bedömer vi att det av förutsebarhetsskäl är viktigt att kommunerna har tydliga riktlinjer som redogör för vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter. Sådana riktlinjer bör innehålla en kortfattad information om tobakslagen. I sådana riktlinjer kan också specificeras t.ex. vilka handläggningstider för tillstånd som gäller inom kommunen, vilka myndigheter som kommunen hämtar in yttranden från, vilka uppgifter som kommunen efterfrågar hos dessa myndigheter samt värdet av yttrandena när kommunen bedömer en tillståndsansökan. I riktlinjerna kan även anges vilka kriterier som tillämpas vid t.ex. bedömningen av om ett försäljningsställe är att betrakta som en specialbutik för tobaksförsäljning (se avsnitt 9.6). I riktlinjerna kan kommunen också ange bl.a. hur tillsynen genomförs, vilka skillnader som finns mellan olika former för tillsyn och vilka olika anled-
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
177
ningar till tillsyn som kan finnas. Av riktlinjerna bör vidare framgå var det finns närmare information om aktuella avgifter, vad avgifterna baseras på, om avgiften består av en fast eller rörlig del, eller båda och vad avgiften täcker.
Några kommuner har i den enkätundersökning som vi har genomfört (se avsnitt 5.5.5) påtalat att det finns en potentiell risk för att tillståndsförfarandet kan komma att skilja sig åt mellan olika kommuner. Det skulle enligt vår mening vara till stor fördel både för sökandena och för kommunerna – och till gagn för rättssäkerheten – om de kommunala riktlinjerna till sin form kunde göras mera enhetliga inom riket. Vi föreslår därför att Folkhälsomyndigheten får i uppdrag att utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande.
5.6.9 Administrativa sanktioner
Våra förslag: Den nuvarande möjligheten för kommunen att
meddela en näringsidkare försäljningsförbud ska tas bort. I stället ska kommunen ha möjlighet att återkalla ett meddelat tillstånd om – tillståndet inte längre utnyttjas, – tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för till-
ståndets meddelande, – det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig
verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, – eller tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan
att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.
Kommunen ska, i stället för att återkalla tillståndet, kunna meddela tillståndshavaren varning, om varning kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. Varning ska också kunna meddelas vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
178
Med hänsyn till vårt förslag om att ersätta den nuvarande anmälningsplikten med en tillståndsplikt föreslår vi att kommunens nuvarande möjlighet att, vid upprepade eller allvarliga överträdelser av tobakslagen, meddela försäljningsförbud tas bort. I stället föreslås att det införs en möjlighet att vid sådana överträdelser återkalla tillståndet. Återkallelse av tillståndet bör emellertid kunna komma i fråga inte bara vid överträdelser av tobakslagen utan också om det visar sig att det finns brister hos en tillståndshavare som är av sådant slag att de skulle utgöra hinder mot att meddela tillstånd. Detsamma gäller naturligtvis om bristen fanns redan vid tillståndsgivningen, men uppdagas senare. Eftersom försäljningen är knuten till tillståndet bör detta också återkallas när tillståndet inte längre utnyttjas. Detsamma gäller om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande, dvs. inte längre bedöms vara lämplig för att bedriva tobaksförsäljning. I vissa fall bör återkallelse också kunna ske om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga affärsverksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit. Även i de fall tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till bör tillståndet kunna återkallas.
I den mån en återkallelse bedöms vara alltför ingripande, bör de nuvarande möjligheterna att meddela en varning kunna användas.
Vi föreslår inga förändringar av de nuvarande möjligheterna för tillsynsmyndigheterna enligt tobakslagen att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna i tobakslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska följas (se avsnitt 5.2).
5.6.10 Straffansvar och förverkande
Våra förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer
tobaksvaror utan försäljningstillstånd ska, om inte undantag från tillståndskravet föreligger, dömas för olovlig tobaksförsäljning till fängelse i högst två år. Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
179
beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning, eller har varit inriktad mot ungdomar.
Övriga straffbelagda gärningar ska rubriceras som olovlig tobakshantering.
Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen i föreskriven ordning kan i dag dömas till ansvar för olovlig tobaksförsäljning (se 27 § tobakslagen). Motsvarande bör gälla den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror utan tillstånd om inte någon av de undantagssituationer som behandlats i avsnitt 5.6.6 föreligger.
Brottsrubriceringen olovlig tobaksförsäljning omfattar i dag flera andra gärningar, bl.a. försäljning i strid med gällande åldersgräns och försäljning av förpackningar med felaktig märkning. Vi föreslår att rubriceringen förbehålls utpräglad illegal verksamhet – dvs. tobaksförsäljning utan tillstånd. Övriga straffbelagda gärningar bör i stället rubriceras som olovlig tobakshantering (jfr straffbestämmelsen om olovlig alkoholhantering i 11 kap. 9 § alkohollagen). Därigenom tydliggörs skillnaden mellan illegal handel och olovliga förfaranden som förekommer inom ramen för annars legala försäljningsverksamheter.
Med den föreslagna tillståndsplikten följer ett särskilt ansvar vilket enligt vår mening bör återspeglas i straffskalan. Straffskalan för olovlig tobaksförsäljning är i dag böter eller fängelse i högst sex månader. Med beaktande av de särskilda skyddsintressen som motiverar tillståndsplikten bedömer vi att det saknas vägande skäl för att i straffrättsligt hänseende särbehandla olovlig tobaksförsäljning och olovlig försäljning av alkoholdrycker. Vi föreslår sålunda att straffskalan för den som gör sig skyldig till olovlig tobaksförsäljning ska höjas till fängelse i högst två år. Vidare föreslår vi att grova brott ska kunna föranleda fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Liksom i dag bör ringa gärningar inte föranleda straffansvar. Genom straffskärpningen markeras att illegal handel med tobaksvaror inte är något bagatellbrott. Därtill ges Polismyndigheten större möjligheter att agera vid misstänkta brott.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
180
Våra förslag i denna del innebär sålunda att dagens straffbestämmelser anpassas till den föreslagna tillståndsplikten för parti- och detaljhandel. Vi bedömer att det med anledning av de nya krav som uppställs för partihandeln (se avsnitt 5.6.7) saknas tillräckliga skäl för att utvidga det i dag kriminaliserade området.
Avsaknaden av en särskild förverkandebestämmelse i tobakslagen medför att det inte är lagligen möjligt att förverka tobak enbart på den grunden att tobaken varit föremål för brott. I stället måste grunder för förverkande sökas i de allmänna regler om förverkande som finns i 36 kap. brottsbalken. Enligt 36 kap. 1 § första stycket brottsbalken ska utbyte av brott enligt balken förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Av andra stycket framgår att om inte annat är särskilt föreskrivet ska bestämmelserna i första stycket ha motsvarande tillämpning i fråga om utbyte av brott enligt annan lag eller författning, om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Det innebär att om en specialstraffrättslig författning innehåller en bestämmelse om förverkande av utbyte, ska denna tillämpas i stället för förverkandebestämmelsen i brottsbalken. Med utbyte av brott avses såväl konkret egendom som någon har kommit över genom brott som det till penningbelopp uppskattade värdet av vad som åtkommits. Enligt 36 kap. 1 a § andra stycket brottsbalken anses som utbyte av brott vid förverkande även egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte.
I 36 kap. 3 § första stycket 1 p. finns en möjlighet att förverka föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och förutsätter att brott har konstaterats. Det är en del av den samlade reaktionen på brottet men utgör inte någon brottspåföljd. Utgångspunkten vid förverkande av utbyte är att den som har begått ett brott inte ska göra någon vinst på sin brottslighet. Den vinning som har uppkommit till följd av verksamhet som utgör brott bör därför kunna bli föremål för förverkande.
Svårigheterna att i avsaknad av en särskild förverkandebestämmelse förverka tobak som varit föremål för brott enligt tobakslagen har under vårt arbete påtalats av bl.a. polisen. Av de stickprovsvisa nedslag som vi har gjort framgår också att domstolarna har behandlat frågan om förverkande av tobak med stöd av reglerna i
SOU 2016:14 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
181
36 kap. brottsbalken på skiftande sätt. Problematiken har också tidigare redovisats av Utredningen om tobaksförsäljning till unga som föreslog att en förverkandebestämmelse skulle införas i tobakslagen (se SOU 2009:23, s. 170–172). Förslaget föranledde inte någon lagändring och behandlades inte i regeringens proposition.
Förverkande fyller en viktig funktion, eftersom det inte bara hindrar gärningsmannen från att göra vinning på sin brottslighet utan även kan motverka fortsatt brottslighet. Detta gäller såväl vid grov brottslighet som vid brottslighet av mindre allvarligt slag. Med beaktande av detta – och med hänsyn till de övriga förslag som vi lämnar för att beivra problemet med illegal tobaksförsäljning – föreslår vi att tobaksvaror som varit föremål för brott eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska kunna förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Förslaget innebär bl.a. att den som bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha beviljats tillstånd och fälls till ansvar för detta kan få tobaksvarorna eller dess värde samt utbyte av brottet förverkat. Bestämmelsen täcker också in situationen då tobaksvaror i och för sig har varit föremål för brott men det inte ska utdömas något ansvar, eftersom överträdelsen är ringa. Presumtionen är alltså att förverkande ska ske, men åtgärden får underlåtas om det föreligger starka skäl som talar mot ett förverkande.
5.6.11 EU-rättsliga överväganden
Vår bedömning: Förslagen är förenliga med EU-rätten. Anmälan
enligt tjänstedirektivet (2006/123/EG) bör ske.
Den föreslagna tillståndsplikten kommer att omfatta såväl svenska näringsidkare som utländska näringsidkare som vill bedriva försäljning av tobaksvaror i Sverige. Det kan röra sig om dels utländska detaljhandelskedjor som vill öppna fysiska butiker i Sverige, dels utländska näringsidkare som från etableringslandet vill bedriva gränsöverskridande distansförsäljning till Sverige. Frågan om distansförsäljning behandlas i Tobaksproduktdirektivet. Som vi har redovisat i delbetänkandet bedömer vi att direktivets krav på registrering av distansförsäljning får anses uppfyllda redan genom anmälnings- och registreringsförfarandet i tobakslagen och i lagen om tobaksskatt.
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning SOU 2016:14
182
Även en tillståndsplikt skulle innebära att direktivets krav i denna del är uppfyllda. Förhoppningsvis innebär ett sådant system dessutom att tillsynsmyndigheterna får en ännu bättre kontroll över näringsidkare som bedriver distansförsäljning av tobaksvaror.
En grundläggande princip i EUF-fördraget och i tjänstedirektivet är att en tjänsteleverantör fritt ska kunna etablera sig inom EU. Tillståndsförfaranden är en av de vanligaste formaliteterna som tillämpas på tjänsteleverantörer i medlemsstaterna och de utgör en begränsning av etableringsfriheten, vilket EU-domstolen genomgående har fastställt i sin rättspraxis. Begreppet tillståndsförfarande omfattar alla förfaranden som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.
Det föreslagna tillståndsförfarandet innebär en begränsning av etableringsfriheten och ett krav som bör bedömas utifrån artiklarna 9–15 i tjänstedirektivet (se avsnitt 3.3.3).
Med hänsyn till att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan kan den föreslagna tillståndsplikten för försäljning av tobaksvaror motiveras utifrån såväl folkhälsoskäl som konsumentskyddsintressen. Tillståndskravet är icke-diskrimererande och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet. Syftet med åtgärden kan inte heller uppnås på ett mindre ingripande sätt. De kriterier som ställs upp för tillståndsgivningen är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och uppfyller även i övrigt de krav som följer av EUrätten. Vi gör sålunda bedömningen att den föreslagna tillståndsplikten är förenlig med EU-rätten.
Eftersom tillståndskravet påverkar tillträde till marknaden, dvs. etablering, ska det anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet. I Sverige görs generellt inte någon skillnad på tjänsteutövare som vill etablera sig i Sverige eller tillhandahålla sina tjänster enbart tillfälligt. Anmälningsskyldighet bör därför vara aktuell även enligt artikel 39.5, som avser krav som ställs på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett annat land inom EU/EES och som vill tillhandahålla tjänster i Sverige utan att etablera sig här.
183
6 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning
6.1 Inledning
Enligt ursprungsdirektiven har vi till uppdrag att lämna förslag till nationellt genomförande av tobaksproduktdirektivet. Vi har i delbetänkandet redovisat våra förslag till genomförande av de delar av direktivet som vara genomförda i medlemsstaterna senast den 20 maj 2016. Det som återstår i denna del är att lämna förslag till nationellt genomförande av bestämmelserna om spårbarhet och märkning, vilka i fråga om cigaretter och rulltobak ska tillämpas från och med den 20 maj 2019 och när det gäller andra tobaksvaror från och med den 20 maj 2024 (se dock avsnitt 4.4 avseende bestämmelserna om ecigaretter). Tobaksproduktdirektivet finns bifogat till vårt delbetänkande som bilaga 2.
6.2 Bestämmelserna om spårbarhet och märkning
6.2.1 Bakgrund och syfte
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning (artikel 15–16) syftar till att motverka illegal handel. I direktivets ingress framhålls att olagliga produkter undergräver den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Vidare påpekas att unionen enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll är skyldig att bekämpa olagliga tobaksvaror, inbegripet sådana som importeras olagligt till unionen, som en del av en övergripande unionspolitik för tobakskontroll. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att in-
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14
184
föra bestämmelser om att styckförpackningar med tobaksvaror ska märkas med en unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning och om att transporten av dem ska registreras, så att dessa produkter kan spåras i hela unionen (ingresspunkt 29).
Direktivets bestämmelser om spårbarhet och märkning är helt i linje med WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (protokollet behandlas i kapitel 7). Det har emellertid bedömts nödvändigt att de grundläggande funktionerna för de nationella systemen för övervakning och spårning fastställs på EUnivå för att undvika snedvridningar på EU:s inre marknad för tobaksvaror.1
6.2.2 Identitetsmärkning
Enligt artikel 15 i direktivet ska medlemsstaterna se till att alla styckförpackningar med tobaksvaror förses med en unik identitetsmärkning. För att säkerställa den unika identitetsmärkningens integritet, ska den tryckas eller anbringas på så sätt att den inte kan avlägsnas eller utplånas och inte på något sätt döljs eller bryts, inbegripet genom skattemärken eller prismärkning eller när styckförpackningen öppnas (punkten 1). I den unika identitetsmärkningen ska ingå uppgifter om – datum och plats för tillverkningen, – tillverkningsanläggningen, – vilken maskin som har använts för tillverkningen av tobaksvarorna, – produktionsskiftet eller tillverkningstillfället, – produktbeskrivningen, – den avsedda återförsäljningsmarknaden, den avsedda leverans-
vägen, och i tillämpliga fall, – importören till unionen.
1 Upptrappning av kampen mot cigarettsmuggling och andra former av olaglig handel med tobaksprodukter – en omfattande EU-strategi (COM[2013] 324 final, 6.6.2013).
SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning
185
Vissa andra uppgifter behöver inte ingå i märkningen, men ska vara elektroniskt tillgängliga genom en koppling till den unika identitetsmärkningen. Dessa uppgifter är: – den faktiska leveransvägen från tillverkning till det första åter-
försäljningsstället, inklusive alla lageranläggningar som har använts samt leveransdatum, leveransens destination, avreseplats och mottagare, – identiteten på alla köpare från tillverkning till det första åter-
försäljningsstället, och – faktura, beställningsnummer och betalningsuppgifter från alla
köpare från tillverkning till det första återförsäljningsstället.
6.2.3 Spårbarhet
Samtliga ekonomiska aktörer som är inblandade i handeln med tobaksvaror, med undantag för aktörer som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i deras besittning, alla mellanliggande led och när styckförpackningarna slutligen lämnar deras besittning (punkten 5). Registrerade uppgifter ska inte ändras eller raderas (punkten 9). Den utrustning som är nödvändig för registeringen ska tillhandahållas av tillverkarna (punkten 7).
Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska vara skyldiga att sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datatalagringen ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av kommissionen (punkten 8). Kommissionen, de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, den externa revisorn och – i vissa fall – tillverkare och importörer ska ha tillgång till datalagringsansläggningarna. Personuppgifterna ska behandlas i enlighet med de regler och skyddsåtgärder som fastställs i dataskyddsdirektivet2 (punkten 10).
Direktivet föreskriver vidare att alla fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14
186
fullständiga och korrekta register över samtliga relevanta transaktioner (punkten 6).
6.2.4 Säkerhetsmärkning
Enligt artikel 16 ska tobaksförpackningar utöver en unik identitetsmärkning vara försedda med en säkerhetsmärkning, som inte kan manipuleras och som består av en synlig och en osynlig del. Säkerhetsmärkningen ska vara tryckt eller fastsatt, inte kunna avlägsnas eller utplånas och får inte på något sätt döljas eller brytas, inbegripet genom skattemärken, prismärkning eller andra inslag som krävs enligt lagstiftning. Säkerhetsmärkningen syftar till att underlätta kontrollen av huruvida tobaksvaror är äkta eller inte (ingresspunkt 30).
6.2.5 Genomförandeakter
Kommissionen ska genom genomförandeakter fastställa tekniska standarder för inrättande och driften av systemet för spårning och identitetsmärkning (artikel 15.11) samt för säkerhetsmärkningen (artikel 16.2). Därutöver ska kommissionen ges befogenhet att definiera centrala delar av det datalagringsavtal som tillverkare och importörer av tobaksvaror är skyldiga att ingå (artikel 15.12). Enligt den preliminära tidsplanen förväntas nödvändiga genomförandeakter antas av kommissionen under det andra kvartalet 2017.
6.3 Vilka anpassningar behöver göras av den nationella rätten?
6.3.1 Identitetsmärkning och säkerhetsmärkning
Våra förslag: Styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med
en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar förses med sådana märkningar.
Tobaksvaror ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter eller detaljhandlare på marknaden, om sådan märkning saknas.
SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning
187
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om märkningarnas utformning.
Enligt 9 § första stycket 3 tobakslagen (1993:581) ska, i den utsträckning och på det sätt som regeringen föreskriver, förpackning till tobaksvara som är avsedd att i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Genom bestämmelsen har artikel 5.9 i märkningsdirektivet3genomförts i svensk rätt. I artikeln anges att tobaksvaror, för att säkerställa identifikation av produkter och dessas spårbarhet, ska märkas på lämpligt sätt genom produktionsnummer eller liknande på styckförpackningen på sådant sätt att platsen och tiden för tillverkning kan fastställas. Några särskilda föreskrifter om identifikation har inte meddelats.
I enlighet med vad som redovisats ovan ställer tobaksproduktdirektivet krav på att det genom den unika identitetsmärkningen ska gå att fastställa fler kriterier än datum och plats för tillverkningen. Vissa uppgifter ska dessutom vara elektroniskt tillgängliga genom en koppling till identitetsmärkningen. Därutöver ställs krav på särskild säkerhetsmärkning. För att tillgodose direktivets krav i dessa avseenden bör kraven på identitets- och säkerhetsmärkning framgå av lag. Vi föreslår därför att kraven införs i tobakslagen.
Som nämnts ovan har regeringen i dag föreskriftsrätt när det gäller i vilken utsträckning och på vilket sätt en förpackning till en tobaksvara ska förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. Regeringen har vidare möjlighet att överlämna åt en myndighet att meddela sådana föreskrifter (se 9 § andra stycket tobakslagen). Motsvarande bör gälla för de nu föreslagna reglerna om identitets- och säkerhetsmärkning. Vi föreslår alltså att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om märkningarnas utformning.
Av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet följer att medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror som inte uppfyller kraven i direk-
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror.
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14
188
tivet inte släpps ut på marknaden. Med detta avses tillhandahållande av produkter till konsumenter (se artikel 2.40). Tillverkaren eller importören av en tobaksvara ansvarar i dag för att förpackning till tobaksvara förses med varningstexter och innehållsdeklaration (10 § tobakslagen). Detta ansvar bör, för att uppfylla skyldigheten enligt artikel 23.2, utsträckas till att gälla även de föreslagna identitets- och säkerhetsmärkningarna. Vi föreslår alltså att tillverkarnas och importörernas ansvar i detta avseende ska fastslås i tobakslagen. Därutöver bedömer vi att det är ändamålsenligt och konsekvent att utvidga det nuvarande förbudet mot att i näringsverksamhet tillhandahålla konsumenter felaktigt märkta tobaksvaror (se 11 § tobakslagen) till att omfatta tobaksvaror som saknar föreskriven identitets- och säkerhetsmärkning. Vi föreslår alltså att det i tobakslagen införs ett förbud för näringsidkare mot att tillhandahålla konsumenter tobaksvaror som saknar föreskriven identitets- och säkerhetsmärkning.
Av de skäl som vi redovisat i avsnitt 5.6.7 ovan föreslår vi att det även ska införas förbud för partihandlare att tillhandahålla detaljhandlare tobaksvaror som i bl.a. nu aktuellt hänseende är felaktigt märkta. Tillsynsmyndigheterna (se avsnitt 6.3.5 nedan) kan inom ramen för tillsynen meddela administrativa sanktioner i form av förelägganden eller förbud. Möjlighet finns också för kommunerna att varna, eller återkalla försäljningstillståndet från en näringsidkare som bryter mot förbudet (se avsnitt 5.6.9). Vi bedömer att det i dagsläget saknas tillräckliga skäl att införa en möjlighet att straffrättsligt sanktionera sådana överträdelser (jfr 27 § första stycket när det gäller försäljning av tobaksvaror med felaktiga varningstexter m.m.).
Det kan slutligen diskuteras om det i detta sammanhang finns anledning att göra en distinktion mellan olika typer av tobaksvaror. Reglerna om spårbarhet och märkning i tobaksproduktdirektivet är heltäckande för alla tobaksvaror. Den enda skillnad som görs i direktivet gäller när reglerna ska börja tillämpas. I det avseende görs en åtskillnad mellan å enda sidan cigaretter och rulltobak och å andra sidan andra tobaksvaror. Med hänsyn till direktivets bestämmelser bedömer vi att det inte finns förutsättningar att rent materiellt särbehandla olika typer av tobaksprodukter. Även t.ex. snus kommer sålunda att omfattas av de föreslagna spårbarhets- och märkningsbestämmelserna. Med hänsyn till att snus inte får säljas inom EU på någon annan marknad än den svenska, kan det finnas särskild an-
SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning
189
ledning att bevaka hur den standard för spårning och märkning som fastställs på EU-nivå är tillämpbar på snus och om det i förekommande fall kan finnas möjlighet att avvika från den standarden till förmån för nationella föreskrifter.
6.3.2 Registrering av styckförpackningar och registerföring av relevanta transaktioner
Våra förslag: Näringsidkare som deltar i handel med tobaksvaror,
med undantag för de som bedriver detaljhandel, ska registrera alla styckförpackningar när de kommer i respektive lämnar deras besittning samt alla mellanliggande led. Registrerade uppgifter får inte ändras eller raderas.
Tillverkare av tobaksvaror ska tillhandahålla de näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror den utrustning som är nödvändig för att registrera tobaksvaror som köps, säljs, lagras, transporteras eller hanteras på annat sätt.
Näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om registerföringen och registreringsskyldigheten.
I tobaksproduktdirektivet föreskrivs att ekonomiska aktörer som deltar i handeln med tobaksvaror ska registrera hanteringen av alla styckförpackningar. Denna skyldighet bör komma till uttryck i tobakslagen.
I direktivet klargörs inte närmare vad som avses med ”ekonomisk aktör”. Begreppet är dock kopplat till handeln och hanteringen av tobaksvaror och inte till aktörens särskilda status (bestämmelser om status som godkänd ekonomisk aktör finns i artikel bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen. Begreppet omfattar i vart fall alla aktörer som köper, säljer, transporterar eller på annat sätt hanterar tobaksvaror (se artikel 15.7 i tobaksproduktdirektivet), dvs. tillverkare, importörer, partihandlare, transportföretag och lageranläggningar. Det framstår som klart att det är näringsidkare i vid bemärkelse som avses, dvs. fysiska eller
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14
190
juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk natur (jfr prop. 1983/84:92 s. 15 f.).
Den utrustning som är nödvändig för registreringen ska enligt tobaksproduktdirektivet tillhandahållas av tobakstillverkarna. Denna skyldighet, som innebär ett intrång i ett annars civilrättsligt förhållande, bör regleras i lag.
Tobaksproduktdirektivet ställer vidare krav på att alla fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror ska föra register över samtliga relevanta transaktioner. Även denna skyldighet bör framgå av lag. Till skillnad från den ovan behandlade registeringsskyldigheten för aktörer engagerande i handeln med tobaksvaror ska skyldigheten att föra register begränsas till fysiska och juridiska personer som deltar i leveranskedjan.
Det kan diskuteras om uttrycket ”fysiska och juridiska personer” har en annan innebörd än begreppet ”ekonomisk aktör”. Transportföretag anges i direktivet som ett exempel på en ekonomisk aktör (se artikel 15.7). Samtidigt kan transportverksamhet bedrivas av såväl fysiska som juridiska personer. Vi bedömer att det inte föreligger någon relevant skillnad mellan innebörden av dessa begrepp, utan att den relevanta distinktion som kan göras är den mellan handel och leveransverksamhet. Liksom i fråga om registeringskravet ovan bedömer vi att skyldigheten att föra register endast träffar näringsidkare.
När det gäller frågan om vilka uppgifter som i sammanhanget är att betrakta som relevanta måste svaret rimligtvis sökas i de kriterier som den unika identitetsmärkningen syftar till att fastställa, men som inte ingår i själva märkningen, t.ex. leveransens destination, avreseplats och mottagare.
Inrättande och driften av spårningssystemet, som kommer att fastställas genom genomförandeakter, inbegriper bl.a. registeringen och behandlingen av uppgifter. Även i detta avseende bör det därför finnas en framtida möjlighet att i förordning närmare reglera registeringsskyldighetens fullgörande och registerföringen. Om så bedöms lämpligt bör utpräglade tillämpningsföreskrifter kunna meddelas genom myndighetsföreskrifter. Det bör därför i lagtexten öppnas upp för en sådan möjlighet.
SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning
191
6.3.3 Datalagring
Våra förslag: Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta
avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av Europeiska kommissionen.
Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tobakstillverkaren och godkännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska lämna in en årsrapport till Folkhälsomyndigheten och Europeiska kommissionen.
Europeiska kommissionen, Folkhälsomyndigheten, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Europeiska kommissionen och Folkhälsomyndigheten får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om datalagringsavtalet.
Huvudregeln inom svensk avtalsrätt är att ingen kan tvingas att ingå avtal mot sin vilja utan var och en har rätt att välja om avtal ska ingås eller inte. Den i artikel 15.8 i tobaksproduktdirektivet föreskrivna kontraheringsplikten för tillverkare och importörer av tobaksvaror innebär ett undantag från denna huvudregel. Regler om kontraheringsplikt finns dock även i svensk rätt och motiveras av olika skäl. Kontraheringsplikt kan föreligga t.ex. om en monopolställning på marknaden innehas av den som underkastas kontraheringsplikt. Detta gäller ofta offentliga organ som stat och kommun. Exempelvis kan nämnas att man inom sjukvård och transport måste tillhandahålla tjänster och prestationer till ett förutbestämt pris. Vidare kan kontraheringsplikt motiveras av främjande av den fria konkurrensen. Därför kan vissa producenter som tillhandahåller särskilt attraktiva varor underkastas ett säljtvång. Sociala skyddsaspekter kan också föranleda kontraheringsplikt. Som exempel kan nämnas att en hyresgäst under vissa förutsättningar har rätt att förlänga hyresavtalet samt att arbetstagare i vissa fall har företrädesrätt
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14
192
vid nyanställningar. Även t.ex. säkerhet och miljö utgör i vissa fall motiv för att begränsa avtalsfriheten.
Trots att lagstiftaren helst inte vill blanda sig i privaträttsliga angelägenheter har man sålunda funnit att det i vissa sammanhang finns intressen som är så viktiga att skydda att man valt att frångå den huvudprincipen om avtalsfrihet. Den i tobaksproduktdirektivet föreskrivna kontraheringsplikten, som syftar till att säkerställa oberoende och öppenhet för systemet med spårning (ingresspunkt 31), är alltså inte unik för svensk rätt och vi ser inte några rättsliga hinder mot att genomföra direktivets bestämmelser om avtalsskyldighet, trots att detta innebär ett ingrepp i rent civilrättsliga förhållanden. Vi bedömer det dock som nödvändigt att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om lagring av uppgifter – inbegripet den föreskrivna avtalsskyldigheten, kravet på godkännande, och reglerna om extern övervakning samt tillgång till lagrade uppgifter – ges stöd i tobakslagen och föreslår följaktligen en sådan reglering. Med hänsyn till att Folkhälsomyndigheten är central tillsynsmyndighet på tobaksområdet framstår det som lämpligt att den myndigheten utses till behörig myndighet i detta sistnämnda avseende.
Utformningen av datalagringsavtalen regleras inte närmare i direktivet, utan i stället har kommissionen fått befogenhet att genom delegerade akter definiera centrala aspekter av sådana avtal, t.ex. varaktighet, förnybarhet, nödvändig sakkunskap eller konfidentialitet. För att möjliggöra en nationell anpassning till innehållet i de delegerade akterna på ett rationellt sätt finns det även i detta avseende ett behov av att öppna upp för att i förordning reglera de närmare villkoren och förutsättningarna för dessa avtal. En flexibel lösning kan enligt vår mening åstadkommas genom att i lag införa ett bemyndigande för regeringen att i förordning lämna närmare anvisningar i nämnda avseenden. Den nationella regleringen kan på så sätt anpassas till de delegerade akter som kommissionen kan komma att meddela. Vi föreslår alltså att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om datalagringsavtalet.
Bestämmelserna om datalagring aktualiserar frågor om hur uppgifter ska och bör hanteras ur ett sekretessperspektiv. Som nämnts ovan har kommissionen fått befogenhet att närmare definiera bl.a. konfidentialitetsaspekterna av datalagringsavtalen. Innan de delegerade akterna finns på plats i detta avseende finns det enligt vår
SOU 2016:14 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning
193
bedömning inte tillräckliga förutsättningar för att närmare analysera om reglerna får konsekvenser i förhållande till den nationella offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Det kan dock inte uteslutas att en anpassning av den svenska sekretesslagstiftningen kan komma att krävas.
6.3.4 Spårning av tobaksvaror
Vårt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer ska få meddela föreskrifter om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning.
Som nämnts i det föregående kommer ett driftskompatibelt system för spårning och märkning att utvecklas på EU-nivå och kommissionen kommer genom genomförandeakter att fastställa tekniska standarder för inrättande och drift av spårningssystemet, inbegripet bl.a. märkningen med den unika identitetsmärkningen. Även när det gäller säkerhetsmärkningen kommer tekniska standarder att fastställas genom genomförandeakter. Redan nu bör emellertid öppnas för en framtida möjlighet att meddela närmare föreskrifter om spårningssystemets utformning. Eftersom spårningssystemet ännu inte finns på plats och dess närmare utformning i dagsläget är oklar är det viktigt att välja en lagstiftningslösning som är flexibel. Vi bedömer att en anpassningsbar ordning kan åstadkommas genom ett bemyndigande för regeringen att i förordning föreskriva hur spårningssystemet och säkerhetsmärkningen ska utformas. Utpräglade tillämpningsföreskrifter bör också, om så behövs, kunna meddelas genom myndighetsföreskrifter, förslagsvis från Folkhälsomyndigheten som redan i dag har föreskriftsrätt i fråga om t.ex. varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror. Det framstår också som ändamålsenligt att föreskriftsrätten sammanfaller med tillsynsansvaret (se följande avsnitt).
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning SOU 2016:14
194
6.3.5 Tillsyn
Våra förslag: Kommunen och Polismyndigheten ska på försälj-
ningsställen utöva omedelbar tillsyn över förbudet för näringsidkare att i näringsverksamhet tillhandahålla tobaksvaror som saknar identitets- och säkerhetsmärkning. Folkhälsomyndigheten ska i detta avseende vara central tillsynsmyndighet. Myndigheten ska därutöver ansvara för den omedelbara tillsynen över övriga bestämmelser om spårbarhet och märkning.
Vi har i det föregående föreslagit att tobaksvaror som saknar föreskriven identitets- och säkerhetsmärkning inte ska få tillhandahållas konsumenter i näringsverksamhet. Vi har också föreslagit ett förbud för partihandlare mot att tillhandahålla detaljhandlare tobaksvaror som på grund av bristfällig eller felaktig märkning inte får tillhandahållas konsumenter. I likhet med vad som i dag gäller för tillsynen av varningstexter, föreslår vi att kommunen och – enligt förslaget i avsnitt 12.3 – Polismyndigheten ska ansvara för den omedelbara tillsynen över reglerna om identitets- och säkerhetsmärkning på försäljningsställen och att Folkhälsomyndigheten ska ha ett centralt tillsynsansvar i detta avseende. När det gäller övriga bestämmelser om märkning och spårbarhet framstår det som naturligt att Folkhälsomyndigheten ansvarar för den omedelbara tillsynen. Vi föreslår sålunda att en ansvarsbestämmelse av denna innebörd ska ta in i tobakslagen.
195
7 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
7.1 Inledning
WHO antog år 2003 ramkonventionen om tobakskontroll (nedan ramkonventionen), som syftar till att minska antalet tobaksrelaterade dödsfall och sjukdomar i hela världen. EU ingick ramkonventionen genom rådets beslut 2004/513/EG av den 2 juni 2004 och Sverige ratificerade konventionen 7 juli 2005. I artikel 15 i ramkonventionen erkänns att eliminering av olaglig handel med tobaksvaror, inklusive smuggling, olaglig framställning och förfalskning, utgör fundamentala delar av tobakskontrollen, och parterna åläggs att besluta om och genomföra effektiva åtgärder för att eliminera olaglig handel. Partskonferensen beslutade därför år 2007 att inrätta ett mellanstatligt förhandlingsorgan för att utarbeta och förhandla fram ett protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (nedan smugglingsprotokollet). Smugglingsprotokollet antogs år 2012.
Syftet med smugglingsprotokollet är att eliminera alla former av olaglig handel med tobaksprodukter. Med ”olaglig handel” avses i detta sammanhang produktion, leverans, mottagande, besittning distribution, försäljning eller köp av tobaksvaror som är förbjudet enligt lag. För att motverka den illegala handeln, syftar protokollet till att säkra leveranskedjan av tobaksvaror genom en rad åtgärder från parterna. Protokollet kräver bl.a. upprättande av ett internationellt spårnings- och märkningssystem och ett globalt informationsutbyte. Andra regler för att säkerställa kontrollen av leveranskedjan inkluderar bl.a. licensiering, registerföring, och reglering av internetförsäljning. För att kunna hantera den illegala handeln fastställer protokollet vissa otillåtna förfaranden samt behandlar frågor om ansvar, betalningar, beslag och omhändertagande av beslagtagna produkter. Andra skyldigheter syftar till att stärka det internationella
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
196
samarbetet genom bl.a. åtgärder för informationsutbyte, brottsbekämpande samarbete, ömsesidig rättslig och administrativ hjälp och utlämning. Protokollet innehåller särskilda skyldigheter när det gäller kontakterna med tobaksindustrin. Parterna måste se till att alla industrikontakter sker med största möjliga insyn. När det gäller spårning får parterna inte delegera någon av sina skyldigheter till tobaksindustrin.
Sverige undertecknade smugglingsprotokollet den 6 januari 2014 och EU den 20 december 2013 med förbehåll för att det skulle ingås vid en senare tidpunkt. Kommissionen presenterade den 4 maj 2015 två förslag, varigenom EU på internationell nivå föreslås förklara sitt samtycke till att till fullo bli bunden av protokollet. Det ena förslaget omfattar de delar av protokollet som rör ömsesidig rättslig hjälp och utlämning, straffrättsligt samarbete samt polis- och tullsamarbete.1Det andra förslaget omfattar de delar av protokollet som rör tullsamarbete, skatter, den inre marknaden och handelsfrågor.2Uppdelningen i två förslag beror på att vissa medlemsstater har fördragsfästa undantag från delar av EU-fördragen. Kommissionens två förslag till rådsbeslut innebär att smugglingsprotokollet godkänns på EU:s vägnar. EU blir bunden av smugglingsprotokollet, och ska säkerställa att det finns bestämmelser i EU-rätten som genomför protokollet i de delar som omfattas av EU:s befogenhet.
Smugglingsprotokollet är ett blandat avtal som innehåller såväl bestämmelser som ska genomföras i EU-rätten som bestämmelser som ska genomföras i nationell rätt. Analys av vilka lagstiftningsändringar som behöver göras vad avser EU-rätten pågår inom kommissionen.
Vi har i denna del till uppdrag att analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av smugglingsprotokollet och lämna nödvändiga förslag, inklusive författningsförslag, till nationellt genomförande av protokollet.
1 KOM (2015) 193. 2 KOM (2015) 194.
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
197
7.2 Protokollets struktur och huvudsakliga innehåll
Protokollet återges i dess helhet i bilaga 4. Protokollet består av 47 artiklar som är indelade i 10 delar:
• Del I Inledning
• Del II Allmänna skyldigheter
• Del III Kontroll av leveranskedjan
• Del IV Överträdelser
• Del V Internationellt samarbete
• Del VI Rapportering
• Del VII Institutionella dispositioner och finansiella resurser
• Del VIII Tvistlösning
• Del IX Protokollets vidare utveckling
• Del X Slutbestämmelser.
Inledning
Inledningsdelen innehåller tre artiklar. I artikel 1 finns en definitionskatalog. Artikel 2 beskriver hur protokollet förhåller sig till andra avtal och rättsliga instrument. Syftet med protokollet anges i artikel 3 vara att eliminera alla former av olaglig handel med tobaksvaror, i enlighet med villkoren i artikel 15 i ramkonventionen.
Allmänna skyldigheter
I artikel 4 behandlas i sex punkter olika övergripande åtgärder som parterna till protokollet ska vidta för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra olaglig handel med tobaksvaror. Åtgärderna avser att säkra en effektiv kontroll av leveranskedjan för tobaksvaror och att utveckla det internationella samarbetet. Det anges särskilt (i artikel 4.2) att parterna, när de fullgör sina skyldigheter enligt protokollet, ska säkerställa största möjliga öppenhet när det gäller sitt eventuella samröre med tobaksindustrin. Av artikel 5 framgår
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
198
att parterna vid tillämpningen av protokollet ska skydda enskildas personuppgifter oberoende av deras nationalitet eller hemvist, i enlighet med nationell lagstiftning och med beaktande av internationella standarder för skydd av personuppgifter.
Kontroll av leveranskedjan
Smugglingsprotokollet kräver att en behörig myndighet beviljar licens eller likvärdigt godkännande, eller tillämpar ett kontrollsystem, för alla fysiska eller juridiska personer som är verksamma inom tillverkning, import eller export av tobaksvaror och tillverkningsutrustning (artikel 6). Det kräver också att alla fysiska och juridiska personer som är verksamma inom leveranskedjan av tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning vidtar tillbörlig aktsamhet gentemot sina kunder (artikel 7).
Vidare ska varje part inrätta ett system, som kontrolleras av parten, för att följa och spåra alla tobaksvaror som tillverkas på eller importeras till dess territorium med beaktande av sina egna nationella eller regionala särskilda behov och bästa tillgängliga praxis (artikel 8).
Parternas ska också säkerställa att alla fysiska och juridiska personer som ingår i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning för fullständiga och korrekta register över alla relevanta transaktioner (artikel 9). Om möjligt ska även detaljhandlare och kommersiella tobaksodlare föra register över alla relevanta transaktioner som de är delaktiga i. Parterna ska även inrätta ett system för att med andra parter kunna utbyta den information som finns i registren.
Varje part ska vidare, där så är lämpligt och i överensstämmelse med sin nationella lagstiftning, kräva att alla fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 6 vidtar de åtgärder som krävs för att förebygga att tobaksvaror avleds till olagliga handelskanaler (artikel 10). Dessa åtgärder inbegriper bl.a. att rapportera till de behöriga myndigheterna om vissa gränsöverskridande överföringar av kontanter och att tillhandahålla tobaksvaror eller tillverkningsutrustning endast i sådana mängder som står i proportion till efterfrågan på sådana varor på den avsedda marknaden. Det finns även bestämmelser om krav på betalningssätt och överföringssystem.
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
199
Parterna ska kräva att alla fysiska och juridiska personer som genomför transaktioner som avser försäljning av tobaksvaror via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik iaktta alla relevanta skyldigheter enligt protokollet, samt överväga att förbjuda detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror via dessa tekniker (artikel 11).
Parterna ska inom tre år från det att protokollet trätt i kraft genomföra effektiva kontroller av all tillverkning av och alla transaktioner med tobak och tobaksvaror som sker i frizoner (artikel 12). Det ska dessutom vara förbjudet att sammanblanda tobakvaror med icke-tobaksvaror i en och samma container eller liknande transportenhet vid tidpunkten för bortförandet från frizoner. När det gäller internationell transit innebär bestämmelserna att parterna, i enlighet med nationell lagstiftning, ska anta och tillämpa kontroll- och verifieringsåtgärder på internationell transitering och omlastning inom dess territorium av tobaksvaror och tillverkningsutrustning.
Effektiva åtgärder ska vidtas för att alla relevanta bestämmelser i protokollet ska omfatta all tullfri försäljning (artikel 13).
Ytterligare bestämmelser rör försäljning via internet, telekommunikationer och annan framväxande teknik (artikel 11), skyldighet att genomföra effektiva kontroller av tobak och tobaksvaror i frizoner, inbegripet att inte sammanblanda tobaksvaror med icketobaksvaror vid tidpunkten för bortförandet från en frizon (artikel 12) samt tullfri försäljning av tobaksvaror (artikel 13).
Överträdelser
I del IV i protokollet definieras det handlande som ska kvalificeras som rättsstridigt enligt parternas lagstiftning (artikel 14) och parterna åläggs att säkerställa att fysiska och juridiska personer hålls ansvariga för sådant rättsstridigt handlande, inbegripet straffbelagda gärningar (artiklarna 15 och 16). Ytterligare bestämmelser rör ersättning för beslag (artikel 17), hantering av konfiskerad tobak (artikel 18) och särskilda utredningsmetoder (artikel 19).
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
200
Internationellt samarbete
Del V i protokollet innehåller bestämmelser om utbyte av relevant information mellan parterna (artiklarna 20–22), samarbete och ömsesidig hjälp (både administrativ och rättslig, i straffrättsliga frågor – artiklarna 23 och 24 samt 27–29), jurisdiktion (artikel 26) och utlämning (artiklarna 30 och 31).
Rapportering
Varje part är skyldig att lämna periodiska rapporter till partsmötet om hur parten har genomfört protokollet (artikel 32).
Institutionella dispositioner och finansiella resurser
Protokollets sjunde del innehåller bestämmelser om formerna för de partsmöten som ska hållas (artikel 33), om sekretariatet för protokollet (artikel 34), om förhållandet mellan partsmötet och mellanstatliga organisationer (artikel 35) och om finansiella resurser (artikel 36).
Tvistlösning
Tvister beträffande tolkningen eller tillämpningen av protokollet ska lösas i enlighet med artikel 27 i ramkonventionen (artikel 37).
Protokollets vidare utveckling
Del 9 innehåller bestämmelser om hur beslut om ändringar av protokollet, samt antagande av och ändringar i bilagorna till protokollet, ska fattas (artikel 38–39).
Slutbestämmelser
I slutbestämmelsernas regleras reservationer (artikel 40), frånträde (artikel 41), rösträtt (artikel 42), undertecknande (artikel 43), ratifikation, godtagande, godkännande, formell bekräftelse eller anslutning
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
201
(artikel 44), ikraftträdande (artikel 45), depositarie (artikel 46) och autentiska texter (artikel 47).
7.3 Genomförandet av smugglingsprotokollet i nationell rätt
Vår bedömning: Genomförandet av smugglingsprotokollet i
svensk rätt kräver inte några andra författningsändringar än de som följer av vårt förslag om spårbarhet och märkning av tobaksvaror.
7.3.1 Inledande överväganden
Smugglingsprotokollet är omfattande och innehåller en komplex uppsättning av åtgärder och regler. Många av dessa åtgärder och regler är emellertid mycket allmänt hållna eller utformade som mer allmänt hållna strävanden. Även flera av de mer konkreta skyldigheter som kommer till uttryck i protokollet är villkorade på olika sätt, t.ex. på så vis att åtgärderna endast behöver vidtas i den mån så bedöms vara ”lämpligt” eller åtgärderna är förenliga med nationell lagstiftning eller nationella rättsprinciper. Det sagda innebär att det inte finns någon ovillkorlig skyldighet i nationell rätt skapa ett regelsystem som fullt ut överensstämmer med smugglingsprotokollet. Vår analys begränsar sig också, i enlighet med uppdraget, till att undersöka vilka eventuella författningsändringar som krävs för ett nationellt genomförande av protokollet. Flera bestämmelser i protokollet har dessutom en närmast administrativ karaktär eller rör annars tillämpningen av protokollet som sådant, och är inte avsedda att genomföras i den nationella lagstiftningen.
7.3.2 Allmänna skyldigheter
I artikel 4.1 föreskrivs att parterna i olika avseenden ska anta, vidta och genomföra verkningsfulla eller effektiva åtgärder för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra olaglig handel med tobaksvaror. Bestämmelsen utgör närmaste en principiell handlings-
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
202
regel som i flera avseenden kompletteras med mer detaljerade handlingsföreskifter i andra artiklar i protokollet. De allmänna skyldigheterna har inte ett sådant innehåll eller en sådan utformning att det enbart utifrån dessa går att fastslå särskilda krav i fråga om den nationella lagstiftningen. Vi bedömer följaktligen att några författningsändringar inte krävs i det avseendet.
Artikel 4.2 innehåller en konkret skyldighet för parterna att vid genomförandet av protokollet säkerställa största möjliga öppenhet när det gäller den eventuella interaktionen med tobaksindustrin. Alla handlingar (pappersdokument eller elektroniska handlingar) som kommer in till eller upprättas av en svensk myndighet, och som förvaras där, är som huvudregel offentliga. Detta innebär att var och en har rätt att få läsa handlingarna och även (mot avgift) få en papperskopia på dem. Offentlighetsprincipen, som kommer till uttryck i 2 kap. TF innebär sålunda att allmänheten, ofta enskilda individer och företrädare för media, har rätt till insyn i och tillgång till information om statens och kommunernas verksamhet. Vi bedömer att Sverige genom offentlighetsprincipen väl tillgodoser protokollets krav på öppenhet. Inte heller i detta avseende ser vi därför behov av någon författningsändring.
Av artikel 5 framgår att parterna vid tillämpningen av protokollet ska skydda enskildas personuppgifter oberoende av deras nationalitet eller hemvist, i enlighet med nationell lagstiftning och med beaktande av internationella standarder för skydd av personuppgifter. Personuppgiftslagen (1998:204) har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. Begreppet ”behandlas” är brett, det omfattar alla åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, t.ex. insamling, registrering, lagring, bearbetning, spridning och utplåning. Personuppgiftslagen bygger på gemensamma regler som har beslutats inom EU, det s.k. dataskyddsdirektivet .3 Som ett komplement till andra instrument om informationsutbyte inom ramen för polisiärt och straffrättsligt samarbete finns också det s.k. dataskyddsramsbeslutet4 som och innehåller bestämmelser om bl.a. behandling av personuppgifter, behand-
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. 4 Rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete.
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
203
ling av s.k. känsliga personuppgifter, rättelse och radering samt hur den som registreras ska informeras. Genom den lagstiftning som redan finns i Sverige torde kraven i smugglingsprotokollet i det avseende vara uppfyllda.
7.3.3 Kontroll av leveranskedjan
Licensiering
Artikel 6.1 i protokollet ställer krav på att medlemsstaterna förbjuder vissa verksamheter om de inte bedrivs enligt en licens, ett likvärdigt godkännande eller tillämpligt kontrollsystem. De verksamheter som avses är tillverkning av tobaksvaror och tillverkningsutrustning samt import eller export av tobaksvaror och tillverkningsutrustning.
Tillverkning, import och export av tobaksvaror
Enligt 12 c § tobakslagen (1993:581) får en näringsidkare inte tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Någon liknande skyldighet när det gäller framställning/tillverkning av tobaksvaror och import eller export finns inte i tobakslagen.
Den tobakstillverkning som i dag sker i Sverige, i allt väsentligt tillverkning av snus, regleras enligt livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsföretagare har en skyldighet att informera behörig kontrollmyndighet om alla livsmedelsanläggningar som företagaren ansvarar för så anläggningarna kan registreras eller godkännas.5 Den huvudsakliga skillnaden mellan ett godkännande och en registrering är att vid godkännande granskas anläggningen vid minst ett kontrollbesök på plats innan livsmedel tillåts släppas ut på marknaden från anläggningen. Vid registrering utförs denna granskning vid den första offentliga kontrollen på plats efter det att verksamheten har startat. Anläggningar som bereder, behandlar eller bearbetar snus eller tuggtobak omfattas av krav på registrering.6
5 Artikel 6.2–3 i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien. 6 Se 3 och 7 §§ i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien.
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
204
Annan tobakstillverkning än tillverkning av snus och tuggtobak faller utanför livsmedelslagstiftningen. Tobakslagen innehåller inte något licenssystem eller likvärdigt godkännande för tobakstillverkning. Lagen innehåller dock en rad kontrollmekanismer, t.ex. bestämmelser om gränsvärden för vissa skadliga ämnen och viss rapporteringsskyldighet om bl.a. innehållet i tobaksvaror till Folkhälsomyndigheten. Vi har i delbetänkandet föreslagit ytterligare krav på tillverkare och importörer att lämna uppgifter om ingredienser och deras kvantiteter och hälsoeffekter samt att genomföra analyser av vissa tillsatser. Vi har också föreslagit att Folkhälsomyndigheten ska bemyndigas att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighet. Till detta kommer att Skatteverket ansvarar för beskattning av tobak enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt och handlägger bl.a. godkännande av upplagshavare (näringsidkare som godkänts att i ett godkänt skatteupplag tillverka, bearbeta, lagra, ta emot och förflytta punktskattepliktiga varor utan att skattskyldighet inträder) och registrering av varumottagare (näringsidkare som har getts tillstånd att ta emot obeskattade varor från upplagshavare i andra medlemsländer).
Även med hänsyn med hänsyn till de förändringar som vi föreslår i fråga om regleringen av snus och tuggtobak (se avsnitt11.6) bedömer vi att regleringen i tobaks- och skattelagstiftningen tillgodoser smugglingsprotokollets krav i fråga om kontrollsystem. Några kompletterande bestämmelser bedöms alltså inte vara nödvändiga i fråga om tillverkning.
När det sedan gäller import och export av tobaksvaror bedömer vi att punktskattedirektivets7 bestämmelser om ett datoriserat transport- och kontrollsystem, Excise Movement Control System (EMCS), väl tillgodoser smugglingsprotokollets krav på kontrollsystem i dessa avseenden. Genom EMCS har ett elektroniskt dokumenthanteringssystem för mellanstatliga flyttningar av alkohol- och tobaksvaror samt vissa energiprodukter införts. Direktivet har i svensk rätt genomförts genom ändringar i bl.a. lagen om tobaksskatt. Inte heller i detta avseende bedömer vi därför att några kompletterande nationella bestämmelser är nödvändiga.
7 Rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG.
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
205
Tillverkning, import och export av tillverkningsutrustning
Med tillverkningsutrustning avses enligt artikel 1.8 a i protokollet maskiner som är utformade eller anpassade för att användas enbart för tillverkning av tobaksvaror (”designed, or adapted, to be used solely for the manufacture of tobacco products”) och utgör en väsentlig del av tillverkningsprocessen.
Liksom för andra typer av maskintillverkning omfattas tillverkning av sådan tillverkningsutrustning av de allmänna säkerhetskrav som följer av EU:s maskindirektiv8 och som i svensk rätt implementeras genom föreskrifter från Arbetsmiljöverket.9Den regleringen har dock ingen bäring på syftet bakom artikel 6 – att eliminera olaglig handel med tillverkningsutrustning – och inte heller i övrigt finns det i detta avseende några regler om licens, godkännande eller kontrollsystem för tobakstillverkningsutrustning.
I Sverige förekommer inte någon cigarettillverkning. Redan av den anledningen kan med fog ifrågasättas på vilket sätt en formell tillståndsreglering i fråga om utrustning för cigarettillverkning skulle fylla någon praktisk funktion. I Sverige förekommer snusproduktion, men de huvudmoment som ingår i snusproduktionen – malning, beredning och packning – torde inte vara unika för just sådan produktion. Det kan därför ifrågasättas om den tillverkningsutrustning som används faller under smugglingsprotokollets definition av tillverkningsutrustning (”machinery which is designed, or adopted, to be used solely for the manufacture of tobacco products and is integral to the manufacturing process”). Under alla förhållanden bedömer vi att ett svenskt licenssystem för tillverkning, import eller export av tillverkningsutrustning skulle vara mycket svårtillämpat och att det inte på något konkret sätt skulle kunna antas bidra till att uppfylla syftet med en sådan reglering – att eliminera olaglig handel med tillverkningsutrustning. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att några kompletterande svenska författningsbestämmelser inte är motiverade i detta avseende.
8 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2006/42/EG av den 17 maj 2006 om maskiner och om ändring av direktiv 95/16/EG. 9 AFS 2008:3.
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
206
Licenser i fråga om andra verksamheter
I artikel 6.2 behandlas detaljhandel med tobaksvaror, odling av tobak, kommersiell transport av tobaksvaror och tillverkningsutrustning samt grossisthandel, förmedling, lagring eller distribution av tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning. För dessa verksamheter uppställs inte något ovillkorligt krav på införande av licenssystem. I stället uttrycks att parterna bör sträva efter att bevilja licens för sådana verksamheter i den mån det anses lämpligt och under förutsättning att verksamheterna inte är förbjudna enligt nationell rätt. Av protokollet följer sålunda inte någon skyldighet att införa särskilda regler eller kontrollsystem i dessa avseenden. Som redovisats i kapitel 5 föreslår vi dock att en straffsanktionerad tillståndsplikt ska införas för detaljhandel och partihandel med tobaksvaror.
Tillbörlig aktsamhet
Enligt artikel 7.1 ska parterna kräva att alla fysiska och juridiska personer som är delaktiga i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning, visar tillbörlig aktsamhet (”due diligence”) före inledandet och under loppet av en affärsförbindelse, övervakar sin försäljning till kunder, och rapporterar till de behöriga myndigheterna varje bevis för att kunden bedriver verksamheter i strid med dess skyldigheter enligt protokollet. I punkten 2 ges exempel på vad den tillbörliga aktsamheten ska omfatta och i punkten 3 vad sådan tillbörlig aktsamhet därutöver kan omfatta. Enligt punkten 4 ska varje part vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att skyldigheterna enligt protokollet iakttas.
Enligt 12 c § andra stycket tobakslagen ska en näringsidkare utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen av tobaksvaror. Någon motsvarande skyldighet finns inte för övriga aktörer i försörjningskedjan. Vi föreslår inte några lättnader när det gäller den nuvarande skyldigheten för detaljhandlare att utöva egenkontroll. Tvärtom föreslår vi att ett lämpligt egenkontrollprogram ska utgöra en ovillkorlig förutsättning för att beviljas tillstånd till försäljning av tobaksvaror till konsumenter. Vårt förslag om tillståndsplikt innebär också att kravet på egenkontroll ska gälla för såväl detaljhandlare som partihandlare. Som vi närmare redogör för i avsnitt 5.6.7 föreslår vi vidare ett förbud för partihandlare att sälja tobaksvaror
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
207
till någon som inte har tillstånd till partihandel eller detaljhandel med tobaksvaror. Förslagen är ägnade att stärka den interna och ömsesidiga kontrollen av de aktörer som är engagerade i handeln med tobaksvaror och motverka den illegala tobakshandeln. Därtill kommer att det i föregående kapitel föreslagna systemet för spårbarhet och märkning erbjuder rutiner för relevant information om bl.a. produkternas ursprung och aktörer engagerade i leveranskedjan. Sammantaget bedömer vi att dessa regler erbjuder ett system som svarar mot kraven i artikel 7.1 och att ytterligare författningsändringar inte är nödvändiga.
Följ- och spårbarhet
I artikel 8 finns bestämmelser om följ- och spårbarhet av tobaksvaror. Bestämmelserna innebär att varje part ska inrätta ett system, som kontrolleras av parten, för att följa och spåra alla tobaksvaror som tillverkas på eller importeras till dess territorium med beaktande av sina egna nationella eller regionala särskilda behov och bästa tillgängliga praxis. Artikeln upptar detaljerade beskrivningar av vilka uppgifter om tobaksvaror som ska kunna spåras och på vilket sätt informationen ska finnas tillgänglig.
Bestämmelserna om registerföring i artikel 9 innebär en skyldighet för parterna att ha ett regelverk som kräver att alla fysiska och juridiska personer som ingår i leveranskedjan för tobak, tobaksvaror och tillverkningsutrustning för fullständiga och korrekta register över alla relevanta transaktioner. Om möjligt ska även detaljhandlare och kommersiella tobaksodlare föra register över alla relevanta transaktioner som de är delaktiga i. Parterna ska även inrätta ett system för att med andra parter kunna utbyta den information som finns i alla register som förs enligt artikeln. Det finns vidare detaljerade bestämmelser om att personer som har licens enligt artikel 6 ska lämna viss information på begäran av de behöriga myndigheterna.
Vi har i föregående kapitel lämnat förslag på hur tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning – innefattande bl.a. regler om registrering och registerföring – ska genomföras i svensk rätt. Genom dessa bestämmelser bedömer vi att den svenska lagstiftningen uppfyller protokollets krav i detta avseende.
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
208
Säkerhetsåtgärder och förebyggande åtgärder
Enligt artikel 10 ska varje part kräva att alla fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 6 (dvs. omfattas av ett licensieringssystem eller liknande) vidtar de åtgärder som krävs för att förebygga att tobaksvaror avleds till olagliga handelskanaler. Dessa åtgärder inbegriper bl.a. att rapportera till de behöriga myndigheterna om vissa gränsöverskridande överföringar av kontanter och att tillhandahålla tobaksvaror eller tillverkningsutrustning endast i sådana mängder som står i proportion till efterfrågan på sådana varor på den avsedda marknaden. Det finns även bestämmelser om krav på betalningssätt och överföringssystem.
Kraven i artikel 10, som kan ses som ett komplement till reglerna om spårbarhet, är inte ovillkorliga utan åtgärder behöver vidtas endast om så bedöms vara lämpligt och i överenstämmelse med nationell lagstiftning. Vi bedömer att det inte är motiverat eller nödvändigt att genomföra några ändringar av svensk rätt i detta avseende. I sammanhanget kan nämnas att nationella regler om säkerhetsåtgärder och förebyggande åtgärder, inbegripet åtgärder rörande penningtvätt, och rapportering av misstänkta transaktioner, finns i bl.a. lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen, som grundar sig på det s.k. tredje penningtvättsdirektivet, bygger på tanken att företag inom den finansiella sektorn och vissa andra näringsidkare ska vara skyldiga att bl.a. göra vissa kontroller av sina kunder för att på så sätt undvika att bli indragna i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Lagen gäller bl.a. för yrkesmässig handel med varor, till den del verksamheten avser försäljning mot kontant betalning som uppgår till minst ett belopp som motsvarar 15 000 euro (1 kap. 2 § punkten 16).
Distansförsäljning
I artikel 11 finns bestämmelser om försäljning via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik. Enligt bestämmelserna ska parterna kräva att alla fysiska och juridiska personer som genomför transaktioner som avser försäljning av tobaksvaror via internet, telekommunikationer eller annan framväxande teknik iakttar alla relevanta skyldigheter enligt protokollet. Parterna ska
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
209
överväga att förbjuda detaljhandelsförsäljning av tobaksvaror via dessa tekniker.
Frågan om distansförsäljning behandlas även i tobaksproduktdirektivet. Som vi har redovisat i delbetänkandet bedömer vi att direktivets krav på registrering av distansförsäljning får anses uppfyllda redan genom anmälnings- och registreringsförfarandet i tobakslagen och i lagen om tobaksskatt. Även den tillståndsplikt som vi föreslår i kapitel 5 innebär att direktivets krav i denna del är uppfyllda. Troligen leder ett sådant system dessutom till att tillsynsmyndigheterna får en ännu bättre kontroll över de näringsidkare som bedriver distansförsäljning av tobaksvaror. Ytterligare författningsändringar är inte nödvändiga.
Frizoner, internationell transitering och tullfri försäljning
I artikel 12.1–2 finns bestämmelser som rör frizoner. Det finns i dag inga frizoner i Sverige, men det finns ändå ett regelverk i EU:s och Sveriges tullagstiftning. För det fall Sverige väljer att införa frizoner kan ändringar i lagstiftningen behövas för att genomföra det förbud som anges i punkt 2 mot att i en frizon samlasta tobaksprodukter med andra varor. Det finns dock inte nu någon anledning för oss att utarbeta förslag i denna del.
Enligt artikel 13 ska parterna vidta effektiva åtgärder för att alla relevanta bestämmelser i protokollet ska omfatta all tullfri försäljning. Bestämmelsen föreskriver också att parterna vid ett partsmöte, som ska äga rum senast fem år efter protokollets ikraftträdande, ska se till att det utförs evidensbaserad forskning för att fastställa omfattningen av olaglig handel med tobaksvaror i form av tullfri försäljning av sådana varor och på grundval av denna forskning överväga lämpliga åtgärder.
De bestämmelser i protokollet som är relevanta för tullfri försäljning kan genom de nuvarande och föreslagna reglerna tillämpas på ett effektivt sätt. Några kompletterande bestämmelser är därför inte nödvändiga.
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
210
7.3.4 Överträdelser
Otillåtna och brottsliga förfaranden
I artikel 14.1 finns en uppräkning av ett antal handlingar som ska vara rättsstridiga. Det ankommer på varje part att avgöra vilka av de rättsstridiga handlingarna som också ska vara brottsliga, dvs. straffbelagda (punkten 2).
Tobakslagen innehåller främst administrativa sanktioner (förbud och förelägganden som kan förenas med vite) men även straffbestämmelser. I lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns bestämmelser om ansvar för olovlig införsel och olovlig utförsel av tobaksvaror. Därtill finns regler i tull- och skattelagstiftningen som sanktionerar förfaranden varigenom aktörer undandrar sig att betala föreskrivna skatter och tullar. Vi bedömer att dessa regler, i förening med de förslag som vi i övrigt lämnar, uppfyller kraven enligt artikel 14. Utöver de ändringar som föreslagits i avsnitt 5.6.10 saknas enligt vår mening skäl att utvidga det straffbara området för de handlingar som redan är eller föreslås vara rättsstridiga. Vi bedömer inte heller att en sådan utvidgning är nödvändig för att tillgosose smugglingsprotokollets krav.
Av artikel 15.3 följer att ett meddelande om vilka handlingar som straffbelagts ska skickas till sekretariatet för protokollet. Enligt artikel 15.4 uppmuntras parterna att se över sin nationella lagstiftning om penningtvätt, ömsesidig rättslig hjälp och utlämning för att säkerställa att lagstiftningen medger ett effektivt genomförande av bestämmelserna i smugglingsprotokollet. Inte heller i dessa delar bedömer vi att några författningsändringar är nödvändiga.
Juridiska personer ansvarighet
Enligt artikel 15 ska parterna anta nödvändiga åtgärder för att fastställa juridiska personers ansvar för otillåtna förfaranden, inbegripet gärningar som straffbeläggs i enlighet med artikel 14 i protokollet. Detta ansvar kan vara straffrättsligt, civilrättsligt eller administrativt. Ansvarsskyldigheten för juridiska personer ska inte påverka ansvaret för de fysiska personer som har utfört den otillåtna handlingen.
En tillsynsmyndighet enligt tobakslagen får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
211
lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite (20 § tobakslagen). Juridiska personer kan alltså träffas av administrativa sanktioner. Därtill kommer att en näringsidkare under vissa förutsättningar kan åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter (se 36 kap. 7 § brottsbalken). Företagsbot innebär böter för ett företag och kan beskrivas som en ekonomisk sanktion för brott som begåtts i näringsverksamhet. Det har en straffande effekt, men räknas inte som ett straff.
Vi bedömer att det inte är nödvändigt att anta särskilda regler om fastställandet av juridiska personers ansvar i nu aktuellt hänseende.
Lagföring och påföljder m.m.
Enligt artikel 16.1 ska parterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att fysiska och juridiska personer som hålls ansvariga för rättsstridigt handlande är föremål för effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder.
Enligt artikel 17 bör parterna överväga att anta åtgärder för att bemyndiga behöriga myndigheter att ta ut ett belopp som står i proportion till förlorade skatter och tullar från producenten, tillverkaren, distributören, importören eller exportören av tobak, tobaksvaror och/eller tillverkningsutrustning som beslagtagits.
Bestämmelsen i artikel 18 innebär att all tobak och tillverkningsutrustning och alla tobaksvaror som har förverkats i möjligaste mån ska förstöras med miljövänliga metoder.
I artikel 19 finns bestämmelser om särskilda utredningsmetoder. Enligt bestämmelsen ska parterna, inom ramen för sina möjligheter och enligt de villkor som föreskrivs i dess nationella lagstiftning, vidta nödvändiga åtgärder för att tillåta ändamålsenlig användning av kontrollerade leveranser och, när det bedöms som lämpligt, användning av andra särskilda utredningsmetoder som elektronisk övervakning och annan slags av övervakning och operationer under täckmantel av dess behöriga myndigheter inom dess territorium, i syfte att effektivt kunna bekämpa olaglig handel med tobak, tobaksvaror
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
212
eller tillverkningsutrustning. Parterna uppmuntras att, om så är nödvändigt, ingå lämpliga bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser om användning av särskilda utredningsmetoder. I avsaknad av sådana överenskommelser ska beslut om att tillämpa sådana särskilda utredningsmetoder på det internationella planet grundas på varje särskilt fall.
När det gäller skyldigheten att säkerställa effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder har vi redovisat vårt resonemang ovan och vi bedömer alltså att det inte är nödvändigt med kompletterande bestämmelser. Vi bedömer inte heller att någon annan av de artiklar som vi redovisat ovan kräver några lagändringar.
7.3.5 Internationellt samarbete
Artikel 20 innehåller bestämmelser om skyldighet för parterna att, med förbehåll för nationell lagstiftning och där så är lämpligt, rapportera viss information till WHO utöver vad som framgår av ramkonventionen. I artikeln finns bestämmelser om att parterna ska samarbeta med varandra och med behöriga internationella organisationer för att bygga upp parternas kapacitet att samla in och utbyta information samt att informationen ska behandlas konfidentiellt.
I artikel 21 finns bestämmelser om informationsutbyte. Enligt bestämmelserna ska parterna utbyta information om exempelvis licensregister, register över utredningar och lagföringar, betalningar för import eller export och information av beslag av tobak m.m.
Enligt artikel 22 ska varje part utse de behöriga myndigheter som ska ta emot uppgifter inom det internationella samarbetet. Vidare anges att informationsutbytet enligt protokollet ska ske med förbehåll för nationell lagstiftning om sekretess och personlig integritet.
Artikel 23 innehåller bestämmelser som innebär att parterna ska samarbeta med varandra enligt ömsesidig överenskommelse och/eller genom behöriga internationella och regionala organisationer med att tillhandahålla utbildning, tekniskt bistånd och samarbete i vetenskapliga, tekniska och administrativa frågor för att uppnå målen för protokollet.
Enligt artikel 24 ska parterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att vid behov stärka samarbetet genom multilaterala, regionala eller
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
213
bilaterala överenskommelser för att förebygga, upptäcka, utreda, lagföra och bestraffa fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt olaglig handel med tobak, tobaksvaror eller tillverkningsutrustning. Parterna ska se till att myndigheter som arbetar med att bekämpa olaglig handel med tobak, tobaksvaror eller tillverkningsutrustning, samarbetar och utbyter relevant information på nationell och internationell nivå enligt de villkor som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.
I artikel 25 finns bestämmelser om skydd av suveränitet som innebär att parterna åtagit sig att fullgöra sina skyldigheter enligt protokollet på ett sätt som är förenligt med principerna om jämlikhet mellan stater, om staters territoriella integritet samt om ickeinblandning i andra staters interna angelägenheter. Det anges också att ingenting i protokollet ska berättiga en part att på en annan stats territorium utöva jurisdiktion och utföra funktioner som är förebehållna myndigheterna i denna stat enligt dess nationella lagstiftning.
Artikel 26 innehåller bestämmelser om jurisdiktion. Parterna har enligt bestämmelsen bl.a. åtagit sig att vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa sin domsrätt över brott som straffbeläggs i enlighet med artikel 14 när brottet har förövats inom dess territorium eller brottet har förövats ombord på ett fartyg som för den partens flagg eller ombord på ett luftfartyg som är registrerat enligt den partens lagar när brottet förövades.
Artikel 27 innehåller bestämmelser om samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter. Bestämmelserna innehåller krav på att vidta effektiva åtgärder för att förbättra samarbetet mellan myndigheterna på det nationella planet, men även mellan parterna till protokollet. Parterna ska vidare överväga att ingå lämpliga bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser om direkt samarbete mellan sina brottsbekämpande myndigheter.
I artikel 28 finns bestämmelser om ömsesidig administrativ hjälp. Enligt bestämmelserna ska parterna lämna information till varandra för att säkerställa en korrekt tillämpning av tullagstiftning och annan relevant lagstiftning. Sådan information kan t.ex. omfatta nya tullmetoder och brottsbekämpningsmetoder, nya trender och varor som vanligen förekommer i den olagliga handeln med tobak.
Artikel 29 innehåller mycket omfattande bestämmelser om ömsesidig rättslig hjälp. Ömsesidig rättslig hjälp kan begäras för att ta
WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror SOU 2016:14
214
upp vittnesmål eller andra utsagor, för delgivning av rättegångshandlingar, för verkställande av husrannsakan, beslag och frysning, för undersökning av föremål och platser, för tillhandahållande av information, bevismaterial och sakkunnigutlåtanden, för tillhandahållande av handlingar och uppteckningar, för identifiering eller spårande av vinning av brott, egendom, hjälpmedel eller andra föremål för bevisändamål, för underlättande av att personer deltar frivilligt i den begärande parten samt varje slag av rättslig hjälp som inte är oförenlig med den anmodade partens nationella lagstiftning. I punkterna 6–24 i artikeln finns detaljerade bestämmelser om vad en framställan om ömsesidig rättslig hjälp ska innehålla, hur en sådan framställan ska handläggas, under vilka förutsättningar en framställan får avslås, m.m.
I artikel 30 finns omfattande bestämmelser om utlämning för brott. För att artikeln ska vara tillämplig krävs bl.a. att brottet är straffbelagt enligt både den begärande och den anmodade partens nationella lagstiftning och att det för brottet är föreskrivet ett maximalt fängelsestraff på minst fyra år.
Enligt artikel 31 får den anmodade parten på framställan från den begärande parten ta en person som har begärts utlämnad och som uppehåller sig inom dess territorium i förvar eller vidta andra lämpliga åtgärder för att säkerställa personens närvaro vid utlämningsförfarandet.
Enligt vår mening saknas det anledning att tolka artiklarna om informationsutbyte och rättslig hjälp på annat sätt än som faller sig naturligt utifrån svenska rättsregler och rättsprinciper. Det innebär att protokollets bestämmelser om informationsutbyte inte kan användas som ett särskilt instrument för rättsligt bistånd.
I svensk rätt finns bestämmelser om internationell rättslig hjälp i brottmål i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar. För sådant bistånd måste särskilda internationella överenskommelser träffas. När det gäller gränsöverskridande samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter finns relevanta bestämmelser i t.ex. lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete och lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. I sammanhanget kan också nämnas att bestämmelser om utlämning finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott.
SOU 2016:14 WHO:s protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror
215
Mot denna bakgrund – och då protokollet i denna del inte förefaller uppställa några absoluta krav på särskilda åtgärder – bedömer vi att några kompletterande bestämmelser inte är nödvändiga i denna del.
7.3.6 Rapportering
Artikel 32 innehåller en skyldighet för varje part att lämna periodiska rapporter till partsmötet om hur parten har genomfört protokollet. Artikeln innehåller även bestämmelser om hur rapporterna ska se ut och vad de ska innehålla.
Folkhälsomyndigheten har redan i dag till uppdrag att samordna och lämna underlag till regeringen inför återkommande rapportering till WHO om frågor som gäller bl.a. tobak, se 14 § 1 förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. Några kompletterande bestämmelser i fråga om rapportering i här aktuella fall bedömer vi inte vara nödvändiga.
217
8 Ett utvidgat rökförbud
8.1 Inledning
Som framgår av direktiven fick Folkhälsomyndigheten (tidigare Statens folkhälsoinstitut) den 1 mars 2012 regeringens uppdrag att utreda och analysera förekomsten av passiv rökning på allmänna platser, i synnerhet där barn vistas, och att lämna förslag på åtgärder för att ytterligare minska den passiva rökningen. Resultatet av utredningen presenterades den 15 oktober 2014.1 Utredningen kom till slutsatsen att det finns goda skäl att, som en del i ett samlat tobaksförebyggande arbete, med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus. Det bedömdes finnas skäl till det när det gäller entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Myndigheten bedömde att de positiva effekterna med stor sannolikhet skulle överväga de negativa.
Vårt uppdrag i denna del var ursprungligen begränsat till att utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. elektroniska cigaretter (nedan e-cigaretter) och örtprodukter för rökning, på de platser där tobaksrökning i dag är förbjudet. Mot bakgrund av Folkhälsomyndighetens förslag att ytterligare begränsa tobaksrökning på vissa allmänna har emellertid uppdraget utvidgats till att bedöma behovet av reglering eller andra åtgärder för att begränsa rökning på vissa allmänna platser. Enligt direktiven finns det flera skäl som talar för att begränsningar för tobaksrök även ska omfatta andra tobaksrelaterade produkter. Det anges att det kan antas bli svårare att upprätthålla rådande rök-
1 Utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser, i synnerhet där barn vistas, Folkhälsomyndigheten, 2014.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
218
förbud för tobaksprodukter om annan rökning tillåts och att det inte heller är klarlagt vilken påverkan t.ex. e-cigaretter har på omgivningen.
Vi har därför till uppgift att
• utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus i likhet med vad som gäller för tobaksrök,
• analysera och bedöma behovet av reglering eller andra åtgärder för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser, t.ex. vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till, och
• lämna de förslag, inklusive författningsförslag, som analysen och bedömningen ger anledning till.
8.2 Rökförbudet i ett historiskt sammanhang
Frågan om rökfria miljöer har varit aktuell sedan 1970-talet. År 1978 lämnade den parlamentariska utredningen Tobakskommittén ett delbetänkande (Ds S 1978:7) med förslag till en lag om begränsning av tobaksrökning i offentliga lokaler. Ett liknande lagförslag lades fram av kommittén i dess slutbetänkande (SOU 1981:18). Inget av lagförslagen kom att genomföras.
Under 1980-talet vidtogs ett antal åtgärder för att få till stånd rökfria miljöer. Arbetarskyddsstyrelsen och Socialstyrelsen gav ut allmänna råd om begränsning av rökning i gemensamhetslokaler. Skolöverstyrelsen utfärdade rekommendationer som hade som mål att skapa en rökfri skola. Kommuner och landsting vidtog åtgärder för att skapa rökfria offentliga lokaler. SJ införde rökförbud på tågstationer. Flygplatserna införde flera rökfria utrymmen och flygbolag gjorde sina flygningar inom Norden rökfria. På arbetsplatser begränsades rökningen genom frivilliga överenskommelser.
År 1988 tillsattes en utredning, Tobaksutredningen, som i sitt slutbetänkande (SOU 1990:29) lämnade förslag på bl.a. en lagreg-
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
219
lering om att begränsa rökningen i vissa lokaler. Som skäl för lagstiftningen anfördes att passiv rökning medför en risk för hälsoskador, bl.a. risk för lungcancer och hjärt-kärlsjukdom, men även att många icke-rökare kände ett obehag av att vistas i rökiga miljöer och att rökfria miljöer kunde fungera som ett stöd för de som vill sluta röka. Rökfria miljöer ansågs vidare kunna motverka uppfattningen hos t.ex. barn och ungdomar att rökning är ett alltid och överallt accepterat inslag i samhällslivet.2
Den större delen av Tobaksutredningens förslag genomfördes i tobakslagen (1993:581).3I denna lag infördes bestämmelser om rökförbud i lokaler avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom, i lokaler avsedda för hälso- och sjukvård, i lokaler avsedda för gemensamt bruk i bostäder och inrättningar med särskild service eller vård, och på färdmedel i inrikes kollektivtrafik samt i lokaler och andra utrymmen avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel. Vidare infördes i tobakslagen en skyldighet för hotell att ha vissa rökfria rum, och för restauranger och andra serveringsställen med mer än femtio sittplatser att ha sittplatser i områden där rökning är förbjuden, den så kallade 50-regeln.
En utvidgning av de rökfria miljöerna gjordes den 1 juli 1994 så att rökförbudet numera även omfattar skolgårdar och motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem, andra lokaler när en allmän sammankomst eller offentlig tillställning anordnas och i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sammankomsten eller tillställningen och i andra lokaler om allmänheten har tillträde till lokalerna. I samband med dessa ändringar infördes även en skyldighet för arbetsgivare att se till att arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i arbetslokaler. Som skäl för att även skolgårdar och platser utomhus som används i barnomsorgen skulle omfattas av rökförbudet anfördes att det var fråga om platser som var angelägna att hålla rökfria. Platserna ansågs vara av så speciell karaktär att det fanns skäl att göra avsteg från den annars gällande principen att lagreglerna om rökförbud i princip borde vara begrän-
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
220
sade till inomhusutrymmen och att några begränsningar i lag av rökning utomhus i allmänhet inte borde göras.4
Från den 1 januari 2003 togs den s.k. 50-regeln bort, vilket innebar att det skulle finnas rökfria områden i serveringslokaler på alla restauranger, kaféer, barer och andra serveringsmiljöer (prop. 2001/02:64).
Regeringen beslutade den 18 december 2003 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att ge förslag till nationellt genomförande av bl.a. WHO:s ramkonvention om tobakskontroll (nedan ramkonventionen). I fråga om rökförbud utomhus anförde utredningen bl.a. följande.5
[Det] kan övervägas om det behövs ett förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus, t.ex. busshållplatser. Utredningen saknar emellertid underlag för att framlägga några konkreta förslag om ytterligare begränsningar av rökning i nu angivna avseenden. Denna fråga får om så anses motiverat utredas vidare. När det gäller skydd mot exponering för tobaksrök finns dessutom skäl att framhålla att det knappast är möjligt att lagstiftningsvägen lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan dem som önskar röka och dem som blir besvärade av röken. I stor utsträckning blir det därför en fråga om att öka rökarnas medvetenhet om att deras rök kan vara skadlig för andra människor och om att de har ett ansvar för att inte andra skall utsättas för röken. Utredningen föreslår mot denna bakgrund en osanktionerad bestämmelse som påbjuder att den som röker bör se till att andra människor inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök. Bestämmelsen kan, om den införs, bidra till att skapa en allmänt omfattad norm om att den som röker bör ta hänsyn till andra även i de fall inget formellt förbud mot rökning gäller.
Flera remissinstanser motsatte sig införandet av en icke-sanktionerad hänsynsregel. Det riktades kritik mot att hänsynsregeln var så vagt utformad att den inte skulle gå att tillämpa genom tillsyn. Regeringen uttalade i detta avseende följande.6
Regeringen anser att exponering av tobaksrök är ett folkhälsoproblem som drabbar även icke-rökare. Frågan om exponeringen för tobaksrök är avgörande för människors hälsa. Regleringen av vilka miljöer som ska vara tillåtna är därmed ständigt under översyn. Det finns därför skäl att söka minska denna exponering så långt möjligt. Förbudet mot rökning på restaurang är ett exempel på en sådan åtgärd. Därtill fordras
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
221
självfallet att rökare visar hänsyn mot människor i sin omgivning för att undvika att de utsätts för tobaksrök. Regeringen delar dock bedömningen från flera remissinstanser att den föreslagna ändringen i tobakslagen inte bör genomföras. Däremot bör det i inledningen till tobakslagen göras tydligt att lagen tar sikte på att begränsa även riskerna med att exponeras för tobaksrök. Regeringen föreslår mot denna bakgrund en utvidgning av tobakslagens inledande paragraf med denna innebörd.
Från och med den 1 juli 2005 tydliggjordes sålunda i tobakslagen att lagen tar sikte på att begränsa även riskerna med att exponeras för tobaksrök. En månad dessförinnan infördes rökförbud i restauranger och på andra serveringsställen, utom när servering sker utomhus. Lagstiftningen gav dock möjlighet för serveringsställena att inrätta särskilda rökrum. Eftersom serveringslokaler hade undantagits från bestämmelsen om arbetsgivares skyldighet att se till att arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i arbetslokaler, löpte restauranganställda en ökad risk att drabbas av ohälsa som hade samband med rökning. Som ett avgörande argument för lagstiftningen framfördes därför att de anställda har rätt till en arbetsmiljö som inte innebär onödiga hälsorisker.7
8.3 Regleringen av rökfria miljöer
8.3.1 Omfattningen av tobakslagens rökförbud
Skollokaler m.m.
Enligt 2 § 1 tobakslagen är rökning förbjuden i lokaler som är avsedda för barnomsorg, skolverksamhet eller annan verksamhet för barn eller ungdom samt på skolgårdar och på motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem. Med skolverksamhet avses verksamhet i grundskolan och gymnasieskolan. Lokaler för högskoleverksamhet och annan vuxenundervisning faller däremot utanför bestämmelsen. Att lokalen ska vara avsedd för skolverksamhet och dylikt innebär att det inte är tillåtet att röka i lokalen även när det inte pågår någon undervisning i lokalen. Bestämmelsen omfattar sådana delar av lokalen som barnen har anledning att besöka, t.ex. expeditioner, korridorer, trappor och toaletter. I delar av skollokaler
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
222
m.m. som enbart är upplåtna för personalen, t.ex. lärarrum och andra personalrum dit barnen inte har tillträde, får det enligt 6 § första stycket tobakslagen inrättas rökrum.8
Med skolgårdar avses gårdar i anslutning till grund- eller gymnasieskolor. Med områden utomhus vid förskolor och fritidshem avses motsvarande områden vid daghem, fritidshem och liknande inrättning för barnomsorg. Det krävs alltså att ett område – till följd av inhägnad eller liknande – klart uppfattas som hörande till en skola eller till en inrättning för barnomsorg. Endast förskolor och fritidshem omfattas. Uteplatser i anslutning till familjedaghem omfattas inte.9
Hälso- och sjukvårdslokaler
Rökning är, enligt 2 § 2 tobakslagen, förbjuden i lokaler som är avsedda för hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Även tandvård omfattas. Förbudet gäller såväl offentligt som privat driven vård. Under förbudet faller alla utrymmen som patienter och andra har anledning att besöka eller vistas mer regelbundet i, t.ex. mottagnings- och behandlingsrum, vårdsalar, väntrum, dagrum, toaletter, korridorer och hissar. Det är liksom i fråga om skollokaler m.m. tillräckligt att en lokal är avsedd att användas för angiven verksamhet för att den ska omfattas av rökförbudet i bestämmelsen.10
Lokaler för gemensamt bruk i vissa speciella former av boende
Rökförbud råder även, enligt 2 § 3 tobakslagen, i lokaler som är avsedda för gemensamt bruk i bostäder och inrättningar med särskild service eller vård. Bestämmelsen omfattar t.ex. lokaler i servicehus, gruppbostäder för äldre och handikappade m.fl. liknande lokaler samt behandlingshem och dylikt. Exempel på sådana lokaler för gemensamt bruk som omfattas av bestämmelsen är sällskaps-
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
223
rum, motionslokaler och andra typer av samlingsrum. Egna rum för äldre i olika former av sådant boende omfattas inte av regleringen i paragrafen. De utgör sådana privata miljöer som faller utanför bestämmelserna om rökfria miljöer, se 5 § tobakslagen.11
Rökrum får inrättas i de aktuella typerna av lokaler (6 § första stycket tobakslagen) och det får också göras avvikelse från rökförbudet om det finns särskilda skäl till det på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt eller av omständigheterna i övrigt (6 § tredje stycket tobakslagen).
Färdmedel och lokaler inom kollektivtrafiken
Rökning är förbjuden på färdmedel i inrikes kollektivtrafik eller i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel (2 § 4 tobakslagen). Med kollektivtrafik avses trafik för personbefordran som tillhandahålls allmänheten mot ersättning. Som exempel på färdmedel i sådan trafik kan nämnas bussar, tåg, spårvagnar, flygplan och fartyg i linjetrafik, s.k. turistbussar och turistbåtar, bilar och bussar i färdtjänst samt taxi i allmänhet. Till lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel som behandlas i denna bestämmelse hör väntsalar, biljetthallar, korridorer och hissar m.m. Även exempelvis tunnelbaneperronger insprängda i ett bergrum hör dit. Några utemiljöer omfattas däremot inte, vilket innebär att t.ex. tågperronger som inte är inbyggda faller utanför lagens bestämmelser.12
Det får inrättas rökrum i de aktuella färdmedlen och lokalerna (6 § första stycket tobakslagen).
Restauranger och andra serveringsställen
Enligt 2 § 5 tobakslagen är rökning förbjuden i restauranger och på andra serveringsställen, utom när servering sker utomhus. Med serveringsställen avses ställen där det förekommer servering av mat eller dryck och där förhållandena medger förtäring på stället. Detta
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
224
gäller även lokaler av mer tillfälligt slag, exempelvis tält och liknande utrymmen med väggar och tak. Det saknar således betydelse om installationen är fast eller provisorisk. Till restauranger och andra serveringsställen räknas barer, pubar, diskotek, kaféer, konditorier, kantiner m.m. Det krävs med andra ord inte att ett serveringsställe ska ha beviljats ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) för att bestämmelsen ska bli tillämplig. Förbudet träffar även sådana restauranger och serveringsställen som abonneras eller som på annat sätt används eller hyrs ut till slutna sällskap.13
Det krävs inte att serveringsställena ska ha servering vid borden, utan också ställen med självservering omfattas. Även de ställen som inte har servering som huvudverksamhet omfattas av bestämmelsen. Om ett bageri främst säljer varor som inte ska konsumeras i bageriet, men har några bord vid vilka förtäring kan ske, omfattas bageriet av rökförbudet i bestämmelsen. Sådana näringsställen som endast tillhandahåller färdiglagad mat för avhämtning omfattas inte av bestämmelsen; för dessa gäller i stället rökförbudet i 2 § 7 tobakslagen.14
Till restauranger och serveringsställen hör inte endast det eller de rum i vilka själva serveringen av mat eller dryck sker. Även biutrymmen hör till serveringsstället, såsom vestibuler, foajéer, separata rum med dansgolv, korridorer, trappor, hissar, toaletter och liknande. Förbudet gäller på hela serveringsstället även om servering endast förekommer i en avskild del av verksamheten.15
För en inrättning med dels restaurangverksamhet, dels annan verksamhet, t.ex. hotellverksamhet, får en bedömning göras i det enskilda fallet utifrån den huvudsakliga användningen. Astmatiker och andra personer som är känsliga för tobaksrök måste dock ges en reell möjlighet att besöka restaurangen.16
Någon närmare definition av servering utomhus finns inte i förarbetena till tobakslagen. En uteservering kan vara försedd med olika avbalkningar och vind- eller regnskydd. I gränsfall mellan vad som ska anses som inomhus respektive utomhus får tillsynsmyn-
13Prop. 2003/04:65 s. 28 f. 14 Ibid. 15 Ibid. 16 Ibid.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
225
digheten göra en bedömning i det enskilda fallet.17Sådana bedömningar bör göras utifrån rökförbudets huvudsyfte, nämligen att skydda personalen mot passiv rökning. Om sådana anordningar har en utformning som gör att området i fråga inte får en luftgenomströmning som motsvarar utomhusmiljöer, är detta ett argument för att det rör sig om servering inomhus i lagens mening.
Flera kommuners miljönämnder förefaller tillämpa en så kallad 50 procentregel. Enligt denna regel anses det råda rökförbud om 50 procent eller mer av den totala vägg- och takytan är tillsluten på uteserveringen. Som vägg och tak räknas alla ytor som inte vetter mot den permanenta serveringslokalen. Förvaltningsrätten i Göteborg har i en dom från 201318i ett enskilt fall godtagit att Miljö- och klimatnämnden i Göteborgs kommun tillämpat regeln.
Lokaler som allmänheten har tillträde till, m.m.
Rökning är förbjuden i andra lokaler än sådana som avses i 2 § 1–5 tobakslagen när en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning som avses i 2 kap.1–3 §§ordningslagen (1993:1617) anordnas och i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sammankomsten eller tillställningen (2 § 6 tobakslagen), samt i andra lokaler än sådana som avses i 1–6 om allmänheten har tillträde till lokalerna (2 § 7 tobakslagen).
Som allmänna sammankomster räknas bl.a. demonstrationer, föreläsningar, föredrag, sammankomster för religionsutövning, teaterföreställningar, biografföreställningar och konserter som anordnas för allmänheten eller som allmänheten har tillträde till (2 kap. 1 § ordningslagen). Med offentlig tillställning avses bl.a. tävlingar och uppvisningar i sport, idrott och flygning, danstillställningar, tivolinöjen, festtåg, marknader och mässor som anordnas för allmänheten eller som allmänheten har tillträde till (2 kap. 3 § ordningslagen).
Endast tillställningar och sammankomster som anordnas i en lokal, alltså inomhus, omfattas av rökförbudet i bestämmelserna. Om en offentlig tillställning eller en allmän sammankomst anord-
17 Se t.ex. beslut om förbud för rökning på en uteservering vid restaurang Lotsen, Länsstyrelsen i Södermanlands län, dnr 505-7051-2005. 18 Förvaltningsrätten i Göteborgs dom den 24 januari 2013 i mål nr 12433-12 E.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
226
nas i en byggnad som samtidigt används för annat ändamål, gäller bestämmelsen endast de delar av byggnaden som tas i anspråk för tillställningen eller sammankomsten. Även lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i tillställningen eller sammankomsten, t.ex. vestibuler, foajéer, korridorer, trappor, hissar, toaletter och liknande, omfattas emellertid av rökförbudet.19
Med lokaler dit allmänheten har tillträde avses lokaler som är öppna för allmänheten. Med allmänheten förstås envar medborgare till skillnad från en särskild krets av personer. Exempel på sådana lokaler som avses är bl.a. expeditioner och mottagningsrum hos statliga och kommunala myndigheter, butiker, postkontor, banklokaler och serviceinrättningar som frisersalonger m.m. och inomhustorg. Det saknar betydelse om det är ett offentligt organ eller en privat person (fysisk eller juridisk) som disponerar lokalen. Lokaler som enbart är tillgängliga för en sluten krets av personer, såsom t.ex. de anställda på en arbetsplats, medlemmarna i en förening eller särskilt inbjudna m.fl. avses inte. Utrymmen för personal, lagring av varor, underhåll och kontor m.m. omfattas inte av regleringen. Inte heller gemenskapsutrymmen i bostadshus m.m. omfattas av bestämmelsen.20
För tillställningar som äger rum i utrymmen som omfattas av 2 § 1–5 tobakslagen gäller i stället de bestämmelserna.
Hotellrum m.m.
I hotell och andra inrättningar där tillfällig bostad yrkesmässigt upplåts ska, enligt 4 § tobakslagen, i ett visst antal av de rum eller liknande som upplåts rökning vara förbjuden. I fråga om sovkupéer och andra utrymmen som upplåts för tillfällig bostad på färdmedel i inrikes kollektivtrafik gäller i stället 2 § 4 tobakslagen. Med andra inrättningar där tillfällig bostad upplåts yrkesmässigt avses t.ex. motell och pensionat. Bestämmelsen avser endast de rum och liknande som upplåts men inte vestibuler, trappor och hissar m.m. För sådana utrymmen gäller normal 2 § 7 tobakslagen.21
19Prop. 1992/93:185 s. 52 f. 20 Ibid. 21Prop. 1992/93:185 s. 54.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
227
Även sviter och liknande som upplåts yrkesmässigt omfattas. När det gäller lägenhetshotell samt gränsdragningen mellan sådana lägenheter som upplåts mer tillfälligt och sådana som upplåts för mer stadigvarande boende bör i vart fall upplåtelser för kortare tid än en månad normalt anses såsom tillfälliga.22
Undantag från rökförbuden
Enligt 5 § tobakslagen gäller bestämmelserna om rökförbud i 2 § tobakslagen inte i fråga om bostäder och andra lokaler för boende som inte är tillfälligt. Detta innebär t.ex. att barnomsorg i privata bostäder faller utanför lagens regler om rökfria miljöer.
Det är trots bestämmelserna om rökförbud tillåtet att röka i delar av lokaler eller utrymmen som särskilt avsatts för rökning. För skollokaler m.m. gäller detta endast lokaler som enbart är upplåtna för personal (6 § första stycket tobakslagen).
I restauranger och på serveringsställen gäller att rökning endast får tillåtas i separata rum som särskilt avsatts för rökning. Dessa rum får endast utgöra en mindre del av serveringsställets yta. Rummen ska vara belägna så att besökare inte måste passera genom dessa. Arbetstagare ska endast tillfälligtvis behöva vistas i rummen, när rökning pågår. Servering eller annan liknande verksamhet får inte bedrivas i rummen när rökning pågår. Detta gäller dock inte sådan verksamhet som har direkt samband med rummens funktion. Mat eller dryck får inte föras med in i dessa rum (6 § andra stycket tobakslagen).
Det finns även möjlighet att göra avvikelse från rökförbuden, förutom såvitt avser restauranger och andra serveringsställen, om det finns särskilda skäl till det på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt eller av omständigheterna i övrigt (6 § tredje stycket tobakslagen). Enligt förarbetena till bestämmelsen kan särskilda skäl som anknyter till lokalens beskaffenhet kan finnas när det gäller stora, öppna utrymmen med god ventilation. Sådana skäl får också anses föreligga när det på grund av t.ex. bristande utrymme eller lokalens planlösning inte kan vara rimligt att kräva att område avsätts för rökning i en lokal där en
22 Ibid.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
228
offentlig tillställning eller allmän sammankomst anordnas. Avvikelse från reglerna om rökfria miljöer med hänsyn till lokalens användningssätt kan vara motiverad t.ex. när det gäller lokaler för samtalsterapi inom psykiatrisk vård.23
Arbetslokaler och liknande utrymmen
Enligt 8 § tobakslagen svarar, i andra fall än som avses i 2 och 4 §§tobakslagen, arbetsgivaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetstagaren är verksam. Hänvisningen till 2 och 4 §§ innebär att rökförbuden i de bestämmelserna gäller framför den aktuella bestämmelsen. Med att en arbetstagare är verksam i en arbetslokal etc. avses att han mer regelmässigt arbetar där eller att han i vart fall arbetar där under viss tid, t.ex. i en sammanträdeslokal. Bestämmelsen är inte tillämplig om han tillfälligt passerar eller uppehåller sig i en sådan lokal även om det sker som ett led i arbetet.24
I förarbetena anges följande. Bestämmelsen innebär att arbetsgivaren har en skyldighet att svara för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i den arbetslokal eller det liknande utrymme där han är verksam. Syftet med bestämmelsen är att skydda den som inte röker mot det obehag och de vådor den passiva rökningen kan medföra. Vill någon arbeta i en rökfri arbetsmiljö ankommer det på arbetsgivaren att sörja för att detta kan förverkligas. Vanligen torde det i en sådan situation finnas möjlighet att hänvisa rökare till rökrum eller något annat lämpligt utrymme. Lagen uppställer dock inte något generellt förbud mot rökning på en arbetsplats. Är de som är verksamma i en arbetslokal eniga om att rökning bör få ske föreligger inget hinder häremot.25
23Prop. 1992/93:185 s. 55. 24Prop. 1993/94:98 s. 28. 25 Ibid.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
229
8.3.2 Tillsynen över nuvarande rökförbud
Enligt 7 § första stycket tobakslagen är det den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av någon av bestämmelserna i 2 och 4 §§tobakslagen svarar för att bestämmelserna följs.
Central tillsyn över att bestämmelserna om rökförbud följs utövas av Folkhälsomyndigheten och, beträffande rökfri arbetsmiljö och lokaler som är upplåtna enbart för personal, Arbetsmiljöverket (19 § tobakslagen). Arbetsmiljöverket utövar även omedelbar tillsyn över rökförbudet i de lokaler för vilka verket har den centrala tillsynen. I övrigt utövas den omedelbara tillsynen av kommunerna. Länsstyrelserna utövar tillsynen inom länen (19 a § tobakslagen).
Kommunerna får, enligt 19 a § tobakslagen, i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får kommunerna sätta ut vite.
8.3.3 Möjligheterna att ingripa mot och sanktionera överträdelser av rökförbud
I allmänhet torde det vara tillräckligt med information och tillsägelser för att bestämmelserna om rökfria miljöer ska respekteras men tobakslagen ger möjlighet att avvisa en person som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten (7 § andra stycket). Det är den som är ansvarig för lokalen m.m., eller dennes representant, som avgör om avvisning ska ske. Det ligger i sakens natur att våld från den som ansvarar för lokalen inte bör användas för att avlägsna den som olovligen röker. En vägran att avlägsna sig i ett sådant fall kan dock vara straffbar som olaga intrång (4 kap. 6 § brottsbalken). Lagen ger inte någon annan befogenhet att använda våld än den som kan följa av brottsbalkens regler om nödvärn och nöd.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
230
8.3.4 Rökförbudet i ordningslagen
En bestämmelse om rökförbud finns även i 4 kap. 6 § 2 ordningslagen. Enligt bestämmelsen är det förbjudet att röka inom ett trafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik. Det är alltså fråga om ett rökförbud i kollektivtrafiken, på färdmedel och på platser inomhus eller under jord.
Den som överträder rökförbudet får avvisas och avlägsnas (4 kap.8 och 9 §§ordningslagen). Att överträda förbudet är också straffbart – den som överträder förbudet kan dömas till penningböter (4 kap. 10 § ordningslagen). Då föreläggande om ordningsbot utfärdas för överträdelse av rökförbudet i kollektivtrafiken uppgår penningbotens storlek till 1 000 kr.26Enligt Brottsförebyggande rådet skedde 310 lagföringar för brott mot ordningslagen år 2013. Denna siffra inkluderar alltså alla typer av brott enligt ordningslagen. Särskild statistik över hur många som lagförts för brott mot rökförbudet enligt ordningslagen finns inte.27
Innan ordningslagen infördes år 1994 fanns straffsanktionerade förbud mot rökning i de lokala trafikreglementena. Den bakomliggande utredningen föreslog i sitt slutbetänkande28 att det inte skulle finnas något straffsanktionerat rökförbud, utan att föreskrifter om rökning i stället skulle kunna ställas upp som ett avtalsrättsligt villkor för transporter. Flera remissinstanser kritiserade utredningens förslag. Ett straffsanktionerat rökförbud kom därför att införas i ordningslagen. Det föredragande statsrådet angav att detta var motiverat, inte minst från säkerhetssynpunkt.29
26 Bilaga 16 till Riksåklagarens föreskrifter (1999:178) om ordningsbot för vissa brott. 27 Brottsförebyggande rådet, tabell 405 – antal lagförda brott, efter lagföringstyp och ålder, år 2013. 28 Ordningsstadgeutredningens slutbetänkande Ordningslag, SOU 1985:24. 29Prop. 1992/93:210, s. 207 f.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
231
8.3.5 Något om efterlevnaden av det nuvarande rökförbudet i utomhusmiljöer
Som redogjorts för ovan är den enda utomhusmiljö som det för närvarande råder rökförbud på skolgårdar och motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem. Flera länsstyrelser har undersökt hur detta förbud efterlevs på olika skolor runt om i landet.
Länsstyrelsen i Stockholms län genomförde under våren 2011 en observation på plats av åtta gymnasieskolgårdar i länet. Vid observationen röktes det på samtliga skolgårdar om än i olika utsträckning. På några skolor vistades även skolpersonal på skolgården utan att uppmärksamma tobaksrökningen. Begreppet skolgård tolkades olika av rektorerna på skolorna. På sex av åtta skolgårdar fanns formella rökrutor och askkoppar ditsatta av skolan. Samtidigt fanns det skyltar på skolgårdarna som upplyste om förbudet att röka. Ingen kommun hade gjort tillsyn av rökning på de berörda skolgårdarna.30
Även Länsstyrelsen i Västra Götalands län har gjort en kartläggning av rökning på skolgårdar i länet. Kartläggningen omfattade 119 skolor, varav 68 högstadieskolor och 51 gymnasieskolor. Resultatet visade att rökning förekom på 18 procent av högstadieskolorna och på 71 procent av gymnasieskolorna. Dessutom förekom det tecken på rökning såsom fimpar på flera skolgårdar både vid gymnasie- och högstadieskolor. Av gymnasieskolorna var det endast vid en skola där det inte fanns några fimpar. Vid 78 procent av högstadieskolorna fanns det fimpar. Ingen av skolorna hade rökrutor, men 36 av gymnasiekolorna och 7 av högstadieskolorna hade askkoppar på skolgårdarna.31
Länsstyrelsen i Skåne län gjorde en motsvarande undersökning år 2012. I undersökningen besöktes tio gymnasieskolor i sex kommuner. Resultatet visade att det vid samtliga skolor observerades rökande elever, om än i olika utsträckning. Som mest sågs 23 elever röka inom en tidsperiod av 20 minuter. Vid två skolor observerades även vuxna röka, i vissa fall tillsammans med eleverna. Hälften av
30 Rökning på skolgårdar – en granskning av några gymnasier, Rapport 2011:33, Länsstyrelsen i Stockholms län. 31 Rökfria skolgårdar – finns det? Kartläggning av rökning på skolgårdar i Västra Götaland, rapport nr 2014:04, Länsstyrelsen i Västra Götalands län
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
232
skolorna hade askkoppar, och rökrutor hittades på två av skolorna. Endast en skola hade inga som helst förbudsskyltar uppsatta.32
8.4 Frivilliga initiativ till rökfria miljöer
I Sverige finns i dag flera frivilliga initiativ till rökfria miljöer utomhus till exempel entréer, nöjesparker, sportanläggningar och hållplatser för busstrafik.
Stockholms läns landsting har från och med den 1 januari 2015 beslutat om rökförbud på perrongerna till tunnelbanan i Stockholm. Rökförbudet omfattar inte pendeltågsperrongerna eftersom landstinget inte äger pendeltågsstationerna. Jurister på Storstockholms Lokaltrafik (SL) har vid kontakter med utredningen uppgett att SL gjort den juridiska bedömningen att det inte finns någon möjlighet att upprätthålla rökförbudet med någon form av sanktion. Enligt juristerna är det endast fråga om en moralisk regel och det är uteslutet att trafikvärdar, väktare eller ordningsvakter ingriper om någon överträder förbudet.
Flera sjukhus har infört rökfria sjukhusområden. Exempelvis införde Sahlgrenska Universitetssjukhuset ett sådant rökförbud den 1 mars 2014. Endast sjukhusets anställda kan drabbas av sanktioner, t.ex. en varning, om de röker på sjukhusområdet. Enligt sjukhuset har följsamheten inte försämrats sedan sjukhusområdet gjordes rökfritt. De största märkbara skillnaderna är att personal inte längre röker i arbetskläder och att den mesta rökningen äger rum vid ingångarna i sjukhusets ytterområden. Sjukhuset har lagt stora resurser på informationsinsatser. Detta har varit nödvändigt eftersom bestämmelserna om rökförbud på sjukhusområden ser olika ut på olika sjukhus i landet.
Det kan i sammanhanget nämnas att Ystads lasarett år 2012 införde rökförbud på hela sjukhusområdet. År 2014 hävdes förbudet och rökrutor återinfördes. Anledningen var, enligt en artikel i Kvällsposten33, att bristen på anvisade rökplatser ledde till en negativ arbetsmiljö och att människor under förbudstiden stått och
32 Rökfria skolgårdar – en studie av rökning på tio gymnasieskolors skolgårdar, Länsstyrelsen i Skåne län. 33 http://www.expressen.se/kvallsposten/sjukhusets-vandning-haver-sitt-rokforbud/
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
233
rökt utanför entrén till sjukhuset vilket lett till att rökluften dragits in i ventilationssystemet.
Avslutningsvis kan nämnas att Astma- och Allergiförbundet under åren 2012–2014 drev projektet ”Vi gillar rökfritt”. Det övergripande målet med projektet, som finansierades av Statens Folkhälsoinstitut, var att skapa fler rökfria uteserveringar på frivillig väg och på sikt också utöka rökförbudet enligt tobakslagen. Intresset för projektet var förhållandevis svagt. Astma- och Allergiförbundet driver emellertid arbetet vidare även efter att projektet tagit slut34.
8.5 Rökning och annat bruk av vissa tobaksfria produkter
Enligt 1 § tobakslagen omfattar den lagen bruk av tobak och exponering för tobaksrök. Enligt tobakslagens ordalydelse faller därför tobaksfria produkter, såsom örtprodukter för rökning och e-cigaretter, inte under lagens bestämmelser.
Som vi redovisat i delbetänkandet är i forskningen belagt att röken från örtprodukter för rökning innehåller kolmonoxid som ökar risken för hjärt- och kärlsjukdomar (se SOU 2015:6, s. 155). I jämförelse med tobakscigaretter har endast ett fåtal studier gjorts för att undersöka de ämnen som ingår i örtcigaretter. I en studie mättes metaboliter i urin hos örtcigarett-rökare (n=135) och vanliga rökare (n=143). Samtliga fyra metaboliter (kotinin, trans-3hydroxykotinin, total-NNAL samt total-PAH) fanns i lika stor utsträckning hos båda grupperna och författarna drog slutsatsen att örtcigaretter inte innehåller lägre mängd cancerframkallande ämnen än tobakscigaretter.35I en annan studie testades rökens genotoxicitet på en endotelcellinje in vitro. Rök från tobaks- och nikotinfria cigaretter var minst lika toxisk som rök från tobakscigaretter.36Man har också konstaterat att örtcigaretter innehåller tjära och kolmonoxid i nästan lika stor utsträckning som tobakscigaretter.37
Forskningen om e-cigaretter är fortfarande i inledningsskedet och det finns endast ett fåtal studier på vilka hälsorisker som rök-
34 Se projektsidan http://rokfriuteservering.se/ 35 Gan et al. Cancer Epidemiol Biomarkers Prev 2009. 36 Jorgensen et al. Cell Cycle 2010. 37 Calafat et el. Tobacco Control 2004.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
234
ning av e-cigaretter kan medföra. Forskarna förefaller vara överens om att det är mindre farligt att röka e-cigaretter än det är att röka tobak.
Enligt en vetenskaplig genomgång från 201438 står det klart att utsläpp från e-cigaretter inte bara innehåller ofarlig vattenånga, som ofta påstås, och att utsläppen kan förorena inomhusluften. Ett antal studier som undersökt utsläppen från e-cigaretter har kunnat konstatera att utsläppen innehåller molekyler som innehåller karbonylgrupper, bl.a. formaldehyd och acetaldehyd. Av genomgången framgår att den hittillsvarande forskningen är begränsad men att forskningen tyder på höga nivåer av dubbel användning av både e-cigaretter och traditionella cigaretter, ingen bevisad rökavvänjningseffekt och en stor ökning av antalet ungdomar som börjar röka ecigaretter.
Internationella cancerforskningsinstitutet (IARC) har klassificerat både formaldehyd och acetaldehyd som cancerframkallande. Spänningen (volt) hos e-cigaretten har en signifikant inverkan på koncentratinen formaldehyd och acetaldehyd i den utsläppta ångan. Ju högre spänning, desto högre koncentration av dessa ämnen.39
WHO har på de partskonferenser som hålls för ramkonventionens parter haft uppe frågor om e-cigaretter. E-cigaretter räknas till en kategori produkter som benämns elektroniska system för nikotintillförsel (Electronic Nicotine Delivery Systems, ”ENDS”). Som ett underlag för partskonferensen i Moskva den 13–18 oktober 2014 tog WHO fram en särskild rapport40 om ENDS. I rapporten framhålls att bestämmelser om rökfria miljöer inte enbart syftar till att skydda icke-rökare från passiv rökning, utan också till att underlätta för rökare att sluta röka och till att avnormalisera rökning eftersom ungdomar är särskilt känsliga för visuella signaler och sociala normer. Användningen av ENDS på platser där rökning är förbjuden ökar exponeringen för giftiga luftburna ämnen i utandningsluften som potentiellt kan skada personer i omgivningen,
38 Grana R, Benowitz N, Glantz SA. E-cigarettes: a scientific review. Circulation 2014;129: 1972–86. 39 Se t.ex. Kosmider et al., Carbonyl Compounds in Electronic Cigarette Vapors—Effects of Nicotine Solvent and Battery Output Voltage, Nicotine Tob Res (2014) doi: 10.1093/ntr/ntu078 och Jensen et al., Hidden Formaldehyde in E-Cigarette Aerosols, N Engl J Med 2015; 372:392-394. 40 WHO:s rapport Electronic nicotine delivery systems (FCTC/COP/6/10 Rev 1), daterad den 1 september 2014, punkten 28.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
235
minskar incitamenten att sluta röka och kan störa rökförbudets avnormaliserande effekt. Många ENDS ser vidare ut som rökprodukter och även om de inte liknar dem så ser den utandade ångan ut som tobaksrök. ENDS marknadsförs för att användas där rökning är förbjuden. Till följd av likheten med tobaksvaror är det sannolikt att användningen av ENDS på platser där rökning är förbjuden kan göra det svårare att upprätthålla rökförbuden. Det faktum att den ånga som en ENDS-brukare andas ut överlag innehåller lägre halter av giftiga ämnen än utsläppen från förbränd tobak innebär inte att dessa halter är acceptabla för personer som ofrivilligt exponeras för ångan. Utsläppen från e-cigaretter innebär sannolikt en förhöjd risk för sjukdom för personer i omgivningen, vilket särskilt gäller för sådana e-cigaretter som producerar giftiga ämnen i nivåer som motsvarar utsläppen från vissa cigaretter.
8.6 Internationell utblick
8.6.1 Danmark
I Danmark finns bestämmelser om rökfria miljöer i loven om røgfri
att skapa rökfria miljöer i syfte att förebygga hälsoskadliga effekter av passiv rökning och förebygga att någon ofrivilligt utsätts för passiv rökning. Med passiv rökning förstås inandning av den blandningsluft som uppstår när röken från cigaretter, pipor, cigarrer, vattenpipor, cigariller, örtcigaretter och liknande produkter blandas med och förorenar den omgivande luften.
Lagens rökförbud omfattar arbetsplatser, institutioner och skolor för barn och unga, övriga utbildningsinstitutioner, lokaler som allmänheten har tillträde till, kollektiva transportmedel och taxibilar samt serveringsställen. Rökförbudet omfattar endast inomhusmiljöer, förutom utomhusområden i anslutning till barnomsorg och skolor. Lagen innehåller flera undantag från huvudreglerna om rökförbud på de olika platserna.
41 Lov nr 512 af 06/06/2007, bl.a. ändrad genom lov nr 607 af 18/06/2012.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
236
Rygeloven omfattar inte e-cigarettrökning. I december 2015 lades emellertid fram ett förlag till en ny lag om e-cigaretter42. Enligt förslaget ska användning av e-cigaretter, med eller utan nikotin, förbjudas på bl.a. ungdomsboenden, skolor, lokaler för förskoleverksamhet, på kollektiva transportmedelmedel och i taxibilar. Vidare föreslås att det på andra utbildningsinrättningar och andra arbetsplatser som inte omfattas av det föreslagna förbudet tas fram skriftliga riktlinjer för användningen av e-cigaretter.
8.6.2 Finland
Enligt den finländska tobakslagen43är tobaksrökning förbjuden:
1. i lokaler för familjedagvård medan familjedagvården pågår, i dag-
hemslokaler och på deras utomhusområden samt i sådana lokaler och på sådana utomhusområden vid anstalter där viss vård meddelats för personer som inte fyllt 18 år,
2. i lokalerna vid läroanstalter som ger grundläggande utbildning,
yrkesutbildning och gymnasieutbildning och deras elevhem samt på utomhusområden som används av dessa,
3. i lokaler som är reserverade för allmänheten och kunderna vid
ämbetsverk, myndigheter och liknande offentliga inrättningar,
4. vid offentliga tillställningar som arrangeras i lokaler,
5. i gemensamma samt för allmänheten och kunder avsedda lokaler
på en arbetsplats,
6. i lokaler på allmänna kommunikationsmedel,
7. i gemensamma och för allmänheten avsedda lokaler i bostads-
aktiebolags eller andra bostadssammanslutningars bostadsfastigheter,
42 Udkast til Forslag til Lov om elektroniske cigaretter m.v. (Produktspecifik regulering af markedsføring, fremstilling, mærkning m.v. af elektroniske cigaretter og genopfyldningsbeholdere)den 22 december 2015. 43 Tobakslag (13.8.1976/693), med därefter gjorda ändringar.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
237
8. under skyddstak och på läktare vid offentliga tillställningar som
anordnas på utomhusområde och på andra platser som direkt är avsedda för publiken som ska följa tillställningen och där deltagarna vistas stillastående eller stillasittande.
Tobaksrökning i restaurangers eller andra förplägnadsrörelsers (serveringars) lokaler kan tillåtas endast i separata rökrum som godkänts för tobaksrökning. Tobaksrök får i så fall inte sprida sig till det område där tobaksrökning är förbjuden. Det är förbjudet att servera och inta mat och dryck i rökrum.
Ett bostadsaktiebolag eller en annan bostadssammanslutning kan förbjuda tobaksrökning på gemensamma utomhusområden i närheten av byggnadens friskluftsintag, på lekområden för barn och på gemensamma balkonger som innehas av bolaget eller sammanslutningen.
Om någon röker i ett allmänt kommunikationsmedel, en lokal eller på ett utomhusområde där rökning är förbjuden och trots uppmaning inte slutar röka, får innehavaren av kommunikationsmedlet eller trafikpersonalen, arrangören av en offentlig tillställning eller innehavaren av lokalen eller utomhusområdet eller deras representant avlägsna honom från kommunikationsmedlet, lokalen eller utomhusområdet, om det inte kan anses oskäligt att han avlägsnas. Den som trots påminnelse fortsätter att röka i en lokal eller utomhus på ställen där tobaksrökning är förbjuden (förutom på serveringar) döms för rökningsförseelse till böter.
Den som innehar en lokal, ett utomhusområde eller ett allmänt kommunikationsmedel eller dennes representant eller den som arrangerar offentliga tillställningar och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet tillåter tobaksrökning i lokaler eller på ett utomhusområde där det är förbjudet, underlåter att vidta de åtgärder för förhindrande av att tobaksrök sprider sig till lokaler där tobaksrökning är förbjuden, eller tillåter att rökrum används för annat än angivet ändamål döms, om försummelsen inte kan anses ringa och om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag, för brott mot skyddsåtgärder enligt tobakslagen till böter.
Tobaksrökning är definierat som ”rökning eller annan användning av tobaksprodukt såsom njutningsämne”. Denna definition förefaller omfatta användning av snus, som inte får säljas i Finland, men inte e-cigarettrökning.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
238
Den finländska tobakslagen innehåller även en definition av tobakssurrogat, som definieras som ”njutningsmedel, som till användningssättet motsvarar tobak, men som inte innehåller tobak”. Lagen tillämpas dock inte på tobakssurrogat som betraktas som läkemedel eller gift. Lagen innehåller även en definition av tobaksimitation, som definieras som ”en produkt som till formen har en nära likhet med en tobaksprodukt eller ett rökdon, men som inte innehåller tobak eller dess surrogat”. Den bakomliggande tanken är att begreppet tobakssurrogat ska fånga upp produkter som örtcigaretter och örtsnus, medan begreppet tobaksimitation ska fånga upp produkter som e-cigaretter och sötsaker som har formen av tobaksprodukter.44 Tobakssurrogat och tobaksimitationer omfattas av lagens bestämmelser om förbud mot marknadsföring och exponeringsförbud vid detaljhandelsförsäljning. Rökförbudet förefaller dock inte omfatta användning av tobaksimitationer och tobakssurrogat.
Kommunerna och arbetarskyddsmyndigheterna utövar tillsyn över bestämmelserna. Även Polismyndigheten utövar tillsyn över rökförbudet vid offentliga tillställningar som arrangeras i lokaler och utomhus samt i gemensamma samt för allmänheten och kunder avsedda lokaler på en arbetsplats.
I förarbetena uttalas i fråga om svårigheten att övervaka rökförbudet följande.45
I den paragraf som är i kraft och de ändringar som föreslås ingår sådana rökförbud som det kan bli svårt att övervaka och genomföra i praktiken. Rökförbud på t.ex. ett daghems gårdsområde eller i gemensamma utrymmen i ett flervåningshus innebär i praktiken att den som innehar utrymmet eller dennes representant är skyldig att ingripa i rökning som kommit till deras kännedom med de medel som de har till förfogande. Det finns inte uttryckliga bestämmelser om fördelning av det straffrättsliga ansvaret till exempel i samband med juridiska personers verksamhet. Fördelningen av ansvaret beror på enskilda fall och anknyter i detta fall i synnerhet till om man beslutat att sätta upp anslag som informerar om rökförbudet och hurudana anvisningar man utfärdat för eventuella anställda. Det ska beaktas att en privatperson inte kan ta till kraftåtgärder för att förhindra rökning eller avlägsna en person från utrymmet.
44 RP 105/2011 s. 1 f. 45 RP 180/2009 rd, s. 33.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
239
I Finland bereder Social- och hälsovårdsministeriet ett utkast till ny tobakslag.46 Enligt utkastet föreslås användningen av e-cigaretter förbjudas i lokaler där man inte får röka.
8.6.3 Norge
I den norske loven om vern mot tobaksskader, vardagligen benämnd
tobaksskadeloven, finns det bestämmelser om särskilda förbud mot
tobaksbruk.
De norska bestämmelserna innebär att luften ska vara rökfri i lokaler och transportmedel som allmänheten har tillträde till. Det gäller även i mötesrum, arbetslokaler och serveringslokaler. Utomhusentréer till hälsoinstitutioner och offentliga verksamheter ska också vara rökfria. På förskolor och skolor är inte bara rökning, utan allt tobaksbruk förbjudet både inomhus och på förskolornas och skolornas utomhusområden. Det finns även en bestämmelse om att barn har rätt till en rökfri miljö och att den som är ansvarig för barn ska medverka till att denna rätt blir uppfylld; denna bestämmelse är emellertid inte sanktionsbelagd.
Det är ägaren, den som driver verksamheten, den som disponerar eller den som annars är ansvarig för lokalerna, området eller transportmedlet som ansvarar för att bestämmelserna följs. Det ska markeras med tydliga skyltar att rökning är förbjudet på ställen där det kan råda tvivel om detta och vid ingången till alla serveringsställen. För att säkra förbudet mot rökning på serveringsställen och förbuden mot tobaksbruk på förskolor och skolor ska sådana platser föra internkontroll och etablera ett internkontrollsystem. Internkontrollen ska kunna dokumenteras för tillsynsmyndigheterna. Om någon trots varning från den som ansvarar för lokalen, området eller transportmedlet överträder bestämmelsen kan han avlägsnas från platsen.
Det är framför allt kommunerna som bedriver tillsyn över förbuden. Arbeidstilsynet bedriver emellertid tillsyn när det rör sig om arbetslokaler. Viss tillsyn bedrivs även av Petroleumtilsynet, Forsvarsstaben och Sysselmannen för Svalbard.
46 Regeringens proposition till riksdagen med förslag till tobakslag och till lagar om ändring av vissa lagar som har samband med den, Utkast 11.8.2015.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
240
8.6.4 Island
I Island finns bestämmelser om rökfria miljöer i tobakskontrollagen47och förordning om restriktioner för rökning48.
Syftet med bestämmelserna är att se till att icke-rökare inte kommer till skada eller utsätts för obehag av tobaksrök. All tobaks-
användning är förbjuden i förskolor, grundskolor och på vissa andra
platser avsedda för barn och ungdomar. Förbudet gäller inte bara i byggnader utan på hela området. Tobaksrökning är också förbjudet i gymnasieskolor och vissa specialskolor. Rökförbudet omfattar hela skolområdet och rökning får inte tillåts på något område i sådana skolor.
Tobaksrökning är helt förbjudet inom primärsjukvården, på sjukhus och på ålderdomshem m.m. Förbudet gäller hela sjukvårdsområdet, även på balkonger och vid entréer. Undantag från rökförbudet får göras bl.a. för patienter på sjukhus och i bostäderna på ålderdomshem.
Tobaksrökning är vidare förbjudet i fängelser, i statliga och lokala myndigheters lokaler, i kollektivtrafiken och i affärslokaler. Tobaksrökning är också förbjudet på vissa platser som allmänheten har tillträde till. Det gäller platser under tak som tillhör myndigheter, företag och organisationer, såsom restauranger, åskådarplatser, väntrum, mottagningsrum, foajéer, korridorer, toaletter, etc.
Tillsyn bedrivs av ett flertal myndigheter, bl.a. den lokala hälsoskyddsnämnden. Den som, efter att ha blivit tillsagd att sluta röka, fortsätter att röka där det råder rökförbud döms till böter. Den som bryter mot rökförbudet får också avlägsnas från platsen av den som är ansvarig för området.
8.6.5 USA 49
I USA har vissa delstater infört helt rökfria restauranger och barer utomhus (Hawaii, Maine, Michigan och Washington), rökfria hållplatser, perronger och andra utomhusytor i anslutning till allmänna transportmedel (Iowa, New York och Wisconsin), rökfria stränder
47 Lög um tóbaksvarnir (6/2002). 48 Reglugerð um takmarkanir á tóbaksreykingum (326/2007). 49 Avsnittet är baserat på motsvarande avsnitt i bilaga 5 till Folkhälsomyndighetens Utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
241
(Maine) och rökfria parker och djurparker (Oklahoma). Huvuddelen av regleringen av rökfria utomhusmiljöer sker dock på lokal nivå och beslutas av kommunfullmäktige. År 2011 förbjöds rökning i New York Citys parker, på trottoarer, vid badbassänger och stränder. 967 kommuner har förbjudit rökning i allmänna parker och i 209 kommuner finns rökfria stränder. Flera kommuner har även rökfria idrottsanläggningar, rekreationsområden och lekplatser, samt rökfria säkerhetszoner vid entréer till offentliga byggnader.
8.6.6 Kanada 50
I Kanada finns lagstiftning om rökfria utomhusmiljöer i såväl provinser som i enskilda kommuner. År 2003 infördes rökfria uteserveringar i städerna Kingston (Ontario) och Edmonton (Alberta). Nunavut var en av de första provinserna som införde rökfria utomhusmiljöer då de 2004 gjorde alla allmänna entréer rökfria (med en säkerhetszon om 3 meter), något som även Northwest Territories införde 2006 i tillägg till rökfria busshållplatser. Nova Scotia införde rökfria uteserveringar, skolgårdar och entréer till arbetsplatser 2006. I dagsläget har de flesta provinser någon lagstadgad rökfri utomhusmiljö. En av de senaste regleringarna som införts på lokal nivå gäller Ottawa City som i juli 2012 införde ett omfattande rökförbud på uteserveringar, allmänna stränder, parker, lekplatser, sportanläggningar och festivaler som hålls på allmän plats. Totalt sett är det 39 kommuner som har infört rökfria uteserveringar, 105 kommuner har rökfria allmänna entréer, 36 kommuner har rökfria hållplatser vid allmänna transportmedel, 98 kommuner har rökfria idrottsanläggningar och rekreationsområden, 72 kommuner har infört rökförbud i parker, 37 kommuner har infört restriktioner gällande rökning på stränder, 107 kommuner har rökfria lekplatser, och 12 kommuner har infört rökfria sjukhusområden. Ett fåtal kommuner har även infört rökförbud på vissa gator.
50 Se föregående not.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
242
8.7 Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser – i synnerhet där barn vistas
Som inledningsvis nämnts har Folkhälsomyndigheten i sin utredning föreslagit att rökförbud ska gälla vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Som grund för utredningens ställningstagande låg en analys av allmänhetens exponering för tobaksrök och inställning till rökfria miljöer, rökningens spridning utomhus samt effekter av regleringar på hälsoutfall, prevalens och stöd för rökfria miljöer.
Analysen av allmänhetens exponering för tobaksrök och inställning till rökfria miljöer gjordes genom en intervjustudie och studier av forskningsresultat om förekomst av tobaksrök utomhus och på allmänna platser.
Många av deltagarna i den enkätundersökning som Folkhälsomyndigheten låtit SKOP göra upplevde sig utsatta för tobaksrök på allmänna platser. Vanligast var offentliga entréer där 57 procent blev exponerade minst en gång i månaden och drygt 10 procent dagligen. På platser där man väntar på kollektivtrafiken utsattes 35 procent minst en gång i månaden och 8 procent dagligen. I undersökningen togs inte hänsyn till hur ofta de tillfrågade vistades på de aktuella platserna. En fjärdedel av dem med hemmavarande barn upplevde att det var svårt att skydda barnen från tobaksrök utomhus. Den upplevda exponeringen var något lägre i anslutning till kollektivtrafiken och lägst i parker, badplatser, lekparker, sportanläggningar, arenor och festivalområden utomhus. En majoritet av deltagarna i intervjustudien var positiva till att införa rökfritt på samtliga ovan angivna platser, förutom på trottoarer och gågator. Drygt åtta av tio som deltog i undersökningen svarade ja på frågan om de ansåg att offentliga entréer ska göras rökfria. Sju av tio svarade ja på samma fråga om platser där man väntar på kollektivtrafik och sex av tio ansåg att uteserveringar borde vara rökfria.
En sammanställning av forskningsresultat visade att det också faktiskt förekommer förhöjda nivåer av tobaksrök på allmänna platser utomhus där rökning är tillåten. Tobaksröknivåerna var kraftigt förhöjda inom en radie av 0,3–1 meter från rökkällan men förhöjda
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
243
värden uppmättes på så långt avstånd som 9 meter från källan, vilket också var längsta mätningsavståndet.
Flera studier visade att ett införande av rökfria allmänna platser inomhus minskade prevalensen av rökning. Det konstateras också att det finns stöd för att rökfria miljöer minskar risken för viss typ av ohälsa hos både barn och vuxna. För barn minskade risken för förtidig födsel, att födas med mycket låg födelsevikt i relation till graviditetstiden och att behöva sjukhusvård vid astma. För vuxna sjönk risken för kranskärlssjukdom, stroke och annan hjärtsjukdom. Det fanns också vetenskapligt stöd för slutsatsen att ju fler miljöer som är rökfria desto mer tycks risken för sjukdom minska. Beträffande effekten av att införa rökfria allmänna platser utomhus fanns endast ett par enskilda studier. Dessa ger stöd för att rökning även på utomhusplatser minskar efter införande av rökförbud, men att befolkningens följsamhet kan variera mellan olika platser. Fler rökfria platser kan göra att en del av dem som röker blir mer benägna att sluta eller att minska sin konsumtion.
Utredningen angav sammanfattningsvis följande (s. 34 f.).
Det finns i dag inte tillräckligt vetenskapligt stöd för att säga att en reglering av rökfria utomhusmiljöer leder till minskad ohälsa. Folkhälsomyndigheten bedömer dock att det sammantaget finns skäl att gå vidare med en analys av formerna för vilka lagstiftningsåtgärder som kan vara lämpliga för att begränsa rökning i utomhusmiljöer. Exponering för passiv rökning har negativa hälsoeffekter och personer utsätts för passiv rökning i de undersökta miljöerna. Detta i kombination med att det finns ett stöd i befolkningen för att reglera fler rökfria utomhusmiljöer, samt att den sociala exponeringen för rökning minskar med en reglering, gör att myndigheten bedömer att en utökning av rökfria miljöer utomhus bör vara en del i ett tobaksförebyggande arbete.
De skäl som angavs för att föreslå att just de ovanstående platserna ska vara rökfria var att det är platser där det är svårt att undvika röken och att stödet för att göra platserna rökfria är stort. Vad gäller entréer till offentliga byggnader så anfördes särskilt att det är en plats som alla behöver passera för att nå viktiga samhällsfunktioner. Beträffande uteserveringar så anfördes att ett införande av rökförbud skulle innebära att serveringspersonal ges samma rättighet till en rökfri arbetsmiljö som andra arbetstagare. När det gäller lekplatser så angavs att det var en viktig plats att göra rökfri eftersom sådana platser är avsedda för barn.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
244
Myndigheten angav i sin bedömning att de positiva effekterna av att med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus med stor sannolikhet skulle överväga de negativa, men att en sådan ordning kräver ytterligare juridisk analys och måste åtföljas av omfattande informationsinsatser, generella och riktade, samt av riktad tillsyn och utvärdering.
8.8 Internationella riktlinjer och rekommendationer om skydd mot tobaksrök
I WHO:s policyrekommendationer om skydd mot tobaksrök från 200751 anges att det i utomhusmiljöer där rökning äger rum uppmätts nikotinkoncentrationer som är jämförbara med de nikotinkoncentrationer som uppmätts i rökares bostäder. Personer som tillbringar en längre tid i utomhusmiljöer där det finns tobaksrök, som t.ex. serveringspersonal i täckta eller halvtäckta uteserveringar där rökning är tillåten, kan utsättas för en betydande exponering för tobaksrök. Vidare kan det uppstå problem när rökning är tillåten i ett område utomhus som ligger direkt intill ett luftintag eller en lokal som har dörrar eller fönster öppna. I vissa länder har även definitionen av en uteservering skapat problem, där näringsidkare byggt uteserveringar med tak, halvstängda tält eller liknande för att kringgå rökningsrestriktionerna. I riktlinjerna anges att ett effektivt skydd mot passiv rökning kan kräva att vissa utomhusområden görs rökfria, där hänsyn framför allt får tas till bl.a. de anställdas hälsa.
I avsikt att hjälpa parterna till ramkonventionen att uppfylla sina åtaganden enligt artikel 8 i konventionen har det inom WHO också antagits riktlinjer52för skydd mot tobaksrök. Riktlinjerna innehåller ett antal principer, bl.a. följande.
Princip 1
Effektiva åtgärder för att skydda mot exponering för tobaksrök i enlighet med artikel 8 i WHO:s ramkonvention innebär att rökning och tobaksrök helt måste elimineras från en specifik plats, så att en fullständigt rökfri miljö skapas. Det finns ingen säker exponeringsnivå för
51 World Health Organization. Protection from exposure to second-hand tobacco smoke. Policy recommendations Geneva: 2007. 52 Guidelines on protection from exposure to tobacco smoke, decision FCTC/COP2(7).
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
245
tobaksrök, och idéer som exempelvis tröskelvärden för giftnivåerna i miljötobaksröken måste avvisas eftersom de går stick i stäv mot vetenskapliga belägg. Lösningar som bygger på andra principer än en fullständigt rökfri miljö, t.ex. ventilation, filtrering och markerade rökområden (med eller utan separata ventilationssystem) har gång på gång visat sig vara ineffektiva, och såväl avgörande vetenskapliga belägg som andra erfarenheter visar att byggnadstekniska lösningar inte skyddar mot tobaksrök.
[…]
Princip 3
Det krävs lagstiftning för att skydda människor mot exponering för tobaksrök. Frivilliga regler för rökfrihet har upprepade gånger visat sig vara ineffektivt och ge otillräckligt skydd. Lagstiftningen bör vara enkel, klar och utformad så att efterlevnaden kan kontrolleras.
Beträffande skyddsåtgärder på ”andra” offentliga platser än ”offentliga platser inomhus” anges att när parterna fastställer de offentliga platser utomhus eller delvis utomhus där lagstiftning är lämplig bör de överväga beläggen för möjliga hälsorisker i olika miljöer och inrätta det mest effektiva skyddet mot exponering i samtliga fall där det finns belägg för hälsorisker.
I riktlinjerna anges vidare att myndigheterna bör genomföra löpande informationskampanjer för att öka allmänhetens och opinionsbildarnas medvetenhet om riskerna med exponering för miljötobaksrök. Man bör framförallt betona att exponering för miljötobaksrök är skadlig, att det enda vetenskapligt underbyggda sättet att säkerställa fullständigt skydd mot exponering är att eliminera all rök inomhus, att alla arbetstagare har samma rätt till lagligt skydd och att det inte är fråga om att väga hälsomässiga faktorer mot ekonomiska eftersom erfarenheterna från ett växande antal länder visar att rökfria miljöer är gynnsamma ur båda dessa aspekter.
Riktlinjerna anger att en effektiv lagstiftning bör medföra att både berörda företag och enskilda rökare har ett juridiskt ansvar att följa reglerna. Lagstiftningen bör innefatta bestämmelser om påföljder vid överträdelser för företag och eventuellt också för rökare. Kontrollen av efterlevnaden bör i normalfallet huvudsakligen riktas mot företagen. I lagstiftningen bör ansvaret för efterlevnaden läggas på ägaren, chefen eller den person som på annat sätt ansvarar för lokalerna. Det bör tydligt anges vilka åtgärder han eller hon måste vidta. Åtgärderna bör innefatta skyldighet att genom skyltar infor-
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
246
mera om rökförbudet, att ta bort alla askfat från lokalerna, att övervaka att reglerna följs och att vidta rimliga åtgärder för att hindra människor från att röka i lokalerna.
Beträffande sanktioner så framgår av riktlinjerna att det i lagstiftningen bör specificeras vilka böter eller andra ekonomiska påföljder överträdelser leder till. Först och främst bör påföljderna vara tillräckliga för att avskräcka från överträdelser, eftersom de annars riskerar att ignoreras av lagöverträdaren eller ses som vanliga omkostnader i affärsverksamheten. Större bötessummor krävs för att avskräcka företag som begår överträdelser än för att avskräcka enskilda rökare, som i allmänhet inte har samma resurser. Bötessummorna bör öka vid upprepade överträdelser och ligga i linje med hur andra lika allvarliga överträdelser behandlas i det aktuella landet.
Utöver ekonomiska påföljder kan lagstiftningen också ge utrymme för administrativa sanktioner, t.ex. indragna verksamhetstillstånd, i överensstämmelse med praxis och rättssystem i landet. Även om sådana sanktioner kan ses som en sista utväg som sällan används är det mycket viktigt att de finns, så att företag som väljer att upprepade gånger bryta mot lagen kan tvingas till efterlevnad.
Lagstiftningen bör innefatta bestämmelser om vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för att kontrollera efterlevnaden samt ett system för att övervaka efterlevnaden och åtala lagöverträdare. Övervakningen bör innefatta en procedur för inspektion av företagen för att kontrollera om de följer lagen. Det är sällan man behöver inrätta nya inspektionssystem för att kontrollera efterlevnaden av rökfrihetslagstiftningen.
8.9 Överväganden och förslag
8.9.1 Inledande överväganden
Det är folkhälsopolitiskt motiverat att utvidga det nuvarande rökförbudet till fler allmänna platser
Som tidigare nämnts framgår det sedan den 1 juli 2005 direkt av tobakslagen att lagen tar sikte på att begränsa riskerna med att exponeras för tobaksrök. Att ingen ofrivilligt ska behöva utsättas för tobaksrök ingår i de mål för folkhälsan som antogs av riksdagen
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
247
redan år 2003. Målet anges dessutom tydligt i ramkonventionen som Sverige ratificerat.
Ett rökförbud innebär samtidigt rent principiellt ett ingrepp i den personliga integriteten, eftersom det utgör ett angrepp på den enskildes eget beslutsfattande och begränsar möjligheterna att ägna sig åt något som i grunden är tillåtet. En given utgångspunkt är alltså att rökning ska vara tillåten på sådana platser där något rökförbud inte föreslås gälla.
Av Folkhälsomyndighetens utredning framgår att det i dag inte finns tillräckligt vetenskapligt stöd för att säga att en reglering av rökfria utomhusmiljöer leder till minskad ohälsa. Det finns emellertid ett starkt vetenskapligt stöd för att införandet av rökfria inomhusmiljöer har minskat rökningen och risken för tobaksröksrelaterade sjukdomar. Det får antas att ett rökförbud på allmänna platser utomhus skulle få en motsvarande effekt, även om det vetenskapliga stödet för detta inte är lika starkt som för inomhusmiljöer. Därtill kommer att en minskning av den sociala exponeringen för rökning är en viktig åtgärd för att avnormalisera rökning. Enligt WHO:s undersökningar är ungdomar särskilt känsliga för visuella signaler och sociala normer. Att införa rökförbud på fler allmänna platser kan bidra till att uppnå folkhälsopropositionens tobaksförebyggande delmål under målområde 11 – att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning53 – samt vissa av de tobaksrelaterade målen i ANDT-strategin och ligger i linje med vad som förordas av WHO i ramkonventionen och i EU:s rådsrekommendationer från 200954. Vi bedömer att ett utvidgat rökförbud till fler allmänna platser än i dag är en folkhälsopolitiskt motiverad åtgärd.
Rökfria platser utomhus bör regleras i lag
Som redovisats i föregående avsnitt anges i WHO:s policyrekommendationer för skydd mot tobaksrök att det krävs lagstiftning för att skydda människor mot exponering av tobaksrök då frivilliga regleringar anses vara ineffektiva och ge otillräckligt skydd. Samtidigt kan konstateras att det finns flera exempel på positiva effek-
53Prop. 2002/03:35. Mål för folkhälsan. 54 Rådets rekommendation av den 30 november 2009 om rökfria miljöer (2009/C 296/02).
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
248
ter av frivilliga rökförbud, som dessutom har den fördelen att de enklare kan anpassas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Problemen med att upprätthålla det nuvarande rökförbudet på skolgårdar (se avsnitt 8.3.5 ovan) visar också att även effektiviteten av lagreglerade rökförbud på vissa platser kan ifrågasättas.
Oavsett effektiviteten av frivilliga och lagreglerade rökförbud i enskilda fall bedömer vi att en lagreglering är ägnad att skapa större enhetlighet och förutsebarhet än frivilliga lösningar. En sådan enhetlighet kan antas öka medvetenheten om gällande rökförbud i vissa miljöer, minska behovet av lokala informationsinsatser och i förlängningen skapa bättre förutsättningar för följsamhet. Vi anser därför att ett utvidgat rökförbud bör regleras i lag.
Avslutningsvis kan nämnas att det förekommer förslag på kommunal nivå om att i de lokala ordningsföreskrifterna införa lokala rökförbud på vissa allmänna platser. Vi bedömer det dock som mycket tveksamt om detta är juridiskt möjligt. Motsvarande kommunala förbud mot alkoholförtäring grundar sig på bemyndiganden enligt 3 kap. 8 § och 1 § förordning (1993:1632) med bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ordningslagen. När det gäller alkoholförtäring kan sålunda lokala förbud grundas på risken för ordningsstörningar, inte alkoholförtäringen i sig. Motsvarande ordningsstörningar, i den mening som avses i ordningslagen, aktualiseras inte till följd av rökning. Därtill kan på goda grunder argumenteras för att reglerna om rökförbud i tobakslagen och ordningslagen (se avsnitt 8.3.1 och 8.3.4) är uttömmande, varför kommunerna enligt 3 kap. 12 § ordningslagen saknar rätt att införa mer ingripande bestämmelser i de lokala ordningsföreskrifterna.
Ett lagreglerat rökförbud måste uppfylla vissa krav på precision
Ett rökförbud på allmän plats måste, för att tillgodose behovet av förutsebarhet och tydlighet, uppfylla vissa krav på precision. Till skillnad från de inomhusmiljöer som i dag omfattas av rökförbud är flera av de nu aktuella utomhusmiljöerna inte nödvändigtvis inhägnade eller annars särskilt markerade. Ett sätt att förekomma eventuella oklarheter beträffande rökförbudets geografiska gränser på sådana platser skulle kunna vara att införa särskilda säkerhets-
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
249
eller buffertzoner. Så har gjorts i vissa andra länder. Inom ramen för Folkhälsomyndighetens utredning om framtida rökfria miljöer på allmänna platser genomfördes en studieresa till Ontario, Kanada, i februari 2014. I de fyra städer som besöktes fanns det olika syn på behovet av att införa fastställda säkerhetsavstånd från de rökfria utomhusområdena. I Hamilton och Ottawa har endast det berörda området gjorts rökfritt. I Toronto tillämpas avståndet nio meter som en säkerhetszon för rökfria entréer, idrottsområden, färjeterminaler, parkinrättningar och stränder. Motivet till en säkerhetszon på 9 meter i Toronto var att det ansågs som ett rimligt och praktiskt genomförbart avstånd. I Woodstock gäller olika avstånd vid olika platser: 30 meter kring lekplatser, 15 meter kring idrottsområden, 9 meter kring entréer till byggnader och 4 meter kring busshållplatser. Motivet till att införa längre säkerhetsavstånd än 9 meter i Woodstock baserades på kunskaper om social exponering av rökning och vilka konsekvenser det kan få då för till exempel barns och ungas uppfattningar om rökning.
Det framstår enligt vår mening som vanskligt att fastställa enhetliga och ändamålsenliga avstånd. De aktuella rökfria miljöerna kan skilja sig åt avsevärt, både beträffande storlek och i fråga om utformning. Ett säkerhetsavstånd skulle dessutom i vissa fall riskera att inkräkta på t.ex. angränsande privatfastigheter. Mot denna bakgrund bedömer vi att både lämpligheten och genomförbarheten av enhetligt fastställda säkerhetszoner kan ifrågasättas.
Med hänsyn till det anförda ser vi inte någon lämpligare lösning än att knyta rökförbudet till särskilda, i möjligaste mån avgränsade geografiska platser eller miljöer. Det innebär att det får accepteras att rökförbudets yttre gränser i vissa fall kommer att vara något oskarpa. Under förutsättning att rökförbudet kommuniceras på ett tydligt sätt bör emellertid detta förhållande inte få några egentliga konsekvenser i fråga om förutsättningarna för att följa förbudet.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
250
8.9.2 Vilka utomhusmiljöer ska göras rökfria?
Vårt förslag: Det nuvarande rökförbudet i tobakslagen ska om-
fatta även: – uteserveringar, – entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har
tillträde till, – områden utomhus som är avsedda att användas av den som
reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik, – inhägnade platser utomhus huvudsakligen avsedda för idrotts-
utövning, och – lekplatser som allmänheten har tillträde till.
Vår bedömning: Avvikelse från rökförbudet bör inte vara tillåtet
för nämnda utomhusområden.
Inledning
I enlighet med direktiven är uppdraget i denna del begränsat till att utreda om rökförbud, och förbud mot användningen av vissa andra tobaksrelaterade produkter, bör införas på vissa allmänna platser. Frågan om rökförbud bör införas på andra platser, t.ex. på balkonger eller i fordon, faller sålunda utanför uppdragets ram. Även med begränsningen till allmänna platser bedömer vi att det inte är möjligt att inom ramen för detta uppdrag utreda behovet av, och analysera de juridiska möjligheterna till, en begränsning av rökning på alla tänkbara allmänna platser.
Som vi beskrivit i avsnitt 8.2 har frågan om förstärkt skydd mot exponering för tobaksrök på vissa allmänna platser utomhus varit föremål för diskussion i tidigare utredningssammanhang, men i brist på underlag inte föranlett några konkreta förslag. Genom Folkhälsomyndighetens utredning om rökfria miljöer bedömer vi att det nu finns ett underlag för att lämna sådana förslag. Myndighetens utredning visar att de utomhusmiljöer som föreslås göras rökfria är platser på vilka många upplever sig exponerade för tobaksrök och där det finns ett starkt allmänt stöd för att införa rök-
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
251
förbud. De slutsatser som Folkhälsomyndigheten har presenterat är enligt vår mening väl underbyggda och övertygande. Vi ansluter oss sålunda till Folkhälsomyndighetens bedömning att de positiva effekterna av att med legala medel införa rökförbud på de föreslagna allmänna platserna utomhus med stor sannolikhet skulle överväga de negativa. Vi bedömer också att Folkhälsomyndighetens förslag utgör en naturlig utgångspunkt och lämplig ram för en närmare rättslig analys av förutsättningarna för – och utformningen av – ett utvidgat rökförbud. Vi föreslår sålunda, med de begränsningar och förtydliganden som redovisas nedan, att rökförbud ska införas på de allmänna platser som myndigheten har föreslagit.
I sammanhanget bör påpekas att det i dag finns möjlighet att avvika från bestämmelserna om rökförbud om det finns särskilda skäl på grund av utrymmets eller områdets beskaffenhet eller användningssätt, eller av omständigheterna i övrigt. Avvikelse från rökförbudet tillåts dock inte för restauranger och andra serveringsställen (se 6 § tredje stycket tobakslagen). Av motiven till tobakslagen framgår att särskilda skäl kan vara relaterade till utrymmets beskaffenhet, såsom att det gäller en lokal med en öppen planlösning med mycket god ventilation eller då krav ställs på avsättning av rökfria områden och det med hänsyn till lokalens ringa storlek m.m. inte framstår som rimligt att kräva sådan avsättning (se prop. 1992/93:185 s. 27).
De skäl som ligger bakom den nuvarande möjligheten till att i vissa fall avvika från bestämmelserna om rökförbud kan av naturliga skäl inte anföras tills stöd för att utsträcka möjligheten till de nu föreslagna utomhusmiljöerna. Vi bedömer att det även i övrigt saknas vägande skäl för en sådan undantagsmöjlighet. Vi bedömer alltså att de nu föreslagna rökfria utomhusmiljöerna bör undantas från möjligheten att göra avvikelser från rökförbudet.
Uteserveringar
Folkhälsomyndigheten har föreslagit att rökförbud ska införas på
uteserveringar. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.2 är det
sedan år 2005 förbjudet att röka i restauranger och på andra serveringsställen. Undantag gäller dock när servering sker utomhus.
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
252
Vi föreslår att undantaget tas bort och att samtliga serveringsmiljöer görs rökfria.
Enligt det nuvarande regelverket är det möjligt att avsätta särskilda delar av en serveringmiljö för rökning. För sådana rökrum i restauranglokaler uppställs särskilda krav på utformning och ventilation, se 5 § tobaksförordningen (2001:312). Vi föreslår inte några ändringar vad gäller möjligheten att inrätta särskilda rökrum i restauranglokaler. Det kan dock diskuteras om det på motsvarande sätt bör vara möjligt att tillåta rökning på särskilda delar av en uteservering. Som argument för en sådan lösning kan anföras risken för ordningsstörningar när gäster – i synnerhet berusade sådana – samlas utanför en restaurang för att röka. Motsvarande argument framfördes under det lagstiftningsarbete som mynnade ut i den nuvarande regleringen och risken för ordningsstörningar framhölls som ett skäl för att tillåta rökning i särskilt avgränsade utrymmen. Under lagstiftningsärendet påtalade regeringen att för de restauranger och andra serveringsställen som av utrymmesskäl inte hade möjlighet att avsätta separata rökrum kunde möjligheten att röka utanför lokalen utnyttjas. Så kunde enligt regeringen bli aktuellt för serveringsställen med begränsad yta och ett förhållandevis begränsat antal gäster. Risken för ordningsstörningar utanför dessa ställen förväntades därför bli begränsad (prop. 2003/04:65 s. 22).
Erfarenheterna av rökfria serveringar är i princip genomgående positiva. I en Temo-undersökning som dåvarande Statens Folkhälsoinstitut lät genomföra några månader efter införandet av rökfria restauranger ställde sig 90 procent av de tillfrågade – och 80 procent av de tillfrågade rökarna – positiva till rökförbudet. Undersökningen visade också att förbudet respekterades i stor utsträckning och att besöksfrekvensen inte hade påverkats negativt av rökförbudet, snarare tvärt om.55 Flera senare undersökningar visar på positiva erfarenheter av rökfritt på serveringar inomhus, både när det gäller restaurangernas lönsamhet, arbetsmiljön för personalen och miljön för gästerna. Såvitt vi har kunnat erfara saknas det i dag belägg för att rökförbudet på restauranger har medfört några nämnvärda ordningsstörningar. Det saknas enligt vår mening anledning att anta att en utvidgning av det redan gällande rökförbudet på
55 Temoundersökning genomförd genom 1 000 telefonintervjuer under perioden den 28 november till och med den 8 december 2005.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
253
restauranger kommer att få några nämnvärda konsekvenser i detta avseende. Möjligheten för restauranger att inrätta rökrum kvarstår, liksom möjligheten för gäster att röka utanför serveringsområdet. Det finns därför inte skäl att också tillåta inrättandet av särskilda rökområden på uteserveringar. Eftersom det i en utomhusmiljö dessutom rimligen är mycket svårt att genom utformning eller ventilation säkerställa att tobaksrök inte sprider sig till serveringsstället, skulle ett sådant undantag också riskera att undergräva ett av huvudsyftena med rökförbudet – att skydda gäster och personal från exponering för tobaksrök.
Det är inte möjligt att lösa alla de situationer där konflikter kan uppstå mellan de som önskar röka och de som blir besvärade av röken lagstiftningsvägen genom inrättandet av rökfria miljöer. Även om ambitionen är att åstadkomma helt rökfria serveringsställen är det i praktiken endast möjligt att genom rökförbud reducera röken på sådana platser. Ett rökförbud på uteserveringar kan av naturliga skäl inte garantera att gäster och personal inte exponeras för rök hänförlig till rökning utanför serveringsstället. Allmänhetens förväntningar på rökfria serveringsmiljöer kan dock – mot bakgrund av det starka stöd som finns för ett sådant förbud – komma att ställa krav på utformningen och placeringen av utomhusserveringar. Vi ser dock, som vi utvecklat ovan, inte några skäl att närmare reglera sådana krav genom till exempelvis buffertzoner.
Entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till
Folkhälsomyndigheten har vidare föreslagit att rökförbud ska införas vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till.
För närvarande råder rökförbud i ett antal uppräknade lokaler och andra utrymmen (se avsnitt 8.3.1). Begreppet ”utrymme” är vidsträckt. Det används i tobakslagen som samlingsbeteckning och inkluderar såväl lokaler som andra inomhusutrymmen. Samtliga i 2 § 1–6 punkten tobakslagen uppräknade lokaler och utrymmen är sådana som allmänheten normalt sett har tillträde till, dvs. lokaler och utrymmen som är öppna för allmänheten. Därutöver finns i 2 § 7 punkten en bestämmelse som innebär att även andra lokaler än sådana som avses i 1–6 ska vara rökfria under förutsättning att allmänheten har tillträde till lokalerna. För tillämpningen av bestäm-
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
254
melsen saknar det betydelse om det är ett offentligt organ eller en person, fysisk eller juridisk, som disponerar eller äger lokalen. Det föreslagna rökförbudet avseende entréer ligger sålunda väl i linje med tobakslagen i övrigt som har rökfritt som grundregel för lokaler dit allmänheten har tillträde.
Det får anses vara en lämplig avgränsning att knyta ett rökförbud utanför entréer till sådana lokaler där det redan i dag råder rökförbud inne i lokalerna. Det är också – utifrån syftet med ett utvidgat förbud – naturligt att begränsa utvidgningen av rökförbudet till att gälla endast sådana entréer dit allmänheten har tillträde.
Områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik
Enligt Folkhälsomyndighetens förslag ska rökförbud också införas på platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik.
Som redogjorts för i avsnitt 8.3.1 råder enligt tobakslagen i dag rökförbud i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med på färdmedel i inrikes kollektivtrafik. Vi föreslår att förbudet utvidgas till att omfatta motsvarande områden utomhus. På så sätt utsträcks förbudet till att omfatta bl.a. perronger och hållplatser utomhus samt taxizoner. En sådan lösning innebär förvisso att rökförbudet ges en något vidare omfattning än vad Folkhälsomyndigheten har föreslagit, men vi ser inga praktiska eller principiella skäl att avgränsa förbudet till väntplatser. Eftersom rökning kan antas begränsa tillgängligheten för personer som inte vill utsättas för tobaksrök framstår det som angeläget att rökförbudet gäller såväl utomhusområden i anslutning till av- och påstigning som andra utomhusområden som är avsedda för resenärer, t.ex. biljettområden och gångbanor i anslutning till spårområden.
I förhållande till vad Folkhälsomyndigheten förordat i sin rapport är vårt förslag något mer omfattande, eftersom Folkhälsomyndigheten förordade rökförbud på sådana platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik. För att uppfylla det syfte med förbudet som vi redovisat ovan är det dock mer ändamålsenligt att låta det omfatta även av- och påstigningsområden och biljettområden. En sådan lösning möter inte heller några principiella hinder och är inte svårare att avgränsa praktiskt än att avgränsa förbudet till väntplatser.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
255
Inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning
Folkhälsomyndigheten har i sin rapport förordat att rökförbudet utvidgas till att även avse sportanläggningar och arenor utomhus.
En första fråga att överväga är vad som i sammanhanget avses, eller bör avses, med ”sportanläggning” respektive ”arena” samt om det är någon skillnad mellan begreppen. Någon legaldefinition av begreppen finns inte och – såvitt vi känner till – förekommer begreppen inte heller i annan lagstiftning. Däremot förekommer begreppet ”idrottsansläggning” i t.ex. ordningslagen och lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I dessa lagar definieras en idrottsansläggning som ”en inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning” (se 1 § tillträdesförbudslagen och 5 kap. 2 § ordningslagen). Definitionen förefaller överensstämma väl med vad som i vardagligt tal ofta benämns som arena eller stadion, dvs. utomhusanläggningar huvudsakligen avsedda för olika idrotts- och nöjesarrangemang. Som Folkhälsomyndigheten också framhåller i sin utredning är det fråga om platser där många människor ofta vistas nära varandra, kan vara hänvisade till en specifik sittplats och därför har begränsade möjligheter att undvika exponering för tobaksrök. Det framstår därför som ändamålsenligt att knyta ett rökförbud till idrottsanläggningar.
Den närmare preciseringen av begreppet idrottsanläggning bör enligt vår mening ske utifrån den definition av begreppet som görs i nämnda lagar. Samtidigt är den definitionen mycket vid och det är tveksamt om ett förbud är ändamålsenligt eller behövligt för alla anläggningar som faller inom räckvidden. Genom att uppställa ett krav på att idrottsplatsen ska vara inhägnad knyts förbudet till tydligt avgränsade geografiska platser. Samtidigt kan konstateras att lösningen innebär en viss begränsning av rökförbudets räckvidd, eftersom förbudet inte kommer att träffa friluftsområden eller motions- och idrottsanläggningar som inte är inhägnade. Många sådana platser torde dock ofta vara större till ytan och möjligheten att förflytta sig inom området är inte lika begränsad som på t.ex. en läkare. Rent generellt gör sig alltså de nyss nämnda motiven bakom ett rökförbud på idrottsanläggningar inte gällande med samma styrka på sådana platser. Man kan dock på ett mer principiellt plan argumentera för att utomhusmiljöer avsedda för aktiviteter som främjar hälsa och välmående – och som ofta besöks av barn och ungdomar
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
256
– bör vara rökfria i sin helhet. Med ett sådant resonemang skulle rökförbudet emellertid bli mycket vidsträckt och till exempel omfatta friluftsområden, löpar- och vandringsspår och golfbanor. Avgränsningen blir otydligare och kan skapa gränsdragningsproblem. Vi anser också att ett alltför vidträckt definition av de rökfria miljöerna i detta avseende skulle medföra svårigheter att förena rökförbudet med nödvändiga ansvars- och tillsynsbestämmelser. En sådan lösning skulle riskera att underminera de positiva effekter som ett rökförbud kan antas få.
Idrottsanläggningar kan skilja sig åt, både i fråga om storlek och när det gäller utformning. Därmed kan också möjligheterna att undvika exponering för tobaksrök variera från plats till plats. Utöver den begränsning som vårt förslag innebär i förhållande till Folkhälsomyndighetens förslag ser vi dock inte några bärande skäl att ytterligare begränsa förbudets räckvidd eller tillämpningsområde, t.ex. genom att inskränka förbudet till särskilda platser (t.ex. läktare eller skyddstak) eller knyta det till det faktiska anordnandet av en offentlig tillställning, t.ex. en idrottstävling. Tvärtom talar de principiella skäl som framhållits ovan för att idrottsanläggningar bör vara helt rökfria.
Lekplatser som allmänheten har tillträde till
Slutligen har Folkhälsomyndigheten föreslagit att rökförbud ska införas på lekplatser.
Det finns ingen legaldefinition av begreppet lekplats, men begreppet förekommer på olika ställen i lagstiftningen, i t.ex. i 8 kap. 15 § plan- och bygglagen (2010:900) där det föreskrivs vissa krav på utformning och underhåll av lekplatser och fasta anordningar på lekplatser. Fastighetsägare, t.ex. kommunen, ansvarar för att lekplatsens egenskaper upprätthålls. Motsvarande bör enligt vår mening gälla när det gäller upprätthållandet av rökförbudet. Utifrån de krav som uppställs i plan- och bygglagen förefaller begreppet lekplats närmast syfta på ett för lek avsett och iordninggjort område med lekredskap, t.ex. gungor och rutschkanor. En sådan definition torde under alla förhållanden överensstämma väl med den gängse uppfattningen av vad en lekplats är och erbjuder därför en ändamålsenlig beskrivning av rökförbudets tilltänkta räckvidd i detta
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
257
avseende. Eftersom de flesta lekplatser är inhägnade eller annars naturligt avgränsade torde några gränsdragningsproblem i allmänhet inte uppstå. Rökförbudet bör begränsa sig till sådana lekplatser som allmänheten har tillträde till.
8.9.3 Vem ska ansvara för att rökförbudet upprättshålls?
Våra förslag: Den som i egenskap av ägare eller på annan grund
disponerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbud ska ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till ska dock den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet ansvara för att rökförbudet vid sådana entréer upprätthålls.
Enligt den nuvarande regleringen i tobakslagen är det den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som omfattas av ett föreskrivet rökförbud som svarar för att bestämmelserna följs (7 §). Samma princip bör gälla i fråga om de nu aktuella utomhusmiljöerna. Det torde därför som regel inte råda några tvivel om vem som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls på uteserveringar och idrottsanläggningar. Busshållplatser och de flesta lekplatser som allmänheten har tillträde till torde i stor utsträckning vara belägna på kommunal mark och det förefaller i de fallen vara svårt att hålla någon annan än kommunen ansvarig för att rökförbudet upprätthålls på dessa platser.
När det gäller entréer till lokaler som allmänheten har tillträde till kan emellertid nuvarande regler ge upphov till gränsdragningsproblem i fråga om ansvaret, eftersom området utanför entrén kan ägas av någon annan än den som äger eller disponerar över lokalen innanför entrén. I 3 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållnings- och snöröjningsåtgärder i fråga om gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken kan kommunen ålägga en fastighetsinnehavare att utföra bl.a. renhållnings- och snöröjningsåtgärder på t.ex. gångbanor utanför fastigheten. För att skapa en ändamålsenlig ansvarsfördelning – och förekomma eventuella gränsdragningsproblem i
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
258
fråga om ansvaret – föreslår vi att en liknande ansvarsbestämmelse införs för entréer. Vi föreslår följaktligen att den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls i en viss lokal, också ska ansvara för att reglerna om rökförbud upprätthålls utanför entrén till lokalen oavsett om denne äger eller disponerar över området.
8.9.4 Vilka krav kan och bör ställas på den ansvarige?
Vårt förslag: Den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls
ska genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser.
Som vi redogjort för ovan anges i tobakslagen vem som är ansvarig för att reglerna om rökförbud upprätthålls, men av lagen går inte att utläsa innebörden av detta ansvar. I förarbetena till bestämmelsen i 7 § tobakslagen uttalas att det åligger den ansvarige att tydligt markera var rökning är respektive inte är tillåten och att detta kan ske genom skyltning. Vidare anges att den ansvarige, eller företrädare för denne, också måste övervaka att reglerna inte överträds och vid behov ingripa med information och tillsägelser (prop. 1992/93:185 s. 56). Samma krav bör i princip kunna uppställas för rökfria utomhusmiljöer. Samtidigt måste beaktas att sådana miljöer, till skillnad från lokaler, inte alltid är lika tydligt avgränsade och i vissa fall torde det inte ens vara möjligt att på objektiva grunder göra en sådan avgränsning, i vart fall inte med någon precision. Det framstår mot den bakgrunden inte som rimligt att kräva att den ansvarige tydligt ska markera var rökning inte är tillåten. Däremot bör det åligga den ansvarige att på ett tydligt sätt informera om rökförbudet genom skyltning. I kravet på tydlighet får anses ligga att befintliga askkoppar – eller markerade områden där rökning tidigare varit tillåten – inom det rökfria området måste tas bort.
Vi bedömer också att det vore allt för långtgående att kräva att den ansvarige på ett mer systematiskt sätt övervakar att rökförbudet upprätthålls i en utomhusmiljö där den ansvarige normalt sett saknar regelbunden närvaro, t.ex. en busshållplats eller lekplats. Likväl framstår det som befogat att den ansvarige vid behov, t.ex. efter påpekanden om regelmässiga överträdelser av rökförbudet,
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
259
ingriper med information och tillsägelser. Någon allmän skyldighet för den ansvarige att informera om var rökning kan ske bör inte finnas. Inget hindrar dock att den ansvarige, när så bedöms vara lämpligt och möjligt, anvisar en plats för rökning.
I syfte att tydliggöra ansvarets innebörd föreslår vi att detta ska klargöras i lag (jfr t.ex. 12 § tredje stycket tobakslagen angående kravet på information om åldersgränser). Vi föreslår alltså att det i tobakslagen ska införas en bestämmelse som ålägger den ansvarige, eller företrädare för denne, att genom skyltning tydligt informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Bestämmelsen, som bör vara tillämplig oavsett om ansvaret avser en inomhus- eller utomhusmiljö, är inte avsedd att vare sig inskränka eller utvidga det ansvar som gäller för de i dag rökfria miljöerna.
8.9.5 Tillsyn, ingripandemöjligheter och sanktioner
Våra förslag: Den centrala tillsynen över de föreslagna rökfria
utomhusmiljöerna ska utövas av Folkhälsomyndigheten och den omedelbara tillsynen av kommunen.
Möjligheten att enligt tobakslagen avvisa någon som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten ska gälla även de nu föreslagna rökfria utomhusmiljöerna.
Det i ordningslagen intagna förbudet mot rökning på ett trafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik ska upphävas.
Skäl saknas att i fråga om tillsyn avvika från vad som i dag gäller enligt 19 § och 19 a § i tobakslagen (se avsnitt 8.3.2). Den omedelbara tillsynen över de föreslagna rökfria utomhusmiljöerna ska följaktligen utövas av kommunerna, vilka i sin tillsynsverksamhet ska kunna meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelserna om rökförbud ska följas.
Överträdelser av det i dag föreskrivna rökförbudet i tobakslagen är inte straffsanktionerade. Vi bedömer att det rent principiellt saknas skäl att i detta avseende särbehandla överträdelser av rökförbudet i de nu föreslagna utomhusmiljöerna. Med hänsyn till de ovan påtalade svårigheter som kan föreligga att fastställa de exakta
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
260
gränserna av vissa rökfria utomhusmiljöer, framstår en kriminalisering för övrigt som mycket tveksam i ett rättsäkerhetsperspektiv.
Tobakslagen ger den ansvarige rätt att avvisa en person som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten (7 § andra stycket). Samma rätt bör enligt vår mening föreligga när rökning sker i någon av de utomhusmiljöer som föreslås omfattas av ett rökförbud. Om man vill ge den ansvarige än bättre möjligheter att upprätthålla ett rökförbud, skulle man kunna ge denne befogenhet att även avlägsna personer som efter tillsägelse bryter mot förbudet. För närvarande är emellertid rätten att avlägsna någon från allmänna utomhusplatser förbehållen poliser och ordningsvakter som fått ett förordnande av Polismyndigheten. Det finns enligt vår mening betänkligheter mot att ge någon annan än dessa kategorier av personer en rätt att ingripa på allmän plats utomhus, särskilt eftersom det handlar om att den som bryter mot rökförbudet endast behöver flytta sig några meter bort från platsen.
Som vi redovisats i avsnitt 8.3.4 finns i 4 kap. 6 § 2 ordningslagen en bestämmelse om förbud mot att röka tobak inom ett trafikföretags område som är beläget inomhus eller under jord och på andra färdmedel än som ingår i taxitrafik. Bestämmelsens tillämpningsområde överlappar i stor utsträckning bestämmelserna om rökfria miljöer i tobakslagen. Enligt 2 § 4 tobakslagen råder rökförbud på vissa färdmedel i inrikes kollektivtrafik och i lokaler och andra utrymmen som är avsedda att användas av den som reser med sådana färdmedel. Som redovisats i avsnitt 8.3.1 innebär detta att förbud mot rökning råder i t.ex. väntsalar, biljetthallar, korridorer och hissar m.m. Även exempelvis tunnelbaneperronger insprängda i ett bergrum hör dit. Detta innebär att de delar av ett trafikföretags område som är belägna inomhus eller under jord omfattas av rökförbudet i 2 § 4 tobakslagen i den mån dessa områden är avsedda för resande. Många andra delar, t.ex. lokstallar och bussgarage, torde i stället omfattas av tobakslagens regler om rökfri arbetsmiljö (se 8 §). I den mån ett trafikföretag disponerar över ett inomhusområde eller underjordiskt område som inte är avsett för resande och inte heller utgör en arbetslokal eller ett liknande utrymme bör rökförbud, i den mån det är motiverat utifrån säkerhets- eller ordningsskäl, kunna säkerställas genom interna föreskrifter och företagsrutiner. Mot denna bakgrund framstår rökförbudet i ordningslagen som överflödigt.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
261
Samtidigt måste beaktas att syftena bakom rökförbuden i ordningslagen respektive tobakslagen skiljer sig åt. Reglerna om rökfria miljöer i tobakslagen syftar till att motverka de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök. Rökförbudet i 4 kap. 6 § 2 ordningslagen syftar i stället till att upprätthålla ordning och säkerhet inom kollektivtrafiken. Mot den bakgrunden skiljer sig även ingripandemöjligheterna åt mellan de olika lagarna. Mot denna bakgrund kan diskuteras om det, trots de till stora delar överlappande regelverken, finns anledning att utifrån ordnings- och säkerhetskäl behålla rökförbudet i ordningslagen.
Enligt ordningslagen kan en trafiktjänsteman uppmana en person som bryter mot det föreskrivna rökförbudet att lämna trafikföretagets område eller färdmedel under förutsättning att överträdelsen har väsentlig betydelse för ordningen eller säkerheten i trafiken. En person som inte följer en sådan uppmaning får vidare, enligt 4 kap. 9 § ordningslagen, avvisas eller avlägsnas av en polisman eller ordningsvakt. Som redogjorts för ovan ger tobakslagen den som ansvarar för upprätthållandet av ett rökförbud eller dennes representant rätt att avvisa en person som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten. Lagen innehåller inte någon uttrycklig möjlighet att avlägsna en person som bryter mot ett rökförbud. En vägran att avlägsna sig kan dock vara straffbar som olaga intrång och som nämnts i avsnitt 8.3.3 torde i vissa fall en möjlighet till avlägsnande kunna stödjas på brottsbalkens regler om nödvärn och nöd. Även tobakslagen erbjuder sålunda ingripandemöjligheter som i praktiken får bedömas som likvärdiga med ordningslagens möjligheter i detta avseende. Därtill kommer att ordningslagen innehåller en generell möjlighet att vidta nämnda typer av ingripanden mot personer som stör ordningen eller äventyrar säkerheten i trafiken. I den mån rökning inom ett trafikföretags område innebär risker i fråga om ordning eller säkerhet finns sålunda möjlighet att ingripa utan hänvisning till det föreskrivna rökförbudet.
Det i ordningslagen intagna rökförbudet är, till skillnad från rökförbudet i tobakslagen, straffsanktionerat. Utifrån den statistik som vi har tagit del av när det gäller lagföringar avseende brott mot ordningslagen (se avsnitt 8.3.4) kan inte någon annan slutsats dras än att rökförbudet i ordningslagen regelmässigt respekteras. Det kan
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
262
mot den bakgrunden med fog ifrågasättas om den drygt 20 år gamla straffsanktionen fyller någon egentlig funktion i dag.
Med hänsyn till det anförda bedömer vi att det varken utifrån ordnings- och säkerhetsskäl, eller av andra skäl, är motiverat att behålla rökförbudet i ordningslagen. Vi föreslår därför att förbudet upphävs. Det innebär att samtliga rökfria miljöer fortsättningsvis kommer att regleras i tobakslagen och i fråga om ansvar, tillsyn och sanktioner behandlas på ett enhetligt sätt.
8.9.6 Bör rökförbudet utvidgas till att omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror?
Vårt förslag: Med rökning ska, vid tillämpningen av bestämmel-
serna om rökförbud, jämställas rökning av örtprodukter för rökning samt inhalering efter förångning eller annan upphettning av tobak, e-cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak.
Som redovisats inledningsvis har vi i denna del till uppdrag att utreda behovet av att begränsa rökning även av tobaksrelaterade produkter. Som exempel nämns i direktiven e-cigaretter och örtprodukter för rökning. Enligt direktiven finns det flera skäl som talar för att tobakslagens rökförbud ska omfatta även sådana produkter, inte minst svårigheten att annars upprätthålla rådande rökförbud för tobaksprodukter. I fråga om e-cigaretter konstateras vidare att det inte är klarlagt vilken påverkan sådana produkter har på omgivningen.
Örtprodukter för rökning
Örtprodukter för rökning innehåller med nödvändighet organiskt material, eftersom produkterna enligt tobaksproduktdirektivets definition utgörs av växter, örter eller frukter. Rök från förbränning av organiskt material innehåller hälsofarliga ämnen, t.ex. kolmonoxid som ökar risken för hjärt- och kärlsjukdomar. Det kan också bildas cancerframkallande ämnen vid förbränning av organiskt material. Från de få studier som finns gällande örtcigaretter och liknande
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
263
produkter framgår att de ämnen som frigörs vid förbränning är jämförbara med tobakscigaretter. Förbränningen av dessa produkter innebär alltså hälsorisker som liknar dem för traditionella fabrikstillverkade cigaretter, även om de inte har samma beroendeframkallande egenskaper och inte innehåller tobak. Det finns inte något epidemiologiskt stöd för att örtprodukter som röks skulle vara mindre hälsoskadliga. Exponering för röken är alltså förknippad med hälsorisker och olägenheter. Mot denna bakgrund bedömer vi att ett förbud mot rökning av örtprodukter i vissa miljöer kan motiveras av hälsomässiga skäl.
E-cigaretter
Det är i stor utsträckning oklart exakt vad e-cigaretter innehåller. Forskningen om e-cigaretter är fortfarande i inledningsskedet och det finns endast ett fåtal studier på vilka hälsorisker som rökning av e-cigaretter kan medföra. E-cigaretter marknadsförs bl.a. som en metod för att sluta röka eller minska konsumtionen samt för användning på platser där rökning är förbjuden.
E-cigaretten avger en form av ånga som kan irritera luftvägarna hos andra människor, men man vet ännu inte hur farlig den är. Folkhälsomyndigheten rekommenderar att rökfria miljöer hålls fria även från e-cigarettrök. Myndigheten framhåller bland annat på att det är svårt att avgöra om en e-cigarett innehåller tobak eller inte och att det finns en risk för att de rökfria miljöerna luckras upp om exempelvis e-cigaretter tillåts där. En allmän acceptans av rökning på offentliga platser kommer också troligen att medföra en ökning av antalet användare av denna typ av produkter. Även WHO:s rekommendation om e-cigarettsrökning (se avsnitt 8.5 ovan) är att låta e-cigaretter omfattas av rådande tobaksrökningsförbud. Skälen för detta är att omgivande personer rimligen bör kunna förvänta sig inte bara en minskad risk i jämförelse med exponering för tobaksrök; de bör rimligen kunna förvänta sig att de inte utsättas för någon förhöjd risk alls till följd av utsläpp från någon produkt i den luft som de inandas.
Som påtalats inledningsvis råder oklarheter beträffande skadligheten av den ånga som e-cigaretter avger. Utifrån denna osäkerhet kan man argumentera för att det saknas tillräckliga stöd för att
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
264
utifrån ett hälsoperspektiv förbjuda användningen av dessa produkter på vissa platser. Det går å andra sidan att argumentera för att en försiktighetsprincip bör tillämpas och användningen av e-cigaretter på vissa platser bör begränsas så länge det saknas klara belägg för att ångan från sådana produkter inte medför några hälsomässiga risker för personer i omgivningen som utsätts för sådan ånga.
Oavsett vilken ståndpunkt som man intar i det avseendet syftar rökförbudet inte bara till att minimera risker för att utsättas för passiv rökning. Ett annat syfte är att undanta vissa platser från det rökande beteendet, för att på så sätt inte locka eller fresta till rökning. E-cigaretter är en produkt som efterliknar det rökande beteendet både genom anordningens utformning och på grund av ångutsläppen, som kan liknas vid rök. Det finns även tydliga tecken på att e-cigaretter som företeelse också attraherar unga personer i stor utsträckning; enligt CAN:s undersökning hade år 2014 25,2 procent av pojkarna och 20,1 procent av flickorna i årskurs 9 prövat ecigaretter. År 2015 hade den siffran stigit till 29,5 procent för pojkar och 22,5 procent för flickor. Motsvarande jämförelse för elever i gymnasiet, årskurs två, var för pojkar 26,7 procent år 2014 med en ökning till 36,2 procent år 2015 och för flickor 21,2 procent år 2014 med en ökning till 25,6 procent år 2015.56Det är därför sammantaget angeläget att de platser som omfattas av ett förbud mot företeelser som tydligt efterliknar rökning. Ytterligare ett skäl är att tobakslagens nuvarande och föreslagna bestämmelser om rökförbud skulle riskera att undermineras om användning av e-cigaretter tillåts i rökfria miljöer. Detta eftersom det skulle bli svårare att upprätthålla rådande och föreslagna rökförbud för tobaksprodukter som gäller annan rökning. Av denna anledning föreslår vi därför att tobakslagens begränsningar för tobaksrökning ska omfatta även bruk av e-cigaretter. Som vi redogjort för i avsnitt 8.6 har liknande förslag lagts fram i Danmark, Finland och Norge. Förbudet bör gälla samtliga e-cigaretter oavsett om de innehåller nikotin eller inte (jfr artikel 2.16 i tobaksproduktdirektivet).
56 Skolelevers drogvanor 2015, rapport publicerad den 11 december 2015.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
265
Andra produkter
Det kommer hela tiden ut nya produkter på marknaden vars användningsändamål motsvarar tobaksprodukternas, särskilt produkter som inte innehåller egentlig tobak men som till användningssättet motsvarar tobak. I sammanhanget kan t.ex. nämnas vattenpipsrökning av en mineralmassa bestående av mikroskopiska stenar, smaksatta på olika sätt. När stenarna hettas upp med hjälp av glödande kol, precis som vid annan vattenpiprökning, avger de vad som ser ut som rök men som, enligt producenterna, i huvudsak är vattenånga. Oavsett vad ”röken” faktiskt innehåller kan konstateras att det i vart fall inte är fråga om rök i egentlig mening, eftersom det inte sker någon förbränning av organsikt material.
Det finns också e-cigarettliknande anordningar som innehåller tobak, men som vid användningen aldrig når förbränningspunken utan endast värmer tobaken på elektronisk väg och på så sätt avger inhalerbara partiklar. Dessa s.k. ”heat-not-burn”-produkter marknadsförs av flera stora tobaksbolag under olika produktnamn. Användning av sådana produkter i rökfria miljöer skulle, på motsvarande sätt som e-cigaretter, medföra svårigheter att upprätthålla rådande och föreslagna rökförbud. Vi föreslår därför att bestämmelserna om förbud mot tobaksrökning utsträcks till att omfatta även bruk av sådana produkter.
När det gäller frågan vilka lokaler, utrymmen eller platser utomhus som bör omfattas av ett sådant förbud finner vi inte anledning att frångå vad som i dag gäller – och nu föreslås gälla – beträffande rökning av tobaksprodukter. Omfattningen av rökförbudet bör alltså vara det samma för tobaksprodukter som för de andra produkterna.
8.9.7 EU-rättsliga överväganden
Vår bedömning: Förslagen är förenliga med EU-rätten. Anmälan
bör ske enligt tjänstedirektivet (2006/123/EG) och anmälningsdirektivet (EU) 2015/1535.
Ett utvidgat rökförbud omfattar både produkter som ger upphov till tobaksrök samt andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte ger upphov till tobaksrök, t.ex. e-ciga-
Ett utvidgat rökförbud SOU 2016:14
266
retter. Rökförbudet innebär att vidgade användningsbegränsningar införs för dessa produkter. Ur ett EU-rättsligt perspektiv har brukanderegler prövats i kontexten av artikel 34 EUF-fördraget (se avsnitt 3.3.2) och om åtgärderna kan anses störa marknadstillträdet för utländska produkter på ett för ingripande sätt (se Kommissionen
icke-diskriminerande har EU-domstolen rest frågan om en nationell åtgärd kan leda till en sneddriven konkurrens inom EU:s inre marknad och därmed bör föranleda en tillämpning av artikel 34. EU-domstolen har här gett vägledning för när en brukanderegel kan anses störa marknadstillträdet. Hänsyn ska tas till ”begränsningens räckvidd”, dess ”inverkan på konsumenternas beteende” och om den ”kraftigt begränsar” varans användning (Mickelsson). I detta sammanhang går det att konstatera att rökförbudet till sin utformning inte gör skillnad på inhemska och utländska produkter. Det går också att konstatera att begränsningens räckvidd och omfång inte kan anses vara så långtgående att varans användning kraftigt begränsas. Rökförbudet omfattar endast ett antal platser vilka måste sättas i förhållande till alla de andra platser där det är tillåtet att röka. Däremot förefaller det mer troligt att rökförbudet påverkar konsumenternas beteende. Mot bakgrund av de svenska tobakspolitiska målen är dock åtgärden motiverad. Tobaksrök är hälsovådligt och bör därför begränsas. Rökförbudet kan därför motiveras utifrån intresset att skydda människors hälsa och liv enligt artikel 36 EUF-fördraget.
De krav som nu uppställs i fråga om ansvar för upprätthållandet av det föreslagna rökförbudet kan i vissa fall komma att innebära krav på hur en tillfällig tjänsteutövning bedrivs. Förslagen kan därför komma att falla under artikel 16.3 i tjänstedirektivet (se avsnitt 3.3.3). Vi bedömer att den föreslagna utvidgningen av rökförbudet är ickediskriminerande, uppfyller principerna om nödvändighet och proportionalitet. Förslagen är också motiverade av folkhälsoskäl och sålunda väl förenliga med tjänstedirektivets bestämmelser.
Vi bedömer mot bakgrund av det sagda att rökförbudet är i linje med EU-rätten.
Alla förslag till nya lagar, förordningar eller andra föreskrifter som innehåller krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer, med
57 EU-domstolens mål C‑142/05.
SOU 2016:14 Ett utvidgat rökförbud
267
avsikt att etablera sig i Sverige, ska anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet, förutsatt att dessa krav faller inom någon av de kategorier som anges i artikel 15.2. Kraven i fråga om ansvar för upprätthållandet av det föreslagna rökförbudet faller inte under någon av dessa kategorier. Någon anmälningsskyldighet enligt artikel 15.7 föreligger därför inte. Eftersom ansvarsregleringen i vissa fall kan komma att innebära krav på hur en tillfällig tjänsteutövning bedrivs kan förslagen, som redovisats ovan, komma att falla under artikel 16.3. Anmälan bör därför ske enligt artikel 39.5.
Regler om rökförbud kan ses som ett ”annat krav” enligt artikel 1.1 d anmälningsdirektivet. Anmälningsskyldighet kan därför uppkomma även enligt det direktivet. Med ett sådant ”annat krav” avses ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön. Det kan t.ex. röra sig om villkor för användning av en produkt. En förutsättning för att anmälningsskyldighet ska uppkomma är emellertid att föreskrifterna på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning, natur eller saluföringen av den. EU-domstolen har inte slagit fast den närmare innebörden av begreppet väsentlig påverkan. Även om det utvidgade rökförbudet primärt syftar till att förhindra att personer ofrivilligt utsätts för tobaksrök kan förbudet på sikt komma att förändra konsumtionsmönstren genom avnormalisering av rökning till följd av en minskad social exponering. Det utvidgade rökförbudet kan sålunda påverka saluföringen av de tobaksvaror och de andra produkter som omfattas av rökförbudet. Det saknas i dagsläget underlag för att med någon grad av säkerhet fastslå att denna påverkan ska bedömas som väsentlig i direktivets mening. Av transparensskäl och med hänsyn till den osäkerhet som råder i detta avseende gör vi bedömningen att de föreslagna reglerna om rökförbud bör anmälas enligt anmälningsdirektivet.
269
9 Exponeringsförbud
9.1 Uppdraget
Exponeringsförbud innebär enligt våra tilläggsdirektiv att tobak måste förvaras utom synhåll för konsumenten, exempelvis i ett stängt skåp under försäljningsdisken. I direktiven anges att studier och erfarenheter från länder som infört exponeringsförbud visar att förbudet både förändrar befolkningens attityder till tobak och minskar konsumtionen och andelen impulsköp. Särskilt påverkas ungdomars attityder, vanor och vilja att experimentera med tobak. Vidare anges i direktiven att exponeringsförbud gör människor mer negativt inställda till tobak och minskar den sociala acceptansen, framför allt bland ungdomar. Personer som röker menar i allmänhet att ett förbud mot att exponera tobaksprodukter skulle underlätta för dem att sluta röka. I länder med ett exponeringsförbud har lagen i regel stöd av befolkningen och den efterlevs i hög grad.
Enligt direktiven ska vi:
1. analysera och bedöma om det finns skäl att införa exponerings-
förbud för tobaksprodukter i Sverige,
2. särskilt analysera och bedöma hur ett exponeringsförbud för
tobaksprodukter förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet och
3. lämna de författningsförslag som analysen och bedömningen ger
anledning till.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
270
9.2 Tobakslagens nuvarande reglering av marknadsföring av tobaksvaror
Tobakslagens (1993:581) bestämmelser om marknadsföring återfinns i 9 a § och 14–15 §§. Konsumentverket har utfärdat allmänna råd för marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter (KOVFS 2009:7) som ansluter till bestämmelserna om marknadsföring i tobakslagen och till marknadsföringslagen.
9 a § tobakslagen innehåller vissa begränsningar när det gäller utformningen av tobaksförpackningar. Bestämmelsen anger sålunda att texter, namn, varumärken och figurativa eller andra märken som ger intryck av att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra inte får användas på förpackningar till tobaksvaror. Förbudet innebär att beteckningar som t.ex. ”låg tjärhalt”, ”light”, ”ultra light”, ”svag”, ”lätt”, och ”mild” inte är tillåtna att trycka på tobaksförpackningar. Det gäller oavsett om uttrycket är en del av ett varumärke.1
Den centrala regleringen av marknadsföring på försäljningsställen finns i 14 § tobakslagen. Paragrafens första stycke innehåller ett förbud mot kommersiella annonser i bl.a. periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. En periodisk skrift är enligt 1 kap. 7 § TF en tidning, tidskrift eller någon annan sådan tryckt skrift som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra nummer eller häften årligen, vilka ska utkomma vid skilda tillfällen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Uttrycket andra jämförbara skrifter tar enligt förarbetena till tobakslagen sikte på ordningen för skriftens utgivning, vilket medför att annonsförbudet även är tillämpligt på tidningar och tidskrifter som utkommer periodiskt utan att utgivningen uppgår till fyra nummer per år. Förbudet mot kommersiella annonser i den aktuella bestämmelsen omfattar däremot inte affischer, reklambroschyrer, folders, etiketter, förpacknings- och emballagetryck, prislistor och liknande tryckalster.2
Enligt huvudregeln i 14 § andra stycket tobakslagen råder ett generellt förbud mot marknadsföring. Förbudet gäller dock inte:
1 Se prop. 2001/02:162 s. 21 f. 2Prop. 1993/94:98 s. 29 f.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
271
1. i tryckta skrifter på vilka TF är tillämplig eller i överföringar
eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig,
2. marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaks-
varor för försäljning, eller
3. kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte
är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak.
Genom undantaget i punkten 1 tillåts marknadsföring som består i positiva framställningar av tobak i s.k. redaktionell text samt utgivning av skrifter som förespråkar en livsstil som inbegriper rökning. Andra exempel som omfattas av undantaget är s.k. produktplacering på film och omnämnande av ett visst cigarettmärke i en roman.3
Undantaget i punkten 2 är föranlett av att begreppet marknadsföring i tobakslagen har samma innebörd som i marknadsföringslagen (2008:486). Det innebär att även själva saluhållandet av en vara omfattas av begreppet. Ett undantag från marknadsföringsförbudet har därför gjorts i denna punkt för marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning.4
Bakgrunden till undantaget i punkten 3 är enligt förarbetena att en återhållen exponering av varumärken som gör det möjligt för kunden att skilja mellan olika varumärken, innebär att förbudet är förenligt med konsumenternas rätt till god prisinformation enligt prisinformationslagen (2004:347). Undantaget innebär att det också är tillåtet att sätta upp varulistor och prislistor. Vidare är reklamskyltar av måttfull karaktär och diskreta logotyper på exempelvis kyldiskar för snusförpackningar tillåtna. Kommersiella meddelanden enligt denna punkt ska, enligt 14 § tredje stycket tobakslagen, i den omfattning det är möjligt placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.5
Tobakslagen innehåller vidare ett förbud mot indirekt reklam. En näringsidkare som marknadsför en annan vara än en tobaksvara eller en tjänst till konsumenter får alltså inte, med vissa smärre undantag, använda ett varukännetecken som helt eller delvis används för en tobaksvara eller enligt gällande bestämmelser om varumärken är
3Prop. 2004/05:118 s. 59. 4 Ibid. 5 Ibid.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
272
registrerat eller inarbetat för en sådan vara, om marknadsföringen sker i kommersiella annonser i periodiska skrifter eller ljudradio- eller tv-program (14 a § första stycket). Om näringsidkaren använder varukännetecknet vid marknadsföring till konsumenter på något annat sätt ska han iaktta den måttfullhet som är betingad av att kännetecknet också kan förknippas med tobaksvaran (14 a § andra stycket). Bestämmelserna gäller dock inte i fråga om ett varukännetecken som i endast begränsad omfattning förekommer vid marknadsföring av tobaksvaror eller som framträder i en form som tydligt skiljer sig från utseendet på tobaksvarans kännetecken. Inte heller i andra fall gäller bestämmelserna om det är oskäligt (14 a § tredje stycket).
Bestämmelsen i 15 § tobakslagen innehåller sanktioner mot marknadsföringsåtgärder som strider mot bestämmelserna. KO utövar den centrala tillsynen över marknadsföringsbestämmelserna i tobakslagen (19 § första stycket 3 tobakslagen), medan den omedelbara tillsynen utövas av kommunerna (19 a § första stycket 2 tobakslagen). Därutöver utövar länsstyrelsen tillsyn i länet (19 a § andra stycket).
Av 12 c § tobakslagen framgår att en näringsidkare inte får tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. En sådan anmälan ska innehålla ett egenkontrollprogram som näringsidkaren har upprättat. Egenkontrollprogrammet ska innehålla uppgifter om verksamheten, bl.a. om rutiner för kontroller av köpares ålder och varningstexten på tobaksförpackningar. Bestämmelserna om marknadsföring ligger emellertid utanför det område som omfattas av krav på egenkontrollprogram. Näringsidkarens rutiner för egenkontroll av marknadsföringen på försäljningsstället behöver alltså inte anges i egenkontrollprogrammet.6
6Prop. 2004/05:118 s. 118. Se även Statens Folkhälsoinstituts riktlinjer för egentillsyn vid tobaksförsäljning, dnr 05-0740, 2005-11-24.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
273
9.3 WHO:s rekommendationer om marknadsföring på försäljningsställen
Sverige undertecknade WHO:s ramkonvention om tobakskontroll år 2003 (nedan ramkonventionen). Enligt artikel 13.1 i ramkonventionen erkänner konventionsländerna att ett totalförbud mot reklam, marknadsföring, och sponsring skulle minska bruket av tobaksvaror. Varje part ska, i enlighet med sin författning eller sina konstitutionella principer, bl.a. införa ett totalförbud mot all reklam för, marknadsföring och sponsring av tobaksvaror (artikel 13.2). En part som på grund av sin författning eller sina konstitutionella principer inte kan införa ett totalförbud ska införa restriktioner för all reklam för, marknadsföring och sponsring av tobak (enligt artikel 13.3), varvid vissa minimiåtgärder måste vidtas (artikel 13.4).
WHO har antagit riktlinjer7för genomförandet av artikel 13. I dessa riktlinjer anges följande beträffande exponering av tobaksvaror i detaljhandeln:
Retail sale and display
12. Display of tobacco products at points of sale in itself constitutes advertising and promotion. Display of products is a key means of promoting tobacco products and tobacco use, including by stimulating impulse purchases of tobacco products, giving the impression that tobacco use is socially acceptable and making it harder for tobacco users to quit. Young people are particularly vulnerable to the promotional effects of product display.
13. To ensure that points of sale of tobacco products do not have any promotional elements, Parties should introduce a total ban on any display and on the visibility of tobacco products at points of sale, including fixed retail outlets and street vendors. Only the textual listing of products and their prices, without any promotional elements, would be allowed. As for all aspects of Article 13 of the Convention, the ban should also apply in ferries, airplanes, ports and airports.
14. Vending machines should be banned because they constitute by their very presence a means of advertising or promotion under the terms of the Convention.
7 Guidelines for implementation of Article 13 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control (Tobacco advertising, promotion and sponsorship)
Exponeringsförbud SOU 2016:14
274
Recommendation
Display and visibility of tobacco products at points of sale constitutes advertising and promotion and should therefore be banned. Vending machines should be banned because they constitute, by their very presence, a means of advertising and promotion.
Riktlinjerna slår alltså fast att synlighållande (exponering) av tobaksvaror på försäljningsställen i sig utgör reklam och marknadsföring. Vidare anges att synlighållandet av tobaksvaror är ett viktigt sätt att marknadsföra tobaksvaror och tobaksbruk på. Det uppmuntrar till impulsköp av tobaksvaror, ger intrycket av att tobaksvaror är socialt accepterade och gör det svårare för de som använder tobak att sluta. Ungdomar är särskilt känsliga för den marknadsföringseffekt som exponeringen av produkten innebär. Riktlinjerna rekommenderar därför att konventionsparterna inför ett totalförbud mot att synlighålla tobaksvaror på försäljningsställen – endast en textbaserad uppräkning av tobaksvaror och deras priser utan några andra marknadsförande inslag bör vara tillåtet. Vidare rekommenderas i riktlinjerna att försäljning av tobaksvaror i varuautomater förbjuds eftersom automaterna i sig fungerar som reklam och marknadsföring av varorna.
9.4 Ett urval av studier om effekterna av exponeringsförbud
I riktlinjerna till artikel 13 i ramkonventionen, som närmare redogjorts för i föregående avsnitt, rekommenderas de länder som anslutit sig till konventionen att införa ett förbud mot att förvara tobaksvaror synliga för konsumenter på försäljningsställen. Rekommendationen grundar sig på att synlighållandet av tobaksvaror på försäljningsställen anses vara en form av marknadsföring av varorna. I det följande redovisas ett urval av studier om effekterna av exponeringsförbud. Det bör framhållas att det inte inom ramen för den här utredningen är möjligt att lämna en fullständig redogörelse för alla relevanta studier i detta avseende. Några av de argument som anförts mot införande av exponeringsförbud kommer att behandlas i avsnitt 9.6.1.
I Statens folkhälsoinstituts faktablad Exponering av tobakspro-
dukter från år 2012 framgår bl.a. följande.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
275
Sverige har enligt tobakslagen förbud mot reklam, marknadsföring och sponsring som gäller tobaksprodukter, men inte ett exponeringsförbud. I och med det har själva tobakspaketen på olika försäljningsställen blivit den viktigaste marknadsföringen.
[…]
En studie som omfattade 102 länder visar att tobakskonsumtionen har sjunkit betydligt mer i de länder som har infört ett heltäckande marknadsföringsförbud än i länder där marknadsföringen bara är delvis reglerad. Det tyder på att en heltäckande reglering behövs för att påverka impulsköpen och minska tobaksbruket i någon högre grad. Det finns också länder som förbjuder exponering av tobaksprodukter på försäljningsställena, till exempel Norge, Storbritannien, Irland, Island och Kanada (förutom en provins).
[…]
Påverkan av exponeringsförbud på barn och ungdomar
Marknadsföring och exponering av tobaksprodukter skapar en positiv inställning till tobaksprodukter och tobaksmärken, och det ökar lusten att experimentera med eller röka cigaretter.
Island var först med att införa ett exponeringsförbud 2001. Enligt en skolundersökning har rökningen bland isländska 16-åringar minskat sedan dess till senaste studien 2011. I Kanada kan man se att rökningen minskat mest i de provinser där förbudet har funnits längst, till exempel i provinsen Saskatchewan där rökningen har gått ner från 19 procent till 12 procent. Samtidigt höjs debutåldern för dem som börjar röka. I Norge och på Irland har man inte kunnat mäta några snabba, signifikanta skillnader i rökvanorna, men förbudet har ändå påverkat människors attityder i rätt riktning. Före det irländska förbudet kom 81 procent av ungdomarna i en undersökning ihåg att de hade sett tobaksprodukter exponeras i butiker, och ett år efter införandet hade andelen minskat till 22 procent. Nästan 40 procent av ungdomarna trodde att förbudet skulle leda till att fler ungdomar fortsatte vara rökfria, och efter ett år var det färre som trodde att många andra ungdomar i deras egen ålder röker.
Forskningen har kunnat visa att ett marknadsförings- och exponeringsförbud på försäljningsställena kan minska ungdomars exponering för tobaksprodukter och påverka deras uppfattning av tobaksmärken. Ungdomar som ofta besöker försäljningsställen med en utbredd marknadsföring har upp till dubbelt så stor risk att börja röka jämfört med andra. Det finns en undersökning från Kalifornien av barn i åldern 11–14 år, och den visade att risken för att bli rökare hänger ihop med graden av exponering på säljställena de besökte: mer exponering innebär en
Exponeringsförbud SOU 2016:14
276
högre risk och vice versa. Enligt forskningen finns det också ett liknande samband med antalet besök i butiker som exponerar tobaksprodukter: sannolikheten för att ungdomar ska vara rökare eller experimentera med tobak ökar ju oftare de besöker sådana butiker. Slutligen finns det forskning som visar att graden av exponering för tobaksprodukter och tobaksreklam har samband med ungdomars uppfattningar. Ungdomar som exponeras i hög grad tror att det är lätt att köpa tobak och de överskattar andelen rökande ungdomar och vuxna i befolkningen.
Påverkan på dem som redan röker
Flera studier visar att rökarna själva anser att ett exponeringsförbud skulle underlätta för dem att sluta. Det finns en australisk studie som undersökte rökares attityder till exponeringsförbud, och i den uppgav närmare 40 procent av dem som försökte sluta röka att exponeringen av tobak på försäljningsstället gjorde det svårare. Samma sak svarade en tredjedel av dem som nyligen hade slutat. För dem räckte det med att se cigarettpaket för att känna ett ”sug” efter att köpa cigaretter. 20 procent av dem som försökte sluta undvek affärer där de vanligtvis brukade handla cigaretter för att slippa bli frestade, liksom 13 procent av dem som nyligen hade slutat. 25 procent svarade att de ibland impulsköper cigaretter när de handlar andra varor, på grund av exponeringen. Nästan en tredjedel trodde att ett exponeringsförbud skulle underlätta för dem att sluta röka.
Efterlevnad och inställning till förbudet
Irland införde sitt exponeringsförbud 2009, och en studie visar att 97 procent av butikerna följde lagen omedelbart efter införandet. Försäljningen till minderåriga minskade även från närmare 50 procent 2007 till en tredje del 20098, och lagen bidrog till att påverka normerna i positiv riktning. Även i Norge var det en majoritet av befolkningen, 61 procent, som stödde exponeringsförbudet när lagen hade införts 2010.
Av Statens folkhälsoinstituts (numera Folkhälsomyndigheten) rapport Kunskapsunderlag för folkhälsopolitisk rapport 2010 (s. 48) framgår vidare att studier och erfarenheter från Norge, Kanada, Storbritannien och Island visar att ett totalförbud mot marknadsföring av tobaksvaror både förändrar befolkningens attityder till tobak och minskar konsumtionen och andelen impulsköp. Särskilt
8 Statstiken över försäljning till minderåriga baseras på provköpsundersökningar, se McNeill, A., Lewis, S., Quinn, C., Mulcahy, M., Clancy, L., Hastings, G., & Edwards, R. (2011). Evaluation of the removal of point-of-sale tobacco displays in Ireland. Tobacco Control, 20(2), 137-143. doi: 10.1136/tc.2010.038141.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
277
påverkas ungdomars attityder, vanor och vilja att experimentera med tobak.9
Enligt officiell statistik från Island låg andelen dagligrökare i befolkningen på 23,6 procent när exponeringsförbudet infördes år 2001. Direkt efter införandet sjönk andelen dagligrökare något, men prevalensen låg på över 20 procent fram till år 2005. Därefter har minskningen av andelen dagligrökare accelererat. Rökningsprevalensen låg vid den senaste mätningen år 2013 på 11,6 procent. Även bland ungdomar har andelen dagligrökare minskat. År 2001 var andelen dagligrökande 15–19 åringar 17,5 procent; år 2013 var motsvarande siffra 3,5 procent. Andelen ungdomar som aldrig rökt har ökat från 70 procent år 2001 till 86 procent år 2013.10Rökningen har alltså minskat avsevärt sedan exponeringsförbudet infördes år 2001.
Två nyligen publicerade systematiska litteraturöversikter11 drar slutsatserna att:
• det vetenskapliga underlaget rörande exponeringsförbud ger stöd för att sådana förbud bör behållas där de redan är införda, samt stärker underlaget för att genomföra liknande förbud där de ännu inte genomförts, och
• det är troligt att exponeringsförbud kan bidra till en minskad rökning, men storleken på en sådan effekt går inte att fastställa i dagsläget.
Av översiktsstudierna framgår vidare sammanfattningsvis följande. Exponeringsförbud kan bidra till förändrade attityder och uppfattningar om rökning samt minskade impulsköp av tobak. Fynden pekar på samma resultat oavsett studiedesign, land och utfallsmått. Det finns i dagsläget emellertid en brist på välgjorda studier om huru-
9 Statens folkhälsoinstituts rapport Kunskapsunderlag för folkhälsopolitisk rapport 2010, s. 48, som hänvisar till Lund & Rise, 2008; Paynter & Edwards, 2009; The Centre for Tobacco Control Research, 2008. 10 Statistik hämtad från www.statice.is 11 Monshouwer K, Verdurmen J, Ketelaars T, van Laar MW; Points of sale tobacco products.
Synthesis of scientific and practice-based knowledge on the impact of reducing the number of points of sale and restrictions on tobacco product displays; Utrecht: Trimbos Institute, Netherlands
Institute for Mental Health and Addiction, Netherlands Expertise centre for Tobacco control (NET) 2014; och Robertson L., McGee R., Marsh L., & Hoek J. A Systematic Review on the
Impact of Point-of-Sale Tobacco Promotion on Smoking, Nicotine & Tobacco Research, 2015;
2–16.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
278
vida exponeringsförbud kan leda till en minskning i förekomsten av rökning, och då särskilt på längre sikt. Endast ett fåtal studier eller forskningsrapporter har i detta avseende kunnat identifieras och dessa har i sin tur olika brister, däribland att de enbart rör korttidseffekter. I merparten av studierna kunde man inte se några minskningar. Enligt en av de systematiska litteraturöversikterna12är resultaten inte förvånande. Författarna menar att eftersom exponeringsförbud skulle kunna påverka rökbeteenden genom att avnormalisera tobaksbruk och utgöra en stödjande miljö för rökare att sluta, kan det ta tid innan eventuella effekter på andelen rökare blir synliga. Även andra rapporter13tar upp att det finns stöd för att effekten av folkhälsopolitiska åtgärder, som exponeringsförbud, blir synliga först på sikt.
Det finns mer omfattande forskning kring hur exponering för tobaksvaror påverkar rökning.14”Point-of-sale promotion”, alltså marknadsföring på försäljningsställen, har ett positivt samband med rökning och ökar risken för att unga ska börja röka. Exponering för tobaksvaror hos återförsäljare har bl.a. befunnits vara relaterat till en ökad sannolikhet att vara rökare, att röka fler cigaretter, ett ökat röksug och mottaglighet för rökning samt svårigheter att sluta röka i de undersökta populationerna.
En rapport från Norge visar på att det är färre som röker och att det säljs mindre mängder cigaretter och röktobak efter införandet av exponeringsförbudet, jämfört med före införandet.15 Privat införsel av tobak har också gått ned. Det har däremot skett en ökning av snusanvändningen. Rapporten tar även upp att andelen som röker har minskat avsevärt i Kanada (data från provinsen Saskatchewan) och på Island efter införandet av exponeringsförbud, då mätt över längre tidsperioder. Det bör emellertid framhållas att det inte går att säkerställa vad en uppmätt förändring beror på.
Studier tyder på att kostnaden för återförsäljare för anpassningar av butiken har varit överkomlig, att följsamheten har varit god, samt att stödet hos allmänheten för ett förbud i de flesta fall är
12 Manshouwer et al. 13 Lavik R, Scheffels J. Evaluering av forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer. Oslo: Sifo och Statens institutt for rusmiddelsforskning (SIRUS) 2011. 14 Lovato C, Watts A, Stead LF; Impact of Tobacco advertising and promotion on increasing
adolescent smoking behaviours; Cochrane database of Systematic Reciews 2011, Issue 10; Art.
No.: CD003439; DOI: 10.1002/14651858.CD003439.pub2; Monshouwer et al och Robertson et al. 15 Lavik & Scheffels.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
279
högt.16 I en svensk opinionsstudie på ett riksrepresentativt urval som genomfördes år 2013 på uppdrag av Tobaksfakta ansåg 83 procent att det vore positivt med en lag om att tobaksvaror ska förvaras utom synhåll för kunderna på försäljningsställen.17
Det finns ytterst få studier rörande utsatthet för brott. På Nya Zeeland har återförsäljare av tobak intervjuats efter att de på eget initiativ placerat tobaksprodukter utom synhåll för kunder. Resultaten indikerar att säkerheten i butikerna snarare har ökat än minskat.18
9.5 Internationell utblick
9.5.1 Norge
I Norge är enligt 22 § lov om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven) alla former av reklam för tobaksvaror förbjuden. Detsamma gäller rökningstillbehör19, tobakssurrogat20och tobaksimitationer21. Före den 1 januari 2010 fanns det ett undantag från bestämmelsen om förbud mot tobaksreklam som innebar att tobaksvaror på försäljningsställen i viss utsträckning fick förvaras inom synhåll för konsumenter. Den 1 januari 2010 trädde en lagändring i kraft (nuvarande 24 § tobakksskadeloven) om förbud mot synlig förvaring (på norska synlig oppstilling) av tobaksvaror och rökningstillbehör.
Förbudet mot synlig förvaring av tobaksvaror innebär att tobaksvaror och rökningstillbehör i butiker ska förvaras utom synhåll från konsumenter. Samma sak gäller för tobaksimitationer, tobakssurrogat och automatkort som ger kunden tillgång till att hämta ut tobaksvaror eller rökningstillbehör i en automat. Förbudet gäller inte specialbutiker för tobaksvaror, dvs. butiker som huvudsakligen säljer tobaks-
16 Manshouwer et al. 17 http://tobaksfakta.se/nyheter/kraftigt-okat-stod-for-exponeringsforbud/ 18 Hoek J, Vaudrey R, Gendall P, Edwards R, Thomson G. Tobacco retail displays: a comparison
of industry arguments and retailers’ experiences. Tobacco Control, 2011;21(5):497-501.
19 Rökningstillbehör benämns røykeutstyr på norska och utgörs enligt definitionen av produkter som har till syfte att huvudsakligen användas i samband med tobaksvaror. 20 Tobakssurrogat är enligt definitionen produkter som till sitt användningssätt motsvarar tobaksvaror men som inte innehåller tobak. 21 Tobaksimitationer är enligt definitionen produkter som till sin utformning har en nära likhet med tobaksvaror eller rökningstillbehör men som inte innehåller tobak eller tobakssurrogat.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
280
varor. På försäljningsställen får det ges neutrala upplysningar om pris och om vilka tobaksvaror och rökningstillbehör som säljs i affären. Det norska Helse- og omsorgsdepartementet har fått bemyndigande att meddela föreskrifter om genomförande och utfyllande av bestämmelserna och göra undantag från dem.
Syftet med införandet av exponeringsförbud i Norge var enligt förarbetena22 att begränsa reklameffekten av exponering av tobaksvaror för att bidra till reducerad tobaksanvändning och reducerade hälsoskador. Syftet angavs närmare vara att reducera andelen rökare och snusare i befolkningen i allmänhet, och bland barn och unga i synnerhet. Förbudet avsågs vidare bidra till att beskydda barn och unga mot tobaksbrukets hälsoskadliga verkningar. En reducering av antalet barn och unga som börjar röka och/eller snusa leder på sikt till en reducering av andelen vuxna rökare och snusare. Dessutom bidrar ett exponeringsförbud till att underlätta för personer som försöker att sluta, eller har slutat med tobak att bli eller förbli rökfria.
Den 1 juli 2014 trädde ytterligare lagstiftning i kraft i Norge som innebär att självbetjäning av tobaksvaror är förbjuden (18 § tobakksskadeloven). Förbudet gäller inte i specialbutiker för tobaksvaror och i vissa flygplatsbutiker. I förarbetena anges att ett förbud först och främst förväntades få praktisk betydelse för placering av snuskylskåp. Sådana skåp placerades ofta vid ingången eller framför kassan och kan i sig fungera som en uppmaning till köp. Ett förbud mot självbetjäning av tobaksvaror ansågs också reducera tillgängligheten till tobaksvaror för barn och unga.23
9.5.2 Finland
I Finland är reklam och indirekt reklam för tobaksvaror förbjuden (8 § Finlands tobakslag). Detsamma gäller för tobak, tobakssurrogat24, tobaksimitationer25 och rökdon26. Den 1 januari 2012
22 Norsk proposition, Ot.prp. nr. 18 (2008–2009) s. 5–7. 23 Norsk proposition, Prop. 55 L (2012–2013) s. 46–48. 24 Tobakssurrogat definieras som njutningsmedel, som till användningssättet motsvarar tobak, men som inte innehåller tobak. 25 Tobaksimitation definieras som en produkt som till formen har en nära likhet med en tobaksprodukt eller ett rökdon, men som inte innehåller tobak eller dess surrogat. 26 Rökdon definieras som vid tobaksrökning eller huvudsakligen för förberedelse därav avsett tillbehör eller redskap, såsom cigarettpapper eller annat hölje, cigarettrullare, munstycke, filter, pipa och piprensare i enlighet med vad social- och hälsovårdsministeriet närmare bestämmer.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
281
infördes bestämmelser om exponeringsförbud i 8 a och 8 b §§tobakslagen. Bestämmelserna innebär att tobaksvaror och deras varumärken inte får hållas synliga vid detaljhandelsförsäljning av tobak, tobaksvaror, tobakssurrogat, tobaksimitationer eller rökdon. Med att hållas synliga avses att avsiktligt ha tobaksförpackningar eller deras varumärken och produktnamn framme så att kunderna kan se dem.
En detaljhandelsförsäljare får emellertid på kundens begäran uppvisa en tryckt varukatalog med bilder på förpackningarna till de tobaksprodukter som finns till försäljning. Försäljaren får också på kundens begäran ge honom eller henne en tryckt förteckning över tobaksprodukterna och deras priser. Social- och hälsovårdsministeriet får utfärda närmare bestämmelser om varukatalogens och förteckningens innehåll och utformning. Finlands regelverk innebär att självbetjäning är förbjuden, eftersom köp av tobak alltid förutsätter att kunden ber om tobaksvaran av försäljaren.27
Ett undantag från bestämmelserna om exponeringsförbud finns för sådana försäljningsställen med egen ingång som huvudsakligen säljer tobaksprodukter eller rökdon och där varken de tobaksvaror som säljs eller deras varumärken kan ses utanför försäljningsstället. I sådana butiker får tobaksprodukter och deras varumärken alltså även fortsättningsvis hållas synliga. I förarbetena anges att denna undantagsbestämmelse gäller sådana försäljningsställen där det ”huvudsakligen endast” säljs tobaksvaror och dit tillträde är förbjudet för personer under 18 år. I praktiken ska det för det första vara fråga om tobakshandlare, som kan befrias från förbudet mot att ha tobaksprodukter synliga utan att förslagets syfte äventyras. Med stöd av undantagsbestämmelsen ska särskilt stora detaljhandelsaffärer även kunna bygga ett särskilt försäljningsställe för tobak, som är stängt för andra än dem som köper tobak.28
9.5.3 Danmark
I Danmark finns bestämmelser om förbud mot tobaksreklam i den danska lagen om förbud mot tobaksreklam m.m.29 Enligt 3 § i lagen
27 Finlands regerings proposition RP 180/2009 rd s. 18 f. 28 Ibid. 29 Bekendtgørelse af lov om forbud mod tobaksreklame m.v. (LBK nr 1021 af 21/10/2008).
Exponeringsförbud SOU 2016:14
282
är alla former av reklam för tobaksvaror förbjuden. Ett undantag från förbudet finns i fråga om bl.a. en neutral placering av tobaksvaror i förbindelse med betalningskassor, barer och liknande. Tobaksvaror får därvid endast placeras:
1. på hyllor och i skåp bakom eller under kassan, disken, baren
eller liknande plats,
2. i lådor som hänger ovanför kassan, ovanför baren eller på lik-
nande plats, eller
3. i speciella automater, för vilka kort som endast finns och betalas
vid kassan används.
Hyllorna, skåpen och lådorna får inte ha en storlek eller utformning som ger en reklameffekt.
De danska reglerna förbjuder följaktligen inte exponering av tobaksvaror inne i detaljhandelsbutiker. Men förutom exponeringen av förpackningarna, är det i övrigt endast tillåtet att ha prislistor och skyltar med texten ”tobak” på försäljningsställen. Ett undantag är om det är fråga om ett försäljningsställe som specialiserat sig på försäljning av pipor, piptobak och cigarrer. I sådana specialbutiker får reklam riktad till köparen finnas på försäljningsstället och butiksfasaden.
9.5.4 Island
Island var först i världen med att införa ett exponeringsförbud år 2001. I Island regleras försäljning och marknadsföring av tobaksvaror i den isländska tobakslagen30. Tobak och tobaksvarumärken ska enligt lagen placeras på ett sätt som gör att de inte är synliga för kunderna på försäljningsställen (artikel 7 sjätte stycket). Specialbutiker för tobak, dvs. butiker som huvudsakligen erbjuder tobak och rökningstillbehör, får emellertid placera tobak och tobaksvarumärken så att det är synliga för kunder som befinner sig inne i butiken. Undantaget för specialbutiker infördes som ett resultat av ett avgörande av Islands Högsta domstol år 200631, där domstolen ut-
30 Lög um tóbaksvarnir (nr. 6/2002). 31 Avgörande den 6 april 2006, Islands Högsta domstol, mål nr 220/2005, H 2006 1689.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
283
talade att exponeringsförbudet för tobaksvaror kränkte näringsfriheten och åsiktsfriheten enligt den isländska grundlagen.
Överträdelse av bestämmelsen är enligt artikel 19 straffbelagt med böter eller, om överträdelsen är grov eller upprepad, fängelse i upp till två år.
9.5.5 England, Wales och Nordirland
Genom Health Act 2009 infördes nya bestämmelser i Tobacco Advertising and Promotion Act 2002. Genom bestämmelserna infördes ett förbud mot att i näringsverksamhet visa tobaksvaror, eller orsaka att tobaksvaror är synliga, på platser i England och Wales eller Nordirland (7 a §). Den som överträder förbudet kan dömas till böter eller fängelse. Det finns undantag från förbudet, bl.a. om en person som är 18 år eller äldre begär att få se varan. Den ansvariga ministern har vidare fått bemyndigande att meddela föreskrifter om hur priser för tobaksvaror får visas i butiken och om hur tobaksvaror och deras priser får visas på webbsidor som säljer tobaksvaror.
Exponeringsförbudet trädde i kraft för större butiker, med en golvyta som överstiger 280 kvm, i april 2012. Från och med april 2015 gäller bestämmelserna för samtliga butiker.
9.5.6 Irland
I Irland är huvudregeln att reklam för tobaksvaror endast får ske i de fall som lagen uttryckligen tillåter det (artikel 8.1 i Irlands tobakslag32). Tidigare fanns ett undantag från denna huvudregel som innebar att tobaksvaror fick marknadsföras i försäljningsställens lokaler förutsatt att marknadsföringen inte presenterades på bildskärmar (”visual electronic media”) eller med ljud (artikel 8.2.b). Detta undantag togs bort genom en lagändring33 som trädde i kraft den 1 juli 2009. Genom lagstiftning34 som samtidigt trädde i kraft gavs återförsäljaren rätt att, för en person som avser att köpa en tobaksvara,
32 Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Regulations, 1991 (S.I. No. 326 of 1991). 33 Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) (Amendment) Regulations 2009 (S.I. No. 243 of 2009). 34 Public Health (Tobacco) (Product Information) Regulations 2009 (S.I. No. 123 of 2009).
Exponeringsförbud SOU 2016:14
284
visa ett paket av varje tobaksvara som finns till försäljning i butiken eller en lista med bilder över förpackningar till tobaksvaror som finns till försäljning. Bilderna i en sådan lista får inte vara större än förpackningens verkliga storlek. Det får vidare endast finnas en bild på varje vara och bilderna måste innehålla de hälsovarningar som tobaksförpackningar ska vara försedda med.
9.5.7 Nya Zeeland
Exponeringsförbud infördes i Nya Zeeland genom lagstiftning som trädde i kraft den 22 juli 2011. Bestämmelserna innebär att det är förbjudet för den som erbjuder tobaksvaror till försäljning (oavsett om det är fråga om en detaljist eller en grossist) att låta någon del av tobaksvaran, tobaksförpackningen eller tobakskartongen vara synliga, varken utanför eller på platser inuti affärslokalerna som allmänheten har tillgång till. Vid försäljning genom en automat får ingen del av tobaksvaran eller dess förpackning vara synlig från utsidan av maskinen. Tobaksvaror får emellertid vara synliga i den utsträckning det är nödvändigt för att varan ska kunna överlämnas eller levereras till en person eller köpare. Prislistor som uppfyller vissa i lagen angivna krav, bl.a. att de innehåller hälsovarningar, får också hållas tillgängliga för kunder.
9.6 Överväganden och förslag
Våra förslag: Det ska vara förbjudet att förvara tobaksvaror och
deras förpackningar synliga för kunder på försäljningsställen. Även övriga kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen ska vara förbjudna (exponeringsförbud).
Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska inte få tillhandahållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts (självbetjäning).
Varu- och prislistor inne på försäljningsställen ska vara tillåtna under förutsättning att sådana listor är neutralt utformade och finns på det ställe i butiken där tobaksvaror saluförs. Listorna
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
285
ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Specialbutiker för tobaksvaror ska vara undantagna från exponeringsförbudet och förbudet mot självbetjäning. Kommersiella meddelanden inne i sådana butiker ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistor ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla.
Vår bedömning: En anmälan av förslagen bör ske enligt anmäl-
ningsdirektivet (EU) 2015/1535.
9.6.1 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket
Ett exponeringsförbud kan förväntas minska tobakskonsumtionen och göra att färre barn och ungdomar börjar använda tobak
I WHO:s riktlinjer till artikel 13 i ramkonventionen anges att synlighållandet av tobaksvaror på försäljningsställen i sig utgör reklam. Vidare anges att synlighållandet av tobaksvaror är ett viktigt sätt att marknadsföra tobaksvaror och tobaksbruk på. Det uppmuntrar till impulsköp av tobaksvaror, ger intrycket av att tobaksvaror är socialt accepterade och gör det svårare för de som använder tobak att sluta. Ungdomar är särskilt känsliga för den marknadsföringseffekt som visning av produkten innebär.
I Sverige finns det, som framgått av avsnitt 9.2, ett generellt förbud mot att marknadsföra tobaksvaror. Förbudet har dock vissa undantag. Möjligheten att exponera tobaksförpackningar på försäljningsställen omfattas av undantaget som tillåter kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak (14 § andra stycket 3 tobakslagen). Eftersom möjligheten att exponera tobaksförpackningar på försäljningsställen är utformad som ett undantag från det generella marknadsföringsförbudet, kan redan de nuvarande bestäm-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
286
melserna i tobakslagen sägas utgå från att exponeringen av tobaksförpackningar i butiker har en reklameffekt.
En konsekvens av att tobaksförpackningar och deras varumärken förvaras synliga på försäljningsställen är att försäljningsställenas kunder inte kan undvika förpackningarnas reklameffekt. Detta gäller oavsett om kunderna är tobakskonsumenter eller inte. Som framgått av avsnitt 9.3 har marknadsföring på försäljningsställen ett positivt samband med rökning, dvs. marknadsföringen leder till att rökningen ökar. Exponering för tobaksvaror i butiker har bl.a. befunnits öka sannolikheten för att vara rökare, att röka fler cigaretter, ett ökat ”röksug” och mottaglighet för rökning samt svårigheter att sluta röka. Även barn och ungdomar, som på grund av 18-årsgränsen inte får köpa tobaksvaror, påverkas av de synliga förpackningarnas reklameffekt. Vetenskapliga studier tyder på att marknadsföring och exponering av tobaksprodukter skapar en positiv inställning till tobaksprodukter och tobaksvarumärken bland ungdomar, att det ökar lusten att experimentera med eller röka cigaretter och att det också ökar risken för att unga ska börja röka.
Vi kan alltså konstatera att reklam och marknadsföring av tobaksvaror ökar konsumtionen av varorna och ökar sannolikheten för att unga ska börja använda tobak. Det förefaller då rimligt att minskade möjligheter att göra reklam för och marknadsföra tobaksvaror bör leda till en minskning av konsumtionen samt minska sannolikheten för att unga ska börja använda tobak. Enligt de i avsnitt 9.4 presenterade studierna förefaller det i de länder som infört exponeringsförbud (bl.a. Island, Kanada, Irland och Norge) under den första tiden efter införandet av förbuden främst ha skett en attitydförändring. Denna förändring har t.ex. bestått i att färre ungdomar uppfattar det som att många andra ungdomar i deras egen ålder röker. När det gäller effekterna av ett exponeringsförbud på längre sikt så har tobaksbruket minskat mest på de platser där exponeringsförbudet funnits under längst tid. Det bör dock framhållas att tobaksbrukets minskning över tid sannolikt även har andra bidragande orsaker och att det inte torde gå att mera konkret dra några slutsatser om hur stor del av minskningen i tobaksbruk som är hänförlig till just exponeringsförbuden.
Vi gör utifrån det vetenskapliga underlaget bedömningen att ett exponeringsförbud – som för svenska förhållanden skulle innebära att möjligheterna till kommersiella meddelanden inne på försäljnings-
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
287
ställen som marknadsför tobaksvaror inskränks – kan förväntas minska tobakskonsumtionen och göra att färre barn och ungdomar börjar använda tobak. Det är alltså en åtgärd som kan förväntas bidra till det svenska tobakspolitiska målet, som är att allt tobaksbruk ska minska.35 Åtgärden ligger också i linje med WHO:s rekommendationer på området. Vi bedömer av den anledningen att det är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd.
En säregenhet med den svenska tobaksmarknaden är att snus har en stor marknadsandel. De tobakspolitiska mål som riksdagen har antagit gör inte någon skillnad på olika sorters tobak, t.ex. cigaretter och snus. Det finns därför inte av den anledningen skäl att begränsa exponeringsförbudet till att endast avse vissa sorters tobak. Tillgängliga vetenskapliga studier tyder visserligen på att det finns olika hälsorisker förknippade med olika sorters tobak. Exempelvis är hälsofarorna med att röka större än hälsofarorna med att snusa. Det har emellertid också framgått att snusande inte är ofarligt för hälsan.36Det finns även av handelshinderaspekter skäl för att inte begränsa exponeringsförbudet till endast vissa typer av tobaksvaror. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 9.6.5 nedan kan ett exponeringsförbud som endast omfattar cigaretter riskera att snedvrida konkurrensen på tobaksmarknaden, vilket i så fall skulle ske till förmån för en i huvudsak nationellt tillverkad produkt som inom EU endast får säljas i Sverige. Med hänsyn till det sagda anser vi att ett exponeringsförbud bör omfatta alla typer av tobaksvaror.
Det är möjligt att utforma ett exponeringsförbud på ett sådant sätt att det är förenligt med konsumenters rätt till information om varor och deras priser
Ett argument som kan framföras mot ett införande av ett exponeringsförbud är att det begränsar konsumenternas möjlighet att få information om tobaksvaror. När det nuvarande generella marknadsföringsförbudet för tobaksvaror infördes år 2005 motiverades undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen av
35 Se propositionerna Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) och En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47). Se även skr. 2015/16:86. 36 Hälsorisker med svenskt snus, Cnattingius et al., Statens Folhälsoinstitut, Rapport A nr 2005:15.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
288
att sådan marknadsföring ansågs ha en informativ funktion och att det inte ansågs vara rimligt att helt hindra en varumärkeshavare från att utnyttja varumärket. I den allmänna motiveringen till bestämmelsen hänvisade regeringen bl.a. till att skyddet för konsumenter omfattar möjligheten att göra ett väl grundat val av vara och att priset i det sammanhanget är en viktig faktor, vilket bl.a. framgår av bestämmelserna i prisinformationslagen.37
Från det generella marknadsföringsförbudet för tobaksvaror i tobakslagen undantas förutom exponering av tobaksförpackningar även andra kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Det skulle kunna hävdas att ett första steg mot ytterligare marknadsföringsrestriktioner bör begränsa sig till att endast förbjuda sådana meddelanden, och låta möjligheten att exponera tobaksförpackningar vara kvar. Den danska lagstiftningen är för närvarande formulerad enligt denna modell. Ett argument för en sådan lösning är att konsumenten fortfarande skulle ha större möjligheter att orientera sig när det gäller varuutbud och priser. Den skulle också minska reklameffekten genom att ta bort de mer kvalificerade kommersiella meddelandena på försäljningsställen. Vi kan samtidigt konstatera att en sådan ordning inte i särskilt hög grad skulle bidra till avnormaliseringen av tobaksbruket och att exponeringen av tobaksförpackningar på försäljningsställen fortfarande skulle innebära en betydande reklameffekt, både för de kunder som redan är tobakskonsumenter och för de kunder som inte använder tobak. Ett exponeringsförbud som innefattar ett förbud mot alla kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen skulle därmed vara en effektivare åtgärd än en mindre inskränkning i möjligheterna att använda kommersiella meddelanden.
För att uppnå den eftersträvansvärda effekten är det alltså knappast tillräckligt att begränsa kommersiella meddelanden på försäljningsstället ytterligare. Vi anser mot den bakgrunden att ett exponeringsförbud bör införas, men att en förutsättning för att så ska kunna ske är att det kan säkerställas att förbudet inte kommer i konflikt med konsumenters rätt till information om varorna och deras priser för att kunna göra ett väl grundat val av vara. Ett förbud mot exponering av tobaksvaror som tillåter listor med namn på de varor,
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
289
och deras pris, som finns till försäljning skulle enligt vår bedömning tillgodose det informationsbehov som finns. De skäl som motiverade det nuvarande undantaget för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen, nämligen i första hand konsumenternas intresse av att kunna göra ett informerat köpval, kan således tillgodoses på ett tillfredsställande sätt även vid ett införande av ett exponeringsförbud.
Det saknas anledning att anta att ett exponeringsförbud för tobaksvaror skulle leda till en ökad illegal handel med sådana varor
Ett annat argument som har framförts mot exponeringsförbud är att ett sådant förbud skulle kunna leda till en ökad illegal handel med tobaksvaror. Såvitt vi erfar finns det ingen närmare underbyggnad för det påståendet. Det framstår inte heller som sannolikt att det förhållandet att konsumenter inte kan se tobaksvarorna i sin vanliga butik skulle leda till att konsumenterna i större utsträckning väljer att köpa illegal tobak. Likaså ter det sig osannolikt att fler handlare skulle lockas att sälja illegala, billiga cigaretter bara för att sortimentet är dolt för kunderna. I det sammanhanget kan man också framhålla att vi föreslår en rad nya åtgärder för att motverka den illegala handeln, exempelvis införandet av tillståndsplikt för försäljning. Att den illegala handeln skulle öka om våra förslag genomförs ter sig därför mycket osannolikt.
Det skulle kunna hävdas att det blir svårare att bedriva tillsyn över tobaksförsäljningen när varorna hålls dolda i butikerna och att detta skulle kunna leda till en ökad illegal handel med tobaksvaror. Våra förslag om att införa en tillståndsplikt och att genomföra tobaksproduktdirektivets spårnings- och märkningssystem kan emellertid även i denna del förväntas leda till en effektivare tillsyn och bekämpning av den illegala handeln. Det kan trots detta finnas anledning att ytterligare stärka tillsynsmöjligheterna. Ett sätt att göra detta kan vara att införa krav på att de enskilda försäljningsställena i sina egenkontrollprogram anger hur de uppfyller kravet på att tobaksvaror inte får förvaras synliga för konsumenter på försäljningsställen. Vi återkommer närmare till detta i avsnitt 9.6.6.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
290
Det saknas anledning att anta att ett exponeringsförbud för tobaksvaror skulle öka stöldrisken i butiker
Det har vidare hävdats att ett exponeringsförbud skulle öka stöldrisken på försäljningsställen eftersom ett exponeringsförbud skulle innebära att expediten måste vända ryggen mot butiken för att ta fram tobaksförpackningar i samband med köp. Vi bedömer att det förhållandet att tobaken, om det införs ett exponeringsförbud, måste hållas dold på försäljningsställen, snarare är ägnat att minska stöldrisken än att öka denna risk. Huruvida expediten måste vända ryggen mot butiken för att betjäna sina kunder beror inte på om det finns ett exponeringsförbud eller inte; det beror på hur försäljningsstället ordnat sin placering av tobaksvaror. Vi bedömer att det – även med ett exponeringsförbud – normalt är möjligt att på försäljningsställen placera de tobaksvaror som finns till försäljning på ett sådant sätt att besökare kan hållas under uppsikt. Det saknas därför anledning att anta att ett exponeringsförbud skulle öka stöldrisken i butiker.
De omställningskostnader som skulle följa av ett införande av exponeringsförbud för tobaksvaror hindrar inte att det införs ett sådant förbud
Även omställningskostnader för de enskilda butikerna har anförts som skäl mot ett exponeringsförbud. Eventuella konsekvenser av ett införande av ett exponeringsförbud kommer att redovisas närmare i kapitel 13, men det finns anledning att beröra omställningskostnaderna redan i det här sammanhanget.
Ett införande av förbud mot exponering av tobaksvaror kommer att leda till omställningskostnader för försäljningsställena. En mindre kostnad i sammanhanget är kostnaden för att ta bort de kommersiella meddelanden som i dag förekommer där. Den största kostnaden för butikerna kommer sannolikt bli att skapa ytor där tobaken kan förvaras så att den finns nära tillhands för butiksbiträdet samtidigt som den är dold för konsumenter. Vi har valt att inte närmare reglera hur effekten – dvs. att förpackningarna hålls dolda för kund – uppnås. Det finns alltså inte bestämmelser om att tobak måste förvaras i särskilda skåp, bakom eller under disken etc. Möjligheten för varje försäljningsställe att individuellt välja lösning för förvaring av tobaksvaror torde medföra att omställningskost-
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
291
naderna minskar och blir relativt begränsade. Också möjligheten att även i fortsättningen använda varuautomater för tobaksförsäljning, se avsnitt 9.6.6, torde bidra till att hålla nere kostnaderna.
Av en studie som en brittisk förening för närbutiker (Association of Convenience Stores) lät göra av konsekvenserna av det irländska exponeringsförbudet framgår bl.a. att den genomsnittliga omställningskostnaden för butiker var 300 brittiska pund, vilket motsvarar omkring 4 000 kr. Av studien framgår vidare att 44 procent av butikerna fick ekonomiska bidrag av tobaksindustrin till omställningen.38Det har inte framkommit att irländska försäljningsställen för tobak skulle vara utformade på ett fundamentalt annorlunda sätt än sina svenska motsvarigheter. Omställningskostnaderna för de svenska butikerna torde därför komma att uppgå till belopp i samma storleksordning. Det bör i det sammanhanget framhållas att det ovannämnda beloppet avser en genomsnittskostnad, vilket innebär att vissa butiker sannolikt valt dyrare lösningar medan andra butiker har valt billigare lösningar.
Den svenska tobaksmarknaden är speciell i det avseendet att snus får säljas här och att snus också har en stor marknadsandel. På försäljningsställen förvaras snus ofta i särskilda kyldiskar. Det förekommer olika uppgifter om huruvida snus är en kylvara eller inte. Eftersom snus är fuktigt förefaller det sannolikt att tillväxten av bakterier sker långsammare om snus förvaras svalt. Från snustillverkarna framhålls ofta också att snus har en längre hållbarhetstid om det förvaras i kylskåp. Det förefaller emellertid inte finnas några egentliga hinder mot att förvara snus i rumstemperatur, även om hållbarheten kan förväntas påverkas i viss utsträckning. För de försäljningsställen som även fortsättningsvis väljer att förvara snus i kyldiskar skulle omställningskostnaderna i samband med införandet av ett exponeringsförbud kunna bli dyrare än för cigaretter, eftersom det kan vara svårare att hitta en lämplig yta i butiken att förvara snusvarorna på. Det förhållandet att det normalt är snustillverkarna som, utan kostnad för försäljningsställena, tillhandahåller kyldiskarna talar emellertid starkt emot detta, även om incitamenten för tillverkarna
38 Implementation of the Tobacco Display Ban in Republic of Ireland. ACS 2009. Se http://www.globalcstorefocus.com/0911/pdfs/microsoft_word_-_implementation_of_the_ tobacco_display_ban_in_republic_of_ireland-2.pdf
Exponeringsförbud SOU 2016:14
292
att tillhandahålla kylar sannolikt kommer att minska när dessa inte längre kan användas för att marknadsföra snusvarorna.
Även om ett exponeringsförbud orsakar omställningskostnader måste dessa kostnader vägas mot den förväntade hälsoeffekten av ett sådant förbud. Vi anser vid en sammantagen bedömning att de omställningskostnader som införandet av ett exponeringsförbud kan förväntas leda till för försäljningsställena inte är så höga att de gör att man ska avstå från att införa ett exponeringsförbud.
9.6.2 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med tryck- och yttrandefriheten
Yttrandefriheten enligt RF och EKMR
Som framgått av avsnitt 3.2.2 innebär RF:s bestämmelser att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § RF). Även Europakonventionen innehåller, som framgått av avsnitt 3.2.3 bestämmelser som innebär att var och en har rätt till yttrandefrihet, vilket innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser (artikel 10.1).
I förhållande till ett exponeringsförbud är betydelsen av RF:s bestämmelser om yttrandefrihet förhållandevis begränsad, till följd av att bestämmelserna i TF och YGL ger ett starkare skydd för yttranden i tryckt skrift och i andra medier.39 Det kan emellertid konstateras att yttranden på Internet omfattas av RF i den mån yttrandena inte omfattas av YGL, vilket innebär att RF:s bestämmelser trots allt har viss betydelse.
Av redovisningen i avsnitt 3.2.2 och 3.2.3 framgår att begränsningar i yttrandefriheten får göras i vissa fall. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. Ett förbud mot att exponera tobaksförpackningar och deras varumärken på försäljningsställen innebär just en begränsning i friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Eftersom ett exponeringsförbud därför torde omfattas av den aktuella undantagsbestäm-
39 Jfr prop. 1975/76:209 s. 108 f.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
293
melsen är ett sådant förbud förenligt med RF:s bestämmelser om yttrandefrihet.
Yttrandefriheten enligt Europakonventionen får bl.a. underkastas sådana villkor och inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till skyddet för hälsan (artikel 10.2). Kravet på nödvändighet är uppfyllt om inskränkningen i yttrandefriheten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget och om den står i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodoses. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av kommersiell art som när det gäller andra yttranden. Inskränkningar i RF:s skydd för yttrandefrihet får, utöver vad som redogjorts för i det föregående stycket, göras på i det närmaste identiska grunder som enligt Europakonventionen.
Syftet med införandet av ett exponeringsförbud är att minska tobakskonsumtionen. Ändamålet med lagstiftningen är således att tillgodose skyddet för hälsa. Vi anser att inskränkningen i yttrandefriheten står i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodoses med lagstiftningen, och gör därför bedömningen att ett förbud mot exponering av tobaksvaror på försäljningsställen är förenligt med RF:s och Europakonventionens bestämmelser om skyddet för yttrandefriheten.
Tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL
Ett exponeringsförbud innebär, som tidigare konstaterats, att tobaksvaror och deras förpackningar inte får förvaras synliga på försäljningsställen. För svenska förhållanden skulle exponeringsförbudet även medföra att den nuvarande möjligheten att ha vissa andra kommersiella meddelanden inne i butikerna skulle tas bort. Detta väcker frågor om ett exponeringsförbuds förenlighet med TF och YGL. Vi anser att olika tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekter gör sig gällande i förhållande till bestämmelser om hur förpackningar får förvaras och vilka övriga kommersiella meddelanden som får finnas på försäljningsställen. Dessa frågor behandlas därför var för sig i det följande.
När det gäller möjligheten att på försäljningsställen förbjuda andra kommersiella meddelanden än exponeringen av tobaksförpackningar behöver hänsyn tas till att vissa kommersiella meddelanden fram-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
294
ställs i sådana medier som omfattas av TF:s skydd (se avsnitt 3.2.5). Skrifter som framställts i tryckpress skyddas av TF. Även skrifter som mångfaldigats genom vissa andra tekniska förfaranden omfattas av TF:s skydd om de har försetts med vissa uppgifter. Andra skrifter, t.ex. handskriven text, faller utanför TF:s tillämpningsområde. Dessa kan alltså regleras utan hinder av TF:s regler. Kommersiella meddelanden som inte omfattas av TF kan emellertid omfattas av YGL, vilket vi strax återkommer till.
När det gäller kommersiella meddelanden i medier som omfattas av TF aktualiseras delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 1 TF. Bestämmelsen innebär att det utan hinder av TF går att förbjuda kommersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av tobaksvaror. Med kommersiella annonser avses enligt förarbetena bl.a. reklammeddelanden på affischer och i broschyrer. Om man bortser från exponeringen av tobaksförpackningar torde det vara väldigt få kommersiella meddelanden på försäljningsställena som inte är att betrakta som kommersiella annonser. Dessa torde nämligen till helt övervägande del bestå av affischer och broschyrer som syftar till att främja försäljningsställets avsättning av tobaksvaror. Det finns därför möjlighet att i vanlig lag reglera sådana meddelanden utan hinder av TF. Det går däremot inte att förbjuda de meddelanden som i och för sig framställs i medieformer som omfattas av TF men som inte uppfyller definitionen av kommersiell annons. Ett exponeringsförbud syftar emellertid inte till att begränsa den typen av information utan till att förbjuda just kommersiella annonser som marknadsför tobaksvaror. I den utsträckning det på försäljningsställen förekommer blandade meddelanden, dvs. annonser som utöver sitt säljande budskap har inslag av informativ, opinionsbildande eller nyhetsförmedlande karaktär, får bedömningen av om det är fråga om en kommersiell annons, liksom i dag, göras utifrån en helhetsbedömning.40 Vi anser därför, vid en sammantagen bedömning, att en utvidgning av marknadsföringsförbudet till att omfatta andra kommersiella meddelanden än exponeringen av tobaksförpackningar inne på försäljningsställen är förenlig med TF:s bestämmelser.
Vissa typer av kommersiella meddelanden på försäljningsställen, t.ex. ljudmeddelanden eller meddelanden på bildskärmar kan skyddas
40 Se t.ex. NJA 2001 s. 319.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
295
av YGL, eftersom dessa medier kan falla under det som i YGL benämns som radioprogram eller tekniska upptagningar. YGL:s skydd innebär bl.a. att myndigheter och andra allmänna organ inte på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning får förbjuda eller hindra upptagningens offentliggörande eller spridning bland allmänheten om det inte finns stöd för det i grundlagen. Delegationsregeln i 1 kap. 9 § 1 TF gäller dock även på YGL:s område (1 kap. 12 § YGL) och det är alltså på samma sätt möjligt att, utan hinder av grundlagen, i lag meddela föreskrifter om bl.a. förbud mot kommersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av tobaksvaror. De överväganden som vi redogör för på TF:s område i det ovanstående stycket äger alltså giltighet även i förhållande till YGL:s bestämmelser. Dessutom finns det ytterligare möjligheter till förbud i 1 kap. 12 § andra stycket YGL. Vi bedömer därför att en utvidgning av marknadsföringsförbudet till att omfatta kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen är förenligt även med YGL:s bestämmelser.
Sammanfattningsvis gör vi alltså bedömningen att en utvidgning av det nuvarande förbudet mot marknadsföring till att omfatta andra kommersiella meddelanden än exponeringen av tobaksvaror inne på försäljningsställen är förenlig med både TF:s och YGL:s bestämmelser. Vår bedömning i denna del synes inte skilja sig från den bedömning som regeringen gjort i tidigare lagstiftningssammanhang, se prop. 2004/05:118 s. 25.
Nästa fråga är om förbudet mot att förvara tobaksvaror eller tobaksförpackningar inom synhåll för konsumenter är förenligt med TF. Tobaksförpackningar är att bedöma som tryckta skrifter enligt TF och omfattas därför av denna grundlags skydd, se avsnitt 3.2.5. Att förbjuda att tobaksvaror förvaras synliga för konsumenter på försäljningsställen skulle kunna vara att bedöma som en hindrande åtgärd enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF eftersom ett sådant förbud skulle kunna anses hindra spridningen av skriften bland allmänheten. Det är dock endast sådana hindrande åtgärder som grundar sig på skriftens innehåll som är förbjudna. Ett exponeringsförbud reglerar inte vad som får skrivas på tobaksförpackningarna. Det är i stället fråga om en inskränkning av möjligheten att hålla tobaksvaror och deras förpackningar synliga i butiken i syfte att minska försäljningen av tobaksvaror. Innehållet i skriften på tobaksförpackningarna är i det här fallet irrelevant, eftersom ett exponerings-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
296
förbud innebär att tobaksförpackningar – oavsett vad som står på förpackningarna – måste förvaras utom synhåll från konsumenter. Även om ett exponeringsförbud i och för sig träffar – och därmed skulle kunna sägas vara riktat mot – innehållet på tobaksförpackningarna är åtgärden inte grundad på skriftens innehåll. I stället handlar det om att reglera försäljningen av hälsofarliga varor som det finns ett angeläget folkhälsointresse av att begränsa. Vi gör därför bedömningen att ett förbud mot att förvara tobaksförpackningar inom synhåll för konsumenter på försäljningsställen inte är en sådan hindrande åtgärd som är förbjuden enligt 1 kap. 2 § TF. Åtgärden kommer alltså inte i konflikt med TF.
Även om införandet av ett förbud mot att förvara tobaksförpackningar synliga på försäljningsställen skulle anses vara en hindrande åtgärd, grundad på innehållet i skriften på tobaksförpackningarna, är bestämmelsen om förbud mot hindrande åtgärder inte undantagslös. Tryckfriheten, såsom den garanteras av TF, har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, vilket innebär att det är möjligt att i allmän lag bl.a. införa bestämmelser om ingripanden mot reklam i tryckt skrift så länge ingripandena är begränsade till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål. I förhållande till grundlagarna har – som nämnts ovan – även frågan om förbud mot viss marknadsföring av tobaksvaror delegerats genom bestämmelsen i 1 kap. 9 § 1 TF som ger möjlighet att i vanlig lag förbjuda kommersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror.
Lagrådet har i tidigare lagstiftningssammanhang uttalat att beteckningen kommersiell annons ”knappast passar på en förpackning”.41Det innebär att en reglering av marknadsföring i tryckt skrift på tobaksförpackningar inte kan stödjas på undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. Skriften på tobaksförpackningar är dock ett medel för marknadsföring av tobaksvaror och har, när den exponeras på försäljningsställen, rent kommersiella förhållanden till föremål – nämligen att främja avsättningen av tobaksvaror. Exponeringen av tobaksförpackningar på försäljningsställen har således närmast funktionen av en kommersiell annons. Skillnaden mellan att på ett försäljningsställe exponera en tobaksförpackning och att ha en uppsatt reklam-
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
297
affisch som föreställer en tobaksförpackning får betraktas som liten. Ett förbud mot att exponera tobaksvaror är enligt vår bedömning därför väl förenligt med grunderna för undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. Även om införandet av ett förbud mot att förvara tobaksförpackningar synliga på försäljningsställen skulle anses vara en hindrande åtgärd, grundad på innehållet i skriften på förpackningarna, anser vi mot bakgrund av det sagda att åtgärden är förenlig med TF.
9.6.3 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med varumärkesrätten
Ett exponeringsförbud skulle i förhållande till vad som gäller i dag innebära en ytterligare inskränkning i möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror. Ett exponeringsförbud skulle innebära att det i tobakslagen inte längre skulle finnas ett undantag från det generella marknadsföringsförbudet för kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Det skulle vara förbjudet att på försäljningsställen såväl sätta upp reklamaffischer som förvara tobak synliga för kunder.
Detta väcker varumärkesrättsliga frågeställningar om huruvida inskränkningarna är förenliga med förordningen om gemenskapsvarumärken, varumärkesdirektivets och VML:s bestämmelser i följande avseenden:
1. Riskerar innehavare av registrerade tobaksvarumärken att få sina varumärkesregistreringar hävda för att de till följd av exponeringsförbudet inte kan använda sina varumärken i tillräckligt stor utsträckning?
2. Innebär ett exponeringsförbud att användningen av varukännetecken för tobaksvaror begränsas i sådan mån att det inte längre är möjligt att enligt VML:s bestämmelser få ensamrätt till ett sådant kännetecken genom inarbetning?
3. Hindrar principen om gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär att det införs exponeringsförbud för tobaksvaror?
Dessa frågor kommer att behandlas i det följande.
Exponeringsförbud SOU 2016:14
298
Möjligheten att göra verkligt bruk av tobaksvarumärken om det införs exponeringsförbud
Förordningen om gemenskapsvarumärken, varumärkesdirektivet och VML innehåller bestämmelser som innebär att innehavaren av ett varumärke riskerar att få varumärkesregistreringen hävd om han eller hon inte inom fem år efter det att registreringsförfarandet avslutats har gjort verkligt bruk av varumärket, eller om sådant bruk inte skett under fem år i följd, under förutsättning att det inte finns giltiga skäl till att varumärket inte använts (se artikel 15 och 51 i förordningen om gemenskapsvarumärken, artikel 10–12 i varumärkesdirektivet och 3 kap. 2 § VML). Denna reglering av s.k. användningstvång ser närmast identisk ut i de tre lagstiftningsakterna. Detta har bl.a. sin förklaring i att varumärkesdirektivets bestämmelser genomförts nationellt i VML. Det är en grundläggande princip att nationell lagstiftning som genomför ett direktiv ska tolkas i ljuset av direktivtexten. Begreppet verkligt bruk, som används i alla de tre lagstiftningsakterna, har alltså samma betydelse i VML som i varumärkesdirektivet och förordningen om gemenskapsvarumärken. Syftet bakom införandet av användningstvånget var att det ansågs behövas för att motverka sådana obefogade registreringar (registrering av s.k. defensivmärken) som lett till att varumärkesregistret var överfullt, och för att motverka att näringsidkare i rent affärssyfte registrerar märken i omfattande skala utan att använda dem utan i stället i syfte att sälja rättigheterna mot dryg ersättning.42
Som vi redogjort för i avsnitt 3.3.8 har EU-domstolen i målet C-40/01 tolkat hur begreppet verkligt bruk ska förstås. Domstolen har i avgörandet lyft fram ett antal relevanta omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om en innehavare gjort verkligt bruk av ett varumärke, bl.a. måste varumärket användas på marknaden för de varor eller tjänster som skyddas av varumärket. Frågan om förhållandet mellan restriktioner av marknadsföringen av tobaksvaror och användningstvånget har också varit föremål för bedömning i tidigare lagstiftningssammanhang. De senaste ändringarna av bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror trädde i kraft den 1 juli 2005. Regeringen uttalade då att kravet på verkligt bruk inte innebär att varumärket måste användas vid marknadsföring av
42 Se t.ex. prop. 1960:167, s. 148 f.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
299
visst slag, exempelvis i annonser för de varor eller tjänster som registreringen avser, utan att marknadsföring genom passivt saluhållande är tillräckligt för att kravet ska vara uppfyllt. Regeringen konstaterade vidare att de då föreslagna ändringarna inte hindrade användningen av registrerade varumärken vid passivt saluhållande av tobakvaror.43
Frågan är alltså om ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med kravet på användning utifrån de omständigheter som EU-domstolen lyft fram som relevanta. Ett exponeringsförbud innebär ett förbud mot att på försäljningsställen förvara tobaksvaror och deras förpackningar inom synhåll för konsumenter samt ett förbud mot kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror på försäljningsställen. Ett sådant förbud medför en större inskränkning av möjligheterna till marknadsföring av tobaksvaror och deras varukännetecken än vad som gäller enligt den nuvarande lagstiftningen. Ett exponeringsförbud hindrar emellertid inte att tobaksvaror och deras förpackningar förses med varumärken och utbjuds till försäljning, vilket alltså innebär att möjligheten att marknadsföra sådana varor genom passivt saluhållande kommer att finnas kvar. Tobaksvarumärken kommer sålunda, även om det införs ett exponeringsförbud, att kunna användas på marknaden för de varor som skyddas av varumärket. Även om tobaksförpackningarna inte förvaras synliga på försäljningsställen så påverkas inte varumärkets grundläggande funktion – den slutliga användaren skulle fortfarande utan förväxlingsrisk kunna särskilja olika tobaksvaror från varandra. Ett exponeringsförbud minskar möjligheterna till marknadsföring av tobaksvarumärken, men påverkar enligt vår bedömning inte avsättningsmöjligheterna i sådan grad att tobaksvarumärken skulle vara i närheten av att förlora sitt kommersiella existensberättigande. Även om ett exponeringsförbud innebär att möjligheterna att använda ett varumärke minskar i kvantitativt hänseende, så måste det vid bedömningen av om innehavaren gjort verkligt bruk av ett varumärke tas hänsyn till att det är fråga om varumärken för tobaksvaror, dvs. hälsofarliga varor som är underkastade betydande marknadsföringsrestriktioner. Vi bedömer därför att de möjligheter att marknadsföra ett varumärke som skulle återstå efter införandet av ett exponeringsförbud skulle vara tillräckliga för att möjliggöra verkligt bruk
Exponeringsförbud SOU 2016:14
300
av tobaksvarumärken. Införandet av bestämmelser om exponeringsförbud skulle därför inte strida mot bestämmelserna om användningstvång i varumärkesrätten. Det bör i det sammanhanget också framhållas att det enligt vårt förslag kommer att vara möjligt att exponera varumärkena i specialbutiker.
Det bör slutligen nämnas att oavsett om införandet av ett exponeringsförbud skulle leda till att det inte är möjligt för en varumärkesinnehavare att använda ett tobaksvarumärke i tillräcklig utsträckning för att anses göra verkligt bruk av märket, så skulle innehavaren ändå inte riskera att varumärkesregistreringen hävs. Ett exponeringsförbud skulle nämligen, liksom ett krav på neutrala förpackningar (se avsnitt 10.7.6), utgöra ett giltigt skäl att inte använda varumärket. Det skulle därmed inte uppkomma någon risk för att tobaksvarumärken hävs på grund av otillräcklig användning av denna anledning. För det fall ett införande av ett exponeringsförbud skulle omöjliggöra ett verkligt bruk av tobaksvarumärken, skulle förbudet alltså ändå vara förenligt med varumärkesrätten.
Möjligheten att inarbeta varukännetecken för tobaksvaror
Ensamrätt till varumärken kan förvärvas genom registrering (1 kap. 6 § VML). Ensamrätt till varukännetecken kan emellertid även förvärvas utan registrering genom inarbetning (1 kap. 7 § VML). Ett varukännetecken ska anses inarbetat om det här i landet inom en betydande del av den krets till vilken det riktar sig (omsättningskretsen) är känt som beteckning för de varor eller tjänster som tillhandahålls under kännetecknet.
Ett exponeringsförbud begränsar inte möjligheten att förse förpackningar till tobaksvaror med varukännetecken eller att på försäljningsställen tillhandahålla tobaksvaror till försäljning. Ett sådant förbud skulle emellertid leda till att tobaksförpackningar och de varukännetecken som förekommer på förpackningarna blir mindre synliga eftersom förpackningarna och varukännetecknen inte skulle få förvaras inom synhåll för kunder på försäljningsställen. Denna minskade synlighet hindrar, enligt vår bedömning, inte att ett varukännetecken kan bli känt inom en betydande del av omsättningskretsen och därmed få skydd som inarbetat varukännetecken. Vi bedömer också att det skulle vara möjligt att använda redan in-
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
301
arbetade varukännetecken för tobaksvaror i sådan utsträckning att kännetecknen behåller sitt skydd.
I det här sammanhanget bör också det starkare, s.k. anseendeskyddet, för såväl registrerade varumärken som inarbetade varukännetecken nämnas (se 1 kap. 10 § första stycket 3 och 2 kap. 8 § första stycket 3 VML samt artikel 4.4 a och 5.2 i varumärkesdirektivet). Anseendeskyddet innebär att skyddsomfånget för kända märken kan sträcka sig utöver gränserna för varu- eller tjänstelikhet. Skyddsomfånget anses öka med det äldre märkets styrka. Även om varukännetecknen blir mindre synliga på försäljningsställen påverkar, enligt vår bedömning, den minskade synligheten inte i någon nämnvärd mån möjligheten att skapa eller behålla anseendeskydd för tobaksvarukännetecken.
Gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär
Förordningen om gemenskapsvarumärken tillhandahåller en gemenskapsordning för varumärken som innebär att man genom ett enda förfarande kan förvärva gemenskapsvarumärken som åtnjuter samma skydd och får rättsverkan i hela gemenskapen. Av förordningen framgår bl.a. att gemenskapsvarumärken ska ha en enhetlig karaktär och att deras användning inte får förbjudas om det inte gäller för hela gemenskapen (se artikel 1.2).
Det skulle kunna hävdas att ett exponeringsförbud innebär att användningen av varumärken i praktiken förbjuds och att ett sådant förbud därför bryter mot bestämmelserna i förordningen om gemenskapsvarumärken. Det kan redan inledningsvis konstateras att flera länder, däribland Finland samt delar av Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland har infört exponeringsförbud och att förbuden i dessa länder inte förefaller ha ifrågasatts på denna grund. Vi gör också bedömningen att ett exponeringsförbud är förenligt med förordningen om gemenskapsvarumärkens bestämmelser i det aktuella avseendet. Skälen för det är följande. Ett exponeringsförbud innebär förvisso att tobaksförpackningar inte skulle få förvaras synliga på försäljningsställen, vilket medför att även tobaksvarumärken skulle hållas dolda. Som vi nämnt tidigare skulle varumärken emellertid även fortsättningsvis få användas på förpackningar till tobaksvaror. Det är alltså inte fråga om att förbjuda använd-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
302
ningen av varumärken – det är fråga om att begränsa exponeringen av dem på försäljningsställen. Ytterst är syftet med ett exponeringsförbud att begränsa marknadsföringen av tobaksvaror. I viss utsträckning regleras reklam och marknadsföring av tobaksvaror inom EU av tobaksreklamdirektivet (2003/33/EG). Av punkten 12 i ingressen till direktivet framgår att EU-lagstiftaren lämnat ett utrymme för medlemsstaterna att själva reglera sådan reklam och marknadsföring som inte regleras i direktivet. Också detta förhållande talar enligt vår uppfattning för att bestämmelsen i artikel 1.2 i förordningen om gemenskapsvarumärken inte ska uppfattas som att den hindrar en begränsning i exponeringen av tobaksvarumärken.
Sammanfattningsvis gör vi därför bedömningen att ett exponeringsförbud är förenligt med bestämmelsen om att gemenskapsvarumärkens användning inte får förbjudas endast i en del av gemenskapen.
9.6.4 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med rätten till egendom
Enligt Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom (artikel 1 i tilläggsprotokoll 1). Ingen får vidare berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan rättighetsstadgan) innehåller en motsvarighet till regleringen i Europakonventionen (artikel 17). Enligt stadgan har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Vidare får ingen berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Lagar eller andra föreskrifter får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen (2 kap. 19 § RF).
Det finns i RF en motsvarighet till regleringen om egendomsskydd i Europakonventionen och rättighetsstadgan (2 kap. 15 § första stycket RF). Enligt denna bestämmelse är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd-
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
303
ningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. RF innehåller också en näraliggande bestämmelse om näringsfrihet, som innebär att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag (2 kap. 17 § RF).
När det gäller egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § RF, faller rådighetsinskränkningar avseende annan egendom än mark och byggnader utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen. Begränsningar i att använda en immateriell rättighet, t.ex. ett varukännetecken, innebär inte något tvångsöverförande av förmögenhetsrätt utan är att betrakta som en sådan rådighetsinskränkning som inte omfattas av skyddet i 2 kap. 15 § RF.44 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är därför förenligt med denna bestämmelse.
Egendomsskyddet enligt Europakonventionen och rättighetsstadgan omfattar emellertid immateriella rättigheter (se avsnitt 3.2.3 och 3.2.4). Skyddet för egendom är dock inte utan undantag. Europakonventionen ger en stat rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse (artikel 1 andra stycket i tilläggsprotokoll 1). Enligt rättighetsstadgan får undantag från egendomsskyddet föreskrivas i lag då samhällsnyttan kräver det. Proportionalitetsprincipen ska användas vid den avvägning som måste företas mellan olika skyddsvärda intressen.
Ett exponeringsförbud är alltså förenligt med egendomsskyddet enligt Europakonventionen och rättighetsstadgan endast om förbudet omfattas av de undantag som angetts ovan. Det kan inledningsvis konstateras att ett exponeringsförbud syftar till att genom minskad tobakskonsumtion skydda folkhälsan, vilket är i överensstämmelse med det allmännas intresse och till stor samhällsnytta. I det här fallet ska alltså, enligt proportionalitetsprincipen, intresset av att skydda folkhälsan vägas mot egendomsskyddet, som i det här avseendet torde ta sikte på det intresse en innehavare av ett varumärke eller varukännetecken har att fritt råda över detsamma.
Marknadsföring av tobaksvaror är redan i dag underkastade omfattande marknadsföringsbegränsningar, och ett exponeringsförbud skulle medföra ytterligare begränsningar av marknadsföringsmöjlig-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
304
heterna. Samtidigt har tobaksbruket långtgående skadeverkningar och det är ett ytterst angeläget samhällsintresse att försöka minska dessa skadeverkningar. Detta har framhållits i flera tidigare lagstiftningssammanhang45och det framgår också av de svenska tobakspolitiska målen46. Vi har redovisat ovan bedömer vi att ett exponeringsförbud kan förväntas minska tobakskonsumtionen och göra att färre barn och ungdomar börjar använda tobak. Mot den här bakgrunden anser vi att samhällsintresset av att minska tobaksbrukets skadeverkningar väger över och att de inskränkningar som ett exponeringsförbud innebär ryms inom gränserna för vad som är tillåtet enligt Europakonventionen och rättighetsstadgan. Ett exponeringsförbud är av samma skäl även förenligt med rätten till näringsfrihet enligt RF (2 kap. 17 § RF).
9.6.5 Ett exponeringsförbud för tobaksvaror är förenligt med EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor
Ett exponeringsförbud är inte en åtgärd som reglerar själva tobaksvarorna. Ett sådant förbud tar i stället sikte på saluföringen av dessa varor. Detta talar för att åtgärden bör betraktas som en försäljningsform i enlighet med EU-domstolens avgörande Keck och Mithouard. Det innebär att utgångspunkten är att ett exponeringsförbud inte är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion; det är fråga om en sådan åtgärd endast om det bevisats att åtgärden i praktiken innebär en uppenbar diskriminering på grundval av produktens tillverkningsursprung.
I vissa fall förefaller beviskravet för att åtgärden har en diskriminerande effekt ha ställts lågt. EU-domstolens mål Gourmet47behandlade Sveriges förbud mot alkoholreklam. Domstolen konstaterade att förbudet var en försäljningsform och ansåg att det var ”tillräckligt att konstatera att när det gäller sådana varor som alkoholdrycker (för vilka gäller att konsumtionen styrs av traditionella sociala sedvänjor samt lokala vanor) kan ett förbud mot all slags reklam, som riktar sig till konsumenter, genom annonser i press, radio och tv, genom icke begärd direktreklam eller genom utom-
45Prop. 1999/00:111 s. 26, prop. 2001/02:64 s. 36 ff och prop. 2004/05:118 s. 28 f. 46Prop. 2002/03:32 s. 83 ff, prop. 2010/11:47 s. 23 ff. och skr. 2015/16:86. 47 Mål C-405/98 KO mot Gourmet International Products, REG 2001, s. I-1795.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
305
husreklam medföra att marknadstillträdet för varor från andra medlemsstater försvåras i större utsträckning än vad som är fallet för inhemska varor, vilka konsumenterna av naturliga skäl är mer förtrogna med”. Domstolen ansåg därför att det var fråga om ett sådant hinder för handeln mellan medlemsstater som omfattas av artikel 34.
Som redogjorts för i avsnitt 3.3.2 har frågan om Norges exponeringsförbud är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion av den fria rörligheten för varor på talan av Philip
Morris varit föremål för prövning i EFTA-domstolen. Domstolen
ansåg i det fallet att bedömningen av om exponeringsförbudet faktiskt verkade diskriminerande mot importerade varor måste innefatta en prövning av om exponeringsförbudet påverkar marknadsföringen av varor som tidigare tillverkades i Norge annorlunda än marknadsföringen av varor från andra EES-länder och att den nationella domstolen var bättre lämpad att göra detta utifrån den bevisning som åberopats i målet.
EFTA-domstolen uttalade alltså inte att exponeringsförbudet var ett sådant hinder för handeln mellan medlemsstater som omfattas av artikel 34. Mot bakgrund av att Norges exponeringsförbud innebar ett i det närmaste totalt reklamförbud för tobaksvaror i Norge, kan avgörandena i Gourmet och Philip Morris förefalla oförenliga. Samtidigt behandlar avgörandena olika typer av produkter där olika villkor gör sig gällande på respektive produkts marknad. Det är inte givet att EU-domstolen vid en prövning av det föreslagna exponeringsförbudet skulle tillämpa principerna i Philip Morris, men vi bedömer att det ligger närmare till hands, eftersom det målet avsåg tobaksvaror och den norska tobaksmarknaden har stora likheter med den svenska tobaksmarknaden.
En fråga är då om införandet av ett exponeringsförbud, mot bakgrund av den prövning som anvisats av EU-domstolen i Philip
Morris, innebär en faktisk diskriminering av importerade varor.
En möjlig konsekvens av ett exponeringsförbud är att etablerade och större tobaksvarumärken kan få en fördel i förhållande till nya och mindre varumärken eftersom förbudet skulle minska marknadsföringsmöjligheterna, vilket skulle göra det svårare för nya och mindre märken att bli kända på marknaden. Denna potentiella effekt skulle emellertid drabba mindre nationella och mindre importerade varumärken i lika hög grad. Någon diskriminering mellan nationella och importerade varor skulle då inte föreligga. Om de etablerade
Exponeringsförbud SOU 2016:14
306
varumärkena i hög utsträckning är nationella, skulle emellertid nationella varor kunna få en fördel. Ett exponeringsförbud skulle i så fall kunna anses diskriminera gentemot importerade varor.
När det gäller cigarettmarknaden finns det inte någon industriell cigarettproduktion kvar i Sverige. EFTA-domstolen har emellertid i fallet som gällde det norska exponeringsförbudet angett att om exponeringsförbudet leder till att varor som tidigare tillverkades nationellt får en fördel i förhållande till andra varor så är det fråga om en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion. I Sverige finns det, liksom i Norge, cigarettvarumärken som tidigare tillverkades i Sverige men som nu tillverkas i andra EUländer. Om ett exponeringsförbud skulle leda till att varor som fram till nyligen tillverkades i Sverige skulle få en fördel i förhållande till andra varor så skulle förbudet alltså kunna anses vara diskriminerande.
Den svenska tobaksmarknaden omfattar också snus. Den helt övervägande delen av allt snus som säljs i Sverige är nationellt tillverkat, även om flera varumärken och produktionsanläggningar har utländska ägare. Swedish Match AB hade år 2014 en marknadsandel på 70 procent av snusmarknaden. Bolagets andel av det dyrare premiumsegmentet var 95 procent och andelen av det billigare lågprissegmentet var 38 procent. Marknadstillväxten har under senare år drivits av lågprissegmentet, som i slutet av år 2014 utgjorde 45 procent av marknaden.48
Vi har tidigare konstaterat att ett exponeringsförbud bör omfatta alla typer av tobaksvaror redan eftersom det nationella tobakspolitiska målet är att all tobakskonsumtion ska minska. För närvarande är andelen dagligbrukare av cigaretter respektive snus i befolkningen lika stor (12 procent), medan andelen som röker då och då (10 procent) är högre än andelen som snusar då och då (3 procent).49Cigaretter och snus får också betraktas som utbytbara varor, vilket bland annat framgår av att båda varukategorierna är tobaksvaror, att det finns rörelser mellan varukategorierna och att snustillverkare försöker marknadsföra snus som en hälsosammare ersättningsprodukt för rökare. En sannolik följd av ett exponeringsförbud som endast omfattar cigaretter skulle därför vara att snuset ökar sin andel av den totala tobaksmarknaden i Sverige. Som utvecklats i
48 Swedish Match AB:s årsredovisning för år 2014, s. 12. 49 CAN, Drogutvecklingen i Sverige 2014.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
307
kapitel 4 är det inte förenligt med det övergripande tobakspolitiska målet att flytta en tobaksanvändare från en tobakskategori till en annan. Härtill kommer att ett exponeringsförbud som bara gäller några av flera utbytbara tobaksvaror skulle riskera att snedvrida konkurrensen dem emellan. Utifrån ett rättsligt perspektiv är en sådan snedvridning särskilt bekymmersam om det sker till förmån för en produkt som tillverkas i och bara inom EU får säljas i Sverige, dvs. det svenska snuset. Det finns alltså mycket starka skäl som talar för att ett exponeringsförbud bör omfatta alla typer av tobaksvaror.
Särskilt eftersom exponeringsförbudet enligt vårt förslag ska omfatta hela den svenska tobaksmarknaden bör också frågan om en eventuell diskriminerande effekt för importerade varor enligt vår uppfattning bedömas utifrån hela marknaden för tobaksvaror, inklusive snusmarknaden. På den marknaden finns i och för sig såväl stora svenska snustillverkare som cigaretter av varumärken som fram till nyligen tillverkades i Sverige. Detta förhållande i sig innebär inte att ett exponeringsförbud skulle få en diskriminerande effekt på importerade tobaksvaror. I Norge, vars tobaksmarknad i flera avseenden liknar den svenska, kunde någon sådan diskriminerande effekt enligt den prövning som Oslo tingrett gjorde, se avsnitt 3.3.2, inte ses två och ett halvt år efter införandet av exponeringsförbudet där. Det förefaller visserligen rimligt att ett exponeringsförbud skulle kunna leda till att mindre varumärken får det svårare att öka sina marknadsandelar eftersom möjligheterna till marknadsföring minskar. Ett exponeringsförbud skulle emellertid också kunna leda till negativa konsekvenser för etablerade varumärken. Exempelvis har de större snustillverkarna, sannolikt genom avtal med försäljningsställena, redan i dag ofta en mer framträdande exponering av sina varor på försäljningsställen än de mindre märkena. Denna marknadsföringsfördel skulle försvinna med ett exponeringsförbud. Det finns alltså omständigheter som talar både för och emot att ett exponeringsförbud skulle få en diskriminerande effekt. Sammanfattningsvis bedömer vi att det inte finns stöd för att ett exponeringsförbud skulle vara uppenbart diskriminerande mot importerade tobaksvaror och utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion.
Oavsett bedömningen i förhållande till artikel 34 anser vi att förbudet omfattas av undantaget i artikel 36 i EUF-fördraget eftersom
Exponeringsförbud SOU 2016:14
308
det grundas på hänsyn till intresset av att skydda människors hälsa och liv och är proportionellt.
Skyddet för hälsa och liv är det viktigaste av de intressen som skyddas av undantagsbestämmelsen i artikel 36. Medlemsstaterna har i stor utsträckning rätt att nationellt fastställa nivån på detta skydd.50 Syftet med ett exponeringsförbud är att bidra till minskat tobaksbruk bland befolkningen i allmänhet, och bland unga i synnerhet. Ett minskat tobaksbruk är, som redovisats i kapitel 4, ett grundläggande mål i den svenska tobakspolitiken.
När det särskilt gäller proportionalitetsbedömningen så får åtgärdens lämplighet först och främst stöd av artikel 13 i ramkonventionen och de antagna riktlinjerna till denna. Vidare framgår av de studier som vi redogjort för i avsnitt 9.4 att ett exponeringsförbud förändrar befolkningens attityder till tobak och minskar konsumtionen och andelen impulsköp; särskilt påverkas ungdomars attityder, vanor och vilja att experimentera med tobak. Även om det finns svårigheter med att särskilja effekterna av olika tobakspolitiska åtgärder, bl.a. eftersom de samspelar och ofta införs samtidigt, anser vi utifrån de skäl som redovisats i avsnitt 9.6.1 ovan att ett exponeringsförbud är en välgrundad och lämplig åtgärd.
I proportionalitetsbedömningen ingår också att bedöma nödvändigheten av åtgärden. Frågan är då om åtgärden är begränsad till vad som krävs för att uppnå det legitima målet att skydda folkhälsan, dvs. om det finns mindre ingripande åtgärder som kan uppnå ett lika högt eller högre skydd för folkhälsan. Vi lämnar i det här betänkandet en rad förslag på åtgärder inom tobaksområdet. Inget av de övriga förslag som nu lämnas tar emellertid sikte på möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror, även om det utvidgade rökförbudet kan förväntas få en effekt på avnormaliseringen av tobaksbruket. Att endast genomföra de övriga förslag som vi lämnar skulle därför inte få en tillnärmelsevis lika hög effekt i fråga om marknadsföring och avnormalisering som om ett exponeringsförbud också införs. Vi har ovan redovisat varför vi bedömer att det inte är ett lämpligt alternativ att endast begränsa möjligheten till kommersiella meddelanden på försäljningsstället. När det gäller andra möjliga alternativa åtgärder gör vi följande bedömningar. En mindre ingripande åtgärd skulle kunna vara att införa ett begränsat exponeringsförbud,
50 Förenade målen C-1/90 och 176/90 (Aragonesa) para 16.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
309
där endast en eller två förpackningar av varje varuslag skulle få exponeras på försäljningsställen. En sådan ordning, som WHO:s riktlinjer uttryckligen avråder ifrån, skulle enligt vår bedömning inte bidra till att avnormalisera tobaksbruk och skulle upprätthålla den uppmaning till köp och bruk av tobaksvaror som exponeringen medför, vilket skulle ge en mindre effekt på skyddet för folkhälsan. En annan mindre ingripande åtgärd för att minska tobaksbruket bland ungdomar skulle kunna vara att effektivisera tillsynen av försäljningsställen, och då särskilt ålderskontrollerna, t.ex. genom att införa en tillståndsplikt. Vi anser att en sådan åtgärd snarare får betraktas som ett komplement till ett exponeringsförbud, eftersom åtgärden inte påverkar marknadsföringseffekten av att exponera tobaksvaror på försäljningsställen och därmed inte bidrar till att avnormalisera tobaksbruk. Ytterligare en alternativ åtgärd skulle kunna vara att anordna fler kampanjer mot tobaksbruk i massmedia. Vi bedömer att sådana kampanjer skulle kunna bidra till avnormaliseringen av tobaksbruk, men att effekten skulle avta med tiden och att den fortsatta exponeringen av tobaksvaror på försäljningsställen skulle minska kampanjernas effekt och verka i motsatt riktning. Vi anser därför att ett exponeringsförbud är nödvändigt och att det inte finns någon annan mindre ingripande åtgärd som skulle kunna få en motsvarande effekt.
Sammanfattningsvis gör vi alltså bedömningen att exponeringsförbudet, även om det skulle anses vara en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, är en tillåten åtgärd som omfattas av undantaget i artikel 36 EUF-fördraget eftersom åtgärden grundas på hänsyn till intresset av att skydda människors hälsa och är proportionell.
9.6.6 Hur bör ett exponeringsförbud närmare utformas?
Inledning
Enligt tilläggsdirektiven ska vi analysera och bedöma om det finns skäl att införa exponeringsförbud för tobaksvaror i Sverige. Som vi redogjort för i avsnitt 9.6.1 bedömer vi att ett exponeringsförbud för tobaksvaror är en lämplig och ändamålsenlig tobakspolitisk åtgärd för att minska tobaksbruket. Vi ska vidare enligt direktiven särskilt analysera och bedöma hur ett exponeringsförbud för tobaks-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
310
varor förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet. Vi har här gjort bedömningen att ett exponeringsförbud är förenligt med tryck- och yttrandefriheten, varumärkesrätten, rätten till egendom och EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor (se avsnitt 9.6.2–9.6.5 ovan). Mot bakgrund av dessa bedömningar föreslår vi att det ska införas ett exponeringsförbud för tobaksvaror i Sverige. I det följande redovisas vårt förslag på hur ett sådant förbud närmare bör utformas.
Bör det ställas krav på vilken metod som används för att hålla tobaksvarorna dolda?
Tobak förvaras i dag på olika platser på olika försäljningsställen. Cigarettförpackningar förvaras ofta i hyllor ovanför eller bakom kassan, medan snus ofta förvaras i särskilda kylskåp. Det sätt som ett individuellt försäljningsställe förvarar tobaken på beror sannolikt till stor del på hur försäljningsställets lokal är utformad, men den omständigheten att tobak är stöldbegärlig egendom torde också vara ägnad att inverka på var i butiken som tobaksvarorna placeras. Lokalerna där tobaksvaror säljs skiljer sig också åt i stor utsträckning. Det finns mot den här bakgrunden stora svårigheter med att enhetligt och i detalj reglera hur tobaksvaror och deras förpackningar bör förvaras på försäljningsställen. Som vi berört i redan inledningsvis skulle en detaljreglering också kunna leda till högre omställningskostnader för försäljningsställena. Vi anser emellertid inte att en sådan detaljreglering är nödvändig, utan att exponeringsförbudet bör innebära att försäljningsställena får frihet att hitta egna lösningar som är optimalt anpassade till deras lokaler i det enskilda fallet. Exponeringsförbudet bör alltså ta sikte på effekten – att tobaksvaror inte får förvaras synliga på försäljningsställen – och inte metoden för att uppnå denna effekt. Metoden måste emellertid vara så effektiv att inte någon del av någon förpackning är synlig för konsumenterna när tobaksvarorna förvaras på ett försäljningsställe. Även om tobaksvaror och deras förpackningar inte får förvaras synliga i butiken, så är det ofrånkomligt att varorna i samband med köp under korta tider är synliga för andra än den aktuella kunden.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
311
Hur kan konsumenters rätt till information om tobakvaror tillgodoses?
Som konstaterats ovan, får ett exponeringsförbud inte komma i konflikt med konsumenters rätt till information om de varor som finns till försäljning och deras priser. Detta behov kan tillgodoses genom att det från det generella marknadsföringsförbudet införs ett undantag för neutrala upplysningar om pris och vilka tobaksvaror som finns till försäljning på försäljningsstället. Kravet på neutralitet tar sikte på såväl innehållet i som utformningen av listorna. Utgångspunkten bör vara att listorna till sitt innehåll ska omfattas av samma krav som ställs på märkningen på tobaksförpackningar enligt bestämmelsen om produktpresentation (se artikel 13 i tobaksproduktdirektivet och förslaget till ändring i 9 a § tobakslagen i prop. 2015/16:82). Det framstår inte som rimligt att exponeringsförbudet ska möjliggöra ett kringgående av dessa bestämmelser genom att uppgifter som inte får förekomma på förpackningar i stället kommuniceras på listorna. Därför bör det inte vara tillåtet att på listorna lämna information om t.ex. halten av nikotin, tjära eller kolmonoxid i tobaksvaror. Att tillämpa kraven på produktpresentation fullt ut är dock inte möjligt eftersom upplysningarna på listorna måste tillgodose konsumenternas rätt till relevant information. Det finns inte något generellt förbud mot vissa smaker i snus och vi föreslår inte heller något sådant förbud. Däremot föreslår vi att märkningen på förpackningar till snus och på själva varan inte ska få hänvisa till smak, doft eller tillsatser (se avsnitt 11.6.3). För att tillgodose konsumenters rätt till information angående vilken smak en viss snusprodukt har, bör upplysningar om detta få anges på varu- och prislistorna. För att uppfylla kravet på neutralitet måste emellertid sådana uppgifter vara sakliga. I kravet på neutralitet ligger att uppgifterna ska vara rent informativa och nödvändiga ur konsumentupplysningssynpunkt. Upplysningar som antyder att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra eller har miljöfördelar får därför inte förekomma. För att exponeringsförbudet ska få avsedd effekt bör krav ställas även på utformningen av varu- och prislistorna. Listorna bör sålunda endast bestå av text och inte ha några figurativa inslag. Vi ser klara fördelar med att listorna utformas på ett enhetligt sätt och föreslår därför att Folkhälsomyndigheten ska bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om utformningen. På sätt skapas en förut-
Exponeringsförbud SOU 2016:14
312
sebarhet som torde underlätta såväl näringsidkarnas möjligheter att anpassa sig till exponeringsförbudet som tillsynsmyndigheternas tillsyn.
Pris- och varulistor ska inte behöva hållas dolda i butikerna, men de får inte vara påträngande och det får endast vara fråga om en återhållsam exponering av sådana listor på det ställe i butiken där varorna säljs.
I dag gäller att kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen i den omfattning det är möjligt ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället (14 § tredje stycket tobakslagen). Oavsett hur ett försäljningsställe är utformat så bedömer vi att det inte bör medföra några svårigheter att placera varu- och prislistor så att listorna inte är synliga från utsidan av butiken. Vi anser därför att detta krav bör skärpas. Det bör sålunda införas ett krav på att pris- och varulistor inne på försäljningsställen ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. I de fall butiken är utformad så att personer som passerar förbi utanför har insyn i den, bör varu- och prislistor kunna placeras t.ex. på disken.
Bör självbetjäning av tobaksvaror och tobaksförsäljning i varuautomater förbjudas?
De flesta försäljningsställen förvarar regelmässigt tobaken antingen bakom/ovanför kassan eller i varuautomater. För cigaretter är det betydligt mindre vanligt förekommande att tobaksvarorna är placerade ute i butiken och att kunden själv får ta med sig varan till kassan för betalning, medan det inte är ovanligt att snus förvaras i kylskåp där kunden själv kan plocka snusdosor ur ett kylskåp innan han eller hon har betalat för dessa. I förhållande till exponeringsförbudet uppkommer frågan om det är möjligt att upprätthålla ett sådant förbud i butiker som har självbetjäning, dvs. där varorna tillhandahållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning har skett, eller om sådan betjäning bör förbjudas.
Ett förslag om förbud mot självbetjäning lades fram redan av utredningen Genomförande av WHO:s ramkonvention om tobaks-
kontroll m.m. i betänkandet Tobakskontroll i internationellt perspektiv (SOU 2004:88). Den utredningens förslag innebar ett förbud
mot sådan självbetjäning som innebär att kunder själva får plocka
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
313
tobaksvaror innan betalning erlagts. Skälen för förslaget var att förhindra att barn och ungdomar tidigt hamnar i tobaksberoende genom att försvåra för minderåriga att komma över tobak och göra åldersgränsen mer effektiv.51 Regeringen ansåg emellertid inte att det fanns tillräckliga skäl för att införa ett självbetjäningsförbud med hänsyn till de olägenheter det skulle innebära, bl.a. för personalens arbetsmiljö och brandskyddshänsyn. Regeringen angav vidare att ett självbetjäningsförbud mot bakgrund av att tobak säljs vid försäljningsställen av olika karaktär skulle kunna få konkurrenssnedvridande effekter. Ett förbud mot självbetjäning kom därför inte att genomföras.52
Att inte förena ett exponeringsförbud med ett förbud mot självbetjäning skulle medföra att tobaksförpackningarna och deras varumärken i betydligt större utsträckning skulle exponeras på försäljningsställen i samband med köp. Det innebär att effekterna av exponeringsförbudet för bl.a. avnormaliseringen av tobaksbruk skulle bli väsentligt mindre än om självbetjäning också skulle förbjudas. Tillåten självbetjäning kan vidare förväntas försvåra upprätthållandet av förbudet eftersom butiksbiträdena skulle ha mindre möjligheter att säkerställa att tobaken hålls dold. Detta skulle i sin tur kunna påverka butikspersonalens arbetsmiljö negativt. Även den stöldrisk som förvaring av tobak ute i butiken är förenad med, torde vara negativ för arbetsmiljön. Att självbetjäning inte bör vara tillåtet förefaller också vara en underförstådd utgångspunkt för riktlinjerna till artikel 13 i ramkonventionen, bl.a. med hänsyn till att särskilda riktlinjer beträffande varu- och prislistor hade varit onödiga om det varit möjligt för kunden att se tobaksförpackningarna i butiken.
Mot bakgrund av det sagda anser vi att ett förbud mot självbetjäning av tobaksvaror är en nödvändig följd av införandet av ett exponeringsförbud, eftersom förbudet annars kan förväntas få en sämre effekt, bli svårare att upprätthålla och försämra butikspersonalens arbetsmiljö. En annan positiv effekt av ett självbetjäningsförbud är att det, som konstaterats i tidigare lagstiftningssammanhang (se SOU 2004:88), kan förväntas förhindra att barn och ungdomar tidigt hamnar i tobaksberoende genom att försvåra för minderåriga att komma över tobak och göra åldersgränsen mer effektiv. Sett
Exponeringsförbud SOU 2016:14
314
i ljuset av att vi föreslår ett generellt exponeringsförbud bedömer vi att de eventuella konkurrenssnedvridande effekter som skulle kunna inträffa genom att vi förenar exponeringsförbudet med ett förbud mot självbetjäning är marginella. Inte heller ur brandsäkerhetssynpunkt torde situationen förändras märkbart. Det bör därför införas ett förbud mot självbetjäning.
En särskild fråga är hur ett exponeringsförbud bör påverka försäljningen av tobak i varuautomater. Den övervägande delen av den försäljning av tobaksvaror som äger rum i varuautomater förefaller i dag ske i de större dagligvarubutikerna. I många av dessa butiker används varuautomater som förutom tobaksvaror även innehåller varor som t.ex. rakblad, saffran och kondomer. På en del automater finns reklam för tobaksvaror. Som vi redovisat i avsnitt 9.3 ovan anges i WHO:s riktlinjer att tobaksvaruautomater bör förbjudas eftersom de i sig utgör marknadsföring av tobaksvaror. Det skulle också kunna hävdas att det skulle vara konsekvent att även förbjuda försäljning av tobak i varuautomater om det införs ett förbud mot självbetjäning.
Om varuautomater ska vara tillåtna jämsides med ett exponeringsförbud kommer varuautomaterna inte att få marknadsföra tobaksvaror annat än genom textbaserade pris- eller varulistor. Marknadsföringseffekten av sådana automater skulle då enligt vår bedömning vara relativt liten och närmast jämförbar med att förvara tobaken i en låda. Detta talar för att försäljning ur varuautomater inte bör förbjudas. I den riktningen talar också att det skulle minska omställningskostnaderna för i vart fall vissa av butikerna om försäljningen i de nuvarande automaterna kan fortsätta även efter införandet av ett exponeringsförbud, även om det självfallet skulle krävas vissa ändringar i skyltningen. Vi anser därför att det inte finns anledning att förbjuda försäljning av tobak i varuautomater. Sådana automater bör därför även fortsättningsvis vara tillåtna, men bör omfattas av exponeringsförbudet. Det innebär att automaterna inte får ha någon marknadsföring för tobaksvarumärken, förutom neutrala varu- och prislistor. En konsekvens av förslaget är att det ställs krav på automatens utformning, eftersom tobaksvaran inte får exponeras. Sådana tobaksautomater där man kan se tobaksförpackningarna, eller där man på tryckknapparna kan se en bild på varan eller på varumärket för den tobaksprodukt som erbjuds, kommer inte att kunna användas.
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
315
Vilka försäljningsställen bör omfattas av ett exponeringsförbud?
Exponeringsförbudet bör som utgångspunkt gälla på samtliga försäljningsställen, eftersom syftet med exponeringsförbudet gör sig gällande med samma styrka oberoende av vilken slags försäljningsställe som varorna exponeras på. Det innebär att förbudet bör gälla i dagligvarubutiker, kiosker, bensinstationer, barer, restauranger osv. Vidare bör andra försäljningsställen än de traditionella omfattas av förbudet, t.ex. konserter, utställningar, festivaler och arenor. Även exportbutiker enligt lagen om exportbutiker (1999:445), s.k. tax free-butiker, bör omfattas av förbudet.
Exponeringsförbudet påverkar inte marknadsföringsmöjligheterna vid internethandel, eftersom förbudet reglerar vilka kommersiella meddelanden som får förekomma inne på försäljningsställen, dvs. i fysiska butiker. Internet omfattas redan i dag av det generella marknadsföringsförbudet i 14 § tobakslagen, i den mån det inte är fråga om sådana överföringar eller tekniska upptagningar som omfattas av YGL.
En särskild fråga är om det bör införas ett undantag från exponeringsförbudet för specialbutiker för tobak. Som redovisats i avsnitt 9.5 finns sådana undantag t.ex. i Norge och Finland. Det kan hävdas att särskilda omständigheter gör sig gällande för sådana försäljningsställen. För specialbutiker är försäljning av tobaksvaror kärnområdet för verksamheten. Ett exponeringsförbud skulle vara ett större ingrepp för sådana försäljningsställen än för försäljningsställen där andra typer av varor utgör en större del av omsättningen. De kunder som besöker specialbutiker för tobak torde vidare göra det av en egen önskan om att köpa tobaksvaror eller få information om sådana varor. Det är alltså fråga om en annan situation än att i det dagliga mötas av exponerade tobaksvaror i butiker utan en medveten önskan om det. Vi anser därför att det finns skäl att undanta specialbutiker för tobak från exponeringsförbudet.
Undantaget för specialbutiker för tobak måste utformas snävt. Om försäljningsstället har ett varuutbud som medför att det uppfattas som ett ställe där man kan köpa andra varor än tobaksvaror, kommer även andra kunder än tobakskonsumenter att besöka försäljningsstället. De exponerade tobaksvarornas reklameffekt kommer då att påverka kunder som inte avser att köpa tobaksvaror, vilket exponeringsförbudet syftar till att motverka. Det måste vara fråga
Exponeringsförbud SOU 2016:14
316
om försäljningsställen som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, t.ex. tändare, tändstickor, cigarettpapper, cigarettfilter, pipor och humidorer. Försäljningsställen som erbjuder spel och tobak, frukt och tobak och liknande omfattas därför inte att av undantaget för specialbutiker. Det är inte tillräckligt att försäljningsstället självt titulerar sig specialbutik.
Antalet specialbutiker för tobak i Sverige är i dag lågt. Det finns butiker som har ett betydligt större utbud av tobaksvaror än andra, men som ändå inte kommer att omfattas av undantaget. Förslaget innebär att dessa butiker måste ändra sitt varuutbud i övrigt för att omfattas av undantaget för specialbutiker. Försäljningsställena får då bestämma sig för om de vill anpassa sitt varuutbud, så att de kan driva verksamheten som en specialbutik, eller om de föredrar att hålla tobaksvarorna dolda och ha kvar ett sortiment som innehåller en större andel av andra varor och tjänster än vad undantaget för specialbutiker ger utrymme för.
Den marknadsföring som bör få förekomma i specialbutiker för tobaksvaror är sådan marknadsföring som i dag får förekomma på alla försäljningsställen. Sålunda bör det inne i specialbutiker endast få finnas marknadsföring för tobaksvaror som består av kommersiella meddelanden som inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. En särskild fråga i detta sammanhang är om det bör ställas några särskilda ytterligare krav på hur en specialbutik för tobaksvaror får vara utformad.
I likhet med vad vi föreslår ska gälla för varu- och prislistor på vanliga försäljningsställen, anser vi att det bör införas ett krav på att kommersiella meddelanden i specialbutiker för tobaksvaror ska placeras så att meddelandena inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Bestämmelsen klargör att såväl tobaksvaror som andra kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror i specialbutiker för tobaksvaror måste vara skyddade från insyn från personer som passerar förbi utanför butiken. Förutom att skapa ett enhetligt regelverk i detta avseende, är ett skäl för förslaget att exponeringsförbudet skulle riskera att undermineras om specialbutiker fick upprättas t.ex. i förbutiker i stora livsmedelsaffärer eller i sådana lokaler i olika köpcenter, där det inte finns väggar som skyddar specialbutiken mot insyn från personer som bara passerar förbi utanför butiken utan att ha för avsikt att besöka butiken. Eftersom personer som inte avser att besöka butiken i så fall skulle
SOU 2016:14 Exponeringsförbud
317
bli mottagliga för de exponerade förpackningarnas reklameffekt bör specialbutiker för tobaksvaror enligt vår mening inte få finnas i den typen av lokaler. Vårt förslag i den här delen klargör att tobaksvaror, liksom andra kommersiella meddelanden som marknadsför sådana varor, i specialbutiker för tobaksvaror måste vara skyddade från insyn från personer som passerar förbi utanför butiken.
Som en konsekvens av att specialbutiker för tobaksvaror undantas från exponeringsförbudet, bör sådana butiker också vara undantagna från förbudet mot självbetjäning.
Hur bör tillsynen över ett exponeringsförbud utformas?
Som vi redogjort för i avsnitt 9.2 utövar KO den centrala tillsynen över marknadsföringsbestämmelserna i tobakslagen, medan den omedelbara tillsynen utövas av kommunerna. Därutöver utövar länsstyrelsen tillsyn i länet. Införandet av exponeringsförbudet bör enligt vår bedömning inte föranleda några övergripande ändringar av tillsynsorganisationen. Det innebär att kommunen även fortsättningsvis ska utöva den omedelbara tillsynen av tobakslagens marknadsföringsbestämmelser, inbegripet exponeringsförbudet, på försäljningsställen. Som framgår av avsnitt 12.3 föreslår vi att även Polismyndigheten ska utöva omedelbar tillsyn över de bestämmelser i tobakslagen som kommunen utövar tillsyn över.
För närvarande omfattas inte tobakslagens regler om marknadsföring av bestämmelserna om egenkontroll. Ett exponeringsförbud innebär att det ställs nya krav på näringsidkarna. De nya kraven ger näringsidkaren frihet att välja hur tobaksvarorna ska förvaras, under förutsättning att varorna inte är synliga för kunder och att det inte förekommer någon självbetjäning. Näringsidkaren ansvarar alltså för att tobaksvarorna, med den förvaringslösning som han eller hon har valt, inte är synliga för konsumenter. Vi anser mot den här bakgrunden att det finns anledning att låta bestämmelserna om egenkontroll omfatta även marknadsföringsreglerna. Detta innebär att näringsidkarnas egenkontrollprogram bör innehålla upplysningar om var i butiken som tobaksvarorna är placerade och vilken lösning som valts för att hålla varorna och deras förpackningar dolda. Som en följd härav bör Folkhälsomyndighetens nuvarande riktlinjer för vad som ska ingå i egenkontrollprogrammen uppdateras. Även om
Exponeringsförbud SOU 2016:14
318
det är KO som utövar den centrala tillsynen över marknadsföringsbestämmelserna i tobakslagen, framstår det som ändamålsenligt att samtliga närmare riktlinjer i fråga om egenkontrollprogram finns samlade. Det framstår som lämpligt att Folkhälsomyndigheten samråder med KO vid framtagandet av de nya riktlinjerna om egenkontrollprogram.
Vi har i kapitel 5 föreslagit bl.a. att detaljhandel med tobaksvaror ska få bedrivas endast av den som har tillstånd för sådan handel. Såväl vanliga butiker som specialbutiker för tobaksvaror omfattas av kravet på tillståndsplikt. Som framgått av avsnitt 5.6.5 måste det i ansökningshandlingarna anges om ansökningen avser en specialbutik för tobaksvaror. Det ankommer på sökanden att visa, och kommunen att pröva, om försäljningsstället uppfyller kriterierna för att undantas från ovan nämnda förbud. Det kommer följaktligen framgå av det meddelande tillståndet om tillståndet avser en specialbutik för tobaksvaror.
9.6.7 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet
Som vi redovisat i avsnitt 3.3.4 ska alla utkast till tekniska föreskrifter överlämnas till kommissionen tillsammans med en redovisning av skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget. Det föreslagna exponeringsförbudet, innefattande förbud mot självbetjäning, kan betraktas som en sådan teknisk föreskrift. Det exponeringsförbud som infördes i delar av England, Wales och Nordirland (se avsnitt 9.5.5) anmäldes av Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland enligt direktivet innan bestämmelserna antogs. Vi bedömer att en motsvarande anmälan bör göras av våra nu redovisade förslag om exponeringsförbud.
319
10 Neutrala tobaksförpackningar
10.1 Uppdraget
Av tilläggsdirektiven framgår att vi ska utreda möjligheten att införa krav på neutrala tobaksförpackningar. Enligt direktiven ska vi:
• analysera och bedöma om det finns skäl att införa krav på neutrala tobaksförpackningar i Sverige,
• särskilt analysera och bedöma hur ett krav på neutrala tobaksförpackningar för tobaksprodukter förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet,
• analysera hur krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden, särskilt TRIPS och TBTavtalet, och
• lämna de författningsförslag som analysen och bedömningen ger anledning till.
10.2 Allmänt om neutrala tobaksförpackningar
Neutrala tobaksförpackningar innebär enligt tilläggsdirektiven dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där varumärket skrivs med ett neutralt typsnitt. Ett krav på att tobaksförpackningar ska vara ”neutrala” innebär alltså en standardisering av förpackningarnas utseende. Olika grader av standardisering av förpackningarnas utformning skulle leda till olika grader av neutralitet.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
320
När det i tobaksförebyggande sammanhang talas om neutrala förpackningar eller på engelska, plain packaging, är det i allmänhet en standardisering1 av tobaksförpackningar enligt den modell som Australien har infört som avses. Australien var nämligen först i världen med att införa neutrala förpackningar år 2012. Den australiensiska lagstiftningen föregicks av ett flertal vetenskapliga studier som syftade till att fastställa vilken effekt neutrala tobaksförpackningar skulle få för tobakskonsumtionen och hur kravet på förpackningarnas utseende närmare bör utformas för att få en så stor effekt som möjligt. Flera länder har därefter följt Australiens exempel och beslutat att införa krav på neutrala förpackningar i sin nationella lagstiftning, bl.a. Storbritannien, Irland, Norge och Frankrike. Dessa länders lagstiftningar tar sin utgångspunkt i hur Australien utformat sin reglering och lagstiftningarna är mycket lika, även om det finns vissa mindre skillnader.
I det följande kommer WHO:s ramkonvention om tobakskontrolls (nedan ramkonventionen) rekommendationer med anknytning till neutrala förpackningar att närmare beskrivas. En redogörelse för lagstiftningarna i en del av de länder som infört ett sådant krav kommer också att lämnas. Vidare kommer det underlag som andra länder grundat ett införande av ett krav på neutrala förpackningar att redovisas. Även ett urval av den forskning som gjorts på effekterna av Australiens krav på neutrala tobaksförpackningar kommer att presenteras.
10.3 Ramkonventionens rekommendationer med anknytning till neutrala tobaksförpackningar
Sverige undertecknade ramkonventionen år 2003. I mars 2015 hade 180 av världens länder anslutit sig till konventionen. De länder som anslutit sig till konventionen, konventionsparterna, har förbundit sig att genomföra konventionens olika artiklar. Konventionens mål är att skydda nuvarande och framtida generationer från de förödande hälsomässiga, sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenserna av tobaksbruk och exponering för tobaksrök, genom att tillhandahålla en ram för parternas genomförande av tobakskontrollåtgärder
1 Med standardisering avses här enhetligt utformade tobaksförpackningar.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
321
på nationell, regional och internationell nivå i syfte att fortlöpande och kraftigt minska tobaksbruket och exponeringen för tobaksrök (artikel 3 i konventionen).
Del tre i konventionen är särskilt relevant när det gäller frågan om neutrala förpackningar. Denna del av konventionen tar upp ett antal åtgärder för att minska efterfrågan på tobak. Bland åtgärderna för att minska efterfrågan på tobak har bestämmelserna i artikel 11, med bestämmelser om förpackning och märkning av tobaksvaror, och artikel 13, med bestämmelser om tobaksreklam, marknadsföring och sponsring, starkast anknytning till frågan om neutrala förpackningar.
I bestämmelserna om förpackning och märkning av tobaksvaror i artikel 11 i ramkonventionen nämns inte neutrala förpackningar uttryckligen. I de riktlinjer2 till artikeln som de länder som är parter till konventionen har enats om anges att konventionsparterna bör överväga att vidta åtgärder för att begränsa eller förbjuda användningen av logotyper, färger, varumärkesbilder eller marknadsföringsinformation på förpackningar utöver varumärkesnamn och produktnamn som visas i en standardfärg och i ett standardtypsnitt (neutral förpackning). Enligt riktlinjerna kan detta öka synligheten och effektiviteten av hälsovarningar och hälsomeddelanden, undvika att förpackningen avleder uppmärksamheten från sådana varningar och meddelanden, och motverka att tillverkarnas utformning av förpackningarna kan antyda att produkterna är mindre skadliga än andra.
Artikel 13 i ramkonventionen innehåller bestämmelser om tobaksreklam, marknadsföring och sponsring. Enligt dessa bestämmelser ska parterna, om inte deras författning eller konstitutionella principer hindrar det, införa ett totalförbud mot bl.a. all reklam för, och marknadsföring av, tobaksvaror. Artikeltexten nämner inte särskilt neutrala förpackningar. I de riktlinjer till artikeln som de länder som är parter till konventionen har enats om anges följande.3
2 WHO Framework Convention on Tobacco Control: guidelines for implementation Article 5.3; Article 8; Articles 9 and 10; Article 11; Article 12; Article 13; Article 14 – 2013 edition, s. 63. 3 WHO Framework Convention on Tobacco Control: guidelines for implementation Article 5.3; Article 8; Articles 9 and 10; Article 11; Article 12; Article 13; Article 14 – 2013 edition, s. 99 f.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
322
Packaging and product features
Packaging is an important element of advertising and promotion. Tobacco pack or product features are used in various ways to attract consumers, to promote products and to cultivate and promote brand identity, for example by using logos, colours, fonts, pictures, shapes and materials on or in packs or on individual cigarettes or other tobacco products. The effect of advertising or promotion on packaging can be eliminated by requiring plain packaging: black and white or two other contrasting colours, as prescribed by national authorities; nothing other than a brand name, a product name and/or manufacturer’s name, contact details and the quantity of product in the packaging, without any logos or other features apart from health warnings, tax stamps and other government-mandated information or markings; prescribed font style and size; and standardized shape, size and materials. There should be no advertising or promotion inside or attached to the package or on individual cigarettes or other tobacco products. If plain packaging is not yet mandated, the restriction should cover as many as possible of the design features that make tobacco products more attractive to consumers such as animal or other figures, “fun” phrases, coloured cigarette papers, attractive smells, novelty or seasonal packs.
Recommendation
Packaging and product design are important elements of advertising and promotion. Parties should consider adopting plain packaging requirements to eliminate the effects of advertising or promotion on packaging. Packaging, individual cigarettes or other tobacco products should carry no advertising or promotion, including design features that make products attractive.
I riktlinjerna konstateras alltså att utformningen av tobaksförpackningar är ett sätt för tillverkarna att marknadsföra sina produkter och locka till sig konsumenter. Konventionsländerna rekommenderas därför att överväga att införa krav på neutrala förpackningar för tobaksvaror för att ta bort effekterna av reklam och marknadsföring på förpackningarna. Varken förpackningen eller själva tobaksvaran bör innehålla någon reklam eller marknadsföring, vilket inbegriper att förpackningens utformning på något sätt gör produkten attraktiv.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
323
10.4 Internationell utblick
10.4.1 Australien
Som första land i världen införde Australien krav på neutrala tobaksförpackningar från den 1 december 2012. Enligt Australiens nationella tobaksstrategi för åren 2012–2018 är målsättningen under denna period bl.a. att minska andelen rökare till 10 procent av befolkningen. Införandet av neutrala tobaksförpackningar är en åtgärd av flera som ska bidra till att detta mål kan uppnås. Lagstiftningens syfte (se artikel 3.1 The Tobacco Plain Packaging Act
2011) är att för det första att motverka att människor börjar röka
eller använda tobaksvaror. För det andra syftar lagstiftningen till att, uppmuntra människor att sluta röka och att sluta använda tobaksvaror. Lagstiftningen syftar för det tredje till att motverka att människor som har slutat röka, eller som slutat att använda tobaksvaror, återfaller i rökning eller tobaksbruk. Vidare syftar lagstiftningen till att minska människors exponering för rök från tobaksvaror. Den närmare målsättningen med att reglera tobaksförpackningar och tobaksvarors utformning är (se artikel 3.2 The Tobacco
Plain Packaging Act 2011) att uppnå dessa syften genom att:
– minska tobaksvarors attraktivitet för konsumenter, – ge de hälsovarningar som finns på tobaksförpackningar en ökad
effekt, – minska möjligheterna att utforma tobaksförpackningar på sätt
som vilseleder konsumenter om de skadliga effekterna av att röka eller använda tobaksvaror.
Den australiensiska lagstiftningen om neutrala tobaksförpackningar innebär att tobak i detaljhandeln måste säljas i standardiserade förpackningar. Lagstiftningen (The Tobacco Plain Packaging Act 2011) innehåller generella bestämmelser om hur utformningen av tobaksförpackningar ska se ut, medan mer detaljerade bestämmelser finns i den australiensiska förordningen om neutrala förpackningar (The
Tobacco Plain Packaging Regulations 2011). I annan lagstiftning, Competition and Consumer (Tobacco) Information Standard 2011,
finns bestämmelser om att en stor del av tobaksförpackningarnas yta ska täckas av hälsovarningar med avskräckande bilder och text.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
324
För cigarettförpackningar gäller att hälsovarningarna ska täcka 75 procent av framsidan och 90 procent av baksidan på förpackningarna.
Lagstiftningen om neutrala förpackningar anger i detalj hur en tobaksförpackning ska se ut för att få säljas i Australien. Tobaksförpackningars fysiska utformning, material och färger regleras, liksom förpackningars insida och omslag. Tobaksförpackningars utsida ska som utgångspunkt ha färgen Pantone 448 C, vilken är en mörkbrun färg som är utvald för att ge ett oattraktivt intryck. Varumärken eller andra märken får endast finnas på förpackningen om det uttryckligen är tillåtet enligt lagstiftningen. Exempelvis är det tillåtet att i ett standardiserat typsnitt skriva företagsnamn, varumärkesnamn och varumärkesvariant. Vidare får ingenting som inte är tobak läggas i förpackningen och ingenting får sättas på förpackningen. Förpackningen får inte ge ifrån sig något ljud eller någon lukt som kan fungera som marknadsföring av produkten. Förpackningar får inte vara utformade för att på något sätt ändra sitt utseende efter försäljning, utan ska även efter försäljningen uppfylla lagkraven.
Närmare bestämmelser finns för olika tobaksvaror. Exempelvis måste cigarettförpackningar hålla sig inom vissa ytmått, vara rektangulära och ha lock av typen flip-top.
Lagstiftningen innehåller också bestämmelser om att själva tobaksvaran, och inte endast förpackningen, inte får innehålla synliga varumärken eller andra märken om det inte uttryckligen tillåts av lagstiftningen. För cigaretter gäller vidare bl.a. att pappret runt cigaretten måste vara vitt, liksom eventuellt filter, medan en viss del av cigaretten får vara korkfärgad. Cigaretter får även ha en tryckt alfanumerisk kod, vilket tillverkarna hävdat är nödvändigt för produktionen. För cigarrer gäller bl.a. att ett eventuellt band runt cigarren måste ha en viss utformning och endast får innehålla företagsnamn, varumärkesnamn, varumärkesvariant och tillverkningsland i ett standardiserat typsnitt.
Det är enligt lagstiftningen förbjudet att:
• tillhandahålla eller köpa tobaksvaror i förpackningar, avsedda för detaljhandeln, som inte uppfyller lagstiftningens krav,
• förpacka tobaksvaror i förpackningar, avsedda för detaljhandeln, som inte uppfyller lagstiftningens krav,
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
325
• tillhandahålla, köpa eller tillverka tobaksvaror som inte uppfyller lagstiftningens krav, och
• tillhandahålla tobaksvaror i förpackningar, som inte är avsedda för detaljhandeln, om man inte har ett avtal med köparen som förbjuder köparen att tillhandahålla varan för försäljning i Australien i förpackningar som inte uppfyller lagstiftningens krav.
Överträdelse av något av förbuden ovan kan medföra straffansvar. Förbuden omfattar inte den som köper tobaksvaror för eget bruk. Handlandet i listan ovan är inte heller förbjudet om syftet är att exportera tobaksvaror eller tobaksförpackningar. Bestämmelserna innebär också att det inte är förbjudet att importera tobaksvaror som inte är i neutrala förpackningar till Australien, under förutsättning att de paketeras i neutrala förpackningar innan de säljs i detaljhandeln.
Lagstiftningen om neutrala förpackningar innehåller särskilda bestämmelser om lagstiftningens inverkan på varumärkesrätten. I bestämmelserna anges att den omständigheten att en varumärkesinnehavare är förhindrad att använda sitt varumärke på förpackningar avsedda för detaljhandeln och på tobaksvaror inte är omständigheter som gör det skäligt eller lämpligt att: – vägra registrering av ett varumärke, – återkalla ett godkännande av en ansökan om registrering av varu-
märket, – registrera varumärket med villkor eller begränsningar eller – att upphäva registreringen av varumärket.
Det kan vidare noteras att lagstiftningen om neutrala förpackningar endast omfattar tobaksförpackningar som är avsedda för detaljhandeln. Det är alltså fortfarande möjligt att använda sig av varumärken i partihandeln.
Den australiensiska lagstiftningen om neutrala tobaksförpackningar gäller uttryckligen (se artikel 15.1 i Tobacco Plain Packaging Act 2011) inte i den utsträckning som bestämmelserna innebär att staten anses förvärva egendom på villkor som inte är skäliga. Detta innebär att lagstiftningen om neutrala förpackningar inte syftar till att det ska ske en expropriation (acquisition of property) av tobaks-
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
326
varumärken. Lagstiftningen innehåller denna bestämmelse eftersom en expropriation måste ske på skäliga villkor (just terms) för att vara förenlig med den australiensiska grundlagen. Frågan om lagstiftningen om neutrala förpackningar är förenlig med den australiensiska grundlagen har prövats av den australiensiska högsta domstolen. Domstolen kom fram till att lagstiftningen inte innebar att det skett en expropriation av tobaksvarumärken och att lagstiftningen därför var förenlig med grundlagen.4
10.4.2 Förenade kungariket
Genom The Children and Families Act 2014 infördes en bestämmelse (94 §) som ger regeringen (secreterary of state) bemyndigande att i förordning (regulation) anta bestämmelser om tobaksförpackningar och tobaksvaror avsedda för detaljhandeln. Bestämmelserna ska bl.a. ta sikte på märkning, utseende, materialval, storlek, form, öppningsmekanismer och andra utformningsdetaljer på tobaksvaror och tobaksförpackningar som kan användas för att särskilja olika tobaksvarumärken. Sådana bestämmelser får endast antas om regeringen anser att de kan bidra till att minska risken för skada, eller främja hälsan eller välfärden, hos personer under 18 år.
Det engelska parlamentet godkände efter omröstning i mars 2015 den föreslagna förordningen, Standardised Packaging of Tobacco
Products Regulations 2015, med bestämmelser om neutrala förpack-
ningar. England, Wales, Skottland och Nordirland kommer därmed att införa krav på neutrala förpackningar från den 20 maj 2016, dvs. samtidigt som tobaksproduktdirektivet träder i kraft. Kravet på neutrala förpackningar omfattar endast cigaretter och rulltobak. Skälen för denna begränsning är att konsumtionen av dessa varor är särskilt stor bland ungdomar. Samtidigt anges att om det skulle ske en förändring av marknaden som innebär att ungdomar blir mer intresserade av andra typer av tobaksvaror, så kan lagstiftningen komma att utvidgas till att omfatta flera sorters tobaksvaror. Enligt förslagets konsekvensanalys5är syftet med lagstiftningen att förbättra folkhälsan genom att motverka att ungdomar börjar röka,
4 Avgörande från High Court of Australia, JT International SA v Commonwealth of Australia [2012] HCA 43. 5 http://www.legislation.gov.uk/ukia/2014/416/pdfs/ukia_20140416_en.pdf
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
327
stödja rökare som vill sluta och hjälpa personer som har slutat röka att undvika att återfalla. Att nå dessa mål kommer att förbättra hälsan för dem som aldrig börjar röka och för dem som lyckas sluta röka. Det kan också finnas vidare fördelar såsom en minskad ojämlikhet i fråga om hälsa och en minskning av exponering för passiv rökning som är särskilt skadlig för barns hälsa. I motiveringen6till förslaget anges vidare att krav på neutrala förpackningar syftar till att minska tobaksvarors attraktivitet, vilseledande inslag på förpackningar och möjligheten att genom utformningen av förpackningen minska hälsovarningarnas effektivitet. Syftet anges vara att förändra attityder, uppfattningar, avsikter och beteenden som har ett samband med en minskning av tobakskonsumtionen.
De brittiska bestämmelserna om neutrala förpackningar innehåller allmänna bestämmelser som gäller för både cigarett- och rulltobaksförpackningar, och vissa för respektive vara specifika bestämmelser. Varken cigarettförpackningar eller rulltobaksförpackningar får ge ifrån sig ljud eller lukt som inte normalt associeras med cigarett- eller rulltobaksförpackningar, om det inte är ett resultat av en tillverkningsprocess som är utformad för att ge cigaretterna eller rulltobaken en karakteristisk smak som inte är förbjuden. Sådana förpackningar får inte heller vara utformade för att på något sätt ändra sitt utseende efter försäljning, utan ska även efter försäljningen uppfylla lagstiftningens krav.
De specifika bestämmelserna om neutrala cigarettförpackningar innebär följande. Förpackningens utsida ska ha den tråkiga mörkbruna färgen Pantone 448 C med en matt finish, med undantag för hälsovarningar, vissa texter (se nedan) m.m. Förpackningens insida ska vara vit eller ha färgen Pantone 448 C, men insidan får vara fodrad om fodret är av silverfärgat foliepapper med ett underlag av vitt papper och fodret inte har några färgvariationer förutom små punkter eller rutor som behövs vid tillverkningen. Förpackningen måste vara gjord av papp eller ett mjukt material, rätblocksformat (men får ha avfasade eller rundade kanter) och ha ett lock som, om det kan stängas och öppnas, antingen är av typen flip-top eller i form av en ask med fällbart lock (en. shoulder box hinged lid). Alla ytor på förpackningen måste vara jämna och släta och får inte innehålla upphöjningar, prägling eller andra oregelbundenheter i sin
6 http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/829/pdfs/uksiem_20150829_en.pdf
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
328
form eller struktur. Förpackningen får innehålla texter som anger varumärke och variantnamn, antalet cigaretter, kontaktuppgifter till tillverkaren, streckkod och kalibreringsmärken. Dessa texter måste placeras och ha den typsnitt, storlek m.m. som anges i förordningen. Som exempel kan nämnas att varumärke och variantnamn bl.a. måste få plats på en rad och endast får tryckas en gång på framsidan och en gång på de två minsta sidorna av förpackningarna. Inget extra material får fästas på eller läggas i cigarettförpackningar. Eventuellt omslagspapper måste vara transparent, ofärgat och dess ytor måste vara jämna och släta och får inte innehålla upphöjningar, prägling eller andra oregelbundenheter i sin form eller struktur som inte är nödvändiga till följd av tillverkningsprocessen. Ingenting får fästas på omslagspappret, med undantag för att omslagspappret får förses med avrivningstejp, streckkod, och svarta rutor som täcker streckkoden hos individuella cigarettpaket om omslaget innehåller flera cigarettpaket. Avrivningstejpen, streckkoden m.m. får endast ha en viss angiven utformning.
Ingen del av cigaretten, förutom tobaken, får ha någon annan färg eller nyans än vit. Papper eller hölje som omger cigaretten och som inte är utformat för att tändas får ha en färg i korkimitation. Cigaretter får förses med en text som anger varumärke och variant under förutsättning att texten har den placering, storlek m.m. som anges i förordningen.
De specifika bestämmelserna om rulltobaksförpackningar liknar de som gäller för cigarettförpackningar.
Det är straffbart att tillverka eller tillhandahålla tobaksvaror i strid mot bestämmelserna i lagstiftningen.
Lagstiftningen har en övergångsbestämmelse som innebär att bestämmelserna inte är tillämpliga före den 21 maj 2017 på tillhandahållande av tobaksvaror som tillverkats före den 20 maj 2016 om varorna uppfyller de tidigare gällande bestämmelserna.
Det anges uttryckligen i lagstiftningen att bestämmelserna inte utgör hinder för att registrera ett varumärke eller utgör grund för att häva registreringen av ett varumärke. Likaså anges att lagstiftningen inte ska innebära hinder mot mönsterregistrering eller medföra hävning av ett registrerat mönster.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
329
10.4.3 Irland
Irland antog i mars 2015 The Public Health (Standardised Packaging
of Tobacco) Bill 2014. Denna lag innehåller övergripande bestäm-
melser om standardiseringen av tobaksförpackningar, medan närmare föreskrifter ska anges i en förordning som regeringen (Minister
for Health) får föreskriva. Lagstiftingen omfattar alltså alla tobaks-
varor och inte, som den brittiska lagstiftningen, endast cigaretter och rulltobak. Regleringen av utseendet på tobaksvaror och tobaksförpackningar syftar enligt motiven7 till lagstiftningen till att bidra till att förbättra folkhälsan genom att: – minska tobaksvarors attraktivitet för konsumenter, – öka effektiviteten av hälsovarningar på detaljhandelsförpackningar
till tobaksvaror och – minska tobaksförpackningars förmåga att vilseleda konsumenter
om rökningens skadliga effekter.
I motiven anges också att införandet av krav på neutrala förpackningar är en av de åtgärder genom vilka den irländska regeringen genomför Irlands skyldigheter enligt artikel 5, 11 och 13 i ramkonventionen.
Bestämmelserna i den irländska lagstiftningen innebär väsentligen följande. Tobaksförpackningar får vara fodrade, men fodret ska i så fall ha en viss föreskriven färg och vara av ett visst föreskrivet material. Tobaksförpackningar får inte ha ljudeffekter eller dofter som marknadsför tobaksvaran. Förpackningarna får inte heller vara utformade att förändras efter försäljning. Cigarettförpackningar som är avsedda att säljas i detaljhandeln ska:
1. på utsidan ha en föreskriven färg med matt finish,
2. på insidan ha en föreskriven färg,
3. inte ha någon märkning eller vara försedd med varumärke, med
undantag för att varumärke/företagsnamn och märkesvariant får skrivas på framsidan, ovansidan och undersidan av förpackningen i föreskriven form,
7 http://www.oireachtas.ie/documents/bills28/bills/2014/5414/b5414s-memo.pdf
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
330
4. inte ha några upphöjningar, präglingar eller andra dekorationer
på utsidan,
5. inte innehålla ett klister som är färgat eller inte är transparent,
6. inte innehålla några föremål som lagts i eller fästs på förpack-
ningen,
7. vara rätblocksformade, där kanterna får vara rundade eller av-
fasade,
8. vara gjorda av papp eller ett mjukt material och
9. inte innehålla en öppning som kan återförslutas och -öppnas
annat än av typen flip-top eller i form av en ask med fällbart lock.
Cigarettförpackningar ska ha sådan märkning som krävs enligt lag, t.ex. hälsovarningar. Sådana förpackningar får också ha en streckkod i föreskriven form eller ett liknande identifikationsmärke. Cigarettförpackningar får ha omslag, men detta måste i så fall vara transparent, ofärgat, inte ha några upphöjningar, präglingar eller andra dekorationer, inte innehålla något varumärke eller någon märkning förutom en avrivningsremsa som i så fall ska vara utformad på ett visst sätt. Det får inte heller fästas något föremål på omslaget, om det inte är föreskrivet i lag.
Det är straffbart att: – förpacka tobaksvaror i förpackningar som inte uppfyller kraven, – tillverka tobaksförpackningar som inte uppfyller kraven och – importera eller sälja tobaksvaror i förpackningar som inte upp-
fyller kraven.
Även själva cigaretterna regleras. Pappret som omger cigaretten ska vara vitt till färgen. Om cigaretten har ett filter i ena änden, så ska änden vara vit medan den delen av cigarettpappret som täcker änden får vara vit i färgen eller ha en färg i korkimitation. Varumärke/företagsnamn och märkesvariant får skrivas på cigaretten, om det sker i föreskriven form. Det är straffbart att tillverka, importera eller sälja cigaretter som är avsedda för detaljhandelsförsäljning och som inte uppfyller kraven i bestämmelserna.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
331
Närmare föreskrifter om färger, former m.m. kommer att antas av den irländska regeringen.
De specifika bestämmelserna om förpackningar för rulltobak och annan tobak liknar de som gäller för cigarettförpackningar.
Lagen ska träda i kraft vid den tidpunkt som regeringen bestämmer. Enligt lagens övergångsbestämmelser ska lagen emellertid inte gälla för försäljning före den 20 maj 2017 av tobaksvaror som tillverkats eller släppts ut på marknaden före den 20 maj 2016, förutsatt att varorna vid försäljningen uppfyller de tidigare gällande kraven.
Det anges uttryckligen i en bestämmelse att inget i den aktuella lagen ska leda till ett förbud mot att registrera varumärken enligt den irländska varumärkeslagen eller vara skäl för hävning av registreringen av ett varumärke enligt den lagen.
10.4.4 Frankrike
Den franska hälsoministern tillkännagav i september 2014 ett nationellt program för att minska rökningen. Målsättningen är att minska antalet dagliga rökare med minst 10 procent mellan 2014 och 2019, att minska den dagliga rökningen till mindre än 20 procent 2024 och att 95 procent av de barn som föds under 2014 ska vara ickerökare när de fyller 18 år. Programmet utgår från tre handlingslinjer:
1. Att skydda barn och unga och förhindra att de börjar använda tobak.
2. Att hjälpa rökare att sluta röka.
3. Att vidta åtgärder gentemot tobaksbranschen.
Den franska generalförsamlingen röstade den 3 april 2015 för ett förslag att införa neutrala förpackningar för cigaretter och rulltobak i Frankrike från och med den 20 maj 2016. Införandet av neutrala paket ingår i de åtgärder som planerats inom ramen för det nationella programmet för att minska rökningen (handlingslinje 1 ovan). Lagstiftningen syftar till att likrikta utseendet hos cigarett- och rulltobakspaket för att motverka tillverkarnas strategier. Med hjälp av ett harmoniserat och neutralt cigarett- eller rulltobaks-
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
332
paket kan man minska förpackningens attraktionskraft så att den inte längre når fram till sina målgrupper, som framför allt består av kvinnor och ungdomar. Neutrala förpackningar förstärker också den sociala avnormaliseringen av tobak.
De föreslagna föreskrifterna om neutrala paket, Décret relatif aux
conditions de neutralité et d’uniformisation des conditionnements et du papier des cigarettes et du tabac à rouler, är utformade efter före-
bild av det brittiska förslaget, se avsnitt 10.4.2.
10.4.5 Norge
Helse- og omsorgsdepartementet har i Høringsnotat om forslag til
standardiserte tobakkspaknigner og gjennomføring av Tobakkskonvensjonen artikkel 5.3, daterat den 17 mars 2015, föreslagit bl.a. att det i
Norge ska införas ett krav om neutrala tobaksförpackningar. I förslaget har departementet försökt efterlikna utformningen av de neutrala förpackningar som Storbritannien och Irland beslutat om. Enligt förslaget ska det vara förbjudet att till Norge föra in, sälja eller dela ut tobaksförpackningar och tobaksvaror som inte har en standardiserad utformning efter närmare bestämmelser som föreskrivits av departementet. Standardiseringen kan t.ex. gälla form, storlek, utseende, färg, material, textur, märkning, inbegripet förbud mot vilseledande märkning, öppningsmekanismer och andra designelement, inbegripet användning av varumärken, logotyper och andra element knutna till varumärkesbyggnad och andra funktioner som används för att särskilja tobaksmärken från varandra. Departementet föreslås få bemyndigande att meddela föreskrifter om motsvarande standardisering av märkning och utformning av förpackningar för tobakstillbehör och tobakssurrogat. Förbuden omfattar inte mindre kvantiteter som förs in i landet för eget bruk som resandegods eller presentförsändelser.
Departementets förslag innebär vidare att det förslås bli förbjudet att föra in i Norge, sälja eller dela ut etuier, askar, omslag, inpackningar och varje annan produkt som har till syfte att helt eller delvis dölja tobaksförpackningen eller hälsovarningarna. Tobaksvaror, tobakssurrogat och tobakstillbehör som importeras i strid mot bestämmelserna föreslås kunna tas i beslag och förverkas.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
333
Syftet med förslaget anges vara att minska tobakskonsumtionen. Vidare anges syftet vara att förebygga tobaksbruk genom att reglera tobaksförpackningar så att de inte är lockande för barn och unga, genom att hälsovarningarna får ökad uppmärksamhet och effekt, samt genom att minimera risken för att utformningen verkar vilseledande när det sådana gäller hälsorisker som är förknippade med tobaksbruk. De materiella bestämmelserna om standardisering av färger och andra förpackningselement innebär att: – Ytorna på utsidan av tobaksförpackningar ska vara matt Pantone
448 C. – Ytorna på insidan av cigarettförpackningar ska vara matt vit eller Pantone 448 C, med motsvarande ytor på övriga tobaksförpackningar ska vara vit eller den naturliga färgen av det aktuella materialet. – Alla yttre och inre ytor på tobaksförpackningar (med undantag för påsförpackningar och rulltobak i cylindriska förpackningar) ska vara plana och släta samt inte innehålla oregelbundna element såsom prägling, upphöjning m.m. i form eller textur. – Inlägg (saker som läggs i förpackningen) är förbjudet, förutom för rulltobaksförpackningar som säljs med filter och cigarettpapper. – Foder i en styckförpackning för tobaksvaror ska bestå av silverfärgad folie med vitt papper på baksidan, men får ha prickar eller fyrkanter om det behövs för produktionen eller paketeringen. – Tobaksförpackningar får ha omslagspapper om det är genomskinligt, färglöst, plant, slätt och inte innehåller märkning eller textur som inte är nödvändig för produktionsprocessen. – Tobaksförpackningar och eventuellt omslag får märkas med en streckkod som inte får tryckas på förpackningarnas framsida, om streckkoden används för försäljning, distribution eller lagerkontroll och om streckkoden är antingen svart och vit eller Pantone 448 C och vit, och den inte utgör en bild, mönster eller symbol som liknar något annat än en streckkod. – Tobaksförpackningar får innehålla kalibreringsmärken om det är nödvändigt för produktionen.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
334
– Tobaksförpackningar får inte ha förpackningselement som för-
ändras efter försäljning.
Material, storlek, form och öppningsmekanismer för tobaksförpackningar regleras på följande sätt: – Styckförpackningar till cigaretter ska bestå av papp eller annat
mjukt material, vara rätblocksformade och får inte ha en öppning som kan stängas efter att den öppnats, med undantag för lock av typen flip-top och i form av en ask med fällbart lock. – Styckförpackningar till rulltobak ska vara rätblocksformade,
cylindriska eller formade som en påse. – Styckförpackningar för snus ska vara gjorda av hårdplast, papp
eller metall och vara formade som en cylindrisk box med ett enhetligt lock och enhetlig platt botten.
Tobaksförpackningar får förses med märkesnamn och variantnamn om namnen har en viss angiven utformning, bl.a. avseende typsnitt och färg. Märkes- och variantnamnen får tryckas en gång på framsidan av en cigarettförpackning och en gång var på de två minsta ytorna. Det finns även en reglering av hur märkes- och variantnamn får skrivas på andra tobaksförpackningar. På cylindriska förpackningar gäller att märkes- och variantnamnet får tryckas en gång på sidan av styckförpackningen eller den yttre förpackningen och en gång på locket. Tobaksförpackningar får även märkas med viss information om producenten och mängden tobak i förpackningen på ett visst angivet sätt.
Vidare regleras själva utformningen av tobaksvarorna. För cigaretter gäller att allt papper, filter, höljen utanpå filtret och annat material som används i cigaretter, med undantag för tobaken, ska ha en vit och matt färg. Höljet på änden av cigaretten får färgas på ett sätt så att den imiterar kork. Cigaretter får märkas med text för att identifiera märkes- och variantnamn om texten uppfyller vissa angivna krav. Lagstiftningen innehåller även krav på utformningen av cigarrer, rulltobak och portionssnus. För portionssnus gäller att materialet som snusportionen är inpackad i ska vara vitt.
Tillsyn över bestämmelserna ska utövas av Helsedirektoratet och i framtiden sannolikt även av kommunerna. Helsedirektoratet före-
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
335
slås kunna besluta om sanktioner för överträdelse av bestämmelserna om standardiserade förpackningar.
Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 20 maj 2016.
10.4.6 Finland
Den 27 juni 2014 presenterade det finländska Social- och hälsovårdsministeriet ett tobakspolitiskt åtgärdsprogram, Mot ett rökfritt
ligas till allmänna förpackningar utan varumärke. Avsikten med åtgärden är att genom en minskad attraktionskraft förhindra användningen av tobaksvaror. Något konkret lagförslag om neutrala förpackningar har dock ännu inte presenterats.
10.5 På vilket underlag har andra länder grundat regleringar om krav på neutrala tobaksförpackningar?
Australien är hittills det enda land som infört neutrala förpackningar för tobaksvaror. Lagstiftningen trädde i kraft den 1 december 2012. Även Irland, Förenade kungariket och Frankrike har beslutat att införa neutrala förpackningar för vissa tobaksvaror, men lagstiftningen i dessa länder har ännu inte trätt i kraft. Det övergripande målet med de här lagstiftningarna har varit att skydda konsumenter från de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak. Införandet av neutrala tobaksförpackningar anses kunna bidra till detta mål eftersom det förväntas leda till att tobaksanvändningen minskar, särskilt bland barn och ungdomar. Tobaksanvändningen förväntas minska eftersom neutrala förpackningar:
1. gör tobaksvaror mindre attraktiva genom att begränsa förpack-
ningens reklameffekt,
2. tydligare synliggör de hälsovarningar som finns på förpackning-
arna, vilket ökar varningarnas effekt och
8 Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2014:11.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
336
3. minskar risken för att förpackningen ska vilseleda konsumenter
om de risker som är förenade med att bruka tobak.
Redan på 1990-talet övervägde bl.a. Kanada att införa neutrala förpackningar. I en rapport från 19959 konstaterades att neutrala förpackningar i jämförelse med traditionella förpackningar framstår som trista, tråkiga, billiga och får rökning att framstå som mindre lockande. Vidare är tonåringar mindre benägna att associera märken med särskilda personligheter när förpackningarna är neutrala. Studenter har också en ökad förmåga att komma ihåg hälsovarningar på neutrala förpackningar, vilket tyder på att bildspråket kan verka distraherande på hälsovarningarna. Rapportens slutsats var att neutrala förpackningar för tobaksvaror sannolikt skulle leda till att färre tonåringar börjar röka samt att fler tonåringar och vuxna slutar röka.
Som ett underlag för Australiens beslut att införa neutrala förpackningar sammanställdes en systematisk översikt av tillgängliga studier av Quit, Cancer Council Victoria i rapporten Plain packaging
terades i rapporten:
• I takt med att förbuden mot tobaksreklam blivit mer omfattande har cigarettförpackningen blivit tobaksindustrins viktigaste marknadsföringsverktyg för att locka nya och behålla gamla kunder.
• Tobaksindustrin använder ny teknik och nya innovationer vid utformningen av förpackningar för att förmedla särskilda egenskaper om varje märke och i förlängningen konsumenternas personlighet och sociala status.
• Förpackningarnas nuvarande färger och bilder kan minska bildhälsovarningarnas effekt.
9When packages can’t speak: possible impacts of plain and generic packaging of tobacco products, Expert Panel Report Prepared at the Request of Health Canada, Goldberg et al. 10 http://www.cancervic.org.au/plainfacts/plainfacts-evidence
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
337
• Att förpackningarnas färger och bildspråk är oreglerade bidrar till konsumenternas missuppfattning om att vissa märken är säkrare än andra. Att ta bort färger från cigarettförpackningar och vilseledande termer som ”smooth”, ”gold” och ”silver” skulle minska de felaktiga uppfattningarna om cigaretters skadlighet.
• Vuxna och ungdomar uppfattar cigaretter i neutrala förpackningar som mindre attraktiva, att de smakar sämre, att de ger mindre tillfredsställelse och att de är av sämre kvalitet jämfört med cigaretter i nuvarande förpackningar. Neutrala förpackningar skulle också påverka ungdomars uppfattningar om vilka egenskaper och vilken status personer som röker ett visst märke har.
• Neutrala förpackningar med större hälsovarningar (som täcker
75 procent av förpackningen) skulle minska förpackningens attraktivitet och göra varningarna mer effektiva.
Den australiensiska rapporten redovisade också några av de invändningar som tobaksindustrin och detaljhandeln haft mot lagförslaget om neutrala förpackningar. Invändningarna går i huvudsak ut på att:
• lagstiftningen skulle inte vara effektiv,
• transaktionstiden i affärer skulle öka eftersom butikspersonalen skulle ha svårt att skilja mellan olika märken och att konsumenter därför skulle handla mindre i närbutiker och mer i lågprisbutiker,
• krav på neutrala förpackningar innebär att staten tar över varumärkena, dvs. en form av expropriation, vilket i sin tur skulle leda till att staten skulle bli skadeståndsskyldig mot varumärkeshavarna med mycket höga belopp,
• lagstiftningen skulle minska priset och konkurrensen på marknaden och
• lagstiftningen skulle leda till en ökad illegal handel med tobaksvaror.
Frågan om effekterna av ett införande av neutrala förpackningar undersöktes också i samband med att Kommissionen arbetade fram ett förslag till det som senare skulle bli tobaksproduktdirektivet
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
338
(2014/40/EU). I Kommissionens konsekvensanalys11utvärderades ett antal alternativ till hur en reglering av tobaksförpackningar skulle kunna se ut. Det mest ingripande förslaget var att införa neutrala förpackningar. I konsekvensanalysen angav Kommissionen att helt neutrala förpackningar skulle ha bäst hälsoeffekter eftersom flera studier tyder på att neutrala förpackningar ökar tydligheten och effektiviteten av hälsovarningar och gör varan, vissa varumärken och brukaren mindre tilltalande. Åtgärden förväntades leda till att färre personer börjar använda tobak, och effekterna förväntades få särskilt stor effekt bland ungdomar. I medlemsstaternas remissvar över förslaget var inställningarna till neutrala förpackningar blandade, och Kommissionen valde att inte gå vidare med ett förslag om neutrala förpackningar.
Även Storbritannien tog fram ett underlag inför sitt beslut att införa neutrala tobaksförpackningar. En systematisk översikt, Plain
Tobacco Packaging: A Systematic Review12togs fram år 2011 och upp-
daterades år 201313. I rapporterna angavs följande slutsatser:
• Neutrala förpackningar kan påverka tobaksvarors attraktivitet.
Enligt de redovisade studierna anses neutrala förpackningar mindre attraktiva än traditionella förpackningar, bland både vuxna och barn. Reaktionen var tydligare bland icke-rökare och yngre personer än bland rökare och äldre personer. Tobak i neutrala förpackningar uppfattas vara av lägre kvalitet, smaka sämre och vara billigare än tobak i märkesförpackningar. Neutrala förpackningar leder till att positiva uppfattningar om rökares identitet och personlighet som förknippats med särskilda märken försvagas eller försvinner.
• Neutrala förpackningar gör hälsovarningarna mera framträdande, vilket leder till att man lättare kommer ihåg varningarna, ger dem större uppmärksamhet och ökar deras upplevda allvar och trovärdighet. Resultaten verkar vara beroende av typen av hälsovarning samt varningens storlek och placering. Enligt en studie uppmärksammade icke-rökare, och personer som rökte
11 European Commission, Proposal for a revision of the tobacco products directive: Impact Assessment, s. 94 f. 12 Moodie et al (2011), Plain Tobacco Packaging: A systematic Review, University of Stirling. 13 Moodie et al (2013), Plain Tobacco Packaging Research: An Update, University of Stirling.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
339
varje vecka, varningarna på neutrala förpackningar i större utsträckning än personer som rökte dagligen.
• Neutrala förpackningar kan minska missuppfattningar om olika märkens relativa skadlighet. Förpackningars färger påverkar uppfattningen om produktens skadlighet och styrka. Överlag uppfattas neutrala förpackningar i mörka färger (t.ex. brun) vara mer skadliga än traditionella förpackningar. Neutrala förpackningar med ljusa färger (t.ex. vit) uppfattas som mindre skadliga än traditionella förpackningar. Röda förpackningar uppfattas innehålla starkare cigaretter än förpackningar i ljusa färger. Beskrivande ord som ”gold” och ”smooth” på neutrala förpackningar kan verka vilseledande för konsumenter, på samma sätt som de är vilseledande när de trycks på traditionella förpackningar. Överlag är det högre sannolikhet för att rökare har missuppfattningar om cigaretters skadlighet än att icke-rökare har det. Detta gäller oavsett om cigaretterna säljs i traditionella förpackningar eller i neutrala förpackningar.
• Neutrala förpackningar förefaller öka den negativa inställningen till rökning. De tillgängliga studierna tyder överlag på att neutrala förpackningar sannolikt har en avskräckande effekt på unga att inte börja röka, och uppmuntrar rökare att minska sin konsumtion eller sluta, även om vissa studier kommit fram till att neutrala förpackningar sannolikt har liten effekt. Det är mer sannolikt att icke-rökare, personer som röker mera sällan och ungdomar uppfattar att neutrala förpackningar skulle verka avskräckande eller minska rökningen.
• Undersökningar om den allmänna inställningen till neutrala förpackningar bland befolkningen, där flest undersökningar gjorts i Australien, har antytt att en svag majoritet är för neutrala förpackningar. Icke-rökare är mer benägna att vara för neutrala förpackningar än rökare. Två potentiella problem med neutrala förpackningar – svårigheter med att komma ihåg varumärken och ökad transaktionstid vid köp – undersöktes i två studier, som kom fram till att neutrala förpackningar inte påverkade förmågan att komma ihåg varumärket och ledde till kortare transaktionstider.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
340
I slutet av år 2013 beställde Storbritanniens regering en oberoende granskning av det vetenskapliga underlaget för vilka effekter krav på neutrala förpackningar kan få för folkhälsan. Sir Cyril Chantler genomförde granskningen och presenterade sina slutsatser i rapporten
Standardised packaging of tobacco14. Slutsatserna kan sammanfattas
enligt följande.
• Förpackningen är en mycket viktig marknadsföringsyta för tillverkare av cigaretter, framför allt i de länder som begränsat övrig marknadsföring av tobaksvaror. Tobaksindustrin har påstått att deras marknadsföring endast syftar till att övertyga nuvarande rökare att byta märke och inte riktar sig mot barn eller nya rökare. Detta påstående är inte rimligt. Barn och icke-rökare har inte möjlighet att undvika att exponeras för förpackningar och de blir därför mottagliga för marknadsföringen, vare sig den är direkt riktad mot dem eller inte. Traditionella förpackningar med varumärken ökar därför tobakskonsumtionen.
• Det vetenskapliga underlaget för vilken effekt neutrala förpackningar kan väntas få är begränsat. Tobaksindustrin har kritiserat den systematiska översikt som tidigare tagits fram eftersom den förlitar sig på vad personer uppgett om sina avsikter i hypotetiska situationer. Den systematiska översiktens främsta värde ligger emellertid i resultaten vad avser förpackningarnas attraktivitet, framhävandet av hälsovarningarna och uppfattningen om skadeverkningar. Undersökningar från andra områden visar på ett starkt omedvetet samband mellan attraktivitet och efterföljande beteende, oavsett vilka avsikter som uppgetts. Neutrala förpackningar skulle därför påverka rökbeteendet genom att minska attraktiviteten.
• Tobaksindustrin har vidare invänt att neutrala förpackningar skulle resultera i lägre priser, vilket i sin tur skulle öka tobakskonsumtionen. Industrin har också påstått att neutrala förpackningar i förlängningen skulle minska varumärkeslojaliteten och göra att rökare skulle byta till billigare märken samt uppmuntra tillverkare att konkurrera med priset på varorna. Undersökningar från Australien visar emellertid att priserna inte har fallit, tvärtom
14 http://www.kcl.ac.uk/health/packaging-review.aspx
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
341
har priserna ökat mer än vad tobaksskatten ökat. Det finns vissa indikationer på att billigare märken har ökat sin försäljning, men detta förefaller vara en fortsättning av en pågående marknadstrend. Om priserna skulle börja falla kan regeringen mildra effekten genom att höja tobaksskatten.
• Tobaksindustrin har också invänt att neutrala förpackningar skulle leda till en större illegal marknad, särskilt för förfalskade cigaretter. Det finns emellertid inget underlag för att neutrala förpackningar skulle vara lättare att förfalska och i Australien har det ännu inte påträffats några förfalskade neutrala förpackningar.
• Det är mycket troligt att neutrala förpackningar skulle minska andelen barn som börjar röka. Det är osannolikt att neutrala förpackningar skulle öka tobakskonsumtionen. Märkesförsedda förpackningar spelar en viktig roll när det gäller att uppmana unga personer att röka och i att förstärka vanan, oavsett vilka avsikter tobakstillverkarna har. Det har inte presenterats bevis som gör det möjligt att kvantifiera de sannolika effekterna neutrala förpackningar men det finns en mängd bevis som talar för att neutrala förpackningar, tillsammans med den nuvarande ordningen för tobakskontroll, med stor sannolikhet kommer att leda till en liten men viktig minskning av andelen som börjar röka och andelen rökare i befolkningen och därmed få en positiv inverkan på folkhälsan.
I Storbritanniens konsekvensanalys15 till förslaget till lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar, gjordes följande bedömningar. Det är svårt att kvantifiera hur stor inverkan lagstiftningen skulle få på rökningsprevalensen och på andelen av befolkningen som börjar röka. Det finns emellertid i Storbritannien och internationellt en erfarenhet av andra åtgärder för tobakskontroll, särskilt när det gäller tobaksreklam och marknadsföring, som kan ge en inblick i vilka effekter som ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan förväntas få i dessa avseenden. Forskare som har specialiserat sig på tobakskontroll, och oberoende akademisk forskning som gjorts på upp-
15 http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/en/index.cfm/search/?trisaction=search. detail&year=2014&num=427&iLang=EN
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
342
drag av det brittiska hälsodepartementet, uppskattar att åtgärden efter två år kan förväntas leda till:
• en minskning med tre procentenheter av andelen 11–15-åringar som någon gång har rökt och
• en minskning med en procentenhet av rökningsprevalensen bland vuxna.
I konsekvensanalysen anges vidare att en tiondedel av dessa effekter kan förväntas uppnås om tobaksproduktdirektivets bestämmelser genomförs utan krav på neutrala förpackningar. Den resterande effekten är den ytterligare minskning som är hänförlig till neutrala förpackningar. Tio år efter införandet av neutrala förpackningar skulle åtgärden beräknas ge mycket stora hälsofördelar. Hälsofördelarna uppskattas enligt analysen till 400 000 levnadsår, vilket enligt det brittiska hälsodepartementet kan värderas till 26 miljarder brittiska pund. Ytterligare fördelar i produktivitetsökning, produktionskostnadsbesparingar och minskade transaktionskostnader i detaljhandeln innebär att den totala vinsten kan beräknas till 27,2 miljarder brittiska pund. Kostnaderna, bestående i kostnader för förpackningstillverkare, värdeminskning av tobaksvarumärken och minskade skatteintäkter, beräknas i analysen till knappt 2,5 miljarder brittiska pund.
I Norge har det, som framgår av avsnitt 10.4.5, lagts fram ett förslag om införande av krav på neutrala tobaksförpackningar.16Enligt förslaget ska kravet omfatta snusförpackningar. I Norge har SIRUS (Statens institutt for rusmiddelforskning) genomfört studier avseende neutrala tobaksförpackningar.17 Slutsatserna i de studierna var att neutrala tobaksförpackningar uppfattas som mindre attraktiva, särskilt för ungdomar. Vidare fick hälsovarningarna större effekt och uppmärksamhet. De flesta rökarna trodde att neutrala tobaks-
16 Høringsnotat om forslag til standardiserte tobakkspaknigner og gjennomføring av Tobakkskonvensjonen artikkel 5.3, Helse- og omsorgsdepartementet, 17 mars 2015. 17 Scheffels & Sæbø (2013), Perceptions of Plain and Branded Cigarette Packaging Among Norwegian Youth and Adults: A Focus Group Study, Nicotine & Tobacco Research 15(2): 450–456; Lund & Scheffels (2013), Young smokers and non-smokers perceptions of typical users of plain vs. branded cigarette packs: a between-subjects experimental survey, BMC Public Health 13(1): 1005; Scheffels & Lund (2013),The impact of cigarette branding and plain packaging on perceptions of product appeal and risk among young adults in Norway: A between-subjects experimental survey., BMJ Open 3(12).
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
343
förpackningar i sig inte skulle få dem att sluta röka, men de trodde att neutrala tobaksförpackningar skulle kunna leda till att andra inte börjar röka.
En studie från Norge visar också att neutrala snusförpackningar uppfattas som mindre aktiva av unga. Studien visar att snusförpackningens utformning har betydelse för produktens attraktionskraft för unga i åldern 14–18 år. Förpackningsdesign och snusmärken kommunicerar social identitet och design, färger och materialval har betydelse för ungas uppfattning av snusprodukterna. Märkena har social betydelse för ungdomar både på ett direkt sätt i samspel med andra, och på ett mer symboliskt sätt som något de använder för att kommunicera social identitet och tillhörighet. Deltagarna beskrev snusprodukterna på marknaden som identitetsmarkörer, och motiverade det med att förpackningarna var så olika. Förpackningsdesignen hade också betydelse för ungdomars uppfattning av hälsorisker. Ljusa förpackningar med smaktillsatser uppfattades som mindre hälsofarliga än andra. Många förpackningar uppfattades som att de innehöll något annat än tobak, framför allt ljusa eller färgglada förpackningar med smak – dessa gav associationer till godis, kosmetik och tuggummi. Flera ansåg att nya produkter med mindre och tunnare snusportioner var speciellt attraktiva för unga. Sammanfattningsvis visar studien att förpackningsdesign på snus, i likhet med cigaretter, är viktiga för unga, kan fungera som identitetsmarkörer och ha konkret social betydelse när unga möts. Vidare har förpackningsutformning och produktutveckling betydelse för att locka unga och nya snusare.18
10.6 Forskning på effekterna av den australiensiska lagstiftningen
Enligt statistik från det australiensiska hälsodepartementet19 har andelen rökare i befolkningen minskat sedan 1991. Minskningen fortsatte under perioden 2010–2013. År 2010 var andelen dagliga rökare i åldern 14 år eller äldre 15,1 procent, och år 2013 hade denna siffra sjunkit till 12,8 procent. Andelen dagliga rökare i
18 SIRUS (2015), Oppdatering av kunnskapsgrunnlaget om standardiserte tobakkspakninger. 19 http://www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Content/tobacco-kff
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
344
åldern 18 år eller äldre sjönk från 15,9 procent år 2010 till 13,3 procent år 2013. Nedgångarna är de största som uppmätts sedan mätningarna startade år 1991. Andelen unga i åldersgruppen 18–24 år som uppger sig aldrig ha rökt ökade från 72 procent år 2010 till 77 procent år 2013. Statistiken bör bedömas med viss försiktighet eftersom den endast omfattar det första året efter införandet av neutrala förpackningar. Vidare har Australien även infört ett antal andra åtgärder för tobakskontroll under de senaste åren, t.ex. större hälsovarningar, exponeringsförbud och höjningar av tobaksskatten.
I en studie20undersöktes lagstiftningens effekter på 536 cigarettrökare i den australiensiska delstaten Victoria i november 2012 (kravet på att förpackningarna skulle vara neutrala trädde i kraft den 1 december 2012, men försäljningen av neutrala tobaksförpackningar i detaljhandeln började redan i oktober samma år). Resultaten visade att rökare som rökte cigaretter från neutrala förpackningar med stora hälsovarningar i större utsträckning: – uppfattade att tobaken hade en lägre kvalitet och var mindre
tillfredsställande än ett år tidigare, – funderade på att sluta röka och – var positiva till lagstiftningen om neutrala förpackningar.
En annan studie21 undersökte om införandet av neutrala förpackningar i Australien kunde knytas till en ökning av antalet samtal till sluta röka-linjen. I studien inhämtades statistik från två australiensiska delstater mellan år 2011 och 2013. Studien fann att införandet av neutrala förpackningar (och större bildvarningar) kunde kopplas till en 78-procentig ökning av antalet samtal till sluta röka-linjen. Författarna uppgav att de tagit hänsyn till möjliga felkällor och konstaterade att ökningen av antalet samtal inte var hänförlig till ökad marknadsföring mot rökning, prishöjningar eller någon annan omständighet.
20 Introduction effects of the Australian plain packaging policy on adult smokers: a cross-sectional
study, Wakefield et al, British Medical Journal, 22 July 2013.
21
Association between tobacco plain packaging and Quitline calls: a population-based, interrupted time-series analysis, Young et al, Med J Aust 2014; 200 (1): 29–32.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
345
En studie22undersökte om cigarettförpackningar blev mindre synliga, hur rökare placerade sina förpackningar och om rökningen minskade på vissa allmänna platser utomhus efter införandet av neutrala förpackningar och större bildvarningar. Enligt slutsatserna minskade andelen rökare och synliga cigarettförpackningar på uteserveringar till caféer, restauranger och barer. Cigarettförpackningarnas minskade synlighet var tydligare på platser där det fanns barn i närheten. Vidare försökte en liten andel av rökarna att dölja cigarettpaket som annars hade varit synliga.
En tvärsnittsstudie23 undersökte om den australiensiska lagstiftningen om neutrala förpackningar med större bildhälsovarningar uppfyllde de målsättningar som låg bakom införandet. Studien kom fram till att året efter införandet av neutrala förpackningar uppfattade fler rökare cigarettpaketen som mindre tilltalande och cigarettkvaliteten som lägre. Vidare ansåg fler rökare att cigaretterna var mindre tillfredsställande och att det inte fanns någon skillnad i anseende mellan olika cigarettmärken. De förändrade uppfattningarna i denna del var tydligare bland unga rökare. Fler rökare lade också märke till hälsovarningarna och ansåg att de ökade motivationen att sluta röka. Fler rökare undvek vissa specifika hälsovarningar när de köpte cigaretter och försökte dölja sina förpackningar, men det var ingen förändring i uppfattningen om huruvida skaderiskerna överdrevs. Det var också fler som ansåg att olika cigarettmärken inte skiljer sig i fråga om skadlighet, men det var ingen förändring i fråga om uppfattningen att olika varianter har olika styrka eller uppfattningen om cigaretters skadlighet.
22
Personal tobacco pack display before and after the introduction of plain packaging with larger pictorial health warnings in Australia: an observational study of outdoor café strips, Zacher et al,
Addiction, 109: 653–662. 23Australian adult smokers’ responses to plain packaging with larger graphic health warnings
1 year after implementation: results from a national cross-sectional tracking survey, Wakefield et
al, Tob Control 2015, 24:ii17–ii25.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
346
10.7 Överväganden
Våra bedömningar: Tobakskonsumtionen i Sverige kan förvän-
tas minska om det införs ett krav på att tobak måste säljas i neutrala förpackningar. Ett sådant krav är därför tobakspolitiskt motiverat.
Ett krav på att tobak endast får säljas i neutrala förpackningar bör kunna anses förenligt med Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTO-rätten och EU-rätten men inte med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Neutrala tobaksförpackningar kan följaktligen införas endast om tryckfrihetsförordningen ändras. För närvarande bör ett krav på neutrala tobaksförpackningar därför inte införas.
10.7.1 Bör neutrala tobaksförpackningar införas i Sverige?
I takt med att det har införts allt fler restriktioner för marknadsföring av tobak, har tobaksförpackningen blivit en allt viktigare annonsplats för tobakstillverkare. Redan det förhållandet att tobaksförpackningar förvaras synliga i butiker innebär en marknadsföringseffekt, se kapitel 9. Marknadsföringseffekten upphör emellertid inte när förpackningarna lämnat butiken. Förpackningarna är även synliga t.ex. när rökaren tar upp paketet för att röka en cigarett eller när snusaren tar upp dosan för att stoppa in en portion snus i munnen. Barn och personer som inte använder tobak har svårt att undvika att exponeras för förpackningar och de blir därför mottagliga för marknadsföringen på förpackningarna vare sig den är direkt riktad mot dem eller inte.
Flera länder har beslutat att införa krav på neutrala tobaksförpackningar. Dessa länder har kommit fram till att ett sådant krav kan förväntas minska tobakskonsumtionen, särskilt bland barn och ungdomar. Neutrala tobaksförpackningar förväntas få den effekten eftersom sådana förpackningar gör tobaksvaror mindre attraktiva. Vidare synliggörs de hälsovarningar som finns på förpackningarna. Risken för att förpackningarna ska vilseleda konsumenter om faran med att bruka tobak minskar också .
Att införa ett krav på neutrala tobaksförpackningar är en åtgärd som har stöd i ramkonventionen och de riktlinjer som konven-
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
347
tionsländerna har enats om. Detta talar för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar är en verkningsfull åtgärd för att minska tobakskonsumtionen. Att åtgärden skulle minska tobakskonsumtionen stöds också av flera vetenskapliga undersökningar som gjorts i bl.a. Australien, Storbritannien och Norge, se avsnitt 10.5.
Det är ofta svårt att mera exakt förutse vilken effekt en folkhälsopolitisk åtgärd kommer att få. Så är även fallet när det gäller ett införande av ett krav på neutrala tobaksförpackningar. I Storbritanniens konsekvensanalys görs ett försök att kvantifiera vilken effekt på rökningen som ett införande av neutrala förpackningar kan förväntas få där. Den förväntade effekten efter två år är en minskning med tre procentenheter av andelen 11–15-åringar som någon gång har rökt och en minskning med en procentenhet av rökningsprevalensen bland vuxna. Enligt konsekvensanalysen kan ett införande av neutrala förpackningar i dessa avseenden förväntas vara tio gånger effektivare än att endast införa de krav som följer av tobaksproduktdirektivet. De brittiska bedömningarna talar för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar är en avsevärt effektivare åtgärd än att endast genomföra tobaksproduktdirektivets reglering. Även den konsekvensanalys som kommissionen gjort i samband med arbetet med tobaksproduktdirektivet (2014/40/EU) ger stöd för att neutrala förpackningar är en åtgärd som kan förväntas ge en högre skyddsnivå för folkhälsan än vad tobaksproduktdirektivets reglering ger.
De vetenskapliga studier som genomfördes innan Australien införde neutrala förpackningar har av tobaksindustrin kritiserats för att inte visa hur personerna i studierna faktiskt skulle agera, utan endast visa hur personerna tror att de skulle agera om tobak såldes i neutrala förpackningar. Som konstaterats i den brittiska rapporten av Sir Cyril Chantler har studierna ett starkt värde eftersom de visar att förpackningarna uppfattas som mindre attraktiva och att hälsovarningarna blir tydligare, vilket innebär att uppfattningen om tobakens skadeverkningar också blir tydligare.24Undersökningar från andra områden visar på ett starkt omedvetet samband mellan attraktivitet och efterföljande beteende, oavsett vilka avsikter som uppgetts. Detta talar för att neutrala förpackningar skulle påverka rökbeteendet genom att minska attraktiviteten. Cyril Chantlers ut-
24 Standardised Packaging of Tobacco, http://www.kcl.ac.uk/health/packaging-review.aspx
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
348
redning talar alltså för att det går att förutse effekterna av att införa neutrala tobaksförpackningar och att dessa effekter skulle vara att färre personer, särskilt barn, börjar röka och en minskad andel rökare i befolkningen.
Ytterligare ett argument som framförts mot neutrala förpackningar är att det skulle leda till att den enda kvarvarande konkurrensfaktorn skulle vara priset på varan, och att en sådan lagstiftning därför skulle riskera leda till lägre priser på tobak. Undersökningar som gjorts i Australien visar att priserna på tobak inte har fallit där efter införandet av neutrala förpackningar. Om tobakstillverkarna skulle sänka priset på tobaksvarorna, finns det också möjlighet att mildra effekten genom att höja tobaksskatten.
Det har vidare hävdats att det skulle bli lättare att förfalska förpackningar, vilket skulle riskera att leda till en ökad illegal handel med tobaksvaror. Något underlag för det här påståendet finns emellertid inte. Det system för spårbarhet och märkning som tobaksproduktdirektivet föreskriver och som vi föreslår ska genomföras (se kap. 6) kan, liksom införandet av en tillståndsplikt (se kap. 5) förväntas leda till en effektivare bekämpning av den illegala handeln. Risken för att den illegala handeln skulle öka som en följd av ett införande av neutrala förpackningar får därmed betraktas som liten.
Av de mätningar som gjorts i Australien två år före och ett år efter införandet av neutrala förpackningar framgår att andelen dagliga rökare i åldern 14 år eller äldre sjönk med 2,3 procentenheter, och att andelen dagliga rökare i åldern 18 år eller äldre sjönk med 2,6 procentenheter. Även om trenden avseende andelen dagliga rökare i Australien redan tidigare var nedåtgående, så innehöll mätresultatet den största nedgången som uppmätts i landet. Dessa mätningar tyder på att införandet av neutrala förpackningar haft en positiv effekt på tobakskonsumtionen i Australien, även om det bör framhållas att införandet av neutrala förpackningar sammanföll med andra tobakspreventiva åtgärder.
När det gäller svenska förhållanden, så kan det inledningsvis konstateras att målsättningen med den svenska tobakspolitiken under lång tid har varit att allt tobaksbruk ska minska. Detta har senast bekräftats av riksdagen genom antagandet av propositionerna Mål
för folkhälsan (prop. 2002/03:35) och En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47). Även
om tobakskonsumtionen i Sverige är låg i ett internationellt perspektiv
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
349
har, som framgått av kapitel 4, de svenska tobakspolitiska målsättningarna inte uppfyllts. Mot den bakgrunden förefaller ett krav på neutrala förpackningar, som i andra länder har införts med syftet att minska tobakskonsumtionen, vara en lämplig tobakspolitisk åtgärd även i Sverige.
Krav på neutrala förpackningar är en rekommenderad åtgärd enligt riktlinjerna till ramkonventionen. Det vetenskapliga underlag om effekterna av ett krav på neutrala tobaksförpackningar som tagits fram i Australien och Storbritannien, och som legat till grund för införandet av krav på neutrala förpackningar i de länderna, talar starkt för att ett det är en åtgärd som effektivt kan minska rökningsprevalensen. Det finns inte något underlag för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar, enligt den modell som bl.a. Australien och Storbritannien infört, skulle uppfattas annorlunda i Sverige eller att ett införande av krav på sådana förpackningar skulle få en annan effekt här. Vi gör därför bedömningen att ett införande av neutrala förpackningar kan förväntas leda till minskad andel tobakskonsumenter i Sverige, vilket skulle få en positiv effekt på folkhälsan. Neutrala tobaksförpackningar bör därför införas i Sverige, under förutsättning att kravet är förenligt med övrig lagstiftning och Sveriges internationella förpliktelser. Förenligheten med övrig lagstiftning och internationella förpliktelser kommer att redovisas i de följande avsnitten.
Som vi tidigare framhållit är den svenska tobaksmarknaden speciell i bl.a. det avseendet att snus har en stor marknadsandel. Som vi redovisat i avsnitt 9.6.1 anser vi att det föreslagna exponeringsförbudet bör omfatta alla tobaksvaror eftersom de tobakspolitiska målen inte gör skillnad på olika sorters tobaksvaror och att allt bruk av tobaksvaror är förknippade med hälsorisker. Det finns vidare av handelshinderaspekter skäl för att alla typer av tobaksvaror bör behandlas lika i det avseendet. Vi bedömer av samma skäl att även ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör omfatta alla tobaksvaror.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
350
10.7.2 Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten
Förhållandet till yttrandefriheten enligt RF, Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Av redovisningen i avsnitt 3.2.2–3.2.4 framgår att begränsningar av den i RF och Europakonventionen garanterade yttrandefriheten får göras i vissa fall. Enligt bestämmelsen i 2 kap. 23 § RF får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär just en begränsning i friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Ett sådant krav torde därför redan av denna anledning vara förenligt med RF:s bestämmelser om yttrandefrihet.
Yttrandefriheten enligt Europakonventionen får inskränkas bl.a. med hänsyn till skyddet för hälsan (artikel 10.2). Enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan rättighetsstadgan) får inskränkningar i yttrandefriheten göras då samhällsnyttan kräver det. Inskränkningen måste enligt båda rättsakterna vara proportionell till det ändamål som ska tillgodoses. Syftet med att införa ett krav på neutrala tobaksförpackningar är att minska tobakskonsumtionen, och således i förlängningen att gagna samhällsnyttan genom att tillgodose skyddet för hälsa. Vi bedömer att inskränkningen i yttrandefriheten bör kunna anses stå i rimlig proportion till det ändamål som ska tillgodoses med lagstiftningen och att ett krav på neutrala tobaksförpackningar därför bör kunna anses förenligt med regeringsformens, Europakonventionens och rättighetsstadgans bestämmelser om skyddet för yttrandefriheten.
Förhållandet till TF
Tobaksförpackningar är att bedöma som tryckta skrifter enligt TF och omfattas därför av denna grundlags skydd, se avsnitt 3.2.5. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle kunna vara att bedöma som en hindrande åtgärd enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF. Bestämmelsen om hindrande åtgärder avser dock endast åtgärder som grundar sig på skriftens innehåll.
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle kunna sägas grunda sig på förpackningens innehåll (tobak) och inte själva skriftens innehåll (trycket utanpå förpackningen). Samtidigt innebär ett
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
351
krav på neutrala förpackningar en i det närmaste fullständig reglering av tobaksförpackningen och ett förbud mot att förpackningen har något annat innehåll än det som uttryckligen är tillåtet. Detta innebär att ett sådant krav måste anses vara direkt riktat mot skriftens innehåll. Bestämmelsen om förbud mot hindrande åtgärder är emellertid inte undantagslös. Som nämnts tidigare har tryckfriheten, såsom den garanteras av TF, till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, vilket innebär att det är möjligt att i allmän lag bl.a. införa bestämmelser om ingripanden mot reklam i tryckt skrift så länge ingripandena är begränsade till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål. I förhållande till grundlagarna har – som nämnts ovan – även frågan om förbud mot viss marknadsföring av tobaksvaror delegerats genom bestämmelsen i 1 kap. 9 § TF som ger möjlighet att i vanlig lag förbjuda kommersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror.
Lagrådet uttalade i sitt yttrande till den senaste ändringen av bestämmelserna om varningstexter på tobaksförpackningar att beteckningen kommersiell annons ”knappast passar på en förpackning”.25Det innebär att varningstexter, liksom en reglering i övrigt av marknadsföring i tryckt skrift på tobaksförpackningar, inte kan stödjas på undantaget i 1 kap. 9 § 1 TF. I förarbetena har det dock konstaterats att kraven på varningstexter är förenliga med TF:s bestämmelser eftersom de är ”väl förenliga med grunderna” för bestämmelsen i 1 kap. 9 § TF.26 Vidare har det ansetts möjligt att reglera innehållet på tobaksförpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som vuxit fram i praxis.27
Regeringen har nyligen föreslagit att kravet på varningstexter ska ersättas med ett krav på hälsovarningar, som ska täcka en större del av förpackningarnas yta än i dag.28Kravet på hälsovarningar innebär bl.a. att cigarettförpackningar ska förses med varningsbilder och -texter som ska täcka 65 procent av fram- och baksidorna på förpackningarna. Regeringen har utgått från att de skyddsintressen som skulle komma i konflikt med en ökad storlek på hälsovarningen inte främst är det intresse som TF primärt är satt att värna –
25Prop. 2001/02:162 s. 54. 26Prop. 1975/76:49 s. 12 f. 27Prop. 2001/02:162 s. 54. 28Prop. 2015/16:82.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
352
möjligheten att uttrycka det fria ordet. Det intresse som berörs är i stället snarast möjligheten för näringsidkaren till marknadsföring och varukännetecken på förpackningen. Tillverkare har dock även fortsättningsvis möjligheten att använda sitt kännetecken på förpackningar. Tillverkare har också möjlighet att förse den resterande ytan med annan egen text.
Regeringen har mot denna bakgrund gjort bedömningen att de ökade kraven på hälsovarningarnas yta inte står i strid med TF. Skillnaden mot ett krav på neutrala förpackningar är dock att utformningen av hela förpackningsytan bestäms genom tvingande lagregler. Tillverkare skulle alltså inte ha möjlighet att använda sitt figurkännetecken på förpackningarna, och det skulle överhuvudtaget inte återstå någon yta på förpackningen som tillverkaren skulle kunna utforma helt enligt egen önskan. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar är följaktligen en mycket mer långtgående inskränkning än det krav som ställs på hälsovarningar. Krav på neutrala tobaksförpackningar skulle inte endast begränsa möjligheterna till marknadsföring av varan på förpackningen, utan även förbjuda lämnandet av alla andra uppgifter på förpackningen än de som uttryckligen tillåts av lagstiftningen. Det skulle visserligen kunna hävdas att det på de ytor på tobaksförpackningarna som tillverkarna i dag får bestämma över endast förekommer kommersiell marknadsföring av tobaksvaran i förpackningen och att ett krav på neutrala tobaksförpackningar, liksom kravet på hälsovarningar, därför bör anses ligga utanför ramen för TF:s skydd. En lagstiftning om neutrala förpackningar skulle dock inte bara träffa sådan marknadsföring utan även alla andra typer av information, t.ex. av opinionsbildande karaktär, som en näringsidkare skulle vilja förse tobaksförpackningen med.
Med hänsyn till det sagda gör vi bedömningen att ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle komma i konflikt med de intressen som TF är satt att värna. En lagstiftning med krav på neutrala förpackningar är därför inte förenlig med TF. För att ett krav på neutrala tobaksförpackningar ska kunna införas, måste det alltså först i TF införas ett undantag som möjliggör en sådan reglering.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
353
10.7.3 Förhållandet till tobaksproduktdirektivet
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om märkning och förpackning (artikel 8–16) innebär en viss grad av standardisering av tobaksförpackningars utformning, bl.a. genom att bestämmelserna föreskriver att alla tobaksförpackningar ska förses med hälsovarningar som ska vara utformade och placerade på ett visst angivet sätt och att märkningen på tobaksförpackningar inte får vilseleda om varans hälsoeffekter m.m. Direktivet innehåller emellertid en undantagsbestämmelse (artikel 24.2) som gör det möjligt för medlemsstaterna att införa ytterligare krav när det gäller standardiseringen av förpackningen av tobaksvaror, under förutsättning att kraven uppfyller vissa villkor (se avsnitt 3.3.5).
En särskild fråga är hur långt de nationellt beslutade ytterligare kraven på standardisering av förpackningar kan sträcka sig. I ingressen till direktivet nämns att kraven på ytterligare standardisering tar sikte på presentationen och förpackningen av tobaksvaror, bl.a. färger. Möjligheterna till ytterligare standardisering måste, enligt vår bedömning rimligen ta sikte på de delar av förpackningarnas utformning som inte regleras av direktivet. Direktivets reglering om tobaksförpackningars utformning innehåller bestämmelser om allmänna varningar och informationstexter, hälsovarningar, styckförpackningars utseende och innehåll, identitetsmärkning samt säkerhetsmärkning. Ett nationellt krav på ytterligare standardisering av tobaksförpackningar som inte inkräktar på dessa krav i tobaksproduktdirektivet torde omfattas av den aktuella undantagsbestämmelsen och alltså vara förenligt med direktivet. För cigarettförpackningar skulle det innebära att det skulle vara möjligt för medlemsstaterna att genom nationell lagstiftning standardisera de återstående ytorna om 35 procent av cigarettförpackningens fram- och baksida som inte ska täckas av kombinerade hälsovarningar. Det skulle också kunna införas förbud mot t.ex. rundande kanter på förpackningarna. Däremot torde det exempelvis inte vara möjligt att nationellt besluta om att hälsovarningarna ska ha en annan storlek, placering eller utformning än direktivet föreskriver.
Den aktuella bestämmelsen i artikel 24.2 i tobaksproduktdirektivet innehåller inte någon uttrycklig begränsning i hur omfattande ytterligare standardisering en medlemsstat får besluta om. Det torde innebära att det, för de ytor och andra delar av tobaksförpackningar
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
354
som inte uttryckligen regleras av direktivets bestämmelser, står medlemsstaterna fritt att själv besluta om graden av standardisering. Detta gäller givetvis under förutsättning att medlemsstatens standardiseringskrav uppfyller de övriga villkoren i bestämmelsen. Dessa villkor förefaller vara hämtade ur de andra EU-rättsakter som en nationell lagstiftning om neutrala förpackningar måste uppfylla. Kraven på att en ytterligare standardisering av tobaksförpackningar ska vara tillämpliga på alla produkter, motiverade av folkhälsoskäl, proportionella och inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller medföra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna, syftar till att säkerställa att nationellt framställda produkter inte får någon konkurrensfördel i förhållande till importerade produkter. Denna fråga regleras ytterst av bestämmelserna om fri rörlighet för varor i artikel 34–36 i EUFfördraget. Att krav på ytterligare standardisering måste anmälas till kommissionen tillsammans med skälen för att behålla eller införa dem framgår även av bestämmelserna i anmälningsdirektivet. Uppfyllandet av dessa krav kommer att behandlas närmare i de följande avsnitten.
En annan frågeställning i förhållande till den aktuella bestämmelsen är om undantaget är förenligt med syftena med direktivet. Ett av syftena med direktivet är att harmonisera marknaden för tobaksprodukter. Det skulle kunna hävdas att undantaget i artikel 24.2 öppnar för en fragmentisering av marknaden, i stället för en harmonisering av marknaden. Ett liknande resonemang har förts i ett mål om tobaksproduktdirektivets giltighet som anhängiggjorts i en engelsk domstol av tobaksbolagen Philip Morris och British American Tobacco. Den engelska domstolen har begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen.29Tobaksbolagen har angett flera alternativa ogiltighetsgrunder. En av de frågor som EU-domstolen ska besvara är just om den möjlighet att införa neutrala förpackningar som direktivet öppnar för (i artikel 24.2) är förenlig med den EU-rättsliga grunden för direktivet, artikel 114 i EUF-fördraget. Tobaksbolagens argumentation tar bl.a. sikte på att bestämmelsen hindrar den fria rörligheten för varor.30 Den aktuella frågeställningen kan alltså komma att bli föremål för prövning i den pro-
29 EU-domstolens mål C-547/14. 30 http://www.pmi.com/eng/media_center/press_releases/Pages/201411030908.aspx
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
355
cessen, även om generaladvokat Kokott i sitt förslag till avgörande bedömt att frågan inte kan tas upp till prövning i EU-domstolen eftersom den inte är föremål för prövning i den hänskjutande nationella domstolen. För det fall EU-domstolen ändå tar upp frågan för prövning gör generaladvokaten bedömningen att möjligheten att införa neutrala förpackningar är förenlig med EU-rätten.31
Det kan konstateras att direktivets bestämmelser i sig inte är helt harmoniserade. Ett exempel på detta är att hälsovarningarnas varningstexter ska skrivas på det lokala språket i medlemslandet. Eftersom tobaksförpackningar därmed redan i dag har en nationell utformning skulle det kunna hävdas att den möjlighet till ytterligare standardisering som direktivet öppnar för inte i någon större mån bidrar till en ytterligare fragmentisering av marknaden. Om det i Sverige införs ett nationellt krav på neutrala tobaksförpackningar bedömer vi det emellertid som fördelaktigt om ett sådant förslag kan utformas så att det blir så likt de krav på sådana förpackningar som håller på att införas i andra EU-medlemsstater, eftersom det är ägnat att minska marknadsfragmenteringen.
10.7.4 Fri rörlighet för varor inom EU
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle utgöra en större börda för importerade varor, till följd av att de importerade varorna måste uppfylla två uppsättningar regler – dels reglerna i tillverkningslandet, dels våra nationella regler. Ett sådant krav är därför en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion som enligt huvudregeln är förbjuden (artikel 34 i EUF-fördraget). Frågan är då om åtgärden utgör ett sådant godtagbart hinder för den fria rörligheten av varor som innebär att den ändå är tillåten enligt artikel 36 i EUF-fördraget.
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar grundas på hänsyn till intresset för att skydda människors liv och hälsa, vilket är ett av de intressen som kan göra åtgärden godtagbar enligt artikel 36 i EUFfördraget. För att åtgärden ska vara godtagbar krävs därutöver att
31 Opinion of advocate general Kokott, delivered on 23 December 2015, Case C‑547/14 (Philip Morris Brands SARL and Others).
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
356
den är proportionell. En åtgärd är proportionell om den är lämplig och nödvändig (se vidare avsnitt 3.3.2).
Sammanfattningsvis skulle införandet av ett krav på neutrala tobaksförpackningar vara en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion. Ett förslag på en sådan åtgärd måste prövas mot proportionalitetsprincipen. Eftersom vi inte lämnar ett konkret förslag till krav på neutrala tobaksförpackningar är det inte möjligt för oss att göra en fullständig proportionalitetsprövning. Ett sådant förslag kräver dessutom enligt vår bedömning grundlagsändring och ett eventuellt genomförande ligger därför relativt långt fram i tiden. Proportionalitetsbedömningen måste då utgå ifrån det tobaksbruk och den tobaksmarknad som då finns och ta hänsyn till den eventuella effekt av de olika förslag vi presenterar nu, om dessa förslag genomförs. Vi kan emellertid inte nu se några bärande skäl mot att ett krav på neutrala tobaksförpackningar ska kunna bedömas som proportionellt, särskilt mot bakgrund av att flera andra länder har beslutat att införa sådana förpackningar och bedömt att åtgärden är proportionell.
10.7.5 Anmälningsförfarande enligt anmälningsdirektivet
Ett krav på neutrala förpackningar för tobaksvaror är en s.k. teknisk föreskrift enligt artikel 1.1 punkten f i anmälningsdirektivet. En lagstiftning med ett sådant krav måste därför, tillsammans med en redovisning av skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, överlämnas till kommissionen innan lagstiftningen kan antas av riksdagen (artikel 5). Om ett krav på neutrala förpackningar införs i Sverige måste således en anmälan enligt detta direktiv göras till kommissionen.
10.7.6 Förhållandet till varumärkesrätten
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle innebära att endast ordmärken får användas på tobaksförpackningar medan t.ex. figurmärken inte skulle få finnas på förpackningarna. Det är alltså fråga om en ur varumärkesrättslig synpunkt mycket ingripande åtgärd. Ett sådant krav väcker varumärkesrättsliga frågeställningar om huruvida inskränkningarna är förenliga med förordningen om gemen-
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
357
skapsvarumärken, varumärkesdirektivets och VML bestämmelser i följande avseenden:
1. Har en varumärkesinnehavare rätt att använda sitt varumärke utan begränsningar? Skulle ett krav på neutrala tobaksförpackningar komma i konflikt med en sådan rätt eller innebära att varumärkets grundläggande funktion går förlorad?
2. Hindrar principen om gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär att det införs krav på neutrala tobaksförpackningar?
3. Riskerar innehavare av registrerade tobaksvarumärken att få sina varumärkesregistreringar hävda för att de till följd av kravet på neutrala tobaksförpackningar inte kan använda sina varumärken i tillräckligt stor utsträckning?
4. Innebär ett krav på neutrala tobaksförpackningar att användningen av varukännetecken för tobaksvaror begränsas i sådan mån att det inte längre är möjligt att enligt VML:s bestämmelser få ensamrätt till ett sådant kännetecken genom inarbetning? Innebär ett sådant krav att kända varukänneteckens anseendeskydd skulle riskera att gå förlorat?
Dessa frågor kommer att behandlas i det följande.
Det varumärkesrättsliga skyddet enligt varumärkesdirektivet och VML
Varumärkesdirektivets bestämmelser ger inte någon uttrycklig rätt att
använda ett varumärke. Den ensamrätt som ges i och med registreringen är endast ett skydd mot att någon annan använder ett identiskt eller förväxlingsbart kännetecken (artikel 5). Frågan om varumärkesdirektivets bestämmelser även innebär en underförstådd s.k. positiv rätt för varumärkesinnehavaren att använda varumärket har inte prövats av EU-domstolen. En näraliggande fråga prövades emellertid i målet British American Tobacco m.fl. år 2002.32 Frågan i målet var om införandet av förbudet i märkningsdirektivet mot att använda uttryck som ”låg tjärhalt”, ”ultra light”, ”light”, ”mild” på
32 EU-domstolens dom av den 10 december 2002 i mål C-491/01.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
358
förpackningar till tobaksvaror var förenligt med varumärkesrätten. Japan Tobacco hade bl.a. invänt att förbudet innebar att de hindrades från att använda varumärket Mild Seven inom gemenskapen och att de därmed skulle berövas den ekonomiska fördelen av de exklusiva licenserna till detta varumärke. Generaladvokat Geelhoed uttalade i sitt förslag till avgörande att varumärkesrätten som sådan inte består av en rättighet att gentemot myndigheterna oberoende av offentligrättsliga bestämmelser kunna använda ett varumärke; tvärtom är varumärkesrätten som sådan en rättighet som utövas gentemot andra enskilda om de gör intrång i varumärkesinnehavarens nyttjande.33Domstolen återknöt inte på något sätt till generaladvokatens uttalande, men uttalade att även om bestämmelsen visserligen innebar ett förbud mot att på förpackningar använda ett varumärke som innehåller vissa beskrivande uttryck så kan en tillverkare av tobaksvaror inte desto mindre fortsätta att särskilja sina varor med andra särskiljande kännetecken. Domstolen ansåg därför att de inskränkningar av varumärkesrätten som kan följa av bestämmelsen faktiskt svarar mot ett mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar och i förhållande till detta inte innebär ett orimligt och oacceptabelt ingripande som påverkar denna rättighet som sådan. Generaladvokatens uttalande talar för att varumärkesdirektivet inte innefattar en positiv rätt för innehavaren att använda sitt registrerade varumärke. Varumärkesrätten hindrar i så fall inte att det i offentligrättsliga bestämmelser införs begränsningar i möjligheten att använda ett registrerat varumärke, vilket innebär att ett krav på neutrala tobaksförpackningar inte av denna anledning skulle strida mot varumärkesrätten.
Som kommer att behandlas närmare nedan innehåller varumärkesrätten ett krav på att innehavaren använder ett registrerat varumärke för att han eller hon inte ska riskera att varumärkesregistreringen hävs. Detta användningstvång innebär emellertid inte att varumärkesinnehavaren också har en underförstådd rätt att använda sitt registrerade varumärke. Som vi närmare redogjort för i avsnitt 9.6.3 var syftet bakom införandet av användningstvånget att motverka sådana obefogade registreringar (registrering av s.k. defensivmärken) som lett till att varumärkesregistret var överfullt, och för att motverka att näringsidkare i rent affärssyfte registrerar
33 Förslag till avgörande av generaladvokat Geelhoed i mål C-491/01 BAT, punkten 266.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
359
märken i omfattande skala utan att använda dem med syftet att sälja rättigheterna mot dryg ersättning. Någon rätt att använda varumärket efter registrering kan sålunda inte tolkas in i denna skyldighet att använda ett varumärke.
Det bör i sammanhanget nämnas att den grundläggande funktionen hos ett varumärke är att skilja varor eller tjänster som tillhandahålls i en näringsverksamhet från dem som tillhandahålls i en annan. Detta är anledningen till att det uppställs krav på att ett varumärke måste ha särskiljningsförmåga för att kunna registreras. Om ett införande av krav på neutrala tobaksförpackningar skulle påverka användandet av varumärken i sådan utsträckning att den grundläggande funktionen hos varumärken går förlorad, skulle åtgärden sannolikt bedömas vara orimlig och oacceptabel. Det kan emellertid konstateras att rena ordmärken i sig kan ha särskiljningsförmåga. Det förhållandet att andra märken inte skulle få finnas på tobaksförpackningar bör därför enligt vår bedömning inte innebära att varumärkets grundläggande funktion går förlorad (se vidare resonemanget om artikel 10 i Pariskonventionen i avsnitt 10.7.8).
Ett krav på neutrala förpackningar är en mycket ingripande åtgärd eftersom det, i förhållande till vad som gäller i dag, ytterligare skulle minska antalet möjliga kännetecken som en tillverkare kan använda för att särskilja sina tobaksvaror. Samtidigt finns det starka folkhälsoskäl för att införa ett sådant krav, och det skulle fortfarande återstå en mängd andra särskiljande kännetecken som en tillverkare skulle kunna använda sig av. Det är tillåtet att underkasta varumärkesregleringen begränsningar för t.ex. skydd av konsumenter (punkten 7 i ingressen till varumärkesdirektivet) och det kan därför hävdas att ett krav på neutrala förpackningar inte skulle utgöra en orimlig eller oacceptabel inskränkning i varumärkesrätten. Även om ett införande av neutrala förpackningar är en mycket ingripande åtgärd bedömer vi att det på goda grunder kan hävdas att ett sådant krav bör anses vara förenligt med varumärkesrätten i detta avseende.
När det gäller svenska förhållanden, så har varumärkesdirektivet genomförts i den nationella rätten genom bestämmelser i VML. Det varumärkesrättsliga skyddet enligt VML utgörs av en ensamrätt till varukännetecknet som innebär att ingen annan än innehavaren, utan dennes tillstånd, i näringsverksamhet får använda ett identiskt eller förväxlingsbart tecken (1 kap. 10 § VML). Bestäm-
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
360
melsen är utformad i nära anslutning till motsvarande bestämmelse i direktivet. Någon uttrycklig rätt att använda varumärket framgår inte av VML.
Vi gör mot bakgrund av det anförda den bedömningen att VML inte ger innehavaren av ett registrerat varumärke någon rätt att använda varumärket. Ett krav på neutrala förpackningar är därför förenligt med VML i detta avseende. En reglering om neutrala förpackningar påverkar inte heller möjligheten att registrera varumärken. Det skulle alltså fortfarande vara möjligt att registrera varumärken för tobaksvaror.
Gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär
Förordningen om gemenskapsvarumärken innehåller en bestämmelse (artikel 1.2) om gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär. Bestämmelsen innebär bl.a. att användningen av ett gemenskapsvarumärke inte får förbjudas, om inte förbudet gäller för hela gemenskapen, se vidare avsnitt 3.3.7. Ett införande av ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle få följden att vissa gemenskapsvarumärken (andra märken för tobaksvaror än ordmärken) inte skulle få användas på förpackningar i Sverige, medan de skulle få fortsätta att användas i vissa andra medlemsstater, som inte har infört krav på sådana förpackningar. Det skulle då kunna hävdas att ett nationellt krav på neutrala tobaksförpackningar skulle bryta mot bestämmelsen om gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär. Förordningen innehåller visserligen ett undantag från denna princip som innebär att ett gemenskapsvarumärke kan bli föremål för licens för en viss del av gemenskapen (artikel 22). Det finns emellertid inte något uttryckligt undantag från principen om enhetlig karaktär när det gäller att förbjuda användningen av ett gemenskapsvarumärke i endast en del av EU.
En i sammanhanget central frågeställning är vad som i bestämmelsen avses med att användningen av ett varumärke inte får förbjudas. Det bör framhållas att ett nationellt krav på neutrala förpackningar inte innebär ett fullständigt förbud mot att använda varumärken för tobaksvaror, utan endast en begränsning av användningen av sådana varumärken. Beroende på hur kravet utformas skulle tobaksvarumärken fortfarande, utan några begränsningar, få
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
361
visas på förpackningar inom partihandeln, fakturor och andra affärshandlingar. Varumärkena skulle också få visas i en standardiserad form på tobaksförpackningar. Det skulle alltså finnas en kvarvarande, om än begränsad, möjlighet för tobakstillverkare att använda sina varumärken.
Rättsläget i denna fråga får betraktas som oklart eftersom det saknas klargörande avgöranden från EU-domstolen. Vi bedömer emellertid att det finns grund för att hävda att ett krav på neutrala tobaksförpackningar inte innebär ett förbud mot att använda ett varumärke, utan endast en begränsning av användningen, och att åtgärden därför bör anses vara förenlig med förordningen om gemenskapsvarumärken.
Kravet på användning av registrerade varumärken
Även om varumärkesrätten inte ger innehavaren någon rätt att använda sitt registrerade varumärke, så finns det bestämmelser34om användningstvång som ställer krav på att innehavaren gör verkligt bruk av varumärket för att undgå risken att registreringen hävs, se avsnitt 9.6.3. En lagstiftning som begränsar möjligheten att kommersiellt använda varumärken kan komma i konflikt med dessa bestämmelser.
Att införa ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle i hög grad begränsa användningen av varumärken för tobaksvaror, i synnerhet figurmärken. Som framgått i föregående kapitel (se avsnitt 9.6.3) är marknadsföring genom passivt saluhållande av varan enligt tidigare förarbetsuttalanden tillräckligt för att kravet på verkligt bruk i VML ska vara uppfyllt. Hur EU-domstolen tolkat kravet på verkligt bruk framgår av avsnitt 3.3.8.
En lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar skulle innebära att tobaksförpackningar som säljs till konsumenter endast skulle få förses med varumärken som består av ordmärken. Varumärken med andra inslag, t.ex. figurmärken, skulle inte få finnas på förpackningarna. Det bruk av andra varumärken för tobaksvaror än ordmärken som fortfarande skulle vara möjligt, skulle vara att förse
34 Artikel 10.1 varumärkesdirektivet, 3 kap. 2 § VML och artikel 15.1 i förordningen om gemenskapsvarumärken.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
362
affärshandlingar och förpackningar inom partihandeln med dessa märken. Det skulle däremot inte längre vara möjligt för en innehavare av ett registrerat varumärke för tobaksvaror att använda ett figurmärke vid passivt saluhållande till konsument av sådana varor. Vi bedömer att det finns en överhängande risk för att möjligheterna att använda figurvarumärken för tobaksvaror skulle anses vara så begränsade att det inte skulle vara möjligt att göra verkligt bruk av sådana varumärken för tobaksvaror.
Även om ett krav på neutrala förpackningar alltså i många fall skulle hindra innehavaren av ett registrerat varumärke att göra verkligt bruk av sitt varumärke, innebär det inte att varumärket vid en prövning nödvändigtvis skulle hävas. En varumärkesregistrering får nämligen inte hävas på grund av underlåten användning om det finns giltiga skäl till att varumärket inte har använts.35 TRIPS innehåller en motsvarande bestämmelse (artikel 19), där det framgår att giltiga skäl till att varumärket inte har använts är om det finns hinder för användning till följd av omständigheter som ligger utanför varumärkesinnehavarens kontroll, såsom importrestriktioner eller andra statliga krav beträffande de varor eller tjänster som skyddas av varumärket. Såväl EU-domstolens som Högsta domstolens praxis ligger i linje med vad som framgår av bestämmelsen. Enligt denna praxis36 kan giltiga skäl för underlåten användning inte hänföra sig till t.ex. innehavarens företagsekonomiska överväganden. För att giltiga skäl ska föreligga, ska det i stället vara fråga om omständigheter utanför innehavarens kontroll, t.ex. behovet av att vänta på administrativa beslut, myndighets tillstånd eller en dom.
En lagstiftning med krav på neutrala förpackningar skulle utgöra ett hinder, utanför innehavarens kontroll, för att använda vissa registrerade tobaksvarumärken. Enligt vad som framgår av förra stycket torde detta hinder utgöra ett giltigt skäl för varumärkesinnehavaren att inte använda varumärkena. Varumärkesinnehavaren skulle då inte riskera att registreringen av hans eller hennes varumärken hävs på grund av bristande användning. Vi bedömer därför
353 kap. 2 § första stycket VML, artikel 10.1 i varumärkesdirektivet och artikel 15.1 i förordningen om gemenskapsvarumärken. 36 Se t.ex. NJA 1987 s. 22 och EU-domstolens domar i Laboratories v OHIM (T-156/01) och
Le Chef de Cuisine (C-246/05).
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
363
att ett krav på neutrala tobaksförpackningar är förenligt med varumärkesrätten i detta avseende.
Hur påverkar ett krav på neutrala tobaksförpackningar skyddet för inarbetade varukännetecken?
Enligt 1 kap. 7 § VML kan ensamrätt till varukännetecken förvärvas utan registrering genom inarbetning. Ett varukännetecken ska anses inarbetat om det här i landet inom en betydande del av den krets till vilken det riktar sig (omsättningskretsen) är känt som beteckning för de varor eller tjänster som tillhandahålls under kännetecknet. Om varukännetecknet är inarbetat endast inom en del av landet, gäller ensamrätten endast inom det området. Frågan om inarbetning av varukännetecken är inte harmoniserad i EU. Bestämmelsen i 1 kap. 7 § VML är alltså en nationell reglering av inarbetning. I varumärkesdirektivet finns emellertid bestämmelser som reglerar förhållandet mellan registrerade och inarbetade varukännetecken (se bl.a. artikel 4.1, 4.2 d och 4.4 b).
För att uppnå skydd genom inarbetning krävs det inte att varukännetecknet används – det är tillräckligt att varukännetecknet är känt i omsättningskretsen. Det innebär t.ex. att utländska varukännetecken som inte används på den svenska marknaden kan skyddas genom inarbetning om de genom media eller på annat sätt har blivit kända i Sverige. Vidare kan varukännetecken som inte längre används vara skyddade om de fortfarande är kända.
Kännetecknet ska vara känt inom en betydande del av den krets till vilken det riktar sig, den s.k. omsättningskretsen. Sammansättningen av omsättningskretsen varierar beroende på det eller de varuslag kännetecknet gäller. Vanligen består omsättningskretsen såväl av de slutliga förbrukarna av varan i fråga som av dem vilka i något skede av distributionen tar befattning med varor av detta slag, generalagenter, importörer, grossister, detaljhandlare, expediter osv. Omsättningskretsen består med andra ord i allmänhet av konsumenterna samt av de olika företrädarna för den bransch till vars sortiment varan hör. Vissa varor kan rikta sig till allmänheten i stort, t.ex. livsmedel, medan andra specialiserade varor, t.ex. vindkraftsgeneratorer, kan rikta sig till en mycket mindre grupp personer inom t.ex. en viss industri. Omsättningskretsen får avgränsas därefter.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
364
Hur påverkas möjligheten att genom inarbetning få ensamrätt till ett varukännetecken?
Som konstaterats i förhållande till det s.k. användningstvånget avseende registrerade varumärken kan en begränsning i rätten att använda ett registrerat varumärke som huvudregel inte sträckas längre än att det fortfarande finns utrymme för innehavaren av ett varumärke att göra verkligt bruk av märket, t.ex. genom användning av märket vid passivt saluhållande av varan. I det sammanhanget gjorde vi bedömningen att ett krav på neutrala tobaksförpackningar i många fall inte skulle möjliggöra verkligt bruk av andra varumärken än ordmärken enligt bestämmelsen. Detta talar för att ett krav på neutrala tobaksförpackningar inte heller skulle möjliggöra tillräcklig användning av ett varukännetecken för att göra det känt i omsättningskretsen i sådan utsträckning att det skulle få skydd som inarbetat varukännetecken.
Samtidigt bör det framhållas att även de personer som är involverade i distributionen av en vara tillhör omsättningskretsen. Ett krav på neutrala förpackningar skulle inte hindra att en tillverkare av tobaksvaror i de försäljningsled som föregår detaljhandeln använder även t.ex. figurkännetecken. Denna användning torde enligt vår bedömning dock vara så begränsad att den i många fall inte skulle vara tillräcklig för att göra ett varukännetecken känt inom en betydande del av omsättningskretsen.
Det bör också noteras att skyddets uppkomst inte är direkt beroende av användningen av varukännetecknet i landet – det är tillräckligt att tecknet är känt i omsättningskretsen. Möjligheterna att utan att använda kännetecknet i landet göra det känt här, t.ex. genom att använda och göra reklam för det i andra länder eller genom produktplacering i filmer, får dock betraktas som relativt små.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att möjligheten att inarbeta andra kännetecken än ord för tobaksvaror i hög grad skulle försvåras om det införs ett krav på neutrala tobaksförpackningar. Detta förhållande kan enligt vår bedömning inte i sig anses strida mot varumärkesrätten, eftersom VML inte uppställer något krav på att alla typer av varukännetecken ska vara möjliga att inarbeta. Det kan i det sammanhanget noteras att den nuvarande bestämmelsen i 9 a § tobakslagen (1993:581) innebär att det redan i dag finns varumärken som inte får användas på tobaksförpackningar, nämligen
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
365
varumärken som innehåller uttrycken ”mild”, ”svag” eller ”light”.37Det följer inte heller av Pariskonventionen, TRIPS eller WIPO:s och Parisunionens rekommendation om skydd för välkända varumärken att varukännetecken ska vara möjliga att inarbeta.
Hur skulle ett krav på neutrala tobaksförpackningar påverka skyddet för redan inarbetade varukännetecken?
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle även försvåra användningen av redan inarbetade varukännetecken. I ett längre tidsperspektiv skulle detta kunna leda till att nu inarbetade figurkännetecken förlorar sitt skydd. För att motverka detta skulle rättighetshavare kunna låta registrera sina varukännetecken som varumärke, vilket skulle innebära att känneteckensskyddet skulle bestå. I vissa fall skulle emellertid inarbetade kännetecken inte kunna registreras. Så skulle bl.a. vara fallet om flera kännetecken har samexisterat till följd av passivitetsregeln i 1 kap. 15 och 16 §§ VML, vilket kan hindra registrering av ett yngre inarbetat kännetecken som är förväxlingsbart med ett äldre registrerat varumärke.
Varumärkesrätten ställer emellertid, som vi redovisat ovan, inte upp någon rätt för innehavaren av ett varukännetecken att använda tecknet (se även bedömningen i förhållande till artikel 20 TRIPS i avsnitt 10.7.8). Att införandet av ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle kunna leda till att skyddet för vissa inarbetade varukännetecken skulle gå förlorat innebär därför inte att ett sådant krav strider mot varumärkesrätten. En eventuell förmögenhetsförlust kan däremot komma i konflikt med skyddet för egendom enligt RF, Europakonventionen och rättighetsstadgan. Vi behandlar dessa frågor i avsnitt 10.7.11.
37Prop. 2001/02:162 s. 23 (se dåvarande 14 b § tobakslagen).
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
366
Hur påverkar ett krav på neutrala tobaksförpackningar skyddet för kända varukännetecken?
Varumärkesrätten ger kända varukännetecken ett starkare skydd. Detta s.k. anseendeskydd framgår av 1 kap. 10 § första stycket 3 VML och 2 kap. 8 § första stycket 3 VML (se även artikel 4.4 a och 5.2 i varumärkesdirektivet). Anseendeskyddet innebär att kända varukännetecken skyddas mot snyltning eller skada, oberoende av varornas eller tjänsternas likhet. Skyddet omfattar såväl registrerade som inarbetade kännetecken. Skyddsomfånget för kända märken kan på så vis sträcka sig utöver gränserna för varu- eller tjänstelikhet. Skyddsomfånget anses öka med det äldre märkets styrka, på så sätt att ett originellt och berömt varukännetecken erhåller ett förhållandevis större skydd jämfört med ett varukännetecken som inte är särskilt originellt och precis når upp till kriteriet känt.
De minskade möjligheterna att använda ett varukännetecken som skulle följa av ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan leda till att kännetecken förlorar det utvidgade skydd som anseendeskyddet medför (1 kap. 10 § första stycket 3 och 2 kap. 8 § första stycket 3 VML). Vi bedömer att en sådan konsekvens inte skulle innebära att ett krav på neutrala tobaksförpackningar strider mot varumärkesrätten, eftersom varumärkesrätten inte innebär någon rätt för innehavaren av ett varukännetecken att använda tecknet. En eventuell förlust av anseendeskyddet, och de förmögenhetsvärden som skyddet innebär, kan däremot komma i konflikt med skyddet för egendom enligt RF, Europakonventionen och rättighetsstadgan. Vi behandlar dessa frågor i avsnitt 10.7.11.
10.7.7 Förhållandet till mönsterskyddet
Av 1 och 1 a §§mönsterskyddslagen (1970:485) framgår att det är möjligt att få mönsterskydd för en produkts utseende, vilket inbegriper en förpacknings utseende. Mönsterskyddet innebär en ensamrätt till mönstret. Bestämmelserna i mönsterskyddslagen genomför mönsterskyddsdirektivet38 i svensk rätt.
38 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/71/EG av den 13 oktober 1998 om mönsterskydd.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
367
Ensamrättens omfattning framgår av 5 § mönsterskyddslagen (artikel 12 i direktivet). Enligt den bestämmelsen innebär ensamrätten att ingen får utnyttja mönstret utan samtycke av den som är innehavare av mönsterrätten. Omfattningen av ensamrätten motsvarar alltså vad som gäller för varumärken enligt VML och varumärkesdirektivet. Av de skäl som anförts i förhållande till VML och varumärkesdirektivet i föregående avsnitt bedömer vi att ett krav på neutrala förpackningar även bör vara förenligt med mönsterrätten enligt mönsterskyddslagen och mönsterskyddsdirektivet.
På motsvarande sätt som det finns skydd för gemenskapsvarumärken enligt förordningen om gemenskapsvarumärken, finns det skydd för gemenskapsformgivning enligt rådets förordning (EG) nr 6/2002 av den 12 december 2001 om gemenskapsformgivning. Liksom för gemenskapsvarumärken gäller att en gemenskapsformgivning ska ha en enhetlig karaktär och ha samma rättsverkan i hela gemenskapen (se artikel 1.3 i förordningen). Av samma skäl som anförts i föregående avsnitt beträffande gemenskapsvarumärkens enhetliga karaktär enligt förordningen om gemenskapsvarumärken, bedömer vi att ett krav på neutrala förpackningar bör anses vara förenligt med principen om en gemenskapsformgivnings enhetliga karaktär i förordningen om gemenskapsformgivning.
10.7.8 Förhållandet till vissa bestämmelser i TRIPS och Pariskonventionen
Framställningen nedan tar sin utgångspunkt i de bestämmelser och de grunder som åberopats i WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar. Som vi redovisar i det följande framstår det som osannolikt att en lagstiftning med krav på neutrala förpackningar skulle strida mot TRIPS medan det i andra delar finns en osäkerhet i frågan, även om det finns goda argument för att en sådan lagstiftning inte bör strida mot detta avtal.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
368
Artikel 10 bis Pariskonventionen
I WTO-tvisterna har anförts att Australiens krav på neutrala tobaksförpackningar medför att Australien bryter mot bestämmelsen om illojal konkurrens i artikel 10 bis Pariskonventionen eftersom landet inte tillhandahåller ett effektivt skydd mot illojal konkurrens.
Den aktuella bestämmelsen kräver att konventionsländerna förbjuder konkurrenshandlingar som strider mot god affärssed, se avsnitt 3.5.3. Ett införande av krav på neutrala tobaksförpackningar är inte i sig en konkurrenshandling och bestämmelsen utgör därför inte ett direkt hinder för ett land att införa ett sådant krav. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär emellertid att tobaksförpackningar från olika tillverkare kommer att ha ett mer snarlikt utseende än tidigare, vilket skulle kunna framkalla en förväxlingsrisk mellan olika tillverkares varor. Det skulle då kunna hävdas att en lagstiftning om neutrala förpackningar inte skulle erbjuda ett tillräckligt skydd mot handlingar som är av beskaffenhet att framkalla förväxling mellan konkurrenters företag.
Det får anses oklart om bestämmelsen har en sådan räckvidd att den hindrar en lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar. Begreppet god affärssed är inte begränsat till den nationella marknaden utan omfattar även god affärssed inom den internationella handeln.39 Det är ur ett internationellt perspektiv ovanligt med neutrala förpackningar, vilket skulle kunna vara en grund för att hävda att god affärssed inom den internationella handeln förutsätter ett större skydd mot handlingar av beskaffenhet att framkalla förväxling än vad en reglering om neutrala tobaksförpackningar erbjuder. Det bör emellertid framhållas att det förhållandet att en stor del av tobaksförpackningars utformning skulle vara standardiserad kan förväntas leda till att konsumenterna blir mer uppmärksamma på de skillnader mellan förpackningarna som finns kvar. Även om krav på neutrala förpackningar införs skulle det fortfarande finnas varumärken (endast ordmärken och inte figurmärken) på tobaksförpackningar och dessa varumärken skulle omfattas av det varumärkesrättsliga skyddet som hindrar annans användning av ett identiskt eller förväxlingsbart kännetecken. Även
39Guide to the Application of the Paris Convention for the Protection of Industrial Property, G.h.C. Bodenhausem, BIRPI 1967, s. 142 ff.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
369
rena ordmärken kan anses ha särskiljningsförmåga och omfattas av det varumärkesrättsliga skyddet.
Vi kan i denna fråga sammanfattningsvis konstatera att rättsläget får betraktas som oklart, men att det finns goda grunder för att hävda att ett krav på neutrala tobaksförpackningar ger ett tillräckligt skydd mot illojal konkurrens och att ett sådant krav därför är förenligt med den aktuella bestämmelsen.
Artikel 3.1 TRIPS
Bestämmelsen innehåller krav på nationell behandling av andra konventionsländers rättssubjekt med avseende på skydd för immaterialrätter, se vidare avsnitt 3.5.2.
Det kan konstateras att en lagstiftning om neutrala förpackningar inte formellt skulle bryta mot principen om nationell behandling, eftersom samma regler gäller för både nationella och utländska rättsubjekt. Frågan är därför om, och i så fall hur, bestämmelserna kan ha en effekt som kan anses diskriminerande i förhållande till utländska rättsubjekt. Redan etablerade och kända varumärken skulle kunna få en fördel eftersom varumärkena blir mindre synliga och mindre särskiljande när endast ordvarumärken i ett standardiserat typsnitt får användas. Möjligen skulle konsumenterna då i högre grad välja varor med de redan etablerade och kända varumärkena. Om dessa märken är nationella kan det uppstå en diskriminering i förhållande till utländska rättsubjekt. En sådan argumentationslinje fördes av tobaksindustrin i det tidigare nämnda målet i EFTA-domstolen som rörde förenligheten med EES-avtalet av den norska lagstiftningen om exponeringsförbud, se avsnitt 3.3.2.
På cigarettmarknaden finns det inte längre några svenskägda varumärken. Det kan emellertid konstateras att de stora och etablerade varumärkena på snusmarknaden till övervägande del är svenskägda. Om ett införande av neutrala förpackningar skulle ge de etablerade varumärkena en fördel, skulle alltså svenska snusvarumärken kunna gynnas i förhållande till utländska märken. Samtidigt skulle det kunna anses gynna de svenska snusvarumärkena ännu mer om inte snus skulle omfattas av ett krav på neutrala tobaksförpackningar.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
370
Det är viktigt att framhålla att ett krav på neutrala tobaksförpackningar inte formellt skulle bryta mot principen om nationell behandling. Om ett sådant krav i praktiken kommer att få några diskriminerande effekter i förhållande till utländska varumärkesinnehavare är oklart. Även om etablerade varumärken skulle kunna få en fördel i förhållande till nya varumärken så måste det samtidigt framhållas att de etablerade märkena inte skulle kunna användas som figurmärken. Detta skulle kunna leda till att märkena förlorar en del av sitt värde.
Det är sammanfattningsvis osäkert om ett krav på neutrala tobaksförpackningar kommer att få någon diskriminerande effekt i förhållande till utländska varumärkesinnehavare. Det finns emellertid inte något som klart tyder på att en sådan effekt skulle uppstå. Vi bedömer därför att ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör kunna anses förenligt med den aktuella bestämmelsen.
Artikel 15 TRIPS samt artikel 6 quinquies och 7 Pariskonventionen
Bestämmelsen i artikel 15 TRIPS innebär bl.a. att alla tecken som har en särskiljande förmåga ska vara möjliga att registrera som varumärke. Enligt artikel 6 quinquies Pariskonventionen ska ett i hemlandet registrerat tecken registreras och erhålla skydd i sin ursprungliga form i övriga unionsländer. Det är inte heller möjligt för ett unionsland att vägra registrering av ett nytt varumärke för ett särskilt varuslag, se artikel 15.4 i TRIPS och artikel 7 i Pariskonventionen.
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär inte någon begränsning av vilka varumärken som får registreras. Ett sådant krav reglerar endast hur varumärken får användas på förpackningar till tobaksvaror. Det har i avsnitt 10.7.6 konstaterats att en lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar inte innebär att det finns risk för att varumärken avförs ur varumärkesregistret på grund av att lagstiftningen förhindrar användning av märket. Vi bedömer därför att en lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar bör vara förenlig de aktuella bestämmelserna i TRIPS och Pariskonventionen.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
371
Artikel 16 TRIPS
Bestämmelsen anger vilka rättigheter som är knutna till ett varumärke. Varumärkesinnehavaren ges genom bestämmelsen en s.k. negativ rätt att hindra andra från att använda ett identiskt eller förväxlingsbart kännetecken. I WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar har klagandena hävdat att bestämmelsen förutom en negativ rätt att hindra andra från att använda ett registrerat varumärke även ger innehavaren en positiv rätt att själv använda varumärket. Det är emellertid en utbredd uppfattning inom doktrinen att den aktuella bestämmelsen endast ger varumärkesinnehavaren en negativ rätt att hindra andra från att använda varumärket.40
Vi gör sammanfattningsvis bedömningen att en lagstiftning om neutrala förpackningar, enligt den modell som Australien infört, bör vara förenlig med den aktuella bestämmelsen.
Artikel 20 TRIPS
Bestämmelsen innebär att användningen av ett varumärke i näringsverksamhet inte oskäligt får försvåras av särskilda krav, såsom användning tillsammans med annat varumärke, användning i särskild form eller användning som minskar dess förmåga att särskilja varor och tjänster som tillhandahålls i en näringsverksamhet från den som tillhandahållas i en annan.41 Bestämmelsen får närmast anses innehålla en rätt för en varumärkesinnehavare att använda sitt varumärke, eftersom den begränsar de restriktioner av användningen av varumärken som får göras i nationell rätt. I WTO-tvisterna om den australiensiska lagstiftningen om neutrala förpackningar har flera klagande anfört att lagstiftningen bryter mot den aktuella bestämmelsen eftersom den innebär ett oskäligt försvårande av användningen av varumärken.
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär att figurvarumärken inte får användas på förpackningarna. Att på detta sätt begränsa tobaksvarumärken till ordmärken i standardiserade typ-
40 Se t.ex. Correa, s. 182 och Resource Book on TRIPS and Development, UNCTAD-ICTSD, 2005, s. 234 ff. 41 Se vidare avsnitt 3.5.2.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
372
snitt skulle kunna anses vara ett sådant särskilt krav som minskar varumärkets särskiljande förmåga. För att vara oförenligt med artikel 20 måste emellertid ett sådant krav anses oskäligt försvåra användningen av ett varumärke.
Lydelsen av bestämmelsen i artikel 20 tyder alltså på att det kan finnas krav som visserligen försvårar användningen av ett varumärke, men som inte är oskäliga och därför är förenliga med bestämmelsen. Inom doktrinen anges att det t.ex. är skäligt att begränsa storleken av ett varumärke för att lyfta fram ett läkemedels generiska beteckning. Detsamma gäller krav som syftar till att varna allmänheten för effekterna av att använda en produkt (t.ex. tobak) eller att begränsa användningen av ett varumärke.42
I det här sammanhanget kan det finnas anledning att nämna något övergripande om tolkningen av TRIPS. Enligt artikel 31.1 i Wienkonventionen om traktaträtten ska en traktat tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. Av artikel 31.3 samma konvention framgår att det utöver sammanhanget ska tas hänsyn till dels efterföljande överenskommelser mellan parterna rörande traktatens tolkning eller tillämpningen av dess bestämmelser; dels efterföljande praxis vid traktatens tillämpning, som ådagalägger enighet mellan parterna om traktatens tolkning; dels relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna.
Vid tolkningen av artikel 20 TRIPS bör alltså avtalets övergripande mål och principer beaktas. I det sammanhanget bör nämnas att avtalet syftar till att skydda immaterialrätter och säkerställa detta skydd på ett sådant sätt som befrämjar social och ekonomisk välfärd och skapar balans mellan rättigheter och skyldigheter (artikel 7). Medlemsländerna har vidare fått möjlighet att besluta om åtgärder som bedöms nödvändiga för att skydda bl.a. allmänhetens hälsa, under förutsättning att åtgärderna är förenliga med TRIPS (artikel 8). I Dohadeklarationen anges att TRIPS inte hindrar, och inte bör hindra, medlemmar från att vidta åtgärder för att skydda folkhälsan och att avtalet bör tolkas och genomföras på ett sätt som stöder medlemsländernas rätt att skydda folkhälsan. Vidare
42 Carlos Correa, Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights: A Commentary on the
TRIPS Agreement (Oxford University Press, 2007), s. 200.
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
373
anges i deklarationen att vid tillämpningen av sedvanliga regler för tolkningen av internationell rätt bör varje bestämmelse i TRIPS läsas i ljuset av de angivna målen och syftena med avtalet, särskilt dess mål och principer (enligt artikel 7 och 8). Dohadeklarationen får snarast betraktas som ett politiskt uttalande, men bör kunna få betydelse för tolkningen av TRIPS eftersom det anger medlemsländernas åsikter och avsikter.43
Vi anser mot bakgrund av det sagda att det finns starka skäl för att anse att ett krav på neutrala förpackningar inte utgör ett oskäligt försvårande av användningen av ett varumärke. Samtidigt innebär ett krav på neutrala förpackningar ett mycket stort försvårande av användningen av ett varumärke, eftersom figurvarumärken inte skulle få användas på själva tobaksförpackningarna. Att använda sitt varumärke på förpackningarna på sina produkter torde vara den viktigaste användningen av ett varumärke för dess innehavare. I doktrin har framförts att ju större inskränkning i möjligheten att använda ett varumärke, desto mer bör krävas av den WTO-medlem som försöker försvara åtgärden.44
Vi bedömer att det får betraktas som oklart om ett krav på neutrala förpackningar är förenligt med artikel 20. Det kan emellertid på goda grunder hävdas att åtgärden är förenlig med bestämmelsen mot bakgrund av att det är en åtgärd som syftar till att skydda folkhälsan och åtgärden därför inte kan anses oskäligt försvåra användningen av tobaksvarumärken.
Artikel 22.2 (b) och 24.3 TRIPS
I WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar har vissa klagande anfört att lagstiftningen strider mot bestämmelsen i artikel 22.2 (b) eftersom Australien inte ger ett effektivt skydd mot handlingar som utgör otillbörlig konkurrens när det gäller geografiska ursprungsbeteckningar och framkallar förväxling hos konsumenter beträffande varornas ursprung. Artikel 24.3 innebär en skyldighet för medlemsländerna att inte reducera skyddet
43 Implications of the Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health (2002), Carlos M. Correa, WHO Health Economics and Drugs Series No. 012, s. 44 f. 44 Plain Packaging and the Interpretation of the TRIPS Agreement, Vanderbilt Journal of Transnational Law, Volume 46 No 5, 2013, s. 1149–1214.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
374
för sådana geografiska ursprungsbeteckningar som fanns i medlemslandet i fråga omedelbart före WTO-avtalets ikraftträdande.
Samma överväganden som gjorts i förhållande till artikel 10 bis i Pariskonventionen ovan gör sig gällande i förhållande till de aktuella bestämmelserna. Det är svårt att se hur en lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar skulle kunna skapa risk för förväxling i förhållande till en varas ursprung. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar torde vidare kunna utformas på ett sätt som gör det möjligt att använda geografiska ursprungsbeteckningar på förpackningarna. Exempelvis är det, enligt vad Australien angett i sin första skriftliga inlaga (FWS) i WTO-tvisterna, där tillåtet att använda geografiska ursprungsbeteckningar på tobaksförpackningar om beteckningarna är en del av varumärket eller variantnamnet eller om beteckningarna anger det land i vilket varan har tillverkats eller förpackats. Det bör därför på goda grunder kunna hävdas att ett krav på neutrala tobaksförpackningar är förenligt med bestämmelsen i artikel 22.2 (b) TRIPS. Vi bedömer inte heller att ett krav på neutrala förpackningar skulle kunna anses reducera skyddet för geografiska ursprungsbeteckningar. Ett krav på neutrala förpackningar bör därför även kunna anses förenligt med artikel 24.3 TRIPS.
Artikel 27.1 TRIPS
Enligt bestämmelsen ska patent kunna meddelas, och patenträtter åtnjutas, oberoende av platsen för uppfinningen, det tekniska området och huruvida produkterna importeras eller framställs lokalt. I WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar har en klagande anfört att lagstiftningen genom att reglera den fysiska utformningen av patenterade förpackningar förhindrar det normala åtnjutandet av patenträtter för tobaksprodukter på ett sätt som diskriminerar baserat på det tekniska området.
Ett krav på neutrala förpackningar påverkar inte möjligheten att meddela patent avseende förpackningar för tobaksvaror. Det skulle emellertid inte vara tillåtet att använda andra typer av förpackningar för tobaksvaror än sådana som uttryckligen anges i lagstiftningen. Även om det skulle ha meddelats patent för en viss typ av tobaksförpackning, så skulle tobaksvaror inte få säljas i sådana förpackningar. Frågan är därför om en lagstiftning om neutrala för-
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
375
packningar skulle anses förhindra det normala åtnjutandet av en sådan patenträtt.
Artikel 27 innehåller inte någon egen definition av vad en patenträtt innebär. Uttrycket definieras i stället i artikel 28.1, där det framgår att patenträtten endast är en negativ rätt, dvs. en rätt att ”hindra tredje man att utan patenthavarens samtycke framställa, använda, utbjuda till försäljning, försälja eller för dessa mål importera produkten i fråga”. Artikel 27 ger alltså inte en patenthavare en positiv rätt att använda sitt patent.45Även med ett krav på neutrala förpackningar, skulle en patenthavare ha möjlighet att hindra tredje man att använda den patenterade produkten. Vi bedömer därför att ett krav på neutrala förpackningar bör anses vara förenligt med bestämmelsen.
10.7.9 Förhållandet till GATT
De bestämmelser som åberopats i GATT i WTO-tvisterna om Australiens lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar är artikel I, III:4 och IX. Två av artiklarna (I och IX) innehåller mest gynnad nationsprincipen, medan en av artiklarna (artikel III:4) innehåller krav på nationell behandling, se vidare avsnitt 3.5.4. Bland de bestämmelser som redogörs för i det här kapitlet återfinns principen om nationell behandling också i artikel 3.1 TRIPS medan artikel 2.1 i TBT-avtalet (se nedan) innehåller såväl principen om nationell behandling som mest gynnad nationsprincipen.
Det bör framhållas att det i artikel XX GATT finns en bestämmelse om allmänna undantag från avtalets övriga bestämmelser. Bestämmelsen innebär att en handelshindrande åtgärd är tillåten om medlemmen uppfyller vissa angivna kriterier. Enligt bestämmelsen är nödvändiga åtgärder för att skydda människors hälsa tillåtna under förutsättning att de varken har en diskriminerande
effekt eller utgör ett förtäckt handelshinder.
Som vi konstaterat i anslutning till den angivna artikeln i TRIPS så skulle ett krav på neutrala tobaksförpackningar, enligt den modell som Australien infört, inte formellt strida mot likabehandlingsprinciperna, eftersom samma regler gäller för inhemskt producerade
45 Correa, s. 285.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
376
tobaksvaror och importerade tobaksvaror, oavsett vilket land de importeras från. Frågan är om, och i så fall hur, bestämmelserna i praktiken kan verka diskriminerande mot importerade tobaksvaror. Det är osäkert om ett krav på neutrala tobaksförpackningar kommer att få någon diskriminerande effekt i förhållande till utländska varor. Det finns emellertid inte något som klart tyder på att en sådan effekt skulle uppstå. Vi bedömer därför att det finns grund för att hävda att ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör anses vara förenligt med den aktuella bestämmelsen, under förutsättning att kravet omfattar alla tobaksvaror.
10.7.10 Förhållandet till TBT-avtalet
En lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar är enligt vår bedömning en teknisk föreskrift enligt TBT-avtalet eftersom det rör sig om tvingande bestämmelser för en viss vara (tobaksvaror) som fastställer krav på förpackning, märkning och etikettering för varan.
I WTO-tvisten om Australiens lagstiftning om neutrala förpackningar har klagandena anfört att lagstiftningen bryter mot artikel 2.1 eftersom lagstiftningen inte ger lika konkurrensmöjligheter för importerade tobaksvaror och utländska varumärkesinnehavare jämfört med inhemska produkter av samma slag och inhemska varumärkesinnehavare. Den aktuella bestämmelsen i TBT-avtalet är snarlik bestämmelsen i artikel 3.1 TRIPS, som kommenterats i avsnitt 10.7.8. Som konstaterats i det sammanhanget så bryter en lagstiftning med krav på neutrala förpackningar, likt den australiensiska, inte formellt mot likabehandlingsprincipen eftersom samma regler gäller för inhemskt producerade tobaksvaror och importerade tobaksvaror, oavsett vilket land de importeras från. Frågan är om, och i så fall hur, bestämmelserna i praktiken kan verka diskriminerande mot importerade tobaksvaror. Det är osäkert om ett krav på neutrala tobaksförpackningar kommer att få någon diskriminerande effekt i förhållande till utländska varor. Det finns emellertid inte något som klart tyder på att en sådan effekt skulle uppstå. Vi bedömer därför att det finns grund för att hävda att ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör anses vara förenligt med den
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
377
aktuella bestämmelsen, under förutsättning att kravet omfattar alla tobaksvaror.
I WTO-tvisten om den australiensiska lagstiftningen har klagandena, beträffande påstått brott mot artikel 2.2 i TBT-avtalet, anfört att lagstiftningen utgör ett onödigt hinder för handeln och är mer restriktivt än nödvändigt för att uppnå de angivna hälsomålen. Den aktuella bestämmelsen ger emellertid WTO-medlemmarna rätt att införa tekniska föreskrifter som utgör hinder för handeln, så länge föreskrifterna inte är mer handelsbegränsande än vad som är nödvändigt för att uppfylla legitima syften. Skyddet för hälsa är ett särskilt skyddsvärt intresse och nämns i den icke-utömmande uppräkningen av legitima syften i bestämmelsen. Skyddet för hälsa är också det syfte som ligger bakom Australiens lagstiftning om neutrala tobaksförpackningar. Frågan är då om föreskrifterna är mer handelsbegränsade än vad som är nödvändigt för att tillgodose skyddet av människors hälsa. Det är alltså fråga om en prövning av åtgärdens proportionalitet, liknande den som skett i förhållande till artikel 36 i EUF-fördraget, se avsnitt 10.7.4. Som vi konstaterade i det sammanhanget, kan vi inte nu se några bärande skäl mot att ett krav på neutrala tobaksförpackningar ska kunna bedömas som proportionellt.
Bestämmelsen i artikel 2.5 TBT-avtalet innebär att det föreligger en presumtion för att en teknisk föreskrift inte skapar ett onödigt hinder för den internationella handeln om föreskriften överensstämmer med tillämpliga internationella standarder och grundas på något av de legitima syften som nämns i artikel 2.2, bl.a. skyddet för människors hälsa. Ramkonventionen och dess anslutande riktlinjer rekommenderar att konventionsländerna inför neutrala tobaksförpackningar. Om konventionen och riktlinjerna är att bedöma som en internationell standard, skulle alltså presumtionen vara att ett krav på neutrala tobaksförpackningar inte skapar ett onödigt hinder för den internationella handeln enligt artikel 2.2. Av 2 § i bilagan till TBT-avtalet framgår att en standard är:
Dokument som fastställs för allmän och upprepad användning av ett erkänt organ och som föreskriver regler, riktlinjer eller egenskaper hos varor eller därmed sammanhängande processer och tillverkningsmetoder och vars uppfyllande inte är obligatoriskt. Det kan även innefatta, eller enbart behandla, terminologi, symboler, förpacknings-, märknings- eller etiketteringskrav beträffande en vara, en process eller en tillverkningsmetod.
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
378
Även om det inte har prövats inom WTO förefaller det rimligt att ramkonventionen och dess anslutande riktlinjer vid en prövning skulle kunna betraktas som en internationell standard. Av artikel 2.4 följer att medlemsländerna, där det är möjligt, ska basera sina tekniska föreskrifter i linje med internationell standard. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle i så fall inte förutsättas skapa ett onödigt hinder för den internationella handeln om inte annat påvisas.
Sammanfattningsvis bedömer vi alltså att en lagstiftning med krav på neutrala tobaksförpackningar bör vara förenlig med de aktuella bestämmelserna i TBT-avtalet.
Som redovisas i avsnitt 3.5.5 följer av artikel 2.9.2 en skyldighet att i vissa fall anmäla en föreslagen teknisk föreskrift till TBTsekretariatet. När det finns en internationell standard, och den tekniska föreskriften baserar sig på den standarden, behöver anmälan emellertid inte göras. Det är inte alltid tydligt om en teknisk föreskrift baserar sig på en internationell standard och därmed undgår anmälningsskyldighet eller inte. Detta är en fråga som återkommande diskuteras i TBT-sammanhang. Frågan aktualiseras även i nu aktuellt fall där det finns internationella bestämmelser från WHO som skulle kunna vara att bedöma som en internationell standard, men likväl skulle kunna anses vara internationella bestämmelser som inte är att betrakta som en sådan standard.
TBT-kommittén har utfärdat riktlinjer (G/TBT/32: Sjätte treårsöversynen av TBT-avtalet november 2012) som anger att när det råder tveksamhet gällande anmälan ska medlemmarna av transparensmässiga skäl eftersträva en sådan anmälan. Riktlinjerna gäller i första hand frågan om kravet på väsentlig handelspåverkan (vilket också är ett krav för anmälan enligt artikel 2.9), men kan sannolikt också appliceras vid fråga om internationell standard. Utgångspunkten enligt TBT-avtalets transparensprinciper bör sålunda vara att anmälan ska göras vid gränsdragningssvårigheter.
Eftersom det råder oklarhet om ramkonventionen och anslutande rekommendationer bör anses vara en internationell standard enligt TBT-avtalet, och eftersom ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan påverka handeln mellan WTO:s medlemsländer, bör ett sådant lagförslag anmälas till TBT-sekretariatet enligt artikel 2.9.2 innan det genomförs. Sådan anmälan har gjorts av såväl
SOU 2016:14 Neutrala tobaksförpackningar
379
Australien som Norge av dessa länders lagstiftningar med krav på neutrala förpackningar.
10.7.11 Förhållandet till skyddet för egendom enligt RF, Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Det finns, som redogjorts för i avsnitt 3.2, bestämmelser om egendomsskyddet i RF, Europakonventionen och rättighetsstadgan. I RF finns även näraliggande bestämmelser om näringsfrihet.
När det gäller egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § RF, kan det konstateras att rådighetsinskränkningar avseende annan egendom än mark och byggnader faller utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen. Begränsningar i att använda en immateriell rättighet, t.ex. ett varukännetecken, innebär inte något tvångsöverförande av förmögenhetsrätt utan är att betrakta som en sådan rådighetsinskränkning som inte omfattas av skyddet i 2 kap. 15 § RF.46Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle därför vara förenligt med denna bestämmelse.
Egendomsskyddet enligt Europakonventionen och rättighetsstadgan omfattar immateriella rättigheter (se avsnitt 3.2.3 och 3.2.4). Skyddet är dock inte undantagslöst. Europakonventionen ger en stat rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse (artikel 1 andra stycket i tilläggsprotokoll 1). Enligt rättighetsstadgan får undantag från egendomsskyddet föreskrivas i lag då samhällsnyttan kräver det. Proportionalitetsprincipen ska användas vid den avvägning som måste göras mellan olika skyddsvärda intressen.
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar är alltså förenligt med egendomsskyddet enligt Europakonventionen och rättighetsstadgan endast om förbudet omfattas av de undantag som angetts ovan. Det kan inledningsvis konstateras att ett krav på neutrala tobaksförpackningar syftar till att genom minskad tobakskonsumtion skydda folkhälsan, vilket torde vara i överensstämmelse med det allmännas intresse och vara till stor samhällsnytta. I det här fallet
Neutrala tobaksförpackningar SOU 2016:14
380
ska alltså, enligt proportionalitetsprincipen, intresset av att skydda folkhälsan vägas mot egendomsskyddet, som i det här avseendet torde ta sikte på det intresse en innehavare av ett varukännetecken har att fritt råda över detsamma.
Ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle innebära en mycket långtgående inskränkning i möjligheten att använda varukännetecken på förpackningar till tobaksvaror. Marknadsföring av tobaksvaror är redan i dag underkastade omfattande marknadsföringsbegränsningar, och ett krav på neutrala tobaksförpackningar skulle medföra ytterligare begränsningar av marknadsföringsmöjligheterna. Samtidigt kan det konstateras att tobaksbruket har långtgående skadeverkningar och att det är ett ytterst angeläget samhällsintresse att försöka minska dessa skadeverkningar, vilket framhållits i flera tidigare lagstiftningssammanhang47 och vilket också framgår av de svenska tobakspolitiska målen48. Vi har i avsnitt 10.7.1 redovisat vår slutsats att ett krav på neutrala tobaksförpackningar kan förväntas minska tobakskonsumtionen.
Mot den här bakgrunden bedömer vi att det finns goda skäl att hävda att samhällsintresset av att minska tobaksbrukets skadeverkningar bör väga över och att de inskränkningar som ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär bör rymmas inom gränserna för vad som är tillåtet enligt Europakonventionen och rättighetsstadgan. Ett krav på neutrala tobaksförpackningar bör av samma skäl kunna anses förenligt även med rätten till näringsfrihet enligt RF (2 kap. 17 § RF).
47Prop. 1999/00:111 s. 26, prop. 2001/02:64 s. 36 ff. och prop. 2004/05:118 s. 28 f. 48Prop. 2002/03:32 s. 83 ff. och prop. 2010/11:47 s. 23 ff. och skr. 2015/16:86.
381
11 En ändamålsenlig reglering av snus
11.1 Uppdraget
I direktiven framhålls att flera myndigheter är berörda av regleringen av snus och tuggtobak. Folkhälsomyndigheten är behörig myndighet enligt tobakslagen (1993:581). Med stöd av bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) har Livsmedelsverket meddelat föreskifter om snus och tuggtobak och kommunerna utövar kontroll av anläggningarna. Mot denna bakgrund har vi i uppdrag att bl.a. analysera för- och nackdelar med nuvarande reglering och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, i syfte att uppnå en ändamålsenlig nationell reglering som tar hänsyn till såväl regelförenkling som till konsumentperspektivet.
Av direktiven framgår vidare att riktlinjerna till WHO:s ramkonvention om tobakskontroll (nedan ramkonventionen) innehåller rekommendationer om reglering av tobaksvarors innehåll och reglering av information om tobaksvaror som särskilt syftar till att avlägsna ingredienser som gör produkterna mer välsmakande, ger intryck av att tobaksvarorna har hälsofördelar, är förknippade med energi och vitalitet eller har färgande egenskaper. Dessa riktlinjer har använts som stöd vid utformningen av den innehållsreglering som finns i tobaksproduktdirektivet.
Enligt direktiven är snus undantaget från innehållsregleringen i tobaksproduktdirektivet, vilket innebär att ansvaret för att reglera innehållet i snus har överlämnats till Sverige. Bakgrunden till detta är att snus är en produkt som inom EU endast är tillåten att saluföras i Sverige. Som framgår av direktiven omfattas emellertid snus av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om produktpresentation och de begränsningar som gäller hänvisning till smaker och dofter på styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
382
I direktiven framhålls att det under 2000-talet har skett en betydande produktutveckling när det gäller snus då ett stort antal nya snusmärken och märkesvarianter har lanserats, samtidigt som användningen av smaktillsatser kraftigt har ökat. Numera finns snus med smak av t.ex. mint, vanilj, lakrits, tranbär, citrus och lingon.
Mot denna bakgrund har regeringen gjort bedömningen att det finns anledning att göra en översyn av regelverket beträffande innehållet för snus och att utreda om det finns behov av förändringar i nuvarande regelverk i den delen. Vi har därför, mot bakgrund av utvecklingen i fråga om innehållsreglering för tobaksprodukter inom EU och internationellt, fått till uppdrag att:
• analysera nuvarande regelverk beträffande innehållet för snus och
• vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, till reglering av innehållet i snus.
11.2 Innehållet i snus
Snus består till 40–45 procent av mald tobak framställd från plantan Nicotiana tabacum. Resterande del utgörs av vatten (45–60 procent), koksalt (1,5–3,5 procent), bikarbonat (1,5–3,5 procent), fuktbevarande ämnen som glycerol och propylenglykol (1,5–3,5 procent) samt av naturliga eller syntetiska aromämnen (< 1 procent). Tillsatserna har betydelse för snusets smak och hållbarhet, och dessutom för upptaget av nikotin, den alkaloid som är den främsta beroendeframkallande komponenten i snus. Nikotin kan finnas i bunden eller fri form. I den fria formen saknar nikotinmolekylen en väteatom. När snuset placeras i munnen extraheras nikotin ur tobaken. Fritt nikotin kan lätt tränga genom de biologiska membran som munslemhinnan är uppbyggd av. Det kan inte det bundna nikotinet som först måste omvandlas till den fria formen innan det kan tas upp i blodbanan och nå hjärnans nikotinreceptorer. I dag används surhetsreglerande tillsatser i snus, bl.a. natriumkarbonater och kaliumkarbonat. Dessa ämnen gör snuset basiskt, vilket gör att mängden fritt nikotin som kan tas upp av en enskild konsument ökar.
Huvudsakligen klorofyllrik, mörk tobak som lufttorkats används vid tillverkning av svenskt snus. Malning ger ett tobaksmjöl som
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
383
pastöriseras i en svettningsprocess, varefter det färdiga snuset packas och kylförvaras. Den kemiska sammansättningen av tobaksprodukter som snus beror av tobakens beståndsdelar, samt påverkan genom odling, skörd, tillverkningsförfarande och förvaring. Över 3 000 kemiska ämnen har påvisats i blad från tobaksplantan, och kemiska beräkningar antyder förekomst av troligen minst ytterligare 1 000 ämnen. Kemiska ämnen påvisade i tobak återfinns sannolikt med få undantag i snus.1
11.3 Snusmarknaden
11.3.1 Andelen snusare i olika befolkningsgrupper
Enligt SCB:s senaste mätningar från år 2014 snusar 20,3 procent av männen och 3,5 procent av kvinnorna i Sverige dagligen. Samma år rökte 11,7 procent av männen och 12,1 procent av kvinnorna dagligen. I den yngsta befolkningsgruppen, 16–24 år, snusade 14,0 procent av männen och 1,8 procent av kvinnorna dagligen. I samma befolkningsgrupp rökte 10,2 procent av männen och 12,8 procent av kvinnorna dagligen. Bland såväl kvinnor som män var andelen dagligsnusare högst i åldersgruppen 25–34 år, i vilken 30,0 procent av männen och 6,9 procent av kvinnorna snusar.2
I CAN:s senaste skolundersökning från år 2015 angav 9,8 procent av pojkarna och 1,5 procent av flickorna i årskurs 9 att de är snusare. I samma undersökning angav 22,7 procent av pojkarna och 3,8 procent av flickorna i gymnasiets årskurs 2 att det är snusare.3
Av ovanstående statistik kan alltså de slutsatserna dras att det är betydligt fler pojkar och män än flickor och kvinnor som snusar. Bland män är det vanligare att snusa än att röka, medan det motsatta förhållandet gäller bland kvinnor. Av CAN:s statistik kan emellertid även utläsas att andelen kvinnliga snusare i befolkningen har ökat väsentligt sedan mitten av 1990-talet.
1 Hälsorisker med svenskt snus, Cnattingius m.fl., Statens folkhälsoinstituts rapport A nr 2005:15. 2 SCB, Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC). 3 CAN:s rapport ”Skolelevers drogvanor 2015”.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
384
11.3.2 Konsumtion av smaksatt snus
Det finns, såvitt vi känner till, inte några oberoende svenska undersökningar av i vilka åldersgrupper smaksatt snus är särskilt populärt. I Norge finns det däremot undersökningar som gjorts av Helsedirektoratet och av SIRUS (Statens institutt for rusmiddelforskning). Något som bör framhållas i det här sammanhanget är att det finns en särskild problematik i gränsdragningen mellan smaksatta och icke-smaksatta snusprodukter. I praktiken dras gränsen ofta utifrån om det i produktens namn finns någon referens till smak, antingen direkt (t.ex. genom uttryck som ”mint”, ”tranbär” och ”eukalyptus”) eller indirekt (genom uttryck som ”fresh”, ”ice” eller ”tropical”). Även produkter som inte har någon referens till smak i namnet kan emellertid vara smaksatta.
Enligt en undersökning som SIRUS låtit göra om brukare av smaksatt snus är det fler unga som vanligtvis använder snus med smak (54 procent av 16–24-åringar mot 34 procent av 45+). Vidare är det fler kvinnor än män som vanligtvis brukar snus med smak (66 procent av kvinnorna mot 27 procent av männen). Det finns en åldersskillnad bland män – fler unga män använder smak – men inte någon sådan skillnad bland kvinnor. Antalet svarande i studien var 1 269 st.4
Enligt en undersökning som Helsedirektoratet låtit göra är det fler unga män än unga kvinnor som föredrar vanlig tobakssmak (60 procent av männen i åldern 16–24 år och 39 procent av kvinnorna i samma åldersgrupp). De mest populära smakerna var, förutom ren tobakssmak (som föredrogs av 60 procent av männen och 39 procent av kvinnorna), mint (39 procent av männen och 57 procent av kvinnorna), mentol (14 procent respektive 18 procent) och lakrits (14 procent respektive 12 procent). Antalet svarande i undersökningen var 276 st. Varje svarande kunde på frågan om vilken smak de föredrog ange flera svarsalternativ.5
4 Data inhämtat under perioden januari–september 2015 i undersökningen ”Forsyningskilder for sigaretter, snus og e-sigaretter” genomfört av IPSOS för SIRUS. 5 Data inhämtat under perioden juni/juli 2015 i en undersökning om ungdom och snus, genomfört av Opinion för Helsedirektoratet.
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
385
11.4 Regleringen av snus och tuggtobak
11.4.1 Inledning
Snus och tuggtobak regleras av bestämmelser i både tobakslagstiftningen och livsmedelslagstiftningen. Med tobakslagstiftningen avses bestämmelserna i tobakslagen, tobaksförordningen (2001:312) och Folkhälsomyndighetens föreskrifter om varningstexter på tobaksvaror samt innehållsdeklaration för och begränsning av halten av vissa beståndsdelar i cigarettrök (FoHMFS 2014:9). Med livsmedelslagstiftningen avses bestämmelserna i livsmedelslagen, livsmedelsförordningen (2006:813) och Livsmedelsverkets föreskrifter om snus och tuggtobak (LIVSFS 2012:6).
11.4.2 Tobakslagstiftningen
Tobakslagstiftningen innehåller materiella bestämmelser om tobaksvaror som är tillämpliga på snus och tuggtobak. Dessa bestämmelser reglerar hälsovarningar (9, 10 och 11 §§tobakslagen), produktpresen-
tation (9 a § tobakslagen), handel m.m. (12, 12 a och 12 c–13 §§
tobakslagen), marknadsföring (14–15 §§tobakslagen), produktkon-
troll m.m. (16–18 b §§tobakslagen). Det rör sig alltså om bestäm-
melser om hur snusförpackningar får se ut, hur försäljning av snus får ske, hur snus får marknadsföras och skyldigheter för tillverkare och importörer av snus att lämna information till Folkhälsomyndigheten om dels innehållet i sina snusprodukter, dels sina kostnader för marknadsföring av sina varor.
Bestämmelserna om produktkontroll m.m. innefattar ett bemyndigande för regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen som en tobaksvara får innehålla eller ge upphov till (18 §).
I tobakslagstiftningen finns även bestämmelser om tillsynen över de materiella bestämmelserna. Den omedelbara tillsynen av merparten av bestämmelserna utövas av kommunen, eller kommunen och Polismyndigheten. Den centrala tillsynen av de ovan angivna bestämmelserna utövas av Folkhälsomyndigheten, förutom såvitt avser bestämmelserna om produktpresentation och marknadsföring, där tillsynen utövas av KO.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
386
I detta sammanhang kan också nämnas att snus omfattas av ett flertal av de förslag som vi lämnat i delbetänkandet. Vi har sålunda föreslagit att dagens varningstexter ska ersättas av särskilda hälsovarningar samt att märkningen på förpackningarna inte ska få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Vi har vidare lämnat förslag till utökade skyldigheter för tillverkare och importörer i fråga om rapportering av ingredienser m.m. Våra förslag innefattar ett bemyndigande för regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om bl.a. vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas. Bemyndigandet omfattar formellt alla tobaksvaror, men är inte avsett att tillämpas på snus (se SOU 2015:6 s. 175–177).
11.4.3 Livsmedelslagstiftningen
Bakgrund
Före år 1951 var bestämmelserna om livsmedel splittrade på ett stort antal författningar. Genom livsmedelsstadgan (1951:824) samordnades i viss mån författningarna på livsmedelsområdet. Syftet med livsmedelsstadgan var att skydda konsumenterna mot livsmedel som var olämpliga från hälsosynpunkt och att hindra oredlighet i livsmedelshandeln. Livsmedel definierades i stadgan som varje ”till förtäring av människor avsedd vara som tillför kroppen näringsämnen”. Undantag gjordes i stadgan för läkemedel och vissa vegetabiliska råvaror. Stadgan gällde dock för vissa njutningsmedel, t.ex. snus och tuggtobak.
I samband med införandet av livsmedelslagen (1971:511) vidgades livsmedelsbegreppet till att omfatta matvara, dryckesvara, njutningsmedel eller annan vara som är avsedd att förtäras av människor med undantag av vara på vilken läkemedelsförordningen (1962:701) är tillämplig. I propositionen angavs att definitionen skulle komma att omfatta också vissa varor som i dagligt tal inte brukar betecknas som livsmedel, t.ex. viss typ av tobak (prop. 1971:61 s. 182).
När den nuvarande livsmedelslagen infördes knöts livsmedelsbegreppet till den EU-rättsliga definitionen. Detta innebar bl.a. att begreppet ”livsmedel” generellt sett fick en något vidare omfattning (prop. 2005/06:128 s. 188 f.). Samtidigt innebar detta att tobaksvaror uttryckligen undantogs från livsmedelsbegreppet. För att snus, i likhet med vad som gällde tidigare, skulle omfattas av
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
387
lagens bestämmelser infördes därför en bestämmelse som innebär att det som sägs om livsmedel i lagen i tillämpliga delar även ska gälla också bl.a. snus och tuggtobak. Som skäl för denna ordning uttalade regeringen följande (prop. 2005/06:128 s. 194–195).
I dag ingår snus och tuggtobak i livsmedelslagens livsmedelsbegrepp. Detta innebär att livsmedelslagens bestämmelser generellt sett gäller snus och tuggtobak. För snus och tuggtobak gäller även tobakslagen (1993:581). I tobakslagen finns bl.a. bestämmelser om varningstexter och produktkontroll. Sistnämnda bestämmelser innefattar bl.a. gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvara får innehålla eller ge upphov till och om mätning och övervakning av sådana gränsvärden. Statens folkhälsoinstitut har den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna. Tobaksvaror exkluderas uttryckligen från den nya livsmedelsdefinitionen. Om den nya lagen skall omfatta snus och tuggtobak måste detta därför – såsom föreslagits i promemorian – regleras särskilt. Remissinstanserna är i allmänhet positiva till att den nya lagen omfattar snus och tuggtobak. Endast en kommun har ifrågasatt promemorians överväganden. Vi delar promemorians bedömning att åtskilliga moment i produktionen av snus eller tuggtobak medför risker som kan jämföras med dem som finns vid livsmedelsberedning. Detta gäller främst mikrobiologiska risker genom kontaminering. Till detta kommer att det varken från konsumentupplysningssynpunkt eller i övrigt finns skäl att ställa lägre krav på innehållsmärkning av snus och tuggtobak än på andra produkter som omfattas av den nuvarande livsmedelslagstiftningen. Det skall också vägas in att för de delar av snusproduktionen som gäller tillverkningshygien, användningen av aromämnen eller tillsatser m.m. finns det i viss utsträckning en upparbetad kompetens hos vissa av tillsynsmyndigheterna. Vi anser därför att starka skäl talar för att snus och tuggtobak även fortsättningsvis bör omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Lagtekniskt anser vi att detta lämpligen bör lösas så att lagens bestämmelser generellt görs tillämpliga på produkterna. Med stöd av de bemyndiganden som lagen föreslås innehålla och som beskrivs närmare i avsnitt 11.5 kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen. Överträdelser av dessa föreskrifter innebär att produkterna inte får säljas i enlighet med den föreslagna bestämmelsen om förbud mot utsläppande på marknaden, se avsnitt 11.10. Den operativa kontrollen över snusproduktionen kan kräva viss specialisering och expertkunskap hos inspektörerna. Detta bör dock kunna lösas genom kommunal samverkan. Det bör vidare kunna aktualiseras att branschen med stöd av Livsmedelsverket och berörda kontrollmyndigheter utarbetar riktlinjer, vilka kan tjäna som underlag för riskbedömning av verksamheten.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
388
Grundläggande krav på livsmedelshantering
Livsmedelslagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel (3 §). Lagen kompletteras av livsmedelsförordningen (2006:813) och föreskrifter meddelade av Livsmedelsverket. I fråga om snus och tuggtobak innebär regleringen sammanfattningsvis följande.
Verksamheter som utgör ett led i produktions- eller bearbetningskedjan för snus eller tuggtobak ska i fråga om hygien, uppfylla vissa krav i bilaga II till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien6. Kraven avser bl.a. utformningen av livsmedelslokaler, transporter, rengöring och utformning av tillverkningsutrustning och personalhygien.
Livsmedelsföretagare har en skyldighet att informera behörig kontrollmyndighet om alla livsmedelsanläggningar som företagaren ansvarar för så anläggningarna kan registreras eller godkännas7. Den huvudsakliga skillnaden mellan ett godkännande och en registrering är att vid godkännande granskas anläggningen vid minst ett kontrollbesök på plats innan livsmedel tillåts släppas ut på marknaden från anläggningen. Vid registrering utförs denna granskning vid den första offentliga kontrollen på plats efter det att verksamheten har startat. Anläggningar som bereder, behandlar eller bearbetar snus eller tuggtobak omfattas av krav på registrering.8
Regleringen av innehållet i snus och tuggtobak
Materiella bestämmelser om innehållet i snus och tuggtobak har meddelats i Livsmedelsverkets föreskrifter om snus och tuggtobak (LIVSFS 2012:6). Livsmedelsverkets föreskriftsrätt grundas på att snus jämställs med livsmedel enligt 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen och på bemyndiganden i 5, 6 och 7 §§livsmedelsförordningen (2006:813).
Regleringen av tillsatser i snus i Livsmedelsverkets föreskrifter innebär en begränsning av vilka tillsatser som får användas i snus. Begränsningarna är följande.
6 EUT L 226, 25.6.2004, s. 3, Celex 32006R0852. 7 Artikel 6.2–3 i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien. 8 Se 3 och 7 §§ Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien.
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
389
• Endast de livsmedelstillsatser som framgår av bilagan till föreskrifterna får användas i snus. I bilagan finns en lista över tillåtna livsmedelstillsatser, och i vissa fall anges även maximihalter för den enskilda tillsatsen i fråga (3–4 § föreskrifterna).
• Endast de aromer och livsmedel med aromgivande egenskaper som får användas i livsmedel får ingå i snus för att ge eller förändra lukt eller smak (5 §).
• Nya livsmedel och livsmedelsingredienser enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/979 får ingå i snus endast om de är godkända enligt den förordningen (6 §).
Föreskrifterna innehåller vidare bestämmelser som innebär bl.a. följande. Det vatten som används vid framställning och beredning av snus och tuggtobak ska uppfylla Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten (7 §). Snus och tuggtobak får inte innehålla bly och vissa aflatoxiner över vissa mängder (13 §). I ett förslag till ändring av föreskrifterna har Livsmedelsverket också föreslagit att specifika gränsvärden ska införas för de främmande ämnen bens(a)pyren och de tobaksspecifika nitrosaminerna NNN och NNK.10
Krav på märkning av snus och tuggtobak
I fråga om märkning gäller att förpackningar med snus eller tuggtobak ska ange varans beteckning, nettokvantitet i gram, tillverkningsdag, förvaringsanvisning (om förvaringen har betydelse för hållbarheten) och namn på och adress till tillverkaren, förpackaren eller säljaren (9 § Livsmedelsverkets föreskrifter om snus och tuggtobak).
9 Förordningen kommer att ersättas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2283 av den 25 november 2015 om nya livsmedel och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 och kommissionens förordning (EG) nr 1852/2001. 10 Förslag till ändring i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2012:6) om snus och tuggtobak, 2015-04-22. Förslaget har den 19 november 2015 anmälts till kommissionen i enlighet med bestämmelserna i direktiv (EU) 1535/2015.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
390
Offentlig kontroll
I livsmedelslagen har begreppen tillsyn och tillsynsmyndigheter i den gamla livsmedelslagen ersatts med begreppen kontroll och kontrollmyndighet. Med offentlig kontroll avses det som tidigare benämndes operativ tillsyn. Det innebär att begreppet offentlig kontroll är snävare än begreppet tillsyn.
Offentlig kontroll innebär rent praktiskt att en myndighet kontrollerar att företaget uppfyller lagstiftningens krav i sin verksamhet. Om ett företag inte uppfyller lagstiftningens krav ska myndigheten ta till de åtgärder som krävs för att företagaren ska rätta till bristen.
Vid kontrollerna undersöks olika områden – bl.a. företagens rutiner för rengöring, skadedjursbekämpning, personalhygien, personalutbildning samt underhåll av lokaler och utrustning. Kontrollerna kan vara föranmälda eller oanmälda och gälla olika delar av den lagstiftning som gäller för den aktuella verksamheten.
Den offentliga kontrollen ska baseras på hur stora riskerna i verksamheten är. Kontrollen ska utföras regelbundet och antalet kontroller ska stå i proportion till riskerna i den verksamhet som kontrolleras. Hänsyn ska tas till företagets egenkontroll. Riskklassificeringen av livsmedelsanläggningar beror dels på vilken/vilka risker som finns för olika typer av livsmedel, dels på produktionens storlek.11 De flesta myndigheter har bedömt att risken är mycket låg avseende snusproduktion, medan produktionen självklart kan variera beroende på snusanläggningens storlek. Att man bedömt risken som mycket låg kan bero på att snus ofta genomgår beredning vid hög temperatur under förhållandevis lång tid.
Huvudingredienserna i livsmedelskontrollen är revision av livsmedelsföretagens egenkontroll, inspektion i anläggningen och eventuell provtagning. Vilken metod som används kan bland annat bero på anläggningens storlek, typ av verksamhet och kontrollmyndighetens erfarenheter från tidigare utförda kontroller.
Om avvikelser från lagstiftningen har noterats följs de upp vid en senare kontroll. Om bristerna är allvarliga, t.ex. medför en uppenbar risk för konsumenternas hälsa, eller företaget inte rättar till bristerna kan kontrollmyndigheten vidta sanktioner. När kontroll-
11 Se vidare Livsmedelsverkets Vägledning om riskklassning av livsmedelsanläggningar och beräk-
ning av kontrolltid, fastställd 2013-11-29 av enhetschefen för kontrollstödsenheten.
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
391
myndigheten beslutar om sanktioner eller andra åtgärder, t.ex. att livsmedel ska omhändertas, ska hänsyn tas till avvikelsens art och företagarens tidigare kontrollhistoria. Myndigheten ska vidta de åtgärder som krävs för att företagaren ska rätta till bristen. Åtgärden ska stå i proportion till bristen. Kontrollmyndigheten kan exempelvis
• besluta om sanering eller andra åtgärder som är nödvändiga för att se till att de livsmedel som släpps ut på marknaden är säkra eller för att andra krav i livsmedelslagstiftningen följs,
• begränsa eller förbjuda att livsmedlet släpps på marknaden och import eller export av livsmedel, och
• övervaka och, vid behov, besluta att livsmedel ska återkallas, dras tillbaka från marknaden eller förstöras.
Kontrollmyndigheter enligt livsmedelslagen är Livsmedelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter samt kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (11 § livsmedelslagen). Behörig myndighet att utöva offentlig kontroll är som huvudregel den myndighet som prövar frågan om godkännande av en anläggning eller som registrerar en anläggning (25 § livsmedelsförordningen). Behöriga att registrera anläggningar för tillverkning av snus och tuggtobak är den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet (23 § punkten 8 livsmedelsförordningen och 11 § andra stycket livsmedelslagen). Livsmedelsverket och, i fråga om länet, länsstyrelsen ska samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet (12 § första stycket livsmedelslagen).
11.5 Innehållsregleringen för tobaksprodukter inom EU och internationellt
11.5.1 Riktlinjer för genomförande av artikel 9 i ramkonventionen
Artikel 9 i ramkonventionen innehåller bestämmelser om reglering av tobaksvarors innehåll. Enligt bestämmelsen ska partskonferensen föreslå riktlinjer för testning och mätning av tobaksvarors innehåll
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
392
och emissioner och för reglering av detta innehåll och dessa emissioner. Varje part ska, med samtycke av behöriga nationella myndigheter, besluta om och genomföra åtgärder för sådan testning och mätning och för sådan reglering.
Partskonferensen har antagit partiella riktlinjer till artikel 9.12I riktlinjerna anges att det är vanligt att tobaksvaror görs attraktiva för att uppmuntra bruket av dem. Från ett folkhälsoperspektiv är det inte berättigat att tillåta användningen av ingredienser, t.ex. smakämnen, som gör tobaksvaror mer attraktiva. Vidare anges att konventionsparterna bör beakta vetenskapliga bevis, andra bevis och erfarenheter från andra länder när det beslutar om nya åtgärder om ingredienser i tobaksvaror. Parterna ska sträva efter att genomföra så effektiva åtgärder som möjligt.
Att reglera ingredienser utifrån målet att minska tobaksvarors attraktivitet kan, enligt riktlinjerna, minska tobakskonsumtionen och tobaksberoendet bland nya och gamla konsumenter. Enligt ingressen till ramkonventionen erkänner parterna att ”cigaretter och vissa andra varor som innehåller tobak är i hög grad utarbetade för att skapa och upprätthålla ett beroende”. Attraktivitet och dess inverkan på beroende bör beaktas när lagstiftningsåtgärder övervägs.
I riktlinjerna lämnas följande rekommendationer om ingredien-
ser som gör tobaksvaror mer välsmakande. Parterna bör reglera, genom
att förbjuda eller begränsa, ingredienser som kan användas för att göra produkterna mer välsmakande. Ingredienser som är absolut nödvändiga för tillverkningen av tobaksvaror och som inte är kopplad till attraktivitet bör vara föremål för reglering enligt nationell rätt.
Riktlinjerna lämnar i övrigt följande rekommendationer om ingredienser i tobaksvaror:
• Parterna bör förbjuda eller införa begränsningar för ingredienser som har färgande egenskaper i tobaksvaror.
• Parterna bör förbjuda ingredienser i tobaksvaror som kan ge in-
tryck av att de har en hälsofördel, t.ex. vitaminer, frukt och grön-
saker (och produkter som är ett resultat av deras bearbetning
12 Partial Guidelines for Implementation of Articles 9 and 10 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, adopted by the COP at its fourth session in 2010, with amendments adopted at its fifth session in 2012.
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
393
som fruktjuicer), aminosyror såsom cystein och tryptofan, samt essentiella fettsyror såsom omega-3 och omega-6.
• Parterna bör förbjuda ingredienser som förknippas med energi och
vitalitet, som t.ex. koffein, guarana, taurin och glukuronolakton.
11.5.2 WHO:s rekommendationer om reglering av tobaksvaror med godissmaker
Under sitt tredje möte tog WHO Study Group on Tobacco Product Regulation (TobReg) fram rekommendationer om bl.a. tobaksvaror med godissmaker. Rekommendationerna publicerades i en rapport.13I rapporten anges bl.a. följande.
Tobaksvaror tillverkas i en mängd varianter för att rikta sig till så många konsumenter som möjligt. Under senare tid har smaksatt tobak, särskilt tobak med godissmak, växt i popularitet bland unga och oerfarna rökare. Att tillsätta smaksatser till tobaksvaror är en mångårig sedvänja inom tobaksindustrin, men ny teknik innebär att smaker tillförs varan mer effektivt än tidigare. Den nuvarande bristen på reglering av dessa produkter är oroande ur ett tobakskontrollperspektiv.
Smaker kan locka ungdomar att experimentera med tobaksvaror genom att de döljer tobaksrökens negativa smak. Smaktillsatser kan också förstärka känslan i kroppens belöningssystem och därigenom skapa ett beroende av tobak. Studier som gjorts av tobaksindustrins interna dokument visar att smakämnen kan spela en viktig roll i industrins inriktning på att locka unga och oerfarna rökare. Mentol har använts för att locka nya rökare, och tillsatser som choklad, vanilj och lakrits har varit en del av industrins ansträngningar att försöka öka marknadsandelen inom ungdomsmarknaden. Det har under senare tid även införts smaksatta rökfria tobaksvaror, som kan ha en större dragningskraft på ungdomar.
Det är en grundläggande folkhälsoprincip att smaker inte ska få användas för att göra mycket beroendeframkallande medel mer lockande och att giftiga konsumentprodukter inte ska få tillföras ämnen som döljer produktens potentiella farlighet från dess lukt
13 The Scientific Basis of Tobacco Product Regulation, Report of a WHO Study Group, WHO Technical Report Series 945, 2007.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
394
eller smak. Tobakstillverkare tillsätter lockande smaktillsatser till beroendeskapande och farliga produkter.
Som underlag för lagstiftningsåtgärder på området behövs forskning för att bedöma effekten av smaksatta produkter på rökning bland ungdomar, exponering för passiv rökning och förutsättningarna för att sluta röka. Det finns emellertid anledning att vidta åtgärder redan i dag. Lagstiftaren bör i vart fall kräva att smaktillsatser i tobaksvaror offentliggörs. I takt med att det tillkommer ny forskning bör ytterligare lagstiftningsåtgärder vidtas, bl.a. förbud mot att använda smaker i nya märken och att införa begränsningar för befintliga varor.
Sammanfattningsvis ger WHO följande rekommendationer:
1. Tobakstillverkare bör vara skyldiga att offentliggöra smaktillsatser i tobaksprodukter för varje märke och sort.
2. Påståenden som antyder minskade hälsorisker bör förbjudas.
3. Tillverkare bör förbjudas att använda smaktillsatser i nya tobaksmärken.
4. För existerande märken bör det övervägas att begränsa smaktillsatser som bidrar till ett beroende eller att börja använda tobak och som ökar exponering för passiv rökning eller försvårar att sluta röka.
Strategier för att reglera smaktillsatser bör vara en del av de övergripande strategierna för att reglera tobaksprodukters utseende och funktion samt för att minska förekomsten av tobaksrelaterade sjukdomar.
11.5.3 Tobaksproduktdirektivets reglering av tobaksvarors innehåll
Förbud mot karakteristisk smak i cigaretter och rulltobak
Genom artikel 7.1 och 7.12 i tobaksproduktdirektivet förbjuds cigaretter och rulltobak med en karakteristisk smak av annat än tobak. En karakteristisk smak är, enligt definitionen i artikel 2 i tobaksproduktdirektivet, en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
395
inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller under användningen av en tobaksvara. Bakgrunden till förbudet är att tobaksvaror med en annan karakteristisk smak än tobak kan göra att människor lättare börjar konsumera tobak eller påverka konsumtionsmönster. Direktivet hänvisar även till att ramkonventionens riktlinjer särskilt syftar till att avlägsna bl.a. ingredienser som gör produkterna mer välsmakande.14
Förbudet mot karakteristiska smaker gäller för närvarande endast cigaretter och rulltobak. Anledningen till att övriga tobaksvaror medgetts undantag från förbudet är att direktivet främst är inriktat på ungdomar och att andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak därför bör beviljas ett undantag, så länge det inte sker någon betydande förändring av omständigheterna när det gäller försäljningsvolymer eller ungdomars konsumtionsmönster.15
Förbud mot vissa tillsatser i tobaksvaror
I artikel 7 i tobaksproduktdirektivet finns, förutom bestämmelser med förbud mot karakteristiska smaker i cigaretter och rulltobak, även bestämmelser om förbud mot vissa tillsatser i tobaksvaror. Medlemsstaterna ska enligt artikel 7.6 i tobaksproduktdirektivet förbjuda att tobaksvaror som innehåller följande tillsatser släpps ut på marknaden:
a) Vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaks-
vara innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker.
b) Koffein, taurin eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som
är förknippade med energi och vitalitet.
c) Tillsatser som färgar utsläpp.
d) Tillsatser som underlättar inhalering eller upptag av nikotin, när
det gäller tobaksvaror för rökning.
e) Tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduk-
tionstoxiska i oförbränd form.
14 Punkterna 15 och 19 i ingressen till tobaksproduktdirektivet. 15 Punkten 15, 16 och 19 i ingressen till tobaksproduktdirektivet.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
396
Det som direktivet avser förbjuda i denna del är alltså tillsatser som används för att skapa intrycket att tobaksvaror har hälsofördelar, utgör en mindre hälsorisk eller ökar mental uppmärksamhet och fysisk prestation. Förbudet mot tillsatser tar även sikte på tillsatser som har cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper i oförbränd form. Genom artikel 7.9 i tobaksproduktdirektivet förbjuds vidare tillsatser som förstärker de beroendeframkallande egenskaperna eller toxiciteten. Förbudet omfattar alla tobaksvaror utom ”tobak för användning i munnen”, dock inte sådana som är avsedda att tuggas. Detta innebär sålunda att tuggtobak faller under regleringen medan snus inte gör det. I ingressen till direktivet anförs att, med tanke på det allmänna förbudet mot försäljning av tobak för användning i munnen i unionen, bör ansvaret för att reglera ingredienserna i tobak för användning i munnen, vilket kräver djupgående kunskap om särdragen för denna produkt och dess konsumtionsmönster, i enlighet med subsidiaritetsprincipen förbli hos Sverige där försäljning av denna produkt är tillåten i enlighet med artikel 151 i anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.
11.6 Överväganden och förslag
Våra förslag: Snus och tuggtobak ska inte längre jämställas med
livsmedel i livsmedelslagen (2006:804).
En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Innehåller sådana styckförpackningar färre portioner ska de inte få tillhandahållas konsumenter.
Märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan ska inte få hänvisa till smak, doft eller tillsatser.
Våra bedömningar: Folkhälsomyndigheten bör med stöd av be-
fintliga bemyndiganden i tobakslagen och tobaksförordningen meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen i snus och tuggtobak.
Folkhälsomyndigheten bör med stöd av det i delbetänkandet föreslagna bemyndigandet meddela förbud mot tillsatser i snus som
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
397
– ger intryck av att snus innebär en hälsofördel eller minskade
hälsorisker, – förknippade med energi och vitalitet, – är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska
eller – tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller bero-
endeframkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion.
Surhetsreglerande tillsatser bör även fortsättningsvis få användas vid tillverkningen av snus, trots att de ökar den beroendeframkallande effekten.
Någon reglering av smaker i snus bör inte ske.
11.6.1 Regleringen av snus i livsmedelslagen
Det övergripande syftet med livsmedelslagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Grunden för reglerna i livsmedelslagstiftningen är att konsumenten inte ska behöva riskera att bli sjuk för att maten innehåller farliga bakterier, främmande ämnen och föremål eller saknar information om allergiframkallande ämnen. Konsumenten ska inte heller bli vilseledd eller lurad av märkningen, presentation eller information om livsmedlet. Eftersom snus och tuggtobak omfattas av såväl livsmedelslagen som tobakslagen finns i detta avseende parallella och delvis överlappande regler.
Att snus inte är ett livsmedel står klart. Sett ur ett tobakspolitiskt och tobakspreventivt perspektiv är det därför inte oproblematiskt att snus och tuggtobak jämställs med livsmedel. Användningen av tobak är dessutom förenad med hälsorisker oavsett hur produkten bereds. Det framstår mot den bakgrunden som motsägelsefullt att samtidigt låta sådana produkter omfattas av livsmedelslagstiftningens övergripande skyddsintresse. Den omständigheten att man lagtekniskt har valt att jämställa snus och tuggtobak med livsmedel i stället för att bedöma produkterna som livsmedel saknar praktisk betydelse. Att associera snus och tuggtobak med livsmedel på det sätt
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
398
som nu sker riskerar att skapa falska föreställningar om att snus är en säker eller till och med hälsosam produkt. Redan av denna anledning finns starka skäl att ifrågasätta den nuvarande ordningen.
Enligt vad vi inhämtat är snus och tuggtobak en lågriskprodukt sett ur ett livsmedelsperspektiv. De flesta större snusproducenter har i princip slutna system (jämför bryggerier) vid tillverkning av snus. Tillverkningen hos små snusproducenter torde ske på liknande sätt som vid de stora anläggningarna, om än i mindre skala. Den öppna hantering som kan ske vid snustillverkning torde främst ske vid blandningen av råvarorna/ingredienserna, men därefter sker värmebehandling under relativt hög temperatur och under relativt lång tid, ofta flera timmar, vilket minskar risken för eventuell mikrobiell påverkan som kan ha skett vid en eventuell ohygienisk hantering. Ett annat hygieniskt riskmoment kan vara hur råtobaken förvaras före blandning. Om råtobaken förvaras fuktigt kan man få bildning av t.ex. aflatoxiner vilka kan kvarstå även efter värmebehandling. När det gäller användningen av vatten vid snustillverkning är de mikrobiella riskerna små eftersom snuset värmebehandlas.
Den tillsyn som bedrivs av snustillverkningsanläggningar består i enstaka årliga besök hos tillverkare som producerar snus. Någon tillsyn av produkten i konsumentledet, dvs. av innehållet i det snus som finns i dosorna i affärer, förekommer inte. De senaste 15 åren har Livsmedelsverket endast fått kännedom om ett fall med ohygienisk snustillverkning. Det rörde sig i det fallet om snustillverkning som skedde utomhus under ett skärmtak. Såväl företrädare för tillverkare som Livsmedelsverket har i kontakter med utredningen framhållit att branschen själv uppställer strikta kvalitetskrav och att Livsmedelsverket närmast agerar som ett expertorgan för branschens eget arbete med att få ned halten av farliga ämnen i snus. Mot denna bakgrund kan ifrågasättas om den nuvarande tillsynen är nödvändig eller ens motiverad.
Utgångspunkten vid övervägandena inför den nya livsmedelslagen var att det finns moment i produktionen av snus eller tuggtobak som är förenade med mikrobiologiska risker genom kontaminering. Som vi nyss nämnt är dessa risker i det närmaste försumbara och de flesta jämförelser med livsmedelsberedning framstår som irrelevanta. Trots detta går självfallet att hävda att om det finns några som helst mikrobiologiska risker vid tillverkningen och produkten är avsedd att stoppas i munnen, så bör produkten omfattas av livs-
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
399
medelstillsynen. Endast den omständigheten att produkten stoppas i munnen är inte ett tillräckligt skäl för att den ska stå under tillsyn från Livsmedelsverket. Det finns flera olika produkter som har den användningen utan att för den sakens skull behandlas som livsmedel, exempelvis tandkräm. Under alla förhållanden bedömer vi att de teoretiska mikrobiologiska riskerna vid snusproduktion inte står i proportion till nackdelen med att den nuvarande ordningen ger snus en falsk legitimitet som ett säkert livsmedel.
Mot bakgrund av det anförda föreslår vi alltså att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen. Det får till konsekvens att de olika stadierna av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för sådana produkter inte längre kommer att omfattas av livsmedelslagstiftningens krav eller stå under Livsmedelsverkets tillsyn. I stället samlas den centrala tillsynen för samtliga tobaksprodukter hos en myndighet, Folkhälsomyndigheten. Vi bedömer att en sådan ordning är ändamålsenlig. Som närmare redogörs för nedan kan och bör Folkhälsomyndigheten inom ramen för sin föreskriftsrätt uppställa nödvändiga krav i fråga om regleringen av innehållet i snus. En väsentlig skillnad som ligger i att flytta tillsynsansvaret från Livsmedelsverket till Folkhälsomyndigheten är att Folkhälsomyndigheten i sitt tillsynsuppdrag har att beakta tobakspreventiva aspekter. Myndigheten är alltså inte begränsad av sådana livsmedelstekniska överväganden som ligger till grund för dagens innehållsreglering och tillsyn, utan myndigheten har möjlighet anlägga ett tobakspreventivt perspektiv på frågan. Som vi återkommer till nedan kan det med hänsyn till hur snusmarknaden har utvecklats under senare år finnas särskilda skäl att anlägga sådana aspekter på tillsynen.
11.6.2 Reglering av innehållet i snus
Gränsvärden för skadliga ämnen
En konsekvens av att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel är, som redogjorts för i föregående avsnitt, att livsmedelslagstiftningens krav i fråga om innehållet i snus inte längre kommer att gälla. Det framstår enligt vår mening likväl som befogat att det för snus – liksom för andra tobaksvaror – uppställs krav på vissa gränsvärden avseende skadliga ämnen. Folkhälsomyndigheten
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
400
har redan enligt dagens bestämmelser möjlighet att meddela gränsvärden för sådana skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till. Sådana föreskrifter har meddelats i fråga om cigaretter (se FoHMFS 2014:9), men Folkhälsomyndighetens bemyndigande är formellt sett inte begränsat till vissa slags tobaksvaror. Folkhälsomyndigheten framstår som väl lämpad att, liksom för cigaretter, ansvara för gränsvärden för skadliga ämnen i snus och bör därför, inom ramen för den nuvarande föreskriftsrätten, överta Livsmedelsverkets roll i detta avseende. Vid utformningen av föreskrifter på området bör Livsmedelsverkets upparbetade expertis tas till vara. Detta kan med fördel ske genom samråd mellan myndigheterna. Vi bedömer emellertid att det saknas skäl att närmare formalisera denna samverkan, utan förutsätter att lämpliga kontakter kan ske löpande och informellt mellan myndigheternas handläggare.
Tillsatsreglering
En annan konsekvens av att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen är att Livsmedelsverkets föreskriftsrätt i fråga om bl.a. innehållet snus och tuggtobak upphör. Som redogjorts för ovan omfattas tuggtobak av ingrediensregleringen i artikel 7 i tobaksproduktdirektivet och någon ytterligare reglering än den som vi föreslagit i delbetänkandet bör därför inte införas för denna produktkategori.
Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att Folkhälsomyndigheten kan meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen i snus redan med stöd av nuvarande bemyndiganden i tobakslagen och tobaksförordningen. En återstående fråga är hur tillsatser i snus bör regleras när Livsmedelsverkets föreskrifter upphör att gälla.
Vi har ovan redogjort för den nuvarande regleringen om innehållet i snus i Livsmedelsverkets föreskrifter. Tobaksproduktdirektivet innehåller en reglering av ingredienser i tobaksvaror (se avsnitt 11.5.3 ovan). Dessa bestämmelser har grundats på de riktlinjer som tagits fram inom WHO. Snus omfattas formellt inte av tobaksproduktdirektivets innehållsreglering (se artikel 7.15). Det finns nu anledning att överväga om delar av denna reglering bör omfatta även snus. I tobaksproduktdirektivets ingrediensreglering återfinns också ett förbud mot karakteristiska smaker i tobaksvaror. Frågan
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
401
om smaksättningen av snus bör begränsas behandlas särskilt längre fram.
Tillsatser som förstärker den beroendeframkallande effekten
Bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet om förbud mot vissa tillsatser är i någon mån anpassade för tobaksvaror för rökning. Det framgår exempelvis uttryckligen av direktivtexten att förbudet mot tillsatser som underlättar inhalering eller upptag av nikotin endast gäller för tobaksvaror för rökning (artikel 7.6 punkten d). Denna förbudsbestämmelse bör därför inte tillämpas på snus. Det finns en liknande bestämmelser som förbjuder bl.a. tillsatser som tillförts varan i en sådan mängd att den beroendeframkallande effekten i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion (artikel 7.9). Som vi beskrivit ovan tillsätts vid snustillverkning surhetsreglerande ämnen som gör snuset basiskt, vilket gör att mängden fritt nikotin som kan tas upp av en enskild konsument ökar. Snus innehåller alltså en tillsats som underlättar upptaget av nikotin och som förstärker de beroendeframkallande egenskaperna. Från ett tobakspolitiskt perspektiv framstår det därför som motiverat att låta direktivets förbud mot sådana tillsatser omfatta även snus.
Snustillverkare har emellertid hävdat att det inte går att tillverka snus utan surhetsreglerande ämnen, bl.a. eftersom sådana tillsatser förhindrar mögeltillväxt i slutprodukten och bidrar till att stimulera nikotinupptag så att snuset ger en avsedd upplevelse. Enligt tillverkarna har sådana ämnen tillförts snus sedan 1800-talet.16
Det har inte framkommit skäl att ifrågasätta påståendena om att surhetsreglerande ämnen under lång tid använts vid tillverkningen av snus. Sådana ämnen förefaller vara viktiga för att ge snus dess särskilda karaktär. Utgångspunkten för vårt uppdrag är att försäljning av snus, i enlighet med det undantag som Sverige har för försäljning av denna produkt i anslutningsakten till EU, fortfarande ska vara tillåten. Ett förbud mot surhetsreglerande ämnen i snus skulle potentiellt kunna medföra att snus blir en väsentligt annorlunda produkt än det snus som tillverkats fram till i dag. I brist på närmare underlag i
16 http://www.swedishmatch.com/Documents/Sustainability/GothiaTek.pdf
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
402
detta avseende anser vi att surhetsreglerande ämnen för närvarande inte bör förbjudas vid tillverkningen av snus.
Andra typer av tillsatser
När det gäller direktivets tillsatsreglering i övrigt förefaller det inte finnas några praktiska svårigheter förknippade med att tillämpa tobaksproduktdirektivets bestämmelser om ingredienser på snus.
Det nuvarande livsmedelsregelverket förbjuder redan i dag i stor utsträckning den typ av tillsatser som enligt direktivet inte får förekomma i tobaksvaror. Exempelvis är det förbjudet att berika snus med vitaminer, koffein och taurin (som kan användas för att skapa intrycket att tobaksvaror har hälsofördelar, utgör en mindre hälsorisk eller ökar mental uppmärksamhet och fysisk prestation). Vidare förbjuder den nuvarande regleringen tillsatser i snus som har cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper, eftersom sådana tillsatser inte torde få förekomma i livsmedel. Den nuvarande regleringen i livsmedelslagstiftningen och tobaksproduktdirektivets tillsatsreglering överlappar alltså varandra i stora delar. Det vore enligt vår mening ändamålsenligt att anpassa innehållsregleringen av snus till kraven i tobaksproduktdirektivet eftersom den regleringen i stora delar vilar på tobakspreventiva hänsynstaganden. Sådana hänsynstaganden saknas helt i den nuvarande livsmedelsregleringen. Genom att införa motsvarande reglering för snus kommer detta betydelsefulla perspektiv in i prövningen av tillsatser. Tydlighets- och förutsebarhetsskäl kan också anföras som stöd för en för alla tobaksvaror enhetlig tillsatsreglering. Vi bedömer därför att tobaksproduktdirektivets innehållsreglering, med undantag för tillsatser som ökar den beroendeframkallande effekten, även bör tillämpas på snus. Det innebär att Folkhälsomyndigheten i vart fall bör förbjuda tillsatser i snus som ger intryck av att snus innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker, är förknippade med energi och vitalitet, är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska eller tillförts varan i en sådan mängd att den toxiska eller beroendeframkallande effekten eller de cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaperna i betydande eller mätbar omfattning ökar vid konsumtion. Som nämnts ovan bör emellertid
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
403
surhetsreglerande tillsatser även fortsättningsvis få användas vid tillverkningen av snus.
Vi lämnade i delbetänkandet ett förslag till ändring i 18 § tobakslagen och 2 § tobaksförordningen som innebär att Folkhälsomyndigheten får bemyndigande att föreskriva om, förutom gränsvärden för skadliga ämnen som en tobaksvara får innehålla eller ge upphov till, vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas. Genom detta bemyndigande får Folkhälsomyndigheten möjlighet att föreskriva om förbud även mot tillsatser i snus. Några ytterligare författningsändringar bedöms därför inte vara nödvändiga.
Smaksättning av snus
Snus omfattas inte av tobaksproduktdirektivets förbud mot karakteristiska smaker. I samband med att det nu görs en översyn av innehållsregleringen i snus finns det anledning att undersöka om det finns skäl att förbjuda karakteristiska smaker även i snus.
I ingressen till tobaksproduktdirektivet anges att tobaksvaror med en annan smak än tobak skulle kunna göra att människor lättare börjar konsumera tobak eller påverka konsumtionsmönster. Vidare uttalas att eftersom direktivet främst är inriktat på ungdomar, bör andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak beviljas ett undantag från vissa krav för ingredienser, så länge det inte sker någon betydande förändring av omständigheterna när det gäller försäljningsvolymer eller ungdomars konsumtionsmönster. Skälen bakom förbudet i direktivet verkar alltså vara att smaksatta tobaksvaror kan göra att fler börjar konsumera tobak, men förbudet begränsas till att avse endast cigaretter och rulltobak eftersom dessa varor dels i högre utsträckning än andra tobaksvaror tilltalar ungdomar, dels har störst marknadsandelar på tobaksmarknaden inom EU.
Under det senaste årtiondet har antalet snussorter ökat i stor utsträckning och det har tillkommit fler smaksatta sorter. Syftet med denna produktutveckling kan knappast vara något annat än att göra produkterna attraktivare och skapa möjligheter för snustillverkarna att rikta sig till så många konsumenter som möjligt. Som redovisats ovan, är den svenska snusmarknaden stor i förhållande till den totala svenska tobaksmarknaden – sett över hela befolkningen är det ungefär lika många som röker och som snusar. Bland männen är det
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
404
fler som snusar än röker, även i den yngsta åldersgruppen. Det är förhållandevis få kvinnor som snusar men andelen snusande kvinnor har ökat avsevärt under de senaste årtiondena. Andelen snusande kvinnor har emellertid varit relativt konstant under de senaste tio åren.17
Undersökningar som gjorts i Norge (se avsnitt 11.3.2 ovan) indikerar att smaksatt snus tilltalar kvinnor i högre grad än män. De norska undersökningarna har i och för sig få svar och därför måste resultaten bedömas med försiktighet. Undersökningarna ger emellertid ett visst stöd för att det kan finnas ett samband mellan den produktutveckling av smaksatt snus som skett under senare tid och ökningen av andelen snusande kvinnor i befolkningen.
Att snus har en stor marknadsandel och i stor utsträckning tilltalar ungdomar innebär enligt såväl WHO:s rekommendationer som de resonemang som ligger bakom tobaksproduktdirektivets reglering i och för sig att det finns sakliga skäl att förbjuda karakteristiska smaker i snus. Även den produkt- och marknadsutveckling som skett under senare tid, och som inte kan ha något annat syfte än att nå fler konsumenter, talar för att karakteristiska smaker i snus bör förbjudas.
Det finns dock svårigheter med en sådan reglering. En granskning av de uppgifter om innehållet i snus, som tillverkare och importörer enligt 16 § tobakslagen är skyldiga att varje år lämna till Folkhälsomyndigheten, visar att samtliga snussorter med något enstaka undantag innehåller smaktillsatser. Det har också i marknadsföringen av snus framförts att viss smaksättning, bl.a. bergamott och enbär, har traditioner sedan 1800-talet. Vi har inte funnit anledning att ifrågasätta dessa påståenden. Det innebär alltså att snuset som produkt i allt väsentligt är en smaksatt tobaksprodukt. Hur stor andel av snuset på marknaden som skulle anses ha en karakteristisk smak är omöjligt att uppskatta i förväg, innan en faktisk prövning ägt rum. Det är emellertid sannolikt att traditionella snussorter som är smaksatta med bergamott och enbär, som har stora andelar av snusmarknaden, kan anses ha en karakteristisk smak av annat än tobak.
Att snus av tradition är smaksatt, och att i princip allt snus som säljs i dag är smaksatt, innebär att snus i detta avseende skiljer sig från cigaretter. Ett förbud mot karakteristiska smaker i snus skulle
17 Nationella folkhälsoenkäten – Hälsa på lika villkor, Folkhälsomyndigheten.
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
405
kunna få till följd att nästan inga av de produkter som finns på marknaden i dag skulle få säljas. Samtidigt är, som vi redovisat ovan, en utgångspunkt för vårt uppdrag i denna del att försäljning av snus fortfarande ska vara tillåten. Utifrån den utgångspunkten bedömer vi att det inte är möjligt att reglera smak i snus på det sätt som gäller för cigaretter och rulltobak enligt tobaksproduktdirektivet.
En fråga blir då om det går att utforma en smakreglering för snus på något annat sätt än att förbjuda karaktäristiska smaker. Målsättningen med en smakreglering av snus skulle, i vart fall i ett första steg, i så fall vara att begränsa de konsumentgrupper som snuset kan rikta sig mot och att särskilt begränsa möjligheten att genom smaksättning rikta sig mot barn och ungdomar. En sådan reglering skulle givetvis vara problematisk utifrån den utgångspunkt som uttalats i WHO-sammanhang, att det är en grundläggande folkhälsoprincip att giftiga och beroendeframkallande produkter inte ska få tillföras ämnen som döljer produktens potentiella farlighet från dess lukt eller smak. Samtidigt skulle regleringen kunna få stora positiva effekter genom att färre börjar snusa, framför allt i de yngre åldersgrupperna. Frågan är då hur en sådan reglering av smaksättning av snus skulle kunna utformas.
Ett alternativ skulle vara att förbjuda karakteristiska smaker i snus, men att göra undantag för ett antal grundsmaker som snus av tradition smaksatts med. En sådan reglering skulle i högre utsträckning vara anpassad till snusets säregenhet. Genom sådana regler skulle man kunna komma åt den produktutveckling som skett under senare år och återgå till ett mer begränsat snussortiment. Ett visst stöd för en sådan ordning, som innebär att vissa smaker som har en stor marknadsandel särbehandlas, finns i tobaksproduktdirektivet där mentolcigaretter får en längre utfasningstid.
Vi bedömer emellertid att det skulle vara förenat med stora svårigheter att fastställa vad som bör anses utgöra grundsmaker. Förbudet skulle också kunna uppfattas som godtyckligt eftersom det skulle grundas på t.ex. hur stor marknadsandel produkten har eller hur länge en produkt funnits på marknaden, och inte på produktens farlighet eller hur attraktiv produkten är för att locka nya snusare, särskilt ungdomar. En smakreglering som utformas på detta sätt skulle också kunna ha en diskriminerande verkan i förhållande till nya snustillverkare. Mot bakgrund av dessa praktiska svårig-
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
406
heter anser vi att en sådan smakreglering för närvarande inte bör införas.
Som vi redovisat ovan, framgår av WHO:s riktlinjer om tobaksvaror med godissmaker att smaksatt tobak, särskilt tobak med godissmak, under senare tid växt i popularitet bland ungdomar och att smaker kan locka ungdomar att experimentera med tobaksvaror genom att de döljer tobakens negativa smaker. Bland smakämnen som lockar nya eller unga rökare nämns särskilt mentol, choklad, vanilj och lakrits. WHO:s undersökningar förefaller ha inriktat sig på cigaretter, men det anges att det under senare tid även införts smaksatta rökfria tobaksvaror, som kan ha en större dragningskraft på ungdomar. Utifrån WHO:s riktlinjer skulle ett alternativ till reglering av smaker i snus kunna vara att i ett första steg förbjuda snus med godissmaker. Godissmaker torde i stor utsträckning tilltala barn och ungdomar, oavsett om smaken förekommer i cigaretter eller snus. En svårighet med en sådan reglering skulle vara att närmare definiera vad som bör betraktas som en godissmak. Utifrån WHO:s riktlinjer skulle t.ex. choklad, vanilj och lakrits kunna bedömas som godissmaker. Det framstår dock inte som lika klart hur smaker som t.ex. eukalyptus och tranbär ska bedömas. Enligt vår uppfattning riskerar bedömningen av vad som ska utgöra godissmak att bli godtycklig.
Bedömningen skulle bli mindre godtycklig om det fanns underlag för vilka smaker som särskilt tilltalar ungdomar. Som angetts ovan har det, såvitt vi kunnat utröna, inte gjorts någon oberoende undersökning av vilka snussorter och -smaker som särskilt tilltalar unga i Sverige. Det finns inte heller några oberoende undersökningar som visar hur stor del av den svenska tobaksmarknaden som består av smaksatt snus. De norska undersökningarna, talar för att smaksatt snus är mest populärt i de yngsta åldersgrupperna och att de mest populära smakerna i åldersgruppen 16–24 år, förutom ren tobakssmak, är mint, mentol och lakrits. Eftersom det till nästan helt uteslutande del är svensktillverkat snus som säljs i Norge, bör förhållandena i Sverige likna de i Norge. De norska undersökningarna måste emellertid, som framhållits ovan, bedömas med försiktighet eftersom antalet svarande i undersökningarna är förhållandevis litet. Även om de norska undersökningarna kan tjäna som underlag för en grovhuggen bild av marknaden för smaksatt snus, så är det vanskligare att grunda ett förbud mot vissa smaker på dem.
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
407
En ordning med förbud mot godissmaker i snus skulle alltså kunna bli mindre godtycklig om det togs fram underlag för vilka godissmaker som särskilt tilltalar ungdomar. Ett förbud mot vissa smaker är emellertid förenat med andra praktiska svårigheter. Om det är en viss smak som ska förbjudas, skulle det krävas att det inrättas en ordning med förhandsgodkännande av alla produkter som släpps ut på marknaden. Att förbjuda en viss koncentration av en viss tillsats som ger en viss godissmak skulle inte vara tillräckligt, eftersom andra kombinationer av kemiska substanser skulle kunna ge en likadan smak. I slutändan är olika smaker också en i vart fall delvis subjektiv upplevelse, vilket försvårar inrättandet av en rättsäker och förutsebar prövningsprocess. Även om en ordning som liknar den som kommer att gälla för karakteristiska smaker i cigaretter och rulltobak skulle kunna införas, så finns det fortfarande en osäkerhet kring hur den prövningen ska göras. Enligt förslaget i delbetänkandet har det överlämnats till Folkhälsomyndigheten att meddela närmare föreskrifter om ett system för prövning och löpande tillsyn av förbudet mot karakteristiska smaker. Bakgrunden till förslaget var att kommissionen enligt artikel 7 har fått i uppdrag att anta genomförandeakter för att fastställa enhetliga regler beträffande förfarandena för att bestämma om en tobaksvara omfattas av förbudet mot karakteristiska smaker och att dessa genomförandeakter vid tiden för delbetänkandets färdigställande inte var antagna.
Vid en sammantagen bedömning anser vi att det för närvarande inte bör införas en reglering av smaker i snus med hänsyn till de praktiska svårigheter som en sådan reglering är förenad med. Som redovisats ovan anser vi emellertid att det finns sakliga skäl för att reglera smaksättningen av snus. Det finns därför anledning att följa upp och utvärdera tobaksproduktdirektivets ordning med förbud mot karakteristiska smaker i cigaretter och rulltobak. En framtida reglering av smaker i snus bör i första hand syfta till att göra snus mindre attraktivt för barn och ungdomar. En reglering förutsätter därför en kartläggning av försäljningsvolymer och ungdomars konsumtionsmönster. Vi har i delbetänkandet lämnat förslag om att tillverkare och importörer av tobaksvaror ska lämna in bl.a. marknadsundersökningar och studier av enskilda konsumentgruppers preferenser, däribland ungdomars, samt sammanfattningar av marknadsundersökningar som utförs i samband med lanseringen av nya produkter och rapporter om försäljningsvolymer av tobaksvaror (se
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
408
SOU 2015:6 s. 98–100). De rapporterade uppgifterna bör kunna tjäna som ett underlag för en sådan framtida kartläggning.
11.6.3 Hänvisning till smak, doft och andra tillsatser på förpackningar till snus
Av tobaksproduktdirektivet framgår att märkningen av förpackningar eller själva tobaksvaran inte får innehålla någon beståndsdel eller något inslag som hänvisar till smak, doft, eventuella smaktillsatser eller andra tillsatser eller avsaknaden därav (artikel 13.1 punkten c). I likhet med vad som sägs i våra direktiv har vi i delbetänkandet bedömt att bestämmelsen inte medger något undantag för snus.
Som redovisats i föregående avsnitt anser vi att det ännu inte är möjligt att förbjuda vissa smaker i snus med hänsyn till de praktiska svårigheterna att skapa ett rättssäkert och förutsebart regelverk. Likväl bedömer vi att det finns starka folkhälsoskäl som talar för att sådana smaker i snus som riktar sig mot unga eller som lockar till sig nya användare inte bör få förekomma.
I det sammanhanget anser vi att det – oavsett vilka krav som ställs upp i tobaksproduktdirektivet i den delen – skulle vara en lämplig åtgärd att redan nu i vart fall begränsa möjligheterna att använda smak som en del av marknadsföringen genom att – i linje med bestämmelsen i tobaksproduktdirektivet – förbjuda att man på förpackningen hänvisar till smak.
Vi har i kapitel 9 och 10 bedömt att det finns skäl att införa ett exponeringsförbud för tobaksprodukter, men att det för närvarande stöter på grundlagshinder att helt reglera utseendet av tobaksvarors förpackningar, även om mycket talar för att den åtgärden i och för sig skulle vara tobakspolitiskt verksam. Detta innebär att om våra förslag genomförs kommer tobaksvaror inte att kunna exponeras i samband med försäljningen, men produktpresentationen därefter regleras inte nu i större utsträckning än tidigare. Det är en uppenbar slutsats att värdet i marknadsföringshänseende koncenteras till hur förpackningen ser ut hos konsumenten när man inte kan marknadsföra produkten i butik. Det är därför rimligt att tro att förpackningarnas utformning och utseende ökar i betydelse vid ett exponeringsförbud. Det är då särskilt angeläget att begränsa möjligheten att vid en sådan utformning kunna locka med smak eller andra tillsatser. En sådan begränsning skulle rimligen minska de kommer-
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
409
siella drivkrafterna för en fortsatt produktutveckling i fråga om smaksättning. Åtgärden skulle därför kunna få en effekt som motsvarar den effekt som ett förbud mot karakteristiska smaker skulle syfta till att uppnå. Vi föreslår därför att märkningen på förpackningar till snus och på själva varan inte ska få hänvisa till smak, doft eller tillsatser.
Snustillverkare kommunicerar regelmässigt smaker i de produkter som de vill framhålla som smaksatta genom att i anslutning till det registrerade varumärket ange ett variantnamn. Det kan uppfattas som inkonsekvent att märkningen på snusförpackningar fortsättningsvis inte kommer att få hänvisa till smak eller smaktillsatser när snus, till skillnad från andra tobaksvaror, inte omfattas av förbudet mot att använda smaktillsatser vid tillverkningen av varan. Det finns givetvis ett konsumentintresse i att kunna få nödvändig information för att kunna göra ett informerat köpval. I det sammanhanget är det värt att notera att förbudet inte omfattar alla referenser till smak för produkten i alla sammanhang utan endast att på förpackningen hänvisa till smak eller andra tillsatser. Det kommer även med det föreslagna förbudet att vara möjligt att på varu- och prislistor på försäljningsställen ange variantnamn som hänvisar till smak, även om sådana variantnamn inte får förekomma på själva förpackningen.
En annan invändning som skulle kunna riktas mot förslaget är att det skulle kunna förlänga betjäningstiderna på försäljningsställen eftersom det skulle kunna bli svårare för butiksbiträdena att identifiera rätt vara när vissa variantnamn inte får förekomma på förpackningarna. Detta torde emellertid på ett förhållandevis enkelt och smidigt sätt kunna lösas genom att de enskilda butiksinnehavarna, om det bedöms lämpligt, förvarar produkterna på ett sådant sätt att de genom artikelnummer eller annat kodsystem kan hänföras till varu- och prislistorna. Vi bedömer därför att betjäningstiderna, efter en kortare omställningsperiod, inte kommer att öka i någon större utsträckning.
Vårt förslag i denna del föranleder inga förändringar av den nuvarande tillsynen avseende produktpresentation (se 9 a, 19 och 19 a §§tobakslagen).
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
410
11.6.4 Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar
Som framgår av kapitel 4 är den övergripande tobakspolitiska målsättningen att minska allt tobaksbruk och det är särskilt angeläget att bruket bland ungdomar minskar. Denna utgångspunkt gäller även för snus. Det framgår direkt av artikel 16.3 i ramkonventionen att små förpackningar ökar cigaretters tillgänglighet för minderåriga. För närvarande gäller att cigaretter inte får säljas i paket om mindre än 19 cigaretter. När vårt förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivet träder i kraft kommer cigaretter inte att få säljas i paket om mindre än 20 cigaretter. Någon motsvarande reglering finns i dag inte vad gäller snus. En åtgärd som skulle minska snusets tillgänglighet för minderåriga är att förbjuda försäljning av snus i små och prismässigt attraktiva förpackningar. Att en reglering av minsta förpackningsstorlek för snus skulle ha någon annan effekt än motsvarande regler för cigaretter framstår som osannolikt.
Redan en översiktlig granskning av snusutbudet på marknaden visar att variationer förekommer mellan olika produktkategorier såväl vad gäller pris som mängden snus i förpackningarna. Snusförpackningar med portionspåsar innehåller ofta omkring 20 gram, medan mängden snus i förpackningar med lössnus ofta uppgår till det dubbla. Priset per dosa snus varierar beroende på märke och återförsäljare. De billigaste dosorna med portionssnus kostar knappt 20 kr, medan de billigaste dosorna med lössnus kostar drygt 30 kr. En särskild produktkategori på marknaden utgörs av mindre snuspåsar, ofta benämnda miniportioner. Förpackningar med sådana miniportioner väger ofta hälften så mycket som förpackningar med ”vanligt” portionssnus, eller ännu mindre. Prismässigt ligger dock dessa ofta klart högre än de billigare dosorna med vanligt portionssnus, även om det finns några få undantag. Det finns också varianter med större portionspåsar. En dosa med snus innehåller normalt omkring 20 portionspåsar, oavsett om det är fråga om minisnus eller vanligt portionssnus. Vi har dock under vårt arbete uppmärksammats på att det på marknaden förekommer snusförpackningar som innehåller så lite som fem portionspåsar med snus och som endast kostar några kronor. Så små förpackningar kan närmast jämställas med styckförsäljning. Även om dessa typer av produkter såvitt vi kunnat erfara inte förefaller vara vanligt förekommande, kan ett förbud mot små snusförpackningar motiveras av samma skäl som ligger bakom införan-
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
411
det av minsta förpackningsstorlekar för cigaretter och rulltobak, nämligen att göra varan mindre attraktiv för ungdomar. Sammantaget anser vi att det finns skäl att införa en minimireglering av innehållet i snusförpackningar. Frågan är då hur en sådan reglering lämpligen kan utformas.
En utgångspunkt för en sådan reglering är lämpligen vad som gäller för cigaretter, dvs. att antalet portioner inte bör understiga 20. En sådan reglering får inte några produktionsmässiga konsekvenser för majoriteten av det portionsförpackade snuset. För de snusprodukter som i dag innehåller strax under 20 portionspåsar per förpackning torde förslaget inte leda till något behov av genomgripande omställningar av produktionen.
Frågan är då om även vikten bör regleras. I fråga om rulltobak finns krav på en minimivikt om 30 gram per förpackning. Om en motsvarande viktreglering skulle införas för snus skulle bl.a. mängden snus i de förpackningar med s.k. minisnus som i dag finns på marknaden, dvs. dosor som normalt innehåller upp till 10 gram tobak per förpackning, behöva öka väsentligt. För att uppnå en sådan minimivikt skulle i vissa fall snusdosorna behöva innehålla minst 100 portioner. En sådan reglering skulle följaktligen få stora konsekvenser för denna produktkategori.
Såvitt vi har kunnat erfara verkar denna typ av produkter, trots en lägre vikt, normalt inte marknadsföras som en lågprisprodukt utan kostnadsmässigt ofta motsvara portionssnus med högre tobaksinnehåll.
Det finns därför i dagsläget inte anledning att anta att dessa produkter på grund av priset skulle göra snus mera tillgängliga för ungdomar. Med hänsyn till detta bedömer vi inte att en viktreglering avseende portionssnus är motiverad.
Lössnus förekommer i dag inte i förpackningar som väger mindre än 30 gram. En minsta försäljningsvikt motsvarande den som gäller för rulltobak skulle därför inte få någon praktisk konsekvens för det befintliga utbudet av lössnus. En reglerad minsta vikt skulle visserligen kunna motverka en framtida produktutveckling där lössnus saluförs i mycket små förpackningar. I dagsläget framstår en sådan utveckling emellertid som osannolik. Vi ser därför inte heller någon anledning att med hänsyn till lössnuset nu införa en minsta tobaksvikt i snusförpackningar.
En ändamålsenlig reglering av snus SOU 2016:14
412
Vi föreslår alltså att styckförpackningar med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner och att det ska vara förbjudet att tillhandahålla snus i förpackningar som innehåller färre portioner än så. När det gäller tillsynen föreslår vi inte några ändringar i förhållande till vad som i dag gäller för bestämmelserna om styckförsäljning (se 12 b, 19 och 19 a §§tobakslagen).
11.6.5 EU-rättsliga överväganden
Vår bedömning: Förslagen är förenliga med EU-rätten. Anmä-
lan bör ske enligt anmälningsdirektivet (EU) 2015/1535.
I samband med genomförandet av tobaksproduktdirektivet har regeringen har att artikel 13.1 c i direktivet, som förbjuder hänvisning till smak, doft, eventuella smaksatser eller andra tillsatser, inte ska omfatta snus.18Det förslag om produktpresentation som vi nu lämnar innebär emellertid att snus ska omfattas av en nationell regel med motsvarande innehåll. Även om det sålunda inte är fråga om ett formellt genomförande av direktivet i denna del, innebär förslaget att samma regler om produktpresentation kommer att gälla för alla tobaksvaror. Vi bedömer därför att förslaget är väl förenligt med EU-rätten.
När det gäller förslaget om reglering av minsta antal portioner i styckförpackningar med portionsförpackat snus konstaterar vi att tobaksproduktdirektivet endast reglerar innehållet i styckförpackningar med cigaretter och rulltobak (se artikel 14). Något hinder mot att införa regler om innehåll av snus i detta avseende torde därför inte föreligga enligt direktivet (jfr artikel 24).
Principen om fri rörlighet för varor är en central beståndsdel i skapandet och upprätthållandet av den inre marknaden inom EU och det är som huvudregel inte tillåtet att anta handelsregler som kan utgöra ett hinder för handeln inom unionen (se vidare avsnitt 3.3.2). Att införa nationella bestämmelser som ställer krav på minsta innehåll i förpackningar torde normalt sett kunna anses hindra den fria rörligheten för varor. Snus är emellertid en speciell vara såtillvida
SOU 2016:14 En ändamålsenlig reglering av snus
413
att den inom EU endast får säljas i Sverige, se artikel 17 i tobaksproduktdirektivet, och snus får inte heller föras ut från Sverige till ett annat land inom EU, se förordningen (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus. Det finns emellertid inget generellt EU-rättsligt hinder mot att tillverka snus i en annan medlemsstat under förutsättning att produkten inte tillhandahålls konsumenter i tillverkningslandet. Det är alltså tillåtet att till Sverige föra in snus som tillverkats i andra EU-länder.
Förslaget till reglering av minsta antal portioner i styckförpackningar med portionsförpackat snus innebär att snustillverkare i andra medlemsstater måste uppfylla nya krav för att få tillhandahålla portionsförpackat snus till konsumenter i Sverige. Enligt vår bedömning kan regleringen inte anses ha en diskriminerande verkan gentemot importerade varor eftersom snus inte får tillhandahållas konsumenter i andra medlemsstater än Sverige. Under alla förhållanden bedömer vi att åtgärden omfattas av undantaget i artikel 36 i EUFfördraget eftersom den syftar till att skydda folkhälsan och är proportionell. Inte heller i övrigt bedömer vi att det med hänsyn till EUrätten finns några hinder mot att införa den föreslagna regleringen.
Förslagen innefattar krav som är tvingande vid saluföring av snus. Dessa krav kan betraktas som tekniska föreskrifter enligt anmälningsdirektivet (se avsnitt 3.3.4). Anmälan bör därför ske i enlighet med artikel 5 i det direktivet.
415
12 Några tillsynsfrågor m.m.
12.1 Inledning
Vi har i de föregående kapitlen redovisat våra förslag avseende de frågor som vi enligt direktiven har i uppdrag att behandla. Som framgår av de ursprungliga direktiven har vi också möjlighet ta upp andra, till uppdraget anknytande, frågor som vi identifierar. Några sådana frågor har behandlats i de föregående kapitlen, t.ex. tillståndsplikt för partihandel och minsta förpackningsstorlek för snus. I det följande redovisar vi förslag i ett antal andra förslag som har klara beröringspunkter med de frågor som vi redan har behandlat. Merparten av förslagen rör på ett eller annat sätt tillsynen av tobaksregleringen.
12.2 Ett tydliggörande av tillsynsansvaret enligt tobakslagen
Våra förslag: Folkhälsomyndighetens och Konsumentombuds-
mannens omedelbara tillsynsansvar ska tydliggöras i tobakslagen.
Arbetsmiljöverkets centrala tillsynsansvar ska upphävas.
Bestämmelser om tillsynsansvar finns i dag i 19 och 19 a §§tobakslagen (1993:581). I lagen görs en distinktion mellan central tillsyn och omedelbar tillsyn.
I enlighet med vad regeringen uttalat i skrivelsen En tydlig, rätts-
säker och effektiv tillsyn
1
bör begreppet tillsyn främst användas för
verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera
1 Se skr. 2009/10:79. I skrivelsen redovisar regeringen generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad.
Några tillsynsfrågor m.m. SOU 2016:14
416
om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse. I skrivelsen framhålls vidare att det för varje tillsynsområde där tillsynen utförs av mer än ett organ bör finnas en statlig myndighet som ansvarar för samordningen av tillsynen och som vid behov kan utfärda föreskrifter kring tillsynen. Denna funktion – tillsynsvägledning – bör bestå av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen.
Begreppet central tillsyn enligt tobakslagen torde i stor utsträckning omfatta det som i skrivelsen benämns tillsynsvägledning, dvs. ”tillsyn över tillsynen”, medan begreppet omedelbar tillsyn torde syfta på den operativa tillsynen, dvs. tillsyn direkt mot verksamheter. Därför kan lämpligheten av begreppen central tillsyn och omedelbar tillsyn diskuteras. Vi bedömer att en genomgripande omarbetning av tobakslagens tillsynsreglering kan motiveras utifrån såväl ändamåls- som tydlighetsskäl. Vi har inte till uppdrag att särskilt behandla denna fråga och vi har inte heller inom ramen för den författningstekniska översynen av tobakslagen (se avsnitt 4.4) haft utrymme att göra någon närmare språklig eller materiell analys av tobakslagens nuvarande bestämmelser, utan vår översyn begränsar sig i huvudsak till strukturella aspekter. Trots denna begränsning anser vi det motiverat och, utifrån tobakslagens nuvarande begreppsbildning, möjligt att i lagen tydliggöra Folkhälsomyndighetens operativa tillsynsansvar.
Folkhälsomyndighetens omedelbara tillsyn kommer i dag inte till tydligt uttryck i tobakslagen. Myndigheten finns inte med i den uppräkning av myndigheter som enligt 19 a § tobakslagen har ansvar för omedelbar tillsyn. Trots detta anges i 20 § första stycket tobakslagen att Folkhälsomyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna i 9, 10, 11 och 16–18 §§ eller med stöd av dem meddelade föreskrifter ska följas. Folkhälsomyndigheten har följaktligen möjlighet att besluta om sanktioner vid överträdelser av bestämmelser som ingen myndighet, i vart fall formellt sett, utövar omedelbar tillsyn över. Av motiven till bestämmelsen i 20 § tobakslagen framgår emellertid att befogenheten syftar till att möjliggöra en effektiv kontroll av att tillverkare, lokalinnehavare m.fl. fullgör sin skyldighet enligt lagen och med stöd av de meddelade föreskrifterna (prop. 1992/93:185
SOU 2016:14 Några tillsynsfrågor m.m.
417
s. 59–60). Folkhälsomyndighetens centrala tillsynsansvar (se 19 § tobakslagen) inrymmer alltså i detta avseende vissa operativa tillsynsuppgifter. Vi föreslår att dessa tillsynsuppgifter tydliggörs i tobakslagen.
I fråga om marknadsföring utövar KO i dag den centrala tillsynen över bestämmelserna i 9 a § eller 14–14 b §§tobakslagen. Kommunen utövar den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§tobakslagen när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen. I fråga om marknadsföringsåtgärder enligt 14 och 14 a §§ som inte vidtas på försäljningsställen finns, i vart fall formellt sätt, ingen utpekad myndighet med ansvar för den omedelbara tillsynen. Inte heller finns det några regler om omedelbar tillsyn knutna till bestämmelserna i 9 a och 14 b §§.
När KO:s centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen infördes konstaterades att myndigheten vid den tidpunkten hade tillsynsansvaret över all marknadsföring, dvs. även sådan som skedde i detaljhandeln vilket framstod som svårt att genomföra i praktiken på ett effektivt sätt (prop. 2004/05:118 s. 47). I samband med att kommunernas ansvar för tillsynen på försäljningsställen infördes begränsades följaktligen KO:s tillsynsuppgifter och KO fick ett centralt tillsynsansvar, dvs. ett ansvar för tillsynen och vägledningen av kommunernas omedelbara tillsyn. Detta innebär att KO i praktiken har att utöva operativ tillsyn över de marknadsföringsbestämmelser som inte faller under kommunernas tillsyn. Av 19 § andra stycket tobakslagen framgår också att KO vid sin tillsyn ska tillämpa bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486), som bl.a. möjliggör för KO att besluta om förbud och förelägganden. Vi föreslår att KO:s operativa tillsynsuppgifter tydliggörs i tobakslagen.
När det gäller bestämmelserna om rökfri arbetsmiljö enligt 2 § (för utrymmen upplåtna enbart för personal) och 8 § tobakslagen har Arbetsmiljöverket i dag såväl ett centralt som omedelbart tillsynsansvar. Vid tobakslagens tillkomst hade Arbetarskyddsstyrelsen central tillsyn och Yrkesinspektion omedelbar tillsyn över de bestämmelser som styrelsen hade central tillsyn över. Vid den tidpunkten fanns det alltså anledning att göra en distinktion mellan den centrala och omedelbara tillsynen. Vi ser i dag ingen formell eller praktisk betydelse av en sådan distinktion. Eftersom ingen annan myndighet än Arbetsmiljöverket har ett tillsynsansvar, eller
Några tillsynsfrågor m.m. SOU 2016:14
418
utför tillsynsuppgifter, i detta avseende, finns inte något behov av samordning av tillsynen genom centrala föreskrifter eller på annat sätt. Vi föreslår därför att Arbetsmiljöverkets centrala tillsynsansvar enligt tobakslagen ska upphävas. Förslaget får inga praktiska konsekvenser i fråga om tillsynens utövande och begränsar inte Arbetsmiljöverkets möjligheter att enligt arbetsmiljölagstiftningen meddela föreskrifter om arbetsmiljö.
Genom förslagen ovan skapas en tydlig distinktion mellan den centrala och den omedelbara tillsynen enligt tobakslagen. Vidare tydliggörs innebörden av den omedelbara tillsynen, dvs. den verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller föreskrivna krav.
12.3 Införandet av ett likvärdigt tillsynsansvar för kommunen och Polismyndigheten
Vårt förslag: Polismyndigheten och kommunerna ska ha ett lik-
värdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen.
Kommunerna utövar i dag den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om varningstexter m.m. på försäljningsställen och bestämmelserna om marknadsföring det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen. Kommunen utövar också, tillsammans med Polismyndigheten, den omedelbara tillsynen över bl.a. bestämmelserna om åldersgränser och information i det avseendet, förbudet mot försäljning av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter samt reglerna om egenkontroll. I samband med att denna ordning infördes uttalade regeringen följande (prop. 2009/10:207 s. 20 f.).
Den omedelbara tillsynen över tobakslagen utförs av kommunen. Polisen har dock viktiga uppgifter när det gäller att komma till rätta med den olagliga tobakshandeln och regeringen föreslår att också polisen ska ha en uttalad roll som tillsynsmyndighet. Rikspolisstyrelsen har vänt sig emot att polisen ska vara tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen så som utredningen föreslagit. Man menar att denna typ av tillsynsuppgifter inte ligger inom ramen för polisens grunduppgifter. Om betänkandets förslag ändå skulle förverkligas vill man se motsvarande konstruktion som i alkohollagen (1994:1738).
SOU 2016:14 Några tillsynsfrågor m.m.
419
Polisen och kommunen har självfallet olika roller när det gäller utövandet av tillsynen. Polisens primära uppgift är att ingripa mot begångna brott, medan kommunens uppgift är framåtsyftande och ska säkerställa att regelsystemet följs i framtiden. De båda myndigheternas insatser kan stärka varandra. Polisen har på sitt ansvar att förebygga brott, bedriva spaning och utredning om brott som lyder under allmänt åtal. Det bör alltså vara en huvudregel att polisen och kommunerna samarbetar vad gäller efterlevnaden av de straffsanktionerade bestämmelserna i tobakslagen. Polisens arbete i denna del skulle vidare underlättas om man också fick tillgång till de redskap som ingår i tillsynsuppgiften, så som tillträde till lokaler där tobaksförsäljning äger rum utan att en reell brottsmisstanke föreligger. För att polisen och kommunen ska kunna utbyta information angående tillsynen och observationer som har gjorts i anslutning till denna bör polisens tillsynsansvar sammanfalla med kommunens i fråga om att övervaka bestämmelserna om handel. Kommunen bör kontinuerligt informera polisen om anmälda försäljningsställen, meddelade försäljningsförbud m.m. Hur detta kan ske bör beaktas vid utvecklingen av de lokala samarbetsformerna. När kommunen stöter på särskilda svårigheter kan också tillsyn behöva genomföras tillsammans med polisen. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att kommunen och polisen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen.
Att Polismyndigheten även fortsättningsvis ska ha ett uttalat tillsynsansvar och tillgång till de redskap som ingår i tillsynsuppgiften framstår som befogat. Som redovisats ovan är dock myndighetens tillsynsansvar begränsat i förhållande till kommunernas. Utanför Polismyndighetens tillsynsansvar faller exempelvis tobakslagens bestämmelser om varningstexter m.m. på försäljningsställen.
Enligt vad vi har erfarit bedriver flera kommuner i landet sin tillsynsverksamhet i nära samverkan med Polismyndigheten redan i dag. Ett likvärdigt tillsynsansvar och framför allt samma tillsynsbefogenheter kan förväntas underlätta samverkan mellan Polismyndigheten och kommunerna. Genom de förslag om försäljningstillstånd vi lämnar kommer tillsynsobjekten förutom detaljhandlare även att innefatta partihandlare. Med ett framtida system för spårning och märkning och med fler krav på tobaksförpackningars utformning, tillsammans med kriminaliseringen av att sälja tobak utan tillstånd, kan det inte heller uteslutas att gränsen mellan tillsyn över regelverket och brottsbekämpande verksamhet i delar tunnas ut. Ett av syftena med att införa tillståndsplikten är också att skapa
Några tillsynsfrågor m.m. SOU 2016:14
420
förutsättningar för en effektivare bekämpning av den illegala försäljningen av tobaksvaror.
Mot denna bakgrund föreslår vi att Polismyndigheten och kommunerna, i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen (2010:1622), ska ha ett likvärdigt formellt tillsynsansvar. Det innebär för Polismyndighetens del att myndigheten även kommer att utöva den omedelbara tillsynen över de bestämmelser som i kap. 5 föreslås gälla för den tillståndspliktiga partihandeln.
Den praktiska roll- och arbetsfördelningen mellan kommun och polis vid tillsynen kan lämpligtvis regleras lokalt på samma sätt som vid dagens tillsyn över alkohollagens bestämmelser. Länsstyrelsens tillsyn påverkas inte av förslaget.
12.4 Sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen
Våra förslag: Sekretess ska gälla för uppgift hos tillstånds- eller
tillsynsmyndighet enligt tobakslagen om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretessen ska inte gälla beslut i ärende om tillstånd. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst femtio år.
Det i kapitel 5 föreslagna tillståndsförfarandet innebär bl.a. att kommunerna i egenskap av tillståndsmyndigheter kommer att få tillgång till uppgifter om t.ex. sökandes ekonomi eller en tillståndshavares personliga vandel. För kommunernas tillsynsverksamhet på tobaksområdet gäller i dag sekretess enligt 30 kap. 27 § OSL för bl.a. uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretesskyddet enligt bestämmelsen omfattar inte uppgifter om den enskildes vandel som kan inkomma till kommunerna i samband med den föreslagna tillståndsprövningen. För sådana uppgifter gäller på alkoholområdet sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs (se 30 kap. 20 § OSL). Vi be-
SOU 2016:14 Några tillsynsfrågor m.m.
421
dömer att ett motsvarande sekretesskydd är motiverat även på tobaksområdet.
Uppgifter om vem som är tillståndshavare, vad tillståndet avser och vilka eventuella villkor som föreskrivits för tillståndet bör normalt inte omfattas av sekretess. Konkreta uppgifter om en sökandes ekonomi eller en tillståndshavares personliga vandel är däremot uppgifter som normalt bör omfattas av sekretess.
I alkoholärenden är sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar högst 50 år och sekretessen omfattar inte beslut i tillståndsärenden. Motsvarande bör gälla vid tillståndsprövning avseende tobaksförsäljning. Vi föreslår sålunda att sekretessbestämmelsen i 30 kap. 20 § OSL ska utvidgas till att avse även denna typ av uppgifter hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt tobakslagen.
12.5 Införande av en underrättelseskyldighet för kommunerna
Vårt förslag: Kommunerna ska underrätta Folkhälsomyndig-
heten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för myndighetens tillsynsuppdrag.
Folkhälsomyndigheten har i sitt remissvar över delbetänkandet påtalat att kommunerna inom sin tillsynsverksamhet kan få kännedom om förhållanden av betydelse för Folkhälsomyndighetens centrala tillsyn. Enligt myndigheten är det därför lämpligt att överväga om det i tobakslagen bör införas en underrättelseskyldighet likt den i 9 kap. 10 § alkohollagen. Därigenom skulle det kunna säkerställas att Folkhälsomyndigheten får den information som behövs för myndighetens tillsynsuppdrag.
Folkhälsomyndigheten har ett centralt tillsynsansvar för efterlevnaden av en stor del av tobakslagens materiella bestämmelser. Genom den nya förslag vi nu lämnar, t.ex. i fråga om handel med tobaksvaror och rökförbud, utvidgas det centrala tillsynsansvaret i viss utsträckning. För att Folkhälsomyndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift att ge råd och annan vägledning till länsstyrelser och kommuner i deras tillsynsverksamhet krävs att myndigheten har möjlighet att på ett strukturerat sätt följa utvecklingen och analysera sakförhållanden.
Några tillsynsfrågor m.m. SOU 2016:14
422
I enlighet med vad som redovisats ovan föreslår vi också att Folkhälsomyndighetens omedelbara tillsynsansvar ska förtydligas. Genom de nya materiella bestämmelserna som föreslagits i delbetänkandet, om t.ex. skyldighet för tillverkare och importörer att rapportera vissa uppgifter, och som nu föreslås, t.ex. i fråga om spårbarhet och märkning, kommer myndighetens omedelbara tillsynsansvar att utvidgas. Därmed ökar också myndighetens behov av att få del av iakttagelser från ”fältet”. Framför allt de kommunala tillsynsmyndigheterna kan tänkas göra observationer av betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsynsarbete på tobaksområdet.
Mot bakgrund av det anförda bedömer vi att det finns skäl att införa en skyldighet för kommunerna att underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för myndighetens omedelbara eller centrala tillsynsuppdrag enligt tobakslagen. Någon särskild utredning från kommunernas sida bör inte krävas, utan vad som avses är endast en underrättelse om i verksamheten gjorda iakttagelser. Här avses uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet och som inte behöver efterforskas särskilt. Underrättelseskyldigheten riktar sig mot kommunerna, vilka alltså har att avgöra vilka iakttagelser och uppgifter som är relevanta, dvs. av betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn. Samtidigt är det naturligtvis endast Folkhälsomyndigheten som kan avgöra vilka uppgifter som är relevanta i detta avseende. Folkhälsomyndigheten kan och bör därför vid behov ge kommunerna råd och stöd avseende fullgörandet av underrättelseskyldigheten. På så sätt kan myndigheten styra och effektivisera informationsflödet.
I enlighet med vad som föreslås i följande avsnitt ska Folkhälsomyndigheten föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik. För att säkerställa att registret förses med relevanta uppgifter förslås vidare ett bemyndigande för regeringen att få föreskriva att uppgifter till registret ska få hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet. Den nu föreslagna underrättelseskyldigheten kompletterar den regleringen då den inte begränsar sig till uppgifter som finns i kommunala register.
I enlighet med vad som föreslagits i föregående avsnitt kommer sekretess att gälla hos samtliga tillsynsmyndigheter enligt tobaks-
SOU 2016:14 Några tillsynsfrågor m.m.
423
lagen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. När det gäller uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden som förekommer i kommunernas tillsynsverksamhet på tobaksområdet gäller i dag sekretess enligt 30 kap. 27 § OSL, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller enligt bestämmelsen absolut sekretess för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Motsvarande sekretessreglering gäller i Folkhälsomyndighetens tillsynsverksamhet (se 30 kap. 23 § OSL samt 9 § OSF och punkten 61 i bilagan till den förordningen).
12.6 Register
Våra förslag: Folkhälsomyndigheten ska med hjälp av auto-
matiserad behandling föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik.
Regeringen ska få föreskriva att uppgifter till registret ska få hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.
Folkhälsomyndigheten har ett vidsträckt centralt tillsynsansvar enligt tobakslagen och myndigheten har också ett särskilt ansvar för den samordnade uppföljningen inom tobaksområdet, se 3 § punkten 7 förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. Fullgörandet av myndighetens uppföljande, rådgivande och vägledande verksamhet torde kräva en bred informationsbas. Liksom på alkoholområdet bedömer vi att det på tobaksområdet är motiverat att föra ett nationellt tillstånds- och statistikregister. Registret bör innehålla uppgifter om bl.a. den som har tillstånd enligt tobakslagen och dessa uppgifter ska kunna lämnas ut till kommunerna i den mån uppgifterna är av betydelse för tillståndsprövningen eller tillsynen. Ett centralt register kan sålunda fylla en praktisk funktion. Registret kan vidare innehålla sådana uppgifter som tillverkare och importörer av tobaksvaror, eller örtprodukter
Några tillsynsfrågor m.m. SOU 2016:14
424
för rökning, är skyldiga att rapportera till Folkhälsomyndigheten enligt tobakslagen.
Registret bör bygga på kommunernas uppgifter om meddelade beslut (se 23 a § tobakslagen) samt rapporterade uppgifter från tillverkare och importörer (se t.ex. 16 § tobakslagen). För att säkerställa att registret förses med relevanta uppgifter bör regeringen få föreskriva att uppgifter till registret ska få hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.
Eftersom registret inte kommer att innehålla några integritetskänsliga uppgifter finns inte skäl att ha särskilda gallringsbestämmelser för registret. I stället blir bestämmelserna om bevarande och gallring i arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446) tillämpliga.
12.7 Ingripandemöjligheter
Vårt förslag: Tillsynsmyndigheterna ska inte längre ha möjlig-
het att besluta om omhändertagande av tobaksvaror.
Tillsynsmyndigheter har i dag möjlighet att vid överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen besluta om administrativa sanktioner i form av förbud och förelägganden. Tillsynsmyndigheterna kan även besluta om ett förbud eller föreläggande med vite. Vi föreslår inte några förändringar i detta avseende.
Kommunerna, och formellt sett även andra tillsynsmyndigheter, kan i dag också med stöd av bestämmelsen i 21 § tobakslagen besluta om omhändertagande av tobak om tobak bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med tobakslagen eller anslutande föreskrifter, t.ex. om en näringsidkare tillhandahåller felaktigt märkta tobaksvaror till försäljning till konsumenter. Om en vara har tagits omhand får ägaren, under myndighetens kontroll, vidta de rättelser som behövs för att varan ska få säljas. Varan ska återlämnas om det är sannolikt att den inte kommer att säljas i strid med tobakslagen eller anslutande föreskrifter. I annat fall får varan förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg.
Av den statistik som vi har tagit del av och den enkätundersökning som vi har genomfört framgår att möjligheten till om-
SOU 2016:14 Några tillsynsfrågor m.m.
425
händertagande används i mycket begränsad utsträckning och att den av många kommuner upplevs som svårtillämpad. Även i kontakter med polisen har det framkommit att gränsdragningen i praktiken mellan vad som utgör ett omhändertagande och vad som utgör ett beslag är svår att göra, vilket ibland kan innebära att kommunen i sin tillsyn beslagtagit tobak utan att ha laglig möjlighet till det. Nämnda omständigheter utgör i sig skäl att ifrågasätta bestämmelsens faktiska existensberättigande.
Som redovisats i avsnitt 5.6.7 har föreslår vi ett förbud mot att tillhandahålla detaljhandlare felaktigt eller annars bristfälligt märkta tobaksförpackningar. Därtill kommer att de nya regler kring utvidgade hälsovarningar som vi föreslagit i delbetänkandet samt övriga regler kring t.ex. märkning som nu föreslås innebär att de faktiska möjligheterna till självrättelse är mycket begränsade.
Mot denna bakgrund – och med beaktande av de utökade förverkandemöjligheter som vi nu föreslår – bedömer vi att det saknas vägande skäl att behålla den nuvarande omhändertagandebestämmelsen.
427
13 Konsekvensanalys
13.1 Utgångspunkter och inledande överväganden
Av kommittédirektiven framgår att utredaren ska beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474). Vi har i delbetänkandet Mer gemensamma
tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet redovisat
förslag som syftar till att genomföra tobaksproduktdirektivet. I konsekvensanalysen av de förslagen har vi redovisat bl.a. de krav i fråga om redovisning av konsekvenser som följer av kommittéförordningen (SOU 2015:6 s. 161 ff.). I detta sammanhang görs därför ingen förnyad genomgång av det regelverket.
Vi har i de föregående kapitlen lämnat ett antal förslag som på olika sätt berör statliga och kommunala myndigheter samt näringsidkare. De statliga myndigheter som primärt berörs av våra förslag är Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna och rättsväsendets myndigheter.
Huvuddragen av förslagen är:
• införandet av en tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror,
• införandet av regler om identitets- och säkerhetsmärkning samt ett system för spårbarhet av tobaksvaror,
• införandet av ett utvidgat rökförbud, och
• införandet av ett exponeringsförbud.
Vi har också föreslagit att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (2006:804) samt även i övrigt lämnat förslag som ställer nya krav på märkningen av och innehållet i snusförpackningar. Slutligen har vi lämnat vissa förslag om tillsynen av de tidigare och nu föreslagna reglerna om tobak.
Konsekvensanalys SOU 2016:14
428
På ett övergripande plan innebär våra förslag att Folkhälsomyndigheten, i egenskap av central tillsynsmyndighet på tobaksområdet, får en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om de nya bestämmelserna till länsstyrelserna och kommunerna. Dessa uppgifter ligger inom ramen för myndighetens nuvarande uppgifter och bedöms rymmas inom myndighetens nuvarande ekonomiska anslag. Vidare kommer länsstyrelserna att få en betydelsefull roll när det gäller att lämna information och råd till kommunerna om de nya reglerna. Dessa uppgifter ligger inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande uppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kostnader för myndigheternas verksamhet.
Vi bedömer inte att våra förslag medför behov av särskilda informationsinsatser till allmänheten. Det enda förslag som direkt riktar sig mot allmänheten är det utvidgade rökförbudet. Den senaste utvidgningen av rökförbudet, till serveringsställen, fick ett stort medialt intresse och det saknas anledning att anta att de förslag som nu läggs fram inte skulle få motsvarande uppmärksamhet. Därutöver innebär förslaget att det i anslutning till de rökfria miljöerna tydligt ska framgå att rökning inte är tillåten på platsen. Detta medför att någon förhandsinformation egentligen inte är nödvändig för att den enskilde ska ha möjlighet att förhålla sig till förbudet, som inte heller är straffsanktionerat.
Flera av de åtgärder vi föreslår syftar till att minska tobaksbruket för att därigenom förbättra folkhälsan. Detta motiverar att förslag läggs fram även om de i vissa avseenden innebär en ökad reglering och ökad börda för en del aktörer. Vi har samtidigt strävat efter att åstadkomma en så enkel och effektiv reglering som möjligt för att underlätta tillämpning och förståelse hos både myndigheter och näringsidkare. Ett minskat tobaksbruk leder på sikt till en minskad försäljning av tobaksvaror. Med hänsyn till tobakens hälsofarlighet och de folkhälsopolitiska målen bör denna effekt betraktas som enbart positiv.
I det följande redovisar vi de ekonomiska konsekvenser som våra olika förslag kan förväntas få för berörda myndigheter och i förekommande fall näringsidkare. Förslagens förenlighet med EUrätten har behandlats i anslutning till respektive förslag. En bedömning av de särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande redovisas i kapitel 14.
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
429
Enligt vår bedömning får förslagen inga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer inte heller i övrigt att förslagen får några sådana konsekvenser som anges i kommittéförordningen.
13.2 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
13.2.1 Tillsynsmyndigheterna
Vi har i kapitel 5 föreslagit att den nuvarande anmälningsplikten för försäljning av tobaksvaror ska ersättas av en tillståndplikt samt att även partihandel med tobaksvaror ska underkastas en sådan plikt.
Ett tillståndsförfarande är i grunden mer administrativt betungande än ett anmälningsförfarande. Även om vår utgångspunkt har varit att tillståndsförfarandet för tobaksförsäljning ska utformas på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt, bedömer vi att förfarandet kommer att innebära en administrativ merkostnad jämfört med i dag. Vid bedömningen av kostnaden av ett enskilt tillståndsärende bör vägledning kunna hämtas från kommunernas hantering av ärenden om serveringstillstånd. Kostnaden för ansökningsförfarandet i sådana ärenden finansieras genom avgifter, vilka får bestämmas av kommunfullmäktige och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor. Avgifterna ska sålunda spegla kommunernas faktiska kostnad för hanteringen av tillståndsansökningar. I det avseendet kan nämnas att Näringslivsets regelnämnd i en rapport från 2013, Serveringstillstånd
– handläggningstider, servicegarantier, avgifter och tillsyn, har under-
sökt bl.a. vilka avgifter kommunerna tar ut för serveringstillstånd. Uppgifterna, som baseras på svaren på enkätfrågor riktade till kommunerna, visar på kraftiga skillnader mellan kommunernas tillståndsavgifter. Den kommun som redovisade lägst avgift tog ut 1 000 kr för efterfrågat serveringstillstånd medan den dyraste kommunen som medverkade i undersökningen tog ut en avgift på drygt 12 000 kr.
Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsäljning har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillståndsgivning enligt alkohollagen (2010:1622) bör angivna siffror kunna tjäna som riktmärke. Den nu föreslagna tillstånds-
Konsekvensanalys SOU 2016:14
430
ordningen innehåller emellertid färre bedömningskriterier och är inte fullt lika komplex. Kommunernas kostnad för att hantera ansökningar om tillstånd för tobaksförsäljning bör därför generellt sett vara något lägre än motsvarande kommunala kostnader för serveringstillstånd. Om alla de försäljningsställen som i dag har anmält tobaksförsäljning, drygt 11 000, vill fortsätta försäljningen och ansöker om tillstånd för den kommer kommunernas totala kostnader för att hantera dessa ansökningar vid en hypotetisk genomsnittskostnad om 5 000 kr per ärende att uppgå till knappt 60 miljoner kr. Denna kostnad bör till fullo kunna finansieras genom ansökningsavgifter.
Den föreslagna tillståndsordningen innebär att en kommun ska inhämta ett yttrande från Polismyndigheten innan beslut i kommunen fattar beslut i tillståndsfrågan (se avsnitt 5.6.8). Detta kommer ofrånkomligen att leda till ett merarbete för Polismyndigheten, framför allt i det initiala skedet då befintliga verksamhetsutövare ska lämplighetsprövas. Vi bedömer att den initiala ökningen bör mildras något av den föreslagna övergångsregleringen, som bl.a. medger en viss omställningsperiod för tillståndsprövningen (se avsnitt 14.2.2). Polismyndigheten upprättar redan i dag inom ramen för kommunernas prövning av serveringstillstånd enligt alkohollagen den typ av yttranden som myndigheten enligt det föreslagna ansökningsförfarandet enligt tobakslagen ska lämna till kommunen. Polismyndigheten har sålunda väl upparbetade rutiner för den nya uppgift som läggs på myndigheten. Vi bedömer därför att uppgiften bör kunna hanteras av Polismyndigheten inom ramen för den nuvarande verksamheten och utan särskilt resurstillskott.
Vårt förslag innebär också att tullen ska yttra sig över sökandens lämplighet för det fall ansökan avser partihandel. Med hänsyn till det mycket begränsade antalet partihandlare bör förslaget dock inte få några egentliga konsekvenser för myndighetens verksamhet i stort.
Även om ett tillståndsförfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmälningsförfarande bedömer vi att det kommer att medföra effektivitetsvinster för tillsynen. Förhandsprövningen av tobaksförsäljaren och möjligheten att, innan försäljningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogrammen bör leda till ett minskat behov av tillsynsinsatser. Detta bör på sikt få till följd att den operativa tillsynen kan effektiviseras.
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
431
Kommunerna kommer att ha en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om den nya regleringen till berörda näringsidkare. Vi har följaktligen föreslagit en skyldighet för kommunen att tillhandahålla information om vad som gäller enligt tobakslagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Informationsskyldigheten syftar till att för verksamhetsutövarna tydliggöra regelverket, vilket bör leda till effektivitetsvinster. En motsvarande skyldighet föreligger redan i dag enligt alkohollagen. Skyldigheten ligger inom ramen för kommunernas nuvarande uppgifter och bör, under förutsättning att Folkhälsomyndigheten tar fram en modell för utformningen av kommunala riktlinjer, inte medföra några nämnvärda ekonomiska konsekvenser för kommunerna.
Vi har föreslagit att tillståndsplikten ska förenas med en möjlighet att under vissa förutsättningar varna tillståndshavaren eller återkalla försäljningstillståndet. Eftersom de föreslagna sanktionerna utformats efter mönster av motsvarande sanktioner i alkohollagen torde inom kommunerna redan finnas kunskap och rutiner som kan förenkla tillämpningen av de nya reglerna. Inte heller det nya sanktionssystemet bör därför medföra några konsekvenser av betydelse för det kommunala tillsynsarbetet.
Folkhälsomyndigheten har redan i dag det centrala tillsynsansvaret för bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen. Införandet av en tillståndsplikt bör, utöver de aspekter som berörs inledningsvis, inte få några beaktansvärda konsekvenser för myndighetens verksamhet. Förslaget om tillståndsplikt bedöms inte heller få några konsekvenser av betydelse för länsstyrelserna.
13.2.2 Rättsväsendet
Den föreslagna tillståndsplikten innebär dels att en ansökan om försäljningstillstånd kan avslås, dels att ett beviljat tillstånd under vissa förutsättningar kan återkallas. Sådana beslut, som fattas av kommunen, kan överklagas till förvaltningsrätten. Ansökningsförfarandet innefattande bl.a. en prövning av sökandens lämplighet är nytt och kan förväntas generera överklaganden som inte förekommer inom ramen för det nuvarande anmälningsförfarandet.
Konsekvensanalys SOU 2016:14
432
Det är dels initialt fråga om ett stort antal verksamheter som redan bedriver tobaksförsäljning som behöver ansöka om tillstånd för att få fortsätta bedriva sin försäljning, dels fråga om löpande ansökningar från verksamheter som vill börja bedriva tobaksförsäljning. Det går på förhand inte att förutse antalet överklaganden. Det saknas relevant jämförelsematerial, t.ex. central statistik beträffande antalet överklaganden av avslagna ansökningar om serveringstillstånd. Även om det initialt, när befintliga verksamheter ska tillståndsprövas, kan bli fråga om en något större mängd överklaganden saknas anledning att anta annat än att antalet överklaganden på längre sikt kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Tillståndsprövningen bör därför på sikt inte leda till annat än en liten ökning av arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna.
Vi har föreslagit att den nuvarande möjligheten för kommunerna att förbjuda tobaksförsäljning ska ersättas med en möjlighet att återkalla ett meddelat försäljningstillstånd. Möjligheten att återkalla ett meddelat försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden eftersom återkallelse kan ske på fler grunder än meddelande av försäljningsförbud. Även detta kan därför på sikt leda till en liten ökning av arbetsbelastningen i förvaltningsdomstolarna.
Liksom tidigare ska det också vara möjligt att meddela en tobaksförsäljare en varning. Även varningar kan enligt förslaget meddelas på fler grunder än i dag, vilket sannolikt kommer att innebära att fler varningar meddelas jämfört med i dag. Med hänsyn till att ett beslut om varning inte får några direkta rättsverkningar för den beslutet riktar sig mot, bedömer vi dock att antalet överklagade beslut om varning inte kommer att öka i någon nämnvärd utsträckning.
Vi föreslår att tillståndsplikten ska omfatta även partihandeln. Det har tidigare inte uppställts några krav för att bedriva partihandel med tobaksvaror. Det innebär att tillståndsförfarandet såvitt avser partihandeln kommer att generera en helt ny typ av beslut, vilka i någon utsträckning kan förväntas leda till överklaganden. Mot bakgrund av att det i dag endast finns ett fåtal aktörer som bedriver partihandel med tobak, saknas anledning att anta att en sådan ökning blir annat än marginell.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att handläggningen av ärenden om försäljningstillstånd inte kommer att medföra någon
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
433
nämnvärd ökad arbetsbelastning för förvaltningsdomstolarna och att den ökning som kan förutses bör kunna hanteras inom ramen för den nuvarande verksamheten utan särskilda resurstillskott.
Den föreslagna regleringen av partihandeln innebär också en utvidgning av det i dag kriminaliserade området såtillvida att försäljning som inom partihandeln sker utan tillstånd föreslås vara brottslig. Detta förhållande, liksom den föreslagna straffskärpningen för olovlig tobaksförsäljning (se avsnitt 5.6.10), får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt. Liksom för övriga brott mot tobakslagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Vi bedömer därför att förslaget på inte bör leda till några kostnadsökningar för de allmänna domstolarna och rättsväsendets övriga aktörer. Den föreslagna tillståndsplikten kan, i förening med de straffrättsliga förändringar som föreslås och förändringarna i tillsynen (se kapitel 12), sammantaget antas bidra till ett mera effektivt brottsförebyggande arbete. Förslagen kan därför på längre sikt antas leda till en minskad tobaksrelaterad brottslighet och sålunda en lägre belastning för rättsväsendet.
Vi har vidare föreslagit att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt (se avsnitt 5.6.10). Förslaget om förverkande innebär enligt vår bedömning inte någon nämnvärd ökning av arbetsbelastningen för rättsväsendet. Vi bedömer att förverkande kommer att ske i förhållandevis få fall. När det gäller Polismyndighetens hantering innebär förslaget en obetydlig ökning av arbetsbelastningen. Förslaget utgör närmast ett komplement till de befogenheter myndigheten har redan i dag enligt rättegångsbalken. Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna handlägger i normalfallet förverkandefrågan tillsammans med ansvarsfrågan. Handläggningen av förverkandefrågan ingår alltså vanligtvis i hanteringen av ärendet i övrigt. Förslaget innebär därför inte heller för dessa myndigheter någon ökad arbetsbelastning.
Konsekvensanalys SOU 2016:14
434
13.2.3 Företagen
Som redovisats ovan bedömer vi att införandet av ett tillståndsförfarande kommer att innebära en administrativ merkostnad för kommunerna. Denna kostnad, som bör finansieras genom avgifter, kommer att belasta de näringsidkare som avser bedriva tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror. Även om kostnaden kan komma att uppfattas som mer ekonomiskt betungande för små företag än för större företag, kan kostnaden inte förväntas bli så stor att den i praktiken innebär en begränsning av möjligheterna att bedriva tobaksförsäljning. Avgiften kan inte heller antas påverka förhållandet mellan mindre och större företag på något avgörande sätt.
De ytterligare krav som följer av tillståndsplikten överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller för den i dag anmälningspliktiga tobaksförsäljningen. Redan i dag finns ett krav på att näringsidkaren ska ansvara för att det finns ett egenkontrollprogram för verksamheten. Det föreslagna kravet på att detta program ska fogas till tillståndsansökningen utgör därför inte någon tillkommande börda för näringsidkaren. Detsamma gäller kravet på inlämnande av andra uppgifter som behövs för kommunens tillsyn.
En annan konsekvens av tillståndsplikten kan bli att vissa av de näringsidkare som i dag bedriver försäljning av tobaksvaror inte bedöms uppfylla de krav som tillkommer när sådan verksamhet görs tillståndspliktig (se avsnitt 5.6.5 angående vandelsprövningen). Detta är emellertid det huvudsakliga syftet med införande av tillståndsplikten. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som tidigare har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Förslaget kan därmed bidra till en sundare konkurrens inom detaljhandeln och möjliggöra en effektivare tillsyn, något som i sin tur kan få positiva ekonomiska konsekvenser för företagen.
Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. att de försäljningsställen som i dag anmält tobaksförsäljning – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fortsätta bedriva sådan försäljning. För att ge företagen möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder vid övergången till det nya tillståndsförfarandet har lagens övergångsbestämmelser utformats med detta i beaktande, se avsnitt 14.2.2.
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
435
Vi bedömer det lämpligt att de näringsidkare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta bedriva verksamheten till dess att tillståndsmyndigheten har haft möjlighet att hantera tillståndsansökan. Vi föreslår därför att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att näringsidkaren inom tre månader ger in en tillståndsansökan. Försäljningen ska även därefter kunna fortsätta till dess tillståndsmyndigheten beslutat i tillståndsfrågan.
13.3 Spårbarhet och märkning
13.3.1 Inledning
Vi har i avsnitt 6.3 lämnat förslag på de anpassningar som av svensk rätt som vi bedömer är nödvändiga för att genomföra tobaksproduktdirektivets regler som spårbarhet och märkning. Eftersom de föreslagna bestämmelserna baseras på ett EU-direktiv, som förutsätter att vissa nationella anpassningar görs, begränsas i viss mån utrymmet för alternativa lösningar. I sammanhanget bör också framhållas att tobaksproduktdirektivet har föregåtts av ett omfattande arbete på EU-nivå inklusive konsekvensanalys där berörda aktörer har haft möjlighet att yttra sig.
13.3.2 Tillsynsmyndigheterna
Vi har i avsnitt 6.3.5 föreslagit att kommunen och Polismyndigheten på försäljningsställen ska utöva omedelbar tillsyn över förbudet för näringsidkare att i näringsverksamhet tillhandahålla tobaksvaror som saknar identitets- och säkerhetsmärkning. Kommunerna ansvarar redan i dag för tillsynen av att tobaksvaror i vissa andra avseenden är korrekt märkta, se t.ex. 19 a § första stycket 2 b tobakslagen (1993:581), samt utövar även viss annan tobaksrelaterad tillsyn på försäljningsställen, se t.ex. 19 a § första stycket 3. Förslaget innebär sålunda i praktiken inte att kommunerna åläggs någon ny tillsynsuppgift utan endast att kommunerna inom ramen för den nuvarande tillsynen ska kontrollera fler beståndsdelar av märkningen på tobaksvarors förpackningar. Vi bedömer att förslaget inte medför någon nämnvärd ökad belastning eller kostnadsökningar för kommunerna. Om kostnadsökningar trots allt skulle uppkomma
Konsekvensanalys SOU 2016:14
436
har kommunerna möjlighet att finansiera denna genom att ta ut tillsynsavgift med stöd av 7 kap. 14 § tobakslagen.
Våra förslag i denna del innebär vidare att Folkhälsomyndigheten utses till behörig myndighet enligt tobaksproduktdirektivets regler om spårbarhet och märkning. Det innebär bl.a. att viss rapporteringsskyldighet enligt bestämmelserna ska fullgöras till myndigheten. Folkhälsomyndigheten kommer också, under förutsättning att myndigheten får ett bemyndigande från regeringen, få till uppgift att utfärda närmare föreskrifter om bl.a. identitets- och säkerhetsmärkningen samt spårningssystemet. Därtill kommer ett visst tillsynsansvar.
Tillämpningen av reglerna om spårbarhet och märkning förutsätter att vissa kompletterande rättsakter antas av Europeiska kommissionen. Innan så har skett är det inte möjligt att överblicka de praktiska och ekonomiska följder som regelverket kan komma att få för Folkhälsomyndigheten. Reglerna ska dock träda i kraft först den 20 maj 2019. Vid den tidpunkten bör det finnas ett underlag för att närmare bedöma det eventuella behovet av ett resurstillskott för myndigheten. Vi bedömer sålunda att det i dagsläget inte är möjligt att med någon grad av säkerhet redovisa vilka praktiska och ekonomiska konsekvenser reglerna om spårbarhet och märkning kan komma att få för Folkhälsomyndigheten, men att det finns anledning att följa upp frågan.
13.3.3 Rättsväsendet
Den nya regleringen av spårbarhet och märkning kan komma att leda till beslut av kommunerna, Polismyndigheten och Folkhälsomyndigheten. Sådana beslut kan överklagas i enlighet med den föreslagna regleringen. Omfattningen av antalet överklaganden är svår att förutse men eftersom det rör sig om beslut som i stor utsträckning riktar sig mot tillverkare och importörer, snarare än detaljistledet, är det rimligt att anta att det rör sig om endast ett fåtal mål som kan komma under förvaltningsdomstolarnas prövning. Regleringen kan därför inte beräknas få vare sig ekonomiska eller andra konsekvenser för domstolarnas verksamhet.
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
437
13.3.4 Företagen
Reglerna kommer, med undantag för detaljhandlare, i någon mån påverka samtliga näringsidkare som på ett eller annat sätt är delaktiga i handeln med eller transporten av tobaksvaror. Regleringen innefattar krav på såväl särskild märkning på förpackningarna som skyldigheter i fråga om registrering av styckförpackningar och registerföring avseende relevanta transaktioner. Det står klart att de nya krav som ställs på näringsidkarna i dessa avseenden kommer att medföra kostnader. Hur spårningssystemet närmare kommer att utformas är emellertid beroende av delegerade akter från kommissionen och det går därför i dagsläget inte att med säkerhet uttala sig om i vilken utsträckning och på vilket sätt regleringen kommer att påverka berörda företag. Därmed är det också mycket vanskligt att uttala sig om de förväntade kostnaderna. I sammanahanget kan dock framhållas att den ovan nämnda konsekvensanalysen, som gjorts på EU-nivå, bl.a. har tagit i beaktande hur det föreslagna regelverket påverkar större och mindre företag. Vidare bör ändamålet med regleringen beaktas – att motverka illegal handel med tobaksvaror. Som framhålls i direktivets ingress undergräver olagliga produkter den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Ett skarpare och tydligare regelverk i nu berört avseende kan följaktligen antas gynna sunda konkurrensförhållanden för företagen.
13.4 Utvidgat rökförbud
Våra förslag innebär dels att ett antal utomhusmiljöer görs rökfria, dels att begreppet rökning i detta sammanhang utvidgas till att avse användningen av vissa andra produkter än tobaksvaror. Vi föreslår att det liksom i dag som huvudregel ska vara den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en rökfri miljö som i första hand ska ansvara för att rökförbudet där upprätthålls. Det undantag vi föreslagit från denna huvudregel gäller rökfria utomhusområden i anslutning till entréer till vilka allmänheten har tillträde, se avsnitt 8.9.3. Detta undantag syftar primärt till att motverka gränsdragningsproblem i fråga om ansvaret och på sätt förenkla tillämpningen. För att tydliggöra innebörden av ansvaret har vi föreslagit att det av lag ska framgå att den som ansvarar för att
Konsekvensanalys SOU 2016:14
438
rökförbudet upprätthålls genom skyltning tydligt ska informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Ansvaret överensstämmer i allt väsentligt med vad som uttalas i förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om rökförbud och innebär därför i praktiken inte någon utvidgning eller inskränkning av det ansvar som finns vad gäller de i dag rökfria miljöerna. För de nya miljöer som föreslås göras rökfria innebär dock regleringen ett utvidgat ansvar för de myndigheter, organisationer och företag som ansvarar för att upprätthålla rökförbudet där.
Kravet på skyltning är allmänt formulerat och ger den ansvarige stora möjligheter att individuellt anpassa skyltningen utifrån de särskilda förhållanden som råder i del olika rökfria miljöerna. Kravet bör i de allra flesta fall kunna tillgodoses med förhållandevis enkla medel. Samtidigt innebär det utvidgade rökförbudet att ett stort antal miljöer behöver förses med skyltning. För de flesta miljöer torde skyltningen vara oproblematisk och inte medföra några nämnvärda kostnader, t.ex. på uteserveringar eller i anslutning till butiksentréer.
Vissa av miljöerna, t.ex. allmänna lekplatser och busshållplatser, avser förvisso platser som den ansvarige inte har anledning att frekvent inspektera eller besöka för andra ändamål. Inte desto mindre sker även på sådana platser besök eller inspektioner med någon grad av regelbundet. När det gäller t.ex. allmänna lekplatser måste kommunen uppfylla föreskrivna krav på utformning och underhåll. På busshållplatser anslås med viss regelbundenhet nya tidtabeller och annan information riktad till resenärerna. Förutsatt att skyltningen av rökförbudet görs i samband med att den ansvarige besöker miljön för andra ändamål torde merarbetet för skyltningen bli ytterst begränsat. I syfte att skapa förutsebarhet och en tillräcklig omställningsperiod har vi beaktat detta vid utformningen av vårt förslag om lagens ikraftträdande, se avsnitt 14.2.1.
Vi föreslår inga förändringar av tillsynen av de rökfria miljöerna. Detta innebär bl.a. att kommunerna ska bedriva tillsyn av att den ansvarige gör vad som ankommer på honom eller henne. Tillsynen ska liksom tidigare utövas genom bl.a. inspektioner av miljöerna, men lagen uppställer inga närmare krav på hur tillsynen ska utövas. Kommunerna har under inga förhållanden ansvar för att upprätthålla rökförbudet i en rökfri miljö utan endast att kontrollera att den ansvarige uppfyller sina skyldigheter i detta avseende. Många
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
439
gånger torde det vara tillräckligt att miljöerna inspekteras när kommunen uppmärksammas på t.ex. brister i fråga om skyltningen. Sammantaget bedömer vi att förslagen i denna del inte kommer att påverka kommunernas tillsynsarbete – eller medföra några nämnvärda ekonomiska konsekvenser – på tobaksområdet i någon beaktansvärd utsträckning. Inte heller länsstyrelserna eller Folkhälsomyndigheten berörs av förslagen på annat sätt än vad som redogjorts för inledningsvis.
Som redovisats i avsnitt 8.9.2 visar erfarenheterna från införandet av rökfria serveringar inte på någon minskad besöksfrekvens och det finns flera undersökningar visar på positiva erfarenheter av rökfritt på serveringar inomhus, både när det gäller restaurangernas lönsamhet, arbetsmiljön för personalen och miljön för gästerna. Vi bedömer att den föreslagna utvidgningen av rökförbudet till uteserveringar kan förväntas få motsvarande effekter. Det saknas anledning att anta att förslaget kommer att medföra några negativa ekonomiska konsekvenser för restaurangnäringen.
En konsekvens av förslaget att utvidga rökförbudet till att omfatta användningen av andra produkter än tobaksvaror (se avsnitt 8.9.6) är att rökning av t.ex. vattenpipa förbjuds i bl.a. serveringsmiljöer inomhus och utomhus även om rökmassan inte innehåller tobak. Det kommer sannolikt innebära att de vattenpipscaféer som finns i dag kommer att tvingas lägga ner sina verksamheter eller ändra verksamheternas inriktning. Det saknas underlag för att fastställa hur många verksamhetsutövare som berörs av förslaget. Det står emellertid klart att även om det finns undersökningar som tyder på att vattenpipsrökningen i Sverige ökar, är sådan rökning än så länge en begränsad företeelse och antalet vattenpipscaféer få.
13.5 Exponeringsförbud
13.5.1 Tillsynsmyndigheterna
Vi har i kapitel 9 föreslagit ett att ett exponeringsförbud för tobaksvaror ska införas och att tobaksvaror inte ska få tillhandahållas genom självbetjäning. Förslaget reglerar de tillåtna varu- och prislistorna på försäljningsställen och särskilda regler föreslås gälla för specialbutiker.
Konsekvensanalys SOU 2016:14
440
Införandet av exponeringsförbudet föranleder inte några övergripande ändringar av tillsynsorganisationen. Även med de förändringar som föreslås i fråga om tillsynsansvaret (se avsnitt 12.3) kommer kommunen även fortsättningsvis att i praktiken utöva den omedelbara tillsynen av tobakslagens marknadsföringsbestämmelser, innefattande exponeringsförbudet, på försäljningsställen. Med hänsyn till att bestämmelserna om egenkontroll ska omfatta även exponeringsförbudet kan behovet av särskilda operativa tillsynsåtgärder i detta avseende antas bli begränsat. Därtill kommer att reglerna om exponeringsförbud innebär att marknadsföringsreglerna och dess tillämpning förenklas på så sätt att tillsynsmyndigheterna inte behöver göra någon bedömning av om ett kommersiellt meddelande är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. I stället behöver tillsynsmyndigheten endast undersöka om det på försäljningsstället finns några andra kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror än varu- och prislistor. När det gäller specialbutiker för tobaksvaror (se avsnitt 9.6.6) ska bedömningen visserligen ske utifrån i princip de regler som gäller i dag. Antalet specialbutiker bedöms emellertid bli lågt.
Förslaget bedöms inte få några konsekvenser av nämnvärd betydelse för de övriga tillsynsmyndigheterna, dvs. Folkhälsomyndigheten, Länsstyrelserna och KO.
13.5.2 Rättsväsendet
Bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror på försäljningsställen har i flera fall varit föremål för rättslig prövning. Sådana prövningar har behandlat frågan om kommersiella meddelanden på försäljningsställen varit att anse som påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. Mot bakgrund av den regelförenkling som nu exponeringsförbudet innebär kommer något behov av sådana prövningar att vara nödvändiga i mycket mindre utsträckning än i dag, eftersom de endast är relevanta i förhållande till specialbutiker för tobaksvaror (se föregående avsnitt). Därmed kan också antas att antalet mål avseende marknadsföring enligt tobakslagen kommer att minska, låt vara från en redan låg nivå. Det innebär att belastningen på marknadsdomstolen och i någon utsträckning även
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
441
de allmänna domstolarna kommer att minska i motsvarande grad. Några egentliga kostnadsbesparingar kan dock inte förutses.
13.5.3 Företagen
Förslagen kommer att medföra omställningskostnader för de butiker som säljer tobaksvaror. Det bör redan inledningsvis framhållas att det är fråga om initiala engångskostnader. Den största kostnaden för butikerna kommer sannolikt bli att skapa ytor där tobaken kan förvaras så att den finns nära tillhands för butiksbiträdet samtidigt som den är dold för konsumenter. Vi har valt att inte närmare reglera hur effekten – dvs. att förpackningarna hålls dolda för kund – uppnås. Det finns alltså inte bestämmelser om att tobak måste förvaras i särskilda skåp, bakom eller under disken etc. Möjligheten för varje försäljningsställe att individuellt välja lösning för förvaring av tobaksvaror torde medföra att omställningskostnaderna minskar och blir relativt begränsade. Också möjligheten att även i fortsättningen använda varuautomater för tobaksförsäljning, se avsnitt 9.6.6, torde bidra till att hålla nere omställningskostnaderna för de butiker, företrädesvis större livsmedelskedjor, som använder sådana.
Eftersom det är fråga om en helt ny åtgärd som saknar motsvarighet i fråga om andra produkter riskerar en uppskattning av omställningskostnaderna av naturliga skäl att bli spekulativ. Som vi redovisat i avsnitt 9.6.1 visar en undersökning av omställningskostnaderna för det irländska exponeringsförbudet att den genomsnittliga omställningskostnaden för butiker där var 300 brittiska pund, vilket motsvarar omkring 4 000 kr. Även om det utifrån den begränsade studien är svårt att dra några säkra slutsatser om omställningskostnaderna för de svenska butikerna kan den i vart fall ge en indikation om storleksordningen av kostnaderna. I nu aktuellt sammanhang måste förvisso beaktas att den svenska tobaksmarknaden är speciell i det avseendet att snus, som har en stor marknadsandel av den totala tobaksförsäljningen, får säljas här men inte i övriga EU-länder. Till skillnad från cigaretter förvaras snus regelmässigt i särskilda kylar, vilket i någon mån torde innebära att behovet av anpassningsåtgärder är större än i Irland. Vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas i enskilda fall kan dock komma att variera kraftigt och vi bedömer inte att snusförsäljningen i sig kommer att
Konsekvensanalys SOU 2016:14
442
generera några avgörande merkostnader i detta avseende. Därtill kommer att enskilda företag har stor möjlighet att välja dyrare eller billigare lösningar för att tillgodose exponeringsförbudets krav.
Utifrån vad som framkommit av den nämnda studien av införandet av ett exponeringsförbud för tobaksvaror i Irland kan dessutom antas att tobaksindustrin på ett eller annat sätt kommer att bekosta eller bidra till att nödvändiga omställningsåtgärder genomförs på försäljningsställena.
När det särskilt gäller förslaget om förbud mot självbetjäning bedömer vi att detta får mycket små konsekvenser för näringsidkarna eftersom sådan självbetjäning numera inte är särskilt vanlig.
Förslagen är avsedda att vara konkurrensneutrala. Några konkurrensfördelar för exempelvis en viss kategori av företag bör alltså inte uppkomma. Förutsatt att exponeringsförbudet leder till en minskad tobaksförsäljning kan butiker som har en relativt sett stor omsättning på tobaksvaror naturligtvis få en mera kännbar intäktsminskning. För små näringsidkare kan effekterna bli större om de har en stor andel av sin försäljning i tobaksvaror. Någon omedelbar effekt är dock inte att vänta efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. De butiker som i hög grad är beroende av tobaksförsäljning bör med hänsyn till den föreslagna ikraftträdanderegleringen ha goda möjligheter att med framförhållning bredda sitt utbud till andra varor eller tjänster. För de butiker där tobaksvaror svarar för en liten andel av den totala försäljningen kommer konsekvenserna att bli marginella.
13.6 Regleringen av snus
Som nämnts inledningsvis har vi föreslagit att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen (se vidare avsnitt 11.6.1). Det innebär att livsmedelslagens regelverk innefattande bl.a. krav avseende bl.a. utformningen av livsmedelslokaler, transporter, rengöring och utformning av tillverkningsutrustning och personalhygien inte längre ska tillämpas när det gäller tillverkningen av snus och tuggtobak. Anläggningar som bereder, behandlar eller bearbetar snus eller tuggtobak kommer inte längre att omfattas av krav på registrering och lagens regler om offentlig kontroll av sådan verksamhet ska inte heller tillämpas.
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
443
Såväl företrädare för tillverkare som Livsmedelsverket har i kontakter med utredningen framhållit att branschen själv uppställer strikta kvalitetskrav och att Livsmedelsverket närmast agerar som ett expertorgan för branschens eget arbete med att få ned halten av farliga ämnen i snus. Förslaget torde därför inte få några större praktiska konsekvenser för tillverkare av snus och tuggtobak. För kontrollmyndigheterna enligt livsmedelslagen, dvs. i huvudsak Livsmedelsverket och kommunerna, innebär förslaget att myndigheternas uppgifter försvinner. I förhållanden till den samlade tillsyn som bedrivs enligt livsmedelslagstiftningen torde dock kostnadsbesparingarna i detta avseende bli förhållandevis små.
Vi har vidare föreslagit förbud mot att på snus eller dess förpackningar hänvisa till smak, doft eller tillsatser (se avsnitt 11.6.3). De är ofrånkomligt att de nya kraven på märkning kommer att medföra omställningskostnader för tillverkare av snus då en anpassning måste ske av den nuvarande märkningen avseende en del av produktutbudet på marknaden. Storleken av dessa omställningskostnader blir beroende av hur stora anpassningar som måste göras av förpackningarna till enskilda produkter. I vissa fall medför kravet att produktens variantnamn måste ersättas. Med hänsyn till de ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som föreslås, ges tillverkarna en rimlig tid att vidta nödvändiga förändringar.
Vi föreslår att tillsynen över förbudet mot att hänvisa till smak, doft eller tillsatser på snusförpackningar ska inordnas under den befintliga tillsynen av tobaksförpackningar på försäljningsställen. Kommunerna utövar redan i dag tillsyn över att tobaksförpackningar på försäljningsställen uppfyller gällande regler, t.ex. i fråga om varningstexter. Det förslag som vi i övrigt lämnar, t.ex. i fråga om identitets- och säkerhetsmärkning, innebär att tillsynen utvidgas till att omfatta fler beståndsdelar av märkningen på tobaksförpackningar. Även det nya kravet avseende märkningen av snusförpackningar innebär en utvidgning i detta avseende men innebär i praktiken inte att kommunen åläggs någon helt ny tillsynsuppgift. Granskningar av tobaksförpackningar med gällande lagstiftning bör kunna ske i ett sammanhang och de nya reglerna bedöms därför inte medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för kommunerna. Förslaget bedöms inte heller få några konsekvensers av betydelse för övriga tillsynsmyndigheter enligt tobakslagen eller rättsväsendet.
Konsekvensanalys SOU 2016:14
444
Slutligen så har vi i fråga om portionsförpackat snus föreslagit en reglering av minsta antal portionspåsar per styckförpackning (se avsnitt 11.6.4). Vi bedömer att regleringen inte kommer att få några produktionsmässiga konsekvenser för merparten av det portionsförpackade snus som säljs i dag. För de snusprodukter som i dag innehåller strax under 20 portionspåsar per förpackning torde förslaget inte leda till något behov av mer genomgripande omställningar av produktionen. Med hänsyn till de ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som föreslås ges också tillverkarna en rimlig tid att vidta nödvändiga förändringar av produktionen samt en möjlighet att även efter det att regleringen trätt i kraft sälja sådana produkter som tillverkats dessförinnan. Kommunernas tillsyn i detta avseende bör kunna hanteras inom ramen för den tillsyn som i övrigt bedrivs på försäljningsställen och vi bedömer inte att förslaget leder till ett behov ökade resurser. Förslaget bedöms inte heller få några konsekvensers av betydelse för övriga tillsynsmyndigheter enligt tobakslagen.
13.7 Förändringar i tillsynen m.m.
Kommunerna utöver i dag tillsammans med Polismyndigheten tillsyn över bestämmelserna om handeln m.m. i tobakslagen. Vi har i avsnitt 12.3 föreslagit att Polismyndigheten och kommunerna ska ha ett helt likvärdigt tillsynsansvar enligt tobakslagen. Tanken är dock att det även fortsättningsvis i första hand ska vara kommunen som ska utöva den löpande tillsynen och att Polismyndighetens roll ska vara subsidiär till kommunens roll. Denna ordning överensstämmer med den som gäller enligt alkohollagen. Det finns alltså – såväl på tobaks- som alkoholområdet – i dag ett tillsynssamarbete mellan Polismyndigheten och kommunerna, vilket medför att kostnaden för ett utökat samarbete på tobaksområdet kan hållas nere. Det ingår dessutom redan i Polismyndighetens uppgift att förebygga brott mot tobakslagen samt att bedriva spaning och utreda sådana brott. Myndigheten måste vidare redan i dag vara beredd att biträda om någon t.ex. vägrar tillsynspersonal tillträde eller uppträder hotfullt. Vi bedömer att den ökade arbetsbelastningen för Polismyndigheten blir marginell och ryms inom befintliga anslag.
SOU 2016:14 Konsekvensanalys
445
Vi har i avsnitt 12.7 föreslagit att kommuner inte längre ska ha möjlighet att besluta om omhändertagande av tobaksvaror. Eftersom denna möjlighet i dag endast utnyttjas i undantagsfall bedömer vi – särskilt med beaktande av de utökade förverkandemöjligheter som vi föreslår – att förslaget inte kommer att få någon större praktisk betydelse.
Vi har i avsnitt 12.6 föreslagit att Folkhälsomyndigheten med hjälp av automatiserad behandling ska föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av tobakslagens tillämpning samt framställning av statistik. Myndigheten för i dag ett motsvarande register på alkoholområdet och för även i andra avseenden register för olika ändamål. Det finns sålunda hos myndigheten en upparbetad kunskap och erfarenhet i detta avseende. Myndigheten torde också i stor utsträckning kunna använda sig av befintliga strukturer och tekniska lösningar vid utformningen av registret. Vi bedömer därför inte att registerskyldigheten tydligt motiverar ett resurstillskott.
De övriga förändringar som föreslås i fråga om tillsyn (se avsnitt 12.2) är av närmast lagteknisk karaktär och vi bedömer inte att dessa kommer att få några praktiska eller kostnadsmässiga konsekvenser för berörda myndigheter.
447
14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
14.1 Inledning
Vi har i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler – ett genom-
förande av tobaksproduktdirektivet (SOU 2015:6) lämnat förslag till
genomförande av tobaksproduktdirektivet. De förändringar i tobakslagen (1993:581) som vi där har föreslagit har behandlats i propositionen Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaksområdet – genomförandet
av EU:s tobaksproduktdirektiv (prop. 2015/16:82). Vår utgångspunkt
vid våra överväganden i fråga om ikraftträdande av de förslag som nu läggs fram är att de i propositionen föreslagna lagändringarna kommer att träda i kraft i enlighet med vad som anges i den.
14.2 Den nya tobakslagen
Våra förslag: Den nya tobakslagen och följdändringarna i andra
lagar ska träda i kraft den 1 januari 2018, utom när det gäller bestämmelserna om spårbarhet i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § som ska träda i kraft den 20 maj 2019.
Den nuvarande tobakslagen (1993:581) ska upphöra att gälla den dag den nya tobakslagen träder i kraft.
Om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser i tobakslagen (1993:581) som har ersatts genom bestämmelser i den nya lagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas.
Föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen (1993:581) och som gäller när den nya tobakslagen träder i kraft ska anses meddelade enligt den lagen.
En näringsidkare som före lagens ikraftträdande har anmält försäljning av tobaksvaror enligt 12 c § tobakslagen (1993:581)
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2016:14
448
får fortsätta att bedriva sådan försäljning, om näringsidkaren senast den 1 april 2018 ansöker om tillstånd till försäljning enligt den nya lagen. Försäljning får efter en sådan ansökan fortsätta i avvaktan på tillståndsmyndighetens beslut. För försäljning som sker innan tillståndsmyndigheten har meddelat beslut i tillståndsfrågan ska bestämmelserna i tobakslagen (1993:581) tillämpas.
Partihandel med tobaksvaror får bedrivas utan tillstånd fram till den 1 april 2018. Har en ansökan om tillstånd till partihandel inkommit till tillståndsmyndigheten före det datumet, får verksamheten fortsätta till dess att beslut i tillståndsfrågan meddelats.
Snus som har tillverkats före den 1 januari 2018 och där märkningen på förpackningen hänvisar till smak, doft eller tillsatser ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet, dock längst till och med den 30 juni 2018. Detsamma gäller styckförpackningar med portionsförpackat snus som inte innehåller minst 20 portioner.
Bestämmelserna om spårbarhet i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § ska inte tillämpas på andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak före den 20 maj 2024.
14.2.1 Ikraftträdandebestämmelser
Förslaget till ny tobakslag innehåller ett flertal större förändringar i förhållande till gällande rätt, bl.a. ett tillståndsförfarande för försäljning av tobaksvaror, ett exponeringsförbud för tobaksvaror på försäljningsställen, ett utvidgat rökförbud och en ny reglering av snus och tuggtobak, innefattande bl.a. en mängdreglering av innehållet i snusförpackningar och en förändrad tillsynsordning. Våra förslag innebär tillsammans en genomgripande reform av tobakslagstiftningen. En sådan reform förutsätter att det vidtas ett flertal anpassningsåtgärder och utbildningsinsatser hos berörda myndigheter och näringsidkare.
Våra förslag läggs fram som en enhet, där vissa förslag bygger på att även andra delar genomförs. Exempelvis förutsätter det föreslagna exponeringsförbudet att näringsidkare inom ramen för egenkontrollen anpassar verksamheten utifrån de nya kraven, samtidigt som ett ändamålsenligt utformat egenkontrollprogram kommer att
SOU 2016:14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
449
utgöra en ovillkorlig förutsättning för att kunna beviljas tillstånd för tobaksförsäljning.
För att tillgodose såväl näringsidkares som myndigheters berättigade behov av tid för nödvändiga omställnings- och anpassningsåtgärder bedömer vi att en viss omställningsperiod är motiverad. Detta bör beaktas vid bestämmandet av tidpunkten för lagens ikraftträdande. Vid bestämmandet av denna tidpunkt måste det också beaktas att det ska finnas tid för att göra nödvändiga kompletteringar i förordningar och myndighetsföreskrifter. Såvitt nu går att bedöma är det knappast realistiskt att den reform vi föreslår kan träda i kraft tidigare än den 1 januari 2018. Vi föreslår därför att den nya lagen ska träda i kraft det datumet. Det föreslagna ikraftträdandedatumet förutsätter naturligtvis, för att skapa förutsebarhet och en tillräcklig omställningsperiod, att lagförslagen kan beredas och beslutas i god tid, i vart fall ett halvår, före det datumet.
Även om en längre omställnings- och administrationsperiod är motiverad för flera av förslagen, torde vissa andra förslag i och för sig kunna genomföras med kortare framförhållning. Exempelvis skulle de föreslagna reglerna om ett utvidgat rökförbud kunna träda i kraft tidigare, under förutsättning att bestämmelserna tas in i den befintliga tobakslagen. Om tillståndsplikten skulle träda i kraft före exponeringsförbudet, vilket i och för sig skulle vara möjligt, skulle egenkontrollprogramen för de verksamheter som redan beviljats tillstånd behöva omarbetas. Detta skulle leda till en ökad administrativ hantering, och ökade kostnader, hos såväl tillståndshavarna som tillståndsmyndigheterna.
Mot bakgrund av att de föreslagna ändringarna kommer att kräva utbildnings- och informationsinsatser bedömer vi att klara effektivitetsvinster kan uppnås för såväl myndigheter som näringsidkare genom att reformen genomförs i ett sammanhang. En sådan lösning kan också antas bidra till att reformen får en större uppmärksamhet och därmed också ett större genomslag bland allmänheten. Det är därför vår uppfattning att bestämmelserna i den nya lagen så långt som möjligt bör träda i kraft vid samma tidpunkt.
Bestämmelserna om spårbarhet genomför artikel 15 och 16 i tobaksproduktdirektivet. Vi har i denna del endast i uppdrag att genomföra av tobaksproduktdirektivets reglering. Enligt direktivet ska spårbarhetsbestämmelserna i fråga om cigaretter och rulltobak tillämpas från och med den 20 maj 2019 och när det gäller andra
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2016:14
450
tobaksvaror från och med den 20 maj 2024. För att uppfylla direktivets krav behöver alltså bestämmelserna inte tillämpas vid någon tidigare tidpunkt. Regleringen förutsätter också att ett EU-gemensamt spårningssystem har tagits fram av kommissionen och tillämpas av samtliga medlemsstater. Det är rimligt att tro att framtagandet av sådana system kommer att anpassas till ikraftträdandetidpunkterna i direktivet, vilket innebär att det också är praktiskt svårt att genomföra förändringarna tidigare. Som vi berört i avsnitt 6.3.1 kan det emellertid finnas skäl när det gäller snus att bevaka om ett gemensamt spårnings- och märkningssystem för övriga tobaksvaror är anpassat till snuset eller om det går att nå en överenskommelse om ett nationellt utformat system. Beroende på lösningen av den frågan behöver möjligen ikraftträdandet av spårnings- och märkningsbestämmelser för snus inte avvakta till år 2024 för ett ikraftträdande.
14.2.2 Övergångsbestämmelser
I många författningar finns det hänvisningar till 1993 års tobakslag. Dessa hänvisningar bör ändras till hänvisningar till den nya lagen. För det fall någon sådan ändring förbises bör det i en övergångsbestämmelse till den nya lagen anges att om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser som har ersatts genom bestämmelser i den nya lagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas.
Ett antal föreskrifter har meddelats med stöd av tobakslagen. I en övergångsbestämmelse till den nya lagen bör det anges att föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen och som gäller när den nya lagen träder i kraft ska anses meddelade enligt den nya lagen.
Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. att de försäljningsställen som i dag anmält tobaksförsäljning – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fortsätta bedriva sådan försäljning. Vi bedömer det lämpligt att de näringsidkare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta bedriva verksamheten till dess att tillståndsmyndigheten har haft möjlighet att hantera tillståndsansökan. Vi föreslår därför att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att näringsidkaren inom tre månader ger in en tillståndsansökan. Försäljningen ska även därefter kunna fortsätta till dess tillståndsmyndigheten beslutat i till-
SOU 2016:14 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
451
ståndsfrågan. Under denna övergångsperiod bör de bestämmelser som gäller för anmälningspliktig försäljning enligt den gamla tobakslagen tillämpas. Vi föreslår därför att en övergångsbestämmelse med detta innehåll tas in i den nya tobakslagen. Det innebär bl.a. att en kommun får ta ut avgift för sin tillsyn av en sådan näringsidkare och att försäljningsförbud kan meddelas vid överträdelser.
Den som bedriver partihandel med tobaksvaror behöver i dag inte anmäla försäljningen. Även partihandlare omfattas emellertid av den föreslagna tillståndsplikten. Utan en övergångsbestämmelse som reglerar försäljningen inom partihandeln skulle sådan handel omöjliggöras under en inledande övergångsperiod. Detta framstår inte som rimligt. Liksom i fråga om den tidigare anmälningspliktiga detaljhandeln bedömer vi att partihandlare bör kunna bedriva försäljning till dess beslut i tillståndsfrågan har meddelats. En förutsättning bör dock vara att partihandlaren ansöker om tillstånd inom en viss tid. Den ovan föreslagna tidsfristen för detaljhandlare framstår som lämpliga även i detta avseende.
Vi har i avsnitt 11.6.3 lämnat förslag om förbud mot att på snusförpackningar hänvisa till smak, doft och tillsatser. Vi har vidare i avsnitt 11.6.4 föreslagit att portionsförpackat snus inte ska få säljas i förpackningar som innehåller färre än 20 portionspåsar. Det är uppenbart att dessa ändringar kräver ett visst föreberedelsearbete för tobaksindustrin. Vi bedömer därför att det finns behov av övergångsbestämmelser i den nya tobakslagen som ger snustillverkare möjlighet att tillhandahålla produkter som tillverkats och märkts i enlighet med äldre krav under en kortare övergångsperiod om sex månader från ikraftträdandet av den nya tobakslagen.
I den inledningsvis nämnda propositionen föreslås bl.a. att cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak ska förbjudas (se s. 33– 35). Cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak som vid ikraftträdandet har en marknadsandel om minst tre procent i Europeiska unionen för en viss produktkategori ska dock inte förbjudas före den 20 maj 2020). En motsvarande övergångsbestämmelse, som bygger på artikel 7.14 i tobaksproduktdirektivet, bör tas in i den nya tobakslag som vi föreslår.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2016:14
452
14.3 Övriga lagändringar
Vårt förslag: Ändringarna i livsmedelslagen (2006:804) och ord-
ningslagen (1993:1617) ska träda i kraft den 1 januari 2018.
Vår bedömning: Några övergångsbestämmelser är inte nödvän-
diga.
Vårt förslag till ändring i livsmedelslagen innebär att snus och tuggtobak inte längre kommer att jämställas med livsmedel enligt den lagen. Genom att kopplingen till livsmedelslagstiftningen försvinner förändras givetvis tillverkarnas registerings- och rapporteringsskyldigheter. En annan konsekvens av detta är att Livsmedelsverkets tillsyn över sådana produkter försvinner och att Folkhälsomyndigheten får det samlade ansvaret i fråga om tillsyn och föreskriftsrätt. För att nödvändiga anpassningsåtgärder ska kunna vidtas, i synnerhet i sistnämnda hänseende, finner vi det befogat att genomförandet av förändringen föregås av en viss anpassningsperiod. Vi föreslår därför att ändringen i livsmedelslagen ska träda i kraft samtidigt som den nya tobakslagen.
Vi har vidare föreslagit att det rökförbud som i dag finns intaget i ordningslagen ska tas bort. Förslaget hänger samman med det utvidgade rökförbud för vissa utomhusmiljöer som vi föreslår ska tas in i den nya tobakslagen. Vi föreslår därför att ändringen i ordningslagen ska träda i kraft samtidigt som den nya tobakslagen.
453
15 Författningskommentar
15.1 Inledning
De förändringar i tobakslagen som vi nu föreslår är, tillsammans med de förändringar som vi tidigare föreslagit i delbetänkandet Mer
gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet (SOU 2015:6) och som därefter har vidareutvecklats och pre-
senterats i propositionen Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaks-
området – genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (prop.
2015/16:82), så omfattande att tobakslagens nuvarande struktur inte längre är ändamålsenlig. Som vi redovisat i kapitel 4 föreslår vi därför en strukturell omarbetning av tobakslagen och en övergång från en löpande numrering av bestämmelserna till en kapitelindelning.
Tobakslagens nya indelning omfattar inledande bestämmelser (1 kap.), ingredienser och utsläpp (2 kap.), märkning och förpackning (3 kap.), marknadsföring (4 kap.), handel m.m. (5 kap.), rökfria miljöer (6 kap.), tillsyn (7 kap.), överklagande (8 kap.), straffbestämmelser och förverkande (9 kap.), register (10 kap.) och bemyndiganden (11 kap.). Uppbyggnaden av lagen har delvis utformats med tobaksproduktdirektivet som förlaga och följer i viss mån ett kronologiskt förlopp från tillverkning till försäljning.
Motiven bakom ett antal av författningsförslagen redovisas i vårt delbetänkande. I viss utsträckning har de förslag vi presenterade i delbetänkandet omarbetats i propositionen. Propositionen innehåller även förslag som inte fanns i vårt delbetänkande. I det författningsförslag som vi nu lägger fram har vi som utgångspunkt valt att anpassa lagtexten till de författningsförslag som presenterats i propositionen. Detta innebär bland annat att motiven bakom några av de föreslagna författningsändringarna endast finns i propositionen. Vi har gjort redaktionella ändringar i förhållande till propositionens
Författningskommentar SOU 2016:14
454
lagförslag endast i den utsträckning det har varit nödvändigt med hänsyn till tobakslagens nya struktur eller för att skapa en mer enhetlig begreppsbildning i förhållande till övriga bestämmelser.
Vi har inte gjort någon analys av de förslag som finns i propositionen och som är nya i förhållande till delbetänkandet eller annars skiljer sig från förslagen i det betänkandet. Vi har inte heller haft anledning att göra en förnyad prövning av de förslag som lämnats, eller inte lämnats, inom ramen för det uppdrag som vi redovisat i delbetänkandet.
Även om vi vid den strukturella genomgången har uppmärksammat att vissa begrepp som används i tobakslagen skulle kunna omarbetas har vi varit tvungna att inskränka våra materiella förslag till de områden som berörs av våra direktiv.
Den nya tobakslagen medför vissa följdändringar i annan lagstiftning. I den mån dessa ändringar är en ren konsekvens av omarbetningen av tobakslagen kommenterar vi dem inte närmare.
I det följande kommenteras de olika paragraferna i den nya tobakslagen. Under respektive paragraf anges vilken eventuell tidigare motsvarighet bestämmelserna har i den nuvarande tobakslagen eller i propositionen. För att ge en överblick över de nya paragrafernas förhållande till de tidigare och i propositionen föreslagna bestämmelserna har vi gjort en schematisk sammanställning över ändringarna i tabellform, se bilaga 5.
15.2 Förslaget till tobakslag
1 kap. 1 §
Paragrafen anger den nya lagens ändamål. Dessa har inte förändrats i förhållande till vad som anges i 1 § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har emellertid upplysning om lagens innehåll flyttas till 1 kap. 3 § där också lagens kapitelindelning anges.
SOU 2016:14 Författningskommentar
455
1 kap. 2 §
Paragrafen klargör tobakslagens tillämpningsområde. Inledningsvis slås fast att tobakslagen omfattar tobak. Det finns inte någon definition av tobak i tobakslagen. Tolkningen av begreppet bör ske i överensstämmelse med tobaksproduktdirektivets terminologi. Enligt direktivet definieras tobak som blad och andra naturliga, bearbetade eller obearbetade delar av tobaksväxter inklusive expanderad och rekonstituerad tobak. Tobaksvaror är enligt direktivet produkter som kan förbrukas och som helt eller delvis består av tobak, även genetiskt modifierad sådan. Tobakslagen har alltså ett vidare tillämpningsområde än lagen (1994:1563) om tobaksskatt, där punktskatteplikten exempelvis inte omfattar råtobak.
Bestämmelsen i punkten 1 motsvarar 1 a § i propositionens författningsförslag, men har getts en något annorlunda struktur med anledning av införandet av punkten 2. Bestämmelserna kommenteras i propositionen (s. 69) enligt följande.
Paragrafen är ny. Tobakslagens bestämmelser avser enligt 1 § bruk av tobak. Genom införandet av denna paragraf klargörs att lagen även omfattar bestämmelser som avser örtprodukter för rökning, dvs. produkter som inte innehåller tobak. Genom stadgandet får också sådana produkter en definition i tobakslagen. Definitionen av örtprodukter för rökning är: produkter som är baserade på växter, örter eller frukter, kan förbrukas via förbränning och som inte innehåller tobak. Denna definition har sin förebild i direktivets definition av örtprodukter för rökning (jfr artikel 2.15 i tobaksproduktdirektivet). Om en produkt innehåller både rökbara örter och tobak är det inte en örtprodukt enligt definitionen, eftersom örtprodukter inte får innehålla tobak. I bestämmelsen anges att det i lagen finns bestämmelser om örtprodukter för rökning. Innebörden av detta är att endast de bestämmelser där örtprodukter för rökning särskilt nämns gäller för dessa produkter.
Genom bestämmelsen i punkten 2 klargörs att lagen även omfattar bestämmelser som avser användningen av elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Sådana bestämmelser finns i kapitel 6 (se 6 kap. 7 § och kommentaren till den bestämmelsen).
Författningskommentar SOU 2016:14
456
1 kap. 3 §
Paragrafen anger den nya tobakslagens innehåll och kapitelindelning. Skälen för den nya strukturen har redovisats i avsnitt 4.4 och 15.1.
1 kap. 4 §
Paragrafen överensstämmer med 1 b § i propositionens författningsförslag. Bestämmelserna kommenteras i propositionen (s. 69) enligt följande.
Paragrafen är ny. I bestämmelsen klargörs att tobakslagen inte ska tillämpas på rökbara örter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
2 kap. 1 §
Paragrafens första och andra stycke har överförts oförändrade från 16 § första och andra stycket i propositionens författningsförslag. Dessa bestämmelser kommenteras i propositionen (s. 74) enligt följande.
I paragrafens första stycke utvidgas tillverkares och importörers skyldighet att lämna uppgifter om ingredienser och kvantiteter av sådana i tobaksvaror till att även omfatta örtprodukter för rökning. Det andra stycket är nytt och innehåller dels bestämmelsen om rapporteringsskyldighet om ingrediensernas effekter på hälsan som tidigare fanns i första stycket, dels en ny skyldighet för tillverkare och importörer att genomföra analyser av tillsatser i cigaretter och rulltobak och lämna uppgifter om resultatet av analyserna till Folkhälsomyndigheten. Det andra stycket avser bara tillverkare och importörer av tobaksvaror. Rapporteringsskyldigheten om ingrediensers effekt på hälsan och den utökade rapporteringsskyldigheten avseende tillsatser omfattar således inte örtprodukter för rökning. Genom regleringen genomförs bestämmelserna i artikel 6 i tobaksproduktdirektivet.
Paragrafens tredje stycke har överförts från 16 § fjärde stycket i propositionens författningsförslag. En anpassning av bestämmelsen har skett med anledning av strukturen i den nya tobakslagen, där bemyndigandena samlats i kapitel 11. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 74) enligt följande.
SOU 2016:14 Författningskommentar
457
I ett nytt fjärde stycke införs ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror och örtprodukter för rökning till konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som meddelats i enlighet med denna paragraf eller med stöd av den inte har uppfyllts. Bestämmelsen har sin grund i artikel 23.2 andra meningen i direktivet som stadgar att medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror och relaterade produkter inte släpps ut på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som anges i direktivet inte är uppfyllda. Av definitionen i artikel 2.40 i direktivet framgår att med begreppet släppa ut på marknaden avses att tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller inte. Artikeln begränsas inte till vissa bestämda aktörer, dock finns inga rapporteringsskyldigheter för andra än tillverkare och importörer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om de skyldigheter som anges i paragrafen, se 11 kap. 2 §.
Folkhälsomyndigheten har ett omedelbart tillsynsansvar över att bestämmelserna om ingredienser och utsläpp följs, se 7 kap. 2 §.
2 kap. 2 §
Paragrafens första stycke har överförts från 18 § andra stycket i propositionens författningsförslag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 74–76) enligt följande.
I paragrafen införs ett nytt förbud mot vissa tobaksvaror med karakteristisk smak. Bestämmelsen bygger på artikel 7.1 och 7.7 i tobaksproduktdirektivet. Förbudet innefattar i sig inte något förbud mot särskilda ingredienser eller tillsatser, men av skäl 17 i ingressen till direktivet framgår att avsikten är att tillsatsen eller tillsatserna ska minskas på ett sådant sätt att de inte längre ska leda till en karakteristisk smak. Det är således inte en eller flera ingredienser eller tillsatser som avses utan effekten att tobaksvaran får en karakteristisk smak på grund av tillsatsen eller tillsatserna. Förbudet gäller oberoende av om smakämnet förmedlas genom en tillsats i tobaken eller i någon annan del av tobaksprodukten, exempelvis filtret, pappret, förpackningen eller liknande. Förbudet mot karakteristisk smak gäller endast cigaretter och rulltobak. Snus är undantaget från ingrediensregleringen enligt artikel 7.15 och skäl 20 i direktivet och övriga tobaksvaror är undantagna från förbudet mot karakteristisk smak enligt artikel 7.12 i direktivet. Med rulltobak avses tobak som kan användas för att göra cigaretter, men som inte uteslutande är avsedd för användning i pipa (se definitionerna av piptobak respektive rulltobak i artikel 2.2 och 2.3 i direktivet). Pip-
Författningskommentar SOU 2016:14
458
tobak saluförs normalt som en särskild produkt gentemot konsumenter och ska alltså inte omfattas av förbudet mot karakteristisk smak, under förutsättning att tobaken är avsedd för att röka i pipa. Produkten skiljer sig från rulltobak på ett flertal olika sätt, båda vad gäller tillverkningen och hur tobaken är skuren. Att det i och för sig går att använda piptobak för att göra cigaretter innebär inte att piptobak ska falla in under förbudet mot karakteristisk smak. Utöver förbudet mot karakteristisk smak innebär bestämmelsen att även vissa tillsatser i tobaksvaror blir förbjudna. Denna bestämmelse grundar sig på artikel 7.6 i direktivet, där det stadgas att medlemsstaterna ska förbjuda att tobaksvaror som innehåller vissa tillsatser släpps ut på marknaden, såsom vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaksvara innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker. Vidare ska koffein, taurin eller andra stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet samt tillsatser som färgar utsläpp eller tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska i oförbränd form förbjudas. Vad gäller tobaksvaror för rökning förbjuds även tillsatser som underlättar inhalering eller upptag av nikotin. Av artikel 7.1 i direktivet framgår samtidigt att medlemsstaterna inte ska förbjuda sådana tillsatser som är nödvändiga vid tillverkningen av tobaksvaror, förutsatt att det inte för cigaretter eller rulltobak leder till karakteristisk smak och inte i betydande eller mätbar omfattning förstärker tobaksvarans toxicitet eller beroendeframkallande, cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper. Förbudet mot vissa tillsatser ska enligt artikel 7.15 i direktivet omfatta alla tobaksvaror med undantag för tobak för användning i munnen. Av definitionen i artikel 2.8 i direktivet framgår att med begreppet tobak för användning i munnen avses alla tobaksvaror för användning i munnen, utom sådana som är avsedda att inhaleras eller tuggas, som helt eller delvis är framställda av tobak i pulver eller partikelform eller i kombination av dessa former. Det innebär således att exempelvis tuggtobak är en produkt som omfattas av förbudet medan snus faller utanför förbudet i direktivet. I artikel 7.1 och 7.6 i direktivet framgår att medlemsstaterna ska förbjuda att cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak och tobaksvaror med vissa tillsatser släpps ut på marknaden. I artikel 2.40 definieras begreppet ”släppa ut på marknaden” som att tillhandahålla en produkt – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen mot betalning eller inte. Definitionen har i direktivet givits en något annorlunda innebörd än vad som är brukligt i EU-rättsliga sammanhang. Vanligtvis brukar begreppet definieras som tillhandahållande av en produkt för första gången på marknaden. I direktivet begränsas dock begreppet inte till utsläppande för första gången och gäller endast tillhandahållande till konsumenter. Det innebär att betydelsen av förbudet är att de aktuella varorna inte får säljas eller på annat sätt tillhandahållas konsumenter på marknaden.
SOU 2016:14 Författningskommentar
459
Paragrafens andra stycke har överförts från 18 § tredje stycket och 18 a § i propositionens författningsförslag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 76) enligt följande.
Sedan tidigare innehåller även paragrafen ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror som inte uppfyller de krav som ställs på gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till samt mätning och övervakning av sådana gränsvärden. Tobaksvaror som inte uppfyller dessa krav får inte heller tillverkas. Dessa bestämmelser gäller fortfarande men har flyttats till ett nytt tredje stycke och uttrycks på ett liknande sätt som förbudet mot karakteristisk smak och vissa tillsatser. Förändringarna är endast språkliga och redaktionella och syftar således till att överensstämma bättre med direktivets ordalydelse.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om de skyldigheter som anges i paragrafen, se 11 kap. 3 §.
Folkhälsomyndigheten har genom hänvisningen till denna paragraf i 7 kap. 2 § ett omedelbart tillsynsansvar över bestämmelsen och föreskrifter meddelade med stöd av den.
3 kap. 1 §
Paragrafens första stycke överensstämmer med 9 § första stycket i propositionens författningsförslag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 69–70) enligt följande.
I första stycket ersätts termen varningstexter med termen hälsovarningar för att överensstämma bättre med direktivets terminologi och innehållet i de nya bestämmelserna. Termen hälsovarning omfattar både varningstexter, en kombination av varningstext och bild – så kallade kombinerade hälsovarningar – och allmänna varningar och informationstexter. Bestämmelsen om hälsovarningar utvidgas även till att omfatta örtprodukter för rökning. Det innebär att, i likhet med tobaksvaror, ska örtprodukter för rökning förses med hälsovarningar. Dessutom tas kravet på att förpackningar till tobaksvaror ska förses med innehållsdeklaration bort. I övrigt delas första stycket upp i två stycken. Uppdelningen syftar till att särskilja de bestämmelser som omfattar örtprodukter för rökning från de som endast tar sikte på tobaksvaror. Bestämmelsen i första stycket omfattar därför både tobaksvaror och örtprodukter för rökningen medan bestämmelsen i andra stycket endast gäller tobaks-
Författningskommentar SOU 2016:14
460
varor. Dessutom görs vissa språkliga och redaktionella ändringar för att bättre överensstämma med direktivets ordalydelse.
Paragrafens andra stycke överensstämmer med 10 § i propositionens författningsförslag. Endast en redaktionell ändring har gjorts i förhållande till den paragrafen. Bestämmelserna kommenteras i propositionen (s. 71) enligt följande.
I paragrafen ersätts termen varningstext med termen hälsovarning (se kommentaren till 9 §). Vidare tas kravet på att förpackningar till tobaksvaror ska förses med en innehållsdeklaration bort. Slutligen görs skyldigheten för tillverkare och importörer att se till att produkten förses med en hälsovarning även tillämplig på örtprodukter för rökning. Att paragrafen görs tillämplig på örtprodukter för rökning innebär att det för dessa produkter, i likhet med vad som gäller för tobaksvaror, är tillverkaren eller importören som svarar för att förpackningarna förses med hälsovarningar. Införandet av örtprodukter för rökning i paragrafen innebär att Folkhälsomyndigheten, genom hänvisningen i 19 § tobakslagen, även får ett centralt tillsynsansvar för att tillverkare och importörer förser örtprodukter för rökning med hälsovarningar. Vidare får Folkhälsomyndigheten, till följd av hänvisningen i 20 § tobakslagen, meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas.
Paragrafens tredje stycke motsvarar i 11 § i propositionens författningsförslag såvitt avser förbudet mot att tillhandahålla konsumenter en tobaksvara eller en örtprodukt för rökning om hälsovarning (se 3 kap. 1 § första stycket) saknas eller är uppenbart oriktig. I förhållande till 1993 års tobakslag innebär ändringen i propositionen att bestämmelsen även görs tillämplig på örtprodukter för rökning. Ändringen kommenteras i propositionen (s. 71–72) enligt följande.
Att paragrafen görs tillämplig på örtprodukter för rökning innebär att dessa produkter, i likhet med vad som gäller för tobaksvaror, inte får tillhandahållas konsumenter på marknaden, om produkten saknar hälsovarning eller om denna är uppenbart oriktig. Införandet av örtprodukter för rökning i paragrafen innebär att Folkhälsomyndigheten, genom hänvisningen i 19 § tobakslagen, får ett centralt tillsynsansvar även över förbudet för örtprodukter för rökning i bestämmelsen och att kommunen, med stöd av hänvisningen i 19 a §, får ansvar för den omedelbara tillsynen på försäljningsställen. Vidare får Folkhälsomyndigheten och kommunen, till följd av hänvisningen i 20 § tobakslagen, meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas.
SOU 2016:14 Författningskommentar
461
I förhållande till propositionens författningsförslag har förbudet i tredje stycket utvidgats på så sätt att det också är förbjudet att tillhandahålla detaljhandlare tobaksvaror som saknar eller har uppenbart oriktiga hälsovarningar. De övriga ändringar som gjorts i förhållande till propositionens författningsförslag är av redaktionell karaktär.
I 11 kap. 4 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om hur hälsovarningarna ska utformas.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.7.
3 kap. 2 §
Paragrafen har överförts oförändrad från första och andra stycket i 9 a § i propositionens författningsförslag. Dessa bestämmelser kommenteras i propositionen (s. 70–71) enligt följande.
I paragrafen förbjuds viss märkning på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och på själva tobaksvaran. Genom paragrafen genomförs de bestämmelser i artikel 13 och 21.4 i tobaksproduktdirektivet som inte redan omfattas av någon annan marknadsföringsrättslig bestämmelse. Förutom att paragrafen utvidgas med ytterligare bestämmelser görs även vissa språkliga och redaktionella ändringar för att överensstämma bättre med den aktuella direktivstexten. I första stycket 1 återfinns den nuvarande bestämmelsen i paragrafen. Bestämmelsen utvidgas till att, utöver tobaksvaror, även omfatta märkningen på förpackningar till örtprodukter för rökning och märkningen på själva tobaksvaran. I första stycket 2 införs ett nytt förbud mot att märka förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och själva tobaksvaran med uppgift om halten av nikotin, tjära och kolmonoxid. Bestämmelsen hindrar emellertid inte att det på sådana förpackningar eller på själva tobaksvaran anges att produkten innehåller dessa ämnen, utan att det närmare anges i vilka halter ämnena förekommer. I första stycket 3 införs ett förbud mot att märkningen på förpackningar till tobaksvaror och örtprodukter för rökning och märkningen på själva tobaksvaran inte får likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. I andra stycket 1 införs ett förbud mot att märkningen på förpackningar till tobaksvaror och märkningen på själva tobaksvaran inte får antyda att en viss tobaksvara har miljöfördelar.
Författningskommentar SOU 2016:14
462
I andra stycket 2 införs ett förbud mot att märkningen på förpackningar till tobaksvaror och märkningen på själva tobaksvaran inte får hänvisa till smak, doft och tillsatser. Ingen av bestämmelserna i andra stycket omfattar märkningen på förpackningar till örtprodukter för rökning, vilket framgår av artikel 21.4 i direktivet.
Propositionens författningsförslag innehåller även ett tredje stycke som föreskriver att förbudet mot att hänvisa till smak, doft eller tillsatser inte ska gälla för snus. Detta undantag har tagits bort, vilket innebär att även snus omfattas av förbudet i 2 § andra stycket 2.
Till skillnad från vad som gäller för cigaretter och rulltobak gäller inte något förbud mot att tillverka eller tillhandahålla konsumenter snus med karaktäristiska smaker (jfr 2 kap. 2 § första stycket). Regleringen får därför större praktiska konsekvenser för märkningen av snus än för andra tobaksprodukter. Smak är i viss utsträckning en subjektiv upplevelse som kan skilja sig mellan olika individer. I sammanhanget är emellertid konsumentens personliga smakupplevelse irrelevant. Det är endast tillverkarens hänvisning till smak eller doft, dvs. den smakupplevelse som tillverkaren genom hänvisningen – objektivt sett – förmedlar som är relevant. Det står sålunda klart att hänvisningar till tydligt angivna smaker, t.ex. lakrits, mint och vanilj, inte får förekomma på tobaksvaran eller på förpackningen. Huruvida mindre tydliga hänvisningar till t.ex. smak omfattas av förbudet får bedömas från fall till fall med beaktande av bl.a. snusförpackningens och märkningens utformning. Hänvisningsförbudet är inte begränsat till text. Även bilder och illustrationer kan, ensamma eller i förening med en text, utgöra hänvisningar till smaker eller dofter. Samtidigt torde endast en färgkodning inte kunna tolkas som en hänvisning till smak.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 11.6.3.
3 kap. 3 §
I paragrafen införs bestämmelser om unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning på styckförpackningar till tobaksvaror. Regleringen genomför bestämmelserna i artikel 15.1–4 och 16.1 i tobaksproduktdirektivet. Krav på att förpackningar till tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden
SOU 2016:14 Författningskommentar
463
för tobaksvarans tillverkning finns i propositionens författningsförslag i 9 § andra stycket, som i sin tur motsvarar bestämmelsen i 9 § 3 i 1993 års tobakslag. De nya utökade kraven i fråga om identifikationsmärkning ersätter den bestämmelsen.
I paragrafens första stycke uppställs ett krav på att styckförpackningar med tobaksvaror ska förses med en unik identitetsmärkning och en säkerhetsmärkning. Märkningen syftar till att, tillsammans med register- och registreringsskyldigheten enligt 3 kap. 4 och 5 §§ möjliggöra spårning av tobaksvaror inom EU för att på så sätt lättare kunna säkerställa att varorna uppfyller de krav som följer av tobaksproduktdirektivet. Genom ett bemyndigande i 11 kap. 5 § 1 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om utformningen av den unika identitetsmärkningen och säkerhetsmärkningen.
Av andra stycket framgår att det är tillverkare och importörer som ansvarar för att förpackningar med tobaksvaror förses med en unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning och i tredje stycket uppställs ett förbud mot att i näringsverksamhet tillhandahålla konsumenter och detaljhandlare sådana tobaksvaror som saknar föreskriven märkning. Bestämmelserna i andra och tredje stycket överensstämmer med vad som gäller i fråga om säkerhetsvarning (se 3 kap. 1 § andra och tredje stycket).
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.1.
3 kap. 4 §
Paragrafen innehåller en skyldighet för näringsidkare som deltar i handeln med tobaksvaror att registrera styckförpackningar till sådana varor. Regleringen genomför bestämmelsen i artikel 15.5, 15.7 och 15.9 i tobaksproduktdirektivet.
I paragrafens första stycke införs ett krav på registrering av styckförpackningar med tobaksvaror för näringsidkare som deltar i handeln med sådana varor. Med näringsidkare avses dvs. fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk natur (jfr prop. 1983/84:92 s. 15 f.). Registreringsskyldigheten inträder när en tobaksvara kommer i, respektive lämnar, näringsidkarens besittning. Därtill ska registrering ske i alla mellanliggande led. Det krävs alltså inte en besittningsövergång för att
Författningskommentar SOU 2016:14
464
registreringsskyldigheten ska inträda så länge det sker en överlåtelse. Det krävs å andra sidan inte heller en överlåtelse, om varan lämnar näringsidkarens besittning, exempelvis vid anlitandet av en fristående fraktförare. Skyldigheten innefattar även ett förbud mot att ändra registrerade uppgifter. Genom ett bemyndigande i 11 kap. 5 § 2 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om registreringsskyldigheten.
Andra stycket innehåller ett åläggande för tillverkare av tobaks-
varor att tillhandahålla näringsidkare den utrustning som är nödvändig för att registreringsskyldigheten enligt första stycket ska kunna fullgöras.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.2.
3 kap. 5 §
Paragrafen innehåller en skyldighet för näringsidkare som deltar i leveranskedjan för tobaksvaror att upprätthålla register över samtliga relevanta transaktioner. Regleringen genomför artikel 15.6 i tobaksproduktdirektivet. När det gäller frågan om vilka uppgifter som i sammanhanget är att betrakta som relevanta kan vägledning sökas i de kriterier som den unika identitetsmärkningen syftar till att fastställa, men som inte ingår i själva märkningen, t.ex. leveransens destination, avreseplats och mottagare. Genom ett bemyndigande i 11 kap. 5 § 2 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om registerföringen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.2.
3 kap. 6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om datalagring av de uppgifter som tillverkare och importörer är skyldiga att registrera enligt 3 kap. 4 §. Regleringen genomför bestämmelsen artikel 15.8 första och andra stycket i tobaksproduktdirektivet.
I första stycket föreskrivs en skyldighet för tillverkare och importörer att sluta avtal om datalagring, som ska godkännas av kommissionen, med en oberoende tredje part.
SOU 2016:14 Författningskommentar
465
Genom ett bemyndigande i 11 kap. 5 § 3 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om datalagringsavtalet.
Paragrafens andra stycke innehåller dels en skyldighet för tobakstillverkare att se till att datalagringen övervakas av en extern revisor, dels en skyldighet för den externa revisorn att lämna årsrapporter till Folkhälsomyndigheten och kommissionen. Enligt vad som sägs i artikel 15.8 andra stycket i tobaksproduktdirektivet bör en sådan rapport framför allt innehålla uppgifter om eventuella oegentligheter i fråga om tillgång.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.3.
3 kap. 7 §
Paragrafen reglerar tillgången till de uppgifter som tillverkare och importörer är skyldiga att registrera och lagra enligt 3 kap. 4 § respektive 3 kap. 6 §. Regleringen genomför bestämmelsen i artikel 15.8 tredje stycket i tobaksproduktdirektivet.
Enligt paragrafen ska sådan tillgång beviljas kommissionen, Folkhälsomyndigheten, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisor som godkänts enligt 3 kap. 6 §. Paragrafen innehåller också en möjlighet för bl.a. Folkhälsomyndigheten att bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna. En begäran om sådan tillgång ska enligt vad som anges i tobaksdirektivet beviljas ”i vederbörligen motiverade fall”. En prövning måste alltså göras av de skäl som sökanden grundar sin begäran på. En förutsättning för att uppgifterna ska kunna lämnas ut är att kommersiellt känsliga uppgifter på ett adekvat sätt förblir skyddade i enlighet med relevant unionsrätt och nationell rätt (se artikel 15.8 tredje stycket i tobaksproduktdirektivet).
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.3.
4 kap. 1 §
Paragrafen innehåller ett förbud mot kommersiella annonser som marknadsför tobaksvaror i vissa angivna medier. Den har överförts oförändrad från 14 § första stycket i 1993 års tobakslag.
Författningskommentar SOU 2016:14
466
4 kap. 2 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om förbud mot annan marknadsföring av tobaksvaror än som avses i 4 kap. 1 §. Bestämmelserna har överförts från 14 § andra och tredje stycket i 1993 års tobakslag. Av första stycket andra punkten framgår att marknadsföring som endast består i att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning är tillåten. Det som här avses är endast själva försäljningen i sig (se prop. 2004/05:118 s. 59). Förslaget om exponeringsförbud genomförs lagtekniskt genom ändringar i såväl första stycket 3 och 4 som andra stycket.
Genom ändringen i första stycket 3 försvinner möjligheten att inne på försäljningsställen, som inte är specialbutiker, marknadsföra tobaksvaror genom kommersiella meddelanden. Exponerade tobaksförpackningar på försäljningsställen är kommersiella meddelanden. Det är skillnad mellan att erbjuda tobaksvaror för försäljning – vilket är tillåtet enligt första stycket andra punkten – och att visa upp varorna för kunden. För försäljningsställen, som inte är specialbutiker, ska det alltså vara förbjudet att förvara tobaksvaror och deras förpackningar synliga för kunder, dvs. ett exponeringsförbud.
Exponeringsförbudet innebär inte att tobaksförpackningar måste förvaras i lådor eller motsvarande, utan det kan vara tillräckligt att förpackningarna hålls dolda bakom gardiner eller liknande. Sådan exponering som sker när en enskild kund blir betjänad och begär att få se en förpackning av ett specifikt varumärke är inte förbjuden. Om man däremot medvetet eller omedvetet under längre tid än så låter förpackningarna vara synliga bryter man mot exponeringsförbudet. På samma sätt kan tobaksvaror komma att exponeras i samband med lagerpåfyllning, städning och liknande. Sådan exponering är inte heller förbjuden. Det som är förbjudet är alltså att förvara tobaksvaror och deras förpackningar så att de är synliga för konsumenter på försäljningsställen.
Bestämmelsen i första stycket 3 innebär vidare att även andra typer av kommersiella meddelanden som marknadsför tobaksvaror är förbjudna inne på försäljningsställen som inte är specialbutiker. För att tillgodose konsumenters informationsintresse ska det på försäljningsställen i stället få finnas neutrala varu- och prislistor. Kravet på neutralitet tar sikte på såväl innehållet som utformningen
SOU 2016:14 Författningskommentar
467
av listorna. Varu- och prislistorna ska fylla en för konsumenterna rent informativ funktion. Genom dessa listor ska konsumenten få information om vilka olika tobaksvaror som finns till försäljning och vad dessa varor kostar. Avsikten är alltså inte att listorna ska vara en tillåten kanal för marknadsföring av tobaksvaror.
Utgångspunkten är att listorna till sitt innehåll ska omfattas av samma krav som ställs på märkningen på tobaksförpackningar enligt bestämmelsen om produktpresentation (se 3 kap. 2 §), men hänsyn måste tas till konsumenternas rätt till relevant information. Exempelvis bör upplysningar om vilken smak en viss snusprodukt har få anges på varu- och prislistorna eftersom det inte finns något generellt förbud mot smaker i snus (jfr 2 kap. 2 § första stycket angående förbud mot karakteristisk smak i cigaretter och rulltobak). Uppgifter om smak, liksom andra uppgifter på listorna, ska vara sakliga. Det innebär att informationen på listorna ska vara nödvändig ur konsumentupplysningssynpunkt. Exempelvis får upplysningar som antyder att en viss tobaksvara är mindre skadlig än andra eller har miljöfördelar inte förekomma.
När det gäller utformningen av listorna så innebär kravet på neutralitet att listorna endast får bestå endast av text. Figurativa inslag, t.ex. bilder och illustrationer får alltså inte förekomma på listorna. Informationen på listorna ska presenteras på ett enhetligt sätt i fråga om layout och typsnitt. Det innebär att vissa varor inte får framhävas i förhållande till andra i dessa avseenden.
Genom ett bemyndigande i 11 kap. 6 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistorna ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla.
De neutrala varu- och prislistorna behöver inte hållas dolda i butikerna (se dock bestämmelsen i andra stycket), men de får inte vara påträngande och det får endast vara fråga om en återhållsam exponering av sådana listor på det ställe i butiken där varorna säljs. Bestämmelsen hindrar inte att tobaksvaror tillhandahålls för försäljning i varuautomater inne på försäljningsställen så länge automaterna inte innehåller någon annan marknadsföring för tobaksvaror än neutralt utformade varu- och prislistor (se även kommentaren till 5 kap. 12 §). Det innebär att sådana tobaksautomater där man kan se tobaksförpackningarna, eller på tryckknapparna kan se ett figurkännetecken för varan, inte längre kan användas som tidigare.
Författningskommentar SOU 2016:14
468
Undantaget avseende varu- och prislistor gäller endast på fysiska försäljningsställen. Det innebär alltså att undantaget inte gäller för internetbutiker. Det innebär å andra sidan inte att försäljningsstället måste vara permanent inrättat. Under förutsättning att exponeringsförbudet följs hindrar inte lagstiftningen tillfälliga försäljningsställen, exempelvis på festivaler.
Sammanfattningsvis innebär alltså införandet av ett exponeringsförbud att den tidigare möjligheten att marknadsföra tobaksvaror genom kommersiella meddelanden tas bort, men att det från det generella marknadsföringsförbudet finns ett undantag för varu- och prislistor. Bestämmelsen i den aktuella punkten gäller inne på försäljningsställen, dvs. i fysiska butiker. Det innebär att möjligheten att anslå varu- och prislistor inte är tillämplig vid distansförsäljning. Vid sådan försäljning, vilken inbegriper försäljning via Internet, gäller som huvudregel ett marknadsföringsförbud (första stycket första meningen). Webbsidor som omfattas av grundlagsskyddet i YGL är dock undantagna från marknadsföringsförbudet enligt första stycket 1, men omfattas i stället av förbudet mot kommersiella annonser enligt 4 kap. 1 § 3.
Bestämmelsen i första stycket 4, som är ny, innebär att exponeringsförbudet inte ska omfatta specialbutiker för tobaksvaror. Det undantag som tidigare gjorde att försäljningsställen för tobaksvaror inne i butiken fick marknadsföra tobaksvaror genom kommersiella meddelanden som inte var påträngande, uppsökande eller uppmanade till bruk av tobak gäller alltså enligt den nya lagen endast för specialbutiker för tobaksvaror. Även denna bestämmelse omfattar endast fysiska butiker och är sålunda inte tillämplig vid distansförsäljning. Som angetts i kommentaren till punkten 3 ovan gäller som huvudregel ett förbud mot marknadsföring av tobaksvaror på Internet.
En specialbutik för tobaksvaror är en butik som endast säljer tobaksvaror och tillbehör till sådana varor, t.ex. tändare, tändstickor, cigarettpapper, cigarettfilter, pipor och humidorer. En butik som säljer andra varor, t.ex. kosmetiska produkter och kläder, är inte en specialbutik även om varorna har samma varumärken som de tobaksvaror som finns till försäljning i butiken. Försäljningsställen som erbjuder spel och tobak, frukt och tobak och liknande omfattas inte heller av undantaget för specialbutiker. Vid bedömningen av om ett försäljningsställe är att bedöma som en specialbutik, saknar
SOU 2016:14 Författningskommentar
469
det relevans hur försäljningsstället självt titulerar sig. Att en butik är en specialbutik för tobaksvaror ska framgå av försäljningstillståndet för försäljningsstället.
Enligt bestämmelsens andra stycke ska varu- och prislistor samt kommersiella meddelanden placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Bestämmelsen klargör att tobaksvaror i specialbutiker för tobaksvaror måste vara skyddade från insyn från personer som passerar förbi utanför butiken. Specialbutiker för tobaksvaror kan sålunda inte inrättas i t.ex. förbutiker i stora livsmedelsaffärer eller sådana lokaler i köpcenter där det inte finns väggar som skyddar specialbutiken mot insyn från personer som bara passerar förbi utanför butiken utan att ha för avsikt att besöka butiken. I de fall ett försäljningsställe, som inte är en specialbutik, är utformat så att personer som passerar förbi utanför har stor insyn i butiken, bör varu- och prislistorna kunna placeras t.ex. på disken.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 9.6.6.
4 kap. 3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om förbud mot s.k. indirekt tobaksreklam genom kommersiella annonser i vissa medier. Den har överförts oförändrad från 14 a § första stycket i 1993 års tobakslag.
4 kap. 4 §
Paragrafen innehåller ett förbud mot indirekt tobaksreklam genom annan marknadsföring än som anges i 3 §. Den har överförts oförändrad från 14 a § andra stycket i 1993 års tobakslag.
4 kap. 5 §
I paragrafen finns undantag från förbudet mot indirekt tobaksreklam enligt 3 och 4 §§. Den har överförts oförändrad från 14 a § tredje stycket i 1993 års tobakslag.
Författningskommentar SOU 2016:14
470
4 kap. 6 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om förbud mot sponsring. Den har överförts oförändrad från 14 b § i 1993 års tobakslag.
4 kap. 7 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om sanktioner enligt marknadsföringslagen. Den har överförts oförändrad från 15 § i 1993 års tobakslag.
Bestämmelsens formella tillämpningsområde överensstämmer med vad som anges i 1993 års tobakslag. Hänvisningarna i paragrafen innebär att en marknadsföringsåtgärd som strider mot exponeringsförbudet (i 4 kap. 2 § första stycket 3) vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) ska anses vara otillbörlig mot konsumenter. Den aktuella bestämmelsens materiella tillämpningsområde ändras sålunda som en följd av bestämmelserna om exponeringsförbud.
4 kap. 8 §
Paragrafen, som har överförts oförändrad från 18 b § i 1993 års tobakslag, innehåller en skyldighet för tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror att lämna in uppgifter om de kostnader som de har haft för reklam, annan marknadsföring och sponsring för sådana varor. Regeringen får enligt 11 kap. 7 § första stycket meddela närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt paragrafen.
4 kap. 9 §
Paragrafen innehåller en skyldighet för tillverkare och importörer av tobaksvaror att lämna in marknadsundersökningar, studier, uppgifter om försäljningsvolymer och i förekommande fall sådana sammanfattningar av marknadsundersökningar som de utför i samband med lanseringen av nya produkter. Rapporteringen ska ske årligen. Bestämmelsen har överförts från 18 § c första och tredje stycket i propositionens författningsförslag.
SOU 2016:14 Författningskommentar
471
Bestämmelsen i första stycket har överförts oförändrad från 18 c § första stycket i propositionens förslag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 76–77) enligt följande.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller en skyldighet för tillverkare och importörer av tobaksvaror att lämna in marknadsundersökningar, studier, uppgifter om försäljningsvolymer och i förekommande fall sådana sammanfattningar av marknadsundersökningar som de utför i samband med lanseringen av nya produkter. Rapporteringen ska ske årligen. Skyldigheten att lämna in marknadsundersökningar är inte begränsad till de marknadsundersökningar och studier som blivit tillgängliga eller utförts under det närmast föregående kalenderåret. Vid det första rapporteringstillfället efter det att bestämmelsen träder i kraft kommer alltså tillverkare och importörer att vara skyldiga att lämna in samtliga tillgängliga och utförda marknadsundersökningar och studier som omfattas av bestämmelsen. Därefter behöver sådana uppgifter om marknadsundersökningar som redan rapporterats inte rapporteras på nytt varje år. Rapporteringsskyldigheten är inte begränsad till tillverkare och importörer av någon särskild typ av tobaksvara utan omfattar alla tillverkare och importörer av tobaksvaror. Bestämmelsen har sin grund i artikel 5.6 i tobaksproduktdirektivet. Av artikeln framgår att tillverkare och importörer har en skyldighet att lämna in tillgängliga interna och externa marknadsundersökningar och studier av enskilda konsumentgruppers preferenser, däribland ungdomars och nuvarande rökares, när det gäller ingredienser och utsläpp. Vidare framgår att de ska lämna in sammanfattningar av eventuella marknadsundersökningar som de utfört i samband med lanseringen av nya produkter. Dessutom ska de årligen rapportera om sina försäljningsvolymer per märke och typ, i styck eller kilogram, och per medlemsstat.
Paragrafens andra stycke har överförts från 18 c § tredje stycket i propositionens författningsförslag. En anpassning av bestämmelsen har skett med anledning av strukturen i den nya tobakslagen, där bemyndigandena samlats i kapitel 11. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 77) enligt följande.
I tredje stycket införs ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror till konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som har meddelats enligt denna paragraf eller med stöd av den inte har uppfyllts. Bestämmelsen har sin grund i artikel 23.2 andra meningen i direktivet. Se även kommentaren till 16 §.
Författningskommentar SOU 2016:14
472
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten i paragrafen, se 11 kap. 7 § andra stycket.
5 kap. 1 §
Genom bestämmelsen i paragrafens första stycke ersätts anmälningsplikten för försäljning av tobak i 12 c § i 1993 års tobakslag med en tillståndsplikt. Tillståndsplikten avser såväl detaljhandel som partihandel. Detaljhandel definieras i lagtexten som försäljning till konsument medan all annan försäljning definieras som partihandel. Dessa definitioner överensstämmer med alkohollagens definition (se 1 kap. 11 § alkohollagen). Den i lagen gjorda begränsningen till försäljning innebär att verksamhet som endast inbegriper anskaffning och innehav inte faller under definitionen av detalj- eller partihandel, jfr 1 kap. 4 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Däremot ryms försäljning genom export under partihandelsbegreppet under förutsättning att försäljningen inte utgör detaljhandel.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.1 och 5.6.2. Paragrafens andra stycke anger försäljningstillståndets räckvidd. Liksom den nuvarande anmälningspliktiga försäljningen ska den tillståndspliktiga detaljhandelsförsäljningen avse en viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Det innebär att en näringsidkare som har flera försäljningsställen måste söka tillstånd för vart och ett av dem. Möjligheterna till marknadsföring kan därmed skilja sig mellan olika försäljningsställen, beroende på om försäljningsstället bedöms vara en specialbutik eller inte (se kommentaren till 4 kap. 2 § ovan). Ett tillstånd till partihandel med tobaksvaror gäller generellt för verksamheten och är sålunda inte knutet till ett särskilt försäljningsställe. Av bestämmelsen framgår vidare att ett försäljningstillstånd kan gälla för viss tid eller tills vidare. Tillfälliga försäljningstillstånd kan till exempel avse olika typer av festivaler eller andra evenemang. Till skillnad från vad som gäller för serveringstillstånd enligt alkohollagen ska ansökningar som avser tidsbegränsade tillstånd och sådana som gäller tills vidare behandlas på samma sätt under tillståndsförfarandet (jfr t.ex. 8 kap. 11 § första stycket alkohollagen) och samma förutsättningar och krav gäller för den tillståndspliktiga verksamheten (jfr t.ex. 8 kap.3 och 6 §§alkohollagen). Någon skill-
SOU 2016:14 Författningskommentar
473
nad görs därför i lagen inte mellan stadigvarande tillstånd och tillfälliga tillstånd. Någon möjlighet för kommunen att på eget initiativ begränsa tillståndets giltighet i tid föreligger inte (jfr 8 kap. 2 § andra stycket alkoholalgen).
Genom ett bemyndigande i 11 kap. 9 § får regeringen meddela föreskrifter om den tid inom vilken beslut om försäljningstillstånd ska fattas.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.3. I bestämmelsens tredje stycke anges till vilken kommun en ansökan om tillstånd till detaljhandel respektive en ansökan om tillstånd till partihandel ska göras. Regleringen innebär att det kan vara nödvändigt för en näringsidkare som avser att bedriva såväl detaljhandel som partihandel med tobaksvaror att ansöka om sådana tillstånd hos olika kommuner, i vart fall om sätet för det företag som vill bedriva partihandel finns i en annan kommun än det eller de försäljningsställen som ansökan om tillstånd till detaljhandel avser. Om en ansökan om partihandel avser ett företag som saknar säte inom landet bör en ansökan kunna ske till den kommun där företaget har ett fast driftställe för näringsverksamhet. Om företaget har driftställen i flera kommuner, bör det vara tillräckligt att ansökan görs till en av dessa kommuner. Begreppet fast driftställe för näringsverksamhet har i detta sammanhang samma innebörd som i inkomstskattelagen (1999:1229). Med begreppet avses sålunda en stadigvarande plats för affärsverksamhet, varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, se 2 kap. 29 § i den lagen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.4.
5 kap. 2 §
I paragrafen föreskrivs att sökanden måste uppfylla högt ställda krav på lämplighet för att tillstånd ska beviljas. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskraven även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med betydande aktieinnehav. Även annan ekonomisk intressent bakom en rörelse kan komma att innefattas i prövningen. Som framgår av 5 kap. 5 § andra stycket ska ändringar avseende uppgifter av betydelse för tillsynen anmälas till kommu-
Författningskommentar SOU 2016:14
474
nen. Det innebär bl.a. att betydande förändringar av ägarförhållandena måste anmälas. Påvisad underlåtenhet i detta avseende innebär att åtgärder enligt 7 kap. 4–6 §§ måste vidtas. Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstateras föreligger inte längre de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd, vilket innebär att tillståndet ska återkallas enligt 7 kap. 6 §.
Prövningen av lämpligheten ska avse sökandens personliga och ekonomiska förhållanden i vid mening. Det ankommer på sökanden att visa att lämplighetskravet är uppfyllt. Sökanden kan av kommunen åläggas att ge in utdrag från myndigheter som har etablerade rutiner för hantering av relevanta intyg eller handlingar. Ett försäljningstillstånd får inte meddelas utan att Polismyndigheten och, när ansökan avser partihandel, Tullverket har yttrat sig över sökandens lämplighet (se 5 kap. 6 § första och andra stycket).
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.5.
5 kap. 3 §
Paragrafen motsvarar i sak bestämmelsen i 12 c § andra stycket i 1993 års tobakslag. Som en följd av att den nuvarande anmälningsplikten ersätts av en tillståndsplikt (se 5 kap. 1 § första stycket) har kravet på egenkontroll och egenkontrollprogran knutits till tillståndshavaren. Som framgår av 5 kap. 5 § andra stycket utgör egenkontrollprogrammet en ovillkorlig förutsättning för att sökanden ska kunna beviljas försäljningstillstånd. Kraven gäller för såväl detalj- som partihandeln.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.5 och 5.6.7. Se även kommentaren till 5 kap. 5 § andra stycket nedan.
5 kap. 4 §
I paragrafen införs en begränsning av partihandlares möjligheter att leverera tobaksvaror. I enlighet med vad som anges i bestämmelsen får sådan leverans ske endast till den som har tillstånd till partihandel eller detaljhandel med sådana varor (se 5 kap. 1 § första stycket). Bestämmelsen är inte straffsanktionerad, men vid överträdelser kan åtgärder vidtas enligt 7 kap. 4–6 §§. Paragrafen inne-
SOU 2016:14 Författningskommentar
475
håller även ett krav på att partihandlare ska förvissa sig om att mottagaren har ett parti- eller detaljhandelstillstånd, dvs. att mottagaren har rätt att sälja tobaksvarorna vidare. Sökanden bör inom ramen för egenkontrollen ha tydliga rutiner för hur detta krav ska uppfyllas. I allmänhet torde det vara tillräckligt att partihandlaren begär en kopia av tillståndsbeslutet från mottagaren, kommunen eller Folkhälsomyndigheten (se avsnitt 12.6 angående Folkhälsomyndighetens tillståndsregister). Kravet innebär inte någon generell skyldighet för partihandlare att vid varje transaktionstillfälle kontrollera mottagarens rätt att sälja varorna vidare. Om en initial kontroll har gjorts av mottagarens tillstånd bör partihandlaren kunna förlita sig på detta, i vart fall om det är fråga om en mottagare som partihandlaren mer eller mindre regelbundet leverarar varor till. Om partihandlaren får kännedom om väsentligt ändrade förhållanden hos mottagaren, t.ex. betydande ändringar i ägarförhållandena, eller annars har särskilt anledning att ifrågasätta tillståndets giltighet bör emellertid en ny kontroll ske. En skyldighet att göra en förnyad kontroll bör också föreligga om partihandlaren endast vid enstaka tillfällen har leverarat tobaksvaror till mottagaren och en längre tid förflutit sedan den senaste kontrollen gjordes.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.7.
5 kap. 5 §
I enlighet med vad som föreskrivs i paragrafens första stycke ska tillståndsansökningar vara skriftliga (jfr 8 kap. 10 § första stycket alkohollagen).
Enligt bestämmelsen i andra stycket är en ansökan inte komplett utan ett egenkontrollprogram eller om den saknar upplysningar som kommunen behöver för sin tillsyn. Vilka upplysningar som i detta avseende är nödvändiga bör tydligt framgå av ansökningsblanketten. När den skriftliga ansökan, tillsammans med egenkontrollprogrammet och de andra intyg eller handlingar som kommunen ålagt sökanden att ge in (se kommentaren till 5 kap. 2 § ovan), getts in till kommunen återstår endast att begära in yttrande från Polismyndigheten och, om ansökan avser partihandel, Tullverket (se 5 kap. 6 §). Regeringen får meddela föreskrifter om den tid inom
Författningskommentar SOU 2016:14
476
vilken tid kommunen därefter ska fatta beslut om försäljningstillstånd (se 11 kap. 9 §).
I bestämmelsen föreskrivs också en skyldighet att utan dröjsmål anmäla förändringar i fråga om sådana uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Sådana förändringar kan t.ex. gälla ägarförhållanden eller kontaktuppgifter till tillståndshavaren. En tillståndshavare måste givetvis också anmäla till kommunen om verksamheten läggs ned eller om avbrott sker i den.
Enligt paragrafens tredje stycke har kommunen möjlighet att ta ut en avgift för tillståndsprövningen. Grunderna för avgiftsuttaget får bestämmas av kommunfullmäktige (jfr RÅ 1994 ref. 72) och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.5 och 5.6.8. Där redovisar vi också bedömningen att Folkhälsomyndigheten bör få i uppdrag att utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer och att ta fram ansökningsblanketter och liknande.
5 kap. 6 §
Paragrafen behandlar vilka yttranden som ska inhämtas vid ansökningsförfarandet för försäljningstillstånd. Av första stycket framgår att det ska vara obligatoriskt för kommunen att inhämta Polismyndighetens och, när ansökan om försäljningstillstånd avser partihandel, Tullverkets yttrande innan beslut i tillståndsfrågan fattas. Polismyndigheten ska basera sitt yttrande på vad som förekommer i belastnings – och misstankeregistren för den eller de personer som berörs av ansökan. Det krävs emellertid ingen detaljerad redogörelse av registerinnehållet om en sådan redogörelse exempelvis skulle riskera att störa en pågående brottsutredning. Yttranden behöver inte inhämtas om en ansökan uppenbart ändå måste avslås av andra skäl, t.ex. p.g.a. brister i fråga om de formella kraven (se 5 kap. 5 §).
Av andra stycket framgår att myndigheterna ska yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten och redovisa de omständigheter som bedömningen grundar sig på. Uppgiftsskyldigheten innebär att Polismyndigheten och Tullverket får lämna ut uppgifter som myndigheterna behandlar i brottsbekämpande verksamhet, se 2 kap. 8 § första stycket 6 a polisdatalagen (2010:361)
SOU 2016:14 Författningskommentar
477
och 9 § lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. De yttranden eller andra uppgifter som inhämtats måste kommuniceras med sökanden i enlighet med 17 § förvaltningslagen (1986:223), jfr RÅ 1992 ref. 20.
Paragrafens tredje stycke innehåller en sekretessbrytande bestämmelse, se 10 kap. 20 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som innebär att en kommun kan begära relevanta uppgifter även från Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. Uppgiftsskyldigheten bryter alltså den sekretess som kan föreligga hos dessa myndigheter för uppgifterna i fråga.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.8.
5 kap. 7 §
I paragrafen införs en skyldighet för kommunen att tillhandahålla information om lagens bestämmelser och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av dessa föreskrifter i kommunen. Riktlinjerna ska säkra en förutsebarhet och ska också vara en informationskälla för dem som har för avsikt att ansöka om försäljningstillstånd. Riktlinjerna får dock inte avvika från lagen eller anslutande föreskrifter eller ersätta den prövning som ska ske i det enskilda fallet.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.8.
5 kap. 8 §
Paragrafen har överförts från 12 d § i 1993 års tobakslag. Genom en ändring i den bestämmelsen har den informationsskyldighet som enligt 1993 års lag finns för näringsidkare som bedriver detaljhandel utvidgats till att avse även annan försäljning. Det innebär att även partihandlare (se 5 kap. 1 § första stycket) omfattas av skyldigheten att tillhandahålla personalen nödvändigt stöd och information.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.7.
Författningskommentar SOU 2016:14
478
5 kap. 9 §
Paragrafen har överförts från 12 § i 1993 års tobakslag. I förhållandet till den bestämmelsen har i första stycket gjorts en ändring av redaktionell karaktär medan andra stycket är oförändrat.
I tredje stycket har en språklig anpassning gjorts med anledning av införandet av en definition av partihandel (se 5 kap. 1 § första stycket). I bestämmelsen har tydliggjorts att kravet på skyltning endast gäller inom detaljhandeln. Som framgår av i 5 kap. 1 § andra stycket ska ett tillstånd till detaljhandel avse ett visst försäljningsställe. Något motsvarande krav finns inte beträffande partihandel och avsikten är inte heller att utvidga kravet på skyltning till partihandeln.
5 kap. 10 §
Paragrafen har överförts från 12 a § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har endast en redaktionell ändring gjorts.
5 kap. 11 §
Paragrafen har överförts från 13 § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har endast en redaktionell ändring gjorts.
5 kap. 12 §
I paragrafen införs ett förbud mot självbetjäning av tobaksvaror. Förbudet framgår av första stycket och innebär att tobaksvaror som säljs till konsumenter inte får tillhandahållas så att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts. Det är alltså inte längre tillåtet att förvara tobaksvaror ute i butiken, t.ex. i kylskåp eller kyldiskar för snus, så att kunden får tillgång till varorna innan han eller hon har betalat för dem. Förbudet hindrar inte att tobaksvaror säljs i varuautomater, så länge kunden inte får tillgång till varorna innan betalning har erlagts. Förbudet mot självbetjäning innebär att det inte är möjligt att köpa tobaksvaror på kredit.
Av paragrafens andra stycke framgår att självbetjäningsförbudet inte omfattar specialbutiker för tobaksvaror. I sådana butiker får
SOU 2016:14 Författningskommentar
479
tobaksvaror sålunda, om butiksinnehavaren önskar det, tillhandahållas på så sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning har skett. För en exemplifiering av vilka butiker som omfattas av undantaget för specialbutiker för tobaksvaror, se kommentaren till 4 kap. 2 §.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 9.6.6.
5 kap. 13 §
Paragrafens första och andra stycke överensstämmer med motsvarande stycken i 12 b § i propositionens författningsförslag. Bestämmelserna kommenteras i propositionen (s. 71) enligt följande.
I första stycket ändras regleringen så att en styckförpackning med cigaretter ska innehålla minst 20 cigaretter istället för som tidigare 19 stycken. En styckförpackning definieras enligt artikel 2.30 i tobaksproduktdirektivet som den minsta enskilda förpackning för tobaksvaror eller relaterade produkter som släpps ut på marknaden. Bestämmelsen innebär alltså att cigaretter inte får tillhandahållas i förpackningar om färre än 20 cigaretter. Regleringen följer de krav som tobaksproduktdirektivet ställer upp. I paragrafens andra stycke införs en ny reglering som stadgar att en styckförpackning med rulltobak ska innehålla tobak som väger minst 30 gram. Med rulltobak avses enligt artikel 2.3 i direktivet tobak som konsumenter eller återförsäljningsställen kan använda för att göra cigaretter. För avgränsningen mellan vad som är rulltobak och piptobak, se författningskommentaren till 18 §.
I paragrafens tredje stycke införs en ny bestämmelse som föreskriver att en styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Bestämmelsen som inte uppställer något krav på att mängden snus i en styckförpackning ska ha en minsta vikt, är bara tillämplig på portionsförpackat snus. Det innebär att lössnus som inte är portionsförpackat inte omfattas av bestämmelsen.
Paragrafens fjärde stycke överensstämmer med 12 b § tredje stycket i propositionens författningsförslag, men har anpassats utifrån den nya mängdregleringen för snus i tredje stycket. Anpassningen innebär att räckvidden av tillhandahållandeförbudet avseende cigaretter och rulltobak har utvidgats till att omfatta även snus.
Förbudet mot tillhandahållande gäller inom hela EU, se vidare kommentaren till 2 kap. 1 § tredje stycket angående uttrycket släppa ut på marknaden. Det är enligt artikel 17 i tobaksproduktdirektivet
Författningskommentar SOU 2016:14
480
förbjudet att släppa ut snus på den gemensamma marknaden. Detta förbud gäller i enlighet med artikel 151 i anslutningsakten inte i Sverige. Däremot finns det ett förbud mot att föra ut snus från Sverige till ett annat land inom EU, se förordningen (1994:1266) om förbud mot utförsel av snus. Det innebär att den territoriella räckvidden av begreppet marknad i praktiken är snävare när den aktuella bestämmelsen tillämpas på snus.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 11.6.4.
5 kap. 14 §
Paragrafens första stycke överensstämmer med 12 f § första stycket i propositionens författningsförslag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 73) enligt följande.
Paragrafen är ny. I paragrafens första stycke åläggs tillverkare och importörer av tobaksvaror att göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten om en ny tobaksvara som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden. Skyldigheten följer av artikel 19.1 i tobaksproduktdirektivet som stadgar att tillverkare och importörer ska göra en anmälan till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna om en sådan ny vara som de avser att släppa ut på den berörda nationella marknaden. Av definitionen i artikel 2.40 i direktivet framgår att med begreppet släppa ut på marknaden avses att tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller inte. Det innebär att skyldigheten att anmäla en vara inträder om avsikten är att sälja eller på annat sätt erbjuda varan till konsumenter på den svenska marknaden. Av definitionen i artikel 2.14 i direktivet framgår att med en ny tobaksvara avses en tobaksvara som inte tillhör någon av kategorierna cigaretter, rulltobak, piptobak, tobak för vattenpipa, cigarrer, cigariller, tuggtobak, tobak för användning i näsan eller tobak för användning i munnen. Tobaksvaran ska också ha släppts ut på marknaden efter den 19 maj 2014. Ordet ”ny” i bestämmelsen ska tolkas i enlighet med definitionen i direktivet. Variationer inom de tobaksvaror som räknats upp i definitionen är alltså inte nya tobaksvaror i paragrafens mening även om de inte tidigare förekommit på marknaden. Av ordalydelsen följer också att bestämmelsen inte är tillämplig på örtprodukter för rökning, utan produkten måste helt eller delvis bestå av tobak, dvs. delar från tobaksväxter. Detaljerade regler om hur anmälan ska göras och vilka uppgifter den ska innehålla finns i artikel 19.1 i direktivet.
SOU 2016:14 Författningskommentar
481
Genom ett bemyndigande i 11 kap. 10 § 1 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om när och hur anmälan av nya tobaksvaror ska göras och vad den ska innehålla.
Paragrafens andra stycke motsvarar 12 f § tredje stycket i propositionens författningsförslag, men hänvisningen har anpassats till lagens nya struktur. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 73–74) enligt följande.
I tredje stycket införs ett förbud mot att tillhandahålla en ny tobaksvara till en konsument på den svenska marknaden som inte har anmälts på sätt som föreskrivs i eller med stöd av denna paragraf. Förbudet följer av första meningen i artikel 23.2 i direktivet som stadgar att produkter som inte uppfyller kraven i direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte får släppas ut på marknaden. Artikeln begränsas inte till vissa bestämda aktörer utan förbudet omfattar såväl tillverkare och importörer som detaljister. Med hänsyn till att skyldigheten i första stycket endast tar sikte på den svenska marknaden är även förbudet som är kopplat till skyldigheten riktad mot den svenska marknaden.
5 kap. 15 §
Paragrafens första stycke överensstämmer med 18 d § första stycket i propositionens författningsförslag. Den i propositionen gjorda hänvisningen har anpassats till lagens nya struktur där 12 f § i förslaget placerats i 5 kap. 14 §. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 77) enligt följande.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller en skyldighet för tillverkare eller importörer av tobaksvaror som är nya och som därför omfattas av anmälningsskyldigheten i 12 f § att varje år till Folkhälsomyndigheten komplettera sådana uppgifter som ska ha getts in vid anmälan med uppdaterade eller nya uppgifter. Det gäller således endast sådana produkter som redan omfattas av en ingiven anmälan. Stadgandet grundar sig på kravet som ställs upp i artikel 19.2 i tobaksproduktdirektivet. Det innebär enligt direktivets uppräkning en skyldighet att ge in uppdaterade eller nya uppgifter om tillgängliga vetenskapliga studier av den nya tobaksvarans toxicitet, beroendeframkallande egenskaper och attraktionskraft, särskilt när det gäller dess ingredienser och utsläpp. Vidare stadgas en skyldighet att lämnas in tillgängliga studier med sammanfattningar och kommentarer och marknadsundersökningar av preferenserna hos olika konsumentgrupper, däribland ungdomar och nuvarande rökare. Härutöver ska också annan tillgänglig och relevant information lämnas in, inklusive
Författningskommentar SOU 2016:14
482
en analys av riskerna och fördelarna med varan, de förväntade effekterna vad gäller avbrytande av konsumtionen av tobak, de förväntade effekterna vad gäller påbörjande av konsumtionen av tobak och förväntade konsumentreaktioner.
Genom ett bemyndigande i 11 kap. 10 § 2 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om när och hur sådan information som avses i bestämmelsen ska rapporteras.
Paragrafens andra stycke motsvarar 18 d § tredje stycket i propositionens författningsförslag, men hänvisningen har anpassats till lagens nya struktur. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 77–78) enligt följande.
I tredje stycket införs ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror till konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som meddelats i enlighet med denna paragraf eller med stöd av den inte har uppfyllts. Bestämmelsen har sin grund i artikel 23.2 andra meningen i direktivet.
5 kap. 16 §
Paragrafen överensstämmer med 12 e § propositionens författningsförslag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 72–73) enligt följande.
Paragrafen är ny och innehåller krav på behandling av personuppgifter för näringsidkare vid gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror. Gränsöverskridande distansförsäljning definieras enligt artikel 2.34 i tobaksproduktdirektivet som distansförsäljning till konsumenter, där konsumenten vid tidpunkten för beställningen av produkten från ett återförsäljningsställe befinner sig i en annan medlemsstat än den medlemsstat eller det tredjeland där det återförsäljningsstället är etablerat. I direktivet anges vidare att ett återförsäljningsställe anses vara etablerat i en medlemsstat om, i fråga om en fysisk person, denne har sin affärsverksamhet i den medlemsstaten, och i andra fall, om återförsäljningsstället har sitt stadgeenliga säte eller huvudkontor eller sin affärsverksamhet, inklusive en filial, agentur eller annat verksamhetsställe, i den medlemsstaten. Av stagandet följer att näringsidkare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror inte får lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaksvaror eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Det innebär ett generellt förbud att lämna ut personuppgifter till vissa aktörer.
SOU 2016:14 Författningskommentar
483
Vidare stadgas att personuppgifter inte heller får användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet. Utformningen av stadgandet följer artikel 18.5 i direktivet.
5 kap. 17 §
Enligt paragrafens första stycke har ett dödsbo eller en förvaltare möjlighet att driva rörelse som innefattar tillståndspliktig tobaksförsäljning vidare under en period om högst två månader från dödsfallet eller beslutet om förvaltare. För att därefter driva verksamheten vidare krävs att en anmälan om detta till kommunen. Kommunen bör tillhandahålla information om vilka uppgifter som en sådan anmälan ska innehålla. Om någon anmälan inte har gjorts när fristen löpt ut upphör försäljningstillståndet att gälla av sig självt. Om en anmälan har inkommit ankommer det på kommunen att pröva om verksamheten ska få bedrivas vidare eller annars återkalla försäljningstillståndet. Om dödsboet eller förvaltaren driver verksamheten vidare gäller samma krav för försäljningen som tidigare. Det ligger i sakens natur att vandelsprövningen av ett dödsbo kan bli relativt omfattande, eftersom ett dödsbo företräds av samtliga dödsbodelägare gemensamt. Även vandelsbrister hos en av flera delägare kan då leda till en reaktion från tillsynsmyndigheten.
Av paragrafens andra stycke följer att om en innehavare av tillstånd försätts i konkurs upphör tillståndet med omedelbar verkan att gälla. Ett bolag i konkurs torde inte kunna uppfylla de krav på ekonomisk vandel som är en förutsättning för försäljningstillstånd. Ett konkursbo kan dock enligt bestämmelsen ansöka om tillstånd att driva rörelsen vidare. En sådan ansökan ska behandlas av kommunen med förtur. En motsvarande bestämmelse finns i 9 kap. 12 § alkohollagen som reglerar den situationen att en innehavare med serveringstillstånd försätts i konkurs. I förarbetena till den bestämmelsen anges att en rimlig handläggningstid är längst en vecka (se prop. 1994/95:89 s. 109). Motsvarande handläggningstid bör som utgångspunkt gälla även för nu aktuella fall. En grundläggande kontroll bör dock alltid göras, även om det innebär att handläggningstiden blir något längre (jfr prop. 2000/01:97 s. 54 ff.). Det innebär att de krav på obligatoriska yttranden som gäller för tillstånd i allmänhet (se 5 kap. 6 §) gäller även vid vandelsprövningen av en företrädare för konkursboet, dvs. konkursförvaltaren. Vad gäller
Författningskommentar SOU 2016:14
484
prövningen i övrigt bör utgångspunkten dock vara att en förordnad konkursförvaltare uppfyller vandelskraven för försäljningstillstånd.
I 5 kap. 18 § andra stycket regleras möjligheten att vid konkurs eller dödsfall avyttra innestående lager med tobaksvaror.
Skälen för förslagen redovisas i avsnitt 5.6.6.
5 kap. 18 §
Genom bestämmelsen i paragrafens första stycke ges detaljhandlare en möjlighet att vid verksamhetsöverlåtelse sälja sitt innestående lager av tobaksvaror till efterträdaren, under förutsättning att efterträdaren har tillstånd till detaljhandel med tobaksvaror. Försäljning av tobaksvaror till en annan näringsidkare är alltså i denna situation tillåten även om överlåtarens tillstånd endast innefattar försäljning till konsument. Bestämmelsen utgör ett undantag från det i 9 kap. 1 § straffsanktionerade förbudet mot sådan försäljning. Bestämmelsen gäller endast vid överlåtelse av en rörelse. I detta ligger att överlåtelsen ska avse ett eller flera försäljningsställen. En verksamhetsöverlåtelse kan sålunda ske även om tillståndet inte har återkallats (se andra stycket) och även om tillståndet endast avser detaljhandel. Undantaget i bestämmelsen avser endast överlåtelse av rörelser som innefattar detaljhandel med tobaksvaror. Ett motsvarande undantag för partihandel är inte nödvändigt eftersom den som har tillstånd till sådan handel har rätt att sälja tobaksvaror till andra näringsidkare (vissa begränsningar gäller dock för den tillståndspliktiga partihandeln, se 5 kap. 4 §). Försäljning som inte innefattar en rörelseöverlåtelse, t.ex. försäljning endast av delar av ett innestående lager, omfattas inte av undantaget. En sådan försäljning kan dock ske i den situation som regleras i paragrafens andra stycke.
I paragrafens andra stycke regleras i första ledet möjligheten för konkurs- eller dödsbo eller, i fråga om utmätt egendom, Kronofogdemyndigheten att sälja tobaksvaror utan försäljningstillstånd. En förutsättning för att en sådan rätt ska föreligga är att köparen har tillstånd till antingen detalj- eller partihandel med tobaksvaror. Det är sålunda fråga om försäljning till näringsidkare, och inte till konsumenter. Möjligheten att i vissa fall driva en rörelse vidare, bl.a. när tillståndshavaren avlidit eller försatts i konkurs, regleras i 5 kap. 17 §. Med hänsyn till de möjligheter till försäljning som finns
SOU 2016:14 Författningskommentar
485
enligt första stycket och 5 kap. 17 § första stycket torde bestämmelsen i det aktuella stycket endast få en begränsad betydelse för sådana dödsbon i vilka det har bedrivits tillståndspliktig försäljning. Aktuell bestämmelse omfattar emellertid inte endast dödsbon i vilka det bedrivits sådan verksamhet. Bestämmelsen möjliggör alltså för ett dödsbo att t.ex. sälja av en värdefull privat cigarrsamling som finns i boet.
Av andra styckets andra led framgår att en möjlighet till försäljning även föreligger när en verksamhet måste avvecklas till följd av att tillståndet har återkallats. Återkallelse kan ske som en sanktion vid misskötsamhet eller på egen begäran. En näringsidkare som avser att upphöra med detalj- eller partihandel med tobaksvaror måste sålunda anmäla detta till kommunen (se 5 kap. 5 § andra stycket andra ledet) som då har att återkalla tillståndet (se 7 kap. 6 § 1). När tillståndet väl är återkallat får försäljning ske. Till skillnad från situationen i paragrafens första stycke krävs det inte att hela rörelsen avvecklas. Om exempelvis en handlare med blandad verksamhet med försäljning av tidningar, spel och tobak vill avveckla tobaksförsäljningen ger bestämmelsen henne eller honom möjlighet att sälja tobaksvarorna efter det att försäljningstillståndet har återkallats. Även i detta fall är det en förutsättning för försäljningen att köparen har tillstånd till antingen detalj- eller partihandeln med tobaksvaror. En motsvarande bestämmelse på alkoholområdet finns i 3 kap. 11 § alkohollagen.
Skälen för förslagen redovisas i avsnitt 5.6.6.
6 kap. 1 §
Paragrafen har överförts från 2 § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den paragrafen har bestämmelsen utvidgats till att omfatta även uteserveringar, entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde till, områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik, inhägnade platser huvudsakligen avsedda för idrottsutövning, och lekplatser som allmänheten har tillträde till.
Punkterna 1–3 har överförts oförändrade från motsvarande punk-
ter i 2 § 1993 års tobakslag.
Författningskommentar SOU 2016:14
486
Förbudet mot rökning på områden utomhus som är avsedda att användas av den som reser med färdmedel i inrikes kollektivtrafik framgår av punkten 4, där rökförbudet i andra lokaler och andra utrymmen som är avsedda för resande inom kollektivtrafiken har utvidgats till att omfatta även motsvarande utomhusområden. Det utvidgade rökförbudet omfattar sålunda bl.a. perronger och hållplatser utomhus samt taxizoner. Även andra utomhusområden som är avsedda för resenärer, t.ex. biljettområden och gångbanor i anslutning till spårområden, omfattas dock av förbudet. En förutsättning för att ett utomhusområde ska omfattas av rökförbudet är att det är avsett att användas av den som reser i inrikes kollektivtrafik. Det innebär sådana områden som inte har upplåtits eller används för det ändamålet faller utanför regleringen.
I punkten 5 har undantaget från rökförbudet på restauranger och andra serveringsställen när det gäller utomhusservering tagits bort. Rökning är alltså helt förbjuden i samtliga serveringsmiljöer oavsett om de är belägna inomhus eller utomhus. Rökning är dock fortfarande tillåten i separata rum som avsatts särskilt för rökning (se 6 kap. 4 §). Någon möjlighet finns inte att tillåta rökning på en del av en uteservering oavsett hur serveringsmiljön utformas.
Punkterna 6 och 7 har överförts oförändrade från motsvarande
punkter i 2 § 1993 års tobakslag.
Genom bestämmelsen i punkten 8 införs ett förbud mot rökning på idrottsanläggningar, dvs. inhägnade platser utomhus som huvudsakligen är avsedda för idrottsutövning. Att anläggningen huvudsakligen ska vara avsedd för idrottsutövning innebär att den kan användas även för andra aktiviteter och arrangemang, t.ex. konserter och mässor, och ändå omfattas av rökförbudet. I den mån ett idrottsarrangemang anordnas, eller idrott annars utövas, på en plats som i andra fall har ett helt annat huvudsakligt användningsområde omfattas en sådan plats inte av det föreskrivna rökförbudet. Följaktligen medför inte t.ex. årliga löpar- eller skidtävlingar i stadsmiljö att allmänna platser såsom vägar och torg omfattas av rökförbudet, även om delar av stadsmiljön har hägnats in med anledning av arrangemanget. Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter inte att heller att ett idrottsarrangemang eller annan offentlig tillställning anordnas på platsen, jfr 1 § lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Rökförbudet är sålunda inte inskränkt till vissa händelser eller tider utan gäller ständigt. Rökförbudet gäller
SOU 2016:14 Författningskommentar
487
inte bara platsen för själva idrottutövandet utan även platser som används för andra ändamål, exempelvis försäljning, under förutsättning att platserna ligger inom det inhägnade området.
Genom bestämmelsen i punkten 9 införs rökförbud på lekplatser. För tillämpningen av bestämmelsen saknar det betydelse om det är ett offentligt organ eller en privat person (fysisk eller juridisk) som disponerar över eller äger lekplatsen. Förbudet gäller dock enbart sådana lekplatser som allmänheten har tillträde till. Med detta avses lekplatser som är tillgängliga för allmänheten. Med allmänheten förstås varje medborgare till skillnad från en särskild krets av personer. Lekplatser som enbart är tillgängliga för en sluten krets av personer, exempelvis medlemmarna av en bostadsrättsförening, omfattas alltså inte av rökförbudet. Tillgänglighetsbegränsningen måste dock vara tydlig, exempelvis genom att lekplatsen är inhägnad och låst eller att tillgänglighetsbegränsningen är tydligt markerad med skyltning.
Genom bestämmelsen i punkten 10 införs ett förbud mot rökning vid entréer till sådana lokaler och andra utrymmen som omfattas av det rökförbudet enligt paragrafens övriga punkter. Förbudet innebär inte något generellt rökförbud i anslutning till byggnader som inrymmer lokaler och andra utrymmen till vilka allmänheten har tillträde. Det innebär att entréer till lokaler eller andra utrymmen som är tillgängliga endast för en sluten krets av personer, t.ex. de anställda på en arbetsplats, medlemmarna i en förening eller särskilt inbjudna m.fl. inte omfattas av det föreslagna rökförbudet. Det innebär att entréer till vilka allmänheten normalt inte har tillträde, t.ex. personalingångar och varuintag, inte omfattas av rökförbudet.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 8.9.2.
6 kap. 2 §
Paragrafen har överförts från 4 § i 1993 års tobakslag. En redaktionell ändring har gjorts i förhållande till den bestämmelsen och den har också anpassats till lagens nya struktur.
Författningskommentar SOU 2016:14
488
6 kap. 3 §
Paragrafen har överförts från 5 § i 1993 års tobakslag, men hänvisningen i bestämmelsens har anpassats till den nya lagens struktur.
6 kap. 4 §
Paragrafen har överförts från 6 § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har några redaktionella ändringar gjorts och hänvisningarna har anpassats till den nya lagens struktur. Bestämmelsen innebär inte att det är möjligt att tillåta rökning i delar av de utomhusområden som avses i 6 kap 1 § 4. Med anledning av införandet av rökförbud på utomhusområden avseedda att användas av resande i inom kollektivtrafiken (se 6 kap. 1 § 4) har en språklig anpassning gjorts av paragrafens tredje stycke. Ändringen innebär dock inte någon materiell förändring när det gäller möjligheterna till avvikelse från bestämmelserna om rökförbud. Möjligheten till avvikelse ska inte gälla de utomhusområden som omfattas av rökförbud enligt 6 kap. 1 § 4 och 8–10. Skälen för vår bedömning redovisas i avsnitt 8.9.2.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om utformningen av ventilation av rökrum, se 11 kap. 11 §.
6 kap. 5 §
Paragrafens första och fjärde stycke har överförts från 7 § i 1993 års tobakslag. I hänvisningarna i första stycket har anpassats till den nya lagens struktur med bestämmelserna är i övrigt oförändrade.
Paragrafens andra stycke införs ett undantag från ansvarsregleringen i första stycket. Undantaget avser sådana entréer till lokaler och andra utrymmen som allmänheten har tillträde och som omfattas av rökförbudet i 6 kap. 1 § 10. Bestämmelsen innebär att när det gäller sådana entréer ska den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över lokalen eller utrymmet innanför entrén ansvara för att rökförbudet vid entrén upprätthålls lokalen oavsett om denne äger eller disponerar över området utanför entrén. Om utrymmet närmast innanför entrén inte angränsar till en lokal eller
SOU 2016:14 Författningskommentar
489
utrymme för vilken ansvar kan framställas enligt första stycket ska ansvaret ligga på den som äger eller på annan grund disponerar över byggnaden. För en entré till t.ex. ett köpcentrum eller ett kontorskomplex som inrymmer flera olika affärsrörelser eller verksamheter torde sålunda ansvaret normalt ligga på fastighetsägaren.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 8.9.3. Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke fastslår innebörden av det ansvar som ligger på den som ansvarar för upprätthållandet av bestämmelserna om rökförbud. Bestämmelsens lydelse överensstämmer i allt väsentligt med vad som uttalas i motiven till 7 § i 1993 års tobakslag (prop. 1992/93:185 s. 56). Bestämmelsen innebär därför, i förhållande till rökförbudet i 1993 års lag, endast att ansvaret tydliggörs i lag. Bestämmelsen är inte avsedd att vare sig inskränka eller utvidga ansvaret beträffande de miljöerna. Till följd av utvidgningen av rökförbudet i 6 kap. 1 § innebär dock bestämmelsen ett utökat ansvar för den eller de personer som ansvarar för sådana rökfria utomhusområden. I kravet på tydlighet får bl.a. anses ligga att befintliga askkoppar – eller markerade områden där rökning tidigare varit tillåten – inom det rökfria området måste tas bort.
Enligt bestämmelsen i fjärde stycket får den som trots tillsägelse röker där rökning inte är tillåten avvisas. Bestämmelsen har överförts oförändrad från 7 § andra stycket i 1993 års tobakslag. Den föreslagna utvidgningen av rökförbudet (se 6 kap. 1 och 7 §§) innebär dock att bestämmelsen blir tillämplig i fler rökfria miljöer och på användningen av fler typer av produkter. Det är den som är ansvarig för den rökfria miljön, eller dennes representant, som avgör om avvisning ska ske. Det ligger i sakens natur att våld från den som ansvarar för att rökförbudet upprätthålls inte bör användas för att avlägsna den som på en sådan plats olovligen röker. Lagen ger inte någon annan befogenhet att använda våld än den som kan följa av brottsbalkens regler om nödvärn och nöd. I det sammanhanget kan nämnas att en vägran att efter avvisning avlägsna sig under vissa förutsättningar kan vara straffbar som olaga intrång (4 kap. 6 § andra stycket brottsbalken).
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 8.9.4.
Författningskommentar SOU 2016:14
490
6 kap. 6 §
Paragrafens har överförts från 8 § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har en redaktionell ändring gjorts och hänvisningarna anpassats till den nya lagens struktur. Därutöver har paragrafen gjorts tillämplig på utsläpp från sådana produkter som anges i 6 kap. 7 §. Det innebär att en arbetstagare inte mot sin vilja ska behöva utsättas för t.ex. ånga från e-cigaretter.
6 kap. 7 §
I paragrafen likställs tobaksrökning, vid tillämpningen av bestämmelserna om rökförbud, rökning av örtprodukter för rökning (se 2 § 1) och användningen av elektroniska cigaretter och njutningsmedel som till användningssättet motsvarar rökning med som inte innehåller tobak.
En elektronisk cigarett definieras i tobaksproduktdirektivet (artikel 2.16) som en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank. Vidare anges att elektroniska cigaretter kan vara avsedda för att användas endast en gång eller vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare och en tank, eller laddningsbara med engångspatroner.
Elektroniska cigaretter med nikotin klassas som läkemedel i Sverige. Det har därför inte bedömts nödvändigt att genomföra direktivets bestämmelser om elektroniska cigaretter i svensk rätt (se artikel 20.1 och avsnitt 4.4). Följaktigen har elektroniska cigaretter inte definierats eller på annat sätt reglerats i tobakslagstiftningen. För tillämpningen av paragrafen är någon sådan definition inte heller nödvändig. Med elektroniska cigaretter avses enligt paragrafen produkter som innehåller nikotin. Om en förutsättning för att nikotinet ska frigöras är att detta upphettas eller på annat sätt förångas innebär inhaleringen en sådan användning som till användningssättet motsvarar rökning. Om en elektronisk cigarett inte innehåller nikotin är den inte att klassificera som läkemedel. Den utgör då i stället ett njutningsmedel, vars användning faller under paragrafens tillämpningsområde om övriga förutsättningar – inhalering efter förångning eller annan upphettning – är uppfyllda. Den definitionen
SOU 2016:14 Författningskommentar
491
omfattar bl.a. alla de elektroniska cigaretter som finns på marknaden i dag. Nikotinläkemedel är att betrakta som läkemedel och utgör därför inte något njutningsmedel i den mening som avses i bestämmelsen. Användningen av sådana produkter omfattas därför inte, med undantag för elektroniska cigaretter innehållande nikotin, av bestämmelsen.
Det finns också e-cigarettliknande anordningar som innehåller tobak, men som vid användningen aldrig når förbränningspunken utan endast värmer tobaken på elektronisk väg och på så sätt avger inhalerbara partiklar. Även användningen av sådana produkter omfattas av paragrafens tillämpningsområde. Det gör också t.ex. användningen av vattenpipor, oavsett om det finns tobak i rökmassan eller om inhaleringen sker efter upphettning av s.k. rökstenar, dvs. en mineralmassa som har besprutats med nikotin eller annan substans. Bestämmelsen innebär alltså, tillsammans med regleringen i 6 kap. 1 § 5, i praktiken ett förbud mot vattenpipscaféer.
Som framgår av bestämmelsen i 1 kap. 4 § ska lagen inte tillämpas på rökbara produkter som enligt annan lagstiftning är klassificerade som narkotika eller som hälsofarliga varor. Användning av sådana produkter omfattas sålunda inte av rökförbudet i denna lag även om de till användningssättet motsvarar rökning. Användning eller innehav av sådana produkter är straffrättsligt sanktionerat, se 1 § första stycket 6 narkotikastrafflagen (1968:64) och 4 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Det innebär att användning eller innehav av sådana produkter, oavsett om det sker i de miljöer där det råder rökförbud, är en fråga för de brottsbekämpande myndigheterna.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 8.9.6.
7 kap. 1 §
Paragrafen har överförts från 19 § i propositionens författningsförslag. I förhållande till det förslaget har begreppet central tillsyn renodlats. Med central tillsyn avses här det som i regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) benämns tillsynsvägledning, dvs. ”tillsyn över tillsynen”. De centrala tillsynsmyndigheterna ansvarar sålunda för samordningen av tillsynen och kan vid behov utfärda föreskrifter kring tillsynen. Den
Författningskommentar SOU 2016:14
492
centrala tillsynen bör närmare bestå i utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen.
Renodlingen av begreppet central tillsyn har medfört att en del av det tidigare centrala tillsynsansvaret enligt paragrafen har omformulerats till ett omedelbart tillsynsansvar och till följd av det överförts till 7 kap. 2 §.
Av bestämmelsen framgår att Folkhälsomyndigheten utövar central tillsyn när det gäller kommunens och Polismyndighetens tillsyn över bestämmelserna om hälsovarningar, produktpresentation samt om spårbarhet och säkerhetsmärkning i 3 kap. 1–3 §§, bestämmelserna om handel m.m. enligt 5 kap. 1–10 och 12–14 §§ samt bestämmelserna om sådana rökfria miljöer som avses i 6 kap. 1 § och som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler som avses i 6 kap. 2 §. Vidare framgår att KO utövar central tillsyn när det gäller kommunens och Polismyndighetens tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 4 kap. 1–5 §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.5 och 12.2.
7 kap. 2 §
I paragrafen, som har överförts från 19 a § i propositionens författningsförslag, anges vilka myndigheter som ansvarar för den omedelbara tillsynen av bestämmelserna i tobakslagen och anslutande föreskrifter. I förhållande till propositionens författningsförslag har en del av den centrala tillsyn som Folkhälsomyndigheten och KO enligt det förslaget ansvarade för förts över till det aktuella lagrummet (se även kommentaren till 7 kap. 1 §).
Med omedelbar tillsyn avses här sådan tillsyn som tillsynsbegreppet enligt regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv till-
syn (skr. 2009/10:79) främst bör användas för. Det är sålunda i
praktiken fråga om operativ tillsyn, dvs. tillsyn direkt mot verksamheter. Den omedelbara tillsynen omfattar alltså en självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av tobakslagen och anslutande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.
SOU 2016:14 Författningskommentar
493
I första stycket 1 har Arbetsmiljöverkets tillsynsansvar förtydligats med hänsyn till att verkets centrala tillsynsansvar tagits bort.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 12.2. Polismyndigheten har i första stycket 2 införts som tillsynsmyndighet tillsammans med kommunerna. Polismyndigheten och kommunerna får sålunda ett likvärdigt formellt tillsynsansvar. Det innebär för Polismyndighetens del att myndigheten, förutom att som tidigare utöva omedelbar tillsyn över bestämmelserna om handel m.m., även kommer att utöva sådan tillsyn över de övriga bestämmelser som kommunen har tillsyn över enligt första stycket 2 a, b och d. Polismyndigheten får alltså ett i vissa delar nytt tillsynsansvar. Avsikten är dock att den direkta och löpande tillsynen alltjämt ska ankomma på kommunen och att Polismyndighetens tillsyn ska vara subsidiär till denna. Motsvarande reglering finns i alkohollagen. Hur samarbetet mellan kommunen och Polismyndigheten ska utformas regleras lämpligen lokalt på samma sätt som sker när det gäller alkoholtillsynen.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 12.3. Kommunen och Polismyndigheten utövar, enligt första stycket
2 a, tillsyn över bl.a. bestämmelser om spårbarhet enligt 3 kap. 3 §
på försäljningsställen. Eftersom spårbarhetsbestämmelserna är nya, innebär bestämmelsen en utvidgning av tillsynsansvaret.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 6.3.5. Kommunen och Polismyndigheten utövar vidare, enligt samma bestämmelse, tillsyn över bl.a. bestämmelsen om produktpresentation i 3 kap. 2 §. Enligt 1993 års tobakslag är KO tillsynsmyndighet i detta avseende. I propositionen föreslås att kommunen ensam ska ha ansvar för tillsynen av bestämmelsen. Även om KO inte längre enligt tobakslagen har något tillsynsansvar över bestämmelsen kommer KO, som konstateras i propositionens författningskommentar (s. 78), även fortsättningsvis vara oförhindrad att med stöd av marknadsföringslagen ingripa mot en marknadsföringsåtgärd som strider mot 3 kap. 2 § (9 a § i propositionens författningsförslag). Detta eftersom en sådan åtgärd är att anse som otillbörlig vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (se 4 kap. 7 §).
Enligt första stycket 2 b utövar kommunen och Polismyndigheten tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 4 kap. 1–5 §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen. Det innebär att kommunen och Polismyndigheten
Författningskommentar SOU 2016:14
494
utövar tillsyn över de nya bestämmelserna om exponeringsförbud i 4 kap. 2 § första stycket 3 och 4 samt andra stycket. Kommunen och Polismyndigheten utövar även omedelbar tillsyn över det med exponeringsförbudet sammanhängande förbudet mot självbetjäning av tobaksvaror i 5 kap. 12, vilket framgår av hänvisningen till denna bestämmelse i första stycket 2 c. Även om de materiella bestämmelserna om marknadsföringen på försäljningsställen ändras, är det inte i formell mening fråga om en utvidgning av tillsynsansvaret eftersom kommunen även enligt 1993 års tobakslag har ett tillsynsansvar för marknadsföring i butiker.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 9.6.6. Kommunen och Polismyndigheten har enligt första stycket 2 c tillsynsansvar över bestämmelserna om handel m.m. enligt 5 kap. 1–10, 12–14, 17 och 18 §§. Tillsynsansvaret för dessa myndigheter ändras därmed från att ha avsett de tidigare bestämmelserna om anmälningsplikt till att avse de nya bestämmelserna om tillståndsplikt. Eftersom tillståndsplikten, till skillnad från anmälningsplikten, även omfattar partihandeln innebär bestämmelserna ett utökat tillsynsansvar för myndigheterna. I praktiken kan tillsynens innehåll också komma att förändras eftersom en avsaknad av försäljningstillstånd, till skillnad från en avsaknad av en anmälan, inte kan läkas genom ett telefonsamtal i samband med tillsynsbesöket. Kommunen och Polismyndighetens tillsynsansvar utökas därutöver till att avse den nya bestämmelsen om minsta innehåll i snusförpackningar i 5 kap. 13 tredje och fjärde styckena.
Folkhälsomyndighetens och KO:s tillsyn, i de delar myndigheternas tillsyn är operativ, har överförts till första stycket 3 och 4.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 12.2.
Andra stycket har överförts från bestämmelsen 19 a § andra stycket
i 1993 års tobakslag. Som en följd av att kommunens och Polismyndighetens tillsynsansvar enligt första stycket 2 utvidgas i ovan angivna avseenden, utvidgas även länsstyrelsernas tillsyn i motsvarande utsträckning.
SOU 2016:14 Författningskommentar
495
7 kap. 3 §
Paragrafen har överförts från 19 c § i 1993 års tobakslag men har anpassats till den införda tillståndsplikten för tobaksförsäljning. När det gäller förbud och förelägganden meddelade med stöd av 20 § i 1993 års lag (7 kap. 4 § i den nya tobakslagen) framgick av den tidigare lydelsen att befogenheten att meddela sådana beslut inte kunde överlåtas till en annan kommun. I detta avseende skiljer sig bestämmelsen inte från den tidigare. Enligt bestämmelsen i 1993 års tobakslag var det inte heller möjligt för en kommun att överlåta befogenheten att besluta om försäljningsförbud och varning. Möjligheten att meddela försäljningsförbud har i den nya lagen tagits bort och ersatts av en möjlighet att återkalla ett tillstånd. Möjligheten att meddela varning kvarstår. Av hänvisningen i paragrafen framgår att en kommun inte får överlåta befogenheten att meddela en tillståndshavare varning eller återkalla ett försäljningstillstånd. Se vidare kommentaren till 7 kap. 5 och 6 §§.
7 kap. 4 §
Bestämmelsen i paragrafens första stycke har överförts från 20 § andra stycket i 1993 års tobakslag, men en redaktionell ändring har gjorts och hänvisningen har anpassats till tobakslagens nya struktur. Eftersom Folkhälsomyndighetens tillsyn, i de delar denna är operativ, har överförts till 7 kap. 2 § första stycket 3 har Folkhälsomyndigheten samma befogenheter som tidigare vid sådan tillsyn som anges i den bestämmelsen. Med anledning av den i 5 kap. 1 § införda tillståndsplikten för tobaksförsäljning har i 7 kap. 5 och 6 §§ införts möjligheter för kommunen att under vissa förutsättningar meddela en tillståndshavare varning eller att återkalla försäljningstillståndet. Sanktionerna i nu aktuell bestämmelse, dvs. förbud och förelägganden, blir därför främst relevanta vid överträdelser av andra bestämmelser än sådana som rör tillståndspliktig försäljning, t.ex. regler om rapporteringsskyldighet till Folkhälsomyndigheten och bestämmelser om rökförbud.
Bestämmelsen i det andra stycket har överförts oförändrad från 20 § tredje stycket i 1993 års tobakslag.
Författningskommentar SOU 2016:14
496
Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke har överförts från 19 § andra stycket i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har endast en redaktionell ändring gjorts.
7 kap. 5 §
I paragrafens regleras de situationer då återkallelse av försäljningstillstånd ska ske.
Enligt punkten 1 är en följd av att ett försäljningstillstånd inte längre utnyttjas att det ska återkallas. Ett försäljningstillstånd kan också återkallas på tillståndshavarens egen begäran. Enbart en sådan begäran från en tillståndshavare medför dock inte att försäljningstillståndet upphör att gälla, utan tillståndet gäller till dess att tillståndsmyndigheten har meddelat beslut om återkallelse. Det kan i sammanhanget erinras om den skyldighet en innehavare av försäljningstillstånd har enligt 5 kap. 5 § andra stycket andra ledet tobakslagen anmäla förändringar av betydelse för kommunens tillsyn, t.ex. om verksamheten läggs ned eller överlåts till någon annan.
På sätt som framgår av kommentaren till 7 kap. 6 § är avsikten att varning ska vara förstahandsåtgärd vid överträdelser av de regler som gäller för försäljning. En återkallelse av ett försäljningstillstånd är en mycket ingripande åtgärd och bör förekomma endast i de allvarligaste fallen. Det kan dock finnas tillfällen då återkallelse av försäljningstillståndet måste ske utan föregående varning. Som exempel på sådana situationer kan nämnas – utöver tillåtande av brottslig verksamhet på försäljningsstället enligt punkten 3 – allvarlig ekonomisk misskötsamhet eller att tillståndshavaren gjort sig skyldig annan brottslighet som, om förhållandena hade förelegat vid tillståndsprövningen, inneburit att sökanden inte skulle ha uppfyllt lämplighetskraven (se 5 kap. 2 §). Återkallelse av tillståndet ska i sådana fall ske enligt punkten 2.
Om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på försäljningsstället eller i anslutning till detta – och utan att tillståndshavaren har ingripit – kan grund för att återkalla försäljningstillståndet föreligga enligt punkten 3. Sådan grund kan också föreligga när brottslig verksamhet har skett inom den utanför försäljningsstället, men inom verksamheten. En tillståndshavare är sålunda skyldig att ingripa mot brottsliga förfaranden
SOU 2016:14 Författningskommentar
497
som sker inom den tillståndspliktiga partihandeln. Återkallelse av försäljningstillståndet bör i en sådan situation kunna ske utan föregående varning. Den brottslighet som avses i bestämmelsen är sådan brottslighet som skulle medföra att tillståndshavaren själv hade ansetts olämplig vid tillståndsprövningen. En tillståndshavare som har kännedom om att det förekommer brottslig verksamhet på eller i anslutning till försäljningsstället måste alltså på ett eller annat sätt ingripa eller vidta åtgärder mot denna för att undvika risken för återkallelse av försäljningstillståndet.
Enligt punkten 4 kan ett försäljningstillstånd återkallas om tillståndshavaren har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till. Detta innebär att en återkallelse av försäljningstillståndet enligt denna punkt aktualiseras i situationer där kommunen tidigare har meddelat tillståndshavaren en eller flera varningar utan att denne har vidtagit rättelse.
Kommunen har bevisbördan för att förutsättningarna för tillståndsåterkallelse är uppfyllda. Vad gäller de krav som ska ställas på bevisningen bör vägledning kunna hämtas från den praxis som utarbetats i fråga om serveringstillstånd enligt alkohollagen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.9.
7 kap. 6 §
I stället för återkallelse enligt 5 § kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. En varning kan också, i allvarligare fall eller vid upprepade överträdelser, meddelas om tillståndshavaren brutit mot denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
I paragrafen ges kommunen möjlighet att, i stället för att återkalla tillståndet enligt 7 kap. 5 §, meddela en tillståndshavare en varning. En förutsättning är att en varning i det enskilda fallet kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd. I kommentaren till 7 kap. 5 § har nämnts några fall där återkallelse bör ske utan föregående varning.
Enligt paragrafen kan en varning också meddelas vid överträdelse av lagens bestämmelser eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Syftet med en varning är att tillståndshavaren ska ges en möjlighet att rätta till de förhållanden som har föranlett var-
Författningskommentar SOU 2016:14
498
ningen. Samtidigt utgör varningen en administrativ sanktion som i förlängningen, om inte de förhållanden som föranlett varningen rättas till, kan leda till att tillståndet återkallas. Som framgår av bestämmelsen är därför varning avsedd att utfärdas i allvarligare fall eller vid upprepade överträdelser. Det ska alltså vara fråga om brister eller förhållanden som motiverar ett särskilt påtryckningsmedel. Mindre brister torde lämpligen, i vart fall i ett initialt skede, kunna hanteras genom påpekanden från tillsynsmyndigheterna.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.9.
7 kap. 7 §
Paragrafen har överförts oförändrad från 22 § i 1993 års tobakslag.
7 kap. 8 §
Paragrafen har överförts från 22 a § i 1993 års tobakslag. Hänvisningen i den bestämmelsen har anpassats till den nya lagens struktur.
7 kap. 9 §
Paragrafen har överförts från 22 b § första stycket i 1993 års tobakslag men har anpassats till de införda möjligheterna att meddela en tillståndshavare av ett försäljningstillstånd en varning eller återkallelse. Vad som framkommit genom kontrollköp får alltså inte utgöra grund för kommunen att meddela förelägganden, förbud, varning eller återkallelse enligt 7 kap. 4–6 §§.
7 kap. 10 §
Paragrafen har överförts oförändrad från 23 § i 1993 års tobakslag.
SOU 2016:14 Författningskommentar
499
7 kap. 11 §
Bestämmelsen i paragrafens första stycke har överförts från 23 b § första stycket i 1993 års tobakslag. Den tidigare möjligheten för en tillsynsmyndighet att omhänderta tobaksvaror har tagits bort, se avsnitt 12.7. Till följd av detta och den nya lagens struktur har en anpassning gjorts av hänvisningen i bestämmelsen.
Bestämmelserna i andra stycket har överförts oförändrat från motsvarande stycke i 23 b § i 1993 års tobakslag.
7 kap. 12 §
Paragrafen har överförts oförändrad från 24 § i 1993 års tobakslag.
7 kap. 13 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om underrättelseskyldighet. Bestämmelserna i första och andra stycket har överförts oförändrade från motsvarande stycken i 23 a § i 1993 års tobakslag.
I paragrafens tredje stycke införs en skyldighet för kommunerna att underrätta Folkhälsomyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för myndighetens tillsynsuppdrag. De underrättelser som kan komma i fråga är t.ex. iakttagelser som kommunen gjort vid sin tillsyn på försäljningsställen, eller vid tillsynen över bestämmelserna om rökfria miljöer, och som är av intresse för Folkhälsomyndighetens tillsynsverksamhet. Folkhälsomyndighetens centrala tillsynsansvar framgår av 7 kap. 1 § och myndighetens omedelbara tillsynsansvar av 7 kap. 2 §. Underrättelseskyldigheten riktar sig mot kommunerna, vilka alltså har att avgöra vilka förhållanden som Folkhälsomyndigheten bör underrättas om. Folkhälsomyndigheten kan vid behov ge kommunerna råd och stöd avseende fullgörandet av underrättelseskyldigheten, dvs. tillhandahålla information om vilken typ av underrättelser som kan vara relevanta för myndighetens tillsyn. Underrättelseskyldigheten innebär inte något krav på särskild utredning från kommunernas sida, utan underrättelserna ska avse uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet enligt tobakslagen och som inte behöver efterforskas särskilt.
Författningskommentar SOU 2016:14
500
Skälen för våra förslag redovisas i avsnitt 12.5.
7 kap. 14 §
I paragrafen införs en möjlighet för kommunen att ta ut en avgift för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror. Bestämmelsen motsvarar 19 b § första stycket i propositionens författningsförslag, men har anpassats till den införda tillståndsplikten. Möjligheten för kommunen att ta ut ansökningsavgift för hanteringen av en ansökan om försäljningstillstånd framgår av 5 kap. 5 § tredje stycket.
7 kap. 15 §
Paragrafen motsvarar 19 b § andra stycket i propositionens författningsförslag, men hänvisningarna har anpassats till den nya lagens struktur.
8 kap. 1 §
I paragrafen finns bestämmelser om överklagande av beslut som en kommun, Folkhälsomyndigheten eller Arbetsmiljöverket har fattat enligt tobakslagen. Paragrafen har överförts från 25 § i 1993 års tobakslag.
Det första stycket har överförts oförändrat från 25 § första stycket i 1993 års tobakslag. Polismyndigheten har i 7 kap. 2 § fått ett med kommunen jämställt tillsynsansvar. Bestämmelsen i 1993 års tobakslag medger inte någon möjlighet att överklaga sådana polisiära beslut som fattats inom ramen för Polismyndighetens tillsyn. Den ändring som nu görs av myndighetens tillsyn innebär inte att det sker någon förändring i det avseendet. Beslut om beslag och förverkande enligt 9 kap. 5 § får givetvis överklagas enligt allmänna straffprocessuella regler.
Det andra stycket har överförts från 25 § andra stycket i 1993 års tobakslag. Som en följd av att möjligheten för en tillsynsmyndighet att besluta om omhändertagande av tobaksvaror tagits bort, har även överklagandemöjligheten beträffande sådana beslut tagits bort.
SOU 2016:14 Författningskommentar
501
Vidare har förtydligandet av Folkhälsomyndighetens omedelbara tillsynsansvar i 7 kap. 2 § inneburit en strukturell förändring i 7 kap. 4 §, som det aktuella stycket hänvisar till. Ändringen innebär inte någon förändring i förhållande vad som gällt tidigare i fråga om möjligheten att överklaga sådana beslut som Folkhälsomyndigheten fattar inom ramen för sin operativa tillsyn.
Enligt det tredje stycket, som överförts oförändrat från 25 § tredje stycket i 1993 års tobakslag, krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
8 kap. 2 §
Bestämmelsen, som har överförts från 26 § i 1993 års tobakslag, innebär att tillverkare av tobaksvaroror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden hos regeringen får överklaga föreskrifter som en myndighet med stöd av ett bemyndigande har meddelat i fråga om hälsovarningar (11 kap. 4 §) och spårbarhet (11 kap. 5 §). Kraven i fråga om spårbarhet i 3 kap. 3–7 §§ och 11 kap. 5 § ersätter kravet i 1993 års lag på att förpackningar till tobaksvaror ska förses med uppgifter för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning.
Enligt 1993 års tobakslag får den aktuella typen av beslut överklagas av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att säljas till konsumenter inom landet. Detta har ändrats till att besluten får överklagas av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att tillhandahållas
konsumenter på marknaden. Genom ändringen anpassas termino-
login i bestämmelsen till den nya tobakslagens begreppsbildning i övrigt. Ändringen bedöms inte få några praktiska konsekvenser.
9 kap. 1 §
Enligt bestämmelsens första stycke ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror utan tillstånd dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst två år. Som framgår av bestämmelsen är försäljning utan tillstånd under vissa förutsättningar
Författningskommentar SOU 2016:14
502
tillåten enligt 5 kap. 18 §. Försäljning som uppfyller förutsättningarna i den bestämmelsen är sålunda inte brottslig enligt denna paragraf.
Brottsrubriceringen olovlig tobaksförsäljning omfattar enligt 1993 års tobakslag flera gärningar, bl.a. försäljning utan att ha fullgjort anmälningsplikten för detaljhandlare, försäljning i strid med gällande åldersgräns och försäljning av förpackningar med felaktig märkning (se 27 § i 1993 års lag). Genom den nya bestämmelsen förbehålls denna rubricering för illegal verksamhet – dvs. tobaksförsäljning utan tillstånd. Övriga straffbelagda gärningar rubriceras i stället som olovlig tobakshantering (se 9 kap. 2 §).
Straffansvaret enligt bestämmelsen omfattar tobaksförsäljning utan tillstånd inom såväl detalj- som partihandeln. Straffskalan för den som gör sig skyldig till olovlig tobaksförsäljning höjs, i förhållande till vad som enligt 1993 års lag gäller för försäljning utan att ha fullgjort anmälningsplikten, till fängelse i högst två år.
I andra stycket anges en särskild straffskala för det fall brottet är grovt. Straffskalan för grovt brott är fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.
Skälen för förslaget har redovisats i avsnitt 5.6.10.
9 kap. 2 §
Bestämmelsen i det första stycket innebär att det är förknippat med straffansvar att uppsåtligen tillhandahålla konsumenter eller detaljhandlare på marknaden förpackningar till tobaksvaror som saknar hälsovarningar eller som har uppenbart oriktiga hälsovarningar. De med anmälningsplikten förknippade straffansvaren har tagits bort eftersom anmälningsplikten ersätts med en tillståndsplikt. Straffansvar för brott mot tillståndsplikten återfinns i 9 kap. 1 §. Brottsrubriceringen har i förhållande till straffbestämmelsen i 27 § i 1993 års tobakslag ändrats till olovlig tobakshantering eftersom den tidigare brottsrubriceringen, olovlig tobaksförsäljning, förbehålls illegal verksamhet (se kommentaren till 9 kap. 1 §). Det straffbara området utvidgas i förhållande till propositionens författningsförslag så
SOU 2016:14 Författningskommentar
503
att det även omfattar att tillhandahålla detaljhandlare tobaksförpackningar som saknar eller har uppenbart oriktiga hälsovarningar.
Det andra stycket har överförts från motsvarande stycke i 27 § i 1993 års tobakslag. I förhållande till den bestämmelsen har hänvisningen anpassats till den nya lagens struktur. Den ändrade brottsrubriceringen i första stycket innebär att även brott mot andra stycket rubriceras som olovlig tobakshantering. Bestämmelsen är i övrigt oförändrad.
Det tredje stycket har oförändrat överförts från motsvarande stycke 27 § i 1993 års lag.
Skälen för förslaget har redovisats i avsnitt 5.6.10.
9 kap. 3 §
Paragrafen har överförts oförändrad från 27 a § i 1993 års tobakslag.
9 kap. 4 §
Paragrafen har överförts oförändrad från 28 § i 1993 års tobakslag.
9 kap. 5 §
I paragrafen införs en möjlighet att förverka tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen (se 9 kap. 1 och 2 §§) eller deras värde samt utbyte av sådant brott, om det inte är uppenbart oskäligt.
Ett förverkande förutsätter att den gärning som begåtts är ett brott enligt de principer som 1 kap. 1 § brottsbalken ger uttryck för. Det är dock inte nödvändigt att gärningen har lett till lagföring. Ett förverkande kan alltså ske även om gärningsmannen inte har uppnått straffbarhetsåldern.
Med utbyte av brott förstås detsamma som i 36 kap. 1 § brottsbalken.
Ett förverkande ska inte ske i de fall där ett förverkande är uppenbart oskäligt. Om ett förverkande framstår som alltför betungande mot bakgrund av brottet eller om ett förverkande annars är
Författningskommentar SOU 2016:14
504
påfallande oskäligt bör förverkande kunna underlåtas eller jämkas till att avse endast en del av ett varuparti eller dess värde.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 5.6.10.
10 kap. 1 §
I paragrafen införs en skyldighet för Folkhälsomyndigheten att, för de ändamål som preciseras i 10 kap. 2 §, föra ett centralt register med hjälp av automatiserad behandling. En bestämmelse med motsvarande innebörd finns i 13 kap. 1 § alkohollagen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 12.6
10 kap. 2 §
I paragrafen anges de ändamål för vilket det centrala registret får användas – tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik. Ändamålet överensstämmer med vad som gäller enligt 13 kap. 1 § alkohollagen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 12.6
10 kap. 3 §
Av paragrafens första stycke framgår att registret får innehålla relevanta person- och firmauppgifter uppgifter till den som beviljats tillstånd till försäljning av tobaksvaror (se 5 kap. 1 §) samt uppgifter om den verksamhet som tillståndet avser. Motsvarande gäller för sådant register som förs enligt alkohollagen (se 13 kap. 2 § alkohollagen).
Paragrafens andra stycke erbjuder en möjlighet att även behandla sådana uppgifter som tillverkare och importörer enligt lagen är skyldiga att rapportera till Folkhälsomyndigheten (se 2 kap. 1 §, 4 kap. 8 och 9 §§ samt 5 kap. 14 § och 15 §§).
Vid myndighetens behandling av personuppgifter gäller personuppgiftslagen (1998:204).
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 12.6. Se även kommentaren till ändringen i 30 kap. 20 § offentlighets- och sekretesslagen.
SOU 2016:14 Författningskommentar
505
11 kap. 1 §
Paragrafen, som innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att vissa tobaksvaror inte får tillverkas eller föras in i Sverige för försäljning till konsumenter, har överförts oförändrad från 17 § i 1993 års tobakslag.
11 kap. 2 §
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten för tillverkare och importörer av tobaksvaror och örtprodukter för rökning i fråga om bl.a. ingredienser och hälsoeffekter enligt 2 kap. 1 §. Bestämmelsen motsvarar 16 § tredje stycke i propositionens författningsförslag, men hänvisningen har anpassats till den nya lagens struktur. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 74) enligt följande.
Tidigare har endast regeringen haft möjlighet att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt denna paragraf. I ett nytt tredje stycke ändras det så att regeringen även kan överlämna åt en myndighet att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten.
11 kap. 3 §
Paragrafen överensstämmer med 18 § första stycket i propositionens författningslagförslag. Den bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 76) enligt följande.
I första stycket bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att bestämma vilka smaker som är karakteristiska och vilka tillsatser i vilka mängder som en vara inte får innehålla. I första stycket finns även de redan befintliga bemyndigandena om gränsvärden samt mätning och övervakning.
Författningskommentar SOU 2016:14
506
11 kap. 4 §
Paragrafen motsvarar 9 § tredje stycke i propositionen författningsförslag, men hänvisningen har anpassats till den nya lagens struktur. Bestämmelsen kommenteras, såvitt gäller bemyndigandet avseende hälsovarningar, i propositionen (s. 70) enligt följande.
I tredje stycket, som är nytt, finns numera bestämmelserna om bemyndigande som tidigare var uppdelade i första och andra styckena. Precis som tidigare ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om hur hälsovarningarna ska utformas och vilka uppgifter som ska krävas för att säkerställa identifikationen av platsen och tiden för produktens tillverkning. När det gäller hälsovarningar finns det bestämmelser i tobaksproduktsdirektivet om hur sådana ska utformas. Bestämmelserna är omfattande och framför allt mycket detaljerade. Avsikten är att regeringen ska meddela de mer övergripande föreskrifterna på området medan möjligheten att överlämna åt en myndighet att meddela föreskrifter kan utnyttjas när det gäller detaljerna på området.
11 kap. 5 §
Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i vissa avseenden meddela närmare föreskrifter om reglerna om spårbarhet i kapitel 3.
Enligt punkten 1 får sådana föreskrifter meddelas när det gäller utformningen av den unika identitetsmärkningen och säkerhetsmärkningen enligt 3 kap. 1. Bestämmelsen ersätter det bemyndigandet enligt 9 § tredje stycket i propositionens författningsförslag för regeringen att meddela föreskrifter om de uppgifter som ska finnas på tobaksförpackningar för att säkerställa identifikation av platsen och tiden för tobaksvarans tillverkning. När det gäller den unika identitetsmärkningen finns det bestämmelser i artikel 15 i tobaksproduktsdirektivet om vilka uppgifter som det enligt märkningen ska vara möjligt att fastställa, t.ex. datum och tid för tillverkningen, tillverkningsanläggningen och vilken maskin som använts för tillverkningen. Vissa av uppgifter ska framgå direkt av den unika identitetsmärkningen medan andra ska vara elektroniskt tillgängliga genom en koppling till den unika identitetsmärkningen. Bestämmelserna är omfattande och framför allt mycket detaljerade. I fråga om säkerhetsmärkning framgår av artikel 16 i tobaksproduktdirektivet att sådan ska utformas på ett sådant sätt att den inte är möjlig att mani-
SOU 2016:14 Författningskommentar
507
pulera. Säkerhetsmärkningen ska vidare bestå av en synlig och en osynlig del. Avsikten är att regeringen ska meddela de mer övergripande föreskrifterna i fråga om märkningen medan möjligheten att överlämna åt en myndighet att meddela föreskrifter kan utnyttjas när det gäller detaljerna.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.1. Se även kommentaren till 3 kap. 3 §.
Enligt punkten 2 får föreskrifter också meddelas när det gäller registreringsskyldigheten enligt 3 kap. 4 § och fullgörandet av den skyldighet att föra register som följer av 3 kap. 5 §.
Skälen för förslagen redovisas i avsnitt 6.3.2. Enligt punkten 3 får föreskrifter meddelas avseende det datalagringsavtal som avses i 3 kap. 6 §. Sådana föreskrifter bör utformas utifrån de delegerade akter som kommissionen fått befogenhet att anta i fråga om t.ex. varaktighet, förnybarhet, nödvändig sakkunskap eller konfidentialitet.
Skälen för förslaget har redovisats i avsnitt 6.3.3. Enligt punkten 4 får föreskrifter meddelas i fråga om tekniska standarder för inrättande och drift av ett system för spårning. Sådana föreskrifter bör utformas utifrån det driftskompatibla system för spårning och märkning som kommer att utvecklas på EU-nivå och som kommissionen genom genomförandeakter kommer att fastställa.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 6.3.4.
11 kap. 6 §
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om hur varu- och prislistor enligt 4 kap. 2 § ska utformas och vilka uppgifter sådana listor ska få innehålla.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 9.6.6. Se även kommentaren till 4 kap. 2 §.
Författningskommentar SOU 2016:14
508
11 kap. 7 §
Paragrafens första stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten beträffande de kostnader som tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror har haft för reklam, annan marknadsföring och sponsring för sådana varor enligt 4 kap. 8 §. Bestämmelsen har överförts oförändrad från 18 b § andra stycket i 1993 års tobakslag.
Bestämmelsen i andra stycket motsvarar 18 c § andra stycket i propositionens författningsförslag men hänvisningen har anpassats till den nya lagens struktur.
11 kap. 8 §
Paragrafen motsvarar 12 b § fjärde stycket i propositionens författningsförslag men hänvisningen har anpassats till den nya lagens struktur och i paragrafen har tydliggjorts vilka krav i fråga om styckförpackningar som följer redan av lag. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 72) enligt följande.
I artikel 14 i direktivet återfinns relativt detaljerade regler om vissa styckförpackningars utseende. Paragrafens fjärde stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana ytterligare föreskrifter som behövs för att uppfylla direktivets krav.
11 kap. 9 §
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om den tid inom vilket kommunen ska fatta beslut om tillstånd till försäljning enligt 5 kap. 1 §.
Enligt artikel 13 punkten 3 i tjänstedirektivet ska ansökningar om tillstånd behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 5.6.8.
SOU 2016:14 Författningskommentar
509
11 kap. 10 §
Paragrafen innehåller bemyndigande för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter gällande den anmälningsskyldighet för nya tobaksvaror som föreligger enligt 5 kap. 14 § första stycket samt skyldigheten enligt 5 kap. 15 att årligen inkomma med vissa nya och uppdaterade uppgifter för sådana varor.
Punkten 1 motsvarar 12 f § andra stycket i propositionens för-
fattningsförslag, men hänvisningen i den bestämmelsen har anpassats till den nya lagens struktur. Bestämmelsen kommenteras i propositionen (s. 73) enligt följande.
Detaljerade regler om hur anmälan ska göras och vilka uppgifter den ska innehålla finns i artikel 19.1 i direktivet. Paragrafens andra stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om anmälan som behövs för att uppfylla direktivets krav.
Punkten 2 motsvarar 18 d § andra stycket i propositionens författ-
ningsförslag, men även hänvisningen i den bestämmelsen har anpassats till den nya lagens struktur.
11 kap. 11 §
Paragrafen innehåller bemyndigande för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela närmare föreskrifter om utformning av ventilation av sådana rum som enligt i 6 kap. 4 § andra stycket särskilt avsatts för rökning. Bestämmelsen har överförts från 6 a § i 1993 års tobakslag, men bestämmelsen har anpassats till den nya lagens struktur.
11 kap. 12§
Paragrafen, som innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om genomförandet av kontrollköp, har överförts oförändrad från 22 b § andra stycket i 1993 års tobakslag.
Författningskommentar SOU 2016:14
510
11 kap. 13 §
Paragrafen, som innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov enligt 7 kap. 10 §, har överförts oförändrad från 23 § andra stycket i 1993 års tobakslag.
11 kap. 14 §
Paragrafen motsvarar 19 b § tredje stycket i propositionens författningsförslag, men hänvisningarna i den bestämmelsen har anpassats till den nya lagens struktur.
11 kap. 15 §
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att uppgifter till det register som avses i 10 kap. 1 § får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 12.6. Se även kommentaren till 10 kap. 1 §.
15.3 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
4 kap. 6 §
Genom ändringen upphävs förbudet mot att röka inom ett trafikföretags område som är beläget under jord och på andra platser än som ingår i taxitrafik.
Skälen för vårt förslag i redovisas i avsnitt 8.9.5.
SOU 2016:14 Författningskommentar
511
15.4 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)
3 §
I paragrafen har punkten 2 i det andra stycket tagits bort. Det innebär att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen. Lagen ska följaktligen inte i några avseenden tillämpas på sådana varor. Därutöver har en redaktionell ändring gjorts.
Skälen för förslaget redovisas i avsnitt 11.6.1.
15.5 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
30 kap. 20 §
Paragrafen, som är tillämplig på såväl statliga som kommunala myndigheter, innehåller bestämmelser om sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.
Genom ändringen i första stycket utvidgas bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta tillstånds- och tillsynsmyndigheter enligt tobakslagen. Av tobakslagen framgår att kommunerna ansvarar för hanteringen av försäljningstillstånd till detaljhandlare och partihandlare. När det gäller tillsynsansvaret finns bestämmelser i 7 kap. tobakslagen. Utvidgningen innebär formellt sett att bestämmelsen blir tillämplig även när tillsyn bedrivs av andra tillsynsmyndigheter enligt tobakslagen, t.ex. Folkhälsomyndigheten. Eftersom det endast är kommunerna som inom ramen för tillståndsförfarandet hanterar sådana uppgifter som paragrafen avser, dvs. uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, får emellertid utvidgningen ingen praktisk betydelse för dessa myndigheter.
Av paragrafens andra stycke framgår att sekretess enligt första stycket inte gäller beslut i ärende om tillstånd. Tillägget i första stycket innebär alltså att uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i beslut om försäljnings-
Författningskommentar SOU 2016:14
512
tillstånd enligt tobakslagen inte omfattas av sekretess enligt bestämmelsen. Det förhållandet att endast besluten är undantagna från sekretessen medför sålunda att uppgifterna omfattas av sekretess tills de eventuellt kommer till uttryck i ett beslut. Bestämmelsen omfattar inte andra typer av beslut än sådana som fattas i tillståndsärenden. Det innebär att andra beslut som fattas inom ramen för myndigheternas tillsynsarbete, t.ex. beslut om föreläggande eller förbud, omfattas av sekretess enligt första stycket i de delar de innehåller uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sådana uppgifter torde emellertid endast undantagsvis vara av intresse vid den löpande tillsynen.
Skälen för vårt förslag redovisas i avsnitt 12.4.
Bilaga 1
513
Kommittédirektiv 2014:108
Genomförande av EU:s tobaksproduktdirektiv
Beslut vid regeringssammanträde den 10 juli 2014
Sammanfattning
En särskild utredare ska – lämna förslag till nationellt genomförande av Europaparlamen-
tets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG, – analysera och vid behov lämna förslag på en ändamålsenlig natio-
nell reglering av snus och tuggtobak samt förslag till reglering av innehållet i snus, – utreda och vid behov lämna förslag för att begränsa rökning av
tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, i likhet med vad som gäller för tobaksrök, – analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för
försäljning av tobak och vid behov lämna förslag på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas, – lämna förslag till nationellt genomförande av WHO:s protokoll
om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 februari 2015 redovisa resultatet av sina överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförandet av direktiv 2014/40/EU. De författningsändringar
Bilaga 1 SOU 2016:14
514
som utredaren anser måste göras ska lämnas i delbetänkandet. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 1 september 2015.
Bakgrund
I tobakslagen (1993:581) finns bestämmelser som syftar till att minimera de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök. I lagen finns bestämmelser om begränsning av rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus, rökfri arbetsmiljö, varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror, begränsningar av handeln med och rätten till införsel av tobaksvaror, marknadsföring av tobaksvaror och användning av vissa varukännetecken i marknadsföring av andra varor eller tjänster samt produktkontroll m.m. av tobaksvaror. Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn, överklagande och straffansvar.
Snus och tuggtobak är tobaksprodukter och omfattas därmed av tobakslagen (1993:581). Enligt 3 § livsmedelslagen (2006:804) jämställs dock snus och tuggtobak med livsmedel. Detta trots att tobak och tobaksprodukter uttryckligen exkluderas från livsmedelsdefinitionen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. Ytterligare reglering i anslutning till livsmedelslagen finns i livsmedelsförordningen (2006:813) och i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2012:6) om snus och tuggtobak.
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog den 5 juni 2001 direktiv 2001/37/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (EGT L 194, 18.7.2001, s. 26, Celex 32001L0037). Syftet med direktivet är att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om den högsta tillåtna halten av tjära, nikotin och kolmonoxid i cigaretter, de varningstexter och andra uppgifter som ska finnas på styckförpackningar med tobaksvaror samt vissa åtgärder avseende ingredienser i och beskrivning av tobaksvaror, med utgångspunkt i en hög hälsoskyddsnivå. Direk-
Bilaga 1
515
tivet genomfördes i svensk rätt under 2002, se propositionen Märkningsdirektivet om tobaksvaror (prop. 2001/02:162).
Världshälsoorganisationens (WHO) Världshälsoförsamling antog den 21 maj 2003 ramkonventionen om tobakskontroll (nedan WHO:s ramkonvention). Konventionen ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik och är en regelsamling för de områden som påverkar tobakskonsumtionen. Länderna kan ha strängare nationell lagstiftning. Sverige ratificerade konventionen 2005, se propositionen Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m. (prop. 2004/05:118).
Behovet av en översyn
Tobaksrökning är fortfarande västvärldens enskilt största folkhälsoproblem som går att förebygga och beskrivs av WHO som en global epidemi som årligen dödar 5,4 miljoner människor (World Health Organization, 2008).
Socialstyrelsens rapport Registeruppgifter om tobaksrökningens skadeverkningar (Socialstyrelsen 2014) visar att rökningen dödade uppskattningsvis 12 000 rökare per år under perioden 2010–2012 vilket är ett större antal än enligt tidigare gjorda beräkningar.
Förutom tobaksbrukets stora inverkan på hälsan ger det upphov till stora kostnader för såväl stat, landsting, kommuner och arbetsgivare som för brukaren själv. Rökningen i Sverige kostar samhället totalt minst 30 miljarder kronor per år i sjukvårdskostnader, produktionsbortfall och sjukskrivningar (Statens folkhälsoinstitut, R 2011:11).
Initiativ på framför allt internationell nivå och EU-nivå föranleder behov att göra en översyn av ett antal områden som redovisas nedan.
Ett reviderat tobaksproduktdirektiv
För att återspegla utvecklingen inom vetenskapen, på marknaden och på internationell nivå presenterade kommissionen i december 2012 ett förslag till reviderat tobaksproduktdirektiv (KOM (2012) 788 slutlig). Det övergripande målet för revideringen av direktivet var en bättre fungerande inre marknad inom EU. Utgångspunkten
Bilaga 1 SOU 2016:14
516
för arbetet har enligt kommissionen varit att uppnå en hög grad av skydd för människors hälsa.
Förhandlingar pågick under 2013 och våren 2014 kunde ett reviderat tobaksproduktdirektiv antas, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG. Direktivet fastställer bestämmelser på unionsnivå om tobak och tobaksrelaterade produkter.
Direktiv 2014/40/EU, som ersätter direktiv 2001/37/EG, innehåller bland annat bestämmelser om förbud mot cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak, rapporteringsskyldighet för tillverkare och importörer om ingredienser i tobaksprodukter, krav på kombinerade hälsovarningar motsvarande 65 procent av fram- och baksida på styckförpackningar för tobaksvaror för rökning, spårbarhets- och märkningskrav för att motverka illegal handel med tobaksprodukter, förbud eller anmälningsskyldighet för gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksprodukter och särskild reglering av elektroniska cigaretter (e-cigaretter) och örtprodukter för rökning.
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare regleras i direktiv 2014/40/EU, såvida de inte omfattas av kravet på ett godkännande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG (humanläkemedelsdirektivet) eller kraven som anges i rådets direktiv 93/42/EEG om medicintekniska produkter.
Läkemedelsverket har med stöd i läkemedelslagen bedömt att ecigaretter med nikotin ska klassas som läkemedel. Läkemedelsverket beslutade den 4 oktober 2013 om ett förbud för ett företag att sälja e-cigaretter som innehåller nikotin. Beslutet grundar sig på att produkten har en farmakologisk effekt och en medicinsk användning. Sådana produkter regleras av läkemedelslagen och innebär att Läkemedelsverkets godkännande krävs innan de får säljas. Företaget har överklagat beslutet och förvaltningsrätten har beslutat att verksamheten får fortsätta i avvaktan på domstolens slutgiltiga avgörande i frågan.
I anslutning till rådets antagande av det reviderade tobaksproduktdirektivet den 14 mars 2014 framförde Sverige att omfattningen av hälsovarningarna kunde strida mot svenska grundlagar och att det var osäkert om och hur Sverige kunde genomföra direktivet i fråga
Bilaga 1
517
om hälsovarningarnas storlek. Sverige framförde även att delar av regleringen av e-cigaretter kunde vara problematisk i grundlagshänseende.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 20 maj 2016. Vissa artiklar såsom bestämmelserna om spårbarhet och säkerhetsmärkning har emellertid förlängd tid för genomförande.
Mot denna bakgrund finns det anledning att göra en översyn av vilka förändringar som är nödvändiga för ett nationellt genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU.
Nationell reglering av snus och tuggtobak
Snus och tuggtobak är tobaksprodukter och omfattas därför av tobakslagen. Nationellt har vi även valt att i livsmedelslagen jämställa snus och tuggtobak med livsmedel, trots att tobak och tobaksprodukter uttryckligen exkluderas från definitionen av livsmedel enligt EU-lagstiftning. Till skillnad från tuggtobak är snus undantaget från den innehållsreglering som finns i artikel 7 i direktiv 2014/40/EU. Dock omfattas även snus av till exempel direktivets reglering när det gäller produktpresentationen och rapporteringsskyldighet för tillverkare och importörer i fråga om ingredienser i tobaksprodukter. Exempelvis får märkningen av styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar eller själva tobaksvaran inte innehålla någon beståndsdel eller något inslag som liknar ett livsmedel.
Flera myndigheter är berörda av regleringen av snus och tuggtobak. Folkhälsomyndigheten är behörig myndighet enligt tobakslagen. Med stöd av bemyndiganden i livsmedelslagen har Livsmedelsverket meddelat föreskifter om snus och tuggtobak och kommunerna utövar kontroll av anläggningarna.
Mot denna bakgrund finns anledning att göra en översyn av vilka förändringar som är nödvändiga för att uppnå en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak i Sverige.
En annan fråga rör innehållsreglering av tobaksprodukter. Riktlinjerna till WHO:s ramkonvention om tobakskontroll innehåller rekommendationer om reglering av tobaksvarors innehåll och reglering av information om tobaksvaror som särskilt syftar till att avlägsna ingredienser som gör produkterna mer välsmakande, ger
Bilaga 1 SOU 2016:14
518
intryck av att tobaksvarorna har hälsofördelar, är förknippade med energi och vitalitet eller har färgande egenskaper. Dessa riktlinjer har använts som stöd vid utformningen av den innehållsreglering som finns i det reviderade tobaksproduktdirektivet 2014/40/EU.
Med anledning av att snus är en produkt som inom EU endast är tillåten att saluföras i Sverige har ansvaret för att reglera innehållet i snus överlämnats till Sverige. Detta innebär att snus är undantaget den innehållsreglering som finns i artikel 7 i direktiv 2014/40/EU. Däremot omfattas snuset av direktivets artikel 13 när det gäller produktpresentation och de begränsningar som gäller hänvisning till smaker och dofter på styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar.
Snus består av mald tobak, salter samt fuktighetsbevarande ämnen och smakämnen. Nikotin är den främsta beroendeframkallande komponenten i snus. Ett flertal cancerframkallande ämnen har påvisats i snus, bland annat N-nitrosaminer, polycykliska kolväten, aldehyder, tungmetaller samt alfa-strålaren polonium-210. Av dessa framstår de tobaksspecifika N-nitrosaminerna som de väsentligaste från cancerrisksynpunkt (Cnattingius et al., 2005).
Det har skett en betydande produktutveckling när det gäller snus. Under 2000-talet har ett stort antal nya snusmärken och märkesvarianter lanserats, samtidigt som användningen av smaktillsatser ökat kraftigt. Numera finns snus med smak av t.ex. mint, vanilj, lakrits, tranbär, citrus och lingon.
Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns anledning att göra en översyn av regelverket beträffande innehållet för snus och att utreda om det finns behov av förändringar i nuvarande regelverk i den delen.
Rökfria miljöer
Frågan om rökfria miljöer är av speciellt intresse i anslutning till utvecklingen i fråga om tobaksrelaterade produkter som e-cigaretter och örtprodukter för rökning. Direktiv 2014/40/EU harmoniserar inte bestämmelserna om rökfria miljöer och det finns därför behov av att klargöra vad som bör gälla för tobaksrelaterade produkter, såsom e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i förhållande till rökfria miljöer.
Bilaga 1
519
Tillståndskrav för tobaksförsäljning
Socialutskottet behandlar frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak i sitt betänkande 2013/14:SoU13.
Utskottet påminner inledningsvis om de ändringar i tobakslagen som trädde i kraft 2010 och som syftar till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn. Bland annat skärptes kraven på näringsidkare som bedriver försäljning av tobaksvaror genom att försäljning inte får påbörjas förrän en anmälan har gjorts till kommunen. Det infördes även en bestämmelse om att kommunen ska kunna meddela försäljningsförbud vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen (prop. 2009/10:207, bet. 2009/10:SoU25, rskr. 2009/10:344).
Utskottet har genom ett tillkännagivande uttalat att man nu bör gå vidare och införa tillståndsplikt för försäljning av tobak. Utskottet anser därför att regeringen ska göra en översyn för att möjliggöra tillståndsplikt för försäljning av tobak och därefter skyndsamt återkomma till riksdagen med ett förslag på hur en sådan ska utformas.
Med anledning av utskottets ställningstagande bedömer regeringen att frågan om tillståndsplikt för försäljning av tobak bör ses över.
WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror
WHO:s ramkonvention om tobakskontroll ger ökade förutsättningar för att skydda människor, både i Sverige och i världen, från de sociala, ekonomiska och hälsomässiga konsekvenserna av tobakskonsumtion, tobaksproduktion och exponering för tobaksrök. För att omsätta tobakskonventionen till praktisk handling inom och mellan anslutna länder pågår arbetet med att ta fram riktlinjer och protokoll för hur konventionens 38 artiklar ska tolkas.
Artikel 15 i ramkonventionen behandlar problemet med smuggling, olaglig framställning och förfalskning. År 2007 beslutades att ett särskilt protokoll skulle utarbetas för att bekämpa olaglig handel med tobaksvaror. Vid den femte partskonferensen i Seoul, Sydkorea år 2012 kunde parterna anta protokollet om eliminering av illegal handel med tobaksprodukter. Protokollet var öppet för undertecknande för alla parter till ramkonventionen från den 10 janu-
Bilaga 1 SOU 2016:14
520
ari 2013 till den 9 januari 2014. Regeringen beslutade i december 2013 att underteckna protokollet vilket också skedde i New York i januari 2014.
När protokollet stängdes för undertecknande hade Europeiska unionen och 53 stater undertecknat protokollet. Protokollet är nu öppet för ratificering, godkännande och anslutning. Det krävs att 40 av parterna till konventionen blir part till protokollet innan det kan träda i kraft.
Den 10 december 2013 antogs rådslutsatser om illegal handel med tobak som ger stöd till medlemsstaterna att gå vidare med att genomföra protokollet om illegal handel med tobaksprodukter.
Regeringen bedömer att det behöver göras en översyn för att utreda om och i så fall vilka förändringar som krävs för att gå vidare med ett nationellt genomförande av protokollet.
Uppdraget
Nationellt genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU
I ett första steg ska utredaren föreslå hur det reviderade tobaksproduktdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU, bör genomföras i svensk rätt.
E-cigaretter som innehåller nikotin bör, i enlighet med den bedömning som Läkemedelsverket gör i dag, betraktas som läkemedel. Utredaren ska därför, i den utsträckning som direktivet tillåter, lämna förslag på hur det reviderade tobaksproduktdirektivet bör genomföras för att åstadkomma en sådan reglering. Vid behov ska utredaren även klargöra vad som bör gälla för e-cigaretter som inte kan betraktas som läkemedel.
Utredaren ska – analysera och bedöma vilka förändringar som måste göras i lag,
förordning eller myndighetsföreskrift eller genom annan åtgärd som en direkt följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG,
Bilaga 1
521
– lämna förslag, inklusive författningsförslag, till det nationella
genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU.
I uppdraget ingår att analysera hur direktivet förhåller sig till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till grundlagsändringar. Regeringen har tillsatt en kommitté på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området som bl.a. har fått i uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar om det är nödvändigt för att kunna reglera att en stor del av en tryckt skrift ska vara täckt med varningstexter eller liknande (dir. 2014:97). Kommittén ska redovisa det uppdraget den 1 september 2016. Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 februari 2015 redovisa resultatet av sina överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU. De författningsändringar som utredaren anser måste göras ska lämnas i delbetänkandet. Förslag gällande de delar i direktivet som inte behöver vara genomförda i medlemsstaterna till den 20 maj 2016 ska lämnas senast den 1 september 2015.
Nationell reglering av snus och tuggtobak
Med anledning av genomförandet av det reviderade tobaksproduktdirektivet bör den nationella regleringen av snus och tuggtobak ses över i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig nationell reglering som även överensstämmer med den EU-rättsliga regleringen av tobaksprodukter.
Snus är undantaget den innehållsreglering som finns i artikel 7 i direktiv 2014/40/EU. Däremot omfattas snus av till exempel regleringen i artikel 13 när det gäller produktpresentation och de begränsningar som gäller hänvisning till smaker och dofter på styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar. Det har även skett en betydande produktutveckling när det gäller snus.
Bilaga 1 SOU 2016:14
522
Utredaren ska – analysera för- och nackdelar med nuvarande reglering och vid
behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, i syfte att uppnå en ändamålsenlig nationell reglering av snus och tuggtobak som tar hänsyn till så väl regelförenkling som konsumentperspektivet, – mot bakgrund av utvecklingen i fråga om innehållsreglering för
tobaksprodukter inom EU och internationellt, analysera nuvarande regelverk beträffande innehållet för snus och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, till reglering av innehållet i snus.
Rökfria miljöer
Det finns flera skäl som talar för att tobakslagens begränsningar för tobaksrök även ska omfatta andra tobaksrelaterade produkter, t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning. Det kan antas bli svårare att upprätthålla rådande rökförbud för tobaksprodukter om annan rökning tillåts. Vidare är det inte klarlagt vilken påverkan t.ex. ecigaretter har på omgivningen.
Utredaren ska – utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade
produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus i likhet med vad som gäller för tobaksrök, och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, för att åstadkomma en sådan begränsning.
Frågan om tillståndskrav för tobaksförsäljning
Frågan om tillståndskrav för tobaksförsäljning har varit föremål för överväganden tidigare. I betänkandet om olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) gjorde utredningen bedömningen att ett tillståndskrav lika väl som en anmälningsskyldighet medför att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kommunen och i förekommande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och
Bilaga 1
523
utöva sin tillsyn. Utredningen konstaterade dock att ett tillståndssystem är mer administrativt betungande och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem och att om inga särskilda krav uppställdes för att få ett sådant tillstånd riskerade detta att bli en ren formalitet.
Med anledning av socialutskottets ställningstagande finns dock anledning att se över frågan på nytt. Utredaren ska beakta EUfördragets bestämmelser om rätten till fri etablering och den fria rörligheten för tjänster på den inre marknaden liksom tjänstedirektivet (2006/123/EG).
Utredaren ska – analysera resultatet av de ändringar i tobakslagen som trädde i
kraft år 2010 och som syftade till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns och en effektivare tillsyn, – analysera för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för
försäljning av tobak och vid behov lämna förslag, inklusive författningsförslag, på hur en sådan tillståndsplikt skulle kunna utformas.
Nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror
Protokollet om eliminering av illegal handel med tobaksprodukter syftar till att bekämpa alla former av illegal handel med tobaksprodukter och innehåller verktyg för att förebygga och motverka illegal handel genom nationella åtgärder och internationellt samarbete. Protokollet innehåller bland annat krav på licensiering för tillverkning, import och export av tobaksprodukter och utrustning som används för produktion av tobak. Protokollet innehåller även bestämmelser om spårbarhet och märkning av tobaksprodukter.
Utredaren ska – analysera om och i så fall vilka författningsändringar som krävs
för ett nationellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror, – lämna nödvändiga förslag, inklusive författningsförslag, till natio-
nellt genomförande av WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
Bilaga 1 SOU 2016:14
524
Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska samråda med berörda departement, myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren beakta pågående utredningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom Regeringskansliet som kan ha anknytning till uppdraget.
Utredaren får identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Vidare får utredaren vid behov göra en systematisk, språklig och redaktionell översyn av tobakslagen (1993:581).
Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag på åtgärder som han eller hon finner nödvändiga.
Utredaren ska beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14, 15 och 15a §§ kommittéförordningen (1998:1474).
Utredaren ska beräkna och redovisa kostnaderna för de åtgärder som föreslås och även lämna förslag på finansiering av eventuella offentliga åtaganden.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget i den del som avser frågan om nödvändiga anpassningar för genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU ska redovisas senast den 1 februari 2015. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 1 september 2015.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
525
Kommittédirektiv 2015:16
Tilläggsdirektiv till Utredningen om genomförande av EU:s tobaksproduktdirektiv (S 2014:16)
Beslut vid regeringssammanträde den 19 februari 2015
Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 10 juli 2014 kommittédirektiv om genomförande av EU:s tobaksproduktdirektiv (dir. 2014:108). Utredaren redovisade i ett delbetänkande den 4 februari 2015 resultatet av sina överväganden om nödvändiga anpassningar för genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 1 september 2015.
I propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) antogs fyra delmål för ett minskat tobaksbruk som skulle vara uppnådda till 2014. Trots att tobaksbruket minskar och utvecklingen har gått åt rätt håll har målen inte uppnåtts. Det är därför viktigt att arbetet för ett minskat tobaksbruk fortsätter.
Tobacco Endgame – Rökfritt Sverige 2025 är ett opinionsbildningsprojekt som drivs av ett antal organisationer som arbetar tobaksförebyggande. Syftet är att enas kring ett måldatum då rökningen ska vara starkt reducerad och inte längre utgöra ett dominerande folkhälsoproblem. Regeringen är positiv till detta initiativ. För att nå regeringens mål att minska tobaksbruket och förhindra att minderåriga börjar använda tobak krävs ett brett förebyggande arbete.
Bilaga 2 SOU 2016:14
526
Utredaren får därför nu även i uppdrag att lämna förslag på reglering för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser. Utredaren ska också utreda möjligheten att införa exponeringsförbud för tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar. Utredaren ska redovisa de förslag till författningsändringar som analyserna ger anledning till.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 mars 2016.
Begränsning av tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser
Statens folkhälsoinstitut, numera Folkhälsomyndigheten, fick år 2012 i uppdrag att utreda och analysera möjliga framtida rökfria miljöer på allmänna platser där passiv rökning förekommer och i synnerhet där barn vistas. I uppdraget ingick även att lämna förslag på åtgärder för att ytterligare minska den passiva rökningen på dessa platser. Eftersom rökning inomhus redan är reglerat i lag kom uppdraget att fokusera på allmänna platser utomhus. Myndigheten redovisade uppdraget den 15 oktober 2014.
I arbetet med att ta fram förslag på åtgärder för att ytterligare minska den passiva rökningen i miljöer där människor exponeras har myndigheten beaktat fyra kriterier: hur vanlig exponeringen är, om det finns möjlighet att där undvika exponering, om barn vistas på platsen och om allmänheten är positiv till förändringen. Utifrån dessa kriterier anser myndigheten att det finns goda skäl att, som en del i ett samlat tobaksförebyggande arbete, med legala medel införa rökfria allmänna platser utomhus. Det bedöms finnas skäl till det när det gäller entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till. Myndighetens bedömning är att de positiva effekterna med stor sannolikhet skulle överväga de negativa.
Rökfria miljöer skyddar icke-rökare från att utsättas för passiv rökning. De rökfria miljöerna stöder samtidigt de som vill sluta röka, gör att färre cigaretter blir rökta och minskar risken för återfall hos dem som slutat (World Health Organization, 2007).
Bilaga 2
527
Utredningen har i dag uppdraget att utreda behovet av att begränsa rökning av tobaksrelaterade produkter, som t.ex. e-cigaretter och örtprodukter för rökning, på de platser där tobaksrökning är förbjudet. Folkhälsomyndighetens förslag att ytterligare begränsa tobaksrökning på vissa allmänna platser gör att det finns anledning att utreda om sådana begränsningar även bör omfatta rökning av tobaksrelaterade produkter.
Utredaren ska därför – analysera och bedöma behovet av reglering eller andra åtgärder
för att begränsa tobaksrökning och rökning av tobaksrelaterade produkter på vissa allmänna platser, t.ex. vid entréer till byggnader som allmänheten har tillträde till, platser där allmänheten väntar på kollektivtrafik, uteserveringar samt lekplatser, sportanläggningar och arenor utomhus som allmänheten har tillträde till och – lämna de förslag, inklusive författningsförslag, som analysen och
bedömningen ger anledning till.
Exponeringsförbud för tobaksprodukter
Exponeringsförbud innebär att tobak måste förvaras utom synhåll för konsumenten, exempelvis i ett stängt skåp under försäljningsdisken.
Studier och erfarenheter från länder som infört exponeringsförbud visar att förbudet både förändrar befolkningens attityder till tobak och minskar konsumtionen och andelen impulsköp. Särskilt påverkas ungdomars attityder, vanor och vilja att experimentera med tobak (Statens folkhälsoinstitut, Kunskapsunderlag för folkhälsopolitisk rapport 2010).
Exponeringsförbud gör människor mer negativt inställda till tobak och minskar den sociala acceptansen, framför allt bland ungdomar. Personer som röker menar i allmänhet att ett förbud mot att exponera tobaksprodukter skulle underlätta för dem att sluta röka. I länder med ett exponeringsförbud har lagen i regel stöd av befolkningen och den efterlevs i hög grad (Exponering av tobaksprodukter, Statens folkhälsoinstitut, 2012).
Exponeringsförbud för tobaksvaror finns i flera länder, bl.a. Australien, Finland, Irland, Island, Kanada, Norge och Storbritannien.
Bilaga 2 SOU 2016:14
528
Åtgärden med exponeringsförbud för tobaksprodukter har stöd i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.
Exponeringsförbud av tobaksprodukter och krav på neutrala tobaksförpackningar innefattar både grundlagsfrågor och flera varumärkesrättsliga aspekter som måste analyseras. En fråga är hur ett exponeringsförbud av tobaksprodukter förhåller sig till tryckfrihetsförordningen. En tobaksförpackning är en tryckt skrift och omfattas därmed av tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Av 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen följer att det allmänna inte får hindra spridningen av tryckta skrifter när åtgärden har sin grund i skriftens innehåll. Ett exponeringsförbud syftar i och för sig främst till att minska bruket av tobaksvaror. Det innebär dock också en begränsning av möjligheterna till spridning av den tryckta förpackningen. Exponeringsförbudet måste därför analyseras i förhållande till grundlagarna.
En annan fråga i det här sammanhanget är hur ett exponeringsförbud för tobaksprodukter förhåller sig till reglerna i 3 kap. 2 § varumärkeslagen (2010:1877) om underlåten användning av varumärken. Det innebär att den som innehar ett registrerat varumärke ska göra verkligt bruk av märket för att undgå risken att registreringen hävs (jfr prop. 2001/02:64 och 2004/05:118). Analysen ska också omfatta förhållandet till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/95/EG av den 22 oktober 2008 om tillnärmningen av medlemsstaternas varumärkeslagar och rådets förordning (EG) nr 207/2009 av den 26 februari 2009 om gemenskapsvarumärken. Av förordningen följer bl.a. att gemenskapsvarumärken ska ha en enhetlig karaktär och att deras användning inte får förbjudas om det inte gäller för hela gemenskapen (artikel 1.2).
Varumärkesrättigheter utgör immateriell egendom som bl.a. omfattas av skydd enligt artikel 17.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen), tilläggsprotokoll 1. En analys av frågan måste därför omfatta hur neutrala paket och exponeringsförbud förhåller sig till egendomsskyddet.
Bilaga 2
529
Utredaren ska därför – analysera och bedöma om det finns skäl att införa exponerings-
förbud för tobaksprodukter i Sverige, – särskilt analysera och bedöma hur ett exponeringsförbud för
tobaksprodukter förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet och – lämna de författningsförslag som analysen och bedömningen ger
anledning till.
För närvarande pågår slutförhandlingar om en reformering av varumärkesrätten inom EU. Förhandlingarna bedöms inte innebära några ändringar i dessa avseenden men resultatet av förhandlingarna måste dock följas.
Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Om utredningen bedömer att det finns skäl att införa ett exponeringsförbud för tobaksprodukter men samtidigt gör bedömningen att ett sådant förslag kommer i konflikt med grundlag, ska detta anmälas till regeringen.
Neutrala tobaksförpackningar
Neutrala tobaksförpackningar innebär dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där varumärket skrivs med ett neutralt typsnitt.
Studier visar att detta kan bidra till att göra produkten mindre attraktiv och tobaksbruket mindre socialt accepterat, framför allt hos unga personer, samt att det kan underlätta för dem som vill sluta röka. (Statens folkhälsoinstitut, Kunskapsunderlag för folkhälsopolitisk rapport 2010)
År 2012 beslutade Australien som första land i världen att införa neutrala tobaksförpackningar. Australiens högsta domstol har prövat frågan och inte funnit något som hindrar att Australien inför neutrala tobaksförpackningar. De rättsliga processerna kring frågan om neutrala tobaksförpackningar är dock inte avslutade. Frågan om Australiens åtgärd att införa neutrala tobaksförpackningar är förenlig med befintliga handelsavtal och immaterialrättslig reglering prövas
Bilaga 2 SOU 2016:14
530
för närvarande i Världshandelsorganisationen (WTO) och ett utslag förväntas våren 2016.
Inom EU har Irland och Storbritannien anmält lagförslag om införande av neutrala tobaksförpackningar. Ett antal andra länder har aviserat intresse av att följa Australiens, Irlands och Storbritanniens exempel i denna fråga.
Åtgärden med krav på neutrala tobaksförpackningar har stöd i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.
Av det reviderade tobaksproduktsdirektivet (2014/40/EU) framgår att direktivet inte ska påverka medlemsstaternas rätt att behålla eller införa ytterligare krav, tillämpliga på alla produkter som släpps ut på marknaden, när det gäller standardiseringen av förpackningen av tobaksvaror om detta är motiverat av folkhälsoskäl, med beaktande av den höga skyddsnivå för folkhälsan som uppnås genom direktivet. Sådana åtgärder ska vara proportionella och får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller medföra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna (artikel 24.2). Av direktivets ingress framgår också att sådana bestämmelser måste vara förenliga med EUF-fördraget och skyldigheterna inom WTO.
I anslutning till rådets antagande av det reviderade tobaksproduktdirektivet framförde Sverige att redan den i direktivet aktuella omfattningen av hälsovarningarna kunde strida mot svenska grundlagar och att det var osäkert om och hur Sverige kunde genomföra direktivet i fråga om hälsovarningarnas storlek. Detta hänför sig till att hälsovarningarna begränsar näringsidkarens möjlighet att förse förpackningarna med egen text (prop. 2001/02:162 s. 54). En neutral förpackning begränsar denna möjlighet ytterligare. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera kravet på neutrala förpackningar i förhållande till grundlagarna.
Frågan om krav på neutrala förpackningar innehåller likartade frågeställningar i förhållande till varumärkesrätten som ett exponeringsförbud för tobaksprodukter. Utredaren ska därför analysera hur krav på neutrala förpackningar förhåller sig till varumärkesrätten – i Sverige, inom EU och enligt internationella åtaganden. Liksom för exponeringsförbud för tobaksprodukter måste frågan om krav på neutrala tobaksförpackningar även analyseras i förhållande till egendomsskyddet.
Frågan om neutrala tobaksförpackningar är fortfarande föremål för internationell rättslig prövning inom WTO. Under åberopande
Bilaga 2
531
av det nyligen reviderade tobaksproduktdirektivet (2014/40/EU) har flera medlemsstater inom EU aviserat att gå vidare med att införa neutrala tobaksförpackningar utan att avvakta utgången av den pågående rättsliga prövningen i WTO.
Utredaren ska därför – analysera och bedöma om det finns skäl att införa krav på neu-
trala tobaksförpackningar i Sverige, – särskilt analysera och bedöma hur ett krav på neutrala tobaks-
förpackningar för tobaksprodukter förhåller sig till grundlagarna, varumärkesrätten och egendomsskyddet, – analysera hur krav på neutrala tobaksförpackningar förhåller sig
till Sveriges internationella åtaganden, särskilt avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (Trips-avtalet) och WTO:s avtal om Technical Barriers to Trade (TBT) och – lämna de författningsförslag som analysen och bedömningen ger
anledning till.
Utredaren ska i sin analys ta hänsyn till pågående rättsprocess inom WTO liksom processen inom EU som rör Storbritanniens och Irlands anmälningar om lagförslag för att införa neutrala tobaksförpackningar. I det sammanhanget ska utredaren också ta del av synpunkter som andra EU-länder lämnat på Storbritanniens och Irlands lagstiftning. Utredaren ska följa förhandlingarna om en reformering av varumärkesrätten inom EU.
Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Om utredningen bedömer att det finns skäl att införa neutrala tobaksförpackningar men samtidigt gör bedömningen att ett sådant förslag kommer i konflikt med grundlag, ska detta anmälas till regeringen.
Uppdragets genomförande och redovisning
Det som sägs om konsekvensbeskrivning, samråd och arbetsformer i ursprungsdirektiven gäller också i dessa tilläggsdirektiv.
Utredaren ska vid framtagandet av förslag se till att dessa är förenliga med allmänna EU-rättsliga principer och att förslagen är proportionerliga och motiverade i förhållande till folkhälsa. Utred-
Bilaga 2 SOU 2016:14
532
ningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 mars 2016.
(Socialdepartementet)
Bilaga 3
533
Enkätundersökning
Enkätens syfte och genomförande
I vårt uppdrag ingår att analysera resultatet av de ändringar i tobakslagen (1993:581) som trädde i kraft år 2010 samt för- och nackdelar med att införa tillståndsplikt för försäljning av tobak. I syfte att skapa ett bredare underlag för vår analys och våra överväganden i dessa delar har vi inhämtat synpunkter och förslag från de kommunala tillsynsmyndigheterna, länsstyrelserna och Folkhälsomyndigheten. Rent praktiskt har detta skett genom att en enkät har skickats till samtliga länsstyrelser som ombetts att besvara enkäten i relevanta delar och vidarebefordra enkätfrågorna till de kommunala tillsynshandläggarna inom respektive län. Enkäten har också skickats till Folkhälsomyndigheten.
Enkäten skickades per e-post ut den 11 juni 2015 med önskemål om svar senast den 15 augusti 2015. Den 15 augusti 2015 hade till utredningens sekretariat svar inkommit från 68 kommuner, 16 länsstyrelser och från Folkhälsomyndigheten. Svar från ytterligare en kommun kom in till sekretariatet den 29 augusti.
Enkätfrågorna
Tillsynsmyndigheterna har i enkäten ombetts att besvara följande frågor:
• Hur många försäljningsställen som sålt tobak men som inte anmält försäljningen har ni upptäckt (sedan anmälningsplikten sanktionerades/årligen)?
Bilaga 3 SOU 2016:14
534
• Hur ofta och på vilket sätt tillämpar ni bestämmelsen i 21 § tobakslagen om omhändertagande av tobaksvaror? Hur har er tillsyn utvecklats sedan den sanktionerade anmälningsplikten för detaljister infördes år 2010? – Har de nya reglerna förbättrat era möjligheter att effektivt bedriva tillsyn över tobaksförsäljningen? Hur?
• Ser ni några brister i det nuvarande sanktionerade anmälningssystemet? Anser ni att de verktyg som tobakslagen ställer till ert förfogande möjliggör en effektiv tillsyn? – Om inte, efterfrågar ni några särskilda verktyg? Vilka?
• Anser ni att anmälningsplikten bör ersättas av en tillståndsplikt för försäljning av tobak? Vilka är i så fall de viktigaste skälen för – eller emot – en sådan förändring?
• Hur skulle en tillståndsprövning lämpligen utformas praktiskt?
Vem bör pröva tillstånden och vad bör ligga i prövningen?
• Kan ni göra någon bedömning av i vilken mån det skulle krävas ökade resurser för hanteringen och tillsynen om anmälningsplikten byts ut mot en tillståndsplikt?
Resultaten
Inledande anmärkningar
Redan inledningsvis kan påpekas att frågorna har en delvis öppen karaktär och att svaren därför inte följer en given svarsmall. Detta innebär dels att det inte är möjligt att redovisa svaren på ett schematiskt sätt, dels att svaren i några avseenden är öppna för viss tolkning. Vidare bör beaktas att enkäten har besvarats av enskilda tjänstemän och att de framförda erfarenheterna och synpunkterna inte nödvändigtvis återspeglar den allmänna uppfattningen eller officiella hållningen inom den kommunala tillsynsverksamheten i respektive kommun. Mot bl.a. den bakgrunden bedömer vi att det saknas anledning att närmare redovisa respektive kommuns synpunkter. En sådan redovisning framstår inte heller som relevant för att tillgodose undersökningens syfte – att fånga upp olika synpunkter, argument och förslag samt urskilja mer övergripande ståndpunkter.
Bilaga 3
535
Erfarenheter av lagändringarna år 2010
Kommunerna
Några kommuner har anfört att tillsynen blivit effektivare sedan införandet av kravet på att anmälan ska göras innan försäljningen påbörjas. En klar majoritet av de tillfrågade kommunerna har emellertid uppgett att den sanktionerade anmälningsplikten för detaljister inte har haft någon egentlig inverkan på tillsynsarbetet. Däremot har flera av de andra lagändringar som gjordes samtidigt lyfts fram som positiva i ett tillsynsperspektiv.
Några kommuner har framhållit att polismyndighetens roll som tillsynsmyndighet jämte kommunerna, samt möjligheten att begära biträde från polismyndigheten, har lett till att samarbetet stärkts bl.a. genom gemensamma utbildningar och samordnad tillsyn. Även samarbetet med Skatteverket har av flera kommuner omnämnts i positiva ordalag. Flera andra kommuner har emellertid framhållit just svårigheterna med att få biträde av polisen som ett problem vid tillsynsarbetet.
Några kommuner har redovisat positiva erfarenheter av den införda möjligheten att meddela vitessanktionerade förbud och förelägganden medan en majoritet av kommunerna förklarat att sanktionsverktygen saknar skärpa och inte ger förutsättningar för effektiv tillsyn.
Av de 69 kommuner som besvarat frågan om hur vanligt det är att tillsynsmyndigheten upptäcker att tobaksförsäljning bedrivs utan föreskriven anmälan har 38 kommuner uppgett att de aldrig upptäckt sådan försäljning. Några storstadskommuner har uppgett att de gör 20–30 sådana upptäckter per år, medan övervägande del av de resterande kommunerna har uppgett att sådana upptäckter görs vid något eller några enstaka fall per år.
Undersökningen visar också att möjligheten att enligt 21 § tobakslagen omhänderta tobaksvaror inte används i någon nämnvärd utsträckning av kommunerna. Av de 60 kommuner som besvarat frågan om bestämmelsen använts har 43 svarat att de aldrig har gjort det och endast fyra kommuner har uppgett att de tillämpat bestämmelsen mer än en gång.
Flera av de kommuner som uppgett att de inte använder sig av bestämmelsen har förklarat att beslag i stället har gjorts av Polismyndigheten eller Tullverket vid gemensamma tillsynsbesök, ofta
Bilaga 3 SOU 2016:14
536
inriktade mot att bekämpa felaktigt märkt tobak. Flera kommuner har ändå förklarat sig positiva till att möjligheten till omhändertagande finns.
Länsstyrelserna
Flera länsstyrelser har konstaterat att möjligheten till omhändertagande av tobaksvaror används i mycket begränsad utsträckning av kommunerna. Någon länsstyrelse har påtalat att den vid sin tillsyn över kommunerna har kommenterat att nämnders delegationsordning inte nämner möjligheten till omhändertagande, men att denna möjlighet har tagits upp och diskuterats vid nätverksträffar. Syftet har varit att uppmuntra omhändertagande i de fall tillsynsmyndigheten påträffar mindre mängder felmärkt tobak och polisen inte vill beslagta den. Vanliga invändningar som då har framförts är att kommunerna inte vet var de ska förvara tobaksvarorna eller hur de ska förstöra dessa.
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten har meddelat att av de kommunala beslut som i enlighet med 23 a § andra stycket tobakslagen skickades in till myndigheten under 2014, avsåg fyra beslut om omhändertagande enligt 21 § tobakslagen och 28 stycken beslut om försäljningsförbud enligt 20 a § tobakslagen. Från januari till juni 2015 inkom sex beslut om omhändertagande och 28 beslut om försäljningsförbud.
Påtalade brister med nuvarande försäljningsordning
Kommunerna
Av de tillfrågande kommunerna har 30 påtalat brister i det nuvarande regelverket medan 23 har svarat att de inte upplever några direkta brister.
Den vanligaste kritiken mot det nuvarande systemet riktar sig mot dagens sanktionsmöjligheter som av många kommuner upplevs som både tandlösa och ineffektiva. Från många håll har t.ex.
Bilaga 3
537
påtalats att kommunerna saknar möjlighet att rikta sanktioner en näringsidkare som har påbörjat tobaksförsäljning utan föregående anmälan. Underlåtenhet att anmäla försäljningen – eller komplettera en gjord anmälan – har också från flera hålls lyfts fram som en källa till merarbete. Många kommuner betraktar också den gräns om sex månader, för vilket ett försäljningsförbud får meddelas, som allt för kort.
Därutöver har flera kommuner har gjort gällande att det i dag är allt för enkelt att påbörja tobaksförsäljning och att kunskaperna om gällande regler hos näringsidkaren och dennes anställda ofta är bristfällig. Avsaknaden av en möjlighet till prövning av näringsidkarens lämplighet för tobaksförsäljning har av flera kommuner bedömts öka risken för förekomsten av oseriösa aktörer och därmed också risken för illojal konkurrens. Möjligheten för en näringsidkare att köpa tobak från grossister utan att dessförinnan ha gjort en anmälan om tobaksförsäljning till kommunen har också ifrågasatts. Även de praktiska svårigheterna förknippade med samordningen av tillsyn mellan olika myndigheter och avsaknaden av en tydlig vägledning för tillsynsarbetet har påtalats.
Många kommuner har också anmärkt mot att tobaksärenden har en låg prioritering hos Polismyndigheten och att polisutredningar rörande olovlig tobaksförsäljning ofta läggs ner, eftersom brottet bedöms som ringa.
Länsstyrelserna
De brister som har påtalats av länsstyrelserna överensstämmer i allt väsentligt med de som framförts av de kommunala tobakshandläggarna. En närmast generell ståndpunkt är att de sanktionsverktyg som tobakslagen tillhandahåller är tandlösa. Avsaknaden av en möjlighet att avvisa en anmälan från t.ex. en närstående till en handlare som meddelats försäljningsförbud, har framhållits som en stor brist med nuvarande ordning.
Vidare har det påtalats att systemet med anmälningsplikt är tungrott, eftersom det saknas incitament för en handlare att komplettera en redan gjort anmälan även när så är motiverat. Många länsstyrelser har gjort gällande att straffsatsen för olovlig tobaksförsäljning är för låg och att den inte står i proportion till riskerna för
Bilaga 3 SOU 2016:14
538
upptäckt och de potentiella ekonomiska förtjänsterna av illegal försäljning. De låga straffsatserna har också pekats ut som en del av förklaringen till att tobaksrelaterad brottslighet är lågprioriterad hos de brottsbekämpande myndigheterna.
Därutöver har påtalats att kunskapsbristen hos många mindre handlare är mycket stor och att anmälningsförfarandet inte är tillräckligt för att säkerställa att försäljningen bedrivs i enlighet med tobakslagens regelverk. Anmälningssystemet pekas också ut som en orsak till att tobakstillsynen inte har tillräcklig prioritet bland de kommunala handläggarna
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten har påpekat bl.a. att bestämmelsen om försäljningsförbud kan kringgås genom att en näringsidkare som får försäljningsförbud har möjlighet att överlåta sin verksamhet till en närstående.
Efterfrågade verktyg
Som redovisas i följande avsnitt anser många kommuner att bristerna med det nuvarande tillsynssystemet skulle avhjälpas genom att anmälningsförfarandet ersätts av en tillståndsplikt för tobaksförsäljning. Bortsett från frågan om tillståndsplikt är det vanligast efterfrågade verktyget direktverkande sanktionsavgifter.
Ett flertal kommuner har också efterfrågat en möjlighet att koppla ett försäljningsförbud till en särskild verksamhet eller lokal, liksom möjlighet att meddela försäljningsförbud för en längre tid än vad som i dag är tillåtet. Därutöver har många kommuner efterfrågat en möjlighet att koppla administrativa sanktioner till kontrollköpsmetoden. Även möjligheten att införa ett förvaringsförbud för tobak på försäljningsställen som inte anmält försäljning av tobak i föreskriven ordning har lyfts fram. Några enstaka kommuner har efterfrågat ett ökat stöd från länsstyrelsen och Folkhälsomyndigheten i tillsynsarbetet, t.ex. genom en konkret vägledning, anvisning eller rutinbeskrivning.
Bilaga 3
539
Tillståndsplikt för tobaksförsäljning
Av de 64 kommuner som besvarat frågan om de anser att anmälningsplikten bör ersättas av en tillståndsplikt för försäljning av tobak har en klar majoritet, 38 stycken, uttryckt sig positivt till en sådan förändring medan 19 kommuner uttryckt att det nuvarande anmälningsförfarandet bör behållas. Ytterligare sju kommuner har förklarat sig osäkra. Av de 16 länsstyrelser som besvarat frågan har 14 stycken förordat en övergång till ett tillståndsförfarande medan två har redovisat en motsatt ståndpunkt. Folkhälsomyndigheten har ansett att anmälningsplikten bör ersättas av en tillståndsplikt.
Framförda argument för en tillståndsplikt
Kommunerna
I princip samtliga kommuner som förespråkat införandet av en tillståndsplikt har påtalat att den största förtjänsten med ett sådant system är möjligheten att sålla bort oseriösa aktörer redan innan försäljningen påbörjas. Möjligheten att vid en tillståndsordning återkalla ett tillstånd har lyfts fram som ett viktigt verktyg för att stärka incitamenten att bedriva försäljningen på ett lagenligt sätt. Många kommuner har framhållit att en tillståndsordning skulle öka möjligheterna att bekämpa illegal försäljning, minska behovet av administrativa åtgärder från kommunens sida och skapa en sundare konkurrens inom branschen. Flera kommuner har dessutom argumenterat för att ett tillståndskrav skulle ge kommunerna en bättre kontroll över vilka försäljningsställen som faktiskt finns, eftersom en tillståndsplikt kan antas få ett större genomslag än dagens anmälningsplikt, både när det gäller registrering och avregistrering av försäljningen.
Även möjligheten att förena ett tillstånd med kunskapskrav – samt möjlighet att ställa krav på egenkontrollprogram – har av många kommuner framförts som en positiv aspekt av en tillståndsordning. Vidare har från några håll påtalats att ett tillståndsförfarande skulle kunna bidra till att kommunernas tillsynsarbete blir mer enhetligt.
Därutöver har flera argument av närmast principiell karaktär anförts till stöd för en tillståndsordning. Det har t.ex. påtalats att ett
Bilaga 3 SOU 2016:14
540
tillståndskrav skulle ge en signal om att tobak inte är att betrakta som vilken vara som helst, vilket skulle kunna leda till att tobaksfrågor får en högre prioritet inom kommunerna, men också hos polis och rättsväsende. Flera kommuner har också betonat att en tillståndsplikt sannolikt skulle begränsa tillgängligheten av tobak och därmed också konsumtionen. Någon kommun har framhållit att en tillståndsordning – innefattande en förprövning och en möjlighet till återkallelse av tillståndet – har ett pedagogiskt värde och skapar en större förutsebarhet för samtliga aktörer.
Länsstyrelserna
De länsstyrelser som har förordat en tillståndsplikt har primärt betonat de förbättrade möjligheterna att få bort oseriösa aktörer från marknaden och därmed stävja handel med illegal tobak och försäljning av tobaksvaror till minderåriga. En tillståndsplikt har också från flera håll lyfts fram som ett viktigt verktyg för att öka prioriteringen av tobakstillsynen. Även det förhållandet att en tillståndsplikt sannolikt skulle ha en begränsande effekt på tillgängligheten har lyfts fram som ett tobakspolitiskt argument för en sådan ordning.
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten har framhållit att en tillståndsplikt sannolikt skulle försvåra möjligheterna att kringgå ett försäljningsförbud genom att överlåta verksamheten till en närstående och på det viset kringgå förbudet. I detta avseende har myndigheten hänvisat till alkohollagens (2010:1622) bestämmelser om serveringstillstånd, enligt vilka den som fått ett tillstånd återkallat inte kan figurera i rörelsen och kretsen av personer som granskas av kommunen vid en ansökan (myndigheten har i fråga om bulvanförhållanden hänvisat till rättsfallet HFD 2011 ref. 43). Myndigheten har vidare konstaterat att möjligheten att ingripa mot en näringsidkare som inte följer tobakslagens regler genom att dra in dennes tillstånd är effektivare än andra administrativa åtgärder. Myndigheten har också framfört den ståndpunkten att en tillståndsplikt skulle stärka tobakstillsynen i kommunerna.
Bilaga 3
541
Framförda argument mot en tillståndsplikt
Kommunerna
Det huvudsakliga argument som framförts mot att införa en tillståndsplikt är att en sådan ordning skulle innebära en ökad administrativ börda för såväl tillsynsmyndigheterna som näringsidkare till tveksam, eller ingen, nytta. En annan synpunkt som framförts från flera kommuner är att införandet av en tillståndsplikt skulle riskera att flytta fokus från tillsynsarbetet på försäljningsställena, eftersom en större del av resurserna skulle gå åt till att pröva tillståndsansökningarna. Flera kommuner har ifrågasatt om särskilda kunskapskrav skulle få några egentliga effekter, eftersom de flesta överträdelser inte hänför sig till okunskap om försäljningsreglerna. Vidare har påtalats att många handlare har även andra regelområden att förhålla sig till (t.ex. folköls- och läkemedelsförsäljning) och att alla olikheter mellan områdena innebär merarbete för dessa handlare. Risken för att seriösa försäljare riskerar att försvinna till följd av att de inte kommer ha ekonomiskt utrymme att hantera tillståndsavgifter har också påtalats.
Länsstyrelserna
Flera länsstyrelser har konstaterat att den eventuella nackdelen med ett tillståndsförfarande är det merarbete som detta kan medföra för den som ska ansvara för tillståndsgivningen. En av de länsstyrelser som motsatt sig en övergång till en tillståndsordning har anfört att en tillståndsförfarande riskerar att ge intryck av att myndigheten garanterar att tobaksförsäljning sker i enlighet med gällande regler och att detta kan leda till att verksamhetens eget ansvar glider över på tillsynsmyndigheten. Det har också från flera håll understrukits att illegal tobaksförsäljning är illegal oavsett om den är anmälnings- eller tillståndspliktig och att kriminella förfaranden ska utredas av de brottsbekämpande myndigheterna och inte tillsynsmyndigheten.
Bilaga 3 SOU 2016:14
542
Synpunkter i fråga om utformningen av en tillståndsplikt
Kommunerna
Drygt tre fjärdelar av kommunerna har föreslagit att prövningen av en ansökan om försäljningstillstånd ska prövas av kommunerna. Ytterligare en handfull kommuner har närmast förutsatt att prövningen ska ske på kommunal nivå. Som skäl för en sådan ordning har anförts att kommuner har bäst lokalkännedom samt upparbetade rutiner för handläggning av serveringstillstånd samt andra arbetsuppgifter som berör verksamhetsutövarna, t.ex. tillsyn avseende livsmedelshantering. En kommunal hantering av tillståndsansökningarna har därför av många kommuner bedömts kunna underlätta för både verksamhetsutövarna och kommunerna. Någon kommun har påtalat att det är opraktiskt att, som vid försäljning av receptfria läkemedel, en central myndighet håller i tillståndsprövningen medan tillsynsansvaret ligger på kommunerna.
En handfull kommuner har föreslagit att tillståndsprövningen i stället ska hanteras av länsstyrelsen, polismyndigheten eller Folkhälsomyndigheten. Det främsta argumentet för en sådan ordning är att den bedöms leda till en mer likvärdig bedömning. Någon kommun har påtalat att en central tillståndsprövning med fördel skulle kunna utmynna i ett nationellt tillsynsregister från vilket kommunerna årligen skulle kunna ta fram de uppgifter som behövs vid utformningen av kommunala tillsynsplaner. Likaså skulle registret kunna innehålla uppgifter om kommunernas tillsynsbesök och de eventuella avikelser som framkommer vid sådana besök.
När det gäller själva utformningen av en tillståndsordning har en klar majoritet av de tillfrågade kommunerna förespråkat en ordning som i allt väsentligt motsvarar den som gäller vid ansökan om serveringstillstånd. Nästintill samtliga kommuner har bedömt att en vandelsprövning och ett ändamålsenligt egenkontrollprogram bör utgöra nödvändiga villkor vid en tillståndsprövning. Ett stort antal kommuner har också föreslagit att ett försäljningstillstånd ska kunna villkoras av att verksamhetsutövaren har klarat ett kunskapstest och från några håll har föreslagits att sådana test ska utformas enligt en nationell standard. Vidare har många kommuner framhållit vikten av att kommunen vid handläggningen av en tillståndsansökan får möjlighet att inhämta relevanta uppgifter från andra myndigheter,
Bilaga 3
543
t.ex. Skatteverket, Polismyndigheten och Kronofogdemyndigheten, eller möjlighet att remittera ansökan till dessa myndigheter.
Några enstaka kommuner har förelagit att en tillståndsprövning bör avse även försäljningslokalen och att tobaksförsäljning bör begränsas till t.ex. butiker och bensinstationer. Andra förslag som kan nämnas är krav på tillståndsbevis för att få handla tobak av grossister, krav på intyg om betald skatt från leverantörer för att få inhandla tobak och krav på att tobaksförsäljning inte ska få utgöra den huvudsakliga inkomstkällan.
Ett tiotal kommuner har föreslagit att tillståndsprövningen ska göras ”mindre omfattande” och ”enklare” än motsvarande prövningar vid serveringstillstånd. Flera av dessa kommuner har påtalat att tillståndsordningen i annat fall skulle riskera att bli dyr och leda till onödig byråkrati.
Avslutningsvis kan i detta sammanhang nämnas att någon kommun har framhållit behovet av att klargöra vem som ska sköta tillståndsgivningen samt utöva tillsyn över försäljning som sker via Internet.
Länsstyrelserna
De länsstyrelser som har förordat en tillståndsplikt har föreslagit att en sådan utformas på ett likande sätt som vid serveringstillstånd, men samtidigt påtalat att vissa av de krav som ställs vid alkoholservering, t.ex. störningar för närboende och krav på godkända livsmedelslokaler inte bör omfattas av tillståndsprövningen som därför inte behöver vara lika omfattande. De flesta länsstyrelser förefaller vara eniga om att en tillståndsprövning främst bör avse sökandens vandel och en kontroll av att sökanden självmant har betalat sina skatter och avgifter. Någon länsstyrelse har förklarat att verksamhetsutövarna ofta är okunniga om tobakslagen och att en kortare utbildning i förening med ett kunskapsprov därför lämpligen kan ingå som ett led i tillståndsförfarandet.
Bilaga 3 SOU 2016:14
544
Folkhälsomyndigheten
Även Folkhälsomyndigheten har redovisat den uppfattningen att kommunerna är bäst lämpade att hantera en tillståndsprövning. Myndigheten har framhållit att kommunerna utövar den omedelbara tillsynen över försäljningen av tobak och därför har goda möjligheter att snabbt vidta lämpliga åtgärder i de situationer som tobakslagens bestämmelser inte följs. Enligt Folkhälsomyndigheten bör alkohollagens bestämmelser om serveringstillstånd kunna tjäna som vägledning vid utformningen av en tillståndsordning för tobaksförsäljning.
Synen på behovet av ökade resurser
Kommunerna
Av de drygt 50 kommuner som kommenterat behovet av ökade resurser har ett tiotal, främst mindre kommuner med ett förhållandevis begränsat antal försäljningsställen, gjort bedömningen att en tillståndsplikt bör kunna genomföras utan utökade resurser. Övriga kommuner har i stället hävdat att en övergång från ett anmälningsförfarande till en tillståndsordning kommer att kräva, eller troligtvis kommer att kräva, utökade kommunala resurser, i synnerhet i det initiala skedet.
Uppskattningen av resursbehovet varierar kraftigt mellan de olika kommunerna, från några procent till fördubblade resurser. Flera kommuner har påtalat att antalet försäljningsställen för tobak vida överstiger antalet serveringsställen och pekat på att den initiala tillståndsprövningen riskerar att bli mycket tidskrävande. Det har dock från flera håll konstaterats att den faktiska resursåtgången blir beroende av tillståndspliktens närmare utformning. Vissa farhågor har också framförts för att tillståndshanteringen riskerar att ske delvis på bekostnad av tillsynsarbetet. Många kommuner har betonat att det förhållandet att tillståndsgivning normalt sett är avgiftsfinansierad innebär att avgifterna måste anpassas utifrån den ökade tidsåtgång som en övergång från ett anmälnings- till ett tillståndsförfarande medför och att detta kommer att bli kännbart för detaljhandeln.
Bilaga 3
545
Flera kommuner har också framhållit att det initiala merarbete som en tillståndsplikt kan antas medföra till viss del sannolikt kommer att vägas upp av att förutsättningarna för att bedriva effektiv tillsyn ökar. Någon kommun har påtalat att de resurser som i dag läggs på arbetet med att minimera antalet unga rökare skulle kunna minska med en tillståndsplikt.
Länsstyrelserna
Länsstyrelserna har pekat på behovet av extra resurser hos kommunerna samt möjligheten att finansiera dessa genom avgifter. Det har dock påpekats att en seriös och noggrann prövning av en tillståndsansökan kan medföra tidsvinster för tillsynsarbetet. Flera länsstyrelser har också gjort bedömningen att även länsstyrelsens kostnader kommer att öka med en tillståndsplikt. Man har pekat på behov av omställningsarbete för uppbyggnad av system och strukturer samt utbildningsinsatser och annan kompetensutveckling, både inom länsstyrelsen och i förhållande till kommunerna.
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten har gjort bedömningen att det kommer att krävas ökade resurser för hanteringen och tillsynen om anmälningsplikten byts ut mot en tillståndsplikt. Vidare har myndigheten gjort gällande att tobakstillsynen i dag är lågt prioriterad i många kommuner.
Sammanfattande slutsatser
De lagändringar som genomfördes år 2010 förefaller inte ha påverkat kommunernas tillsynsarbete i någon nämnvärd utsträckning. Undersökningen visar att många kommunala tillsynsmyndigheter upplever den nuvarande anmälningsplikten som ineffektiv och de administrativa sanktionsmedlen som tandlösa. Denna uppfattning delas också av många länsstyrelser. Många tillsynsmyndigheter har pekat på problemet med att meddelade försäljningsförbud i dag kan kringgås genom att verksamheten överlåts till en närstående. Majo-
Bilaga 3 SOU 2016:14
546
riteten av kommunerna har efterfrågat skarpare sanktionsmöjligheter, t.ex. direktverkande sanktioner och möjlighet att meddela försäljningsförbud för en längre tid än vad som i dag är möjligt. Samtidigt finns det kommuner som anser att det nuvarande systemet är tillräckligt och att förekommande tillsynsproblem har att göra med resurstilldelning och regeltillämpning snarare än regelverket i sig.
En klar majoritet av kommunerna och länsstyrelserna, liksom Folkhälsomyndigheten, har förklarat sig positiva till införandet av en tillståndsplikt för tobaksförsäljning. Möjligheten att vid en tillståndsordning dels pröva sökandens lämplighet, dels återkalla ett tillstånd vid överträdelser framträder som huvudargumenten för en tillståndsordning. De huvudsakliga argumenten mot en sådan ordning riktar sig mot den förväntade ökade administrationen, i synnerhet i inledningskedet, och farhågor för att tillståndsprövningen kan komma att ske på bekostnad av tillsynsarbetet. Många av de tillsynsmyndigheter som har motsatt sig en övergång till en tillståndsordning har också ifrågasatt den faktiska nyttan av en sådan förändring.
När det gäller utformningen av en eventuell tillståndsplikt är majoritetsuppfattningen att tillståndsansökningar bör prövas av kommunerna. De flesta tillsynsmyndigheter förordar också att prövningen utformas på i huvudsak samma sätt som den som i dag gäller vid alkoholservering enligt alkohollagen.
547
Bilaga 4
548
Bilaga 4
WHO Library Cataloguing-in-Publication Data :
Protocol to eliminate illicit trade in tobacco products.
1.Tobacco. 2.Commerce – legislation and jurisprudence. 3.Tobacco industry – legislation. 4. Marketing. 5.Government regulation. 6.Licensure. 7.International cooperation. I.World Health Organization. II.WHO Framework Convention for Tobacco Control.
ISBN 978 92 4 150524 6 (NLM classification: HD 9130.6)
© World Health Organization 2013
All rights reserved. Publications of the World Health Organization are available on the WHO web site (www.who.int) or can be purchased from WHO Press, World Health Organization, 20 Avenue Appia, 1211 Geneva 27, Switzerland (tel.: +41 22 791 3264; fax: +41 22 791 4857; e-mail: bookorders@who.int).
Requests for permission to reproduce or translate WHO publications –whether for sale or for non-commercial distribution– should be addressed to WHO Press through the WHO web site (www.who.int/about/licensing/copyright_form/en/index.html).
The designations employed and the presentation of the material in this publication do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the World Health Organization concerning the legal status of any country, territory, city or area or of its authorities, or concerning the delimitation of its frontiers or boundaries. Dotted lines on maps represent approximate border lines for which there may not yet be full agreement.
The mention of specific companies or of certain manufacturers’ products does not imply that they are endorsed or recommended by the World Health Organization in preference to others of a similar nature that are not mentioned. Errors and omissions excepted, the names of proprietary products are distinguished by initial capital letters.
All reasonable precautions have been taken by the World Health Organization to verify the information contained in this publication. However, the published material is being distributed without warranty of any kind, either expressed or implied. The responsibility for the interpretation and use of the material lies with the reader. In no event shall the World Health Organization be liable for damages arising from its use.
Printed by the WHO Document Production Services, Geneva, Switzerland.
549
Bilaga 4
Table of Contents
Foreword
1
Text of the Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Preamble
3
PART I: INTRODUCTION
Article 1 Use of terms
6
Article 2 Relationship between this Protocol and other agreements and legal instruments
8
Article 3 Objective
8
PART II: GENERAL OBLIGATIONS
Article 4 General obligations
9
Article 5 Protection of personal data
10
PART III: SUPPLY CHAIN CONTROL
Article 6 Licence, equivalent approval or control system
11
Article 7 Due diligence
13
Article 8 Tracking and tracing
15
Article 9 Record-keeping
17
Article 10 Security and preventive measures
19
Article 11 Sale by Internet, telecommunication or any other evolving technology 20 Article 12 Free zones and international transit 20 Article 13 Duty free sales 21
PART IV: OFFENCES
Article 14 Unlawful conduct including criminal offences
22
Article 15 Liability of legal persons
24
Article 16 Prosecutions and sanctions
24
Article 17 Seizure payments
25
Article 18 Disposal or destruction
25
Article 19 Special investigative techniques
25
PART V: INTERNATIONAL COOPERATION
Article 20 General information sharing
27
Article 21 Enforcement information sharing
27
550
Bilaga 4
Article 22 Information sharing: confidentiality and protection of information 28 Article 23 Assistance and cooperation: training, technical assistance and cooperation in scientific, technical and technological matters 28 Article 24 Assistance and cooperation: investigation and prosecution of offences 29 Article 25 Protection of sovereignty 29 Article 26 Jurisdiction 30 Article 27 Law enforcement cooperation 31 Article 28 Mutual administrative assistance 32 Article 29 Mutual legal assistance 33 Article 30 Extradition 37 Article 31 Measures to ensure extradition 40
PART VI: REPORTING
Article 32 Reporting and exchange of information
41
PART VII: INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS AND FINANCIAL RESOURCES
Article 33 Meeting of the Parties
42
Article 34 Secretariat
43
Article 35 Relations between the Meeting of the Parties and intergovernmental organizations
44
Article 36 Financial resources
44
PART VIII: SETTLEMENT OF DISPUTES
Article 37 Settlement of disputes
46
PART IX: DEVELOPMENT OF THE PROTOCOL
Article 38 Amendments to this Protocol
46
Article 39 Adoption and amendment of annexes to this Protocol
47
PART X: FINAL PROVISIONS
Article 40 Reservations
48
Article 41 Withdrawal
48
Article 42 Right to vote
48
Article 43 Signature
49
Article 44 Ratification, acceptance, approval, formal confirmation or accession
49
Article 45 Entry into force
50
Article 46 Depositary
50
Article 47 Authentic texts
50
551
Bilaga 4
Annex 1: Decision FCTC/COP5(1) – Protocol to Eliminate Illicit Trade
in Tobacco Products
52
Annex 2: History of the negotiations of the Protocol to Eliminate Illicit
Trade in Tobacco Products
53
Annex 3: Article 15 of the WHO Framework Convention
on Tobacco Control (
Illicit trade in tobacco products
)
56
Annex 4: Article 33 of the WHO Framework Convention
on Tobacco Control (
Protocols
)
58
552
Bilaga 4
553
Bilaga 4
1
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
FOREWORD
T
he Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products is the first protocol to the WHO Framework Convention on Tobacco Control (WHO FCTC), and a new international treaty in its own right. It was adopted by consensus on
12 November 2012 at the fifth session of the Conference of the Parties (COP) to the WHO FCTC (Seoul, Republic of Korea, 12–17 November 2012). The Protocol builds upon and complements Article 15 of the WHO FCTC, which addresses means of countering illicit trade in tobacco products, a key aspect of a comprehensive tobacco control policy.
The Protocol was developed in response to the growing international illicit trade in tobacco products, which poses a serious threat to public health. Illicit trade increases the accessibility and affordability of tobacco products, thus fuelling the tobacco epidemic and undermining tobacco control policies. It also causes substantial losses in government revenues, and at the same time contributes to the funding of transnational criminal activities.
The objective of the Protocol is the elimination of all forms of illicit trade in tobacco products, in accordance with the terms of Article 15 of the WHO FCTC.
The Protocol, in particular, aims to secure the supply chain of tobacco products – measures widely considered to be the “heart” of the Protocol. It requires the establishment of a global tracking and tracing regime within five years of entry into force of the Protocol, comprising national and/or regional tracking and tracing systems and a global information sharing point located in the Convention Secretariat. Other provisions to ensure control of the supply chain cover licensing, due diligence, record keeping, and security and preventive measures, as well as measures in relation to Internet- and telecommunication-based sales, duty free sales, and free zones and international transit.
The Protocol also covers important matters concerning offences, with provisions on liability, prosecutions and sanctions, seizure payments and special investigative techniques, as well as the disposal and destruction of confiscated products. Another key group of substantive articles addresses the issue of international cooperation, such as measures on information sharing, technical and law enforcement cooperation, protection of sovereignty, jurisdiction, mutual legal and administrative assistance, and extradition.
The Protocol establishes the reporting obligations of the Parties, linked to the reporting system of the WHO FCTC, as well as the financial and institutional arrangements necessary for its implementation. The Protocol stipulates that the
554
Bilaga 4
2
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Meeting of the Parties shall be the governing body of the Protocol, and that the Convention Secretariat shall also be the Secretariat of the Protocol.
The Protocol was opened for signature on 10 January 2013 at WHO Headquarters in Geneva. More than 50 Parties participated in this event, during which 12 Parties, representing all six regions, signed the Protocol. The Protocol then remained open for signature at United Nations Headquarters in New York until 9 January 2014. The Secretary-General of the United Nations is the Depositary for the Protocol (Article 46).
Any Party to the WHO FCTC may become a Party to the Protocol. The Protocol shall enter into force on the 90th day following the deposit of the 40th instrument of ratification, acceptance, approval, formal confirmation or accession with the Depositary.
The development and adoption of the Protocol is the result of close cooperation between the Parties and multiple sectors of government, demonstrating how a unified stand on a public health subject can benefit important government objectives on health and beyond. Continued intersectoral and international collaboration, including cooperation with relevant international organizations, as called for in the Protocol, will be crucial to its successful implementation.
The Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products is a milestone in strengthening global action against tobacco and is a new legal instrument in public health. It supplements the WHO FCTC with a comprehensive tool to counter and eventually eliminate illicit trade in tobacco products and to strengthen legal dimensions for international health cooperation.
Dr Haik Nikogosian Head, Convention Secretariat
555
Bilaga 4
3
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Protocol
to Eliminate Illicit Trade
in Tobacco Products
PREAMBLE
The Parties to this Protocol,
Considering that on 21 May 2003, the Fifty-sixth World Health Assembly adopted by consensus the WHO Framework Convention on Tobacco Control, which came into force on 27 February 2005;
Recognizing that the WHO Framework Convention on Tobacco Control is one of the United Nations’ most rapidly ratified treaties and a fundamental tool for attaining the objectives of the World Health Organization;
Recalling the Preamble to the Constitution of the World Health Organization, which states that the enjoyment of the highest attainable standard of health as a fundamental right of every human being without distinction of race, religion, political belief, economic or social condition;
Determined also to give priority to their right to protect public health;
Deeply concerned that the illicit trade in tobacco products is contributing to the spread of the tobacco epidemic, which is a global problem with serious consequences for public health that calls for effective, appropriate and comprehensive domestic and international responses;
Recognizing further that illicit trade in tobacco products undermines price and tax measures designed to strengthen tobacco control and thereby increases the accessibility and affordability of tobacco products;
Seriously concerned by the adverse effects that the increase in accessibility and affordability of illicitly traded tobacco products has on public health and the wellbeing, in particular of young people, the poor and other vulnerable groups;
Seriously concerned about the disproportionate economic and social implications of illicit trade in tobacco products on developing countries and countries with economies in transition;
556
Bilaga 4
Aware of the need to develop scientific, technical and institutional capacity to plan and implement appropriate national, regional and international measures to eliminate all forms of illicit trade in tobacco products;
Acknowledging that access to resources and relevant technologies is of great importance for enhancing the ability of Parties, particularly in developing countries and countries with economies in transition, to eliminate all forms of illicit trade in tobacco products;
Acknowledging also that, although free zones are established to facilitate legal trade, they have been used to facilitate the globalization of illicit trade in tobacco products, both in relation to the illicit transit of smuggled products and in the manufacture of illicit tobacco products;
Recognizing also that illicit trade in tobacco products undermines the economies of Parties and adversely affects their stability and security;
Also aware that illicit trade in tobacco products generates financial profits that are used to fund transnational criminal activity, which interferes with government objectives;
Recognizing that the illicit trade in tobacco products undermines health objectives, imposes additional strain on health systems and causes losses of revenue to the economies of the Parties;
Mindful of Article 5.3 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control in which Parties agree that in setting and implementing their public health policies with respect to tobacco control, Parties shall act to protect these policies from commercial and other vested interests of the tobacco industry in accordance with national law;
Emphasizing the need to be alert to any efforts by the tobacco industry to undermine or subvert strategies to combat illicit trade in tobacco products and the need to be informed of activities of the tobacco industry that have a negative impact on strategies to combat illicit trade in tobacco products;
Mindful of Article 6.2 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, which encourages Parties to prohibit or restrict, as appropriate, sales to and/or importation by international travellers of tax- and duty-free tobacco products;
Recognizing in addition that tobacco and tobacco products in international transit and transhipment find a channel for illicit trade;
4
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
557
Bilaga 4
5
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Taking into account that effective action to prevent and combat illicit trade in tobacco products requires a comprehensive international approach to, and close cooperation on, all aspects of illicit trade, including, as appropriate, illicit trade in tobacco, tobacco products and manufacturing equipment;
Recalling and emphasizing the importance of other relevant international agreements such as the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, the United Nations Convention against Corruption and the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances and the obligation that Parties to these Conventions have to apply, as appropriate, the relevant provisions of these Conventions to illicit trade in tobacco, tobacco products and manufacturing equipment and encouraging those Parties that have not yet become Parties to these agreements to consider doing so;
Recognizing the need to build enhanced cooperation between the Convention Secretariat of the WHO Framework Convention on Tobacco Control and the United Nations Office on Drugs and Crime, the World Customs Organization and other bodies, as appropriate;
Recalling Article 15 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, in which Parties recognize, inter alia, that the elimination of all forms of illicit trade in tobacco products, including smuggling and illicit manufacturing, is an essential component of tobacco control;
Considering that this Protocol does not seek to address issues concerning intellectual property rights; and
Convinced that supplementing the WHO Framework Convention on Tobacco Control by a comprehensive protocol will be a powerful, effective means to counter illicit trade in tobacco products and its grave consequences,
Hereby agree as follows:
558
Bilaga 4
6
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
PART I: INTRODUCTION
ARTICLE 1 Use of terms
1. “Brokering” means acting as an agent for others, as in negotiating contracts,
purchases, or sales in return for a fee or commission.
2. “Cigarette” means a roll of cut tobacco for smoking, enclosed in cigarette
paper. This excludes specific regional products such as bidis, ang hoon, or other similar products which can be wrapped in paper or leaves. For the purpose of Article 8, “cigarette” also includes fine cut “roll your own” tobacco for the purposes of making a cigarette.
3. “Confiscation”, which includes forfeiture where applicable, means the
permanent deprivation of property by order of a court or other competent authority.
4. “Controlled delivery” means the technique of allowing illicit or suspect
consignments to pass out of, through or into the territory of one or more States, with the knowledge and under the supervision of their competent authorities, with a view to the investigation of an offence and the identification of persons involved in the commission of the offence.
5. “Free zone” means a part of the territory of a Party where any goods
introduced are generally regarded, in so far as import duties and taxes are concerned, as being outside the Customs territory.
6. “Illicit trade” means any practice or conduct prohibited by law and which
relates to production, shipment, receipt, possession, distribution, sale or purchase, including any practice or conduct intended to facilitate such activity.
7. “Licence” means permission from a competent authority following submission
of the requisite application or other documentation to the competent authority.
8. (a) “Manufacturing equipment” means machinery which is designed,
or adapted, to be used solely for the manufacture of tobacco products and is integral to the manufacturing process.
1
1
Parties may include reference to the Harmonized Commodity Description and Coding System of the World Customs Organization for this purpose, wherever applicable.
559
Bilaga 4
7
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(b) “Any part thereof” in the context of manufacturing equipment means any
identifiable part which is unique to manufacturing equipment used in the manufacture of tobacco products.
9. “Party” means, unless the context indicates otherwise, a Party to this
Protocol.
10. “Personal data” means any information relating to an identified or identifiable
natural person.
11. “Regional economic integration organization” means an organization that is
composed of several sovereign states, and to which its Member States have transferred competence over a range of matters, including the authority to make decisions binding on its Member States in respect of those matters.
2
12. The “supply chain” covers the manufacture of tobacco products and manufacturing equipment; and import or export of tobacco products and manufacturing equipment; and may be extended, where relevant, to one or more of the following activities when so decided by a Party: (a) retailing of tobacco products; (b) growing of tobacco, except for traditional small-scale growers, farmers and producers; (c) transporting commercial quantities of tobacco products or manufacturing equipment; and (d) wholesaling, brokering, warehousing or distribution of tobacco and tobacco products or manufacturing equipment.
13. “Tobacco products” means products entirely or partly made of the leaf
tobacco as raw material, which are manufactured to be used for smoking, sucking, chewing or snuffing.
14. “Tracking and tracing” means systematic monitoring and re-creation by
competent authorities or any other person acting on their behalf of the route or movement taken by items through the supply chain, as outlined in Article 8.
2
Where appropriate, national or domestic will refer equally to regional economic integration organizations.
560
Bilaga 4
8
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 2
Relationship between this protocol and
other agreements and legal instruments
1. The provisions of the WHO Framework Convention on Tobacco Control that apply to its protocols shall apply to this Protocol.
2. Parties that have entered into the types of agreements mentioned in Article 2 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control shall communicate such agreements to the Meeting of the Parties through the Convention Secretariat.
3. Nothing in this Protocol shall affect the rights and obligations of any Party pursuant to any other international convention, treaty or international agreement in force for that Party that it deems to be more conducive to the achievement of the elimination of illicit trade in tobacco products.
4. Nothing in this Protocol shall affect other rights, obligations and responsibilities of Parties under international law, including the United Nations Convention against Transnational Organized Crime.
ARTICLE 3
Objective
The objective of this Protocol is to eliminate all forms of illicit trade in tobacco products, in accordance with the terms of Article 15 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
561
Bilaga 4
9
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
PART II: GENERAL OBLIGATIONS
ARTICLE 4
General obligations
1. In addition to the provisions of Article 5 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, Parties shall: (a) adopt and implement effective measures to control or regulate the supply chain of goods covered by this Protocol in order to prevent, deter, detect, investigate and prosecute illicit trade in such goods and shall cooperate with one another to this end; (b) take any necessary measures in accordance with their national law to increase the effectiveness of their competent authorities and services, including customs and police responsible for preventing, deterring, detecting, investigating, prosecuting and eliminating all forms of illicit trade in goods covered by this Protocol; (c) adopt effective measures for facilitating or obtaining technical assistance and financial support, capacity building and international cooperation in order to achieve the objectives of this Protocol and ensure the availability to, and secure exchange with, the competent authorities of information to be exchanged under this Protocol; (d) cooperate closely with one another, consistent with their respective domestic legal and administrative systems, in order to enhance the effectiveness of law enforcement action to combat the unlawful conduct including criminal offences established in accordance with Article 14 of this Protocol; (e) cooperate and communicate, as appropriate, with relevant regional and international intergovernmental organizations in the secure
3
exchange
of information covered by this Protocol in order to promote the effective implementation of this Protocol; and
(f) within the means and resources at their disposal, cooperate to raise
financial resources for the effective implementation of this Protocol through bilateral and multilateral funding mechanisms.
3
A secure exchange of information between two parties is resistant to interception and tampering (falsification). In other words, the information exchanged between the two parties cannot be read or modified by a third party.
562
Bilaga 4
2. In implementing their obligations under this Protocol, Parties shall ensure the maximum possible transparency with respect to any interactions they may have with the tobacco industry.
ARTICLE 5
Protection of personal data
Parties shall protect personal data of individuals regardless of nationality or residence, subject to national law, taking into consideration international standards regarding the protection of personal data, when implementing this Protocol.
10
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
563
Bilaga 4
11
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
PART III: SUPPLY CHAIN CONTROL
ARTICLE 6
Licence, equivalent approval or control system
1. To achieve the objectives of the WHO Framework Convention on Tobacco Control and with a view to eliminating illicit trade in tobacco products and manufacturing equipment, each Party shall prohibit the conduct of any of the following activities by any natural or legal person except pursuant to a licence or equivalent approval (hereafter “licence”) granted, or control system implemented, by a competent authority in accordance with national law: (a) manufacture of tobacco products and manufacturing equipment; and (b) import or export of tobacco products and manufacturing equipment.
2. Each Party shall endeavour to license, to the extent considered appropriate, and when the following activities are not prohibited by national law, any natural or legal person engaged in: (a) retailing of tobacco products; (b) growing of tobacco, except for traditional small-scale growers, farmers and producers; (c) transporting commercial quantities of tobacco products or manufacturing equipment; and (d) wholesaling, brokering, warehousing or distribution of tobacco and tobacco products or manufacturing equipment.
3. With a view to ensuring an effective licensing system, each Party shall: (a) establish or designate a competent authority or authorities to issue, renew, suspend, revoke and/or cancel licences, subject to the provisions of this Protocol, and in accordance with its national law, to conduct the activities specified in paragraph 1; (b) require that each application for a licence contains all the requisite information about the applicant, which should include, where applicable: (i) where the applicant is a natural person, information regarding his or her identity, including full name, trade name, business registration number (if any), applicable tax registration numbers (if any) and any other information to allow identification to take place;
564
Bilaga 4
12
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(ii) when the applicant is a legal person, information regarding its identity, including full legal name, trade name, business registration number, date and place of incorporation, location of corporate headquarters and principal place of business, applicable tax registration numbers, copies of articles of incorporation or equivalent documents, its corporate affiliates, names of its directors and of any designated legal representatives, including any other information to allow identification to take place; (iii) precise business location of the manufacturing unit(s), warehouse
location and production capacity of the business run by the applicant;
(iv) details of the tobacco products and manufacturing equipment
covered by the application, such as product description, name, registered trade mark if any, design, brand, model or make and serial number of the manufacturing equipment;
(v) description of where manufacturing equipment will be installed and used; (vi) documentation or a declaration regarding any criminal records; (vii) complete identification of the bank accounts intended to be used
in the relevant transactions and other relevant payment details; and
(viii) a description of the intended use and intended market of sale
of the tobacco products, with particular attention to ensuring that tobacco product production or supply is commensurate with reasonably anticipated demand;
(c) monitor and collect, where applicable, any licence fees that may be levied
and consider using them in effective administration and enforcement of the licensing system or for public health or any other related activity in accordance with national law;
(d) take appropriate measures to prevent, detect and investigate any
irregular or fraudulent practices in the operation of the licensing system;
(e) undertake measures such as periodic review, renewal, inspection or
audit of licences where appropriate;
(f) establish, where appropriate, a time frame for expiration of licences
and subsequent requisite reapplication or updating of application information;
565
Bilaga 4
13
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(g) oblige any licensed natural or legal person to inform the competent
authority in advance of any change of location of their business or any significant change in information relevant to the activities as licensed;
(h) oblige any licensed natural or legal person to inform the competent
authority, for appropriate action, of any acquisition or disposal of manufacturing equipment; and
(i) ensure that the destruction of any such manufacturing equipment or any
part thereof, shall take place under the supervision of the competent authority.
4. Each Party shall ensure that no licence shall be assigned and/or transferred without receipt from the proposed licensee of the appropriate information contained in paragraph 3, and without prior approval from the competent authority.
5. Five years following the entry into force of this Protocol, the Meeting of the Parties shall ensure at its next session that evidence-based research is conducted to ascertain whether any key inputs exist that are essential to the manufacture of tobacco products, are identifiable and can be subject to an effective control mechanism. On the basis of such research, the Meeting of the Parties shall consider appropriate action.
ARTICLE 7 Due diligence
1. Each Party shall require, consistent with its national law and the objectives of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, that all natural and legal persons engaged in the supply chain of tobacco, tobacco products and manufacturing equipment: (a) conduct due diligence before the commencement of and during the course of, a business relationship; (b) monitor the sales to their customers to ensure that the quantities are commensurate with the demand for such products within the intended market of sale or use; and (c) report to the competent authorities any evidence that the customer is engaged in activities in contravention of its obligations arising from this Protocol.
2. Due diligence pursuant to paragraph 1 shall, as appropriate, consistent with its national law and the objectives of the WHO Framework Convention on
566
Bilaga 4
14
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Tobacco Control, include, inter alia, requirements for customer identification, such as obtaining and updating information relating to the following: (a) establishing that the natural or legal person holds a licence in accordance
with Article 6;
(b) when the customer is a natural person, information regarding his or her
identity, including full name, trade name, business registration number (if any), applicable tax registration numbers (if any) and verification of his or her official identification;
(c) when the customer is a legal person, information regarding its identity,
including full name, trade name, business registration number, date and place of incorporation, location of corporate headquarters and principal place of business, applicable tax registration numbers, copies of articles of incorporation or equivalent documents, its corporate affiliates, names of its directors and any designated legal representatives, including the representatives’ names and verification of their official identification;
(d) a description of the intended use and intended market of sale of tobacco,
tobacco products or manufacturing equipment; and
(e) a description of the location where manufacturing equipment will be
installed and used.
3. Due diligence pursuant to paragraph 1 may include requirements for customer identification, such as obtaining and updating information relating to the following: (a) documentation or a declaration regarding any criminal records; and (b) identification of the bank accounts intended to be used in transactions.
4. Each Party shall, on the basis of the information reported in paragraph 1(c), take all necessary measures to ensure compliance with the obligations arising from this Protocol, which may include the designation of a customer within the jurisdiction of the Party to become a blocked customer as defined by national law.
567
Bilaga 4
15
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 8
Tracking and tracing
1. For the purposes of further securing the supply chain and to assist in the investigation of illicit trade in tobacco products, the Parties agree to establish within five years of entry into force of this Protocol a global tracking and tracing regime, comprising national and/or regional tracking and tracing systems and a global information-sharing focal point located at the Convention Secretariat of the WHO Framework Convention on Tobacco Control and accessible to all Parties, enabling Parties to make enquiries and receive relevant information.
2. Each Party shall establish, in accordance with this Article, a tracking and tracing system, controlled by the Party for all tobacco products that are manufactured in or imported onto its territory taking into account their own national or regional specific needs and available best practice.
3. With a view to enabling effective tracking and tracing, each Party shall require that unique, secure and non-removable identification markings (hereafter called unique identification markings), such as codes or stamps, are affixed to or form part of all unit packets and packages and any outside packaging of cigarettes within a period of five years and other tobacco products within a period of ten years of entry into force of this Protocol for that Party.
4.1 Each Party shall, for purposes of paragraph 3, as part of the global tracking and tracing regime, require that the following information be available, either directly or accessible by means of a link, to assist Parties in determining the origin of tobacco products, the point of diversion where applicable, and to monitor and control the movement of tobacco products and their legal status: (a) date and location of manufacture; (b) manufacturing facility; (c) machine used to manufacture tobacco products; (d) production shift or time of manufacture; (e) the name, invoice, order number and payment records of the first customer who is not affiliated with the manufacturer; (f) the intended market of retail sale; (g) product description; (h) any warehousing and shipping;
568
Bilaga 4
16
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(i) the identity of any known subsequent purchaser; and (j) the intended shipment route, the shipment date, shipment destination,
point of departure and consignee.
4.2 The information in subparagraphs (a), (b), (g) and where available (f), shall form part of the unique identification markings.
4.3 Where the information in subparagraph (f) is not available at the time of marking, Parties shall require the inclusion of such information in accordance with Article 15.2(a) of the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
5. Each Party shall require, within the time limits specified in this Article, that the information set out in paragraph 4 is recorded, at the time of production, or at the time of first shipment by any manufacturer or at the time of import onto its territory.
6. Each Party shall ensure that the information recorded under paragraph 5 is accessible by that Party by means of a link with the unique identification markings required under paragraphs 3 and 4.
7. Each Party shall ensure that the information recorded in accordance with paragraph 5, as well as the unique identification markings rendering such information accessible in accordance with paragraph 6 shall be included in a format established or authorized by the Party and its competent authorities.
8. Each Party shall ensure that the information recorded under paragraph 5 is accessible to the global information-sharing focal point on request, subject to paragraph 9, through a standard electronic secure interface with its national and/or regional central point. The global information-sharing focal point shall compile a list of the competent authorities of Parties and make the list available to all Parties.
9. Each Party or the competent authority shall: (a) have access to the information outlined in paragraph 4 in a timely manner by making a query to the global information-sharing focal point; (b) request such information only where it is necessary for the purpose of detection or investigation of illicit trade in tobacco products; (c) not unreasonably withhold information; (d) answer the information requests in relation to paragraph 4, in accordance with its national law; and
569
Bilaga 4
17
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(e) protect and treat as confidential, as mutually agreed, any information
that is exchanged.
10. Each Party shall require the further development and expansion of the scope of the applicable tracking and tracing system up to the point that all duties, relevant taxes, and where appropriate, other obligations have been discharged at the point of manufacture, import or release from customs or excise control.
11. Parties shall cooperate with each other and with competent international organizations, as mutually agreed, in sharing and developing best practices for tracking and tracing systems including: (a) facilitation of the development, transfer and acquisition of improved tracking and tracing technology, including knowledge, skills, capacity and expertise; (b) support for training and capacity-building programmes for Parties that express such a need; and (c) further development of the technology to mark and scan unit packets and packages of tobacco products to make accessible the information listed in paragraph 4.
12. Obligations assigned to a Party shall not be performed by or delegated to the tobacco industry.
13. Each Party shall ensure that its competent authorities, in participating in the tracking and tracing regime, interact with the tobacco industry and those representing the interests of the tobacco industry only to the extent strictly necessary in the implementation of this Article.
14. Each Party may require the tobacco industry to bear any costs associated with that Party’s obligations under this Article.
ARTICLE 9 Record-keeping
1. Each Party shall require, as appropriate, that all natural and legal persons engaged in the supply chain of tobacco, tobacco products and manufacturing equipment maintain complete and accurate records of all relevant transactions. Such records must allow for the full accountability of materials used in the production of their tobacco products.
570
Bilaga 4
18
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
2. Each Party shall, as appropriate, require persons licensed in accordance with Article 6 to provide, on request, the following information to the competent authorities: (a) general information on market volumes, trends, forecasts and other relevant information; and (b) the quantities of tobacco products and manufacturing equipment in the licensee’s possession, custody or control kept in stock, in tax and customs warehouses under the regime of transit or transhipment or duty suspension as of the date of the request.
3. With respect to tobacco products and manufacturing equipment sold or manufactured on the territory of the Party for export, or subject to dutysuspended movement in transit or transhipment on the territory of the Party, each Party shall, as appropriate, require that persons licensed in accordance with Article 6, provide, on request, to the competent authorities in the country of departure (electronically, where the infrastructure exists) at the time of departure from their control with the following information: (a) the date of shipment from the last point of physical control of the products; (b) the details concerning the products shipped (including brand, amount, warehouse); (c) the intended shipping routes and destination; (d) the identity of the natural or legal person(s) to whom the products are being shipped; (e) the mode of transportation, including the identity of the transporter; (f) the expected date of arrival of the shipment at the intended shipping destination; and (g) intended market of retail sale or use.
4. If feasible, each Party shall require that retailers and tobacco growers, except for traditional growers working on a non-commercial basis, maintain complete and accurate records of all relevant transactions in which they engage, in accordance with its national law.
5. For the purposes of implementing paragraph 1, each Party shall adopt effective legislative, executive, administrative or other measures to require that all records are: (a) maintained for a period of at least four years;
571
Bilaga 4
19
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(b) made available to the competent authorities; and (c) maintained in a format, as required by the competent authorities.
6. Each Party shall, as appropriate and subject to national law, establish a system for sharing details contained in all records kept in accordance with this Article with other Parties.
7. Parties shall endeavour to cooperate, with each other and with competent international organizations, in progressively sharing and developing improved systems for record-keeping.
ARTICLE 10
Security and preventive measures
1. Each Party shall, where appropriate, consistent with its national law and the objectives of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, require that all natural and legal persons subject to Article 6 take the necessary measures to prevent the diversion of tobacco products into illicit trade channels, including, inter alia: (a) reporting to the competent authorities: (i) the cross-border transfer of cash in amounts stipulated in national law or of cross-border payments in kind; and (ii) all “suspicious transactions”; and (b) supplying tobacco products or manufacturing equipment only in amounts commensurate with the demand for such products within the intended market of retail sale or use.
2. Each Party shall, where appropriate, consistent with its national law and the objectives of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, require that payments for transactions carried out by natural or legal persons subject to Article 6 be allowed only in the currency and in the same amount as the invoice, and only through legal modes of payment from financial institutions located on the territory of the intended market and shall not be operated through any other alternative remittance system.
3. A Party may require that payments carried out by natural or legal persons subject to Article 6 for materials used for the manufacture of tobacco products in its jurisdiction be allowed only in the currency and in the same amount as the invoice, and only through legal modes of payment from financial
572
Bilaga 4
20
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
institutions located on the territory of the intended market and shall not be operated through any other alternative remittance system.
4. Each Party shall ensure that any contravention of the requirements of this Article is subject to appropriate criminal, civil or administrative procedures and effective, proportionate and dissuasive sanctions including, as appropriate, suspension or cancellation of a licence.
ARTICLE 11
Sale by Internet, telecommunication
or any other evolving technology
1. Each Party shall require that all legal and natural persons engaged in any transaction with regard to tobacco products through Internet-, telecommunication- or any other evolving technology-based modes of sale comply with all relevant obligations covered by this Protocol.
2. Each Party shall consider banning retail sales of tobacco products through Internet-, telecommunication- or any other evolving technology-based modes of sale.
ARTICLE 12
Free zones and international transit
1. Each Party shall, within three years of the entry into force of this Protocol for that Party, implement effective controls on all manufacturing of, and transactions in, tobacco and tobacco products, in free zones, by use of all relevant measures as provided in this Protocol.
2. In addition, the intermingling of tobacco products with non-tobacco products in a single container or any other such similar transportation unit at the time of removal from free zones shall be prohibited.
3. Each Party shall, in accordance with national law, adopt and apply control and verification measures to the international transit or transhipment, within its territory, of tobacco products and manufacturing equipment in conformity with the provisions of this Protocol in order to prevent illicit trade in such products.
573
Bilaga 4
21
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 13 Duty free sales
1. Each Party shall implement effective measures to subject any duty free sales to all relevant provisions of this Protocol, taking into consideration Article 6 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
2. No later than five years following the entry into force of this Protocol, the Meeting of the Parties shall ensure at its next session that evidence-based research is conducted to ascertain the extent of illicit trade in tobacco products related to duty free sales of such products. On the basis of such research, the Meeting of the Parties shall consider appropriate further action.
574
Bilaga 4
22
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
PART IV: OFFENCES
ARTICLE 14
Unlawful conduct including criminal offences
1. Each Party shall adopt, subject to the basic principles of its domestic law, such legislative and other measures as may be necessary to establish all of the following conduct as unlawful under its domestic law: (a) manufacturing, wholesaling, brokering, selling, transporting, distributing, storing, shipping, importing or exporting tobacco, tobacco products or manufacturing equipment contrary to the provisions of this Protocol; (b) (i) manufacturing, wholesaling, brokering, selling, transporting, distributing, storing, shipping, importing or exporting tobacco, tobacco products or manufacturing equipment without the payment of applicable duties, taxes and other levies or without bearing applicable fiscal stamps, unique identification markings, or any other required markings or labels; (ii) any other acts of smuggling or attempted smuggling of tobacco, tobacco products or manufacturing equipment not covered by paragraph (b)(i); (c) (i) any other form of illicit manufacture of tobacco, tobacco products or manufacturing equipment, or tobacco packaging bearing false fiscal stamps, unique identification markings, or any other required markings or labels; (ii) wholesaling, brokering, selling, transporting, distributing, storing, shipping, importing or exporting of illicitly manufactured tobacco, illicit tobacco products, products bearing false fiscal stamps and/ or other required markings or labels, or illicit manufacturing equipment; (d) mixing of tobacco products with non-tobacco products during progression through the supply chain, for the purpose of concealing or disguising tobacco products; (e) intermingling of tobacco products with non-tobacco products in contravention of Article 12.2 of this Protocol; (f) using Internet-, telecommunication- or any other evolving technologybased modes of sale of tobacco products in contravention of this Protocol;
575
Bilaga 4
23
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(g) obtaining, by a person licensed in accordance with Article 6, tobacco,
tobacco products or manufacturing equipment from a person who should be, but is not, licensed in accordance with Article 6;
(h) obstructing any public officer or an authorized officer in the performance
of duties relating to the prevention, deterrence, detection, investigation or elimination of illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment;
(i) (i) making any material statement that is false, misleading or incomplete, or failing to provide any required information to any public officer or an authorized officer in the performance of duties relating to the prevention, deterrence, detection, investigation or elimination of illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment and when not contrary to the right against self incrimination;
(ii) misdeclaring on official forms the description, quantity or value of tobacco, tobacco products or manufacturing equipment or any other information specified in the protocol to: (a) evade the payment of applicable duties, taxes and
other levies, or
(b) prejudice any control measures for the prevention,
deterrence, detection, investigation or elimination of illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment;
(iii) failing to create or maintain records covered by this Protocol or
maintaining false records; and
(j) laundering of proceeds of unlawful conduct established as a criminal
offence under paragraph 2.
2. Each Party shall, subject to the basic principles of its domestic law, determine which of the unlawful conduct set out in paragraph 1 or any other conduct related to illicit trade in tobacco, tobacco products and manufacturing equipment contrary to the provisions of this Protocol shall be criminal offences and adopt legislative and other measures as may be necessary to give effect to such determination.
3. Each Party shall notify the Secretariat of this Protocol which of the unlawful conduct set out in paragraphs 1 and 2 that Party has determined to be a criminal offence in accordance with paragraph 2, and shall furnish to the Secretariat copies of its laws, or a description thereof, that give effect to paragraph 2, and of any subsequent changes to such laws.
576
Bilaga 4
4. In order to enhance international cooperation in combatting the criminal offences related to illicit trade in tobacco, tobacco products and manufacturing equipment, Parties are encouraged to review their national laws regarding money laundering, mutual legal assistance and extradition, having regard to relevant international conventions to which they are Parties, to ensure that they are effective in the enforcement of the provisions of this Protocol.
ARTICLE 15
Liability of legal persons
1. Each Party shall adopt such measures as may be necessary, consistent with its legal principles, to establish the liability of legal persons for the unlawful conduct including criminal offences established in accordance with Article 14 of this Protocol.
2. Subject to the legal principles of each Party, the liability of legal persons may be criminal, civil or administrative.
3. Such liability shall be without prejudice to the liability of the natural persons who have engaged in the unlawful conduct or committed the criminal offences established in accordance with national laws and regulations and Article 14 of this Protocol.
ARTICLE 16
Prosecutions and sanctions
1. Each Party shall adopt such measures as may be necessary, in accordance with national law, to ensure that natural and legal persons held liable for the unlawful conduct including criminal offences established in accordance with Article 14 are subjected to effective, proportionate and dissuasive criminal or non-criminal sanctions, including monetary sanctions.
2. Each Party shall endeavour to ensure that any discretionary legal powers under its domestic law relating to the prosecution of persons for the unlawful conduct, including criminal offences established in accordance with Article 14, are exercised to maximize the effectiveness of law enforcement measures in respect of such unlawful conduct including criminal offences, and with due regard to the need to deter the commission of such unlawful conduct including offences.
24
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
577
Bilaga 4
25
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
3. Nothing contained in this Protocol shall affect the principle that the description of the unlawful conduct including criminal offences established in accordance with this Protocol and of the applicable legal defences or other legal principles controlling the lawfulness of conduct is reserved to the domestic law of a Party and that such unlawful conduct including criminal offences shall be prosecuted and sanctioned in accordance with that law.
ARTICLE 17 Seizure payments
Parties should, in accordance with their domestic law, consider adopting such legislative and other measures as may be necessary to authorize competent authorities to levy an amount proportionate to lost taxes and duties from the producer, manufacturer, distributor, importer or exporter of seized tobacco, tobacco products and/or manufacturing equipment.
ARTICLE 18
Disposal or destruction
All confiscated tobacco, tobacco products and manufacturing equipment shall be destroyed, using environmentally friendly methods to the greatest extent possible, or disposed of in accordance with national law.
ARTICLE 19
Special investigative techniques
1. If permitted by the basic principles of its domestic legal system, each Party shall, within its possibilities and under the conditions prescribed by its domestic law, take the necessary measures to allow for the appropriate use of controlled delivery and, where it deems it appropriate, for the use of other special investigative techniques, such as electronic or other forms of surveillance and undercover operations, by its competent authorities on its territory for the purpose of effectively combating illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment.
2. For the purpose of investigating the criminal offences established in accordance with Article 14, Parties are encouraged to conclude, when necessary, appropriate bilateral or multilateral agreements or arrangements for using the techniques referred to in paragraph 1 in the context of cooperation at the international level.
578
Bilaga 4
26
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
3. In the absence of an agreement or arrangement as set forth in paragraph 2, decisions to use such special investigative techniques at the international level shall be made on a case-by-case basis and may, when necessary, take into consideration financial arrangements and understandings with respect to the exercise of jurisdiction by the Parties concerned.
4. Parties recognize the importance of, and need for, international cooperation and assistance in this area and shall cooperate, with each other and with international organizations, in developing capacity to achieve the goals of this Article.
579
Bilaga 4
27
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
PART V: INTERNATIONAL COOPERATION
ARTICLE 20
General information sharing
1. Parties shall, for the purpose of achieving the objectives of this Protocol, report, as part of the WHO Framework Convention on Tobacco Control reporting instrument relevant information, subject to domestic law, and where appropriate, inter alia, on matters such as: (a) in aggregate form, details of seizures of tobacco, tobacco products or manufacturing equipment, quantity, value of seizures, product descriptions, dates and places of manufacture; and taxes evaded; (b) import, export, transit, tax-paid and duty-free sales and quantity or value of production of tobacco, tobacco products or manufacturing equipment; (c) trends, concealment methods and modi operandi used in illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment; and (d) any other relevant information, as agreed by the Parties.
2. Parties shall cooperate with each other and with competent international organizations to build the capacity of Parties to collect and exchange information.
3. Parties shall deem the said information to be confidential and for the use of Parties only, unless otherwise stated by the transmitting Party.
ARTICLE 21
Enforcement information sharing
1. Parties shall, subject to domestic law or any applicable international treaties, where appropriate, exchange, on their own initiative or on the request of a Party that provides due justification that such information is necessary for the purpose of detection or investigation of illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment, the following information: (a) records of licensing for the natural and legal persons concerned; (b) information for identification, monitoring and prosecution of natural or legal persons involved in illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment;
580
Bilaga 4
28
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(c) records of investigations and prosecutions; (d) records of payment for import, export or duty-free sales of tobacco,
tobacco products or manufacturing equipment; and
(e) details of seizures of tobacco, tobacco products or manufacturing
equipment (including case reference information where appropriate, quantity, value of seizure, product description, entities involved, date and place of manufacture) and modi operandi (including means of transport, concealment, routing and detection).
2. Information received from Parties under this Article shall be used exclusively to meet the objectives of this Protocol. Parties may specify that such information may not be passed on without the agreement of the Party which provided the information.
ARTICLE 22
Information sharing:
confidentiality and protection of information
1. Each Party shall designate the competent national authorities to which data referred to in Articles 20, 21 and 24 are supplied and notify Parties of such designation through the Convention Secretariat.
2. The exchange of information under this Protocol shall be subject to domestic law regarding confidentiality and privacy. Parties shall protect, as mutually agreed, any confidential information that is exchanged.
ARTICLE 23
Assistance and cooperation: training, technical assistance and
cooperation in scientific, technical and technological matters
1. Parties shall cooperate, with each other and/or through competent international and regional organizations in providing training, technical assistance and cooperation in scientific, technical and technological matters, in order to achieve the objectives of this Protocol, as mutually agreed. Such assistance may include the transfer of expertise or appropriate technology in the areas of information gathering, law enforcement, tracking and tracing, information management, protection of personal data, interdiction, electronic surveillance, forensic analysis, mutual legal assistance and extradition.
581
Bilaga 4
29
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
2. Parties may, as appropriate, enter into bilateral, multilateral or any other agreements or arrangements in order to promote training, technical assistance and cooperation in scientific, technical and technological matters taking into account the needs of developing-country Parties and Parties with economies in transition.
3. Parties shall cooperate, as appropriate, to develop and research the possibilities of identifying the exact geographical origin of seized tobacco and tobacco products.
ARTICLE 24
Assistance and cooperation:
investigation and prosecution of offences
1.
Parties shall, in accordance with their domestic law, take all necessary
measures, where appropriate, to strengthen cooperation by multilateral, regional or bilateral arrangements for the prevention, detection, investigation, prosecution and punishment of natural or legal persons engaged in illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment.
2.
Each Party shall ensure that administrative, regulatory, law enforcement
and other authorities dedicated to combating illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment (including, where permitted under domestic law, judicial authorities) cooperate and exchange relevant information at national and international levels within the conditions prescribed by its domestic law.
ARTICLE 25
Protection of sovereignty
1.
Parties shall carry out their obligations under this Protocol in a manner
consistent with the principles of sovereign equality and territorial integrity of States and that of non-intervention in the domestic affairs of other States.
2.
Nothing in this Protocol entitles a Party to undertake in the territory of
another State the exercise of jurisdiction and performance of functions that are reserved exclusively for the authorities of that other State by its domestic law.
582
Bilaga 4
ARTICLE 26 Jurisdiction
1.
Each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish its
jurisdiction over the criminal offences established in accordance with Article 14 when:
(a)
the offence is committed in the territory of that Party; or
(b)
the offence is committed on board a vessel that is flying the flag of that
Party or an aircraft that is registered under the laws of that Party at the time that the offence is committed.
2.
Subject to Article 25, a Party may also establish its jurisdiction over any such
criminal offence when:
(a)
the offence is committed against that Party;
(b)
the offence is committed by a national of that Party or a stateless person
who has his or her habitual residence on its territory; or
(c)
the offence is one of those established in accordance with Article 14 and is committed outside its territory with a view to the commission of an offence established in accordance with Article 14 within its territory.
3.
For the purposes of Article 30, each Party shall adopt such measures as may
be necessary to establish its jurisdiction over the criminal offences established in accordance with Article 14 when the alleged offender is present on its territory and it does not extradite such person solely on the ground that he or she is one of its nationals.
4.
Each Party may also adopt such measures as may be necessary to establish
its jurisdiction over the criminal offences established in accordance with Article 14 when the alleged offender is present on its territory and it does not extradite him or her.
5.
If a Party exercising its jurisdiction under paragraph 1 or 2 has been notified,
or has otherwise learnt, that one or more other Parties are conducting an investigation, prosecution or judicial proceeding in respect of the same conduct, the competent authorities of those Parties shall, as appropriate, consult one another with a view to coordinating their actions.
6.
Without prejudice to norms of general international law, this Protocol does
not exclude the exercise of any criminal jurisdiction established by a Party in accordance with its domestic law.
30
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
583
Bilaga 4
31
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 27
Law enforcement cooperation
1.
Each Party shall adopt, consistent with their respective domestic legal and
administrative systems, effective measures to:
(a)
enhance and, where necessary, establish channels of communication between the competent authorities, agencies and services in order to facilitate the secure and rapid exchange of information concerning all aspects of the criminal offences established in accordance with Article 14;
(b)
ensure effective cooperation among the competent authorities, agencies,
customs, police and other law enforcement agencies;
(c)
cooperate with other Parties in conducting enquiries in specific cases
with respect to criminal offences established in accordance with Article 14 concerning: (i) the identity, whereabouts and activities of persons suspected of involvement in such offences or the location of other persons concerned; (ii) the movement of proceeds of crime or property derived from the commission of such offences; and (iii) the movement of property, equipment or other instrumentalities
used or intended for use in the commission of such offences;
(d)
provide, when appropriate, necessary items or quantities of substances
for analytical or investigative purposes;
(e)
facilitate effective coordination among its competent authorities,
agencies and services and promote the exchange of personnel and other experts, including, subject to bilateral agreements or arrangements between the Parties concerned, the posting of liaison officers;
(f)
exchange relevant information with other Parties on specific means and
methods used by natural or legal persons in committing such offences, including, where applicable, routes and conveyances and the use of false identities, altered or false documents or other means of concealing their activities; and
(g)
exchange relevant information and coordinate administrative and other measures taken as appropriate for the purpose of early identification of the criminal offences established in accordance with Article 14.
584
Bilaga 4
32
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
2.
With a view to giving effect to this Protocol, Parties shall consider entering into
bilateral or multilateral agreements or arrangements on direct cooperation between their law enforcement agencies and, where such agreements or arrangements already exist, amending them accordingly. In the absence of such agreements or arrangements between the Parties concerned, the Parties may consider this Protocol as the basis for mutual law enforcement cooperation in respect of the offences covered by this Protocol. Whenever appropriate, Parties shall make full use of agreements or arrangements, including international or regional organizations, to enhance the cooperation between their law enforcement agencies.
3.
Parties shall endeavour to cooperate within their means to respond to
transnational illicit trade of tobacco products committed through the use of modern technology.
ARTICLE 28
Mutual administrative assistance
Consistent with their respective domestic legal and administrative systems, Parties shall provide each other, either on request or on their own initiative, with information to ensure proper application of customs and other relevant law in the prevention, detection, investigation, prosecution and combating of illicit trade in tobacco, tobacco products or manufacturing equipment. The Parties shall deem the said information to be confidential and for restricted use, unless otherwise stated by the transmitting Party. Such information may include:
(a)
new customs and other enforcement techniques of demonstrated effectiveness;
(b)
new trends, means or methods of engaging in illicit trade in tobacco,
tobacco products and manufacturing equipment;
(c)
goods known to be the subject of illicit trade in tobacco, tobacco
products and manufacturing equipment as well as details of description, packaging, transport and storage and methods used in respect of those goods;
(d)
natural or legal persons known to have committed or to be a party to an offence established in accordance with Article 14; and
(e)
any other data that would assist designated agencies in risk assessment for control and other enforcement purposes.
585
Bilaga 4
33
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 29
Mutual legal assistance
1.
Parties shall afford one another the widest measure of mutual legal assistance in investigations, prosecutions and judicial proceedings in relation to criminal offences established in accordance with Article 14 of this Protocol.
2.
Mutual legal assistance shall be afforded to the fullest extent possible under
relevant laws, treaties, agreements and arrangements of the requested Party with respect to investigations, prosecutions and judicial proceedings in relation to the offences for which legal persons may be held liable in accordance with Article 15 of this Protocol in the requesting Party.
3.
Mutual legal assistance to be afforded in accordance with this Article may be requested for any of the following purposes:
(a)
taking evidence or statements from persons;
(b)
effecting service of judicial documents;
(c)
executing searches and seizures, and freezing;
(d)
examining objects and sites;
(e)
providing information, evidentiary items and expert evaluations;
(f)
providing originals or certified copies of relevant documents and records,
including government, bank, financial, corporate or business records;
(g)
identifying or tracing proceeds of crime, property, instrumentalities or
other things for evidentiary purposes;
(h)
facilitating the voluntary appearance of persons in the requesting Party;
and
(i)
any other type of assistance that is not contrary to the domestic law of
the requested Party.
4.
This Article shall not affect the obligations under any other treaty, bilateral or
multilateral, which governs or will govern, in whole or in part, mutual legal assistance.
5.
Paragraphs 6 to 24 shall, on the basis of reciprocity, apply to requests made
pursuant to this Article if the Parties in question are not bound by a treaty or intergovernmental agreement of mutual legal assistance. If the Parties are bound by such a treaty or intergovernmental agreement, the corresponding
586
Bilaga 4
34
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
provisions of that treaty or intergovernmental agreement shall apply unless the Parties agree to apply paragraphs 6 to 24 in lieu thereof. Parties are strongly encouraged to apply these paragraphs if they facilitate cooperation.
6.
Parties shall designate a central authority that shall have the responsibility
and power to receive requests for mutual legal assistance and either to execute them or to transmit them to their respective competent authorities for execution. When a Party has a special region or territory with a separate system of mutual legal assistance, it may designate a distinct central authority that shall have the same function for that region or territory. Central authorities shall ensure the speedy and proper execution or transmission of the requests received. Where the central authority transmits the request to a competent authority for execution, it shall encourage the speedy and proper execution of the request by the competent authority. Each Party shall notify the Head of the Convention Secretariat at the time of accession, acceptance, approval, formal confirmation or ratification of this Protocol of the central authority designated for this purpose. Transmission of requests for mutual legal assistance and any communication related thereto shall be effected between the central authorities designated by the Parties. This requirement shall be without prejudice to the right of a Party to require that such requests and communications be addressed to it through the diplomatic channel and, in urgent circumstances, where the Parties agree, through appropriate international organizations, if possible.
7.
Requests shall be made in writing or, where possible, by any means capable
of producing a written record, in a language acceptable to the requested Party under conditions allowing the Party to establish authenticity. The language or languages acceptable to each Party shall be notified to the Head of the Convention Secretariat at the time of accession, acceptance, approval, formal confirmation or ratification of this Protocol. In urgent circumstances, and where agreed by the Parties, requests may be made orally, but shall be confirmed in writing forthwith.
8.
A request for mutual legal assistance shall contain:
(a)
the identity of the authority making the request;
(b)
the subject matter and nature of the investigation, prosecution or judicial
proceeding to which the request relates, and the name and the functions of the authority conducting such investigation, prosecution or judicial proceeding;
(c)
a summary of the relevant facts, except in respect of requests for the
purpose of service of judicial documents;
587
Bilaga 4
35
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(d)
a description of the assistance sought and details of any particular
procedure that the requesting Party wishes to be followed;
(e)
where possible, the identity, location and nationality of any person
concerned;
(f)
the purpose for which the evidence, information or action is sought; and
(g)
the provisions of the domestic law relevant to the criminal offence and the punishment therefore.
9.
The requested Party may request additional information when it appears
necessary for the execution of the request in accordance with its domestic law or when it can facilitate such execution.
10.
A request shall be executed in accordance with the domestic law of the
requested Party and, to the extent not contrary to the domestic law of the requested Party and where possible, in accordance with the procedures specified in the request.
11.
The requesting Party shall not transmit or use information or evidence
furnished by the requested Party for investigations, prosecutions or judicial proceedings other than those stated in the request without the prior consent of the requested Party. Nothing in this paragraph shall prevent the requesting Party from disclosing in its proceedings information or evidence that is exculpatory to an accused person. In the latter case, the requesting Party shall notify the requested Party prior to the disclosure and, if so requested, consult with the requested Party. If, in an exceptional case, advance notice is not possible, the requesting Party shall inform the requested Party of the disclosure without delay.
12.
The requesting Party may require that the requested Party keep confidential
the fact and substance of the request, except to the extent necessary to execute the request. If the requested Party cannot comply with the requirement of confidentiality, it shall promptly inform the requesting Party.
13.
Wherever possible and consistent with fundamental principles of domestic
law, when an individual is in the territory of a Party and has to be heard as a witness or expert by the judicial authorities of another Party, the first Party may, at the request of the other, permit the hearing to take place by video conference if it is not possible or desirable for the individual in question to appear in person in the territory of the requesting Party. Parties may agree that the hearing shall be conducted by a judicial authority of the requesting Party and attended by a judicial authority of the requested Party.
588
Bilaga 4
36
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
14.
Mutual legal assistance may be refused:
(a)
if the request is not made in conformity with this Article;
(b)
if the requested Party considers that execution of the request is likely
to prejudice its sovereignty, security, ordre public or other essential interests;
(c)
if the authorities of the requested Party would be prohibited by its
domestic law from carrying out the action requested with regard to any similar offence, had it been subject to investigation, prosecution or judicial proceedings under their own jurisdiction;
(d)
where the request involves a crime where the maximum penalty in the
requested Party is less than two years of imprisonment or other forms of deprivation of liberty or, if, in the judgment of the requested Party, the provision of the assistance would impose a burden on its resources that is disproportionate to the seriousness of the crime; or
(e)
if it would be contrary to the legal system of the requested Party relating to mutual legal assistance for the request to be granted.
15.
Reasons shall be given for any refusal of mutual legal assistance.
16.
A Party shall not decline to render mutual legal assistance under this Article
on the ground of bank secrecy.
17.
Parties may not refuse a request for mutual legal assistance on the sole ground that the offence is also considered to involve fiscal matters.
18.
Parties may decline to render mutual legal assistance pursuant to this Article
on the ground of absence of dual criminality. However, the requested Party may, when it deems appropriate, provide assistance, to the extent it decides at its discretion, irrespective of whether the conduct would constitute an offence under the domestic law of the requested Party.
19.
The requested Party shall execute the request for mutual legal assistance as
soon as possible and shall take as full account as possible of any deadlines suggested by the requesting Party and for which reasons are given, preferably in the request. The requested Party shall respond to reasonable requests by the requesting Party regarding progress in its handling of the request. The requesting Party shall promptly inform the requested Party when the assistance sought is no longer required.
589
Bilaga 4
37
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
20.
Mutual legal assistance may be postponed by the requested Party on the
ground that it interferes with an ongoing investigation, prosecution or judicial proceeding.
21.
Before refusing a request pursuant to paragraph 14 or postponing its
execution pursuant to paragraph 20, the requested Party shall consult with the requesting Party to consider whether assistance may be granted subject to such terms and conditions as it deems necessary. If the requesting Party accepts assistance subject to those conditions, it shall comply with the conditions.
22.
The ordinary costs of executing a request shall be borne by the requested Party, unless otherwise agreed by the Parties concerned. If expenses of a substantial or extraordinary nature are or will be required to fulfill the request, the Parties shall consult to determine the terms and conditions under which the request will be executed as well as the manner in which the costs shall be borne.
23.
In the event of a request, the requested Party:
(a)
shall provide to the requesting Party copies of government records, documents or information in its possession that under its domestic law are available to the general public; and
(b)
may, at its discretion, provide to the requesting Party in whole, in part
or subject to such conditions as it deems appropriate, copies of any government records, documents or information in its possession that under its domestic law are not available to the general public.
24.
Parties shall consider, as may be necessary, the possibility of concluding bilateral or multilateral agreements or arrangements that would serve the purposes of, give practical effect to, or enhance the provisions of this Article.
ARTICLE 30 Extradition
1.
This Article shall apply to the criminal offences established in accordance with
Article 14 of this Protocol when:
(a)
the person who is the subject of the request for extradition is located in
the territory of the requested Party;
590
Bilaga 4
38
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(b)
the criminal offence for which extradition is sought is punishable under
the domestic law of both the requesting Party and the requested Party; and
(c)
the offence is punishable by a maximum period of imprisonment or other
forms of deprivation of liberty of at least four years or by a more severe penalty or such lesser period as agreed by the Parties concerned pursuant to bilateral and multilateral treaties or other international agreements.
2.
Each of the criminal offences to which this Article applies shall be deemed
to be included as an extraditable offence in any extradition treaty existing between Parties. The Parties undertake to include such offences as extraditable offences in every extradition treaty to be concluded between them.
3.
If a Party that makes extradition conditional on the existence of a treaty
receives a request for extradition from another Party with which it has no extradition treaty, it may consider this Protocol as the legal basis for extradition in respect of any criminal offence to which this Article applies.
4.
Parties that do not make extradition conditional on the existence of a
treaty shall recognize the criminal offences to which this Article applies as extraditable offences between themselves.
5.
Extradition shall be subject to the conditions provided for by the domestic law
of the requested Party or by applicable extradition treaties, including, inter alia, conditions in relation to the minimum penalty requirement for extradition and the grounds upon which the requested Party may refuse extradition.
6.
Parties shall, subject to their domestic law, endeavour to expedite extradition
procedures and to simplify evidentiary requirements relating thereto in respect of any criminal offences to which this Article applies.
7.
A Party in whose territory an alleged offender is present, if it does not extradite
such person in respect of a criminal offence to which this Article applies solely on the ground that he or she is one of its nationals, shall, at the request of the Party seeking extradition, be obliged to submit the case without undue delay to its competent authorities for the purpose of prosecution. Those authorities shall take their decision and conduct their proceedings in the same manner as in the case of any other offence of a similar nature under the domestic law of that Party. The Parties concerned shall cooperate with each other, in particular on procedural and evidentiary aspects, to ensure the efficiency of such prosecution.
591
Bilaga 4
39
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
8.
Whenever a Party is permitted under its domestic law to extradite or otherwise
surrender one of its nationals only upon the condition that the person will be returned to that Party to serve the sentence imposed as a result of the trial or proceedings for which the extradition or surrender of the person was sought and that Party and the Party seeking the extradition of the person agree with this option and other terms that they may deem appropriate, such conditional extradition or surrender shall be sufficient to discharge the obligation set forth in paragraph 7.
9.
If extradition, sought for purposes of enforcing a sentence, is refused because
the person sought is a national of the requested Party, the requested Party shall, if its domestic law so permits and in conformity with the requirements of such law, upon application of the requesting Party, consider the enforcement of the sentence that has been imposed under the domestic law of the requesting Party or the remainder thereof.
10.
Any person regarding whom proceedings are being carried out in connection
with any of the criminal offences to which this Article applies shall be guaranteed fair treatment at all stages of the proceedings, including enjoyment of all the rights and guarantees provided by the domestic law of the Party in the territory of which that person is present.
11.
Nothing in this Protocol shall be interpreted as imposing an obligation to
extradite if the requested Party has substantial grounds for believing that the request has been made for the purpose of prosecuting or punishing a person on account of that person’s sex, race, religion, nationality, ethnic origin or political opinions or that compliance with the request would cause prejudice to that person’s position for any one of these reasons.
12.
Parties may not refuse a request for extradition on the sole ground that the
offence is also considered to involve fiscal matters.
13.
Before refusing extradition, the requested Party shall, where appropriate,
consult with the requesting Party to provide it with ample opportunity to present its opinions and to provide information relevant to its allegation.
14.
Parties shall seek to conclude bilateral and multilateral agreements or
arrangements to carry out or to enhance the effectiveness of extradition. Where Parties are bound by an existing treaty or intergovernmental arrangement the corresponding provisions of that treaty or intergovernmental arrangement shall apply unless the Parties agree to apply paragraph 1 to 13 in lieu thereof.
592
Bilaga 4
40
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 31
Measures to ensure extradition
1.
Subject to its domestic law and its extradition treaties, the requested Party
may, upon being satisfied that the circumstances so warrant and are urgent and at the request of the requesting Party, take a person whose extradition is sought and who is present in its territory into custody or take other appropriate measures to ensure his or her presence at extradition proceedings.
2.
Measures taken in accordance with paragraph 1 shall be notified, in conformity
with national law, as appropriate and without delay, to the requesting Party.
3.
Any person regarding whom the measures in accordance with paragraph 1
are being taken, shall be entitled to:
(a)
communicate without delay with the nearest appropriate representative of the State of which that person is a national or, if that person is a stateless person, the State in the territory of which that person habitually resides; and
(b)
be visited by a representative of that State.
593
Bilaga 4
41
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
PART VI: REPORTING
ARTICLE 32
Reporting and exchange of information
1.
Each Party shall submit to the Meeting of the Parties, through the Convention
Secretariat, periodic reports on its implementation of this Protocol.
2.
The format and content of such reports shall be determined by the Meeting
of the Parties. These reports shall form part of the regular WHO Framework Convention on Tobacco Control reporting instrument.
3.
The content of the periodic reports referred to in paragraph 1, shall be
determined having regard, inter alia, to the following:
(a)
information on legislative, executive, administrative or other measures
taken to implement this Protocol;
(b)
information, as appropriate, on any constraints or barriers encountered
in the implementation of this Protocol and on the measures taken to overcome those barriers;
(c)
information, as appropriate, on financial and technical assistance
provided, received, or requested for activities related to the elimination of illicit trade in tobacco products; and
(d)
the information specified in Article 20.
In those cases when relevant data are already being collected as part of the Conference of the Parties reporting mechanism, the Meeting of the Parties shall not duplicate these efforts.
4.
The Meeting of the Parties, pursuant to Articles 33 and 36, shall consider
arrangements to assist developing-country Parties and Parties with economies in transition, at their request, in meeting their obligations under this Article.
5.
The reporting of information under those Articles shall be subject to national
law regarding confidentiality and privacy. Parties shall protect, as mutually agreed, any confidential information that is reported or exchanged.
594
Bilaga 4
PART VII: INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS
AND FINANCIAL RESOURCES
ARTICLE 33
Meeting of the Parties
1.
A Meeting of the Parties is hereby established. The first session of the Meeting
of the Parties shall be convened by the Convention Secretariat immediately before or immediately after the next regular session of the Conference of the Parties following the entry into force of this Protocol.
2.
Thereafter, regular sessions of the Meeting of the Parties shall be convened by the Convention Secretariat, immediately before or immediately after regular sessions of the Conference of the Parties.
3.
Extraordinary sessions of the Meeting of the Parties shall be held at such other times as may be deemed necessary by the Meeting or at the written request of any Party, provided that, within six months of the request being communicated to them by the Convention Secretariat, it is supported by at least one third of the Parties.
4.
The Rules of Procedure and the Financial Rules of the Conference of the Parties to the WHO Framework Convention on Tobacco Control shall apply, mutatis mutandis, to the Meeting of the Parties unless the Meeting of the Parties decides otherwise.
5.
The Meeting of the Parties shall keep under regular review the implementation
of the Protocol and take the decisions necessary to promote its effective implementation.
6.
The Meeting of the Parties shall decide on the scale and mechanism of
the voluntary assessed contributions from the Parties to the Protocol for the operation of this Protocol as well as other possible resources for its implementation.
7.
At each ordinary session, the Meeting of the Parties shall by consensus adopt
a budget and workplan for the financial period until the next ordinary session, which shall be distinct from the WHO Framework Convention on Tobacco Control budget and workplan.
42
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
595
Bilaga 4
43
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 34 Secretariat
1.
The Convention Secretariat shall be the Secretariat of this Protocol.
2.
The functions of the Convention Secretariat with regard to its role as the
secretariat of this Protocol shall be to:
(a)
make arrangements for sessions of the Meeting of the Parties and any
subsidiary bodies as well as working groups and other bodies established by the Meeting of the Parties and provide them with services as required;
(b)
receive, analyse, transmit and provide feedback to Parties concerned as needed and to the Meeting of the Parties on reports received by it pursuant to this Protocol and facilitate the exchange of information among Parties;
(c)
provide support to the Parties, particularly developing country Parties and Parties with economies in transition, on request, in the compilation, communication, and exchange of information required in accordance with the provisions of this Protocol, and assistance in the identification of available resources to facilitate implementation of the obligations under this Protocol;
(d)
prepare reports on its activities under this Protocol under the guidance
of and for submission to the Meeting of the Parties;
(e)
ensure, under the guidance of the Meeting of the Parties, the necessary coordination with the competent international and regional intergovernmental organizations and other bodies;
(f)
enter, under the guidance of the Meeting of the Parties, into such administrative or contractual arrangements as may be required for the effective discharge of its functions as secretariat to this Protocol;
(g)
receive and review applications by intergovernmental and
nongovernmental organizations wishing to be accredited as observers to the Meeting of the Parties, while ensuring that they are not affiliated with the tobacco industry, and present the reviewed applications to the Meeting of the Parties for its consideration; and
(h)
perform other secretariat functions specified by this Protocol and such other functions as may be determined by the Meeting of the Parties.
596
Bilaga 4
44
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 35
Relations between the meeting of the Parties and
intergovernmental organizations
In order to provide technical and financial cooperation for achieving the objective of this Protocol, the Meetings of the Parties may request the cooperation of competent international and regional intergovernmental organizations, including financial and development institutions.
ARTICLE 36 Financial resources
1.
Parties recognize the important role that financial resources play in achieving
the objective of this Protocol, and acknowledge the importance of Article 26 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control in achieving the objectives of the Convention.
2.
Each Party shall provide financial support in respect of its national activities
intended to achieve the objective of this Protocol, in accordance with its national plans, priorities and programmes.
3.
Parties shall promote, as appropriate, the utilization of bilateral, regional,
subregional and other multilateral channels to provide funding for strengthening the capacity of developing-country Parties and Parties with economies in transition in order to meet the objectives of this Protocol.
4.
Without prejudice to Article 18, Parties are encouraged, subject to national
laws and policies and where appropriate, to use any confiscated proceeds of crime deriving from the illicit trade in tobacco, tobacco products and manufacturing equipment to achieve the objectives set out in this Protocol.
5.
Parties represented in relevant regional and international intergovernmental
organizations and financial and development institutions shall encourage these entities to provide financial assistance for developing-country Parties and for Parties with economies in transition to assist them in meeting their obligations under this Protocol, without limiting the rights of participation within these organizations.
597
Bilaga 4
45
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
6.
Parties agree that:
(a)
to assist Parties in meeting their obligations under this Protocol, all relevant potential and existing resources available for activities related to the objective of this Protocol should be mobilized and utilized for the benefit of all Parties, especially developing-country Parties and Parties with economies in transition; and
(b)
the Convention Secretariat shall advise developing-country Parties and Parties with economies in transition, upon request, on available sources of funding to facilitate implementation of their obligations under this Protocol.
7.
Parties may require the tobacco industry to bear any costs associated with a Party’s obligations to achieve the objectives of this Protocol, in compliance with Article 5.3 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
8.
Parties shall endeavour, subject to their domestic law, to achieve self-
financing of the implementation of the Protocol including through the levying of taxes and other forms of charges on tobacco products.
598
Bilaga 4
PART VIII: SETTLEMENT OF DISPUTES
ARTICLE 37
Settlement of disputes
The settlement of disputes between Parties concerning the interpretation or application of this Protocol is governed by Article 27 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
PART IX: DEVELOPMENT OF THE PROTOCOL
ARTICLE 38
Amendments to this Protocol
1.
Any Party may propose amendments to this Protocol.
2.
Amendments to this Protocol shall be considered and adopted by the Meeting
of the Parties. The text of any proposed amendment to this Protocol shall be communicated to the Parties by the Convention Secretariat at least six months before the session at which it is proposed for adoption. The Convention Secretariat shall also communicate proposed amendments to the signatories of this Protocol and, for information, to the Depositary.
3.
The Parties shall make every effort to reach agreement by consensus on any
proposed amendment to this Protocol. If all efforts at consensus have been exhausted and no agreement reached, the amendment shall as a last resort be adopted by a three-quarters majority vote of the Parties present and voting at the session. For purposes of this Article, “Parties present and voting” means Parties present and casting an affirmative or negative vote. Any adopted amendment shall be communicated by the Convention Secretariat to the Depositary, who shall circulate it to all Parties for acceptance.
4.
Instruments of acceptance in respect of an amendment shall be deposited
with the Depositary. An amendment adopted in accordance with paragraph 3 shall enter into force for those Parties having accepted it on the ninetieth day after the date of receipt by the Depositary of an instrument of acceptance by at least two thirds of the Parties.
46
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
599
Bilaga 4
47
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
5.
The amendment shall enter into force for any other Party on the ninetieth day
after the date on which that Party deposits with the Depositary its instrument of acceptance of the said amendment.
ARTICLE 39
Adoption and amendment of annexes to this Protocol
1.
Any Party may make proposals for an annex to this Protocol and may propose
amendments to annexes to this Protocol.
2.
Annexes shall be restricted to lists, forms and any other descriptive material
relating to procedural, scientific, technical or administrative matters.
3.
Annexes to this Protocol and amendments thereto shall be proposed, adopted
and enter into force in accordance with the procedure set forth in Article 38.
600
Bilaga 4
PART X: FINAL PROVISIONS
ARTICLE 40
Reservations
No reservations may be made to this Protocol.
ARTICLE 41 Withdrawal
1.
At any time after two years from the date on which this Protocol has entered
into force for a Party, that Party may withdraw from the Protocol by giving written notification to the Depositary.
2.
Any such withdrawal shall take effect upon expiry of one year from the date
of receipt by the Depositary of the notification of withdrawal or on such later date as may be specified in the notification of withdrawal.
3.
Any Party that withdraws from the WHO Framework Convention on Tobacco
Control shall also be considered as having withdrawn from this Protocol, with effect as of the date of its withdrawal from the WHO Framework Convention on Tobacco Control.
ARTICLE 42
Right to vote
1.
Each Party to this Protocol shall have one vote, except as provided for in
paragraph 2.
2.
Regional economic integration organizations, in matters within their
competence, shall exercise their right to vote with a number of votes equal to the number of their Member States that are Parties to the Protocol. Such an organization shall not exercise its right to vote if any of its Member States exercises its right, and vice versa.
48
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
601
Bilaga 4
49
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 43
Signature
The Protocol shall be open for signature by all Parties to the WHO Framework Convention on Tobacco Control at World Health Organization Headquarters in Geneva from 10 to 11 January 2013, and thereafter at United Nations Headquarters in New York until 9 January 2014.
ARTICLE 44
Ratification, acceptance, approval, formal confirmation
or accession
1.
This Protocol shall be subject to ratification, acceptance, approval or accession
by States and to formal confirmation or accession by regional economic integration organizations that are Party to the WHO Framework Convention on Tobacco Control. It shall be open for accession from the day after the date on which the Protocol is closed for signature. Instruments of ratification, acceptance, approval, formal confirmation or accession shall be deposited with the Depositary.
2.
Any regional economic integration organization that becomes a Party without
any of its Member States being a Party shall be bound by all the obligations under this Protocol. In the case of organizations one or more of whose Member States is a Party, the organization and its Member States shall decide on their respective responsibilities for the performance of their obligations under this Protocol. In such cases, the organization and the Member States shall not be entitled to exercise rights under this Protocol concurrently.
3.
Regional economic integration organizations shall, in their instruments
relating to formal confirmation or in their instruments of accession, declare the extent of their competence with respect to the matters governed by this Protocol. These organizations shall also inform the Depositary, who shall in turn inform the Parties, of any substantial modification to the extent of their competence.
602
Bilaga 4
50
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
ARTICLE 45 Entry into force
1.
This Protocol shall enter into force on the ninetieth day following the date of
deposit of the fortieth instrument of ratification, acceptance, approval, formal confirmation or accession with the Depositary.
2.
For each Party to the WHO Framework Convention on Tobacco Control that ratifies, accepts, approves or formally confirms this Protocol or accedes thereto after the conditions set out in paragraph 1 for entry into force have been fulfilled, this Protocol shall enter into force on the ninetieth day following the date of deposit of its instrument of ratification, acceptance, approval, accession or formal confirmation.
3.
For the purposes of this Article, any instrument deposited by a regional
economic integration organization shall not be counted as additional to those deposited by States Members of that organization.
ARTICLE 46
Depositary
The Secretary-General of the United Nations shall be the Depositary of this Protocol.
ARTICLE 47 Authentic texts
The original of this Protocol, of which the Arabic, Chinese, English, French, Russian and Spanish texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations.
603
Bilaga 4
604
Bilaga 4
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Annex 1:
Decision FCTC/COP5(1) – Protocol to Eliminate Illicit Trade
in Tobacco Products
The Conference of the Parties,
Deeply concerned that the illicit trade in tobacco products is contributing to the spread of the tobacco epidemic, which is a global problem with serious consequences for public health that calls for effective, appropriate and comprehensive domestic and international responses;
Taking into account Article 15 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, which recognizes, inter alia, that the elimination of all forms of illicit trade in tobacco products is an essential component of tobacco control;
Recalling its decision FCTC/COP2(12) by which the Intergovernmental Negotiating Body was established, with the objective of drafting and negotiating a protocol on illicit trade in tobacco products, which would build upon and complement the provisions of Article 15 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control, and further decisions FCTC/ COP3(6) and FCTC/COP4(11) which reflected upon the progress achieved during the negotiations;
Acknowledging the work undertaken by the Intergovernmental Negotiating Body on a Protocol on Illicit Trade in Tobacco Products resulting in the draft protocol to eliminate illicit trade in tobacco products, contained in document FCTC/COP/5/6;
Convinced that supplementing the WHO Framework Convention on Tobacco Control with a comprehensive protocol will be a powerful, effective means to counter illicit trade in tobacco products and its grave consequences,
1. ADOPTS in accordance with Article 33 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control the attached Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products; and
2. CALLS UPON all Parties to the WHO Framework Convention on Tobacco Control, to consider signing, ratifying, accepting, approving, formally confirming or acceding to the Protocol at the earliest opportunity, with a view to bringing the Protocol into force as soon as possible.
52
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
605
Bilaga 4
53
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Annex 2:
History of the negotiations of the Protocol to Eliminate Illicit Trade
in Tobacco Products
As early as 2006, at the first meeting of the Conference of the Parties (COP) following entry into force of the WHO FCTC, the Parties discussed possible protocols to the Convention. One of the areas in which they agreed that a protocol could be established was illicit trade in tobacco products, and accordingly, the COP set up an expert group to prepare a template for a possible protocol in this area. The expert group presented its report to the COP at its second session in 2007.
Recognizing that cooperative action was necessary in order to eliminate the illicit trade, the COP at its second session established an Intergovernmental Negotiating Body (INB), open to all Parties, to draft and negotiate a protocol on illicit trade in tobacco products that would build upon and complement the provisions of Article 15 of the WHO FCTC.
The INB held five sessions, all in Geneva, Switzerland. The first session of the INB was held on 11–15 February 2008. The template for a protocol on illicit trade as proposed by the expert group served as the basis for the negotiations. Mr Ian Walton-George, representing the European Union, was elected as Chairperson of the INB, and Dr J. Al-Lawati (Oman), Dr E. Jaramillo (Mexico), Mr P. Krishna (India), Mrs L. Asiedu (Ghana) and Mr J. Martin (Federated States of Micronesia) as Vice-Chairpersons. Following the first session, Mr Walton-George drafted a “Chairperson’s text”, taking into account the comments made by Parties during the first session.
The second session of the INB was held on 20–25 October 2008, with the Chairperson’s text serving as the basis for negotiations. The INB reported to the third session of the COP (17–22 November 2008, Durban, South Africa) on progress. The Conference requested the INB to continue its work and to submit a draft protocol to its fourth session.
As also requested by the COP, regional consultations were held for all six regions between the second and third sessions of the INB. The consultations took place in Tehran, Islamic Republic of Iran (Eastern Mediterranean Region), Geneva (African and European Regions), Mexico City, Mexico (Region of the Americas), Beijing, China (Western Pacific Region) and Dhaka, Bangladesh (South-East Asia Region).
Expert papers were also prepared by the Secretariat on several technical matters to serve as background documents for the discussions at the third session of the INB: the feasibility of an international tracking and tracing
606
Bilaga 4
54
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
regime; the legal ramifications of a possible ban of sales of tobacco products via the Internet as well as of a possible ban on duty free sales of tobacco products; legal advice on the scope of the protocol; and an assessment of potential requirements at national level for an international track and trace regime.
For the third session of the INB (28 June – 5 July 2009), the Chairperson prepared a revised Chairperson’s text, taking into account the discussions during the second session of the INB, the expert papers, and legal advice. The revised Chairperson’s text served as the basis for discussions at the third session of the INB. The INB re-elected Mr Walton-George as Chairperson. As Vice-Chairpersons, the INB elected Dr T. Vinit (Papua New Guinea), Mr H. Mohamed (Maldives), Mrs L. Asiedu (Ghana) – replaced by Dr M. Anibueze (Nigeria) at the fourth session of the INB –, Dr E. Al Mansoori (United Arab Emirates) and Dr J. Regalado Pineda (Mexico).
The third session resulted in a negotiating text, which the INB agreed would form the basis for further negotiations.
Two drafting groups established by the INB worked between its third and fourth sessions and proposed text for articles relating to the control of the supply chain and matters of criminal law, mutual legal assistance and extradition, in order to facilitate further negotiations at the fourth session. The groups were chaired by Dr M. Anibueze (Nigeria) and Mrs I. Demuni de Silva (Sri Lanka).
At the fourth session of the INB (14–21 March 2010), the delegations discussed provisions of the negotiating text as well as proposals made by the drafting groups. At the closure of the session, the INB decided to recommend that the draft protocol be considered by the COP at its fourth session. The text of the draft protocol showed the progress made by the INB to this point – consensus had been reached on 26 provisions, while 23 remained under discussion. In particular, consensus had been reached on the tracking and tracing provisions and the great majority of the provisions relating to licensing. However, a number of important and challenging issues remained unsolved. On several matters, the INB sought guidance from the COP, including regarding the method of financing of the protocol.
The COP acknowledged the progress made by the INB and extended the mandate of the INB to a final session in early 2012, requesting the INB to submit the text of a draft protocol to its fifth session for consideration. It also established an informal working group to make proposals and develop possible text, in order to facilitate negotiations at the fifth session of the INB.
607
Bilaga 4
55
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
The informal working group, comprising representatives of 30 Parties (five Parties per WHO region), held two meetings (Geneva, 4–8 July and 19–23 September 2011) and was chaired by Dr Nuntavarn Vichit-Vadakan (Thailand). In accordance with its mandate, the group developed possible text for those articles in Part III of the protocol, on supply chain control, that had not yet been agreed, and made proposals on the other matters within its mandate, including the method of financing of the protocol and the inclusion of mutual legal assistance and extradition in the draft protocol.
The fifth session of the INB was held from 29 March to 4 April 2012. The INB confirmed Mr Walton-George as Chairperson. Mr A.T. Faireka (Cook Islands) replaced Dr T. Vinit (Papua New Guinea), and Dr M. Kabir (Nigeria) replaced Dr M. Anibueze (Nigeria) as Vice-Chairpersons.
After four years and five sessions of negotiations, on 4 April 2012 the delegations to the fifth session of the INB agreed on a consensus text to be submitted to the COP for consideration at its fifth session. The text of the draft protocol also took account of the comments submitted by Parties on the Arabic, Chinese, French, Russian and Spanish translations of the English text, in line with the decision of the INB.
On 12 November 2012, the Protocol was adopted by consensus at the fifth session of the COP (Seoul, Republic of Korea, 12–17 November 2012). It thus became the first protocol to the WHO FCTC, and a new international treaty in its own right.
The Protocol was opened for signature on 10 January 2013 at WHO headquarters in Geneva. More than 50 Parties participated in this event, during which 12 Parties, representing all six WHO regions, signed the Protocol; one more Party signed the following day. The 13 Parties are: China, France, Gabon, Libya, Myanmar, Nicaragua, Panama, Republic of Korea, South Africa, Syrian Arab Republic, Tunisia, Turkey and Uruguay. The Protocol remained open for signature at United Nations Headquarters in New York until 9 January 2014.
The Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products is a landmark in the strengthening of global action against tobacco and is a new legal instrument in public health. It supplements the WHO FCTC with a comprehensive tool to counter and eventually eliminate illicit trade in tobacco products and to strengthen legal dimensions for international health cooperation.
608
Bilaga 4
56
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
Annex 3:
Article 15 of the WHO Framework Convention
on Tobacco Control
Illicit trade in tobacco products
1. The Parties recognize that the elimination of all forms of illicit trade in tobacco products, including smuggling, illicit manufacturing and counterfeiting, and the development and implementation of related national law, in addition to subregional, regional and global agreements, are essential components of tobacco control.
2. Each Party shall adopt and implement effective legislative, executive, administrative or other measures to ensure that all unit packets and packages of tobacco products and any outside packaging of such products are marked to assist Parties in determining the origin of tobacco products, and in accordance with national law and relevant bilateral or multilateral agreements, assist Parties in determining the point of diversion and monitor, document and control the movement of tobacco products and their legal status. In addition, each Party shall: (a) require that unit packets and packages of tobacco products for retail and wholesale use that are sold on its domestic market carry the statement:
“Sales only allowed in (insert name of the country,
subnational, regional or federal unit)” or carry any other effective marking indicating the final destination or which would assist authorities in determining whether the product is legally for sale on the domestic market; and
(b) consider, as appropriate, developing a practical tracking and
tracing regime that would further secure the distribution system and assist in the investigation of illicit trade.
3. Each Party shall require that the packaging information or marking specified in paragraph 2 of this Article shall be presented in legible form and/or appear in its principal language or languages.
4. With a view to eliminating illicit trade in tobacco products, each Party shall: (a) monitor and collect data on cross-border trade in tobacco products, including illicit trade, and exchange information among customs, tax and other authorities, as appropriate, and in accordance with national law and relevant applicable bilateral or multilateral agreements;
609
Bilaga 4
57
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
(b) enact or strengthen legislation, with appropriate penalties and
remedies, against illicit trade in tobacco products, including counterfeit and contraband cigarettes;
(c) take appropriate steps to ensure that all confiscated manufacturing
equipment, counterfeit and contraband cigarettes and other tobacco products are destroyed, using environmentally-friendly methods where feasible, or disposed of in accordance with national law;
(d) adopt and implement measures to monitor, document and control
the storage and distribution of tobacco products held or moving under suspension of taxes or duties within its jurisdiction; and
(e) adopt measures as appropriate to enable the confiscation of
proceeds derived from the illicit trade in tobacco products.
5. Information collected pursuant to subparagraphs 4(a) and 4(d) of this Article shall, as appropriate, be provided in aggregate form by the Parties in their periodic reports to the Conference of the Parties, in accordance with Article 21.
6. The Parties shall, as appropriate and in accordance with national law, promote cooperation between national agencies, as well as relevant regional and international intergovernmental organizations as it relates to investigations, prosecutions and proceedings, with a view to eliminating illicit trade in tobacco products. Special emphasis shall be placed on cooperation at regional and subregional levels to combat illicit trade of tobacco products.
7. Each Party shall endeavour to adopt and implement further measures including licensing, where appropriate, to control or regulate the production and distribution of tobacco products in order to prevent illicit trade.
610
Bilaga 4
Annex 4:
Article 33 of the WHO Framework Convention
on Tobacco Control
Protocols
1. Any Party may propose protocols. Such proposals will be considered by the Conference of the Parties.
2. The Conference of the Parties may adopt protocols to this Convention. In adopting these protocols every effort shall be made to reach consensus. If all efforts at consensus have been exhausted, and no agreement reached, the protocol shall as a last resort be adopted by a three-quarters majority vote of the Parties present and voting at the session. For the purposes of this Article, Parties present and voting means Parties present and casting an affirmative or negative vote.
3. The text of any proposed protocol shall be communicated to the Parties by the Secretariat at least six months before the session at which it is proposed for adoption.
4. Only Parties to the Convention may be parties to a protocol.
5. Any protocol to the Convention shall be binding only on the parties to the protocol in question. Only Parties to a protocol may take decisions on matters exclusively relating to the protocol in question.
6. The requirements for entry into force of any protocol shall be established by that instrument.
58
Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Products
611
Bilaga 4
612
Bilaga 4
Bilaga 5
613
Jämförelsetabell
Ny tobakslag 1993 års tobakslag
(bestämmelser som omfattas av ändringar i propositionen är kursiverade)
1 kap. 1 §
1 §
1 kap. 2 §
1 a §
1 kap. 3 §
1 §
1 kap. 4 §
1 b §
2 kap. 1 §
16 § första, andra och fjärde stycket
2 kap. 2 §
18 andra och tredje stycket samt 18 a §
3 kap. 1 §
9 § första stycket samt 10 och 11 §§
3 kap. 2 §
9 a § första och andra stycket
3 kap. 3 §
9 § andra stycket
3 kap. 4 §
ny
3 kap. 5 §
ny
3 kap. 6 §
ny
3 kap. 7 §
ny
Bilaga 5 SOU 2016:14
614
Ny tobakslag 1993 års tobakslag
(bestämmelser som omfattas av ändringar i propositionen är kursiverade)
4 kap. 1 § 14 § första stycket
4 kap. 2 § 14 § andra och tredje stycket
4 kap. 3 § 14 a § första stycket
4 kap. 4 § 14 a § andra stycket
4 kap. 5 § 14 a § tredje stycket
4 kap. 6 §
14 b §
4 kap. 7 §
15 §
4 kap. 8 §
18 b §
4 kap. 9 §
18 § c första och tredje stycket
5 kap. 1 §
ny
5 kap. 2 §
ny
5 kap. 3 § 12 c § andra stycket
5 kap. 4 §
ny
5 kap. 5 §
ny
5 kap. 6 §
ny
5 kap. 7 §
ny
5 kap. 8 §
12 d §
5 kap. 9 §
12 §
5 kap. 10 §
12 a §
5 kap. 11 §
13 §
5 kap. 12 §
ny
5 kap. 13 §
12 b § första till tredje styckena
5 kap. 14 §
12 f § första och tredje stycket
5 kap. 15 §
18 d § första och tredje stycket
5 kap. 16 §
12 e §
5 kap. 17 §
ny
5 kap. 18 §
ny
6 kap. 1 §
2 §
6 kap. 2 §
4 §
6 kap. 3 §
5 §
6 kap. 4 §
6 §
6 kap. 5 §
7 §
6 kap. 6 §
8 §
6 kap. 7 §
ny
Bilaga 5
615
Ny tobakslag 1993 års tobakslag
(bestämmelser som omfattas av ändringar i propositionen är kursiverade)
7 kap. 1 §
19 §
7 kap. 2 §
19 a §
7 kap. 3 §
19 c §
7 kap. 4 § 19 § andra stycket samt 20 § andra och
tredje stycket
7 kap. 5 §
ny
7 kap. 6 §
ny
7 kap. 7 §
22 §
7 kap. 8 §
22 a §
7 kap. 9 § 22 b § första stycket
7 kap. 10 §
23 §
7 kap. 11 §
23 b §
7 kap. 12 §
24 §
7 kap. 13 §
23 a §
7 kap. 14 §
19 b § första stycket
7 kap. 15 §
19 b § andra stycket
8 kap. 1 §
25 §
8 kap. 2 §
26 §
9 kap. 1 §
ny
9 kap. 2 §
27 §
9 kap. 3 §
27 a §
9 kap. 4 §
28 §
9 kap. 5 §
ny
10 kap. 1 §
ny
10 kap. 2 §
ny
10 kap. 3 §
ny
11 kap. 1 §
17 §
11 kap. 2 §
16 § tredje stycket
11 kap. 3 §
18 § första stycket
11 kap. 4 §
9 § tredje stycket
11 kap. 5 §
9 § tredje stycket
11 kap. 6 §
ny
11 kap. 7 §
18 b § andra stycket och 18 c § andra stycket
11 kap. 8 §
12 b § fjärde stycket
Bilaga 5 SOU 2016:14
616
Ny tobakslag 1993 års tobakslag
(bestämmelser som omfattas av ändringar i propositionen är kursiverade)
11 kap. 9 §
ny
11 kap. 10 §
12 f § andra stycket och 18 d § andra stycket
11 kap. 11 §
6 a §
11 kap. 12 § 22 b § andra stycket
11 kap. 13 § 23 § andra stycket
11 kap. 14 §
19 b § tredje stycket
11 kap. 15 §
ny
2
Till statsrådet Gabriel Wikström
Förslag till nationellt genomförande av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG har lämnats av Tobaksdirektivsutredningen (S 2014:16) i delbetänkandet Mer gemensamma tobaksregler – ett genomförande av tobaks-
produktdirektivet (SOU 2015:6) och slutbetänkandet En översyn av tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14).
Utgångspunkten i de betänkandena var att elektroniska cigaretter som innehåller nikotin, i enlighet med den bedömning som Läkemedelsverket och förvaltningsdomstolarna dittills gjort, var att bedöma som läkemedel och att direktivets bestämmelser i detta avseende därför inte behövde genomföras. Högsta förvaltningsdomstolen har i dom den 17 februari 2016 i mål nr 1385-15 slagit fast att sådana elektroniska cigaretter inte ska bedömas som läkemedel. Domstolens avgörande får till följd att Sverige måste genomföra direktivets bestämmelser om elektroniska cigaretter i den nationella lagstiftningen. Det har inte varit tidsmässigt möjligt att beakta avgörandet i utredningens slutbetänkande, utan förslag till nationellt genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om elektroniska cigaretter samt ett antal andra förslag som bedöms vara nödvändiga för en skapa en heltäckande och ändamålsenlig reglering av sådana produkter redovisas i denna promemoria, som har arbetats fram parallellt med det övriga arbetet.
Lund i februari 2016
Göran Lundahl
/Fredrik Lövkvist Linus Videgren
3
Innehållsförteckning
1 Promemorians huvudsakliga innehåll ............................. 6
2 Förslag till lagtext ........................................................ 7
2.1 Förslag till lag om elektroniska cigaretter (2016:000) ............ 7 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 18 2.3 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696)................................................................................ 20 2.4 Förslag till förordning om elektroniska cigaretter (2016:000)................................................................................ 23 2.5 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ......................................... 28 2.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ........................................................... 29 2.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn ................................................................... 32
3 Ärendet .................................................................... 33
4 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om ecigaretter .................................................................. 35
4.1 Tillämpningsområdet av direktivets bestämmelser om e-cigaretter ............................................................................... 35 4.2 Krav på anmälningsskyldighet ................................................ 35 4.3 Krav på utformningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ................................................................ 36
4
4.4 Reglering av innehållet i nikotinhaltig e-cigarettvätska ....... 36 4.5 Krav på bipacksedel, innehållsdeklaration, produktpresentation och hälsovarning ................................. 37 4.6 Restriktioner avseende marknadsföring och annat främjande ................................................................................. 39 4.7 Gränsöverskridande distansförsäljning av e-cigaretter ........ 41 4.8 Informationslämnande och informationsutbyte, m.m. ........ 41 4.9 Provisoriska åtgärder .............................................................. 42
5 Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter ..................................... 44
5.1 En ny lag om e-cigaretter och påfyllningsbehållare .............. 44 5.2 Definitioner ............................................................................ 45 5.3 Undantag från lagens tillämpningsområde ........................... 46 5.4 Förhandsanmälan.................................................................... 48 5.5 Produktinnehåll och utformning ........................................... 50 5.6 Bipacksedel .............................................................................. 51 5.7 Innehållsdeklaration ............................................................... 53 5.8 Produktpresentation .............................................................. 55 5.9 Hälsovarning ........................................................................... 56 5.10 Marknadsföring ...................................................................... 58 5.11 Sponsring ................................................................................ 66 5.12 Gränsöverskridande distansförsäljning ................................. 69 5.13 Rapporteringsskyldighet för tillverkare och importörer avseende försäljningsvolymer m.m. ....................................... 72 5.14 Övervakning av marknadsutvecklingen ................................ 74 5.15 Produktkontroll ...................................................................... 75 5.16 Hälsofarliga produkter ........................................................... 76
5
6 Kompletterande förslag .............................................. 78
6.1 Inledning.................................................................................. 78 6.2 Åldersgräns .............................................................................. 78 6.3 Anmälan av handel och skyldighet att utöva egenkontroll ............................................................................ 80 6.4 Tillsyn ...................................................................................... 82 6.4.1 Tillsynsansvar ........................................................... 82 6.4.2 Befogenheter vid tillsyn .......................................... 83 6.4.3 Administrativa sanktioner ....................................... 85 6.4.4 Sekretess ................................................................... 86 6.4.5 Marknadskontroll .................................................... 87 6.5 Överklagande .......................................................................... 88 6.6 Straffansvar och förverkande.................................................. 89
7 EU-rättsliga överväganden .......................................... 92
8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................. 95
9 Konsekvenser av förslagen .......................................... 96
9.1 Inledning.................................................................................. 96 9.2 De företag och andra aktörer som berörs av regleringen ..... 96 9.3 Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna .............................. 97 9.4 Konsekvenser för rättsväsendet ............................................. 99
10.1 Lag om elektroniska cigaretter (2016:000).......................... 101 10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................................... 132 10.3 Förslaget till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen .............. 133
6
1 Promemorians huvudsakliga innehåll
I promemorian lämnas förslag till de lagändringar som behövs för att genomföra bestämmelserna om elektroniska cigaretter i EU:s tobaksproduktdirektiv (2014/40/EU). Vidare föreslås en reglering av bl.a. handeln med sådana produkter. Regleringen innefattar bl.a. bestämmelser om åldersgräns, anmälningsskyldighet vid försäljning, tillsyn och straffansvar. Förslagen föreslås i huvudsak genomföras i en ny lag om elektroniska cigaretter. Därtill föreslås vissa ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696) och lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2016.
7
2 Förslag till lagtext
2.1 Förslag till lag om elektroniska cigaretter ( 2016:000 )
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om
1. produkter som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank (elektroniska cigaretter), och
2. behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett (påfyllningsbehållare).
2 § Denna lag ska inte tillämpas på
1. läkemedel eller medicintekniska produkter som omfattas av krav på godkännande enligt läkemedelslagen (2015:315) eller lagen (1993:584) om medicintekniska produkter, eller
2. produkter som är klassificerade som narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller som hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.
För elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare som innehåller tobak ska bestämmelserna i tobakslagen (1993:581) tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.
3 § I fråga om elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare som är avsedda för konsumenter eller som kan antas komma att användas av konsumenter gäller också produktsäkerhetslagen (2004:451).
8
Förhandsanmälan
4 § Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare ska till Folkhälsomyndigheten anmäla alla sådana produkter som de avser att släppa ut på marknaden.
Anmälan ska lämnas i elektroniskt format senast sex månader innan produkten är avsedd att släppas ut på marknaden. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten.
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter på marknaden om anmälan enligt första och andra styckena inte har gjorts.
Produktinnehåll och utformning
5 § Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som inte uppfyller de föreskrifter om innehåll och utformning som meddelats med stöd av 44 § 2 får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden.
Bipacksedel
6 § Styckförpackningar till elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska innehålla en bipacksedel.
Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ansvarar för att styckförpackningar till sådana produkter innehåller en bipacksedel.
Om en styckförpackning till en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar bipacksedel får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om bipacksedeln inte uppfyller de föreskrifter om dess innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 44 § 3 eller om innehållet är uppenbart oriktigt.
Innehållsdeklaration
7 § Förpackningar till elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med en innehållsdeklaration.
9
Tillverkare och importörer ansvarar för att förpackningar till elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare förses med en innehållsdeklaration.
Om en förpackning till en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar innehållsdeklaration får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om innehållsdeklarationen inte uppfyller de föreskrifter om innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 44 § 4 eller om innehållet är uppenbart oriktigt.
Produktpresentation
8 § Märkningen på elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, eller på sådana produkter förpackningar, får inte
1. antyda att en viss elektronisk cigarett eller påfyllningsbehållare är mindre skadlig än andra sådana produkter,
2. innehålla information om halten av tjära eller kolmonoxid i produkten,
3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt,
4. antyda att en viss produkt har miljöfördelar, eller
5. hänvisa till tillsatser, eller avsaknad av sådana, utom vad avser smaktillsatser.
Hälsovarning
9 § Förpackningar till elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med en hälsovarning.
Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ansvarar för att förpackningar till sådana produkter förses med en hälsovarning.
Om en förpackning till en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar hälsovarning får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om hälsovarningen inte uppfyller de föreskrifter om utformningen av varningen som har meddelats med stöd av 43 §.
10
Marknadsföring
10 § En näringsidkare får inte marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter
1. inom informationssamhällets tjänster, och
2. i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696).
Med undantag för marknadsföring genom kommersiella annonser gäller förbudet i första stycket inte marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig.
11 § En näringsidkare som marknadsför elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter får inte använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
Sponsring
12 § Tillverkare, partihandlare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av produkterna främjas.
Rapportering av försäljningsvolymer m.m.
13 § Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in
1. fullständiga uppgifter om försäljningsvolym, uppdelade på varumärke och produktsort,
2. uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, inbegripet unga människor, icke-rökare och de viktigaste typerna av nuvarande konsumenter,
3. uppgifter om det sätt på vilket produkterna säljs, och
4. sammanfattningar av och kommentarer till eventuella marknadsundersökningar om ovanstående, med en översättning till engelska.
11
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter på marknaden om rapporteringsskyldigheten enligt första stycket inte har fullgjorts.
Produktkontroll
14 § Tillverkare, importörer och distributörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska upprätta och upprätthålla ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som dessa produkter har på människors hälsa.
Information enligt första stycket ska på begäran lämnas till Folkhälsomyndigheten.
15 § Om en tillverkare, importör eller distributör av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare skulle anse, eller ha skäl att anta, att en sådan produkt inte är säker, av god kvalitet eller på annat sätt inte är förenlig med denna lag, ska han eller hon omedelbart
1. vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag,
2. dra tillbaka produkten, eller
3. återkalla produkten. När en åtgärd enligt första stycket vidtas ska Folkhälsomyndigheten omedelbart underrättas om produktens brister, vilken åtgärd som vidtagits och resultaten av åtgärden.
Åldersgräns
16 § Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut sådana produkter ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått denna ålder.
Om det finns särskild anledning att anta att en elektronisk cigarett eller påfyllningsbehållare är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får produkten inte lämnas ut.
På varje försäljningsställe för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med
12
information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana produkter till den som inte har fyllt 18 år.
17 § Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via distansförsäljning eller liknande.
18 § Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.
Anmälan av handel och skyldighet att utöva egenkontroll
19 § En näringsidkare får inte bedriva detaljhandel med elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare utan att först ha anmält handeln till den kommun där försäljningen ska ske.
Den som bedriver detaljhandel ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.
Till anmälan om handel ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.
Hantering av personuppgifter vid gränsöverskridande distansförsäljning
20 § En näringsidkare som via distansförsäljning tillhandahåller elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning till konsumenter i ett annat land än det land där näringsidkaren har sitt säte eller sin affärsverksamhet får inte lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av sådana produkter eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Personuppgifter får inte heller användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet.
13
Tillsyn
21 § Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen följs utövas av Folkhälsomyndigheten när det gäller den omedelbara tillsyn som kommunen eller kommunen och Polismyndigheten ansvarar för enligt 22 § 1 och 2.
22 § Den omedelbara tillsynen över att denna lag och föreskrifter meddelade med stöd av lagen följs utövas av
1. kommunen när det gäller
a) förbudet mot att tillhandahålla elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare enligt 4-7 §§ samt 9 och 13 §§ på försäljningsställen,
b) produktpresentation enligt 8 § på försäljningsställen,
2. kommunen och Polismyndigheten när det gäller
a) åldersgräns enligt 16 och 17 §§,
b) anmälan och egenkontroll enligt 19 §,
3. Folkhälsomyndigheten när det gäller
a) bestämmelserna i 4-9 och 13 §§ i andra fall än som avses i 1,
b) produktkontroll enligt 14 och 15 §§, och
4. Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring och sponsring enligt 10-12 §§.
23 § Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt 22 § första stycket 1 och 2. Länsstyrelsen ska
1. följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och
2. främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.
24 § En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden enligt 25 och 26 §§.
25 § En tillsynsmyndighet som anges i 22 § 1-3 får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
14
I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.
26 § Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i denna lag får kommunen förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning.
Ett förbud enligt första stycket meddelas för en tid av högst sex månader.
Beslut enligt första stycket gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.
27 § Folkhälsomyndigheten får, om myndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i denna lag, förbjuda att produkterna släpps ut på marknaden. Om sådana produkter redan har släppts ut på marknaden får Folkhälsomyndigheten förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa.
Folkhälsomyndigheten ska omedelbart underrätta Europeiska kommissionen och de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater om åtgärder som vidtagits enligt första stycket och översända eventuella underlag.
När Europeiska kommissionen har meddelat om den anser att en åtgärd enligt första stycket är motiverad ska Folkhälsomyndigheten besluta om åtgärden ska bestå.
I beslut om föreläggande eller förbud får Folkhälsomyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.
28 § Vid Konsumentombudsmannens tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486).
En marknadsföringsåtgärd som strider mot 8 § eller 10-12 §§ ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot 10 § första stycket 2 och 11 § kan medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29-36 §§marknadsföringslagen.
15
29 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.
30 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 16 §, får kommunen genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får kommunen endast anlita en person som har fyllt 18 år.
Ett kontrollköp får genomföras utan att näringsidkaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Kommunen ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet.
31 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att meddela förelägganden eller förbud enligt 25 och 26 §§.
32 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prov betalas inte ersättning.
33 § Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.
En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.
34 § Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 32 §. En sådan begäran får göras endast om
1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller
2. det annars finns synnerliga skäl.
16
35 § Den som har tagit befattning med något ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja vad han eller hon därvid har fått veta om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden.
I det allmännas verksamhet tillämpas bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Överklagande
36 § Beslut som en kommun har fattat enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut som Folkhälsomyndigheten har meddelat med stöd av 25 eller 27 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
37 § Beslut om föreskrifter om innehållsdeklaration som en myndighet har meddelat med stöd av 44 § 4 får överklagas hos regeringen av tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden.
Straffbestämmelser och förverkande
38 § Den som uppsåtligen bryter mot 7 § tredje stycket eller 9 § tredje stycket eller säljer elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare i strid med förbud som har meddelats enligt 26 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 16 § första eller andra stycket eller 19 § första stycket. Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar.
39 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
40 § Elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av
17
sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
Avgifter
41 § En kommun får ta ut avgift för sin för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig näringsverksamhet med elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare.
42 § Folkhälsomyndigheten får av tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare ta ut avgifter för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som enligt 4 § lämnas till myndigheten.
Bemyndiganden
43 § Regeringen får meddela närmare föreskrifter om utformningen av sådana hälsovarningar som avses i 9 §.
44 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
1. hur en förhandsanmälan enligt 4 § ska vara utformad och vad den ska innehålla,
2. produktinnehåll och utformning av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare,
3. vilka uppgifter bipacksedlar för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare enligt 6 § ska innehålla och hur dessa ska utformas,
4. innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen enligt 7 §,
5. fullgörandet av rapporteringsskyldigheten enligt 13 §,
6. det system för informationsinsamling som anges i 14 § första stycket,
7. underrättelseskyldigheten enligt 15 § andra stycket,
8. genomförandet av kontrollköp enligt 30 §, och
9. skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov enligt 32 §.
18
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs i fråga om i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
1
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
4. injektionssprutor och kanyler,
5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
8. hundar och katter för annat ändamål än handel,
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror
och elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare vid kontroll
av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581)och 16 § lagen
(2016:000) om elektroniska cigaretter,
1 Senaste lydelse 2014:1497.
19
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,
15. sprängämnesprekursorer enligt artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 98/2013 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.
20
2.3 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )
Härigenom föreskrivs i fråga om i radio-_och_tv-lagen (2010:696) att 6 kap. 2 §, 7 kap. 2 §, 8 kap. 13 § samt 15 kap. 5 och 9 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §
2
Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering.
Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av
1. alkoholdrycker och tobaksvaror,
2. andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination, eller
4. modersmjölksersättning.
Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av
1. alkoholdrycker och tobaksvaror,
2. andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,
4. modersmjölksersättning,
eller
5. sådana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen ( 2016:000 ) om elektroniska cigaretter.
2 Senaste lydelse 2013:1056.
21
7 kap.
2 §
3
Program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker
eller tobaksvaror.
Program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker, tobaksvaror eller sådana elektro-
niska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen ( 2016:000 ) om elektroniska cigaretter.
8 kap.
13 §
4
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622)och i 14 § tobakslagen (1993:581).
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker, tobaksvaror samt elektroniska ciga-
retter och påfyllningsbehållare
finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), i 14 § tobakslagen (1993:581) samt i 10 och 11 §§
lagen ( 2016:000 ) om elektroniska cigaretter.
15 kap.
5 §
5
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622)och i
Bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker, tobaksvaror samt elektroniska ciga-
retter och påfyllningsbehållare
3 Senaste lydelse 2013:1056. 4 Senaste lydelse 2013:1056. 5 Senaste lydelse 2013:1056.
22
14 § tobakslagen (1993:581). finns i 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), i 14 § tobakslagen (1993:581) samt i 10 och 11 §§
lagen ( 2016:000 ) om elektroniska cigaretter.
15 kap.
9 §
6
Program i ljudradiosändning får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror.
Program i ljudradiosändning får inte sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker, tobaksvaror eller såd-
ana elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som avses i lagen ( 2016:000 ) om elektroniska cigaretter.
6 Senaste lydelse 2013:1056.
23
2.4 Förslag till förordning om elektroniska cigaretter ( 2016:000 )
Innehåll
1 § I denna förordning finns föreskrifter som ansluter till lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter. De termer och uttryck som används i lagen har samma betydelse i denna förordning.
Förhandsanmälan
2 § En förhandsanmälan enligt 4 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter ska, beroende på om produkten är en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare, innehålla följande uppgifter:
1. tillverkarens namn och kontaktuppgifter, en ansvarig juridisk eller fysisk person inom unionen och i tillämpliga fall importören till unionen,
2. en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten och de utsläpp som sker till följd av användningen av produkten, uppdelad på varumärke och sort, med uppgift om kvantiteter,
3. toxikologiska uppgifter avseende produktens ingredienser och utsläpp, även vid upphettning, särskilt beträffande deras effekter på konsumenternas hälsa vid inandning och med beaktande av bland annat eventuella beroendeframkallande effekter,
4. information om nikotindoser och nikotinupptag vid konsumtion under förhållanden som är normala eller som rimligen kan förutses,
5. en beskrivning av produktens beståndsdelar som i förekommande fall inbegriper den elektroniska cigarettens eller påfyllningsbehållarens öppnings- och påfyllningsmekanism,
6. en beskrivning av tillverkningsprocessen, inklusive om den omfattar serietillverkning, och en försäkran om att tillverkningsprocessen är förenlig med kraven i denna artikel, och
7. en försäkran om att tillverkaren och importören tar fullt ansvar för produktens kvalitet och säkerhet när den släpps ut på marknaden och används under förhållanden som är normala eller som rimligen kan förutses.
24
Produktinnehåll och utformning
3 § Vätska som innehåller nikotin får endast släppas ut på marknaden i
1. ändamålsenliga påfyllningsbehållare som inte överstiger 10 milliliter, eller
2. elektroniska engångscigaretter eller engångspatroner där patronerna eller tankarna inte överstiger 2 milliliter.
4 § Vätska som innehåller nikotin får inte innehålla mer nikotin än 20 milligram per milliliter.
5 § Vätska som innehåller nikotin får inte innehålla
1. vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en elektronisk cigarettet eller påfyllningsbehållare innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker,
2. koffein, taurin eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet,
3. tillsatser som färgar utsläpp,
4. tillsatser som underlättar inhalering eller upptag av nikotin, eller
5. tillsatser som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska i oförbränd form.
6 § Endast ingredienser med hög renhet får användas vid framställningen av vätska som innehåller nikotin.
Spår av andra ämnen än de ingredienser som enligt 2 § 2 redovisats i förhandsanmälan får förekomma upp till detektionsgränsen endast om det tekniskt sett inte går att undvika dessa spår under tillverkningen.
7 § Med undantag för nikotin, får vid framställningen av vätska som innehåller nikotin endast användas ingredienser som inte utgör en risk för människors hälsa i uppvärmd eller ouppvärmd form.
8 § Elektroniska cigaretter ska avge nikotindoser på en jämn nivå under normala användningsförhållanden.
25
9 § Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska vara barn- och manipulationssäkra, vara skyddade mot skador och läckage och ha en mekanism som säkerställer påfyllning utan läckage.
Bipacksedel
10 § En bipacksedel som avses i 6 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter ska innehålla uppgifter om
1. bruks- och förvaringsanvisning för produkten med omnämnande om att produkten inte rekommenderas för ungdomar och icke-rökare,
2. kontraindikationer,
3. varningar för specifika riskgrupper,
4. eventuella skadliga effekter,
5. beroendeframkallande egenskaper och toxicitet, och
6. kontaktinformation till tillverkaren eller importören och en juridisk eller fysisk kontaktperson inom Europeiska unionen.
Innehållsdeklaration
1. en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktordning,
2. uppgift om innehåll av nikotin i produkten och fördelningen per dos,
3. satsnumret, och
4. en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn.
Hälsovarning
12 § En hälsovarning enligt 9 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter ska ha följande lydelse: ”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.”.
Hälsovarningen ska
26
1. återges på de två största ytorna på styckförpackningen och eventuella ytterförpackningar,
2. täcka 30 procent av ytorna på styckförpackningen och eventuella ytterförpackningar,
3. vara tryckt med typsnittet Helvetica med fet stil i svart på vit bakgrund,
4. täcka största möjliga andel av den yta som har reserverats för varningen,
5. vara placerad i centrum på den reserverade ytan, och på rätblocksformade förpackningar och eventuella ytterförpackningar ska den vara parallell med styckförpackningens eller ytterförpackningens sidokant, och
6. var parallell med huvudtexten på den yta som reserverats för varningen.
Offentliggörande och lagring av rapporter, m.m.
13 § Folkhälsomyndigheten ska på en webbplats offentliggöra de uppgifter som lämnats till myndigheten enligt 4 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter. Uppgift som utgör företagshemlighet ska inte offentliggöras.
14 § Folkhälsomyndigheten ska på begäran göra information som rapporterats enligt 13 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter tillgänglig för Europeiska kommissionen och för andra medlemsstater.
Bemyndiganden
15 § Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om
4. fullgörandet av rapporteringsskyldigheten enligt 13 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter,
27
5. det system för informationsinsamling som anges i 14 § lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter,
6. fullgörandet av underrättelseskyldigheten i 15 § andra stycket, och
7. genomförandet av kontrollköp enligt 30 §. Folkhälsomyndigheten får vidare meddela kompletterande föreskrifter till bestämmelserna om produktinnehåll och utformning av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare i 5-9 §§.
28
2.5 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) att det i bilagan till förordningen ska ha införas en ny punkt, punkten 147, med följande lydelse.
Föreslagen lydelse ______________________________________________________
Verksamheten består i
__________________________ ………………………… 147. tillsyn enligt lagen (2016:000) om elektroniska cigaretter
…………………………
Särskilda begränsningar i sekretessen __________________________ ………………………… sekretessen gäller inte för uppgifter som ingår i information som ska offentliggöras enligt 13 § förordningen (2016:000) om elektroniska cigaretter …………………………
29
2.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:1020 ) med instruktion för Folkhälsomyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
7
Myndigheten ska särskilt
1. analysera utvecklingen av hälsan och hälsans bestämningsfaktorer och hur bestämningsfaktorerna fördelas efter kön, etnisk eller kulturell bakgrund, socioekonomisk tillhörighet, sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning och ålder,
2. följa och analysera beteende- och omvärldsförändringar av betydelse för smittskyddet och hur sådana förändringar påverkar förutsättningarna för smittskyddet i landet,
3. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling samt i detta arbete särskilt följa upp, utvärdera och sprida kunskap om hur människors hälsa påverkas av miljön,
4. framställa statistik inom folkhälsoområdet och främja tillgång till sådan statistik,
5. bidra till utvecklingen av både hälsoekonomisk metodik inom folkhälsoområdet och metoder för att beakta folkhälsoaspekter i konsekvensbedömningar och uppföljningar,
6. följa och analysera utvecklingen av smittsamma sjukdomar och skyddet mot dessa nationellt och internationellt, analysera konsekvenserna av denna utveckling för samhället och den enskilde samt utvärdera effekterna av vaccinationer och andra smittskyddsåtgärder inom hälso- och sjukvården och andra berörda samhällssektorer,
7 Senaste lydelse 2014:1546.
30
7. ansvara för den samordnade uppföljningen inom alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksområdet,
8. svara för stöd till kvalitets- och metodutveckling vid laboratorier som bedriver diagnostik av betydelse för landets smittskydd,
9. verka för att möjligheten att effektivt använda antibiotika hos människor och djur bevaras genom att samla in, analysera och aktivt förmedla kunskap i frågor som rör antibiotikaresistens samt främja insatser på lokal och regional nivå i frågor som rör rationell antibiotikaanvändning och antibiotikaresistens,
10. verka för en minskad smittspridning genom att samla in, analysera och aktivt förmedla kunskap i frågor som rör annan antimikrobiell resistens än antibiotikaresistens samt i frågor som rör vårdrelaterade infektioner och vårdhygien,
11. verka för att förskrivare, övriga berörda yrkesgrupper och allmänheten tillämpar de kunskaper som finns om antibiotikaresistens och annan antimikrobiell resistens,
12. verka för att begränsa spridningen och konsekvenserna för samhället och för enskilda av hiv/aids samt verka för att skapa öppenhet om hiv/aids och motverka stigmatisering och diskriminering av personer som lever med hivinfektion, bland annat genom att främja utvecklingsinsatser och långsiktigt förebyggande arbete,
13. bevaka och utreda behovet av narkotikaklassificering av varor som inte utgör läkemedel samt bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. vara samordnande myndighet för det friluftslivsmål för god folkhälsa som regeringen har fastställt och verka för att detta mål nås genom att sammanställa och sprida evidensbaserade kunskaper om insatser som skapar förutsättningar för friluftsliv och främjar hälsa till kommuner, landsting och andra berörda samhällssektorer, och
15. ha ett samlat ansvar för att inom sitt verksamhetsområde främja lika rättigheter och
14. vara samordnande myndighet för det friluftslivsmål för god folkhälsa som regeringen har fastställt och verka för att detta mål nås genom att sammanställa och sprida evidensbaserade kunskaper om insatser som skapar förutsättningar för friluftsliv och främjar hälsa till kommuner, landsting och andra berörda samhällssektorer,
15. ha ett samlat ansvar för att inom sitt verksamhetsområde främja lika rättigheter och
31
möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck.
möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck, och
16. övervaka marknadsutvecklingen för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, inbegripet eventuella belägg för att användningen av dem fungerar som inkörsport till nikotinberoende och slutligen traditionell tobakskonsumtion för unga människor och icke-rökare.
32
2.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:1039 ) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn att Folkhälsomyndigheten ska läggas till i den till förordningen bilagerade förteckningen över marknadskontrollmyndigheter som enligt 6 § i förordningen ingår i Marknadskontrollrådet.
33
3 Ärendet
Europaparlamentet och rådet har antagit direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (nedan tobaksproduktdirektivet). Regeringen tillsatte den 10 juli 2014 Tobaksdirektivsutredningen (S 2014:16, dir. 2014:108) med uppdrag att bl.a. lämna förslag till nationellt genomförande av tobaksproduktdirektivet. I delbetänkandet Mer gemen-
samma tobaksregler – ett genomförande av tobaksproduktdirektivet
(SOU 2015:6) redovisade utredningen sina förslag till genomförande av de delar av direktivet som ska vara genomförda i medlemsstaterna senast den 20 maj 2016. I slutbetänkandet En översyn av
tobakslagen – nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14)
har utredningen redovisat sina förslag till nationellt genomförande av direktivets bestämmelser om spårbarhet och märkning, vilka ska tillämpas tidigast från och med den 20 maj 2019.
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om elektroniska cigaretter (nedan e-cigaretter) och påfyllningsbehållare ska tillämpas under förutsättning att produkterna inte omfattas av kravet på ett godkännande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG (humanläkemedelsdirektivet) eller kraven som anges i rådets direktiv 93/42/EEG om medicintekniska produkter (se artikel 20.1). Vid tidpunkten för överlämnandet av Tobaksdirektivsutredningens delbetänkande var Läkemedelsverkets inställning att ecigaretter som innehåller nikotin skulle bedömas som läkemedel. Frågan var under utredningens arbete föremål för rättslig prövning i de allmänna förvaltningsdomstolarna, där såväl förvaltningsrätten som kammarrätten delade Läkemedelsverkets inställning. Utredningens bedömning var därför att bestämmelserna om e-cigaretter inte behövde genomföras i svensk rätt. Frågan om genomförande av tobaksproduktdirektivet har därefter behandlats av regeringen i propositionen Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaksområdet – ge-
nomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (prop. 2015/16:82). I
propositionen (s. 20-23) gör regeringen bedömningen att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter inte bör genom-
34
föras i avvaktan på Högsta förvaltningsdomstolens dom i fråga om huruvida e-cigaretter innehållande nikotin ska omfattas av krav på godkännande som läkemedel. Regeringen har emellertid aviserat att den beroende på utgången i målet i Högsta förvaltningsdomstolen kan behöva återkomma till frågan om ett genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter.
Genom Högsta förvaltningsdomstolens dom den 17 februari 2016 i mål nr 1385-15 har fastslagits att e-cigaretter som innehåller nikotin inte utifrån sin funktion ska bedömas som läkemedel. Det innebär att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter och påfyllningsbehållare måste genomföras i den nationella lagstiftningen. Eftersom Tobaksdirektivsutredningens uppdrag ska redovisas den 1 mars 2016 har det inte varit tidsmässigt möjligt att beakta avgörandet i utredningens slutbetänkande. I stället har denna promemoria arbetats fram vid sidan av utredningens arbete med slutbetänkandet. I promemorian lämnas förslag till nationellt genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om elektroniska cigaretter samt ett antal andra förslag som bedöms vara nödvändiga för en skapa en heltäckande och ändamålsenlig reglering av sådana produkter.
35
4 Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter
4.1 Tillämpningsområdet av direktivets bestämmelser om e-cigaretter
I direktivet definieras en e-cigarett som en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank. Av direktivets definition framgår vidare att e-cigaretter kan vara avsedda för att användas endast en gång eller vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare och en tank, eller laddningsbara med engångspatroner (artikel 2.16)
Definitionen av en påfyllningsbehållare är enligt direktivet en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett.
4.2 Krav på anmälningsskyldighet
Av artikel 20.2 följer en anmälningsskyldighet för tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Alla sådana produkter som en tillverkare eller importör avser att släppa ut på marknaden ska anmälas till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna sex månader innan produkterna är avsedda att släppas ut på marknaden. För e-cigaretter och påfyllningsbehållare som släppts ut på marknaden före den 20 maj 2016 ska anmälan lämnas inom sex månader efter det datumet. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten. Anmälan, som ska lämnas i elektroniskt format, ska bl.a. innehålla en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten och de utsläpp som sker till följd av användingen av produkten. Vidare ska anmälan innehålla toxikologiska uppgifter avseende produktens ingredienser och utsläpp, även vid upphettning, särskilt beträffande deras effekter på konsumenternas hälsa vid inandning och med beaktande av bland annat eventuella beroendeframkallande effekter. Uppgifterna i dessa anmälningar ska, med vederbörlig hänsyn till behovet av att
36
skydda företagshemligheter, offentliggöras på en webbplats (artikel 20.8). Kommissionen ska genom genomförandeakter anta ett gemensamt format för anmälan (artikel 20.13). Kommissionen har den 24 november 2015 antagit en sådan genomförandeakt.
8
Denna
innebär bl.a. att ett gemensamt elektroniskt anmälningsformat för inlämnande av uppgifter om e-cigaretter och påfyllningsbehållare tillskapas och att en gemensam webbportal ska användas för inlämnande av nödvändiga uppgifter.
4.3 Krav på utformningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare
Tobaksproduktdirektivet föreskriver att vätskor som innehåller nikotin endast får släppas ut på marknaden i ändamålsenliga påfyllningsbehållare som inte överstiger 10 milliliter, i elektroniska engångscigaretter eller i engångspatroner. Innehållet i sådana patroner eller tankar får inte innehålla mer än 2 milliliter (artikel 20.3 a). E-cigaretter ska vidare avge nikotindoser på en jämn nivå under normala användningsförhållanden (artikel 20.3 f). E-cigaretter och påfyllningsbehållare ska också vara barn- och manipulationssäkra, vara skyddade mot skador och läckage och ha en mekanism som säkerställer påfyllning utan läckage (artikel 20.3 g). Kommissionen ska genom genomförandeakter anta ett gemensamt format för de tekniska standarderna för påfyllningsmekanismen (artikel 20.13)
4.4 Reglering av innehållet i nikotinhaltig ecigarettvätska
Tobaksproduktdirektivet uppställer vissa krav på den vätska som förångas i e-cigaretten, om vätskan innehåller nikotin. Sådan vätska får inte innehålla vissa tillsatser, t.ex. vitaminer, koffein, taurin eller sådana tillsatser som färgar utsläpp eller underlättar inhalering eller upptag av nikotin (artikel 20.2 c). Direktivet ställer även krav på att ingredienserna ska ha en viss renhet (artikel 20.2 d) och att de, med
8 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/2183 av den 24 november 2015 om fastställande av ett gemensamt format för anmälan av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.
37
undantag för nikotin, inte får innehålla ingredienser som utgör en risk för människors hälsa.
4.5 Krav på bipacksedel, innehållsdeklaration, produktpresentation och hälsovarning
Enligt tobaksproduktdirektivet (artikel 20.4) ska styckförpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare innehålla en bipack-
sedel med följande information:
1. bruks- och förvaringsanvisning för produkten med omnäm-
nande om att produkten inte rekommenderas för ungdomar och icke-rökare,
2. kontraindikationer,
3. varningar för specifika riskgrupper,
4. eventuella skadliga effekter,
5. beroendeframkallande egenskaper och toxicitet, och
6. kontaktuppgifter till tillverkaren eller importören och en juri-
disk eller fysisk kontaktperson inom unionen.
Styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar till ecigaretter och påfyllningsbehållare ska vidare innehålla en förteck-
ning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktord-
ning samt uppgift om innehåll av nikotin i produkten och fördelningen per dos, satsnumret och en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn.
Styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar till ecigaretter och påfyllningsbehållare omfattas också av bestämmelserna om produktpresentation i artikel 13 i direktivet. Artikel 20.4.b ii) innebär att merparten av de bestämmelser i artikel 13 i tobaksproduktdirektivet om produktpresentation som gäller för tobaksvaror även ska omfatta e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Eftersom tobaksproduktdirektivet inte innehåller något förbud mot att smaksätta e-cigaretter omfattas dessa produkter inte av förbudet mot att hänvisa till smaktillsatser i artikel 13. Vidare är det, till skillnad mot vad som gäller för tobaksvaror, tillåtet att på ecigaretter ange nikotinhalt eftersom detta är ett krav enligt artikel
38
20.4.b i) i tobaksproduktdirektivet. Sammanfattningsvis innebär detta att märkningen på förpackningarna inte får innehålla någon beståndsdel eller något inslag som
1. marknadsför en e-cigarett eller påfyllningsbehållare eller upp-
muntrar till konsumtion av en sådan produkt genom att skapa en felaktig uppfattning om produktens egenskaper, hälsoeffekter, risker eller utsläpp; etiketter får inte innehålla någon information om innehållet av tjära eller kolmonoxid i produkten,
2. antyder att en viss e-cigarett eller påfyllningsbehållare är mindre
skadlig än andra eller syftar till att minska effekten av något skadligt ämne i rök eller har vitaliserande, energigivande, läkande, föryngrande, naturliga, ekologiska egenskaper eller andra hälsomässiga eller livsstilsmässiga fördelar,
3. hänvisar till tillsatser, eller avsaknad av sådana, utom vad avser
smaktillsatser,
4. liknar ett livsmedel eller en kosmetisk produkt, eller
5. antyder att en viss e-cigarett eller påfyllningsbehållare har för-
bättrad biologisk nedbrytbarhet eller andra miljöfördelar.
Förpackningarna till sådana e-cigaretter och påfyllningsbehållare får inte heller antyda ekonomiska fördelar genom att innehålla tryckta kuponger, erbjudanden om rabatt, gratisutdelning, två varor till priset av en eller liknande erbjudanden.
Tobaksproduktdirektivet ställer dessutom krav på att ecigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med en av följande två
hälsovarningar:
”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne. Den rekommenderas inte för icke-rökare.”
”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.”
Kommissionen har getts befogenhet att anta delegerade akter för att anpassa lydelsen för hälsovarningen (artikel 20.12).
Direktivet innehåller också närmare föreskrifter om hälsovarningens utseende på förpackningarna. Den ska återges på de två största ytorna på styckförpackningen och eventuella ytterförpack-
39
ningar, samt täcka 30 procent av ytorna på styckförpackningen och eventuell ytterförpackning. Den ska vidare vara tryckt med typsnittet Helvetica med fet stil i svart på vit bakgrund och ska täcka största möjliga andel av den yta som har reserverats för varningen. Hälsovarningen ska vara i centrum på den reserverade ytan, och på rätblocksformade förpackningar och eventuella ytterförpackningar ska den vara parallell med styckförpackningens eller ytterförpackningens sidokant; texten med hälsovarning ska också vara parallell med huvudtexten på den yta som reserverats för varningen.
4.6 Restriktioner avseende marknadsföring och annat främjande
Artikel 20.5 i tobaksproduktdirektivet förbjuder vissa former av främjande av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Bestämmelserna motsvarar i stort de bestämmelser om förbud mot reklam eller sponsring av tobaksvaror som gäller enligt tobaksreklamdirektivet
9
och artikel 9.d i AV-direktivet
10
.
I tobaksproduktdirektivets ingress framhålls att skillnader mellan olika länders nationella rätt och praxis i fråga om reklam och sponsring rörande e-cigaretter utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster och skapar en avsevärd risk för snedvridning av konkurrensen. Vidare anges att utan ytterligare åtgärder på unionsnivå är det troligt att dessa skillnader kommer att öka de kommande åren, också med hänsyn till den växande marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det bedöms därför vara nödvändigt med en tillnärmning av nationella bestämmelser om reklam och sponsring av dessa produkter med gränsöverskridande verkan, med utgångspunkt i en hög skyddsnivå för folkhälsan. Enligt vad som sägs i ingressen är det lämpligt att inta ett restriktivt förhållningssätt till reklam för ecigaretter och påfyllningsbehållare. Detta eftersom e-cigaretter kan utvecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resultera i
9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror. 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster).
40
traditionell tobakskonsumtion, och då sådana produkter efterliknar och normaliserar rökning (se ingresspunkt 43).
Mot denna bakgrund förbjuder direktivet kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Förbudet gäller kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer och i radion. Förbudet gäller dock varken för publikationer som är avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med e-cigaretter och påfyllningsbehållare eller för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer och inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden (artikel 20.5 punkterna a och b).
Med informationssamhällets tjänster avses tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare, se 2 § lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster och artikel 1 b i anmälningsdirektivet
11
. I begreppet ingår förutom elektronisk handel även övriga tjänster som är kopplade till handel med varor och tjänster över Internet eller andra nät. Förutom själva handeln ingår därför bland annat informationstjänster, finansiella tjänster, fastighetsmäklartjänster, webbhotell och söktjänster. Det krävs att tjänster tillhandahålls online, dvs. via en förbindelse som möjliggör direkt interaktiv kommunikation. Ljudradiosändningar och tv-sändningar omfattas inte av begreppet informationssamhällets tjänster, eftersom de inte tillhandahålls på individuell begäran. Andra tjänster som sänds från en punkt till en annan, såsom video på beställning eller tillhandahållande av kommersiella meddelanden via e-post hör däremot till informationssamhällets tjänster. Enligt tobaksproduktdirektivet (artikel 20.5 punkten e) ska vidare audiovisuella kommersiella meddelanden på vilka AVdirektivet är tillämpligt vara förbjudna för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Ett audiovisuellt kommersiellt meddelande är bilder med eller utan ljud som är utformade för att direkt eller indirekt marknadsföra varor eller tjänster tillhandahållna för att främja en
11 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.
41
ekonomisk verksamhet; exempel på sådana meddelanden är tvreklam, sponsring, teleshopping och produktplacering.
Direktivet förbjuder vidare alla former av offentliga eller privata bidrag till radioprogram, i syfte att direkt eller indirekt främja ecigaretter och påfyllningsbehållare (artikel 20.5 punkten c). Förbudet gäller även offentliga eller privata bidrag till något evenemang, någon verksamhet eller enskild person, som har som syfte eller direkt eller indirekt effekt att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare och involverar eller äger rum i flera medlemsstater eller på annat sätt har gränsöverskridande effekter (artikel 20.5 punkten d).
4.7 Gränsöverskridande distansförsäljning av ecigaretter
Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror ska tillämpas också på gränsöverskridande distansförsäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare (artikel 20.6). En redogörelse för dessa bestämmelser har lämnats i delbetänkandet (SOU 2015:6 s. 135) och artikeln behandlas därför inte närmare i detta sammanhang. I korthet kan dock sägas att medlemsstaterna ges en möjlighet att införa antingen ett förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning till konsumenter eller en skyldighet för återförsäljningsställen som avser att bedriva gränsöverskridande försäljning till konsumenter att registrera sig.
4.8 Informationslämnande och informationsutbyte, m.m.
Tobaksproduktdirektivet uppställer ett krav på att tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare årligen ska lägga fram information om sin försäljning för de behöriga myndigheterna (artikel 20.7). Informationen innefattar uppgifter om försäljningsvolym, preferenser hos olika konsumentgrupper, det sätt på vilket produkten säljs och sammanfattningar av och kommentarer till eventuella marknadsundersökningar om försäljningen. Medlemsstaterna har en skyldighet att övervaka marknadsutvecklingen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare, inbegripet eventuella be-
42
lägg för att användningen av dem fungerar som en inkörsport till nikotinberoende och slutligen traditionell tobakskonsumtion för unga människor och icke-rökare.
Medlemsstaterna åläggs att på begäran göra all information som tas emot enligt artikeln om e-cigarreter tillgänglig för kommissionen och andra medlemsstater (artikel 20.8). Medlemsstaterna ska vidare kräva att tillverkare, importörer och distributörer av ecigaretter och påfyllningsbehållare upprättar och upprätthåller ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som dessa produkter har på människors hälsa (artikel 20.9). Om en sådan ekonomisk aktör skulle ha skäl att förmoda att e-cigaretter eller påfyllningsbehållare som aktören har i sin besittning, och som är avsedda att släppas ut på marknaden, inte är säkra eller av god kvalitet eller på annat sätt inte förenliga med direktivet så ska aktören vidta vissa åtgärder och underrätta marknadsövervakningsmyndigheterna i de medlemsstater där produkten är avsedd att göras tillgänglig.
4.9 Provisoriska åtgärder
En behörig myndighet, som konstaterar eller har rimliga skäl att tro att specifika eller en viss typ av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, får enligt direktivet vidta lämpliga provisoriska åtgärder (artikel 20.11). Som skäl för att införa denna möjlighet att framhålls i direktivets ingress (p. 46) att det inom ramen för den framväxande marknaden för ecigaretter är möjligt att specifika e-cigaretter eller påfyllningsbehållare eller en typ av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare som släpps ut på marknaden skulle kunna ge upphov till en oförutsedd risk för människors hälsa, även om de är förenliga med direktivet. Som exempel på en provisorisk åtgärd anges förbud mot att på marknaden släppa ut specifika e-cigaretter eller påfyllningsbehållare eller en typ av e-cigarett eller påfyllningsbehållare.
Av artikeln framgår vidare att kommissionen och de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater omedelbart ska underrättas om de provisoriska åtgärder som vidtagits och ska översända eventuella underlag. Kommissionen ska så snart som möjligt efter att den har mottagit uppgifterna avgöra om den provisoriska åtgärden
43
är berättigad. Om minst tre medlemsstater på vederbörligen motiverade grunder förbjudit ett utsläppande på marknaden av en specifik e-cigarett eller påfyllningsbehållare har kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att utvidga ett sådant förbud till att omfatta alla medlemsstater.
44
5 Genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter
5.1 En ny lag om e-cigaretter och påfyllningsbehållare
Förslag: Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om elektro-
niska cigaretter ska genomföras i svensk rätt genom en ny lag.
Skälen för förslaget: Tobaksproduktdirektivets regelverk för e-
cigaretter behandlar sådana produkter och tobaksvaror på ett likartat sätt. I ingressen till direktivet slås fast att en hög folkhälsoskyddsnivå bör tas i beaktande vid regleringen av e-cigaretter samt att dessa kan utvecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resultera i traditionell tobakskonsumtion, eftersom de efterliknar och normaliserar rökning (se ingressen, punkterna 36 och 43). Förslagen i promemorian har utarbetats med samma utgångspunkt. Ecigaretter är således inte vilken konsumentprodukt som helst utan en produkt som är i behov av en särskild skyddsreglering.
Med hänsyn till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande (se kapitel 3) har frågan om genomförande av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter i svensk lagstiftning aktualiserats sent i förhållande till direktivets genomförandetid. Många bestämmelser som ska gälla för e-cigaretter har i och för sig sina motsvarigheter i tobakslagstiftningen och Tobaksdirektivsutredningen föreslår i slutbetänkandet att vissa bestämmelser som rör användandet av e-cigaretter – rökförbud – ska inarbetas i tobakslagen (1993:581). Samtidigt har Tobaksdirektivsutredningen i betänkandena lämnat förslag på en strukturell omarbetning av tobakslagen och föreslagit en rad tillägg och ändringar till nuvarande bestämmelser. Att i detta skede föra in bestämmelser om e-cigaretter i tobakslagen skulle innebära en ytterligare omarbetning, vilken skulle riskera att bli tidskrävande. För att så snabbt som möjligt få en lagstiftning på plats som genomför tobaksproduktdirektivets
45
bestämmelser om e-cigaretter bör de nödvändiga bestämmelserna tas in i en egen lag.
5.2 Definitioner
Förslag: Lagen ska innehålla definitioner av begreppen elektro-
nisk cigarett och påfyllningsbehållare.
Med elektronisk cigarett avses en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank.
Med påfyllningsbehållare avses en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett.
Skälen för förslaget: Det bör i lag införas en definition av begrep-
pen e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
I avsnitt 4.1 redovisas direktivets definition av e-cigarett. Som konstaterats i Tobaksdirektivsutredningens delbetänkande (SOU 2015:6 s. 66-68) ställer tobaksproduktdirektivet inte upp något krav på nationell reglering av sådana e-cigaretter som inte kan användas för konsumtion av nikotinånga. Det innebär att det inte är nödvändigt att reglera e-cigaretter som inte kan användas för detta ändamål för att genomföra direktivet. Någon särskild reglering av sådana produkter föreslås därför inte i detta sammanhang, se dock Tobaksdirektivsutredningens förslag om utvidgning av tobakslagens bestämmelser om rökfria miljöer (SOU 2016:14 s. 262-265).
Tobaksproduktdirektivet uppställer särskilda krav på påfyllningsbehållare, dvs. den behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett (se artikel 2.16). Även sådana behållare bör därför definieras i lagen. Det saknas skäl att frångå tobaksproduktdirektivets definitioner av begreppen e-cigarett och påfyllningsbehållare. Definitionerna bör därför tas in i den nya lagen.
46
5.3 Undantag från lagens tillämpningsområde
Förslag: Lagen ska inte omfatta produkter enligt annan lagstift-
ning är klassificerade som läkemedel, medicintekniska produkter, narkotika eller hälsovarliga varor. Lagen ska inte heller omfatta produkter som innehåller tobak.
Skälen för förslaget
Läkemedel
I läkemedelslagen (2015:315) finns bestämmelser om bl.a. krav på läkemedel samt godkännande, registrering och tillstånd till försäljning av läkemedel och marknadsföring av läkemedel, se 1 kap. 2 §. Lagen är tillämplig på läkemedel. Med läkemedel avses enligt 2 kap. 1 § varje substans eller kombination av substanser som – tillhandahålls med uppgift om att den har egenskaper för att
förebygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur, eller – kan användas på eller tillföras människor eller djur i syfte att
återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller för att ställa diagnos.
Substanser som avses i den första strecksatsen brukar betecknas som läkemedel genom presentation och de som avses i den andra strecksatsen läkemedel genom funktion. Som redovisats i kapitel 3 har Högsta förvaltningsdomstolen i mål nr 1385-15 konstaterat att e-cigaretter som innehåller den farmakologiskt aktiva substansen nikotin inte utifrån sin funktion utgör läkemedel. E-cigaretter som tillhandahålls eller marknadsförs med medicinska påståenden kan dock fortfarande utgöra läkemedel enligt den andra strecksatsen. Från den nya lagens tillämpningsområde bör därför göras ett undantag för sådana e-cigaretter som bedöms vara läkemedel enligt läkemedelslagen och för vilka läkemedelsgodkännande krävs innan de får säljas. Ett annat skäl för undantaget är att det i framtiden kan utvecklas e-cigaretter som innehåller nikotin som till sin funktion
47
är att bedöma som läkemedel. Sådana produkter bör regleras av läkemedelslagstiftningen, och inte av de nu föreslagna bestämmelserna.
Medicintekniska produkter
Som en konsekvens av förslaget att undanta läkemedel från lagens tillämpningsområde bör undantag göras även för medicintekniska produkter. Bestämmelser om sådana produkter finns i lagen (1993:584) om medicintekniska produkter. Begreppet medicintekniska produkter innefattar ett mycket brett område av produkter som är avsedda att användas inom alla former av hälso- och sjukvård. Med en medicinteknisk produkt avses enligt 2 § första stycket lagen om medicintekniska produkter en produkt som enligt tillverkarens uppgift ska användas, separat eller i kombination med annat, för att hos människor – påvisa, förebygga, övervaka, behandla eller lindra en sjukdom, – påvisa, övervaka, behandla, lindra eller kompensera en skada
eller en funktionsnedsättning, – undersöka, ändra eller ersätta anatomin eller en fysiologisk pro-
cess, eller – kontrollera befruktning.
I den mån en e-cigarett enligt tillverkarens uppgift ska användas för att användaren ska kunna tillgodogöra sig en substans som är klassificerad som läkemedel, kan produkten sålunda utgöra en medicinteknisk produkt. Från lagens tillämpningsområde bör därför även sådana produkter undantas.
Narkotika och hälsofarliga varor
E-cigaretter ska enligt den i avsnitt 5.2 ovan redovisade definitionen kunna användas för konsumtion av nikotinånga, och påfyllningsbehållare ska innehålla vätska som innehåller nikotin. Det uppställs inget krav på att en e-cigarett endast ska kunna användas för att konsumera nikotin eller att en påfyllningsbehållare endast
48
får innehålla nikotinvätska. Under förutsättning att en e-cigarett kan användas för att konsumera nikotinånga och att en påfyllningsbehållare till någon del innehåller nikotin, faller sålunda produkterna under lagens definitioner. Det innebär att e-cigaretter och påfyllningsbehållare som innehåller narkotika eller hälsofarliga varor kan falla under lagens definitioner.
Avsikten är dock inte att vare sig narkotika eller hälsofarliga varor ska hanteras inom ramen för det föreslagna regelverket för ecigaretter och påfyllningsbehållare. Det behöver därför klargöras att den nya lagen inte ska tillämpas på produkter som är narkotika enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller hälsofarliga varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor (jfr motsvarande resonemang angående tobak i prop. 2015/16:82 s. 23-24).
Tobak
Av tobaksproduktdirektivet framgår att tobaksvaror är produkter som kan förbrukas och som helt eller delvis består av tobak, även genetiskt modifierad sådan. I Sverige regleras tobaksvaror i tobakslagen. I den mån e-cigaretter och påfyllningsbehållare till någon del innehåller tobak bör därför bestämmelserna i den lagen tillämpas på produkterna. Detta bör komma till uttryck i lagen.
5.4 Förhandsanmälan
Förslag: Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter
och påfyllningsbehållare ska till Folkhälsomyndigheten göra en anmälan om alla sådana produkter som de avser att släppa ut på marknaden.
Anmälan ska lämnas i elektroniskt format senast sex månader innan produkten är avsedd att släppas ut på marknaden. En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten.
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter på marknaden om anmälan inte har gjorts.
49
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla och formatet för anmälan.
Folkhälsomyndigheten ska få möjlighet att ta ut avgifter för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som lämnats till myndigheten.
Bedömning: Folkhälsomyndigheten bör få till uppgift att på en
webbplats offentliggöra de uppgifter som lämnats till myndigheten. Uppgift som utgör företagshemlighet bör inte offentliggöras.
Skälen för förslaget och bedömningen: Som redovisats i avsnitt
4.2 ovan följer av artikel 20.2 en skyldighet för tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare att i förväg anmäla produkter som de avser att släppa ut på marknaden. En liknande anmälningsskyldighet gäller för tillverkare och importörer som avser släppa ut nya tobaksvaror på marknaden (artikel 19). Tobaksdirektivsutredningen har i delbetänkandet föreslagit att uppgiften att ta emot anmälningar om nya tobaksvaror bör ligga på Folkhälsomyndigheten (se SOU 2015:6 s. 149). Att hantera anmälningar av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på samma sätt kan bidra till att skapa en mera enhetlig reglering vilket i sin tur kan effektivisera anmälningsförfarandet. Anmälningsförfarandet i nu aktuellt avseende bör därför utformas på ett motsvarande sätt.
Av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet följer en skyldighet för medlemsstaterna att se till att tobaksvaror och relaterade produkter inte släpps ut på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som anges i direktivet inte är uppfyllda. Det bör därför införas ett förbud mot att i näringsverksamhet tillhandahålla konsumenter e-cigaretter och påfyllningsbehållare om en förhandsanmälan inte har gjorts.
Anmälans närmare utformning och innehåll kan, utifrån kraven i artikel 20.2 a-g i tobaksproduktdirektivet samt kommissionens genomförandeakter avseende formatet för anmälan, lämpligen regleras i förordning. Därutöver bör den myndighet som regeringen föreskriver, lämpligtvis Folkhälsomyndigheten, få möjlighet att meddela närmare förskrifter om formatet för rapporteringen.
50
Av artikel 20.2 tredje stycket följer en rätt för medlemsstaterna att ta ut proportionella avgifter av tillverkarna och importörerna för att ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som lämnats till dem. De nya bestämmelserna om e-cigaretter kommer att leda till en ökad administration för Folkhälsomyndigheten. Det framstår därför som befogat att administrationen av samtliga inrapporterade uppgifter finansieras genom att avgifter tas ut av tillverkarna och importörerna. En möjlighet att ta ut sådana avgifter bör därför tillskapas.
Av artikel 20.9 följer en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att de uppgifter som den behöriga myndigheten, dvs. i detta fall Folkhälsomyndigheten, mottar ska offentliggöras på en webbplats. En bestämmelse om detta bör tas in i förordning. En sådan bestämmelse bör i enlighet med direktivets lydelse innehålla en anvisning om att uppgift som utgör företagshemlighet inte ska offentliggöras.
5.5 Produktinnehåll och utformning
Förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
ska få meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som inte uppfyller föreskrivna krav i fråga om innehåll och utformning ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden.
Skälen för förslaget: Som redovisats i avsnitt 4.3 ställer tobakspro-
duktdirektivet vissa krav på utformningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Bestämmelser om begränsningar av den tillåtna mängden vätska i påfyllningsbehållare respektive i elektroniska engångscigaretter kan lämpligen tas in i förordning. När det gäller krav i fråga om tekniska standarder för påfyllningsmekanismen, t.ex. i fråga om barnsäkerhet och skydd mot läckage, kommer ett gemensamt format antas av kommissionen i genomförandeakter. Redan nu bör emellertid öppnas för en framtida möjlighet att meddela närmare föreskrifter om sådana standarder. Det framstår därför som ändamålsenligt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, lämpligen Folkhälsomyndigheten, bemyndigas
51
att meddela närmare föreskrifter om utformningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
Som redovisats i avsnitt 4.4 innehåller tobaksproduktdirektivet en bestämmelse om mängden nikotin som får förekomma i den vätska som används i e-cigaretter. Vidare uppställs krav på renhet i fråga om de ingredienser som används vid tillverkningen samt förbud mot att använda sådana tillsatser som inte får användas i tobaksvaror eller sådana ingredienser som, med undantag för nikotin, utgör en risk för människors hälsa. Direktivet innehåller också ett förbud mot att i vätskan tillsätta sådana tillsatser som inte får förekomma i tobaksvaror. När det gäller tillsatser i tobaksvaror har Tobaksdirektivsutredningen i delbetänkandet föreslagit att Folkhälsomyndigheten ska bestämma vilka tillsatser i tobaksvaror som ska förbjudas (se SOU 2015:6 s. 107-111). Det saknas anledning att hantera innehållet i vätskan på något annat sätt. Även i detta avseende bör sålunda relevanta bestämmelser tas in i förordning och Folkhälsomyndigheten bemyndigas att meddela kompletterande föreskrifter.
Av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet följer att medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte uppfyller kraven i direktivet inte släpps ut på marknaden, dvs. tillhandahålls konsumenter. Av artikel 20.1 första stycket följer vidare en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att e-cigaretter och påfyllningsbehållare endast släpps ut på marknaden om de är förenliga med direktivet och all annan relevant unionslagstiftning. Det bör därför införas en bestämmelse som förbjuder försäljning av sådana e-cigaretter och påfyllningsbehållare som inte uppfyller de på tobaksproduktdirektivet grundade föreskrifterna.
5.6 Bipacksedel
Förslag: Styckförpackningar till elektroniska cigaretter och på-
fyllningsbehållare ska innehålla en bipacksedel.
Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare ska ansvara för att styckförpackningar till sådana produkter innehåller en bipacksedel.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter bipack-
52
sedlar för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska innehålla och hur dessa ska utformas.
Om en styckförpackning till en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar bipacksedel får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om bipacksedeln inte uppfyller de närmare föreskrifter som har meddelats om dess innehåll och utformning, eller om innehållet är uppenbart oriktigt.
Skälen för förslaget: Styckförpackningar till e-cigaretter och på-
fyllningsbehållare ska, enligt artikel 20.4.a i tobaksproduktdirektivet, innehålla en bipacksedel med viss information (se avsnitt 4.5 ovan). Bestämmelsen syftar till att skydda människors hälsa och säkerhet (tobaksproduktdirektivets ingress, p. 42).
En bipacksedel torde normalt sett vara att bedöma som en tryckt skrift i TF:s mening. En bestämmelse som påbjuder att bipacksedeln ska ha ett visst innehåll torde därför i princip komma i konflikt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket TF mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme finns dock för att i vanlig lag föreskriva att en skrift ska förses med sådana texter som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. För att ett påbud om text med visst innehåll ska kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. De texter som det här är fråga om har den sakliga inriktning som krävs för att gränsen till TF:s skyddsområde inte ska överskridas. Bestämmelserna i TF utgör därför inte något hinder mot att genomföra direktivets bestämmelser om att styckförpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska innehålla en bipacksedel med viss information.
En särskild fråga är vem som ska ansvara för att förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare innehåller de föreskrivna bipacksedlarna. När det gäller varningstexter på tobaksförpackningar, så ansvarar tillverkaren eller importören för att tobaksförpackningarna förses med varningstexter medan detaljhandlaren ansvarar för att de förpackningar som han eller hon säljer till kon-
53
sumenter är försedda med korrekt varningstext (se 11 § och 27 § första stycket tobakslagen).
Det finns uppenbara fördelar med att införa en liknande ansvarsreglering för bipacksedlar på styckförpackningar till ecigaretter och påfyllningsbehållare, eftersom det skulle leda till en mer enhetlig och förutsebar reglering. Det framstår därför som lämpligt och ändamålsenligt att tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare förses med bipacksedlar.
Av samma skäl som ovan anförts till stöd för ett tillhandahållandeförbud av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som inte uppfyller kraven i fråga om bl.a. innehåll (se avsnitt 5.4), bör en bestämmelse införas som förbjuder försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare vars förpackningar saknar en bipacksedel. Försäljning bör också vara förbjuden om bipacksedeln inte innehåller de föreskrivna uppgifterna eller om uppgifterna är felaktiga.
Närmare föreskrifter om bipacksedlarnas innehåll kan lämpligen regleras i förordning. Därtill bör den myndighet som regeringen bestämmer, lämpligen Folkhälsomyndigheten, få meddela närmare föreskrifter beträffande utformningen av bipacksedlarna.
5.7 Innehållsdeklaration
Förslag: Förpackningar till elektroniska cigaretter och påfyll-
ningsbehållare ska förses med en innehållsdeklaration.
Tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar till elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare förses med en sådan deklaration.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen.
Om en förpackning till en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar innehållsdeklaration ska produkten inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om innehållsdeklarationen inte uppfyller föreskrivna krav i fråga om innehåll och utformning, eller om innehållet är uppenbart oriktigt.
54
Skälen för förslaget: Styckförpackningar och eventuella ytterför-
packningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska, enligt artikel 20.4.b i) i tobaksproduktdirektivet, innehålla en förteckning över ingredienserna och uppgift om nikotininnehållet i produkten, satsnumret och en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn. Tobaksproduktdirektivet saknar motsvarande bestämmelser för andra produkter. Bestämmelsen syftar till att skydda människors hälsa och säkerhet (tobaksproduktdirektivets ingress, p. 42). Som redovisats i Tobaksdirektivsutredningens slutbetänkande (SOU 2016:14 s. 83-85) är en förpackning som är försedd med tryckt text att betrakta som tryckt skrift enligt TF. Som redogjorts för i föregående avsnitt kan bestämmelser som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll komma i konflikt med TF:s förbud mot hindrande åtgärder. De texter som det här är fråga om har dock den sakliga inriktning som krävs för att gränsen till TF:s skyddsområde inte ska överskridas. Ett krav bör därför införas på att förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med en innehållsdeklaration. Dessa bör utformas i enlighet med tobaksproduktdirektivets krav. Det innebär att innehållsdeklarationen ska innehålla en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktordning, uppgift om innehåll av nikotin i produkten och fördelningen per dos, satsnumret samt en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn. Bestämmelser om detta kan lämpligen tas in i förordning. Vidare bör den myndighet regeringen bestämmer, lämpligen Folkhälsomyndigheten, få meddela närmare föreskrifter om deklarationens utformning.
Ansvaret för att förse förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare med innehållsdeklaration bör regleras på samma sätt som i fråga om bipacksedlar (se föregående avsnitt). Det innebär att tillverkare och importörer ska ansvara för att förpackningar till sådana produkter förses med innehållsdeklaration. På samma sätt som föreslås gälla för bipacksedlar bör det även införas ett förbud mot att i näringsverksamhet tillhandahålla konsumenter på marknaden e-cigaretter och påfyllningsbehållare som saknar bipacksedel. Detsamma bör gälla om bipacksedeln inte har det innehåll som föreskrivits eller om innehållet är uppenbart oriktigt.
55
5.8 Produktpresentation
Förslag: Märkningen på elektroniska cigaretter och påfyllnings-
behållare, eller på sådana produkter förpackningar, ska inte få
1. antyda att en viss elektronisk cigarett eller påfyllningsbehål-
lare är mindre skadlig än andra sådana produkter,
2. innehålla information om halten av tjära eller kolmonoxid i
produkten, eller
3. likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt,
4. antyda att en viss produkt har miljöfördelar, eller
5. hänvisa till andra tillsatser än smaktillsatser, eller till avsak-
nad av sådana tillsatser.
En marknadsföringsåtgärd som inte uppfyller kraven ska vid tilllämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter.
Skälen för förslaget: Som redogjorts för i avsnitt 4.5 omfattas e-
cigaretter och påfyllningsbehållare, med något undantag, av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om produktpresentation (se artikel 20.4.b ii). Bestämmelserna syftar till att skydda människors hälsa och säkerhet. De begränsar dock näringsidkarens möjlighet att fritt bestämma vad som ska stå på den tryckta förpackningen. Som berörts i avsnitt 5.5 kan bestämmelser som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll komma i konflikt med TF:s förbud mot hindrande åtgärder. Det har emellertid ansetts möjligt att begränsa användandet av texter på tobaksförpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som växt fram i praxis (prop. 2001/02:162 s. 54). På samma sätt bör det vara möjligt att göra detta beträffande de nu aktuella förpackningarna.
Ett förbud bör därför införas mot att på märkningen till förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare, och på produkterna, antyda att en viss sådan produkt är mindre skadlig än andra sådana produkter. I enlighet med vad tobaksproduktdirektivet föreskriver bör också ett förbud mot att på märkningen lämna information om halten av tjära eller kolmonoxid i e-cigarett eller
56
påfyllningsbehållare. Eftersom det inte sker någon förbränning av organiskt material vid användning av e-cigaretter framstår det som oklart om några sådana produkter avger tjära och kolmonoxid. Det kan därför diskuteras hur relevant ett förbud mot att lämna information om halten av dessa ämnen egentligen är. Tobaksproduktdirektivet gör dock ingen åtskillnad mellan tobaksvaror och ecigaretter i detta avseende. För att genomföra direktivets bestämmelse fullt ut, bör därför förbudet omfatta även dessa ämnen.
I enlighet med vad som anges i direktivets bestämmelse bör märkningen vidare inte få likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. Inte heller bör märkningen få antyda att en viss e-cigarett eller påfyllningsbehållare har miljöfördelar, eller hänvisa till tillsatser, eller avsaknad av sådana, utom vad avser smaktillsatser.
I likhet med vad som gäller enligt tobakslagen bör en marknadsföringsåtgärd som inte uppfyller kraven i fråga om produktpresentation vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter.
5.9 Hälsovarning
Förslag: Förpackningar till elektroniska cigaretter och påfyll-
ningsbehållare som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden ska förses med en hälsovarning.
Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska ansvara för att förpackningar till sådana produkter förses med en sådan varning.
Regeringen ska få meddela närmare föreskrifter om hälsovarningarnas utformning.
Om en förpackning till en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar hälsovarning får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Detsamma gäller om hälsovarningen inte uppfyller de föreskrifter om utformningen av varningen som regeringen har meddelat.
Skälen för förslaget: Tobaksproduktdirektivet kräver att e-
cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med en av följande två hälsovarningar:
57
”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne. Den rekommenderas inte för icke-rökare.”
”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.”
Som nämnts i avsnitt 5.5 kan en skyldighet att förse förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare med viss text komma i konflikt med bestämmelserna i TF. I enlighet med vad som där redovisats kan dock ett påbud om text med visst innehåll tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. I tidigare lagstiftningssammanhang (se prop. 1975/76:49 s. 12 f och 22 samt lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162 s. 53 f.) har det uttalats att det finns ett visst utrymme att i vanlig lag föreskriva att en skrift ska förses med varningstexter. När det gäller påbud om att förse en förpackning med varningstext måste texten ges ett konkret innehåll med upplysningar om vilka risker bruket medför. Det ska således vara fråga om saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området.
När det gäller de två alternativa hälsovarningar som tobaksproduktdirektivet föreskriver för e-cigaretter och påfyllningsbehållare, kan det konstateras att det är fråga om varningstexter med konkret och saklig information som bygger på relevant forskning. Att nikotin är ett mycket beroendeframkallande och giftigt ämne torde vara allmänt vedertaget och är belagt i ett flertal studier
12
. Ett påbud om att förpackningar till e-cigaretter ska förses med varning om att produkten innehåller nikotin som är mycket beroendeframkallande, bedöms därför vara förenligt med TF:s bestämmelser. Både nikotinberoende och nikotinabstinens räknas vidare som sjukdom och finns med i de internationella klassifikationssystemen för sjukdomar (DSM-IV och ICD-10).
13
Ett normalt användande
av e-cigaretter kan leda till nikotinberoende och nikotinabstinens, i synnerhet för personer som inte röker eller brukar annan tobak.
12 Se t.ex. Brandon, T. H.; Goniewicz, M. L.; Hanna, N. H.; Hatsukami, D. K.; Herbst, R. S.; Hobin, J. A.; Ostroff, J. S.; Shields, P. G.; Toll, B. A.; Tyne, C. A.; Viswanath, K.; Warren, G. W. (2015). Electronic Nicotine Delivery Systems: A Policy Statement from the American
Association for Cancer Research and the American Society of Clinical Oncology. Clinical Cancer Research 21 (3): 514–525. Se även Sos-rapport 1997:11, Socialstyrelsen 1997 13 Socialstyrelsen, 1997.
58
Även den längre varningstexten med innebörden att produkten inte rekommenderas för icke-rökare får därmed anses vara saklig och bygga på forskning och bedöms därför vara förenlig med TF. Eftersom TF sålunda inte hindrar ett krav på att e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med hälsovarning, bör ett sådant krav införas.
Hälsovarningarna kan lämpligen regleras på motsvarande sätt som hälsovarningar på tobaksförpackningar (se 9, 10 och 11 §§tobakslagen). Det bör sålunda vara tillverkare och importörer som ansvarar för att förpackningarna förses med hälsovarningar.
Hälsovarningarnas närmare utformning kan lämpligen regleras i förordning. Vid bedömningen av vilken varningstext som bör användas bör beaktas att den längre varningstexten kan uppfattas som otydlig, framför allt eftersom den innehåller en dubbelnegation som försvårar läsningen. Den längre texten skulle också kunna riskera att ge intryck av att e-cigaretter rekommenderas för rökare, något som inte kan vara avsikten med varningen. Den kortare varningstexten bör därför användas på förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
E-cigaretter och påfyllningsbehållare bör inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter på marknaden om produkternas förpackningar saknar hälsovarningar, eller om varningarna inte uppfyller de föreskrifter om dess utformning som regeringen har meddelat.
5.10 Marknadsföring
Förslag: En näringsidkare ska inte få marknadsföra elektroniska
cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter
1. inom informationssamhällets tjänster, eller
2. i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som om-
fattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696).
Förbudet ska inte gälla marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tilllämplig. I sådana överföringar eller tekniska upptagningar ska det i stället vara förbjudet att marknadsföra elektroniska cigaret-
59
ter eller påfyllningsbehållare genom användning av kommersiella annonser.
En näringsidkare som marknadsför elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter ska inte få använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.
En marknadsföringsåtgärd som strider mot förbuden ovan ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot marknadsföringsförbudet i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen eller förbudet mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig ska kunna medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29-36 §§marknadsföringslagen.
Leverantörer av medietjänster får inte sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare.
Skälen för förslaget: Tobaksproduktdirektivet innehåller i artikel
20.5 punkterna a, b och e omfattande bestämmelser om restriktioner av reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se vidare avsnitt 4.6. Bestämmelsen i artikel 20.5 punkten e innebär också ett förbud mot sponsring och produktplacering i audiovisuella medietjänster enligt AV-direktivet. Frågan om sponsring redovisas i avsnitt 5.11. Som redogjorts för tidigare, framhålls i direktivets ingress att e-cigaretter kan utvecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resultera i traditionell tobakskonsumtion, eftersom de efterliknar och normaliserar rökning. Vidare anges att utgångspunkten för bestämmelserna är en hög skyddsnivå för folkhälsan.
Är reklamförbudet förenligt med TF och YGL?
Reklam publiceras ofta i sådana medier som omfattas av TF eller YGL. En viktig fråga är om direktivets bestämmelser om reklamrestriktioner för e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förenliga
60
med dessa grundlagar. Enligt 1 kap. 9 § TF gäller – utan hinder av TF – vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemenskaperna (punkten 3). Motsvarande undantag för förbud mot sådan marknadsföring i andra framställningar än tryckta skrifter finns i 1 kap. 12 § första stycket YGL. I andra stycket av bestämmelsen i YGL möjliggörs även förbud mot övrig kommersiell reklam i radio- och TVprogram samt i sådana överföringar som omfattas av den s.k. databasregeln (se 1 kap. 1 § 3 stycket och 1 kap. 9 § YGL).
Undantaget i 1 kap. 9 § 3 TF trädde i kraft den 1 december 1994 (prop. 1993/94:114, SFS 1994:1376). Bakgrunden till ändringen var att Grundlagsutredningen (SOU 1993:14) hade funnit att rätten till reklam i några EG-direktiv begränsas till skydd för hälsa eller miljö. I propositionen framhölls bl.a. att reklamen inte tillhör tryckfrihetens egentliga kärnområde och att undantag från det generella skyddet för tryckfriheten redan har gjorts i fråga om alkohol och tobak. Regeringen ansåg därför att det borde ges möjlighet att inskränka rätten till kommersiell reklam till skydd för hälsa eller miljö (a. prop. s. 28 f.). I författningskommentaren klargjordes att bestämmelsen syftade till att ”undanröja varje tveksamhet om huruvida föreskrifter av angiven art i ett EG-direktiv kan genomföras i svensk lagstiftning” (a. prop. s. 33).
Bestämmelserna om marknadsföringsrestriktioner för ecigaretter och påfyllningsbehållare i tobaksproduktdirektivet har, som nämnts ovan, meddelats till skydd för människors hälsa. Direktivets bestämmelser i detta avseende bör därför omfattas av undantagen i 1 kap. 9 § 3 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL. Undantagsbestämmelsen i TF omfattar emellertid endast kommersiella annonser, medan direktivets reglering förbjuder kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
De typer av kommersiella meddelanden som enligt tobaksproduktdirektivet är förbjudna beträffande e-cigaretter och påfyllningsbehållare motsvarar den reklam som enligt tobaksreklamdirektivet och AV-direktivet är förbjuden beträffande tobaksvaror. Frågan om förhållandet mellan begreppen reklam och kommersiell
61
annons har tidigare diskuterats i samband med genomförandet av det tidigare tobaksreklamdirektivet
14
(se prop. 1999/2000:111 som
kom att återkallas) och det nuvarande tobaksreklamdirektivet (se prop. 2004/05:118). Det konstaterades då att tobaksreklamdirektivets reklambegrepp är vidare än begreppet kommersiell annons. Begreppet kommersiell annons är alltså snävare än tobaksproduktdirektivets begrepp kommersiella meddelanden, vilket innebär att alla sådana meddelanden i grundlagsskyddade medier inte går att förbjuda. Det kan emellertid konstateras att en väsentlig del av den reklam som förekommer i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen (nedan TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) torde falla in under begreppet kommersiell annons. Till detta kommer att all marknadsföring inte omfattas av TF och YGL eftersom marknadsföringen över huvud taget inte sker med hjälp av sådana medier som dessa grundlagar skyddar. Det är endast i undantagsfall som regleringen skulle kunna komma i konflikt med grundlagsbestämmelserna.
När det gäller det tidigare tobaksreklamdirektivet bedömde regeringen dock att en grundlagsändring inte var nödvändig (prop. 1999/2000:111 s. 28 f). Skälen för det var att direktivet i ingressen innehåller en avsiktsförklaring, som utgör en integrerad del av de enskilda bestämmelserna i direktivet, med innebörden att det inte är avsett att inkräkta på den grundläggande yttrandefriheten. Regeringen vidhöll detta i det lagstiftningsärende som följde (prop. 2004/05:118 s. 25).
Även tobaksproduktdirektivet innehåller en avsiktsförklaring, där det bl.a. nämns att direktivet är avsett att värna alla grundläggande rättigheter, som får anses motsvara den ovan nämnda avsiktsförklaringen i tobaksreklamdirektivet (se punkten 59 i ingressen till tobaksproduktdirektivet). I likhet med den bedömning som regeringen gjort i förhållande till tobaksreklamdirektivet bör någon grundlagsändring inte vara nödvändig för att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om restriktioner av reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska kunna genomföras i svensk rätt. Full visshet om direktivets exakta räckvidd kan emellertid uppnås bara i
14 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/43/EG av den 6 juli 1998 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror.
62
händelse en sådan fråga skulle komma under EU-domstolens bedömning.
Den närmare utformningen av marknadsföringsförbudet
Bestämmelsen i artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet innebär att medlemsstaterna ska se till att kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förbjudna. Bestämmelsen gör dock undantag för publikationer avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikationer inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden.
Begreppet kommersiella meddelanden motsvarar det som i tobaksreklamdirektivet benämns reklam. Tobaksreklamdirektivets och AV-direktivets bestämmelser om förbud mot tobaksreklam har bl.a. genomförts i 14 § tobakslagen, varvid begreppet marknadsföring har använts i stället för begreppet reklam. Även undantaget för publikationer avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln m.m. finns för tobaksreklam enligt tobaksreklamdirektivet. Detta undantag har i tobakslagen genomförts genom att marknadsföringsförbudet begränsats till marknadsföring till konsumenter. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om kommersiella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör genomföras på motsvarande sätt, vilket innebär att det bör vara förbjudet att marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter i de angivna medierna.
Tobaksproduktdirektivets förbud mot kommersiella meddelanden i informationssamhällets tjänster innebär att reklam för ecigaretter och påfyllningsbehållare är förbjuden bl.a. på Internet och i beställ-tv. Begreppet informationssamhällets tjänster kan uppfattas som otydligt men används i annan lagstiftning, se t.ex. lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. För att fånga upp de medier som avses i direktivet och för att så nära som möjligt anknyta till direktivtexten bör därför begreppet behållas vid genomförandet av bestämmelsen.
63
Direktivets förbud mot reklam i pressen och andra tryckta publikationer ger ett visst utrymme för tolkning beträffande vilka publikationer som ska omfattas av förbudet. Direktivet innehåller inte några bestämmelser om förbud mot reklam på försäljningsställen, t.ex. i form av broschyrer eller affischer. Det framstår därför som rimligt att förbudet mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i pressen och andra tryckta publikationer omfattar periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter. Det ska alltså vara fråga om skrifter som en tidning, tidskrift eller någon annan sådan tryckt skrift som är avsedd att ges ut enligt en utgivningsplan under en bestämd titel, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. För att tillgodose den grundlagsskyddande yttrandefriheten kan det endast införas ett förbud mot marknadsföring i den aktuella typen av skrifter i den mån undantaget i 1 kap. 9 § 3 TF medger det. Eftersom undantaget endast medger ett förbud mot kommersiella annonser, bör det införas ett förbud mot sådana annonser för den aktuella typen av produkter i den angivna typen av skrifter. Vid genomförandet av direktivbestämmelsen i svensk rätt måste alltså förbudet begränsas till att avse marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig.
Bestämmelsen i artikel 20.5 b i tobaksproduktdirektivet innebär att medlemsstaterna ska se till att kommersiella meddelanden i radion, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja ecigaretter och påfyllningsbehållare, är förbjudna. För att uppfylla direktivets krav i detta hänseende bör det införas en bestämmelse om att en näringsidkare inte ska få marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter i ljudradiosändningar som omfattas av radio-_och_tv-lagen (2010:696).
Bestämmelsen i artikel 20.5 e i tobaksproduktdirektivet innebär att medlemsstaterna ska se till att audiovisuella kommersiella meddelanden på vilka AV-direktivet är tillämpligt är förbjudna för ecigaretter och påfyllningsbehållare. Det aktuella förbudet innebär att marknadsföring av e-cigaretter är förbjuden i tv-sändningar och beställ-tv, även sådan marknadsföring som består av sponsring (se avsnitt 5.11) eller produktplacering. Det innebär att direktivets förbud i aktuellt hänseende bör införas genom att det införs ett förbud mot marknadsföring i tv-sändningar och beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen. Förbudet mot marknadsföring i
64
beställ-tv framgår redan av förbudet mot marknadsföring i informationssamhällets tjänster. Mot bakgrund av det är i just radio-_och_tv-lagen som AV-direktivets generella bestämmelser om reklam, sponsring och produktplacering i beställ-tv genomförts, bedöms det emellertid av tydlighetsskäl som lämpligt att beställ-tv nämns uttryckligen i detta sammanhang.
För att tillgodose den grundlagsskyddade yttrandefriheten måste undantag göras från marknadsföringsförbudet för överföringar eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig. Om sådana medier helt skulle undantas från förbudet mot marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare skulle emellertid möjligheten att marknadsföra sådana produkter vara större än möjligheten att marknadsföra tobaksvaror. För tobaksvaror gäller ett förbud mot kommersiella annonser (se 14 § första stycket). Det framstår inte som ändamålsenligt att behandla tobaksvaror och ecigaretter olika i detta hänseende, särskilt med hänsyn till det restriktiva förhållningssätt till reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare som framhålls i direktiven. För att uppfylla direktivets krav är det nödvändigt att införa ett motsvarande förbud mot kommersiella annonser även för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Enligt den ovan redovisade bedömningen är ett sådant förbud förenligt med YGL.
Den föreslagna utformningen innebär att bestämmelserna får ett tillämpningsområde som gör det möjligt att i flera avseenden begränsa och förbjuda reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är således endast i det begränsade antal fall då den föreslagna regleringen skulle komma i konflikt med grundlagsbestämmelserna som det i tobaksproduktdirektivet föreskrivna förbudet mot sådan reklam inte kan upprätthållas. Som framgått ovan bör denna begränsning i lagens tillämpningsområde vara förenlig med direktivet.
I likhet med vad som gäller för tobaksvaror enligt tobakslagen bör en marknadsföringsåtgärd som strider mot de angivna förbuden vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter. Vidare bör, på samma sätt som gäller för tobaksvaror enligt tobakslagen, överträdelse av vissa av bestämmelserna kunna medföra marknadsstörningsavgift enligt bestämmelserna i 29-36 §§marknadsföringslagen.
65
När det gäller frågan om förbud mot produktplacering, kan det konstateras att program i tv-sändningar och i beställ-tv omfattas av YGL. Frågorna om produktplacering kan förbjudas eller regleras på annat sätt måste alltså prövas mot de regler i YGL och TF som gör det möjligt att i vissa fall inskränka yttrandefriheten i de medier som omfattas av YGL. Som redovisats ovan, är det med stöd av 1 kap. 12 § första stycket YGL och 1 kap. 9 § TF möjligt att införa förbud mot bl.a. kommersiella annonser som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelser som följer av unionsrätten. YGL hindrar inte heller att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram
15
eller om
villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten (1 kap. 12 § andra stycket YGL).
Produktplacering omfattas inte av begreppet kommersiell annons i dess betydelse enligt TF och YFL (se prop. 2009/10:115 s 158 f). Det kan inte heller inordnas under begreppet kommersiell reklam, vilket tar sikte på rent affärsmässiga meddelanden som syftar till att främja avsättningen av en vara eller en tjänst. Ett förbud mot produktplacering kan alltså inte införas i svensk rätt med stöd av de nämnda undantagen i 1 kap. 12 § första stycket och andra stycket första meningen YGL.
Bestämmelserna i 1 kap. 12 § andra stycket andra meningen YGL medger att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. Det bör därför vara möjligt att med stöd av den bestämmelsen göra inskränkningar i yttrandefriheten i form av förbud eller villkor för att sända program där det förekommer produktplacering under förutsättning att det är fråga om fall då sändningen av programmet helt eller delvis har bekostats av någon annan än programföretaget eller den som tillhandahåller beställ-tv, dvs. leverantören av medietjänster.
15 Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i vissa offentliga uppspelningar ur en databas (1 kap. 1 § tredje stycket YGL).
66
Det innebär att det inte finns något hinder mot att införa ett förbud mot att sända program där det förekommer produktplacering, under förutsättning att inskränkningen även är tillåten enligt 2 kap. regeringsformen och artikel 10 i Europakonventionen. Regeringen har tidigare generellt gjort bedömningen att förbud eller andra inskränkningar i möjligheterna att använda sig av produktplacering i audiovisuella medietjänster inte står i strid med regeringsformens och Europakonventionens bestämmelser om yttrandefrihet (se prop. 2009/10:115 s. 159, se även SOU 2008:116 s. 272-274). Det saknas anledning att nu göra någon annan bedömning i frågan om förbud mot motsvarande produktplacering av ecigaretter och påfyllningsbehållare.
Av radio- och tv-lagens definition av produktplacering framgår att ersättningen ska utgå till leverantören av medietjänsten, vilket innebär att reglerna om produktplacering inte aktualiseras om ersättningen betalats till t.ex. ett produktionsbolag. I sådana fall kan emellertid den generella bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande bli aktuell om en vara, en tjänst eller varumärket för varan framhävs otillbörligt i ett program, se t.ex. kammarrättens dom den 19 januari 2010 i mål nr 2472-09 som avsåg just ecigaretter.
5.11 Sponsring
Förslag: Tillverkare, partihandlare och importörer av elektro-
niska cigaretter och påfyllningsbehållare ska inte få sponsra ett evenemang eller en verksamhet dit allmänheten har tillträde eller som kan antas få gränsöverskridande effekt, om sponsringen kan antas medföra att avsättningen av produkterna främjas.
En marknadsföringsåtgärd som strider mot sponsringsförbudet beträffande evenemang eller verksamheter ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter.
Program i ljudradiosändning, tv-sändning, sökbar text-tv eller i beställ-tv ska inte få sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare.
67
Skälen för förslaget: Som redovisats i avsnitt 4.6 innehåller to-
baksproduktdirektivet bestämmelser om förbud mot sponsring i syfte att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare i radioprogram (artikel 20.5 c) och till gränsöverskridande evenemang, verksamheter och enskilda personer (artikel 20.5 d). Eftersom sponsring är en form av audiovisuella kommersiella meddelanden enligt AVdirektivets definition, innebär artikel 20.5 punkten e i tobaksproduktdirektivet ett förbud mot sponsring för marknadsföring av ecigaretter och påfyllningsbehållare i sådana meddelanden. Sponsringsförbudet beträffande e-cigaretter och påfyllningsbehållare har en utformning som helt motsvarar förbudet mot sponsring beträffande tobaksvaror i tobaksreklamdirektivet och AV-direktivet. Det finns därför anledning att undersöka om förbudet mot sponsring beträffande e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan genomföras på motsvarande sätt som förbudet mot sponsring beträffande tobaksvaror.
Vid genomförandet av sponsringsförbuden i tobaksreklamdirektivet och AV-direktivet begränsades förbudens omfattning. En anledning till detta är att det för svensk del beträffande sponsring finns liknande svårigheter som beträffande reklam när det gäller att införa ett förbud rörande medier som skyddas av TF och YGL. Ett förbud mot sponsring i tv bör i likhet med ett förbud mot produktplacering i tv (se föregående avsnitt) enligt vår bedömning omfattas av undantagsbestämmelsen i 1 kap. 12 § andra stycket andra meningen YGL (se prop. 1990/91:64 s. 114). Även ett förbud mot sponsring i ljudradio bör omfattas av denna undantagsbestämmelse. Ett förbud mot sponsring för marknadsföring av ecigaretter och påfyllningsbehållare i dessa medier bedöms därför vara förenligt med grundlagen.
Vad gäller beställ-tv kan noteras att motiven till 1 kap. 12 § YGL endast berör möjligheten till lagbestämmelser rörande radio och tv. Överföringar enligt 1 kap. 9 § YGL nämns inte i detta sammanhang (jfr prop. 1990/91:64 s. 113). Möjligheten att i lag reglera bland annat reklam enligt 1 kap. 9 § YGL synes alltså inte ha övervägts i detta sammanhang. Frågan berörs inte heller i anslutning till behandlingen av 1 kap. 9 § YGL. Enligt den bedömning som regeringen har gjort, se prop. 2009/10:115 s 139 f, får lydelsen av 1 kap. 12 § jämförd med 1 kap. 9 § och 1 kap. 1 § tredje stycket YGL emellertid anses innebära att 1 kap. 12 § andra stycket YGL tillåter
68
lagregler om förbud mot kommersiell reklam eller om villkor för sådan reklam även för sådana överföringar som avses i 1 kap. 9 § YGL, t.ex. beställ-tv. Även ett förbud mot sponsring för marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i beställ-tv bedöms därför vara förenligt med grundlagen
Liksom för tobak måste ett svenskt förbud mot sponsring som ett led i marknadsföringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare alltså utformas på annat och mindre generellt sätt än i direktivet. Mot bakgrund av vad som uttalas i punkten 59 tobaksproduktdirektivets ingress bör en sådan utformning vara förenlig med direktivet (se föregående avsnitt).
Förbudet mot sponsring bör, liksom motsvarande förbud beträffande tobaksvaror, gälla evenemang eller verksamheter dit allmänheten har tillträde eller som kan ha gränsöverskridande effekt. Med evenemang avses en organiserad händelse, särskilt av kulturellt eller idrottsligt slag. En verksamhet innebär en fortlöpande aktivitet. Exempel på evenemang som bestämmelsen tar sikte på är konserter, idrottstävlingar, enstaka teaterföreställningar och festivaler. Verksamhet som omfattas av bestämmelsen kan exempelvis vara driften av idrottsanläggningar, ungdomsgårdar, museer och teatrar. Det rör sig alltså om evenemang och verksamheter som inte omfattas av TF eller YGL. Det går inte att genom en exemplifiering i förväg sätta gränsen för bestämmelsens omfattning, utan det får överlämnas åt rättstillämpningen. Avsikten är inte att bestämmelsen ska komma i konflikt med TF och YGL.
Övriga begränsningar i tobakslagens sponsringsförbud (14 b §) i förhållande till tobaksreklamdirektivets reglering är att det svenska förbudet endast omfattar evenemang och verksamheter dit allmänheten har tillträde. Vidare omfattar sponsringsförbudet endast tobaksindustrin, dvs. tillverkare, partihandlare och importörer av tobaksvaror. Bakgrunden till att detaljhandlare undantas från förbudet är att det inte ansågs meningsfullt eller önskvärt att förbjuda och beivra sådant som att en lokal handlare ger ett bidrag till ortens idrotts- eller ungdomsverksamhet och att enskilda detaljhandlare oftast inte endast säljer tobak, utan även andra produkter i exempelvis en livsmedelsbutik (prop. 2004/05:118 s. 40 f.). Ytterligare en begränsning är att förbudet mot sponsring endast omfattar sådan sponsring som kan anses medföra att avsättningen av en tobaksvara främjas. Skälet för detta är att sponsringsförbudet ansågs
69
böra inriktas på sponsringsformer som marknadsför ett tobaksmärke och inte företagsrelaterad sponsring (a.a.).
De skäl som anförts i förhållande till förbudet mot sponsring som ett led i marknadsföring av tobaksvaror gör sig gällande även beträffande sponsring som ett led i marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Sponsringsförbudet beträffande ecigaretter och påfyllningsbehållare bör därför utformas på samma sätt som förbudet beträffande tobaksvaror. Genom de nya bestämmelserna blir tobaksproduktdirektivets bestämmelser om sponsring som ett led i marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare genomförda i svensk lagstiftning.
I likhet med vad som gäller för tobaksvaror enligt tobakslagen bör en marknadsföringsåtgärd som strider mot sponsringsförbuden beträffande evenemang och verksamheter vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter.
5.12 Gränsöverskridande distansförsäljning
Bedömning: Det finns för närvarande inte skäl att införa ett
förbud mot gränsöverskridande försäljning av e-cigaretter.
Tobaksproduktdirektivets krav på registrering av gränsöverskridande distansförsäljning får anses uppfyllda genom införandet av en anmälningsskyldighet för försäljning av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.
Det bör inte införas en särskild bestämmelse om att återförsäljare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av ecigaretter och påfyllningsbehållare utser en fysisk person som ansvarar för att kontrollera att elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, innan de når konsumenten, uppfyller föreskrivna krav.
Förslag: En näringsidkare som via distansförsäljning tillhanda-
håller elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning till konsumenter i ett annat land än det land där näringsidkaren har sitt säte eller sin affärsverksamhet ska inte få lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av sådana produkter eller till företag som ingår i samma koncern
70
eller till andra tredje parter. Personuppgifter ska inte heller få användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet.
Skälen för bedömningen och förslaget
Förbud eller registreringsskyldighet?
Som redogjorts för i avsnitt 4.7 ska tobaksproduktdirektivets bestämmelser om gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror även tillämpas på gränsöverskridande distansförsäljning av ecigaretter och påfyllningsbehållare. Det innebär att det inledningsvis måste tas ställning till om sådan försäljning överhuvudtaget ska vara tillåten.
I fråga om tobaksvaror har Tobaksdirektivsutredningen i delbetänkandet gjort bedömningen att det för närvarande inte finns skäl att införa ett förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning. Detta eftersom det är tveksamt om ett förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning skulle leda till en minskning av internethandeln med tobak, eftersom Tullverket enligt skattelagstiftningen redan i dag har möjlighet att omhänderta i princip all distansförsåld tobak från utlandet (se vidare SOU 2015:6 s. 139-141).
Det kan argumenteras för att alla former av begränsningar av handeln torde minska tillgången till e-cigaretter liksom risken för att ungdomar får tillgång till sådana produkter (se ingresspunkt 33 i tobaksproduktdirektivet). För att kunna bedöma det faktiska behovet och ändamålsenligheten av ett förbud krävs dock kunskap om hur distanshandeln med e-cigaretter ser ut i dag. Att det i dag bedrivs internethandel med e-cigaretter står klart. Det saknas dock underlag för att närmare bedöma omfattningen och utbredningen av denna handel, liksom hur stor del av handeln som har gränsöverskridande karaktär. Därtill kommer att det inte på förhand går att förutse den framtida marknadsutvecklingen eller hur effektiva de övriga regler som föreslås i fråga om e-cigaretter blir. Det saknas därför i dagsläget ett tillräckligt underlag för att förbjuda gränsöverskridande distansförsäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. De regler om rapporteringsskyldighet som föreslås för tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare (se
71
avsnitt 5.12 nedan) kan emellertid bidra till ökad kunskap inom området, vilken skulle kunna läggas till grund för framtida överväganden i denna fråga. En annan fråga som skulle kunna övervägas i ett senare skede är om det finns anledning att säkerställa att åldersgränsen upprätthålls vid leverans av distansförsålda e-cigaretter (jfr SOU 2013:50 s. 229-230).
Genomförandet av registreringsskyldigheten
Som redovisas i avsnitt 6.3 nedan föreslås en anmälningsplikt och regler om egenkontroll för försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Systemet med anmälningsplikt fyller samma funktion som tobaksproduktdirektivets krav på registrering av återförsäljare av gränsöverskridande distansförsäljning (artikel 18.1). Någon kompletterande nationell bestämmelse om registreringsskyldighet vid sådan försäljning är därför inte nödvändig.
Direktivet uppställer vidare krav på att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska säkerställa att konsumenterna har tillgång till en förteckning över alla återförsäljningsställen som är registrerade hos dem (artikel 18.2). Det framstår inte som nödvändigt eller motiverat att inrätta ett särskilt register för gränsöverskridande detaljhandel. Relevanta uppgifter kommer genom det föreslagna anmälningssystemet att finnas hos kommunerna. Av sekretesslagstiftningen och offentlighetsprincipen följer att var och en kan få tillgång till sådana uppgifter.
Kontroll av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som säljs via gränsöverskridande distansförsäljning
Med hänsyn till de nedan föreslagna reglerna om anmälningsskyldighet och egenkontroll vid försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare framstår det inte som nödvändigt att, enligt den möjlighet som artikel 18.3 i tobaksproduktdirektivet öppnar för, införa regler om att en fysisk person ska utses för att ansvara för att kontrollera produkterna. Tobaksdirektivsutredningen har i delbetänkandet gjort samma bedömning när det gäller gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror (se SOU 2015:6 s. 144-145).
72
Ålderskontroll
I avsnitt 6.2 nedan föreslås att det ska införas 18-årsgräns för inköp av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det i avsnitt 6.3 föreslagna kravet på egenkontroll inom detaljhandeln syftar bl.a. till att säkerställa att åldersgränsen upprätthålls.
Av artikel 18.4 i tobaksproduktdirektivet följer att återförsäljningsställen som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning ska använda ett ålderskontrollsystem som, vid tidpunkten för försäljningen kontrollerar att köparen uppfyller det krav på lägsta ålder som föreskrivs enligt den nationella rätten i den medlemsstat som är destinationsland. Definitionen av ett sådant ålderskontrollsystem är ett datasystem som entydigt bekräftar konsumentens ålder i enlighet med den nationella rätten (artikel 2.36). Tobaksdirektivsutredningen har i delbetänkandet (SOU 2015:6 s. 143-144) gjort bedömningen att kravet på kontroll i elektroniska register kan uppfyllas genom kontroll i folkbokföringsregistret. Skäl saknas att i nu aktuellt hänseende göra en annan bedömning.
Behandling av personuppgifter
I artikel 18.5 i tobaksproduktdirektivet uppställs vissa krav beträffande hanteringen av personuppgifter. Tobaksdirektivsutredningen har i delbetänkandet (SOU 2015:6 s. 145-146) gjort bedömningen att det med hänsyn till dessa krav är befogat att införa en specialbestämmelse i tobakslagen. Regeringen har delat utredningens bedömning i denna fråga (se prop. 2015/16:82 s. 54-55). De skäl som motiverar en specialbestämmelse för tobaksvaror gör sig gällande även i förhållande till e-cigaretter och påfyllningsbehållare. En motsvarande bestämmelse bör därför införas.
5.13 Rapporteringsskyldighet för tillverkare och importörer avseende försäljningsvolymer m.m.
Förslag: Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter
och påfyllningsbehållare ska varje år till Folkhälsomyndigheten lämna in
73
– fullständiga uppgifter om försäljningsvolym, uppdelade på
varumärke och produktsort, – uppgifter om preferenserna hos olika konsumentgrupper, in-
begripet unga människor, icke-rökare och de viktigaste typerna av nuvarande konsumenter, – det sätt på vilket produkterna säljs, och – sammanfattningar av och kommentarer till eventuella mark-
nadsundersökningar om ovanstående, med en översättning till engelska.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om fullgörandet av rapporteringsskyldigheten.
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter på marknaden om rapporteringsskyldigheten inte har fullgjorts.
Bedömning: Folkhälsomyndigheten bör vara skyldig att på be-
gäran göra informationen tillgänglig för Europeiska kommissionen och för andra medlemsstater.
Skälen för förslaget och bedömningen: Enligt artikel 20.7 ska
medlemsstaterna kräva att tillverkare och importörer årligen ger in uppgifter om bl.a. försäljningsvolymer och eventuella marknadsundersökningar. Denna skyldighet bör framgå av lag. Uppgiftsskyldigheten i detta avseende bör, i likhet med vad som i övrigt har föreslagits i fråga om rapporterings- och anmälningsskyldighet enligt tobaksproduktdirektivet, fullgöras till Folkhälsomyndigheten. Den myndigheten bör också få meddela närmare föreskrifter om uppgiftsskyldighetens fullgörande. Det bör alltså i lag tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten.
Av samma skäl som redovisas i avsnitt 5.5 bör en bestämmelse införas om att e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte i näringsverksamhet får tillhandahållas konsumenter på marknaden om rapporteringsskyldigheten inte har fullgjorts.
74
I artikel 20.8 andra stycket i tobaksproduktdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna på begäran ska göra all information som tas emot enligt artikel 20 tillgänglig för kommissionen och för andra medlemsstater (jfr avsnitt 5.3 angående kravet på att offentliggöra vissa uppgifter på en webbplats). En nationell bestämmelse med motsvarande innehåll kan lämpligen tas in i förordning. Skyldigheten att på begäran göra informationen tillgänglig för kommissionen och andra medlemsstater bör ligga på Folkhälsomyndigheten.
I artikel 20.8 föreskrivs också att medlemsstaterna och kommissionen ska säkerställa att företagshemligheter och andra konfidentiella uppgifter behandlas konfidentiellt. Det kan antas att i vart fall vissa av de mottagna uppgifterna omfattas av sekretess. I vad mån uppgifter som mottagits ska lämnas ut på begäran får mot bakgrund av offentlighetsprincipen bedömas enligt sekretesslagstiftningen.
5.14 Övervakning av marknadsutvecklingen
Bedömning: Folkhälsomyndigheten bör ges i uppdrag att över-
vaka marknadsutvecklingen för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare, inbegripet eventuella belägg för att användningen av dem fungerar som inkörsport till nikotinberoende och slutligen traditionell tobakskonsumtion för unga människor och icke-rökare.
Skälen för bedömningen: Enligt artikel 20.7 andra stycket i to-
baksproduktdirektivet ska medlemsstaterna övervaka marknadsutvecklingen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Övervakningen ska syfta till att klarlägga eventuella belägg för att användningen av sådana produkter fungerar som inkörsport till nikotinberoende och traditionell tobakskonsumtion för unga människor och ickerökare.
I Sverige är Folkhälsomyndigheten en nationell kunskapsmyndighet som arbetar för en bättre folkhälsa. Det gör myndigheten genom att utveckla och stödja samhällets arbete med att främja hälsa, förebygga ohälsa och skydda mot hälsohot. Myndigheten har bl.a. till uppdrag att ansvara för den samordnade uppföljningen inom alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksområdet, se 3 § 7 i
75
förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. Med hänsyn till det ovan redovisade syftet med övervakningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare framstår det som naturligt att Folkhälsomyndigheten får ansvaret för denna övervakning. En bestämmelse om detta kan lämpligen tas in i nämnda förordning.
5.15 Produktkontroll
Förslag: Tillverkare, importörer och distributörer av elektro-
niska cigaretter och påfyllningsbehållare ska upprätta och upprätthålla ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som dessa produkter har på människors hälsa. Sådan information ska på begäran lämnas till Folkhälsomyndigheten.
Regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver ska få meddela närmare föreskrifter om systemet för informationsinsamling.
Om en tillverkare, importör eller distributör av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare skulle anse, eller ha skäl att förmoda, att en sådan produkt inte är säker, av god kvalitet eller på annat sätt inte är förenlig med denna lag, ska han eller hon omedelbart vidta de korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att den berörda produkten ska bli förenlig med denna lag, dra tillbaka produkten eller återkalla produkten. Vidare ska Folkhälsomyndigheten omedelbart underrättas om produktens brister, vilken åtgärd som vidtagits och resultaten av åtgärden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om fullgörandet av underrättelseskyldigheten i fråga om vidtagna åtgärder.
Skälen för förslaget: Som redovisats i avsnitt 4.8 ska medlemssta-
terna enligt artikel 20.9 kräva att tillverkare, importörer och distributörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare upprättar och upprätthåller ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som dessa produkter har på människors hälsa. Kravet bör regleras i lag.
76
Av artikel 20.9 framgår också att tillverkare, importörer och distributörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare under vissa förhållanden ska vara skyldiga att omedelbart underrätta marknadsövervakningsmyndigheterna och lämna detaljerade uppgifter om bl.a. riskerna för människors liv och hälsa. Det bör av lag framgå att en sådan underrättelseskyldighet ska fullgöras till Folkhälsomyndigheten. Närmare bestämmelser om utformningen av systemet för informationsinsamling och underrättelseskyldighetens omfattning och fullgörande kan lämpligen regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter.
Av artikel 20.9 tredje stycket framgår vidare att medlemsstaterna får begära ytterligare information av de ekonomiska aktörerna, exempelvis om säkerhets- och kvalitetsaspekter eller eventuella skadliga effekter av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Direktivet uppställer sålunda i detta avseende inte något krav utan ger medlemsstaterna möjlighet att i den nationella rätten föreskriva om en mer omfattande uppgiftsskyldighet. Den möjligheten bör utnyttjas. För Folkhälsomyndighetens tillsynsuppdrag (se avsnitt 6.4 nedan) torde det emellertid vara tillräckligt att myndigheten på begäran får ta del av uppgifter ur det system som tillverkare, importörer och distributörer är skyldiga att upprätta.
5.16 Hälsofarliga produkter
Förslag: Folkhälsomyndigheten ska, om myndigheten konstate-
rar eller har rimliga skäl att anta att en typ av eller specifika elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i denna lag, få förbjuda att produkterna släpps ut på marknaden. Om sådana produkter redan har släppts ut på marknaden ska Folkhälsomyndigheten få förelägga tillverkaren, importören eller distributören av produkterna att dra tillbaka eller återkalla dessa.
Folkhälsomyndigheten ska omedelbart underrätta Europeiska kommissionen och de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater om de åtgärder som vidtagits och ska översända eventuella underlag.
77
När Europeiska kommissionen har meddelat om den anser att åtgärden är motiverad ska Folkhälsomyndigheten besluta om den ska bestå.
I beslut om föreläggande eller förbud ska Folkhälsomyndigheten få sätta ut vite. Vitet ska inte få förvandlas till fängelse.
Skälen för förslaget: Som redovisats i avsnitt 4.9 erbjuder tobaks-
produktdirektivet en möjlighet för medlemsstaterna att, om det finns rimliga skäl att tro att specifika e-cigaretter eller påfyllningsbehållare eller viss produkttyp kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, vidta lämpliga provisoriska åtgärder. Som behörig myndighet bör det ankomma på Folkhälsomyndigheten att avgöra om det finns rimliga skäl att tro att sådan risk föreligger och, om så är fallet, vidta lämpliga åtgärder. Sådana åtgärder bör innefatta möjligheten att säkerställa att produkter som redan har släppts ut på marknaden dras tillbaka eller återkallas, liksom en möjlighet att förbjuda att produkterna släpps ut på marknaden. Befogenheten bör förenas med en möjlighet att förena ett förbud eller föreläggande med vite. Skyldigheten att enligt artikel 20.11 underrätta kommissionen om sådana åtgärder bör framgå av lag. Vidare bör framgå att den provisoriska åtgärden ska omprövas efter det att kommissionen har avgjort om åtgärden är berättigad.
78
6 Kompletterande förslag
6.1 Inledning
De förslag som bedöms vara nödvändiga för att genomföra tobaksproduktdirektivets regler om e-cigaretter och påfyllningsbehållare har redovisats i föregående kapitel. I detta kapitel redovisas ett antal kompletterande förslag som inte direkt följer av tobaksproduktdirektivets bestämmelser, men som är nödvändiga för att få till stånd en heltäckande och ändamålsenlig reglering. Dessa förslag innefattar bestämmelser om åldersgräns, anmälan och egenkontroll för försäljning, tillsyn och straffansvar. Utgångspunkten vid utformningen av förslagen har varit att skapa en i förhållande till tobak och receptfria läkemedel så enhetlig reglering som möjligt.
I detta sammanhang kan uppmärksammas att Tobaksdirektivsutredningen i slutbetänkandet har lämnat ett antal förslag om bl.a. en utvidgning av tobakslagens bestämmelser om rökfria miljöer vilka har bäring på användningen av e-cigaretter. Därutöver har utredningen i betänkandet lämnat förslag om bl.a. tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror, förbud mot exponering av tobaksvaror på försäljningsställen samt förändringar av ansvarsfördelningen mellan kommunen och Polismyndigheten i fråga om tillsyn. Med hänsyn till att e-cigaretter och tobaksvaror regleras på liknande sätt i flera andra avseenden kan det finnas anledning att överväga om dessa förslag, eller vissa av förslagen, även bör omfatta e-cigaretter.
Mot bakgrund av att en skyndsam hantering av genomförandet av tobaksproduktdirektivet är nödvändig (se avsnitt 5.1), bör sådana eventuella överväganden göras inom ramen för den fortsatta beredningen av förslagen i slutbetänkandet.
6.2 Åldersgräns
Förslag: Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska
inte få säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut sådana produkter ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått denna ålder.
79
Om det finns särskild anledning att anta att en elektronisk cigarett eller påfyllningsbehållare är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år ska produkten inte få lämnas ut.
På varje försäljningsställe för elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana produkter till den som inte har fyllt 18 år.
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande.
Samma åldergräns som vid inköp ska gälla vid införsel av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.
Tullverket ska ha rätt att utöva kontroll av åldersgränsen för införsel av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare.
Skälen för förslaget: E-cigaretter innehåller samma beroendeskap-
ande komponent – nikotin – som tobaksvaror. Därtill kommer att e-cigaretter är i stor utsträckning designmässigt utformade för att likna tobakscigaretter. Produkterna har också utformats på ett sådant sätt dess användning påminner om tobaksrökning, exempelvis genom att produkterna avger ånga. Som framhålls i ingressen till tobaksproduktdirektivet (p. 43) kan e-cigaretter utvecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resultera i traditionell tobakskonsumtion, eftersom de efterliknar och normaliserar rökning. Mot denna bakgrund finns det starka skäl att införa en åldersgräns för köp av e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
När det gäller frågan vid vilken ålder gränsen bör dras framstår det som naturligt att välja den åldersgräns som i Sverige har valts för försäljning av tobaksvaror och nikotinläkemedel, dvs. 18 år. Denna åldersgräns gäller även vid detaljhandel med folköl enligt alkohollagen (2010:1622). På detta sätt uppnås en enhetlig åldersgräns, vilket torde underlätta för näringsidkarna och tillsynsmyndigheterna. Åldersgränsen är lämplig för att skydda ungdomars hälsa och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Vid detaljhandel med tobaksvaror gäller att sådana varor inte får lämnas ut till den som inte fyllt 18 år och den som lämnar ut varorna har en skyldighet att förvissa sig om att konsumenten har
80
uppnått föreskriven ålder. Tobaksvaror får inte heller lämnas ut vid misstanke om langning. Förbudet bör tydliggöras genom skyltning på försäljningsstället (se 12 § tobakslagen). Motsvarande gäller vid försäljning av nikotinläkemedel och andra receptfria humanläkemedel, se 12-14 §§ lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. En åldersreglering för e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan lämpligen utformas i enlighet med dessa lagar. I likhet med vad som gäller enligt t.ex. tobakslagen bör också ett krav införas på att sådana produkter tillhandahålls på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (se 12 a § tobakslagen).
Om försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den som är under 18 år förbjuds är det naturligt att samma åldersgräns tillämpas även vid införsel av sådana varor i samband med utlandsresa (jfr 13 § tobakslagen). En sådan införselreglering bör tas in i lag. Som en konsekvens av detta bör Tullverkets befogenhet att enligt 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen utöva kontroll av åldersgräns för tobaksvaror utvidgas till att även omfatta ecigaretter och påfyllningsbehållare.
6.3 Anmälan av handel och skyldighet att utöva egenkontroll
Förslag: En näringsidkare ska inte få bedriva detaljhandel med
elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare utan att först ha anmält handeln till den kommun där försäljningen ska ske.
Den som bedriver detaljhandel ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.
Till anmälan om handel ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för tillsynen. Om uppgifterna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.
Bedömning: Folkhälsomyndigheten bör ges i uppdrag att ta
fram riktlinjer för utformningen av egenkontrollprogrammen.
81
Skälen för förslaget: Detaljhandel med tobaksvaror omfattas, lik-
som detaljhandel med vissa receptfria läkemedel, av ett anmälningskrav (se 12 c § tobakslagen och 9 § lagen om handel med vissa receptfria läkemedel). Motiven bakom den anmälningsplikt som finns för handeln av dessa andra varor gör sig gällande med samma styrka när det gäller försäljningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. En anmälningsplikt kan sålunda förväntas underlätta tillsynen genom att tillsynsmyndigheten underrättas om verksamheten. En skyldighet för näringsidkare som avser att bedriva detaljhandel med sådana produkter att anmäla försäljningen bör därför införas. Anmälningsskyldigheten kan lämpligen fullgöras på samma sätt som när det gäller tobaksförsäljning, dvs. till den kommun där försäljningen ska ske. Då distansförsäljning, t.ex. via Internet, teoretiskt kan ske i alla kommuner i landet bör en anmälan om sådan försäljning lämpligen kunna göras till någon av de större kommunerna, alternativt till den kommun där näringsidkaren har sitt säte eller hemvist, dvs. på samma sätt som motsvarande anmälningar om tobaksförsäljning i dag hanteras.
16
Någon särskild bestämmelse om
detta bedöms inte vara nödvändig. Frågor om vad en anmälan ska innehålla och hur anmälan ska göras kan lämpligen regleras i verkställighetsföreskrifter.
I syfte att genomföra tobaksproduktdirektivets regler om ecigaretter och påfyllningsbehållare har i kapitel 5 lämnats ett antal förslag som begränsar eller på annat sätt påverkar möjligheterna att sälja sådana produkter till konsumenter. Därtill har i föregående avsnitt föreslagits att en åldersgräns ska införas för att få köpa ecigaretter och påfyllningsbehållare. Det kan med anledning av detta diskuteras om ett system med egenkontroll också bör införas.
Införandet av ett sådant system skulle kunna bidra till att underlätta och effektivisera myndighetstillsynen. Ett sådant system skulle också kunna ge den som bedriver verksamheten hjälp med att på ett strukturerat sätt säkra kvaliteten beträffande försäljningen och den övriga hanteringen och därigenom skydda folkhälsan. Bestämmelser om kvalitetssäkring i form av egenkontroll finns bl.a. vid försäljning av folköl och tobak i alkohollagen respektive tobakslagen samt även beträffande detaljhandel med läkemedel enligt
16 Handbok tobakslagen s. 35, webbversion, https://www.folkhalsomyndigheten.se/pagefiles/12297/Handbok-tobakslagen.pdf.
82
lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Mot denna bakgrund bör krav på egenkontroll införas även för den som bedriver detaljhandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Eftersom egenkontrollen ska fungera som ett stöd för myndighetstillsynen, bör Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att ta fram riktlinjer för vad egenkontrollprogrammen ska innehålla.
I tobakslagen skärptes år 2010 det dåvarande kravet på egenkontroll på så sätt att det i lagen infördes ett krav på att egenkontrollprogrammet skulle fogas till anmälan om försäljning. Syftet med kravet angavs vara att anmälan ska kunna fungera som ett underlag för en fortsatt tillsynskontakt och som en checklista för vad som krävs för att verksamheten ska vara väl organiserad vad gäller utbildning, information etc. (se prop. 2009/10:207 s. 16). Ett motsvarande krav bör införas för det system med anmälningsplikt som nu föreslås för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
6.4 Tillsyn
6.4.1 Tillsynsansvar
Förslag: Den omedelbara tillsynen på försäljningsställen ska ut-
övas av kommunen och Polismyndigheten när det gäller bestämmelserna om ålderskontroll samt anmälan och egenkontroll. Den övriga tillsynen på försäljningsställen ska bedrivas av enbart kommunen.
Konsumentombudsmannen ska utöva omedelbar tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring och sponsring. Vid konsumentombudsmannens tillsyn ska bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) tillämpas.
Folkhälsomyndigheten ska ha ett centralt tillsynsansvar för den tillsyn som bedrivs av kommunen ensam eller tillsammans med Polismyndigheten samt utöva omedelbar tillsyn över de bestämmelser som inte omfattas av någon annan myndighets omedelbara tillsyn.
Länsstyrelsen ska utöva tillsyn inom länet. Länsstyrelsen ska följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med
83
information och råd samt främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.
Skälen för förslaget: Försäljningen av e-cigaretter och påfyllnings-
behållare är i dagsläget helt oreglerad. För att tillsyn ska kunna bedrivas över de försäljningsregler som nu föreslås måste en tillsynsordning inrättas.
Kommunerna har redan en uppbyggd tillsynsorganisation för detaljhandel med bl.a. tobak, folköl och vissa receptfria läkemedel. Genom att i fråga om tillsynen i så stor utsträckning som möjligt ansluta till de bestämmelser som gäller enligt tobakslagen – som i flera avseenden överensstämmer eller annars har stora likheter med de regler som nu föreslås – kan tillsynen över e-cigaretter och påfyllningsbehållare inordnas i befintliga tillsynsorganisationer. Detta innebär att uppenbara effektivitetsvinster kan uppnås jämfört med om en helt ny tillsynsorganisation måste konstrueras.
Ansvaret för tillsynen bör därför utformas med tobakslagen som förlaga. Det innebär att den omedelbara tillsynen på försäljningsställen i praktiken kommer att utövas av kommunerna och att Folkhälsomyndigheten kommer ha ett centralt tillsynsansvar i detta avseende.
Det framstår som naturligt att ansvaret för tillsynen av de bestämmelser som föreslås i fråga om t.ex. rapporteringsskyldighet och informationslämnande läggs på Folkhälsomyndigheten. En sådan ordning ansluter i princip till vad som enligt prop. 2015/16:82 förslås gälla i fråga om tillsynen av liknande bestämmelser rörande tobak. Folkhälsomyndighetens omedelbara tillsynsansvar bör klart framgå av lagen, liksom KO:s tillsyn över bestämmelserna om bl.a. marknadsföring. Förslaget innebär för länsstyrelsernas vidkommande ett tillsynsansvar som i allt väsentligt motsvarar det som gäller och föreslås gälla (se prop. 2015/16:82) på tobaksområdet.
6.4.2 Befogenheter vid tillsyn
Förslag: En kommun ska få träffa avtal med en annan kommun
om att tillsynsuppgifter ska ombesörjas helt eller delvis av den
84
andra kommunen. Kommunen ska dock inte få överlåta befogenheten att besluta om administrativa sanktioner.
En tillsynsmyndighet ska ha rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn.
För att fullgöra sina tillsynsuppgifter ska en tillsynsmyndighet ha rätt att få tillträde till berörda områden, lokaler och andra utrymmen och får där göra undersökningar och ta prover. Polismyndigheten ska på begäran av en annan tillsynsmyndighet under vissa förutsättningar vara skyldig att lämna den hjälp som behövs i detta avseende. För uttagna prov ska ersättning inte betalas.
Kommunen ska få genomföra kontrollköp. Kommunen och Polismyndigheten ska vara skyldiga att underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.
En kommun som har fattat beslut i ett tillsynsärende ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.
En kommun ska ha rätt att ta ut en tillsynsavgift från den som bedriver anmälningspliktig detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare.
Skälen för förslaget: I föregående avsnitt har föreslagits att till-
synsansvaret enligt den nya lagen om e-cigaretter ska utformas med tobakslagen som förlaga. Mot den bakgrunden framstår det som en naturlig utgångspunkt att låta tillsynsmyndigheterna få samma befogenheter vid tillsynen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare som de har vid sin tillsyn på tobaksområdet. En kommun bör sålunda få möjlighet att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som åligger kommunen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Vidare bör en tillsynsmyndighet ha rätt att på begäran få t.ex. de upplysningar som behövs för myndighetens tillsyn. För att fullgöra sina tillsynsuppgifter bör tillsynsmyndigheten också ha rätt att få tillträde till berörda områden, lokaler och andra utrymmen och får där göra undersökningar och ta prover, liksom möjlighet att få bistånd av Polismyndigheten i detta avseende. För uttagna prov bör, på motsvarande sätt som gäller enligt t.ex. tobakslagen, ersättning inte betalas.
85
Enligt tobakslagen har en tillsynsmyndighet möjlighet att besluta att en tobaksvara ska tas om hand om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med tobakslagen eller anslutande föreskrifter (se 21 §). Tobakslagens bestämmelse förefaller inte fylla någon praktisk funktion (se SOU 2016:14 s. 424-425), varför någon motsvarande bestämmelse inte föreslås i detta sammanhang.
Den 1 maj 2014 infördes bestämmelser om kontrollköp i bl.a. tobakslagen (22 a och 22 b §§) och lagen om handel med vissa receptfria läkemedel (se 21 a och 21 b §§). Regleringen infördes då det ansågs finnas ett behov av ytterligare verktyg för tillsynsmyndigheter för att de skulle kunna leva upp till de krav på tillsyn av åldersgränserna enligt lagstiftningen och då kontrollköp bedömdes vara en effektiv metod för att skapa dialog mellan tillsynsmyndigheterna och företagen. Kontrollköp bör kunna vara ett ändamålsenligt verktyg även vid tillsynen över åldersgränsen i nu aktuellt sammanhang. Kommunen bör därför få möjlighet att genomföra kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som säljer e-cigaretter och påfyllningsbehållare om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Regleringen av kontrollköp bör därför utformas i enlighet med ovan nämnda lagar.
Kommunen bör ha möjlighet att finansiera tillsynen av den anmälningspliktiga detaljhandeln med e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom avgifter. Genom att ta ut tillsynsavgift kan kommunen få kostnadstäckning för en effektiv tillsyn.
6.4.3 Administrativa sanktioner
Förslag: Kommunen och Folkhälsomyndigheten ska i sin ome-
delbara tillsynsverksamhet få meddela de förelägganden eller förbud som är nödvändiga. I beslut om föreläggande eller förbud ska myndigheterna få sätta ut vite. Vitet ska inte få förvandlas till fängelse.
Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna ska kommunen få förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses
86
vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. Ett sådant förbud ska få meddelas för en tid av högst sex månader och ska, om inte något annat anges i beslutet, gälla omedelbart.
Skälen för förslaget: Tillsynsmyndigheterna bör i sin tillsynsverk-
samhet ha möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som är nödvändiga. Vidare bör kommunen vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna få förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. Som föreslagits i avsnitt 5.15 ska också Folkhälsomyndigheten ha möjlighet att under vissa förutsättningar förbjuda att e-cigaretter och påfyllningsbehållare släpps ut på marknaden även om produkterna uppfyller föreskrivna krav.
6.4.4 Sekretess
Bedömning: Sekretess ska gälla i Folkhälsomyndighetens till-
synsverksamhet för uppgift om
1. en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller
forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs, och
2. andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som
har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.
Sekretess ska inte gälla för de uppgifter i förhandsanmälan av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare som ska offentliggöras.
Information om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden som förekommer i ett tillsynsärende får inte obehörigen röjas eller på annat sätt utnyttjas.
87
Skäl för bedömningen: Som redovisats i avsnitt 6.4.1 ovan ansluter
den föreslagna tillsynsregleringen i allt väsentligt till den ordning som gäller enligt tobakslagen. För statliga myndigheters tillsyn enligt tobakslagen gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet, se 30 kap. 23 § offentlighets och sekretesslagen (2009:400) samt 9 § och bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Det saknas skäl att i detta sammanhang avvika från den ordningen. Ett tillägg bör därför göras i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen.
På samma sätt som det för tobaksvaror finns ett undantag från sekretessen när gäller uppgifter som ingår i information som ska spridas till konsumenter, bör ett undantag från sekretessen göras för sådana uppgifter om e-cigaretter och påfyllningsbehållare som ska offentliggöras på en webbplats (se avsnitt 5.4).
För den kommunala tillsynen gäller redan enligt nuvarande bestämmelser sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för sådan tillsyns- eller stödverksamhet (se 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen). Någon kompletterande sekretessbestämmelse är därför inte nödvändig.
6.4.5 Marknadskontroll
Bedömning: Folkhälsomyndigheten bör ingå i marknadskon-
trollrådet.
Skälen för bedömningen: En arbetsgrupp inom marknadskon-
trollrådet framförde i en skrivelse till regeringen den 20 juni 2013 önskemål om en översyn av regelverket kring e-cigaretter. Marknadskontrollrådet är ett råd vid Styrelsen för ackreditering och
88
teknisk kontroll (Swedac) vars verksamhet är reglerad i förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor. För närvarande är 16 marknadskontrollmyndigheter, Kommerskollegium och Tullverket, representerade i rådet. Rådets uppgift är bland annat att fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om marknadskontroll, stödja myndigheter som utövar marknadskontroll i syfte att främja effektivitet och balans i kontrollen på olika områden och organisera kontinuerligt erfarenhetsutbyte. I skrivelsen pekade arbetsgruppen, som bestod av företrädare för Swedac, Läkemedelsverket, Kemikalieinspektionen, Elsäkerhetsverket, dåvarande Statens Folkhälsoinstitut och Konsumentverket, på att ett antal olika europeiska produktdirektiv är tillämpliga på delar av e-cigaretter. Laddare och batteri ska uppfylla kraven på säkerhet och CEmärkning hos elektrisk utrustning. Elektronik ska vidare vara fri från farliga ämnen enligt RoHS-direktivet
17
. Produkterna kan också omfattas av läkemedelslagstiftningen och reglerna för medicintekniska produkter. Som framhålls i skrivelsen finns det ett flertal olika regelverk som träffar olika aspekter av bl.a. utformningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Ett flertal myndigheter har sålunda tillsyn över olika delar av produkterna. Med anledning av att Folkhälsomyndigheten nu föreslås få ett tillsynsansvar enligt den nya lagen om elektroniska cigaretter bedöms denna myndighets deltagande i Marknadskontrollrådet kunna främja effektiviteten när det gäller tillsynen av produkterna.
6.5 Överklagande
Förslag: Beslut som en kommun eller Folkhälsomyndigheten
har fattat inom ramen för den omedelbara tillsynen ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.
Beslut om föreskrifter beträffande innehållsdeklaration som en myndighet har meddelat med stöd av ett bemyndigande ska
17 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/65/EU av den 8 juni 2011 om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning.
89
få överklagas hos regeringen av tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden.
Skälen för förslaget: Den som är missnöjd med ett myndighetsbe-
slut kan i de flesta fall överklaga ett sådant beslut till förvaltningsrätten om beslut angår klaganden och har gått honom eller henne emot. Beslut som en kommun eller Folkhälsomyndigheten har fattat inom ramen för den omedelbara tillsynen bör följaktligen få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (jfr 25 § tobakslagen).
Enligt förslaget i avsnitt 5.7 ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om innehållsdeklaration på förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Motsvarande bemyndigande beträffande tobaksvaror finns i tobakslagen. Enligt 26 § i den lagen får beslut om sådana föreskrifter överklagas hos regeringen av tillverkare och vissa importörer av tobaksvaror. Överklagande av beslut om föreskrifter om innehållsdeklaration på e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör få ske på motsvarande sätt.
6.6 Straffansvar och förverkande
Förslag: Den som uppsåtligen i näringsverksamhet tillhandahål-
ler konsumenter inom landet elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som saknar föreskriven innehållsdeklaration eller hälsovarning, eller om uppgifterna i deklarationen är uppenbart oriktiga, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma ska gälla den som säljer elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare i strid med ett meddelat försäljningsförbud.
Vidare ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om åldersgräns eller anmälan av handel dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
Är gärningen att anse som ringa ska inte dömas till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt ovan för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
90
Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som varit föremål för brott enligt lagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
Skälen för förslaget: De bestämmelser om hälsovarningar och in-
nehållsdeklaration som nu föreslås uppvisar påtagliga likheter med tobakslagens bestämmelser om varningstexter och innehållsdeklaration (se 9, 10 och 11 §§tobakslagen). Regelverken har dessutom i allt väsentligt samma syfte – att informera konsumenten om produktens skadlighet och innehåll. Enligt tobakslagen är det straffbart att i näringsverksamhet tillhandahålla konsumenter tobaksvaror om varan saknar varningstexter eller innehållsdeklaration eller om text eller deklaration är uppenbart oriktig (27 § första stycket tobakslagen). Likaså är det enligt tobakslagen straffbart att sälja tobaksvaror i strid med ett meddelat försäljningsförbud. Det föresäljningsförbud som föreslagits i avsnitt 6.4.3 är utformat i enlighet med tobakslagens reglering. Så är också de i avsnitt 6.2 och 6.3 föreslagna reglerna om åldersgräns respektive anmälningsskyldighet för handel (jfr 12 § och 12 c §tobakslagen). Överträdelse av dessa regler är straffbelagda enligt tobakslagen. Skäl saknas att i straffrättsligt hänseende hantera överträdelser av motsvarande bestämmelserna i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare på annat sätt.
Straffskalan bör med beaktande av vad som gäller på bl.a. tobaks- och läkemedelsområdet bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall bör inte dömas till ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud bör inte därutöver kunna dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Som redovisats i avsnitt 6.4.2 föreslås inte någon möjlighet att inom ramen för tillsynen omhänderta e-cigaretter och påfyllningsbehållare (jfr 21 § tobakslagen). I stället föreslås att en förverkandebestämmelse införs. Det förhållandet att någon särskild förverkandebestämmelse inte har kopplats till ansvarsregleringen i tobakslagen har sin förklaring bl.a. i att tillsynsmyndigheterna får besluta att en tobaksvara ska tas om hand (se prop. 1995/96:228 s. 28). Utan en omhändertagandemöjlighet är sålunda en förverkandebestämmelse motiverad. En sådan bestämmelse kan också motiv-
91
eras utifrån flera av de andra skäl som Tobaksdirektivsutredningen har anfört till stöd för införandet av en motsvarande förverkandebestämmelse i tobakslagen (se SOU 2016:14 s. 178-181).
92
7 EU-rättsliga överväganden
Bedömning: Förslagen är förenliga med EU-rätten. Anmälan
bör ske enligt tjänstedirektivet (2006/123/EG).
Skälen för bedömningen
Förslagens förenlighet med EU-rätten
En grundläggande princip i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och i tjänstedirektivet
18
är att en tjänsteleverantör
fritt ska kunna etablera sig inom EU. I avsnitt 6.3 har föreslagits att en anmälningsplikt för försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska införas. Även om förslaget inte innebär att kommunerna fattar något beslut innan försäljningen påbörjas, torde förfarandet kvalificera in under tjänstedirektivets tillståndsbegrepp. Tillståndsförfaranden är en av de vanligaste formaliteterna som tillämpas på tjänsteleverantörer i medlemsstaterna och de utgör en begränsning av etableringsfriheten, vilket EU-domstolen genomgående har fastställt i sin rättspraxis.
De bestämmelser i direktivet som blir aktuella vid etableringskrav är artiklarna 9–15. Dessa artiklar rör etableringsfrihet som avser tillstånd för tjänsteverksamhet samt otillåtna krav eller krav som ska utvärderas vid sådan verksamhet.
Det föreslagna kravet på att anmäla handeln motiveras av folkhälsoskäl och är icke-diskriminerande i enlighet med tjänstedirektivets krav. Vid utarbetandet av förslaget har det gjorts en avvägning av den börda som förslaget innebär för näringsidkarna. Anmälningsförfarandet är en enkel procedur för näringsidkaren och utan krav på anmälan skulle det vara mycket svårt att bedriva någon tillsyn och kontroll över verksamheten. En helt okontrollerad försäljningsverksamhet skulle innebära en fara för folkhälsan.
18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.
93
Tjänstedirektivet ställer även krav på att kriterierna för tillstånd ska vara tydliga och entydiga, objektiva och offentliggjorda i förväg, öppna för insyn och tillgängliga. Kravet på anmälan kommer att framgå av lag och får därmed anses uppfylla tjänstedirektivets krav.
Av artikel 10.3 i tjänstedirektivet framgår att villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering inte får överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. Det enda krav i denna promemoria som föreslås för etablering i Sverige är anmälan. Förslaget innebär att personer som redan har anmält eller beviljats tillstånd för försäljning av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare i andra medlemsstater, även måste göra en anmälan i Sverige. En anmälan är nödvändig för att tillsyn ska kunna bedrivas. Tillsynsmyndigheter i andra medlemsstater har inte jurisdiktion i Sverige. Aktörer i Sverige kommer därför inte att omfattas av tillsyn från flera länder. Av artikel 10.7 i tjänstedirektivet framgår dessutom att direktivets krav inte ska påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd. Kravet på anmälan kan således inte ifrågasättas i en sådan situation trots lydelsen av artikel 10.3.
Det kan inte uteslutas att personer som är etablerade utanför Sverige kommer att vilja bedriva detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare i landet, t.ex. genom distanshandel. Bestämmelserna i den föreslagna lagen gäller alla som vill bedriva detaljhandel i Sverige. Kraven i lagen måste därför även vara förenliga med artikel 16 i tjänstedirektivet som bl.a. kräver att krav på tjänsteutövare följer principerna om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet.
Det krav som ställs på näringsidkare som bedriver försäljning av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare är att utöva egenkontroll. Vidare föreslås ett förbud mot att sälja e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till personer under 18 år. En motsvarande åldersgräns finns för försäljning av tobak. Kraven är motiverade av folkhälsoskäl och går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda målet. Den som bedriver detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare föreslås även få betala en avgift. Syftet med avgifterna är att finansiera tillsynen.
94
Sammanfattningsvis bedöms förslagen vara förenliga med EUrätten.
Anmälningsskyldighet
Eftersom kravet på anmälan påverkar tillträde till marknaden, dvs. etablering, ska det anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet. I Sverige görs generellt inte någon skillnad på tjänsteutövare som vill etablera sig i Sverige eller tillhandahålla sina tjänster enbart tillfälligt. Anmälningsskyldighet bör därför vara aktuell även enligt artikel 39.5, som avser krav som ställs på tjänsteleverantörer som är etablerade i ett annat land inom EU/EES och som vill tillhandahålla tjänster i Sverige utan att etablera sig här.
Enligt anmälningsdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att anmäla förslag till tekniska föreskrifter till kommissionen. Vad som avses med tekniska föreskrifter m.m. framgår av artikel 1 i direktivet. Där framgår bl.a. att det måste vara fråga om krav som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring. Utebliven anmälan betyder att föreskriften är ogiltig enligt EU-domstolens praxis
19
. I målet CIA Security klargjorde domstolen begreppet ”teknisk föreskrift” med utgångspunkt i direktivets ordalydelse. Det är inte nödvändigt att anmäla regler om villkor för företagsetablering inom ett visst område, eftersom man i sådana regler inte definierar några produktegenskaper (se punkt 25 i domen). Den föreslagna lagens krav på anmälan, som enligt bedömningen ovan utgör ett tillstånd i tjänstedirektivets bemärkelse, utgör alltså inte en teknisk föreskrift. Någon anmälan enligt anmälningsdirektivet bedöms därför inte vara nödvändig.
19 Se mål C-194/94 ”CIA Security” (1996) REG I-2201.
95
8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Den nya lagen ska träda i kraft den 1 oktober 2016.
För elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som släppts ut på marknaden före den 1 oktober 2016 ska anmälan lämnas inom sex månader från det datumet.
Skälen för förslaget: Med hänsyn till den inledningsvis redovisade
rättsliga utvecklingen av e-cigaretters klassificering kommer direktivets bestämmelser om e-cigaretter inte kunna genomföras inom den tid som direktivet föreskriver. Det är angeläget att förslagen genomförs så snart som möjligt. Lagen bör kunna träda i kraft tidigast den 1 oktober 2016.
Tobaksproduktdirektivets övergångsbestämmelse i fråga om ecigaretter och påfyllningsbehållare som redan släppts ut på marknaden den 20 maj 2016 bör anpassas till det föreslagna ikraftträdandedatumet. Några övriga övergångsbestämmelser är inte nödvändiga.
96
9 Konsekvenser av förslagen
9.1 Inledning
Förslagen i denna promemoria syftar i huvudsak till att uppfylla den skyldighet som Sverige har gentemot EU att genomföra tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter. Det finns inte något alternativ till lagstiftning för att genomföra direktivet. Direktivet är omfattande och detaljerat. Det syftar i nu aktuellt avseende till en harmonisering av flera delar av regleringen av ecigaretter och påfyllningsbehållare på den inre marknaden. Medlemsstaternas möjligheter att välja mellan egna nationella lösningar vid genomförandet är begränsade.
9.2 De företag och andra aktörer som berörs av regleringen
Det kan inledningsvis framhållas att tobaksproduktdirektivet har föregåtts av ett omfattande arbete på EU-nivå inklusive konsekvensanalys där berörda aktörer har haft möjlighet att yttra sig. Denna konsekvensanalys har bland annat tagit i beaktande hur det föreslagna regelverket påverkar större och mindre företag. Utgångspunkten för regleringen är vidare att den behövs för att skydda folkhälsan.
De företag som åläggs skyldigheter genom direktivet är tillverkare, importörer och distributörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Förslagen om bl.a. anmälningsplikt och åldersgräns innebär också att särskilda krav ställs på aktörer som bedriver detaljhandel med sådana produkter. E-cigaretter har förvisso funnits på marknaden i flera år men är ändå att betrakta som en förhållandevis ny produktkategori, i synnerhet i jämförelse med många tobaksvaror. E-cigaretter med nikotin har tidigare varit att betrakta som läkemedel, men i Sverige har ingen beviljats tillstånd att sälja ett sådant läkemedel. För närvarande är marknaden för e-cigaretter i det närmaste helt oreglerad. Det innebär att det i dagsläget saknas underlag för att bedöma de eventuella konsekvenser som förslagen
97
får för de företag och andra aktörer som berörs av den föreslagna regleringen. Det kan dock när det gäller regleringen av detaljhandeln framhållas att den föreslagna anmälningsplikten för näringsidkarna är mindre betungande än ett tillståndsförfarande, vilket skulle vara alternativet till den föreslagna ordningen. Anmälningsplikten ansluter dessutom till den nuvarande ordningen på tobaksområdet. Det är alltså inte fråga om ett helt nytt system. Anmälningskravet är nödvändigt för att säkerställa en effektiv tillsyn men går inte utöver vad som krävs för att tillgodose detta ändamål. Förslagen innebär inte heller för detaljhandlare krav som går utöver det som tidigare, i vart fall formellt sett, gällt enligt den lagstiftning som gäller för handel med läkemedel.
9.3 Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna
Folkhälsomyndigheten har uppdraget att ansvara för tillsyn och föreskrifter i enlighet med vad som anges i bl.a. tobakslagen och tobaksförordningen. Detta ansvar utvidgas i flera avseenden med anledning av de förändringar av tobakslagen som föreslås i regeringens proposition Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaksområdet –
genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv (prop. 2015/16:82).
Den nu föreslagna regleringen innebär att Folkhälsomyndighetens uppdrag utvidgas till att omfatta även övervakning av marknadsutvecklingen för e-cigaretter och påfyllningsbehållare (se avsnitt +) och att myndigheten ska ingå i Marknadskontrollrådet. Den föreslagna regleringen innebär vidare att myndigheten ges ett centralt tillsynsansvar över den omedelbara tillsyn som kommunerna, ensamma eller tillsammans med Polismyndigheten, bedriver enligt den nya lagen om e-cigaretter. Folkhälsomyndigheten får också ansvar för att utöva omedelbar tillsyn över flera av lagens bestämmelser. Den föreslagna tillsynsregleringen överensstämmer både i fråga om ansvar och när det gäller ingripandemöjligheter i väsentliga delar med tobakslagens reglering, och torde till stora delar kunna genomföras utan större organisatoriska förändringar.
De föreslagna materiella bestämmelserna innebär för Folkhälsomyndighetens vidkommande att myndigheten får till uppgift att:
98
– hantera förhandsanmälningar och publicera viss information ur
anmälningarna på en webbplats (se avsnitt 5.4), – hantera rapportering av bl.a. försäljningsvolymer och marknads-
undersökningar (se avsnitt 5.13), – hantera underrättelser om produktbrister (se avsnitt 5.15), och – utfärda föreskrifter i vissa avseenden.
Myndigheten får därutöver möjlighet att ingripa mot ohälsosamma produkter, även om dessa uppfyller de krav som föreskrivs (se avsnitt 5.16).
Många av de regler som nu föreslås anknyter till den nuvarande och föreslagna regleringen på tobaksområdet, t.ex. regler om hälsovarning (se avsnitt 5.9) och rapporteringsskyldigheter för tillverkare och importörer. Samtidigt som myndigheten får ytterligare uppgifter och ett nytt uppdrag i förhållande till i dag, innebär förslagen att Folkhälsomyndigheten ska ha möjlighet att ta ut en avgift från tillverkare och importörer för viss del av tillsynen (se avsnitt 5.4).
Förslagen kommer i vart fall inledningsvis att innebära visst merarbete och därmed också kostnader för Folkhälsomyndigheten. Med hänsyn till de tidsramar under vilka denna promemoria har arbetats fram, har det inte varit tidsmässigt möjligt att göra några närmare beräkningar eller uppskattningar av dessa kostnader. I de kontakter som förekommit med Folkhälsomyndigheten har myndigheten framfört att de ser arbetsuppgiften som omfattande och att den kommer att kräva väsentliga resurser. Myndigheten har med hänsyn till de snäva tidsramarna inte haft möjlighet att redovisa några närmare siffror, men har framhållit vikten av en dialog med departementet vid den vidare behandlingen av förslagen. Användning av e-cigaretter är fortfarande en förhållandevis begränsad företeelse i Sverige och marknaden sådana produkter är – i relation till tobaksmarknaden – mycket liten. Under förutsättning att dessa förhållanden inte förändras i någon större utsträckning bör förslagen på längre sikt kunna hanteras inom den befintliga organisationen hos Folkhälsomyndigheten. Utvecklingen bör emellertid följas och marknadsutvecklingen övervakas (se avsnitt 5.14).
Den föreslagna anmälningsplikten för detaljhandel och den där till kopplade egenkontrollen samt reglerna om t.ex. kontrollköp
99
ansluter till den nuvarande regleringen i tobakslagen. I dessa delar bör därför behovet för Folkhälsomyndigheten att ta fram nytt informationsmaterial i dessa avseenden vara begränsat.
20
För de myndigheter – kommun och i viss utsträckning polis – som föreslås bedriva omedelbar tillsyn på försäljningsställen, utvidgas tillsynen, i förhållande till tobakslagstiftningen, till att avse nya typer av produkter. Vad gäller tillsynens praktiska utförande förändrar de nya tillsynsobjekten inte förutsättningarna för att bedriva tillsyn. Den nya regleringen ställer alltså inte några krav på myndigheterna att förändra sin tillsynsorganisation. Tvärtom förutsätts att tillsynen över e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan samordnas med tobakstillsynen. Utöver den inledande utbildningsinsatsen beträffande det nya regelinnehållet som rimligen kan komma att krävas bör förslagen inte få någon nämnvärd betydelse för de myndigheter som har att bedriva omedelbar tillsyn. Kostnaden för kommunernas tillsyn bör kunna finansieras fullt ut genom avgifter (se avsnitt 6.4.2).
Förslagen bedöms inte få några nämnvärda praktiska eller ekonomiska konsekvenser för övriga tillsynsmyndigheter.
9.4 Konsekvenser för rättsväsendet
De beslut om administrativa sanktioner (se avsnitt 6.4.3) som tillsynsmyndigheterna enligt förslagen får besluta om i sin omedelbara tillsyn föreslås kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 6.5). Omfattningen av antalet överklaganden är svår att förutse, men i förhållande till motsvarande överklaganden på tobaksområdet bör den ökade måltillströmningen rimligen bli marginell och inte överstiga mer än något eller ett fåtal mål per år. Förslagen beräknas därför inte medföra annat än marginella kostnadsökningar och bedöms rymmas inom förvaltningsdomstolarnas befintliga anslag.
Den föreslagna regleringen av detaljhandeln innebär en nykriminalisering såtillvida att försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare utan föregående anmälan föreslås vara brottslig.
20 Jfr det material som redan har tagits fram beträffande kontrollköp http://www.folkhalsomyndigheten.se/amnesomraden/tillsyn-och-regelverk/tillsynalkohol/kontrollkop/material/.
100
Detsamma gäller försäljning av produkter som saknar hälsovarning eller innehållsdeklaration, eller när försäljning sker i strid mot ett meddelat försäljningsförbud. Den föreslagna kriminaliseringen motsvarar den nuvarande straffregleringen på tobaksområdet.
Kriminaliseringen får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt. Liksom för brott mot tobakslagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Förslaget bedöms på sikt inte leda till några kostnadsökningar för de allmänna domstolarna eller rättsväsendets övriga aktörer.
Förslaget om införande av en förverkandemöjlighet bör mot bakgrund av det anföra inte innebära någon nämnvärd ökning av arbetsbelastningen för rättsväsendet. Förverkande kommer sannolikt att ske i förhållandevis få fall.
101
10 Författningskommentar
10.1 Lag om elektroniska cigaretter ( 2016:000 )
Inledande bestämmelser
1 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.2.
I paragrafen anges att lagen är tillämplig på e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Lagen syftar till stora delar till att genomföra tobaksproduktdirektivet och de definitioner som anges i lagen utgår från den betydelse dessa begrepp ges i direktivet (se artikel 2.16 och 2.17). I lagtexten görs inte någon distinktion mellan ecigaretter som är avsedda för att användas endast en gång eller sådana e-cigaretter som är vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare eller en tank, eller laddningsbara med engångspatron.
För att klassificeras som en e-cigarett enligt lagen framgår av
punkten 1 att produkten ska gå att använda för konsumtion av ni-
kotinånga. Det saknar alltså relevans om produkten även har andra användningsområden. Eftersom teknologin i olika e-cigaretter är likartad är det sannolikt möjligt att konsumera nikotin även i ecigaretter för engångsbruk som säljs med nikotinfri vätska, genom att med någon form av ingrepp på e-cigaretten byta ut vätskan mot nikotinvätska. Om en sådan e-cigarett omfattas av definitionen eller inte är beroende av vilken typ av ingrepp som krävs i produkten för att den ska kunna användas för att kunna konsumera nikotinånga. Om det genom ett enkelt ingrepp är möjligt att modifiera användningsområdet torde det i praktiken vara fråga om en påfyllningsbar e-cigarett, även om den marknadsförs som en ecigarett utan nikotin för engångsbruk. Produkten faller i så fall under lagens definition av e-cigarett.
Av punkten 2 framgår att påfyllningsbehållare måste innehålla en vätska som innehåller nikotin för att omfattas av lagens definition.
102
Något krav uppställs dock inte på att påfyllningsbehållaren endast ska innehålla sådan vätska. Förekomsten av andra substanser i vätskan påverkar sålunda inte produktens klassificering. Tillsatser ska bedömas utifrån de krav som gäller i fråga om innehåll, se 5 § och 44 § 2 i lagen samt 3-7 §§ och 9 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter samt eventuella föreskrifter som Folkhälsomyndigheten meddelar med stöd av 15 § andra stycket i förordningsförslaget.
2 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.3.
Paragrafen innehåller undantag från lagens tillämpningsområde. Undantagen i första stycket 1 överensstämmer med det undantag som anges i artikel 20.1 andra stycket i tobaksproduktdirektivet. Undantagen avser produkter som är att klassificera som läkemedel eller medicintekniska produkter.
I första stycket 2 undantas narkotikaklassade produkter samt produkter som är att bedöma som hälsofarliga varor från lagens tillämpningsområde. I de ändringar av tobakslagen som föreslagits i syfte att genomföra tobaksproduktdirektivet bestämmelser om tobaksvaror och örtprodukter för rökning har regeringen föreslagit att ett motsvarande undantag ska tas in i den lagen (se prop. 2015/16:82 s. 23 f.).
En e-cigarett liknar ofta en vanlig cigarett till utseendet, men består vanligtvis av en elektrisk förångare som omvandlar en blandning av vatten, propylenglykol och/eller glycerol, samt smakämnen (med eller utan nikotin), till en rökliknande vattenånga. Det finns dock även e-cigaretter som innehåller tobak, men som vid användningen aldrig når förbränningspunken utan endast värmer tobaken på elektronisk väg och på så sätt avger inhalerbara partiklar. Dessa s.k. ”heat-not-burn”-produkter marknadsförs av flera stora tobaksbolag under olika produktnamn. Genom bestämmelsen i andra
stycket klargörs att tobakslagen ska tillämpas på sådana produkter
som innehåller tobak.
103
3 §
Paragrafen innehåller en upplysning om att produktsäkerhetslagen är tillämplig på konsumentvaror. Om tillämpligheten av produktsäkerhetslagen (2004:451), se prop. 2003/04:121 s. 82–87 och 169 f.
Förhandsanmälan
4 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.4.
I paragrafens första stycke åläggs tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare att göra en anmälan till Folkhälsomyndigheten om en produkt som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden. Skyldigheten följer av artikel 20.2 första stycket i tobaksproduktdirektivet. Av definitionen i artikel 2.40 i direktivet framgår att med begreppet ”släppa ut på marknaden” avses att tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller inte. Det innebär att skyldigheten att anmäla en produkt inträder om avsikten är att sälja eller på annat sätt erbjuda produkten till konsumenter på den svenska marknaden.
Enligt bestämmelsen i paragrafens andra stycke ska anmälan göras i elektroniskt format senast sex månader innan produkten är avsedd att släppas ut på marknaden. Bestämmelsen innehåller också en skyldighet att vid väsentliga ändringar av en produkt göra en ny anmälan. Genom ett bemyndigande i 44 § 1 får regeringen eller den myndighet som regeringen föreskriver meddela närmare föreskrifter om hur en förhandsanmälan ska vara utformad och vilka uppgifter en sådan anmälan ska innehålla. Detaljerade regler i detta avseende finns i 2 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter. Den regleringen överensstämmer med bestämmelsen i 20.2 andra stycket i tobaksproduktdirektivetdirektivet. I fråga om formatet för anmälan innehåller förordningen ett bemyndigande för Folkhälsomyndigheten att meddela närmare föreskrifter.
Paragrafens tredje stycke innehåller ett förbud mot att tillhandahålla en e-cigarett eller påfyllningsbehållare till en konsument på den svenska marknaden om produkten inte har anmälts på före-
104
skrivet sätt. Förbudet följer av första meningen i artikel 23.2 i direktivet som stadgar att produkter som inte uppfyller kraven i direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte får släppas ut på marknaden. Artikeln begränsas inte till vissa bestämda aktörer utan förbudet omfattar såväl tillverkare och importörer som detaljister. Med hänsyn till att skyldigheten i första stycket endast tar sikte på den svenska marknaden är även förbudet som är kopplat till skyldigheten riktad mot den svenska marknaden.
Kommunerna utövar på försäljningsställen omedelbar tillsyn över att tillhandahållandeförbudet upprätthålls (se 22 § 1 a), medan Folkhälsomyndigheten utövar central tillsyn över kommunens tillsyn i detta avseende (se 21 §). Folkhälsomyndigheten utövar därutöver i övrigt omedelbar tillsyn över bestämmelsen på andra ställen än försäljningsställen (se 22 § 3 a). Kommunen får tillgång till vissa av de uppgifter som behövs för dess tillsyn genom den information som Folkhälsomyndigheten ska offentliggöra enligt 13 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter. I den omedelbara tillsynsverksamheten får myndigheterna meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas (se 25 §). Sådana beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. Kommunen får vidare vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelsen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen eller meddela varning (se 26 §).
Produktinnehåll och utformning
5 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.
Av paragrafen framgår att e-cigaretter eller påfyllningsbehållare som till sin utformning eller sitt innehåll inte uppfyller föreskrivna krav inte får tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden. Bestämmelsen följer av artikel 20.2 i tobaksproduktdirektivet. Genom ett bemyndigande i 44 § 2 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmelser meddela närmare föreskrifter i dessa avseenden. Sådana föreskrifter finns i 3-9 §§ i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter. Som framgår av 15 §
105
andra stycket i förordningen får Folkhälsomyndigheten meddela kompletterande förskrifter.
Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller för bipacksedlar enligt 4 §, se kommentaren till den paragrafen ovan.
Bipacksedel
6 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.6.
Bestämmelsen i första stycket innehåller ett krav på att styckförpackningar till såväl e-cigaretter som påfyllningsbehållare ska innehålla en bipacksedel. En styckförpackning är den minsta enskilda förpackning för e-cigaretter eller påfyllningsbehållare som släpps ut på marknaden (jfr artikel 2 punkten 30 i tobaksproduktdirektivet). Kravet omfattar alltså inte s.k. ytterförpackningar, dvs. varje förpackning i vilken e-cigaretter eller påfyllningsbehållare släpps ut på marknaden och som innehåller en styckförpackning eller ett antal styckförpackningar, varvid transparenta omslag inte anses vara ytterförpackningar (jfr artikel 2 punkten 29 i direktivet). Genom ett bemyndigande i 44 § 3 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter bipacksedlar ska innehålla och hur dessa ska utformas. De uppgifter som bipacksedeln ska innehålla framgår av 10 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter. I förordningsförslaget ges vidare Folkhälsomyndigheten ett bemyndigande att anta närmare föreskrifter om utformningen av bipacksedlar.
Av paragrafens andra stycke framgår att det är tillverkaren eller importören som är ansvarig för att styckförpackningar till ecigaretter och påfyllningsbehållare innehåller en bipacksedel. Den omedelbara tillsynen över att tillverkare och importörer fullgör sitt ansvar i detta avseende utövas av Folkhälsomyndigheten (se 22 § 3 a). I sin tillsynsverksamhet får Folkhälsomyndigheten enligt 25 § meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas. Sådana beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke innebär att om en styckförpackning för e-cigaretter eller påfyllningsbehållare saknar
106
bipacksedel, eller om bipacksedeln inte uppfyller de närmare krav som anges i tobaksförordningen (se 10 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter) eller eventuella myndighetsföreskrifter, får produkten inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. Produkten får inte heller tillhandahållas konsumenter på marknaden om uppgifterna i bipacksedeln är uppenbart oriktiga. Skyldigheten att förse styckförpackningar med bipacksedlar inträder om avsikten är att sälja eller på annat sätt erbjuda produkten till konsumenter på den svenska marknaden (jfr definitionen av begreppet ”släppa ut på marknaden” i artikel 2 punkten 40 i tobaksproduktdirektivet). Som framgått ovan är det tillverkaren eller importören som ansvarar för att styckförpackningarna innehåller en bipacksedel. Eftersom bipacksedlarna ska finnas i styckförpackningarna, är det i många fall inte möjligt för en detaljhandlare att genom endast en okulär besiktning av förpackningarna kontrollera innehållet. Det kan rimligen inte krävas av en detaljhandlare att han eller hon öppnar varje förpackning som säljs. Det är sålunda endast i de fall det finns särskild anledning att kontrollera förpackningen som detaljhandlaren ska behöva göra en kontroll.
Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller för förhandsanmälan samt produktinnehåll och utformning enligt 4 och 5 §§, se kommentaren till 4 § ovan.
Innehållsdeklaration
7 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.7.
Av paragrafens första stycke framgår att förpackningar till såväl e-cigaretter som påfyllningsbehållare ska förses med en innehållsdeklaration (jfr tobaksproduktdirektivets artikel 20.4.b punkten i). Kravet omfattar både styckförpackningar och ytterförpackningar (för den närmare innebörden av dessa begrepp, se kommentaren till 6 §). Genom bemyndigande i 44 § 4 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av innehållsdeklarationen. De uppgifter som innehållsdeklarationen ska innehålla framgår av 11 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter. I förordnings-
107
förslaget ges vidare Folkhälsomyndigheten ett bemyndigande att anta närmare föreskrifter om utformningen av innehållsdeklarationen.
Liksom beträffande bipacksedlar är det tillverkaren eller importören som ansvarar för att förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare förses med en innehållsdeklaration. Detta framgår av paragrafens andra stycke. Den omedelbara tillsynen över att tillverkare och importörer fullgör sitt ansvar i detta avseende utövas av Folkhälsomyndigheten (se 22 § 3 a). I sin tillsynsverksamhet får Folkhälsomyndigheten enligt 25 § meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas. Sådana beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Av paragrafens tredje stycke framgår att e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte i näringsverksamhet får tillhandahållas konsumenter på marknaden om deras förpackningar saknar innehållsdeklaration, om deklarationen inte uppfyller de föreskrifter om deklarationens innehåll och utformning som har meddelats med stöd av 44 § 4 eller om innehållet i deklarationen är uppenbart oriktigt. Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller för förhandsanmälan, produktinnehåll och utformning och bipacksedlar enligt 4-6 §§, se kommentaren till 4 § ovan.
Produktpresentation
8 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.7.
Paragrafen innehåller bestämmelser om produktpresentation. Bestämmelserna begränsar möjligheten för en tillverkare av ecigaretter eller påfyllningsbehållare att utforma märkningen på förpackningarna och produkterna på vissa närmare angivna sätt. När det gäller produkternas förpackningar omfattar bestämmelsen såväl styck- som ytterförpackningar (för den närmare innebörden av dessa begrepp, se kommentaren till 6 §). Det finns i tobakslagen en bestämmelse med liknande innehåll, se 9 a § tobakslagen, och paragrafen utformats med förebild i det förslag till ändring av den bestämmelsen som regeringen redovisat i prop. 2015/16:82.
108
Punkten 1 i paragrafen innehåller ett förbud mot att utforma
märkningen på förpackningar till e-cigaretter eller påfyllningsbehållare, eller på själva produkterna, på ett sätt som antyder att en viss produkt är mindre skadlig än andra sådana produkter.
Av punkten 2 följer att det är förbjudet att märka förpackningar
till såväl e-cigaretter som påfyllningsbehållare, samt själva produkterna, med uppgift om halten av tjära eller kolmonoxid. Bestämmelsen hindrar emellertid inte att det på sådana förpackningar eller på själva produkten anges att den innehåller dessa ämnen, utan att det närmare anges i vilka halter ämnena förekommer.
Enligt punkten 3 får märkningen på förpackningar till ecigaretter eller påfyllningsbehållare, och på själva produkterna, inte likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt.
I punkten 4 återfinns ett förbud mot att i märkningen på förpackningar till e-cigaretter eller påfyllningsbehållare, eller på själva produkterna, antyda att en viss produkt har miljöfördelar.
Enligt punkten 5 får märkningen på förpackningar till ecigaretter eller påfyllningsbehållare, och på själva produkterna, inte hänvisa till tillsatser, eller avsaknad av sådana, utom vad avser smaktillsatser. Bestämmelsen innebär att hänvisning endast får ske till smaktillsatser och avsaknad av smaktillsatser. Hänvisning till andra tillsatser, eller avsaknad av andra tillsatser, är förbjuden.
Kommunerna ansvarar för tillsynen på försäljningsställen och Folkhälsomyndigheten för tillsynen i övrigt (se 22 § 1 b och 3 a). I den omedelbara tillsynsverksamheten får myndigheterna meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas (se 25 §). Sådana beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. Kommunen får vidare vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelsen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen eller meddela varning (se 26 §).
Hälsovarning
9 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.9.
Av paragrafens första stycke framgår att förpackningar till såväl e-cigaretter som påfyllningsbehållare ska förses med en hälsovar-
109
ning. Kravet omfattar både styckförpackningar och ytterförpackningar (för den närmare innebörden av dessa begrepp, se kommentaren till 6 §). Genom bemyndigande i 43 § får regeringen meddela närmare föreskrifter om utformningen av hälsovarningen. Varningen ska ha den lydelse som framgår av 12 § första stycket i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter, nämligen ”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendeframkallande ämne.”. Hälsovarningen ska vidare ha den närmare utformning som framgår av 12 § andra stycket i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter.
Liksom beträffande bipacksedlar och innehållsdeklaration är det tillverkaren eller importören som ansvarar för att förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare förses med en hälsovarning. Detta framgår av paragrafens andra stycke. Den omedelbara tillsynen över att tillverkare och importörer fullgör sitt ansvar i detta avseende utövas av Folkhälsomyndigheten (se 22 § 3 a). I sin tillsynsverksamhet får Folkhälsomyndigheten enligt 25 § meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas. Sådana beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Av paragrafens tredje stycke framgår att e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte i näringsverksamhet får tillhandahållas konsumenter på marknaden om deras förpackningar saknar hälsovarning eller om hälsovarningen inte uppfyller de föreskrifter om utformningen av varningen som har meddelats med stöd av 43 § (se 12 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter). Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller för förhandsanmälan, innehåll och utformning, bipacksedlar samt innehållsdeklaration enligt 4-7 §§, se kommentaren till 4 §. Överträdelse av bestämmelsen är förknippat med straffansvar om gärningen begås med uppsåt (se 38 §).
Marknadsföring
10 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.10.
110
Paragrafen har sin bakgrund i artikel 20.5 i tobaksproduktdirektivet. Artikeln behandlar bl.a. begränsningar i möjligheterna att i vissa medier marknadsföra såväl e-cigaretter som påfyllningsbehållare. Begränsningarna i paragrafen överensstämmer i stort med vad som gäller vid marknadsföring av tobaksvaror, men begränsningen är inte i alla avseenden lika långtgående som i tobakslagen. Exempelvis kan nämnas att det för e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte finns någon reglering av marknadsföringen på försäljningsställen (jfr 14 § tobakslagen). Inte heller finns det något förbud mot indirekt reklam, dvs. förbud mot att vid marknadsföring av andra varor och tjänster än e-cigaretter använda varumärken som förknippas med e-cigaretter (jfr 14 a § tobakslagen).
Enligt första stycket 1 är marknadsföring förbjuden inom informationssamhällets tjänster. Begreppet informationssamhällets tjänster definieras i 2 § lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster som tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Definitionen i den lagen är utformad med förebild i definitionen i anmälningsdirektivet (EU) 2015/1535 (se artikel 1.1 punkten b). För en detaljerad beskrivning av begreppet, se prop. 2001/02:150 s. 55 ff. och s. 110 f.
Att tjänsten ”normalt” utförs mot ersättning innebär att det inte krävs att ersättning har utgått i det enskilda fallet – det är tillräckligt att tjänsten i fråga normalt är av ekonomisk betydelse. Tillhandahållandet hänför sig sålunda typiskt sett till näringsverksamhet och täcker alla aktiviteter som har ett kommersiellt syfte. Kravet på ersättning innebär inte att tjänsten måste betalas av den som mottar den, utan innefattar varje form av direkt eller indirekt ekonomisk gottgörelse. Det är t.ex. givet att marknadsföring online är en informationssamhällets tjänst, även om sådan endast indirekt betalas av konsumenterna som kollektiv. Sådan verksamhet som är av typiskt privat karaktär, såsom privatpersoners webbsidor med bilder på den egna familjen eller dylikt, omfattas inte. Med ”på distans” avses tjänster som tillhandahålls utan att parterna är närvarande samtidigt. En tjänst som sker ”på elektronisk väg” är en tjänst som sänds vid utgångspunkten och tas emot vid slutpunkten med hjälp av utrustning för elektronisk behandling (inbegripet digital signalkomprimering) och lagring av uppgifter och som i sin helhet sänds,
111
befordras och tas emot genom tråd, radio, optiska medel eller andra elektromagnetiska medel.
En tjänst som sker ”på individuell begäran av en tjänstemottagare” är en tjänst som tillhandahålls genom överföring av uppgifter på individuell begäran. Med detta avses dock inte enbart att en tjänstemottagare uttryckligen beställer någonting. Syftet med detta krav på interaktivitet är i stället att utesluta tjänster som tillhandahålls genom översändning av uppgifter utan individuell begäran och som är avsedda för samtidigt mottagande av ett obegränsat antal mottagare (”punkt till flerpunktsöverföring”). Som exempel kan nämnas TV-tjänster och radiotjänster. Att vanliga TV-sändningar inte ingår bland informationssamhällets tjänster hindrar inte att sådana tjänster kan erbjudas med hjälp av en TV-mottagare. Genom s.k. digital-TV kan man exempelvis beställa varor och tjänster som presenterats i en TV-sändning, eller inhämta ytterligare information om de sända programmen. Sådana tjänster omfattas av begreppet informationssamhällets tjänster, oavsett vilket slags terminal som har använts.
Som exempel på informationssamhällets tjänster kan särskilt nämnas marknadsföring och försäljning av varor och tjänster, nättidningar och beställ-tv, allt under förutsättning att det sker online (dvs. på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran). Marknadsföring via e-post hör till informationssamhällets tjänster. E-post eller motsvarande personliga meddelanden mellan fysiska personer som inte agerar inom ramen för sin handels-, närings- eller yrkesverksamhet faller däremot utanför.
Enligt första stycket 2 är marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare förbjuden i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio-_och_tv-lagen. Beställ-tv omfattas även av punkten 1. Mot bakgrund av det är i just radio-_och_tv-lagen som AV-direktivets generella bestämmelser om reklam, sponsring och produktplacering i beställ-tv genomförts, har det emellertid av tydlighetsskäl bedömts som lämpligt att beställ-tv nämns uttryckligen även i den aktuella punkten.
Av paragrafens andra stycke framgår att det marknadsföringsförbud som anges i första stycket inte gäller i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka YGL är tillämplig. I sådana överföringar eller tekniska upptagningar råder i stället ett förbud mot kommersiella annonser.
112
Begreppet kommersiell annons har samma räckvidd som i grundlagarna. I förarbetena till bestämmelsen i 1 kap. 9 § 1 TF anges bl.a. följande om hur begreppet ska förstås (prop. 1973:123 s. 46 f., se även lagrådets yttrande i prop. 1999/2000:111 bilaga 4 s. 67 f.). För det första ska det vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddelanden på bl.a. på affischer och i broschyrer. Redaktionell text omfattas inte. För det andra ska gälla att annonsen är kommersiell. Häri ligger dels att den utgör ett medel för marknadsföring av en vara, dvs. att meddelandet i annonsen ska vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av en vara. Dels ligger i begreppet kommersiell att annonsmeddelandet ska ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse näringsidkarens näringsverksamhet eller en vara som tillhandahålls i verksamheten. Med kommersiell annons menas alltså huvudsakligen ett av annonsören betalt meddelande. Undantaget omfattar inte redaktionell text. Annonsen ska syfta till saluförande av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Att den är kommersiell i något annat hänseende är därför inte tillräckligt.
Tillsynen över bestämmelsen utövas av KO (se 22 § 4). Vid KO:s tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknadsföringslagen (se 28 §).
11 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.10.
Av paragrafen framgår att en näringsidkare som marknadsför ecigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter inte får använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka TF är tillämplig. För den närmare innebörden i begreppet kommersiell annons, se kommentaren till 10 §.
En periodisk skrift är en tidning, tidskrift eller någon annan sådan tryckt skrift som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utges med minst fyra nummer eller häften årligen, vilka ska utkomma vid skilda tillfällen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften (se 1 kap. 7 § TF). Uttrycket andra jämförbara skrifter tar sikte på ordningen för skriftens utgivning, vilket medför att annonsförbudet även är tillämpligt på tidningar och tidskrif-
113
ter som utkommer periodiskt utan att utgivningen uppgår till fyra nummer per år. Förbudet mot kommersiella annonser i den aktuella bestämmelsen omfattar däremot inte affischer, reklambroschyrer, folders, etiketter, förpacknings- och emballagetryck, prislistor och liknande tryckalster.
Sponsring
12 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.11.
Bestämmelsen tar sikte på evenemang och verksamheter som kan nå en bred allmänhet eller som kan antas ha en gränsöverskridande effekt. Med evenemang avses en organiserad händelse särskilt av kulturellt eller idrottsligt slag. En verksamhet innebär en fortlöpande aktivitet. Exempel på evenemang som bestämmelsen tar sikte på är konserter, idrottstävlingar, enstaka teaterföreställningar och festivaler. Verksamhet som omfattas av bestämmelsen kan exempelvis vara driften av idrottsanläggningar, ungdomsgårdar, muséer och teatrar. Det rör sig alltså om evenemang och verksamheter som i sig inte omfattas av TF eller YGL. Det går inte att genom en exemplifiering i förväg sätta gränsen för bestämmelsens omfattning, utan det får överlämnas åt rättstillämpningen. Det är inte avsett att bestämmelsen ska komma i konflikt med yttrandefrihetsgrundlagarna.
Med gränsöverskridande effekt avses att det är fråga om ett evenemang som berör eller äger rum i flera stater.
Om ett företag som förknippas med en eller flera e-cigaretter eller påfyllningsbehållare bekostar ett evenemang eller en verksamhet får det anses medföra att avsättningen av sådana produkter främjas.
Förbudet gäller för tillverkare, partihandlare och importörer av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Den som endast är detaljhandlare är sålunda undantagen från förbudet att sponsra exempelvis ett lokalt idrottslag.
114
Rapportering av försäljningsvolymer m.m.
13 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.13.
Paragrafen innehåller en skyldighet för tillverkare och importörer av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare att till Folkhälsomyndigheten lämna in uppgifter om försäljningsvolymer, preferenser hos olika konsumentgrupper samt om det sätt på vilket produkterna säljs. Paragrafen innefattar också en skyldighet att lämna in sammanfattningar och kommentarer till eventuella marknadsundersökningar i nämnda avseenden. Bestämmelsen har sin grund i artikel 20.7 i tobaksproduktdirektivet. Folkhälsomyndigheten har bemyndigats att meddela närmare förreskrifter om fullgörandet av rapporteringsskyldigheten, se 44 § 5 i lagen samt 15 § 4 i förordningen om elektroniska cigaretter. Skyldigheten att lämna in marknadsundersökningar är inte begränsad till de marknadsundersökningar som blivit tillgängliga eller utförts under det närmast föregående kalenderåret. Vid det första rapporteringstillfället efter det att bestämmelsen träder i kraft kommer alltså tillverkare och importörer att vara skyldiga att lämna in samtliga tillgängliga och utförda marknadsundersökningar som omfattas av bestämmelsen. Därefter behöver sådana uppgifter om marknadsundersökningar som redan rapporterats inte rapporteras på nytt varje år.
Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller för förhandsanmälan, innehåll och utformning, bipacksedlar, innehållsdeklaration och hälsovarning enligt 4-7 §§ och 9 §, se kommentaren till 4 §.
Produktkontroll
14 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.15.
Enligt bestämmelsen i paragrafens första stycke, som genomför artikel 20.9 första stycket i tobaksproduktdirektivet, ska tillverkare, importörer och distributörer av elektroniska cigaretter och påfyll-
115
ningsbehållare upprätta och upprätthålla ett system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som sådana produkter har på människors hälsa. Folkhälsomyndigheten har bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om systemet för informationsinsamling, se 44 § 6 i lagen samt 15 § första stycket 5 i förordningen om elektroniska cigaretter.
Begreppet distributör, som har överförts från tobaksproduktdirektivet, är vidare än begreppet partihandlare (jfr 12 §). Tobaksproduktdirektivet innehåller inte någon definition av begreppet, men det bör tolkas i enlighet med unionsrätten. I t.ex. RoHSdirektivet (2011/65/EU), som avser begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning, definieras distributör som varje fysisk eller juridisk person i leverantörskedjan, andra än tillverkaren eller importören, som tillhandahåller en elektrisk eller elektronisk utrustning på marknaden. Distributör är alltså ett samlingsbegrepp för t.ex. grossister, återförsäljare och detaljhandlare. Den som köper in en e-cigarett eller påfyllningsbehållare från ett företag, antingen i Sverige eller inom EU, i syfte att sälja den vidare till konsumenter eller andra företag är att betrakta som en distributör. Det gäller oavsett försäljningen sker direkt från ett lager, i butik, i varuhus eller via Internet. Den som köper ecigaretter och påfyllningsbehållare från länder utanför EU betraktas även som importör.
Av andra stycket framgår att den insamlade informationen på begäran ska lämnas ut till Folkhälsomyndigheten. Därutöver följer av bestämmelsen i 15 § andra stycket att tillverkare, importörer och distributörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare i vissa fall är skyldiga att underrätta Folkhälsomyndigheten misstänkta produktbrister.
Folkhälsomyndigheten ansvarar för tillsynen över bestämmelsen (se 22 § 3 b). I tillsynsverksamheten får myndigheten meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas (se 25 §). Sådana beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite.
15 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.15.
116
I paragrafens första stycke införs en skyldighet för tillverkare, importörer och distributörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare att vid misstanke om brister i fråga om produkternas säkerhet, kvalitet eller förenlighet med de krav som uppställs för sådana produkter vidta nödvändiga korrigerande åtgärder samt dra tillbaka eller återkalla produkten. Sådana åtgärder ska vidtas om aktören anser eller har anledning att anta att produkten brister i något av dessa hänseenden. För att skyldigheten ska inträda behöver det sålunda inte klarläggas att produkten har brister i något av dessa hänseenden. Det ska emellertid föreligga indikationer på att sådana brister finns eller kan finnas. Bestämmelsen har sin grund i artikel 20.9 i tobaksproduktdirektivet.
Om en åtgärd enligt första stycket vidtas ska, i enlighet med vad som anges i andra stycket, Folkhälsomyndigheten underrättas. Tillverkaren, importören eller distributören ska särskilt lämna uppgifter om risker för människors hälsa och säkerhet och eventuella korrigerande åtgärder som har vidtagits samt om resultaten av dessa korrigerande åtgärder. I fråga om innebörden av begreppet distributör, se kommentaren till 14 §.
Folkhälsomyndigheten har bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om fullgörandet av underrättelseskyldigheten, se 44 § 7 i lagen samt 15 § första stycket 6 i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter.
Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt 14 §, se kommentaren till den bestämmelsen.
Åldergräns
16 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.2.
Genom bestämmelsen i paragrafens första stycke införs ett förbud mot att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut ecigaretter och påfyllningsbehållare till personer under 18 år. Vid försäljning i butik måste säljaren kräva att kunden uppvisar giltig legitimation om det inte står klart att kunden uppnått en ålder av 18 år. Enligt bestämmelsen i andra stycket gäller förbudet även vid
117
misstänkt langning till en underårig person. Den som bryter mot förbudet kan straffas enligt 38 § andra stycket.
Förbudet i första stycket kompletteras av en bestämmelse i
tredje stycket som innebär att förbudet mot försäljning till personer
under 18 år ska synliggöras genom skyltning på försäljningsstället. Skylten ska normalt, för att uppfylla bestämmelsens krav om att vara tydlig och klart synbar, vara placerad i anslutning till kassan (jfr prop. 2004/05:118 s 57).
Kommunen och Polismyndigheten ansvarar för den omedelbara tillsynen över bestämmelsen (se 22 § 2 a), medan Folkhälsomyndigheten utövar central tillsyn över kommunens och Polismyndighetens tillsyn i detta avseende (se 21 §). I den omedelbara tillsynsverksamheten får myndigheterna meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas (se 25 §). Sådana beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. Kommunen får vidare vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelsen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen eller meddela varning (se 26 §).
17 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.2.
I paragrafen uppställs en skyldighet för den bedriver detaljhandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare tillhandahålla produkterna på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (se 16 § angående förvissandekravet). För det fall en näringsidkare, av företagsekonomiska, säkerhetsmässiga eller andra skäl, väljer att tillhandahålla e-cigaretter eller påfyllningsbehållare genom automat åligger det honom eller henne att se till att försäljningen ändå organiseras på ett sådant sätt att underåriga förhindras från att få åtkomst till varorna (jfr prop. 1995/96:228 s. 26). Om försäljningen sker via en varuautomat på ett försäljningsställe dit personer under 18 år har tillträde, ska personal på försäljningsstället ha automaten under uppsikt så att inte någon omyndig person bereds tillfälle att köpa e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Sker försäljning av sådana produkter genom distansförsäljning, t.ex. via Internet, krävs också att näringsidkaren organiserar verksamheten så att åldersgränsen inte kan kringgås.
118
Tillsynen över bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt 16 §, se kommentaren till den bestämmelsen.
18 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.2.
Paragrafen kompletterar förbudet mot försäljning av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till den som är under 18 år med ett förbud, för personer som inte har uppnått nämnda ålder, mot att föra in sådana produkter i landet. Se även förslaget till ändring av 3 § 9 lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, enligt vilken Tullverket ska ha rätt att utöva kontroll av åldergränsen i detta avseende.
Anmälan av handel och skyldighet att utöva egenkontroll
19 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.3.
Enligt bestämmelsen i paragrafens första stycke får en näringsidkare inte bedriva detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare, utan att först ha anmält handeln till den kommun där försäljningen ska ske. Eftersom distansförsäljning, t.ex. via Internet, teoretiskt kan ske i alla kommuner i landet bör en anmälan om sådan försäljning lämpligen kunna göras till någon av de större kommunerna, alternativt till den kommun där näringsidkaren har sitt säte eller hemvist. Det är inte den faktiska försäljningen som ska anmälas utan över huvud taget att e-cigaretter eller påfyllningsbehållare tillhandahålls för försäljning till konsumenter. Bestämmelsen innebär att försäljning inte får påbörjas förrän anmälan till kommunen har skett. Överträdelse av förbudet kan föranleda straffansvar enligt 38 § andra stycket.
I andra stycket uppställs krav på att den som bedriver detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare enligt lagen ska utöva särskild kontroll, s.k. egenkontroll, över handeln och hanteringen i övrigt av produkterna och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Bestämmelsen föreskriver ett lämp-
119
ligt och för verksamhetens storlek anpassat program för att se till att lagens åligganden uppfylls, särskilt att åldersgränsen för köp av e-cigaretter och påfyllningsbehållare upprätthålls. Egenkontrollprogrammet bör vidare ange hur personalen ska få information om aktuella bestämmelser och om vilka rutiner som ska tillämpas vid försäljningen. Programmet kan också innehålla t.ex. rutiner för hur t.ex. produktåterkallelser (se 15 §) ska hanteras.
Enligt bestämmelsen i tredje stycket ska till egenkontrollprogrammet fogas till anmälan tillsammans med de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Ändrade uppgifter ska anmälas till kommunen utan dröjsmål. Syftet med att lämna in egenkontrollprogrammet till kommunen i samband med anmälan är att det ska fungera som ett underlag för en fortsatt tillsynskontakt.
Kommunen och Polismyndigheten ansvarar för den omedelbara tillsynen över bestämmelsen (se 22 § 2 b), medan Folkhälsomyndigheten utövar central tillsyn över kommunens och Polismyndighetens tillsyn i detta avseende (se 21 §). I den omedelbara tillsynsverksamheten får myndigheterna meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att bestämmelsen ska följas (se 25 §). Sådana beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite. Kommunen får vidare vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelsen förbjuda en näringsidkare att fortsätta försäljningen eller meddela varning (se 26 §).
Hantering av personuppgifter vid gränsöverskridande distansförsäljning
20 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.12.
Paragrafen innehåller krav på behandling av personuppgifter för näringsidkare vid gränsöverskridande distansförsäljning av ecigaretter eller påfyllningsbehållare. Utformningen av paragrafen följer artikel 18.5 i tobaksproduktdirektivet (se artikel 20.6).
Gränsöverskridande distansförsäljning definieras enligt artikel 2.34 i direktivet som distansförsäljning till konsumenter, där konsumenten vid tidpunkten för beställningen av produkten från ett återförsäljningsställe befinner sig i en annan medlemsstat än den
120
medlemsstat eller det tredjeland där det återförsäljningsstället är etablerat. I direktivet anges vidare att ett återförsäljningsställe anses vara etablerat i en medlemsstat om, i fråga om en fysisk person, denne har sin affärsverksamhet i den medlemsstaten, och i andra fall, om återförsäljningsstället har sitt stadgeenliga säte eller huvudkontor eller sin affärsverksamhet, inklusive en filial, agentur eller annat verksamhetsställe, i den medlemsstaten.
Av paragrafen följer att näringsidkare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare inte får lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av produkterna eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje parter. Det innebär ett generellt förbud att lämna ut personuppgifter till vissa aktörer. Vidare stadgas att personuppgifter inte heller får användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet.
Tillsyn
21 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1.
Av bestämmelsen framgår att Folkhälsomyndigheten utövar central tillsyn när det gäller den omedelbara tillsyn som kommunen ensam, och tillsammans med Polismyndigheten, utövar i fråga om bestämmelserna om tillhandahållandeförbud, produktpresentation, åldergräns samt anmälan och egenkontroll. Med central tillsyn avses tillsynsvägledning, dvs. ”tillsyn över tillsynen”, se vidare regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Den centrala tillsynen bör närmare bestå i utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen, dvs. i huvudsak kommunerna.
22 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1.
121
I paragrafen behandlas den omedelbara tillsynen av lagens bestämmelser. Med omedelbar tillsyn avses tillsyn direkt mot verksamheter, dvs. operativ tillsyn, som syftar till att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav som följer av lagen och anslutande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.
Enligt punkten 1 a ansvarar kommunen för den omedelbara tillsynen på försäljningsställen av det tillhandahållandeförbud som råder när föreskrifterna i fråga om förhandsanmälan, produktinnehåll och -utformning samt kraven på bipacksedel, innehållsdeklaration, hälsovarning och rapportering av försäljningsvolymer m.m. inte är uppfyllda. Eftersom rapporteringen i sistnämnda hänseende ska ske till Folkhälsomyndigheten är möjligheten till kommunal tillsyn beroende av att den myndigheten inom ramen för sin centrala tillsyn underrättar kommunerna om utebliven rapportering. Kommunen ansvarar vidare, enligt punkten 1 b, för den omedelbara tillsynen på försäljningsställen av bestämmelserna om produktpresentation.
Enligt punkten 2 ansvarar kommunen och Polismyndigheten gemensamt för den omedelbara tillsynen av lagens bestämmelser om åldergräns vid försäljning, anmälningsplikt för detaljhandel, och kravet på att bedriva egenkontroll. Avsikten är att den direkta och löpande tillsynen ska ankomma på kommunen och att Polismyndighetens tillsyn ska vara subsidiär till denna.
Folkhälsomyndigheten har enligt punkten 3 ansvar för den omedelbara tillsynen av tillhandahållandeförbudet och bestämmelserna om produktpresentation på andra ställen än försäljningsställen (jfr punkten 1 a). Myndigheten ansvarar vidare för tillsynen över bestämmelserna om produktpresentation och produktkontroll.
Enligt punkten 4 har KO har ansvaret för att övervaka efterlevnaden av bestämmelserna om marknadsföring och sponsring.
23 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1.
I paragrafen preciseras länsstyrelsens tillsynsuppgifter. Länsstyrelsen ska följa kommunernas verksamhet och biträda dessa med information och råd. Länsstyrelsen ska vidare främja samarbete
122
mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. Här avses dels samarbete mellan den nämnd i en kommun som ansvarar för tillsynen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare och andra nämnder i samma kommun som har ansvaret för tillsynen av samma företag, (t.ex. alkoholtillsynen eller livsmedelstillsynen) och dels nämnder i olika kommuner som ansvarar för tillsynen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Vidare ska länsstyrelsen främja samarbete mellan tillsynsmyndigheter och andra samhällsorganisationer.
En likalydande bestämmelse finns i 19 a § andra stycket tobakslagen.
24 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Enligt paragrafen tillåts en kommun genom kommunala samverkansavtal överlåta tillsynsuppgifter enligt lagen till varandra med undantag av att avgöra ärenden om förelägganden, förbud och vite samt och försäljningsförbud. Vad som kan bli aktuellt är att överlåta uppgifter såsom tillsynsbesök eller olika utredningar av betydelse för tillsynen. Bestämmelser med motsvarande innehåll finns på bl.a. alkohol- och tobaksområdet (se 9 kap. 6 § alkohollagen och 19 c § tobakslagen).
25 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.3.
Paragrafen reglerar möjligheten för kommunerna, Polismyndigheten och Folkhälsomyndigheten att inom ramen för den omedelbara tillsynen meddela förelägganden och förbud och förena dessa med vite. Befogenheten syftar till att möjliggöra en effektiv kontroll av att tillverkare, detaljhandlare m.fl. fullgör sina respektive skyldigheter enligt lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. Förelägganden och förbud ska användas först sedan försök att få frivillig rättelse till stånd har misslyckats eller om det är uppenbart att så inte kommer att ske eller saken brådskar. Möjligheterna för KO att ingripa inom ramen för den tillsyn som KO ansvarar för enligt 22 § 4 regleras enligt marknadsföringslagen (se 28 §).
123
I fråga om bestämmande av vitesbelopp och utdömande av sådana viten m.m. gäller lagen (1985:206) om viten. Enligt denna prövas frågor om utdömande av vite av förvaltningsrätt efter ansökan av den myndighet som förelagt vitet.
26 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.3.
Enligt bestämmelsen i paragrafens första stycke får en kommun förbjuda en handlare att tillhandahålla e-cigaretter eller påfyllningsbehållare för försäljning vid allvarliga eller upprepade överträdelser av lagens bestämmelser. Om inte ett försäljningsförbud anses nödvändigt bör istället en varning meddelas i syfte att markera att kommunen bedömer överträdelsen som allvarlig.
Försäljningsförbud innebär att försäljningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare måste upphöra under viss tid. Av bestämmelsen i andra stycket framgår att ett förbud inte kan meddelas för en längre tid än sex månader. Vid bedömningen av förbudets längd bör beaktas bl.a. hur allvarlig överträdelsen är och det men som ett förbud kommer att förorsaka näringsidkaren. En proportionalitetsbedömning ska alltså göras.
Av tredje stycket följer att ett förbud som huvudregel gäller omedelbart.
En paragraf med motsvarande innehåll finns i 20 a § tobakslagen.
27 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.16.
Paragrafen genomför artikel 20.1 i tobaksproduktdirektivet. Genom bestämmelsen i första stycket har Folkhälsomyndigheten möjlighet att förbjuda att specifika e-cigaretter eller påfyllningsbehållare eller viss produkttyp släpps ut på marknaden, eller förelägga en tillverkare, importör eller distributör att dra tillbaka eller återkalla varor som redan har släpps ut på marknaden. En förutsättning för att ett ingripande enligt bestämmelsen ska vara möjligt är att Folkhälsomyndigheten konstaterar, eller har rimliga skäl att anta, att produkterna i fråga utgör en allvarlig risk för människors hälsa.
124
Om dessa risker hänför sig till brister i produkterna, dvs. att produkterna inte uppfyller föreskrivna krav i fråga om t.ex. innehåll, kan ingripande enligt bestämmelsen inte ske. I sådana fall kan i stället ingripande ske enligt 25 §.
Ingripande enligt paragrafen kan alltså ske om produkten i alla avseenden uppfyller de krav som följer av lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter, men det ändå finns rimliga skäl att anta att produkterna i fråga utgör en allvarlig risk för människors hälsa. Som framgår av 15 § är tillverkare, importörer och distributörer av elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare skyldiga att underrätta Folkhälsomyndigheten om bl.a. misstänkta brister hos e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
Paragrafens andra stycke stadgar en skylighet för Folkhälsomyndigheten att underrätta kommissionen och de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater om provisoriska åtgärder enligt första stycket vidtas. Kommissionen ska därefter meddela Folkhälsomyndigheten om den anser att åtgärden är motiverad, varefter myndigheten enligt tredje stycket ska pröva om åtgärden ska bestå.
Enligt paragrafens fjärde stycke får Folkhälsomyndigheten förena beslut om föreläggande och förbud med vite. I fråga om sådana viten gäller vad som sägs om viten i kommentaren till 25 §.
I fråga om innebörden av begreppet distributör, se kommentaren till 14 §.
28 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
KO ansvarar enligt 22 § 4 för tillsynen av lagens bestämmelser om marknadsföring och sponsring. Lagen har i likhet med tobakslagen inget eget sanktionssystem i marknadsföringshänseende. I paragrafens första stycke hänvisas därför till marknadsföringslagen, som trädde i kraft den 1 juli 2008 och genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004.
125
I paragrafens andra stycke anges att en marknadsföringsåtgärd som strider mot bestämmelserna om produktpresentation samt marknadsföring och sponsring vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen ska anses vara otillbörlig mot konsumenter.
Hänvisningen till 8 §, som inte faller under KO:s tillsyn enligt lagen (se 22 § 3 a), krävs för att kunna ingripa mot överträdelser i marknadsrättslig ordning (jfr 15 § tobakslagen och prop. 2002/03:87 s. 14-15). Hänvisningen till marknadsföringslagen innebär att den sanktion som kan utgå är ett förbudsföreläggande med vite. I bestämmelsen anges vidare att en marknadsföringsåtgärd som strider mot 10 § första stycket 2 eller 11 § kan medföra marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen. Marknadsstörningsavgiften är en motsvarighet till företagsbot och kan riktas mot såväl personer som företag. Den ska sättas till lägst 5 000 kronor och kan högst uppgå till 5 miljoner kronor, men får inte överskrida 10 procent av näringsidkarens årsomsättning (se 31 § marknadsföringslagen).
29 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Av paragrafen framgår att en tillsynsmyndighet har rätt att få de upplysningar, handlingar, varuprover och annat material som behövs för att myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. För att möjliggöra att en tillsynsmyndighet får den information som behövs, för det fall fler än en tillsynsmyndighet har utsetts, finns i 33 § en bestämmelse om en ömsesidig underrättelseskylighet för kommunen och Polismyndigheten.
30 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Paragrafen innehåller bestämmelser om kontrollköp av ecigaretter och påfyllningsbehållare. Kommunen får göra kontrollköp för att undersöka om näringsidkaren förvissar sig om att konsumentens har uppnått den ålder som anges i 16 §. I 16 § anges att e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte får säljas till den som inte
126
har fyllt 18 år. Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efterföljande samtal mellan kommunens representant och försäljaren om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år samt vikten av att fullgöra denna skyldighet. I denna dialog kan kommunen förvissa sig om att näringsidkaren har förstått regelverket på området och utveckla skälen till varför det finns en åldersgräns för köp av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Vidare kan kommunen informera om riskerna med att inte begära t.ex. legitimation. Det kan i förlängningen medföra att försäljning sker till någon som är under 18 år, vilket är straffbart enligt 38 § andra stycket. Näringsidkaren kan ta upp eventuella problem med att uppfylla förvissandekravet samt dela med sig av sina erfarenheter på området. De som anlitas för att utföra kontrollköpen ska vara personer som har fyllt 18 år och därmed uppnått föreskriven ålder. Det innebär att det inte kan bli fråga om någon brottsprovokation. Då kontrollköpen är ett verktyg för att se till att åldersgränsen upprätthålls, är det ändamålsenligt att den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende.
Motsvarande regler om kontrollköp finns i tobakslagen, alkohollagen och lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. Bakgrunden de bestämmelserna redovisas närmare i prop. 2013/14:56.
31 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Paragrafen innehåller en begränsning vad avser möjligheterna att rikta administrativa sanktioner mot en näringsidkare som vid ett kontrollköp enligt 30 § inte förvissar sig om kundens ålder. Bakgrunden till de motsvarande bestämmelser som finns i tobakslagen, alkohollagen och lagen om handel med vissa receptfria läkemedel redovisas närmare i prop. 2013/14:56 s. 20 ff.
32 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Enligt 29 § har en tillsynsmyndighet rätt att på begäran få ta del av t.ex. handlingar och varuprover. I paragrafen kompletteras denna rätt av en befogenhet för tillsynsmyndigheterna att få tillträde till
127
områden m.m. som berörs av lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av denna samt rätt att där göra undersökningar och ta prover.
33 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Enligt 22 § 2 har kommunen och Polisen ett gemensamt tillsynsansvar för vissa av lagens bestämmelser. För att underlätta den gemensamma tillsynen innehåller paragrafens första stycke en ömsesidig underrättelseskyldighet för myndigheter beträffande förhållanden av betydelse för tillsynen.
Av andra stycket följer vidare att kommunen ska skicka en kopia av beslut som fattas enligt lagen till såväl Polismyndigheten som till Folkhälsomyndigheten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.
34 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Av paragrafen följer att Polismyndigheten på begäran av kommunen ska lämna handräckning enligt 32 §. I paragrafen tydliggörs också när Polismyndighetens biträde kan begäras. En sådan begäran får endast göras om sådana särskilda omständigheter som gör att det kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter att använda våld enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas eller att det annars föreligger synnerliga skäl.
35 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.4.
I paragrafens första stycke föreskrivs ett förbud mot att obehörigen röja eller på annat sätt utnyttja information om yrkeshemligheter eller affärsförhållanden som förekommer i ett tillsynsärende enligt lagen. Av andra stycket följer att OSL ska tillämpas i det allmännas verksamhet. I 30 kap.23 och 27 §§offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för bl.a. enskilds af-
128
färs- eller driftförhållanden i tillsynsverksamhet vid statliga och kommunala myndigheter (se även förslaget till ändring i offentlighets och sekretessförordningen). Förbudet i första stycket riktar sig alltså mot personer som inte omfattas av sekretesslagstiftningen, t.ex. privaträttsliga subjekt som biträder med vissa analyser.
Överklagande
36 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.5.
Paragrafen reglerar överklaganden av kommunens och Folkhälsomyndighetens beslut om administrativa sanktioner. KO:s beslut om förelägganden och vite i fråga om marknadsföring av ecigaretter eller påfyllningsbehållare överklagas enligt 51 § marknadsföringslagen hos Stockholms tingsrätt (se 28 § första stycket). Överklaganden av beslut om föreskrifter av normgivningskaraktär som meddelats med stöd av bemyndigande från regeringen behandlas i 37 §.
37 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.5.
Paragrafen reglerar överklaganden av beslut om föreskrifter av normgivningskaraktär som meddelats med stöd av bemyndigande från regeringen. Den typ av beslut som kan överklagas avser föreskrifter som Folkhälsomyndigheten har bemyndigats att meddela i fråga om innehållsdeklaration (se i 44 § 4 i lagen samt 15 § första stycket 3 i förslaget till förordning om e-cigaretter). Den krets som kan överklaga dessa typer av beslut har begränsats till dem som närmast berörs av besluten, nämligen dels tillverkare av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare, dels importörer av sådana produkter som är avsedda att tillhandahållas konsumenter på marknaden.
129
Straffbestämmelser och förverkande
38 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.
Bestämmelsen i det första stycket innebär att det är förknippat med straffansvar att uppsåtligen tillhandahålla konsumenter på marknaden förpackningar till e-cigaretter eller påfyllningsbehållare som saknar innehållsdeklaration, om innehållsdeklarationen inte uppfyller de föreskrifter om deklarationens innehåll och utformning som har meddelats eller om innehållet i deklarationen är uppenbart oriktigt. På motsvarande sätt är det straffbart att uppsåtligen tillhandahålla konsumenter på marknaden förpackningar till sådana produkter som saknar hälsovarning eller om varningen inte uppfyller de föreskrifter om utformningen av varningen som har meddelats. Det är också förknippat med straffansvar att uppsåtligen sälja e-cigaretter och påfyllningsbehållare i strid med ett försäljningsförbud som en kommun meddelat med stöd av 26 §. Straffskalan för dessa gärningar är böter eller fängelse i högst sex månader.
Bestämmelsen i det andra stycket innebär att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet mot att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till den som inte har fyllt 18 år ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Till samma påföljd ska den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut en e-cigarett eller påfyllningsbehållare trots att det finns särskild anledning att anta att produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Bestämmelsen innebär vidare att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare, utan att först ha anmält handeln till den kommun där försäljningen ska ske, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffbestämmelsen reglerar i denna del endast de fall då en näringsidkare säljer e-cigaretter eller påfyllningsbehållare utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Att inte ha skickat in egenkontrollprogram eller de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn omfattas inte av straffansvaret. Om näringsidkaren inte fullföl-
130
jer sin anmälan kan kommunen använda sig av de administrativa sanktionerna i 25 och 26 §§.
Av bestämmelsen i det tredje stycket framgår att gärning som är att anse som ringa inte ska föranleda straffansvar. Utrymmet att bedöma en gärning som består i försäljning till någon som inte har fyllt 18 år som ringa är mycket begränsat. Detta har sin bakgrund främst i att det enligt 16 § första stycket föreligger en skyldighet för den som lämnar ut e-cigaretter eller påfyllningsbehållare i näringsverksamhet att förvissa sig om att mottagaren har uppnått 18 års ålder. Det bör framhållas att utrymmet för att bedöma gärningar som består i försäljning utan att anmälan har gjorts är begränsat. Det kan t.ex. röra sig om situationer som avser en enstaka ecigarett eller påfyllningsbehållare och särskilda omständigheter inte motiverar annat.
39 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.
Av paragrafen följer att straff enligt 38 § inte får ådömas för en gärning som omfattas av ett vitesförbud eller vitesföreläggande som meddelats med stöd 25 och 27 §§.
40 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.
I paragrafen införs en möjlighet att förverka e-cigaretter och påfyllningsbehållare som varit föremål för brott enligt lagen (se 38 §) eller deras värde samt utbyte av sådant brott, om det inte är uppenbart oskäligt.
Ett förverkande förutsätter att den gärning som begåtts är ett brott enligt de principer som 1 kap. 1 § brottsbalken ger uttryck för. Det är dock inte nödvändigt att gärningen har lett till lagföring. Ett förverkande kan alltså ske även om gärningsmannen inte har uppnått straffbarhetsåldern.
Med utbyte av brott förstås detsamma som i 36 kap. 1 § brottsbalken.
Ett förverkande ska inte ske i de fall där ett förverkande är uppenbart oskäligt. Om ett förverkande framstår som alltför betung-
131
ande mot bakgrund av brottet eller om ett förverkande annars är påfallande oskäligt bör förverkande kunna underlåtas eller jämkas till att avse endast en del av ett varuparti eller dess värde.
Avgifter
41 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2.
Av paragrafen följer att kommunerna får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning av ecigaretter och påfyllningsbehållare. Storleken på avgifterna bestämmer varje kommun själv. Av 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900) följer att kommuner enligt den s.k. självkostnadsprincipen inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller.
42 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.4.
Enligt 4 § ska tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare göra en förhandsanmälan till Folkhälsomyndigheten av sådana e-cigaretter och påfyllningsbehållare som de avser att släppa ut på marknaden. Närmare föreskrifter om vilka uppgifter en sådan förhandsanmälan ska innehålla finns i 2 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter. Av förevarande paragraf följer att Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för hanteringen av dessa uppgifter.
Bemyndiganden
43 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.9.
Genom bemyndigandet i paragrafen får regeringen meddela närmare föreskrifter om utformningen av hälsovarningar. Sådana
132
föreskrifter finns i 12 § i förslaget till förordning om elektroniska cigaretter.
44 §
Paragrafen reglerar möjligheten för regeringen att meddela vissa föreskrifter av normgivningskaraktär liksom möjligheten för regeringen att bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.
Övervägandena i fråga om de olika bemyndigandena finns i avsnitt 5.4 (förhandsanmälan), 5.5 (innehåll och utformning), 5.6 (bipacksedel), 5.7 (innehållsdeklaration), 5.13 (rapporteringsskyldighet), 5.15 (system för informationsinsamling och underrättelseskyldighet), 6.4.2 (kontrollköp och kostnader för provtagning m.m.).
I förslaget till förordning om elektroniska cigaretter finns föreskrifter om bl.a. förhandsanmälan (2 §), produktinnehåll och utformning (3-9 §§), bipacksedel (10 §) och innehållsdeklaration (11 §). Förordningen innehåller också bemyndigande (15 §) för Folkhälsomyndigheten att meddela föreskrifter i vissa närmare angivna avseenden.
10.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
3 §
Övervägandena finns i avsnitt 6.2.
Ändringen i punkten 9 innebär att lagen blir tillämplig på ecigaretter och påfyllningsbehållare som omfattas av lagen om elektroniska cigaretter. Enligt 18 § i den lagen får e-cigaretter och påfyllningsbehållare föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.
133
10.3 Förslaget till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen
6 kap. 2 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.10
Genom förslaget införs en ny punkt, punkten 5, till i paragrafens andra stycke. Ändringen innebär att de möjligheter till produktplacering som bestämmelsens första stycke ger inte gäller program där det förekommer produktplacering av sådana e-cigaretter eller påfyllningsbehållare som avses i lagen om elektroniska cigaretter.
7 kap. 2 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.11.
Genom den föreslagna ändringen av paragrafen läggs sådana ecigaretter eller påfyllningsbehållare som avses i lagen om elektroniska cigaretter till i den lista av produkter vars tillverkare eller säljare inte får sponsra program i tv-sändningar, sökbar text-tv eller i beställ-tv.
8 kap. 13 §
Övervägandena finns i avsnitt 5.10.
Genom tillägget i bestämmelsen lämnas upplysning om att det i 10 och 11 §§ lagen om elektroniska cigaretter finns bestämmelser om förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
15 kap. 5
Övervägandena finns i avsnitt 5.10.
Genom tillägget i bestämmelsen lämnas upplysning om att det i 10 och 11 §§ lagen om elektroniska cigaretter finns bestämmelser om förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare.
134
15 kap. 9 §§
Övervägandena finns i avsnitt 5.11.
Genom den föreslagna ändringen av paragrafen läggs sådana ecigaretter eller påfyllningsbehållare som avses i lagen om elektroniska cigaretter till i den listan av produkter vars tillverkare eller säljare inte får sponsra program i ljudradiosändningar.