SOU 2022:4

Minska gapet

Till statsrådet Eva Nordmark

Regeringen beslutade den 5 mars 2020 att tillsätta en kommission för jämställda livsinkomster (dir. 2020:22). Kommissionen fick i uppdrag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen ska bidra till regeringens övergripande mål för jämställdhetspolitiken, att kvinnor och män ska ha samma makt att forma sitt eget liv.

Till ordförande för kommissionen förordnades samma dag juristen och f.d. statssekreteraren Lise Bergh. Som ledamöter i kommissionen förordnades senior rådgivare och Sture Nordh, professor Mahmood Arai samt ekon.dr. Nina Åkestam Wikner.

Som sakkunniga att bistå utredningen förordnades fr.o.m. den 20 mars 2020 ämnesrådet Lenita Freidenvall (Arbetsmarknadsdepartementet), departementssekreterare Thomas Wilhelmsson (Finansdepartementet).

Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 20 mars 2020 följande experter: departementssekreteraren, numera kanslirådet Erik Adell Hellström (Arbetsmarknadsdepartementet), generalsekreterare Clara Berglund (Sveriges Kvinnolobby), statistikansvarig John Ekberg (Medlingsinstitutet), senior utredare Lars-Gunnar Engström (Jämställdhetsmyndigheten), ekonom Jonas Eriksson (Sveriges kommuner och regioner, SKR), kanslirådet Pia Engström (Socialdepartementet), länsrådet Daniel Gustafsson (Länsstyrelsen Västernorrland), intressepolitisk utredare Annika Nilsson (Funktionsrätt Sverige), professor Anita Nyberg (Stockholms universitet), generalsekreterare Irene Opira (Riksförbundet Internationella Föreningen Fem-Inclusion), utredare Daniel Stedt (Ekonomistyrningsverket), fil.dr. Lena Svenaeus (Lunds universitet), kanslirådet Hanna Zeland (Arbetsmarknadsdepartementet).

Den 25 januari 2021 överlämnade Kommissionen sitt delbetänkande

Kartläggning av hur offentliga stödåtgärder fördelas mellan kvinnor och män, samt översyn av myndigheters information och vägledning ur ett jämställdhetsperspektiv (Komm2021/00077/A 2020:01-1).

I tilläggsdirektiv den 12 maj 2021 förlängdes utredningstiden till den 7 februari 2022.

Den 5 september 2021 entledigades Lenita Freidenvall och Thomas Wilhelmsson från uppdragen som sakkunniga och Erik Adell Hellström entledigades som expert. Som nya sakkunniga förordnades den 6 september 2021 Erik Adell Hellström och departementssekreterare Miriam Nordfors (Finansdepartementet) och som ny expert tillkom departementssekreterare Ewa Wiberg (Arbetsmarknadsdepartementet). Lena Svenaeus entledigades den 3 oktober 2021 som expert. Hanna Zeland entledigades samma dag som expert och ersattes av kanslirådet Karin Frank (Arbetsmarknadsdepartementet).

Kommissionen har sammankallat referensgrupper som har omfattat relevanta myndigheter, arbetsmarknadens parter samt relevanta organisationer från det civila samhället (se bilaga 5).

Till huvudsekreterare förordnades den 16 april 2020 departementssekreteraren Niclas Järvklo. Han entledigades den 22 mars 2021 och efterträddes samma dag av fil.dr. Jennie K Larsson.

Utredningssekreterare har varit Jennie K Larsson (fr.o.m. 2020-03-21 t.o.m. 2021-03-22), fil.dr. Maria Cheung (fr.o.m. 2020-09-01 t.o.m. 2021-01-31 samt fr.o.m. 2021-04-15 t.o.m. 2022-02-07), departementssekreteraren Naiti del Sante (fr.o.m. 2021-02-15 t.o.m. 2021-06-08) och jur.kand. Gustav Staaf (fr.o.m. 2021-06-09 t.o.m. 2021-12-31). Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses kommissionärerna, som är ansvariga för utredningens förslag.

Kommissionen har också haft följande praktikanter: Salina Debessay, Clara Fex Rytterborg, Siri Nilsson och Alma Norström-Wiklund.

Härmed överlämnas betänkandet Minska Gapet. Åtgärder för

jämställda livsinkomster (SOU 2022:4). Utredningens uppdrag är här-

igenom slutfört.

Stockholm i februari 2022

Lise Bergh

Mahmood Arai Sture Nordh Nina Åkestam Wikner

/ Jennie K Larsson

Maria Cheung Gustav Staaf

Sammanfattning

Uppdrag

Kommissionen för jämställda livsinkomster har regeringens uppdrag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män har bestått av fem delar: För det första har vi analyserat länders modeller för lönecertifiering och lönetransparens med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och tillämpas i Sverige. För det andra har vi kartlagt behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män och analyserat hur löneskillnader mellan kvinnor och män kan följas över tid. För det tredje har vi kartlagt hur offentliga stödåtgärder fördelas mellan kvinnor och män och analyserat fördelningens ekonomiska konsekvenser för jämställdheten samt gjort en översyn av hur myndigheter ger information och vägledning till kvinnor och män ur ett jämställdhetsperspektiv (detta redovisade vi i delredovisningen Komm2021/00077/A 2020:01-1). För det fjärde har vi analyserat förutsättningarna för införande av ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser och lämnar förslag på alternativa metoder för att främja jämställda arbetsplatser. För det femte har vi verkat för en bred diskussion och för att sprida kunskap om hur jämställda livsinkomster specifikt främjas.

Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten

Verkligheten är komplex och många faktorer påverkar kvinnors och mäns inkomster, särskilt sett över ett helt arbetsliv. Vi belyser ett antal faktorer som på olika sätt och i olika grad påverkar den ekonomiska jämställdheten. Syftet är att bidra med ökad kunskap om kvinnors och mäns livsinkomster och om de faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten samt att ge en sammantagen bild över hur dessa faktorer i förlängningen påverkar kvinnors och mäns livs-

inkomster. Framsteg har gjorts över tid när det gäller ekonomisk jämställdhet och trenden är fortsatt minskade ekonomiska klyftor. Även om löne- och arbetsinkomstgapet har minskat över tid, har det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst varit relativt oförändrat sedan 1995. Det kvarstår således omfattande ekonomiska klyftor såväl mellan kvinnor och män som inom gruppen kvinnor och män. Därför belyser vi också hur olika faktorer påverkar kvinnor och män beroende på om de är födda i Sverige eller utomlands, om de har hög eller låg inkomst och/eller om de har en funktionsnedsättning. Tillsammans med vår delredovisning utgör detta kapitel en viktig bakgrund till och kontext för efterföljande kapitel.

Miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män oavsett hur man räknar

Ur ett livscykelperspektiv kan en löneskillnad per timme på några procent innebära en inkomstförlust på några miljoner. Beräkningar på livsinkomster kan dock vara behäftade med viss osäkerhet och bör tolkas med viss försiktighet, men oavsett hur vi räknar så landar vi i ett miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män. Skillnader i disponibla inkomster mellan kvinnor och män, som är större bland äldre över 64 år än bland yngre, bekräftar bilden av att pensionen hänger samman med ekonomisk ojämställdhet som har förekommit under arbetslivet. Det i sin tur återspeglas i kvinnors och mäns livsinkomster. Med den utvecklingstakt som har varit sedan 2005, är det möjligt att det är cirka hundra år kvar tills det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst mellan kvinnor och män sluts. Genom att studera arbetsinkomstgapets utveckling över livscykeln mellan jämförbara kvinnor och män, det vill säga kvinnor och män som är i samma ålder, som i genomsnitt arbetar lika mycket och har samma utbildningsnivå, går det bättre att förstå hur gapet påverkas av dessa faktorer och förändras över livscykeln. Vi finner att det förekommer systematiska skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män över livscykeln även när hänsyn tas till skillnader i arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.

Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp

En jämn inkomstfördelning påverkar människors livschanser och ger förutsättningar för likvärdiga möjligheter att uppnå en god livsinkomst. Variationer i inkomstnivån under livet tenderar att drabba individer med låga inkomster. De negativa konsekvenserna förväntas vara större för de som redan befinner sig i den nedre delen av inkomstfördelningen, där andelen kvinnor är större än andelen män. Att studera fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp kan ge oss en uppfattning om vilka som befinner sig i fattigdom eller vilka grupper som endast tillfälligt har låga inkomster och i större utsträckning har möjlighet att ta sig uppåt i inkomstfördelningen. Kapitalinkomsternas betydelse ökar ju högre upp i inkomstfördelningen vi kommer, och transfereringarna har större betydelse i den lägsta inkomstgruppen. En ökad inkomstspridning, som i stor utsträckning beror på ökade kapitalinkomster i den högsta inkomstgruppen, där andelen män är större än andelen kvinnor, har medfört att inkomstökningen i de lägre inkomstgrupperna har halkat efter. Det i sin tur har medfört att de med risk för låg ekonomisk standard eller relativt fattiga, vilka i större utsträckning är kvinnor än män, har fått det relativt sämre än tidigare, eftersom transfereringarna inte har ökat i samma takt som arbets- eller kapitalinkomsterna. Covid-pandemin har dessutom medfört att kvinnor förlorat i inkomster i större utsträckning än män.

Kvinnor och män på arbetsmarknaden

Arbetsinkomsten är för många personer den största inkomstkällan, och även den viktigaste, eftersom den ligger till grund för ersättningar som sjukpenning, föräldrapenning och pension. Att kvinnor har lägre genomsnittliga arbetsinkomster, är sysselsatta i mindre utsträckning, arbetar i genomsnitt färre timmar när de är sysselsatta och har en lägre genomsnittlig timlön än män är faktorer som påverkar kvinnors inkomster. Vi ser att kvinnor och män, samt personer födda i olika delar av världen, inte har samma förutsättningar och möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Det finns stora genomsnittliga skillnader i betalt arbete mellan kvinnor och män samt mellan personer födda utanför Sverige och i Sverige. Arbetad tid är

en viktig faktor som förklarar skillnaderna i löneinkomst de första åren i Sverige på grund av deltidsarbete, visstidsanställningar och svårigheter att få en anställning som ny i Sverige. En högre utbildningsnivå och ålder tycks inte spela så stor roll för att förklara skillnader i löneinkomster mellan kvinnor respektive män födda i eller utanför Sverige. Ett betydande gap i löneinkomster kvarstår alltjämt för personer födda utanför Europa även efter tio år i landet och även när vi jämför personer som i genomsnitt har liknande (produktiva) egenskaper. Med produktiva egenskaper menas att vi har kontrollerat för åldersfaktorer (kopplat till arbetslivserfarenhet) och utbildningsfaktorer (kopplat till kompetens). Dock kan inte allt fångas med data eller i en kvantitativ analys, och det finns olika förklaringar till att skillnader i löneinkomster kvarstår även när vi har beaktat skillnader i produktiva egenskaper. Det kan exempelvis finns olika faktorer på arbetsmarknadens utbuds- och efterfrågesida som interagerar med varandra. Delförklaringar kan finnas på arbetsmarknadens utbudssida, som innebär att kvinnor och män, samt andra grupper i samhället, gör olika val vad gäller arbetskraftsdeltagande och utbildningsinriktningar. Faktorer på efterfrågesidan i form av diskriminering, attityder och preferenser hos arbetsgivaren kan också påverka och befästa löneskillnader. Det är arbetsmarknadens parter som har ansvaret för lönebildningen och därmed ansvaret för att genom lönesättningen åtgärda löneskillnader mellan kvinnor och män.

Strukturer och normer påverkar förutsättningar att göra val

Den könsuppdelade arbetsmarknaden grundläggs i stor utsträckning genom de val som flickor och pojkar gör inom utbildningssektorn. Det påverkar också när ungdomar etablerar sig på arbetsmarknaden samt deras sysselsättning. Kvinnors har generellt högre utbildning än män, men det ger inte alltid avkastning på inkomsten. Kvinnors inkomstutveckling påverkas negativt av föräldraskap i större utsträckning än mäns. Lönegapet mellan kvinnor och män ökar i 30-årsåldern oavsett om de blir föräldrar eller inte, men gapet är större för kvinnor som har barn än de som inte har barn. Dock tycks inte barnfödaande påverka männen negativt, tvärt om ser vi att män med barn har en bättre löneutveckling än män utan barn.

Fler kvinnor än män arbetar deltid, såväl ofrivillig som frivillig. Kvinnor mer obetalt hemarbete och dubbelarbetar i större utsträckning än män – vilket innebär att de löper högre risk att bli sjukskrivna. Det leder i sin tur till högre frånvaro från arbetsmarknaden, vilket har negativa effekter för livsinkomsten. De sexuella trakasserier och det könsrelaterade våld kvinnor utsätts för på arbetsplatser och i hemmet har negativa ekonomiska konsekvenser.

Systemrelaterade faktorer har påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män

Systemrelaterade faktorer kan ha påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män. Utformningen av välfärdssystemen kan påverka individens livsinkomster. Utformningen av föräldraförsäkringen med dess möjlighet att föra över dagar mellan föräldrarna bidrar, såväl direkt som indirekt, till att reproducera ojämställdhet jämfört med ett system där dagarna är låsta till varje förälder. Skulle föräldrapenningen reformeras så att det blir en fullständig reservering av dagar skulle det kunna påverka normer och attityder om föräldraskap och ge en tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas fördela föräldraledigheten.

Kvalificeringskraven och de regelförändringar innebär att arbetslöshetsförsäkringens trygghetsskapande funktion och dess betydelse som omställningsförsäkring har minskat. Då deltidsarbete är vanligare bland kvinnor än män innebär det att fler kvinnor, framför allt de med svag position på arbetsmarknaden, har svårt att kvalificera sig för arbetslöshetskassan.

Pensionssystemets utformning tydligt gynnar vissa individer: den (tillräckligt) utbildade individen som är uppvuxen i Sverige, som snabbt efter avslutad utbildning gör sitt inträde på den svenska arbetsmarknaden, inte är frånvarande i längre perioder på grund av föräldraledighet eller sjukdom och inte går i pension i förtid. Dessa personer, det vill säga de med hög och stabil livsinkomst, är i stor utsträckning män.

Kvinnor missgynnas av de många avsteg som har gjorts från principen om enhetlig beskattning. Då män i genomsnitt har högre kapitalinkomster eller inkomster från näringsverksamhet än kvinnor berörs kvinnor och män i olika utsträckning av olika skattesatser som gäller för kapital respektive arbete. De största inkomstskillna-

derna mellan kvinnor och män utgörs just av skillnader i arbets- och kapitalinkomster.

Löner, lönetransparens och lönecertifiering

Vi har redogjort för tidigare granskningar och utredningar om utmaningar och åtgärder för att stärka principen om lika löner vid lika och likvärdigt arbete och för att motverka och förebygga lönediskriminering. Vidare har vi beskrivit de svenska reglerna på området och därefter den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens. Vi har också analyserat ländernas modeller i relation till den svenska kontexten.

EU-kommissionen har under vårt arbetes gång lagt fram ett förslag till direktiv om lönetransparens. Vi kan konstatera att förslaget i flera delar överlappar de modeller vi enligt våra direktiv ska analysera. Det är därför vid tiden för det här betänkandets färdigställande oklart vilka krav EU-rätten kommer att ställa på svenska regler inom detta område. Vi har följaktligen ingen möjlighet att lämna förslag som vi med säkerhet kan säga inte kommer behöva ändras i väsentliga delar redan inom ett par års tid. Vår analys, som omfattar en rad principiella frågor på området, bör däremot kunna tas tillvara när svensk rätt ses över med anledning av det kommande direktivet. Det kan för det första ske i den mån det finns utrymme för att på olika sätt implementera direktivet och för det andra ske i den mån det framstår som lämpligt att gå utöver de minimikrav direktivet ställer. I analysen av de olika modellerna har vi inte kunnat identifiera en enskild optimal metod för att främja jämställda löner. Däremot kan vi se att det svenska regelverket kan utvecklas.

Allmänna iakttagelser

Det är ännu inte helt klart vilka effekter de tre modeller vi analyserat kommer att få på sikt, detta eftersom de är förhållandevis nya. Modellerna kan dock enligt vår bedömning utvecklas och anpassas för att få större effekt. Detta kan enligt vår bedömning ske genom en anpassning av de svenska reglerna.

Det initiativ som en lagändring ifråga om jämställda löner utgör och uppmärksamheten kring den kan få följdeffekter som i sin tur

kan bidra till att minska könslönegapet. Det kan dock vara svårt att i utvärderingar skilja på vad som är en effekt av lagstiftningen i sig och vad som är en indirekt följd av den.

Transparens gentemot anställda och arbetssökande

Åtgärder för transparens bör kunna bidra till att främja arbetet med att uppnå jämställda, icke-diskriminerande löner och stärka möjligheterna för anställda och arbetssökande att tillvarata sin rätt att inte utsättas för lönediskriminering. Det befintliga regelverket om lönekartläggningar bör därför kompletteras med bestämmelser om lönetransparens. För att sådana åtgärder ska vara så effektiva som möjligt bör insynen förutom löner även omfatta gruppindelning och arbetsvärdering. Det bör utredas om arbetsgivarens dokumentation även ska innehålla den arbetsvärdering som genomförts, inklusive vilka arbeten som bedömts vara likvärdiga och orsakerna till eventuella löneskillnader.

Rapportering

Det brittiska kravet på rapportering har haft viss positiv effekt på lönegapet mellan kvinnor och män. Det har inte framkommit något som indikerar att resultatet skulle bli annorlunda i Sverige. Det kan också konstateras att rapportering utgör en betydligt mer begränsad arbetsinsats för arbetsgivaren än lönekartläggning, eftersom de nyckeltal som ska rapporteras inte kräver några bedömningar utan enkelt kan tas fram. Ett krav på rapportering kan därför med fördel kombineras med dagens krav på lönekartläggning, vilket kan ge en samlad effekt.

Lönecertifiering

Även om den isländska modellen av många betraktas som positiv finns det flera skäl mot att införa den i Sverige. En kombination av lönekartläggning och certifiering framstår som onödigt betungande för arbetsgivare, och det framstår inte som lämpligt att ersätta lönekartläggning med certifiering. Vidare bygger modellen inte på sam-

verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den ger heller ingen transparens för arbetstagare eller utomstående. Vi bedömer sammantaget att lönecertifiering inte bör införas.

Identifierade begränsningar i de analyserade modellerna

De analyserade modellerna tar i vissa avseenden i första hand sikte på löneskillnader mellan personer med samma arbetsgivare. En annan begräsning är att löneskillnader som har samband med marknadslöneläget inte nödvändigtvis påverkas av modeller som bygger på bedömningar av diskriminering eller osakliga löneskillnader hos en och samma arbetsgivare. Det finns därför ett behov av att klargöra under vilka förutsättningar marknadslöneläget utgör ett godtagbart skäl för avsteg från likalöneprincipen.

Kartläggning och analys av hur löneskillnader kan följas över tid

Vi har redogjort för olika sätt att analysera hur utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män kan följas över tid. Vi har även kartlagt befintlig statistik som är relevant för att kunna analysera och följa utvecklingen av löneskillnader. Vi har också redovisat synpunkter när det gäller behovet av statistik över löneskillnader från de aktörer som ansvarar för den statistik vi kartlägger, det vill säga representanter för arbetsmarknadens parter, Medlingsinstitutet och SCB.

Utifrån vår kartläggning och redogörelse har vi identifierat fyra centrala beståndsdelar som tillsammans kan påskynda utvecklingen mot jämställda löner. Den första delen är diskrimineringslagen och likalöneprincipen, som redogörs för i föregående kapitel. Den andra delen är att utöka kunskapsbasen med hjälp av empiriska löne- och inkomstanalyser som kan synliggöra ekonomisk ojämställdhet och öka kunskapen om varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår. En tredje del är framtagandet och tillämpningen av relevant statistik som syftar till att ge opartiska underlag till beslutsfattare och allmänhet, vilket också främjar jämställda löner. Den fjärde delen är att öka insynen i lönesättningen genom att komplettera statistik med transparens. I detta kapitel är fokus sålunda på de tre sista bestånds-

delarna, som handlar om att utöka kunskapsbasen med analyser och att utöka befintlig statistik.

Sammanfattningsvis ser vi ett behov av fler analyser som kompletterar dagens för att ge en mer sammansatt bild av hur utvecklingen av löneskillnader ser ut mellan kvinnor och män samt för andra grupper i befolkningen efter exempelvis ålder, födelseregion, vistelsetid i Sverige samt för personer med funktionsnedsättning. I samband med detta lämnar vi följaktligen följande två förslag på kompletterande analyser:

Jämställdhetsanalys av inkomstskillnader vart fjärde år

Vi föreslår att Jämställdhetsmyndigheten ska ges i uppdrag att vart fjärde år göra en jämställdhetsanalys av skillnader i löneinkomster och andra inkomster. När löneinkomster analyseras bör hänsyn tas till arbetad tid och anställningsform samt till andra relevanta bakgrundsvariabler som behövs i analysen. Analysen bör redovisas utifrån fler diskrimineringsgrunder än bara kön. Den myndighet som får uppdraget bör inhämta relevanta data från SCB.

Analys och uppföljning av ekonomisk jämställdhet för personer med funktionsnedsättning

Vi föreslår att regeringen utvidgar SCB:s befintliga regeringsuppdrag om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning till att även innehålla en analys av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning. SCB har enligt sitt regleringsbrev för budgetåret 2021 i uppdrag att ta fram och publicera könsuppdelad statistik om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Vi föreslår att detta uppdrag skulle kunna utvidgas till att även inkludera en analys och uppföljning av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning. I praktiken innefattar det att även analysera och följa upp löneskillnader och andra inkomstskillnader mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning.

Behov av utökad, tillförlitlig och transparent statistik

Vi ser även ett behov av utökad, tillförlitlig och transparent statistik för att kunna följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå och andra relevanta nivåer såsom på avtalsområde-, bransch-, sektornivå. Dock gör vi bedömningen att det inte är uppenbart om den samlade nyttan för den utökade statistiken överväger den administrativa bördan för arbetsgivare. När det gäller den sista beståndsdelen som relaterar till EU-kommissionens kommande direktiv för lönetransparens, har vi som i föregående kapitel inte möjlighet att lämna förslag som vi med säkerhet kan säga inte kommer behöva ändras i väsentliga delar inom ett par års tid. Vi lämnar i enlighet med detta således inga förslag kring utökad statistik eller förslag som relaterar till lönetransparens även om vi ser ett behov. I stället vill vi belysa ett antal bedömningar och några principiella aspekter som kan vara av betydelse.

En bred diskussion om metoder för att analysera horisontell och vertikal lönesegregering är angeläget

Vår bedömning är att det är angeläget med en bred diskussion om metoder för att analysera och beräkna horisontell och vertikal lönesegregeringen på arbetsmarknaden i syfte att få ökad förståelse för omfattningen av olika former av diskriminering.

Ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen SSYK kan behövas

Yrkesklassificeringen SSYK är grövre indelad i många kvinnodominerade yrken än in mansdominerade och är inte könsneutral. I samband med nästkommande uppdatering och revidering av SSYK rekommenderar vi att SCB, i samverkan med Jämställdhetsmyndigheten, tar in ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen.

Tillgång till tillförlitlig statistik är en förutsättning för att bättre förstå varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår

Tillgång till data är en förutsättning för att myndigheterna ska kunna genomföra de uppdrag de får av regeringen och för att kunna förse beslutsfattare och allmänhet med kunskapsunderlag. Det är också viktigt att myndigheternas verksamhetsstatistik håller hög kvalitet. Vi bedömer att regeringen bör överväga att göra Arbetsförmedlingen och Skatteverket till statistikansvariga myndigheter som ska kunna ta del av relevant individbaserad officiell statistik i analys- och utvärderingssyfte.

Vi bedömer att Medlingsinstitutet bör överväga att utöka lönestrukturstatistiken med variablerna vistelsetid i Sverige och födelseregion i syfte att kunna följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön.

Behov av utvecklad statistik över arbetad tid och anställningsform

I genomförandet av vårt uppdraget ser vi ett behov av förbättrad statistik vad gäller individdata på den arbetade tiden och anställningsformer. Dock innebär framtagandet av sådan statistik en administrativ börda för arbetsgivare, vilket innebär att det inte är uppenbart om nyttan av sådan statistik väger upp mot den kostnad ett sådant statistikframtagande kan innebära.

Både statistik och transparens som kompletterande verktyg kan vara effektivt

Ett offentliggörande av könsuppdelad statistik kan vara ett effektivt verktyg som motverkar osakliga löneskillnader och främjar jämställda löner på arbetsgivarnivå. Följande principiella aspekter bedömer vi kan vara av betydelse vid ett eventuellt införande av lönetransparens och offentliggörande av könsuppdelad statistik. För det första vill vi uppmärksamma att en relevant myndighet skulle kunna offentliggöra och publicera könsuppdelad statistik över bruttolöner och förmåner på arbetsgivarenivå. För det andra vill vi betona att gränsdragningen för vilka arbetsgivare som ska omfattas av ett offentliggörande av könsuppdelad statistik behöver motiveras utifrån skydd av person-

uppgifter. För det tredje vill vi uppmärksamma att den publicerade informationen skulle kunna åtföljas av arbetsgivarspecifik information så att fler jämförelser kan möjliggöras. För det fjärde kan det övervägas att, vid ett eventuellt införande av lönetransparens, även planera för en effektutvärdering.

Åtgärder för ökad jämställdhet på arbetsplatser

Vi har genom att lyfta fram relevanta delar av arbetsmiljölagen och diskrimineringslagen samt kollektivavtalens betydelse för arbetet med aktiva åtgärder konstaterat att det finns verktyg för jämställda arbetsplatser. Vidare har vi analyserat förutsättningarna att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem. Vi har också analyserat vilka andra metoder som kan bidra till mer jämställda arbetsplatser. Utifrån analysen har vi dragit följande slutsatser som vi lämnat förslag utifrån:

En frivillig jämställdhetscertifiering bör inte införas

Det framstår som mer ändamålsenligt att använda de verktyg som redan finns och att de följs än att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem. Nackdelarna med att införa en frivillig jämställdhetsmärkning är större än fördelarna och ett system för frivillig jämställdhetscertifiering därför inte ska införas.

Diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen bör fortsatt vara de viktigaste verktygen för jämställda arbetsplatser

Det är mer ändamålsenligt att arbetsgivare de regler som redan finns genom en effektiv tillsyn och att vidta de åtgärder som krävs för ökad efterlevnad av aktiva åtgärder än att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem.

Kollektivavtalen är viktiga verktyg för jämställda arbetsplatser

Kollektivavtalen har en central roll för att påverka arbetsmiljö och arbetsvillkor. Arbetsmarknadens parter kan genom avtalen bidra till ökad jämställdhet på arbetsplatserna och kollektivavtal är viktiga verktyg som är en bärande del i den svenska arbetsmarknadsmodellen och i parternas ansvar för anställningsvillkor och en god arbetsplats.

Det behövs en modell för att studera skillnader inom och mellan branscher och organisationer

Det behövs mer kunskap om hur organiseringen av arbetet inom olika branscher och organisationer får konsekvenser för arbetsrelaterad psykisk ohälsa hos kvinnor och män. Jämställdhetsmyndigheten har redan diskuterat hur en sådan modell kan utformas på ett mer teoretiskt plan. Den behöver justeras och anpassas för att myndigheter ska kunna tillämpa den i sin verksamhet.

Utifrån ovanstående lämnas följande förslag

I Jämställdhetsmyndighetens rapport Källor till förståelse av skillna-

der i psykisk ohälsa (2021:7) beskrivs en modell över hur skillnader i

arbetsrelaterad hälsa uppstår och vilka åtgärder som kan sättas in på olika nivåer för att motverka dessa. Vi föreslår att regeringen ger Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att, i samråd med relevanta myndigheter och forskare, justera denna befintliga modell så att den kan anpassas till olika relevanta myndigheters verksamhet. Jämställdhetsmyndighetens rapport (2021:7) ska ligga till grund för arbetet.

Åtgärder för mer jämställd fördelning av stödresurser

Vi har analyserat sex aspekter kopplat till styrningen av jämställdhetspolitiken: den politiska nivån, Regeringskansliets organisering av och arbete med jämställdhetsintegrering, det stöd som myndigheter ges kopplat till arbetet med och uppföljning av jämställdhetsintegrering, den interna styrningen och organiseringen av myndigheternas målstyrda arbetet med jämställdhet, hur myndigheternas verksamhet följs upp och granskas samt upphandlingen av offentlig verksamhet. Ut-

ifrån analysen har vi dragit följande slutsatser som vi lämnat förslag utifrån:

Regeringskansliets uppföljning och återkoppling på myndigheternas redovisning av hur de bidragit till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen behöver stärkas

Strukturer för uppföljning av myndigheternas jämställdhetsarbete är på ett formellt och principiellt plan väl anpassade för sina ändamål. Dock tycks jämställdhet i Regeringskansliets dialoger med myndigheter i praktiken behandlas primärt i samband med särskilda uppdrag. Därför är det viktigt att regeringen, när de ger myndigheter uppdrag i såväl regleringsbrev som särskilda uppdrag, säkerställer att myndigheternas återrapporter och uppföljningar görs med en sådan systematik att regeringen har tillräckligt med underlag som visar hur myndigheterna har bidragit till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.

Stödet till myndigheterna för att utveckla styrningen och uppföljningen av jämställdhetsarbetet är adekvat

Myndigheterna får adekvat stöd från både Jämställdhetsmyndigheten och ESV kopplat till utveckling och uppföljning av jämställdhetsarbetet.

Myndigheterna har inte lyckats integrera jämställdhetsarbetet i ordinarie styr- och uppföljningsprocesser

Vår sammanställning visar att det i vissa fall finns ett glapp mellan arbetsordningar och riktlinjer och hur jämställdhetsarbetet genomförs i praktiken hos de granskade myndigheterna. Även om myndigheterna uppger att jämställdhetsarbetet ska vara en integrerad del i verksamheten, är det inte alltid fallet. Vidare finns brister i de undersökta myndigheternas redovisning av statistik och analyser av (o)jämställda utfall samt redovisning av hur verksamheten bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen.

Myndigheter behöver inkludera fler variabler än kön i sina analyser

Det räcker inte alltid att endast redovisa och analysera könsskillnader, utan myndigheter bör också där det är relevant kopplat till uppdrag och målgrupper studera variationer inom olika grupper. Uppgifter om ålder och kön är till exempel något som samtliga myndigheter som arbetar med individkontakter kan tillämpa i sina analyser.

Uppföljning av myndighetsutövning och individkontakter görs med mindre systematiska metoder än analyser av verksamhetsutfall

Uppföljningsarbetet genomförs med olika grad av systematik och varierar väsentligen när det kommer till analyser av könsskillnader. När myndigheters uppföljning av myndighetsutövning och interaktioner med medborgare görs med mindre systematiska metoder än de analyser som görs av utfall av verksamheten, så uteblir också viktiga svar kring när och varför könsskillnader uppstår.

Riksrevisionen brister i bedömningen av att könsuppdelad statistik är relevant för beslutsfattare

Myndigheterna brister i sina årsredovisningar i såväl redovisning av könsuppdelad statistik som analyser av könsskillnader. Dessa brister är inte något som Riksrevisionen har uppmärksammat.

Jämställdhetsperspektivet inom upphandlingsområdet behöver förtydligas

Jämställdhetsperspektivet inom upphandlingsområdet behöver förtydligas. Privata aktörer som upphandlas ska ha samma krav på sig att följa regler och redovisa resultat som myndigheter har. Det finns också behov av att Arbetsförmedlingen, som är den myndighet som upphandlar verksamhet direkt vänder sig till individer, ställer tydligare jämställdhetskrav i avtal och förfrågningsunderlag.

Utifrån ovanstående lämnas följande förslag

Vi föreslår att det uppdrag regeringen gett till ESV i regleringsbrevet för 2022 ska blir ett permanent uppdrag och att medel säkras för detta. Vidare föreslås att regeringen uppdrar till relevanta myndigheter att konkret och metodiskt visa hur deras respektive verksamhet bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen. De indikatorer för varje delmål som SCB har utarbetat kan användas för att mäta myndigheternas måluppfyllelse. Uppdraget ska redovisas inom ramen för ordinarie uppföljning och redovisning och inte i form av särskilda uppdrag. Vi föreslår även att regeringen uppdrar till relevanta Jimmyndigheter att arbeta med jämställdhetsbudgetering, och att arbetet ska följas upp och redovisas i myndigheternas årsredovisning.

Vi rekommenderar att regeringen formulerar ett separat mål om jämställdhet i sin upphandlingsstrategi. Vidare föreslås att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet och att uppdraget regleras i myndighetens instruktion. Vi rekommenderar också Arbetsförmedlingen att ha ett tydligt jämställdhetskrav när myndigheten upphandlar privata aktörer samt nogsamt följa upp fördelning av insatser och resultat för olika grupper av arbetssökande kvinnor och män hos aktörerna.

Åtgärder för mer jämställd information och vägledning

Vi har identifierat tre områden som centrala för myndigheter med individkontakter: information om ekonomiska konsekvenser, ökad digitalisering och statens interaktioner och möten med människor. Samtliga områden berör myndigheternas verksamhet för information och vägledning och syftar till att öka den ekonomiska jämställdheten.

Det finns ett behov av myndighetsgemensam information om ekonomiska konsekvenser

Fler myndigheter bör initiera försök med nudging. Det skulle bli enklare för individer att göra välinformerade val om det fanns ett beräkningsverktyg som på ett lättillgängligt sätt beräknar konsekvenserna för den disponibla inkomsten.

Jämställdhet viktigt när digitaliseringen får en allt större roll

I takt med att fler myndigheter digitaliserar sin verksamhet får den förvaltningsgemensamma digitaliseringen en allt större roll. För att digitaliseringen ska kunna bidra till delmålet om ekonomisk jämställdhet är det viktig att alla har samma möjligheter och tillgång till myndigheters information och vägledning. Inte bara kön, utan även aspekter som tillgänglighet och anpassningar utifrån olika behov behöver beaktas. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har en central i roll i frågor för digitaliseringen i offentlig förvaltning. Det är av stor vikt att myndigheter systematiskt och återkommande följer upp sitt arbete ur ett jämställdhetsperspektiv, något som DIGG inte gör i dag.

Jämställt bemötande viktigt i statens interaktioner med människor

När allt fler myndigheter bygger ut de digitala kontaktvägarna, hänvisas de som föredrar eller behöver icke-digitala kontaktvägar till Statens servicecenters kontor. Det innebär att Statens servicecenters roll ökar i takt med den ökade digitaliseringen av andra myndigheter. Det gör också att det är av stor vikt att individer får ett jämställt och jämlikt bemötande av myndigheten. Det är av stor vikt att myndigheter systematiskt och återkommande följer upp sitt arbete ur ett jämställdhetsperspektiv, något som Statens Servicecenter inte gör i dag.

Utifrån ovanstående lämnas följande bedömningar och förslag

Vi bedömer att regeringen bör överväga att ge SCB i uppdrag att ta fram ett underlag om hur ett statistiskt beräkningsverktyg kan utformas, som beräknar konsekvenserna av olika val för den disponibla inkomsten.

Vi föreslår att regeringen ger DIGG i uppdrag att följa upp och analysera digitaliseringen av offentlig förvaltning ur ett jämställdhetsperspektiv. Vi föreslår vidare att regeringen ger DIGG i uppgift att ta fram en strategi för hur myndigheten kan integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet samt att jämställdhetsuppdraget regleras i myndighetens instruktion.

Vi föreslår att regeringen ger Statens Servicecenter i uppdrag att systematiskt följa upp och analysera verksamheten på servicekontoren ur ett jämställdhetsperspektiv samt väga in andra relevanta variabler för att följa upp om individer behandlas olika i mötet med myndigheten. Vi föreslår också att regeringen ger Statens Servicecenter i uppgift att ta fram en strategi för hur myndigheten kan integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet samt att jämställdhetsuppdraget regleras i myndighetens instruktion.

Summary

Remit

The Commission for Gender-Equal Lifetime Incomes has a remit from the Government to present proposals intended to increase economic equality between women and men and has consisted of five parts. First, we have analysed countries’ models for pay certification and pay transparency, focusing on how these models could be developed and applied in Sweden. Second, we have mapped the need for statistics about pay differences between women and men and how they can be followed over time. Third, we have mapped the distribution of public support measures between women and men and analysed the economic consequences of their distribution for gender equality and carried out a review of how government agencies give information and guidance to women and men from a gender equality perspective (we reported this in our interim report Komm2021/00077/A 2020:01-1). Fourth, we have analysed the possibilities for the introduction of a voluntary system of gender equality certification for workplaces and presented proposals of alternative methods for promoting gender-equal workplaces. Fifth, we have worked for a broad discussion and to spread knowledge about how to promote gender-equal lifetime incomes specifically.

Factors that affect economic gender equality

Reality is complex, and many factors affect women’s and men’s incomes, especially viewed over a whole working life. We therefore shed light on factors that affect women’s and men’s incomes in different ways and to different degrees. All women and all men are not affected by all the factors, but, taken together, these factors impact on income differences between men and women. We also shed light

on how different factors can affect women and men depending on whether they were born in Sweden or abroad, whether they have high or low income and/or whether they have a disability.

Million-kronor gaps in lifetime income between women and men however they are calculated

Irrespective of how we do the calculations we arrive at millionkronor gaps in lifetime income between women and men. If the average gap in disposable income decreases at the same pace as it has done since 2005, it will take a hundred years to close the gap. There are systematic and statistically significant differences in work income between women and men even when controlling for differences in working hours and level of education.

The income distribution between socioeconomic groups is of importance for the income distribution between women and men

Greater income dispersion has contributed to income from capital increasing as a share of total income. The importance of income from capital increases the higher up we come in the income distribution. The increase in income dispersion has brought a risk that individuals who have a low economic standard or are relatively poor have fallen behind, since transfers have not increased at the same rate as income from work or capital. This has, in turn, meant that there are, on average, more women now with a low economic standard than before and that a slightly greater share of women than of men have a low economic standard.

Women and men in the labour market

For many people, income from work is their greatest source of income, and also their most important source, since it forms the basis for benefits such as sickness benefit, parental benefit and pension. Women have lower average incomes from work, are employed to a smaller extent, work fewer hours on average when they are employed and have lower average hourly pay than men, and these are

all factors that affect women’s incomes. There are great differences in earned income between groups of comparable individuals. Working hours are an important factor that explains differences in earned income in Sweden on account of part-time work, fixed-term employment and difficulty in getting employment as someone who is new in Sweden. Differences in level of education and age do not seem to play that big a part in explaining differences in earned income between individuals born in or outside Sweden. Occupational differences can also explain differences in earned income, but only decrease the gap slightly with period of stay. For men born outside Europe there is still a gap.

It is the social partners that are responsible for wage formation and are therefore responsible for addressing pay differences between women and men through the setting of pay.

Structures and norms affect the conditions for making choices

To a great extent, the foundations for the gender-segregated labour market are laid by the choices made by girls and boys in the education sector. This also affects when young people get established in the labour market, as well as their employment. In general, women have a higher level of education than men, but this does not always give a return in terms of their income. Women’s income growth is affected negatively by parenthood to a greater extent than men’s. The pay gap between women and men increases when they are in their thirties, irrespective of whether or not they become parents, but the gap is greater for women with children than for women without children. However, it seems as though the arrival of children does not have a negative effect on men; on the contrary, we see that men with children have better pay growth than men without children.

More women than men work part time, both voluntarily and involuntarily. Women do more unpaid work in the home and do double work to a greater extent than men – which means that they run a higher risk of being put on sick leave. This then leads to higher absence from the labour market, which has negative effects on lifetime income. The sexual harassment and gender-based violence that women are victims of at workplaces and in the home has negative economic impacts.

System-related factors impact on the income gap between women and men

System-related factors can have an impact on the income gap between women and men. The design of welfare systems can affect an individual’s lifetime income. The design of parental insurance, with its possibility of transferring leave days between parents, contributes, both directly and indirectly, to reproducing gender inequality compared with systems in which leave days are locked to each parent. If parental insurance was reformed to introduce a full reservation of leave days, this might affect norms and attitudes to parenthood and send a clear signal as to how custodians are expected to distribute parental leave.

Qualification requirements and regulatory change mean that the “safety net” function of unemployment insurance and its importance as transition insurance has decreased. As part-time work is more common among women than men, this means that more women, and especially women with a weak position in the labour market, have difficulty qualifying for unemployment insurance benefit.

The design of the pension system clearly favours certain individuals: (sufficiently) educated individuals who grew up in Sweden, who enter the Swedish labour market quickly after completing their education, are not absent for long periods on account of parental leave or illness and do not retire early. To a great extent, these individuals, i.e. those with a high and stable lifetime income, are men.

Women are disfavoured by the many departures made from the principle of uniform taxation. As men have, on average, higher income from capital or income from business activities than women, women and men are affected to different extents by different tax rates that apply to capital and work. The greatest income differences between women and men are precisely differences in income from work and from capital.

Pay, pay transparency and pay certification

We have reported on previous reviews and inquiries about challenges and measures to strengthen the principle of equal pay for equal work and work of equal value and to counter and prevent pay discrimination. We have also described the Swedish rules in the area and

then the Icelandic model for pay certification and the British and the German model for pay transparency. We have also analysed these countries’ models in relation to the Swedish context.

During the course of our work the European Commission has presented a draft directive on pay transparency. We can see that several parts of that draft overlap with the models we have to analyse according to our terms of reference. It is therefore unclear, at the time of completion of this report, what requirements EU law will make on Swedish rules in this area. Consequently, we have not been able to present proposals about which we can say with certainty that significant parts of them will not already need to be amended within a couple of years. However, our analysis, which covers a number of issues of principle in the area, ought to be of use when Swedish law is reviewed on account of the coming directive. This can be done, in the first place, to the extent that there is scope to implement the directive in various ways and, in the second place, to the extent it appears appropriate to go beyond the minimum requirements made by the directive. In our analysis of various models, we have not been able to identify a single optimal method to promote gender-equal pay. But we can see that the Swedish regulatory system can be developed.

General observations

It is not yet wholly clear what effects the three models we have analysed will eventually have; this is because they are relatively new. However, our assessment is that the models can be developed and adapted to have a greater effect. In our assessment, this can be done by adapting the Swedish regulations.

The initiative constituted by a legislative amendment concerning gender-equal pay, and the attention around it, may have consequences that may, in turn, contribute to reducing the pay gap. However, it can be difficult in evaluations to differentiate between what is an effect of the legislation as such and what is an indirect consequence of it.

Transparency in relation to employees and jobseekers

Action for transparency ought to be able to contribute to work to achieve gender-equal, non-discriminatory pay and strengthen the possibilities for employees and jobseekers to assert their right not to be subjected to pay discrimination. The existing pay survey regime should therefore be supplemented with provisions on pay transparency. For such measures to be as effective as possible, this openness should cover grouping and job evaluation in addition to pay. An inquiry should look at whether the employer’s documentation should also contain the job evaluation performed, including which jobs are judged to be equivalent and the reasons for any pay differences.

Reporting

The British reporting requirement has had a certain positive effect on the pay gap between women and men. Nothing that has emerged indicates that the result would be different in Sweden. It can also be noted that reporting is a much more limited work effort for the employer than a pay survey, since the key figures to be reported do not require any assessments and are, instead, simple to produce. A reporting requirement can therefore usefully be combined with the present pay survey requirement, which may result in a combined effect.

Pay certification

Even though many have regarded the Icelandic model as positive, there are several reasons for not introducing it in Sweden. A combination of a pay survey and certification appears to be unnecessarily burdensome for employers, and it does not appear to be appropriate to replace pay surveys with certification. Moreover, the model is not based on cooperation between employers and employees. Nor does it provide transparency for employees or outsiders. Our overall assessment is that pay certification should not be introduced.

Certain limitations

In some respects, the models analysed are aimed in the first place at pay differences between individuals with the same employer. Another limitation is that pay differences linked to the situation regarding market pay are not necessarily influenced by models based on assessments of discrimination or unreasonable pay differences at one and the same employer. There is therefore a need to clarify the circumstances in which the situation regarding market pay is an acceptable reason for departures from the equal pay principle.

Mapping and analysis of how pay differences can be followed over time

We have given an account of different ways of analysing how the development of pay differences between women and men can be followed over time. We have also mapped existing statistics of relevance for the ability to analyse and follow the development of pay differences. We have also given an account of views regarding the need for statistics on pay differences received from the actors responsible for the statistics we are mapping, i.e. representatives of the social partners, the National Mediation Office and Statistics Sweden.

On the basis of our mapping work and account we have identified four central components than can together speed up the movement towards equal pay. The first component is the Discrimination Act and the equal pay principle. The second component is expanding the knowledge base with the aid of empirical analyses of pay and income that can make economic gender inequality visible and increase knowledge of why pay differences between women and men arise. A third component is the production and application of relevant statistics that provide an impartial basis for decision-makers and the public, which also promotes equal pay. The fourth component is increasing the openness of pay setting by supplementing statistics with transparency. This chapter focuses on the last three components, which are about enlarging the knowledge base with analyses and enlarging existing statistics.

To sum up, we see a need for more analyses that supplement the present ones so as to give a fuller picture of the development of pay differences between women and men, as well as for other groups in

the population based on, age, region of birth and period of stay in Sweden and also for persons with disabilities. In conjunction with this we therefore present two proposals for supplementary analyses.

Gender equality analysis of income differences every fourth year

We propose that the Swedish Gender Equality Agency be commissioned to conduct a gender equality analysis of differences in earned income and other income every fourth year In analysing earned income account should be taken of hours worked and form of employment, as well as other relevant background variables needed in the analysis. The results of the analysis should be reported on the basis of more grounds of discrimination than gender alone. The agency given the commission should obtain relevant data from Statistics Sweden.

Analysis and monitoring of economic equality for persons with disabilities

We propose that the Government expand Statistics Sweden’s present government commission concerning the situation in the labour market for persons with disabilities to also contain an analysis of economic equality for persons with disabilities. Statistics Sweden was commissioned in its appropriation directions for 2021 to produce and publish gender-disaggregated statistics on the situation in the labour market for persons with disabilities. We propose that this commission could be expanded to also include an analysis and follow-up of economic equality for persons with disabilities. In practice this also includes analysing and following up pay differences and other income differences between women and men with disabilities.

Need for expanded, reliable and transparent statistics

We also see a need for expanded, reliable and transparent statistics so as to be able to follow the development of pay differences between women and men at employer level and other relevant levels such as collective agreement area, industry and sector level. However, we

make the assessment that it is not obvious that the overall benefit of the expanded statistics outweighs the administrative burden for employers. As regards the last component, which is related to the European Commission’s coming directive for pay transparency, we are unable, as in the preceding chapter, to present proposals that we can say with certainty will not need to be amended significantly within a couple of years. In view of this we therefore do not present any proposals concerning expanded statistics or proposals related to pay transparency even though we see a need. Instead we want to illustrate a number of assessments or, alternatively, some aspects of principle that may be of importance.

It is important to have a broad discussion to analyse horizontal and vertical pay segregation

In our assessment, it is important to have a broad discussion on methods for analysing and calculating horizontal and vertical pay segregation in the labour market so as to obtain greater understanding of the scope of various forms of discrimination.

A clearer gender equality perspective may be needed in Swedish Standard Classification of Occupations (SSYK)

The Swedish Standard Classification of Occupations (SSYK)has a less granular division in many female-dominated occupations than in male-dominated occupations and is not gender neutral. In conjunction with the next update and revision of the SSYK, we recommend that Statistics Sweden, working jointly with the Swedish Gender Equality Agency, incorporate a clearer gender-equality perspective in the classification of occupations.

Access to reliable statistics is essential for a better understanding of why pay differences between women and men arise.

Access to data is essential if government agencies are to be able to carry out the commissions they receive from the Government and to be able to provide decision-makers and the public with knowledge to act on. It is also important that agencies’ activity statistics main-

tain high quality. In our assessment, the Government should consider making the Swedish Public Employment Service and Swedish Tax Agency official statistical agencies that will be able to access relevant individual-based official statistics for analytical and evaluation purposes.

In our assessment, the National Mediation Office should consider expanding the pay structure statistics with the variables period of stay and region of birth so as to be able to follow the question of discrimination in setting pay on grounds other than gender.

Need for enhanced statistics on working hours and form of employment

In carrying out our remit we see a need for improved statistics regarding individual data about working hours and form of employment. However, the production of these statistics involves an administrative burden on employers, which means that the benefit of having these statistics probably does not outweigh the cost that may be involved in producing these statistics.

Both statistics and transparency can be effective as supplementary tools

A publication of gender-disaggregated statistics can be an effective tool that counters unwarranted pay differences and promotes genderequal pay at employer level. In our assessment, the following aspects of principle can be of importance in any introduction of pay transparency and publication of gender-disaggregated statistics. First, we want to point out that a relevant agency could to make public and publish gender-disaggregated statistics of gross pay and benefits at employer level. Second, we want to stress that the dividing line regarding which employers should be covered by publication of genderdisaggregated statistics needs to be justified in terms of the protection of personal data (Article 10 of the Commission’s proposal for a directive on measures for pay transparency). Third, we want to point out that the information published could be accompanied by employerspecific information to make more comparisons possible Fourth, consideration can be given to also planning for an impact evaluation should pay transparency be introduced.

Measures for increased gender equality at workplaces

By highlighting relevant parts of the Work Environment Act and the Discrimination Act and the importance of collective agreements to work on active measures, we have established that there are tools for gender-equal workplaces. We have also analysed the possibilities of introducing a voluntary system of gender-equality certification. Moreover, we have analysed what other methods can contribute to more gender-equal workplaces. On the basis of this analysis, we have drawn the following conclusions that form the basis for proposals we present.

A voluntary system of gender-equality certification should not be introduced

It appears to be more appropriate to use the tools already in place and to have compliance with them than to introduce a voluntary system of gender-equality certification. The disadvantages of introducing a voluntary system of gender-equality certification are greater than the advantages and a system of voluntary gender-equality certification should therefore not be introduced.

The Discrimination Act and the Work Environment Act should continue to be the most important tools for gender-equal workplaces

It is more appropriate for employers to use the rules already in place through effective supervision and to take the measures required to increase compliance with active measures than to introduce a voluntary system of gender-equality certification.

Collective agreements are important tools for gender-equal workplaces

Collective agreements have a central role in influencing the work environment and working conditions. Through these agreements the social partners can contribute to greater gender equality in workplaces, and collective agreements are important tools as a core com-

ponent of the Swedish labour market model and of the partners’ responsibility for terms of employment and a good workplace.

A model is needed to study differences in and between industries and organisations

More knowledge is needed about how the organisation of work in different industries and organisations has consequences for workrelated mental ill health among women and men. The Gender Equality Agency has already discussed how such a model can be designed on a more theoretical plane. It needs to be adjusted and adapted to enable agencies to apply it in their activities.

Based on the above, the Inquiry presents the following proposals

The Gender Equality Agency report Sources of understanding of differ-

ences in mental health (2021:7) describes a model for how differences

in work-related ill health arise and what measures can be applied at different levels to counter them. We propose that the Government give the Gender Equality Agency a commission to adjust this existing model, in consultation with relevant agencies and researchers, so that it can be adapted to the activities of various relevant agencies. Gender Equality Agency report 2021:7 should form the basis for this work.

Measures for more gender-equal distribution of support resources

We have analysed six aspects linked to the governance of gender equality policy: the political level, the Government Office’s organisation of and work on gender mainstreaming, the support that government agencies are given linked to that work and following up gender mainstreaming, the internal governance and organisation of these agencies’ objectives-based work on gender equality, how these agencies’ work is followed up and examined and the procurement of public activities. On the basis of this analysis, we have drawn the following conclusions that form the basis for proposals we present.

The Government Offices’ follow- up of and feedback on agencies’ reports of how they have contributed to achieving the objectives of gender equality policy needs to be strengthened

Structures for following up agencies’ work on gender equality seem to be well-adapted to this work at a formal and principled level. However, in the Government Offices’ dialogues with agencies, gender equality seems to be primarily dealt with in connection with special commissions. It is therefore important that when the Government gives an agency commissions, both in its appropriation directions and as separate commissions, action is taken to ensure that the agency reports back and follows up in a systematic way that ensures that the Government has sufficiently correct supporting information.

The support for agencies in developing the governance and follow-up of gender equality work is adequate

Agencies receive adequate support both from the Gender Equality Agency and from the Swedish Financial Management Authority (ESV) linked to the development and follow-up of gender equality work.

Agencies have not succeeded in integrating their gender equality work in their normal governance and follow-up processes

Our compilation shows that, in some cases, there is a gap between working procedures and guidelines and how gender equality work is carried out in practice in the agencies examined. Even though the agencies state that gender equality work has to be an integral part of their activities, this is not always the case. In addition, there are deficiencies in the examined agencies’ reporting of statistics and analyses of gender-(un)equal outcomes and reporting of how their activities contribute to achieving the targets of gender equality policy.

Agencies need to include more variables than gender in their analyses

It is not always enough to report and analyse gender differences; instead, where relevant, agencies should also study variations in different groups linked to commissions and target groups. For instance, information about age and gender is something that all agencies working with contacts with individuals can apply in their analyses.

The follow-up of the exercise of public authority and of contacts with individuals are carried out using less systematic methods than analyses of outcomes of activities

Follow-up work is conducted with a varying degree of systematics and varies significantly when it comes to analyses of gender differences. When agencies’ follow-up of the exercise of public authority and of interactions with citizens uses less systematic methods than the analyses conducted of outcomes of their activities, important answers are not given as to when and why gender differences arise.

The Swedish National Audit Office is deficient in its assessment of whether gender-disaggregated statistics are relevant to decision-makers

Agencies have deficiencies in their annual reports regarding both the reporting of gender-disaggregated statistics and analyses of gender differences. These deficiencies are something that the Swedish National Audit Office has not drawn attention to.

The gender equality perspective in the area of procurement needs to be clarified

The gender equality perspective in the area of procurement needs to be clarified. Private actors awarded contracts should be subject to the same requirements to follow regulations and report results as agencies are. There is also a need for hue Swedish Public Employment Service, which is the agency that procures activities aimed directly at individ-

uals, to specify clearer gender equality requirements in contracts and tender documentation.

Based on the above, the Inquiry presents the following proposals

We propose that the commission given by the Government to the Financial Management Authority (ESV) in its appropriation directions for 2022 should be a permanent commission and that funding should be secured for this. We also propose that the Government should commission relevant agencies to show in a specific and methodical way how their activities contribute to achieving the milestone targets of gender equality policy. The indicators for each milestone target produced by Statistics Sweden can be used to measure the agency’s effectiveness. This commission should be reported as part of the agency’s normal follow-up and reporting and not in the form of special commissions. We also propose that the Government should commission relevant agencies to work on gender equality budgeting, and that this work should be followed up and reported in the agencies’ annual reports.

We recommend that the Government formulate a separate objective for gender equality in its procurement strategy. In addition, we propose that the Government give the National Agency for Public Procurement the task of integrating a gender equality perspective in its activities and that this task should be regulated in the statutory instructions adopted by the Government for this agency. We also recommend that the Swedish Public Employment Service has a clear gender equality requirement when it procures private actors and that it carefully follows up the distribution of measures and results for different groups of job-seeking women and men at these actors.

Measures for more gender-equal information and guidance

We have identified three areas of central importance for agencies with contacts with individuals: information about financial impacts, greater digitalisation and central government’s interactions and meetings with people. All these areas touch on the agencies’ activities for information and guidance and are intended to increase economic gender equality.

There is a need for joint agency information about economic impacts

More agencies should start trials of nudging. It would be simpler for individuals to make well-informed choices if there was a calculation tool that calculates the impact on disposable income in a readily accessible way.

Gender equality important when digitalisation is given a greater role

As more agencies digitalise their activities, administration-wide digitalisations given an ever-increasing role. If digitalisation is to contribute to the target of economic gender equality, it is important that everyone has the same possibilities and access to agencies’ information and guidance. Account needs to be taken not only of gender, but also of aspects like accessibility and adaptation based on different needs. The Agency for Digital Government (DIGG) has a central role in questions concerning digitalisation in public administration. It is of great importance that agencies conduct systematic and recurring follow ups of their work from a gender-equality perspective, which that Agency does not do today.

Gender-equal treatment important in central government’s interactions with people

When more and more agencies expand digital contact routes, those who prefer or need non-digital contact routes are referred to the offices of the National Government Service Centre. This means that the role of the National Government Service Centre increases in pace with increased digitalisation of other agencies. It also means that it is of great importance that individuals are given treatment that is gender-equal and equal in other respects by the Centre. It is of great importance that agencies conduct systematic and recurring follow ups of their work from a gender-equality perspective, which the National Government Service Centre does not do today.

Based on the above, the Inquiry presents the following assessments and proposals

Our assessment is that the Government should consider commissioning Statistics Sweden to produce supporting information about how to design a tool for statistical calculations that calculates the impacts of different choices for disposable income.

We propose that the Government commission the Agency for Digital Government to follow up and analyse the digitalisation of public administration from a gender equality perspective. We also propose that the Government give the Agency for Digital Government the task of drafting a strategy for how the Agency can integrate a gender equality perspective in its activities and that its gender equality commission be regulated in the statutory instructions adopted by the Government for this agency.

We propose that the Government commission the National Government Service Centre to systematically follow up and analyse the activities of its service offices from a gender equality perspective and to take account of other relevant variables in order to follow up whether individuals are treated differently when meeting the Centre. We also propose that the Government give the National Government Service Centre the task of drafting a strategy for how the Centre can integrate a gender equality perspective in its activities and that its gender equality commission be regulated in the statutory instructions adopted by the Government for this agency.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Bakgrund

Att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut, är ett av regeringens delmål för jämställdhetspolitiken. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om såväl anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor som utvecklingsmöjligheter i arbetet. Kvinnor och män ska också ha samma möjligheter att starta och driva företag som kan växa och generera en inkomst. I våra direktiv konstateras dock följande.

Kvinnor har fortfarande lägre sysselsättningsgrad, kortare arbetstid, högre frånvaro från arbetet samt lägre lön och arbetsinkomster än män (se kapitel 2 för en genomgång). Kvinnors lägre genomsnittliga arbetsinkomster beror delvis på att färre kvinnor än män deltar i arbetskraften och att fler kvinnor än män arbetar deltid. Kvinnor har också en högre frånvaro på grund av både föräldraledighet och ohälsa. Ytterligare en viktig förklaring till kvinnors lägre arbetsinkomster är att arbetsmarknaden kännetecknas av en könsmässig uppdelning, där kvinnor är överrepresenterade i yrken och befattningar med lägre löner. Skillnaderna i arbetsinkomst i förvärvsaktiv ålder bidrar till inkomstskillnader mellan kvinnor och män bland pensionärer. Kvinnors arbetsinkomster har visserligen ökat i snabbare takt än mäns sedan mitten av 1990-talet, och skillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden har minskat, men utvecklingen går långsamt. Utvecklingen motverkas av den ökade betydelsen av kapitalinkomster, som är mer ojämnt fördelade mellan kvinnor och män. Skillnaderna i arbets- och kapitalinkomster utjämnas till viss del av transfereringar och skatter. Kvinnor hade till exempel 2019 i genomsnitt 78 procent av mäns individuella disponibla inkomst, det vill säga en persons

samtliga inkomster minus skatter (se kapitel 2 för en ingående diskussion om olika typer av inkomster). Denna siffra har inte förändrats nämnvärt sedan 1995. Även om det finns stora variationer inom gruppen kvinnor och inom gruppen män, kvarstår omfattande ekonomiska klyftor mellan kvinnor och män, vilket innebär att de inte har samma möjligheter till ekonomisk självständighet livet ut.

1.2. Utredningens uppdrag

Kommissionen ska främst lämna förslag på åtgärder som bidrar till att främja jämställda löner, jämställda livsinkomster, en jämställd fördelning av det offentligas stödåtgärder till kvinnor och män samt jämställda arbetsplatser (dir. 2020:22). Kommittédirektiven bifogas i sin helhet i betänkandet (se bilaga 1). Kommissionen har fem deluppdrag:

1. För att främja jämställda löner genom att motverka osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män, ska kommissionen kartlägga behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå och analysera hur löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå kan följas över tid samt väga nyttan av sådan statistik mot eventuell administrativ börda för arbetsgivare,

2. För att främja jämställda löner genom att motverka osakliga löneskillnader, ska kommissionen analysera den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige, och vilka resultat och konsekvenser de i så fall skulle få, samt utifrån denna analys lämna förslag på fortsatta åtgärder,

3. För att främja jämställda livsinkomster, ska kommissionen göra en översyn av relevanta myndigheters information till och vägledning för kvinnor och män, flickor och pojkar, och utifrån denna analys lämna förslag på åtgärder samt för att främja en jämställd fördelning av det offentligas stödåtgärder genom att komma tillrätta med osakliga könsskillnader, kartlägga hur offentliga stöd-

åtgärder fördelas mellan kvinnor och män och analysera deras ekonomiska effekter samt lämna förslag på åtgärder,1

4. För att främja jämställda arbetsplatser, ska kommissionen se över alternativa metoder och möjliga åtgärder, analysera förutsättningarna för införande av ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser med beaktande bland annat av förekomsten av andra typer av certifieringar på arbetsmarknaden, och lämna förslag på hur ett sådant system skulle kunna utformas, samt

5. Verka för en bred diskussion och sprida kunskap om hur ekonomisk jämställdhet generellt och jämställda livsinkomster specifikt kan främjas.

För uppdrag 3 lämnade kommissionen den 25 januari 2021 en delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) bestående av kartläggning och analys av hur offentliga stödåtgärder fördelas mellan kvinnor och män, samt en översyn av hur relevanta myndigheter ger information och vägledning till kvinnor och män. Delredovisningen bifogas i betänkandet (se bilaga 3 & 4). Eftersom vi inte lämnade förslag i delredovisningen gör vi det i betänkandet.

Vårt arbete ska enligt direktiven genomsyras av ett perspektiv som innebär att genomgående beakta och lyfta fram de olika villkor i fråga om ekonomisk jämställdhet som kan råda för kvinnor och män födda i olika länder2, belysa de villkor som råder för kvinnor och män med låg disponibel inkomst och ta hänsyn till förhållandena för kvinnor och män med funktionsnedsättning, samt beakta övriga diskrimineringsgrunder och andra faktorer som kan påverka kvinnors och mäns möjligheter till egen försörjning.3

1 Enligt direktiven ska eventuella förslag till förändringar inte omfatta socialförsäkringsbalkens regler. 2 Vi undviker att använda uppdelningen av individer i termer av inrikes och utrikes födda, då uppdelningen är problematisk genom att den skapar kategorier av människor enbart baserat på huruvida en person är född inom eller utom Sveriges gränser (se SOU 2004:48). 3 I delredovisningen lyftes detta fram i kartläggningen och i översynen av myndigheters information. Vi genomförde också en särskild granskning av Arbetsförmedlingens arbete med arbetsmarknadsetablering för nyanlända kvinnor och kvinnor med funktionsnedsättning. I betänkandets olika kapitel lyfts dessa perspektiv genomgående fram.

1.3. Utredningens arbetsformer

Utredningen startade sitt arbete i mars 2020 och under 2020 låg fokus framför allt på det deluppdrag som redovisades till regeringen i en delredovisning den 25 februari 2021(se bilaga 3 & 4). Efter att delredovisningen hade färdigställts koncentrerades arbetet till den del av uppdraget som behandlas i betänkandet.

Utredningsarbetet har genomförts i samråd med utredningens sakkunniga och experter. Sakkunniga och experter har tagit del av utredningens utkast till bakgrundstexter, överväganden och förslag och lämnat synpunkter på innehållet. Gemensamma sammanträden har hållits vid tio tillfällen, varav sex har ägt rum under 2021.

Utredningen har därutöver haft dialog med företrädare för arbetsmarknadens parter. Från arbetstagarsidan har utredningen haft dialog med LO, TCO och Saco. Vidare har utredningen haft dialog med följande enskilda fackförbund: Vision, Akademikerförbundet SSR, Vårdförbundet, Kommunal, Handelsanställdas fackförbund, Unionen, Sveriges ingenjörer, Fackförbundet ST, Akava, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund, IF Metall och Byggnads. På arbetsgivarsidan har utredningen haft dialog med Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Arbetsgivarverket. Vi har också haft dialog med följande arbetsgivarförbund: KFO, Industriarbetsgivarna, Svensk Handel, Teknikföretagen, Almega och Fremia.

1.3.1. Redovisning av det utåtriktade uppdraget

Vi har haft som uppdrag att verka för en bred diskussion om hur ekonomisk jämställdhet generellt och jämställda livsinkomster specifikt kan främjas. Då vi har verkat under Covid-pandemin har vi behövt anpassa vårt utåtriktade arbete. Det innebär att vi har arrangerat flera digitala seminarier. Det första seminariet, Inkomstgapet

oförändrat sedan 1995 – vad kan göras för jämställda livsinkomster?,

anordnades den 3 december 2020. Under seminariet belystes olika ämnen som lön, inkomster, arbetstid, utbildning och pensioner ur ett jämställdhetsperspektiv. Medverkande var representanter från arbetsmarknadens parter, forskare och myndigheter. Kommissionären

Nina Åkestam Wikner modererade. Seminariet livesändes, men går fortsatt att se via kommissionens webbplats.4

Under hösten 2021 arrangerade vi ytterligare fyra digitala seminarier. Temat för seminarierna var intersektionalitet, statistikens vikt vid beslutsfattande, lönekartläggning och sexuella trakasserier samt jämställda arbetsplatser. Kommissionären Nina Åkestam Wikner diskuterade tillsammans med en inbjuden expert på respektive tema. De som deltog var Annika Härenstam, professor emerita i arbetsvetenskap, Barakat Ghebrehawariat, statsvetare och expert på normkritisk kommunikation, rasism och mångfald, Johanna Rickne, professor i nationalekonomi samt kommissionären Mahmood Arai, professor i nationalekonomi. Samtliga seminarier finns att se på kommissionens webbplats.

Kommissionen har också deltagit i andra aktörers seminarier, samtal, konferenser och andra sammanhang. Några exempel är seminarier och konferenser som har arrangerats av Almi, Forum för Jämställdhet Integrationspakten, Jämställdhetsmyndigheten, Klimatriksdagen, Ownershift, Sveriges Kvinnolobby och SNS. Kommissionen har också deltagit i internationella sammanhang som FN:s Kvinnokommissions årliga möte (CSW65) och kommenterat på OECD-rapporten Pay

Transparency Tools to Close the Gender Wage Gap. Vår delredovis-

ning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) lämnades över till regeringen den 25 januari 2021. Vi har sedan redovisat den för ett flertal myndigheter, däribland Myndigheten för Tillväxtanalys, Arbetsförmedlingen, Skatteverket, Jämställdhetsmyndigheten, Pensionsmyndigheten, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Samordningsförbundet i Jämtland samt på en gemensam träff för alla JiM-myndigheter. Vi har också redovisat delredovisningens resultat för riksdagens arbetsmarknadsutskott och för JiM-myndigheternas generaldirektörer på ett av jämställdhetsministerns seminarium.

Därutöver har vi publicerat debattartiklar i bland annat Alltinget och Arbetet. Ordförande, kommissionärer och utredningssekreterare har dessutom medverkat i såväl radio- som poddsändningar samt intervjuats i och bidragit med information till en rad artiklar i olika medier såsom Arbeidsliv i Norden, TT och Sveriges Radio.

4 www.sou.gov.se/a-202001-kommission-for-jamstallda-livsinkomster.

1.3.2. Parallella utredningar

Parallellt med Kommissionen för jämställda livsinkomster pågick Jämlikhetskommissionen som lämnade sitt betänkande En gemen-

sam angelägenhet i augusti 2020 (SOU 2020:46). Jämlikhetskommis-

sionen hade i uppdrag att utreda möjligheterna att långsiktigt öka den ekonomiska jämlikheten och lämna förslag som kan bidra till ökad integration och jämställdhet i samhället. Vi har löpande tagit del av jämlikhetskommissionens arbete.

Vårt arbete har också pågått samtidigt som Utredningen om vissa

frågor i diskrimineringslagen som har haft i uppdrag att bland annat se

över vilka åtgärder som behövs för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (dir. 2018:99). Utredningen har överlämnat ett delbetänkande gällande den delen av sitt uppdrag (SOU 2020:79) som har remissbehandlats under 2021. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 2021:94) den 1 december 2021.

1.3.3. EU-kommissionens förslag till direktiv

EU-kommissionen lämnade under tiden för vårt arbete ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom ökad insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer, COM (2021) 93. Förslaget är vid tidpunkten för överlämnande av betänkandet föremål för förhandling. Vid ett slutligt antagande av direktivet kommer det sannolikt att behövas en översyn av svensk rätt på området för att säkerställa att den motsvarar kraven i direktivet. Direktivförslaget överlappar i flera delar de modeller vi enligt våra direktiv ska analysera.

1.3.4. Faktainsamling och intervjuer

Våra bakgrundsanalyser har i stora delar utgått från befintlig forskning, myndighetsrapporter och andra rapporter samt från befintlig statistik och egna beräkningar. Vi har vidare ställt frågor till och haft dialoger med myndigheter. Vi har skickat frågeformulär till ett urval myndigheter för att få underlag om hur de informerar och vägleder

kvinnor och män/flickor och pojkar samt hur det relaterar till deras befintliga jämställdhetsuppdrag. Dessa underlag har använts för analyser i vår delrapport (se bilaga 3 & 4) samt i detta betänkande. Vidare har frågor ställts till myndigheter gällande analyser och uppföljning kopplat till deras jämställdhetsuppdrag och verksamhet. Vi har också ställt frågor till och talat med företrädare för Regeringskansliet. I bilaga 5 redovisas vilka myndigheter och organisationer som vi har samtalat med och intervjuat. Vidare har vi ställt frågor till aktörer som utfärdar jämställdhets- och jämlikhetscertifiering av arbetsplatser.

Vi har i våra statistiska analyser använt databasen Stativ 2018, en individdatabas som administreras och utvecklas av Statistiska centralbyrån (SCB). Syftet med databasen är att utgöra underlag för beskrivning och analys avseende integration, segregation, jämställdhet och migration. Stativ 2018 innehåller uppgifter om samtliga personer folkbokförda i Sverige den 31 december 2018 och är till övervägande del uppbyggt kring data som har sin källa i administrativa system (se kapitel 2 för mer information).

Vi har gett ett antal forskare och utredare i uppdrag att skriva underlagsrapporter för olika delar av vårt uppdrag: – Catharina Calleman, professor emerita, Stockholm och Örebro

Universitet, En samling exempel av hur kollektivavtal, utöver lön,

kan tänkas påverka livsinkomster för kvinnor och män – sammanfattning och observationer.

– Eberhard Stüber, jur.kand., Pay transparency – ett nordiskt perspek-

tiv med Island som utgångspunkt.

– Laura Carlson, professor, Stockholms universitet, Likalönelagar

i UK och Tyskland.

– Lena Svenaeus, fil.dr., Lunds universitet, Likalönelagar i Kanada. – Åsa Gunnarsson, professor, Umeå universitet, Skattesystemets

betydelse för jämställda livsinkomster.

Rapporterna finns publicerade på utredningens webbplats.5

5 www.sou.gov.se/a-202001-kommission-for-jamstallda-livsinkomster.

1.3.5. Begrepp som används i betänkandet

I detta avsnitt redogör vi översiktligt för vissa begrepp som används i betänkandet.

Ekonomisk jämställdhet

Ekonomisk jämställdhet avser fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter, villkor och förutsättningar i fråga om tillgång till arbete, anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor som berör arbetsmarknaden. I regeringens delmål om ekonomisk jämställdhet ingår också arbetsmiljö, liksom lika möjligheter och villkor i fråga om företagande. Det betalda arbetet ska inte bara ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också ge förutsättningar för ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren. Många kvinnor riskerar en sämre pension på grund av att de har tagit huvudansvaret för barnen i många år, bland annat genom att ta ut merparten av föräldraförsäkringen och att arbeta deltid, medan många män har förvärvsarbetat på heltid och sparat ihop till sin pension.

Ekonomisk jämlikhet

Jämlikhet handlar ytterst om att människor är lika mycket värda och har samma förutsättningar, möjligheter och villkor i samhället. Ekonomisk jämlikhet utgör en central del av den övergripande jämlikheten. Den ekonomiska jämlikheten påverkas av en rad faktorer, till exempel skillnader i humankapital, det vill säga enskilda individers produktiva förmåga, maktförhållanden, ett samhälles demografiska situation, den tekniska utvecklingen och internationaliseringen av ekonomin (SOU 2020: 46). Begreppet kan användas för att förklara ekonomiska ojämlikheter ifråga om kapital och inkomster, men även ge perspektiv på levnadsförhållanden kopplade till exempelvis hälsa och arbete inom välfärden. Välfärdsdiskussioner har ofta ekonomiska variabler som inkomster och förmögenheter i fokus, men den upplevda välfärden eller livstillfredställelsen beror också av utbildning, hälsa och det sociala kapitalet.

Intersektionalitet

Kommissionen ska enligt direktiven ha ett intersektionellt perspektiv som tar in hur olika faktorer tillsammans påverkar kvinnors och mäns ekonomiska makt, till exempel hur det påverkar ens förutsättningar vad gäller egen försörjning att vara kvinna (eller man) och både ha en funktionsnedsättning och vara född utanför Sverige. I betänkandet använder vi det intersektionella perspektivet som ett analysredskap. Eftersom strukturer som leder till diskriminering ofta följer liknande mönster oavsett om det rör kvinnor eller andra grupper, bör jämställdhetsfrågor inte separeras från annat jämlikhetsarbete. Snarare kan de berika varandra och snabba på processerna.

När det gäller frågor om bland annat arbete, arbetsmarknad och löner använder vi det intersektionella perspektivet för att uppmärksamma hur skillnader skapas i organiseringen av arbetslivet. Det handlar framför allt om att synliggöra olika faktorer som verkar samtidigt. Genom att ta hänsyn till flera av de här faktorerna samtidigt kan förståelserna för hur arbetslivet har olika effekter för olika kvinnor och män på pension, familjeliv, hälsa, välbefinnande och möjlighet till aktivt och jämställt deltagande i samhället ökas. Det kan också handla om marknadsreformer som har gett upphov till nya former av ojämlikhet i arbetslivet, till exempel gig-jobben som kännetecknas av låg anställningstrygghet och begränsat inflytande över arbetssituationen. Förändringar i arbetslivet påverkar kvinnor och män på olika sätt och kan förstärka diskriminerande strukturer.

Vidare innebär den intersektionella ansatsen att vi analyserar hur de kategorier som används inom statistik, forskning och politiskt beslutsfattande kan producera och reproducera stereotyper och föreställningar om socialt konstruerade grupper, och vilken påverkan dessa stereotyper och föreställningar kan ha på människors livsinkomster. Det intersektionella angreppsättet används i analyser av hur normer och stereotyper kan påverka myndigheternas bemötande och stöd till befolkningen (se bilaga 3 & 4).

Kön

I denna utredning används juridiskt kön som begrepp när vi hänvisar till kön, alltså det kön som är registrerat i folkbokföringen. Jämställdhetspolitiken utgår oftast i grunden från de två juridiska könen

som finns i Sverige, kvinna och man. Det finns individer i samhället som inte identifierar sig som något av dessa kön, vilket är viktigt att ha i åtanke när analyser kring jämställdhet görs.

1.3.6. Individuella rättigheter

En av våra utgångspunkter är att vårt uppdrag handlar om mänskliga rättigheter. Individperspektivet är viktigt, liksom rätten att inte bli diskriminerad. Vi vill därför framhålla ett antal i det här sammanhanget särskilt betydelsefulla åtaganden Sverige som stat har gjort när det gäller mänskliga rättigheter.6

Förenta nationernas (FN:s) allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna utgör grunden för det globala, regionala och nationella regelsystemet om mänskliga rättigheter. Den allmänna förklaringen har utvecklats i en rad deklarationer och konventioner, och Sverige är liksom andra EU-medlemsstater part i ett antal FN-fördrag om mänskliga rättigheter. Sverige har bland annat ratificerat FN-konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD).

Europarådet bildades för att bland annat främja rättsstatsprincipen, demokrati, mänskliga rättigheter och social utveckling (se ingressen och artikel 1 i Europarådets stadga). Europarådets medlemsländer har antagit den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna för att nå dessa mål.

Till detta kommer EU:s fördrag och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Fördraget och stadgan utgör i sin tur grunden för EU:s regelverk om diskriminering, bland annat genom flera EU-direktiv om diskriminering. Könsdiskriminering i arbetslivet regleras i det så kallade recastdirektivet.7

Vi vill också framhålla ILO konvention (nr 100) angående lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde. Även om konventionen kan genomföras genom kollektivavtal, är staten skyldig att se till att rättigheterna i konventionen respekteras även om de genomförs genom kollektivavtal.

6 För en mer omfattande genomgång, se till exempel SOU 2015:86 och SOU 2016:87. 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (omarbetning).

Det svenska statsskickets grunder regleras i 1 kap. regeringsformen (RF). Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person, enligt 1 kap. 2 § femte stycket RF. Enskilda personer skyddas av diskrimineringslagen, DL, (2008:567). Lagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder, enligt 1 kap. 1 § DL. Den ställer också krav på att arbetsgivare arbetar med aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter, enligt 3 kap. 1 § DL.

1.4. Betänkandets disposition

Betänkandet har åtta kapitel. I kapitel 2 analyserar vi faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten. Där redogör vi också för skillnader i kvinnor och mäns livsinkomster. I kapitel 3 analyserar vi den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens, med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. I kapitel 4 kartlägger vi behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män samt analyserar hur löneskillnader mellan kvinnor och män kan följas över tid för att skapa bättre möjligheter att nå de jämställdhetspolitiska målen. I kapitel 5 analyserar vi huruvida ett system för frivillig jämställdhetscertifiering bör införas och andra åtgärder för att få jämställda arbetsplatser. I kapitel 6 analyserar vi styrkedjan för jämställdhetspolitiken och hur den kan påverka fördelningen av stöd och resurser mellan kvinnor och män. I kapitel 7 diskuterar vi hur så kallad nudging kan användas för att bidra till ökad ekonomisk jämställdhet samt frågan om hur myndigheter vars verksamhet ännu inte har ett jämställdhetsperspektiv kan utvecklas. Betänkandet avslutas med konsekvensbedömningar i kapitel 8.

2. Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten

Regeringens delmål om ekonomisk jämställdhet innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar när det gäller tillgången till arbete och i fråga om anställnings, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Delmålet omfattar även att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att starta och driva företag. Det avlönade arbetet ska inte bara ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren. Regeringen definierar ekonomisk självständighet som att kvinnor och män ska samma möjligheter och villkor att försörja sig själva och sina eventuella barn. En utgångspunkt är att kvinnor och män ses som individuellt ansvariga för sin försörjning. Att skatter och socialförsäkringar är knutna till individen främjar en jämn fördelning av både betalt och obetalt arbete.

Delmålet om ekonomisk jämställdhet har ett livscykelperspektiv, som tar sikte på de ekonomiska villkoren kvinnor och män har som individer livet ut. Avgörande för att kunna följa upp regeringens delmål är att studera fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män som omfattar inkomster från arbete, näringsverksamhet och kapital samt inkomster i form av ersättningar och bidrag från transfereringssystem. Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män påverkas även av skatter och avgifter. Som det konstateras i våra direktiv (dir. 2020:22) är verkligheten komplex; en hel del andra faktorer som utbildning, deltidsarbete och anställning inverkar också på kvinnors och mäns ekonomiska resurser, särskilt sett över ett helt arbetsliv. Mot bakgrund av detta belyser vi i detta kapitel ett antal faktorer som på olika sätt och i olika grad påverkar den ekonomiska

jämställdheten. Syftet är att bidra med ökad kunskap om kvinnors och mäns livsinkomster och om de faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten samt att ge en sammantagen bild över hur dessa faktorer i förlängningen påverkar kvinnors och mäns livsinkomster.

Regeringen konstaterar att stora framsteg har gjorts när det gäller ekonomisk jämställdhet och att trenden är fortsatt minskade ekonomiska klyftor (prop. 2021/22:1). Samtidigt är samhället långt ifrån jämställt och målet om ekonomisk jämställdhet är fortfarande inte uppnått. Det kvarstår omfattande ekonomiska klyftor såväl mellan kvinnor och män som inom gruppen kvinnor och män. Därför belyser vi i detta kapitel hur olika faktorer påverkar kvinnor och män beroende på om de är födda i Sverige eller utomlands, om de har hög eller låg inkomst och/eller om de har en funktionsnedsättning. I vår delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1, bilaga 3 & 4 i betänkandet) redovisade vi fördelningen av stödåtgärder inom olika politikområden och kunde konstatera att det råder en ojämn fördelning av offentliga stödåtgärder mellan kvinnor och män, och att fördelningen har konsekvenser för kvinnors och mäns inkomster både på kort och lång sikt. Tillsammans med vår delredovisning utgör detta kapitel en viktig bakgrund till och kontext för efterföljande kapitel.

Kapitlet är disponerat som följer. Inledningsvis redogör vi för det gap i livsinkomster som finns mellan kvinnor och män. I nästa del beskriver vi fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män och hur det i förlängningen har en inverkan på jämställda livsinkomster. Efterföljande del handlar om kvinnor och män på arbetsmarknaden och berör bland annat diskriminering och den könssegregerade arbetsmarknaden. Efter det följer ett avsnitt om strukturer och normer som påverkar förutsättningar för individer att göra val. Avslutningsvis diskuteras systemrelaterade faktorer som har påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män.

2.1. Behov av analyser ur flera dimensioner trots brister i statistiken

En avgörande fråga när man mäter ekonomisk jämställdhet är vilket inkomstbegrepp som tillämpas. Boschini med flera (2018) redogör för olika aspekter som bör beaktas vid mätningar av inkomstskillnader mellan kvinnor och män. För det första finns olika typer av

inkomster. Ur ett beskattningsperspektiv kan inkomsterna delas upp i tre olika inkomstslag efter hur de beskattas: inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet och inkomst av kapital. En del studier begränsar sig till att bara analysera inkomst av tjänst och då särskilt löner med fokus på timlön, heltidsekvivalenta löner, eller arbetsinkomster som är det faktiska intjänade beloppet som erhålls från förvärvsarbete.1 Ur ett jämställdhetsperspektiv kan skillnaden mellan de olika inkomstslagen vara betydande. Kvinnor och män kan till exempel ha samma timlön men olika arbetsinkomster, och därmed livsinkomster, beroende på tjänsteomfattningen. Eftersom kvinnor i större utsträckning än män arbetar deltid har de i genomsnitt betydligt lägre arbetsinkomster än heltidsarbetande. För det andra beror valet av inkomstbegrepp på vad som avses att mäta. Om fokus är på arbetsmarknadens funktionssätt, kan löner och arbetsinkomster ligga närmast till hands. Vid internationella jämförelser kan det vara viktigt att skilja på inkomster (före och efter skatt) och transfereringar eftersom skattesatser och välfärdssystemens transfereringar kan skilja sig åt väsentligen mellan länder. I situationer där individers konsumtionsmöjligheter är av intresse, kan det vara relevant att beakta inkomster efter skatt och transfereringar – det vill säga den disponibla inkomsten.

Vanligtvis används ett hushållsbaserat inkomstbegrepp i fördelningsanalyser, men ur ett jämställdhetsperspektiv är det i första hand relevant att studera de resurser individen direkt förfogar över (SOU 1997:87). Då är det mera relevant att studera kvinnors och mäns disponibla inkomster snarare än hushållens disponibla inkomster. Kvinnors respektive mäns individuella disponibla inkomster är alltså den totala summan av alla inkomster och transfereringar (till exempel barn- och bostadsbidrag samt försörjningsstöd) minus slutlig skatt.2 Vi utgår också i hela betänkandet från den individuella disponibla inkomsten när vi talar om individers inkomster.

Många underlag, inklusive regeringens ekonomiska jämställdhetsbilaga (prop. 2020/21:1, bilaga 3), utgår från redovisade inkomster för

1 Enligt Skatteverket är arbetsinkomster sådana inkomster av anställning eller av annat förvärvsarbete som anges i vissa uppräknade paragrafer i inkomstskattelagens (IL) 67 kap. 6 §. I stora drag handlar det om inkomster som ger rätt till jobbskatteavdrag såsom lön, arvoden, sjuklön, inkomst från aktiv näringsverksamhet med mera. 2 Läs mer om inkomstbegrepp: www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/jamstalldhet/ekonomisk-jamstalldhet/inkomsteroch-loner/disponibel-inkomst-per-konsumtionsenhet-for-hushall-2064-ar-efterhushallstyp/. Hämtat 22.01.17.

kvinnor och för män som bland annat finns i den officiella inkomststatistiken för att analysera ekonomisk jämställdhet. Ekonomisk jämställdhet handlar dock också om alla andra inkomster som inte fångas in i den officiella inkomststatistiken. Det handlar även om möjligheter att ackumulera inkomster över tid. Av den anledningen kan det vara relevant att studera tillgångarnas, eller förmögenheternas, sammansättning och inverkan på ekonomisk jämställdhet.3 Samtidigt påpekar flera forskare att de kapitalinkomster som inkluderas i den officiella inkomststatistiken inte är tillräckligt för att studera kapitalinkomster på ett fullständigt sätt (se bland annat Björklund m.fl. 2019, Konjunkturrådet 2018). Ownershift (2021) beskriver till exempel att det råder stora könsskillnader i både mark- och husägande, men att tillgång till årlig uppdaterad och könsuppdelad statistik avseende ägande är mycket begränsad. Att den officiella inkomststatistiken är begränsad när det gäller kapitalinkomster beror på att den huvudsakliga datakällan är inkomstdeklarationerna, vilket betyder att skattereglerna bestämmer och påverkar statistikens innehåll (SOU 2019:65).

Vårt fokus är att utifrån givna inkomstdata tillsammans med tidigare studier beskriva de faktorer som kan förklara ojämställda livsinkomster. Trots brister och begränsningar i data vill vi betona att den befintliga datan i kombination med befintliga studier ändå kan ge en detaljerad beskrivning av inkomstskillnader mellan kvinnor och män samt på de faktorer som bidrar mest till ojämställda livsinkomster. Därför, menar vi, finns det ett behov av att belysa hur ekonomisk ojämställdhet ser ut utifrån flera skärningspunkter. Vi analyserar dels hur både lönegapet och inkomstgapet har utvecklats sedan 2005, dels hur gapen ser ut i dag samt hur inkomstgapet varierar för olika grupper i samhället. Vi belyser också hur den ekonomiska jämställdheten ser ut i olika delar av inkomstfördelningen och hur den könssegregerade arbetsmarknaden påverkar den ekonomiska jämställdheten.

2.2. Miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män

Ur ett livscykelperspektiv kan en löneskillnad per timme på några procent innebära en inkomstförlust på några miljoner. Delegationen för jämställdhet i arbetslivet uppskattade att skillnaden i total löne-

3 Kapital, eller förmögenheten, mäts i Konjunkturrådets rapport 2018 som summan av värdet på alla tillgångar minus värdet på alla skulder.

inkomst mellan kvinnor och män var 3,6 miljoner kronor när en genomsnittsperson går i pension (SOU 2015: 50). Det motsvarar en skillnad på 25 procent under ett arbetsliv. Beräkningarna utgår från löneinkomsten som är det arbetstagaren faktiskt får i sitt lönekuvert och ett antagande om ett fyrtioårigt arbetsliv (SOU 2015: 50). Det innebär att en genomsnittlig man tjänar omkring 7 500 kronor mer i månaden än en genomsnittlig kvinna, vilket sammanräknat under ett helt arbetsliv starkt påverkar pensionerna till kvinnors nackdel. Enligt Sacos livslönerapport (2021) har kvinnliga akademiker i genomsnitt 3,7 miljoner kronor lägre livslön efter skatt än manliga akademiker. Detta motsvarar cirka 16 procents skillnad i livslöner mellan kvinnliga och manliga akademiker. Den största skillnaden i livslöner, på fyra miljoner kronor efter skatt, finns mellan manliga och kvinnliga ekonomer. Det ska påpekas att i Sacos livslöneberäkningar är lönen omräknad till heltid, vilket innebär att skillnaden i livslön för akademiker underskattas eftersom kvinnor arbetar deltid oftare än män.4

Det är emellertid inte bara löneskillnader som påverkar skillnaderna i livsinkomster, utan även skillnader i kapitalinkomster, förmögenheter, transfereringar och inkomster från näringsverksamhet kan påverka. Till exempel finns inte kapitalinkomster och transfereringar med i beräkningarna vi redogjort för ovan. I Långtidsutredningen 2003 (SOU 2003:110) beskrivs två olika metoder för att beräkna livsinkomster. Ett sätt är den historiska metoden, vilken innebär att ”en sekvens av faktiska inkomster för ett antal individer utgör grunden för analysen” (SOU 2003:110). En fördel med detta angreppssätt är att det handlar om faktiska historiska inkomster. Det kan handla om summan av inflationsjusterade disponibla årsinkomster över ett helt liv. En nackdel med metoden är att det krävs långa tidsserier (paneler) av hög kvalitet där inkomsterna definitionsmässigt är någorlunda jämförbara över tiden. Ett problem är att endast fördelningen hos avlidna personer, alternativt ofullständiga livsinkomster där livscykelsförloppet kapas vid en viss ålder, kan studeras (se exempelvis Björklund & Jäntti 2011, Jäntti & Roine 2021). Ett annat problem är att historiska inkomstdata fångar upp historiska och över tid varierande regelsystem som påverkar livsinkomsterna, vilket innebär att orsaksana-

4 Livslönerna tar inte bara hänsyn till arbetsinkomst utan också till inkomstbortfall under studietiden, arbetslöshet, pension, inkomstskatt och studiemedel.

lyser blir svåra att göra.5 I praktiken är det därför svårt att mäta hela livets inkomster med den historiska metoden eftersom det dessutom innebär jämförelser med lång eftersläpning (Björklund & Jäntti 2011, Jäntti & Roine 2021,).6

Den andra metoden som beskrivs i Långtidsutredningen 2003 (SOU 2003:110) är den hypotetiska metoden. Denna metod utgår vanligen från ett tvärsnitt av individer. En studie, som studerar kön och pension, tillämpar metoden baserat på tvärsnittsdata från 2008 som hämtats från den longitudinella databasen LINDA för kohorterna 1938–1943 (Zamac 2012). Genom att studera tvärsnittsvariationen visar Zamac (2012) att kvinnors och mäns inkomster varierar kraftigt under livscykeln. Inkomstdifferensen startar vid 20 års ålder och är som störst under de barnafödande åldrarna, för att sedan närma sig varandra efter 55 års ålder. Kvinnors andel av mäns totala arbetsinkomst över alla åldrar från 15 år och uppåt uppgick i studien till 69 procent. Även Sacos livslönerapport (2021) bygger på en tvärsnittsanalys baserad på 2018 års data där individer i åldrarna 19–85 år representerar en livscykel.

Vi finner ett liknade mönster som i Zamac (2012) när vi analyserar ett tvärsnitt från 2018 års inkomster.7 Med inkomster avses här summan av arbetsinkomster, transfereringar och kapitalinkomster, inklusive inkomst från näringsverksamhet. Figur 2.1 illustrerar gapet mellan kvinnor och män gällande de sammanlagda inkomsterna från arbete, kapital och transfereringar, efter ålder, baserad på 2018 års inkomster. I figur 2.2 visas hur de olika inkomstkällorna från arbete, kapital och från olika transfereringar (såsom pension, föräldrapenning, sjukpenning och arbetslöshetskassa) varierar med ålder och kön. I figur 2.1 ser vi att inkomstgapet mellan kvinnor och män inträder efter gymnasieåren, vidgas vid barnafödande ålder och består livet ut. Transfereringarna utjämnar till viss del skillnader i arbetsinkomster. I åldrarna 20–45 år ökar inkomsterna snabbt, men eftersom de ökar

5 Eftersom individers inkomster förändras över tid, resulterar detta i olika problem vid uppskattningar av en persons livsinkomster när de mäts under en mer begränsad period. Böhlmark och Lindquist (2006) visar, med utgångspunkt i Haider och Solon (2006), att problemen med att använda årsinkomster som proxy för livsinkomster minimeras om man använder årsinkomster runt 40 års ålder. Att använda inkomstuppgifter tidigt eller sent i livet kan riskera att leda till problem med under- respektive överskattning av livsinkomsten (så kallad life-cycle bias). 6 En del studier försöker simulera livsinkomsterna utifrån en kortare period av sammanslagna årsinkomster (tvärsnitt), men har fokus på fördelningspolitiska analyser baserade på hushållens inkomster (se exempelvis Hussenius & Selén 1994, Pettersson & Pettersson 2003, SOU 2003: 110). 7 Samtliga grafer och tabeller i detta kapitel baseras på datamaterial från SCB:s databas Stativ 2018, se även faktarutan längre ner.

mer för män än för kvinnor, leder det till ökade inkomstskillnader mellan könen. Vid 20-årsåldern är inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män relativt små; kvinnors inkomster är då i genomsnitt cirka 95 procent av mäns. Som diagrammet visar vidgas gapet vid 30-årsåldern. Det är också då kvinnor och män tenderar att bli föräldrar. År 2020 var medelåldern för förstagångsföräldrar 29,9 år för kvinnor och 31,9 år för män.8 Vid 30 års ålder ligger kvinnors genomsnittsinkomst på cirka 78 procent av mäns och vid 50 års ålder på cirka 76 procent. Gapet är som störst runt pensionsåldern, vid 65 år har kvinnor i genomsnitt cirka 71 procent av mäns inkomster. De stora inkomstskillnaderna kvarstår som diagrammet visar livet ut.

Figur 2.1 Genomsnittliga årliga bruttoinkomster för kvinnor och män i olika åldrar (ettårsklasser), 18–80 år, 2018

Anm.: Inkomsterna avser summan av arbetsinkomster, kapitalinkomster och transfereringar. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

8 Se www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/foraldrars-alder-i-sverige. Hämtat 22.01.17.

Figur 2.2 Olika inkomstkällor för olika åldrar, kvinnor och män, 18–80 år, 2018

Anm.: Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

Genom att tillämpa den hypotetiska metoden kan vi uppskatta (brutto) livsinkomsterna för kvinnor respektive män. Förfarandet utgår från antagandet att individer i åldrarna 18–80 år representerar en livscykel samt att deras sammansättning av inkomster och förutsättningar motsvarar en livscykel. Enligt SCB var medellivslängden 81 år för män och 84 år för kvinnor år 2020.9 För att livsinkomsterna ska vara jämförbara för kvinnor och män och utifrån ett restriktivt angreppsätt antar vi att medellivslängden är 80 år för båda könen, det vill säga att livscykelsförloppet tar slut vid åldern 80 år för både män och kvinnor.10 Beräkningarna utgår från 2018 års tvärsnitt av individer från SCB:s databas Stativ som bland annat bygger på den officiella inkomststatistiken (se faktarutan).11 De genomsnittliga livsinkomsterna för kvinnor och män kan erhållas genom att beräkna arean under grafen i figur 2.1 separat för kvinnor och män. Arean som finns mellan mäns och kvinnors grafer utgör då skillnader i (brutto) livsinkomster. Med andra ord summerar vi den genomsnittliga inkomsten per åldersklass (i ettårsklasser) för alla kvinnor respektive män i befolkningen utifrån ett tvärsnitt av 2018 års inkomster, oavsett om de har någon inkomst eller inte. Dessa inkomster utgör den sammanlagda inkomsten före skatt. Det är alltså inte den individuella disponibla inkomsten,

9 Se www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/medellivslangd-i-sverige/. Hämtat 22.01.17. 10 Kvinnor och män i åldern 18–80 år, det vill säga cirka 3,762 miljoner kvinnor och 3,853 miljoner män vilket motsvarar ungefär 94 procent av hela befolkningen 18 år och äldre. 11 En dokumentation av databasen Stativ 2018 finns här: www.scb.se/vara-tjanster/bestalldata-och-statistik/bestalla-mikrodata/vilka-mikrodata-finns/longitudinella-register/stativ-en-longitudinell-databas-for-integrationsstudier/. Hämtat 22.01.17.

vilket är de olika inkomstslagen och transfereringar efter skatt (se tabell 2.2 för uppdelning av de olika delarna i den disponibla inkomsten).

Baserade på våra data blir den genomsnittliga inkomsten för kvinnor och för män inom varje åldersklass en uppskattning av kvinnors respektive mäns inkomster före skatt vid en given ålder. Om vi antar att inkomsterna intjänas från och med 18 till och med 80 år, det vill säga under 63 levnadsår, kan mäns individuella livsinkomster uppskattas till 24,8 miljoner kronor och kvinnors till 18,4 miljoner kronor före skatt. Skillnaden i de skattade livsinkomsterna blir cirka 6,3 miljoner kronor (se tabell 2.1). Livsinkomstgapet, som definieras som skillnader mellan kvinnors respektive mäns genomsnittliga livsinkomster från arbete, kapital och transfereringar, är 26 procent. Det innebär att kvinnors genomsnittliga (brutto)livsinkomster är 74 procent av mäns. Det största gapet, 63 procent, gäller skillnader i kapitallivsinkomster.

Tabell 2.1 Arbetsinkomster, kapitalinkomster, transfereringar och livsinkomster, kvinnor och män, 18–80 år, 2018

Genomsnitt ett år Under 63 levnadsår Skillnad Gapet

(%)

Män Kvinnor Män Kvinnor

Arbetsinkomst 254 000 195 000 16 017 000 12 297 000 3 720 000 23 Kapitalinkomst 38 000 14 000 2 419 000 905 000 1 514 000 63 Transfereringar 101 000 83 000 6 342 000 5 243 000 1 099 000 17

S:a inkomst 393 000 293 000 24 777 000 18 445 000 6 333 000 26

Anm.: Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Alla siffror är avrundade till tusental, vilket innebär att summeringar eller skillnader som inte blir exakta beror på avrund ningar. Gapet definieras som inkomstskillnaden mellan kvinnor och män, som andel av mäns inkomster. Källa: Stativ, egna beräkningar.

Den uppskattade skillnaden i livsinkomster kan i viss mån ses som en underskattning av de faktiska skillnaderna i livsinkomster mellan kvinnor och män. Det beror på att den inkomststatistik vi har tillgång till inte fångar upp alla aspekter av ekonomisk jämställdhet. Det handlar exempelvis inte bara om skillnader i inkomstflöden utan även om skillnader i kapitalstock (förmögenheter) eller inkomster från vissa företagsvinster och från privat sparande som inte ingår i den offentliga inkomststatistiken.12 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att

12 Det faktum att kvinnor lever i genomsnitt längre än män innebär att om hela livets alla inkomster ska räknas så blir skillnaden i livsinkomster mindre men miljongapet i livsinkomster

olika beräkningar på livsinkomster kan vara behäftade med viss osäkerhet och bör därför tolkas med viss försiktighet. Dock indikerar befintlig litteratur och våra egna beräkningar att oavsett hur vi räknar så landar vi i sett miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män.

Faktaruta

Stativ är en individdatabas som administreras och utvecklas av Statistiska centralbyrån (SCB). Syftet med databasen är att utgöra underlag för beskrivning och analys avseende integration, segregation, jämställdhet och migration. Stativ 2018 innehåller samtliga personer folkbokförda i Sverige den 31 december 2018 och är till övervägande del uppbyggt kring data som har sin källa i administrativa system. Olika register utgör källor till Stativ bland annat register som finns hos SCB (exempelvis inkomst- och taxeringsregistret, utbildningsregistret, registerbaserad arbetsmarknadsstatistik och yrkesregistret) och som finns hos Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Socialstyrelsen.

De inkomstvariabler som används i graferna definieras i Stativ 2018 enligt följande: – Arbetsinkomster avser inkomst från arbete (före skatt och exklusive transfe-

reringar) och består av följande:

i) Löneinkomst som är kontant bruttolön (före avdrag för skatt), förmåner

och andra skattepliktiga ersättningar som arbetsgivaren betalat ut under året enligt kontrolluppgift till Skatteverket från arbetsgivare. ii) Inkomst av aktiv näringsverksamhet är inkomst av yrkesmässigt bedriven

företagsverksamhet som inte räknas in under inkomstslagen kapital eller tjänst.

13

– Kapitalinkomster avser det skattepliktiga eller avdragsgilla nettot av inkomster

och utgifter för kapital, inklusive inkomst av passiv näringsverksamhet.

14

– Transfereringar avser alla ersättningar och övriga inkomster som inte klassas

som löneinkomst, inkomst av kapital eller näringsverksamhet, det vill säga allt som betalas ut via välfärdssystemen. Transfereringarna kan delas upp i:

i) Skattepliktiga ersättningar som exempelvis pension, sjukpenning, föräldra-

penning, aktivitetsstöd och arbetslöshetskassa. ii) Skattefria ersättningar som exempelvis studiemedel, bostadsbidrag, barn-

bidrag, ekonomiskt bistånd och underhållsstöd

.

mellan kvinnor och män kvarstår alltjämt. Dock avser den skattade skillnaden i livsinkomster som visas i tabell 2.1 skillnaden i summerade årsinkomster per år över livscykeln givet att kvinnor och män börjar och avslutar intjänandet av inkomster i samma ålder. 13 Inkomster från näringsverksamhet kan antingen komma från aktiv eller passiv näringsverksamhet. Skillnaden är att på aktiva inkomster ska man betala egenavgifter, medan på passiva inkomster ska man betala särskild löneskatt enligt inkomstskattelagen. Självständig näringsverksamhet i utlandet utgör alltid passiv näringsverksamhet. Se även www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/331812.html. Hämtat 22.01.17. 14 Variabeln är summa kapitalinkomst i Stativ 2018 och är nettot av inkomstränta, aktieutdelning, schablonintäkt minus avdrag för skuldränta, överskott vid uthyrning av privatbostad, positiv räntefördelning minus avdrag, kapitalvinst minus kapitalförlust, minus medgivet investeraravdrag med mera. Negativa värden kan således förekomma.

2.2.1. Hundra år kvar till jämställda inkomster med nuvarande utvecklingstakt

Medlingsinstitutet (2021a) redovisar årligen löneskillnader mellan kvinnor och män. Analyserna utgår från en heltidsekvivalent månadslön som visar att kvinnors genomsnittliga månadslön var 9,8 procent lägre än mäns 2020. Denna skillnad i procent benämns också den ovägda skillnaden i lön eller könslönegapet, vilken definieras som skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga löner som andel av mäns genomsnittliga löner. Det innebär att kvinnor i genomsnitt hade 90,2 procent av mäns löner, givet att alla arbetar heltid. Beräkningarna baseras på lönestrukturstatistiken som omfattar individer i åldrarna 18–66 år (mer om detta i kapitel 4). I figur 2.3 ser vi att könslönegapet stadigt har minskat sedan 2005. Den främsta förklaringen till att kvinnor i genomsnitt har lägre månadslön än män hänger samman med den könsuppdelade arbetsmarknaden, vilken vi kommer att redogöra för mer i avsnitt 2.4. Figuren visar också att inkomstgapet, som utgörs av skillnader i kvinnors och mäns genomsnittliga disponibla inkomster, har varit relativt oförändrad runt 22 procent sedan 2009. Kvinnors genomsnittliga disponibla inkomster 2019 var cirka 78 procent av mäns. Beräkningarna baseras på uppgifter från SCB som omfattar alla individer över 20 år. Utifrån dessa uppgifter kan vi se att om inkomstgapet utvecklas i samma takt som det illustreras i grafen, det vill säga som det har gjort sedan 2005, och allt annat lika, kommer det att dröja cirka 116 år tills gapet sluts, det vill säga till 2137.15

15 Detta är i likhet med analysen av World Economic Forum (WEF) i april 2021 som visar hur lång tid det skulle ta innan det globala könsgapet försvann och som konstaterar att det skulle ta cirka 136 år. Det är en ökning med 36 år sedan förra mätningen 2021. Den stora ökningen, konstaterar WEF, är en effekt av Covid-pandemin (se www.weforum.org/agenda/2021/04/136-years-is-the-estimated-journey-time-to-genderequality. Hämtat 22.01.17.).

Figur 2.3 Utvecklingen av lönegapet och inkomstgapet (%), 2005–2019

Anm.: Lönegapet avser skillnader i heltidsekvivalent månadslön mellan kvinnor och män, 18-66 år. Inkomstgapet avser skillnader i skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och andra negativa transfereringar det vill säga skillnader i disponibel inkomst mellan kvinnor och män, 20 år och äldre. Källa: Medlingsinstitutet och SCB.

En begränsning med Medlingsinstitutets löneanalyser, som vi redogör för i kapitel 4, är att den utfallsvariabel som används bygger på tim- eller månadslöner omräknade till heltidsmånadslöner. Det innebär att betydelsen av deltidsarbete inte fångas upp. Enligt regeringens skrivelse Makt, mål och myndighet (Skr. 2016/17:10) behövs även analyser baserade på lönen för den överenskomna arbetstiden för att fånga upp deltidsarbetets betydelse. LO (2016) visar till exempel genom en analys av löneskillnader baserade på månadslön enligt överenskommen tjänstgöringsgrad att löneskillnaderna mellan kvinnor och män då är ännu större och att det finns stora löneskillnader mellan kvinnor och män och mellan arbetaryrken och tjänstemannayrken.

I löneanalyser som har ett jämställdhetsperspektiv är det viktigt att beakta den effekt som deltidsarbete har på timlönen. Enligt den bilaga om ekonomisk jämställdhet som regeringen tar fram till budgetpropositionen (prop. 2018/19:1 bilaga 3) visar såväl svensk som internationell forskning att deltidsarbete har en negativ effekt på timlönen. I Konjunkturinstitutet (2011) återges tidigare forskningslitteratur som visar att det finns ett frånvarostraff på lönen vid deltids-

arbete. Det finns olika förklaringar till detta, bland annat att erfarenheter av arbetslöshet eller deltidsarbetslöshet har ett signalvärde som verkar stigmatiserande för arbetstagaren, vilket har en negativ inverkan för lönen. Ju längre tid som deltidsarbetet pågår desto större blir den negativa effekten på timlönen. Enligt Konjunkturinstitutet (2011) är frånvarostraffet större för män än för kvinnor, vilket antyder att deltidsarbetande kvinnor och män värdesätts på olika sätt på arbetsmarknaden. Det i sin tur kan vara en möjlig förklaring till varför det inom ett hushåll oftare är kvinnan än mannen som arbetar deltid. Att kvinnor i genomsnitt har betydligt lägre lön än män innebär att frånvarostraffet kan ha en större betydelse i reala termer för kvinnors löner än för mäns även om lönebortfallet vid deltidsarbete är större för män i absoluta tal. Bara det faktum att det är fler kvinnor än män som arbetar deltid, och att det i sig har en inverkan på deras timlön, löneutveckling och i förlängningen på deras livsinkomster, är en faktor som inte fångas upp i en heltidsekvivalent månadslön.

För att nå ekonomisk jämställdhet är det viktigt att ta hänsyn till hela inkomsten. I regeringens bilaga för ekonomisk jämställdhet i (prop. 2021/22:1, bilaga 3) redovisas att arbetsinkomstgapet har minskat över tid, från 30 procent 2009 till 24 procent 2019. Det hänger framför allt samman med att skillnader i löner, sysselsättningsgrad och arbetad tid för sysselsatta kvinnor och män har minskat över tid. Trots minskningar i löne- och arbetsinkomstgap ligger inkomstgapet relativt oförändrad. En viktig förklaring till detta är att kapitalinkomsternas andel av de totala inkomsterna har ökat och att män i genomsnitt har betydligt större kapitalinkomster än kvinnor (prop. 2021/22:1, bilaga 3). En ytterligare förklaring är att transfereringar och skatter bidrar mindre till inkomstutjämningen än tidigare. Vi gör därför en djupdykning i hur skillnaderna ser ut mellan kvinnor och män i olika delar av den disponibla inkomsten (se tabell 2.2).

Tabell 2.2 redovisar gapet i olika delar av den disponibla inkomsten mellan kvinnor och män för samtliga individer i befolkningen som är i åldern 20–64 år samt i åldern 65 år eller äldre 2019, oavsett om de har inkomster eller inte. Siffrorna baseras på SCB jämställdhetsstatistik över löneinkomster, näringsinkomster, avkastning på kapital, ersättningar och bidrag från staten samt effekter av skatter och avgifter. År 2019 var gapet i marknadsinkomsterna, det vill säga löneinkomster, näringsinkomster och kapitalinkomster, mellan kvin-

nor och män 28 procent för individer i åldern 20–64. Det är många faktorer som påverkar gapet. SCB (2020e) visar till exempel att kvinnor inte bara har lägre lön per tidsenhet än män utan arbetar också mer deltid, tar ut merparten av föräldrapenningdagarna och VAB-dagarna, har fler sjukdagar, har betydligt lägre kapitalinkomster, utsätts för sexuella trakasserier på arbetsplatsen i större utsträckning och i större utsträckning uppger att de har besvär av ängslan, oro eller ångest, vilket påverkar inkomsterna.

Inkomstskillnaderna utjämnas till viss del av transfereringar och skatter. Gapet i positiva transfereringar är -36 procent (det vill säga till kvinnors fördel) för individer i åldern 20–64 år. Det beror framför allt på att kvinnor i arbetsför ålder i större utsträckning mottar lönerelaterade ersättningar på grund av exempelvis sjukskrivning och föräldraledighet och av försörjningsrelaterade ersättningar såsom barnbidrag och underhållsbidrag. Mäns genomsnittliga högre arbetsinkomster innebär att män i åldern 20–64 år betalar cirka 32 procent mer i skatt än kvinnor i motsvarande åldrar. När hänsyn har tagits till marknadsinkomster, transfereringar och skatter blir gapet i den individuella disponibla inkomsten 20 procent mellan kvinnor och män i åldern 20–64 år.

Gapen i olika delar av den disponibla inkomsten ser annorlunda ut bland personer 65 år och äldre. Män har i genomsnitt 26 procent högre belopp i transfereringar än kvinnor 65 år och äldre. Det beror framför allt på att män i genomsnitt har högre tjänstepensioner på grund av deras genomsnittliga högre arbetsinkomster (prop. 2021/22:1, bilaga 3). En ytterligare förklaring som orsakar könsskillnader relaterar till den könsuppdelade arbetsmarknaden, vilken vi beskriver mer i avsnitt 2.4, som i sin tur medför att kvinnor och män omfattas i hög grad av olika tjänstepensionsavtal (se även bilaga 3 där vi analyserar pensionsområdet). Bland äldre var gapet i den individuella disponibla inkomsten mellan kvinnor och män 29 procent.

Tabell 2.2 Gapet i olika delar av den disponibla inkomsten (%), 20–64 år samt 65 år och äldre, 2019

Inkomstslag

Gapet (%)

Ålder

20–64 år 65+ år

Marknadsinkomster

28

46

+ Löneinkomst

23

39

+ Näringsinkomst

54

69

+ Kapitalinkomst ränta och utdelning

72

65

+ Kapitalvinst

38

32

Positiva transfereringar

-36

26

+ Lönerelaterade ersättningar exkl. pension (sjukpenning,

sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapenning, arbetsmarknadsstöd)

-43

-

+ Pensioner

21

28

+ Försörjningsrelaterade bidrag (barnbidrag,

underhållsbidrag)

-49

-

+ Behovsprövade bidrag (bostadsbidrag, ekonomiskt

bistånd, bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd)

-17 -139

+ Övriga bidrag (studiestöd och övriga bidrag)

-72

21

Negativa transfereringar

31

43

- Skatt

32

43

- Övriga negativa transfereringar (återbetalt studielån

givet underhållsbidrag, övriga negativa transfereringar)

na

na

Individuell disponibel inkomst

20

29

Anm.: Avser samtliga individer oavsett om de har inkomst eller ej. Na innebär att uppgifterna finns men inte uppdelade och redovisas inte här. För detaljerad information hänvisar vi till källan. Källa: SCB:s jämställdhetsstatistik Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år samt i åldern 65 år och äldre, 2019, egna beräkningar.

Skillnader i disponibla inkomster är större bland personer som är äldre än 64 år än bland personer i åldrarna 20–64 år. Ett större gap efter arbetslivets slut, bekräftar bilden av att pensionen hänger samman med ekonomisk ojämställdhet som har förekommit under arbetslivet. SEB (2021) bedömer till exempel att inkomstgapet mellan kvinnliga och manliga pensionärer kan komma att slutas om 100 år med de senaste årens utvecklingstakt. I vår delredovisning (se bilaga 3) redogjorde vi för konsekvenserna av den ojämställdhet i fråga om statliga stödåtgärder som råder inom olika politikområden. Exempelvis tar män del av statliga stödåtgärder som tar dem närmare arbetsmarknaden i större utsträckning än kvinnor, vilket i kombination med mäns högre genomsnittliga arbetsinkomster ger dem bättre möj-

lighet att ackumulera högre inkomster. Den ojämna fördelningen av stödåtgärder i kombination med skillnader i arbetsinkomster leder i sin tur till stora skillnader i pensioner mellan kvinnor och män efter arbetslivets slut.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det är viktigt att beakta den effekt som deltidsarbete har på timlönen, löneutvecklingen och i förlängningen på livsinkomsterna. Även om löne- och arbetsinkomstgapet har minskat över tid, har det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst varit relativt oförändrat. En viktig förklaring till detta är att kapitalinkomsternas andel av de totala inkomsterna har ökat och att män i genomsnitt har betydligt större kapitalinkomster än kvinnor. Inkomstskillnaderna utjämnas till viss del av transfereringar och skatter, men de bidrar mindre till inkomstutjämningen än tidigare. Könsgapet i disponibla inkomster är större bland äldre över 64 år än bland yngre, vilket indikerar att den ekonomiska ojämställdheten som har förekommit under arbetslivet även återspeglas i pensionen. Det i sin tur återspeglas i kvinnors och mäns livsinkomster. Med den utvecklingstakt som har varit sedan 2005, är det möjligt att det är cirka hundra år kvar tills det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst mellan kvinnor och män sluts.

2.2.2. Ett justerat arbetsinkomstgap över livscykeln

Kvinnors och mäns inkomster förändras över tid beroende på olika omständigheter, bland annat var i livscykeln de befinner sig. Förändrade inkomster kan exempelvis bero på studier, barnafödande, sjukskrivning eller arbetslöshet. Detta påverkar dock kvinnors och mäns inkomster väldigt olika.16 Inkomstgapet har således en tydlig åldersprofil, där olika inkomstslag bidrar till inkomstgapet under olika perioder i livet (Jämställdhetsmyndigheten 2020:2, prop. 2020/21:1, bilaga 3). Det enskilt största inkomstslaget är arbetsinkomsten, som är en viktig inkomstkälla då den även ligger till grund för andra inkomster (se faktarutan i avsnitt 2.2.) och för pensionen. Genom att studera arbetsinkomstgapet efter ålder, med hänsyn till faktorer som påverkar gapet, såsom skillnader i den arbetade tiden och utbildnings-

16 Frånvarostraffet och konsekvenserna av att inte vara på jobbet kan vara väldigt olika för kvinnor och män i deras lönekarriärer. Vi beskriver detta mer ingående nedan och i vår delredovisning (se bilaga 3).

nivå, kan vi bättre förstå hur gapet påverkas av dessa faktorer och förändras över livscykeln.

I tabell 2.1 framgår att kvinnors genomsnittliga arbetsinkomster 2018 var 195 000 kronor och att mäns var 254 000 kronor. Under ett helt liv, från 18–80 år, blir skillnaden i arbetsinkomster cirka 3,7 miljoner kronor. Det motsvarar ett gap i arbetslivsinkomster på cirka 23 procent. Med andra ord uppgår kvinnors genomsnittliga arbetslivsinkomster till 77 procent av mäns. Eftersom arbetsinkomsterna under hela livsförloppet påverkas av antalet arbetade timmar över livscykeln, kan hänsyn behöva tas till skillnader i kvinnors och mäns arbetade tid. Det uppskattade gapet kan även behöva justeras för skillnader i utbildning eftersom det har en stark påverkan på livsinkomsterna genom att bland annat ha en direkt påverkan på lönen och genom att påverka in- och utträdet på arbetsmarknaden.

I figur 2.4 redovisas genomsnittliga skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män efter ålder mellan 18–80 år, baserade på tvärsnittsdata från Stativ 2018. I urvalet ingår samtliga personer som under inkomståret 2018 hade en arbetsinkomst på minst en krona. Genom att tillämpa den hypotetiska metoden kan vi uppskatta justerade arbetsinkomstskillnader mellan kvinnor och män över livscykeln som tar hänsyn till skillnader i arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Arbetstidsomfattning är beräknad utifrån antagandet att vissa ersättningar från transfereringssystem motsvarar ett bortfall i en heltidsekvivalent årsarbetsinkomst om arbetsinkomsten är högre än en årsingångslön på 240 000 kronor.17 För personer som har en årlig arbetsinkomst över 240 000 kronor, definieras arbetsomfattningen som andel faktisk arbetsinkomst av en heltidsekvivalent arbetsinkomst (summa arbetsinkomst plus transfereringar som en individ har när den inte är arbetar, till exempel studiestöd).18 För personer med en årsarbetsinkomst som understiger årsingångslönen på 240 000 kronor och som inte har några ersättningar som motsvarar ett bortfall i arbete definieras arbetstidsomfattningen som andel faktisk arbets-

17 Vi antar en ingångslön på 20 000 kronor per månad, vilket motsvarar en årsarbetsinkomst på 240 000 kronor. I dessa ersättningar ingår sjukpenning, graviditetspenning, smittbärarpenning, sjuklönegaranti, skattepliktig skadeersättning, föräldrapenning vid barn födelse eller adoption, tillfällig föräldrapenning för vård av barn, närståendepenning och rehabiliteringsersättning, studiemedel, studiehjälp, vuxenstudiestöd bidrag och lån, korttidsstudiestöd, utbildningsbidrag, lärlingsersättning, arbetslöshetskassa, arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd, utbildningsbidrag, etableringsersättning, utvecklingsersättning, förtidspension, sjukbidrag, sjukersättning, aktivitetsersättning, åldersrelaterade pensioner och försörjningsstöd. 18 Om ersättningarna som motsvarar ett lönebortfall är noll, är arbetstidsomfattningen 100 procent.

inkomst av 240 000 kronor.19 På så vis kan vi få en uppfattning om hur skillnader i arbetsinkomster ser ut vid olika åldrar givet att kvinnor och män arbetar i ungefär lika stor omfattning under året.

I figuren har vi plottat skattningar baserade på regressionsanalyser över skillnader i (logaritmerade) årsarbetsinkomster mellan kvinnor och män i samma ålder utan och med hänsyn till skillnader i arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Linjegrafernas punkter ligger i nästan samtliga fall under värdet noll, vilket betyder att kvinnor har systematiskt lägre arbetsinkomster oavsett ålder, utbildningsnivå eller arbetstidsomfattning.20 Linjen som visar skillnaden efter kontroll för arbetstidsomfattning och utbildning är det justerade arbetsinkomstgapet, det vill säga hur mycket lägre kvinnors genomsnittliga arbetsinkomster är (i procent) i förhållande till jämförbara mäns vid en given ålder. Med jämförbara kvinnor och män menas här att de igenomsnitt har samma arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.21

Om vi bara jämför kvinnors och mäns årsarbetsinkomster för en given ålder, det vill säga när vi studerar det ojusterade arbetsinkomstgapet, finns stora skillnader som bland annat beror på att kvinnor i genomsnitt arbetar färre timmar än män. Skillnaderna är som störst i åldrarna mellan 20 och 40 år när de flesta kvinnor föder barn. Till exempel har kvinnor i 30-årsåldern i genomsnitt över 40 procent lägre arbetsinkomster än män i motsvarande ålder, vilket i stor utsträckning beror på att kvinnor arbetar färre timmar än män. Det ojusterade årsarbetsinkomstgapet mellan kvinnor och män ökar därför betydligt under de barnafödande åldrarna.

Om vi i stället jämför arbetsinkomsterna mellan kvinnor och män som arbetar lika mycket, det vill säga vi justerar arbetsinkomstgapet för skillnader i kvinnors och mäns arbetstidsomfattning, så minskar gapet kraftigt. Till exempel minskar arbetsinkomstgapet till cirka 7 procent när vi jämför kvinnor och män i 30-årsåldern som arbetar lika mycket. Att gapet minskar när vi kontrollerar för arbetstids-

19 Personer med en årsarbetsinkomst under 240 000 kronor år 2018, som inte har några ersättningar från transfereringssystem som ersätter bortfall i arbetsinkomst, kan exempelvis vara deltidsarbetande studenter som inte uppbär studiestöd, deltidsarbetande hemmafruar med mera. 20 Tolkningen är att om mäns genomsnittliga arbetsinkomster antar värdet noll, som en jämförelsepunkt, visar linjegrafen hur mycket lägre arbetsinkomst, i procent, en genomsnittlig kvinna har relativt en genomsnittlig man vid en given ålder. Linjegraferna tenderar dock att hoppa upp och ner i större utsträckning för individer 65 år och äldre än bland yngre. Det beror framför allt på ett mindre urval och större osäkerhet samt större variation i inkomst mellan kvinnor och män. 21 Vi menar här att de är jämförbara utifrån deras produktiva (mätbara) egenskaper, och inte att de arbetar i samma yrke eller sektor.

omfattning indikerar att den arbetade tiden är en viktig faktor som förklarar en stor del av skillnader i arbetsinkomster.

Figur 2.4 Justerade skillnader i årsarbetsinkomster mellan kvinnor och män över livscykeln, 18–80 år, 2018

Anm.: Skillnad i årlig arbetsinkomst i procent för kvinnor i olika åldrar, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är män i motsvarande ålder. Urvalet består av personer 18–80 år som under 2018 hade en arbetsinkomst på minst en krona. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad arbetsinkomst och förklaringsvariabeln är binär (antar värdet 1 för kvinna och 0 för man). Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Robusta standardfel. Estimatpunkterna, som är under värdet 0, visar hur mycket mindre arbetsinkomst (i procent) en genomsnittlig kvinna har relativt en genomsnittlig man vid en given ålder. Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

Tabell 2.3 Ojusterade och justerade skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män inom olika åldersintervall, 18–80 år, 2018

Åldersintervall

18–29 30–49 50–64 65–80 Alla

Utan kontroller

24 % 31 % 20 % 19 % 23 %

Kontroll för arbetstidsomfattning

3 % 12 % 16 % 19 % 11 %

Kontroll för arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå 4 % 16 % 18 % 18 % 15 %

Anm.: Samtliga personer 18–80 år som under 2018 har en arbetsinkomst på minst en krona. Regressionsanalysen skattar logaritmerade arbetsinkomster med robusta standardfel. Samtliga skattningar som redovisas i tabellen är statistiskt signifikanta på en procents signifikansnivå. Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

Om vi vidare jämför arbetsinkomsterna mellan kvinnor och män som arbetar lika mycket och har samma utbildningsnivå, det vill säga vi justerar arbetsinkomstgapet för skillnader i kvinnors och mäns arbetstidsomfattning och utbildningsnivå, så ökar gapet något. Exempelvis ökar arbetsinkomstgapet till cirka 10 procent när vi jämför kvinnor och män i 30-årsåldern som i genomsnitt arbetar lika mycket och som har samma genomsnittliga utbildningsnivå. Skillnader i utbildningsnivå har dock inte lika stor betydelse för gapet som skillnader i arbetstidsomfattningen. Att gapet emellertid ökar när hänsyn tas till skillnader i utbildningsnivå bekräftar de studier som visar att kvinnors högre utbildning inte alltid ger avkastning på inkomsten (se avsnitt 2.5.1). Trots att det i befolkningen är fler kvinnor än män som har en högre utbildning, förefaller skillnader i utbildningsnivå mellan kvinnor och män inte minska arbetsinkomstgapet. En del av denna skillnad i avkastning av utbildning kan förklaras av att jämförbara kvinnor och män arbetar inom olika yrken med olika lönenivå. Det går inte att utesluta att en betydande del av gapet är relaterat till värdediskriminering.

De plottade skattningarna i figur 2.4 sammanfattas även i tabell 2.3, som redovisar genomsnittliga (ojusterade och justerade) skillnader i årsarbetsinkomster mellan kvinnor och män inom olika åldersintervall. Tabellen visar att arbetsinkomstgapet minskar från 23 procent till 15 procent när hänsyn har tagits till skillnader i arbetstidsomfattning, ålder och utbildningsnivå (det vill säga har justerats för dessa skillnader). Det gäller inom samtliga åldersintervaller, där justerade skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män i genomsnitt är 4 procent i åldrarna 18–29 år, 16 procent i åldrarna 30–49 år och 18 procent i åldern 50 och äldre. De kvarvarande skillnaderna i arbetsinkomster mellan kvinnor och män är således systematiska och statistiskt säkerställda oavsett ålder, hur mycket tid man har arbetat eller vilken utbildningsnivå man har. Att det fortfarande kvarstår betydande könsskillnader i arbetsinkomster på 15 procent betyder att det finns andra statistiskt oförklarade faktorer som inte fångas upp i den empiriska analysen här. Det kan handla om faktorer som är svåra att mäta såsom diskriminering eller faktorer kopplade till den könsuppdelade arbetsmarknaden. Det kan även handla om strukturer och normer som påverkar förutsättningar att göra val samt hur välfärdssystemen är utformade. Dessa faktorer diskuteras mer ingående senare i kapitlet.

Sammanfattningsvis har vi redogjort för kvinnors och mäns livsinkomster utifrån tidigare studier och egna uppskattningar utifrån 2018 års tvärsnittsdata. Olika beräkningar på livsinkomster kan vara behäftade med viss osäkerhet och bör därför tolkas med viss försiktighet, men oavsett hur vi räknar landar vi i ett miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män. Gapet i kvinnors och mäns livsinkomster, som utgörs av skillnader i inkomster från arbete, näringsverksamhet, kapital och transfereringar över livscykeln, uppskattas vara 26 procent. Det största gapet kommer från skillnader i kapitalinkomster mellan kvinnor och män. Det är emellertid inte alla kvinnor och män som har en kapitalinkomst (mer om detta i avsnitt 2.3), utan gapet i kapitalinkomster gäller dem som har en kapitalinkomst. Arbetsinkomsten är däremot för många kvinnor och män den viktigaste inkomstkällan då den ligger till grund för andra inkomster och för pensionen. Gapet i arbetsinkomster, som uppskattas vara 23 procent i genomsnitt för kvinnor och män i åldern 18–80 år som har en arbetsinkomst, förklarar därför en betydande del av gapet i livsinkomster mellan kvinnor och män. Eftersom arbetsinkomsten har en tydlig åldersprofil som påverkas av olika händelser i livet, kan hänsyn behöva tas till faktorer som påverkar gapet, såsom skillnader i kvinnors och mäns arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Genom att studera arbetsinkomstgapets utveckling över livscykeln mellan jämförbara kvinnor och män, det vill säga kvinnor och män som är i samma ålder, som i genomsnitt arbetar lika mycket och har samma utbildningsnivå, går det bättre att förstå hur gapet påverkas av dessa faktorer och förändras över livscykeln. Vi finner att det förekommer systematiska skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män över livscykeln även när hänsyn tas till skillnader i arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.

2.3. Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp

Ekonomisk jämställdhet tar sikte på fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. En jämn inkomstfördelning över befolkningen påverkar människors livschanser och ger förutsättningar för likvärdiga möjligheter att uppnå en god livsinkomst. Variationer i inkomstnivån under livet tenderar att drabba individer med låga

inkomster. Under de senaste decennierna har inkomstskillnaderna och inkomstspridningen ökat (se bland annat Finanspolitiska rådets rapport 2018, prop. 2020/21:1 bilaga 3, SOU 2019:65, SOU 2020:46). Enligt SCB (2019:1) tillhör Sverige de EU-länder där inkomstskillnaderna har ökat mest sedan 2007. Enligt European Disability Forum (EDF) har risk för fattigdom för personer med funktionsnedsättning ökat snabbast i Sverige under 2008–2018 jämfört med övriga länder i Europa (Uldry 2019).22 En ökad inkomstspridning har enligt Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46) konsekvenser för en rad välfärdsindikatorer kopplade till hälsa, ekonomisk tillväxt, barns livschanser, miljö, tillit med mera. Långtidsutredningen (2019) konstaterar att andelen personer med låg ekonomisk standard har ökat. En låg ekonomisk standard är ett relativt fattigdomsmått som innebär att ens disponibla inkomst är lägre än 60 procent av medianinkomsten (SCB 2021:1). De negativa konsekvenserna förväntas vara större för de som redan befinner sig i den nedre delen av inkomstfördelningen. SCB (2020e) visar att det är en större andel kvinnor än män som har låg ekonomisk standard. En viktig förklaring till den ökade inkomstspridningen är att toppinkomsterna har haft en snabbare ökningstakt, vilket i stor utsträckning beror på ökade kapitalinkomster, och att inkomstökningen längre ned i fördelningen har halkat efter. Det sistnämnda kan förklaras av att sammansättningen av inkomster ser olika ut i olika delar av inkomstfördelningen, vilket vi illustrerar i figur 2.5 och tabell 2.4.23 I faktarutan beskriver vi vad vi menar med inkomster, vilket baseras på de inkomstvariabler som finns i SCB:s databas Stativ och som vi har haft tillgång till.

I figur 2.5 har alla vuxna individer i befolkningen, inklusive dem som har och inte har någon inkomst och oavsett vilken typ av inkomst de har, rangordnats efter inkomst och delats in i fem lika stora grupper. Ju längre ner i fördelningen, desto större betydelse tenderar olika typer av transfereringar ha för den huvudsakliga försörjningen. Transfereringar har till skillnad från löner och inkomst från kapital en långsammare ökningstakt då de ofta är kopplade till prisutvecklingen, eller är bestämda i fasta belopp. Ju högre upp i fördelningen, desto större betydelse har kapitalinkomsterna och desto större är inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män. I figuren redovisar vi

22 Se SCB för definition fattigdom: www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2017/Att-matafattigdom/. Hämtat 22.01.17. 23 Samtliga grafer och tabeller i detta kapitel baseras på datamaterial från SCB:s databas Stativ 2018.

även andel kvinnor respektive män av befolkningen som är 18 år och äldre inom de fem olika inkomstgrupperna. Av figuren framgår tydligt att andelen kvinnor är större i de lägre inkomstgrupperna och andelen män är större i de högre inkomstgrupperna. Cirka 64 procent av männen hade 2018 en inkomst före skatt på minst 400 000 kronor, jämfört med 36 procent av kvinnorna.

Figur 2.5 Sammanräknade inkomster för kvinnor och män (t.v.) och andel kvinnor och män (t.h.) efter inkomstgrupp, 18 år och äldre, 2018

Anm.: Vuxna befolkningen 18 år och äldre, 2018. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Inkomstfördelningen är uppdelad i fem lika stora inkomstgrupper. Den första gruppen, inom percentilerna p1–p20, avser inkomster (summan av inkomster) upp till och med 148 400 kronor år 2018, den andra inom percentilerna p21–p40 avser inkomster från 148 400 kronor och upp till och med 236 800 kronor. Den tredje gruppen inom percentilerna p41–p60 avser inkomster från 236 800 kronor och upp till och med 333 400 kronor. Fjärde gruppen inom percentilerna p61–p80 avser inkomster från 333 400 kronor och upp till och med 450 300 kronor. Den sista och femte gruppen inom percentilerna p81–p100 avser inkomster över 450 300 kronor. Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.

I tabell 2.4 återger vi deskriptiv statistik som illustrerar vilka kvinnorna och männen är inom de fem inkomstgrupperna. Tabellen visar att kvinnors genomsnittliga arbetsinkomster genomgående är lägre än mäns inom samtliga inkomstgrupper. Inom den lägsta inkomstgruppen var kvinnors årliga arbetsinkomst 2018 i genomsnitt 18 000 kronor medan mäns var i genomsnitt 24 000 kronor. De genomsnittliga inkomsterna som redovisas här inkluderar samtliga inom inkomstgruppen det vill säga även dem som redovisar nollinkomster. Tabellen redovisar därför även hur stor andel av befolkningen inom inkomstgruppen som har en positiv inkomst. En större andel män än kvinnor har en positiv arbetsinkomst i den lägsta inkomstgruppen, medan en större andel kvinnor än män har en positiv inkomst från transfereringar. I den lägsta inkomstgruppen uppgick inkomster från transfe-

reringar till cirka 64 000 kronor för kvinnor och cirka 43 000 kronor för män. I de övriga inkomstgrupperna är i stället mäns inkomster från transfereringar högre än kvinnornas, vilket framför allt beror på att män har högre pension än kvinnor. De flesta kvinnor och män har inga eller mycket små kapitalinkomster (prop. 2021/22:1, bilaga 3), bortsett från en procent av befolkningen som ingår i den högsta inkomstgruppen. Inkomst från kapital är i genomsnitt negativ (exempelvis på grund av deklarerade kapitalförluster) bland de som har sådan inkomst med undantag från de i den högsta inkomstgruppen. Inom den högsta inkomstgruppen var mäns kapitalinkomster i genomsnitt 149 000 kronor 2018, medan kvinnors var i genomsnitt 126 000 kronor.

Andelen förvärvsarbetande ökar ju högre upp vi kommer i inkomstfördelningen, från 18 procent i den lägsta inkomstgruppen till runt 90 procent i den högsta inkomstgruppen.24 I de högre inkomstgrupperna är andelen förvärvsarbetande något större bland kvinnor än bland män, medan andelen egenföretagare är betydligt större bland män än bland kvinnor inom samtliga inkomstgrupper (se tabell 2.4).

Den allra viktigaste inkomstkällan för majoriteten av befolkningen är arbetsinkomsten vars relativa betydelse jämfört med andra inkomster ökar ju högre upp vi kommer i inkomstfördelningen. I tabellen ser vi att andelen med eftergymnasial utbildning ökar ju högre upp i fördelningen en individ kommer, men ökningen är betydligt större för kvinnor än för män. År 2018 hade till exempel i den översta inkomstgruppen 73 procent av kvinnorna en eftergymnasial utbildning och den genomsnittliga arbetsinkomsten före skatt var 497 000 kronor. Detta kan jämföras med att 53 procent av männen samma år och inom samma inkomstgrupp hade en eftergymnasial utbildning och en genomsnittlig arbetsinkomst på 527 000 kronor. Att kvinnor sedan decennier tillbaka är mer utbildade än män, men har lägre arbetsinkomster, indikerar att kvinnors och mäns utbildning värderas olika på arbetsmarknaden. Det har i sin tur konsekvenser för pension och livsinkomster.

24 Bland förvärvsarbetande ingår anställda och egenföretagare. En förvärvsarbetande avser en person som har en arbetsinkomst och ingår i sysselsättningsstatistiken enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS). Personen är antingen anställd (har en löneinkomst) eller är egenföretagare som deklarerat för näringsverksamhet (har inkomst från aktiv näringsverksamhet).

Tabell 2.4 Genomsnittliga årsinkomster och andra bakgrundsvariabler för kvinnor och män efter inkomstgrupp, 18 år och äldre, 2018

Kvinnor

Män

Inkomstgrupp

P1– p20

P21– p40

P41– p60

P61– p80

P81– p100

P1– p20

P21– p40

P41– p60

P61– p80

P81– p100

Arbetsinkomst (tkr) 18 60 213 336 497 24 61 184 330 527 Transfereringar (tkr) 64 132 76 51 84 43 135 105 63 118 Kapitalinkomst (tkr) -2 -2 -4 -3 126 -3 -2 -4 -5 149

Inkomst (tkr) 80 190 285 384 707 64 194 286 388 794

Arbetsinkomst>0 (%) 34 47 86 94 92 43 45 74 91 91 Transfereringar>0 (%) 77 90 67 52 49 65 86 66 51 49 Kapitalinkomst>0 (%) 25 30 24 25 42 21 27 26 23 43

Inkomst>0 (%) 87 100 100 100 100 81 100 100 100 97

Genomsnittsålder 48 57 47 47 51 38 57 50 46 51 Pensionärer (%) 32 49 18 11 15 12 48 31 14 18 Födda i Sverige (%) 64 81 82 85 87 58 77 79 83 89 Gifta (%) 39 35 42 45 53 24 37 41 42 57 Högskoleutbildade (%) 23 28 38 57 73 24 20 24 31 53 Förvärvsarbetande (%) 16 36 81 92 90 19 34 68 88 89 Företagare (%) 4 4 4 4 8 7 8 9 8 14 Ensamst. m. barn (%) 6 6 10 11 11 2 2 3 4 4

Antal (tusental) 941 958 870 721 552 674 657 744 895 1062

Anm. Inkomsterna avser den genomsnittliga årsinkomstenen 2018 avrundat till tusentals kronor för samtliga individer inom inkomstgruppen som redovisar inkomst, även de som redovisar nollinkomster. Det gäller även transfereringarna och kapitalinkomsterna. Arbetsinkomst>0 betyder andel av befolkningen i procent inom inkomstgruppen som har en positiv arbetsinkomst. Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.

De största inkomstskillnaderna tycks framför allt finnas högst upp och längst ned i inkomstfördelningen. Medan mäns inkomster är högre än kvinnors högre upp i fördelningen, tenderar kvinnors inkomster vara genomsnittligt högre än mäns längst ned i fördelningen. Kvinnors genomsnittligt högre inkomster i den lägsta inkomstgruppen kan förklaras av att de har ett genomsnittligt högre belopp transfereringar än män. Det kan i sin tur delvis förklaras av att sammansättningen av kvinnor och män skiljer sig åt inom de olika inkomstgrupperna. I den lägsta inkomstgruppen är andelen förvärvsarbetande och företagare högre bland män än kvinnor, medan andel pensionärer och ensamstående med barn är högre bland kvinnor än män. Vi går därför vidare med att analysera hur de olika inkomstslagen fördelar sig mellan

kvinnor och män i den högsta inkomstgruppen samt i den lägsta inkomstgruppen eftersom det är där de största skillnaderna finns.

2.3.1. Kapitalinkomsternas betydelse ökar ju högre upp i inkomstfördelningen vi kommer

Inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män är som störst bland de individer som tjänar mest. En viktig förklaring till dessa skillnader är att kapitalinkomsternas betydelse ökar ju högre upp i inkomstfördelningen man kommer och att kapitalinkomsterna är skevt fördelade mellan kvinnor och män. En stor del av kapitalinkomsterna går till den yttersta toppen av inkomstfördelningen där framför allt män befinner sig (se figur 2.2 och figur 2.6, Boschini m.fl. 2018, SCB 2020 på tal om kvinnor och män, SOU 2019:65). År 2018 uppgick samtliga kapitalinkomster och kapitalvinster hos personer som var folkbokförda hela året i Sverige till totalt 356,5 miljarder kronor (SCB 2020 på tal om kvinnor och män). Av dessa gick 32 procent till kvinnor och 68 procent till män. Den mest ojämna könsfördelningen var ränteutbetalningar och olika former av aktieutdelningar, där 21 procent gick till kvinnor och 79 procent till män.

Långtidsutredningen (SOU 2019:65) konstaterar att den ökade inkomstspridningen till stor del beror på en stark inkomsttillväxt i den övre delen av inkomstfördelningen och särskilt i den absoluta toppen. Framför allt handlar det om en snabb ökning av kapitalinkomsterna. Det är flera faktorer som har bidragit till den snabba ökningen av kapitalinkomster, bland annat en kraftig prisuppgång på bostäder och finansiella tillgångar sedan 1990-talet. Långtidsutredningen (SOU 2019:65) belyser även skattesystemets utformning som en annan förklaring till ökade inkomstskillnader. Det handlar framför allt om ändringar av de så kallade 3:12-reglerna för beskattning av fåmansbolag som har ökat incitamenten och möjligheterna att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. En sådan förskjutning av beskattningen, mellan arbetsinkomster och kapitalinkomster, innebär en mer fördelaktig beskattning för kapitalinkomster vilket missgynnar kvinnor då deras kapitalinkomster är mindre än mäns. Vidare är kapitalinkomster lägre procentuellt beskattade än inkomster från arbete, samt har haft en snabbare ökningstakt än transfereringar, vilket också innebär att skatte- och transfereringssystemets omfördelande roll har minskat de senaste åren (se även SOU 2020:46).

Boshini med flera (2018) bekräftar bilden av att det är få kvinnor i toppen av inkomstfördelningen och att andelen kvinnor minskar högre upp i toppen.25 Samtidigt har andelen kvinnor ökat stadigt sedan 1970-talet, vilket beror på att allt fler kvinnor ingår i gruppen med högst arbetsinkomst. Ett minskat gap i arbetskraftsdeltagande mellan kvinnor och män och en ökande andel kvinnor i högre utbildning är viktiga förklaringar till den ökande andelen kvinnor i de övre delarna av fördelningen. Bland befolkningen 20–64 år var 84 procent av kvinnorna och 90 procent av männen i arbetskraften 2019 (SCB 2020 på tal om kvinnor och män).

Även om fler kvinnor lönearbetar och inkomsterna har ökat finns det fortsatt stora skillnader mellan mäns och kvinnors löner. Kvinnor är fortfarande underrepresenterade på de högsta positionerna i samhället. De få kvinnor som når en VD-post i börsbolag tjänar betydligt mindre än en motsvarande man (Allbright 2019). Den bäst betalda vd-kvinnan tjänar exempelvis en sjättedel av den bäst betalda vd-mannen. Ett flertal studier visar att kvinnor inom gruppen högst avlönade ofta når ett glastak och hamnar efter i karriär- och löneutvecklingen (IFAU 2018:8).

Boschini med flera (2018) betonar vikten av att studera den yttersta toppen i inkomstfördelningen eftersom de allra rikaste, som utgör en procent av befolkningen, drar iväg snabbast och står för den största andelen av de samlade kapitalinkomsterna. Det är även där de stora skillnaderna finns mellan kvinnor och män.26 Att de allra rikaste innehar en allt högre andel av ett lands totala inkomster och en allt högre koncentration av kapital, som växer snabbare än arbetsinkomster, diskuteras av Piketty (2015). Förmögenhet och högre avkastning på kapital möjliggör ackumulering av kapital som stärker de allra rikaste ställning i förhållande till den övriga befolkningen. Trots att förmögenhetsstatistiken är bristfällig finns studier som antyder att förmögenheter är ännu mer ojämnt fördelade än inkomster (se exempelvis Konjunkturrådet 2018, LO 2016). Om kapitalinkomsterna kommer från avkastningen på de tillgångar individen äger, är det troligt att en person med större förmögenhet har större möjlighet till högre kapital-

25 Deras beräkningar baseras på inkomster 2013 utifrån SCB:s undersökning LINDA som är en urvalsbaserad longitudinell individdatabas. Därför kan deras siffror skilja sig från våra eftersom våra beräkningar baseras på inkomster 2018 utifrån registerbaserad databas Stativ. 26 Exempelvis hade miljardärerna, som år 2018 var 180 personer, en samlad förmögenhet på över 1 100 miljarder kronor (med utlandstillgångar dubbelt så mycket) som är lika stor som statens budget (Konjunkturrådet 2018).

inkomster jämfört med personer med liten förmögenhet (Boshini m.fl. 2018).

Figur 2.6 Kapitalinkomstens betydelse i den yttersta toppen av inkomstfördelningen, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018

Anm.: Vuxna befolkningen 18 år och äldre, 2018. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Inkomstfördelningen är uppdelad i fem (ej lika stora) inkomstgrupper. Den första gruppen, inom percentilerna p1–p80, avser inkomster (summan av inkomster) upp till och med 450 300 kronor år 2018. Den andra gruppen inom percentilerna p81–p90 avser inkomster över 450 300 kronor och upp till och med 575 400 kronor. Den tredje gruppen inom percentilerna p91–p95 avser inkomster från 575 400 kronor och upp till och med 741 400 kronor. Fjärde gruppen inom percentilerna p96–p99 avser inkomster från 741 400 kronor och upp till och med 1 421 100 kronor. Den sista och femte gruppen inom percentilen p100 avser inkomster över 1 421 100 kronor. Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.

Vi riktar därför vårt fokus till den allra yttersta toppen av inkomstfördelningen. I figur 2.6 har vi gjort inkomstindelningen på ett annat sätt. Den första inkomstgruppen p1–p80 består av 80 procent av befolkningen som har inkomster upp till och med 450 300 kronor. De övriga fyra inkomstgrupperna utgör således 20 procent av befolkningen, vilka har inkomster över 450 300 kronor. I figuren ser vi att de allra rikaste, med inkomster över den 99:e percentilen av inkomstfördelningen har betydligt högre genomsnittliga inkomster än de övriga höginkomsttagarna. De som i figuren tillhör inkomstgrupp p100 utgör alltså en procent av befolkningen och som framgår av figuren är kapitalinkomstens betydelse i den yttersta toppen av inkomstfördel-

ningen stor. Andelen kvinnor av de totalt drygt 80 000 personer som ingår i denna inkomstgrupp är 27 procent. Männen har en betydligt högre arbetsinkomst än kvinnorna, är i större utsträckning egenföretagare och har även högre pensioner.27 Cirka 25 procent av männen och 18 procent av kvinnorna är egenföretagare. Bland både kvinnor och män är ungefär var tionde person i denna grupp född i ett annat land än Sverige. Den genomsnittliga åldern är högre för kvinnorna (60 år) än för männen (57 år).

Även om andelen kvinnor i toppen ökar, vilket beror på att fler kvinnor har en högre löneinkomst än tidigare, är det fortfarande svårt för kvinnor att nå lika höga arbetsinkomster som män på grund av glastaket.28 Enligt Boschini med flera (2018) räcker inte arbetsinkomsterna för att kunna kvalificera sig till toppen, utan där har kapitalinkomsterna en avgörande betydelse. Från figur 2.6 går det att utläsa att kapitalinkomsternas andel av de sammanlagda inkomsterna är högre för kvinnor än för män i toppen av inkomstfördelningen. Boschini med flera (2018) visar att då förmögenhet kan generera ökade kapitalinkomster, är även den genomsnittliga förmögenheten högre för kvinnor än män vilket i sin tur utgör en förklaring till kvinnornas ökade tillträde till toppen.29 Det finns också en betydande andel änkor i toppen, som troligen inte skulle ha varit där om de inte hade ärvt en förmögenhet (Boschini m.fl. 2018). Motsvarande mönster syns inte för män som i större utsträckning hamnar i toppskiktet med hjälp av höga arbetsinkomster.

Genom att studera civilstånd och val av partner ges en tydligare bild. Boschini med flera (2018) visar att bland de allra rikaste är fler män än kvinnor gifta, men männen är ofta gifta med en kvinna som inte är i toppen av inkomstfördelningen. Bland kvinnorna i toppen är det däremot vanligare att de är gifta med en man som också är i inkomsttoppen. Vår data bekräftar denna bild, vi ser att en större andel män (67 procent) än kvinnor (51 procent) är gifta och har kvarboende barn (48 procent män och 38 procent kvinnor). Vad dessa skillnader beror på är svårt att säga, men en möjlig förklaring enligt Boschini med flera (2018) kan vara att villkoren för män och kvinnor

27 Enligt våra beräkningar utifrån SCB Stativ 2018. 28 Glastaket är en metafor för den en osynliga övre gräns i företag och andra organisationer, över vilka det är svårt eller omöjligt för kvinnor att avancera. Det handlar alltså om informella barriärer som hindrar kvinnor från att få ledande positioner med mera. 29 Boschini med flera (2018) betonar det inte betyder att kvinnor som grupp har större tillgångar än män som grupp. Trots att andelen kvinnor i den allra högsta inkomstgruppen ökar, är de fortfarande betydligt färre än männen i toppen.

när det gäller möjligheten att kombinera karriär och familjeliv ser olika ut. Till exempel kan det vara så att en manlig toppinkomsttagare, som har en partner med lägre inkomst, kan släppa ansvaret för hushållsarbete och i stället överlåta det till sin partner (vars lägre inkomst kan bero på deltidsarbete).

2.3.2. Transfereringarnas betydelse för kvinnor och män med låga inkomster

Under 2000-talet har inkomstskillnaderna generellt ökat, vilket har medfört att andelen av Sveriges befolkning som har låg ekonomisk standard har ökat. Enligt SCB (2018:3) bor nära 1,4 miljoner människor i hushåll med låg ekonomisk standard.30 Fler kvinnor än män, 16 respektive 14 procent, hade låg ekonomisk standard 2018 (SCB 2021:1). Covid-pandemin tycks dessutom ha medfört ytterligare negativa konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten där kvinnor har förlorat i inkomst i större utsträckning än män (Jämställdhetsmyndigheten 2021:24). Ensamstående kvinnor med barn och äldre kvinnor tillhör grupper med lägst ekonomisk standard, medan sammanboende med kvarboende unga vuxna och sammanboende utan barn tillhör grupper med högst ekonomisk standard (SCB 2019:1, 2021:1). Med stigande ålder, fram till runt 60 år, ökar den ekonomiska standarden (SCB 2021:1). Därefter minskar den ganska drastiskt. Det finns således stora variationer mellan grupper i samhället. Andelen som har låg ekonomisk standard var till exempel 2018 enligt SCB (2021:1) dubbelt så hög bland personer födda i ett annat land än Sverige (31 procent) än bland personer födda i Sverige (12 procent). Kvinnor med funktionsnedsättning är överrepresenterade i den grupp vars disponibla inkomst understiger 60 procent av medianinkomsten i Sverige, vilket är gränsen för vad som enligt EU:s definition räknas som relativ fattigdom (Jämställdhetsmyndigheten 2019:5).

Att ha en låg ekonomisk standard innebär inte per automatik att man är fattig i absoluta termer. Måttet visar i stället vilka som har en låg inkomst relativt andra och används bland annat av EU som en

30 Med låg ekonomisk standard avses enligt SCB de personer som lever i ett hushåll vars disponibla inkomst per konsumtionsenhet är mindre än 60 procent av medianvärdet för samtliga i riket under referensåret. Se www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/hushallens-ekonomi/inkomster-ochinkomstfordelning/inkomster-och-skatter/pong/statistiknyhet/inkomstrorlighet-2000-2019/. Hämtat 22.01.17.

indikator på ”risk för fattigdom och social exkludering”. Nästan var femte barn i Sverige lever i hushåll med låg ekonomisk standard (SCB 2021:1). Att ha låg ekonomisk standard i barndomen påverkar enligt Folkhälsomyndigheten (2021) såväl fysisk och psykisk hälsa, hälsobeteenden och de sociala relationerna, som skolresultat och graden av trångboddhet.

Fattigdom omfattar fler dimensioner än den ekonomiska. Enligt FN:s globala mål, agenda 2030, innebär fattigdom även brist på makt, inflytande, hälsa, utbildning eller fysisk säkerhet.31 För att fånga upp andra dimensioner av fattigdom än bara den ekonomiska, mäter SCB även materiell och social fattigdom enligt EU:s definition som innebär att man inte har råd med en viss levnadsstandard.32 Måttet visar att ungefär fyra procent av befolkningen levde i materiell och social fattigdom 2019.33 Andelen var något högre bland kvinnor (4,3 procent) än bland män (3,7 procent). Det var också vanligare med materiell och social fattigdom bland arbetslösa (21 procent) än bland förvärvsarbetande (2 procent) samt bland utlandsfödda (11 procent) än bland personer födda i Sverige (2 procent).34

I föregående avsnitt visade vi att sammansättningen av olika inkomster ser väldigt olika ut beroende på vilken del av inkomstfördelningen som vi studerar. Summeras samtliga inkomster för alla vuxna i befolkningen (18 år och äldre) i de olika inkomstgrupperna som visas i figur 2.7, blir det totala beloppet 2 757 miljarder kronor. Av detta belopp kommer 76 procent främst från marknadsinkomster (löneinkomster, inkomst av näringsverksamhet och kapitalinkomster). Knappt en fjärdedel av alla inkomster är olika typer av transfereringar.35

31 Se www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-1-ingen-fattigdom. Hämtat 22.01.17. 32 Det handlar om att inte ha råd med fem av tretton poster som att exempelvis kunna betala oförutsedda utgifter, ha tillräcklig uppvärmning av bostaden, betala skulder, äga två par skor, ha tillgång till internet, kunna delta i sociala aktiviteter som kostar med mera. Se www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/undersokningarna-av-levnadsforhallanden-ulfsilc/pong/statistiknyhet/undersokningarna-av-levnadsforhallanden-ulfsilc-2019. Hämtat 22.01.17. 33 Se www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/agenda-2030/mal-1. Hämtat 22.01.17. 34 Vi undviker att använda uppdelningen av individer i termer av inrikes och utrikes födda, då uppdelningen är problematisk genom att den skapar kategorier av människor enbart baserat på huruvida en person är född inom eller utom Sveriges gränser (se SOU 2004:48). 35 Skattepliktiga transfereringar är pensionerna samt olika transfereringar som till exempel sjuk- och föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt arbetsmarknadsstöd. Skattefria transfereringar är olika typer av stöd som antingen kan vara generella (såsom barnbidraget och studiestödet) eller behovsprövade (såsom försörjningsstöd och bostadsbidrag).

Figur 2.7 Sammansättning av inkomster för gruppen med de lägsta inkomsterna relativt övriga inkomstgrupper, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018

Anm.: Vuxna befolkningen 18 år och äldre, 2018. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Den lägsta inkomstgruppen avser 20 procent av befolkningen med sammanlagda deklarerade årsinkomster som är lägre än 148 400 kronor det vill säga inkomstgrupp inom percentilerna p1–p20. Övriga inkomstgrupper avser de övriga 80 procenten av befolkningen med deklarerade årsinkomster som överstiger 148 400 kronor. Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.

Föregående avsnitt visar att kvinnor och män som befinner sig i den högsta inkomstgruppen skiljer sig i många avseenden från övriga grupper, genom att kapitalinkomsternas betydelse ökar med inkomstgrupp. Den relativa vikten av kapitalinkomster har också ökat över tid på så vis att de rikaste har dragit ifrån de övriga grupperna. I figur 2.7 kan vi se att både kvinnor och män i den lägsta inkomstgruppen har en helt annan inkomstsammansättning. Kvinnor som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen har i stor utsträckning en hög andel transfereringar, i synnerhet ålderspension och andra skattepliktiga transfereringar, som del av sin inkomst. Det förklaras av att andelen pensionärer är mycket högre bland kvinnorna (32 procent) än männen (12 procent) i den lägsta inkomstgruppen (tabell 2.4). Män som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen har i större utsträckning än kvinnorna inkomster som utgörs av arbetsinkomster och skattefria transfereringar. Det beror troligtvis på att en högre andel män (19 pro-

cent) än kvinnor (16 procent) är förvärvsarbetande bland dem i den lägsta inkomstgruppen. Övriga skillnader i den lägsta inkomstgruppen är att mäns genomsnittliga ålder är betydligt lägre (38 år) än kvinnornas (48 år) och att en högre andel män (42 procent) än kvinnor (36 procent) är utlandsfödda samt en högre andel män (76 procent) än kvinnor (61 procent) är ogifta.

När det gäller de mellersta inkomstgrupperna p21–p80 visar figur 2.7 inte lika stora skillnader i inkomstsammansättning mellan kvinnor och män jämfört med den lägsta och högsta inkomstgruppen. I dessa inkomstgrupper och även i den högsta inkomstgruppen är inkomstandelen från ålderspension större för män än för kvinnor. Det beror troligtvis på att en större andel män än kvinnor är pensionärer i mellaninkomstgrupperna (exempelvis är mäns genomsnittsålder något högre och andelen pensionärer är större bland män än bland kvinnor, se tabell 2.4).

Att de med lägst inkomst har halkat efter i inkomstutvecklingen beror i stor utsträckning på att transfereringarnas ökningstakt har varit betydligt långsammare än både lönernas och kapitalinkomsternas. Enligt SCB (2021:1) har förvärvsarbetande dubbelt så hög ekonomisk standard som arbetslösa och sjuka. I denna grupp har försörjningsstödets relativa betydelse som inkomstkälla ökat över tid. Andelen som har årliga inkomster under normen för försörjningsstöd har också ökat under större delen av 1990-talet (SOU 2000:3). Enligt Finanspolitiska rådet (2014) är den gradvisa urholkningen av socialförsäkringsförmånerna under 2000-talet en viktig förklaring till att arbetslösa och sjuka har fått det tuffare på arbetsmarknaden.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att sammansättningen av kvinnor och män som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen skiljer sig från dem som befinner sig i den mittersta och framför allt i den högsta. I den högsta inkomstgruppen tenderar kapitalinkomster att ha en stor betydelse för kvinnors och mäns inkomster, medan i den lägsta inkomstgruppen har transfereringar en större betydelse. Medan det är fler män än kvinnor i den högsta inkomstgruppen är det fler kvinnor än män i den lägsta inkomstgruppen. I den lägsta inkomstgruppen är kvinnornas arbetsinkomster i genomsnitt lägre än männens, men deras högre inkomster från transfereringar ger således en högre genomsnittlig inkomst, vilket innebär att transfereringar har en utjämnande effekt. I den lägsta inkomstgruppen är männens inkomster däremot genomsnittligt lägre och en större andel män än kvinnor har

nollinkomster. Deras genomsnittliga ålder är lägre och de är i större utsträckning än kvinnorna utlandsfödda, ogifta, förvärvsarbetande samt är i något större utsträckning högskoleutbildade. Att studera fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp kan således ge oss en uppfattning om vilka som befinner sig i fattigdom eller vilka grupper som endast tillfälligt har låga inkomster och i större utsträckning har möjlighet att ta sig uppåt i inkomstfördelningen. I och med att det är fler kvinnor än män som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen är det också en något större andel kvinnor som har en låg ekonomisk standard. En ökad inkomstspridning, som i stor utsträckning beror på ökade kapitalinkomster i den högsta inkomstgruppen, där andelen män är större än andelen kvinnor, har medfört att inkomstökningen i de lägre inkomstgrupperna har halkat efter. Det i sin tur har medfört att de med risk för låg ekonomisk standard eller relativt fattiga, vilka i större utsträckning är kvinnor än män, har fått det relativt sämre än tidigare, eftersom transfereringarna inte har ökat i samma takt som arbets- eller kapitalinkomsterna. Covid-pandemin har dessutom medfört att kvinnor förlorat i inkomster i större utsträckning än män.

2.4. Kvinnor och män på arbetsmarknaden

Arbetsinkomsten är för många personer den största inkomstkällan, och även den viktigaste, eftersom den ligger till grund för ersättningar som sjukpenning, föräldrapenning och pension. Att kvinnor har lägre genomsnittliga arbetsinkomster, är sysselsatta i mindre utsträckning, arbetar i genomsnitt färre timmar när de är sysselsatta och har en lägre genomsnittlig timlön än män är faktorer som påverkar kvinnors arbetsinkomster, och i förlängningen deras livsinkomster.

Arbetskraften utgörs av arbetslösa och sysselsatta. Kvinnor och män är arbetslösa i ungefär lika stor utsträckning (prop. 2018/19:1, bilaga 3). Kvinnor har däremot i genomsnitt lägre sysselsättningsgrad än män, men det finns också stora variationer i sysselsättningsgrad beroende på ålder, födelseregion och utbildningsnivå. Skillnader i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män är störst bland äldre mellan 65–74 år, bland utlandsfödda och bland personer som saknar gymnasieutbildning (se mer i prop. 2021/22:1 bilaga 3). Vidare är andelen sysselsatta lägre bland personer med funktionsnedsättning

än i befolkningen totalt.36 Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) 2020 finns olika orsaker till att en person inte är sysselsatt som varierar beroende på ålder och födelseregion. Bland unga mellan 20–24 år är en större andel kvinnor än män studerande, bland personer i åldrarna 25–34 är en större andel kvinnor än män hemarbetande och bland äldre, i synnerhet bland personer i åldrarna 60– 64 år, är kvinnor i större utsträckning än män sjuka. Bland personer födda i Sverige uppger kvinnor i större utsträckning än män att sjukdom är den främsta orsaken till att inte vara sysselsatt, medan bland utlandsfödda uppger kvinnor i större utsträckning än män att den främsta orsaken är studier eller hemarbete (prop. 2021/22:1 bilaga 3).

De som inte ingår i arbetskraften är i stor utsträckning studenter, sjuka, pensionärer, hemarbetande och lediga av olika orsaker. En större andel kvinnor än män är studerande, sjuka eller hemarbetande, vilket också förklarar drygt 90 procent av de skillnader som finns i sysselsättningsgraden mellan kvinnor och män (prop. 2021/22:1 bilaga 3).

Bland sysselsatta har kvinnor i genomsnitt färre arbetade timmar än män. Det beror dels på att kvinnorna i större utsträckning än män arbetar deltid, dels på att kvinnorna i högre grad än män är frånvarande från arbetet till följd av föräldraledighet, vård av barn eller annan anhörig eller sjukskrivning. År 2020 var den faktiska medelarbetstiden för sysselsatta kvinnor 28 timmar per vecka. Motsvarande siffra för sysselsatta män var 32 timmar per vecka (prop. 2021/22:1 bilaga 3).

En ytterligare förklaringsfaktor till skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män, som har konsekvenser för livsinkomsterna, är att fler kvinnor än män har en tidsbegränsad anställning, både i offentlig och privat sektor. Cirka 15 procent av kvinnorna hade 2020 en tidsbegränsad anställning, motsvarande siffra för männen var 12 procent (SOU 2020:46).

36 www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/arbetsmarknad/funktionsnedsattning/situationen-pa-arbetsmarknaden-for-personermed-funktionsnedsattning/pong/statistiknyhet/situationen-pa-arbetsmarknaden-forpersoner-med-funktionsnedsattning/. Hämtat 22.01.17.

2.4.1. Stora variationer i löneinkomster mellan individer med liknande förutsättningar efter födelseregion och vistelsetid i Sverige

En viktig förutsättning för ekonomisk jämställdhet är att kvinnor och män kan delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Trots att Sverige sedan länge har en aktiv politik för att främja jämställdhet är samhället långt ifrån jämställt och målet om ekonomisk jämställdhet är fortfarande inte uppnått. Som vi visade i vår delredovisning (bilaga 3 & 4) når inte effektiva arbetsmarknadsinsatser kvinnor i samma utsträckning som män. Det är en utmaning, inte minst för de nyanlända kvinnor med kort utbildning som behöver stöd med etablering på arbetsmarknaden. Det är även en utmaning för många utlandsfödda män med inga eller väldigt låga arbetsinkomster som i sin tur får väldigt låga eller hamnar utanför försäkringssystemens inkomstrelaterade ersättningar. Det råder alltså stora ekonomiska klyftor både mellan och inom gruppen kvinnor och män.

I detta avsnitt är fokus på löneinkomsterna för dem som uppbär en löneinkomst för att förstå om jämförbara grupper har samma möjligheter och förutsättningar vad gäller betalt arbete. Med jämförbara grupper menas att de i genomsnitt har samma så kallade produktiva egenskaper i termer av ålder (som indikator för arbetslivserfarenhet), utbildningsnivå (kompetens) och att de arbetar i lika stor omfattning. Beräkningarna baseras på Stativ 2018 för samtliga individer i befolkningen över 18 år som under 2018 hade minst en krona i löneinkomst. Vi studerar skillnader i löneinkomster för personer födda i Norden, Europa, Afrika, Asien och övriga utomeuropeiska länder jämfört med personer födda i Sverige, uppdelat på kvinnor och män. Vi finner att det finns stora skillnader i löneinkomster mellan grupperna efter födelseregion och vistelsetid. Skillnader i löneinkomster mellan kvinnor och män som varierar efter födelseregion och vistelsetid i Sverige leder till skillnader i livsinkomster mellan grupper av individer.

Figur 2.8 illustrerar att det finns stora variationer i löneinkomster efter födelseregion även när vi jämför individer som i genomsnitt har samma arbetstidsomfattning, är i samma ålder och har samma utbildningsnivå.37 Den största skillnaden i löneinkomster finns för personer

37 Eftersom sysselsättning och arbetslöshet påverkar den arbetade tiden kontrollerar vi för arbetstidsomfattningen samt även för skillnader i ålder och utbildningsnivå mellan personer födda i Sverige och personer födda i ett annat land.

födda i Afrika eller Asien. Både kvinnor och män födda i Afrika eller Asien har i genomsnitt runt 50 procent lägre löneinkomster än personer födda i Sverige. I stor utsträckning beror det på skillnader i den arbetade tiden. När vi i studerar skillnader i löneinkomst för kvinnor och män födda i Afrika och Asien med jämförbara kvinnor respektive män födda i Sverige minskar skillnader i löneinkomster kraftigt. Skillnader i ålder och utbildningsnivå tycks dock inte ha så stor påverkan på skillnaderna i löneinkomsterna, förutom för kvinnor och män födda i Afrika. Den kvarstående skillnaden i löneinkomster är störst för personer födda i Asien/Afrika jämfört med personer födda i Sverige, och är betydligt större för män än för kvinnor. Att det föreligger en större skillnad i löneinkomster mellan jämförbara män födda i Afrika/Asien och födda i Sverige än mellan jämförbara kvinnor födda i Afrika/Asien och födda i Sverige kan förklaras av en tidigare studie av Arai med flera (2015), som visar att män med arabiskklingande efternamn oftare drabbas av diskriminering på arbetsmarknaden än kvinnor med arabiskklingande efternamn. Diskriminering kan alltså vara en möjlig förklaring till att det kvarstår löneinkomstskillnader mellan grupperna när vi har beaktat skillnader i produktiva egenskaper.38 Det är även troligt att de kvarvarande skillnaderna beror på andra faktorer som påverkar löneinkomstskillnaden som vi inte har kontrollerat för (exempelvis att grupperna igenomsnitt har olika anställningsformer, anställningsavtal, är segregerade i olika yrken, branscher och/eller sektorer).

38 Som vi beskriver i avsnitt 2.4.2 är det även möjligt att skillnaderna beror på diskriminering som försvårar inträdet och etableringen på arbetsmarknaden, vilket också påverkar möjligheten att få en heltidsanställning och att kunna klättra i karriären (se bland annat Ahmed 2015, DO 2012, ESF 2017, Länsstyrelsen Stockholm 2018).

Figur 2.8 Skillnad i årslöneinkomst för personer födda i olika regioner jämfört med personer födda i Sverige, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018

Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor respektive män födda i Norden, Europa, Afrika, Asien och övriga länder, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är kvinnor respektive män födda i Sverige. Urvalet består av samtliga 18 år och äldre som har minst en krona i löneinkomst. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad löneinkomst och förklaringsvariabeln är en binär variabel för födelseregion. Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå i enlighet med Mincers (1974) standard för löneregressioner. Robusta standardfel. Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

När vi studerar vistelsetiden i Sverige finner vi i linje med tidigare studier att löneinkomsterna för utlandsfödda personer tenderar att konvergera mot löneinkomsterna för personer födda i Sverige (se exempelvis SCB 201939, Aldén & Hammarstedt 2014, Arai & Vilhelmsson 2004, Eliason 2013, Laun m.fl. 2020). Samtidigt kvarstår ett betydande gap för utomeuropeiskt födda kvinnor och män, oavsett vistelsetid i Sverige, arbetstidsomfattning, ålder och utbildningsnivå. Figur 2.9 illustrerar skillnader i löneinkomster för personer födda i Norden, Europa och utanför Europa efter deras vistelsetid i Sverige jämfört med personer födda i Sverige, med och utan kontroll för skillnader i arbetstidsomfattning, ålder och utbildningsnivå, uppdelat på kvinnor och män. Figuren visar att utlandsfödda kvinnor och män med kort vistelsetid i landet har i genomsnitt betydligt lägre löneinkomster än personer födda i Sverige. Skillnaderna i löneinkomster är störst för utomeuropeiskt födda personer och minst för personer födda i Norden. En möjlig förklaring är att orsaken till migration

39 SCB (2019), Kort analys www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2019/utlandsfoddasmedianinkomst-stiger-kraftigt-med-tiden. Hämtat 22.01.17.

skiljer sig mellan grupper av utlandsfödda.40 Som nyanländ kan det ta tid att etablera sig på arbetsmarknaden, men det finns också stora skillnader inom grupper. Till exempel är skillnader i löneinkomster över 70 procent för utomeuropeiskt födda kvinnor och män med kort vistelsetid, jämfört med kvinnor och män födda i Sverige, när vi inte kontrollerar för skillnader i arbetstidsomfattning, ålder eller utbildningsnivå. Skillnaderna är större för kvinnor än för män.41 Figuren bekräftar tidigare studier som visar att det i genomsnitt tar längre tid för nyanlända kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden jämfört med nyanlända män (se bland annat Arbetsförmedlingen 2020:1, Wickström Östervall 2017, Forslund m.fl. 2017, Nordiska Ministerrådet 2018). I urvalet ingår som sagt samtliga som har minst en krona i löneinkomst under året. De stora skillnaderna i löneinkomster för många utlandsfödda personer jämfört med personer födda i Sverige kan även bero på skillnader i ålder och utbildningsnivå. När vi kontrollerar för dessa faktorer minskar inte skillnader i löneinkomster för individer födda utanför Norden. Det gäller i synnerhet för utomeuropeiskt födda, vilket antyder att skillnader i ålder eller utbildningsnivå inte tycks spela så stor roll för att förklara gapet i löneinkomst mellan grupperna.

Sammanfattningsvis finns stora skillnader i löneinkomster mellan grupper av jämförbara kvinnor respektive män födda utanför Sverige och i Sverige. Arbetad tid är en viktig faktor som förklarar skillnaderna i löneinkomst de första åren i Sverige på grund av deltidsarbete, visstidsanställningar och svårigheter att få en anställning som ny i Sverige. Skillnader i utbildningsnivå och ålder tycks inte spela så stor roll för att förklara skillnader i löneinkomster mellan personer födda i eller utanför Sverige. Ett betydande gap i löneinkomster kvarstår alltjämt mellan kvinnor respektive män födda i Sverige och födda utanför Europa även efter tio år i landet och även när vi jämför personer som i genomsnitt har liknande (produktiva) egenskaper i termer av arbetstidsomfattning, ålder och utbildningsnivå.

40 Gruppen utomeuropeiskt födda utgörs i större utsträckning av personer som har kommit som flyktingar, anhöriga eller skyddsbehövande, medan gruppen födda i Norden utgörs i större utsträckning av arbetskraftsinvandrare (SCB 2019, Cheung & Hellström 2017). 41 Det är möjligt att det beror på att många nyanlända kvinnor som grupp är i barnafödande ålder när de migrerar till Sverige, vilket påverkar den arbetade tiden och arbetskraftsdeltagande (Nordiska Ministerrådet 2018). Det kan även bero på andra faktorer som inte fångas upp i figuren, exempelvis att nyanlända kvinnor får mindre statligt stöd än nyanlända män, som påverkar deras arbetsmarknadsetablering (se bilaga 3 & 4, Larsson 2015, 2019).

Figur 2.9 Skillnad i årslöneinkomst för personer födda i olika regioner och efter vistelsetid i Sverige jämfört med personer födda i Sverige, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018

Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor respektive män födda i Norden, Europa och utanför Europa efter vistelsetid i Sverige (upp till 25 år), inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är kvinnor respektive män födda i Sverige. Urvalet består av samtliga 18 år och äldre som har minst en krona i löneinkomst. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logarit merad löneinkomst och förklaringsvariabeln är en binär variabel för födelseregion. Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå i enlighet med Mincers (1974) standard för löneregressioner. Robusta standardfel. Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

Hitintills har vi utifrån egna beräkningar och tidigare studier visat att det kvarstår betydande skillnader i betalt arbete mellan kvinnor och män samt mellan personer födda i olika delar av världen även efter att skillnader i så kallade produktiva egenskaper har beaktats. Med produktiva egenskaper menas att vi har kontrollerat för åldersfaktorer (kopplat till arbetslivserfarenhet) och utbildningsfaktorer (kopplat till kompetens). Våra resultat bekräftar bilden av att det råder stora ekonomiska klyftor både mellan och inom gruppen kvinnor och män. Det indikerar vidare att kvinnor och män, samt personer födda i olika delar av världen, inte har samma förutsättningar och möjligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Dock kan inte allt fångas med data eller i en kvantitativ analys, och det finns olika förklaringar till att skillnader i löneinkomster kvarstår även när vi har beaktat skillnader i produktiva egenskaper. Det kan exempelvis finns olika faktorer på arbetsmarknadens utbuds- och efterfrågesida som interagerar med varandra. Delförklaringar kan finnas på arbetsmarknadens utbudssida, som innebär att kvinnor och män, samt andra grupper i samhället, gör olika val vad gäller arbetskraftsdeltagande och utbildningsinriktningar (dessa diskuteras i avsnitt 2.5). Faktorer på efterfrågesidan i form av diskriminering, attityder och preferenser hos arbetsgivaren kan också påverka och befästa löneskillnader. Vi diskuterar i efterföljande avsnitt olika typer av diskriminering i arbetslivet och hur det bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män.

2.4.2. Diskriminering i arbetslivet bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män

Arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft (2 kap. 1 § första stycket DL).42 Förbudet upprätthålls av bland annat tillsyn, en sanktion i form av diskrimineringsersättning, talerätt för olika aktörer och krav på förebyggande arbete (se kapitel 3 och 5). Trots detta förekommer diskriminering och kan på flera sätt befästa den ekonomiska ojämställdheten genom

42 De diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringslagen är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder, enligt 1 kap. 4 § DL.

att kvinnors löner påverkas negativt.43 Det finns därför ett behov av att belysa några av diskrimineringens orsaker och konsekvenser som är särskilt relevanta i det här sammanhanget.

Det finns olika teorier om vad som kan ligga bakom den diskriminering som har en påverkan på lön.44 En löneskillnad mellan en kvinna och en man i en huvudsakligen jämförbar situation utgör inte alltid diskriminering. Det finns dock flera situationer då löneskillnader antingen kan utgöra diskriminering i sig eller vara en följd av tidigare diskriminering. I det följande beskrivs tre sådana situationer.

Rekrytering

Diskriminering vid rekrytering är en faktor. En arbetsgivare kan till exempel helt välja bort vissa grupper av arbetssökande på grund av att arbetsgivaren föredrar att anställa någon från en annan grupp, till exempel män eller personer födda i Sverige (se exempelvis Ahmed 2015, Carlsson & Rooth 2007, 2012, Hellerstein m.fl. 2002). De sökande kan tillskrivas egenskaper baserade på stereotyper och fördomar. Det kan handla om att en arbetsgivare som söker en mycket produktiv person hellre anställer en man än en kvinna, eftersom män som grupp lönearbetar i genomsnitt fler timmar än kvinnor (se exempelvis Altonij & Pierret 2001, Lang 1986). Den som rekryterar kan, liksom människor i allmänhet, påverkas av samhälleliga normer och stereotyper (se exempelvis Banaju m.fl. 2015, Bertrand m.fl. 2005, Rooth, 2010). Det kan också vara fråga om omedvetna preferenser baserade på stereotyper (se exempelvis Arai m.fl. 2021). Många studier beskriver också ”den andre” i det svenska samhället, vilket anknyter till föreställningar om exempelvis den invandrade mannen eller kvinnan. Dessa personer beskrivs med negativa termer och en gränsdragning skapas (de Los Reyes m.fl. 2021, Darvishpour m.fl. 2010, 2012, Carlsson, 2017, SOU 2006:40, Wikström 2011). Även om det i detta sammanhang saknas möjlighet att uttömmande beskriva orsakerna bakom diskriminering kan det konstateras att konsekvenserna är allvarliga, oavsett orsak. Diskriminering kan också leda till att individer

43 Se Svenaeus (2017) angående svårigheter och att det i lag och avtal dröjer sig kvar könsbundna värderingar trots reviderade kollektivavtal och förbud mot lönediskriminering. 44 Frågan om diskriminering i arbetslivet är omfattande och komplex. En heltäckande redogörelse bör bland annat omfatta frågor om trakasserier och bristande tillgänglighet. Det finns dock ingen möjlighet att göra en sådan genomgång i detta sammanhang och framställningen koncentreras därför med nödvändighet till ett antal i det här sammanhanget centrala frågor.

som förväntar sig att bli diskriminerade, söker andra eller färre arbeten eller avstår från utbildning. Att kompetens och resurser inte tillvaratas hindrar tillväxt och samhällsutveckling (ESF 2017).

Som ovan framkommit kan diskriminering ske redan i rekryteringen, det vill säga innan någon lön har överenskommits. Det förekommer därför att kvinnor och män med liknande kvalifikationer har olika tillgång till högre positioner och befattningar, och inte får samma möjlighet att arbeta inom vissa befattningar eller yrken (se exempelvis Boschini 2017, Meyerson & Petersen 1997). Det innebär att även om det hos en arbetsgivare saknas diskriminerande löneskillnader mellan personer i en jämförbar situation, kan löneskillnader mellan kvinnor och män ha uppkommit till följd av diskriminering vid rekrytering eller befordran.

Andelen kvinnliga chefer och kvinnor på höga positioner i samhället har stadigt ökat de senaste decennierna. Inom näringslivet finns dock fortfarande en kraftig underrepresentation av kvinnliga chefer i företagsledningar, styrelser och på andra höga positioner (Allbright 2021). Flera studier har visat förekomsten av ett glastak för många kvinnor och etnisk diskriminering för många utlandsfödda på den svenska arbetsmarknaden (se bland annat Abrahamsson 2000, Ahmed 2015, Albrecht m.fl. 2015, Arai & Skogman Thoursie 2009, Bursell 2014, Carlsson & Rooth 2007, DO 2012, Keloharju m.fl. 2016).45Diskriminering vid rekrytering drabbar också till exempel äldre (Carlsson & Eriksson 2017), homosexuella (Ahmed m.fl. 2013) och personer med funktionsnedsättning (Engwall 2014).

Lön

Diskriminering kan också ske i lönesättningen, på individ- eller gruppnivå (se kapitel 3). Studie visar exempelvis att det förekommer att manliga chefer föreslår lägre lön till kvinnor än till män (Dittrich m.fl. 2014, Heinz m.fl. 2016).46 Även andra grupper i samhället missgynnas vid lönesättning, till exempel har personer födda utanför Sverige har sämre löneutveckling än personer födda i Sverige (se exempelvis

45 Studierna om etnisk diskriminering använder namn som signalerar etnicitet. 46 Könsskillnader i lönesättning skulle även kunna förklaras av att kvinnliga chefer, exempelvis på en kvinnodominerad arbetsplats, tenderar att överskatta mäns kvalifikationer. En studie av Bagues och Esteve-Volart (2010) visar nämligen hur bedömning av kompetens påverkas av variationer i gruppsammansättning. När majoriteten i gruppen är kvinnor överskattas kompetensen hos de manliga kandidaterna.

Ahmed 2015, DO 2014, ESF 2017, Länsstyrelsen Stockholm 2018). Studier visar också att personer med funktionsnedsättning diskrimineras i arbetslivet och möter negativa attityder (DO 2014, ESF 2017, Myndigheten för delaktighet 2016, SCB 2020:2, SOU 2012:31).

Det kan i detta sammanhang noteras att diskrimineringslagen utöver förbud också innehåller krav på lönekartläggning,47 som bland annat syftar till att upptäcka den strukturella undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor (prop. 1999/2000:143).48 Sådan undervärdering har i SOU 2015:50 beskrivits som värdediskriminering.

Kompetensutveckling

Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 1 § DL är inte begränsat till frågor om rekrytering och lönesättning, utan omfattar alla situationer med koppling till arbetet som kan uppstå mellan en arbetsgivare och en arbetstagare (eller andra som omfattas av skyddet, se ovan). Diskriminering i fråga om till exempel vem som får kompetensutveckling kan få till följd att två arbetstagare som inledningsvis haft likvärdiga kvalifikationer med tiden inte längre har det, vilket i sin tur kan påverka lönen.

Det finns särskilda utmaningar i fråga om diskriminering som gäller lön

I vissa fall kan diskriminering vara tydlig för den som blir utsatt, till exempel om en person nekas något med uttrycklig hänvisning till etnisk tillhörighet, eller om två personer i en jämförbar situation behandlas olika på ett tydligt sätt och den enda tänkbara förklaringen är att de har olika könstillhörighet. Lönediskriminering kan dock vara betydligt svårare att upptäcka för den som blir utsatt. Det kan bland annat bero på att den utsatta saknar information om andras löner och därför inte ens vet att det finns en löneskillnad, än mindre att den är diskriminerande (se även kapitel 3). Diskrimineringsförbudets genomslag i fråga om lön kan alltså begränsas av att den som

47 Se vidare kapitel 3 angående reglerna om lönekartläggning. 48 Det övergripande syftet med lönekartläggning är att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män, enligt 3 kap. 8 § DL.

blir utsatt för lönediskriminering inte nödvändigtvis vet om att så är fallet. Medan arbetssökande och arbetstagare i vissa fall har rätt att ta del av uppgifter om andras meriter för att bilda sig en uppfattning om huruvida diskriminering har skett vid rekrytering eller befordran, saknas motsvarande möjlighet gällande löner (se vidare kapitel 3).49

En särskild fråga gäller löneskillnader mellan grupper av arbetstagare som utför olika – men likvärdiga – arbeten. Diskrimineringsförbudet för arbetsgivare gäller som ovan konstaterats bara gentemot den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Kravet på lönekartläggning gäller i sin tur bara lönerna för de personer som är anställda av arbetsgivaren. Detta kan förenklat uttryckas som att respektive arbetsgivare bara kan hållas ansvarig för den egna lönesättningen, inte löneskillnader mellan personer med olika arbetsgivare.50Till detta kommer det faktum att skillnader i marknadslöneläge kan innebära att löneskillnader mellan i övrigt jämförbara kvinnor och män med samma arbetsgivare helt eller delvis inte utgör diskriminering i lagens mening.51

Det är därför viktigt att notera att många fall av löneskillnader mellan kvinnor och män som utför likvärdiga arbeten inte alltid kan fångas av diskrimineringslagen. Samtidigt visar statistiken att kvinnodominerade yrken i Sverige genomgående har lägre genomsnittslöner än mansdominerade yrken (Boschini 2017, SCB 2020 på tal om kvinnor och män).

Sammanfattningsvis är diskriminering är en faktor som bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män. Det kan gälla såväl lönesättningen i sig som rekrytering, befordran och andra situationer. Samtidigt omfattas inte alla löneskillnader som i någon mening kan sägas ha samband med kön av förbudet mot diskriminering; i den mån löne-

49 Om en arbetssökande inte har anställts eller tagits ut till anställningsintervju, eller om en arbetstagare inte har befordrats eller tagits ut till utbildning för befordran, ska sökanden på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som togs ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet eller utbildningsplatsen, enligt 2 kap. 4 § DL. 50 Se dock prop. 2007/08:95 angående situationer då en arbetstagare behandlas sämre än en annan person i en jämförbar situation skulle ha behandlats. Även detta är dock i strikt mening fråga om att arbetsgivaren hålls diskrimineringsrättsligt ansvarig för det egna agerandet, låt vara med användning av en hypotetisk jämförelseperson. 51 Se till exempel EU-domstolens dom av den 27 oktober 1993, Enderby, C-127/92, EU:C:1993:859 och Arbetsdomstolens domar Barnmorskemålet II (AD 2001 nr 13), Socialkonsulentmålet (AD 2001 nr 51) och Behandlingssekreterarmålet (AD 2013 nr 64). Se vidare kapitel 3.

skillnaderna gäller personer med olika arbetsgivare eller arbeten med olika marknadslöneläge är skyddet begränsat.

2.4.3. Den könssegregerade arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknaden är tydligt könssegregerad ur flera dimensioner: vertikalt, internt och horisontellt. Enligt Boschini (2017) förklarar könssegregeringen en stor del av könslönegapet. Enkelt uttryckt handlar det om att kvinnor och män arbetar i olika sektorer och yrken och att de dessutom har olika positioner även om de befinner sig i samma sektor och yrke. Medan vertikal segregering handlar om var i hierarkin olika grupper av människor befinner sig, handlar horisontell segregering om att vissa grupper söker sig till vissa typer av yrken. Utöver yrken och hierarkier, handlar den interna segregeringen om att grupper av människor tenderar att hamna på vissa arbetsplatser med viss arbetsuppgift eller inriktning i arbetet (se bland annat Bursell m.fl. 2018 & 2021, SOU 2015:50). En orsak till könsegregeringen på arbetsmarknaden kan vara att kvinnor diskrimineras. Det kan handla om att arbeten i kvinnodominerade branscher eller yrken värderas lägre än mansdominerade (se till exempel SOU 2015:50 för en diskussion). Det kan också handla om att arbetsmarknadens funktionssätt ser annorlunda ut mellan sektorer (statlig, regional, kommunal respektive privat sektor) så att utbud och efterfrågan på arbetskraft påverkar lönenivåerna på olika sätt inom de olika sektorerna. En ytterligare faktor är att lönebildningen kan se olika ut mellan sektorer och branscher.52

Vertikal könssegregeringen

Vertikal segregering, det vill att könsfördelningen på olika ansvarsnivåer och befattningar skiljer sig åt på ett systematiskt sätt, innebär till exempel att det på ledande positioner är stora obalanser mellan könen. Kvinnor har svårare att avancera i karriären än män och avancerar sällan på samma sätt som män inom yrken och branscher (Bihagen & Härkönen 2014). Trots att kvinnor i genomsnitt har längre utbildning än män tjänar de i genomsnitt mindre och de är mer

52 Lönebildningen har exempelvis blivit allt mer decentraliserad och individualiserad, där sifferlösa avtal kan förekomma bland tjänstemän (SOU 2015:50).

sällan chefer. Saco (2021) visar till exempel att gymnasieutbildade män har ungefär samma livslön som högskoleutbildade kvinnor. Medan män kan få en relativt god löneutveckling utan att läsa på högskolan, är en högskoleutbildning ofta en förutsättning för en bra lön och karriär för många kvinnor. Det är också tydligt att andelen kvinnor minskar högre upp i positionerna (se exempelvis Allbright 2021). Ett annat exempel är att andelen kvinnliga professorer vid högskolor och universitet är 30 procent (SCB 2020e).

Vi har ovan redogjort för diskriminering vid rekrytering och befordran. Det kan vara en bidragande orsak till kvinnors underrepresentation på chefspositioner. Ytterligare en faktor är föräldraskap. När män blir fäder ökar deras chanser att bli chefer, medan kvinnors chanser är oförändrade när de blir mödrar (Bygren & Gählers 2007, 2012). Studier som analyserar skillnader i karriärutveckling för högutbildade kvinnor och män i Sverige, visar att kvinnor och män har ungefär lika lön vid 25 års ålder, men att mäns genomsnittliga månadslöner är cirka 25 procent högre än kvinnors vid 45 år ålder (Albrecht m.fl. 2018).

Underutnyttjad utbildning och löneskillnader

En bidragande faktor till lönegapet mellan kvinnor och män, samt mellan personer födda i Sverige och utomlands, är att det förekommer underutnyttjad utbildning i samhället som innebär att vissa grupper inte har lika stor avkastning på sin utbildning jämfört med andra grupper. Exempelvis har kvinnor i genomsnitt en högre utbildningsnivå än män, bland både personer födda i Sverige och bland personer födda i ett annat land, men systematiskt lägre löner (se SCB 2020 på tal om kvinnor och män). År 2017 var andelen med en eftergymnasial utbildning (tre år eller länge) något högre bland utlandsfödda (29 procent) än bland personer födda i Sverige (28 procent), men lönerna för personer födda i ett annat land är systematiskt lägre än för personer födda i Sverige.53 När det gäller kvinnor och mäns avkastning på utbildning, visar le Grand med flera (2001) att den är större för män än för kvinnor inom samma yrkesgrupp, vilket gäller

53 www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och-forskning/befolkningensutbildning/befolkningens-utbildning/pong/statistiknyhet/befolkningens-utbildning--utrikes-foddas-utbildningsbakgrund-2017/. Hämtat 22.01.17.

i synnerhet bland högavlönade där mäns utbildningspremier är högre än kvinnors (Albrecht m.fl. 2003, Johansson m.fl. 2005),).

Att ha en högre utbildning än vad som typiskt sett krävs för ett yrke benämns ibland som överutbildning (Björklund m.fl. 2010, Johansson & Katz 2007). En förklaring till att överutbildning förekommer kan vara att matchningen mellan arbetstagare och arbetsgivare inte är effektiv (Björklund m.fl. 2010, Hartog 2000). Det är vanligare att kvinnor är överutbildade, medan män i större utsträckning än kvinnor är underutbildade. Johansson och Katz (2007) visar att både över- och underutbildning bidrar mer till könslöneskillnaderna än individbaserade faktorer såsom utbildningsnivå och arbetslivserfarenhet. Konsekvenser av överutbildning finns inte bara på samhällsnivå i termer av att kompetens går förlorad, utan förekommer också på individnivå. Lundberg med flera (2009) visar till exempel att överutbildade individer, förutom avkastning i form av lön, löper en högre risk för sämre psykiskt välbefinnande och känslor av ångest, skam och nedstämdhet än personer som inte är överutbildade. En annan studie om överutbildade kvinnor rapporterar sämre hälsa jämfört med högutbildade kvinnor som har ett arbete som matchar deras utbildningsnivå (Hultin m.fl. 2016).

Överutbildning är vanligare bland personer födda utomlands än bland personer födda i Sverige. Studier visar att personer födda i ett annat land är anställda i högre grad än svenskfödda på positioner och i yrken de är överkvalificerade för (Behtoui & Neergaard 2010, Neergaard 2009). Personer som inte är födda i Sverige kan ha svårigheter på arbetsmarknaden på grund av exempelvis språket eller värderingen av utländska meriter. Tre av tio utlandsfödda uppgav 2014 att de hade upplevt denna typ av hinder för att få ett arbete.54 Vidare ansåg 33 procent bland utlandsfödda sig vara överkvalificerade för sitt arbete jämfört med 17 procent bland personer födda i Sverige. En snabb arbetsmarknadsetablering behöver alltså inte alltid vara positiv för en person som nyligen har kommit till Sverige och ska etablera sig på arbetsmarknaden, då det kan innebära att de anställs för att utföra uppgifter de är överkvalificerade för. Det i sin tur kan innebära att individer som har lägre kvalifikationer trängs ut från arbetsmarknaden på grund av att de överkvalificerade uppbär deras anställningar (Neergaard 2021).

54 www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2016/Stor-skillnad-i-sysselsattning--mellan-inrikesoch-utrikes-fodda. Hämtat 22.01.17.

Enligt OECD (2018a) har Sverige en hög andel högskoleutbildade utlandsfödda personer som känner sig överkvalificerade för sitt arbete jämfört med högskoleutbildade personer födda i Sverige. Länsstyrelsen Stockholm (2018) visar att afrosvenskar har betydligt lägre lön jämfört med den övriga befolkningen med samma utbildningsnivå.55 I figur 2.10 presenterar vi estimerade löneskillnader i procent för personer med eftergymnasial utbildning som har varit minst tio år i Sverige och födda utomlands i olika regioner jämfört med personer födda i Sverige som enbart har högst en gymnasial utbildning, separat för kvinnor och män. Estimeringarna är baserade på regressionsanalyser som kontrollerar för skillnader i arbetstidsomfattning och ålder. Urvalet består av samtliga kvinnor och män 18 år och äldre under inkomståret 2018 hade minst en krona i löneinkomst, baserat på data från Stativ 2018. Som figur 2.10 visar tycks högre utbildning vara lönsam för de flesta utlandsfödda kvinnor och män som har varit i Sverige i minst tio år. Det gäller dock inte för alla grupper, i synnerhet inte för män födda i Afrika. Män födda i Afrika med eftergymnasial utbildning har efter tio år i landet en genomsnittlig löneinkomst som är mindre än en person född i Sverige som är i samma ålder och arbetar i lika stor utsträckning men som endast har en gymnasieutbildning. Löneskillnaden för män födda i Asien med högre utbildning är även relativt låg jämfört med män födda i Sverige med högst gymnasieutbildning. Dock har vi inte här kontrollerat för yrke, vilket innebär att skillnader mellan grupperna kan förklaras av att de i sin tur är segregerade i olika låg- respektive högbetalda yrken.

Sammanfattningsvis tenderar kvinnor att vara överutbildade i jämförelse med män och personer födda utomlands jämfört med personer födda i Sverige. Vi har visat att det för vissa grupper i befolkningen inte räcker med högre utbildning för att få en lika stor löneinkomst som personer med högst en gymnasieutbildning.

55 Ett sätt att studera förekomsten av underutnyttjad utbildning och kompetens är att tillskriva individer extra antal år utbildning eller arbetslivserfarenhet. Arai m.fl. (2008) visar till exempel hur stark diskriminering kan vara genom fiktiva jobbansökningar där personer med arabiskklingande namn tillskrivits ytterligare två års arbetslivserfarenhet. Trots fler år av relevant arbetslivserfarenhet leder det inte till ökad chans att bli kallad till intervju för manliga arbetssökande med arabiskklingande namn, jämfört med arbetssökande med svenskklingande namn.

Figur 2.10 Skillnad i löneinkomst för personer med eftergymnasial utbildning födda i olika regioner och som varit minst tio år i Sverige jämfört med personer födda i Sverige med högst gymnasial utbildning, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018

Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor respektive män födda utomlands (Norden, Europa, Afrika, Asien och övriga länder) med eftergymnasial utbildning som varit minst tio år i Sverige, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är kvinnor respektive män födda i Sverige med högst en gymnasial utbildning efter kontroll för arbetstidsomfattning, ålder och ålder i kvadrat. Urvalet består av samtliga 18 år och äldre som har minst en krona i löneinkomst. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad löneinkomst och förklaringsvariabeln är en binär variabel för födelseregion. Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå i enlighet med Mincers (1974) standard för löneregressioner. Robusta standardfel. Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

Horisontell könssegregering

Horisontell könssegregering innebär att kvinnor och män befinner sig i olika yrken. I regeringens jämställdhetsbilaga i budgetpropositionen för 2022 konstateras att en viktig orsak till könslönegapet är att kvinnor och män i stor utsträckning arbetar inom olika yrken och att kvinnodominerade yrken i genomsnitt har lägre löner än mansdominerade (prop. 2021/22:1 bilaga 3). Medlingsinstitutet (2021a) visar att skillnader i yrken är den viktigaste orsaken till att det fortfarande finns skillnader i löner mellan kvinnor och män.

Medlingsinstitutet (2021a) indikerar att könsuppdelningen på arbetsmarknaden minskar, men att det går långsamt. Uppdelningen i olika yrken tycks minska snabbare för kvinnor än för män. Enligt Medlingsinstitutet (2021a) är en minskad horisontell könssegreger-

ing en möjlig orsak till att könslönegapet har minskat de senaste åren. Många yrken är emellertid fortfarande väldigt könssegregerade. Det vanligaste yrket 2018 var Undersköterskor, hemtjänst och äldreboende där andelen kvinnor var 91 procent och andelen män var 9 procent (SCB 2020a yrkesregistret). Det var även det vanligaste yrket för kvinnor, medan det vanligaste yrket för män var Lagar och terminal-

personal där andelen män var 78 procent och andelen kvinnor 22 pro-

cent.

Det finns olika förklaringar till varför en horisontell könssegregering kan ge upphov till ojämställda löner. En förklaring uppges vara att kvinnodominerade arbeten undervärderas (SOU 2015:50, se också avsnitt 2.4.2). Medlingsinstitutet (2020a) visar med ett så kallat bubbeldiagram hur könssammansättningen på yrkesnivå varierar med lönenivån i yrket och löneskillnaden mellan kvinnor och män. Diagrammet visar att det finns ett tydligt samband som innebär att kvinnodominerade yrken har i genomsnitt lägre löner. Ju högre lönen är i yrket desto större lönespridning. En annan möjlig förklaring kan härledas till arbetsmarknadens funktionssätt, som styrs av utbud och efterfrågan (se exempelvis Boschini 2017, SOU 2015:50). Om det bara finns en (offentlig) arbetsgivare som efterfrågar arbetskraft (på exempelvis vårdpersonal) får denna ett stort inflytande över lönesättningen på marknaden, så kallad monopsoni, och kan sätta låga löner för alla om utbudet av arbetskraft är stort. Andra förklaringar som Medlingsinstitutet (2020a) återger är att det kan handla om någon form av diskriminering, att det i många kollektivavtal nämns att marknadskrafter är ett kriterium som bör vägas in i lönesättningen, att olika sektorer har olika förutsättningar att finansiera löner, att kvinnor och män har olika attityder som påverkar val av yrke.

Saco (2018) visar att en förändrad könssammansättning i olika yrken inte har någon större betydelse för lönenivåerna i yrkena. Anledningen är att lönestrukturen i kvinnodominerade yrken totalt sett är mer sammanpressad än den som observeras för mansdominerade yrken. I hög grad beror det på att många kvinnodominerade yrken återfinns inom den offentliga sektorn och är skattefinansierade. Genom att analysera yrken som kräver en högskoleutbildning, visar Saco att den genomsnittliga lönen är betydligt lägre i yrken där andelen kvinnor är hög, vilket i hög grad avser så kallade välfärdsyrken inom vård, skola och omsorg. Sacos beräkningar visar också att den horisontella segregeringen på arbetsmarknaden – som delar in kvinnor och män i olika

högskoleyrken – svarar för så mycket som mellan 60–70 procent av det ojusterade könslönegapet (Saco 2018). Den genomsnittliga lönen för både kvinnor och män i kvinnodominerade yrken är cirka 8– 12 procent (beroende på sektor) lägre lönenivåer jämfört med mansdominerade yrken. Resultaten indikerar att en förändrad könssammansättning i olika yrken har en svag påverkan på lönenivåerna i yrkena.

2.4.4. Den svenska arbetsmarknadsmodellen och lönebildningen

Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på en samsyn mellan arbetsmarknadens parter och det politiska systemet om att arbetsmarknadens parter har ansvar för lönebildningen. Modellen innebär i korthet att parterna på arbetsmarknaden ansvarar för lönebildning och andra arbetsvillkor, i överenskommelser genom kollektivavtal mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Den fria förhandlingsrätten och arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är grundpelarna i modellen. Regleringen av löner och anställningsvillkor sker i kollektivavtalen (Bäck m.fl. 2015).

Förhandlingssystemet med dess kollektivavtalsreglerade ordning för lösning av tvister är också av stor betydelse för enskilda arbetstagare då arbetsrättsliga tvister av olika slag, inklusive tvister om diskriminering, kan lösas genom förhandling och förlikning utan domstolsprövning. EU-lagstiftning och EU-domstolens domar, de internationella konventioner som Sverige har åtagit sig att genomföra (se kapitel 1), nationell lagstiftning, bland andra lagen (1982:80) om anställningsskydd, lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen, lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen (1977:1160) innebär en begränsning av arbetsgivarens arbetsledningsrätt och kollektivavtal.

Enligt Medlingsinstitutet (2021b) finns det ungefär 100 kollektivavtalsparter i Sverige, varav cirka 60 är arbetstagarorganisationer och cirka 40 är arbetsgivarorganisationer. Parterna träffar nära 700 kollektivavtal (Medlingsinstitutet 2021b). Det betyder att det är möjligt att anpassa avtalen till olika förutsättningar inom olika sektorer, men också att sätten att reglera löner och allmänna villkor varierar (Calleman 2021).

Lönesättning kan ske på såväl central som lokal nivå och individuellt. Hur löner bestäms varierar mellan olika parter och branscher. I de centrala avtalen kan det finnas bestämmelser om löneutrymmets storlek och fördelning på grupper och individer, medan det i andra fall bestäms lokalt. Dessutom skiljer sig de centrala avtalen åt när det gäller individgarantier, lägstalöner och bestämmelser om vad som gäller vid oenighet på lokal nivå (Medlingsinstitutet 2015, Romilson 2018).

Flertalet centrala kollektivavtal innehåller i dag riktlinjer och bestämmelser som knyter an till jämställda löner med hänvisningar till kriterier för lika och likvärdigt arbete (Medlingsinstitutet 2015). Grunderna för lönesättning beskrivs ofta i termer av att lönen ska relateras till arbetets svårighetsgrad och ansvar samt till individens förmåga och skicklighet. Många kollektivavtal innehåller bestämmelser om att en lönekartläggning ska ingå i förberedelserna för lönerevisionen.

Individuell lönesättning har blivit allt vanligare som lönesättningsmodell på svensk arbetsmarknad, särskilt inom den offentliga sektorn (Medlingsinstitutet 2015, Romilson 2018). Modellen med sifferlösa avtal innebär att det vid lönerevisioner är arbetsgivaren och den enskilda arbetstagaren som träffar överenskommelse om lön. De centrala kollektivavtalen reglerar då tillvägagångssättet, de olika stegen i processen och partsgemensamma riktlinjer, men inte nivån på löneökningarna. Överenskommelserna om lön sammanställs i ett kollektivavtal mellan arbetsgivarparten och de fackliga motparterna. Enskilda arbetstagares möjlighet till inflytande över den egna lönen anses öka genom att lönen bestäms i dialog mellan den anställde och arbetsgivaren (Medlingsinstitutet 2015).

En central fråga har varit vilka kostnadsnivåer som ekonomin tål och hur inhemska sektorer, till exempel den offentliga sektorns löneökningsutrymme bör vara. Sedan Industriavtalet tecknades 1997 är det industrin, som står för en stor del av Sveriges export, som har ansetts vara den konkurrensutsatta sektorn och som har den lönenormerande rollen för arbetsmarknaden. När det talas om en lönenormering, är det kostnadsökningen i industriavtalet för arbetskraften som avses, inklusive förändringar i andra anställningsvillkor än löner. I dagligt tal benämns denna kostnadsnorm ”märket” då den har en lönenormerande roll för lönebildningen på arbetsmarknaden. Märkessättningen bygger fortfarande på samma principer som tidigare; att lönekostnadsutvecklingen inte ska överskrida vad den konkurrens-

utsatta sektorn tål utan att förlora marknadsandelar och därmed arbetstillfällen.

Medlingsinstitutets uppdrag regleras i medbestämmandelagen och förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet, där det anges att Medlingsinstitutet ska medla i arbetstvister, verka för en väl fungerande lönebildning och har i uppdrag att tillvarata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll. Myndigheten är dessutom statistikansvarig myndighet för lönestrukturstatistiken. Medlingsinstitutet har enligt sin instruktion även i uppdrag att analysera löneutvecklingen från ett jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön. Om Medlingsinstitutet blir kallat som medlare upprätthåller myndigheten kostnadsnormen, det så kallade märket, i enlighet med sitt uppdrag.

Kan relationen mellan kvinno- och mansdominerade yrkens löner förändras?

Går det då att inom ramen för den lönesättningsnorm som gäller göra relativlöneförändringar för att förändra relationen för löner mellan kvinno- och mansdominerade yrken? I SOU 2006:32 konstateras att när det gäller industriavtalets kostnadsnorm är det möjligt att göra avsteg från normeringen. Vidare har Medlingsinstitutet (2018) konstaterat att det inte finns några tecken på att lönebildningsmodellen står i vägen för förändringar när det gäller olika yrkens relativa löneläge.

I avsnitt 2.4.2 diskuteras undervärdering av kvinnodominerade arbeten, vilket ibland kallas värdediskriminering, i förhållande till reglerna om lönekartläggning. Ett av syftena med den skärpning av den då gällande jämställdhetslagen (1991:433) som skedde 2001 och som befästes i diskrimineringslagen 2017 var just att finna verktyg för att ”ändra de strukturer som vidmakthåller att kvinnor och ’kvinnligt arbete’ nedvärderas eller osynliggörs (prop. 1999/2000:143)”.

Vi kan konstatera att det är arbetsmarknadens parter som har ansvaret för lönebildningen och därmed ansvaret för att genom lönesättningen åtgärda löneskillnader mellan kvinnor och män. Det har förts en diskussion hos bland annat parterna och av andra experter om lönebildningsnormeringen (se Calmfors 2018, Romilson 2018, Kallifatides 2019, Lundby-Wedin 2011, Medlingsinstitutet 2021b).

Det har dock inte lett till någon förändring i lönesättningsmodellen och Medlingsinstitutets instruktion att tillvarata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll gäller.

2.5. Strukturer och normer som påverkar förutsättningar att göra val

En faktor som har påverkan på individers livsinkomster är de val som de gör. Dessa val kan, som vi diskuterade i delredovisningen och även i kapitel 7, få konsekvenser för inkomster på kort och låg sikt.

En förklaring till att individer väljer som de gör, även om det kan innebära en lägre disponibel inkomst varje månad, är att de fattar rationella och välavvägda beslut. Att välja att ta ett lägre betalt arbete, där förväntningarna på att arbeta övertid är mindre och där förmåner som semester eller möjligheten till flexibel arbetstid är högre – kan sålunda vara ett väl övervägt beslut. Det är dock inte alla som har samma möjligheter att göra välavvägda val. Ekonomi, relationsstatus och typ av arbete har givetvis stor påverkan.

En annan förklaring till individers val och prioriteringar är att de påverkas av normer och strukturer i samhället. Föreställningar om vad som anses vara manligt och kvinnligt påverkar också vilka val kvinnor och män gör. Att fler kvinnor än män tar ut föräldraledighet och att fler kvinnor än män går ned i arbetstid, kan alltså förstås som att de gör val utifrån de förväntningar och föreställningar som finns kopplat till moder- och faderskapet (Alsarve & Boye 2012, Frisén, Carlsson & Wängqvist 2014). Alsarve och Boye (2012) beskriver hur föreställningar om moderskap kopplat till biologi och ekonomi påverkar hur olikkönade par väljer att dela upp föräldraledigheten. Normer och attityder till lämpliga föräldraledighetslängder, starttidpunkter och vistelsetider i förskolan samt synen på barn, föräldraskap, moderskap och faderskap påverkar valen som föräldrarna gör, liksom externa faktorer som föräldrarnas arbetsmarknadstillhörighet, arbetsplatsförhållanden och deras ekonomiska situation (SOU 2017:101).

Dock är även de val som inte görs, alltså ”icke-valen”, en viktig aspekt i diskussionen om hur kvinnors och mäns olika val påverkar inkomsterna. Det kan till exempel handa om vem som inte väljer att ta ut så mycket föräldraledighet eller vem som inte får dåligt samvete

över att barnen hämtas sent på förskolan. En studie visar att kvinnor och män har liknande syn på familjens behov och lägger i genomsnitt lika mycket tanketid på detta men att kvinnor blir mer stressade på grund av de olika förväntningarna som finns på kvinnor och män (Offer 2014).

Vidare har inte alla individer samma möjligheter att välja. Det kan också innebära att där det för vissa är ett val att arbeta deltid, är det för andra den enda anställningsform som erbjuds. Ensamstående, lågavlönade eller arbetslösa kvinnor har inte samma ekonomiska förutsättningar att välja som kvinnor med högre inkomster. Vilka gymnasieutbildningar som kvinnor och män väljer, har också står påverkan på framtida yrkesval. Det handlar också om föräldraskap och föräldraledighet och om deltidsarbete och det obetalda hemarbetet. Avslutningsvis kan det även handla om att kvinnor känner sig tvungna att göra val som kan ha en negativ påverkan på inkomsterna på grund av de utsätts för våld och trakasserier.

I detta avsnitt diskuterar vi hur olika val, icke-val och möjligheter att göra val påverkar kvinnors och mäns livsinkomster. Då vi i delredovisningen (se bilaga 3 & 4) har redogjort för hur stöd och åtgärder fördelas mellan kvinnor och män, fokuserar vi här på de faktorer som just brukar förklaras som att kvinnor och män väljer olika och har olika preferenser, och diskuterar dessa faktorers konsekvenser för livsinkomsterna. Vidare diskuterar vi hur trakasserier och våld påverkar kvinnors val och förutsättningar att göra val – något som får konsekvenser för inkomster på kort och lång sikt.

2.5.1. Studie- och yrkesval

Den könsuppdelade arbetsmarknaden grundläggs i stor utsträckning i utbildningssystemet. De val som flickor och pojkar gör inom utbildningssektorn följer med in på arbetsmarknaden. Ungdomars utbildningsval till olika gymnasieprogram är ett första steg till könssegregeringen på arbetsmarknaden och denna segregering fortsätter sedan vidare i utbildningsvägar efter gymnasiet (se vår delredovisning, bilaga 3, för en mer ingående redogörelse om fördelningen på och mellan olika utbildningar). Generellt går flickor i större utsträckning högskoleförberedande gymnasieprogram, medan pojkar i större utsträckning går yrkesförberedande program (Skolverket 2018, SOU 2015:50).

Utbildnings- och yrkesval styrs i hög grad av traditioner och social bakgrund. Könssegregationen i yrkesvalen är fortfarande stark i de yrken som inte kräver eftergymnasial utbildning och som i större utsträckning väljs av barn till föräldrar som har liknande utbildning (SOU 2020:46). Det finns ett starkt samband mellan föräldrars inkomster, utbildningsnivå och skolresultat som gör avtryck i skolsystemet (SOU 2020:46).

Forskning har visat att skillnader i utbildningsval i hög grad kan förklaras av flickors och pojkars olika uppfattningar om sin kompetens och yrkesmål (Tellhed m.fl. 2017, 2018). Studierna visar att flickor på högstadiet hade en mycket lägre tro på sin kompetens för yrken som ingenjörer samt en mycket lägre tro på sin förmåga att hantera teknik och datorer än pojkar. Ytterligare en förklaring till att flickor och pojkar gör olika utbildningsval är att även sociala faktorer och yrkesmål tycks spela en roll för ungdomars utbildningsval (Tellhed & Adolfsson 2018).

Den skeva könsfördelningen inom flera gymnasieprogram påverkar också flickors och pojkars etablering på arbetsmarknaden samt deras sysselsättning (SCB 2019). Kvinnor är i större utsträckning än män sysselsatta i yrken som kräver högskolekompetens, både vad gäller grundläggande och fördjupad högskolekompetens (SCB 2019). Kvinnors högre utbildning leder till att de etablerar sig senare i yrkeslivet än män. Fler män än kvinnor börjar arbeta direkt efter gymnasiet, och i branscher med högre genomsnittslöner än i motsvarande kvinnodominerade branscher (SOU 2015:50).

Saco:s livslönerapporter (2020) visar att kvinnors och mäns olika högskoleutbildningar påverkar deras livslöner.56 I de allra flesta fall lönar det sig att ha en akademisk examen, men det finns en stor spridning mellan de utbildningar som är mest lönsamma och de som är minst lönsamma. När Saco (2020) har räknat på avkastningen av en akademisk examen finner de att avkastningen för en minst treårig högskoleutbildning ligger i genomsnitt på åtta procent jämfört med att börja jobba direkt efter gymnasiet.57 Det finns dock stora skill-

56 Utbildningspremien eller utbildningens avkastning beräknas vanligen genom att ta hänsyn till hur inkomsterna är fördelade över livet, där tidigare inkomster ges högre vikt än senare, och där hänsyn tas med avseende till olikheter i studieavgifter, studiestödssystem, skattesystemets progressivitet etcetera. När hänsyn tagits till dessa olika inkomstfaktorer är värdet av utbildning högre för män än för kvinnor. 57 Då uträkningen enbart tar hänsyn till lön (och inte hela inkomstpaketet med kapitalinkomster, transfereringar och skatter) tas indirekt hänsyn till de inkomster som en person går miste om under sin studietid.

nader i avkastning mellan olika högskoleutbildningar som är större än avkastningen mellan genomsnittet av samtliga högskoleutbildningar och för de gymnasieutbildade.

Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning poängterar i sitt betänkande (SOU 2019:4) att behovet av att stärka studie- och yrkesvägledningen utifrån ett jämställdhetsperspektiv har lyfts fram under en lång tid. För att nå målet med en jämställd utbildning samt i förlängningen ett jämställt arbetsliv, menar utredningen att det är avgörande att elever har kunskaper om vilka konsekvenser utbildnings- och yrkesval kan ha för bland annat karriärs- och löneutveckling (se kapitel 7 där vi diskuterar och lämnar förslag på ett myndighetsgemensamt verktyg som kan underlätta för individer att göra informerade val).

Sammanfattningsvis grundläggs i stor utsträckning den könsuppdelade arbetsmarknaden genom de val som flickor och pojkar gör inom utbildningssektorn. Valen har en inverkan på tidpunkten för när de etablerar sig på arbetsmarknaden och således på deras sysselsättning och livsinkomster. Kvinnors har generellt högre utbildning än män, men det ger inte alltid avkastning på inkomsten.

2.5.2. Föräldraskap och föräldraledighet

I vår delredovisning redogjorde vi för hur inkomstutvecklingen för kvinnor och män påverkas av hur föräldrapenningen fördelas i olikkönade parrelationer (se bilaga 3). År 2020 tog kvinnor ut cirka 70 procent av föräldradagarna och män cirka 30 procent. Det är tydligt att kvinnors inkomster påverkas mer negativt av ett ojämställt föräldrapenninguttag än vad mäns inkomster gör. Dessutom kan långa karriäravbrott påverka kvinnors möjligheter att avancera i karriären och därmed försämra deras inkomstutveckling i förhållande till manliga kollegor. Ett flertal studier påtalar att föräldraskapet är en central faktor som kan förklara könslönegapet (Bygren & Gählers 2012, Lundborg 2021, SOU 2015:50). I figur 2.4 kan vi se att skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män vidgas vid den tid i livet då kvinnor föder eller förväntas föda barn.

Föräldraskapet i sig innebär frånvaro och lägre inkomst för kvinnor

Försäkringskassan (2020a) visar att det tar cirka fem år för kvinnor som tar mer än 80 procent av föräldrapenningdagarna att komma tillbaka till den genomsnittslön som de hade innan barnafödandet. Föräldraskapet i sig där kvinnor har föräldrapenning som inkomst i stället för löneinkomst innebär en lägre inkomst. Vidare är sannolikheten att faktiskt vara på jobbet mindre för kvinnor med barn under sju år jämfört med andra kvinnor. Män med barn har högre arbetskraftstal än män utan barn (Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Studier visar att jämfört med andra föräldrar är det en lägre andel mammor till barn med funktionsnedsättning som förvärvsarbetar om barnet har särskilda behov, och efter ett par år är andelen pappor till barn med funktionsnedsättning som förvärvsarbetar högre (ISF 2013, NSPH 2013).

Flera studier belyser att kvinnors karriärer påverkas negativt av föräldraskap. Lundborg (2021) undersöker till exempel hur föräldraskapet påverkar inkomster och arbetade timmar genom att studera kvinnor som får respektive inte får barn med hjälp av IVF-behandlingar.58 De finner stora negativa effekter av att få barn på kvinnors arbetsinkomster, men inga effekter på männens inkomster. På längre sikt hittar de inga skillnader i antalet arbetade timmar mellan kvinnor som får och inte får barn, men kvinnor som får barn har i genomsnitt cirka tolv procents lägre timlön och har i större utsträckning bytt till jobb som ligger närmre hemmet än kvinnor som inte får barn. Antalet barn verkar inte ha så stor betydelse för inkomster på lång sikt, utan det handlar om att få barn. IFAU (2018) uppskattar att föräldraskapet och betydelsen av första barnet förklarar cirka hälften av könslönegapet vid 45 års ålder.

De största negativa inkomsteffekterna finns för de kvinnor vars män är höginkomsttagare (som tillhör de 25 procent högst avlönade i urvalet). Troliga förklaringar till varför just dessa kvinnors löner drabbas hårdast av barnafödandet kan vara att de har svårare att förena familjeliv med karriär, att de har den ekonomiska möjligheten att arbeta mindre, och/eller att de har sämre förhandlingsstyrka (om

58 Att forskarna valt att studera kvinnor som fått barn visa IVF-behandling, uppges i studien vara att chansen att en IVF-behandling lyckas visar sig vara oberoende av kvinnornas tidigare inkomster, utbildningsnivå med mera kan man jämföra arbetsmarknadsutfallen mellan de kvinnor som lyckas få barn och de som misslyckas, och ge resultaten en kausal tolkning.

vem som ska ta hand om det obetalda hemarbetet inklusive om barnet) än sina högbetalda män (Lundborg 2021).

Inkomstgapet finns även mellan kvinnor och män utan barn

I figur 2.11 illustrerar vi de genomsnittliga årsinkomsterna för kvinnor och män som har barn (till vänster) och som inte har barn (till höger). Ur figuren kan utläsas att inkomstgapet finns för både kvinnor som har och inte har barn. Gapet är visserligen betydligt mindre för kvinnor som inte har barn, men följer samma kurva som för kvinnor med barn. Gapet börjar i tjugoårsåldern och tilltar i barnafödande ålder.59 Även bland personer utan barn är gapet som störst vid 60 år och består livet ut. Att inkomstgapet är så pass mycket större bland de som har barn beror i hög grad på att kvinnor med barn är föräldralediga längre än män med barn och att en större andel av inkomsten består då av transfereringar i form av föräldrapenning. Kvinnor med barn arbetar i genomsnitt färre timmar efter barnafödandet, på grund av rätten att gå ned i arbetstid, än kvinnor som inte har barn. Det innebär att de också i genomsnitt har lägre inkomster under de barnafödande åldrarna även jämfört med kvinnor som inte har barn eftersom värdet av transfereringarna är lägre än löneinkomsten.

59 År 2020 var genomsnittsåldern för förstagångsföderskor 29,9 år och för män var åldern 31,9 (Socialstyrelsen 2021b).

Figur 2.11 Genomsnittliga årliga inkomster före skatt för kvinnor och män som har respektive inte har barn i olika åldrar (ettårsklasser), 20–64 år, 2018

Anm.: Inkomsterna avser summan av arbetsinkomster, kapitalinkomster och transfereringar. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Urvalet är kvinnor och män 20–64 år som har kvarboende barn (t.v.) respektive som har inga kvarboende barn (t.h.). Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

För att ta hänsyn till att kvinnor med barn arbetar färre timmar och eventuellt har en annan utbildningsnivå än kvinnor utan barn, analyserar vi bara löneinkomsten med hänsyn till den arbetade tiden samt till att det kan finnas skillnader i utbildningsnivåer. I figur 2.12 redovisar vi resultaten från en regressionsanalys där vi har plottat skattade löneinkomstskillnader mellan kvinnor och män, som har barn respektive som inte har barn, för varje ålder mellan 20–64 år med kontroll för arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.60 Figuren visar att det finns statistiskt signifikanta löneskillnader mellan kvinnor och män som börjar vid tjugoårsåldern bland både de som har och de som inte har barn. Den streckade (heldragna) linjen visar löneskillnaden mellan kvinnor och män utan (med) barn i olika åldrar. Runt 20 år har kvinnor utan barn cirka 3 procents lägre lön än män utan barn, vid 25 år har kvinnorna cirka 5 procents lägre lön, vid 35 cirka 10 procents lägre lön och så vidare och vid 64 års ålder är löneskillnaden ungefär lika stor som bland de med barn, runt 16 procent.

60 Vi har endast uppgift om antal kvarboende barn, så vi antar att det är en god approximation på antal faktiska barn.

Figur 2.12 Skillnader i årslöneinkomst för kvinnor med och utan barn jämfört med män med respektive utan barn, 20–64 år, 2018

Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor med och utan kvarboende barn, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är män med respektive utan kvarboende barn i motsvarande ålder. Urvalet består av personer 20–64 år som under 2018 hade en löneinkomst på minst en krona. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad löneinkomst och förklaringsvariabeln är binär (antar värdet 1 för kvinna och 0 för man). Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Robusta standardfel. Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.

Löneinkomstgapet mellan kvinnor och män kan sålunda inte enbart förklaras av att de bli föräldrar. En orsak till att löneinkomstgapet mellan kvinnor och män som inte har barn, kan vara att arbetsgivare antar att kvinnor tar ut mycket föräldraledighet, i och med att det de facto är så realiteten ser ut, vilket orsakar svårigheter för kvinnor att satsa på en karriär (Albrecht, Skogman Thoursie & Vroman 2015).

Föräldraskapet tenderar att ha en negativ påverkan på kvinnors inkomstutveckling, men en positiv påverkan på männens

Jämfört med kvinnor vars livsinkomster kan påverkas negativt av föräldraskapet, syns inte samma mönster hos män (SOU 2015:50). I en studie från Saco (2015) konstateras att barnafödande inte tycks påverka papporna negativt. Snarare har män med barn en bättre löne-

karriär än ensamstående män utan barn. Vidare har män en större chans till befordran inom arbetet när de blir föräldrar jämfört med kvinnor (Bygren & Gählers 2007, 2012).

Vi vet också, som figur 2.4 visar, att skillnader i arbetsinkomst mellan män och kvinnor är relativt små i början av karriären. Vid ungefär 22 års ålder drar dock männen ifrån. Det uppstår då ett arbetsinkomstgap mellan kvinnor och män som sedan växer och kvarstår även i pensionsåldern. Inkomstgapet uppstår alltså vid den tid i livet då kvinnor föder eller förväntas föda barn. Det anmärkningsvärda är att barnafödande inte tycks påverka papporna negativt.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kvinnors inkomstutveckling påverkas negativt av föräldraskap i större utsträckning än mäns. Löne- och arbetsinkomstgapet mellan kvinnor och män ökar redan i 20-årsåldern oavsett om de blir föräldrar eller inte, men gapet är större för kvinnor som har barn än de som inte har barn. Dock tycks inte barnfödaande påverka männen negativt, tvärtom ser vi att män med barn har en bättre löneutveckling än män utan barn.

2.5.3. Deltidsarbete och obetalt hemarbete

Under ett liv lönearbetar kvinnor betydligt färre timmar än män. År 2020 var den faktiska medelarbetstiden för sysselsatta kvinnor 28 timmar per vecka, att jämföra med män som i genomsnitt arbetade 32 timmar per vecka. Skillnaden i arbetad tid mellan kvinnor och män har minskat sedan 2005, vilket främst är en följd av att kvinnors arbetstid har ökat snabbare än mäns under de senaste decennierna (prop. 2021/22:1 bilaga 3). Att fler kvinnor än män arbetar deltid beror dels på att kvinnor går ner i tid i större utsträckning än män, dels på att kvinnor i högre grad är frånvarande från arbetet till följd av exempelvis föräldraledighet, vård av barn eller annan anhörig och sjukskrivning. Samtidigt utför kvinnor betydligt mer oavlönat arbete i hemmet. Dessa faktorer har en direkt negativ påverkan på inkomsten, men också på inkomstbaserade ersättningar som föräldraförsäkring, sjukförsäkring och framtida pension (se vidare avsnitt 2.6). I figur 2.4 visar vi att den arbetande tiden har stor påverkan på arbetsinkomstgapet. Skillnaden mellan kvinnors och mäns deltidsarbete är dessutom större i grupper där många har en svagare ställning på arbetsmarknaden, till exempel personer födda utanför Europa och personer med

högst förgymnasial utbildning (prop. 2021/22:1 bilaga 3). Det medför också stora skillnader i inkomstgapet mellan olika grupper av individer i samhället. Vidare är kvinnor med funktionsnedsättning deltidsarbetslösa eller har timanställning i högre grad än män med funktionsnedsättning och övriga kvinnor och män (Jämställdhetsmyndigheten 2019:5).

Den vanligaste orsaken till deltid är att heltidsarbete saknas

Den vanligaste orsaken bland både män och kvinnor som arbetar deltid är att det inte erbjuds någon heltidstjänst. Ungefär 180 000 kvinnor och 85 000 män arbetade år 2017 deltid på grund av att det inte hade erbjudits någon heltidstjänst (SCB 2019). Dessutom finns det i många kvinnodominerade yrken en så kallad deltidskultur som gör att både kvinnor och män har svårt att bli erbjudna en heltidstjänst (prop. 2021/22:1, bilaga 3).

En annan anledning till deltidsarbete är att så kallade delade turer gör det svårt att arbeta heltid. Delade turer är en arbetsform som innebär att arbetsdagen delas upp i två eller flera arbetspass med flera timmars obetalt uppehåll mellan passen. Varje enskilt pass kan vara kort, men tillsammans med uppehållet blir arbetsdagen lång. Delade turer är exempel på schemaläggning som i många fall är negativ för den anställde, med svårigheter att upprätthålla en balans mellan arbete och fritid (SOU 2021:52).

Egen ohälsa eller funktionsnedsättning är andra orsaker som kvinnor uppger för sitt deltidsarbete. Ohälsan kan uppstå som en konsekvens av försök att förena arbetsliv med familjeliv. Ohälsa kan även bero på arbetets organisering i den kvinnodominerade välfärdssektorn. En del rapporter visar att kvinnors upplevelser av otillräcklighet för både familj och arbete är viktiga förklaringar till sämre hälsa och deltidsarbete.61

Fler kvinnor än män väljer att gå ned i arbetstid, oftast för att ta hand om barn eller annan anhörig (SCB 2021, Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Som exempel kan nämnas att 20 procent av alla deltidsarbetande kvinnor arbetar deltid på grund av omsorgsansvar för barn och/eller vuxen anhörig. Motsvarande för män är åtta pro-

61 Se nikk.no/notiser/ojamn-fordelning-av-deltidsarbete-och-omsorgsansvar-i-norden/. Hämtat 22.01.17.

cent (Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Vidare visar en studie att föräldrar som strävar efter att minska tiden då barnen är på förskolan, tenderar att leda till ökad stress bland mammor och lösningen ofta blir att arbeta deltid (Grönlund & Öun 2020).

Då kvinnor, oavsett ålder och livscykelfas, tar större ansvar för hemarbete, påverkar det kvinnors livsinkomster mer än mäns. Även om kvinnors sysselsättningsgrad och tid i betalt arbete har ökat kraftigt under de senaste decennierna har inte deras tid i obetalt hem- och omsorgsarbete minskat i motsvarande grad (Bianchi 2000, Gauthier, Smeeding & Furstenberg 2004, Stanfors 2018). Den senaste Tidsanvändningsundersökningen 2010/2011 visar att kvinnor och män i princip har lika långa arbetsdagar, men att den totala tiden som ägnades åt betalt och obetalt arbete är ojämnt fördelad mellan könen. Kvinnor utför under ett vardagsdygn 35 procent mer obetalt hem- och omsorgsarbete än män (SCB 2021). Det innebär att kvinnor i större utsträckning än män fortsätter arbeta när de kommer hem – så kallat dubbelarbete. Att ha huvudansvar för hem och familj samtidigt som man yrkesarbetar får konsekvenser för hälsan. Dubbelarbetande kvinnor är oftare sjukskrivna än andra kvinnor, vilket också har visat sig stämma för de normbrytande män som dubbelarbetar (Angelov m.fl. 2011). Psykiatriska diagnoser är också relaterade till situationen i den privata sfären. Risken att sjukskrivas för psykisk diagnos efter familjebildning är betydligt högre för kvinnor än för män (Odeberg 2021). Vidare har upplevelse av bristande jämställdhet i ansvar för obetalt arbete i hemmet och i parrelationer ett samband med psykisk ohälsa. En hög belastning av hemarbete utgör ett hinder för en god hälsa (Harryson 2013). Babcock med flera (2017) visade också att män generellt lägger ned mer tid på uppgifter som är kopplade till karriär eller befordran än vad kvinnor gör.

Samtidigt går utvecklingen mot att allt fler individer arbetar heltid. Till exempel har andelen heltidsanställda i kommunerna ökat från 70 till 83 procent mellan 2009 och 2020. Under samma period har andelen som arbetar heltid ökat från 60 till 71 procent.62 Dock kvarstår faktum att kvinnor fortfarande arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män.

Sammanfattningsvis lönearbetar kvinnor betydligt färre timmar än män under ett liv. Fler kvinnor än män arbetar deltid, såväl ofri-

62 Se skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/personalochkompetensforsorjning/heltid.11441.html. Hämtat 22.01.17.

villig som frivillig. Vidare utför kvinnor mer obetalt hemarbete och dubbelarbetar i större utsträckning än män – vilket innebär att de löper högre risk att bli sjukskrivna. Deltid och sjukfrånvaro leder i sin tur till högre frånvaro från arbetsmarknaden, vilket har negativa effekter för livsinkomsten.

2.5.4. Trakasserier och våld

Sexuella trakasserier påverkar hälsan och kvinnor utsätts oftare än män (Jämställdhetsmyndigheten 2021:6). I Arbetsmiljöverkets arbetsmiljöundersökning 2019 uppgav närmare en av fyra unga kvinnor att de hade varit utsatta för sexuella trakasserier på arbetet (Arbetsmiljöverket 2020). Vidare visar en undersökning av Kantar Sifo från 2018 att var tredje yrkesverksam kvinna mellan 18–64 år har blivit utsatt för sexuella trakasserier under sitt arbetsliv. Motsvarande siffra bland män var sju procent (Kantar Sifo 2018). Det innebär att fler kvinnor än män är sjukskrivna på grund av att de har utsatts för sexuella trakasserier (Jämställdhetsmyndigheten 2021:6).

I vår delredovisning (se bilaga 3) redogjorde vi för skillnader mellan kvinnors och mäns hälsa och i uttag av sjukpenning samt hur det påverkar inkomster på kort och lång sikt. Vidare så diskuterar vi i kapitel 5 hur diskriminering och trakasserier på arbetsplatser får konsekvenser i form av ökad ohälsa och med det en negativ påverkan på inkomsten. Trakasserier, på arbetsplatser och i hemmet, är sålunda en faktor som får ekonomiska konsekvenser som kan såväl hindra kvinnor från att göra val som tvinga dem att göra val. Ett sådant exempel är att sexuella trakasserier på arbetsplatsen kan leda till att kvinnor byter arbetsplats till en kvinnodominerad sektor för att slippa trakasserierna, vilket sannolikt innebär lägre lön vilket också innebär lägre inkomster på längre sikt (se avsnitt 2.3.2). Vidare är sexuella trakasserier en allvarlig faktor som har visat sig hämma många högutbildade kvinnors karriärer (Folke m.fl. 2020).

En studie från NCK (2014) visar att 14 procent av kvinnorna och 5 procent av männen någon gång efter 18 års ålder hade blivit utsatta för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld i en pågående eller avslutad parrelation. 20 procent av kvinnorna och 8 procent av männen uppgav att de hade utsatts för upprepat och systematiskt psykiskt våld av en aktuell eller tidigare partner. Studier visar också att en god och

egen ekonomi i många fall är en avgörande faktor för om kvinnor ska kunna lämna en våldsam relation (Tolman & Wang 2005, Haeseler 2013, Trygged, Hedlund & Kåreholt 2013). En Kantar Sifo-undersökning från 2021 som har genomförts på uppdrag av Fredrika-Bremer förbundet visar att 45 procent av kvinnorna anser att de troligtvis inte skulle ha råd att bo kvar i sin nuvarande bostad efter en separation. Motsvarande andel för männen ligger på 30 procent (Kantar Sifo 2021). Studier visar även att kvinnor, förutom att utsättas för fysiskt och psykiskt våld, också utsätts för ekonomiskt våld (Ericsson & Ulmestig 2021, Eriksson & Ulmestig 2017). Det kan innebära att mannen i en olikkönad relation har en ekonomisk kontroll, till exempel i form av att kvinnan inte får behålla sin egen lön eller att kvinnan saknar insyn i hushållets gemensamma ekonomi. Denna form av förtryck får konsekvenser för kvinnors hälsa, men också att de saknar ekonomiska medel för att lämna en destruktiv relation. Vidare tenderar kvinnorna som ett resultat av uppbrotten att dras med skulder en lång tid.

Sammanfattningsvis får de sexuella trakasserier och det könsrelaterade våld kvinnor utsätts för på arbetsplatser och i hemmet negativa ekonomiska konsekvenser.

2.6. Systemrelaterade faktorer som har påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män

I detta avsnitt redogörs för systemrelaterade faktorer som kan ha påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män. Utformningen av välfärdssystemen kan påverka individens livsinkomster. I vår delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) visade vi att utformningen av myndigheters insatser kan förstås som könsblinda, i de fall myndigheten utgår ifrån att system är könsneutrala. Det kan till exempel handla om att kvinnors högre uttag av föräldraledighet påverkar deras möjligheter att driva företag. Ett annat exempel är att majoriteten av de arbetsmarknadsutbildningar som Arbetsförmedlingen erbjuder riktar sig mot manligt dominerade branscher. Likaså tenderar individbaserade faktorer osynliggöra strukturella faktorer (se bilaga 3 & 4 för mer ingående diskussion).

Välfärdssystemens utformning får konsekvenser för bland annat deras täckning av befolkningen, ersättningsnivåer och ersättningarnas varaktighet. I beskrivningen av de systemrelaterade faktorerna riktas

fokus mot välfärdssystemen på nationell nivå, vilket innebär att system som enskilda kommuner eller regioner styr över inte fångas upp.

En grundläggande princip för det svenska välfärdssystemet är att de sociala trygghetssystemen är individualiserade. Det är alltså individen som kvalificerar sig för ersättning och det är till denna som ersättningen betalas ut.63

Ytterligare en grundläggande princip för de statliga trygghetssystemen är att man kvalificerar sig för ersättningar genom arbete eller bosättning (SOU 2020:46). Alla som är bosatta i Sverige har rätt till föräldrapenning. Dock skiljer sig ersättningarna åt gällande grundersättning. En sådan återfinns i föräldraförsäkringen, men inte i sjukförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen å sin sida är något som individer kvalificerar sig för genom arbete och där ersättningen vid arbetslöshet baseras på inkomster av arbete. I praktiken innebär systemet att ingen nekas trygghet eller stöd i systemet, men att ersättningarnas grundnivå är lägre än om en individ arbetat (SOU 2020:46).64På så sätt kan systemet bevara ett incitament till arbete. Systemets utformning innebär dock att individer med sämre möjligheter att kvalificera sig för ersättningar, får ersättning på en lägre nivå eller blir utan.65 Det kan till exempel bero på att människor har en sjukdom eller funktionsnedsättning som innebär längre frånvaroperioder från arbetsmarknaden eller att de har kommit till Sverige i vuxen ålder. Vidare har individer med en svag ställning på arbetsmarknaden, exempelvis timanställda och behovsanställda, ett begränsat skydd i sjukförsäkringen (ISF 2016, SOU 2020:46). Detta gäller oavsett hur mycket de har arbetat historiskt och bidragit med via skattsedeln. Anledningen till detta är att den sjukpenninggrundande inkomsten, vilken ligger till grund för beräkning av sjukpenning och andra försäkringar, är framåtblickande. Den avser alltså den aktuella inkomst som kan förväntas utebli under den aktuella perioden. Den framåtblickande utformningen medför sålunda att den anställningsform

63 Det finns behovsprövade ersättningar som riktas till hushållet som minsta enhet, exempelvis bostadstillägg, bostadsbidrag och försörjningsstöd (se delredovisningen för en mer ingående diskussion). Dessa ersättningar betalas ut av kommunerna. 64 Individer som inte är försäkrade för sjukpenning eller arbetslöshetsförsäkring kan ansöka om försörjningsstöd när de är sjuka eller arbetslösa. Det gäller även de som inte bott tillräckligt länge i Sverige för att ha rätt till garantiersättning i sjuk- och aktivitetsersättningen. Försörjningsstöd betalas ut av kommunerna. 65 Individen kan då vända sig till kommunen och ansöka om ekonomiskt bistånd. Ersättningen baseras på hushållets sammanlagda inkomst och inte som de statliga ersättningarna till individen.

individen har vid insjuknandet kan komma att påverka såväl rätten som nivån på ersättningen (ISF 2016, SOU 2020:46).66

De svenska trygghetssystemen har också ett tak för hur mycket som betalas ut i de olika försäkringarna. Det innebär alltså att individer kan få ersättning upp till en viss nivå, oavsett hur mycket de tjänar. Därutöver tillkommer ersättningarnas längd och förekomsten av karensdagar. Den faktiska ersättningsnivå som betalas ut till individen är ofta en konsekvens av flera av dessa faktorer sammantagna.67

Innan vi går vidare och diskuterar hur välfärdssystemens utformning påverkar kvinnor och män, är det viktigt att notera att även det obetalda hemarbetet får konsekvenser för kvinnors och mäns inkomster (se avsnitt 2.5.3 för en diskussion). Nivån på ersättningar baseras på arbetad tid och/eller inkomstnivå. Det gäller alltså att en individ har ett betalt arbete för att hen ska få högre ersättning än lägstanivån. Det innebär också att den tid och kraft som en individ lägger på obetalt hemarbete, inte lönar sig ekonomiskt för vederbörande. Samtidigt kan det obetalda arbetet ha en negativ inverkan på hur mycket betalt arbete en individ kan och vill utföra (se avsnitt 2.5.3). En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet är också ett av regeringens jämställdhetspolitiska delmål. Det innebär att kvinnor och män ska ha samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor.

Frånvaro från arbetsmarknaden får konsekvenser. Det handlar såväl om arbetsinkomstbortfall och försämrad löneutveckling som mindre arbetad tid för att tjäna in till pension. Då varken sjuk- eller föräldraförsäkringen är konstruerad för att kompensera för arbetsinkomster fullt ut, och då kvinnor i större utsträckning än män uppbär dessa ersättningar, blir avsättningar till pension lägre för de som har varit sjukskrivna eller föräldralediga, jämfört med om de skulle ha arbetat. Enligt ISF (2018) är det framför allt kvinnor med kort utbildning och kvinnor inom arbetaryrken som lämnar arbetslivet i förtid, vilket också påverkar pensionens nivå för dessa grupper. Vidare ska även aspekten tid vägas in; hur länge en person har varit bosatt i landet och varit etablerad på arbetsmarknaden påverkar också

66 Se också www.regeringen.se/4aa123/contentassets/3fc53b0e60c045eba73410e6fb81fac5/dir2021_90.pdf. Hämtat 22.01.17. 67 Utöver de ersättningar som betalas ut via de offentligfinansierade systemen, kan också individer via kollektivavtal få ersättning när de har inkomster över taket – till exempel vid arbetslöshet eller föräldraledighet.

dennas möjlighet att tjäna in pension i Sverige.68 Även om det inte är systemen, reformerna och lagarna i sig som ger upphov till ekonomisk ojämställdhet, upprätthåller de i olika grad indirekt strukturell diskriminering genom att befästa den rådande ekonomiska ojämställdheten mellan kvinnor och män.

2.6.1. Socialförsäkringssystemet

Socialförsäkringssystemet är utformat för att vara enhetligt, men en viktig aspekt är att reglerna i sjukförsäkringen är olika för anställda och arbetslösa. Huruvida en person bedöms vara anställd eller inte, har därför inverkan på vilken nivå av ersättning som betalas ut. Som konstateras i avsnitt 2.5.3 har fler kvinnor än män osäkra anställningar och fler kvinnor än män arbetar deltid. Det gör att systemets utformning i praktiken missgynnar kvinnor i större utsträckning än män.

Sjukförsäkringen

Ett exempel på hur anställningsform påverkar rätten till sjukpenning visar en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) (2016). Där konstateras att det inte alltid är klart när tidsbegränsat anställda och timanställda ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Som systemet är utformat i dag medför det att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom ser olika ut beroende på anställningsform (ISF 2016).69 Det kan även få konsekvenser för arbetsgivarens rehabiliteringsansvar, då arbetsgivaren inte har samma skyldigheter om en person har en tidsbegränsad anställning som vid en tillsvidareanställning. I samband med diskussionen om anställningsform är det viktigt att påpeka att arbetsgivare kan få lägre kostnader om de anställer individer utan anställningstrygghet och inte har kollektivavtal (SOU 2020:46). Ett sådant exempel är just vilket rehabiliteringsansvar som arbetsgivaren har för att en anställd ska

68 Som vi diskuterar i avsnitt 2.6.3 kompenserar pensionssystemet till viss del om en individ bott en kortare tid i Sverige. 69 Är anställningstiden kortare än en månad har en individ rätt till sjuklön endast om den tillträtt anställningen och därefter varit anställd fjorton kalenderdagar i följd. Är inte så fallet kan personen söka ersättning från Försäkringskassan, så kallad sjuklönegaranti, för de timmar hen skulle ha jobbat. Om arbetsgivaren bedömer att en individ inte har rätt till sjuklön kan den ansöka om att få sjukpenning från Försäkringskassan.

kunna återgå till arbetet. Det innebär att så länge arbetsgivare har ekonomiska incitament att använda tidsbegränsade anställningar, får det konsekvenser i form av sämre förutsättningar för somliga individer att kvalificera sig för socialförsäkringsförmåner (SOU 2020:46). Dessa individer är, som avsnitt 2.4 visar, kvinnor i större utsträckning än män.

Föräldraförsäkringen

Även föräldraförsäkringens utformning får implikationer för jämställdheten. Sedan föräldraförsäkringen infördes 1974 har båda föräldrarna haft rätt till rätt till lika många dagar. Ersättningen är alltså, likt socialförsäkringen i övrigt, riktad till individen. Det som skiljer föräldraförsäkringen från övriga ersättningssystem är att föräldrarna har möjlighet att överlåta dagar till varandra, med undantag för 90 dagar som är reserverade för varje förälder. Trots att systemet genom den individualiserade föräldrapenningen har en könsneutral utformning, innebär möjligheten att föra över så stor andel av dagarna mellan föräldrarna, att föräldraförsäkringen i praktiken är riktad till familjen som minsta enhet.

Antalet dagar som kan överlåtas mellan föräldrapar har minskat över tid. En av anledningarna till att fler män är föräldralediga, är att allt fler dagar har öronmärkts för varje förälder.70 En studie indikerar att reformer som ökar antalet reserverade dagar har lett till ett mer jämställt uttag av föräldrapenning (Duvander & Johansson 2012, Försäkringskassan 2019). År 2020 tog kvinnorna ut 70 procent av föräldrapenningen medan männens andel var 30 procent.71

Ytterligare en viktig aspekt av föräldraledigheten är möjligheten till obetald föräldraledighet. Enligt Försäkringskassan (2020a) tar kvinnor ut mer obetald ledighet än män. Kvinnor tenderar sålunda att stå för en ännu större del av föräldraledigheten i kalendertid än vad som syns om uträkningen endast baseras på den betalda föräldraledigheten (Försäkringskassan 2020a, Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Räknas den obetalda ledigheten in visar en studie att männen

70 År 2002 utökades antalet dagar som inte kan överföras med ytterligare en månad och 2016 öronmärktes ytterligare 30 dagar för vardera föräldern samtidigt som det totala antalet dagar bibehölls. 71 Se Försäkringskassans statistik inom området barn och familj: www.forsakringskassan.se/statistik/barn-familj/foraldrapenning. Hämtat 22.01.17.

under 2018 endast tog ut 17 procent av föräldraledigheten (Stanfors & Welander Tärneberg 2020).

Hur föräldrar fördelar ledigheten och även graden av obetald ledighet, får alltså konsekvenser för individers inkomster på kort och lång sikt. En viktig aspekt är att längden på föräldraledigheten påverkar återgången till arbete. Ju längre en person är föräldraledig, desto mer negativt inverkar det på återgången till arbete (Duvander 2015). Särskilt tydligt är det bland individer med högst gymnasial utbildning, medan de med eftergymnasial utbildning i större utsträckning fortsätter vara etablerade på arbetsmarknaden. I de fall där pappan inte tar ut, eller använder mycket lite föräldrapenning, är det särskilt mammor med lägre utbildning som har en försvagad arbetsmarknadsposition efter ledigheten. Det innebär att dessa kvinnor riskerar att hamna utanför socialförsäkringssystemets inkomstrelaterade ersättningar (Duvander 2015). Konsekvensen av ett ojämställt uttag av föräldraförsäkringen kan alltså innebära att vissa kvinnor som redan kan ha en socioekonomisk utsatt position riskerar att inte kvalificeras för ersättningar som de en gång kvalificerade sig för.

Det finns tydliga samband mellan fördelningen av föräldrapenningen och inkomstutveckling. I olikkönade par där pappan har tagit ut en väsentlig del (mer än 20 procent), men inte den övervägande delen (mer än 60 procent) av föräldrapenningen, har mamman bäst inkomstutveckling. För pappor är sambandet det omvända och pappor som inte tar ut eller tar ut mycket lite föräldrapenning, har bäst inkomstutveckling, särskilt bland dem med eftergymnasial utbildning. Detta innebär att skillnaden mellan kvinnans och mannens löneinkomster är minst i olikkönade par som har delat jämställt på föräldrapenningen (Stanfors 2015).

De viktiga ojämlikhetsskapande processerna vad gäller könsarbetsdelning på arbetsmarknaden och i hemmet äger rum bland yngre män och kvinnor under familjebildningsfasen snarare än bland medelålders och äldre (Stanfors & Pailhe 2021). En förklaring kan vara att kvinnor tar en betydligt större del av föräldraledigheten än vad män gör, då den första långa ledigheten grundlägger vem som sköter det mesta av hushållsarbetet, men det påverkar också deltidsarbete och frånvaro efter ledigheten och på lång sikt livsinkomsten (Stanfors & Pailhe 2021). Vidare syns oftare en jämnare fördelning av det obetalda arbetet, så som hämtning och lämning av barn, matinköp och matlagning, hos de par som har delat på föräldraledigheten. Pappor är också

mer benägna att arbeta deltid ju längre deras ledighet har varit (Försäkringskassan 2018).

Som Stanfors (2015) konstaterar är ökad reserverad tid i föräldrapenningen en viktig reform för att öka jämställdheten i betalt och obetalt arbete. De tidigare införda reserverade månaderna har haft en otvetydig effekt på pappors uttag. Effekten var som störst när den första månaden infördes 1995, då ökade männens uttag med 9,9 dagar. När den andra månaden infördes 2002 ökade uttaget hos männen med 4,4 dagar och när den tredje reserverade månaden infördes 2016 ökade uttaget med 4,1 dagar.72 En anledning är de ekonomiska incitamenten för att dela mer lika mellan föräldrarna. Men en annan viktig aspekt är att reformer påverkar individens preferenser för olika val. Det är troligt att kvinnors och mäns preferenser för olika handlingsalternativ inte är stabila över tid utan förändras med de ändrade handlingsmöjligheter som reformer av familjepolitik ger (Crompton & Harris 1998, McRae 2003). Det handlar också om att normer om föräldraskap och familj förändras.

Utredningen Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för

barn – en ny modell för föräldraförsäkringen (SOU 2017:101) kon-

staterar att en fullständig uppdelning av föräldrapenningdagarna, utan möjlighet till överlåtande, kan ha fördelen av att ge en mycket tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas använda föräldrapenningen och därmed även i huvudsak föräldraledigheten. Men fullständig uppdelning menas att hälften av samtliga föräldrapenningdagarna reserveras för vardera vårdnadshavaren. Enligt utredningen tar det dock lång tid innan förändringsprocesser påverkar beteendet, även om en fullständig reservering av dagar kan ha en effekt på normer och attityder. En fullständig uppdelning kan således leda till att normer om hur föräldraledighet bör fördelas förändras på sikt, men kräver samtidigt en stor förändring av de normer och attityder som existerar i dag. Vidare konstaterar utredningen att om männen inte ökar sitt uttag av föräldrapenning finns en stor sannolikhet för att den totala längden på föräldraledigheten minskar, och därmed även barnets möjlighet till omsorg av båda föräldrarna med de positiva effekter det kan ha. Ett förslag om fullständig reservering skulle enligt utredningen även innebära att familjer som består av fler än två föräldrar utestängs från att använda föräldrapenningen om inte någon form av behovsprövning införs. Utredningen bedömde därför att det i nuläget inte

72 www.forsakringskassan.se/privatpers/foralder/foraldraforsakringen45ar. Hämtat 22.01.17.

bör göras en fullständig uppdelning av föräldrapenningdagarna. I stället föreslog utredningen att antalet reserverade dagar ska utökas till 130 och att effekterna av en sådan förändring måste utvärderas innan fler dagar reserveras. Vidare föreslogs också en reservering av dagar med föräldrapenning på grundnivå, borttagande av snabbhetspremien samt att lägstanivådagarna ska avskaffas. Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46) rekommenderades även i sitt betänkande att utredningens förslag (SOU 2017:101) ska genomföras.

En annan viktig fråga, som både SOU 2017:101 och Stanfors (2015) lyfter, är hur föräldraförsäkringen ska kunna användas mer jämställt för alla föräldrar oberoende socioekonomisk situation. Stora skillnader mellan socioekonomiska grupper tyder på att alla i Sverige inte har samma chans att leva ett jämställt liv. Stanfors konstaterar att jämställdhet inte kan vara en rättighet som framför allt tillkommer de med hög utbildning och goda inkomster. En reform där det inte längre är möjligt att föra över dagar mellan föräldrar kan sålunda behöva kompletteras med reformer och justeringar inom andra delar av politiken som rör föräldraskap och familjebildning.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att utformningen av föräldraförsäkringen med dess möjlighet att föra över dagar mellan föräldrarna bidrar, såväl direkt som indirekt, till att reproducera ojämställdhet jämfört med ett system där dagarna är låsta till varje förälder. Det handlar om vem som ses som primärförälder och normer om vad som ses som kvinnligt och manligt. Skulle föräldrapenningen reformeras så att det blir en fullständig reservering av dagar skulle det kunna påverka normer och attityder om föräldraskap och ge en tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas fördela föräldraledigheten. Samtidigt är det också viktigt att ta hänsyn till såväl familjers socioekonomiska situation som att familjer inte alltid består av två föräldrar med barn.

2.6.2. Arbetslöshetsförsäkringen

Möjligheten att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkringen baseras, till skillnad från socialförsäkringarna, primärt på historiskt arbetad tid. Det förutsätts alltså en hög nivå av arbete för att omfattas av arbetslöshetskassan. Arbetsvillkoret kan emellertid skapa problem för en stor del av de individer som försöker att etablera sig på arbets-

marknaden, liksom för dem som har upprepade tillfälliga anställningar eller låg deltid (SOU 2020:37). Kraven innebär att unga personer och människor som nyligen har migrerat till Sverige och som är på väg in på arbetsmarknaden, sällan har rätt till arbetslöshetskassa då det kräver att de har arbetat en längre sammanhållen period. Kraven skapar dessutom svårigheter för framför allt kvinnor, eftersom kvinnor i större utsträckning än män har tim- och deltidsarbete. Vidare kvalificerar sig sällan individer med atypiska arbeten (exempelvis inom gig-ekonomin) för arbetslösersättning. De individer som har svårast att kvalificera sig för arbetslöshetsersättningen, är sålunda de individer som löper större risk än andra att behöva ekonomiskt stöd under en period eller för att täcka upp tiden utan lönearbete (SOU 2020:37, SOU 2020:46). Reglerna för heltidsarbetande och deltidsarbetande skiljer sig också åt. Normalt har en individ rätt till ersättning från arbetslöshetskassan i upp till 300 ersättningsdagar. Om en person arbetar deltid räknas i stället veckor. Det innebär att individen kan få deltidsersättning i 60 veckor under en total ersättningsperiod på 300 eller 450 ersättningsdagar (SOU 2020:46).

Andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning, har sjunkit kraftigt de senaste tio åren. Detta gäller för såväl kvinnor som män och i alla åldersgrupper. En förklaring är att andelen av de arbetslösa individer som har en svagare anknytning till arbetsmarknaden har ökat. De har sällan arbetat så mycket som det krävs för att uppfylla villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och är därför inte berättigade till medlemskap i arbetslöshetskassa (SOU 2020:37).

Ytterligare en förklaring till den sjunkande täckningsgraden är de regelförändringar som genomfördes inom arbetslöshetsförsäkringen 2007–2008. Det handlade bland annat om skärpta arbetsvillkor, höjda avgifter, avskaffat studerandevillkor, avskaffat utjämningssystem och borttagen skattereduktion till både arbetslöshetskassor och fackförbund (Kjellberg 2020, SOU 2020:37). Framför allt var det de utomeuropeiskt födda som lämnade arbetslöshetskassan när avgifterna höjdes. Det ledde till att inkomstskillnaderna mellan arbetslösa personer födda i Sverige och personer födda utanför Sverige ökade (Geschwint 2021). Den lägre anslutningsgraden bidrog vidare till en till svagare löneutveckling (von Buxhoeveden 2019, Gschwind 2021). Därutöver har den faktiska ersättningsnivån i arbetslöshetskassan sjunkit. Arbetslöshetskassans faktiska ersättningsnivå, som så sent

som 2005 var mycket hög i ett internationellt perspektiv ligger sedan 2010 under genomsnittet för OECD-länderna (Ferrarini m.fl. 2012).

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kvalificeringskraven och de regelförändringar som har genomförts, innebär att arbetslöshetsförsäkringens trygghetsskapande funktion och dess betydelse som omställningsförsäkring har minskat. Då deltidsarbete är vanligare bland kvinnor än män innebär det att fler kvinnor, framför allt de med svag position på arbetsmarknaden, har svårt att kvalificera sig för arbetslöshetskassan.

I samband med möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkringen vill vi också påtala skillnader när det kommer till subventionerade anställningar. Som vi diskuterade i vår delredovisning (se bilaga 3 & 4) så kvalificerar sig individer som har nystartsjobb för arbetslöshetsförsäkringen och omfattas även av lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Män utgjorde 2021 ungefär 68 procent av de som hade nystartsjobb, andelen kvinnor var 32 procent. Individer som har en extratjänst (62 procent kvinnor, 38 procent män) omfattas inte av LAS och inte heller berättigas individen till medlemskap i arbetslöshetskassa. Likaså omfattas inte lönebidragsanställningar av LAS och inte heller ges individer med lönebidragsanställning möjlighet att kvalificera sig för arbetslöshetskassa.73 Det finns inte heller någon begränsning i rätten att använda tidsbegränsade anställningar för arbetstagare som har lönebidrag. Det innebär att de förutsättningarna i form av anställningstrygghet och möjligheter till ersättning efter anställningen skiljer sig och även reproducerar existerande könsskillnader.

2.6.3. Pensionssystemet

Som vi visade i vår delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) speglar det svenska pensionssystemet arbetsmarknaden, och för därför över den ojämlikhet som råder där in i pensionerna.74 Pensionen

73 Lönebidrag är en insats som arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har rätt till. 74 Det allmänna pensionssystemet består av två inkomstgrundande delar; inkomstpension och premiepension, samt en garantidel som är bosättningsbaserad. Garantipensionen är till för dem som har haft låga eller inga inkomster och utgör således systemets huvudsakliga omfördelningsmekanism. För att få full garantipension krävs 40 års bosättning i Sverige. De inkomstgrundande delarna, inkomstpensionen och premiepensionen, är bägge avgiftsbestämda. Pensionsunderlaget är summan av pensionsgrundande inkomster (PGI) samt pensionsgrundande belopp (PGB). Det förstnämnda är det som gör att pensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen (Zamac 2012, se bilaga 3 för en genomgång av pensionssystemet).

baseras sedan 1990-talet på inkomsterna en individ haft under hela arbetslivet (Försäkringskassan 2020c, Zamac 2012).75 Då varken sjuk- eller föräldraförsäkringen är konstruerad för att kompensera för arbetsinkomster fullt ut, blir avsättningar till pension lägre för de individer som uppburit aktivitetsersättning, varit sjukskrivna eller föräldralediga jämfört med om de skulle ha arbetat.76 Det gör att inkomstskillnaderna, även utan den skillnad i sjukskrivning och uttag av föräldraledighet som finns mellan kvinnor och män, också återspeglas i hur mycket individen får i pension (se även bilaga 3). Att en högre andel kvinnor än män har deltidsarbete och tidsbegränsade anställningar är därför en viktig förklaring till betydande könsskillnader på arbetsmarknaden som påverkar pensionen (Pensionsmyndigheten 2018).

Kvinnor tenderar i större utsträckning än män att lämna arbetslivet i förtid på grund av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Förklaringen är ofta en hög förekomst av betungande arbetsvillkor. ISF (2018) konstaterar i en rapport att det framför allt är kvinnor med kort utbildning och kvinnor inom arbetaryrken som lämnar arbetslivet i förtid. Pensionssystemets utformning kan sålunda innebära att människor vars arbetsmiljö är dålig och vars arbetsvillkor är betungande, inte har samma möjligheter som andra individer att arbeta längre upp i åldern och på så sätt få en högre pension.77 Likaså visar en rapport från (Jämställdhetsmyndigheten 2019) att ogynnsamma arbetsförhållanden ökar svårigheterna för personer med kroniska sjukdomar eller funktionsnedsättningar att etablera sig och kunna stanna kvar i arbetslivet. Kvinnor med funktionsnedsättning som arbetar är också mer psykiskt utmattade av sitt arbete än män med funktionsnedsättning samt kvinnor och män i övriga befolkningen (Jämställdhetsmyndigheten 2019).

Hur pensionssystemets livsinkomstprincip permanentar ekonomiska skillnader blir tydligt kopplat till inträde och utträde på arbetsmarknaden. Individer som har kommit till Sverige i vuxen ålder får per automatik en lägre pension från Sverige än den som har arbetat

75 Fram till slutet av 1990-talet och reformeringen av pensionssystemet, baserades pensionen på en fix andel av de femton bästa åren 76 Socialförsäkringsersättningar som sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapenning och arbetslöshetsersättning ger pensionsrätt som vilken inkomst som helt. Vidare finns kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från arbetsmarknaden, ett så kallat pensionsgrundande belopp. För dessa hypotetiska inkomster betalas hela avgiften till pensionssystemet av staten. De pensionsgrundande beloppen utges till fyra grupper: småbarnsföräldrar, värnpliktiga, studerande och personer med sjuk- och aktivitetsersättning (Zamac 2012). 77 Även om sjukpenning och sjukersättning är pensionsgrundande, baseras det på ett lägre belopp än löneinkomst (eftersom båda förmånerna är lägre än full inkomst).

hela sitt liv i landet. De har helt enkelt inte samma möjlighet att arbeta in ett pensionsunderlag som individer som är födda i Sverige eller som har kommit hit som unga. Människor som har migrerat till Sverige i vuxen ålder kan med andra ord inte få lika hög pension som individer som har tillbringat en stor majoritet av sina yrkesverksamma år i Sverige, just på grund av färre år i systemet. De kan dock ha rätt till pension från andra länder där de har arbetat.

Pensionen utgår från en livslängdsberäkning som innebär att den uttagna pensionens storlek beräknas utifrån den förväntade återstående livslängden. Ju längre den förväntade livslängden är, desto lägre blir månadsbeloppet eftersom pensionen då ska betalas ut under en längre tid. Eftersom medelåldern har ökat över tid är den förväntade återstående medellivslängden vid 65 år längre för yngre än äldre personer, som således får ett lägre månadsbelopp. I och med att kvinnor har en högre medellivslängd än män, men antas ha samma livslängd som män, får kvinnor sammantaget en högre pension än män sett över hela pensioneringen (dock inte per månad eller år). Detta innebär att könsskillnaderna är mindre än vad de skulle ha varit utan sådana antaganden (ISF 2017).78

I systemet finns också möjligheter att kompensera för val som kan ha negativ inverkan på det framtida pensionen. Gifta par har inom ramen för pensionssystemet möjlighet att föra över sina premiepensionsrätter mellan sig. Om en person arbetar deltid eller tar ut längre föräldraledighet kan dennas make/maka kompensera det genom att föra över sin premiepension. Det kan vara ett sätt att säkerställa att den som tar emot premiepensionsrätterna får en så bra pension som möjligt, trots lägre inkomst. Pensionsrätt är de pengar som varje år sätts av till allmän pension. Dock visar en ESO-rapport att 99,5 procent inte överför sin premiepension till sin maka eller make oavsett egen inkomst eller inkomstskillnad mellan makarna och ålder (ESO 2017). I de fall där en överföring sker, ökar jämställdheten i pensionsinkomsterna, om än i begränsad omfattning. Vidare konstateras i rapporten att få känner till möjligheten, och att det därför är viktigt att fler individer får information om detta och på så sätt kan göra mer informerade val (se också kapitel 7 där vi diskuterar och lägger förslag på åtgärder).

78 Utöver det allmänna pensionssystemet finns viktiga delar från både socialförsäkrings- och skattesystemen som verkar utjämnande på könsskillnaden i pensionsinkomster (se vår delredovisning för en ingående diskussion och analys).

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att Pensionssystemets utformning tydligt gynnar vissa individer: den (tillräckligt) utbildade individen som är uppvuxen i Sverige, som snabbt efter avslutad utbildning gör sitt inträde på den svenska arbetsmarknaden, inte är frånvarande i längre perioder på grund av föräldraledighet eller sjukdom och inte går i pension i förtid. Dessa personer, det vill säga de med hög och stabil livsinkomst, är i stor utsträckning män.

2.6.4. Skattesystemet

Likt utformningen av de system som diskuteras ovan, kan flera skattelagar bidra till att befästa och fördjupa den ekonomiska ojämställdheten. Likt andra delar av välfärdssystemet är inte skattelagarna i sig könsdiskriminerande. Däremot kan de bidra till olika grader av strukturell och indirekt diskriminering och fördjupa den rådande ekonomiska ojämställdheten mellan kvinnor och män (se bilaga 3 där vi redogör för skattesystemet).

Trots principen om enhetlig beskattning har flera avsteg från grundprinciperna om en enhetlig/likformig indirekt och direkt beskattning gjorts (Gunnarsson 2021, RiR 2010:11). Gunnarsson (2021) visar i en rapport hur de många avstegen från beskattningens grundprinciper skapar ett lapptäcke av skattesatser som gynnar män. Anledningen, menar Gunnarsson, är att utformningen har inriktats på låga, icke-progressiva skatter på arbete, ännu lägre skatter på kapital och bolag, ingen förmögenhetsskatt och en skatteväxling till en hög nivå på mervärdesskatt på alla varor och tjänster. Det är sålunda en utveckling som inte har gynnat den stora majoriteten kvinnor. Även Jämlikhetskommissionen (2020:46) konstaterar att skattesystemet har avlägsnat sig från de ursprungliga principerna och att de ständiga ändringarna och undantagen minskar likformigheten samt att snedvridningar uppstår.79

Jämlikehetskommissionen (2020:46) skriver i sitt betänkande att skattesystemets omfördelande effekt påverkas både av skattesystemets omfång och av skattesatsernas utformning, mer precist av graden av progressivitet. En allmän tendens till försvagning av omfördelningen

79 Som vi diskuterade i vår delredovisning utjämnar både skatter och transfereringar skillnader i disponibel inkomst mellan kvinnor och män. Samtidigt har skatternas och transfereringarnas utjämnande och omfördelande effekt minskat över tid, eftersom kapitalinkomstgapet mellan kvinnor och män ökat (se bilaga 3).

ligger i minskningen av skattekvoten, men förändringen av 3:12reglerna innebär också en försvagning av progressiviteten. Samtidigt, konstaterar Jämlikhetskommissionen, har skatten sänkts i de lägre inkomstskikten genom jobbskatteavdraget. Avdraget innebär att personer som arbetar, det vill säga de som har en aktiv inkomst, får en skattereduktion. Dock är det ur en jämställdhetssynpunkt viktigt att notera att jobbskatteavdragen samtidigt indirekt skattemässigt har missgynnat kvinnor (Gunnarsson 2021). Kvinnor har som diskuterat ovan en större del av inkomsten som utgörs av transfereringar än män. Individer vars inkomster är passiva, det vill säga de som har social, pensions- och arbetslöshetsförsäkringsbaserade inkomster, har däremot inte rätt till ett sådant avdrag. I praktiken får det konsekvensen att de passiva inkomsterna beskattas högre än alla andra inkomster på samma faktiska nivå. Gunnarsson (2021) menar att det är ett avsteg från en grundläggande skatterättslig princip om likformighet och som missgynnar skattebetalare som uppbär en viss kategori av passiv inkomst. Det kan sålunda förstås som ett exempel på hur lagstiftning som framstår som neutral skapar en praktik av ojämställdhet (Gunnarsson 2021).

En annan del av skattesystemet som påverkar kvinnor och män i olika utsträckning är den duala inkomstbeskattningen, det vill säga att inkomst av arbete och inkomst av kapital beskattas olika. Förenklat innebär det att skatten på inkomst är progressiv medan kapital beskattas genom en enhetlig skattesats. Reglerna för beskattning av fåmansföretag, de så kallade 3:12-reglerna, har gjort det möjligt att omvandla högt beskattade arbetsinkomster till lägre beskattade kapitalinkomster. Det finns sålunda tydliga incitament att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster (se bilaga 3). Samtidigt är det viktigt att påpeka att beskattningen av inkomster både absolut och relativt andra inkomstslag har stor betydelse för individers benägenhet att starta och driva företag (Hansson 2008). Jämlikhetskommissionen (2020:46) konstaterar att en bidragande orsak till att den ekonomiska ojämställdheten har ökat är de ändrade 3:12-reglerna, då de företrädesvis har gynnat män. Eftersom fler män än kvinnor är delägare i fåmansaktiebolag och aktiebolag, är enskilda näringsidkare och/eller äger aktier gynnas män i större utsträckning än kvinnor av de möjligheter till reducerad skatt som den duala inkomstbeskattningen innebär (Skatteverket 2018). Det är också män med de högsta inkomster som gynnas i störst utsträckning (se avsnitt 2.3.1).

Ytterligare ett exempel på skattereduktioner som gynnar män i större utsträckning än kvinnor är det så kallade rotavdraget. Det är framför allt höginkomsttagare som använder avdraget och män utnyttjar det i större utsträckning än kvinnor (Skatteverket 2018). När det gäller det så kallade rutavdraget är det däremot fler kvinnor än män som nyttjar rutavdragen, men framför allt är det kvinnor med höga inkomster (Harju m.fl. 2021, Nyberg 2013). En del studier visar att rutavdraget har haft en låg träffsäkerhet och att det finns ett relativt svagt stöd för att reformen är självfinansierat (Myndigheten för tillväxtanalys 2020, Rickne 2019, RiR 2020:2). Andelen av en inkomstgrupp som nyttjar reduktionen ökar med inkomsten, och detsamma gäller summan som man får avdrag för (SOU 2020:46).

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kvinnor missgynnas av de många avsteg som har gjorts från principen om enhetlig beskattning. Då män i genomsnitt har högre kapitalinkomster eller inkomster från näringsverksamhet än kvinnor berörs kvinnor och män i olika utsträckning av olika skattesatser som gäller för kapital respektive arbete. De största inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män utgörs just av skillnader i arbets- och kapitalinkomster.

Jämlikhetskommissionen (2020) konstaterar i sitt slutbetänkande att en ökning av skatteintäkterna från kapital genom en breddning av baserna och höjning av nedsatta satser skulle återställa viktiga principer i systemet. Vidare konstateras att den ojämna fördelningen av kapitaltillgångar och kapitalinkomster bidrar till stark ojämlikhet i förutsättningar i olika skeden av livet. Kommissionen för jämställda livsinkomster vill betona att denna ojämlikhet i stor utsträckning också är en fråga om kön. Vi anser därför att om förutsättningarna för jämställda livsinkomster ska förbättras är skattepolitiken ett centralt reformområde.

3. Löner, lönetransparens och lönecertifiering

I våra direktiv konstateras att arbetsinkomster utgör grunden för ekonomisk jämställdhet och ska ge självständighet och trygghet genom hela livet. En stor del av skillnaden i livsinkomster mellan kvinnor och män kan förklaras av skillnaderna i kvinnors och mäns lön, det så kallade könslönegapet (se kapitel 2 för fördjupad diskussion). Den enskilt viktigaste orsaken till löneskillnaden mellan kvinnor och män är att de i stor utsträckning arbetar inom olika yrken och sektorer med olika lönenivåer. Ett verktyg som staten har för att motverka löneskillnader är lönekartläggningar. Men, som det konstateras i direktiven, kan det finnas ytterligare modeller än lönekartläggningar för att minska könslönegapet, till exempel lönecertifiering eller lönetransparens.

Vi har därför i uppdrag att analysera den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens, med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige och vilka resultat och konsekvenser de i så fall skulle få. Utifrån denna analys ska vi lämna förslag på fortsatta åtgärder som främjar jämställda löner genom att de motverkar osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. De förslag som vi lämnar ska enligt direktiven inte påverka den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för lönebildningen. Vi ska också beakta övriga diskrimineringsgrunder i vårt arbete.

EU-kommissionen lämnade under vårt arbete ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom ökad insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer, COM (2021) 93. Förslaget är vid tidpunkten för betänkandets över-

lämnande ännu föremål för förhandling. Vid ett slutligt antagande av direktivet kommer det sannolikt att behövas en översyn av svensk rätt på området för att säkerställa att den motsvarar kraven i direktivet. Direktivförslaget överlappar i flera delar de modeller vi enligt våra direktiv ska analysera. Det är därför vid tiden för betänkandets färdigställande oklart vilka krav EU-rätten kommer att ställa på svenska regler inom området. Det gäller såväl reglernas utformning i sak som vilka arbetsgivare som ska omfattas av dem. Vi lämnar inga förslag då vi inte kan säga att de inte kommer behöva ändras i väsentliga delar redan inom ett par års tid.

Vårt uppdrag att genomföra en analys och dra slutsatser om fortsatta åtgärder som främjar jämställda löner, är dock fortfarande relevant för att kunna avgöra hur kommande krav bäst kan anpassas till svenska förhållanden.

Kapitlet är disponerat som följer: inledningsvis redogör vi för tidigare granskningar och utredningar om utmaningar och åtgärder för att stärka principen om lika löner vid lika och likvärdigt arbete och för att motverka och förebygga lönediskriminering. Därefter återger vi EU-kommissionens rekommendationer från 2014 och efterföljande förslag till direktiv. I nästa avsnitt beskriver vi först de svenska reglerna på området och därefter Tysklands, Storbritanniens och Islands regelsystem. Sedan följer en analys av ländernas modeller i relation till den svenska kontexten. Kapitlet avslutas med en sammanfattande analys där vi redovisar våra bedömningar av hur relevanta delar av modellerna kan utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige.

3.1. Bakgrund och kontext

I denna del redogör vi för forskning, studier och utvärderingar om lika lön, lönetransparens och lönekartläggningar.

Trots att ILO-konventionen nr 100 om lika lön för likvärdigt arbete ratificerades 1962 av Sverige, har jämställda löner ännu inte uppnåtts (Svenaeus 2017). Den grundläggande principen om hur lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete tillämpas framgår av artikel 157 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).1 Denna princip fastslås också i det så kallade recastdirektivet,

1 Likalöneprincipen finns också föreskriven i en rad internationella konventioner som Sverige ratificerat, se kapitel 1.

som bland annat omfattar lönesättning och är infört i svensk rätt genom diskrimineringslagen, vilket föreskriver att diskriminering i arbetslivet som har samband med diskrimineringsgrunden kön är förbjuden.2

3.1.1. Tidigare studier och utvärderingar

En möjlig förklaring till att likalöneprincipen har fått ett relativt begränsat genomslag i medlemsstaterna, finns i en äldre studie (Chicha 2006). Studiens komparativa analys av olika länders likalönemodeller visar att många länder har tre gemensamma utmaningar: tolkningen av begreppet lika och likvärdiga arbeten, utvecklingen av arbetsvärderingsmetoder och arbetsgivarnas regelefterlevnad. Studien belyser vidare behovet av ett obligatoriskt och proaktivt regelverk för att åtgärderna ska bli verkningsfulla och effektiva. Till exempel är det väldigt få arbetsgivare som gör en lönekartläggning om det inte finns krav på det (se exempelvis Chicha 2016, DO 2016, OECD 2021a, RiR 2019).3

En komparativ studie av Cowper-Coles med flera (2021), som i sin tur bygger på en studie av Jones och Bazeley (2020), jämför efterlevnaden av olika länders regelverk för likalönebestämmelser. Ett problem de identifierar är att när det saknas strukturer för vägledning från myndigheter, kan det kopplat till tillsyn och regelefterlevnad, medföra en känsla av likgiltighet bland arbetsgivare, vilket i sin tur kan innebär att arbetsgivarna ibland gör felaktiga löneanalyser och analyser av låg kvalitet. Studierna visar också att den huvudsakliga skillnaden mellan de granskade länderna handlar om graden av sekretess kopplat till de anställdas löner och arbetsgivarnas lönerapporter. Efterlevnaden är väldigt hög i Storbritannien, där nästan alla berörda arbetsgivare utan påminnelser följer reglerna om rapportering, men att den är låg i Tyskland, där nästan tre av fyra av de berörda arbetsgivarna inte följer kraven på att rapportera planerade jämställdhetsåtgärder (Jones & Bazeley 2020). Deras övergripande slutsatser och rekommendationer är att det generellt finns ett behov av en ökad

2 Recastdirektiver är Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (omarbetning). 3 Redan 2016 visade Chicha att den bristande efterlevnaden av nationella regler på området kunde förklaras av att arbetsgivarnas farhågor om att åtgärder för att identifiera och eliminera osakliga löneskillnader kan förknippas med negativa effekter som påverkar företagets komparativa position, lönekostnader, lönesystem och kan resultera i organisationsförändringar som i sin tur leder till interna konflikter.

lönetransparens, handlingsplaner och att en större andel arbetsgivare omfattas av regelverken. Wagner (2020) identifierar i en studie av den isländska modellen ytterligare faktorer som främjar jämställda löner för lika och likvärdiga arbeten. Det beskrivs i studien som att skifta bevisbördan till arbetsgivaren, genom att ställa krav på arbetsvärdering och ett transparent lönesättningssystem.4

EU-kommissionen bedömer i sin utvärdering av 2014 års rekommendationer att lönetransparens är ett kraftfullt verktyg för att komma åt ojämställda löner samt för att kunna adressera medlemsländernas ineffektiva implementering och regelefterlevnad av grundläggande rättigheter som lika lön för lika eller likvärdiga arbeten (EU-kommissionen 2021b). Samtidigt poängterar Cowper-Coles med flera (2021) att det är viktigt att komma ihåg att regelverk som försöker hantera likalöneprincipen inte kan garantera lika lön för lika eller likvärdiga arbeten. Av deras komparativa studie framgår att även länder som har kommit förhållandevis långt med att implementera regelverk för likalönebestämmelser fortfarande har ett envist kvardröjande könslönegap.

Eftersom de svenska lönekartläggningsreglerna gäller varje arbetsgivares lönesättning för sig, kommer regelverket i första hand kunna påverka den del av könslönegapet som orsakas av löneskillnader mellan arbetstagare med en och samma arbetsgivare. Den del av könslönegapet som orsakas av andra faktorer såsom värdediskriminering och den vertikala och horisontella segregeringen, vilka vi exempelvis beskriver i kapitel 2, har det nuvarande svenska regelverket inte kunnat ha en direkt påverkan på eftersom det oftast handlar om löneskillnader som finns mellan arbetsgivare (se även Cowper-Coles m.fl. 2021). Kritiken mot det svenska regelverket har då ofta handlat om att det inte har någon stor effekt på könslönegapet, vilket har lyfts i olika studier (exempelvis Cowper-Coles m.fl. 2021, RiR 2019). Samtidigt menar Cowper-Coles med flera (2021) att lagstiftning och regelverk som har utformats utifrån likalönemodeller såsom Sveriges utgör statens verktyg för att främja jämställda löner ur ett större perspektiv. Det kan handla om att få en ökad medvetenhet om jämställdhetsfrågor överlag och att skapa ett signalvärde som leder till långsiktiga förändringar. Enligt SOU 2014:41 beskrivs lönekartläggningsreglerna vara en viktig del i aktiva åtgärder för lika villkor och

4 Uttalandet avser alltså inte en processrättslig bevisbörderegel utan syftar på att arbetsgivaren måste förklara sin lönesättning.

möjligheter som bidrar till normförändringar hos arbetsgivare och i samhället.

Riksrevisionen (2019) konstaterar i en rapport att de svenska reglerna tillåter en stor flexibilitet i hur lönekartläggningar genomförs, vilket kan leda till låg efterlevnad av lagstiftningen, en stor variation i hur lönekartläggningar görs och har skapat en konsultmarknad för lönekartläggningstjänster. I stor utsträckning bygger det svenska regelverket på arbetsgivarnas arbetsvärderingar och jämförelser mellan likvärdiga arbeten. För att göra detta krävs kunskap och verktyg, vilket inte alltid finns hos dem som ska utföra jämförelserna (DO 2016, RiR 2019). Studier visar att arbetsgivarnas kännedom om gällande regler ibland brister (DO 2016, Måwe 2019, RiR 2019). Medan det är ganska enkelt att göra löneanalyser över lika arbeten, ligger utmaningen i att analysera löneskillnader för likvärdiga arbeten (RiR 2019). Erfarenheterna visar att det också är viktigt att arbetstagarna har inflytande över processen för att arbetsvärderingen och lönesättningen ska bli korrekt (Måwe 2019). I en studie från Svenskt Näringsliv (2018) uppgav 40 procent av de tillfrågade arbetstagarna att de inte kände till lönekriterierna särskilt väl, eller inte alls. Ungefär en tredjedel av dem som kände till lönekriterierna uppgav att kriterierna inte följdes särskilt väl, eller inte alls (Svenskt Näringsliv 2018).

Enligt Cowper-Coles med flera (2021) är graden av regelefterlevnad bland arbetsgivarna okänd eftersom statistik som visar hur stor andel av arbetsgivarna som faktiskt utför lönekartläggningar saknas. Vidare kan det leda till en stor variation av hur lönekartläggningar utförs, bland annat i termer av ambitionsnivå och omfattning. En del studier visar att en tydlig majoritet av arbetsgivarna i Sverige följer eller planerar att följa regelverket (Jones & Bazeley 2020), medan andra studier antyder att endast 40 procent av arbetsgivarna utför lönekartläggningar (Cowper-Coles m.fl. 2021). I sistnämnda studie redovisas kritik mot den begränsade omfattningen av DO:s tillsyn. Därtill har Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagenbedömt att tillsynen behöver utvecklas (SOU 2020:79). Det är i Sverige sällsynt att en arbetsgivare blir föremål för tillsyn, och risken för påföljder är låg (Måwe 2019).5

5 Se även avsnitt 5.2.1 och 5.7.1 angående tillsyn.

3.1.2. De utvärderingar av lönetransparens som finns visar överlag på positiva effekter

Studier visar att motivet till att införa lönetransparens är att könslönegapets existens delvis beror på att en del av löneskillnaderna är dolda (EU-kommissionen 2020, Gamage m.fl. 2020, Hofman m.fl. 2020, OECD 2021a). Enligt Gamage med flera (2020) har lönediskriminering lättare att få fäste inom företag som har en organisationskultur där information om löner är dolda.6 Att införa lönetransparens har då en liknande effekt som att genomföra en informationsintervention. Med ökad information om löner förändras de anställdas förhandlingssituation. Arbetstagare som ser att de har lägre lön än jämförbara kollegor förhandlar då till sig högre löner eller söker sig till andra arbetsgivare som erbjuder rättvisa löner (Gamage m.fl. 2020).

Flera länder har regelverk som innebär ökad insyn i lönesättningen (OECD 2021a). Eftersom flera av dem är förhållandevis nya finns fortfarande begränsade utvärderingar av deras effekt. En övergripande iakttagelse utifrån de utvärderingar som ändå har gjorts visar överlag på positiva effekter av lönetransparens. Bland annat har man sett att lönetransparens kan öka de anställdas välmående (Perez-Truglia 2020), nöjdhet med jobbet (Akerlof & Yellen 1990, Breza m.fl. 2018, Card m.fl. 2012), ansträngning i jobbet, resultat och kollegiala relationer (Cullen & Perez-Truglia 2017). Lönetransparens har också visat sig öka antalet kvinnor inom yrken där lönerna ligger över medianen (Duchini m.fl. 2020). Några ytterligare studier visar att lagstiftning om lönetransparens har medfört ett minskat könslönegap i Danmark (Bennedsen m.fl. 2019), i Kanada (Baker m.fl. 2019) och i Storbritannien (Gamage m.fl. 2020). Effekten på könslönegapet beskrivs mer ingående i avsnitt 3.4.2 och kan bland annat förklaras av att könssammansättningen bland de anställda inom företag förändras (Bennedsen m.fl. 2019), att de anställda sätter press på företaget att minska sitt könslönegap (Cullen & Perez-Truglia 2017) och/eller att allmänheten sätter press på att företagen ska minska sina könslönegap (Mas 2017). Effekterna på könslönegapet i Danmark och Storbritannien har främst bestått i lägre löner för män snarare än högre löner för kvinnor (Bennedsen m.fl. 2019, Blundell 2021).

6 I kapitel 2 redogör vi för olika diskrimineringsteorier som bland annat belyser att den dolda informationen (så kallad asymmetrisk information) utgör en viktig förklaringsfaktor till att diskriminering förekommer.

OECD (2021a) bedömer att lönetransparens7 utgör ett relativt enkelt och intuitivt sätt att identifiera och vidta åtgärder mot lönegap hos arbetsgivare, och att länder som ännu inte har sådana regler bör överväga att införa det. Baserat på medlemsländers olika erfarenheter av lönetransparens och rapportering rekommenderar OECD (2021a) följande:

  • Lagstifta i syfte att få genomslag för lika lön för lika och likvärdigt arbete och för att motverka den historiska undervärderingen av arbeten som typiskt sett är kvinnodominerade.
  • Ge individuella arbetstagare möjlighet att begära information om jämförbara arbetstagares löner.
  • Uppmuntra ökad användning av könsneutrala system för arbetsklassificering.
  • Olika aktörer, inklusive allmänheten, bör engageras i lönetransparens, vilket är viktigt för dess användning, rapporteringens kvalitet och reglernas efterlevnad. Detta inbegriper att öka medvetenheten på bred front.8
  • Identifiera vilka uppgifter det är viktigast att arbetsgivare rapporterar om lönegapet. Tillhandahåll tydliga riktlinjer för rapportering, så att den underlättas.
  • Förbättra rapporters och handlingsplaner kvalitet. Verka för att rapporteringsprocessen följs av anpassade handlingsplaner som kan omsättas i praktiken för att åtgärda det identifierade lönegapet.
  • Avsätt resurser till fler och bättre utvärderingar av regleringens resultat.
  • Det bör övervägas att kräva att lika lön diskuteras vid förhandling av kollektivavtal.
  • Lönetransparens bör vara en del av en bredare ansats om jämställdhet ur ett livscykelperspektiv.
  • Ge en myndighet eller certifierad aktör i uppgift att kontrollera att rapporteringskraven efterlevs och att rapporterna håller god kvalitet.

7 Med detta avses i rapporten både rapportering av övergripande uppgifter och transparens för enskilda. 8 OECD noterar att fackförbund är involverade i lönekartläggningar i Sverige, och att de fungerar som representant för arbetstagare.

3.1.3. Fördelningen av arbetstagare hos större och mindre arbetsgivare

De modeller vi analyserar har olika gränser för hur stora arbetsgivare som berörs. I det följande redovisar vi fördelningen av arbetstagare hos större och mindre arbetsgivare i Sverige, som en bakgrund till redogörelsen för respektive modell.

Enligt SCB var ungefär 3 251 000 anställda i privat sektor (70 procent) och 1 420 000 i offentlig sektor (30 procent) 2020. Tabell 3.1 visar en uppskattning av hur många arbetstagare som potentiellt skulle kunna omfattas av ett regelverk som specifikt riktar sig mot arbetsgivare med ett visst antal anställda. Det saknas uppgifter över hur många anställda som arbetar på arbetsplatser med fler än 500 anställda, men en grov uppskattning visar att mellan 30–50 procent av alla anställda i Sverige skulle omfattas av ett krav på lönetransparens om det skulle gälla samtliga anställda i offentlig sektor och arbetsgivare med minst 500 anställda. Utökas kraven till att även gälla arbetsgivare med minst 250 anställda uppskattar vi att kravens täckningsgrad för anställda skulle öka till 53 procent. Ju fler företag som omfattas, desto högre täckningsgrad. Ett regelverk för lönetransparens eller annan form av reglering av likalöneprincipen som gäller för arbetsgivare med minst 50 anställda skulle omfatta cirka 66 procent av alla anställda.

Tabell 3.1 Antal anställda i offentlig och i privat sektor efter företagsstorlek i näringslivet 2020

Storleksklass Antal företag Antal anställda Antal anställda,

kumulativt

Antal anställda, kumulativt (%)

Offentlig sektor

- 1 420 000 1 420 000

30 %

Privat sektor

1 167 000 3 251 000

-

-

Fler än 250 anställda

1 000 1 069 000 2 490 000 53 %

50–249 anställda

6 000 613 000 3 102 000 66 %

10–49 anställda

37 000 728 000 3 830 000 82 %

1–9 anställda

240 000 655 000 4 446 000 95 %

0 anställda

880 000

0 4 446 000 95 %

Övriga

- 226 000 4 672 000 100 %

Anm.: I uppdelningen av antal företag i privat sektor har offentliga och ideella organisationer exkluderats.9 Samtliga siffror är avrundade till tusental, vilket innebär att summeringen inte blir exakt. Källa: SCB:s företagsregister 2020 med bearbetningar av Holmström (2020), Ekonomifakta, när det gäller uppdelningen i antal företag i näringslivet.

9 Se mer hur exkludering av företag har gjorts av Holmström (2020) här: www.ekonomifakta.se/fakta/foretagande/naringslivet/naringslivets-struktur. Hämtat 22.01.17.

3.2. EU-kommissionens rekommendation och efterföljande förslag till direktiv

EU-kommissionen antog 2014 en rekommendation om att medlemsstaterna ska vidta vissa åtgärder för att stärka principen om lika löner vid likvärdigt arbete.10 Bakgrunden var det bestående könslönegapet inom EU och att förbudet mot lönediskriminering inte hade haft den avsedda effekten. EU-kommissionen konstaterade följande:

  • Uppenbara fall av direkt lönediskriminering för exakt samma arbetsuppgifter är numera sällsynta.
  • Den befintliga rättsliga ramen är inte lika effektiv när det gäller tillämpningen av likalöneprincipen på samma eller likvärdigt arbete.
  • Lönediskriminering tas sällan till domstol, inte bara för att de drabbade inte är medvetna om orättvisorna, utan också för att det är svårt för den som utsätts för lönediskriminering att faktiskt kunna hävda likalöneprincipen.
  • Lönediskriminerade individer måste kunna påvisa de omständigheter som ger anledning att misstänka diskriminering för att få bevisbördan att gå över på arbetsgivaren.
  • Svårigheterna (ovan) späs på av otydlig lönesättning och avsaknad av information om lönenivåerna för anställda som utför samma eller likvärdigt arbete.

En utvärdering av rekommendationerna visar att åtgärderna inte har haft tillräcklig effekt och att det behövs en kraftfullare implementering av likalöneprincipen (EU-kommissionen 2020). Under 2021 presenterade EU-kommissionen ett förslag till direktiv om åtgärder för transparens i lönesättningen, som bygger på rekommendationen från 2014. Förslagen innehåller även nya och mer ingående bestämmelser om bland annat att skapa insyn i arbetsgivares lönesättning, och att stärka efterlevnadsmekanismerna. Avsikten är att förbättra tillgången till rättslig prövning och efterlevnaden av rättigheter som följer av EU-lagstiftningen. EU-kommissionen (2021) menar vidare att tydligare bestämmelser kommer att underlätta förståelsen av och medvetenheten om den rättsliga ramen och även en konsekvent

10 EU-kommissionens rekommendation den 7 mars 2014 om stärkande av principen om lika lön för kvinnor och män genom bättre insyn (2014/124/EU).

tillämpning av lagstiftningen.11 Medlemsstaterna kommer också att bli skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerhetsställa att arbetsgivare har strukturer på plats för att kunna säkerställa lika lön mellan kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete.12 EU-kommissionen betonar att direktivet är ett minimidirektiv där medlemsstaterna således kan ha mer långtgående bestämmelser för att uppnå principen om lika lön mellan kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete.

Förslaget innebär att arbetsgivare, i såväl privat som offentlig sektor med 250 eller fler anställda, årligen ska ta fram information om löneskillnader mellan kvinnor och män. Informationen ska bland annat gälla skillnader i medianlön och andelen kvinnor och män som erhåller rörlig ersättning som ska publiceras på arbetsgivarens webbplats eller på annat sätt göras tillgänglig för allmänheten. Arbetstagarorganisationer, likabehandlingsorgan och det organ som har i uppgift att ha tillsyn över direktivets efterlevnad ska även ges viss ytterligare information. Arbetsgivare med 250 eller fler anställda ska tillsammans med arbetstagarorganisationer göra löneanalyser under förutsättning att skillnaden i medellön mellan kvinnor och män överstiger fem procent och en sådan skillnad inte kan rättfärdigas på objektiva och könsneutrala grunder. Av analysen ska framgå hur stor andel kvinnor respektive män som utför lika eller likvärdigt arbete. Vidare ska skillnader mellan kvinnors och mäns löner identifieras och vilka åtgärder som vidtas för att komma tillrätta med skillnaderna samt en analys av åtgärdernas effekter ska redovisas.

Förslagen gällande rapportering och individuell insyn innebär att en arbetssökande ska ha rätt till information från den tilltänkta arbetsgivaren om ingångslön eller aktuellt lönespann för tjänsten, utan att den sökande begär det. Arbetstagare ska ha rätt att få information om individuell och genomsnittlig lönenivå, uppdelad på kön, för kategorier av arbetstagare som utför lika eller likvärdigt arbete. Angående domstolsprövning av individuella fall av lönediskriminering, innebär förslaget att det bör vara tillåtet att jämföra med en hypotetisk person eller använda andra bevismedel som kan underbygga misstanken om diskriminering om det inte finns någon faktiskt jämförbar person. Jämförelse med en hypotetisk person kommer att öka arbetstagarnas

11 Förhandlingar om förslaget pågår sedan mars 2021, och vilka exakta krav på medlemsstaterna som kommer att ställas eller när det ska ha genomförts i nationell lagstiftning är ännu inte klart. 12 Det innebär bland annat att det ska finnas verktyg eller metoder för att bedöma och jämföra lika och likvärdiga arbeten.

möjligheter att påvisa att de inte har fått samma behandling som en jämförbar person av annat kön.

3.3. Beskrivning av det svenska regelsystemet

För att det ska bli tydligt vad som gäller i Sverige innan vi går på in på regelsystemet i Tyskland, Storbritannien och Island, ges i detta avsnitt en beskrivning av det svenska regelsystemet.

3.3.1. Diskrimineringsförbudet

Diskrimineringslagen innehåller inte någon bestämmelse som endast gäller lönediskriminering. I stället finns ett allmänt förbud för arbetsgivare att diskriminera anställda, som innefattar bland annat förbud mot direkt och indirekt diskriminering (se 2 kap. 1 § och 1 kap. 4 § DL). Med direkt diskriminering avses i diskrimineringslagen att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunderna, bland annat kön, enligt 1 kap. 4 § 1 DL. Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder. Det gäller dock inte om bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.

Förbudet mot diskriminering bygger alltså på att en jämförelse görs mellan olika arbetstagare. Det kan vara fråga om två eller flera arbetstagare av motsatt kön hos samma arbetsgivare så att en faktisk jämförelse kan göras, eller så kan en hypotetisk jämförelseperson användas (1 kap. 4 § 1 DL).

Diskrimineringsförbudet innebär en begränsning av arbetsmarknadsparternas frihet att träffa kollektivavtal om differentierade löner för olika arbetstagare i det att avtalen inte får diskriminera enskilda arbetstagare. Parterna kan dock komma överens om olika kriterier för en lönedifferentiering, givet att det inte kopplas till arbetstagarnas

kön eller någon annan diskrimineringsgrund (jfr AD 2001 nr 13). Det faktum att lönen har fastställts i enlighet med ett gällande kollektivavtal utesluter inte att en arbetstagare kan ha lönediskriminerats (AD 1996 nr 41).

Utgångspunkten för tolkningen av vad som menas med likvärdigt arbete är EU-rätten. I 3 kap. 10 § DL definieras begreppet likvärdigt arbete i samband med bestämmelserna om aktiva åtgärder. Vid en lönejämförelse är det inte nödvändigt att det rör sig om förhållandevis likartade arbeten. Arbetsdomstolens praxis visar tvärtom att en jämförelse kan göras mellan helt olikartade arbeten (se AD 2001 nr 13 och AD 2001 nr 76). Bevisbördsregeln har stor betydelse vid domstolsprövning av om en viss lön är diskriminerande eller inte. En särskild bevisbörderegel gäller i diskrimineringsmål. Om den arbetstagare som är missgynnad i lönehänseende lyckas visa att arbetet är lika eller likvärdigt med andra arbetsuppgifter som utförs av en annan eller andra arbetstagare av till exempel motsatt kön presumeras att den som missgynnats har könsdiskriminerats.

Arbetsgivaren kan bryta presumtionen om lönediskriminering genom motbevisning, till exempel genom att visa att löneskillnaderna beror på att arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet är olika eller att skillnaderna varken direkt eller indirekt har samband med deras könstillhörighet. Tanken är således att om käranden, arbetstagaren, har övertygat domstolen om att vissa faktiska omständigheter föreligger, inträder en presumtion om lönediskriminering och bevisbördan går över till motparten, arbetsgivaren. Mål om diskrimineringsförbud i lönefrågor handläggs enligt reglerna i arbetstvistlagen och bedöms ytterst av Arbetsdomstolen (6 kap. 1 § DL). Sanktionen består av diskrimineringsersättning (5 kap. 1 § DL).

3.3.2. Lönekartläggning

Alla arbetsgivare ska genomföra en lönekartläggning varje år. Syftet med lönekartläggningen är att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. I det ingår att analysera såväl löneskillnader som bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, enligt 3 kap. 8 § DL. Arbetet ska ske i samverkan med arbetstagarna, enligt 3 kap. 11 § DL.

Sammanfattningsvis består en lönekartläggning av följande huvudmoment:

  • Kartläggning och analys av bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren.
  • Indelning av de anställda i grupper.
  • Kartläggning och analys av löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika.
  • Arbetsvärdering.
  • Kartläggning och analys av löneskillnader mellan vissa grupper som utför olika arbeten men som är att betrakta som likvärdiga.
  • Kartläggning och analys av löneskillnader mellan grupper med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och grupper med arbetstagare som utför arbete som inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat men ger högre lön trots att kraven i arbetet bedömts vara lägre.

Orden arbetsvärdering och gruppindelning används inte i lagtexten. Det är dock nödvändiga moment för att kunna göra de föreskrivna jämförelserna (se till exempel prop. 1999/00:143). De finns med i listan ovan och behandlas särskilt i det följande, eftersom de utgör centrala moment i lönekartläggningen och är viktiga att beakta vid analys av de modeller för jämställda löner som analyseras i detta kapitel.

Bakgrund

Reglerna om lönekartläggning kom till som ett resultat av löneskillnadsutredningen (SOU 1993:7) och har ändrats flera gånger. Den mest omfattande förändringen baserades på SOU 1999:91, En över-

syn av jämställdhetslagen. Utredningen använde sig bland annat av

rapporter om lagstiftning och rättspraxis i fråga om lika lön för lika eller likvärdigt arbete i Storbritannien, Irland och Kanada samt Kanadas provinser Ontario och Quebec.

Vid den revideringen fick bestämmelserna i flera avgörande avseenden fick sin nuvarande utformning. En utgångspunkt var enligt prop. 1999/00:143 att bestämmelserna skulle utformas för att utgöra ett stöd för de aktörer på arbetsmarknaden som vill prioritera arbetet

att få bort osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Det innebär att reglerna måste ge vissa påtryckningsmöjligheter gentemot arbetsgivare som inte respekterar dem. Samtidigt skulle det även fortsättningsvis vara förbehållet arbetsmarknadens parter, ytterst arbetsgivaren, att bestämma vilka löner som eventuellt ska justeras och vilka åtgärder som i övrigt behöver vidtas för att få bort och förebygga osakliga löneskillnader. Påtryckningsmöjligheterna ska enligt förarbetena endast syfta till att få till stånd det beslutsunderlag som behövs för att en eventuell lönediskriminering ska upptäckas, åtgärdas och förhindras, medan besluten fortfarande skulle vara förbehållna arbetsmarknadens parter, ytterst arbetsgivaren. Detta uttalande har därefter framhållits av Jämställdhetsnämnden som numera har ersatts av Nämnden mot diskriminering.13

Lönekartläggningen är avgränsad till den egna verksamheten

Begreppet arbetsgivare har i diskrimineringslagen samma innebörd som när det används i annan arbetsrättslig lagstiftning (prop. 1978/79: 175). Det innebär att det juridiska arbetsgivarbegreppet är avgörande för vilka löner som ska jämföras med varandra och vem som har ansvaret för att genomföra eventuella korrigeringar. För statliga myndigheters del syftar arbetsgivarbegreppet på den myndighet hos vilken en arbetstagare är anställd eller en arbetssökande söker arbete (se beslutet av Nämnden mot diskriminering i Ä 1-15). På det kommunala området betraktas i regel den enskilda kommunen som arbetsgivare (Fransson & Stüber 2017).

Arbetsgivaren ska dela in de anställda i grupper

Arbetsgivaren ska dela in de anställda i grupper, och denna gruppering ska ligga till grund för lönejämförelserna. Det gäller dels jämförelserna av arbetstagare som tillhör samma grupp (så kallat lika arbete), dels jämförelserna av olika grupper som utför arbeten som är att betrakta som likvärdiga och dels jämförelser där kvinnodominerade grupper har lägre lön än andra grupper med lägre krav i arbetet. Gruppindelningen kan alltså få betydelse för alla lönejämförelser.

13 Se Jämställdhetsnämndens beslut i Ä 4-03, Ä 1-07 och Ä 1-09.

Samtliga anställningsformer och samtliga arbetstagare, det vill säga även chefer och arbetsledare, ska omfattas av gruppindelningen (prop. 2007/08:95). De arbetstagare som utför samma eller i det närmaste samma arbetsuppgifter ska delas in i en grupp. Personer vars arbete enligt vedertagna bedömningar brukar betraktas som lika förs således till en och samma grupp. Vägledning för när ett arbete ska betraktas som lika eller näst intill lika kan hämtas från förarbetena (prop. 1999/2000:143). I förarbetenas uttalas att en bedömning om när två arbeten är lika görs genom en jämförelse av de arbetsuppgifter som ingår i de båda arbetena. Om det inte är fråga om samma arbete måste jämförelsen visa åtminstone några skillnader mellan arbetena. Prövningen måste då gå ut på en bedömning av om skillnaderna är sådana att de kan förväntas ha någon betydelse för lönesättningen. Bedömningen får grundas på hur stora skillnaderna är mellan arbetsuppgifterna och om de är av sådant slag att de bör beaktas när lönen ska bestämmas (prop. 1999/20:143).

Vidare kan en utgångspunkt för jämförelsen vara den kategoriindelning som kan urskiljas enligt praxis på arbetsplatsen, med ledning av kollektivavtalens yrkesbeteckningar och regler om löner och andra anställningsvillkor (prop. 1999/20:143). Det faktum att arbetstagare med samma eller i stort sett samma arbetsuppgifter ibland tillhör olika fackliga organisationer eller inte är organiserade ska inte påverka grupperingen, och gruppindelningen ska inte heller göras efter kollektivavtalsområden. Utgångspunkten för indelningen ska vara det faktiska arbetsinnehållet (prop. 1999/20:143). Enligt samma proposition kan en grupp i diskrimineringslagens mening bestå av ett ganska stort antal personer, men också av en enda person.

När gruppindelningen är gjord ska arbetsgivaren analysera eventuella löneskillnader mellan kvinnor och män inom respektive grupp. Det krävs alltså inga analyser inom grupper där alla arbetstagare har samma kön. Därefter ska arbetsgivaren analysera eventuella löneskillnader mellan grupper med olika könsfördelning. För detta krävs en arbetsvärdering.

Arbetsvärdering

För att avgöra vilka grupper som ska jämföras krävs en arbetsvärdering. Den ska göras utifrån kriterierna kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden regleras i 3 kap. 10 § (se nedan för närmare definition av likvärdigt arbete). Det är alltså kraven i arbetet som ska bedömas. Detta gäller i första hand för att arbetsgivaren ska kunna avgöra vilka arbeten som är att betrakta som likvärdiga, men arbetsgivaren måste också undersöka om det finns kvinnodominerade grupper med lägre lön än andra grupper med lägre krav i arbetet (3 kap. 9 § 3 p.).

Analysen ska koncentreras till att undersöka hur grupper med kvinnodominerat arbete avlönas i förhållande till andra grupper som inte utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat.

Vidare ska en lönekartläggning redogöra för såväl lönenivå som lönespridning. Lönenivåer, lönespridning och löneutveckling ska därmed analyseras. I förarbetena har det uppmärksammats att lönespridningen inom grupper med kvinnodominerat arbete ofta är mindre än i mansdominerat arbete vilket kan tyda på att den individuella prestationen inte har fått den påverkan på lönen som arbetstagare inom andra grupper har haft fördel av (prop. 1999/00:143). I förarbetena poängteras i detta sammanhang att forskning visat att ”typiskt kvinnliga yrken” utmärks av en undervärdering av kraven i arbetet som har samband med att det är eller brukar vara företrädesvis kvinnor som utför arbetet i fråga. Följden av sådan undervärdering är att lägre lön betalas – inte bara till kvinnor utan också till män inom yrket – än för andra typer av arbeten, där kraven i arbetet ligger på samma eller till och med lägre nivå (prop. 1999/00:143).

Definitionen av likvärdigt arbete

I 3 kap. 10 § DL definieras vad som menas med ”arbete som är att betrakta som likvärdigt med ett annat arbete”. Ett arbete är likvärdigt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedömning av de krav som arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde i jämförelse med det andra arbetet. Bedömningen av de krav som arbetet ställer ska göras med beaktande av kriterier som kunskap och färdigheter, ansvar och ansträngning. Vid bedömningen av arbetets natur ska särskilt arbetsförhållandena beaktas. En klassificer-

ing av vilka arbeten som kan anses likvärdiga görs således med stöd av de huvudkriterier som anges i lagen, det vill säga kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden. De först nämnda kriterierna mäter vad arbetet kräver, medan kriteriet arbetsförhållanden beskriver arbetets natur. Själva klassificeringen syftar till att ta ställning till hur krävande de olika arbetena är i förhållande till varandra.

Definitionen anger inte uttömmande de kriterier som i ett enskilt fall kan användas för att fastställa om arbeten är likvärdiga. Definitionen klargör att det är själva arbetet, dess krav och natur, och inte den individ som utför arbetet, som är det centrala i begreppet. Viktig vägledning för tillämpningen av begreppet likvärdigt arbete gavs i målen AD 2001 nr 13 och AD 2001 nr 76. Arbetsdomstolen ansåg att lönejämförelser mellan helt olika arbeten, som exempelvis barnmorska och sjukhustekniker, var möjliga att genomföra.

Analyser

I 9 § anges att arbetsgivarens analyser särskilt ska avse:

  • skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika,
  • skillnader mellan en grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och en annan grupp med arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt med sådant arbete men inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat,
  • en grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och en grupp med arbetstagare som utför arbete som inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat men ger högre lön trots att kraven i arbetet bedömts vara lägre.

Det som ska analyseras är om löneskillnaderna har direkt eller indirekt samband med kön. Formuleringen om direkt eller indirekt samband har inte berörts närmare i förarbetena. Däremot uttrycks att de krav som ställs på arbetsgivare att få bort osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män ansluter till diskrimineringsförbuden. Tanken är att arbetsgivaren, i samverkan med sina fackliga motparter

ska åtgärda problemen när löneskillnader uppdagas. Lönekartläggningsarbetet har enligt förarbetena därmed ett tvisteförebyggande syfte (prop. 1999/00:143).

Det faktum att två grupper bedömts har likvärdiga arbeten medför dock inte i sig något krav på att lönerna ska vara desamma. Genomsnittslönen för en av de grupper som jämförs kan exempelvis ha påverkats av att en viss arbetstagare avtalsenligt har fått behålla den högre lön som gällde före en omplacering till det aktuella arbetet. Sådana förhållanden måste man ta hänsyn till vid analysen. Det måste med andra ord alltid finnas sakliga, av kön oberoende skäl för löneskillnaderna, om de ska godtas ur jämställdhetssynpunkt (prop. 1999/00:143).

Bedömningen av om ett visst arbete brukar anses vara kvinnodominerat bör utgå från förhållandena i arbetsgivarens verksamhet. Om mer än 60 procent av arbetstagarna inom visst arbete eller viss kategori av arbetstagare är eller brukar vara kvinnor, är arbetet i fråga att klassificera som kvinnodominerat. Det är dock inte meningen att man på arbetsplatsen ska göra ”historiska” efterforskningar angående könsfördelningen i olika arbeten. Går det inte att på ett enkelt sätt på den egna arbetsplatsen komma till någon slutsats om ett arbete är kvinnodominerat eller ej bör förhållandena hos arbetsgivare med likartad verksamhet vara vägledande (prop. 1999/00:143). I denna del av analysen är det värderingen av själva arbetet som är i fokus.

Analysens riktighet

I prop. 1999/00:143 konstateras att vid en eventuell prövning inför Jämställdhetsnämnden14 är den centrala punkten huruvida arbetsgivarens analys har berört frågan om löneskillnaden är saklig i den meningen att den saknar direkt eller indirekt samband med arbetstagarens kön. Nämnden ska med andra ord pröva om det har utförts en sådan analys som lagen föreskriver, däremot inte om det i det aktuella fallet har gjorts en korrekt bedömning av könssambandet eller ej. Nämnden har redovisat detta som en av utgångspunkterna för prövningen.15

14 Jämställdhetsnämnden har numera ersatts av Nämnden mot diskriminering. 15 Se Jämställdhetsnämndens beslut i Ä 4-03 och Ä 1-09.

Marknaden som förklaring till löneskillnader

Enligt prop. 1999/00:143 ger inte förklaringar av typ att arbetsgivaren betalar enligt kollektivavtal eller att lönerna ligger i linje med vad andra arbetsgivare brukar betala eller att arbetstagare med det kvinnodominerade arbetet inte har någon alternativ arbetsmarknad svar på frågan, om det finns ett samband mellan lönesättning och kön. Denna typ av förklaringar kan därför normalt inte vara tillräckliga för att lagens krav på analys ska vara uppfyllt. Analysen måste gå ett steg längre och kritiskt granska hållbarheten i dessa generella förklaringar.

Denna fråga har prövats av Nämnden mot diskriminering i Ä 1-09. Nämnden framhöll då att det är angeläget att hänvisningar till marknadslöneläget verkligen är välgrundade och att de kan beläggas och analyseras med syftet att utreda om eventuella löneskillnader mellan kvinnor och män direkt eller indirekt har samband med kön. Mera allmänt hållna referenser till löneläget utan en bakomliggande utredning är enligt nämnden otillräckliga och uppfyller inte lagens krav.

Nämnden bedömde dock att arbetsgivaren i det fallet hade tagit fram ett så omfattande material som rimligen kan begäras i fråga om det rådande löneläget för de aktuella kategorierna av arbeten. Materialet kunde enligt nämnden läggas till grund för en analys av lönesättningen inom bolagets hela verksamhet, och fick betraktas som detaljerat.

DO, som gjort en framställning om vitesföreläggande, hade också bedömt att utredningen av marknadslöneläget borde ha brutits ned från riksnivå till regional nivå. Det hade dock enligt nämnden inte framkommit att en uppdelning på någon annan geografisk grund skulle ha avsevärt förbättrat möjligheterna att göra en bedömning med ett jämställdhetsperspektiv. DO hade inte heller i övrigt visat att bolagets analys var otillräcklig för sitt ändamål. Nämnden fann vid en sammantagen bedömning av materialet att arbetsgivarens kartläggning och analys – efter de kompletteringar som hade gjorts – var en strukturerad och metodisk genomgång av materialet. Nämndens slutsats var därför att bolagets analys var tillräcklig för en bedömning av om det fanns några könsrelaterade samband vid lönesättningen eller inte. Något vitesföreläggande meddelades därför inte.16

16 Se dock avsnittet Analysens riktighet, ovan, angående ramarna för nämndens prövning.

3.3.3. Samverkan om aktiva åtgärder

Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka om aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet, enligt 3 kap. 11 § DL. Begreppet samverkan definieras inte i lagtexten, men enligt förarbetena innebär kravet att arbetsgivare och arbetstagarorganisationer ska arbeta gemensamt i en dialog om hur de aktiva åtgärderna ska genomföras. Arbetsgivare och arbetstagare ska också särskilt motverka diskriminering i arbetslivet.

Samverkansskyldigheten är allmänt hållen och omfattar hela arbetet med aktiva åtgärder. Några särskilda procedurregler har inte ansetts nödvändiga utan de närmare formerna lämnas till parterna för att anpassas till specifika behov i en viss bransch eller på en arbetsplats. Det kan därför vara lämpligt att träffa lokala överenskommelser om hur arbetet med aktiva åtgärder bör bedrivas och hur samverkan bör ske (prop. 2015/16:135). Begreppet samverkan ges samma innebörd som inom övrig arbetsrätt (prop. 2007/08:95).

Syftet med samverkan är enligt förarbetena att söka uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet. I förarbetena anförs att en viktig förutsättning för att åstadkomma lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet är att parterna på arbetsmarknaden gemensamt anstränger sig för att nå detta mål. Samverkan innebär att arbetsgivare och arbetstagare gemensamt verkar för att frågorna om att främja lika rättigheter och möjligheter drivs aktivt på arbetsplatserna. Det betyder enligt förarbetena normalt att arbetstagarna representeras av de arbetstagarorganisationer som finns på arbetsplatsen. Om det saknas facklig representation på arbetsplatsen får arbetsgivaren ta ställning till hur arbetstagarna på lämpligaste sätt kan beredas möjlighet till samverkan. Förarbetena påtalar i detta avseende att det är lämpligt och tillåtet att ge samma information även till andra parter (prop. 1999/00:143). Det är dock alltid arbetsgivaren som har det yttersta ansvaret för att lagen följs. En arbetsgivare som inte har fullgjort sina skyldigheter kan aldrig försvara sig med bristande intresse från arbetstagarsidan (prop. 2007/08:95).

Arbetstagarorganisationer som är bundna av kollektivavtal i relation till en arbetsgivare har, enligt 4 kap. 5 § andra stycket DL, tilldelats ett särskilt ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder som är sanktionerade. En central arbetstagarorganisation har möjlighet att göra framställning till Nämnden mot diskriminering

om arbetsgivaren inte fullföljer sina skyldigheter, om DO har förklarat sig inte vilja göra en framställning i enlighet med 4 kap. 5 § första stycket DL. Regeln motiverades med att det genom den skulle bli svårare för en arbetstagarorganisation att rättfärdiga sin egen passivitet i de fall som arbetsgivaren inte tog nödvändiga initiativ (prop. 1999/00:143). Talerätten för arbetstagarorganisationer ses därför som ett sätt att stimulera och vitalisera det lokala aktiva arbetet. Kravet på samverkan saknar särskild sanktion.

Information som behövs för samverkan

Arbetstagarorganisationer med vilka arbetsgivaren har tecknat kollektivavtal, har rätt till den information som behövs för samverkan (3 kap. 12 § första stycket DL). Informationsskyldigheten omfattar såväl lönefrågor som övriga arbetet med aktiva åtgärder.

Förarbetena uttrycker att det knappast är möjligt att på ett detaljerat sätt ange vilken information som arbetstagarsidan kan behöva för en meningsfull samverkan med hänsyn till att förhållandena på olika arbetsplatser starkt varierar. Allmänt kan dock sägas att en arbetsgivare är skyldig att tillhandahålla så mycket information att arbetstagarnas företrädare aktivt kan delta i diskussionerna om de löneregler som tillämpas på arbetsplatsen, vidare angående gruppering av arbetstagarna, i analysen av löneskillnaderna och när innehållet i handlingsplanen ska bestämmas (prop. 1999/00:143).

En särskild fråga gäller om informationsskyldigheten ska innefatta uppgifter om samtliga arbetstagares löner, till exempel även oorganiserade. Frågan har behandlats i prop. 1999/2000:143, i samband med att informationsskyldigheten infördes i dåvarande jämställdhetslagen. Regeringen uttalade då att bestämmelsen inte ger en generell rätt till information om samtliga arbetstagares löner. Regeringen ansåg vidare att det är tveksamt om arbetstagarorganisationerna kan uppfylla det ansvar gentemot arbetstagarna utan en rätt för organisationen att få del av löneuppgifter för andra anställda än medlemmarna i den egna organisationen, när det behövs för en bedömning om likalöneprincipen upprätthålls. Det handlar i sådant fall om en begränsad informationsplikt, när det vid analys av orsakerna till löneskillnader finns skäl att jämföra individlöner (prop. 1999/00:143).

Rätten till insyn och information är kopplad till regler om tystnadsplikt. En facklig företrädare – i den privata sektorn – som får ta del av uppgifter enligt 3 kap. 12 § DL kan åläggas tystnadsplikt (se 21, 22 och 56 §§ MBL). För anställda i stat, kommun och region gäller offentlighetsprincipen, men med vissa möjligheter att besluta om sekretess för uppgifter som lämnas till fackliga företrädare (se 10 kap.11–14 §§ och 12 kap. 2 §offentlighets- och sekretesslagen). Kravet på information är kopplat till reglerna om vitesföreläggande, 4 kap. 5§.

3.3.4. Kravet på dokumentation

Arbetsgivare som sysselsätter 25 eller fler arbetstagare är skyldiga att varje år skriftligen dokumentera arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 13 § första stycket DL). För arbetsgivare som sysselsätter mellan 10 och 24 arbetstagare omfattar det årliga dokumentationskravet endast lönekartläggningsarbetet (3 kap. 14 § första stycket DL). För arbetsgivare med färre än 10 anställda ställs det inget krav på dokumentation. Kraven på att dokumentera lönekartläggning framgår av 13 kap. 13 § andra stycket 4–7 DL.

Arbetsgivare ska redovisa resultatet av kartläggningen och analysen avseende löneskillnader och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män (punkt 3).17 Dokumentationen ska också innehålla en redovisning av vilka lönejusteringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att åtgärda förekommande löneskillnader som har direkt eller indirekt samband med kön (punkt 4), samt en kostnadsberäkning och en tidsplanering utifrån målsättningen att de lönejusteringar som behöver vidtas ska genomföras så snart som möjligt och senast inom tre år (punkt 5). En redovisning och en utvärdering av hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i nästa års dokumentation (punkt 6). Dokumentationen ska också innehålla en redogörelse för hur samverkansskyldigheten har fullgjorts (punkten 7). Enligt förarbetena räcker det inte att enbart ange att samverkan har skett, utan det ska beskrivas hur. Här bör till exempel finnas en redogörelse för vilka synpunkter som har framförts och hur de har beaktats (prop. 2015/16:135).

17 Det har inte klargjorts i vare sig nämndpraxis eller förarbeten vilka uppgifter som ska ingå i redovisningen av resultatet.

3.3.5. Diskrimineringsombudsmannens tillsyn

DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs, enligt 4 kap. 1 § DL. Med tillsyn avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagen, enligt 4 kap. 1 a § DL.

Den som omfattas av skyldigheten att vidta aktiva åtgärder är skyldig att på begäran av DO lämna uppgifter om förhållanden i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen, att ge DO tillträde till arbetsplatser eller andra lokaler där verksamheten bedrivs och att komma till överläggningar med DO, enligt 4 kap. 3 § första stycket 1 och 3–4 DL.18 Den som inte rättar sig efter en sådan begäran får av DO föreläggas att vid vite fullgöra skyldigheten (4 kap. 4 § DL). Ett sådant vitesföreläggande får till skillnad från vitesföreläggandet att vidta aktiva åtgärder, beslutas av DO. Beslutet kan överklagas till Nämnden mot diskriminering. Talan om utdömande av vite förs vid tingsrätt, som också ska bedöma vitets lämplighet. (4 kap. 17 § DL).

3.3.6. Sanktion

Den som inte fullgör sina skyldigheter att arbeta med lönekartläggning, lämna information enligt 3 kap. 12 § eller dokumentera enligt ovan får föreläggas att fullgöra dem, enligt 4 kap. 5 § första stycket DL.19 Ett sådant föreläggande ska förenas med vite och meddelas av Nämnden mot diskriminering efter framställning av DO. Föreläggandet får riktas även mot staten som arbetsgivare eller som huvudman för utbildningsverksamhet.

Om DO förklarat sig inte vilja göra en framställning till nämnden om vitesföreläggande, får en central arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal göra en sådan framställning, enligt 4 kap. 5 § andra stycket DL.

18 Skyldigheterna att lämna uppgifter och ge tillträde gäller dock inte om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl som talar däremot, enligt bestämmelsens andra stycke. 19 Motsvarande gäller enligt samma bestämmelse även andra skyldigheter att arbeta med aktiva åtgärder.

3.3.7. Insyn för enskilda

I Sverige finns det långtgående möjligheter att ta del av allmänna handlingar med stöd av tryckfrihetsförordningen (1949:105). Detta inkluderar i viss utsträckning så kallade potentiella handlingar.20 Den som vill ta del av löneuppgifter för anställda i en verksamhet som omfattas av reglerna om allmänna handlingar har alltså typiskt sett rätt att göra det, om ingen sekretessbestämmelse är tillämplig.21

Det finns därtill en särskild regel om insyn som tar sikte på diskriminering vid rekrytering. Om en arbetssökande inte har anställts eller tagits ut till anställningsintervju, eller om en arbetstagare inte har befordrats eller tagits ut till utbildning för befordran, ska sökanden på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som tagits ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet eller utbildningsplatsen, enligt 2 kap. 4 § DL. DO kan biträda en sådan begäran och arbetsgivaren är då skyldig att lämna uppgifterna till DO, enligt 4 kap. 3 § 2 DL. Vidare kan DO förelägga arbetsgivaren att vid vite fullgöra sin skyldighet, enligt 4 kap. 4 § första stycket DL. Ett beslut om vitesföreläggande får överklagas till Nämnden mot diskriminering.

Utöver dessa individuella rättigheter att ta del av uppgifter gäller som ovan beskrivits att arbetsgivare ska förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder, enligt 3 kap. 12 § DL.

3.4. Beskrivning av de regelsystem som analyseras

I detta avsnitt beskriver vi de tyska, brittiska och isländska reglerna om transparens, rapportering och certifiering, se tabell nedan. Denna deskriptiva del ligger, tillsammans med ovanstående avsnitt, till grund för analysen av modellerna och hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige.

20 Med potentiell handling avses en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. En sådan handling anses förvarad hos en myndighet endast om myndigheten kan ta fram sammanställningen med rutinbetonade åtgärder, se 2 kap. 6 § andra stycket TF. 21 Däremot har Kammarrätten i Jönköping bedömt att underlag för en lönekartläggning inte kan anses vara allmän handling, givet att det inte omfattas av dokumentationsskyldigheten i diskrimineringslagen och inte heller tagits om hand för arkivering (mål nr 1795-21).

Tabell 3.2 Krav på transparens, certifiering och kartläggning

Sverige

Island Storbritannien Tyskland

Lag Diskrimineringslagen

Lög um stjórnsýslu jafnréttismála, ändrad 2018, samt standard ÍST 85:2012

Equality Act 2010 (Gender Pay Gap Information) Regulations 2017 (SI 2017/172)

Entgelttransparenzgesetz, ändrad 2017

Krav Alla arbetsgivare

måste göra en årlig lönekartläggning. Arbetsgivare med minst 10 anställda måste också dokumentera arbetet.

Arbetsgivare med minst 25 anställda måste certifiera sina lönesystem enligt ovanstående standard.

Arbetsgivare med minst 250 anställda måste årligen publicera nyckeltal om verksamhetens könslönegap.

Arbetstagare har rätt att få viss information om lönerna för anställda av motsatt kön om arbetsgivaren har minst 200 anställda. Vissa arbetsgivare med minst 500 anställda

1

ska också

rapportera åtgärder.

Tillsyn DO ska utöva

tillsyn över att lagen följs. Arbetsgivare kan föreläggas vid vite att följa lagen.

Ackrediterade revisorer kontrollerar att arbetsgivarnas lönesystem uppfyller kriterierna i standarden.

Tillsynsmyndigheten kan vidta åtgärder såsom undersökningar, utredningar och förelägganden.

Underlåtenhet att följa lagen kan ge en nackdel i bevishänseende inom ramen för en tvist.

1 Avser arbetsgivare som är skyldiga att lämna en årlig finansiell verksamhetsrapport enligt den tyska handelslagen (HGB).

3.4.1. Den tyska modellen för lönetransparens

Den tyska lönetransparensen gäller arbetsgivare i relation till deras anställda och regleras i Entgelttransparenzgesetz (EntgTranspG) som trädde i kraft den 6 juli 2017. Lagens syfte är att upprätthålla principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete.

Kraven på transparens gäller alla arbetsgivare med minst 200 anställda. De anställda hos dessa arbetsgivare har en individuell rätt till information om ersättningar och löner för anställda som utför lika eller likvärdigt arbete. Den anställde ska ange vilket arbete det gäller så långt det rimligen kan begäras. Arbetsgivaren är då enligt 10–11 §§ skyldig att lämna följande uppgifter om de anställda av motsatt kön som utför det arbetet:

  • månadslönen,22
  • upp till två specifika lönedelar, till exempel förmåner,
  • de villkor och den praxis som legat till grund för ovanstående lön, samt motsvarande för den egna lönen.23

En förutsättning är dock att det finns minst sex kollegor av motsatt kön som tillhör jämförelsegruppen, enligt 12 § tredje stycket Entg-TranspG. Enligt lagen utför de anställda lika arbete om de har identiska eller liknande uppgifter, antingen på olika arbetsplatser eller på samma arbetsplats. Med likvärdigt arbete avses enligt lagen att arbetstagare som befinner sig i en jämförbar situation utför arbete av lika värde utifrån arbetets art, utbildningskrav och arbetsvillkor.

I Tyskland är den fackliga anslutningsgraden relativt låg och kvinnor är genomgående underrepresenterade som medlemmar i olika fackförbund (Carlson 2021).24 Vid sidan av fackföreningarna har så kallade företagsråd en viktig roll på arbetsmarknaden då de har medbestämmanderätt över personalfrågor och kan hävda sin rätt i domstol. Råden ska fungera som ett komplement till arbetstagarorganisationer med uppgift att se till att kollektivavtalen efterlevs. Enligt det tyska regelverket ska den anställdes begäran av information i första hand riktas till företagsråden, som i sin tur har rätt att få nödvändiga uppgifter från arbetsgivaren. Arbetsgivaren har då tre månader på sig att lämna uppgifter om löneprocessen och lönekriterier, vilka även ska inkludera uppgifter om arbetsgivarens identifikation av relevant jämförelse mellan arbete och lön. Olika procedurregler gäller beroende på om arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal eller inte. De arbetsgivare som saknar kollektivavtal och som inte lämnar ut informationen, ska vid en tvist bära bevisbördan för att inget brott mot likalöneprincipen har begåtts. Även om bevisbördan ligger hos arbetsgivaren innehåller lagen inga sanktioner mot de arbetsgivare som inte lämnar ut uppgifter enligt lagen. I stället kan en vägran att lämna uppgifter under vissa förutsättningar medföra en nackdel i bevishänseende vid en lönediskrimineringstvist, enligt 15 § EntgTranspG.

22 Uppgiften avser medianvärdet av månadsmedellönerna, omräknade till heltid, för det aktuella arbetet under ett kalenderår, samt övriga lönekomponenter. 23 Om lönen sätts utifrån kollektivavtal, föreskrifter eller vissa i lag reglerade beslut om arbete i hemmet är det tillräckligt att hänvisa till dessa och var de finns tillgängliga, enligt 11 § 2. 24 Beräkningar av den exakta andelen fackligt anslutna arbetstagare varierar. Flera beräkningar typer på omkring 17 procent, vilket är OECD:s bedömning.

I lagen uppmanas arbetsgivare med minst 500 anställda att i samverkan med företagsråd regelbundet göra en översyn och analys av bestämmelser och praxis för lönesättning, inklusive grunder för arbetsvärdering, samt en bedömning av efterlevnaden av kraven på lika lön vid lika eller likvärdigt arbete. De anställda har rätt att bli informerade om prövningsförfarandet och löneanalysens resultat.

Till detta kommer en skyldighet för de arbetsgivare som har fler än 500 anställda och är skyldiga att lämna en årlig finansiell verksamhetsrapport enligt den tyska handelslagen (HGB). Dessa arbetsgivare är skyldiga att lämna en rapport om företagets eller organisationens jämställdhet och likalönesättning och regeringen offentliggör sedan uppgifterna. Rapporten ska även omfatta åtgärder för att främja jämställdhet inom organisationen, inklusive främjandet av jämställda löner, samt en redogörelse av effekterna av tidigare beslutade åtgärder. Rapporteringsskyldigheten gäller vart femte år för bolag med kollektivavtalsreglerade lönetariffer och vart tredje år för övriga bolag. De arbetsgivare som inte planerar några åtgärder ska redovisa skälen för detta i sin rapport, enligt 21 § andra stycket EntgTranspG. Regeringen är skyldig att utvärdera lagens effektivitet vart fjärde år och tillsyn görs av den federala regeringen genom kontinuerliga utvärderingar.

Studier och uppföljningar av den tyska lönetransparenslagen

På uppdrag av den tyska regeringen utvärderades lönetransparenslagens effektivitet 2019, det vill säga knappt två år efter lagens ikraftträdande. Utvärderingen visar att lagen har använts i begränsad omfattning och att arbetstagarnas kännedom om lagen var relativt låg (Bundesministerium 2020). Endast 4 procent av arbetstagarna i företag med fler än 200 anställda hade begärt information om lön. Av de undersökta företagen som är skyldiga att rapportera uppgav 44 procent att de hade uppfyllt rapporteringskravet, 40 procent att de planerade att göra det och 16 procent att de inte planerade det. Arbetsgivare i både offentlig och privat sektor pekade på ökade administrativa kostnader och svårigheter att tolka begreppet arbete av lika värde. Det fanns också en uppfattning hos arbetsgivare om att lagen inte skulle leda till ökad transparens. I utvärderingen lämnas ett antal rekommendationer till regeringen, bland annat om sanktionssystemet, förstärkt insyn, att även företag med färre än 500 anställda ska ha en

rapporteringsplikt och om förtydligande av begreppen arbete av lika eller likvärdigt värde.

2018 genomfördes en enkätundersökning riktad till 2 300 arbetsgivare och även den indikerar bristande efterlevnad (Baumann m.fl. 2019). Undersökningen visar att tre av fyra företag med minst 500 anställda ignorerar lagen och endast en liten minoritet av företagen (12 procent) ser över sin lönestruktur och försöker göra den mer transparent. En förklaring som ges är att lagen inte tvingar arbetsgivarna att systematiskt se över sin lönesättning och sina lönesystem. I stället måste arbetstagarna enskilt försvara sin individuella rätt till information, även i domstol (EU-kommissionen 2021a).

En annan relevant faktor är att det saknas direkta konsekvenser för de arbetsgivare som vägrar att lämna ut information. Vidare är översyner av lönesättningen rekommenderade, inte obligatoriska (EUkommissionen 2021a). Den tyska lönetransparenslagstiftningen har dessutom en relativt låg täckningsgrad. Majoriteten av Tysklands anställda omfattas inte av lagen eftersom den bara gäller anställda hos arbetsgivare med minst 200 anställda och hos arbetsgivare där det finns en jämförelsegrupp av motsatt kön med minst sex anställda.25Vidare saknas i den partsgemensamma strukturen en definition på arbetsgivarnivå som fastställer vilka arbeten som är att betrakta som lika respektive likvärdiga. I praktiken innebär det att arbetsgivaren definierar i vilken mån det finns jämförbara arbeten.

I Tyskland finns ett antal olika digitala lönekartläggningsverktyg som arbetsgivarna kan tillämpa för att se över sin lönesättning och lönestruktur. Regeringen har utvecklat ett kostnadsfritt internetbaserat lönekartläggningsverktyg som bygger på en schweizisk analysmodell (Logib-verktyget). Då verktyget är ett frivilligt moment i arbetsgivarnas likalönearbete är det väldigt få arbetsgivare som tillämpar något verktyg alls (EU-kommissionen 2021a).

3.4.2. Den brittiska modellen för lönetransparens

Den brittiska lag26 som bland annat reglerar diskrimineringsfrågor kompletterades 2017 med the Equality Act 2010 (Gender Pay Gap Information) Regulations 2017 (SI 2017/172). Enligt sistnämnda före-

25 Endast 0,7 procent av alla företag omfattas av transparensreglerna. Dessa arbetsgivare sysselsätter 32 procent av alla arbetstagare i Tyskland, (Baumann m.fl. 2019). 26 The Equality Act 2010.

skrifter ska arbetsgivare med minst 250 anställda varje år redovisa ett antal nyckeltal gällande de anställdas löner. Dessa nyckeltal ska göras publika för de anställda och allmänheten samt rapporteras in till ansvarig statlig myndighet via en särskild digital tjänst.27 Syftet är att genom lagstiftning skapa ett tryck på arbetsgivarna att agera och på så vis påskynda utvecklingen mot jämställda löner.28

Följande nyckeltal ska redovisas:

  • skillnaden i medellön per timme mellan heltidsanställda kvinnor och män,
  • skillnaden i medianlön per timme mellan heltidsanställda kvinnor och män,
  • andelen heltidsanställda män respektive kvinnor i vart och ett av fyra lönesegment som de anställda har delats in i,29
  • skillnaden i medelvärdet av bonuslön mellan kvinnor och män,
  • skillnaden i medianen av bonuslön mellan kvinnor och män,
  • andelen kvinnor respektive män anställda som fått bonuslön.30

Exempel på bonusformer som ska räknas med är vinstandelar och olika former av produktivitets- eller försäljningsbonus. Däremot räknas inte övertidsersättning in.

Arbetsgivaren ska vid publiceringen också bekräfta informationens riktighet. I samband med publiceringen kan arbetsgivare lämna en redogörelse för sitt arbete med att minska löneskillnaderna. Enligt Blundell (2021) ger arbetsgivaren i detta sammanhang ofta sin syn på löneskillnaderna och hänvisar till att de beror på att kvinnor och män har olika arbeten, snarare än att arbetsgivaren inte följer lagstiftningen om lika lön.

Den brittiska arbetsmarknadsmodellen karaktäriseras av en hög grad av frivillighet som bland annat omfattar icke-bindande kollektivavtal, frivilligt erkännande av arbetstagarorganisationer från arbetsgivarsidan, frivillig medling och immunitet mot skadeståndsanspråk

27 Statistiken publiceras på regeringens webbplats gender-pay-gap.service.gov.uk. Sidan innehåller också information om bland annat hur nyckeltalen kan tolkas och vägledning om vilka åtgärder arbetsgivare kan vidta för att minska lönegapet. 28 Detta kallas i den brittiska debatten ”name and shame” (Blundell 2021). 29 De anställda ska delas in efter lön i fyra lika stora grupper: lägst lön, näst lägst lön, näst högst lön och högst lön. 30 Se CIPD (2021).

vid stridsåtgärder (Lindberg m.fl. 2015). Löneförhandlingarna är påtagligt decentraliserade och sker främst på företagsnivå, ibland på branschnivå. Kollektivavtalsförhandlingar är inte garanterade i lag och arbetsgivarorganisationernas roll i förhandlingssystemet är väldigt begränsade. Kollektivavtalen är inte rättsligt bindande, utan mer en rekommendation för de individuella anställningsavtalen. De saknar således den automatiska normativa verkan som de svenska och tyska kollektivavtalen har (Lindberg m.fl. 2015).

Flera myndigheter är inblandade i tillsynen av efterlevnaden av likalöneprincipen. Tillsyn över jämlikhetslagen (Equality Act 2010) utförs av Kommissionen för jämlikhet och mänskliga rättigheter (EHRC). Om försök att säkerställa efterlevnaden av lagen på frivillig väg misslyckas, kan EHRC vidta verkställighetsåtgärder såsom undersökningar, utredningar och förelägganden.

Studier och uppföljningar av den brittiska lönetransparenslagen

Erfarenheter från Storbritannien visar att regelefterlevnaden bland arbetsgivarna har varit hög; 92 procent av de berörda arbetsgivarna hade rapporterat in sin lönestatistik till den ansvariga myndigheten när den första rapporteringsfristen gick ut (Måwe 2019). Regeringens hemsida där lönestatistiken offentliggörs hade då haft mer än en halv miljon besökare. En utvärdering från 2018 som bygger på intervjuer med brittiska arbetsgivare tyder på att lagen har haft positiva effekter (Dromey & Rankin 2018). Utvärderingen visar att många arbetsgivare har lyckats involvera sina anställda i verksamheten för likalönearbete och därmed kunnat se över ytterligare åtgärder för att främja jämställda löner. I utvärderingen konstateras också att arbetsgivarna borde ta fram sin redogörelse av arbetsplatsens lönegap och hur det ska åtgärdas och att även mellanstora arbetsgivare med över 50 anställda borde omfattas av lagen. Vidare föreslås att arbetsgivaren även borde rapportera vd:ns lön och företagets medianlön, andelen anställda som tjänar mindre än existensminimum samt att reglerna för lönetransparens även borde utökas för att synliggöra andra lönediskrimineringsgrunder såsom etnicitet och funktionalitet (Dromey & Rankin 2018).

En studie från 2021 visar att den brittiska lönetransparenslagens rapporteringskrav hade lett till en minskning av löneskillnaden mellan kvinnor och män med 1,6 procentenheter hos berörda arbetsgivare,

främst genom lägre löner för män (Blundell 2021). Studien förklarar att detta kan vara en effekt av att arbetstagares preferens för en arbetsgivare förändras när information om lön offentliggörs. Undersökningen visar att särskilt kvinnor uppvisade en betydande preferens för arbetsgivare med liten löneskillnad. I ett hypotetiskt experiment accepterade över hälften av kvinnorna en 2,5 procent lägre lön för att undvika en hög löneskillnad. Kvinnor tenderar således att välja arbetsgivare med ett mindre könslönegap även om lönen är lägre. Detta leder dock enligt studien inte till ett ökat könslönegap, eftersom arbetsgivare agerar för att minska löneskillnaderna.

Duchini med flera (2020) utvärderar hur lönetransparenslagen påverkar de anställdas sysselsättning och löner genom att jämföra arbetsgivare som omfattas och inte omfattas av lönetransparenslagen, både före och efter dess införande. De finner att sannolikheten för att kvinnor anställs i yrken med löner över medianlönen ökade med fem procent jämfört med perioden innan införandet av lagen. Den teoretiska förklaringen är att många kvinnor som är underbetalda får ett bättre förhandlingsunderlag i och med lönetransparensen, vilket leder till en högre lön för dem. Effekten på männen gick däremot i motsatt riktning. Studien visar att de män som omfattades av lönetransparenslagen hade i genomsnitt 2,8 procent lägre lön än motsvarande anställda män i företag som inte omfattades av lagen. En risk som har diskuterats är att arbetsgivare kan välja att hyra in lågavlönade kvinnor i stället för att anställa dem, i syfte att kunna uppvisa mindre löneskillnader mellan de kvinnor och män som faktiskt är anställda (Blundell 2021). Samtidigt visade utvärderingen att de företag som omfattades av lönetransparenslagen blev mer medvetna om jämställdhetsfrämjande insatser, erbjöd fler flexibla arbetslösningar och marknadsförde sig mer som ett företag som erbjuder jämställda löner än innan.

Två år efter att bestämmelserna trädde i kraft rapporterade den brittiska regeringen att samtliga företag som omfattades hade fullgjort sin rapporteringsskyldighet (OECD 2021a). Vid en uppföljning i juni 2019 konstaterades att EHRC inte hade använt några av sina mer kraftfulla befogenheter. Det har dock framförts omfattande kritik mot att tillsynen har inriktats på att rapportering sker, inte på huruvida uppgifterna faktiskt stämmer (Blundell 2021).

3.4.3. Den isländska modellen för lönecertifiering

Island är det första landet i världen som har lagstiftat om lönecertifiering. Enligt landets jämställdhetslagstiftning (Lög um stjórnsýslu jafnréttismála) måste arbetsgivare standardisera sin lönesättning enligt en så kallad likalönestandard (ÍST 85:2012) som säkerställer att lika lön och förmåner betalas ut för lika och likvärdiga arbeten. Standarden har sitt ursprung i ett initiativ från arbetsmarknadens parter och togs fram av dem tillsammans med Islands regering under 2008– 2012. Att tillämpa den var från början frivilligt (Wagner 2018, 2020). Tanken var att likalönestandarden skulle ha en liknande metod- och certifieringsprocess som befintliga management- och ledningssystem i form av ISO-standarder som redan var väl kända inom näringslivet (Wagner 2018, Wagner & Grødem 2018). Likalönestandarden kan beskrivas som en process som kvalitetssäkrar företags och offentliga institutioners lönesystem, med målet om att uppnå jämställda löner. Den innehåller bland annat krav på arbetsvärdering och löneanalyser med jämställdhetssyfte.

Fram till 2016 implementerades likalönestandarden som ett pilotprojekt på frivillig basis. År 2018 övergick förslaget till en lag om att alla arbetsgivare, både privata och offentliga med minst 25 anställda, måste kvalitetssäkra sina lönesystem enligt likalönestandarden. Syftet med lagstiftningen är att innan 2022 eliminera lönegapet mellan kvinnor och män. Implementeringen sker successivt; de största arbetsgivarna genomgår certifieringsprocessen först och de mindre i ett senare skede.31 Sammantaget ska cirka 1 200 arbetsgivare att ha genomfört certifieringsproceduren innan årsskiftet 2022/2023 (Stüber 2020). De arbetsgivare som omfattas av lagen måste genomgå en extern certifieringsprocess som garanterar att lönerna sätts på samma sätt för kvinnor och män. Vidare kontrollerar ackrediterade revisorer att arbetsgivarnas lönesystem uppfyller kriterierna i likalönestandarden. I nästa steg utfärdar en myndighet ett jämställdhetscertifikat baserat på en ISO-standard.32 Godkända arbetsplatser får en logotyp som kan användas i marknadsföringssyfte. Arbetsmarknadens parter ansvarar

31 Arbetsplatser med minst 250 anställda (på årsbasis) ska förvärva sitt likalönecertifikat senast den 31 december 2019. Senaste datumet för arbetsplatser med ett genomsnitt av 150–249 anställda är 31 december 2020, för arbetsplatser med ett genomsnitt av 90–149 anställda är 31 december 2021, och för arbetsplatser med ett genomsnitt av 25–89 anställda är 31 december 2022. Detta framgår av övergångsbestämmelse 1 i jämställdhetslagen. 32 ISO-standard IST 85:2012 ”Equal pay management system – Requirements and guidance”.

för att arbetsgivarna följer standarden och kontroll av verksamheten sker var tredje år.

Den isländska jämställdhetslagen och jämställdhetsstandarden är två olika regleringar med olika syften. Jämställdhetslagens syfte knyter an till den isländska statens åligganden i förhållande till EU-rätten och mänskliga rättigheter. Jämställdhetsstandarden marknadsförs däremot med argument om att dess tillämpning förväntas öka konkurrenskraften och lönsamheten i organisationen (ÍST 85). Enligt standarden ska löneanalysen inte bara utmynna i nödvändiga åtgärder, såsom kompetensutveckling eller lönekorrigeringar, utan också att mätbara mål anges i likalönesystemet.33 Dessutom ska arbetsgivaren ha en likalönepolicy som ska vara tillgänglig för allmänheten.34 Syftet är att skapa intresse och förtroende för arbetsgivaren. Alla beslut om löner och anställningsvillkor ska vara dokumenterade, kommenterade eller begripliga och sökbara för en extern granskning av oberoende revisorer. Arbetsgivaren måste ha dokumenterade arbetsbeskrivningar som kan ligga till grund för jämförelser om arbeten är lika eller likvärdiga och ska säkerställa att tillräckliga resurser finns för att genomföra och förbättra de åligganden som krävs enligt standarden.

Proceduren med extern granskning av ett oberoende tredjepartsorgan bygger på ett förfarande som är etablerat inom hela EU och EES. I Sverige är denna regleringsteknik vanligast inom områdena produktsäkerhet och miljöledningssystem. På Island är ackrediteringsmyndigheten en avdelning inom det statliga patentverket. De organisationer som genomför revisioner för att utfärda jämställdhetscertifikat är kommersiella aktörer. Den isländska staten har ett särskilt utbildningsansvar för den personal som utför revisionsuppdrag för att granska arbetsgivares efterlevnad av ÍST 85.35 Kurser ska erbjudas minst var tredje år. Kurserna ska ge kunskap om arbetsrättslig lagstiftning och om likalönestandarden, vilket innefattar frågor som arbetsvärdering eller metoder för att genomföra en jämställdhetsanalys av lönestrukturer.

33 Kravet på ett målinriktat arbete togs bort ur den svenska lagstiftningen om aktiva åtgärder vid lagändringen som trädde i kraft den 1 januari 2017. Det målinriktade arbetet har ersatts av en mer processinriktad metod. Kravet på mätbara målsättningar har utgått. 34 Där ingår att organisationen förbinder sig att följa samtliga krav som följer av lagstiftning och standard, att organisationen anger mätbara mål i sitt jämställdhetsarbete och att organisationen förpliktigar sig att arbeta med ständiga förbättringar i förhållande till sina interna jämställdhetsmål. 35 Detta framgår av artikel 6 i Regulation No. 1030.

Studier och uppföljningar av den isländska modellen

Den isländska lagstiftningen anses av många bedömare ha skapat ett transparent lönesystem och objektiv lönesättning (se bland annat Wagner 2018, 2020). Exempelvis innebär standardiserings- och certifieringsprocessen att arbetsgivarna måste se över sina lönesystem vilket leder till en mer transparent lönesättning. Uppföljningar och erfarenheter av systemet finns framför allt för perioden 2012–2018 när systemet var frivilligt (Wagner 2018). Dessa studier antyder att certifieringen har haft positiva effekter såsom att certifieringen har kunnat användas i marknadsföringssyfte vid nyrekryteringar och att det inom företagen har gett upphov till interna diskussioner och ökad kunskap om begreppen lika och likvärdiga arbeten. På nationell nivå har lagstiftningen inneburit att isländska myndigheter har tvingats ta ett större ansvar för att sprida kunskap om metoder för att analysera lönestrukturer ur ett könsperspektiv (Stüber 2020). En avgörande faktor för den isländska utvecklingen är att lagstiftningsprocessen tidigt fick en förankring med näringslivet (Stüber 2020). En mer genomgående utvärdering av den obligatoriska tillämpningen av standarden kommer att vara möjlig först om ett antal år.

Det isländska systemet har även kritiserats, framför allt för att den tidigare frivilligheten har blivit en tvingande lag (Wagner 2018). Det ursprungliga syftet var att likalönestandarden skulle bygga på frivillighet, där lärandet på företags- eller organisationsnivå skulle utgöra drivkraften som främjar en jämställd lönesättning (Stüber 2020, Wagner 2018). EU-kommissionen (2017) menar också att det är tveksamt om lagstiftningen kring likalönestandard och lönecertifiering kommer att påverka de löneskillnader som orsakas av värdediskrimineringen och leda till att könslönegapet upphör. Vidare anses implementeringen av systemet medföra ökad administration och kostnader för arbetsgivarna (EU-kommissionen 2017). Det gäller i synnerhet för de mindre arbetsgivarna som saknar personalavdelning eller personal med kompetens att hantera lönefrågor. En betydande del av arbetsgivarna saknar erfarenhet av standardiseringar, vilket innebär att de behöver lägga ett tydligare fokus på att formulera och synliggöra grunderna för sin lönesättning (Stüber 2020, Wagner 2018). En av de största utmaningarna de isländska företagen upplever i implementeringen av standarden är enligt Wagner (2018) att definiera vilka arbeten som är likvärdiga. Även om lagen tillåter en viss flexibilitet

när det gäller arbetsvärderingar och bedömningar måste lönesystemet uppfylla standardens olika kriterier. Löneskillnaderna måste dessutom dokumenteras och göras transparenta för en extern revisor. Ett företag kan ha obefintliga löneskillnader men måste ändå redogöra för hur kriterierna är definierade och viktade. Vidare finns farhågor om det som certifieras är sådant som arbetsgivaren har beslutat om utan samråd eller förhandlingar med arbetstagarna (Stüber 2020). Det innebär att grunderna för lönesättningen definieras av arbetsgivarna, och att lönesättningen efter certifieringsförfarandet bedöms vara fri från diskriminering. Utrymmet för individuella justeringar grundat på förhandlingar riskerar på så sätt att minska. En ytterligare farhåga är risken för oönskade tröskeleffekter bland arbetsgivare som ligger nära gränsen för 25 anställda (Stüber 2020). För att kringgå certifieringsproceduren finns risk att arbetsgivare väljer att hyra in arbetskraft i stället för att anställa.

3.5. Analys av ländernas modeller i relation till den svenska kontexten

I föregående avsnitt beskrev vi den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens. I detta avsnitt analyserar vi modellerna, med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. Eftersom modellerna skiljer sig så mycket från varandra analyseras respektive modell för sig. Detta följs av en sammanfattande analys.

3.5.1. Analys av den tyska modellen för lönetransparens

Den tyska modellen för lönetransparens bygger på att individuella arbetstagare har rätt att få information om andra anställdas löner. Detta skiljer sig från de svenska reglerna, som bygger på att arbetsgivare kartlägger och analyserar löneskillnader i samverkan med arbetstagarna. Dessa modeller utesluter dock inte varandra. Vi gör följande överväganden.

Tillgång till information om löner kan hjälpa arbetstagare att verka för jämställda löner

De tyska reglerna om lönetransparens syftar till att möjliggöra kontroller av att principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete efterlevs, enligt 10 § EntgTranspG. För att uppnå detta har den enskilde rätt att ta del av vissa löneuppgifter och arbetsgivaren har en motsvarande skyldighet att lämna dem. Detta ligger i linje med EUkommissionens uttalanden om att svårigheterna med att göra likalöneprincipen och diskrimineringsförbudet gällande späs på av otydlig lönesättning och brist på information om lönenivåerna för anställda som utför samma eller likvärdigt arbete (se avsnitt 3.2).

Det skiljer sig som konstaterats markant från de svenska lönekartläggningsreglerna som bygger på att arbetsgivaren i samverkan med arbetstagarna gör ett antal bedömningar36, vilket i sin tur kan leda till lönejusteringar. I Tysklands fall är det en fråga om en intern process som saknar lagstadgad koppling till löneförhandling och diskrimineringsförbud.37 Transparenskraven bygger i stället på att enskilda arbetstagare får möjlighet att verka för jämställda löner. Detta kan tänkas ske genom löneförhandlingar eller genom att diskrimineringsförbudet görs gällande.

Arbetstagare kan behöva mer information för att kunna hävda sin rätt

En grundläggande förutsättning för att kunna hävda likalöneprincipen eller diskrimineringsförbudet är att känna till dels om det finns löneskillnader, dels vad eventuella skillnader beror på. Ett medlemskap i ett fackförbund kan visserligen ge tillgång till uppgifter om löneläget bland arbetstagare som utför lika arbete, i den mån medlemmarna har rapporterat sina löner. Däremot kan arbetstagaren helt sakna information om löneläget för arbetstagare som utför ett annat, likvärdigt arbete hos samma arbetsgivare. Så kan i synnerhet vara fallet när arbetstagare som utför olika – men potentiellt likvärdiga – arbeten representeras av olika fackförbund. Respektive förbund känner inte

36 Bedömningarna gäller bland annat vilka arbetstagare som utför lika arbete, vilka arbeten är som likvärdiga och eventuella löneskillnaders samband med kön. 37 Det påpekas dock i förarbetena till lönekartläggningsreglerna att det finns ett samband mellan å ena sidan kartläggningsarbetet och å andra sidan förhandlingar och beslut om löner, och att det därför är ändamålsenligt att resultatet av arbetet används i samband med löneförhandlingarna (prop. 1999/00:143). Något bindande krav på detta finns dock inte.

nödvändigtvis till vare sig lönerna eller de exakta kraven i det andra arbetet.38 Det bör i detta sammanhang understrykas att de största löneskillnaderna finns mellan arbetstagare som utför olika arbeten, men att dessa arbeten i och för sig kan vara likvärdiga (se kapitel 2). Arbetstagaren kan också helt sakna uppgifter om på vilka grunder lönerna har satts. Det kan gälla såväl det egna arbetet som andra, likvärdiga arbeten.

Därmed är den enskilde arbetstagaren i såväl Tyskland som Sverige inte bara i ett förhandlingsmässigt utan också ett informationsmässigt underläge gentemot arbetsgivaren, vilket kan påverka löneförhandlingarna. Det kan också innebära att det är mycket svårt för en arbetstagare att avgöra om arbetsgivaren gör sig skyldig till diskriminering och vilken bevisning som talar för respektive mot att så är fallet.39Denna förvisso etablerade ordning kan alltså begränsa genomslaget för likalöneprincipen och diskrimineringsförbudet. Det bör också betonas att den kan drabba arbetsgivare negativt. Arbetstagare kan hysa ogrundade misstankar om att arbetsgivarens lönesättning inte är jämställd, eller rentav att den är diskriminerande. Detta skulle kunna motbevisas genom att eventuella relevanta löneskillnader och deras förklaring redovisades.

Arbetsgivare kan alltså dra nytta av transparens. Samtidigt innebär transparens dels ett intrång i arbetsgivarens autonomi och den fria lönebildningen genom en möjlighet att dra nytta av att lönerna i stor utsträckning är okända, i synnerhet i privat sektor, dels en viss administrativ börda.

Transparens är inte ett främmande element i svensk rätt, men de tyska reglerna är mer långtgående

I svensk rätt finns ingen regel om transparens som motsvarar den tyska. Det bör dock för det första noteras att rätten att ta del av löneuppgifter inte är främmande för svensk rätt. Här grundas den emeller-

38 Lönekartläggning ska visserligen genomföras i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare (3 kap. 11 § DL) och arbetsgivaren ska förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 12 § första stycket DL). Informationsskyldigheten har inte prövats av Jämställdhetsnämnden eller Nämnden mot diskriminering, men är synbart avgränsad både gällande information (det som behövs för samverkan om lönekartläggning) och mottagare (arbetstagarorganisationer som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal). 39 Möjligheten att genom en rättslig tvist få klarhet i detta får betraktas som otillfredsställande i sammanhanget.

tid på offentlighetsprincipen och är därmed begränsad till offentliga arbetsgivare. Dessa arbetsgivare är skyldiga att lämna ut allmänna handlingar, som exempelvis kan gälla löner, även till personer som inte är anställda eller söker lediga tjänster, vilket i det hänseendet är en avsevärt mer långtgående skyldighet än den tyska.

För det andra finns det enligt 2 kap. 4 § DL en rätt för arbetssökande att ta del av merituppgifter i samband med rekrytering (se avsnitt 3.3.7), om sökanden inte har anställts eller tagits ut till anställningsintervju. Detsamma gäller för en arbetstagare som inte har befordrats eller tagits ut till en utbildning för befordran. Syftet med det är dels att förebygga onödiga tvister och motsättningar, dels att underlätta kontrollen av diskrimineringsförbudet. Den som tror sig ha blivit diskriminerad ska snabbt och enkelt kunna bilda sig en uppfattning i frågan utifrån information om sådana förhållanden som normalt blir avgörande för arbetsgivarens beslut (prop. 2007/08:95). Svensk rätt är alltså inte främmande för att en enskild i syfte att kontrollera huruvida vederbörande har blivit diskriminerad har rätt att ta del av uppgifter om andra, även om detta kan upplevas som ett intrång i integriteten för den person som har fått arbetet.

För det tredje ska arbetsgivare förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder (se avsnitt 3.3.3).

Det ovanstående illustrerar den avvägning som den svenska lagstiftaren har behövt göra mellan berättigade intressen i fråga om insyn.

En viss ökning av vilka uppgifter som omfattas av transparens kan ge ökad effekt men också vara något mer betungande

Även om arbetstagaren känner till löneläget för andra anställda som utför samma arbetsuppgifter är det viktigt att betona att löneskillnaderna mellan kvinnor och män i stor utsträckning är kopplade till att kvinnor och män utför olika arbeten (se kapitel 2). En viktig fråga är därför på vilka grunder arbetsgivaren har gjort sina bedömningar. Detta gäller såväl gruppindelningen som värderingen av arbetena.

Gruppindelning

Den tyska regleringen kräver i likhet med de svenska reglerna om lönekartläggning att de anställda som utför lika arbete delas in i samma grupp.40 I Sverige är möjligheten att genom en framställning om vitesföreläggande få till stånd en ändring av arbetsgivarens gruppindelning begränsade. Dåvarande Jämställdhetsnämnden har vid två tillfällen prövat en framställning om vitesföreläggande där ett fackförbund eller Jämställdhetsombudsmannen ansett att personer med förhållandevis stora skillnader i arbetsuppgifter har delats in i samma grupp.

I sitt beslut i ärende Ä 4-03 fann nämnden att det var svårt att bedöma om alla i gruppen administratörer/kontorister hade arbeten som var att betrakta som lika, eftersom det saknades närmare uppgifter om arbetsinnehållet. Det var emellertid den bedömning som bolaget hade gjort, och i det material som parterna hade gett in i ärendet fanns det enligt nämndens mening inte underlag för att bedöma att grupperingen avvek på ett så markant sätt från lagens krav att ett vitesföreläggande borde utfärdas.41 Grupperingen godtogs därmed.

I sitt beslut i ärende Ä 1-07 fann nämnden att det i och för sig kunde urskiljas vissa skillnader mellan de olika arbeten som socialsekreterarna hade inom den aktuella kommunen. Det kunde dock enligt nämnden inte anses strida mot en vedertagen uppfattning på arbetsmarknaden att socialsekreterarna – i vart fall i en mindre kommun med förhållandevis få socialsekreterare – anses ha lika arbeten.

Arbetsvärdering

Arbetsvärderingen kan i än högre grad än gruppindelningen påverka utfallet av såväl lämnandet av information jämlikt enligt tysk rätt som en lönekartläggning enligt svensk rätt. På ett abstrakt plan är grundfrågan densamma; en avgörande omständighet i båda regleringarna är huruvida två grupper utför likvärdigt arbete. Medan såväl arbetsgivare som arbetstagare kan ha intresse av ett visst utfall är regleringarna konstruerade så att det ytterst är arbetsgivaren som avgör

40 Enligt svensk rätt är detta ett obligatoriskt moment i lönekartläggningen (se avsnitt 3.3.2), medan det för tysk del är nödvändigt att göra detta för relevanta arbetstagare när löneuppgifter ska räknas ut och redovisas. Efter gruppindelningen uppkommer frågan om vilka grupper som utför likvärdigt arbete. 41 Den bevislättnad som enligt 6 kap. 3 § DL gäller i diskrimineringstvister är inte tillämplig i Nämnden mot diskriminering.

vilka arbeten som är likvärdiga.42 Arbetstagarsidan har inom ramen för de tyska reglerna om transparens och de svenska reglerna om lönekartläggning begränsade möjligheter att få prövat huruvida det i själva verket är arbetsgivarens egen uppfattning som kommit till uttryck.43En arbetsgivare kan i sin arbetsvärdering bidra till det som i förarbetena till lönekartläggningsreglerna kallas den strukturella undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor (prop. 1999/00:143), såväl i Tyskland som i Sverige.44 De uppgifter om löneläget som därefter lämnas till arbetstagare blir då en produkt av den bedömning av kraven i arbetet som arbetsgivaren gjort. Detta är i de fall undervärdering förekommit otillfredsställande, eftersom transparensen (eller lönekartläggningen) då inte fyller den avsedda funktionen.

På samma sätt kan en arbetsgivare betala löner som helt saknar samband med kön, lämna uppgifter enligt tysk rätt, genomföra en lönekartläggning, och ändå bli föremål för missnöje som grundar sig på felaktiga antaganden och påståenden om att de bedömningar arbetsgivaren har gjort haft till syfte att dölja bristen på jämställdhet snarare än att synliggöra den.

Av ovanstående skäl kan en transparensreglering, om den i allt väsentligt utformas som i Tyskland, innebära att arbetstagare inte får sådan tillräcklig insyn som lagstiftaren har avsett.

Arbetstagarnas insyn kan utökas för ett bättre resultat

Den tyska regleringen ger arbetstagare rätt att ta del av information om hur den egna lönen och den lön som ska ligga till grund för jämförelsen har satts, samt de bestämmelser och den praxis om löner som har legat till grund för detta. Det framstår inte som självklart, givet legalitetsprincipen, att detta med nödvändighet innefattar de överväganden arbetsgivaren har gjort i fråga om gruppindelning och arbetsvärdering.

En reglering som i allt väsentligt motsvarar den tyska skulle alltså som ovan konstaterats kunna innebära att arbetstagare visserligen

42 I Sverige finns dock krav på samverkan med arbetstagare i arbetet med aktiva åtgärder och nödvändig information till arbetstagarorganisationer (se avsnitt 3.3.3). Vidare finns möjlighet till tvisteförhandling och domstolsprövning av huruvida enskilda arbetstagare har diskriminerats. 43 Se avsnittet om analysens riktighet i 3.3.2 och beskrivningen av det tyska systemet i 3.4.1. 44 Det bör dock anmärkas att viss kontroll kan ske i Sverige genom kravet på samverkan med arbetstagarna.

har rätt att ta del av löneuppgifter, men att dessa uppgifter skulle vara en produkt av de bedömningar arbetsgivaren har gjort i fråga om gruppindelning och arbetsvärdering.

Ett alternativ för att uppnå ökad transparens och i förlängningen ökad effekt är att i lagtext göra det klart att transparensen även ska omfatta på vilka grunder gruppindelningen och arbetsvärderingen har gjorts. Detta skulle kunna möjliggöra en närmre kontroll och ökad förståelse från arbetstagarnas sida, samtidigt som det skulle innebära en något mer betungande reglering (se vidare nästa avsnitt).

Krav på transparens kan kombineras med lönekartläggning utan att bördan för arbetsgivare ökar nämnvärt

Som ovan konstaterats kräver de svenska reglerna om lönekartläggning att arbetsgivaren bland annat delar in de anställda i grupper efter arbetsuppgifter och genomför en arbetsvärdering (se avsnitt 3.3.2), det vill säga tar ställning till vilka arbetstagare som utför lika eller likvärdigt arbete. Utifrån detta ska en analys av eventuella löneskillnader göras, i de fall som anges i 3 kap. 8–9 §§ DL.

Arbetsgivaren har därmed tillgång till den information som ska lämnas enligt de tyska transparensreglerna, liksom den ytterligare information om gruppindelning och arbetsvärdering som kan hjälpa arbetstagare att granska lönesättningen och verka för jämställda löner. Eftersom arbetsgivare i Sverige är skyldiga att utan uppmaning från arbetstagare eller andra ta ställning till vilka arbeten som är att betrakta som likvärdiga finns det inget behov av att – som den tyska lagstiftaren gjort – ge den anställde i uppgift att vid en begäran om löneuppgifter ange vilka arbeten som är likvärdiga.

Det kan i detta sammanhang anmärkas att rättsläget är oklart i fråga om exakt vilka uppgifter om lönekartläggning som ska dokumenteras (se avsnitt 3.3.4). Klart är dock att arbetsgivaren bör kunna redovisa sitt arbete i detalj, dels för att uppfylla sin samverkansskyldighet, dels för tillsynen, även om det inte finns en motsvarande skyldighet att dokumentera det i alla delar. Vi noterar i detta sammanhang att

Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen har föreslagit en

föreskriftsrätt avseende bland annat bestämmelserna om lönekartläggning (SOU 2020:79), vilket skulle kunna innebära att dokumentationskravet klargörs.

Det ovanstående är också relevant för frågan om i vilken utsträckning transparenskrav skulle vara betungande för arbetsgivare i Sverige. Det kan konstateras att sådana krav framför allt skulle avse att lämna uppgifter, medan kravet på att ta fram uppgifter i huvudsak redan finns. Lämnandet kan dock innebära en viss börda i sig. Den bör dock vara försumbar i sammanhanget.

Mycket talar därför för att ett krav på transparens skulle kunna kombineras med de nuvarande kraven på lönekartläggning och att detta skulle ha bättre förutsättningar att öka jämställdheten än någon av dessa modeller har var för sig. Samtidigt skulle bördan för arbetsgivare inte fördubblas, eftersom kraven överlappar varandra. Den information som ska lämnas för transparens består i huvudsak av uppgifter som ska tas fram inom ramen för lönekartläggningen, även om det är oklart i vilken utsträckning den ska dokumenteras enligt gällande rätt (se avsnitt 3.3.4).

Fler än anställda kan ha nytta av informationen

En viktig utgångspunkt är att den administrativa bördan och inskränkningen i enskilda arbetsgivares möjligheter att hålla löner hemliga måste stå i proportion till det resultat som kan väntas. För att åstadkomma en välavvägd reglering bör därför arbetsgivaren bara vara skyldig att lämna ut löneuppgifterna till de som har en direkt möjlighet att påverka lönerna, till exempel genom löneförhandling eller ett rättsligt förfarande i fråga om diskriminering.

Enligt tyskt rätt har endast anställda rätt till lönetransparens. Det kan dock anmärkas att även den som söker ett arbete har ett stort intresse av transparens ur ett jämställdhets- och antidiskrimineringssyfte. Om den sökande får relevanta uppgifter om löneläget hos de som utför lika eller likvärdigt arbete hos arbetsgivaren förbättras sökandens förhandlingsposition. Det gäller inte minst om hen redan har en annan anställning och kan välja att tacka nej till den nya anställningen om lönen är otillfredsställande. Övervägande skäl talar därför för att en transparensreglering blir mer effektiv om såväl sökande som anställda har rätt till insyn; detta skulle ge fler möjlighet att skapa ett tryck på förändring i de fall lönerna inte är jämställda.

Som ovan nämnts är det viktigt att regleringen är proportionerlig. Ett sätt att inkludera sökande i insynsrätten, utan att göra den för

långtgående, kan vara att begränsa den till sökande som inte är uppenbart underkvalificerade, alternativt till de som erbjuds anställning.

Sammantaget skulle det ovanstående innebära att en begränsad krets har rätt till transparens: anställda och (vissa) sökande. Omfattningen av i vart fall den första gruppen motsvarar arbetsgivares storlek; ju mindre arbetsgivare – i bemärkelsen antal anställda – desto färre kan begära information. Antalet personer som erbjuds tjänster kan variera med personalomsättningen och står därför inte i absolut proportion till arbetsgivarens storlek, men får ändå antas ha ett inte obetydligt samband med storleken.

Om ett krav på transparens införs i Sverige talar mycket för att även arbetssökande – eller i vart fall vissa sådana – bör ha rätt att ta del av uppgifter.

Formerna för att lämna informationen

Vår analys ska enligt direktiven bland annat fokusera på hur de olika modellerna skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. En viktig fråga gällande såväl effektivitet som proportionalitet är hur informationen ska lämnas. Det finns såvitt vi kan se tre alternativ för hur detta kan gå till:

Det första alternativet är den ordning som gäller i Tyskland, det vill säga att arbetsgivaren informerar de anställda som begär det. Den främsta fördelen med det är att arbetsgivaren endast behöver lämna uppgifter till den som personligen berörs av dem. I vilken grad detta blir administrativ betungande beror då på hur många anställda som efterfrågar uppgifter. Det bör dock noteras att den tyska regleringen innehåller begränsningar i fråga om såväl hur ofta uppgifter måste lämnas ut, som hur många personer av motsatt kön (i förhållande till frågeställaren) som måste ingå i en grupp arbetstagare för att arbetsgivaren ska vara skyldig att informera om dess löneläge (se avsnitt 3.4.1).45

Det andra alternativet är att arbetsgivaren tar fram en lista över löneläget i alla grupper med minst sex anställda, anger vilka grupper som utför likvärdigt arbete och anslår detta på arbetsplatserna. Detta

45 Avgränsningen hänger samman med att regelverket tar sikte på löneskillnader som har samband med kön. Utan avgränsningen skulle det bli lättare för arbetstagare att bilda sig en uppfattning om eventuella löneskillnaders samband med andra diskrimineringsgrunder eller egenskaper. Samtidigt skulle detta innebära att arbetsgivare skulle vara skyldiga att lämna ut uppgifter i fler fall, vilket skulle bli mer betungande.

skulle innebära att alla anställda kan ta del av löneuppgifter för flera grupper, dock ej individuella löner.46 Samtidigt skulle den administrativa bördan begränsas eftersom uppgifter inte skulle behöva lämnas flera gånger per år. Ett sådant krav skulle också kunna gälla dokumentationen av lönekartläggning.47

Det tredje alternativet är att uppgifterna lämnas till de arbetstagarorganisationer vars medlemmar har rätt till information. Detta beskrivs i följande avsnitt.

Särskilt om arbetstagarorganisationer

Som ovan nämnts ska vår analys enligt direktiven bland annat fokusera på hur på hur de olika modellerna skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. Därför är det nödvändigt att beakta att ett betydelsefullt inslag i hela det svenska regelverket om aktiva åtgärder är samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Arbetsgivare ska förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder, enligt 3 kap. 12 § första stycket DL. Den exakta omfattningen av denna informationsskyldighet har inte klargjorts i förarbeten eller praxis.48 Det står därför inte helt klart i vilken utsträckning denna informationsskyldighet motsvarar den individuella rätt till transparens som finns i Tyskland. En möjlig anpassning av den tyska modellen till svensk rätt skulle vara att uttryckligen ge arbetstagarorganisationer samma rätt till transparens som deras medlemmar. Vi gör i den delen följande överväganden:

Transparens gentemot arbetstagarorganisationer skulle innebära att arbetsgivaren är skyldig att på begäran lämna uppgifter dels till arbetstagare, dels till arbetstagarorganisationer. För att en sådan reglering ska vara motiverad torde krävas både att den kan bidra till större effekt än den tyska, dels att den inte är oproportionerligt betungande för arbetsgivaren.

46 Som framgår av avsnitt 3.4.1 är arbetsgivaren enligt EntgTranspG endast skyldig att lämna ut löneuppgifter om grupper med färre än sex anställda av motsatt kön (i förhållande till den som begär uppgifterna). 47 Ett liknande krav på så kallad posting förekommer i kanadensisk rätt (Svenaeus 2021). 48 För en genomgång av detta, se avsnitt 3.3.3.

I fråga om effektiviteten noterar vi för det för första att arbetstagarorganisationer i Sverige i flera avseenden är delaktiga i förfaranden som kan bidra till mer jämställda löner. Det gäller bland annat lönebildningen enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen, hjälp till medlemmar inför och under löneförhandling, den primära rätten att föra talan för medlemmarna i diskrimineringstvister enligt 6 kap. 2 § tredje stycket DL, och samverkan i arbetet med aktiva åtgärder.49Organisationerna har alltså möjlighet att använda informationen på samma sätt och i samma syfte som sina medlemmar. De skulle också med denna ökade insyn få större möjligheter att uppmärksamma sina medlemmar på stora löneskillnader.

Den andra frågan gäller proportionalitet. Det kan i detta sammanhang övervägas att genom en utvidgning av transparensrätten till arbetstagarorganisationerna göra regleringen mindre betungande för arbetsgivare. Detta skulle kunna ske genom att föreskriva att arbetsgivare på begäran är skyldig att lämna uppgifterna till de anställdas arbetstagarorganisationer och att organisationerna i sin tur ska lämna uppgifterna till sina medlemmar. Arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda skulle då kunna minska, eftersom uppgifter för en, flera, eller alla grupper av arbetstagare kan lämnas till arbetstagarorganisationen samtidigt. Detta framstår som mindre betungande än att behöva lämna uppgifter till var och en av de anställda som begär det. Den individuella rätten att få information direkt från arbetsgivaren skulle då bara avse arbetstagare (och eventuellt arbetssökande) som inte är medlemmar i en arbetstagarorganisation. Sammantaget torde fördelarna med att kräva transparens mot arbetstagarorganisationer överväga nackdelarna.

För det fall transparens gentemot alla arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är anställda på arbetsplatsen bedöms vara en för vid krets är ett alternativ att avgränsa transparensen till de arbetstagarorganisationer som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal. En sådan avgränsning skulle motsvara vad som gäller avseende information som behövs för samverkan i arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 12 § första stycket DL).

En annan tänkbar konsekvens av att utsträcka rätten till transparens till arbetstagarorganisationer är att risken för repressalier skulle kunna minskas. Det finns visserligen enligt 9 § EntgTranspG ett förbud mot

49 Av bestämmelsen framgår att när en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, får DO eller en ideell förening föra talan bara om arbetstagarorganisationen inte gör det. Kravet på samverkan följer av 3 kap. 11 § DL.

repressalier, vilket torde vara lämpligt även i en transparensreglering här.50 Trots det kan det finnas en risk för att arbetstagare, och framför allt arbetssökande, som använder sin insynsrätt riskerar att missgynnas. Det kan till exempel handla om att uteslutas ur rekryteringsförfarandet. Om den enskilde i stället får uppgifterna från sin arbetstagarorganisation behöver arbetsgivaren, åtminstone inte initialt, få reda på att så har skett, vilket torde minska risken för eventuella repressalier.

En konsekvens av att uppgifterna lämnas av arbetstagarorganisationer i stället för direkt av arbetsgivaren kan dock vara att uppgifterna inte är helt aktuella, om en förändring av löneläget har skett mellan den tidpunkt då arbetsgivaren lämnade uppgifterna till organisationen och att denna lämnar dem vidare. Det torde dock endast i absoluta undantagsfall innebära att uppgifterna blir missvisande. Denna oklarhet bör typiskt sett kunna hanteras mellan den enskilde – eller organisationen – och arbetsgivaren.

Förfarandet och sanktionerna i de fall arbetsgivaren inte lämnar uppgifterna behöver anpassas

En särskild fråga är hur insynsrätten kan fungera praktiskt och vilken eventuell sanktion som ska finnas om det tyska förfarandet och sanktionerna ska anpassas till en svensk kontext. Diskrimineringslagen innehåller redan två relevanta ordningar för att garantera att information lämnas till enskilda och arbetstagarorganisationer (se avsnitt 3.3.7). Det rör sig dels om ordningen för merituppgifter, där DO kan biträda enskilda, dels om möjligheten för arbetstagarorganisationer att vid behov vända sig till Nämnden mot diskriminering. Dessa ordningar skulle med fördel kunna användas även för transparens. Givet att dessa endast aktualiseras i de fall arbetsgivaren inte frivilligt lämnar uppgifter – och i de fall det inte råder enighet om vad som ska lämnas – bör en utvidgning av dessa möjligheter till att också gälla transparens inte innebära en så stor ökning av arbetsbördan för DO eller nämnden att det krävs utökade anslag. Regleringen kan därför med fördel konstrueras så att arbetsgivaren ska lämna uppgifterna, utan att en

50 De uppgifter om den tyska regleringen som vi tagit del av visar inte om, repressalier förekommit. Eftersom transparensrätten inte använts i den utsträckning den tyska lagstiftaren hoppats torde sådana uppgifter under alla omständigheter vara osäkra.

myndighet involveras, och att det endast är om så inte sker som arbetstagaren eller arbetsorganisationen kan vända sig till DO eller nämnden.

Det bör betonas att ett välfungerande system för vitesförelägganden, i kombination med tydlig och lättillgänglig information om detta, torde minska behovet av att vända sig till DO eller Nämnden mot diskriminering angående ett föreläggande. Behovet av information bör kunna tillgodoses inom ramen för det uppdrag DO har att informera enskilda inom sitt verksamhetsområde.51 Inte heller uppgiften att informera om transparens torde kräva utökade resurser på sikt. Däremot framstår en större informationsinsats inför och i samband med en eventuell reglerings ikraftträdande som nödvändig, mot bakgrund av den tyska regleringens begränsade genomslag.

Frågan är vidare om den bevisregel som finns i den tyska lagstiftningen kan ha tillräcklig effekt som påtryckningsmedel gentemot arbetsgivare som av en eller annan anledning inte vill lämna information. Lönetransparens ska bidra till att arbetstagaren får bättre möjligheter att ta ställning till om den egna lönen är korrekt, eller i annat fall vad som framstår som ett lämpligt sätt att agera, såsom förhandling, talan om diskrimineringsersättning eller att söka andra arbeten. Om arbetsgivaren inte lämnar ut den informationen uppnås alltså inte den effekten och den enskilde har alltjämt för lite information för sin bedömning av den egna lönen, och inte minst för att kunna bedöma utsikterna till framgång i en tvist. Det problem som transparens är tänkt att lösa är med andra ord inte löst. Det behövs då en sanktion som bidrar till att undanröja oklarheten innan en eventuell process.

En process kan vara förenad med ett stort mått av osäkerhet, i synnerhet i de fall då arbetsgivaren inte har klargjort sin syn på gruppindelning och arbetsvärdering. Denna osäkerhet kvarstår i de fall arbetsgivaren inte har lämnat nödvändig information. Den tyska regleringen med bevislättnad – men alltjämt ett osäkerhetsmoment för den enskilde på grund av informationsbrist – framstår därför som mindre välavvägd.

Som beskrivits ovan kan en reglering som stärker möjligheterna till transparens genom att arbetsgivaren vid behov kan föreläggas vid vite att lämna informationen, i likhet med vad som gäller för merituppgifter och information till arbetstagarorganisationer, vara att ett sätt att åstadkomma detta.

51 Se lag om Diskrimineringsombudsmannen (2008:568), särskilt 3 §.

Om vitesförelägganden ska utfärdas av Nämnden mot diskriminering, torde det finnas ett värde i att DO informeras om dessa framställningar eftersom vitesföreläggandena kan utgöra ett intressant underlag för myndigheten i planeringen av dess tillsyn i fråga om lönekartläggning.

Sammanfattningsvis skulle de system som redan finns i diskrimineringslagen med fördel kunna användas även för lönetransparens.

För att transparenskrav ska få önskad effekt krävs tillsyn och information

En förutsättning för att en transparensreglering likt den tyska ska få genomslag är att de uppgifter arbetsgivaren på begäran ska lämna finns tillhanda. En arbetsgivare som årligen gör en lönekartläggning i enlighet med vad som redan gäller enligt diskrimineringslagen kan snabbt lämna sådan information som den tyska regleringen kräver. Omvänt gäller att en arbetsgivare som inte har kartlagt lönerna kanske inte hinner lämna uppgifter till en arbetssökande innan rekryteringens planerade slutdatum. Det måste också beaktas att förfaranden om vitesföreläggande kan dra ut på tiden (se SOU 2020:79).

Effektiv tillsyn över kraven på lönekartläggning är därför viktigt för att ett transparenskrav ska kunna få önskad effekt. Vi noterar att

Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagenhar bedömt att

DO:s tillsyn behöver utvecklas (SOU 2020:79). Det framstår som mycket angeläget att så sker.52

Utöver detta är det viktigt att en rätt till transparens blir välkänd för att den ska få stort genomslag. Om en sådan rätt införs bör en myndighet få i uppdrag att informera och svara på frågor om detta, och en större informationssatsning bör genomföras initialt.

Arbetsmarknadens parter kan också fylla en viktig funktion, till exempel genom att i kollektivavtal reglera former för informationsöverlämning mellan arbetsgivare och fackförbund.

Det bör understrykas att den orsak till den tyska regleringens ineffektivitet som hittills har kunnat identifieras är att rätten till information är relativt okänd och därför inte har använts (se avsnitt 3.4.1). Det huvudsakliga problemet har alltså så vitt det framgår inte varit regleringen i sig, utan att den inte används.

52 Se också OECD (2021a) och EU-kommissionens förslag till direktiv om åtgärder för transparens i lönesättningen, angående vikten av transparens.

Sammanfattningsvis skulle en ny reglering behöva förenas med en effektiv tillsyn och aktiv spridning av information till de som berörs av regleringen, för att få bättre resultat än i Tyskland.

Intern utvärdering av lönesättningen enligt tysk förlaga framstår inte som en förbättring av lönekartläggningsreglerna

Som beskrivits i avsnitt 3.4.1 omfattas vissa arbetsgivare av 17–18 §§ EntgTranspG om intern utvärdering av sin lönesättning. Reglerna lämnar ett förhållandevis stort handlingsutrymme för arbetsgivaren jämfört med lönekartläggning enligt svensk rätt. Sammantaget framgår inga starka skäl för att ändra de svenska reglerna om lönekartläggning till vad som gäller enligt 17–18 §§ EntgTranspG. Samma slutsats gäller, av samma skäl, skyldigheten att planera åtgärder enligt 21 § första stycket EntgTranspG.

Lönerapportering kan komplettera insynsrätt och egenkontroller

I kapitel 5 diskuteras betydelsen av extern information om jämställdheten hos ett företag, till exempel genom certifiering. Kortfattat kan sägas att information om bristande jämställdhet kan påverka företaget negativt, och tvärtom. Vi noterar att sådan information antingen kan redovisas av företaget själv, som i Tyskland, eller av en myndighet som har samlat in informationen för statistik (se avsnitt 3.4.2.). Ett annat alternativ är att de aktuella nyckeltalen kan vara en del av insynsrätten, och alltså redovisas för sökande och anställda på begäran. Uppgifterna torde lämpligen kunna tas fram inom ramen för arbetsgivarens lönekartläggning. Det finns alltså förutsättningar för att förena de nuvarande kraven på lönekartläggning med ett krav på redovisning av vissa uppgifter. Vi noterar också att uppgifter om till exempel könsfördelning i olika grupper av arbetstagare kan vara relevanta för arbetsgivarens övriga arbete med aktiva åtgärder.

3.5.2. Analys av den brittiska modellen för lönetransparens

Det brittiska systemet för lönetransparens kan beskrivas som rapportering och består i att arbetsgivare med 250 eller fler anställda ska redovisa vissa nyckeltal. Dessa baseras inte på bedömningar utan på enklare beräkningar. Vi gör följande överväganden:

Modellen är inte avgränsad till lika eller likvärdigt arbete

De nyckeltal som ska redovisas visar bland annat aggregerade löneskillnader mellan kvinnor och män. De anställda behöver dock inte delas upp efter arbete för att ta fram nyckeltalen. De skillnader som synliggörs behöver alltså inte nödvändigtvis bero på att arbetsgivaren betalar kvinnor och män olika lön för lika eller likvärdigt arbete, utan kan helt eller delvis bero på att de utför arbeten som inte är lika eller likvärdiga. I det senare fallet är det alltså inte fråga om det som i diskrimineringslagen kallas osakliga löneskillnader. Därför kan den som tar del av nyckeltalen inte utan ytterligare information avgöra vad som är orsaken till löneskillnaderna, till exempel diskriminering eller att kvinnor och män i viss utsträckning utför arbeten med olika höga krav.

Ett rapporteringskrav kan bidra till att minska lönegapet mellan kvinnor och män

Genom rapportering och publicering av nyckeltal får arbetsgivare stå till svars för sin lönesättning internt och externt, även om nyckeltalen som ovan har framhållits inte innebär att det går att avgöra om orsaken till löneskillnaderna är till exempel diskriminering eller att fler kvinnor än män bland arbetstagarna utför mindre kvalificerade arbetsuppgifter. Modellens grundläggande funktion är att det skapas ett tryck på arbetsgivaren att verka för jämställda löner för att inte framstå som klandervärd. Även för arbetstagarorganisationernas del kan det uppstå en ökad förväntan på att de ska agera, i de fall skillnaderna är särskilt stora. Detta kan handla om osakliga löneskillnader, men också om skillnader i hel- och deltidsarbete liksom könsfördelningen bland de anställda som har högst lön. En effekt kan bli en (ökad) debatt om vilka förändringar som behövs, till exempel i fråga

om lönesättning, rekrytering, eller åtgärder som rör förvärvsarbete och föräldraskap.53 En annan möjlig effekt kan vara att arbetstagare söker sig till de arbetsgivare som framstår som jämställda. Rapportering framstår därför som ett förhållandevis enkelt och kostnadseffektivt sätt att åstadkomma en debatt och medvetenhet om jämställda löner och därmed på sikt åstadkomma mer jämställda löner.

En tänkbar invändning är att det finns en risk för att arbetsgivare utan osakliga löneskillnader framstår som klandervärda till följd av den ojämna könsfördelningen i grupper av arbetstagare med olika höga krav i arbetet. Uppföljningar från Storbritannien visar att media i stor utsträckning har framhållit diskriminering som en förklaring till de rapporterade löneskillnaderna (Blundell 2021). Det finns dock en möjlighet för arbetsgivaren att lämna kommentarer och få dem publicerade tillsammans med nyckeltalen. Det innebär att en arbetsgivare som inte vill uttala sig inte heller är tvungen att göra det, medan den arbetsgivare som vill uttala sig har rätt att få sin syn fogad till nyckeltalen. En sådan ordning torde minska risken för att arbetsgivare klandras utan grund, samtidigt som det finns möjlighet för såväl anställda som utomstående att väcka debatt om såväl löneläget som arbetsgivarens eventuella förklaringar.

Modellen har alltså en något bredare ansats än de svenska reglerna om lönekartläggning, genom att den avser löneskillnader mellan kvinnor och män i en vidare bemärkelse än lika lön för lika och likvärdigt arbete. Vilka åtgärder som framstår som lämpliga för att komma tillrätta med eventuella problem kan därmed variera i hög grad. Det kan handla om såväl lönesättning som att inom ramen för vad diskrimineringsrätten tillåter sträva efter en jämnare könsfördelning bland chefer eller inom grupper av anställda. Mot bakgrund av detta framstår rapportering som ett rimligt komplement till lönekartläggning vilket i betydligt högre grad handlar om lika och likvärdigt arbete.

När modellen utvärderats, konstateras att många kvinnor tenderar att välja arbetsplatser där de löneskillnader som framgår av rapporteringen är relativt små, även om det inte innebär en ökning av den egna lönen (Blundell 2021). Samma studie visar att detta har lett till att de arbetsgivare som omfattas av rapporteringskrav har strävat efter att

53 Förvärvsarbete och föräldraskap är ett område som ska omfattas av arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder, enligt 3 kap. 5 § 1 DL. Det kan inte uteslutas att arbetet i denna del intensifieras i de fall det visar sig finnas stora löneskillnader som beror på att arbetets organisering gör det svårt att förena föräldraskap och heltidsarbete, vilket i sin tur kan innebära att framför allt kvinnor arbetar deltid.

minska skillnaderna, vilket i sin tur har minskat lönegapet mellan kvinnor och män. Rapporteringskravet har alltså haft den avsedda effekten (se avsnitt 3.4.2). Effektiviteten kan dock påverkas av en rad omständigheter som hur många arbetsgivare som omfattas av kraven, hur lätttillgänglig informationen är, vilka uppgifter som ska rapporteras, tillsyn eller annan kontroll, den allmänna debatten och parternas agerande.

Den administrativa bördan för arbetsgivare är begränsad

En viktig utgångspunkt vid utformningen av eventuella rapporteringskrav bör vara att den administrativa bördan för arbetsgivare inte bör vara större än nödvändigt. I den mån det är möjligt bör därför arbetet kunna samordnas med annat arbete som redan krävs. För att understryka sambandet mellan rapportering och lönekartläggning skulle dock rapporteringen lagtekniskt kunna vara en del av lönekartläggningen som alla arbetsgivare årligen ska göra. Det framstår som relativt okomplicerat att i samband med kartläggning räkna ut det genomsnittliga lönegapet, medianvärdet för lönegapet och andelen män och kvinnor inom varje lönekvartil. Det kräver – till skillnad från lönekartläggning – inga bedömningar och därför heller ingen diskussion, utan det är en ren fråga om enkla beräkningar utifrån lönedata som arbetsgivaren redan har. Det krävs inte heller några bedömningar i fråga om det genomsnittliga lönegapet för bonus, medianvärdet för lönegapet för bonus eller andelen män och kvinnor som erhåller bonus. Sådan rapportering ligger också nära vad som redan i dag krävs inom ramen för en lönekartläggning (se prop. 2007/08:95). Den mängd uppgifter som behövs är betydligt mindre än vad som krävs för lönekartläggning, vilket i förhållandevis hög grad kräver information om arbetsuppgifter, krav i arbetet, prestation och så vidare. Att ta fram nyckeltalen torde typiskt sett inte heller kräva att representanter för olika delar av verksamheten deltar. Därtill är möjligheten att kommentera nyckeltalen frivillig. Sammanfattningsvis innebär ett rapporteringskrav endast en marginell ökning av den administrativa bördan för svenska arbetsgivare – i synnerhet om det kombineras med lönekartläggning.

Arbetsgivarens möjlighet att kommentera uppgifterna är ensidig

Vårt uppdrag innefattar bland annat att analysera hur den brittiska modellen kan utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. Den brittiska regleringen utgår förhållandevis ensidigt från arbetsgivarnas ansvar, och varje rapporterande arbetsgivare har möjlighet att inkludera ett uttalande i sin rapport, tillsammans med nyckeltalen. Det är vanligt att i detta hänvisa till att skillnaderna beror på att kvinnor och män har olika arbeten, snarare än att arbetsgivaren inte följer lagstiftningen om lika lön (Blundell 2021). Detta innebär att rapporteringen kan präglas av arbetsgivarens inställning utan att balanseras av arbetstagarnas uppfattning.

Vi anser att det är viktigt att tillvarata styrkan i den svenska modellen. Det framstår inte nödvändigtvis som ändamålsenligt att till rapporteringen foga ett uttalande som kan utgå helt från den ena partens uppfattning. Detta kan innebära dels att det inte blir tydligt att det finns en samsyn mellan arbetsgivare och arbetstagare när så är fallet, dels att arbetstagarna får svårt att ge sin syn på lönesättningen och att den inte heller får samma spridning som arbetsgivarens. Det sistnämnda framstår inte som ändamålsenligt givet att regleringen bygger på transparens.

Det finns tre alternativ till den brittiska modellen: Det första är att inte ge arbetsgivaren möjlighet att foga ett yttrande till nyckeltalen och det andra är att låta de anställdas arbetstagarorganisationer lämna ett yttrande som publiceras tillsammans med nyckeltalen. Den som läser statistiken får då en mer nyanserad bild av löneskillnaderna. För att minimera arbetsgivarens administrativa börda och underlätta snabb rapportering kan arbetstagarorganisationerna i så fall få en egen möjlighet att lämna ett yttrande till den publicerande myndigheten. På så vis behöver arbetsgivarens rapportering inte sinkas av att arbetstagarorganisationernas yttrande dröjer. Det tredje alternativet är att det ska framgå av arbetsgivarens yttrande om arbetstagarorganisationen ställer sig bakom det eller inte.

Den brittiska modellen behöver kompletteras med ökad kontroll

Vi har ovan konstaterat att utvärderingar visar att samtliga företag som ska rapportera nyckeltal har gjort det, men att det har framförts kritik mot bristande kontroll av att uppgifterna verkligen stämmer.

Vi kan konstatera att effektiv kontroll, inklusive tillsyn, i detta fall liksom i allmänhet är nödvändigt för tillräcklig lagefterlevnad.

I Sverige skulle skyldigheten kunna följa samma ordning som gäller för aktiva åtgärder, det vill säga att DO utövar tillsyn och att Nämnden mot diskriminering kan meddela ett föreläggande som kan förenas med vite, efter framställning från en arbetstagarorganisation eller DO. Ett alternativ skulle kunna vara att arbetsgivaren ska lämna in uppgifterna till den publicerande myndigheten senast ett visst datum varje år, och att den arbetsgivare som inte har fullgjort sin rapporteringsskyldighet i tid ska vara skyldig att betala en förseningsavgift. Kostnaden för myndigheten skulle till stor del bero på hur många arbetsgivare som omfattas av kravet, vilket kan komma att avgöras av ett kommande EU-direktiv i frågan.54

Detta skulle utesluta behovet av tillsyn över att uppgifterna lämnas, men det skulle alltjämt behövas någon form av adekvat kontroll av uppgifternas riktighet. Ett sätt att bidra till sådan kvalitetssäkring kan vara att föreskriva att uppgifterna ska tas fram i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, i likhet med vad som redan gäller för aktiva åtgärder i allmänhet enligt 3 kap. 11 § DL. Det kan i sammanhanget återigen framhållas att nyckeltalen inte grundas på bedömningar utan på beräkningar utifrån obestridliga löneuppgifter. Uppgifternas riktighet bör alltså vara möjlig att kontrollera. Arbetstagarna får i så fall möjlighet att granska arbetsgivarens underlag och beräkningar för att kontrollera att de stämmer. En sådan insynsrätt kan förenas med sekretess liknande den som gäller enligt 3 kap. 12 § andra stycket DL.55 Om en organisation – eller någon annan – bedömer att något inte stämmer kan den välja att anmäla det till tillsynsmyndigheten, rimligen DO. En sådan möjlighet att granska och vid behov anmäla kan i sig ha effekt.

54 Om det finns möjlighet att gå utöver minimikrav i direktivet kan det övervägas om fler arbetsgivare ska omfattas av rapporteringskravet. 55 Av 3 kap. 12 § andra stycket DL framgår att om informationen avser uppgifter om lön eller andra förhållanden som berör en enskild arbetstagare, gäller reglerna om tystnadsplikt och skadestånd i 21, 22 och 56 §§ MBL. I det allmännas verksamhet gäller i stället 10 kap.11–14 §§ och 12 kap. 2 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Rapporteringen kan också bidra till värdefull statistik

Enligt våra direktiv ska vi bland annat kartlägga behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå och analysera hur löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå kan följas över tid samt väga nyttan av sådan statistik mot eventuell administrativ börda för arbetsgivare. I kapitel 4 konstaterar vi att det av jämställdhetsskäl finns ett behov av utökad lönestatistik. Vi kan konstatera att de nyckeltal som enligt brittisk rätt ska rapporteras också skulle kunna utgöra underlag för sådan statistik. Den administrativa bördan för arbetsgivare bör alltså vägas mot att den lämnade informationen kan tjäna två syften.

3.5.3. Analys av det isländska systemet för lönecertifiering

Den isländska modellen går ut på att arbetsgivarens lönesättning ska bli kvalitetssäkrad och certifierad. Den standard som certifieringen bygger på har sin grund i ett initiativ från arbetsmarknadens parter. Modellen bygger inte på samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare och syftar inte heller till transparens för enskilda. Vi gör följande överväganden.

Senast vid utgången av 2022 ska alla arbetsgivare som omfattas av kravet på certifiering ha genomgått processen. Det har därför ännu inte funnits tillräcklig information för att med säkerhet kunna avgöra vilka effekter lönecertifieringen får.

Certifiering kan i likhet med rapportering (se avsnitt 3.1.2.) ge enskilda arbetstagare möjlighet att söka sig till arbetsgivare som framstår som tilltalande ur jämställdhetssynpunkt. Det kan också tänkas bidra till en debatt om jämställdhet kopplat till specifika arbetsgivare. En avgörande skillnad mellan certifiering och rapportering är dock graden av insyn. Certifikat grundas på en sammantagen bedömning av ett antal delfrågor. Den utomstående får genom certifikatet veta att arbetsgivaren har bedömts motsvara vissa krav. Hur bedömningen har gjorts i detalj, och i vilken utsträckning den kan tas till intäkt för att exempelvis lönerna faktiskt är jämställda, kan dock vara svårt för den utomstående att avgöra. Arbetstagare och arbetstagarorganisationer har inte rätt att ta del av informationen om lönerna,

arbetsvärderingen och analyserna, underlaget för certifieringen och systemet kan därmed sägas brista i verklig transparens.

I analysen över hur den isländska modellen skulle kunna tillämpas, utvecklas och anpassas i Sverige behöver hänsyn tas till ländernas olika lönebildningsmodeller och arbetsmarknadens parters autonomi, ansvar och roller. Dessutom har Island en annan arbetsmarknad än Sverige vad gäller exempelvis arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, antal personer i arbetskraften, företagsstruktur och näringsgrenar som dominerar och bidrar mest till BNP (se exempelvis OECD 2021b, Wagner 2018). Även sådana skillnader behöver beaktas i bedömningen av huruvida den isländska modellen kan utvecklas och anpassas till en svensk kontext. Visserligen har båda länderna en arbetsmarknadsmodell som inkluderar arbetsmarknadens parter. I Sverige har dock arbetsmarknadens parter hela ansvaret för lönebildningen, medan Island behandlar alla arbetsmarknadsrelaterade frågor i trepartskonstellationer mellan regering, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer (Kullander & Tönnes Lönnroos 2016).

Metoden är avgränsad till löneskillnader hos en och samma arbetsgivare

Den isländska modellen är i likhet med den svenska anpassad för att motverka löneskillnader mellan arbetstagare som har samma arbetsgivare. Det synes inte finnas något uppenbart sätt att utveckla metoden för att motverka löneskillnader även mellan arbetsgivare.

Det bör dock understrykas att modellen är avsedd att uppnå löner som är korrekta, i den mening att de är satta med utgångspunkt i sakligt godtagbara skäl. I den mån detta kan uppnås kan det innebära att inga lönenivåer har ett direkt eller indirekt samband med kön.

Det är dock svårt att se att arbetsgivare och certifieringsföretag – eller någon annan – ska kunna hitta ett sätt att med exakt precision räkna ut ett samband mellan arbete och lön, utan att göra en jämförelse mellan minst två personer, även om det görs en arbetsvärdering. En fallstudie visar att det var just vid en jämförelse mellan en kvinna och en man som utförde likvärdiga, men olika, arbeten som arbetsgivaren kunde konstatera att kvinnans lön var omotiverat låg (Wagner 2018). Även om certifieringsprocessen fungerar i de fall det finns en jämförelseperson, är alltså möjligheten att identifiera och åtgärda lönenivåer som har samband med kön mer begränsad i de fall det

saknas en jämförelseperson. Det innebär att den isländska modellen inte nödvändigtvis är mer effektiv i detta avseende.

Det är inte klart i vilken mån de positiva effekterna beror på att det införts en ny modell eller på dess utformning

Det inte helt klart vilka effekter de tre modeller som vi har analyserat kommer att få. I Islands fall är det komplicerat att skilja på effekterna av den satsning som certifieringsmodellen utgör och effekterna av regelverkets närmre utformning.56 Det kan inte uteslutas att vissa av de positiva effekter som iakttagits kan bero på att lagstiftaren gjort en stor, uppmärksammad satsning som ger kraftigt ökade skyldigheter för arbetsgivare men också har en stark förankring hos arbetsmarknadens parter, snarare än på certifieringsmodellen som sådan. Så kan vara fallet i fråga om att det hos arbetsgivare uppkommit interna diskussioner och ökad kunskap om begreppen lika och likvärdiga arbeten.

Det står heller inte klart att möjligheten att marknadsföra sig som en jämställd arbetsgivare är bättre efter genomgången certifiering än efter genomgången tillsyn.

Certifieringen riskerar att befästa löneskillnader som har samband med kön

Som OECD (2021a) har påpekat är en viktig fråga vilka aktörer som får rättsliga och praktiska möjligheter att verka för jämställda löner. Den isländska modellen involverar i första hand arbetsgivare och certifierande aktörer. Det saknas alltså insyn för andra aktörer som skulle kunna verka för jämställda löner, såsom arbetstagarorganisationer, individuella arbetstagare och arbetssökande, intresseorganisationer, allmänheten och media. Dessa aktörer får enbart veta huruvida arbetsgivaren har certifierats.

En betydelsefull fråga i sammanhanget är därför om certifiering verkligen medför en kontroll av arbetsgivarens bedömningar i sak, eller om den bara visar att bedömningarna aktivt görs och dokumenteras. Betydelsen av att arbetsgivaren fattar aktiva beslut och dokumenterar dem ska visserligen inte underskattas eftersom processen – i

56 Detta kan jämföras med Storbritannien, där det är möjligt att jämföra arbetsgivare som omfattas av rapporteringskrav och arbetsgivare som inte gör det (Blundell 2021).

likhet med lönekartläggning – kan synliggöra normer och visa att lönenivåer bibehålls av hävd snarare än att arbetsgivaren anser att de är korrekta. Det finns dock en risk för att arbetsgivarens uppfattning om kraven i respektive arbete reproduceras i certifieringen snarare än att det sker en förutsättningslös prövning utifrån bevisning från två parter.

Lönesättningen torde typiskt sett utgå från arbetsgivarens uppfattning om kraven i arbetet, tillsammans med ett antal andra variabler.57 När en arbetsvärdering ska göras inför certifieringen kan det förekomma att arbetsgivaren återigen utgår från denna uppfattning, vilket i allt väsentligt kommer att ge samma resultat igen. Att arbetsgivaren är konsekvent i sin uppfattning behöver naturligtvis inte vara fel eller klandervärt, men kan få konsekvenser för möjligheterna att synliggöra strukturell undervärdering av kvinnodominerat arbete, vilket varit en av den svenska lagstiftarens ambitioner med kraven på lönekartläggning (prop. 1999/00:143). Den som har uppfattningen att vissa krav som är typiska för arbeten som i stor utsträckning domineras av kvinnor, till exempel ansvar för människors liv, hälsa och välbefinnande, inte är särskilt betungande, kommer rimligen att ge uttryck för detta i sin arbetsvärdering. Det är tveksamt om certifiering kommer att påverka detta, även om den som ska certifiera lönesättningen har relevant kompetens och kan granska hållbarheten i resonemangen. En annan omständighet som kan begränsa certifieringsprocessens möjlighet att säkerställa en objektiv översyn av arbetsgivarens lönesättning är att kraven i arbeten är något som måste undersökas och bedömas, snarare än mätas. Certifieringen tycks alltså vara avhängig att arbetsgivaren är öppen för att förutsättningslöst ompröva sin syn på kraven i respektive arbete, utan hänsyn till de konsekvenser för lönekostnader detta kan innebära. För den arbetsgivare som är beredd att göra det torde certifiering vara jämförbart med lönekartläggning i fråga om effektivitet. Om arbetsgivaren däremot inte är beredd att ompröva sin syn på kraven, är det svårt att se att certifiering kan lösa problemet.

För det fall den certifierande aktören och arbetsgivaren gör olika bedömningar skulle det krävas en bindande, objektiv prövning av dessa komplexa frågor för att garantera ett korrekt resultat. Detta skulle i sin tur snarare behöva prövas av en domstol än en privat aktör. Att den certifierande aktören väljer att inte ge arbetsgivaren något certi-

57 Andra relevanta variabler kan till exempel vara arbetstagarnas prestation eller erfarenhet.

fikat med motiveringen att arbetsvärderingen visserligen har utförts, men att dess utfall är felaktigt, framstår inte som en lämplig ordning. Arbetsgivaren skulle då vara tvungen att antingen acceptera en alternativ arbetsvärdering, potentiellt med kostsamma resultat, eller belastas av konsekvenserna av att inte ha något certifikat. Det skulle alltså kunna bli fråga om något som för arbetsgivarens del kan få stora ekonomiska konsekvenser men som inte uppfyller de rättssäkerhetskrav en domstolsprövning gör.

Det kan också framstå som diskutabelt att använda ett obligatoriskt certifikat som visar att en arbetsgivare följer lagen. Rimligen bör utgångspunkten vara att lagstiftning i fråga om diskriminering och jämställdhet ska följas och att den som inte gör så ska förmås att göra det, snarare än att den som följer lagen ska få ett intyg.

Modellen saknar krav på samverkan

En betydelsefull omständighet vid arbetsvärdering är vilken information som ligger till grund för bedömningen. Vid en domstolsprövning av lönediskriminering har både arbetsgivaren och arbetstagaren möjlighet att ge sin syn på situationen och presentera relevant underlag. De isländska certifieringsreglerna innefattar dock inte något krav på samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. I stället är avsikten, som den förstås, att arbetsgivaren förser certifieringsföretaget med underlag. Oaktat arbetsgivarens och certifieringsföretagets intresse av att nå en korrekt bedömning, innebär detta att arbetstagarnas uppfattning inte nödvändigtvis blir föremål för diskussion. Det är då alltså bara arbetsgivarens information som läggs till grund för bedömningen, till skillnad från vad som gäller vid en domstolsprövning av diskriminering. Det finns därmed en risk för att lönesättningen inte blir allsidigt belyst, och att certifieringen till följd av det inte grundas på en fullgod analys.

Ett krav på arbetsvärdering, oavsett om det hör till ett certifieringssystem eller inte, bör därför alltid förenas med ett krav på någon form av samverkan. På så vis får arbetstagarna möjlighet att ge sin syn på relevanta omständigheter innan den slutliga bedömningen görs.

Ett ändamålsenligt dokumentationskrav kan bidra till transparens

En betydelsefull aspekt av den isländska regleringen är det relativt omfattande dokumentationskravet. På Island har arbetsmarknadens parter och lagstiftaren uppmärksammat att en genomlysning av såväl arbetsvärderingen som grunden för arbetsgivarens beslut om löner är viktig för att uppnå jämställda löner. Det krävs därför att detta dokumenteras. Det svenska kravet på att enbart dokumentera resultatet av kartläggningen och analysen framstår vid en jämförelse som klart mer begränsat.58 Att specificera kravet genom föreskrifter59 kan med hänsyn till legalitetsprincipen endast i viss mån påverka detta.

Ett krav på att dokumentera lönekartläggningen i sin helhet skulle kunna kombineras med en rätt till insyn, möjligen med lämplig avgränsning gällande vilka som ska ha rätt till insyn (se ovan avsnitt 3.5.1 för ett resonemang om detta). Dokumentationen skulle kunna ge arbetstagarna en helt ny insyn i lönesättningen. Även tillsynen skulle kunna underlättas om adekvat dokumentation krävs, och arbetstagarorganisationer skulle kunna få bättre inblick, i synnerhet de organisationer till vilken arbetsgivaren inte är bunden av kollektivavtal (jfr 3 kap. 12 § DL). Det skulle då kunna bli lättare att se om det förekommer så kallad värdediskriminering hos arbetsgivaren i fråga, eftersom arbetsgivarens bedömningar av varje krav i arbetet skulle bli transparent.60 Den arbetsgivare som anser att värdediskriminering inte förekommer kan då tydligt visa hur arbetena har värderats och vilka slutsatser som har dragits. Övriga aktörer kan vid behov invända mot arbetsgivarens bedömning på mer precisa grunder än annars, och ytterst föra talan om diskriminering för att få en objektiv prövning av frågan. Ansvaret för lönebildningen skulle alltjämt ligga hos parterna, men kraven på dokumentation och insyn skulle föra parterna närmare varandra och kunna vara ett steg mot att klargöra i vilka fall lönediskriminering förekommer.

58 Se avsnitt 3.3.4 om innebörden av dokumentationskravet. 59 En möjlighet att meddela föreskrifter föreslås i SOU 2020:79. 60 Se avsnitt 3.3.2 angående strukturell undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor.

Certifiering eller tillsyn

Medan tillsynen av arbetsgivares arbete med lönekartläggning i Sverige styrs av bland annat diskrimineringslagen och förvaltningslagen (2017:900), sker den isländska kontrollen primärt genom certifieringsprocesser som utförs av privata aktörer. De svenska reglerna om lönekartläggning är en del av det regelverk om aktiva åtgärder som finns i 3 kap. DL. För detta regelverk finns gemensamma regler om tillsyn, samverkan och sanktioner. I SOU 2020:79 lämnas ett antal förslag om effektivare tillsyn av efterlevnaden av dessa regler. Det framstår som komplicerat att till detta föra ett krav, eller en möjlighet, till certifiering av vissa delar av reglerna. Detta skulle innebära dubbla kontroller vilket framstår som onödigt betungande för arbetsgivare. Det skulle också vara problematiskt att både ha privata aktörer som utfärdar certifikat och en tillsynsmyndighet. Dubbla regelverk om löner – dels en standard efter isländsk förlaga, dels lönekartläggningsregler – framstår som än mer komplext och betungande, med risk för en diskrepans i kraven eller bedömningarna. Till detta kommer att de överväganden som gjorts om aktiva åtgärder i stort gör sig gällande även på löneområdet. I detta ingår att arbetet ska ske i samverkan och att arbetstagarorganisationer ska ha en självständig möjlighet att agera, samt att staten ska ha tillsyn. Reglerna om lönekartläggning och andra aktiva åtgärder hänger alltså ihop.

En tydlig skillnad mellan den isländska modellen och den ordning som gäller i Sverige är att det sker betydligt fler kontroller av isländska arbetsgivares arbete. Detta framstår som mycket viktigt.

Modellen måste inte med nödvändighet avgränsas till diskrimineringsgrunden kön

Den isländska modellen avser som ovan konstaterats en prövning av specifika löner gentemot arbetsgivarens lönesystem. Detta står i kontrast till den svenska regleringen, som är inriktad på skillnader mellan löner och dessa skillnaders eventuella samband med kön. Att som på Island göra en jämförelse mellan lönekriterier och lön snarare än att analysera löneskillnader mellan kvinnor och män kan vara ett sätt att synliggöra även andra felaktiga löner som har samband med exempelvis etnisk tillhörighet eller funktionsnedsättning. Det handlar sålunda om huruvida lönen är korrekt, inte om huruvida den är in-

korrekt (och har samband med kön). Ett sådant angreppssätt är tänkbart såväl inom ramen för lönecertifiering som inom ramen för en lönekartläggning. Bedömningens perspektiv hänger alltså inte ihop med själva certifieringen. Det framstår sålunda som att den isländska avgränsningen till diskrimineringsgrunden kön är ett val, inte en nödvändighet som har motiverats av till exempel hänsyn till integritet eller brist på data. Det kan inte uteslutas att det finns en möjlighet att motverka löneskillnader som har samband med andra diskrimineringsgrunder eller egenskaper än kön genom att ha ett system med analyser som inriktas på huruvida lönerna kan motiveras av ickediskriminerande skäl. Att utreda förutsättningarna för en sådan reglering och vilka konsekvenser den skulle få faller dock utanför den ram som framgår av våra direktiv.

3.6. Sammanfattande analys

Vi har i enlighet med våra direktiv analyserat den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige, och vilka resultat och konsekvenser de i så fall skulle få, för att främja jämställda löner genom att motverka osakliga löneskillnader.

Som vi konstaterat i inledningen av detta kapitel har EU-kommissionen under vårt arbete lagt fram ett förslag till direktiv om lönetransparens. Förslaget innehåller bland annat regler om insyn i lönesättningen före anställning, rätt till information för arbetstagare, rapportering av nyckeltal om löneskillnader mellan kvinnor och män samt att arbetsgivare och arbetstagarföreträdare ska göra en gemensam lönebedömning. För närvarande pågår förhandlingar inom EU om förslaget.

Vi kan konstatera att förslaget i dessa delar överlappar de modeller vi enligt våra direktiv ska analysera. Det är därför vid tiden för det här betänkandets färdigställande oklart vilka krav EU-rätten kommer att ställa på svenska regler inom detta område. Det gäller såväl reglernas utformning i sak som vilka arbetsgivare som ska omfattas av dem.61

61 Kraven på lönerapportering föreslås exempelvis gälla arbetsgivare med minst 250 anställda. Rätten till insyn för arbetssökande och rätten till information för arbetstagare föreslås däremot gälla gentemot alla arbetsgivare, oavsett storlek.

Vi lämnar inga förslag eftersom vi inte med säkerhet kan säga att de inte behöver ändras i väsentliga delar redan inom ett par års tid.

Vår analys, som omfattar en rad principiella frågor på området, bör däremot kunna tas tillvara när svensk rätt ses över med anledning av det kommande direktivet. Det kan för det första ske i den mån det finns utrymme för att på olika sätt implementera direktivet och för det andra ske i den mån det framstår som lämpligt att gå utöver de minimikrav direktivet ställer.

De modeller för jämställda löner som vi har analyserat karaktäriseras av transparens, rapportering, certifiering och egenkontroll. I analysen av de olika modellerna har vi inte kunnat identifiera en enskild optimal metod för att främja jämställda löner. Däremot kan vi se att det svenska regelverket kan utvecklas.

Det svenska regelsystemet med lönekartläggning, samverkan och dokumentation är anpassat till svenska förhållanden och har vid behov reviderats. Detta är en av våra utgångspunkter, liksom att den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för lönebildningen inte ska påverkas. Vi kan också konstatera att transparens är viktigt för arbetet med jämställda, icke-diskriminerande löner.

En övergripande iakttagelse är att de analyserade modellerna inte i alla delar utesluter varandra, utan att olika kombinationer är tänkbara. Var och en av de tre modellerna innehåller åtminstone någon aspekt som kan vara av intresse. Vid implementering av en, flera eller delar av dessa modeller finns dock ett antal betydelsefulla frågor att överväga med hänsyn till bland annat proportionalitet i förhållande till arbetsinsats, effektivitet, svenska förhållanden och de erfarenheter av respektive modell som har redovisats ovan. Det bör understrykas att en reglering som bygger på lönejämförelser utifrån diskrimineringsgrunden kön måste utformas med beaktande av att dess tillämpning inte får leda till att någon arbetstagare blir diskriminerad i fråga om kön eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

Värdet av åtgärder för jämställda löner måste ses mot i ljuset av de iakttagelser vi gjort i kapitel 2, Eventuell administrativ börda måste vägas mot de negativa konsekvenser som bristande jämställdhet i fråga om löner innebär.

3.6.1. Allmänna iakttagelser

Det är ännu inte helt klart vilka effekter de tre modeller vi analyserat i det här kapitlet kommer att få på sikt, detta eftersom de är förhållandevis nya. Det finns än så länge en allt för begränsad mängd information för att med stor säkerhet kunna uttala sig om de långsiktiga effekterna. Modellerna kan dock enligt vår bedömning utvecklas och anpassas för att få större effekt. Detta kan enligt vår bedömning ske genom en anpassning av de svenska reglerna.

Det initiativ som en lagändring i fråga om jämställda löner utgör och uppmärksamheten kring den kan få följdeffekter som i sin tur kan bidra till att minska könslönegapet. Det kan till exempel handla om att:

  • enskilda arbetstagare får möjligheter att granska lönesättningen och på olika sätt agera för lika lön för lika och likvärdigt arbete,
  • arbetsmarknadens parter tar nya initiativ för mer jämställda löner,
  • det uppstår ett tryck på arbetsgivare att verka för jämställda löner,
  • olika aktörer utvecklar och förbättrar metoder för till exempel den arbetsvärdering som arbetsgivare enligt lönekartläggningsreglerna är skyldiga att göra.

Detta kan i sin tur bidra till att lönegapet minskar.62 Det kan dock vara svårt att i utvärderingar skilja på vad som är en effekt av lagstiftningen i sig och vad som är en indirekt följd av den. Det är därför viktigt att inte stanna vid att konstatera att en modell har gett en viss effekt i ett land, utan att noggrant överväga vad som är den lämpligaste ordningen i Sverige.

En övergripande fråga är vilka arbetsgivare som ska omfattas av kraven. Detta beror bland annat på i vilken mån det är effektivt och proportionerligt att arbetsgivare med få anställda exempelvis ska rapportera nyckeltal. Ett slutgiltigt ställningstagande i frågan beror på den närmre utformningen av det kommande direktivet. Vi har i avsnitt 3.1.3 visat fördelningen av arbetstagare hos arbetsgivare av olika storlek i Sverige. I utvärderingar i nämnda länder förordas lägre gränser, vilket skulle ge ett större genomslag då fler arbetstagare om-

62 Lönegapet kan också påverkas av andra faktorer som till exempel jämnare könsfördelning i de mest högavlönade arbetena. Detta behöver dock inte vara en följd av ny lagstiftning.

fattas av och effekten på löneskillnaderna kan bli större (se OECD 2021a).

Det finns som diskuterats ovan olika aktörer som kan få möjlighet att agera för jämställda löner. Det rör sig om arbetsgivare, enskilda anställda, arbetssökande, certifierande aktörer, media som granskare och andra utomstående. En viktig utgångspunkt gällande vilka modeller som kan kombineras är att den administrativa bördan inte ska öka oproportionerligt i förhållande till det eventuella resultatet. Vidare får den svenska arbetsmarknadsmodellen inte påverkas.

Ett centralt element i de svenska reglerna om aktiva åtgärder, inklusive lönekartläggning, är kravet på samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare (3 kap. 11 § DL). För att säkerställa ett effektivt genomslag av regler som kan komma att utformas mot bakgrund av de tre analyserade modellerna och det kommande direktivet utgör samverkan ett viktigt inslag. Under vårt arbete har dock arbetstagarorganisationer framfört att samverkan inte alltid fungerar som det ska. Vi bedömer därför att behovet av fungerande samverkan måste beaktas vid utformningen av framtida regler på området.

3.6.2. Transparens gentemot anställda och arbetssökande

Bedömning: Åtgärder för transparens bör kunna bidra till att

främja arbetet med att uppnå jämställda, icke-diskriminerande löner och stärka möjligheterna för anställda och arbetssökande att tillvarata sin rätt att inte utsättas för lönediskriminering. Det befintliga regelverket om lönekartläggningar bör därför kompletteras med bestämmelser om lönetransparens.

För att sådana åtgärder ska vara så effektiva som möjligt bör insynen förutom löner även omfatta gruppindelning och arbetsvärdering.

Det bör utredas om arbetsgivarens dokumentation även ska innehålla den arbetsvärdering som genomförts, inklusive vilka arbeten som bedömts vara likvärdiga och orsakerna till eventuella löneskillnader.

För att det överhuvudtaget ska vara möjligt för arbetstagare att avgöra om lönerna är diskriminerande, osakliga eller i övrigt har ett direkt eller indirekt samband med kön krävs i regel information om vad vissa

andra arbetstagares eller grupper av arbetstagares lön är. Det finns enligt vår bedömning ett egenvärde i att den enskilde kan kontrollera detta, oavsett om det leder till någon åtgärd. Det bör poängteras att sådan information också kan medföra att arbetsgivare inte i onödan behöver drabbas av obefogade misstankar om lönediskriminering eller brister i jämställdhetshänseende. Både arbetstagare och arbetsgivare har alltså ett intresse av detta. Samtidigt utgör transparens en viss inskränkning av arbetsgivarens möjlighet att hålla lönerna hemliga samt i den fria lönebildningen. Denna inskränkning måste vägas mot intresset av icke-diskriminering, jämställda löner och de konsekvenser detta kan få för jämställda livsinkomster (se kapitel 2). Det kan också tilläggas att lönerna enligt tysk rätt bara måste redovisas gällande grupper av viss storlek, inte på individnivå.

Arbetssökande har i likhet med anställda behov av informationen, och kan i vissa fall ha större möjlighet att använda den i förhandlingar. Det bör också understrykas att ingångslöner kan ha stor betydelse för lönen på sikt.

Diskrimineringslagen innehåller två relevanta ordningar för att garantera att information lämnas till enskilda och arbetstagarorganisationer: dels ordningen för merituppgifter, där DO kan biträda enskilda, dels möjligheten för arbetstagarorganisationer att vid behov vända sig till Nämnden mot diskriminering (se avsnitt 3.3.3 och 3.3.7). Dessa ordningar skulle med fördel kunna användas även för transparens. Det skulle till skillnad från den tyska ordningen säkerställa att arbetstagare, arbetssökande och arbetstagarorganisationer kan ta del av relevant information utan att behöva föra talan om diskriminering.

Den information som ska lämnas för transparens består i huvudsak av uppgifter som ska tas fram inom ramen för lönekartläggning enligt gällande svensk rätt. Det är dock oklart i vilken utsträckning den ska dokumenteras och det bör därför utredas om arbetsgivarens dokumentation även ska innehålla den arbetsvärdering som har genomförts, med uppgifter om vilka arbeten som har bedömts vara likvärdiga och orsakerna till eventuella löneskillnader.

För att modellen ska få större genomslag än i Tyskland behövs aktiv spridning av information om reglerna till de som berörs av den.

3.6.3. Rapportering

Bedömning: Ett krav på rapportering kan med fördel kombineras

med dagens krav på lönekartläggning.

Det brittiska kravet på rapportering har haft viss positiv effekt på lönegapet mellan kvinnor och män (se avsnitt 3.5.2). Det har inte framkommit något som indikerar att resultatet skulle bli annorlunda i Sverige. Det kan också konstateras att rapportering utgör en betydligt mer begränsad arbetsinsats för arbetsgivaren än lönekartläggning, eftersom de nyckeltal som ska rapporteras inte kräver några bedömningar utan enkelt kan tas fram. Ett krav på rapportering kan därför med fördel kombineras med dagens krav på lönekartläggning, vilket kan ge en samlad effekt.

3.6.4. Lönecertifiering

Även om den isländska modellen av många ses som positiv finns det flera skäl mot att införa den i Sverige (se avsnitt 3.5.3). En kombination av lönekartläggning och certifiering framstår som onödigt betungande för arbetsgivare, och det framstår inte som lämpligt att ersätta lönekartläggning med certifiering (se vidare kapitel 5). De relativt frekventa kontroller som på Island är en del av certifieringsprocessen framstår som positiva, men bör kunna ske genom samverkan och ökad tillsyn. Det är också viktigt att betona att modellen tillkom mot bakgrund av ett initiativ från arbetsmarknadens parter.

Vidare bygger modellen inte på samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den ger heller ingen transparens för arbetstagare eller utomstående, varför det finns en risk för att arbetsgivarens egen uppfattning läggs till grund för den utomstående kontroll som sker inför certifiering. Vi bedömer sammantaget att lönecertifiering inte bör införas.

3.6.5. Identifierade begränsningar i de analyserade modellerna

Bedömning: De analyserade modellerna tar i vissa avseenden i första

hand sikte på löneskillnader mellan personer med samma arbetsgivare. Löneskillnader som har samband med marknadslöneläget påverkas inte nödvändigtvis av modeller som bygger på bedömningar av diskriminering eller osakliga löneskillnader. Det finns därför ett behov av att klargöra under vilka förutsättningar marknadslöneläget utgör ett godtagbart skäl för avsteg från likalöneprincipen.

De tre modeller vi analyserat har en gemensam ram i det att de i vissa avseenden primärt tar sikte på löneskillnader mellan personer med samma arbetsgivare. Såväl den tyska modellen som de svenska reglerna om lönekartläggning bygger uttryckligen på jämförelser mellan anställda hos samma arbetsgivare, och detta är också en viktig del av den isländska modellen.63 Modellerna tar alltså inte sikte på löneskillnader mellan arbetstagare som har olika arbetsgivare. En minskning av lönegapet mellan kvinnor och män hos respektive arbetsgivare är dock alltjämt önskvärd och kan bidra till en minskning av det aggregerade lönegapet. Samtidigt bör det betonas att arbetsgivare inte undantagslöst kan lastas för något som de inte har direkt kontroll över. Detta torde dock inte bli effekten av någon av de analyserade modellerna. Däremot är det viktigt att understryka värdet av relevanta jämförelser mellan arbetsgivare. Två faktorer som kan bidra till detta är lönetransparens för arbetssökande (se avsnitt 3.6.2) och tillgång för allmänheten och media till nyckeltal om löneskillnader mellan kvinnor och män (se avsnitt 3.5.2). Samtidigt är det svårt att se att denna typ av åtgärder ensamt ska kunna sluta det aggregerade lönegapet.

63 Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att det enligt kanadensisk rätt i vissa fall krävs jämförelser även när det saknas en jämförelseperson på arbetsplatsen. Det sker då antingen genom den så kallade proxy-metoden som innebär en jämförelse med ett likvärdigt arbete hos en annan, jämförbar arbetsgivare, eller genom att en jämförelselön räknas ut med hjälp av en lönekurva för övriga anställda. En analys av detta faller dock utanför våra direktiv.

Betydelsen av marknadslöneläget

Marknadslöneläget för olika arbeten är en vanligt förekommande förklaring till löneskillnader mellan kvinnor och män som utför olika, men likvärdiga, arbeten.64 Detta har i förekommande fall bedömts innebära att löneskillnader mellan arbetstagare som i övrigt är i en jämförbar situation inte utgör diskriminering eller osakliga löneskillnader. Om ett visst arbete har undervärderats strukturellt, snarare än bara i ett enskilt fall, kan det få till följd att den lön som i allmänhet betalas för arbetet är ett uttryck för just undervärdering jämfört med likvärdiga, icke kvinnodominerade arbeten. Marknadslöneläget kan då komma att spegla den strukturella undervärderingen. Modeller som uteslutande tar sikte på att motverka diskriminering eller osakliga löneskillnader hos en arbetsgivare kan därför inte antas ha någon påverkan i sådana fall. Paradoxalt nog kan därmed det faktum att ett kvinnodominerat arbete i allmänhet är lägre avlönat än ett likvärdigt, icke kvinnodominerat arbete innebära att löneskillnaden inte minskar till följd av lönekartläggning eller motsvarande.

Det är därför viktigt att det i varje enskilt fall är tydligt huruvida en viss löneskillnad faktiskt har samband med marknadslöneläget, eftersom ett av syftena med lönekartläggning är just att upptäcka den strukturella undervärderingen av kvinnodominerat arbete (prop. 1999/00:143). OECD rekommenderar lagstiftning som bidrar till att korrigera den historiska undervärderingen av kvinnodominerat arbete (OECD 2021a).

Gällande lönekartläggning har frågan behandlats i förarbeten och av Nämnden mot diskriminering (se avsnitt 3.3.2). Det finns ett behov av att inför kommande revidering av reglerna på området beakta behovet av att klargöra under vilka förutsättningar marknadslöneläget utgör en godtagbar förklaring.65

64 Se vidare Fransson (2007). 65 Ett alternativ är att klargöra det i lagtext, vilket gjorts i Kanada. Därigenom blir informationen om de rättsliga ramarna för analysen mer lättillgängliga för de som ska genomföra en lönekartläggning.

4. Kartläggning och analys av hur löneskillnader kan följas över tid

Regeringens jämställdhetspolitiska mål om ekonomisk jämställdhet har ett tydligt livsinkomstperspektiv; kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Ett envist kvardröjande könslönegap, som visserligen har minskat över tid, visar dock att delmålet ännu inte har uppnåtts. I detta kapitel redovisar vi vårt uppdrag som avser frågeställningar om statistik- och analysbehov för att kunna följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män över tid. Enligt direktiven ska vi, för att främja jämställda löner genom att motverka osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män,

  • kartlägga behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå,
  • analysera hur löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå kan följas över tid, samt
  • väga nyttan av sådan statistik mot eventuell administrativ börda för arbetsgivare.

Statistik och analyser har en viktig roll i att ge en opartisk beskrivning av samhällsutvecklingen. Ur ett demokratiperspektiv behövs statistik och analyser för att öka individers möjlighet till insyn vid uppföljning och ansvarsutkrävande när riksdag och regering fattar beslut i olika politiska frågor. Det är väl känt att kvinnor i genomsnitt har lägre löner än män. Det gäller såväl i Sverige som i alla andra länder. Den kunskap om löneskillnader som vi har i dagsläget bygger i stor utsträckning på statistik och analyser som Medlingsinstitutet, SCB och parterna på arbetsmarknaden publicerar.

Vi har i genomförandet av uppdraget inhämtat synpunkter från parterna på arbetsmarknaden, Medlingsinstitutet och SCB. Mot bakgrund av ovanstående ser vi ett behov av analyser som kompletterar dagens analyser och av utökad statistik för att kunna följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män på olika nivåer. Inom ramen för våra direktiv lämnar vi därför i detta kapitel två konkreta förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Det första förslaget är att en lämplig myndighet gör en jämställdhetsanalys av skillnader i löneinkomster och andra inkomster vart fjärde år. Det andra förslaget är att utvidga SCB:s befintliga regeringsuppdrag, som handlar om hur situationen ser ut på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning, till att även innehålla en analys av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning. Syftet med dessa förslag är att utöka den befintliga kunskapsbasen genom att komplettera dagens analyser med analyser som har andra perspektiv och att synliggöra löne- och inkomstskillnader för olika grupper och en större del av populationen. Jämställdhetsanalyser av skillnader i löneinkomster och andra inkomster kan utgöra ett viktigt bidrag ifråga om hur samhällets resurser i vissa avseenden kan användas så att de gör mest nytta för samhällsinvånarna.

Kapitlet är disponerat som följer: Först beskriver vi bakgrunden till deluppdraget och redogör för olika sätt att mäta och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män. Därefter kartlägger vi befintlig statistik som är relevant för att kunna analysera och belysa löneskillnader mellan kvinnor och män och andra grupper. Vi redovisar även synpunkter när det gäller behov av statistik över löneskillnader från de aktörer som ansvarar för den statistik vi kartlägger det vill representanter för arbetsmarknadens parter, Medlingsinstitutet och SCB. Avslutningsvis presenterar vi en sammanfattande analys där vi redogör för våra förslag och bedömningar för att kunna följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå och andra lämpliga nivåer såsom på bransch-, sektor- och nationell nivå över tid samt för att kunna analysera utvecklingen av löneskillnader med hjälp av annan relevant information som till exempel avtalsområde, arbetstid och anställningsformer.

4.1. Bakgrund

En bakgrund till deluppdraget är de förslag som Riksrevisionen lyfter fram i sin granskning av diskrimineringslagens krav på lönekartläggning (RiR 2019). Riksrevisionen konstaterar att lönekartläggningarnas utrymme för att motverka löneskillnader mellan kvinnor och män har minskat över tid, samtidigt som också löneskillnaderna har minskat (RiR 2019). Enligt Riksrevisionen behövs bättre kunskap om hur löneskillnader på arbetsgivarnivå utvecklas över tid och hur de skiljer sig mellan arbetsgivare av olika storlek och mellan olika branscher. Ett sådant underlag kan användas för att utveckla åtgärder som syftar till att minska löneskillnader mellan kvinnor och män. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att ge Medlingsinstitutet i uppdrag att följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå och att utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan anpassas till arbetsgivarnas storlek i termer av antal anställda och om de kan göras mindre arbetskrävande för arbetsgivare.

Fler instanser än Riksrevisionen har rekommenderat att regeringen bör uppdra åt Medlingsinstitutet att utveckla sina analyser av löneskillnader mellan könen. Delegationen för jämställdhet i arbetslivet, JA-delegationen, (SOU 2015:50) rekommenderade regeringen att ge Medlingsinstitutet i uppdrag att se över och utveckla den officiella lönestatistiken tillsammans med arbetsmarknadens parter. JA-delegationen ansåg att möjligheten att redovisa löner per avtalsområde och/eller bransch borde övervägas och att möjligheten att analysera annan avtalsrelevant information, som till exempel arbetstid, semesterdagar, anställningsformer och anställningstrygghet borde undersökas. Även Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46) rekommenderade regeringen att ge Medlingsinstitutet i uppdrag att redovisa mer omfattande analyser som även speglar den horisontella lönesegregeringen på svensk arbetsmarknad. Den hänvisade till JA-delegationens förslag och menade att Medlingsinstitutets redovisning bör inkludera analyser av löneskillnader på andra nivåer än bara yrke, exempelvis bransch, samt att analyserna bör ta hänsyn till faktorer som fångar upp ansvar och krav i yrket, arbetsinnehåll och förhållanden (SOU 2020:46). Vårt deluppdrag relaterar i stor utsträckning till Riksrevisionens, JAdelegationens och Jämlikhetskommissionens förslag.

Utifrån den rådande diskussionen om Medlingsinstitutets löneanalyser, kan vi konstatera att det fortfarande behövs mer kunskap

om hur löneskillnader mellan kvinnor och män bäst kan följas över tid. Att mäta och redovisa könsuppdelad statistik på genomsnittliga löner tillsammans med annan relevant könsuppdelad information såsom tjänstgöringsomfattning och antal anställda på arbetsgivarnivå, kan vara ett sätt att över tid dels följa lönesättningen, dels få en uppfattning om hur könsskillnader av löner, tjänstgöringsomfattning och antal anställda ser ut inom den egna organisationen. Men som visas i kapitel 2 förekommer osakliga löneskillnader och lönediskriminering på olika grunder och i olika former, vilket innebär att löneskillnader också behöver mätas/angripas (eller dekomponeras) på andra nivåer än på bara arbetsgivarnivå.

Att mäta omfattningen av löneskillnader som kan betraktas som osakliga är inte en enkel uppgift, i synnerhet inte när vi talar om olika former av diskriminering som kräver olika metodologiska angreppsätt. Redan 1997 konstaterade den statliga utredningen Kvinnors och

mäns löner – varför så olika? (SOU 1997:136) att ett generellt pro-

blem när det gäller empiriska studier är att alla de faktorer som är relevanta för lönesättningen inte går att observera. Det gäller än i dag. Exempelvis saknas uppgifter om i vilken utsträckning kvinnor och män skiljer sig åt vad gäller exempelvis ansvar och krav i arbetet, arbetsinnehåll, kunskaper och färdigheter och i vilken utsträckning dessa faktorer värderas olika för kvinnor och män. Det innebär att sådana uppgifter på anställda saknas i den officiella lönestrukturstatistiken. En delförklaring kan vara att partsgemensam lönestatistik inte har ett enhetligt klassificeringssystem för att mäta kunskap, färdigheter, krav och ansvar i arbetet, som är kriterier för att bedöma likvärdigt arbete. Vi kommer i vår kartläggning att beskriva detta mer utförligt.

4.1.1. Vad menar vi med begreppet statistik?

Vad som menas med begreppet statistik kan ges olika innebörd i olika sammanhang. Dels är statistik benämningen på en vetenskaplig disciplin och avser i mer allmän mening sifferbaserade uppgifter som beskriver en företeelse eller en verksamhet. Dels innefattar begreppet statistik metoder för att samla in, bearbeta och analysera statistiska material. Vi använder framför allt begreppet statistik som benäm-

ningen på sifferuppgifter, men vi redogör även för olika metoder att mäta och analysera löneskillnader.1

Statistik i betydelsen sifferbaserad information om löneskillnader mellan kvinnor och män som aggregeras och redovisas på arbetsgivarnivå kan framför allt vara ett viktigt verktyg för arbetsmarknadens parter och för enskilda individer. Kan den könsuppdelade statistiken dessutom göras transparent blir det ett än mer effektivt verktyg.2I avsnitt 4.5 beskriver vi hur statistik och lönetransparens är två kompletterande verktyg som kan öka insynen i lönesättningen och främja jämställda löner. Om den transparenta lönestatistiken dessutom redovisas tillsammans med arbetsgivarspecifik information om exempelvis bransch-, sektorstillhörighet, könssammansättning (i termer av kvinnodominerad, könsneutral och mansdominerad) och storlek (i termer av antal anställda), skulle statistiken även kunna redovisas på bransch- eller sektornivå och på så vis möjliggöra en uppföljning av löneskillnader för jämförbara arbetsgivare.

Statistiken kan också redovisas i absoluta tal (exempelvis genomsnittliga löner för kvinnor och män) eller i relativa tal (exempelvis kvinnors genomsnittliga löner i procent av mäns löner) på de respektive nivåerna. Statistik som avser metoder för att analysera statistiskt material behöver också diskuteras eftersom de metoder och analyser som tillämpas kan påverka resultatet. Tillförlitlig statistik är en förutsättning för ökad kunskap om hur insatser och åtgärder bör utformas för att främja jämställda löner. När vi vill komma åt osakliga löneskillnader är det viktigt att statistiken kan analyseras och redovisas för jämförbara individer eller grupper. Även i detta avseende är det viktigt att diskutera de metoder och analyser som tillämpas för att förstå hur exempelvis löneskillnader har justerats och på så vis få en ökad förståelse för löneskillnadernas grund och utveckling.

Den officiella statistiken kring löner och löneinkomster som vi diskuterar i detta kapitel omfattar den officiella lönestrukturstatistiken och den officiella inkomststatistiken. Vår kartläggning av den befintliga statistiken visar att den största skillnaden mellan dessa två i avseenden, som relaterar till lön och löneinkomster, är att de har olika

1 Ett till statistik närliggande begrepp är ”data” som används för att beskriva en uppbyggnad av ett statistiskt system. I betänkandet utgår vi från Statistikutredningen (SOU 2012:83) som definierar tre olika typer av data: i) makrodata som avser statistik i dagligt tal det vill säga aggregerat till en given övergripande nivå, ii) mikrodata som är den lägsta nivån av data som ligger till grund för statistik och iii) metadata som betyder information om data (”data om data”) och som handlar om att definiera och beskriva mikro- och makrodata. 2 Se kapitel 3 för en analys av lönetransparens.

utfallsvariabler (den förstnämnda har lön och den sistnämnda löneinkomster) och har olika täckningsgrad över löntagare i befolkningen. Lönestrukturstatistiken är en totalundersökning i offentlig sektor och en urvalsundersökning i privat sektor och innehåller uppgifter om heltidsekvivalent månadslön för anställda mellan 18–66 år, som har en tjänstgöringsomfattning om minst fem procent och en månadslön på minst 12 000 kronor. Inkomststatistiken är i stället registerbaserad och innehåller uppgifter om samtliga individers löneinkomster, inklusive de som redovisar nollinkomster. Utöver denna statistik har arbetsmarknadens parter tillgång till partsgemensam lönestatistik som hämtas från arbetsgivarnas lönesystem. Denna statistik är mer detaljerad än den officiella lönestatistiken och utgör ett viktigt verktyg för parterna i lönebildningen.

4.1.2. Lönebegrepp – lön och löneinkomst

För att kunna jämföra löner mellan kvinnor och män behöver lönestatistik kunna fånga upp alla viktiga löneelement som hamnar i lönekuvertet. I rutan nedan redogör vi för de olika löneelementen. Enligt fördraget om EU:s funktionssätt (FEUF), artikel 157 punkt 2, är lön en ersättning för utfört arbete eller förberedelser för ett arbete som omfattar alla förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen. Eftersom lönen regleras genom kollektivavtal och/ eller individuella anställningsavtal kan lönens olika delar variera mellan olika branscher beroende på kollektivavtal eller praxis i den aktuella branschen. Lönen kan därför se olika ut beroende på vilka lönedelar som ingår, dess löneform och redovisningssätt.3 Ett antal tidsvariabler som avtalad arbetstid och/eller faktiskt arbetad tid samt antalet avtalade semesterdagar är då också viktiga att inkludera i beräkningen av månadslön.

Som vi har redogjort för i kapitel 2 är en avgörande del i att mäta ekonomisk jämställdhet vilket löne- och inkomstbegrepp som tilllämpas. Inkomst är ett vidare begrepp än lön som innefattar både lön

3 I en rapport från Näringsdepartementet (2000) påtalas att lönestatistiken behöver synliggöra de olika löneelementen så att det är möjligt att jämföra varje löneelement för sig.

och annan inkomst (lön är en inkomstkälla).4 Medlingsinstitutet definierar lön som ersättning för arbete per tidsenhet där tim- och deltidslöner har räknats om till heltidslöner (månadslön, se mer i faktarutan nedan). En löneinkomst är däremot det faktiska intjänade beloppet som erhålls för utfört arbete eller förberedelser för arbete. Skillnaden mellan en heltidsekvivalent lön och löneinkomst är att den förstnämnda omvandlar tim- och deltidslöner till heltidslöner för att ta hänsyn till anställningens omfattning. Löneinkomsten är däremot det belopp som man faktiskt får i lönekuvertet och som dels beror på lön per tidsenhet dels på hur mycket man har arbetat under en månad. Till skillnad från löneinkomsten omfattar inte den heltidsekvivalenta månadslönen ersättningar från belöningssystem såsom årsvisa bonusar, vinstdelningar eller tilldelning av aktier/optioner, ersättningar som baseras på den anställdas prestation eller företagets resultat eller andra förmåner som arbetstidsförkortning, övertidsersättning, semester, avgångsvederlag om de ligger utanför den ordinarie grundlönen eller kollektivavtalen (se exempelvis SCB 2019, Medlingsinstitutet 2021a).

Ur ett jämställdhetsperspektiv kan skillnaden mellan en heltidsekvivalent månadslön och löneinkomst vara betydande. Kvinnor och män kan till exempel ha samma timlön, men olika löneinkomster, beroende på tjänsteomfattningen. Eftersom kvinnor i större utsträckning än män är deltidsarbetande har de i genomsnitt betydligt lägre löneinkomster än heltidsarbetande. En annan skillnad är att det är vanligare att män har olika former av löneförmåner och bonus (se exempelvis Saco 2009). Om den heltidsekvivalenta månadslönen som finns i lönestrukturstatistiken missar att fånga upp lönedelar som män innehar i större omfattning än kvinnor, finns en risk för att de löneskillnader som observeras med hjälp av lönestrukturstatistiken underskattas. Löneinkomsten fångar å andra sidan upp alla de faktiskt intjänade lönedelarna, men för att löneinkomsten ska bli jämförbar mellan kvinnor och män bör den analyseras tillsammans med en tidsvariabel som mäter den arbetade tiden.

4 Som inkomst räknas löneinkomst och annan arbetsinkomst (tjänsteinkomst), kapitalinkomst, inkomst från näringsverksamhet och transfereringar såsom föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättning, bostadsbidrag, studiemedel med mera.

Lönedelar, löneformer och redovisning av lön

Lönen kan bestå av fasta och rörliga lönedelar: – Fasta lönedelar utgörs av fast lön (i förväg fastställt belopp) och fasta tillägg

som exempelvis chefstillägg och så kallade naturaförmåner som lunchkuponger och tjänstebil. – Rörliga lönedelar utgörs av rörlig lön (prestations- och resultatlön som provi-

sion och bonus) och rörliga tillägg som exempelvis övertidsersättning, ersättning för obekväm arbetstid, jourersättning, helglön samt skiftarbetstillägg.

Löneformen kan anges i tidsenhet, resultatenhet eller i kombinationer av båda: – Lön per arbetad tid i form av tim-/dag-, vecko- eller månadslön. – Lön efter resultat i form av olika typer av prestationslön såsom ackordslön,

arvode och provision eller lön som styrs av företagens resultat såsom bonus och premielön.

Lön kan redovisas på olika sätt: – Grundlön eller överenskommen lön som är den lön som framgår i ett an-

ställningsavtal, vilken oftast motsvarar anställningens omfattning. Grundlönen för deltidarbetande är vanligtvis lägre än för heltidsarbetande. – Utbetald lön som sker efter den så kallade kontantprincipen är den lön som

är tryckt på lönebeskedet, vilken påverkas av både faktisk arbetstid och av bland annat ledigheter, ersättningar och avdrag. – Heltidsekvivalent lön som är en omräknad deltidslön till heltidslön som tar

hänsyn till anställningens omfattning. Genom att exempelvis dividera en deltidslön med sysselsättningsgraden och multiplicera med hundra kan en deltidslön räknas om till en motsvarande heltidslön (se Saco 2011).

Lönestrukturstatistikens heltidsekvivalenta lön

Medlingsinstitutet definierar lön som ersättning för arbete per tidsenhet där tim- och deltidslöner har räknats om till heltidslöner (heltidsekvivalent månadslön). Den månadslön som används är ett bruttolönemått som sammantaget innehåller avtalad fast lön inklusive fasta lönetillägg och ett stort antal rörliga lönetillägg som kan skilja sig något mellan sektorer. – I offentlig sektor består lönen av en grundlön plus rörliga lönetillägg och

förmåner. – I privat sektor anges lönen som månadslön för tjänstemän och timlön för

arbetare och inkluderar förmåner, jour- och beredskapsersättning, väntetids- och reseersättning. För arbetare inkluderas även helglön, men inte övertidsersättning.

Lön från belöningssystem som exempelvis årliga bonusar, vinstdelningar, tilldelning av aktier/optioner eller andra oregelbundna ersättningar ingår inte lönestrukturstatistiken. Den innehåller inte heller information om avtalstillhörighet för den anställde.

Inkomststatistikens löneinkomst

Löneinkomst som används i den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) inbegriper den del av inkomst från tjänst som arbetsgivaren betalar ut och som månatligen lämnas som kontrolluppgift till Skatteverket från arbetsgivare (det vill säga bruttolön, förmåner, bonusar, traktamenten, avgångsvederlag med mera). SCB redovisar inkomstuppgifter efter tre inkomstslag som utgår från inkomstskattelagen: inkomst från tjänst, inkomst från näringsverksamhet och inkomst från kapital. Löneinkomsten är den utbetalda lönen som sker efter kontantprincipen och som innehåller både fasta och rörliga lönedelar.

4.2. Att mäta löneskillnader

Att löneskillnader mellan kvinnor och män mäts är avgörande för att veta hur stora skillnaderna är. Att löneskillnaderna mäts är även centralt för att vi ska kunna få en uppfattning om hur långt regeringen har kommit i att uppnå målet om ekonomisk jämställdhet. För att främja jämställda löner behövs kunskap om faktorer som påverkar löneskillnaderna och hur dessa ska analyseras och rapporteras. Det behövs också metoder för att mäta och visualisera statistiken på ett transparent sätt, så att resultaten kan användas av regeringen och arbetsmarknadens parter till policyutveckling och som beslutsunderlag.

En del av de faktorer som ger upphov till löneskillnader mellan kvinnor och män riskerar att förbli dolda om inte adekvata mått och begrepp används för att beskriva och mäta löneskillnader. En grundförutsättning för mätning är emellertid att det som avses att mätas är mätbart. Det kan därför diskuteras huruvida vissa faktorer eller egenskaper hos individer är mätbara, hur entydiga olika mått är samt problematiken som finns kring mätfel. Till exempel kan egenskaper eller företeelser som är viktiga att mäta befinna sig på skilda nivåer av mätbarhet, vilket innebär att mätning inte bara ur praktisk utan också ur en begreppsmässig synpunkt kan bli problematisk.

Ett vanligt sätt att beskriva löneskillnader är att utgå från de ovägda eller ojusterade löneskillnaderna, det vill säga den totala skillnaden i genomsnittslönerna mellan kvinnor och män. Medlingsinstitutet, som är ansvarig myndighet för den officiella lönestatistiken, publicerar löpande en årlig rapport om löneskillnader mellan kvinnor och män som även innehåller skattningar av det genomsnittliga könslönegapet, vilket uppmäts genom skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga heltidsekvivalenta månadslöner i procent. I årsrapporterna analy-

seras också justerade löneskillnader genom både så kallad standardvägning och regressionsanalys (se exempelvis Medlingsinstitutet 2020a, 2021a). En löneanalys kan därför kontrollera/standardisera för ett antal mätbara och relevanta faktorer som antas ligga bakom löneskillnader mellan kvinnor och män. Genom att räkna bort skillnader som kan förklaras av faktorer som utbildningsnivå, ålder, arbetstidsomfattning, yrke med mera fås ett justerat/standardiserat mått på löneskillnaden. Det är denna skillnad som ofta benämns som den oförklarade löneskillnaden, det vill säga skillnader som inte kan förklaras utifrån tillgänglig statistik och information.

Ibland tolkas den oförklarade skillnaden som ett mått på diskriminering. Denna tolkning är dock problematisk eftersom det är svårt att med hjälp av statistik leda i bevis förekomsten av lönediskriminering. Löneskillnaden är enbart oförklarad i statistisk mening. Till exempel kan kvinnor och män med liknande kvalifikationer och arbetsrelevanta egenskaper hamna i olika befattningar på grund av att kvinnor diskrimineras vid anställning, befordran och/eller i tilldelningen av arbetsuppgifter som leder till löneskillnader mellan kvinnor och män (det vill säga en vertikal lönesegregering som vi beskriver i kapitel 2). Den del av löneskillnaden som förklaras av statistisk kan vidare dölja diskriminering om de variabler som man kontrollerar för har påverkats av könsdiskriminering. Eftersom löneskillnader som har samband med kön förekommer i olika former och på olika nivåer behöver analyser av löneskillnader också förstås och angripas utifrån olika perspektiv. Det kan därför vara nödvändigt att även redovisa en uppdelning (dekomponering) av löneskillnader mellan kvinnor och män efter de faktorer som orsakar skillnaderna (både sakliga och osakliga faktorer), eftersom möjligheterna och medlen att motverka skillnaderna är förknippade med orsakerna till dessa (se även SOU 1997:136).

4.2.1. Olika metoder för att mäta förekomsten av lönediskriminering

För att kunna angripa och eliminera osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män, behöver vi kunna mäta de faktorer som orsakar dessa. Begreppet osakliga löneskillnader diskuteras mer ingående i kapitel 3. Osakliga löneskillnader kan vara, men inte alltid, diskriminering. I det här kapitlet kommer vi att beskriva lönediskriminering

i en vidare bemärkelse än diskriminering enligt diskrimineringslagen när vi diskuterar olika mätmetoder.

Att mäta osakliga löneskillnader och/eller lönediskriminering kan vara svårt eftersom det kan inbegripa olika former av lönediskriminering, vilket ställer krav på både tillgänglig statistik och den metod och analysansats som tillämpas. Enligt DO (2021) kan antal anmälningar, tips och klagomål om upplevd diskriminering till DO samt antal fällande domar om lönediskriminering utgöra viktig kunskap om hur diskriminering kan yttra sig i samhället.5 Ett sådant mått är av olika skäl ingen indikation på förekomsten av lönediskriminering eftersom det inte med någon säkerhet kan visa i vilken utsträckning diskriminering förekommer.6

Ett annat mått på lönediskriminering är ett självrapporterat mått som skapas genom enkätundersökningar. Ett sådant mått används bland annat i en enkätundersökning av SCB för regeringens delmål

Främja och verkställ icke-diskriminerande politik och lagstiftning

(SCB 2021c).7 Undersökningen baseras på att ett urval där individer uppger om de upplevt diskriminering eller kränkande behandling de senaste tre månaderna. Urvalsundersökningar är en förekommande metod för att mäta förekomsten av upplevd diskriminering, men är också en metod som riskerar att ha problem med bortfall och mätfel, som leder till både över- och underskattningar.8 Detta har lett till en växande forskningsinriktning mot experimentella metoder för att kunna fastställa förekomsten av diskriminering (se Nekby 2006 för

5 År 2020 fick till exempel DO 2 882 anmälningar, tips och klagomål som rörde diskriminering. De flesta av dessa berörde arbetslivet och 44 procent av dem var kopplade till kön som diskrimineringsgrund. Det saknas uppgifter om hur många av dessa som rörde lön. 6 För det första kan det vara svårt för en arbetstagare som blir diskriminerad av sin arbetsgivare att veta att så är fallet. För det andra kan arbetstagaren avstå från att påtala diskriminering, till exempel av rädsla för repressalier. För det tredje har fackförbund förtur på att föra talan för sina medlemmar i diskrimineringsfrågor (6 kap. 2 § tredje stycket DL), vilket kan innebära att den enskilde antingen får en lösning på sin situation eller upplever att det är lönlöst att driva frågan rättsligt och av något av dessa skäl avstår från att anmäla. För det fjärde kan arbetstagaren avstå från en anmälan av andra skäl, till exempel att hen upplever att det är svårt att få rätt i lönediskrimineringsfrågor. Sammanfattningsvis är antalet anmälningar till DO ingen bra indikation på förekomsten av lönediskriminering. 7 www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/agenda-2030/mal-16/delmal-16.b. Hämtat 22.01.17. 8 Överskattningar kan förekomma om respondenten upplever diskriminering på grund av faktorer som inte omfattas av diskrimineringslagen. Underskattningar kan förekomma om respondenten har blivit utsatt för diskriminering enligt lagen, men inte haft någon kännedom om det, inte vågat berätta eller är så van vid diskriminering att hen inte längre reflekterar över det. På liknande sätt kan över- och underskattningar även förekomma vid kvalitativa metoder, genom exempelvis intervjuer, som innebär att det även vid sådana metoder kan vara svårt att säkerställa om diskriminering har förekommit.

en utförlig diskussion kring att mäta och säkerställa diskriminering).9Forskningen har också kunnat belägga att olika former av diskriminering förekommer (se kapitel 2 där de olika formerna beskrivs). Analysresultatens överförbarhet till andra sammanhang och dess tillförlitlighet har oftast diskuterats utifrån dess validitet. Medan den interna validiteten handlar om analysresultatens grad av trovärdighet, handlar den externa validiteten om resultatens grad av överförbarhet till andra situationer, det vill säga dess generaliserbarhet. Fördelen med experimentella metoder är att de har potentialen att producera en hög intern validitet när det gäller fastställandet av ett kausalt samband för exempelvis förekomsten av diskriminering. Däremot är de oftast utförda i en viss kontext och i en experimentell situation, och kan endast undersöka vissa aspekter av diskriminering.10 Det kan även vara både kostsamt och logistiskt svårt för en myndighet att tillämpa experimentella metoder för kontinuerliga uppföljningar av löneskillnader.

Regressionsanalyser av icke-experimentella och observerade data är ett vanligt förekommande tillvägagångssätt för att analysera löneskillnader och för att få en indikation om omfattning av lönediskrimineringen. Bland annat tillämpar många befintliga analyser av löneskillnader regressionsmetoder, som bland annat beskrivs i avsnittet 4.2.3 Fördelen är att metoden har potentialen att producera en hög extern validitet eftersom representativa urval- eller registerdata kan användas. Om tillräckliga data finns är metoden flexibel för analyser utifrån olika angreppssätt och på olika nivåer. Till exempel kan löneskillnaderna analyseras genom en dekomponering av skillnader i genomsnittlig lön mellan kvinnor och män i ”förklarade” och ”oförklarade” delar, något vi kommer att återkomma till senare (se även Arai & Thoursie 1997, Fortin m.fl. 2011, Konjunkturinstitutet 2013). Jämfört med experimentella metoder har regressionsmetoder inte samma förmåga att isolera kausala samband. Ingen metod är emellertid så pass flexibel att den kan belysa det som kallas värdediskriminering, vilket framför allt beror på bristande data och svårigheter i att definiera och kvantifiera lika och likvärdiga arbeten snarare än på metoden som sådan.

9 Förespråkare för dessa metoder menar att det i princip inte går att undersöka lönediskriminering utan att använda sig av en experimentansats som skapar ett kontrafaktiskt utfall. 10 Värdediskriminering är till exempel svårt att undersöka med experimentella metoder eftersom det inte går att skapa kontrafaktiska fall i experimentet. Men det finns även svårigheter med att mäta värdediskriminering utifrån andra tillvägagångssätt, såsom genom enkäter eller regressionsmetoder.

4.2.2. Utmaningar att definiera och kvantifiera likvärdiga arbeten

Enligt diskrimineringslagen ska arbetsgivares arbete med lönekartläggningar och löneanalyser bland annat avse skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt (3 kap. 9 § DL). Enligt lagen är ett arbete att betrakta som likvärdigt om den sammantagna bedömningen av de krav arbetet ställer och dess natur kan anses ha lika värde som det jämförda arbetet. Det gäller alltså värderande jämförelser av kraven på arbeten som den enskilda arbetsgivaren ska göra utifrån de kriterier som anges i lagen, det vill säga kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden (se mer i kapitel 3). I stor utsträckning värderas arbeten som utförs av kvinnor lägre än arbeten som utförs av män (Arai & Thoursie 1997, Meyersson Milgrom m.fl 2001, SOU 1997:136).11Forskningen pekar på utmaningar med att definiera och kvantifiera likvärdiga arbeten genom empiriska mätmetoder. Odelstad (2017) belyser till exempel problematiken med begreppet likvärdiga arbeten då det inbegriper flera begrepp, både normativa och deskriptiva, såsom kunskap, färdigheter, ansvar och ansträngning. Blomskog och Bring (2009) menar att begreppet likvärdiga arbeten inte är ett mätproblem, utan snarare ett värderingsproblem, det vill säga ett normativt problem som har sin grund i lönepolitiska ställningstaganden. Författarna betonar att de arbetsvärderingar som den enskilde arbetsgivaren gör i arbetet med lönekartläggningar inte bör betraktas som en empirisk mätmetod, utan i stället bör ses som ett stödverktyg som arbetsgivaren kan använda för att systematisera sina bedömningar. Att empiriskt kunna mäta begreppet lika och likvärdigt arbete på en aggregerad nivå är därför inte självklart.12

JA-delegationen (SOU 2015:50) jämförde kvinnodominerade yrken i offentlig sektor med likvärdiga yrken i mansdominerade yrken i privat sektor. Metoden (den så kallade JA-modellen) utgår från yrkesklassificeringen Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK 2012) som bygger på ett internationellt system som används för att bland annat producera yrkesstatistik. Värderingen av yrken sker med hjälp av arbetsvärderingsverktyget Analys lönelots som är framtaget

11 www.mi.se/lon-loneutveckling/en-interaktiv-bild-av-konssammansattningen. Hämtat 22.01.17. 12 Det innebär inte att arbetsvärderingar inte är viktiga. Tvärtom, de utgör högst relevanta verktyg och hjälpmedel för att genomföra komplexa värderande jämförelser av arbeten men kräver också detaljerad och lokal kunskap om arbetet krav.

för att systematisera arbetskrav och bedöma kraven för likvärdigt arbete.13 Boschini (2018) pekar på att det kan vara problematiskt att det just är kvinnodominerade yrken i offentlig sektor som jämförs med mansdominerade yrken i privat sektor, då yrken i olika sektorer inte nödvändigtvis är jämförbara. Medlingsinstitutet (2021a) menar att förutsättningarna för lönebildning ser olika ut i olika delar av arbetsmarknaden och att det utgör en viktig förklaring till att löneläget är högre i den privata sektorn än i den offentliga.

4.2.3. Befintliga analyser av löneskillnader görs på olika nivåer

Vi har i uppdrag att analysera hur löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå kan följas över tid. Befintliga analyser av löneskillnader görs i dag på olika nivåer. Vad som anses vara en lämplig nivå beror oftast på tillgången på data för att kunna kontrollera/standardisera för olika faktorer. Det handlar också om vad man vill fånga med statistiken. Enligt Medlingsinstitutet (2020b) finns en palett av beräkningar på storleken av löneskillnader mellan kvinnor och män. I tabell 4.1 presenteras resultat från Medlingsinstitutet (2021a), Arbetsgivarverket (2021)14 och Svenskt Näringsliv (2021a) som har gjort analyser av löneskillnader mellan kvinnor och män på olika nivåer utifrån olika datakällor.

Tabellen uppvisar variationer i resultat på analyserade löneskillnader som framför allt beror på olika urval och metod, men också på vilka faktorer som löneskillnaderna har justerats för. Medlingsinstitutet (2021a) visar en ojusterad löneskillnad på 9,8 procent och en justerad löneskillnad på 4,4 procent efter en så kallad standardvägning som tar hänsyn till yrke, sektor, utbildningskategori, åldersgrupp och om man arbetar hel- eller deltid.15 När Medlingsinstitutet analyserar

13 Verktyget ägdes fram till 2018 av DO, men ägs nu av Lönelotsarna som har vidareutvecklat metoden. Enligt Lönelotsarna (2020) värderas varje faktor utifrån de olika värderande kriterierna (utbildning, problemlösning, sociala färdigheter, ansvar, chefskap och arbetsförhållanden) med hjälp av information om varje yrke som finns i SSYK tillsammans med annan information om yrkets svårighetsgrad från bland annat Arbetsförmedlingen och Lönelotsarnas egna bedömningar. 14 Arbetsgivarverkets löneskillnadsrapport för statlig sektor görs från och med 2021 digitalt på webben med interaktiva diagram, tidigare har den gjorts som en publikation. Se www.arbetsgivarverket.se/nyheter--press/nyheter/2021/fortsatt-minskad-loneskillnadmellan-kvinnor-och-man-i-staten. Hämtat 22.01.17. 15 Medlingsinstitutet väljer standardvägning framför regressionsanalys, men redovisar även resultat baserade på regressionsanalys i sina rapporter.

löneskillnaden mellan kvinnor och män med regressionsanalys rensas alla individer som saknar utbildningskod bort och löneskillnaden mellan kvinnor och män utan några kontroller är då 8,3 procent. Efter kontroll för individens ålder och utbildningsnivå ökar löneskillnaden till 11,6 procent, vilket enligt Medlingsinstitut (2021a) beror på en sammansättningseffekt och på att kvinnor i genomsnitt har högre utbildning och är äldre än män. När även variabeln yrke kontrolleras för minskar löneskillnaden mellan kvinnor och män till 3,8 procent, vilket antyder att yrke är den viktigaste förklaringsvariabeln. Medlingsinstitutets analys grundas på den officiella lönestrukturstatistiken som beskrivs mer ingående i nästa avsnitt. Svenskt Näringsliv analyserar löneskillnader mellan kvinnor och män, men baserat på en partsgemensam lönestatistik som samlas in från Svenskt Näringslivs medlemsföretag. Den ojusterade löneskillnaden från deras analys är cirka åtta procent och den justerade löneskillnaden är på fyra procent efter en standardvägning som tar hänsyn till skillnader i yrke, näringsgren, utbildning, ålder, arbetstid, om man är chef eller inte samt vilket företag man arbetar på (Svenskt Näringsliv 2021a). Arbetsgivarverket, som är en förvaltningsmyndighet för statliga arbetsgivarfrågor, uppvisar en ojusterad löneskillnad på fem procent och en justerad löneskillnad på 0,7 procent när hänsyn har tagits till faktorer som ålder, utbildningsnivå, arbetstidsomfattning (hel-/deltid), om man är chef eller inte, erfarenhet, arbetsområde, grupperingsnivå och verksamhetsinriktning (Arbetsgivarverket 2020 och 2021). Arbetsgivarverkets analys baseras på en regressionsmetod och på en partsgemensam lönestatistik inom det statliga avtalsområdet.

Att Arbetsgivarverkets resultat skiljer sig så pass från resultaten som redovisas i Medlingsinstitutet (2021a) och Svenskt Näringsliv (2021a) har i stor utsträckning att göra med att både metod och beräkningsunderlag skiljer sig åt och att det handlar om olika undersökningsgrupper, men också att Arbetsgivarverkets analys har justerats för fler faktorer. Till exempel tillämpar Arbetsgivarverket (2021) variabler från klassificeringssystemet Befattningsgruppering för statistik (BESTA) medan Medlingsinstitutet och Svenskt Näringsliv tillämpar yrkesvariabeln SSYK (se avsnitt 4.3). BESTA som är en befattningsgruppering för statistik i staten ger mer information i befattningar än vad SSYK som är generell för hela arbetsmarknaden gör. Merparten av Arbetsgivarverkets löneskillnad förklaras av att statsanställda kvinnor och män arbetar med olika arbetsuppgifter och på

olika nivåer. Enligt Arbetsgivarverket är det nivån på arbetet, det vill säga hur komplext och självständigt arbetet är, som påverkar löneskillnaderna allra mest, vilket tyder på att fler män än kvinnor har arbeten på högre strategisk nivå inom staten. Svenskt Näringsliv belyser komplexiteten i att mäta lönesättande faktorer inom företagen, såsom den sammantagna värderingen av arbetsuppgifternas svårighetsgrad, företagets behov, det utförda arbetet och individens egenskaper.

Tabell 4.1 Ojusterade och justerade löneskillnader mellan kvinnor och män 2020

Studie Löneskillnad

Justerad löneskillnad

Faktorer kontrollerade/ standardiserade för

Undersökningsgrupp

Medlingsinstitutet (2021a)

9,8 % 4,4 % efter standardvägning

Åldersgrupp (fyra), utbildningskategori (två), arbetstidsomfattning (hel-/deltid), sektor och yrke (SSYK),

Totalundersökning i offentlig sektor och urval i privat sektor, anställda 18–66 år med lön på minst 12 000 kr per månad.

Svenskt Näringsliv (2021a)

7,8 % 4,0 % efter standardvägning

Ålder, utbildning, arbetstidsomfattning, näringsgren och yrke (SSYK), om man är chef eller inte, vilket företag man arbetar på.

Arbetare och tjänstemän som finns i Svenskt Näringslivs medlemsregister, omfattar företag med fler än tio arbetare eller fler än tio tjänstemän, 18–67 år.

Arbetsgivarverket (2021)

5,0 % 0,7 % efter regressionsanalys

Ålder, utbildningsnivå, utbildningsinriktning, arbetstidsomfattning (hel-/deltid), antal anställningsår, om man är chef eller inte, erfarenhet, arbetsområde, grupperingsnivå och verksamhetsinriktning.

Statsanställda med månadslön med arbetstidsomfattning över 39 procent.

Anm. Samtliga studier avser år 2020 och har en heltidsekvivalent månadslön som utfallsvariabel, vilken är den som ingår i den officiella lönestrukturstatistiken.

De tre studierna baseras på olika målpopulation och data som de har tillgång till, vilket leder till olika resultat på såväl aggregerad nivå som inom justerade faktorer. Medlingsinstitutet (2021a) lyfter till exempel fram den oförklarade löneskillnaden mellan könen på 4,4 procent

efter standardvägning. Det är alltså en genomsnittlig löneskillnad inom yrken och sektorer mellan jämförbara kvinnor och män (i termer av att de tillhör samma åldersgrupp, utbildningskategori och att de arbetar hel- eller deltid i lika stor utsträckning). Svenskt Näringslivs (2021a) justerade löneskillnader mellan jämförbara kvinnor och män avser inom yrken, sektorer och arbetsgivare. Arbetsgivarverkets (2021) justerade löneskillnader för jämförbara kvinnor och män avser inom befattningar, arbetsområden, arbetsnivåer och verksamhetsinriktningar.16

Svenskt Näringsliv och Arbetsgivarverket har olika urval för sina analyser som bygger på deras respektive medlemsregister, partsgemensam lönestatistik, vilket beskrivs mer ingående i avsnitt 4.3.3. Att Svenskt Näringsliv och Arbetsgivarverket kan redovisa löneskillnader på en mer disaggregerad nivå än Medlingsinstitutet beror på att de har mer detaljerad information om löner bland anställda inom sina medlemsorganisationer. Att den justerade löneskillnaden minskar drastiskt när fler detaljerade variabler inkluderas i analysen kan framstå som att det inte finns någon ”oförklarad” del av löneskillnaden kvar och att analysen har lyckats kontrollera för alla de faktorer som kan hänföras till eventuell diskriminering. Problemet är dock att löneskillnader som exempelvis beror på värde- eller befattningsdiskriminering kan döljas bakom ”förklarade” löneskillnader. Att kontrollera för variabler som yrke och sektor kan med andra ord innebära att man kontrollerar för strukturella löneskillnader (se exempelvis Arai & Toursie 1997, Meyersson Milgrom m.fl. 2001, SOU 1997:136). Detsamma gäller eventuellt när man kontrollerar för hel- och deltid där det också kan finns stora skillnader mellan kvinno- och mansdominerade branscher. Det betyder att de löneskillnader som visas i tabell 4.1 mycket väl kan spegla en delmängd av de totala löneskillnaderna som skulle råda vid en dekomponering på olika nivåer (exempelvis inom och mellan yrken, se vidare i Arai & Thoursie 1997).

16 De redovisade löneskillnaderna gäller alltså efter att hänsyn har tagits till mätbara produktivitets- och arbetsrelaterade faktorer såsom arbetslivserfarenhet som approximeras med en åldersvariabel, utbildningsnivå, erfarenhet och arbetstidsomfattning.

4.2.4. En dekomponering av löneskillnader kan behövas

Kvantitativa metoder utgår ofta från att jämföra löneskillnader mellan så lika grupper av kvinnor och män som möjligt utifrån tillgängliga data. För att grupperna ska bli jämförbara kan löneskillnaderna behöva justeras för olika faktorer. I stora drag handlar det om att jämföra grupper av individer med samma genomsnittliga arbetsproduktivitet (se exempelvis Boschini 2017). Utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv motiveras då olika lönenivåer utifrån individernas respektive produktivitetsnivå. I praktiken handlar det om att jämföra individer med liknande arbetsrelaterade egenskaper som är knutna till individen (så kallat humankapital), men ibland inkluderas även yrkes- och branschtillhörighet. Dock kan det vara problematiskt att inkludera yrkes- och branschtillhörighet. Till exempel beskriver Persson och Wadensjö i Kvinnors och mäns löner – varför så olika? (SOU 1997:136) att skillnader i yrkes- och branschfördelning till en del kan bero på diskriminering och att ett inkluderande kan dölja förekomsten av diskriminering.17 Exempelvis kan värdediskriminering förekomma på arbetsgivar-, yrkes, sektor- och branschnivå och kan därmed döljas bakom dessa nivåer av justerade löneskillnader. En annan form av diskriminering är befattnings- eller fördelningsdiskriminering som innebär att kvinnor och män med liknande kvalifikationer hamnar i olika yrken på grund av diskriminering vid anställning eller befordran. Persson och Wadensjö menar att en uppdelning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män i komponenter kan vara viktig eftersom det ökar förståelsen för varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår. Med en ökad förståelse ges bättre möjligheter att hitta lämpliga och effektiva åtgärder att motverka uppkomsten av löneskillnader mellan könen.

Att tillämpa en dekomponeringsmetod är en vanlig metod, som även Eurostat tillämpar, för att förstå de olika variablernas betydelse för löneskillnaderna mellan kvinnor och män (se exempelvis Leythienne & Pérex-Julián 2021, Leythienne & Ronkowski 2018). Det är en tvåstegsmetod som först skattar genomsnittslönerna för kvinnor och män separat genom regressionsanalys där hänsyn tas till arbetsrelevanta egenskaper.18 I ett nästa steg utförs en dekomponering och analys av

17SOU 1997:136 var en delrapport till den så kallade Kvinnomaktutredningen (SOU 1998:6). 18 Den vanligaste dekomponeringsmetoden är den så kallade Blinder-Oaxaca dekomponering och där lönerna analyseras i logaritmerad form, samt är justerade i enlighet med Mincers (1974) löneekvationer.

lönestrukturen. På så vis kan man dela upp de arbetsrelaterade variablerna i olika grupper och separat studera effekterna av att kvinnor och män befinner sig i olika yrken och branscher. Saco (2018) tillämpar till exempel dekomponeringsmetoden för att studera hur stor del av könslönegapet i högskoleyrken som kan hänföras till skillnader i genomsnittlig lön inom respektive yrke och hur stor del som kan förklaras av att andelen kvinnor och män skiljer sig inom yrket. Le Grand (1997) tillämpar också dekomponeringsmetoden för att förstå varför anställda i kvinnodominerade yrken betalas sämre än de i mansdominerade. Även Arai och Thoursie (1997) gör en uppdelning av löneskillnaderna, men uppdelat i fyra komponenter (inom och mellan yrken), för att analysera både den vertikala och horisontella yrkessegregeringen.

4.3. Kartläggning av befintlig statistik för analyser av löneskillnader mellan kvinnor och män

I föregående avsnitt redogjorde vi för olika sätt att mäta och analysera löneskillnader mellan kvinnor och män. Vi beskrev även hur några befintliga studier analyserar löneskillnader som har justerats för olika faktorer. I detta avsnitt redogör vi för begränsningar och variationer i resultaten som i stor utsträckning beror på vilka variabler som tas med i analyserna, det vill säga på vilken statistik som finns tillgänglig. Eftersom olika datakällor används i olika analyser kartlägger vi dessa källor och börjar med de delar av den officiella statistiken som SCB ansvarar för. Därefter beskriver vi den officiella lönestrukturstatistiken som Medlingsinstitutet ansvarar för och avslutningsvis kartläggs den partsgemensamma lönestatistiken.

4.3.1. Den officiella statistiken

Den officiella statistiken regleras huvudsakligen genom lag (2001:99) om den officiella statistiken (statistiklagen) samt förordning (2001:100) om den officiella statistiken (statistikförordningen). Statistikansvaret är decentraliserat och fördelat på statistikansvariga myndigheter (SAMmyndigheter). Enligt statistikförordningen ska statistikansvariga myndigheter dokumentera och kvalitetsdeklarera officiell statistik. Myndigheterna ska också utan avgift offentliggöra och hålla sådan statistik

allmänt tillgänglig inom ett allmänt nätverk för SAM-myndigheterna (det så kallade SAM-nätverket). Enligt förordningen ska de också inom sitt statistikområde utvärdera den officiella statistikens kvalitet. Individbaserad officiell statistik ska vidare vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.

SCB är den myndighet som ansvarar för att samordna systemet för den officiella statistiken (SCB 2018b, 2021h). Det är regeringen som beslutar om vilka områden som ska ha officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för respektive område. Totalt finns 28 statistikansvariga myndigheter. Utöver SCB ingår bland annat Försäkringskassan, Medlingsinstitutet, Pensionsmyndigheten, Socialstyrelsen och Statens skolverk som producerar officiell statistik inom områdena som till exempel socialförsäkring, arbetsmarknad, utbildning och jämställdhet. Arbetsförmedlingen och Skatteverket administrerar och tillhandahåller också viktig officiell statistik inom områdena arbetsmarknad och jämställdhet, men är inte statistikansvariga myndigheter.

Det är av stor vikt att den officiella statistiken är täckande och håller hög kvalitet för att kunna återge en trovärdig och tillförlitlig bild av samhällsutvecklingen. Granskningar av den officiella statistiken har tidigare gjorts av Riksrevisionen (RIR 2015) och i Statistikutredningen (SOU 2012:83). Enligt dessa bör dagens statistiksystem vara fortsatt decentraliserat där respektive statistikansvarig myndighet har ett stort inflytande på statistiken inom sitt ansvarsområde för att kunna fatta beslut om dess innehåll och omfattning. Samtidigt belyser granskningarna att det ökande bortfallet i många statistiska undersökningar innebär allvarliga problem som hotar att minska den officiella statistikens kvalitet och tillförlitlighet. För att förstå vilka behov som finns för att utveckla den befintliga officiella statistiken, går vi igenom ett antal relevanta variabler som kan behövas för att ge en mer heltäckande bild över löneskillnaderna.

Kartläggning av variabler i den officiella statistiken för att analysera löneskillnader

Kartläggningen omfattar följande variabler: inkomster inklusive transfereringar, ålder, kön, arbetsgivare, sektor- och branschtillhörighet, yrke, arbetade timmar, anställningsform, utbildningsnivå, vistelsetid i Sverige och födelseregion.

Inkomstuppgifter utgör ett viktigt komplement till befintliga löneanalyser som bygger på lönestrukturstatistiken, eftersom de ger en mer komplett bild över kvinnors och mäns livssituationer som kan förklara skillnader i löner. Inkomstuppgifterna hämtas från inkomst- och taxeringsregistret (IoT) som SCB ansvarar för (SCB 2021b). Registret innehåller bland annat individuppgifter över deklarerade inkomster, kontrolluppgifter på ersättningar för arbete, skatter, pensioner och transfereringar som härstammar från Skatteverkets arbetsgivardeklarationer på individnivå (AGI) och årliga kontrolluppgifter.19 Registret innehåller även uppgifter om juridiskt kön och ålder. Inkomststatistiken används i många viktiga undersökningar (SCB 2020c).20

Uppgifter om arbetsgivare, bransch- och sektorstillhörighet finns i SCB:s företagsdatabas (FBD), som innehåller basinformation om företag och arbetsställen efter näringsgren enligt Standard för svensk Näringsgrensindelning (SNI 2007). Uppgifter om företagens sektor- och branschtillhörighet går att härleda från SNI-koderna. Informationen hämtas huvudsakligen från Skatteverkets administrativa register. Genom att koppla information om de anställdas arbetsgivare (avidentifierat organisationsnummer) kan information om de anställdas arbetsgivare, dess sektor- och branschtillhörighet erhållas, vilket möjliggör analyser på arbetsgivar-, sektor- respektive branschnivå.

En annan viktig variabel som används i många löneanalyser är den yrkesvariabel som Medlingsinstitutet använder sig av, Standard för

svensk yrkesklassificering SSYK från 2012 (hädanefter enbart SSYK).

Yrkesklassificeringen SSYK är också det system som SCB använder i den officiella statistiken för indelning av yrken. Systemet utgörs av 429 yrkeskoder med hierarkisk indelning på fyra nivåer, och ett antal klasser under varje nivå (SCB 2012). Strukturen för SSYK bygger på en internationell standard för yrkesklassificering (ISCO) som framför allt är utarbetad för att underlätta internationella jämförelser av yrken på en övergripande nivå.21 Yrkesstatistiken SSYK är registerbaserad och totalräknad för samtliga personer som klassas som för-

19 Arbetsgivare är sedan 2019 skyldiga att månatligen redovisa uppgifter om varje anställds personnummer, bostadsadress, utbetalda löner, (kontant bruttolön), kostnadsersättningar (bilersättning, traktamente med mera), förmåner (bilförmån, bostadsförmån, förmån som pension med mera), tjänstepension, skatteavdrag och andra avdrag från arbetsgivaravgifter enligt AGI till Skatteverket. Se mer på Skatteverkets webbplats. 20 Till exempel i den longitudinella integrationsdatabasen för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA), den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS), den longitudinella individdatabasen (LINDA), den longitudinella databasen för integrationsdatabasen (STATIV) och i nationalräkenskaperna. 21 Den bygger på ISCO som är framtagen av den Internationella arbetsorganisationen (ILO).

värvsarbetande.22 Insamlingen av yrkesuppgifter sker genom ett 20-tal olika register och undersökningar, varav den största källan är lönestrukturstatistiken som täcker cirka 70 procent av yrkesregistrets målpopulation (SCB 2021d). Enligt SCB är statistiken också behäftad med osäkerhet (SCB 2021d). Det kan exempelvis vara svårt att definiera vad ett yrke är, som i många fall är ett mångsidigt begrepp som ska baseras på arbetsuppgift, arbetserfarenhet och kvalifikationsnivå. Uppgiftslämnarens bedömning av vad ett yrke är påverkar hur ett yrke placeras in och klassas i SSYK-systemet (se mer i SCB 2012 & SCB 2021d). Normalt kodas yrkesuppgifterna direkt in av uppgiftslämnaren (arbetsgivaren) enligt SSYK. Men ibland sker inkodningen efter en specifik befattningsnomenklatur som sedan översätts till SSYK med hjälp av en översättningsnyckel. Mätfel kan därmed uppstå när olika klassificeringssystem för befattningar översätts till SSYK. En ytterligare källa till osäkerhet i SSYK är att insamlingen av yrkesuppgifterna i vissa fall sker genom enkäter. Som med alla enkäter finns alltid en risk för bortfall och mätfel, vilket kan uppstå om det saknas företagsrutiner för uppdatering av information när anställda byter arbetsuppgifter (se mer i SCB 2021d).

Uppgifter om antal arbetade timmar, frånvaro från arbete och anställningsform samlas regelbundet in via Arbetskraftsundersökning-

arna (AKU) som SCB har ansvar för (SCB 2020b, 2021a). Uppgif-

terna om arbetade timmar ingår också i den officiella lönestrukturstatistiken baserat på variabeln tjänstgöringsomfattning, men bygger på AKU. Antalet arbetade timmar avser de faktiska timmarna under en viss referensvecka, vilket skiljer sig från antalet avtalade timmar enligt överenskommelse. Uppgifterna samlas in varje månad genom datorstödda telefonintervjuer. Den största osäkerhetskällan till brister i AKU är att den är en urvalsundersökning, vilket inkorporerar som tidigare nämnts både bortfall och mätfel.23 Under 2020 uppgick bortfallet till 49 procent och var som störst för yngre personer. Dessutom har insamlingen av statistiken och genomförandet av telefonintervjuerna mellan 2017 och 2019 lagts ut på en upphandlade aktör, vilket har försvårat både kvalitetssäkring och kvalitetskontroll av statistiken. Under 2019 förekom stora kvalitetsbrister i insamlingen av data vilket

22 En person klassas som förvärvsarbetande och ingår i sysselsättningsstatistiken i RAMS om personen fått en löneutbetalning enligt AGI i november som överstiger 99 kronor (SCB 2021d). 23 AKU är en panelundersökning med roterande urval bestående av cirka 14 500 eller 18 200 personer varje månad (beroende på kvartal) i åldersgruppen 15–89 år.

medförde en stor och allvarlig påverkan på statistiken i AKU, vilket innebär att SCB numera sköter insamlingen (SCB 2020d).24

Information om utbildning inhämtas från bland annat Statens skolverk, universitet och högskolor och utgör den officiella statistiken som finns i Utbildningsregistret (UREG). Befolkningens utbildning klassificeras enligt svensk utbildningsnomenklatur (SUN) som är den officiella svenska klassificeringen av utbildningsnivå och utbildningsinriktning (SCB 2021e). Utbildningsregistret har emellertid inga uppgifter om utbildning för personer som helt saknar uppgift om tidigare utbildning. Framför allt är det svenska utbildningar som registreras, vilket innebär att utländska utbildningar, personalutbildningar eller annan icke-formell utbildning endast fångas upp i utbildningsregistret i viss mån (SCB 2021e). I genomsnitt saknade cirka 2,5 procent av befolkningen, mestadels personer födda utomlands, uppgifter om utbildning (SCB 2021e).

När det gäller övriga variabler som kan vara relevanta även för jämlikhets- och mångfaldsfrågor, finns förhållandevis få uppgifter att inhämta från den offentliga statistiken. En förklaring till detta är att personuppgifter som avspeglar diskrimineringsgrunderna könsöverskridande identitet eller uttryck, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning och sexuell läggning klassas som känsliga uppgifter.25 Insamling och bearbetning av känsliga personuppgifter regleras genom statistikförordningen. Behandling av känsliga personuppgifter regleras även genom dataskyddsförordningen eller allmänna dataskyddsförordningen (på engelska General Data Protection Regula-

tion, GDPR).26 Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

är myndigheter som producerar statistik skyldiga att upprätthålla sekretess för uppgifter som kan hänföras till enskilda. Arbetsförmedlingen registrerar visserligen uppgifter om de arbetssökandes hälsa och funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga enligt

24 Till följd av detta fick SCB ett regeringsuppdrag att tillsammans med Medlingsinstitutet, Arbetsmiljöverket och Arbetsförmedlingen utveckla och modernisera arbetsmarknadsstatistiken. Datainsamlingen till AKU ses exempelvis över där delar kommer att ersättas med användningen av AGI som erhålls från Skatteverket (SCB 2020b). Det pågår alltså ett arbete att utreda om administrativa uppgifter från AGI kan användas inom ramen för AKU i syfte att förbättra statistikens tillförlitlighet. 25 En diskussion om att inhämta jämlikhetsdata utifrån självrapporterade enkäter redovisas i bland annat i Håkansson med flera (2017). 26 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT 2016 L 119.

förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Dock avser uppgifterna endast personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och är inte heller en del av den officiella statistiken. Den officiella statistiken innehåller däremot uppgifter om vistelsetid i Sverige, utländsk bakgrund och födelseregion, vilka kan vara relevanta i analyser som undersöker löneskillnader utifrån ett intersektionellt perspektiv.27

4.3.2. Den officiella lönestrukturstatistiken

Lönestrukturstatistiken är en del av den officiella lönestatistiken och är en årlig undersökning som baseras på individuppgifter.28 Syftet med lönestrukturstatistiken är att ge jämförbar information om lönestrukturen på arbetsmarknaden. Med hjälp av lönestrukturstatistiken kan frågor rörande lönenivå, lönestruktur och löneutveckling analyseras. Statistiken ligger till grund för Medlingsinstitutets årliga rapport om löneskillnader mellan kvinnor och män och utgör underlag för analyser av arbetsmarknadens parter, regeringen, offentliga aktörer, forskare, massmedia och enskilda personer.

Lönestrukturstatistikens målpopulation omfattar personer mellan 18 och 66 år som har en tjänstgöringsomfattning om minst 5 procent, en månadslön på minst 12 000 kronor och som inte deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Statistiken innehåller uppgifter om månadslön, kön, ålder, utbildningsnivå och utbildningsinriktning, tjänstgöringsomfattning, yrke, sektor, region och näringsgren.29 Dess urval

27 Variabeln vistelsetid i Sverige är även relevant utifrån ett arbetsmarknadsetableringsperspektiv. Enligt SCB:s definition är personer med utländsk bakgrund någon som är utrikes födda samt en inrikes född som har två utrikes födda föräldrar. Variabeln utländsk bakgrund kan tillsammans med uppgifter om födelseregion kategoriseras i svensk eller utländsk bakgrund samt i födelseregionerna Sverige, Norden, Europa, utanför Europa, vilket kan utgöra grunden för en uppskattning på aggregerad nivå av förekomsten av diskriminering på grund av hudfärg och/eller etnicitet. 28 Den officiella lönestatistiken består av tre delar: konjunkturlönestatistiken som inte är på individnivå utan visar lönernas utveckling månad för månad för arbetare och tjänstemän i olika branscher och för privat och offentlig sektor, lönestrukturstatistiken som är på individnivå och som används för jämställdhetsanalyser, samt EU-statistiken som levereras till den europeiska statistikbyrån Eurostat. Sammanställningar av lönestatistiken publiceras första halvåret efter insamlingsåret uppdelat på sektorer och på arbetare respektive tjänstemän i privat sektor. 29 Klassificering av utbildningsnivå och utbildningsinriktning är enligt Svensk utbildningsnomenklatur SUN2000 och redovisas på 1-siffernivå. Uppgifter om individernas utbildning hämtas från utbildningsregister. Tjänstgöringsomfattning anges i förhållande till heltid. Klassificering av yrke är enligt Standard för svensk yrkesklassificering SSYK2012 och redovisas på 3- och 4-siffernivå. Regioner är fördelade enligt klassificeringen Nuts2 och klassificering av näringsgren har skett enligt SNI2007(se SCB 2019, 2021g).

och insamling av uppgifter är olika för privat och offentlig sektor. Som tidigare nämnts är tim- och deltidslöner omvandlade till heltidsekvivalenta månadslöner.30

Löneuppgifterna i lönestrukturstatistiken samlas in dels genom SCB:s egna webbinsamlingssystem som hämtas direkt från uppgiftslämnarnas lönesystem, dels i samarbete med arbetsmarknadens arbetsgivarorganisationer genom en partsgemensam avtalad statistik som hämtas från arbetsgivarnas lönesystem.31 Merparten av lönestatistiken hämtas från den partsgemensamma statistiken och bearbetas sedan av SCB. Samarbetet innebär att SCB inte behöver göra dubbelinsamling av löneuppgifter, vilket innebär att företagens uppgiftslämnarbörda inte behöver belastas ytterligare. Urvalet för privat sektor matchas först med arbetsgivarorganisationernas medlemsregister. Därefter inhämtar SCB motsvarande uppgifter direkt från företagen via sitt webbinsamlingssystem för de företag som inte täcks av arbetsgivarorganisationernas medlemsregister.

I offentlig sektor och för stora företag i privat sektor med minst 500 anställda genomförs en totalundersökning och för mindre företag i privat sektor genomförs en urvalsundersökning.32 Mätperioden är september för privat och statlig sektor samt november för kommuner och regioner. Statistiken kan därför vara känslig för olika tidpunkter i avtalsmässiga höjningar och när nya löner betalas ut i förhållande till mättillfället (SCB 2021f). Samtliga företag som har 500 anställda eller fler ingår varje år i urvalet. Varje år dras ett nytt urval, vilket innebär att det inte nödvändigtvis är samma företag som dras varje år.

Lönestrukturstatistikens täckningsgrad i privat sektor bland företag med färre än 500 anställda är 3 procent och cirka 50 procent av alla anställda inom privat sektor (SCB 2021g). I kapitel 3, tabell 3.1 redovisas antal anställda i offentlig och privat sektor efter företags-

30 I offentlig sektor består lönen av en grundlön plus rörliga lönetillägg och förmåner. I privat sektor anges lönen som månadslön för tjänstemän och timlön för arbetare, och inkluderar förmåner, jour- och beredskapsersättning, och väntetids- och reseersättning. För arbetare inkluderas även helglön, men inte övertidsersättning. 31 Samarbetet för 2019 års undersökning var med följande arbetsgivarorganisationer: Bankinstitutens Arbetsgivareorganisation (BAO), Försäkringsbranschens Arbetsgivareorganisation (FAO), Fastigo – Fastighetsbranschens Arbetsgivarorganisation, Arbetsgivarföreningen KFO, Sobona – Kommunala företagens arbetsgivarorganisation, Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Svenskt Näringsliv. 32 Urvalsenheten är företagens organisationsnummer, där samtliga anställda inom ett företag med minst en anställd mäts. Urvalet i den privata sektorn omfattar ungefär 8 500 företag som dras genom ett slumpmässigt obundet urval stratifierat efter näringsgren och sju storleksklasser: 1–4, 5–9, 10–19, 20–49, 50–199, 200–499 och 500 eller fler anställda (SCB 2021g).

storlek. I tabellen går att utläsa att ungefär 30 procent av alla anställda i Sverige arbetar i offentlig sektor. Andel anställda i offentlig sektor och i företag med fler än 250 anställda är 53 procent.

4.3.3. Partsgemensam lönestatistik

Partsgemensam lönestatistik är gemensam statistik för arbetsgivare och fackförbund. Olika arbetsgivarorganisationer samlar information från företagens lönesystem om löner och anställningar hos sina medlemsföretag/organisationer. Insamlingen sker årligen och inkluderar uppgifter om lön inklusive förmåner, arbetstider, anställningstyp, arbetsuppgifter, yrke och befattning på individnivå för samtliga anställda på de företag/organisationer som tillhör respektive arbetsgivarorganisation. Arbetsmarknadens parter använder framför allt sin egen lönestatistik, vilket ofta sammanfaller med lönestrukturstatistiken eftersom en del av den partsgemensamma statistiken skickas till SCB för att kopplas ihop med lönestrukturstatistiken. Innehållet i den partsgemensamma statistiken regleras i olika statistikavtal mellan parterna men insamlingen och samarbetsformerna kan variera mellan olika sektorer på arbetsmarknaden.33

Enligt Saco (2011) kan lönebegreppet se olika ut mellan arbetare och tjänstemän, beroende på om de har tim- eller heltidsanställning. Exempelvis finns inom den offentliga sektorn ett mer samstämmigt lönebegrepp där lönen anges som månadslön uppräknad till heltid. I den privata sektorn varierar begreppet mellan olika arbetsgivarorganisationer, vilket beror på att det förekommer olika löneformer.34Även om arbetsgivarorganisationer har olika lönebegrepp, så levereras emellertid ett samstämmigt lönebegrepp – en heltidsekvivalent månadslön – från arbetsgivarorganisationerna till SCB som kopplas till lönestrukturstatistiken. Det innebär att parternas lönestatistik kan se väldigt olika ut eftersom den ska spegla medlemmarnas löneformer och behov. Den officiella lönestrukturstatistiken och den partsgemensamma lönestatistiken har alltså samma material som grund,

33 Statistikavtalen reglerar datautbyte, definitioner och statistiska sammanställningar som är gemensamma för avtalsparterna. Det samarbetet leder till att man undviker tvister om viktiga begrepp som lön och löneutveckling, samt om andra grundläggande definitioner. Parterna tar ibland fram partsrapporter där lönenivåer och löneutveckling redovisas. 34 Se Saco (2011).

men den sistnämnda är mer detaljerad och innehåller generellt fler uppgifter.

För att lönesättningen ska ske i enlighet med både yrkeskunskap och ansvar tillämpar varje arbetsgivarorganisation ett eget klassificeringssystem inom ramen för partsgemensam lönestatistik. Inom statlig sektor används klassificeringssystemen Befattningsgruppering

för statistik (BESTA) och inom kommuner och regioner används Arbetsidentifikation (AID). Inom den privata sektorn är Näringslivets yrkesklassifikation (NYK14) det system som omfattar den största an-

delen av yrkesverksamma.35 Koden för BESTA fångar bland annat upp arbetstagarnas arbetsområde, befattning, enighet vid samråd, yrkesspecificering enligt SSYK och kompetenskategori. Klassificeringssystemet AID är det system för yrkesklassificering av anställda hos arbetsgivare som är medlemmar i Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och vissa företag anslutna till Sobona, som är de kommunala företagens arbetsgivarorganisation.36 Indelningen görs oberoende av personalorganisationstillhörighet och innehåller ungefär 225 koder (så kallade etiketter) för olika arbetsområden. Systemet har även kod för arbetets ansvar uppdelat i fem nivåer. SKR gör ingen offentlig publicering av sin lönestatistik, utan den används bland annat som underlag till förhandlingsstatistik, som partsgemensam lönestatistik som arbetsgivare och centrala fackförbund har tillgång till och vid facklig lönerådgivning till fackligt anslutna.37 Svenskt Näringslivs lönestatistik bygger på den data som samlats in från företag som är medlemmar i arbetsgivarförbund inom Svenskt Näringsliv.38 Enligt Saco (2011) är det önskvärt med ett övergripande system för hela arbetsmarknaden för att kunna göra jämförelser både inom och mellan arbetsmarknadssektorer. Dock, menar Saco, kan det vara svårt då det finns en stor variation mellan olika sektorer i yrkes- och befattningsindelningar. Då arbetsmarknaden förändras behöver systemen uppdateras kontinuerlig i takt med förändrade arbetsuppgifter.

35 NYK-koderna har sex positioner där de fyra första är SSYK och de två sista är bestämda av Svenskt Näringsliv (se Svenskt Näringsliv 2021b). 36 Sobona är en sammanslagning av arbetsgivarorganisationerna Pacta och KFS vars medlemmar till största delen utgörs av kommunala företag, bolag, stiftelser, föreningar och kommunalförbund. De cirka 1 100 medlemmarna har cirka 100 000 anställda. 37 Se SKR:s hemsida. 38 Se www.svensktnaringsliv.se/sakomraden/lonestatistik/vad-ar-naringslivetsyrkesklassifikation-och-ssyk_1083615.html. Hämtat 22.01.17.

4.4. Kartläggning av behovet av statistik över löneskillnader

För att kartlägga behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå har vi inhämtat synpunkter från parterna på arbetsmarknaden, Medlingsinstitutet och SCB som är ansvariga för den statistik vi kartlägger. Dessa aktörer har lämnat synpunkter på två centrala områden. Det första området rör eventuella behov av utvecklad lönestatistik om löneskillnader mellan kvinnor och män. Där har de också fått lämna synpunkter på om statistikinsamling bör ske på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå. Det andra området berör eventuella behov av förbättrad statistik på andra områden som arbetstid och anställningsformer. I detta avsnitt redogör vi för aktörernas synpunkter.

4.4.1. Synpunkter från arbetsmarknadens parter om utveckling av lönestatistiken

Vi har inhämtat synpunkter från både arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.39 När det gäller det första området, om det finns ett behov att utveckla lönestatistiken, uppger samtliga arbetsgivarorganisationer att den officiella statistiken som redan finns antingen är tillräcklig, välutvecklad eller omfattande. Enligt Arbetsgivarverket finns detaljerad lönestatistik på det statliga avtalsområdet. Nästan samtliga arbetsgivarorganisationer som vi har haft kontakt med anser att en ytterligare statistikinsamling på arbetsgivarnivå, utöver den omfattande insamlingen som redan sker, skulle medföra ytterligare administrativ börda för företagen. Statistiken upplevs vara tillräcklig för att konstatera att det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och mäns löner, men kan inte användas för att visa eventuella osakliga löneskillnader mellan yrken. Merparten av arbetsgivarorganisationerna menar att det redan görs årliga löneanalyser i form av lönekartläggningar på arbetsgivarnivå inom ramen för partssystemet och diskrimineringslagen. Analyser på en övergripande nivå kan vara svårtolkade eftersom lönesättningen sker i ett lokalt kollektivavtal där avgörande

39 De arbetsgivarorganisationer som har lämnat synpunkter är Arbetsgivarverket, SKR, Svenskt Näringsliv, Almega, KFO, Industriarbetsgivarna och Svensk Handel. De arbetstagarorganisationer som har lämnat synpunkter är centralorganisationerna TCO, LO och Saco samt ett antal fackförbund som Akademikerförbundet SSR, Fackförbundet ST, Kommunal, Sveriges ingenjörer, Byggnads, Unionen, Vårdförbundet, IF Metall och Vision.

faktorer är den anställdes meriter, kompetens och även marknadskrafter. Det är just på den lokala nivån som det är meningsfullt att göra en lönekartläggning och analys, eftersom det är där det finns kunskap om verksamheten, arbetets innehåll och individernas prestation. Dessutom finns en statistiksekretess som även omfattar juridiska personer såsom företag. En redovisning av statistik på arbetsgivarnivå anses av några arbetsgivarorganisationer öka risken att röja enskilda individers identitet vid företag med få anställda.

Även vissa av arbetstagarorganisationerna rapporterar utmaningar med att göra statistikunderlag på arbetsgivarnivå. Bland annat påpekar de att det finns frågetecken kring hur ett sådant material ska insamlas och redovisas, och att regelverk som GDPR och datahantering blir en utmaning. Det påpekas också att kvaliteten på den partsgemensamma statistiken inte är tillräcklig. Flera av organisationerna menar att arbetsgivarna inte sätter rätt yrkeskoder på sina medarbetare samt att klassificeringssystemen inte fångar upp nya yrken. Några fackförbund uppger att det finns behov av att redovisa statistiken på arbetsgivarnivå och även uppdelat på bransch, klass (arbetare/tjänstemän) och till och med på avtalsnivå. Anledningen är att de flesta har kollektivavtal om partsgemensam lönestatistik, men att det fortfarande saknas på vissa avtalsområden inom privat sektor. Unionen uppger till exempel att förbundet har som mål i sin lönepolitik att partsgemensam lönestatistik ska finnas och ingå på alla avtalsområden. Vissa andra fackförbund menar att arbetsgivarnivå är en lämplig nivå endast om den administrativa bördan förblir oförändrad.

Som svar på den andra frågeställningen som vi har ställt till parterna uppger nästan alla, både på arbetsgivar- och arbetstagarsidan, att det finns ett behov av förbättrad statistik inom områden som arbetstid och anställningsform. Saco menar till exempel att den officiella lönestatistiken, där deltidslöner räknas upp till heltidslöner, döljer stora inkomstskillnader mellan kvinnor och män. Vilken statistik som används och hur beräkningarna görs genererar olika resultat vilka i sin tur fångar in olika saker. Månadslön kan vara ett lämpligt mått ur vissa perspektiv, men ur ett livscykelperspektiv behövs även olika inkomstmått inklusive mått på inkomstbortfall. Även andra faktorer som löneförmåner, bonusar och andra typer av ersättningar som ligger utanför den ordinarie månadslönen samt den faktiska arbetstiden påverkar beräkningar av timlönen och de månadsavlönade. Saco uppger att en förbättrad insamling av olika nya anställningsformer behövs

för att beskriva dagens arbetsmarknad som är i snabb förändring med en växande gig- och plattformsekonomi.40 Andra statistikvariabler som behövs för att öka förståelsen för löneskillnader bör omfatta exempelvis sjukskrivning, föräldraledighet och vård av barn, kompetensutveckling, befordringar, utbildning, ersättningar för ob, jour och beredskap, övertidsinlösen samt lönerevisionsdatum. Majoriteten av parterna som vi har haft kontakt med påtalar att mycket av statistiken redan finns som registerdata hos olika myndigheter och ingår i den officiella statistiken som SCB tillhandahåller, men att den inte inkluderas i den officiella lönestrukturstatistiken.

4.4.2. Medlingsinstitutets syn på sin roll i lönebildningen och på lönestatistiken

Vi har ställt frågor till Medlingsinstitutet kring deras roll i lönebildningen gentemot arbetsmarknadens parter samt om vilket statistikbehov de upplever för analyser av löneskillnader mellan kvinnor och män. Vi har även tagit del av Medlingsinstitutets kommentar angående Riksrevisions rekommendation till regeringen att ge myndigheten i uppdrag att följa utvecklingen av löneskillnader mellan män och kvinnor på arbetsgivarnivå (se RiR 2019).

Medlingsinstitutet uppger att deras roll i lönebildningen är att medla vid eventuella tvister, utifrån uppdraget att ansvara för en väl fungerande arbetsmarknad, och att tillhandahålla statistik och analyser. Enligt förordningen med instruktion för Medlingsinstitutet ansvarar myndigheten för den statliga medlingsverksamheten och har till uppgift att verka för en väl fungerande lönebildning. I förordningen står vidare att de ska ”tillvara ta och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll”. De har även, enligt förordningen, i uppdrag att ”analysera löneutvecklingen från ett jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön”.

Medlingsinstitutet uppger att det finns en bred samsyn mellan parterna på arbetsmarknaden om lönenormeringens fördelar och att de har ett uppdrag som bygger på parternas samsyn. När det gäller vilket statistikbehov som kan finnas angående analyser av löneskillnader mellan män och kvinnor, uppger myndigheten att analyser på

40 Ekonomin kännetecknas av många tillfälliga och korta uppdrag samt en plattform som sammankopplar utförare och efterfrågare genom nya digitala tjänster (se till exempel IAF 2020:3).

arbetsgivarnivå är intressanta. Dock är den officiella lönestrukturstatistiken inte anpassad för analyser över tid på arbetsgivarnivå. Medlingsinstitutet genomförde 2018 en sådan analys, men menar att resultaten över tid är svårtolkade. Anledningen är att lönestrukturstatistiken är en urvalsundersökning för privat sektor bestående av cirka 8 200 företag som roteras varje år, vilket försvårar uppföljningar på arbetsgivarnivå. Medlingsinstitutet uppger vidare att ungefär 40 procent av företagen byts ut årligen. En analys av löneskillnader på arbetsgivarnivå är möjlig, men resultaten för den privata sektorn skulle vara osäkra eftersom den statistiska osäkerheten ökar med mindre urval. Alternativet att totalundersöka företagen i privat sektor skulle enligt Medlingsinstitutet medföra en ökning av kostnader samt en ökad börda för företagen.

Medlingsinstitutet uppger att den officiella lönestatistiken inte är utformad för att ge svar på frågan om det förekommer lönediskriminering i diskrimineringslagens mening. Enligt myndigheten tar lagen sikte på förhållandena hos den enskilde arbetsgivaren, medan den officiella lönestrukturstatistiken visar lönerelationer mellan kvinnor och män på hela arbetsmarknaden och inom arbetsmarknadens olika sektorer. Statistiken kan därmed inte visa om lönerna är jämställda inom ett företag eller avtalsområde. Vidare menar Medlingsinstitutet att den officiella lönestatistiken inte heller kan visa om ett yrke eller arbete är likvärdigt i förhållande till ett annat yrke eller arbete. Yrkesklassificeringen SSYK, som ingår i lönestrukturstatistiken, menar Medlingsinstitutet inte är samma sak som lika eller likvärdigt yrke, och kan upplevas som något grov. Medlingsinstitutet uppger vidare att det kan finnas ett behov av ytterligare statistik för att belysa osakliga löneskillnader. Individuppgifter om faktisk arbetad tid per år och föräldraledighet, sjukfrånvaro och annan frånvaro samt information om individers rörlighet och karriär på arbetsmarknaden är exempel på information som kan vara värdefull. Dock menar myndigheten att det finns en viss problematik om informationen anses vara känslig samt att insamlingen av ny statistik också bör vägas mot uppgiftslämnarbördan för arbetsgivarna.

4.4.3. SCB:s syn på sin roll och på lönestatistiken

SCB uppger att myndigheten har ett tätt samarbete med Medlingsinstitutet när det gäller statistikframställning, analys och frågor angående utvecklingsbehov kring lönestrukturstatistiken. SCB påpekar att båda myndigheterna har en tydlig ansvarsfördelning när det gäller löne- och inkomststatistik. Frågor som berör den officiella lönestatistiken, liksom definitioner av lönebegrepp och mått för att beräkna löneskillnader mellan kvinnor och män, är Medlingsinstitutets ansvarsområde. Inkomstuppgifter inklusive löne- och arbetsinkomster är å andra sidan SCB:s ansvarsområde. SCB uppger att myndigheten inte har någon egen definition av inkomst av tjänst, utan den följer inkomstskattelagens definitioner. Vidare uppger myndigheten att de redovisar den sammanräknade förvärvsinkomsten som ingår i SCB:s officiella inkomststatistik efter födelseregion och vistelsetid i Sverige, något som emellertid inte ingår i den officiella lönestatistiken. När det gäller variabler som arbetstid och arbetsomfattning används dessa i förekommande fall i lönestatistiken för att beräkna genomsnittliga löner. Dock omfattas inte dessa uppgifter av Medlingsinstitutets statistikansvar, utan de finns att hämta från AKU som ligger under SCB:s ansvarsområde. SCB anser dock att det finns ett behov av att ha information om arbetade timmar kopplat till de löneinkomster som finns i Skatteverkets AGI-uppgifter.

4.5. Sammanfattande analys

Utifrån kommissionens kartläggning och inhämtning av synpunkter kan vi konstatera att det finns behov av utökad statistik om löneskillnader mellan kvinnor och män och behov av fler jämställdhetsanalyser som kompletterar dagens. I vår genomgång har vi identifierat fyra centrala beståndsdelar som tillsammans kan påskynda utvecklingen mot jämställda löner. Den första är diskrimineringslagen och likalöneprincipen som vi diskuterar i kapitel 3. Den andra är att utöka kunskapsbasen med hjälp av empiriska löne- och inkomstanalyser som kan synliggöra ekonomisk ojämställdhet och öka kunskapen om varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår samt om de faktorer som påverkar löne- och inkomstskillnader mellan kvinnor och män (se kapitel 2). Med ökad kunskap ges bättre möjligheter att hitta lämpliga och effektiva åtgärder att motverka uppkomsten av

osakliga löneskillnader mellan könen, vilket främjar jämställda löner. En tredje beståndsdel är framtagandet och tillämpningen av relevant statistik som syftar till att ge opartiska underlag till beslutsfattare och allmänhet, vilket också främjar jämställda löner. Att myndigheter med analysverksamhet har tillgång till relevant statistik för att kunna göra jämställdhetsanalyser är en förutsättning. Den fjärde delen är att öka insynen i lönesättningen genom att komplettera statistik med transparens. Sammanfattningsvis behöver diskrimineringslagen och likalöneprincipen kompletteras med ytterligare verktyg såsom analyser, statistik och lönetransparens, vilka tillsammans kan påskynda utvecklingen att uppnå regeringens delmål om ekonomisk jämställdhet.

4.5.1. En bred diskussion om metoder för att analysera horisontell och vertikal lönesegregering är angeläget

Bedömning: Det behövs en bredare diskussion om olika metoder

för att analysera och beräkna horisontell och vertikal lönesegregering på arbetsmarknaden i syfte att få ökad förståelse för omfattningen av olika former av diskriminering.

Det finns olika uppfattningar om vad som är den huvudsakliga orsaken till att det fortfarande råder löneskillnader mellan kvinnor och män. Medlingsinstitutet (2021a) beskriver att värdediskriminering ibland anges som en förklaring till löneskillnader mellan kvinnor och män. JA-delegationen menar att värdediskriminering är den främsta orsaken till att det fortfarande finns löneskillnader. Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46) rekommenderade regeringen att ge Medlingsinstitutet i uppdrag att redovisa mer omfattande analyser som även speglar den horisontella lönesegregeringen på svensk arbetsmarknad. Enligt IFAU finns i dagsläget inte någon allmänt vedertagen metod för att genomföra beräkningar av horisontell lönesegregering (se IFAU:s remissvar på SOU 2020:46). IFAU är framför allt tveksamma till JA-modellens metod att poängsätta och värdera ett antal yrken och menar att det är oklart vilket vetenskapligt stöd metoden har. Vidare menar Medlingsinstitutet att det är viktigt att hålla i sär statistik över löner och lönekartläggning, då det är två skilda saker (se Medlingsinstitutets remissvar på SOU 2020:46). I Medlingsinstitutet remissvar på SOU 2020:46 framgår att myndig-

heten inte stödjer förslaget, men anser att det är angeläget och välkommet med en diskussion om hur olika mått på utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män kan visa på olika aspekter på problematiken.

Vi instämmer i Medlingsinstitutets bedömning om att en bred metoddiskussion är angeläget. Vi bedömer att det finns ett behov av att förstå och få kunskap om i vilken utsträckning yrken som domineras av kvinnor betalas sämre än mansdominerade yrken med likvärdiga arbetskrav. Mot bakgrund av detta finns ett behov av en diskussion om bland annat hur en kvalitativ och/eller kvantitativ vetenskaplig metod kan utvecklas för att analysera, beräkna och följa upp lönesegregeringen på arbetsmarknaden både vertikalt och horisontellt. En sådan diskussion bör involvera forskare från olika discipliner och kan exempelvis omfatta hur en objektiv och statistisk indikator för likvärdiga yrken och/eller arbeten kan utvecklas. Den bör lämpligen involvera SCB som har tillgång till statistik och metodkunskap om bland annat hur sådana indikatorer/index kan utvecklas, hur kriterier bör viktas och hur känslig indikatorn är för olika viktningar. Vi vill också understryka betydelsen av samråd med arbetsmarknadens parter som har bäst kunskap att specificera kraven i respektive yrke eller arbete. Samråd med parterna kan också vara viktigt för metodens legitimitet.

För att en fruktbar diskussion ska komma till stånd kan det krävas ett konkret initiativ. Detta kan ske genom att regeringen ger en lämplig myndighet i uppdrag att bjuda in relevanta aktörer till samtal. Därmed inte sagt att myndigheten ska göra själva bedömningarna av kraven i olika arbeten. Myndighetens roll bör i stället vara att verka för att få till stånd denna typ av jämställdhetsanalyser av löneutvecklingen. Med hänsyn till detta är Medlingsinstitutet ett möjligt val av myndighet.

Löneskillnader mellan jämförbara kvinnor och män kan analyseras på flera nivåer än bara inom yrken

Medlingsinstitutets årliga rapporter om löneskillnader ger ökad förståelse av det ojusterade könslönegapets utveckling över tid. Myndigheten visar också att det finns systematiska löneskillnader mellan kvinnor och män givet att de är i samma åldersgrupp, har samma utbildningskategori, arbetar hel- eller deltid i lika stor utsträckning och har samma yrkesklassificering. Samtidigt kan det vara så att ju

fler variabler vi kontrollerar för, desto mindre tenderar löneskillnaderna att bli eftersom vi till slut ”kontrollerar bort” signifikanta skillnader på andra nivåer av data. Ett exempel är att den justerade löneskillnaden mellan kvinnor och män, som uppmättes i Medlingsinstitutet (2021a) till 4,4 procent efter standardvägningen, är en underskattning av totala löneskillnader mellan jämförbara kvinnor och män (i termer av ålder, utbildning och arbetstidsomfattning) eftersom det bara är skillnader inom yrken och sektorer som mäts. Det finns skillnader mellan yrken och kvinnor är systematiskt överrepresenterade i yrken med lägre löner. Vi rekommenderar därför att Medlingsinstitut i sina årliga rapporter om löneskillnader även berikar sina analyser till att studera flera nivåer av löneskillnader än bara inom yrken och sektorer.

När lönestrukturstatistiken skapades var inte huvudsyftet att analysera löner ur ett jämställdhetsperspektiv. I stor utsträckning är lönestrukturstatistiken utformad för att följa reallönekostnadsökningar som har ett parts- och arbetsgivarperspektiv. Vår bedömning är att lönestrukturstatistiken i dagsläget innehåller för få variabler för att kunna göra fördjupade analyser som syftar till att öka förståelsen för den horisontella och vertikala lönesegregeringen. Till exempel beaktar lönestrukturstatistikens lönemått heltidsekvivalenta månadslöner inte skillnader i arbetsmiljö, flexibilitet, arbetstempo eller andra essentiella delar av en anställning, vilket beror på att dylika mått saknas i tillgängliga data (Boschini 2018). Likaså beaktas inte utformningen av specifika centrala och lokala löneavtal angående avtalad arbetstid, vilket också är viktiga dimensioner som det enligt Boschini (2018) behövs mer kunskap om. Vi anser därför att Medlingsinstitutet bör överväga att tillsammans med arbetsmarknadens parter utveckla riktlinjer för insamling av ytterligare relevant information som kan ingå i den officiella lönestrukturstatistiken. Bland annat bör möjligheten att inhämta mer information från parternas klassificeringssystem som bättre speglar anställdas befattning, yrkeskunskap och/eller ansvar samt information om avtalsområde övervägas.

Ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen SSYK kan behövas

Rekommendation: Yrkesklassificeringen SSYK är grövre indelad

i många kvinnodominerade yrken än i mansdominerade yrken. I samband med nästkommande uppdatering och revidering av SSYK rekommenderar kommissionen att SCB, i samverkan med Jämställdhetsmyndigheten, tar in ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen.

Enligt Medlingsinstitutet (2021a) är yrkesindelningen i den officiella statistiken grov för vissa yrken så att samma yrkeskod kan omfatta yrken med skilda arbetsuppgifter, kvalifikationskrav och ansvarsgrad vilket också kan motivera olika löner. Enligt SOU 2014:81 finns en obalans inom SSYK på så vis att den har en mer detaljerad indelning och mer specifika yrkestitlar för manligt dominerade yrken än för kvinnligt dominerade. Det gör, enligt vår bedömning, att SSYK inte är könsneutral då många kvinnodominerade arbeten osynliggörs i och med denna grova uppdelning. Utifrån vår kartläggning ser vi att det dessutom finns många källor till statistisk osäkerhet i klassificeringssystemet SSYK som bland annat uppstår vid arbetsgivares bedömningar av ett yrke, vid översättningen av befattningskoder från olika system (BESTA, AID, NYK14) till ett system (SSYK) och vid insamlingen. Att i en jämställdhetsanalys justera löneskillnaderna mellan kvinnor och män genom att inkludera yrkesvariabeln SSYK är därför inte helt oproblematiskt.

Vi bedömer att det finns ett behov av ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen SSYK. Samtidigt kan uppdateringar av SSYK-nomenklaturan inte göras för ofta eftersom det enligt SCB innebär ett tidsseriebrott som kraftigt försvårar jämförelser av yrken över tid (SCB 2012). En annan uppdelning av SSYK är inte heller så enkel eftersom den utgår från den internationella versionen av ISCO-08 och behövs för internationella jämförelser av yrken.41 Från och med 2014 används SSYK2012, vilket är en uppdatering av SSYK96. Vi rekommenderar SCB, i samband med nästkommande uppdatering och revidering av SSYK, att ta in ett tydligare jämställd-

41 Arbetet med uppdateringen av SSYK2012 var exempelvis ett resultat av ett omfattande utredningsarbete (SCB 2012). Se även www.scb.se/dokumentation/klassifikationer-ochstandarder/standard-for-svensk-yrkesklassificering-ssyk/. Hämtat 22.01.17.

hetsperspektiv i yrkesklassificeringen i samverkan med Jämställdhetsmyndigheten. Vi anser att SCB i detta arbete bör sträva efter att göra en finare indelning av kvinnligt dominerade yrken genom att bland annat definiera och beskriva samtliga yrken på samma detaljerade sätt som för nuvarande mansdominerade yrken.

4.5.2. Fler analyser kan komplettera dagens för att öka kunskapsbasen

Bedömning: Kommissionen bedömer att det finns ett behov av

fler löneanalyser som kompletterar varandra för att ge en förbättrad bild över löneskillnaderna mellan kvinnor och män på olika nivåer, inklusive på arbetsgivarnivå. – En kompletterande analys bör i så stor utsträckning som möj-

ligt baseras på befintlig statistik, av effektivitetsskäl. – Lönstrukturstatistiken är inte utformad för att analysera och

följa löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå. Den är inte heller utformad för att analysera och följa löneskillnader som har samband med kön och som interagerar med andra diskrimineringsgrunder. – Det är en kostsam åtgärd att utvidga lönestrukturstatistikens

urval. En sådan åtgärd innebär en administrativ börda för de arbetsgivare som i dagsläget inte ingår i urvalet. Det finns redan registerdata, som kan utgöra kompletterande underlag.

Förslag: Kommissionen föreslår att regeringen ger Jämställdhets-

myndigheten i uppdrag att var fjärde år göra en jämställdhetsanalys av skillnader i löneinkomster och andra inkomster. När löneinkomster analyseras bör hänsyn tas till arbetad tid och anställningsform samt till andra relevanta bakgrundsvariabler som behövs i analysen. Analysen bör redovisas utifrån fler diskrimineringsgrunder än bara kön.

Statistik, uppföljningar och analyser utgör viktiga underlag för att visa verkligheten på ett opartiskt sätt. Statistiken är ett viktigt verktyg, även om den inte kan visa allt. Statistik kan inte ersätta lönekartläggningen på arbetsplatsen, men kan däremot förse både reger-

ing och arbetsmarknadens parter med underlag som kan tydliggöra vilka ytterligare åtgärder som behövs för att främja jämställda löner. Den statistik som levereras och publiceras av Medlingsinstitutet har stor påverkan på beslutsfattare, för vilka politiska beslut som fattas, och för parternas beslut och för löneförhandlingar. Medlingsinstitutets löneanalyser utgör därför viktiga kunskaps- och beslutsunderlag. Samtidigt är Medlingsinstitutets analyser begränsade på grund av att lönestrukturstatistiken är begränsad med avseende på:

  • Utfallsvariabeln heltidsekvivalent månadslön inkluderar inte alla lönedelar, och riskerar att underskatta mäns löner eftersom exempelvis årsvisa bonusar inte inkluderas.
  • Tillgängliga variabler som ingår i lönestrukturstatistiken är begränsade, vilket innebär att analyserna blir begränsade och att ett intersektionellt perspektiv saknas.
  • Täckningsgraden är relativt låg i privat sektor vilket innebär att en analys på arbetsgivarnivå inte är att rekommendera.

En empirisk analys av löneskillnader och löneutvecklingen brukar vanligtvis föregås av hypoteser för att bestämma vilka variabler som är relevanta att studera och kontrollera för. En sådan hypotes kan fastställas utifrån olika perspektiv såsom arbetsgivar- och/eller individperspektiv. En löneanalys som har ett arbetsgivarperspektiv tar fasta på arbetsgivarens kostnader för personalresurser. En löneanalys som däremot har ett individ- och jämställdhetsperspektiv tar fasta på individens rättigheter att inte diskrimineras, alla de relevanta faktorerna som påverkar lönen och har ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Det handlar om att analysera och följa systematiska löneskillnader mellan kvinnor och män på fler nivåer än vad som görs i dag, det vill säga på arbetsgivarnivå, mellan yrken, sektorer och branscher samt uppskatta betydelsen av deltidsarbete, anställningsform, frånvaro och lönebortfall.

På dagens arbetsmarknad blir löneförmåner som inte ingår i lönestatistikens lönebegrepp allt vanligare. Det kan handla om att anställda i stället för eller i kombination med löneökning erhåller andra förmåner av varierande slag såsom kontanta ersättningar i form av en 13:e eller 14:e månadslön, samt vinstdelning (SCB 2019). Möjligheten att teckna aktier/optioner i det egna företaget erbjuds också arbetstagare inom finans-, bank- och försäkringsbranschen. Vidare

förekommer andra förmåner som barnpassning, garageplats, städhjälp, privat sjukvårdsförsäkring och lån med förmånlig ränta. Lönestrukturstatistikens innehåll och struktur kan innebära att faktiska löneskillnader mellan kvinnor och män osynliggörs. Som tidigare nämnts kan begreppet lön redovisas på olika sätt och anta olika former, till exempel som per tidsenhet, per resultat eller som en löneinkomst enligt kontantprincipen. Vilket lönebegrepp som har använts som utfallsvariabel i en löneanalys har betydelse för att kunna tolka de uppskattade löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Den heltidsekvivalenta månadslönen omfattar normalt inte lönedelar såsom bonusar och avgångsvederlag, som ligger utanför den ordinarie grundlönen, vilket kan innebära att mäns löner underskattas i högre grad än kvinnors.

De variabler som ingår i lönestrukturstatistiken är begränsade, vilket innebär att analyserna också blir begränsade. Till exempel saknas variabler som möjliggör ett intersektionellt perspektiv i analyserna såsom vistelsetid i landet, födelseregion, och/eller funktionsnedsättning. Ett sätt att möjliggöra analyser ur ett intersektionellt perspektiv baserad på lönestrukturstatistiken är naturligtvis att inhämta sådan data. Dock är det svårt att inhämta uppgifter om funktionsnedsättning, som klassas som känslig data. Arbetsförmedlingen har visserligen tillgång till sådana uppgifter, men dessa utgör inte en del av den offentliga statistiken utan är avsedda för handläggning av ärenden inom myndighetens verksamhet. En annan aspekt är att analyser baserade på lönestrukturstatistiken, som är ett urval i privat sektor, blir svårtolkade och behäftade med osäkerhet om de görs på arbetsgivarnivå.

Vi kan således konstatera att lönstrukturstatistiken inte är utformad för att analysera och följa löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå. Den är inte heller utformad för att analysera och följa löneskillnader som har samband med kön och som interagerar med andra diskrimineringsgrunder.

Registerdata har högre täckningsgrad som möjliggör att löneskillnader på arbetsgivarnivå kan följas över tid

Även om könslönegapet har minskat över tid, är arbetsmarknaden långt ifrån jämställd. Allt annat lika, tjänar kvinnor fortfarande mindre än män. Kunskap är också en färskvara som ständigt behöver om-

prövas. Ett systematiskt och långsiktigt arbete krävs för att påskynda utvecklingen mot ekonomisk jämställdhet. Att ständigt söka efter frågeställningar som svarar mot att minska eventuell diskriminering och segregering är angeläget ur effektivitets- och jämställdhetsperspektiv. I dagsläget finns till exempel ingen systematiserad analys över hur genomsnittliga löne- och inkomstskillnader ser ut för nyanlända kvinnor och män och hur de förändras efter vistelsetid i Sverige.

Dagens kunskapsbas kan kompletteras med ytterligare sammanhållen kunskap, där samma metod och beräkningsunderlag har tillämpats så att det blir jämförbart mellan grupper och sektorer och som ger perspektiv och nyanserar hur löneskillnader mellan kvinnor och män kan se ut för olika grupper i samhället. Vi bedömer att det finns behov av analyser som kompletterar de som grundas på lönestrukturstatistiken. Vår bedömning är att dessa bör utföras regelbundet och med jämna mellanrum (exempelvis vart fjärde år) av en lämplig myndighet som inte är en del av lönebildningen. Den myndighet som utför förslaget kan i större utsträckning än i dag använda sig av registerbaserad statistik från nationella register för att beskriva skillnader i löneinkomst och annan inkomst.

Analyser som baseras på registerdata innebär att analyserna kan utgå från befintliga data, vilket inte kommer att belasta arbetsgivarnas arbetsbörda. Registerbaserade data kommer även att möjliggöra analyser på flera nivåer: inom och mellan yrken, på nationell nivå, på bransch- och sektornivå samt på arbetsgivarnivå. Det möjliggör även en dekomponering av löneskillnader inom och mellan yrken, branscher och sektorer.

Vi föreslår att en sådan analys bör utföras av Jämställdhetsmyndigheten som, till skillnad från Medlingsinstitutet, inte är en del av lönebildningsprocessen. Att Jämställdhetsmyndigheten inte är en del av lönebildningsprocessen innebär inte att deras analyser blir verkningslösa som kunskaps- och beslutsunderlag för lönebildningen. Tvärtom, ju fler analyser, desto större kunskapsbas. Vårt förslag innebär att Jämställdhetsmyndigheten ska göra en jämställdhetsanalys av skillnader i löneinkomster och andra inkomster vart fjärde år. Vår bedömning är att analysen bör inkludera samtliga inkomstslag som beskattas enligt inkomstskattelagen, det vill säga inkomst av tjänst, kapital och näring. Eftersom löneinkomster är icke-periodiserade

uppgifter bör även hänsyn tas till individers arbetade tid.42 Hänsyn bör även tas till anställningsform samt till andra relevanta bakgrundsvariabler som behövs i analyserna. Analysen bör inte bara vara deskriptiv utan även baseras på exempelvis regressions- och dekomponeringsmetoder. Om metodkompetensen inte finns inom myndigheten bör den tillförskaffas.

Löneskillnader för personer med funktionsnedsättning behöver följas

Bedömning: Det behövs en löpande analys och uppföljning av

den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning.

Förslag: Kommissionen föreslår att regeringen utvidgar SCB:s

befintliga uppdrag om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning till att även innehålla en analys av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning. Detta innefattar att analysera och följa upp skillnader i löneinkomster och andra inkomstskillnader mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning.

Vi föreslår att regeringen utvidgar SCB:s befintliga regeringsuppdrag om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning till att även innehålla en analys av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning.43 SCB har enligt sitt regleringsbrev för budgetåret 2021 i uppdrag att ta fram och publicera könsuppdelad statistik om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Vi föreslår att detta uppdrag skulle kunna utvidgas till att även inkludera en analys och uppföljning av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktions-

42 Icke-periodiserade uppgifter torde inte vara något problem för jämställdhetsanalyser givet att kvinnors och mäns utbetalningar sker på liknande sätt, det vill säga att utbetalningar genom kontantprincipen inte varierar systematiskt efter kön. En lösning kan då vara att använda sig av glidande medelvärden, vilket är en vanlig statistisk metod som till exempel SCB tillämpar för att skapa en serie av medelvärden från en given mängd av värden. Dessutom har Medlingsinstitutet själva i sin senaste rapport (2021a) kopplat på uppgifter om löneinkomster som härstammar från AGI. 43 Det befintliga regeringsuppdraget beskrivs i SCB:s regleringsbrev för budgetåret 2021, se www.esv.se/statsliggaren/regleringsbrev/?rbid=21203. Hämtat 22.01.17.

nedsättning. I praktiken innebär det att även analysera och följa upp löneskillnader och andra inkomstskillnader mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning.

På det hela taget saknas uppföljningar och analyser som visar den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning. Problemen med risk för lägre löner och sämre löneutveckling för personer med lönestöd lyftes redan 2012 av FunkA-utredningen (SOU 2012:31). Arbetsförmedlingen har fram till och med 2020 haft ett regeringsuppdrag att undersöka hur situationen ser ut på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning, men den rapport som årligen publiceras saknar analyser av den ekonomiska jämställdheten utifrån individers löne- och arbetsinkomster (SCB 2020:2). Sedan 2021 har SCB tagit över huvudansvaret för detta regeringsuppdrag (se bland annat SCB 2021:1, SCB:s regleringsbrev för 2021 och 2022 samt prop. 2021/22:1). Undersökningen bygger på en utvidgning av urvalsundersökningen AKU där frågor om funktionsnedsättning och en följdfråga om funktionsnedsättningen medför nedsatt arbetsförmåga har inkluderats (SCB 2020b, 2020:2, 2021:2). Arbetskraftsvariabler samt variabler över yrke, ålder, utbildning, län och födelseland inhämtas från AKU tillsammans med demografiska registeruppgifter som till exempel kommun och annan bakgrund från SCB:s register över totalbefolkningen (RTB). Vi ser ett behov av att utvidga SCB:s regeringsuppdrag till att även innehålla analyser av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktionsnedsättning. Det bör rimligtvis handla om att göra jämställdhetsanalyser av löneinkomsten, men även av andra inkomster som speglar den ekonomiska jämställdheten, där fler variabler än kön och ålder inkluderas. Vår bedömning är att analysen inte enbart bör vara en deskriptiv redogörelse av könsuppdelad statistik, utan även innehålla en regressionsanalys över hur olika faktorer samvarierar med löneskillnaden.

4.5.3. Tillgång till tillförlitlig statistik är en förutsättning för att bättre förstå varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår

Bedömning: Tillgång till data är en förutsättning för att myndig-

heterna ska kunna genomföra de uppdrag de får av regeringen och för att kunna förse beslutsfattare och allmänhet med kunskapsunderlag. Det är också viktigt att myndigheternas verksamhetsstatistik håller hög kvalitet. Kommissionen bedömer att regeringen bör överväga att göra Arbetsförmedlingen och Skatteverket till statistikansvariga myndigheter.

I våra direktiv konstateras att en rad olika faktorer förklarar den bristande ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Vi har därför fått i uppdrag belysa dessa ur ett intersektionellt perspektiv som tar in hur olika faktorer tillsammans påverkar kvinnors och mäns ekonomiska jämställdhet, till exempel hur det påverkar förutsättningarna vad gäller egen försörjning att vara kvinna (eller man) och ha en funktionsnedsättning. I relation till uppdraget om jämställda löner är det relevant att undersöka hur uppföljningen av löneskillnader mellan kvinnor och män kan utvecklas och ta hänsyn till flera diskrimineringsgrunder.

I vår delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1, se bilaga 3), där vi kartlade och analyserade sex stora myndigheters fördelning av stödåtgärder, framkom att det är få myndigheter som gör analyser ur andra perspektiv än kön. En huvudsaklig förklaring är att myndigheterna inte har ett sådant uppdrag. En ytterligare förklaring är att de inte alltid har tillgång till data som exempelvis födelseregion, vistelsetid, funktionsnedsättning och utbildningsnivå. Det kan också vara en kostnadsfråga att begära ut individbaserad offentlig statistik från SCB. Trots att både Arbetsförmedlingen och Skatteverket administrerar och registrerar data som ingår i den officiella statistiken, har myndigheterna inget statistikansvar. I stället är det SCB som har statistikansvaret för exempelvis arbetslöshetsstatistiken och inkomststatistiken.

Expertmyndigheternas analyser utgör viktiga underlag för regeringen och många andra samhällsaktörer. Det ställer därför krav på att myndigheternas verksamhetsstatistik håller hög kvalitet. Men även tillgången till relevant statistik är en förutsättning för att kunna

göra tillförlitliga analyser som speglar verkligheten ur fler perspektiv. Statistikansvariga myndigheter har högre krav på statistikens kvalitet och framställning än övriga myndigheter. Både Skatteverket och Arbetsförmedlingen har ett omfattande informations- respektive datalager där myndighetsspecifika individärenden uppdateras dagligen av handläggare. Krav på dokumentation och kvalitet blir därför extra viktig, för om indata brister så påverkas utdata. Om Arbetsförmedlingen och Skatteverket blir statistikansvariga myndigheter kommer det att gynna kvalitén och framställningen av verksamhetsstatistiken som myndigheterna administrerar. Som statistikansvarig myndighet får de tillgång till ett SAM-nätverk där tanken är att statistikansvariga myndigheter kostnadsfritt kan dela kunskap och relevant statistik. Det kan handla om att myndigheterna får tillgång till flera relevanta bakgrundsvariabler såsom vistelsetid, födelseregion, utbildning, uppgifter om antal barn med mera som möjliggör analyser ur fler perspektiv och utifrån fler diskrimineringsgrunder än bara kön och ålder.

Mot bakgrund av detta bedömer vi att regeringen bör överväga att göra Arbetsförmedlingen och Skatteverket till statistikansvariga myndigheter som ska kunna ta del av relevant individbaserad officiell statistik i analys- och utvärderingssyfte.

Lönestrukturstatistiken kan behöva utökas med fler variabler

Bedömning: Kommissionen bedömer att Medlingsinstitutet bör

överväga att utöka lönestrukturstatistiken med variablerna vistelsetid i Sverige och födelseregion i syfte att kunna följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön.

Tillgång till relevant data är också centralt för att myndigheterna ska kunna genomföra de uppdrag de får och för att kunna förse beslutsfattare och allmänhet med fördjupande och kunskapshöjande analyser. Medlingsinstitutet har till exempel i uppdrag att följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön. Vi noterar att myndigheten i genomförandet av detta uppdrag inte använder något statistiskt underlag, utan enbart omvärldsbevakar frågan genom att följa aktuella domar i AD och genom samtal med DO. Vi bedömer att det finns ett behov av att använda statistik som möjliggör

empiriska analyser av löneskillnader mellan kvinnor och män som är födda i olika regioner i världen och som har vistats i Sverige under olika lång tid.44 Vi bedömer därför att Medlingsinstitutet bör överväga att utöka lönestrukturstatistiken med variablerna vistelsetid i Sverige och födelseregion i syfte att kunna följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön.

Behov av utvecklad statistik över arbetad tid och anställningsform

Framväxten av gig- och plattformsekonomin har skapat nya utmaningar för att beskriva skillnader på arbetsmarknaden. Vilken anställningsform en individ har och hur mycket tid hen arbetar är också något som behöver vägas in i analyser. År 2020 hade ungefär 14 procent av 4,4 miljoner anställda personer i åldern 16–64 år någon form av tidsbegränsad anställning (LO 2021). Tidsbegränsad anställning är vanligare bland kvinnor än bland män, vanligare bland arbetare än bland tjänstemän. Bland samtliga anställda var 16 procent av kvinnorna respektive 13 procent av männen tidsbegränsat anställda. Skillnaden mellan kvinnor och män är dock större bland arbetare än bland tjänstemän. Medan 25 procent av kvinnorna respektive 18 procent av männen var tidsbegränsat anställda bland arbetare, var motsvarande siffror bland tjänstemännen 12 procent av kvinnorna respektive 10 procent av männen. Över tid har andelen tidsbegränsat anställda ökat för arbetare, men minskat för tjänstemän. Det är framför allt de mest osäkra anställningsformerna, det vill säga de som är vid behov eller per timme, som har ökat kraftigt sedan 1990-talet (SCB 2020b). Denna anställningsform är vanligare bland kvinnor än bland män, vanligare bland arbetare än bland tjänstemän (LO 2021) samt vanligare hos kvinnor med funktionsnedsättning (Jämställdhetsmyndigheten 2019). Många anställda kvinnor och män arbetar dessutom ofrivilligt deltid. Det är framför allt tre orsaker till deltidsarbete som dominerar: att heltidsjobb saknas, att den anställda tar hand om barn och/eller att personen studerar (LO 2021). Vidare kan det vara en stor skillnad på att vara timanställd ett tag i början av en karriär/extrajobb/karriärbyte mot att vara det under en längre tid. Att vara timanställd under längre perioder ger till exempel mycket större effekter

44 Uppgifter om funktionsnedsättning klassas som känsliga data och finns i Arbetsförmedlingens verksamhetsdata. Ett förslag om att analysera löneskillnader för personer om funktionsnedsättning redogör vi i stället för i avsnitt 4.5.2.

på försörjning och möjlighet till bostad jämfört med att ha en fast anställning. Därför är det viktigt att kunna följa och jämföra löneutvecklingen mellan kvinnor och män och mellan personer med timlön och personer med fast anställning. Det är sålunda viktigt att inkludera arbetstid och anställningsform i löneanalyser då lägre antal arbetade timmar ger en lägre löneinkomst och därmed en lägre livsinkomst.

Uppgifter om antalet faktiskt arbetade timmar, frånvaro och anställningsform finns förvisso i AKU. Men som nämnts är urvalsundersökningar förknippade med mätfel och bortfall. Som vi tidigare beskrev har AKU haft allvarliga problem med den statistiska kvaliteten (SCB 2020d). En möjlig lösning som ger ett mer fullständigt underlag är att arbetsgivarna i samband med att de rapporterar de anställdas bruttolöner och andra förmåner i de månatliga arbetsgivardeklarationerna på individnivå, AGI, också lämnar uppgifter om arbetad tid och anställningsform. Arbetsgivare rapporterar redan in anställdas bruttolöner och andra förmåner på månadsbasis. Om de kompletterar med arbetstid och anställningsformer får vi tillgång till registerbaserad statistik vilket är att föredra ur ett jämställdhetsperspektiv.

Vår bedömning är att det finns ett behov av registerbaserad statistik om anställdas arbetade tid och anställningsform. Dock är det inte uppenbart om ett framtagande av sådan statistik, utöver den som finns i AKU, innebär att den samlade nyttan överväger den administrativa bördan för arbetsgivare. Fördelen med sådan statistik är att det möjliggör beräkningar av kvinnors och mäns löne- och arbetsinkomster per timma och per månad. Sådan statistik kan även möjliggöra separata löneanalyser för kvinnor och män med tim- och visstidsanställningar respektive fasta anställningar. Uppgifter om arbetad tid möjliggör även att liknande nyckeltal som publiceras i Storbritannien (se kapitel 3), även skulle kunna tas fram och publiceras i Sverige.

Ur ett jämställdhetsperspektiv kan sådan statistik vara viktig för att på ett sammantaget sätt kunna följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män över tid, på olika nivåer, och för fler grupper i befolkningen. Nyttan av registerbaserad statistik om arbetade timmar kan också finnas inom flera områden än bara jämställdhet, exempelvis vid beräkningar av nationalräkenskaperna, vid handläggning och kontroll inom arbetslöshets- och socialförsäkringarna. Därför är

det viktigt, som vi redan har påpekat, att statistiken håller hög kvalitet och inte blir missvisande på grund av bortfall eller mätfel.45

Ett framtagande av registerbaserad statistik om anställdas arbetade tid och anställningsform innebär emellertid en ökad administrativ börda för arbetsgivare. Till exempel innebär det en extra arbetsinsats för arbetsgivarna som i samband med de uppgifter om bruttolöner med mera som redan rapporteras, även skulle behöva rapportera uppgifter om anställdas arbetstider och anställningsform.

Hur stor denna extra arbetsinsats blir beror på om de inrapporterade uppgifterna ska avse avtalad arbetstid eller faktiskt arbetstid. Insamling av faktisk arbetstid är det önskvärda, men innebär en högre uppgiftslämnarbörda jämfört med avtalade arbetstider. Eftersom anställdas faktiska arbetstider kan variera varje månad på grund av till exempel vård av barn eller sjukskrivningar, kommer arbetsgivaren att behöva uppdatera uppgifterna mer frekvent än om det hade handlat om avtalade arbetstider. Utredningen Månadsuppgiftsutred-

ningen (SOU 2011:40) hade i uppdrag att ta fram förslag om att arbets-

givare ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetsgivarnivå varje månad (det som i dagsläget är AGI). Utredningen avstod från att lämna förslag om att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgiften. Utredningen bedömde att uppgifter om arbetad tid skulle vara till nytta ur kontroll-, statistik och prognossynpunkt. Det kan exempelvis vara till nytta för att höja kvalitén på statistikproduktionen, för beräkningar i nationalräkenskaperna och i handläggning och kontroll inom arbetslöshets- och socialförsäkringen. Däremot skulle krav om att även lämna uppgifter om arbetad tid innebära merkostnader för mindre företag utan lönesystem och måttliga kostnader för merparten av företagen. Utredningen valde därför att inte lägga förslag om uppgift om arbetad tid, då de bedömde att nyttan inte överväger kostnaderna ett sådant uppgiftslämnande skulle innebära för arbetsgivare. Däremot bedömde utredningen att om man skulle finna att arbetad tid bör ingå så bör den vara enkelt definierad och ha ett sådant innehåll att den är omvandlingsbar till olika tänkbara användningar. Utredningen bedömde att uppgift om avtalad tid (kontrakterad tid) och/eller tjänstgöringsgrad var enklare begrepp och borde i stället

45 Samtidigt är det viktigt att påpeka att registerstatistik inte utesluter kvalitetsproblem, vilket också är ett motiv till varför vi anser att Skatteverket och Arbetsförmedlingen bör bli statistikansvariga myndigheter.

väljas då de skulle ge störst samlad nytta utan att kräva alltför mycket av uppgiftslämnarna.46

Vi instämmer i Månadsuppgiftsutredningens bedömningar och vill addera att även uppgifter om arbetad tid är värdefulla ur ett jämställdhetsperspektiv. Samtidigt har inte alla arbetsgivare nödvändigtvis uppgifter om en fast, avtalad tid för varje arbetstagare, särskilt inte i skriftligt format. Ett sätt att så långt som möjligt minimera konsekvenserna av detta är att bara samla in uppgifter om avtalad tid från större arbetsgivare, som i större utsträckning än de minsta arbetsgivarna torde ha skriftliga uppgifter om avtalad tid för respektive arbetstagare. En sådan avgränsning kan också vara lämplig utifrån en avvägning av uppgifternas värde kontra intresset av att inte belasta mindre arbetsgivare med administrativa uppgifter. En insamling av avtalade arbetstider skulle för större arbetsgivare rimligtvis kräva en betydligt mindre arbetsinsats än en insamling av uppgifter om faktisk arbetstid. För arbetsgivarna är det en betydande skillnad mellan att rapportera den faktiska arbetade tiden och den avtalade tiden. När det gäller de avtalade arbetstiderna och anställningsformerna skulle arbetsgivaren endast behöva rapportera dessa i samband med rapportering av de uppgifter om bruttolöner med mera som redan lämnas i dagsläget, och enbart behöva justera dessa när uppgifterna ändras (exempelvis vid nyanställningar, befordringar och förändrade tjänstebeskrivningar).

Registerbaserade uppgifter om arbetad tid och anställningsform kan vara intressant för andra myndigheter som Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Det kan även vara intressant för SCB, vid beräkningar av nationalräkenskaperna. Samtidigt skulle ytterligare uppgifter i AGI innebära en belastning för Skatteverket, som inom ramen för sitt uppdrag inte har något behov av uppgifter om arbetad tid eller anställningsvillkor. Det innebär även att it-systemet för AGI skulle behöva byggas ut, vilket behöver tas med i en eventuell kostnadskalkyl. Om sådana uppgifter skulle inhämtas genom AGI krävs ett särskilt övervägande från regeringen om hantering av uppgifter för andra ändamål än de som ryms inom ramen för beskattning.

46 Med avtalad tid får man uppgifter om avtalad omfattning och med tjänstgöringsgrad får man uppgifter om andelen arbetad tid i förhållande till den avtalade tiden. Kombinationen av dessa uppgifter ger grund för omräkningar för ett flertal användningar inom handläggning och statistikproduktion.

4.5.4. Statistik och transparens som kompletterande verktyg

Ett betydande könslönegap, som visserligen minskar över tid, men som ändå kvarstår antyder att det finns behov av ytterligare verktyg för att främja jämställda löner. Staten har möjlighet att påverka könslönegapet i viss utsträckning genom olika verktyg. Ett verktyg som vi har diskuterat i kapitel 3 är diskrimineringslagstiftningen och regelverket för lönekartläggningar som gäller arbetsgivare. De rättsliga ramarna finns, men fortfarande anmäls få fall kopplade till lönediskriminering till DO. Ett annat centralt verktyg, som vi redogör för i detta kapitel, är den officiella statistiken. Medlingsinstitutet har ett uppdrag att analysera löneutvecklingen ur ett jämställdhetsperspektiv, men som vi har konstaterat är lönestrukturstatistikens utformning begränsad vilket leder till att analyser på arbetsgivarnivå blir svårtolkade och behäftade med statistisk osäkerhet. Analyser baserade på lönestrukturstatistiken kan inte heller visa individers olika inkomster eftersom den inte innehåller några inkomstvariabler. Statistik och analyser rent generellt är emellertid inte hela lösningen, utan kan endast utgöra ett kompletterande verktyg i ledet att främja jämställda löner. Därför finns det behov av att öka insynen i lönesättningsprocesserna för att ytterligare påskynda utvecklingen. Lönetransparens har visat sig vara ett fungerande verktyg som främjar jämställda löner (se bland annat Hofman m.fl. 2020, Bennedsen m.fl. 2019 och även kapitel 3).

Vår bedömning är att statistik och lönetransparens är två kompletterande verktyg som kan öka insynen i lönesättningen och främja jämställda löner. Det handlar om att offentliggöra könsuppdelad statistik på arbetsgivarnivå. Om den transparenta lönestatistiken även innehåller arbetsgivarspecifik information, möjliggörs också uppföljningar av löneskillnader mellan kvinnor och män för jämförbara arbetsgivare.

EU- kommissionen antog 2014 rekommendationer för att stärka principen om lika lön för kvinnor och män genom lönetransparens (2014/124/EU). Trots upprepade uppmaningar till medlemsländerna menar EU-kommissionen att det i praktiken har varit svårt att åstadkomma en verkningsfull tillämpning av rekommendationerna (EUkommissionen 2021c). Enligt DO (2016) är avsikten med bestämmelserna i diskrimineringslagen att de ska verka pådrivande och mana till ökad ansträngning för att motverka förekomsten av könsdiskri-

minering och på så sätt främja jämställda löner. Bättre insyn skulle öka möjligheter att upptäcka könsrelaterad olika behandling och lönediskriminering (EU-kommissionen 2021c).

EU-kommissionens förslag till direktiv om åtgärder för transparens i lönesättningen, COM (2021) 93, gäller bland annat rapportering om löneskillnader mellan kvinnor och män. Enligt förslaget ska arbetsgivare med minst 250 anställda tillhandahålla information om bland annat löneskillnader mellan kvinnor och män i organisationen. Informationen ska utöver den fasta grundlönen även gälla eventuella lönetillägg och varierande ersättningar, såsom bonusar. Informationen ska enkelt kunna ge en helhetsbild av könsskillnaderna i arbetsgivarens lönesättning och organisationens lönestruktur. Tanken är att offentliggörandet ska möjliggöra jämförelser mellan arbetsgivare, som ger dem incitament att förebygga löneskillnader, och också stimulerar allmän debatt om lika lön. EU-kommissionens förslag till direktiv beskriver att en sådan rapportering kan förknippas med en administrativ börda för företag och organisationer. En lösning som EUkommissionen föreslår är att anförtro befintliga organ, exempelvis medlemsländernas skattemyndigheter, uppgiften att sammanställda den begärda informationen utifrån administrativa uppgifter som arbetsgivarna redan lämnar. På så vis kan informationen ställas till förfogande i arbetsgivarnas ställe.

Vi kan konstatera att EU-kommissionens förslag delvis överlappar vårt uppdrag i detta kapitel. Det är därför vid tiden för betänkandets färdigställande oklart vilka krav EU-rätten kommer att ställa på svenska regler inom detta område. Det gäller såväl reglernas utformning i sak som vilka arbetsgivare som ska omfattas av dem.47 Vi lämnar följaktligen inga förslag eftersom vi inte med säkerhet kan säga att de inte behöver ändras i väsentliga delar redan inom ett par års tid. Vi lämnar i enlighet med detta inget förslag kring statistik och lönetransparens även om vi ser ett behov. I stället vill vi belysa ett antal principiella aspekter som vi bedömer är av betydelse i sammanhanget. Dessa bör kunna beaktas när direktivet ska genomföras i svensk rätt.

För det första vill vi uppmärksamma att en relevant myndighet skulle kunna offentliggöra och publicera könsuppdelad statistik över bruttolöner och förmåner på arbetsgivarenivå. Fördelen är att den publicerande myndigheten skulle kunna inhämta sådana uppgifter från Skatteverket som har sådan registerdata tillgängliga via AGI och

47 Se också kapitel 3.

kontrolluppgifter. Att då anförtro den publicerande myndigheten att sammanställa och publicera information som redan finns tillgänglig hos Skatteverket innebär att arbetsgivarna inte belastas med någon ytterligare administration eller kostnad. Ett mer kostnadseffektivt alternativ är att låta samma myndighet som i avsnitt 4.5.2 föreslås göra en jämställdhetsanalys över inkomstuppgifter göra publiceringen.

För det andra vill vi betona att gränsdragningen för vilka arbetsgivare som ska omfattas av ett offentliggörande av könsuppdelad statistik behöver motiveras utifrån skydd av personuppgifter (artikel 10 i EU-kommissionens förslag till direktiv om åtgärder för transparens i lönesättningen). I de rekommendationer som antogs 2014 avsåg bestämmelserna gälla för företag och organisationer med minst 50 anställda. Vi gör ingen bedömning om gränsdragningen vid ett givet antal anställda, men anser att det rimligtvis bör omfatta arbetsgivare som har så pass många anställda att en publicering av företagets eller organisationens genomsnittslöner för kvinnor och för män inte riskerar att röja enskilda individers identitet. Gränsdragningen är alltså viktig utifrån ett integritetsargument. Om en publicering av genomsnittslönerna för kvinnor och för män kan upplevas känslig för små företag, kan ett alternativ vara att publicera relativlöner mellan kvinnor och män, eller andra nyckeltal, som inte anses vara lika känsliga för de små företagen.

För det tredje vill vi uppmärksamma att den publicerade informationen skulle kunna åtföljas av arbetsgivarspecifik information så att fler jämförelser kan möjliggöras. Exempel på arbetsgivarspecifik information är uppgifter om arbetsgivarens region-, kommun-, bransch- och sektorstillhörighet, dess storlek (i termer av antal anställda) och könssammansättning (i termer av kvinnodominerad, könsneutral, mansdominerad arbetsplats). Statistiken som är på arbetsgivarnivå kan då aggregeras upp till regional, bransch-, sektornivå och/eller enbart redovisas för de arbetsgivare som har en viss storlek och/eller som är kvinnodominerade. Det är en fördel om den publicerade statistiken kan göras användarvänlig så att allmänheten (användaren) har möjlighet att själv välja vilken arbetsgivarspecifik information som löneuppgifterna ska visas för (likande en pivottabell).48 Mot bakgrund av detta anser vi att de transparenta och könsuppdelade löneuppgifter

48 Det kan handla om att användaren vill jämföra genomsnittslönerna för kvinnor och män och/eller könslönegapet hos medelstora kvinnodominerade arbetsgivare i privat sektor med motsvarande information hos medelstora mansdominerade arbetsgivare i privat sektor.

på arbetsgivarnivå mycket väl kan redovisas med arbetsgivarspecifik information, i syfte att kunna följa löneskillnader mellan kvinnor och män för jämförbara arbetsgivare. Detta kan ha en normverkande effekt som på sikt främjar jämställda löner och motverkar osakliga löneskillnader.

För det fjärde kan det övervägas att, vid ett eventuellt införande av lönetransparens, även planera för en effektutvärdering. Tidigare utvärderingar om lönetransparens, som vi redogjort för i kapitel 3, antyder att effekterna kan variera beroende på vilka nyckeltal som publiceras. Det kan därför vara klokt att fasa in en sådan implementering så att möjligheter för utvärdering och justeringar kan göras efter en första fas, innan det blir en implementering i större skala.

Vår bedömning är att ett offentliggörande av könsuppdelad statistik kan vara ett effektivt verktyg som motverkar osakliga löneskillnader och främjar jämställda löner på arbetsgivarnivå. Av effektivitetsskäl bör det vara en myndighet som offentliggör och publicerar könsuppdelade löneuppgifter på arbetsgivarnivå. Inhämtningen av sådana uppgifter bör inte belasta arbetsgivarnas administrativa börda utan skulle kunna inhämtas från Skatteverkets arbetsgivardeklarationer på individnivå. Det som dock bör betonas är att uppgifter om löneinkomst behöver kompletteras med uppgifter om arbetstidsomfattning för att uppgifterna ska vara jämförbara mellan kvinnor och män. Ett offentliggörande bidrar till jämförelser mellan arbetsgivare och mellan branscher, som kommer att ge dem incitament att se över eventuella löneskillnader. På samhällsnivå kan ett offentliggörande av genomsnittslöner möjliggöra riktade insatser till de branscher där det behövs. Sammantaget borde ett offentliggörande av könsuppdelad lönestatistik ge upphov till övergripande positiva samhällseffekter och minskade offentligfinansiella kostnader på sikt om lönegapet kan minskas, samt även effekter för den enskilde, för företagen, för branscher, för de myndigheter som berörs samt sist men inte minst för jämställdheten.

5. Åtgärder för ökad jämställdhet på arbetsplatser

I våra direktiv konstateras att nya tillvägagångssätt behöver identifieras för att skapa mer jämställda arbetsplatser och som ökar förutsättningarna för jämställda livsinkomster. Vi har därför i uppdrag att se över och lämna förslag på åtgärder för främjande av jämställda arbetsplatser. I direktiven står att en sådan åtgärd kan vara att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem, genom vilket arbetsgivare som uppfyller vissa kriterier för jämställdhet kan ansöka om och få en certifiering. Det står också att det kan finnas andra metoder för mer jämställda arbetsplatser.

Kapitlet är disponerat som följer. Först gör vi en översiktlig genomgång av relevanta delar av arbetsmiljölagen och diskrimineringslagen. Sedan redogör vi för kollektivavtalens betydelse för arbetet med aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen, följt av regeringens arbetsmiljöstrategi. Efter det följer en kort diskussion om hur en ojämställd arbetsmiljö och ojämställda arbetsplatser kan ha en negativ påverkan på kvinnors inkomster. I nästa del riktas fokus mot förutsättningarna att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem. Där redogör vi för tidigare förslag om certifiering, för de aktörer som i dag certifierar arbetsplatser utifrån jämställdhets- eller jämlikhetsperspektiv samt hur myndigheten Swedac ackrediterar certifierande organ. Efter det sammanställer vi för- och nackdelar med att införa ett jämställdhetscertifieringssystem. Kapitlet avslutas med en sammanfattande analys där vi redogör för våra överväganden och förslag.

5.1. Arbetsmiljölagen

Arbetsmiljölagen innehåller allmänna regler om arbetsmiljö. Den gäller enligt 1 kap. 2 § varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning och dess syfte är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö, enligt 1 § 1 kap. Av 2 kap. följer ett antal allmänna krav. I 2 kap. 1 § anges ett antal generella kriterier som bör vara utgångspunkter för aktiviteter för att åstadkomma en god arbetsmiljö och utveckla en god arbetsorganisation. Arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Arbetsförhållandena ska anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Arbetstagare ska ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör det egna arbetet. Teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll ska utformas så att arbetstagare inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan medföra ohälsa eller olycksfall. Löneformer och förläggning av arbetstid ska beaktas. Starkt styrt eller bundet arbete ska undvikas eller begränsas. Det ska eftersträvas att arbetet ger möjligheter till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter. Det ska vidare eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar.

Av 3 kap. följer bland annat ett antal krav på arbetsgivare, att systematiskt ska planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö, enligt 3 kap. 1 a §. Detta regleras närmare i 6 kap.

Arbetsmiljölagen kompletteras av arbetsmiljöförordningen (1977:1166) som innehåller bemyndiganden för Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter om de närmare krav som ska uppfyllas i arbetsmiljöhänseende. Myndigheten har beslutat om såväl sådana föreskrifter i en rad frågor som allmänna råd.

5.1.1. Arbetsmiljöverkets tillsyn

Arbetsmiljöverket ska enligt 7 kap. 1 § utöva tillsyn över att lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av den följs. Myndigheten har rätt att få de upplysningar, handlingar och prov samt påkalla de undersökningar som behövs för denna tillsyn, enligt 3 §. I sin tillsyn kan Arbetsmiljöverket använda förelägganden och förbud som kan förenas med vite. Om någon inte följer ett föreläggande kan myndigheten besluta att rättelse ska ske på verksamhetens bekostnad.

5.2. Diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder

Alla arbetsgivare ska arbeta med aktiva åtgärder, enligt 3 kap. 4 § DL.1 Med det menas ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder, enligt 1 §.2

Inom ramen för arbetet med aktiva åtgärder ska arbetsgivare enligt 2 §:

1. undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressa-

lier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten,

2. analysera orsaker till upptäckta risker och hinder,

3. vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan

krävas,

4. följa upp och utvärdera arbetet enligt 1–3.

Arbetet ska genomföras fortlöpande och åtgärder ska tidsplanernas och genomföras så snart som möjligt enligt 3 §. Arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder ska omfatta arbetsförhållanden, bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor, rekrytering och befordran, utbildning och övrig kompetensutveckling och möjligheter att förena förvärvsarbete med föräldraskap, enligt 5 §.

1 Samtliga lagrumshänvisningar i avsnittet avser 3 kap. DL utom där annat anges. 2 Med diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § DL direkt diskriminering, indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera.

Vidare ska arbetsgivaren enligt 6 § ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och sådana repressalier som avses i 2 kap. 18 § DL, samt följa upp och utvärdera dessa riktlinjer och rutiner. Arbetsgivaren ska också genom utbildning, annan kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten, inom olika kategorier av arbetstagare och på ledande positioner, enligt 7 §. Även detta ska följas upp och utvärderas, enligt 7 § andra stycket.

Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka i arbetet med aktiva åtgärder, enligt 11 §, och arbetsgivaren ska förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder, enligt 12 §. Till detta kommer krav på att dokumentera arbetet, inklusive samverkan, enligt 13–14 §.

5.2.1. Diskrimineringsombudsmannens tillsyn

Vårt arbete har pågått samtidigt som Utredningen om vissa frågor i

diskrimineringslagen har haft i uppdrag att bland annat se över vilka

åtgärder som behövs för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (dir. 2018:99). Dessa frågor faller utanför ramen för vårt uppdrag. Utredningen har överlämnat ett delbetänkande gällande den delen av sitt uppdrag (SOU 2020:79) som remissbehandlats under 2021.

Utredningen påpekar att en enkätundersökning som DO gjort inom ramen för ett regeringsuppdrag (Ku2017/01798/DISK) visar att reglerna om aktiva åtgärder inte är tillräckligt kända bland arbetsgivare och att de inte heller har lett till ett förändrat eller utvecklat arbetssätt. Genom enkäten framkom bland annat att fler än hälften av de tillfrågade arbetsgivarna inte kände till de nya reglerna om aktiva åtgärder som trädde i kraft den 1 januari 2017. På frågan om vad diskrimineringslagen innebär för arbetsgivare svarade bara en av sex att de behöver arbeta med aktiva åtgärder.

Utredningen bedömer att DO:s tillsyn visat ganska stora brister hos tillsynsobjekten i regelefterlevnaden när det gäller aktiva åtgärder både före och efter 2017. Vidare konstaterar utredningen att DO:s tillsyn över arbetsgivares arbete med aktiva åtgärder generellt sett avslutas med beslut där brister konstateras, men att andra åt-

gärder sällan vidtas. I betänkandet lämnas ett antal förslag för ökad effektivitet i tillsynen, mot bakgrund av bland annat en jämförelse med Arbetsmiljöverkets tillsyn.

5.3. Kollektivavtal

Förhandlingssystemet med kollektivavtal och dess ordning för tvistelösning är en viktig del av den svenska arbetsmarknadsmodellen. Genom de kollektivavtal som träffas på förbundsnivå eller motsvarande regleras anställningsvillkoren för arbetstagarna inom de skilda branscherna och sektorerna på arbetsmarknaden. I dessa avtal har förbundsparterna i olika utsträckning överlämnat till de lokala parterna att anpassa avtalens bestämmelser till de lokala förhållandena.

I en exempelsamling av kollektivavtalens reglering av jämställdhetsåtgärder på arbetsplatser konstateras att det finns en stor potential för fler sådana åtgärder (Calleman 2021). Det gäller bland annat deltider, tidsbegränsade anställningar och arbetsmiljö.

De rättigheter och skyldigheter som följer av diskrimineringslagen kan inte inskränkas genom avtal, enligt 1 kap. 3 § DL. Däremot kan det enligt förarbetena till bestämmelserna om aktiva åtgärder ofta vara lämpligt att träffa lokala överenskommelser om hur arbetet bör bedrivas och hur samverkan bör ske (prop. 2015/16:135).

I SOU 2020:79 konstateras att det är möjligt att genom kollektivavtal bestämma hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas i detalj. Vidare konstateras att denna möjlighet inte utnyttjats i någon större utsträckning, och utredningen bedömde att det inte kan förväntas ske någon större förändring av detta inom överskådlig tid. Reglerna om aktiva åtgärder har lyfts fram som ett exempel på något som kan hanteras inom ramen för kollektivavtal (se Svenaeus 2020). Fackförbunden Vision och SSR har också påbörjat ett arbete för att hantera sexuella trakasserier inom ramen för kollektivavtalen.

5.4. Regeringens arbetsmiljöstrategi

Regeringen beslutade 2021 om en arbetsmiljöstrategi för 2021–2025 där problembilden när det gäller jämställda arbetsplatser i frågor om arbetsförhållanden och arbetsmiljö beskrivs (skr. 2020/21:92). Regeringen konstaterar att en god arbetsmiljö är en jämställdhetsfråga och

presenterar åtgärder, samt anger inriktningen för området. En av de föreslagna åtgärderna är att se över arbetsmiljöreglerna ur ett jämställdhetsperspektiv. Regeringen anser att det finns anledning att se över hur den organisatoriska och sociala arbetsmiljön kan förbättras för att bland annat komma åt de arbetsmiljörisker som finns i kvinnodominerade sektorer. Vidare slår regeringen fast att frågor om organisatorisk och social arbetsmiljö ska prioriteras de närmaste åren, bland annat för att förbygga sjukskrivningar. I strategin påtalas vikten av att myndigheterna på arbetsmiljöområdet prioriterar frågor om organisatorisk och social arbetsmiljö och att frågorna behöver belysas ur ett jämställdhetsperspektiv. Regeringen konstaterar också att arbetsmiljöproblem som relaterar till organisatoriska och sociala faktorer på arbetsplatsen behöver hanteras med samma allvar som de fysiska riskerna på arbetsplatsen. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om organisatorisk och social arbetsmiljö behöver följas upp och utfallet av föreskrifterna ska utvärderas inom de närmaste åren för att kunna utveckla arbetet liksom för att se om föreskrifterna fått den effekt som har avsetts. Regeringen har dessutom tillsatt en arbetsmiljöutredning som bland annat ska se över vissa delar av arbetsmiljölagen för att arbetsmiljöreglerna ska ge samma skydd för kvinnor och män och oavsett yrke, bransch eller sektor. Vidare ska utredningen se över om Arbetsmiljöverket bör kunna ta ut sanktionsavgifter för överträdelser av föreskrifter som till exempel riktar sig mot organisatorisk och social arbetsmiljö (dir. 2021:44).

5.5. Ojämställd arbetsmiljö och ojämställda arbetsplatser kan ha negativ inverkan på kvinnors inkomster

En viktig förutsättning för att uppnå ekonomisk jämställdhet är att kvinnor och män kan delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Till exempel konstateras i en rapport från Jämställdhetsmyndigheten (2021:7) att kvinnors och mäns olika arbetsvillkor har bäring på flera delmål i det jämställdhetspolitiska ramverket. I rapporten konstateras att ojämställda arbetsvillkor påverkar möjligheter till makt, inflytande och ekonomisk jämställdhet, och att det hänger samman med utbildningsval och hälsa. Lagstiftningen är tydlig med att alla arbetstagare har rätt till en god arbetsmiljö.

Sverige har en könsuppdelad arbetsmarknad (se kapitel 2). Det innebär inte bara att kvinnor och män har olika yrken och utför olika arbetsuppgifter, utan också att arbetsvillkoren kan skilja sig åt i olika avseende. Ett exempel på konsekvenser av de olika arbetsvillkoren är att män dominerar bland arbetsplatsolyckor, medan kvinnor i högre grad anmäler att de blir sjuka av sina arbeten (Arbetsmiljöverket 2020). Andra konsekvenser är att andelen som rapporterar arbetsrelaterade besvär är högre i kvinnodominerade sektorer än i mansdominerade. Vidare löper anställda i kvinnodominerade yrken en stor risk för hög belastning av stress samt fysiskt krävande arbetsuppgifter (Arbetsmiljöverket 2020). Kvinnor rapporterar även besvär oftare än män även inom samma bransch (Jämställdhetsmyndigheten 2021:7).

Var tredje sysselsatt kvinna och knappt var fjärde man rapporterar någon form av besvär till följd av arbetet (Arbetsmiljöverket 2020). Andelen kvinnor som 2019 anmälde arbetsskada till följd av organisatoriska och sociala faktorer är högre än andelen män (Arbetsmiljöverket 2020). Även den arbetsrelaterade psykiska ohälsan ökar bland kvinnor (Arbetsmiljöverket 2020, Jämställdhetsmyndigheten 2021:2). Arbetsplatser är inte alltid utformade på så sätt att de lämpar sig för både kvinnliga och manliga anställda (Arbetsmiljöverket 2013). Inte heller är alla arbetsplatser tillgängliga för individer med funktionsnedsättning. Det kan handla om att fysiska arbetsförhållanden som verktyg, datorer, skrivbord, skyddsutrustning eller lyftanordningar behöver anpassas efter kvinnors och mäns fysiska förutsättningar. Ett sätt att öka jämställdheten på arbetsplatsen vad det gäller organisatoriska arbetsförhållanden är till exempel att arbetstider och mötestider anpassas utifrån småbarnsföräldrars behov.

Kvinnor är också oftare än män utsatta för sexuella trakasserier på arbetsplatsen (Jämställdhetmyndigheten 2021a). I Arbetsmiljöverkets arbetsmiljöundersökning 2019 uppgav närmare en av fyra unga kvinnor att de hade varit utsatta för sexuella trakasserier på arbetet (Arbetsmiljöverket 2020). Samtidigt finns det stora brister i fråga om tillgång till en snabb, professionell och opartisk utredningsprocess för sexuella trakasserier (TCO 2019).

Vidare uppger kvinnor med funktionsnedsättning i större utsträckning än män med funktionsnedsättning (43 procent i jämförelse med 30 procent) att de på grund av sin funktionsnedsättning har varit utsatta för någon typ av diskriminering eller kränkande särbehandling i arbetslivet (SCB 2020:2).

Det finns alltså kunskap om hur arbetsvillkor och arbetsmiljö kan påverka kvinnor och män på olika sätt. Dock saknas det kunskap om hur förutsättningarna ska se ut för att arbetsplatser i alla typer av verksamheter ska kunna omsätta arbetsmiljölagstiftningen i praktiken (Jämställdhetsmyndigheten 2021:7). I rapporten Källor till förståelse

av skillnader i psykisk ohälsa från Jämställdhetsmyndigheten (2021:7)

efterlyses därför mer jämförande analyser av kontextuella förhållanden på makronivå i olika branscher och hur det påverkar organisering, resurstilldelning, och utformning av arbetsmiljö för chefer och medarbetare. En farhåga som lyfts fram är att forskning, policyarbete och myndighetsutövning på jämställdhetsområdet tenderar att bli egna expertområden vid sidan av det reguljära arbetet med att organisera och fördela arbete ute på arbetsplatser, trots jämställdhetsmål och jämställdhetsintegrering.3

Det handlar om att paketera kunskapen så att den enkelt kan användas. Jämställdhetsmyndigheten (2021:7) skriver till exempel att en viktig fråga för framtiden är hur frågor om genus, jämställdhet, arbetsmiljö och hälsa ska integreras med verksamhets-, produkt- och tjänsteutveckling, innovation, digitalisering, nya styrformer, lagstiftning, det vill säga områden där genus- och jämställdhetsperspektiv i dag ofta saknas. Det handlar om att kunskapsunderlag, forskning och utbildning utformas på ett sätt som synliggör bakomliggande strukturer till könsskillnader i ohälsa. Kunskap om bakomliggande orsaker på alla samhällsnivåer och utökad dialog över gränser mellan politik, myndigheter och arbetsmarknadens parter är viktigt för att jämställdhetsmålen ska kunna omsättas i praktik i alla typer av verksamheter. Jämförelser som metod underlättar ett reflekterande över vad som är branschspecifikt och vad som skulle behöva förändras (se Denk 2010, Mills, van de Bunt & de Bruijn 2006). Sådan kunskap är mer tolkningsbar och applicerbar för dem som utformar produktionen, organiserar arbetsplatser och bemannar jobben, än vad kunskap från jämförelser mellan grupper av arbetskraften är (Härenstam 2017).

3 Jämställdhetsintegrering är den övergripande strategin för jämställdhetspolitiken och innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska finnas med och beaktas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla processer. Det gäller för alla politikområden och i myndigheternas verksamheter. I svenska myndigheter definieras ofta jämställdhetsintegrering som att verksamheten bedrivs så att de tjänster och den service som erbjuds individer svarar lika mycket mot kvinnors som mäns behov och utgångspunkter. Den offentliga verksamheten ska också bidra till att uppnå jämställdhet i samhället. Konkret brukar detta innebära att den service samt de tjänster som utförs ska vara rättvis, jämnt fördelad och av samma kvalitet för både kvinnor och män.

Att kvinnor i högre grad än män blir sjuka av sina arbeten och utsätts för trakasserier får betydande konsekvenser för kvinnors inkomster. En dålig arbetsmiljö påverkar inkomsterna via frånvaro från arbetsmarknaden, kortare arbetstid och tidig pensionsavgång. Det får en negativ inverkan på inkomster på både kort och lång sikt. För många kvinnor skulle en förbättrad arbetsmiljö, som gör det möjligt att gå upp i arbetstid, kunna ha en större påverkan på livsinkomsten än en löneökning (se kapitel 2). Likaså har arbetsmiljön en direkt effekt på individers välfärd i form av välmående. Sammantaget går det att konstatera att en dålig arbetsmiljö orsakar ohälsa, vilket kan leda till sjukskrivning och/eller val att gå ned i arbetstid vilket gör att inkomsten minskar. På samma sätt leder sexuella trakasserier till ohälsa som kan orsaka sjukskrivning och med det minskade inkomster. Ojämställdhet på arbetsplatser kan sålunda förstås på två sätt. Dels i form av de skillnader i arbetsmiljö som finns i kvinno- respektive mansdominerade sektorer och branscher och som får konsekvenser för arbetsvillkoren på arbetsplatser i respektive sektor/bransch. Dels inom arbetsplatser, där kvinnor kan utsättas för diskriminering och sexuella trakasserier på själva arbetet vilket män inte gör i samma utsträckning.

5.6. Införande av en frivillig jämställdhetscertifiering

Bedömning: Kommissionen bedömer att nackdelarna med att in-

föra en frivillig jämställdhetscertifiering är större än fördelarna och att ett system för frivillig jämställdhetscertifiering inte ska införas.

Efter att ha redogjort för regeringens planerade inriktning på arbetsmiljöområdet och för gällande rätt samt kollektivavtalens roll, riktas nu fokus mot uppdraget att utreda om en frivillig jämställdhetscertifiering kan bidra till mer jämställda arbetsplatser.

5.6.1. FRIJA – en utredning om frivillig jämställdhetsmärkning

Möjligheten att införa ett system för frivillig jämställdhetsmärkning har tidigare utretts i Utredningen om frivillig jämställdhetsmärkning

av produkter och tjänster (den så kallade FRIJA-utredningen). I utred-

ningens slutbetänkande Märk – värdig jämställdhet (SOU 2002:30) presenterades förslag på hur jämställdhetskriterier och jämställdhetsmärkning skulle utformas. Utredningen skickades på remiss, men remissinstanserna var tveksamma till förslaget (N2002/4088/JÄM). I remissammanställningen konstateras att av 23 remissinstanser var fem positiva, åtta positiva med förbehåll och tio negativa till idén. FRIJA-utredningens förslag presenterades 2002 och de föreslagna lagändringarna föreslogs träda i kraft 1 juli 2003, något som inte skedde. I detta avsnitt redogör vi för de delar av utredningens förslag som är relevanta för vårt uppdrag. Vi diskuterar även remissinstansernas mottagande av FRIJA-utredningens förslag.

Märknings- och certifieringssystem

FRIJA-utredningen beskrev certifiering som: ”Att certifieras för något innebär i korthet att erhålla ett intyg, ett bevis, på att vissa kriterier för märkning av en viss vara eller tjänst är uppfyllda”. Märkningssystemet innebär alltså att en vara (produkt) eller tjänst skulle uppfylla vissa kriterier. Dessa kriterier skulle vara uppställda på förhand och på så sätt garantera en rättvis bedömning av huruvida varan eller tjänsten uppfyllde de krav som ställdes för att den ska erhålla märket. De på förhand uppställda kriterierna (se nedan) skulle enligt utredningens bedömning också fungera som en garant för att undvika skönsmässiga ad hoc-lösningar då det ställs samma krav på samtliga produkter och tjänster för märket. FRIJA utgick i sina förslag från märkningar som använts inom miljöområdet.

Rättsliga ramar

FRIJA-utredningen utgick från den dåvarande jämställdhetslagen och de krav som ställdes på arbetsgivare att upprätta jämställdhetsplaner.4 Det var då den lag som särskilt berörde frågor om jämställdhet ur ett rättsligt perspektiv, och kom därför att stå som förebild

4Jämställdhetslagen har ersatts av diskrimineringslagen och nya regler om aktiva åtgärder trädde i kraft den 1 januari 2017.

för utredningens uppdrag att komma med förslag till frivillig jämställdhetsmärkning.5

FRIJA-utredningens förslag till lag om frivillig jämställdhetsmärkning

FRIJA föreslog att det skulle införas ett system för frivillig jämställdhetsmärkning och som skulle utformas enligt en tvåstegsmodell. Modellen innebar att det skulle ställas krav både på den enskilda verksamhetens jämställdhetsarbete och det som producerades respektive levererades vid verksamheten. Det första steget skulle bestå av de generella jämställdhetskriterierna som ställde krav på såväl det interna som det externa jämställdhetsarbetet vid verksamheten. Modellens andra steg skulle utgöras av specifika jämställdhetskriterier som var särskilt anpassade till de olika produkterna och/eller tjänsterna.6

Utredningen föreslog att det frivilliga systemet för jämställdhetsmärkning skulle regleras genom en ramlag, samt att rätten att jämställdhetsmärka en produkt/tjänst eller bli certifierad i jämställdhetshänseende skulle få konstruktionen av en absolut rättighet. Lagen skulle enligt förslaget reglera syftet med lagen och villkoren för jämställdhetsmärkningen samt peka ut den ackrediterande myndigheten. De preciserade kriterierna föreslogs utformas av en nämnd som liknar nämnden för miljömärkning. Genom att överlåta utformningen och utvecklingen av såväl kriterierna som råden på en nämnd för jämställdhetsmärkning, skulle utformningen och utvecklingen av dem gå snabbt och det skulle därmed kunna skötas av dem som var mest insatta i de

5 Vidare beskrev utredningen hur svenska regler förhåller sig till regler i Europa och redogjorde utöver jämställdhetslagen för lagen (1992:1592) om offentlig upphandling, lagen (1994:615) om otillbörligt upphandlingsbeteende och marknadsföringslagen (1995:450), samt direktiv och andra rättsakter inom EU. 6 De generella jämställdhetskriterierna formulerades som följande uppställda krav på att: verksamheten både bedriver ett internt och ett externt jämställdhetsarbete, verksamheten bedriver ett planmässigt jämställdhetsarbete på det sätt som beskrevs i den dåvarande jämställdhetslagens regler om ett aktivt jämställdhetsarbete 3–13 §§, verksamheten har upprättat en målformulering för hur och på vilket sätt som envar av de punkter som arbetsgivare respektive företrädare för verksamheter ska verka för sitt jämställdhetsarbete, målformuleringarna är både internt och externt tillgängliga, de som befinner sig inom verksamheten har kännedom om målformuleringen, det finns kartläggningar av hur verksamhetens jämställdhetsarbete ser ut, det finns uppgifter om konkreta åtgärder och metoder för hur verksamhetens jämställdhetsarbete ska utvecklas, det finns tidsramar för inom vilken tid som åtgärderna ska vara genomförda, det finns uppgifter om vem eller vilka som är ansvariga för att åtgärderna vidtas, verksamhetens mål ska utvärderas årligen och utvärderingen av fjolårets mål finns med i den nya planen för ett aktivt jämställdhetsarbete.

aktuella frågorna. Denna nämnd skulle vara sammansatt av representanter från de branscher som berördes av certifieringen.

Utredningen menade vidare att det fanns en stor risk för att jämställdhetsfrågorna skulle hamna i skymundan om de hanterades parallellt med eller inlemmades i något befintligt märkningssystemen, som ISO-märkning eller dylikt. Därför föreslog utredningen att ett system för frivillig jämställdhetsmärkning borde separeras från andra märkningsordningar, men utformas i linje med den redan etablerade miljömärkningen. Utredningen ansåg att jämställdhetsmärkningen lämpligen kunde placeras in under ett redan etablerat bolag i märkningshänseende, SIS Miljömärkning AB (dagens Miljömärkning Sverige AB), som hade ett inarbetat system gällande märkningsprocessen. Utredningen föreslog därför att SIS Miljömärkning skulle få huvudmannaskapet.

Remissinstansernas mottagande av FRIJA-utredningens förslag

I detta avsnitt redogör vi för de synpunkter och kommentarer från remissinstanserna som är relevanta för vårt uppdrag med att analysera förutsättningarna för införande av ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser (N2002/4088/JÄM).

JämO välkomnade förslaget och menade att det var ett viktigt komplement till dess tillsynsfunktion över aktiva åtgärder. Även Saco ställde sig positiva till utredningens förslag.

Flera instanser var negativa till förslagen, däribland aktörer med fokus på företags- och arbetsgivarintressen. Argumenten gällde ökade administrativa kostnader för företagen och att det redan fanns såväl en lag som en myndighet, JämO, inom det jämställdhetspolitiska området.

Flera statliga verk avstyrkte förslaget och hänvisade till att jämställdhetslagen ändå skulle följas samt att det redan fanns andra sätt än märkning och certifiering som arbetsgivare kan använda sig av. Vidare ansågs att ett system för jämställdhetsmärkning inte borde omfatta offentlig verksamhet då de kriterier som föreslogs av utredningen i stort sett motsvarade kraven i jämställdhetslagen. Remissinstanser menar också att arbetsgivare, inte minst statliga, trots frivilligheten skulle känna sig tvingade att gå in i ett resurskrävande arbete.

Förutom Saco var arbetstagarorganisationerna negativa till delar av förslagen. LO tillstyrkte den del som föreslog en jämställdhetscertifiering av arbetsplatser som uppvisat extra bra och långsiktigt arbete, men ansåg att förslaget inte tog hänsyn till kravet på samverkan med parterna på arbetsplatsen. TCO ställde sig bakom förslaget, men föreslog att relationen mellan certifieringen och jämställdhetslagen ytterligare behövde klargöras för att certifieringen inte skulle ta över eller konkurrera med den tillsynsroll JämO hade i frågan.

Förslaget om en särskild nämnd för jämställdhetsmärkning som skulle utforma jämställdhetskriterierna och råden sågs som positivt av några myndigheter, däribland JämO, som ansåg att nämndens sammansättning med representanter från de branscher som berördes skulle bidra med hög kompetens och bred förankring. Andra, som Marknadsdomstolen, var negativa då den ansåg att förslaget att samla de övergripande bestämmelserna i en ramlag inte var tillräckligt rättssäkert.

Vad det gällde huvudmannaskapet var Styrelsen för Ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) negativ till förslaget att SIS Miljömärkning AB skulle förvalta jämställdhetsmärkningen. Även TCO var negativ och menade att jämställdhet borde gå att integrera som en övergripande aspekt i befintliga ledningssystem i stället för att monopolisera rättigheterna.

5.6.2. Aktörer som erbjuder certifieringar om jämställdhet och relaterade frågor

Inom jämställdhetsområdet finns ingen lagreglerad certifiering som indikerar graden av jämställdhet inom en organisation eller ett företag. Dock finns det aktörer som erbjuder olika former av jämställdhets- eller mångfalds/jämlikhet/hbtqi-certifiering eller märkning.7Störst på området är Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL) som genomför mellan 50 och 60 certifieringar om året.8 RFSL uppger att certifieringen ska bidra till verktyg för att kunna arbeta systematiskt med likabehandling, bemötande och mänskliga rättigheter. RFSL uppger att uppföljning sker efter ett år och efter tre år görs en omcertifiering – vilket sker i ungefär 90 procent av fallen. En annan certifieringsaktör är

7 Hbtqi är ett samlingsnamn och en förkortning för homosexuella, bisexuella, transpersoner och personer som identifierar sig som queer eller intersexperson. 8 Sammanställningen bygger på underlag som vi fått in från de olika aktörerna.

Institutet för lokal och regional demokrati (ID) som driver Evolve mångfaldscertifiering.9 Aktören bedriver certifiering i mindre skala, mellan två och tre arbetsplatser certifieras per år. En certifiering gäller i tre år och därefter kan arbetsplatsen omcertifieras, vilket sker i en tredjedel av fallen.10 Två andra aktörer som tidigare har arbetat med jämlikhetscertifieringar är Make Equal och Winnet.11 Vidare finns den internationella standarden för jämställdhetscertifiering EDGE som vänder sig till finansiella organisationer. Aktören utvärderar styrande dokument, planer och konkreta åtgärder inom lön, rekrytering och karriärmöjligheter, ledarskapsutveckling, flexibilitet på arbetsplatsen och företagskultur. EDGE certifierar organisationer med minst 200 anställda och certifikatet gäller i två år.

5.6.3. Statligt ackrediterad certifiering i Sverige

Då det i dagsläget finns en rad aktörer som redan genomför olika typer av jämställhets- och jämlikhetscertifieringar, skulle en framtida certifiering behöva utformas med enhetliga kriterier. De certifierande aktörerna skulle vidare behöva få någon form av mandat, i form av ackreditering, att utfärda certifieringar. Det skulle också behövas en myndighet som löpande följer upp deras verksamhet.

Den statliga myndigheten Swedac är nationellt ackrediteringsorgan för Sverige. Vad som kan certifieras under ackreditering beskrivs i en så kallad kontrollordning.12 Swedac uppger att myndigheten inte utvecklar egna kontrollordningar, men kan bistå vid utformandet av nya kontrollordningar för att dessa senare ska kunna tillämpas under ackreditering. Rent praktiskt innebär ackrediteringen att Swedac regelbundet kompetensbedömer certifieringsorganen mot gällande regler och krav som de vill ackreditera sig mot. I bedömningen granskas dess ledningssystem samt hur det tillämpas. Swedac uppger att en

9 Make Equal uppger dock att de fortfarande gör samma arbete men under andra namn. Det är en ideell förening med fyra huvudmän: Region Kronoberg, Växjö Kommun, Linnéuniversitetet samt Länsstyrelsen i Kronobergs län. 10 Med viss reservation för att en del av de verksamheter som beskrivs här kan ha förändrats, upphört eller utvecklats efter det att informationen inhämtades år 2021. 11 Winnet är en ideell förening vars verksamhet upphörde 2015 när de inte längre fick verksamhetsbidrag. 12 En kontrollordning utformas utifrån de olika krav som en aktör ställer. Den tas fram av en myndighet, lagstiftare eller av intresse- och branschorganisationer. Ett sådant exempel är KRAV-märkningen.

central del i bedömningen är att bedöma om organet har tillräcklig kompetens för uppgiften de är ackrediterade för.

De certifieringsorgan som ackrediterats har rätt att certifiera en verksamhet. Certifiering är ett sätt att visa att ett företag eller organisation har en viss kvalitet och kompetens utifrån ställda krav. Swedac uppger att förnyad certifiering normalt sker vart fjärde år och att revisioner sker där emellan. Swedac uppger att myndigheten har ackrediterat ungefär 20 organ för ledningssystemcertifiering, av dem är det 15 som är ackrediterade för certifiering av ledningssystem för arbetsmiljö. Totalt finns det ungefär 40 certifieringsorgan i Sverige. Däremot har Swedac inga uppgifter om hur många certifikat som är utfärdade under ackreditering då certifieringsorganen inte är skyldiga att rapportera in detta till Swedac. Swedac uppger att det inte ställs krav på ett jämställdhetsperspektiv när Swedac ackrediterar certifieringsorgan, men om en ny kontrollordning inte beaktar jämställdhet kan myndigheten välja att inte godkänna den.

5.6.4. Arbetsmarknadens parters synpunkter på ett införande av en frivillig jämställdhetscertifiering

Vi inhämtade under 2020 synpunkter på hur arbetsmarknadens parter ser på ett initiativ för frivillig jämställdhetscertifiering. Utifrån svaren kan vi konstatera att jämställdhetscertifiering inte är något som parterna ställer sig positiva till utan uppger att existerande lagstiftning, kollektivavtal och partsgemensamma satsningar är tillräckliga.

5.6.5. Fördelar respektive nackdelar med att införa ett system för frivillig jämställdhetscertifiering

Vi kan utifrån ovanstående sammanställning konstatera att det finns såväl argument för som mot att införa en frivillig jämställdhetscertifiering. I denna sammanfattande analys diskuterar vi för- respektive nackdelar med en certifiering.

Fördelar med att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser

När FRIJA-utredningen lämnade sitt slutbetänkande 2002 med förslag om att införa en frivillig jämställdhetscertifiering fanns ännu inte några aktörer som certifierade arbetsplatser utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Därefter har ett antal aktörer som erbjuder olika former av egna certifieringar på jämställdhetsområdet vuxit fram. Enligt uppgifter från aktörerna så certifieras sammanlagt för alla aktörer ett 60-tal arbetsplatser varje år och en majoritet av dessa väljer sedan att omcertifieras. Det tycks sålunda finnas ett visst intresse från arbetsgivare att certifiera arbetsplatsen.

De certifierande aktörer som finns i dag är inte ackrediterade av ett ackrediteringsorgan och det finns inte heller någon gemensam standard för dessa certifieringar. Vad som krävs för att en arbetsplats ska bli certifierad varierar sålunda mellan aktörerna. Om ett enhetligt system där aktörer certifieras under ackreditering i en kontrollordning, där myndighet eller lagstiftare satt upp krav för vad som krävs för att en arbetsplats ska kunna certifieras, är det möjligt att märkningen blir mer känd (och erkänd) och intresset för en märkning kan öka. Detta skulle kunna bidra till ökad jämställdhet på de arbetsplatser som väljer att genomgå en certifieringsprocess. Vidare skulle det kunna bidra till enhetlighet och kvalité vad gäller certifieringsmetodik och innehåll mellan de olika aktörerna.

Det märke eller den logotyp som arbetsplatserna får efter att ha certifierats, kan få arbetstagare att söka sig till dessa arbetsplatser och även stärka arbetsplatsernas konkurrenskraft på eventuella marknader. Samtidigt är det viktigt att betona att det för många arbetstagare inte är ett reellt alternativ att välja och vraka mellan olika arbetsgivare. I praktiken kan det vara så att en stor andel väljer utifrån andra faktorer, såsom den egna lönen, arbetsuppgifter eller avstånd till hemmet.

Vidare skulle en certifiering, om det fick stort genomslag och att ett stort antal arbetsplatser väljer att genomgå en sådan, kunna skapa ett tryck på arbetsgivare från ett annat håll och med en annan omfattning än vad staten och fackförbunden lyckats åstadkomma.

Nackdelar med att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser

Argumenten mot att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem rör ett flertal områden. För det första, vilket också påpekades i remissvaren till FRIJA-utredningen, är det otydligt om och i så fall hur en frivillig certifiering leder till ökad jämställdhet på såväl arbetsplatser som på arbetsmarknaden. Den bärande tanken med certifiering bygger på att individer ska få bättre information att basera sin val på. Ett exempel, som KRAV-märkningen, är att ju fler människor som väljer att handla ekologiska produkter, desto större press ställs på producenterna, vilket sedan leder till att fler livsmedelsföretag övergår till ekologisk produktion. Dock är det svårare att se samma logiska förlopp kopplat till arbetsplatser. Det är mycket mer komplext att välja arbetsgivare än till exempel ägg och toapapper. Här ser vi att det skulle behövas data eller utvärderingar som kan visa på en reell konkurrensfördel och att den kan antas spridas till flera.

I sammanhanget bör det framhållas att det för den enskilda arbetstagaren rimligtvis är mest intressant att veta hur situationen på arbetsplatsen faktiskt är, inte om det bedrivs ett jämställdhetsarbete som uppfyller ett visst antal krav. Att med någon grad av säkerhet kunna intyga de faktiska förhållandena på arbetsplatsen torde kräva en mycket ingående granskning med jämna mellanrum, vilket kan vara svårt att åstadkomma inom ramen för certifiering.

För det andra är arbetsplatser redan i dag, enligt diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder, skyldiga att göra det som bör vara kriterier för jämställdhetsmärkning. Att de krav som i samband med en certifiering kommer att ställas på arbetsgivare redan regleras i gällande lagstiftning kan bli problematiskt kopplat till kontrollen av arbetsplatser. Dels har DO tillsyn över arbetet med aktiva åtgärder, dels kommer det att införas ytterligare aktörer som kontrollerar om arbetsplatsen uppfyller kraven i samband med en certifiering. Om diskrimineringslagens och certifieringens krav överlappar varandra finns det en risk för att arbetsgivare kan få olika besked om samma arbete. Vidare kan granskningarna utföras på olika sätt och även visa olika resultat av i princip samma jämställdhetsarbete. Om kraven däremot är olika, är vår uppfattning att det kan finnas risk för förvirring och att arbetet blir svåröverblickbart för de enskilda arbetsplatserna. Dessutom riskerar frivillighet ifråga om något som nära

anknyter till diskrimineringslagens krav att bidra till att framställa aktiva åtgärder som något som kan prioriteras ned.

För det tredje ställer sig vi oss frågande till om det är samhällsekonomiskt effektivt att införa en, om än frivillig, jämställdhetscertifiering. Med ett sådant system skapas ytterligare en marknad för konsulter dit ekonomiska resurser ska avsättas. Det är tveksamt om nyttan med ett sådant system kan bidra till ett effektivt användande av ekonomiska resurser. Till detta kommer argumenten om att myndigheter och offentliga organisationer kan känna ett ansvar att genomgå en certifiering. Dessa resurser kan i stället läggas på diskrimineringslagens krav på arbete med aktiva åtgärder.

För det fjärde ställer sig vi oss tveksamma till att det finns en tillräcklig efterfrågan hos arbetsplatser att jämställdhetscertifiera sig. Om ett system med jämställdhetscertifiering under ackreditering införs, är det inte säkert att de aktörer som i dag genomför certifieringar finner det tillräckligt relevant att anpassa sin verksamhet utifrån en kontrollordning där de kan behöva förändra sin metod och verksamhet. Det kan sålunda innebära att det trots ett ackrediterande organ, kommer att finnas aktörer som fortsätter genomföra certifieringar med andra typer av märkningar. I så fall riskerar jämställdhetscertifieringen att inte få den tyngd och vikt som är eftersträvansvärt, utan endast bli en märkning bland flera andra.

Avslutningsvis ser vi att de invändningar remissinstanserna hade på FRIJA-utredningens förslag alltjämt är relevanta.

Vi ser dock att justeringar i befintliga system kan bidra till en mer jämställd arbetsmiljö. Det kan handla om att myndigheter som Swedac och Svenska institutet för Standarder (SIS) informerar om och skapar medvetenhet om frågor om jämställdhet och tillgänglighet i framtagandet av standarder och kontrollordningar. Det ligger också i linje med hur arbetet med jämställdhetsintegrering är utformat – att det ska ske i befintliga processer, system och styrning. I ett sådant arbete är det viktigt att tillgänglighetsperspektivet beaktas. Då det i dag finns riktlinjer för att inkludera tillgänglighet i standarder bör även tillgänglighetsperspektivet integreras i processen.13

13 www.sis.se/standardutveckling/tksidor/tk500599/sistk536/. Hämtat 22.01.17.

5.7. Sammanfattande analys

Bedömning: Det framstår som mer ändamålsenligt att använda

de verktyg som redan finns och att de följs än att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem.

Bedömning: Det behövs mer kunskap om hur organiseringen av

arbetet inom olika branscher och organisationer får konsekvenser för arbetsrelaterad psykisk ohälsa hos kvinnor och män.

Förslag: I rapporten Källor till förståelse av skillnader i psykisk

ohälsa (Jämställdhetsmyndigheten 2021:7) beskrivs en modell över

hur skillnader i arbetsrelaterad hälsa uppstår och vilka åtgärder som kan sättas in på olika nivåer för att motverka dessa. Kommissionen föreslår att regeringen ger Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att, i samråd med relevanta myndigheter och forskare, justera denna befintliga modell så att den kan anpassas till olika relevanta myndigheters verksamhet. Rapporten Källor till förståelse av skill-

nader i psykisk ohälsa (Jämställdhetsmyndigheten 2021:7) ska ligga

till grund för arbetet.

5.7.1. Diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen bör fortsatt vara de viktigaste verktygen för jämställda arbetsplatser

Inkomsten påverkas av många förhållanden. En trygg anställning, en arbetsplats som kännetecknas av att den är tillgänglig för alla, en god och jämställd arbetsmiljö, praktiska möjligheter att förena förvärvsarbete med föräldraskap, möjlighet till kompetensutveckling, en lönesättning som är saklig och utan hänsyn till kön eller annan diskrimineringsgrund är några av de faktorer som påverkar livsinkomsten. Vi konstaterar att när det gäller arbetsmiljöområdet finns det redan ett allmänt regelsystem i arbetsmiljölagen och regler om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen.

Vi anser att det är bättre att använda redan existerande system och regelverk för att öka jämställdheten på arbetsmarknaden och arbetsplatser, än att införa nya. Diskriminering, inklusive sexuella trakasserier, är redan förbjudet i lag och arbetsgivare ska enligt lag förebygga det genom aktiva åtgärder. Problemet är sålunda inte att det

saknas ett regelverk, utan att regelverket inte efterlevs i tillräckligt hög grad. Som DO konstaterar i en rapport är inte reglerna om aktiva åtgärder tillräckligt kända bland arbetsgivare och har ännu inte lett till ett förändrat eller utvecklat arbetssätt (Ku2017/01798/DISK).

Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen har därtill bedömt

att DO:s tillsyn över arbetsgivares arbete med aktiva åtgärder bör utvecklas för att tillförsäkra ökad regelefterlevnad (SOU 2020:79). Utredningen har också lämnat andra förslag för att utveckla reglerna om aktiva åtgärder.

Vi bedömer att det är mer ändamålsenligt att arbetsgivare följer de regler som redan finns genom en effektiv tillsyn än att införa ett till system som i allt väsentligt har samma syfte som de existerande reglerna. Det framstår alltså som mer effektivt att vidta de åtgärder som krävs för ökad efterlevnad av aktiva åtgärder än att införa ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem.

5.7.2. Kollektivavtalen är viktiga verktyg för jämställda arbetsplatser

Vi har i avsnitt 5.2 redovisat viktiga verktyg för att öka jämställdheten på arbetsplatser). Det finns en stor potential för fler jämställdhetsåtgärder i kollektivavtalen, gällande bland annat deltider, tidsbegränsade anställningar och arbetsmiljö (Calleman 2021). Det kan ofta vara lämpligt att träffa lokala överenskommelser om hur arbetet med aktiva åtgärder bör bedrivas och hur samverkan bör ske (prop. 2015/16:135), och det är möjligt att genom kollektivavtal bestämma hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas i detalj (SOU 2020:79). Vi kan också konstatera att fackförbund har beslutat att verka för ett tecknande av kollektivavtal mot sexuella trakasserier.

Vi vill mot bakgrund av detta understryka kollektivavtalens centrala roll enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen för att påverka arbetsmiljö och arbetsvillkor. Arbetsmarknadens parter kan genom avtalen bidra till ökad jämställdhet på arbetsplatserna och kollektivavtal är viktiga verktyg som är en bärande del i den svenska arbetsmarknadsmodellen och för parternas ansvar för anställningsvillkor och en god arbetsplats.

5.7.3. Det behövs en modell för att studera skillnader inom och mellan branscher och organisationer

Olika typer av verksamheter kan ha olika förutsättningar att kunna omsätta kunskap i praktiken och följa lagstiftning. Som det konstateras i avsnitt 5.5 står en stor del av förklaringen till könsskillnader i arbetsrelaterad psykisk ohälsa inte att finna i skillnader mellan kvinnor och män som grupp, utan snarare i hur arbetet organiseras inom exempelvis olika branscher, organisationer, yrken och arbetsåtaganden. Det innebär, som en rapport från Jämställdhetsmyndigheten (2021:7) visar, att kunskap om jämställdhet som byggs på att enbart jämföra kvinnor och män riskerar att osynliggöra strukturella skillnader såsom organisering, resurser, löner och arbetsmiljö. Därmed behövs kunskap om vilka organisatoriska förhållanden som gynnar utformning av hälsobefrämjande och jämställda arbetsplatser i alla typer av verksamheter. Det är dessutom viktigt att synliggöra konsekvenserna av brister i arbetsmiljön som innebär att det finns grupper som är mer utsatta än andra. Ett sådant exempel kan vara att vissa påverkas i högre grad än andra om en arbetsplats inte anpassats utifrån olika behov och om den sociala och organisatoriska arbetsmiljön brister. Som vi diskuterar i kapitel 2 får också ohälsa konsekvenser för inkomster på kort och lång sikt.

Det är därför viktigt med analyser som inte endast studerar skillnader mellan kvinnor och män som grupp utan också skillnader i hur arbetet organiseras och vilka konsekvenser det kan få för olika grupper. Vi ser att det är ett utvecklingsområde när det kommer till myndigheter som producerar rapporter och studier inom arbetsmiljöområdet och att det behövs analyser som vid sidan av könsskillnader tar hänsyn till skillnader mellan och inom ”könskodade” yrken, sektorer och branscher. Ett sådant arbete skulle underlättas om det fanns en gemensam modell för hur sådana analyser på flera nivåer kan genomföras. Syftet med en modell som relevanta myndigheter inom arbetsmiljöområdet kan använda i sin verksamhet är att lättare kunna identifiera vilka konsekvenser som villkoren kan få för olika grupper. Modellen kommer att kunna underlätta och effektivisera för myndigheterna att göra bredare analyser än i dag och även möjliggöra jämförelser mellan myndigheternas olika områden då det finns en modell att applicera. Genom att analyserna breddas till analyser som vid sidan av könsskillnader tar hänsyn till skillnader mellan och inom

”könskodade” yrken, sektorer och branscher, kan de i större utsträckning än i dag bidra till att identifiera åtgärder som kan leda till en mer jämställd arbetsmiljö och med det mer jämställda arbetsplatser.

Jämställdhetsmyndigheten har redan i ovan nämnda rapport (se också avsnitt 5.5) diskuterat hur en sådan modell kan utformas på ett mer teoretiskt plan.14 Vi ser dock att den behöver justeras och anpassas för att myndigheter ska kunna tillämpa den i sin verksamhet.

14 Rapporten som hänvisas till finns att ladda ned på Jämställdhetsmyndighetens webbplats: www.jamstalldhetsmyndigheten.se/files/2021/02/2021.7_Ka%CC%88llor-tillfo%CC%88rsta%CC%8Aelse-av-psykisk-ohalsa_2021-02-19.pdf. Hämtat 22.01.17.

6. Åtgärder för mer jämställd fördelning av stöd och resurser

I vår delredovisning kunde vi visa att fördelningen av stödåtgärder är ojämställd (Komm2021/00077/A 2020:011).1 Den typ av stödåtgärder som kvinnor generellt tar del av är i större utsträckning inkomstprövade och utgörs oftare av ersättningar som kompenserar för inkomstbortfall på grund av kvinnors relativt högre frånvaro än mäns från arbetsmarknaden, exempelvis sjukpenning och föräldrapenning. De typer av offentliga stödåtgärder som män tar del av i större utsträckning än kvinnor utgörs emellertid oftare av insatser och stöd som för dem närmre arbetsmarknaden eller på andra sätt ger dem bättre förutsättningar att ackumulera inkomster av arbete eller kapital (se bilaga 3).

I vår i delredovisningen såg vi även att de myndigheter som vi granskade, trots förordningskrav, inte alltid redovisar statistiken könsuppdelad. Myndigheterna tenderar i sitt jämställdhetsarbet att fokusera på interna verksamhetsprocesser och inte på utfallet av verksamheten. Generellt har myndigheterna för lite fokus på att analysera och följa upp, på ett strukturerat och systematiskt sätt, vilka effekter verksamheten har för kvinnors och mäns välfärd och inkomster. Ytterligare en brist i myndigheternas uppföljning är att jämställdhetsarbetet sällan är integrerat i den ordinarie resultatuppföljningen. Vidare tenderar myndigheterna sällan redovisa resultatet av sitt jämställdhetsarbete och hur verksamheten bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. I delredovisningen konstaterade vi att en bidragande förklaring till bristerna kan vara att regeringen inte har ställt tillräckliga krav på myndigheterna när det kommer till att redovisa könsuppdelad statistik och analyser samt att utvärdera effekter av insatser

1 Med offentliga stödåtgärder avses de stöd och förmåner som offentliga institutioner fördelar till individer, exempelvis: ekonomiskt bistånd, stöd till företagande, fördelning av riskkapital samt olika stöd inom arbetsmarknadspolitiken, politiken som rör personer med funktionsnedsättning och socialtjänsten (se också bilaga 3).

ur ett jämställdhetsperspektiv. Bristen på efterfrågan av resultaten av jämställdhetsarbete kan, som JA-delegationen konstaterade, innebära att jämställdhet förblir ett ”frivilligt” åtagande (SOU 2015:50).

De brister och problem som vi har identifierat finns trots att regeringen genomfört en rad insatser för att stärka styrning och uppföljning av jämställdhetspolitiken. Till exempel har en jämställdhetsmyndighet inrättats och arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter (JiM) har utökats.2 Under 2020 omfattades 53 myndigheter och en organisation med myndighetsuppgifter av JiM. Den årliga kvantitativa uppföljningen som SCB sedan 2008 gör av Regeringskansliets arbete med jämställdhetsintegrering visar vidare att jämställdhetsperspektivet i myndighetsstyrningen har ökat markant över tid. På policynivå tycks styrningen av jämställdhetspolitiken sålunda vara på plats.

Styrning är emellertid mer än ”bara” det som sker på politisk nivå i form av regeringsuppdrag och lagstiftning (Ehn & Sundström 2020, Hall & Löfgren 2006, Jacobsson & Sundström 2015). Det innebär att fokus behöver riktas mot hela styrkedjan, det vill säga även det som sker när politiska beslut implementeras och verkställs. Först då går det att förstå varför utfallet av politiken är ojämställt. Vi behöver därför väga in styrningens effekter i praktiken, det vill säga förändrade beteenden och uppfattningar bland människorna i organisationen som styrs. Det är på myndigheter som politiska beslut omsätts till praktik och det är de tjänstepersoner som arbetar på myndigheterna som i olika led genomför de politiska besluten. Det är också där uppföljningen av politiken sker. Politiken formas med andra ord av och i den kontext där den implementeras. Politisk styrning sker i praktiken i alla stadier av styrkedjan (Hall & Löfgren 2006, Jacobsson & Sundström 2015). Därför behöver också det interna arbetet på såväl Regeringskansliet som på myndigheterna studeras. Med andra ord, vad sker i själva verket på de statliga verken?

Syftet med detta kapitel är att, genom att analysera flera led i styrkedjan, identifiera problem och brister i styrningen av jämställd-

2 Jämställdhetsintegrering är den övergripande strategin för jämställdhetspolitiken och innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska finnas med och beaktas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla processer. Det gäller för alla politikområden och i myndigheternas verksamheter. I svenska myndigheter definieras ofta jämställdhetsintegrering som att verksamheten bedrivs så att de tjänster och den service som erbjuds individer svarar lika mycket mot kvinnors som mäns behov och utgångspunkter. Den offentliga verksamheten ska också bidra till att uppnå jämställdhet i samhället. Konkret brukar detta innebära att den service samt de tjänster som utförs ska vara rättvis, jämnt fördelad och av samma kvalitet för både kvinnor och män.

hetspolitiken och utifrån det lämna rekommendationer och förslag som kan leda till en mer jämställd fördelning av myndigheters stöd och resurser till individer, vilket i sin tur kan ha en positiv påverkan på kvinnors inkomster.

Kapitlet riktar fokus mot sex aspekter kopplat till styrningen av jämställdhetspolitiken. Den första aspekten är den politiska nivån, alltså regeringens styrning. Den andra är Regeringskansliets organisering av och arbete med jämställdhetsintegrering. Den tredje är det stöd som myndigheter ges kopplat till arbetet med och uppföljning av jämställdhetsintegrering. Den fjärde aspekten är den interna styrningen och organiseringen av myndigheternas målstyrda arbete med jämställdhet. Den femte är hur myndigheternas verksamhet följs upp och granskas. Den sjätte och sista aspekten är upphandling av offentlig verksamhet.

6.1. Så styrs jämställdhetspolitiken

Jämställdhetsintegrering är sedan 1994 den övergripande strategin för jämställdhetspolitiken och innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska finnas med och beaktas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla processer.3

6.1.1. Nuvarande mål för jämställdhetspolitiken

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken beslutades av riksdagen 2008. – Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma

makt att forma samhället och sina egna liv. (prop. 2005/06:1552008/ 09:1, bet. 2005/06:AU11, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2005/06:257, 2008/09:115).

Utifrån detta övergripande mål har regeringen angett följande sex delmål:

3 Strategin presenterades för första gången i propositionen Jämställdhetspolitiken: Delad makt

– delat ansvar (prop. 1993/94: 147).

– En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska

ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet i samhällets alla sektorer. – Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjlig-

heter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. – Jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha

samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling. – Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvin-

nor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor. – Jämställd hälsa. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma

förutsättningar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika villkor. – Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och

pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.4

Varje statsråd i regeringen ansvarar för jämställdhet inom sitt politikområde och jämställdhetsministern ansvarar för att driva på, utveckla och samordna jämställdhetspolitiken.

6.1.2. Uppföljning av målen

SCB är ansvarig för den jämställdhetsstatistik som används för att följa upp jämställdhetspolitiken. Detta sker genom de indikatorer som myndigheten utvecklat. Sedan 2012 publiceras dessa indikatorer på SCB:s webbplats i form av ett temaområde om jämställdhet. Antalet indikatorer uppgår nu till 170. SCB uppdaterar dessa indikatorer två gånger om året och de är numera en del i SCB:s samlade jämställdhetsstatistik.5

4 I regeringens skrivelse Makt, mål och myndighet – en feministisk politik för en jämställd framtid (Skr. 2016/17:10) presenteras den nuvarande inriktningen av jämställdhetspolitiken. Den innehåller en organisation för genomförande, ett system för uppföljning och en tioårig nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. 5 www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/levnadsforhallanden/jamstalldhet/jamstalldhetsstatistik/. Hämtat 22.01.17.

6.1.3. Reglering av myndigheternas jämställdhetsuppdrag

Regeringens formella styrning av myndigheterna är generellt reglerad i budgetlagen, förvaltningslagen och myndighetsförordningen.6 Styrningen av respektive myndighet sker genom myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Instruktionen är det centrala styrdokumentet och myndighetsdialogen mellan myndigheter och departement ska utgå från instruktionen. Därutöver regleras jämställdhet i vissa fall genom särskilda lagar och förordningar. Permanenta uppgifter ska stå i myndigheternas instruktioner medan tidsbegränsade uppgifter och uppdrag bör anges i regleringsbrev.

Utvecklingsprogrammet Jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) startade 2013 och omfattar i dag 53 myndigheter och en organisation. Sedan den 1 januari 2018 har Jämställdhetsmyndigheten regeringens uppdrag att stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. I oktober 2020 beslutade regeringen om en ny programperiod för JiM-programmet (Jämställdhetsmyndigheten 2021:12). Den innebär bland annat att myndigheterna inte bara ska åtgärda jämställdhetsproblem i den egna verksamheten utan också, i samverkan med relevanta samhällsaktörer, bidra till att öka jämställdheten i samhället.

6.2. Var brister det i styrkedjan?

I delredovisningen (Komm2021/00077/A 2020:01-1) gjorde vi en fördjupad analys och kartläggning av sex myndigheter vars verksamhet är central för delmålet ekonomisk jämställdhet: Arbetsförmedlingen, Centrala Studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket (se bilaga 3). I detta kapitel fördjupar vi analysen ytterligare genom att fokusera på centrala funktioner i styrkedjan kopplat till dessa myndigheters styrning, redovisning, analys och uppföljning.

Vi har ställt frågor till Jämställdhetsenheten på Regeringskansliet, till myndighetshandläggare på Regeringskansliet, det vill säga de tjänstepersoner som ansvarar för frågor kopplat till de berörda myn-

6 Sedan 2008 (prop. 2007/08:100) är de jämställdhetspolitiska delmålen inte längre bundna av riksdagen. Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken om makt och inflytande är dock fortsatt bundet av riksdagen. Riksrevisionen (2015) menar att anledningen var att det inte var möjligt att på ett tillfredsställande sätt bryta ner övergripande politiska mål till politikområden och effektmål för den enskilda myndigheten.

digheterna, samt till Jämställdhetsmyndigheten och Ekonomistyrningsverket (ESV). Vi har också ställt frågor till Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket samt genomfört intervjuer med representanter för respektive myndighet. Vi har även ställt frågor till Riksrevisionen och Upphandlingsmyndigheten. Vi redovisar först svaren uppdelat på de olika aspekterna och avslutar sedan med en sammanfattande analys.

6.2.1. Regeringens strategi för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet

Regeringen beslutade 2021 om en strategi för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet för 2021–2025 (A2021/01442). I strategin slås fast att ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i allt arbete som bedrivs i Regeringskansliet. Vidare konstaterar regeringen att konsekvent tillämpning av jämställdhetsintegrering är en förutsättning för att det av riksdagen beslutade målet för jämställdhetspolitiken ska kunna förverkligas och för att regeringen ska kunna bedriva en feministisk politik. I strategin identifieras fyra centrala processer för arbetet med jämställdhetsintegrering: Budgetprocessen, myndighetsstyrningen, lagstiftningsprocessen samt EU-arbetet och övrigt internationellt arbete. Vidare konstaterar regeringen att könsuppdelad statistik och analyser av sådan är grundläggande för arbetet.

6.2.2. Regeringskansliets jämställdhetsarbete

Målet för arbetet med jämställdhetsintegrering är att Regeringskansliet ska ge regeringen förutsättningar att förverkliga jämställdhetspolitikens mål (A2021/01442). Varje statsråd är, som konstaterats, ansvarigt för jämställdhetsfrågor inom sitt politikområde. Det avspeglas också i organiseringen av arbetet i Regeringskansliet genom att ansvaret ligger på respektive departement.

I sin strategi slår regeringen fast att det första steget i att tillämpa jämställdhetsintegrering är att bedöma om jämställdhet är relevant i varje fråga som bereds. Om det direkt eller indirekt påverkar människors villkor, ska ett jämställdhetsperspektiv anläggas. På tjänstepersonsnivå ansvarar huvudmännen för att jämställdhet integreras i verksamheten samt att jämställdhet beaktas i underlag till den politiska

ledningen.7 Vidare har varje anställd ansvar för jämställdhetsfrågorna inom det egna sakområdet. Utöver det samordnar jämställdhetssamordnaren vid de olika departementen arbetet och tar fram en årlig plan för jämställdhetsintegrering inom departementet. Varje departement ska också analysera myndigheters regleringsbrev, instruktioner och särskilda uppdrag för att se om jämställdhet är en del av kortsiktig eller långsiktig styrning och uppdrag.

Regeringen pekar i strategin för jämställdhetsintegrering ut ett antal centrala processer: budgetprocessen, myndighetsstyrningen, lagstiftningsprocessen och EU-ärenden. Samtliga av dessa processer ska inbegripa könsuppdelad statistik, jämställdhetsanalys, konsekvensbeskrivning, styrning och uppföljning. Regeringen använder alltså sina ordinarie styrmedel för jämställdhetsstyrningen. SCB uppger i sin årliga uppföljning av jämställdhetsintegreringen i Regeringskansliet att det 2020 fanns skrivningar om jämställdhet i 57 procent av alla myndigheters instruktioner. Vidare uppges att det i myndigheternas regleringsbrev återfinns skrivningar om jämställdhet i 62 procent av alla regleringsbrev (SCB 2021i).8

Jämställdhetsenheten vid Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för metodstöd till departementen samt följer även upp och redovisar arbetet med jämställdhet. Jämställdhetsenheten uppger att även den analyserar handlingsplaner, instruktioner och särskilda uppdrag och utifrån analysen rekommenderar utvecklingsområden, men att ansvaret att jämställdhetsintegrera ligger hos respektive departement.

Även om regeringens styrning på det formella och principiella planet ser ut att vara på plats och även ha förtydligats över tid, visar studier att det finns ett glapp när styrningen omsätts till praktik (Jämställdhetsmyndigheten 2020:5, Statskontoret 2019). Jämställdhetsmyndigheten (2019:1) konstaterar i slutredovisningen programperioden 2013–2018 för JiM att en tydlig politisk styrning med uppdrag i regleringsbrev och fortsatt uppföljning och återkoppling av resultat från respektive departement, är en förutsättning för att jämställdhetsintegreringen ska fortsätta i myndigheterna. Likaså visar myndigheten

7 Huvudmännen i Regeringskansliet har beredningsansvaret för de olika sakfrågorna. De är i regel också är enhetschefer Huvudmannens uppgift och ansvar uttrycks i instruktionen för Regeringskansliet (§ 28). 8 Av totalt 114 myndigheter med skrivningar om jämställdhet i regleringsbrevet har 99 myndigheter minst en skrivning i form av mål i regleringsbrevet, 107 myndigheter har minst en skrivning i form av återrapporteringskrav och 106 myndigheter har minst en skrivning som avser uppdrag. De myndigheter som ingår i utvecklingsprogrammet JiM, Jämställdhetsintegrering i myndigheter, räknas in i kategorin ”uppdrag” och ”återrapportering” (SCB 2021).

i en annan rapport (2020) att utan en likvärdig styrning i förhållande till delmålen, långsiktigt säkerställda incitament och en stabil organisering för genomförandet av politiken går det inte att komma till rätta med problematiken. Statskontoret (2019) konstaterar att även om regeringen tydligt ger uttryck för att jämställdhetsarbetet är prioriterat, efterfrågas inte konkreta resultat av arbetet. Myndigheterna får inte heller återkoppling i tillräcklig utsträckning. Statskontoret anser att skillnader i hur aktivt jämställdhetsarbetet är beror mer på personen som arbetar som myndighetshandläggare än på departement eller myndighet.

Myndighetshandläggaren – en central funktion

Regeringskansliets myndighetshandläggare har alltså en central funktion när Regeringskansliet ska kommunicera och följa upp myndigheternas jämställdhetsarbete. Myndighetshandläggarna är de som på tjänstepersonsnivå står för den största delen av kommunikationen med myndigheterna och har även löpande dialoger kring myndigheternas redovisning av resultat och vägledning av jämställdhetsarbetet. Dessa tjänstepersoner är med andra ord centrala aktörer i styrningen av myndigheternas jämställdhetsarbete. Vi har därför ställt frågor till myndighetshandläggarna för Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket om deras arbete med uppföljning av myndigheternas jämställdhetsarbete.

Myndighetshandläggarna uppger att årsredovisningen och den årliga myndighetsdialogen som regeringen har med respektive myndighet är de primära verktygen för att följa upp jämställdhetsarbetet. Det innebär konkret att myndigheterna ska få återkoppling på årsredovisningarna vad det gäller utfall av myndighetens jämställdhetsarbete. I cirkulären, det vill säga de dokument som fungerar som handledning inför den årliga myndighetsdialogen, finns numera skrivningar om att resultat ska följas upp ur ett jämställdhetsperspektiv och att myndigheterna ska få återkoppling på detta.

Generellt anses myndighetsdialogen fungera väl för uppföljning på en övergripande nivå. Dock berättar ett par myndighetshandläggare att det inte är varje år som jämställdhetsarbetet bedöms vara en fråga som ska lyftas upp på myndighetsdialogen. Att frågan inte tas upp i dialog vid varje möte menar handläggare inte är en fråga om att

jämställdhetsområdet prioriteras ned, då det endast är områden med stora utmaningar som tas upp vid dialogen. Vidare konstateras att JiM-arbetet kan nämnas utan att ha en särskild punkt vid dialogen. Handläggarna uppger också att Regeringskansliet, utöver myndighetsdialogen, har kontakt med myndigheterna vid särskilda frågor som behöver följas upp. Det sker även löpande dialoger under året och vid behov ordnas särskilda möten. Myndighetshandläggaren för Arbetsförmedlingen uppger att myndigheten dessutom även följs upp via månadsrapporter där bland annat könsuppdelad statistik ingår.

Vidare uppger myndighetshandläggarna att frågor som rör myndighetens jämställdhetsarbete ibland behandlas på de regelbundna möten som äger rum mellan myndighet och departement på tjänstepersonsnivå. Flera myndighetshandläggare uppger också att myndigheterna genom till exempel uppdrag i regleringsbrev och andra särskilda regeringsuppdrag lämnar rapporter som är viktiga i arbetet med jämställdhet. I samband med dessa hålls ofta möten mellan myndighet och departement.

Myndighetshandläggare för Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppger att departementen gör en sammanställning och övergripande analys av myndigheternas jämställdhetsarbete och resultatet av det inom ramen för respektive myndighets JiM-uppdrag.

När myndighetshandläggarna får frågan om de saknar någon form av uppföljning och redovisning kopplat till jämställdhet, anser de genomgående att det fungerar väl. Handläggaren för Migrationsverket uppger dock att myndigheten lyft fram att den behöver verktyg för att bättre kunna följa upp vilka effekter jämställdhetsarbetet har för de sökande. Handläggare för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppger att jämställdhetsstrategins inriktning innebär att jämställdhetsarbetet tydligare kommer att kopplas till politiska mål och prioriteringar. Den tydligare kopplingen, menar handläggaren, kommer förhoppningsvis att leda till att Regeringskansliet får ett tydligare jämställdhetsperspektiv på resultatet av myndigheternas verksamhet och politiska reformer.

6.2.3. Vilket stöd får myndigheterna i sitt jämställdhetsintegreringsarbete?

Den statliga utredningen Mål och myndighet – en effektiv styrning av

jämställdhetspolitiken (SOU 2015: 86) konstaterade att en stor del av

problemen i regeringens styrning har varit att det har saknats en tydlig struktur för hur politiken ska genomföras och följas upp. Därför föreslogs att en jämställdhetsmyndighet skulle inrättas och 2018 bildades Jämställdhetsmyndigheten. Den har som uppdrag att ansvara för uppföljning och analys med syfte att bidra till en strategisk, sammanhållen och hållbar styrning samt ett effektivt genomförande av jämställdhetpolitiken (Skr. 2016/17:10). Jämställdhetsmyndigheten har också i uppdrag att stödja myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering.

Jämställdhetsmyndigheten uppger att myndigheten arrangerar tematräffar med fokus på resultat och uppföljning av arbetet med jämställdhetsintegrering för JiM-samordnare och controllers vid samtliga JiM-myndigheter. Där informeras myndigheterna bland annat om förändringar i förordning om årsredovisning och budgetunderlag med stärkta krav på könsuppdelad statistik i resultatredovisningen samt stärkta krav på att statistiken ska analyseras och bedömas. Jämställdhetsmyndigheten har också utvecklat en benchmarkingmodell för erfarenhetsutbyte, JiM+.9 Jämställdhetsmyndigheten uppger att syftet med erfarenhetsutbytet är att stärka arbetet med jämställdhetsintegrering i myndigheternas ordinarie styrprocesser och att utveckla arbetssätt och följa upp resultat för att nå ökad jämställdhet. Därför deltar ledningsfunktioner tillsammans med funktioner med ansvar för planering och uppföljning, ekonomi kopplat till jämställdhetsbudgetering och samordnare för jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsmyndigheten uppger att den också har inrättat kontaktpersoner till samtliga JiM-myndigheter för att öka dialogen och för att bättre svara mot de behov som finns hos myndigheterna. De har

9 Regeringen gav Jämställdhetsmyndigheten 2020 och 2021 i uppdrag att i nära samarbete med ett antal andra myndigheter ta fram och sprida ett nytt arbetssätt baserat på erfarenhetsutbyte och lärande. Syftet är att påskynda arbetet med jämställdhetsintegrering i staten för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Arbetet fokuserar på att utveckla arbetsprocesser i statliga myndigheter och går under namnet JiM+. JiM+ är ett konkret stöd för arbete med jämställdhetsintegrering och jämställdhetsbudgetering i form av strukturerat erfarenhetsutbyte och ömsesidigt lärande. Varje myndighet deltar utifrån sina respektive förutsättningar och de erfarenheter och kunskaper som hittills skapats inom JiM tas tillvara. I JiM+ deltar grupper av myndigheter som har liknande kärnverksamhet tillsammans.

även tagit fram flera stödmaterial för arbetet med jämställdhetsintegrering.10

Jämställdhetsmyndigheten skriver i en rapport (2021:11) att de ska ta fram stödinsatser som syftar till att förbättra förutsättningarna för myndigheterna att bättre kunna följa upp resultaten av arbetet med jämställdhetsintegrering. Vidare uppger myndigheten att den utifrån resultaten av vår delredovisning avser att stödja myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegrering i sina årsredovisningar (Jämställdhetsmyndigheten 2021:11).

ESV ska inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndigheter genom metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning (förordning 2016:1023 med instruktion för Ekonomistyrningsverket). ESV ska också ge stöd till myndigheter för att tillämpa förordningarna som reglerar arbetet med årsbokslut och årsredovisning.

ESV uppger att de har en vägledning om resultatredovisning (inklusive könsuppdelad statistik) på sin hemsida. Vidare diskuteras kravet på könsuppdelad statistik i ESV:s utbildningar om årsredovisningsarbete. Myndigheten samordnar även ett nätverk för resultatredovisning samt svarar på frågor från andra myndigheter om resultatredovisning. ESV uppger att de inte avser göra någon uppföljning av myndigheternas tillämpning av regelverket om resultatredovisningen för 2021. Däremot arbetar de med att ta fram en exempelsamling med specifika frågor kring regelverket, där bland annat analys av könsuppdelad statistik ingår.

6.2.4. Myndigheternas styrning och organisering av jämställdhetsarbetet

I detta avsnitt diskuteras de brister avseende myndigheternas jämställdhetsarbete som vi identifierade i vår delredovisning. I delredovisningen såg vi att det förekommer brister när det gäller integrering av jämställdhetsarbetet i ordinarie uppföljning och när det gäller redovisning av könsuppdelad statistik och analys av oförklarade skillnader. För att vidare kunna identifiera var i styrkedjan det finns svaga länkar, har vi ställt frågor till myndigheterna om hur jämställdhets-

10 Jämställdhetsmyndigheten uppger även att den har haft utbildningspass på Statens controllerutbildning som anordnas av ESV, anordnat egna utbildningar samt haft nätverksträffar för erfarenhetsutbyte.

arbetet styrs, organiseras och följs upp i organisationen. Sammanställningen bygger på de underlag som myndigheterna försett oss med samt på samtal som genomförts med representanter för respektive myndighet. Vår analys av myndigheterna återfinns likt övriga aspekter i den avslutande analysen.

6.2.5. Hur styrs och organiseras jämställdhetsarbetet på myndigheterna?

Myndigheter ska genom sitt arbete bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Detta ska ske genom jämställdhetsintegrering av verksamheten. Hur arbetet ska ske och vilket fokus det har skiljer sig givetvis mellan myndigheter beroende på dess uppdrag och verksamhet.

Myndigheter bedriver också jämställdhetsarbete som är kopplat till arbetsmiljö- och diskrimineringsfrågor rörande anställda vid myndigheten, vilka i sin tur är kopplade till arbetet med aktiva åtgärder som beskrivs i Diskrimineringslagen (se kapitel 3 & 5). Det berör alltså frågor som har ett tydligt fokus på myndigheten som arbetsgivare och är ett lagstyrt arbete. Det ska inte blandas ihop med det målstyrda arbetet med jämställdhet som utgår från individer och samhället i stort (se även bilaga 3). Dock har tidigare studier visat att myndigheter tenderar att blanda ihop dessa två typer av jämställdhetsarbete (Lindholm m.fl. 2011). Det har lett till att jämställdhetsintegreringsarbetet behandlas som en arbetsgivarfråga. Resultatet blir att organisationer i stället för att arbeta med frågor som rör samhället i stort och individer, låter arbetet handla om personalfrågor och anta ett individfokus. I detta kapitel fokuserar vi på hur myndigheter styr och organiserar arbetet som berör samhället och de individer som har kontakter och interaktioner med myndigheter.

Samtliga myndigheter som vi har haft dialog med uppger att jämställdhetsarbetet ska vara en integrerad del av den ordinarie verksamheten och ska ske i ordinarie lednings- och styrprocesser. Det innebär att verksamhetsplaner på alla nivåer ska ha verksamhetsmål och åtgärder som är jämställdhetsintegrerade. Arbetsförmedlingen uppger också att den har som ambition att interna styrande dokument ska vara jämställdhetsintegrerade, även om det inte är så i samtliga fall.

På samtliga av de tillfrågade myndigheter beslutas inriktningen för jämställdhetsarbetet på en övergripande nivå. Ansvaret ska enligt

rarbetsordningen ligga hos varje chef. Dock menar flera myndigheter att det inte alltid är så i praktiken. Skatteverket svarar till exempel att mycket av arbetet sker inom ramen för handlingsplaner för jämställdhetsintegrering. Även om det är cheferna på Skatteverket som har ansvaret, leds mycket av arbetet av jämställdhetssamordnaren inom myndigheten. Jämställdhetskompetensen hos chefer uppges också vara varierande på myndigheterna. CSN menar att även om kompetens inte finns på alla avdelningar, behöver det inte vara ett problem om cheferna är medvetna om sin icke-kompetens och ber om stöd. Dock uppger CSN att det kan vara ett problem när det saknas insikt om bristen på kunskap.

Samtliga av de tillfrågade myndigheter, utom Pensionsmyndigheten, skiljer organisatoriskt på det lagstyrda och det målstyrda jämställdhetsarbetet. Pensionsmyndigheten har som enda myndighet valt att placera ansvaret för bägge typer av jämställdhetsarbete i samma del av organisationen. Det är också samma befattning som samordnar båda typerna av jämställdhetsarbete. Ansvar och funktioner relaterat till jämställdhetsintegrering har myndigheterna placerat i delar av organisationen som antingen är kopplade till styrning och uppföljning eller till verksamheter som berör samhällsinvånare.

Hur stor del av myndigheternas resurser går till jämställdhet?

Hur stor del av de sammanlagda resurserna som går till jämställdhetsarbete följs inte upp och svaren ser därför olika ut mellan myndigheterna. Av de tillfrågade myndigheterna är det endast Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som har en heltidstjänst avsatt för en jämställdhetssamordnare. CSN uppger att de avsatt 50 procent av en heltid. Skatteverket uppger att det styrs av verksamhetens behov, och i snitt innebär det 60–70 procent av en heltid.

Ingen av myndigheterna följer upp hur mycket tid eller resurser som totalt läggs på jämställdhetsarbete inom verksamheten. Undantaget är Migrationsverket som uppger att de följer upp hur mycket tid och resurser som läggs inom de regeringsuppdrag som myndigheten har tilldelats särskilda medel för. Myndigheterna uppger att det inte finns några tidsredovisningskoder i de olika tidrapporteringssystemen. Flera myndigheter uppger att då jämställdhetsperspektivet

ska vara en integrerad del av det arbetet, går det inte att följa upp exakt nedlagd tid.

Vidare avsätter ingen av de tillfrågade myndigheterna särskilda medel för jämställdhetsarbete eller arbetar med jämställdhetsbudgetering. Det enda undantaget är Pensionsmyndigheten som uppger att de tagit fram en modell för jämställdhetsbudgetering. Modellen utgår från kostnaderna för myndighetens verksamhetsområden samt vem som gynnas av myndighetens verksamhet ur ett jämställdhetsperspektiv.

Några myndigheter uppger att de till viss del har avsatta medel för omkostnader för arbetet med jämställdhetsintegrering. CSN uppger att myndigheten utöver en jämställdhetssamordnare även har arbetstid avsatt för andra personella resurser kopplade till jämställdhetsarbete, till exempel hbtq-samordnare och representanter i myndighetens interna forum för jämställdhetsintegrering. Skatteverket uppger att vissa funktioner som jämställdhetssamordnare, jämlikhetsambassadörer, kontaktpersoner för jämställdhetsintegrering etcetera har ett tydligare uppdrag kopplat till jämställdhet, men i övrigt ingår det i alla chefers uppdrag. Utöver det finns personer på HR-avdelningen som jobbar med aktiva åtgärder mot diskriminering, där jämställdhet är en del.

Hur styrs och organiseras uppföljnings- och analysarbetet?

Samtliga myndigheter som vi har haft dialog med uppger att olika typer av analyser, uppföljningar och undersökningar görs i olika delar av organisationen. Ledningsstaber och ekonomistaber/avdelningar uppges ha ansvar för återkommande uppföljning, årsredovisning, indikatorer och resultatdialoger. På de större myndigheterna, Arbetsförmedlingen Försäkringskassan och Skatteverket, finns analysavdelningar/staber där ansvaret för utvärderingar, analyser och prognoser ligger. Dessa tre myndigheter gör också effektutvärderingar och mer omfattande analysrapporter. Skatteverket uppger att analysenheten har en särskild koppling till arbetet med jämställdhetsintegrering eftersom denna gör jämställdhetskonsekvensanalyser samt generellt arbetar med könsuppdelad statistik i sina analyser.

Tillgång till och möjligheter att följa upp verksamheten ur ett jämställdhetsperspektiv och med olika metodologiska angreppssätt

bygger också på att myndigheterna har tillgång till de kompetenser som krävs. När myndigheterna besvarar våra frågor om vilka kompetenser de har, står det klart att det varierar stort mellan dem. De större myndigheterna har givet sin storlek också större resurser än övriga. Samtliga myndigheter uppger att de har en övervägande del nationalekonomer och statistiker bland sina analysresurser, men att det också finns utredare från andra discipliner som statsvetenskap och utredningssociologi. Den kvantitativa analyskompetensen dominerar genomgående, även om det på samtliga myndigheter uppges att det finns kvalitativ utredarkompetens.

Pensionsmyndigheten uppger att de har en analysavdelning som ansvarar för åtagandet som officiell statistikmyndighet för pensionsområdet. På Migrationsverket är all uppföljning placerad på den så kallade Planeringsavdelningen. CSN uppger att uppföljnings- och analysarbete bedrivs inom många olika delar av myndigheten, men hålls ihop på en övergripande nivå av myndighetens ledningsstab. Även på dessa myndigheter dominerar den kvantitativa analys- och utredarkompetensen.

Flera av myndigheterna uppger att den typ av uppföljningar som rör samhällsinvånare och verksamhet riktad mot individer, placerats i andra delar av organisationen än där analysarbetet primärt sker. Den typen av studier tenderar att bestå av attitydundersökningar eller så kallade kundresor – det vill säga uppföljningar som inte bygger på samma systematik eller metodologiska angreppssätt som utvärderingar och utredningar traditionellt gör. Kundresorna ingår i det som kallas tjänstedesign, ett angreppssätt som syftar till att utveckla mer användarvänliga produkter. En central utgångspunkt inom tjänstedesign är att enskildas erfarenhet är ett viktigt komplement till forskningsbaserad kunskap. Det är en iterativ process där individer involveras genom grupparbeten, användartester etcetera. Utifrån dessa samlas olika ”insikter” som sedan ska kunna användas för att utveckla verksamheten. (SOU 2019:43). Det handlar sålunda om tester och samtal som ska fungera som komplement till utvärderingar och utredningar, men som på flera myndigheter tycks vara den enda typen av undersökningar som görs av de individer och den del av verksamheten som riktas mot samhällsinvånare.

Flera myndigheter uppger också att det finns brister vad det gäller jämställdhetsanalyser i de uppföljningar som görs. Arbetsförmedlingen menar att myndigheten generellt inte gör några djupare jämställd-

hetsanalyser. Myndigheten konstaterar att i stället för att analysera med syfte att förändra resultaten, stannar de vid att beskriva dem. Arbetsförmedlingen uppger också att det digitala system som används för uppföljning av statistik från individundersökningar inte har utformats så att statistiken kan fås uppdelad på kön trots att det finns att tillgå i bakomliggande data. Försäkringskassan konstaterar att den inte har följt upp osakliga könsskillnader på ett bra sätt, utan har fastnat på oförklarade könsskillnader. Att uppgifter finns i bakomliggande data, men inte används gäller fler aspekter än kön. Hos flera myndigheter skulle analyser kunna fördjupas genom att kön analyseras tillsammans med andra kategorier. Om myndigheterna använde ett intersektionellt angreppsätt i såväl kvantitativa som kvalitativa studier skulle de också kunna se om det finns mer osakliga könsskillnader inom vissa grupper eller om det skiljer i upplevelser av bemötande mellan olika grupper av kvinnor och män.

6.2.6. Hur granskas myndigheternas årsredovisningar?

Vår delredovisning visade att de granskade myndigheternas årsredovisningar genomgående hade brister i såväl redovisning av könsuppdelad statistik som i analyser av oförklarade könsskillnader. Riksrevisionen är ansvarig för att granska huruvida myndigheternas årsredovisningar har upprättats i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, instruktion och regleringsbrev och att ledningens förvaltning följer vissa tillämpliga regelverk. Den årliga revisionen genomförs enligt god revisionssed, vilket innebär att Riksrevisionen ska lämna ett uttalande i revisionsberättelsen med en hög grad av säkerhet av att redovisningen är tillförlitlig och att ledningens förvaltning följer tillämpliga regler. Är så inte fallet, riktar Riksrevisionen kritik mot myndigheten. Någon sådan kritik har inte riktats för att en myndighet har brustit i redovisning av könsuppdelad statistik. Däremot har Riksrevisionen granskat Försäkringskassan ur ett jämställdhetsperspektiv i en rapport (RiR 2019:19). Den har också i sin granskning av i vilken utsträckning som integrationspolitiken har jämställdhetsintegrerats även analyserat regeringens styrning av Arbetsförmedlingen (se RiR 2018:33).

För att söka svar på hur Riksrevisionen granskar årsredovisningar och varför inga brister har påtalats trots att myndigheterna inte alltid

gör det de är ålagda, har vi bett Riksrevisionen beskriva hur den arbetar med att följa upp myndigheterna kopplat till jämställdhet inom den årliga revisionen.

Riksrevisionen uppger att deras granskning baseras på en bedömning av risker och inriktas mot risker för väsentliga felaktigheter. Väsentliga felaktigheter som anges är sådana som kan förväntas påverka beslutsfattare att fatta felaktiga beslut. Detta är huvudsakligen ekonomiska beslut. Vi återkommer till vad som anses vara väsentligt eller inte för beslutsfattare längre fram i avsnittet.

Enligt Riksrevisionen granskas bestämmelserna om könsuppdelning av individbaserad statistik, som redovisas i resultatredovisningen, med en lägre grad av säkerhet och är inte lika genomträngande som en vanlig revision. I praktiken innebär det att Riksrevisionen huvudsakligen granskar, utifrån en bedömning av väsentlighet, att all information finns med och läser den kritiskt. Riksrevisionen granskar dock inte att informationen är korrekt om den inte anser att informationen väsentligt skulle påverka en beslutsfattare. Riksrevisionen menar dock att den skulle kunna granska om myndigheter brister vad gäller kraven på att könsuppdela och analysera individdata, men att det oftast inte bedöms vara väsentlig information ur ett beslutsfattarperspektiv. Vidare konstaterar Riksrevisionen att den inte modifierat någon revisionsberättelse för brister i sådan information eller lyft brister i någon revisionsrapport.

Riksrevisionen menar däremot att det finns fler sätt att kommunicera iakttagelser till myndigheterna. Mindre viktiga iakttagelser kommuniceras oftast muntligt till företrädare på myndigheterna eller i en lista med identifierade felaktigheter som överlämnas till myndighetsledningen. Men då ingen uppföljning görs av vad ansvariga revisorer rapporterat muntligen eller i listan, kan inte Riksrevisionen svara på om så skett.

Statistiska Centralbyrån (SCB) har sedan 2008 i uppdrag att årligen göra en kvantitativ uppföljning av arbetet för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet (A2021/01604). Uppföljningen innefattar bland annat bedömningar om individbaserade tabeller eller diagram är uppdelade och kommenterade efter kön, om regleringsbrev och instruktioner innehåller jämställdhetsrelaterade ord. Redovisningen är deskriptiv och innehåller inga analyser eller rekommendationer för det framtida arbetet, men utgör grund för att inom Regeringskansliet

göra fördjupade analyser. År 2021 utökades SCB:s uppdrag i syfte att förbättra Regeringskansliets samlade uppföljning (A2021/01604).

6.2.7. Sammanfattande analys

Bedömning: Det finns brister i de undersökta myndigheternas

redovisning av statistik och analyser av (o)jämställda utfall samt redovisning av hur verksamheten bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen. Vidare brister flera myndigheter i redovisningen av hur resurser fördelas mellan kvinnor och män.

Förslag: Kommissionen föreslår att det uppdrag regeringen gett

till ESV i regleringsbrevet för 2022 ska blir ett permanent uppdrag och att medel säkras för detta. Myndigheten fick i sitt regleringsbrev för 2022 (Fi2021/04004) ett uppdrag att följa upp myndigheters efterlevnad av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ur ett jämställdhetsperspektiv med särskilt fokus på 3 kap. 1 §. I uppdraget ingår att granska årsredovisningar och budgetunderlag för 2021 och 2022 från ett urval av de myndigheter som ingår i regeringens utvecklingsprogram Jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter (JiM) (A2020/02041).

Kommissionen föreslår att regeringen uppdrar till relevanta myndigheter att konkret och metodiskt visa hur deras respektive verksamhet bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen. De indikatorer för varje delmål som SCB har utarbetat kan användas för att mäta myndigheternas måluppfyllelse. Uppdraget ska redovisas inom ramen för ordinarie uppföljning och redovisning, och inte i form av särskilda uppdrag.

Kommissionen föreslår att regeringen uppdrar till relevanta JiM-myndigheter att arbeta med jämställdhetsbudgetering, och att arbetet ska följas upp och redovisas i myndigheternas årsredovisning.

Regeringskansliets uppföljning och återkoppling på myndigheternas redovisning av hur de bidragit till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen behöver stärkas

Vår sammanställning visar att Regeringskansliet inom den egna organisationen vidtagit en rad åtgärder för att stärka styrningen av jämställdhetspolitiken. Den årliga kvantitativa sammanställning som SCB genomför visar således att kontinuerlig uppföljning av arbetet ger resultat. När departementen återkommande följs upp på huruvida propositioner, skrivelser etcetera har könsuppdelad statistik och resultat sammanställs och offentliggörs i organisationen blir det tydligt när någon del brister i jämställdhetsarbetet.

Vidare har myndighetsdialogerna givits en större roll i form av återkoppling på jämställdhetsarbetet. Dock tycks det i praktiken inte ha fått genomslag fullt ut. I svaren från myndighetshandläggarna framkommer att jämställdhetsfrågorna ibland prioriteras ned till förmån för andra områden. Även om, som flera myndighetshandläggare uppger, det finns andra forum där Regeringskansliet och myndigheterna diskuterar jämställdhetsarbetet, är frånvaron av jämställdhetsperspektivet på myndighetsdialogen problematiskt på flera sätt. För det första kan myndigheterna tolka det som att jämställdhet är ett mindre prioriterat område än de områden som tas upp i myndighetsdialogen. Det kan skicka signaler som att brister i redovisning av könsuppdelad statistik och analyser av (o)jämställda utfall, inte är av sådan vikt att det behöver lyftas på myndighetsdialogen. Även om brister i uppföljningen, som det påtalas av myndighetshandläggare, återkopplas på tjänstepersonsnivå menar vi att det i myndighetsdialogen behöver lyftas brister i årsredovisningen för att det ska bli tydligt för myndigheterna att regeringen behöver fullständigt underlag för att underbygga beslut. Här ser vi att det finns likheter med Riksrevisionens brist på granskning av brister i könsuppdelad statistik. Det kan sålunda ses som en signal att korrekt redovisning och uppföljning av jämställdhet inte är så viktigt – såväl från uppdragsgivare som granskningsorgan. För det andra riskerar frånvaron av jämställdhetsperspektiv att bidra till att jämställdhetsarbetet fortsatt, som också betonats av flera myndigheter, riskerar att bli något som utförs inom ramen för särskilda uppdrag.

Vår sammanställning visar också goda exempel på hur de olika departementen följer upp myndigheternas jämställdhetsarbete. Ett

sådant är att Socialdepartementet sammanställer och analyserar resultaten inom respektive JiM-uppdrag, ett annat är att Arbetsmarknadsdepartementet på månadsbasis får könsuppdelad statistik från Arbetsförmedlingen.11

Vår genomgång indikerar att strukturer för uppföljning av myndigheternas jämställdhetsarbete på ett formellt och principiellt plan tycks vara väl anpassade för sina ändamål. Emellertid ser vi att jämställdhet i Regeringskansliets dialoger med myndigheter alltjämt primärt tycks behandlas i samband med särskilda uppdrag. Vi vill därför understryka att det är viktigt med tydliga styrsignaler till myndigheterna att jämställdhet inte är något som kan prioriteras bort. Inte minst viktigt är det då, som Statskontoret har visat, att den enskilda myndighetshandläggaren kan vara avgörande för i vilken grad jämställdhet tas upp i dialoger och återkoppling. Därför är det också viktigt att kompetensen hos departementens jämställdhetssamordnare används och att myndighetshandläggarna arbetar nära jämställdhetssamordnaren. Vidare vill vi understryka att regeringen när den ger myndigheter uppdrag, såväl i regleringsbrev som särskilda uppdrag, också säkerställer att myndigheternas återrapporter och uppföljningar görs med en sådan systematik att regeringen har tillräckligt med underlag som visar hur myndigheterna har bidragit till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Det är också viktigt att regeringen återkopplar till myndigheterna när de brister i uppföljning eller analyser – för så länge inte resultaten av de uppdrag som läggs ut efterfrågas eller kommenteras på finns en risk att myndigheterna prioriterar ned analyser av ojämställda utfall. Vi bedömer att det är nödvändigt att uppdragen följs upp kontinuerligt och återkopplas.

Vi ser att Jämställdhetsenheten på Regeringskansliet har en viktig funktion i form av samordning av och som metodstöd för jämställdhetsintegreringen på Regeringskansliet. Det är därför viktigt att de olika sakenheterna på departementen använder det stöd och den kunskap som finns att tillgå på Jämställdhetsenheten.

Vi föreslår vidare som framgår av förslagsrutan ovan att det uppdrag regeringen gett till ESV i regleringsbrevet för 2022 ska blir ett permanent uppdrag och att medel säkras för detta.

11 Dock uppger Arbetsförmedlingen att myndigheten sällan tillhandahåller analyser av varför skillnader uppstår, utan endast redovisar könsskillnader.

Stödet till myndigheterna för att utveckla styrningen och uppföljningen av jämställdhetsarbetet är adekvat

När det gäller stöd till myndigheterna i arbetet med uppföljning och analys i jämställdhetsintegreringsarbetet har både Jämställdhetsmyndigheten och ESV genomfört utbildningar och aktiviteter för myndigheterna. Dessa har riktats till både jämställdhetssamordnare och controllers på myndigheterna. Vidare diskuteras också kravet på könsuppdelad statistik i ESV:s utbildningar om årsredovisningsarbete. Trots detta har förordningsändringarna med stärkta krav på analyser och bedömningar av könsuppdelad statistik för årsredovisningar inte fått genomslag i tillräcklig utsträckning.

Vi ser positivt på arbetet med JiM+ och anser att det kan vara ett sätt att ge myndigheterna det stöd de behöver för att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering. När ledningsfunktioner och funktioner med ansvar för planering och uppföljning deltar på träffar och utbildningar, tydliggörs att jämställdhet är en del av ordinarie styr- och uppföljningsprocesser. Vi bedömer därför att myndigheterna får adekvat stöd från såväl Jämställdhetsmyndigheten som ESV kopplat till utveckling och uppföljning av jämställdhetsarbetet. Men även om stödet till myndigheterna tycks vara tillräckligt, bygger utfallet av insatserna på att myndigheterna gör det de är ålagda. Hur myndigheterna använder sig av kunskaperna och om de redovisar och analyserar verksamheten ur ett könsperspektiv ligger utanför stödfunktionernas räckvidd.

Vi vill därför återigen betona vikten av att Regeringskansliet i kontakter och dialog med myndigheterna alltid följer upp jämställdhetsarbetet i den ordinarie styrningen och återkopplar på eventuella brister. Det är till syvende och sist Regeringskansliet som måste se till att myndigheterna lever upp till de krav som regeringen ställt på dem.

Myndigheterna har inte lyckats integrera jämställdhetsarbetet i ordinarie styr- och uppföljningsprocesser

Vår sammanställning visar att det i vissa fall finns ett glapp mellan arbetsordningar och riktlinjer och hur jämställdhetsarbetet genomförs i praktiken hos de granskade myndigheterna. Även om myndigheterna uppger att jämställdhetsarbetet ska vara en integrerad del i

verksamheten, är det inte alltid fallet. När chefer saknar intresse eller kompetens för jämställdhetsfrågor kan det innebära att arbetet prioriteras ned eller bort. Likaså visar vår sammanställning att chefer inte alltid använder sig av det stöd som finns att tillgå.

JA-delegationen konstaterade att så länge resultaten av jämställdhetsarbetet inte efterfrågas, finns det risk att jämställdhet förblir ett ”frivilligt” åtagande (SOU 2015:50). Förhållandet att chefer och anställda på myndigheter kan prioritera ned jämställdhetsfrågorna trots att dessa ligger inom deras ordinarie uppdrag, kan ses som ett exempel på denna frivillighetens problematik.

Då få myndigheter följer upp hur mycket tid och resurser som läggs på jämställdhetsarbete, är det inte heller alltid möjligt att följa upp om chefer och tjänstepersoner arbetar med frågorna. Vi anser inte att problemet kan lösas med att föra in ytterligare kategorier i ett redan administrativt betungande tidredovisningssystem. Det riskerar att reducera jämställdhet till endast individuella insatser i stället för att det hanteras på en strukturell nivå. Detta är inte minst viktigt då det framkommit hos flera myndigheter att jämställdhetsarbetet ibland tenderar att vara avhängigt enskilda chefers eller medarbetares kompetens och intresse.

Vi anser att jämställdhetsbudgetering är ett steg i rätt riktning. Det, tillsammans med att myndigheterna i större utsträckning följer upp och analyserar resultaten fördelat på kön, gör att jämställdhet tydligare integreras i den ordinarie verksamheten. På så sätt hanteras fördelningen av stöd och resurser till kvinnor och män på ett strukturellt plan. Jämställdhetsbudgetering kan därmed ses som en del av det jämställdhetsarbete som myndigheter ändå ska bedriva då det handlar om att integrera jämställdhet i ordinarie styrning och verksamhet.

Trots att samtliga myndigheter utom Pensionsmyndigheten organisatoriskt skiljer på de frågor som rör jämställdhet ur ett arbetsgivarperspektiv och arbetet med jämställdhetsintegrering, finns hos myndigheterna en tendens till sammanblandning av områdena. Det tar sig i uttryck som att frågor om jämställdhetsintegrering besvaras med exempel på hur myndigheten är som arbetsgivare eller på hur arbetet med aktiva åtgärder bedrivs. Som tidigare studier har visat (Lindholm m.fl. 2011) är det av stor vikt att det lagstyrda jämställdhetsarbetet behandlas just som en arbetsgivarfråga och inte blandas ihop med det målstyrda jämställdhetsarbetet. Vad som dock är värt att notera är att denna sammanblandning även sker hos myndigheter där de funktioner

som samordnar de olika typerna av jämställdhetsarbete är placerade i olika delar av myndigheten.

Vi menar att myndigheter, efter att ha arbetet med jämställdhetsintegrering under så många år, måste kunna separera de två olika typerna av jämställdhetsarbete. För att den del av verksamheten som vänder sig till individer ska bli jämställd, är det av största vikt att myndigheterna måste arbeta efter och visa på hur dess verksamhet bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen. Som diskuteras i avsnitt 6.1.2 finns indikatorer för varje delmål och som kan användas för att mäta myndigheternas måluppfyllelse av relevanta indikatorer. Här ser vi att även jämställdhetsbudgetering kan bidra till att tydligare särskilja de två delarna genom att det är budgetposter som ställs i fokus.

Myndigheterna behöver inkludera fler variabler än kön i sina analyser

I vår delredovisning (se bilaga 3) konstaterade vi att myndigheterna brister i redovisning och analys av variationer inom grupper för att det ska bli en mer rättvisande bild av vilka som tar del av myndighetens verksamhet och stöd, och för att upptäcka och åtgärda eventuella brister. Det räcker alltså inte alltid att endast redovisa och analysera könsskillnader, utan myndigheter bör också där det är relevant kopplat till uppdrag och målgrupper studera variationer inom olika grupper. Uppgifter om ålder och kön är till exempel något som samtliga myndigheter som arbetar med individkontakter kan tillämpa i sina analyser eftersom de har uppgifter om personnummer. Myndigheterna har generellt också information om individens kommuntillhörighet. Arbetsförmedlingen dokumenterar och kodar dessutom uppgifter om funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, vilket innebär att myndigheten själv har fler möjligheter att göra sina analyser ur ett intersektionellt perspektiv.12 Samma sak gäller för Försäkringskassan. Skatteverket och Pensionsmyndigheten har däremot inte uppgifter om till exempel utbildningsnivå, födelseregion, utländsk bakgrund eller vistelsetid.

Dock kan myndigheterna, om de inte har tillgång till sådana data, inhämta ytterligare uppgifter från SCB (se också kapitel 4). En del av

12 Läs mer i Arbetsförmedlingens arbete med jämställd arbetsmarknadsetablering – analys och

bedömning av möjliga åtgärder, bilaga 4.

uppgifterna utgör emellertid känsliga data och går inte alltid att koppla ihop med myndighetens verksamhetsdata. Det gäller exempelvis uppgifter om hälsostatus, födelseland eller funktionsnedsättning.13 Däremot har SCB tillgång till variabler som inte klassas som känslig data, vilka kan berika analyser utifrån flera perspektiv. Här anser vi att det finns stor utvecklingspotential i myndigheternas analyser.

Uppföljning av myndighetsutövning och individkontakter görs med mindre systematiska metoder än analyser av verksamhetsutfall

I vår delredovisning konstaterade vi att det saknas en sammanhållen uppföljning och analys hos myndigheterna av jämställda (och ojämställda) utfall. När vi har ställt frågor om hur myndigheterna organiserar sitt analysarbete, finner vi att varianterna av uppföljningar är många och att de görs inom olika verksamhetsområden på myndigheten. Det förefaller som att arbetet genomförs med olika grad av systematik och varierar väsentligen när det kommer till analyser av könsskillnader.

Myndigheterna uppger att de framför allt har analytiker och utredare inom nationalekonomi och statistik på sina analysavdelningar/ enheter. Det innebär att den absoluta majoriteten av den systematiska uppföljningen består av kvantitativa analyser. Det är i princip bara Försäkringskassan som svarar att de genomför systematiska kvalitativa analyser på sin analysavdelning. De undersökningar som berör uppföljning av myndighetsutövning och interaktioner med individer är genomgående placerade i andra delar av organisationen än på analysavdelningen och görs med mindre systematiska metoder.

Denna organisering av uppföljningsarbetet utgör en pusselbit för att förstå varför myndigheter brister i analyser av osakliga könsskillnader. När myndigheters uppföljning av myndighetsutövning och interaktioner med individer görs med mindre systematiska metoder än de analyser som görs av utfall av verksamheten, så uteblir viktiga svar kring när och varför könsskillnader uppstår. Vi anser att det på myndigheter behövs såväl kvantitativ som kvalitativ kompetens. Dessa två metodologiska angreppssätt kompletterar varandra och kan på olika sätt bidra till ökad kunskap om hur fördelningen av stöd mellan

13 Funktionsrätt Sverige med flera organisationer konstaterar i rapporten Respekt för rättig-

heter? (2019a) att avsaknad av data eller brister i statistik är ett genomgående problem för att

Sveriges åtaganden i och med Funktionsrättskonventionen ska kunna följas upp.

kvinnor och män ser ut och om det finns eventuell osaklig fördelning mellan könen. Annars finns risk att vissa typer av frågor lämnas obesvarade. Brist på metodologisk kompetens kan också vara en förklaring till att somliga myndigheter uttalar att de har en jämställd ärendehantering och service till individer, något som de fördjupade analyser vi gjorde i vår delredovisning visade inte alltid stämde (se bilaga 3). Här ser vi att de underlag som myndigheter använder för att dra den typen av slutsatser behöver tas fram med vetenskapliga metoder för att ge en rättvisande bild av verksamheten.

För att myndigheter ska kunna identifiera och åtgärda de osakliga könsskillnaderna behöver alltså beslut, bedömningar och bemötande på handläggarnivå studeras utifrån flera angreppsätt. Genom etnografiska metoder som observationer och intervjuer, men även kvalitativt utformade aktgranskningar och textanalyser samt kvantitativa studier i form av exempelvis regressionsanalyser kan den kunskap som myndigheter behöver för att förändra arbetssätt genereras, vilket bidrar till ett mer jämställt utfall. Likaså kan experimentella studier generera sådan kunskap. Här vill vi understryka att det också är viktigt att de som genomför dessa studier har, eller inhämtar kunskap genom experter, såväl adekvat metodologisk kompetens som kunskap om jämställdhet och diskriminering.

Vi noterar att analysenheten på Skatteverket har en särskild koppling till arbetet med jämställdhetsintegrering då den gör jämställdhetskonsekvensanalyser. Här ser vi att ett nära samarbete med jämställdhetssamordnare och tydligt identifierade interna jämställdhetsuppdrag till analysenheter och analysavdelningar kan vara ytterligare ett sätt att förbättra arbetet med att identifiera och analysera ojämställda utfall.

Riksrevisionen brister i bedömningen av att könsuppdelad statistik är relevant för beslutsfattare

Riksrevisionen är en viktig aktör för att granska, följa upp och kontrollera statliga myndigheter. Då den lyder under riksdagen kan vi inte lämna förslag eller rekommendationer som berör dess verksamhet. Vad vi dock kan göra är att uppmärksamma de brister vi har identifierat.

I vår delredovisning konstaterade vi att myndigheterna brister i sina årsredovisningar i såväl redovisning av könsuppdelad statistik

som analyser av könsskillnader. Dessa brister är inte något som Riksrevisionen har uppmärksammat. Anledningen, uppger Riksrevisionen, är att det oftast inte bedöms vara väsentlig information ur ett beslutsfattarperspektiv. Denna bedömning menar vi är synnerligen problematisk. Myndigheternas årsredovisningar utgör det viktigaste underlaget när regeringen följer upp verksamheter. För att politiker och andra beslutsfattare ska kunna fatta väl underbyggda beslut, behöver de underlag som ger en korrekt beskrivning av verksamheten. Om inte könsskillnader mäts, följs upp och analyseras korrekt riskerar besluten att fattas på felaktiga antaganden och grunder.

När, som Riksrevisionen uppger att de gör, granskar och läser information kritiskt och sedan bedömer huruvida information är viktig eller inte, riskerar bedömningen att missa könsaspekter om inte de personer som gör bedömningen har en medvetenhet och kompetens i jämställhetsfrågor. Detta är ytterligare ett exempel på hur jämställdhetsarbetet blir en fråga om vilka individer som arbetar i organisationen. Vi menar att Riksrevisionen i stället kan utgå från att fakta om hur stöd och resurser fördelas mellan kvinnor och män, och hur det varierar mellan olika grupper, är nödvändig information för att regering och riksdag ska kunna fatta korrekta beslut. Likaså anser vi att en tolkning av uppdraget att granska så att det innefattar en kontroll av att myndigheterna fullt ut lever upp till krav som ställs i lagar och förordningar, stärker granskningen av myndigheters årsredovisningar. Så är inte fallet nu när Riksrevisionen inte anser att brister i könsuppdelad statistik och uteblivna jämställdhetsanalyser är tillräckligt viktiga att dokumentera eller föra fram i formella forum.

6.3. Upphandling av privata aktörer – en länk som sällan syns

Det är en betydande del av offentliga medel som går till olika upphandlade tjänster. Värdet på den offentliga upphandlingen i Sverige uppgår till närmare 782 miljarder kronor (Upphandlingsmyndigheten 2020). Majoriteten av upphandlingarna (68 procent) 2019 annonserades av kommuner och kommunala bolag. Statliga myndigheter och bolag stod för 19 procent medan regionerna med sina bolag stod för elva procent (Upphandlingsmyndigheten 2020). Statliga myndigheter upphandlar och använder sig av privata aktörer i olika utsträckning.

För de flesta myndigheter innebär det att varor och tjänster av olika slag upphandlas, till exempel för it, telekomtjänster, lokalvård, transporter, enkätundersökningar med mera. Andra myndigheter, som Arbetsförmedlingen, lägger ut stora delar av verksamheten med medborgarkontakter på privata aktörer.14 Att jämställdhets- och jämlikhetsperspektiv beaktas när myndigheter använder sig av privata aktörer är också en fråga om vad som ses som viktigt och prioriterat när offentliga medel används.

I detta avsnitt redogör vi först för Upphandlingsmyndighetens uppdrag och arbete med jämställdhet. Sedan belyser vi hur myndigheter i sina upphandlingar kravställer och följer upp ur ett jämställdhetsperspektiv när de upphandlar tjänster riktade mot individer enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Efter det diskuterar vi tidigare erfarenheter med kompletterande aktörer som upphandlas via lagen (2008:9.62) om valfrihetssystem (LOV) och vad vi kan lära av dem. Avsnittet avslutas med en sammanfattande analys.

6.3.1. Regeringens nationella upphandlingsstrategi

Regeringen antog 2016 en strategi för upphandling, Nationella upp-

handlingsstrategin. Jämställdhet utgör där är en del av mål sju, Offentlig upphandling som bidrar till ett mer socialt hållbart samhälle. Där

står: ”Krav på social hänsyn bör ställas i offentliga upphandlingar när det är möjligt och lämpligt. Sociala hänsyn kan exempelvis innebära att främja möjligheter till anställning för vissa särskilt utsatta grupper, t.ex. personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Jämställdhet är en del av social hänsyn och innebär att säkerställa lika möjligheter för kvinnor, män och barn, samt att varor, tjänster och produkter blir tillgängliga och användbara för alla i alla åldrar och oavsett funktionsvariation.” (Regeringen 2016).

Upphandlingsstrategin betonar att upphandlande myndigheter ska tillämpa principen om ”universell utformning”, det vill säga säkerställa att produkter och tjänster kan användas av så många som möjligt och inte på förhand utesluter vissa användare. Jämställdhetsanalyser är enligt strategin ett sätt att säkerställa att de krav som ställs följs.

14 I regioner och kommuner utförs också betydande delar av verksamheter som berör individer av privata aktörer som hemtjänst och personlig assistans. Även om dessa är intressanta att analysera ur en jämställdhetssynpunkt ligger det utanför uppdraget då vi enligt direktiven har i uppdrag att utreda statliga myndigheter och dess verksamheter.

6.3.2. Upphandlingsmyndigheten – en central myndighet utan jämställdhetsuppdrag

I Sverige finns sedan 2015 en myndighet som ansvarar för frågor som berör myndigheters upphandling, Upphandlingsmyndigheten. Den ska enligt instruktionen (SFS 2015:527) ha ”det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter”. Vidare ska myndigheten ”verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling”. I sitt stöd till upphandlande myndigheter ska Upphandlingsmyndigheten också ”verka för ökad miljöhänsyn och sociala hänsyn samt utveckla och förvalta kriterier för miljöhänsyn, inklusive energikrav, och sociala hänsyn inom upphandling” (SFS 2015:527). I instruktionen nämns inget om jämställdhet. Upphandlingsmyndigheten är inte heller en JIM-myndighet. Under de år myndigheten har funnits har inte heller något regleringsbrev innehållit ett jämställdhetsuppdrag. I likhet med den nationella upphandlingsstrategin ryms i stället myndighetens jämställdhetsarbete under arbetet med sociala hänsyn.

Upphandlingsmyndigheten uppger att de tagit fram en nationell utvärderingsmodell för hur upphandlande organisationer kan främja sysselsättning genom upphandling.15 Modellen ger upphandlande organisationer möjlighet att ge bonus till den leverantör som vid rekrytering väljer den som kommer från det underrepresenterade könet i leverantörens verksamhet. Myndigheten konstaterar att då stödet är relativt nytt har den ännu inte kunnat se några effekter av det. Vidare har myndigheten ett webbstöd för tillgänglighetsfrågor, bland annat med informationen om angreppssättet universell utformning som säkerställer att alla, oavsett kön, funktionsförmågor eller ålder kan använda det som upphandlas. Upphandlingsmyndigheten har också, tillsammans med SKR, arbetat fram ett metodstöd för hur jämställdhet kan byggas in i upphandlingar.16 Vidare fick Upphandlingsmyndigheten och Boverket i uppdrag av regeringen att utveckla och informera om stöd för att främja jämställdhet och icke-diskriminering vid offentliga upphandlingar inom bygg- och anläggningssektorn. Uppdraget ska redovisas senast 30 juni 2022.17

15 Upphandlingsmyndigheten 2020 UHM-2020-0150. 16 skr.se/skr/tjanster/rapporterochskrifter/publikationer/upphandlingforjamstalldhetenvagle dning.57238.html. Hämtat 22.01.17. 17 www.upphandlingsmyndigheten.se/om-oss/vart-uppdrag/regeringsuppdrag/. Hämtat 22.01.17.

Upphandlingsmyndigheten uppger att den skulle kunna arbeta med jämställdhetsperspektivet framöver och ger en rad exempel på hur arbetet skulle kunna utvecklas. Dock menar myndigheten att det är en fråga om resurser, vilket innebär att om den satsar mer på ett jämställdhetsarbete, så kommer det troligtvis innebära att den behöver prioritera ned ett annat område. Myndigheten har i budgetunderlaget för 2022–2024 yrkat på ett ökat anslag. Arbetet med jämställdhet nämns dock inte i budgetunderlaget (Upphandlingsmyndigheten 2021).

6.3.3. Hur myndigheter ställer krav och följer upp privata aktörer

Arbetsförmedlingen är den myndighet som i störst utsträckning använder sig av upphandlingar. Det beror på att den i hög grad använder privata aktörer för arbetsmarknadspolitiska insatser som arbetsmarknadsutbildningar, matchningstjänster samt förberedande och motiverande insatser. Myndigheten uppger att den som regel alltid ställer krav ur ett jämställdhetsperspektiv. Som exempel nämns att arbetsmarknadsutbildningar ska ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv något som även gäller leverantörer när de ordnar informationsmöten. Vidare ska de ha riktade träffar för det underrepresenterade könet inom branschområdet. Andra exempel på krav i upphandlingar är att leverantörer ska arbeta aktivt för att kvinnor och män ska få likvärdig tillgång till arbetsmarknadsutbildningar och analysera hur aktiviteter i utbildningarna fördelas mellan kvinnor och män. Vidare uppger Arbetsförmedlingen att de ställer krav i samtliga upphandlingar på att leverantören förbinder sig att ta emot och genomföra utbildningarna för alla individer som Arbetsförmedlingen anser lämpliga. Myndigheten menar att även om kravet på att leverantörer inte kan neka en individ att gå en utbildning inte är ett explicit jämställdhetskrav, så innebär det att leverantören inte kan välja att bara ta emot deltagare av ett visst kön.

När det kommer till utvärdering och uppföljning av de upphandlade aktörerna uppger Arbetsförmedlingen att jämställdhetskraven inte följs upp strukturerat. Anledningen till detta är att det inte har ställts några krav på att leverantörerna ska utvärdera resultatet av sin verksamhet. Myndigheten konstaterar i sitt svar att kopplingen mellan ”jämställdhetsperspektivet i förfrågningsunderlag och den faktiska leveransen är svag/bristande och i behov av att utvecklas”.

Ingen av de övriga myndigheterna upphandlar tjänster som direkt vänder sig till individer, utan det handlar om upphandlingar av it, utbildningar, lokalvård etcetera.18 Vad som dock är intressant att notera är att myndigheter i sina svar uppger att de inte ställer krav på jämställdhet i dessa upphandlingar. Såväl Skatteverket som CSN uppger att de inte kravställer explicit utifrån ett jämställdhetsperspektiv och inte heller följer upp detta. CSN uppger att de stödjer sig på de rekommendationer som ges av Upphandlingsmyndigheten.

Även Pensionsmyndigheten uppger att den inte ställer några direkta krav ur ett jämställdhetsperspektiv, då samtliga upphandlingar genomförs i enlighet med EU:s grundläggande principer om bland annat likabehandling och icke-diskriminering, där jämställdhet är ett av flera perspektiv. Däremot har myndigheten sedan 2021 en uppförandekod som samtliga leverantörer ska åta sig att följa och där jämställdhet ingår som ett perspektiv. Uppförandekoden ska också vara en del i uppföljningsarbetet och då ska även jämställdhet beaktas. I likhet med Pensionsmyndigheten uppger Migrationsverket att den har en uppförandekod för leverantörer som slår fast att det inte får förekomma diskriminering och trakasserier av arbetstagare (ILO 100 & 111). Dessa koder vänder sig till leverantörerna primärt i form av dess verksamhet. Migrationsverket uppger att de har en formulering i kravställan för sin upphandlingsplan som ska säkerställa att varor och tjänster möter individers behov på ett likvärdigt sätt.

Tidigare erfarenheter med LOV-upphandlade kompletterande aktörer – vad kan vi lära av historien?

Av de analyserade myndigheterna som i stor omfattning upphandlar tjänster är det enbart Arbetsförmedlingen som använder sig av LOVupphandlade privata aktörer för att upphandla tjänster som vänder sig direkt till individer.19 En betydande del av Arbetsförmedlingens verksamhet som innefattar kontakter med individer bedrivs sålunda av privata företag och organisationer. Dessa aktörer utgör då en sista, upphandlad, länk i styrningskedjan. Vad som sker i mötet mellan

18 Myndigheter upphandlar dock olika typer av undersökningar, som attitydundersökningar. Dessa attitydundersökningar vänder sig till medborgarna för att fånga upp deras attityder. När sådana undersökningar läggs ut kan de få konsekvenser för jämställdheten om kön inte finns med som en underliggande variabel. Då blir analyserna könsblinda. 19 Fram till 2020 hade Migrationsverket delar av sin kärnverksamhet upphandlat av externa leverantörer, då i form av asylboendeverksamhet. Det rörde sig då av upphandling enligt LOU.

dessa upphandlade aktörer och den arbetssökande individen blir de facto utfallet av den jämställdhetspolitik som regeringen formulerar. Därför ligger fokus i detta avsnitt på Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen upphandlar den arbetsförmedlande insatsen

Kundval rusta och matcha (KROM) enligt LOV och lagen (2010:536)

om valfrihet hos Arbetsförmedlingen.20 En betydande skillnad mellan LOU och LOV är upphandlingsförfarandet. Till skillnad från LOU sker LOV-upphandlingar löpande och alla aktörer som uppfyller förfrågningsunderlaget kontrakteras. Det är sedan upp till den enskilda individen att välja bland de leverantörer som finns listade. Tanken är att de leverantörer som inte är tillräckligt bra kommer att ”försvinna” från ”marknaden” då medborgarna förutsätts bete sig som kunder som väljer leverantörer utifrån olika kvalitetsaspekter. Dock skiljer sig dessa, så kallade ”kvasi-marknader” från andra marknader (Aspers 2013). De är i traditionell mening inte en ”riktig” marknad, genom att de skapas på direkt politisk väg och inte utifrån behov av en vara eller tjänst hos konsumenter. Tillhandahållandet av tjänster är dock skilt från direkt politisk kontroll. Politikers och myndigheters roll reduceras till att, på uppdrag av allmänheten, ”köpa” tjänsterna från en mängd konkurrerande välfärdsproducenter. En bärande tanke i dessa konstruerade marknader är också att de olika leverantörerna för att locka till sig ”kunder” kommer att satsa på kvalitet och resultat och sålunda undvika att ”kunderna” väljer att gå till en konkurrent.

LOV användes första gången inom det arbetsmarknadspolitiska området och inom det statliga området när de så kallade etableringslotsarna infördes 2010 (Prop. 2009/10:60). Detta skulle leda till att inträdet på arbetsmarknaden påskyndades (Prop. 2009/10:60).21 Dock visar studier att etableringslotsarna i stor utsträckning satsade på de personer som de kunde nå resultat med och prioriterade ned dem som det var svårare att nå resultat med. Denna typ av strategier som används både i offentlig och privat verksamhet, har beskrivits i litteraturen som en ”creaming och parking”-strategi (Brodkin 2007, 2011, Soss m.fl. 2011). De individer som var lätta att nå resultat med lade

20 Lagen om offentlig upphandling är samtliga myndigheter skyldiga att följa när de upphandlar tjänster. Av de myndigheter som ingår i översynen är det endast Arbetsförmedlingen som upphandlar enligt lagen om valfrihetssystem (LOV) och lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. 21 I propositionen, Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med profes-

sionellt stöd 2009/10:60, som låg till grund för Etableringsreformen användes begreppet ny-

anlända då insatserna och aktiviteterna riktades till arbetssökande individer som nyligen kommit till Sverige. Etableringsreformen innebar att ansvaret för flyktingmottagandet flyttades från kommunerna till Arbetsförmedlingen.

lotsarna mer tid och energi på (creaming). Individer som upplevdes ha svårare att få jobb ”parkerades” (parking), vilket inte sällan handlade om just kvinnor med kort utbildning och liten arbetslivserfarenhet (Ennerberg 2017, Larsson 2015). Genom att satsa på de som lättare fick jobb och prioritera ned de som bedömdes stå längre från arbetsmarknaden, kunde lotsarna få såväl resultatersättning som löpande ersättning. Sibbmark med flera (2016) konstaterar att andelen som fick arbete efter insats av en etableringslots var låg. Vidare framkom ett ojämställt och ojämlikt mönster som följer dem som ofta syns på arbetsmarknaden: andelen som fick arbete var lägre för kvinnor än för män, lägre för äldre än för yngre och lägre för personer med kort utbildning.

Arbetsförmedlingen uppger att de i utformningen av tjänsten Kundval rusta och matcha vidtagit åtgärder för att minska risken för att deltagare ”parkeras”, till exempel genom att ställa krav på obligatoriskt stöd för deltagare. I förfrågningsunderlaget ställs till exempel krav på att leverantören ska arbeta aktivt för att kvinnor och män får likvärdig tillgång till stöd. En förutsättning för detta är att leverantören följer upp, analyserar och bedömer hur stöd och aktiviteter fördelas mellan kvinnor och män. Hur uppföljningen ska gå till samt hur resultatet ska analyseras framgår dock inte. Vidare är ersättningssystemet, till skillnad från det som användes vid etableringslotsarna, utformat med en så kallad ”snabbhetspremie”. En sådan premie är tänkt att fungera som ett incitament för att aktörerna ska prioritera att snabbt få arbetssökande i arbete (Arbetsförmedlingen 2021a). Det ska alltså inte löna sig att ”hålla” på deltagare för att få löpande ersättning av Arbetsförmedlingen, vilket var förekommande bland etableringslotsar som hade många deltagare.22

Vi anser att snabbhetspremien kan fungera som ett sätt att minska risker för ”parking”-strategier och i stället göra att fler individer ges möjlighet att komma in på arbetsmarknaden fortare. Dock ser vi att det finns risk för att det framför allt är manliga arbetssökande som kommer att gynnas av premien. Anledningen är att den subventio-

22 Ersättning till leverantörerna består av tre delar: en grundersättning som betalas ut en gång i månaden för varje deltagare, en resultatersättning som betalas ut om en deltagare når målet samt en ”snabbhetspremie” som utgörs av återstående grundersättning om en deltagare når målet innan deltagaren varit i tjänsten tolv månader. Om en deltagare får arbete efter till exempel åtta månader erhåller leverantören grundersättningen för återstående fyra månader. Om en deltagare går till arbete redan efter fyra månader, får leverantören en snabbhetspremie som motsvarar åtta månaders ersättning. Snabbhetspremien betalas ut tillsammans med resultatersättningen, det vill säga efter att myndigheten verifierat att resultat är uppnått (Arbetsförmedlingen 2021b).

nerade anställningsformen ”nystartsjobb” kan bli en lösning för att relativt enkelt få en person i arbete. Andelen kvinnor som har nystartsjobb är betydligt lägre än andelen män, 32 respektive 68 procent.23 En förklaring som Arbetsförmedlingen uppger är att nystartsjobb i stor utsträckning går till mansdominerade branscher såsom tillverkning, byggverksamhet och transport (Arbetsförmedlingen 2021a). Då beviljandet av stödet inte behöver föregås av en arbetsmarknadspolitisk bedömning kan Arbetsförmedlingen fatta beslut snabbare än inom liknande stöd. Dessutom är den administrativa bördan för arbetsgivaren relativt låg för denna typ av stödform.

Vi ser också att det kan finnas en risk för att individer med nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning kan prioriteras ned då handläggningen av lönebidrag inbegriper en omfattande process där Arbetsförmedlingen bedömer individens arbetsförmåga i relation till det aktuella arbetet. Likaså ställer lönebidragsanställningar högre administrativa krav på arbetsgivaren än nystartsjobb. Detta innebär att den privata aktören behöver vänta på att den arbetssökande ska utredas av Arbetsförmedlingen innan ett beslut kan tas och ersättning till företaget betalas ut.

Arbetsförmedlingen skriver i sin inriktning för jämställdhetsintegrering (2021) att myndighetens uppföljning av kraven i den upphandlade tjänsten KROM visar att det finns stora skillnader i hur leverantörer uppfattar jämställdhetsfrågan, hur aktivt de jobbar med den och sannolikt även vilken kompetens som finns på området. Arbetsförmedlingen har identifierat två utvecklingsområden kopplat till upphandlingen av privata aktörer för insatsen Rusta och matcha, vilka är ökad enhetlighet i handläggning och ökad jämställdhetsintegrering i samverkan med leverantörer (Arbetsförmedlingen 2021).

Vi ser positivt på de utvecklingsområden och de åtgärder inom dessa som Arbetsförmedlingen planerar att genomföra. Dock är det viktigt att Arbetsförmedlingen, i samverkan med andra myndigheter, är noga med att jämställdhetsperspektivet beaktas i uppföljningar. Ett exempel är Arbetsförmedlingens uppdrag att samråda med Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Arbetsförmedlingen ska samråda med IFAU om hur goda förutsätt-

23 Som vi konstaterade i vår delredovisning kan inte denna stora skillnad förklaras av att det är fler män än kvinnor som finns i program med aktivitetsstöd. När vi kontrollerade för socioekonomiska och demografiska faktorer kunde vi konstatera att könsskillnaderna kvarstår för många av de arbetsnära insatserna som arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, introduktionsjobb och nystartsjobb (se bilaga 3).

ningar för utvärdering kan skapas samt hur tillgång till data kan säkras. Det är också viktigt att jämställdhetsperspektivet säkras i IFAU:s pågående uppföljning av reformeringen av Arbetsförmedlingen (A2019/01202).

Vi kan konstatera att Arbetsförmedlingen i sin strategi planerar att åtgärda brister som identifierades i vår delredovisning (se bilaga 4). Dock ser vi att det kan finnas utrymme för att ytterligare åtgärder för en mer jämställd fördelning av de stöd och resurser som ges av privata aktörer. En sådan kan vara att undersöka fördelar och nackdelar med att införa en form av jämställdhetspremie som likt snabbhetspremien kan öka incitamenten för aktörerna att få ut fler kvinnor på arbetsmarknaden. Hur en sådan skulle kunna utformas är myndigheten mest lämpad att undersöka.

6.3.4. Sammanfattande analys

Bedömning: Jämställdhetsperspektivet inom upphandlingsområ-

det behöver förtydligas. Privata aktörer som upphandlas ska ha samma krav på sig att följa regler och redovisa resultat som myndigheter har.

Rekommendation: Kommissionen rekommenderar att regeringen

formulerar ett separat mål om jämställdhet i sin upphandlingsstrategi.

Kommissionen föreslår att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Kommissionen föreslår att uppdraget regleras i myndighetens instruktion.

Bedömning: Kommissionen bedömer att det finns behov av att

Arbetsförmedlingen ställer tydligare jämställdhetskrav i avtal och förfrågningsunderlag.

Rekommendation: Kommissionen rekommenderar Arbetsför-

medlingen att ha ett tydligt jämställdhetskrav när myndigheten upphandlar privata aktörer samt nogsamt följa upp fördelning av insatser och resultat för olika grupper av arbetssökande kvinnor och män hos aktörerna.

Det är viktigt att följa upp de privata aktörer som myndigheter upphandlar tjänster av eftersom en betydande del av de offentliga finanserna går till aktörer som upphandlats. En mindre uppmärksammad, men dock viktig, aspekt är att de företag och organisationer som upphandlas är utförare av offentlig verksamhet. Dessa aktörer utgör på så sätt en sista länk i styrkedjan. Hur de bemöter, arbetar med och behandlar individer blir därigenom en fråga om hur stöd och resurser fördelas.

I vår delredovisning diskuterade vi hur osakliga skillnader i myndigheters bemötande av individer beroende på kön, hudfärg, utseende, namn, språkkunskaper, kläder, ursprungsland med mera, kan påverka både beslut om stöd och resurser och hur individer informeras och vägleds i mötet med myndigheter. Den problematiken försvinner givetvis inte när privata aktörer upphandlas för att utföra välfärdstjänster. Tvärtom, finns risk för ytterligare problem. Företag och organisationer måste givetvis följa vissa regler och om de inte gör det så kan deras kontrakt brytas. Men det kan inte jämföras med myndigheters regelverk och den insyn som finns i verksamheten. När myndigheter lägger ut delar av verksamheten på kompletterande aktörer, blir det alltså ännu svårare att kontrollera vad som sker och än mer komplext med ansvarsutkrävandet. Studier har nämligen visat att introduktionen av denna typ av konstruerade marknader, i bland annat arbetsmarknadspolitiken, har medfört effekter som innebär att den politiska kontrollen över politiken minskar och att handlingsutrymmet för privata aktörer ökar (Bredgaard & Larsen 2007, Larsen 2013).

När privata aktörer utför myndighetsarbete väcker det sålunda frågor om vem som bär ansvaret om utfallet i en upphandlad verksamhet blir ojämställt – är det styrande politiker, upphandlande myndighet eller är det den privata aktören som ska hållas ansvarig. Även om inte upphandlingsförfarandet kan ses som lösningen på problematiken, är det en central faktor. Därför måste det vara möjligt att kunna följa upp och analysera utfallet av verksamheten och tydligare specificera vilket ansvar vilken aktör har.

Vi anser att den myndighet som har ansvar för att stödja myndigheterna i upphandlingsförfaranden måste ha ett tydligt jämställdhetsuppdrag. Som diskuterat ovan saknar Upphandlingsmyndigheten en tydlig styrning mot jämställdhet. Myndighetens jämställdhetsarbete handlar uteslutande om vilka aktörer som upphandlas, och inte om hur utfallet av verksamten kan säkerställas ur ett jämställdhets-

perspektiv. Den nationella modellen för upphandling fokuserar på representation i leverantörernas verksamhet och inte på de individer som är i kontakt med leverantörerna.

För att myndigheter i större utsträckning än i dag ska väga in jämställdhetsaspekter i kravställning och uppföljning, behöver de få stöd i detta. Att det finns behov av tydligare stöd från Upphandlingsmyndigheten inom jämställdhetsområdet framkommer i våra samtal med myndigheterna. Det är därför viktigt att Upphandlingsmyndigheten får stöd i arbetet och den bör därför omfattas av JiM-programmet och bli en JiM-myndighet. Vi är medvetna om att den pågående programperioden för JiM löper fram till 2025, men anser att Upphandlingsmyndigheten är en så pass central myndighet för ökad jämställdhet att det inte bör vänta tills nästa programperiod startar.

7. Åtgärder för mer jämställd information och vägledning

När myndigheter förser individer med information om vad konsekvenserna kan bli av olika val, ökar deras möjligheter att fatta informerade och mer övervägda beslut. I regeringens jämställdhetspolitiska delmål om ekonomisk jämställdhet slås fast att ekonomisk självständighet innebär att kvinnor och män har samma möjligheter och villkor att försörja sig själva och sina eventuella barn. Myndigheterna har därför en viktig roll i att ge individer saklig information och att ge dem vägledning som kan främja jämställda livsinkomster.

I kommissionens delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) konstaterade vi att det hos flera myndigheter förekommer brister och att det finns behov av att utveckla arbetet med information om vilka ekonomiska konsekvenser olika val kan få (se bilaga 3).I detta kapitel fördjupar vi oss i tre utvecklingsområden vi ser som centrala för att information och vägledning ska bidra till ökad ekonomisk jämställdhet och jämlikhet: information om ekonomiska konsekvenser, ökad digitalisering samt statens interaktioner och möten med människor. Vi fokuserar särskilt på två myndigheter, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och Statens servicecenter. DIGG har en central i roll i frågor om digitalisering i offentlig förvaltning, och Statens Servicecenter är den myndighet som står för en stor del av de fysiska möten som äger rum mellan staten och samhällsinvånare. Syftet är att utifrån en fördjupad analys av dessa områden lämna rekommendationer och förslag som kan leda till en mer jämställd information och vägledning som kan få konsekvenser för kvinnors och mäns livsinkomster. Förutom att vi använder materialet från vår delredovisning har vi ställt frågor till DIGG och Statens servicecenter. Vi redovisar först svaren uppdelade på de olika utvecklingsområdena och avslutar med en sammanfattande analys.

7.1. Information om ekonomiska konsekvenser – nudging och anpassad information kan bidra till ökad jämställdhet

En liten knuff i rätt riktning – eller en så kallad nudge – har visat sig vara ett effektivt sätt att påverka personer som i grunden håller med om något men behöver påminnas i vardagen. Nudging är ett samlingsbegrepp inom beteendeekonomi, som myntades för drygt tio år sedan av forskarna Thaler och Sunstein (2008).1 På senare år har nudging i större utsträckning börjat användas som policyverktyg i syfte att underlätta för individer att fatta beslut som främjar deras välfärd utan att begränsa deras handlingsfrihet eller styra deras val. Det kan till exempel handla om att göra det lättare att följa en regel eller att agera mer hälsosamt och hållbart (se till exempel Altmann & Traxler 2012, Armstrong m.fl. 2009, Thaler & Sunstein 2008). Tanken med nudging är att påverka beteenden. Det är dock inte en universallösning som fungerar på alla slags situationer (Hagman 2018).2 Till exempel behövs tester, experiment, analyser, uppföljningar och utvärderingar för att kunna se långvariga beteendeförändringar.3 Inom den offentliga sektorn har nudging testats och använts som en beteendeinsats vid sidan av traditionella styrmedel såsom regleringar och/eller styrande skatter (se exempelvis Ramsberg 2016 för en sammanfattning av tidigare studier och Eriksson 2018 för studier inom pensionsområdet).

Det kan till exempel handla om att utforma förval i blanketter, att ändra defaultvärden i system, att ha aktiva eller passiva val, att skicka sms-påminnelser eller att utforma riktade informationsutskick som kan påverka människors beteenden i en önskad riktning. När Skatteverket 2018 genomförde ett utvärderingsexperiment med riktade informationsutskick till personer med skatteskuld visade det sig att utskick som var utformade som en nudge, i form av betalningspåminnelser, var minst lika effektiva som utskick som var utformade som betalningskrav med hot om Kronofogden (Skatteverket 2021a). Smspåminnelser kan också fungera som en anpassning ur tillgänglighetssynpunkt för personer med kognitiva funktionsnedsättningar som

1 Richard Thaler fick Nobelpriset i ekonomi år 2017 för forskning inom beteendeekonomi om bland annat nudging. Tillsammans med Cass R. Sunstein har Thaler publicerat boken Nudge:

Improving decisions about health, wealth and happiness (2008).

2 Nudging är till exempel inte lika effektiv på personer som har en väldigt stark preferens för något. 3 Se bland annat Beteendelabbet: beteendelabbet.se/Nudging/vad-aer-nudging. Hämtat 22.01.17.

kan ha lätt för att glömma bort åtaganden, deadlines eller missa viktig information.

Flera statliga myndigheter diskuterar även tillämpningen av nudging som ett sätt att knuffa mot ökad jämställdhet. Fördelen med sådana beteendeinsatser är att de kan leda till en effektivare användning av allmänna medel eftersom de är relativt enkla och billiga att genomföra, samtidigt som de kan bidra till politikens måluppfyllelse. Cheung och Wickström Östervall (2019) finner till exempel positiva effekter på utflöde till arbete efter att defaultvärdet på de arbetssökandes status ändrades i Arbetsförmedlingens administrativa system, från ett icke-värde på att vara matchningsbar till arbete till att klassas som matchningsbar.4 Innan förändringen av defaultvärdet fanns nämligen ingen information i systemet om den arbetssökandes matchningsbarhet. För att bli klassad som matchningsbar behövde arbetsförmedlarna göra en aktiv bedömning om den arbetssökandes matchningsbarhet. På grund av bland annat stereotypa uppfattningar bedömdes kvinnorna i mindre utsträckning än män vara matchningsbara. Efter förändringen i defaultvärdet hade samtliga arbetssökande från början ett defaultvärde i systemet som klassade dem som matchningsbara. Arbetsförmedlarna behövde i stället göra en aktiv bedömning om den arbetssökande inte bedömdes vara matchningsbar. Detta innebar att kvinnorna blev i ungefär lika stor utsträckning som männen bedömda som matchningsbara, vilket ledde till att kvinnorna i större utsträckning än tidigare fick arbete. Denna typ av defaultförändring – som nudgar tjänstepersoners beteende – fick därmed positiv betydelse för jämställdheten.

Tillämpning och utvärdering av nudging har även diskuteras inom Pensionsmyndigheten. Då har det bland annat handlat om riktade informationsutskick om efterlevnadsskyddet till personer som närmar sig pensionsåldern där bland annat information om konsekvenser för jämställdhet ska finnas med (Säve-Söderberg 2017). Vidare har Försäkringskassan påbörjat projekt som handlar om beteendeinsikter (där nudging är en del) och jämställt uttag av föräldrapenning. Pilotprojektet utgår från studier som visar att föräldrapar som planerar

4 När en person skrivs in på Arbetsförmedlingen kartläggs dennas utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenhet och även andra kompetenser som kan öka individens möjligheter att komma i arbete. Utifrån denna kartläggning görs en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Har en individ bedömt