Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen bemyndigade den 2 juli 2015 statsrådet Ardalan Shekarabi att tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå en ny indelning av län och landsting. Med stöd av bemyndigandet beslutades samma dag att förordna landshövdingen Barbro Holmberg som ordförande och förbundsordföranden Kent Johansson som vice ordförande i kommittén. Kommittén har tagit sig namnet Indelningskommittén.

Den 22 juni 2017 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2017:72).

Som experter förordnades den 11 december 2015 kanslirådet Ulf Andersson, ämnesrådet Matilda Berggren, kanslirådet Ina Berggård, kanslirådet Niclas Damm, departementssekreteraren Emma Hermansson, kanslirådet Sara Jendi Linder, departementssekreteraren Martin Jeppson och kanslirådet Henrik Källsbo. Den 15 mars 2016 entledigades Martin Jeppson och samma dag förordnades kanslirådet Petra Zetterberg Ferngren som expert i kommittén. Den 24 maj 2016 entledigades Niclas Damm och samma dag förordnades departementssekreteraren Erik Wahlström som expert. Den 21 september 2016 entledigades Ulf Andersson och samma dag förordnades rättssakkunniga Annika Rudestad som expert. Den 6 september 2017 entledigades Ina Berggård, Matilda Berggren och Emma Hermansson. Samma dag förordnades departementssekreteraren Lina Törner, kanslirådet Katarina Höög och departementssekreteraren Erika Nilsson som experter. Den 2 oktober 2017 förordnades departementssekreteraren Katarina Johansson som expert. Den 23 november 2017 entledigades Erik Wahlström och Petra Zetterberg Ferngren.

Den 2 juli 2015 anställdes Johan Krabb som huvudsekreterare i utredningen. Som sekreterare anställdes den 1 oktober 2015 Anna Hagstad. Anders Folkesson anställdes som sekreterare den 1 november 2015 till och med den 31 januari 2017. Den 1 mars 2016

anställdes Johan Mörck som sekreterare. Den 1 december 2016 anställdes Anna Hagstad som huvudsekreterare i kommittén. Den 15 december 2016 anställdes Henrik Frykman som sekreterare. Johan Krabb entledigades den 1 januari 2017 och Johan Mörck entledigades den 30 april 2017. Den 16 november 2017 anställdes Sami Mlayeh som sekreterare.

Den 30 juni 2016 överlämnade vi delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48).

Förslag och bedömningar i betänkandet är kommitténs egna. Expertgrupp, referensgrupp och de intressenter vi fört dialog med står fria i relation till våra slutsatser.

Härmed överlämnar vi vårt slutbetänkande Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå (SOU 2018:10).

Stockholm i februari 2018

Barbro Holmberg Kent Johansson

/ Anna Hagstad Henrik Frykman Sami Mlayeh

5

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 13

Summary .......................................................................... 25

1 Författningsförslag ..................................................... 37

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting .................................................................................. 37 1.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) ..... 50 1.3 Förslag till förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning ...................... 82 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ............................................................. 83 1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket................ 84 1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ........ 85 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ................ 86 1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ............... 87 1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket ..................... 88

Innehåll SOU 2018:10

6

1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ....................... 89 1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten ............ 90 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen .............. 91 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten ......... 92

2 Uppdrag och arbete ................................................... 93

3 Myndighetsgemensam indelning .................................. 95

3.1 Förvaltningspolitisk bakgrund .............................................. 95 3.1.1 Mål för förvaltningspolitiken ................................. 95 3.1.2 Förvaltningspolitiska förändringar av särskild betydelse för staten på regional nivå ...................... 96 3.1.3 Tidigare utredningar angående staten regionalt .... 98 3.2 Den statliga regionala nivån i dag ........................................ 100 3.2.1 Regeringens styrning av myndigheternas regionala indelning ................................................ 100 3.2.2 Regionala indelningar i staten .............................. 102 3.2.3 Statlig samordning på regional nivå ..................... 106 3.2.4 Landstings, regionförbunds och länsstyrelsers uppfattning om vilka statliga myndigheter som bör ha samordnad regional indelning........... 108 3.3 Överväganden och förslag på myndighetsgemensam indelning ................................................................................ 109 3.3.1 Våra utgångspunkter ............................................. 112 3.3.2 Områden som involverar många myndigheter .... 113 3.4 Myndigheter med gemensam indelning – förslag ............... 119 3.4.1 Övriga myndigheter som har övervägts ............... 121 3.4.2 Reglering av den regionala indelningen ............... 124 3.4.3 Följder av samordnad indelning för länsstyrelsens samordningsuppgift ...................... 124

Innehåll

7

3.5 Förslag till geografisk indelning ........................................... 127 3.5.1 Utgångspunkter ..................................................... 128 3.6 Sex områden i en gemensam geografi .................................. 130 3.7 Alternativt förslag till geografisk indelning ........................ 134 3.8 Ikraftträdande ....................................................................... 136

4 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå ....................................................... 137

4.1 Beteckning för kommuner på regional nivå ........................ 137 4.1.1 Situationen i dag .................................................... 137 4.1.2 Bakgrunden till dagens situation .......................... 139 4.1.3 Landsting, en kort historik ................................... 140 4.1.4 Regionbegreppet .................................................... 142 4.1.5 Ansvarskommittén ................................................ 147 4.1.6 Ändrad grundlag .................................................... 148 4.1.7 Lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ........................................................................... 150 4.1.8 Vad är det som gäller i dag? .................................. 152 4.1.9 Överväganden ........................................................ 154 4.1.10 Förslag till beteckning ........................................... 158 4.2 Utformning av namn ............................................................ 164 4.3 Följdändringar i författningar .............................................. 166 4.4 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... 171

5 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen ........... 173

5.1 Regleringen i dag ................................................................... 173 5.1.1 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter .................................... 174 5.1.2 Sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen ...................................................... 176 5.2 Tidigare utredningar om ändrad indelning i län och landsting ................................................................................ 176

Innehåll SOU 2018:10

8

5.2.1 Kommundemokratikommittén ............................ 177 5.2.2 Utredningen om indelningsändringar .................. 180

5.3 Regeringens proposition ...................................................... 183 5.4 Processen vid indelningsändringar ...................................... 184 5.4.1 Heby kommun ...................................................... 186 5.4.2 Inhämtande av befolkningens synpunkter i samband med senare års indelningsändringar ..... 188 5.5 Folkinitiativ enligt kommunallagen .................................... 190 5.5.1 2014 års Demokratiutredning .............................. 191 5.6 Konstitutionsutskottets betänkanden ................................. 192 5.7 Processen inför och efter Indelningskommitténs delbetänkande ....................................................................... 195 5.8 Överväganden och förslag.................................................... 197 5.8.1 Landstingens synpunkter vid indelningsändringar ............................................... 200 5.8.2 Kommunernas synpunkter vid indelningsändringar ............................................... 203 5.8.3 Befolkningens synpunkter vid indelningsändringar ............................................... 204 5.8.4 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...... 212

6 Landstingens samverkansmönster .............................. 213

6.1 Kartläggning av befintlig samverkan ................................... 213 6.1.1 Hälso- och sjukvård .............................................. 214 6.1.2 Regional utveckling och tillväxt ........................... 225 6.1.3 Infrastrukturplanering .......................................... 230 6.1.4 Kollektivtrafik ....................................................... 232 6.1.5 Kultur och utbildning ........................................... 234 6.1.6 På vilket sätt ges allmänheten möjlighet att ta del av diskussioner och beslut inom de olika samarbetsstrukturerna? ........................................ 236 6.1.7 Den framtida utvecklingen av samverkan mellan landsting .................................................... 237 6.2 Hur bör staten följa denna utveckling? ............................... 240

Innehåll

9

7 Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret ................................................. 241

7.1 Det regionala utvecklingsansvaret ....................................... 241 7.1.1 Våra utgångspunkter ............................................. 241 7.2 Dagens finansieringsmodell är otydlig ................................ 242 7.3 En ny finansieringslösning ................................................... 245 7.3.1 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner .............................................................. 246 7.3.2 Utgiftsområde 19 Regional tillväxt ...................... 249 7.3.3 Förslag till ny finansieringslösning ...................... 250

8 Konsekvensanalys .................................................... 253

8.1 Myndighetsgemensam indelning ......................................... 253 8.1.1 Allmänna konsekvenser av myndighetsgemensam indelning .......................... 253 8.1.2 Konsekvenser för berörda myndigheter .............. 254 8.2 Ny beteckning för kommuner på regional nivå .................. 261 8.3 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen .............. 263 8.4 Landstingens samverkan ....................................................... 265 8.5 Finansiering av förvaltningsutgifter ..................................... 266 8.6 Övriga konsekvenser av våra förslag .................................... 266

9 Författningskommentar ............................................ 267

9.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting ................................................................................ 267 9.2 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725).............................................................................. 268 9.3 Förslaget till förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning .................... 269

Innehåll SOU 2018:10

10

9.4 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ........................................................... 269 9.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket ............. 270 9.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ...... 270 9.7 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården .............. 271 9.8 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ............. 272 9.9 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket ................... 272 9.10 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ..................... 273 9.11 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten .......... 273 9.12 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ............ 274 9.13 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten ....... 274 9.14 Följdändringar med anledning av ändrad landstingsbeteckning ............................................................ 275 9.15 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ... 277 9.16 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ............................................................................... 278 9.17 Förslaget till förordning om ändring i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80) ........................................ 278 9.18 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) .............. 279 9.19 Förslaget till lag om ändring i lagen om kollektivtrafik (2010:1065) ........................................................................... 279

Innehåll

11

9.20 Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet .................................................................. 280

Litteratur- och källförteckning ........................................... 281

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:77 ........................................... 283

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2017:72 ........................................... 303

Bilaga 3 Myndigheter som föreslås ha samordnad

geografisk indelning...................................................... 313

13

Sammanfattning

Myndighetsgemensam regional indelning

För att statliga myndigheters verksamheter ska kunna tillgodose medborgarnas olika behov krävs specialisering och arbetsfördelning. Genom att verksamheterna struktureras i politikområden och uppgifter och ansvar fördelas på olika myndigheter skapas förutsättningar inte bara för hög kompetens och effektivitet utan också enhetlighet och likabehandling av medborgarna varhelst i landet man bor. Flera utredningar har dock pekat på sektoriseringens avigsidor, att helhetsperspektivet inom statsförvaltningen försvåras liksom samverkan myndigheter emellan och samverkan med kommuner och landsting.

Skarpa sektorsgränser i kombination med helt olika geografiska indelningar accentuerar problematiken. Vi delar därför Ansvarskommitténs (SOU 2007:10) och flera andra utredningars bedömning att det finns ett stort behov av att ”återsamla staten” på regional nivå, vilket skulle tillföra ett territoriellt perspektiv som balans till det sektoriella. En myndighetsgemensam indelning skulle främja samverkan och samordning av staten på regional nivå, till gagn för medborgare, näringsliv och det civila samhället liksom för samverkan med kommuner och landsting. Med en gemensam geografisk struktur skulle förutsättningar skapas för att hantera samordningsbehoven, såväl på regional som lokal nivå.

Den gemensamma geografin skulle kunna fungera som en plattform för samverkan, där olika myndigheter kan analysera problem och behov av insatser. Förutsättningar för att rätt funktioner i myndigheterna finner varandra och att beslutsnivåer matchar varandra ökar.

Både för medborgare och för kommuner, näringsliv och intressegrupper är det i dagsläget svårt att orientera sig i den statliga för-

Sammanfattning SOU 2018:10

14

valtningsorganisationen. En myndighetsgemensam indelning på regional nivå skapar en tydligare regional struktur inom vilken också uppdrag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ändamålsenlig. Möjligheter skapas att ta fram myndighetsgemensamma regionala lägesbilder i olika frågor som kan tjäna som beslutsunderlag för gemensamma strategiska åtgärder.

I dag har i princip alla statliga myndigheter olika regionala indelningar. Vi vill understryka att detta endast är ett av flera hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheter och mellan stat och kommun. Vår bedömning är dock att en myndighetsgemensam indelning är en viktig del på vägen och en nödvändig förutsättning för en samlad stat regionalt.

Vi anser att den regionala indelningen för de aktuella statliga myndigheterna ska regleras i en gemensam förordning.

Vilka myndigheter?

Vi har i urvalet av myndigheter som bör ha en gemensam indelning utgått från nationella statliga myndigheter som redan i dag har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet samt har en inte obetydlig samverkan med antingen andra myndigheter eller med landsting och kommuner.

Relevanta myndigheter bör vidare ha en strategisk eller främjande funktion som kan ha betydelse för planeringskapacitet på regional nivå, eller ha starka kopplingar till andra sådana myndigheter. Det innebär att vi har undantagit rena tillsynsmyndigheter. Vi har också undantagit vissa myndigheter med regional organisation som för närvarande är föremål för särskild utredning, till exempel ett antal skolmyndigheter.

Vi har därtill identifierat tre verksamhetsområden som involverar många myndigheter, samt landsting och kommuner och där behovet av samordnad regional indelning är särskilt stort, nämligen krisberedskap och totalförsvar, regionalt utvecklingsarbete samt mottagande av nyanlända.

Krisberedskapsarbetet och totalförsvaret är verksamheter som involverar en lång rad aktörer på lokal och regional nivå, såväl statliga myndigheter som kommunsektorn och andra samhällsaktörer. Det är av stor vikt att arbetet bedrivs samordnat och att det finns

SOU 2018:10 Sammanfattning

15

upparbetade strukturer för detta som snabbt kan träda in vid en krissituation. Det civila försvaret inom totalförsvaret ska så långt möjligt bygga på de processer och strukturer som används inom krisberedskapen, vilket innebär att indelningen för dessa verksamhetsområden bör överensstämma. Vidare bör hanteringen av en kris så långt som möjligt ske med samma organisation och lokalisering som under normala förhållanden.

Regional utveckling är likaledes ett område där ett flertal myndigheter är involverade och där det finns ett stort behov av att kunna möta en samordnad stat på regional nivå.

Flyktingsituationen 2015 visade tydligt på det stora behovet av utvecklad samordning, inte minst mellan de många statliga och kommunala aktörer som är involverade i mottagande av asylsökande och nyanlända. De senaste decennierna har ansvaret för att ta emot asylsökande och nyanlända varierat mellan olika aktörer. Ett tecken på behovet av samverkan är att det finns en särskild samverkansdelegation bestående av en rad myndigheter som behandlar nationella och strategiska frågor på området.

Vi har gjort bedömningen att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en samordnad geografisk indelning:

• Arbetsförmedlingen

• Försvarsmakten

• Kriminalvården

• Migrationsverket

• Polismyndigheten

• Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfondsprogram)

• Tillväxtverket (strukturfondsprogram)

• Trafikverket

• Säkerhetspolisen

• Åklagarmyndigheten.

Sammanfattning SOU 2018:10

16

Inom viken geografi ska myndigheterna samverka?

Ett flertal utredningar har synliggjort svårigheterna med att statliga myndigheter har olika indelningar och vilka konsekvenser detta får för kvaliteten i verksamheterna. Senast pekade Försvarsberedningen i sin rapport från den 20 december 2017 på att en försvårande faktor för effektiv samordning på regional nivå är att flera viktiga totalförsvarsmyndigheter har olika regionala indelningar. Försvarsberedningen menar att det är ett problem att myndigheter som är viktiga för totalförsvaret har geografiska indelningar som vare sig stämmer överens med länens och länsstyrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner.

En grundläggande utgångspunkt i vårt arbete har varit att inte bryta några läns- och landstingsgränser. Vidare har vi sökt lösningar som innebär minst omställning för såväl de berörda statliga myndigheterna som för kommunsektorn. Därför har vi utgått ifrån redan existerande strukturer. En helt ny indelning som inte har någon motsvarighet vare sig inom staten eller kommunsektorn skulle innebära ytterligare en struktur lagd till den redan mångfacetterade förvaltningskartan.

Vårt förslag är att de myndigheter som föreslås ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden. Det stämmer väl överens med det antal områden som de flesta förvaltningsmyndigheter med regional indelning har i dag och som är det mest resurseffektiva. Det är det antal som vi bedömer innebär minst omställning för de flesta av våra föreslagna myndigheter. Vårt förslag innebär också ett begränsat behov när det gäller förändringar av lokaliseringar av verksamhetsorter för regionala kontor.

En statlig samordning och indelning kan inte ses isolerat från samverkan med landsting och kommuner. Även existerande samverkansstrukturer för det kommunala självstyret har varit en utgångspunkt i utredningen. Vi föreslår därför en myndighetsgemensam indelning som överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna, men med den justeringen att Halland, som i dag delas mellan två sjukvårdsregioner, ingår i samma område som Västra Götaland.

Med denna justering blir vårt förslag att de myndigheter som föreslås ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som omfattar följande län:

SOU 2018:10 Sammanfattning

17

• Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

• Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland,

Västmanland, Örebro

• Gotland, Stockholm

• Jönköping, Kalmar, Östergötland

• Halland, Västra Götaland

• Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Sjukvårdsregionerna är sedan 1960-talet inarbetade samverkansplattformar för landstingen i hela landet. Därutöver har sjukvårdsregionernas karta mycket gemensamt rent geografiskt med flera myndigheters nuvarande indelning.

Dessutom finns det mycket som talar för att samtliga landsting från och med 1 januari 2019 har ansvaret för regional utveckling. Visserligen samverkar landstingen om regional utveckling i stor utsträckning i andra konstellationer än de som motsvarar sjukvårdsregionernas områden, men givet landstingens egna bedömningar att samverkan generellt sett kommer att öka inom alla områden så bedömer vi att den nya geografin kan få betydelse också i det sammanhanget.

En betydande faktor för vårt val av en områdesindelning som motsvarar den som i dag finns på sjukvårdsområdet är att flera myndigheter, framför allt Försvarsmakten, har och måste ha en samverkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, då det inte är aktuellt för Försvarsmakten att bygga upp någon mer omfattande egen sjukvårdsorganisation. Försvarsberedningen berör denna fråga specifikt och menar till exempel att ansvars- och ledningsförhållanden mellan landstingen och de geografiskt samordnade militärregionerna och civilområdena som föreslås måste tydliggöras.

Således bedömer vi att det inte bara finns ett värde rent allmänt med att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi, utan att det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma indelning omfattar hälso- och sjukvårdens organisation.

Med detta sagt kan vi konstatera att en myndighetsgemensam indelning utifrån sjukvårdsregionerna inte är helt oproblematisk. Området i mitten av Sverige blir ett område som omfattar sju län

Sammanfattning SOU 2018:10

18

och ett stort antal kommuner. Vi har därför pekat på möjliga justeringar av den föreslagna indelningen för detta område.

En alternativ indelning

Ett alternativ till den regionala indelning som vi förordar skulle kunna vara att de myndigheter vi föreslår indelas i en geografi som motsvarar Polismyndighetens sju regioner. En fördel med denna indelning är att den också tillämpas av Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. För samtliga tre gäller att de relativt nyligen organiserats i dessa områden och att det för framför allt Polismyndigheten inneburit en genomgripande förändring. Polisregionerna är också den geografi som används inom ramen för regeringens satsning på myndighetsgemensam samverkan mot organiserad brottslighet.

Det som talar emot detta alternativ är att flera av de myndigheter som vi föreslår rent resursmässigt har svårt att bära fler än sex regioner. En sådan indelning har dessutom inte heller någon motsvarighet inom kommunsektorn, vilket är en viktig utgångspunkt i vårt huvudförslag.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Allt fler landsting har börjat använda sig av beteckningen region i stället för landsting i takt med att de har tagit över det regionala utvecklingsansvaret. I Skåne och Västra Götalands län har man gjort så sedan i slutet av 1900-talet. I dag får 13 av de 20 landstingen besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen med stöd av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Gotlands kommun har också fått motsvarande möjlighet. Om förslagen i departementspromemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) genomförs kommer samtliga landsting att få möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige respektive regionstyrelse.

Den officiella beteckningen är dock fortfarande Skåne läns landsting osv. Det innebär att olika beteckningar används i olika delar av landet och att det ofta är en annan beteckning på valsedeln vid all-

SOU 2018:10 Sammanfattning

19

männa val än den som används i kommunikationen med medborgarna. Samma beteckning bör användas i hela landet och i alla sammanhang. Detta är särskilt betydelsefullt då det rör sig om en för vår demokrati viktig aktör.

När de första landstingen fick möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse motiverades detta med att det för medborgare, myndigheter och näringsliv skulle markera landstingens förändrade roll i länen, i och med att övertagandet av det regionala utvecklingsansvaret. Med åren har denna förändring blivit ännu tydligare när landstingens arbete med regional utveckling ökat.

Till detta ska läggas att en viktig förändring har skett på så sätt att landstingen nu har ansvar för betydligt fler frågor som berör invånarna direkt, utöver hälso- och sjukvården. Det har, enligt vår mening, skett en sådan principiell förändring att ett namnbyte är motiverat.

Vi föreslår att beteckningen landsting ändras till region. Beteckningen region har använts under lång tid av landstingen i Västra Götalands län och Skåne län och allt fler landsting har valt att övergå till att använda denna beteckning i samband med att de tagit över det regionala utvecklingsansvaret.

Beteckningen är dock inte oproblematisk, eftersom den används också i andra sammanhang. Vi har därför noga övervägt alternativet regionkommun för att få en mer distinkt beteckning. En fördel med regionkommun är att det skulle markera att det rör sig om ett kommunalt organ. Det tyngst vägande skälet mot regionkommun är dock enligt vår uppfattning att dagens problem med att olika begrepp används i olika sammanhang delvis skulle bestå. Detta eftersom det formella namnet inte skulle motsvara det som används i media och i kommunikation med medborgarna. Om beteckningen ska ändras delvis för att få en enhetlighet och större tydlighet är det en fördel att även formellt använda en beteckning som används och kommer att användas till vardags.

Trots nackdelarna är därför vår sammantagna bedömning att beteckningen landsting ska ändras till beteckningen region. Ändringen medför bland annat att ett stort antal följdändringar i författningar måste göras. Beträffande Gotland är dock vårt förslag att kommunen ska betecknas Gotlands kommun.

Sammanfattning SOU 2018:10

20

När det gäller utformningen av namn på de enskilda regionerna är vårt förslag att de utformas så att ordet Region placeras före namnet på respektive län och att ordet län ingår i namnet enligt följande modell: Region Norrbottens län, Region Skåne län, Region Örebro län, Region Västra Götalands län osv.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen

De regler som gäller vid ändringar av kommunindelning respektive landstingsindelning överensstämmer i stora delar. Det finns dock vissa skillnader. Vid ändringar i kommuners indelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av ändringen. Skulle en kommun motsätta sig en ändring kan en sådan beslutas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare ska särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om vilken inställning befolkningen har. En sådan undersökning kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande.

Motsvarande bestämmelser finns inte när det gäller ändringar av landstingsindelningen. Det finns skäl att ytterligare harmonisera regleringen av kommunindelningsändringar och ändringar i landstingsindelningen. Det finns däremot, enligt vår uppfattning, skäl för att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommunindelningsändringar. Ett viktigt skäl är att landstingsindelningen är kopplat till länsindelningen och därmed också till statliga intressen av att organisera sin förvaltning.

Vi föreslår att det införs en bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting. Mer omfattande förändringar av landstingsindelningen innebär att många landsting berörs. Det är därmed troligt att det kan vara svårt att få till stånd en indelning som tillgodoser varje enskilt landstings respektive kommuns förstahandsval. Det är naturligtvis angeläget att en indelningsförändring har en så bred acceptans som möjligt. Samtidigt är det omöjligt att tillgodose samtliga aktörers olika intressen. En ny administrativ indelning blir med nödvändighet en avvägning utifrån en helhetsbedömning där vissa synpunkter och

SOU 2018:10 Sammanfattning

21

perspektiv kommer att behöva tillmätas större vikt än andra. I det läget är det svårt att se att man kan ge ett enskilt landsting möjlighet att i praktiken blockera genomförandet av en väl avvägd reform. Det bör därför endast krävas särskilda skäl, inte synnerliga, för att besluta om en ändring mot ett berört landstings vilja.

På motsvarande sätt föreslår vi att särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av en ändring i landstingsindelningen, men att det inte införs någon bestämmelse om krav på särskilda skäl för att beslut om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja. Det är ofrånkomligt att enstaka kommuner kan hamna i ett större landstings geografiska periferi. Det är också ofrånkomligt att till exempel färre landsting innebär färre residensstäder. Sådana och andra nackdelar för en enskild kommun bör inte, anser vi, läggas till grund för att enskilda kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motiverad förändring. Om det däremot handlar om önskemål från en kommun som vill ”byta landsting” bör kommunens önskemål tillmätas stor vikt

När det gäller befolkningens synpunkter är indelningsfrågornas karaktär sådana att det är rimligt att besluten föregås av information och diskussion, samt att de är väl förankrade. Det finns därför anledning att särskilt reglera att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, som till exempel berörda kommuners och landstings inställning, näringsgeografiska och ekonomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar i sin administrativa indelning. Den typ av avvägningar det är fråga om kräver en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Vi föreslår därför att regleringen när det gäller ändringar i landstingsindelningen bör utformas på så sätt att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas.

Vi anser att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör ske som ett led i den representativa demokratins beredningsprocess och inte som en särskild undersökning utförd av en myndighet. På detta sätt kan synpunkterna vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring.

Vårt förslag är därför att berörda landsting, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindel-

Sammanfattning SOU 2018:10

22

ning, ska inhämta synpunkter från sina medlemmar om det inte är uppenbart obehövligt. Synpunkterna ska inhämtas som ett led i den egna beredningen och som ett underlag för regeringens och riksdagens ställningstagande i frågan.

Landstingens samverkansmönster

Vi har kartlagt landstingens samverkansmönster bland annat genom en enkät med frågor till samtliga landsting och i förekommande fall regionförbund. Av svaren framgår att det i dag sker en omfattande samverkan mellan landstingen inom framför allt områdena hälso- och sjukvård, regional utveckling, infrastrukturplanering och kollektivtrafik, samt utbildning och kultur.

Landstingen bedömer själva att denna utveckling kommer att öka inom samtliga verksamheter, bland annat därför att samhällsutvecklingen är komplex och olika aktörer liksom olika verksamhetsområden behöver samspela och samverka. Av svaren framgår att det inom hälso- och sjukvårdsområdet pågår en intensiv utveckling med bland annat kunskapsstyrning som kommer innebära ytterligare behov av samverkansstrukturer. Detsamma gäller utvecklingen av nivåstrukturering inom sjukvården. Framtida ekonomiska åtaganden och investeringsbehov behöver hanteras i samverkan, så att resurser kan användas mer effektivt och så att olika specialiseringar kan förläggas på olika platser. Även framtida utmaningar vad avser kompetensförsörjning leder till ökade behov av samverkan.

På många håll ställs det nya krav på tillgänglighet och utbyggd infrastruktur, bland annat för att befolkningen ökar. När infrastrukturen finns på plats behövs en god samverkan kring kollektivtrafiken för att kunna erbjuda en god trafikering med hög tillgänglighet, samordnade taxor- och biljettsystem och smidiga övergångar mellan trafikslag.

För att staten på en översiktlig nivå ska kunna följa denna utveckling föreslår vi att Göteborgs universitet får i uppdrag att löpande följa och vart fjärde år lämna en rapport till regeringen som beskriver utvecklingen av landstingens samverkan.

SOU 2018:10 Sammanfattning

23

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

Det regionala utvecklingsansvaret kommer från och med 2019 att ligga hos landstingen i alla län utom Gotlands län, där kommunen har ansvaret, förutsatt att förslagen i Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) genomförs.

Förvaltningsutgifter inom det regionala utvecklingsansvaret finansieras i dag genom länsstyrelsernas förvaltningsanslag (5:1 Länsstyrelserna m.m.) under utgiftsområde 1. I län där landsting eller samverkansorgan har det regionala utvecklingsansvaret ska länsstyrelserna i sin tur betala ett visst belopp månatligen till dessa. Denna finansieringsmodell i flera steg innebär en omständlig och otydlig finansiell styrning av verksamheten.

Vi förslår i stället att statsbidrag till landstingen och Gotlands kommun ska utgå från utgiftsområde 19 Regional tillväxt.

Ikraftträdande

Den myndighetsgemensamma indelningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2021. Den ändrade landstingsbeteckningen och ändringarna i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.

25

Summary

Common regional boundaries for agencies

The following agencies are of such importance to regional cooperation that they should have coordinated geographical boundaries:

• The Swedish Public Employment Service

• The Swedish Armed Forces

• The Swedish Migration Agency

• The Swedish Police

• The Swedish ESF Council (for the national social fund programme)

• The Swedish Agency for Economic and Regional Growth (for the administration of the regional structural fund programmes)

• The Swedish Transport Administration.

In turn, these agencies have strong links with additional agencies that have regional boundaries. Based on the objective to have cohesive and effective state administration, we therefore propose that the following agencies also should have coordinated regional boundaries:

• The Swedish Prison and Probation Service

• The Swedish Security Service

• The Swedish Prosecution Authority.

Summary SOU 2018:10

26

Advantages of coordinated boundaries

The objective of Swedish administration policy is innovative and cohesive state administration that is legally secure and effective, has advanced quality, service and accessibility and hence contributes to the development of Sweden and effective EU work.

A number of prior inquiries regarding administration policy have determined that a problem in terms of cohesive state administration is that the regional boundaries vary between different agencies. We agree that this is not appropriate. In our view, coordinated regional boundaries could present – better clarity in state administration, and improved conditions

for sector-wide cooperation, – facilitation of contacts between representatives of different

operations, – simplification of priority coordination and cohesive action, – facilitation of contacts between county councils/municipalities

and the state, and opportunities for reaching consensus between the state and municipal level, and – facilitation of the possibilities of the Government to govern and

perform follow-up from an overarching and geographical perspective.

More effective and cohesive state administration is beneficial to individual citizens, industry and civil society alike.

At the same time, we wish to emphasise that the geographical asymmetry in state administration is only one of several obstacles to effective cooperation.

Our opinion is however that coordinating regional boundaries is an initial step towards a more cohesive state at the regional level. It improves conditions for the right functions to find each other, and for decision-making levels to match each other. Furthermore, coordinated geographical boundaries create a clearer regional structure within which tasks that require coordination between multiple entities can be managed, when the county level is not considered appropriate. Common regional boundaries also enable preparing, as part of a coordinated geographical structure, agency-wide status

Summary

27

reports in various matters, which could provide a basis for deciding on joint strategic measures.

Relevant agencies

In the selection of agencies that ought to have common boundaries, we have proceeded on the basis of national government agencies that already have operations that are fully or partially grouped into regional areas, and which have not-insignificant cooperation either with other agencies or with county councils and municipalities.

Furthermore, relevant agencies should have a strategic or promotive function that could be meaningful to planning capacity at the regional level, or have strong connections with other such agencies. For this reason, we have exempted agencies with purely controlling tasks. Finally, we have also exempted certain authorities with a regional organisation that is currently subject to a separate inquiry, such as a number of education agencies.

In order to identify the agencies which, based on these fundamentals, are relevant in terms of having coordinated boundaries, we have queried county councils, regional associations and county administrative boards, and also met with a great number of agencies, representatives of the municipal sector and representatives of civil society. We have identified certain operational sections where the need for coordinated regional boundaries is particularly strong; these being contingency planning and total defence, regional development work and reception of newly arrived immigrants. There are of course additional operational sections with a need for coordination, in which coordinated boundaries would facilitate the situation, for example physical planning, infrastructure, energy transition to fulfil the climate targets, work related to environmental targets, and the supply of skills.

Contingency planning and total defence are activities that involve a great number of entities at the local and regional level, including government agencies as well as the municipal sector and other entities in society. It is crucial that the work is conducted in a coordinated manner and that there are developed structures in place that can be implemented quickly in a crisis situation. Civil

Summary SOU 2018:10

28

defence within total defence should, as far as possible, be based on the processes and structures used within contingency planning.

Likewise, regional development is an area that involves numerous agencies, and in which there is a great need for the ability to meet a coordinated state at the regional level. Regional development responsibility includes a responsibility for the county’s strategic development, and covers adopting a strategy for development in the county, deciding on funds for regional growth efforts, and establishing county plans for transportation infrastructure. It is also incumbent upon those responsible for regional development to prepare regional skills platforms. In addition to these duties, all county councils are responsible for a number of other tasks linked to regional development such as public transport and regional cultural operations. In its proposal for an action plan, the Agenda 2030 delegation proposes that those responsible for regional development also be given responsibility for coordinating efforts at the regional level with global sustainable development targets.

The refugee situation in 2015 clearly demonstrated a great need for advanced coordination, not least between the numerous state and municipal entities involved in the reception of asylum seekers and newly arrived immigrants. In recent decades, the responsibility for receiving asylum seekers and newly arrived immigrants has varied between different entities. One sign of the need for cooperation is that there is a specific coordination delegation consisting of a number of agencies that deal with national and strategic issues in the area.

Based thereon, we have judged that the agencies we propose are of such importance to regional cooperation that they should have coordinated boundaries.

Structuring the boundaries

In our view, the proposed agencies should follow common boundaries in six geographic areas. We consider this to be the number that entails the least adjustment for most of the proposed agencies. Our proposal also implies a limited need in terms of changes to the location of sites of operation for regional offices. It is a matter of implementing boundaries which, although not optimal for all parties

Summary

29

in every respect, can nevertheless function for as many as possible, and irrespective of the operational section.

Another fundamental element consists of the conditions for well-functioning contingency planning and total defence, regional development and reception of newly arrived immigrants, since these areas affect a great number of agencies, municipalities and county councils, as well as business and industry and civil society.

State coordination and boundaries cannot be seen in isolation from the municipal sector. Existing cooperation structures of municipal government have therefore also formed a premise of the inquiry. A new structure for coordinated state boundaries could create a new level at which the municipal sector could meet a coordinated state in a common geographical structure.

In our view, boundaries that match as far as possible the geographic boundaries decided for the six healthcare regions offer several advantages. First, in terms of number, they are consistent with the range that most government agencies with regional boundaries already apply and state are appropriate and resourceefficient. Also, the map of the healthcare regions has a lot in common in purely geographical terms with the existing boundaries of several agencies. It should also be added that the health and medical care of the county councils forms an important part of total defence.

However, the geography of the healthcare regions cannot be applied without further formality to the regional breakdown of the state. A fundamental premise for our proposal is that county and county-council boundaries are not broken. Halland county is split between two healthcare regions, so that boundary cannot be applied where our proposal is concerned.

With that adjustment made, our proposal is that the suggested agencies follow common boundaries in six geographic areas that include the following counties:

• Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

• Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland,

Västmanland, Örebro

• Gotland, Stockholm

• Jönköping, Kalmar, Östergötland

• Halland, Västra Götaland

• Blekinge, Kronoberg, Skåne

Summary SOU 2018:10

30

Alternative boundaries

An alternative to the regional boundaries we recommend could be that the proposed agencies apply geographical boundaries that correspond to the seven regions of the Swedish Police. An advantage of these boundaries is that they are already also applied by the Swedish Security Service and the Swedish Prosecution Authority. All three were organised into these areas relatively recently, and for the Swedish Police in particular, this involved extensive change. The police regions also form the geographical structure used as part of the Government’s initiative for agency-wide cooperation against organised crime.

A drawback in this alternative is that, purely in terms of resources, many of the agencies that we propose would have difficulty in bearing more than six regions. Also, such boundaries lack any equivalent in the municipal sector, which is an important premise in our main proposal.

Terms and wording for names of county councils

A growing number of county councils have started to use the term ‘region’ instead of ‘county council’ in line with them assuming regional development responsibility. In the counties of Skåne and Västra Götaland, this has been the case since the end of the 20th century. Today, 13 out of the 20 county councils may decide that county council assemblies and county council boards may instead be called regional assemblies and regional boards, pursuant to the Act on regional development responsibility in certain counties (2010:630). The municipality of Gotland has also obtained a similar possibility. If the proposals in the ministerial memorandum ‘Uniform regional development responsibility’ (Ref. 2017:61) are implemented, all county councils will be able to use the terms ‘regional assembly’ or ‘regional board’.

The official term is still ‘county council’ however. The current situation is not sustainable. It means that different terms are used in different parts of the country, and the term used on the ballot paper in general elections often differs from that used in communication with citizens. The same term should be used throughout Sweden and in all contexts.

Summary

31

When the first county councils gained the possibility to use the terms ‘regional assembly’ and ‘regional board’, this was motivated by the fact that, for citizens, agencies and industry, it was to reflect the changed role of county councils in the county, in that they assumed regional development responsibility. Over the years, this change has become even clearer as the county councils’ work with regional development has increased.

A lot speaks in favour of keeping the term ‘county council’. It is an established term with an extensive cultural and linguistic history, and for which there is no risk of mix-ups because it is not used in any other contexts.

At the same time, in our opinion an important change has taken place in that the county councils now bear responsibility for many more issues that affect inhabitants directly, besides health and medical care. In our view, a change has occurred that is so fundamental as to merit a change of name.

However, the term ‘region’ presents a number of issues. We have therefore carefully considered the alternative ‘regional municipality’ in order to have a more distinct term. The most important advantage in this alternative is of course that the term ‘regional municipality’ would reduce the risk of confusion and misunderstanding. It might also be an advantage to make clear that it is a matter of a municipal body. The strongest reason against ‘regional municipality’ in our view, however, is that the current problem of the use of different terms in different contexts would partly persist. This is because the formal name would not match that used in the media and in communication with citizens. If the term is to be changed partly to attain uniformity and greater clarity, it would be beneficial to also formally use a term that is used, and that will be used, in everyday contexts.

Despite the drawbacks, our overall assessment is therefore that the term ‘county council’ should be changed to the term ‘region’. The change entails that a great number of consequent amendments must be made to regulations.

For Gotland, however, we propose that the municipality be called ‘the municipality of Gotland’.

When devising names for the individual regions, we propose that they be worded such that the word ‘Region’ comes before the

Summary SOU 2018:10

32

name of the county concerned, and that the word ‘county’ be included in the end of the name.

Viewpoints of the county councils, municipalities and population when changing county-council boundaries

The rules that apply to changes to municipal boundaries, and to county-council boundaries, respectively, are largely similar. However, there are some differences. When making changes to municipal boundaries, particular consideration must be given to the wishes and viewpoints of the affected municipalities. If a municipality opposes the change, such a decision can only be made if compelling grounds exist. Furthermore, particular consideration shall be given to the wishes and viewpoints of the population. Where such grounds exist, a specific investigation shall be carried out to determine the population’s standpoint. Such an investigation can be conducted by means of a vote, survey, etc.

There are no equivalent provisions in terms of changes to countycouncil boundaries. In our view, great importance should be attributed to the standpoint of the county councils concerned when changing boundaries. There is therefore reason to introduce a provision setting out that particular consideration shall be given to the wishes and viewpoints of the closest affected county council. More extensive changes to county-council boundaries entail that many county councils are affected. It is therefore likely that it would be difficult to put boundaries in place that satisfy the first choice of each individual county council or municipality. It is of course crucial that a change in boundaries is as widely accepted as possible. At the same time, it is impossible to satisfy the different interests of all entities. New administrative boundaries are, by necessity, a tradeoff based on an overall assessment, in which certain viewpoints and perspectives will need to be attributed greater importance than others. In that situation, it is difficult to envisage the possibility of enabling an individual county council – and even less an individual municipality – to block the implementation of a carefully considered reform.

In light thereof, compelling grounds should not be needed – but rather only special grounds – to carry out a boundary change against the will of an individual county council.

Summary

33

The municipalities work closely with the county councils and have a strong interest in how the latter work. It is therefore reasonable to give special consideration also to the viewpoints of other municipalities concerned. However, no provision should be introduced regarding a need for special grounds in order to circumvent such viewpoints.

In terms of the viewpoints of the population, the nature of the question of boundaries is such that it is reasonable that the decisions be preceded by information and discussions, and that they are broadly supported. There is therefore reason to specifically regulate that consideration shall be given to the wishes and viewpoints of the population. However, the population’s standpoint must be weighed against other interests and factors, such as the standpoint of the municipalities and county councils concerned, geographical aspects of business and industry, economic conditions and the need of the state to make changes to its administrative boundaries. Yet, the type of consideration in question requires an overall assessment that fundamentally rests on political positions and values. We therefore propose that the regulation, in terms of changes to county-council boundaries, should be devised such that account shall be taken of the wishes and viewpoints of the population, and not that special consideration shall be given to such viewpoints.

In our view, gathering the viewpoints of the population should be carried out as part of the preparatory process of regional representative democracy, and not as a separate inquiry carried out by an agency. That way, the viewpoints can be weighed in as part of a comprehensive decision-making basis, both when the assembly is to decide on the matter, and when the Government is to decide on any change. We therefore propose that the county councils concerned obtain the viewpoints of their members unless that is clearly not necessary, as part of the preparation of a statement on or application for changed county-council boundaries.

The cooperation pattern of the county councils

We have identified the cooperation pattern of the county councils e.g. by sending out a survey with questions to all county councils and, where relevant, regional associations. The responses show that there is

Summary SOU 2018:10

34

currently extensive cooperation between the county councils mainly in the areas health and medical care, regional development, infrastructure planning and public transport, as well as education and culture.

In the opinion of the county councils themselves, these developments will intensify in all operations, one reason being that developments in society are complex and that different entities, and different operational sections, need to interact and cooperate. The responses show that, in the area of health and medical care, intensive developments are in progress in terms of e.g. skills governance, which will bring further needs for cooperation structures. The same applies to developments in level-structuring of healthcare. Future financial commitments and investment needs will need to be addressed in cooperation, so that resources can be used more efficiently and so that different areas of specialisation can be allocated to different locations. Future challenges too in terms of the supply of skills give rise to heightened needs for cooperation.

On many fronts, new demands are being placed on accessibility and extended infrastructure, one reason being the growing population. Once the infrastructure is in place, sound cooperation is needed regarding public transport, so as to offer sound traffic that is highly accessible, coordinated fares and ticketing systems, and smooth transition between modes of traffic.

So as to enable the state to monitor these developments at an overarching level, we propose that the University of Gothenburg be commissioned to submit a report to the Government once every four years, describing the progression of the county councils’ cooperation.

Financing of administrative expenses for regional development responsibility

Regional development responsibility will, as of 2019, rest with the county councils in all counties except Gotland county, where the municipality bears the responsibility, provided that the proposals in ‘Uniform regional development responsibility’ (Ref. 2017:61) are implemented.

Administrative expenses within regional development responsibility are currently financed by the county administrative boards’ administrative appropriation (5:1 County Administrative Boards, etc.) under expenditure area 1. In counties where the county coun-

Summary

35

cil or cooperative body bears regional development responsibility, the county administrative boards shall, in turn, pay a monthly amount thereto. This multi-stage financing model entails complex and unclear financial governance of the operations.

We propose that the state contribution for the county councils and the municipality of Gotland be based on expenditure area 19 Regional Growth.

37

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1979:411 ) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

dels att rubriken till lagen, 2 kap. 1, 4, 6–8 §§, 3 kap. 1–5, 10–12,

14, 16–18, 22, 27, 29, 30, 32, 34, 37, 39, 40 §§, 4 kap. 1 § och rubriken närmast före 2 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och

landsting

Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och

regioner

1

2 kap.

Ändring i indelningen i landsting

Ändring i indelningen i regioner

1 §2

Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i lands-

ting, om det inte finns hinder

mot en motsvarande ändring i

Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i region-

er, om det inte finns hinder mot

en motsvarande ändring i läns-

1 Senaste lydelse 1991:1693. 2 Senaste lydelse 2017:732.

Författningsförslag SOU 2018:10

38

länsindelningen. Bestämmelser om sambandet mellan landstings-

indelningen och länsindelningen

finns i 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). En ändring i lands-

tingsindelningen får dock ske en-

dast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett

landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från all-

män synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.

indelningen. Bestämmelser om sambandet mellan regionindel-

ningen och länsindelningen finns

i 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). En ändring i region-

indelningen får dock ske endast

om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en region eller en del av en region eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.

Kammarkollegiet får dock besluta om en indelningsändring som bör ske med anledning av en sådan ändring i den kommunala indelningen som avses i 1 kap. 3 §.

Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de regioner samt den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan region motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns särskilda skäl. Befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas.

4 §3

En fråga om ändring i lands-

tingsindelningen kan väckas av landsting eller medlem av ett landsting som skulle beröras av

ändringen. Ansökan om en sådan

En fråga om ändring i region-

indelningen kan väckas av en region eller medlem av en region

som skulle beröras av ändringen. Ansökan om en sådan ändring

3 Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10 Författningsförslag

39

ändring ska ges in till Kammarkollegiet.

ska ges in till Kammarkollegiet.

Regeringen och Kammarkollegiet kan också ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ.

6 §4

En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av sådan omfattning att ett landsting enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla lands-

tingsfullmäktige, träder ändringen

i kraft den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum.

En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av sådan omfattning att en region enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla regionfull-

mäktige, träder ändringen i kraft

den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum.

Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § första stycket ska meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § andra stycket ska meddelas senast tre månader innan ändringen ska träda i kraft.

7 §5

Vid ändringar i indelningen i

landsting tillämpas bestämmel-

serna i 1 kap. om

Vid ändringar i indelningen i

regioner tillämpas bestämmel-

serna i 1 kap. om

1. ekonomisk reglering i 6–10 §§,

2. rättskapacitet i 13 §,

3. fördelning av beslutanderätt i 14–16 §§,

4. indelningsdelegerade i 17 §,

5. beredning och verkställighet i 18 §,

6. överklagande i 19 §, och

7. utredning om indelningsändring i 22, 23, 25 och 26 §§. Då ska det som där sägs om

4 Senaste lydelse 2016:740. 5 Senaste lydelse 2016:740.

Författningsförslag SOU 2018:10

40

1. kommun i stället gälla

landsting,

2. kommunfullmäktige i stället gälla landstingsfullmäktige, och

3. kommunstyrelse i stället gälla landstingsstyrelse.

1. kommun i stället gälla

region,

2. kommunfullmäktige i stället gälla regionfullmäktige, och

3. kommunstyrelse i stället gälla regionstyrelse.

7 a §

Berörda regioner ska, om det inte är uppenbart obehövligt, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad regionindelning, inhämta synpunkter från sina medlemmar.

8 §6

Om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas, får

1. landstinget lämna bidrag till en kommun inom landstinget i den utsträckning det behövs för att motverka att bildandet leder till höjd kommunalskatt, och

2. kommunerna inom lands-

tinget lämna bidrag till varandra,

om det behövs för att jämna ut ekonomiska effekter mellan kommunerna på grund av att uppgifter förts över från landstinget till kommunerna eller omvänt.

Om en indelningsändring innebär att en ny region bildas, får

1. regionen lämna bidrag till en kommun inom regionen i den utsträckning det behövs för att motverka att bildandet leder till höjd kommunalskatt, och

2. kommunerna inom region-

en lämna bidrag till varandra, om

det behövs för att jämna ut ekonomiska effekter mellan kommunerna på grund av att uppgifter förts över från regionen till kommunerna eller omvänt.

Bidrag får som längst lämnas till utgången av det femte året från det att indelningsändringen har trätt i kraft.

De närmare villkoren för bidragsgivningen ska regleras i en överenskommelse mellan de berörda parterna.

6 Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10 Författningsförslag

41

3 kap.

1 §7

Detta kapitel innehåller bestämmelser som ska tillämpas om regeringen enligt 1 kap. 17 § eller 2 kap. 7 § första stycket 4 har beslutat att en kommun eller

ett landsting ska företrädas av in-

delningsdelegerade.

Detta kapitel innehåller bestämmelser som ska tillämpas om regeringen enligt 1 kap. 17 § eller 2 kap. 7 § första stycket 4 har beslutat att en kommun eller

en region ska företrädas av in-

delningsdelegerade.

2 §8

De indelningsdelegerade och ersättare för dessa utses från varje kommun eller landsting vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen (ändringsberörda kommuner och lands-

ting).

De indelningsdelegerade och ersättare för dessa utses från varje kommun eller region vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen eller regionen enligt den nya indelningen (ändringsberörda kommuner och regioner).

3 §9

Antalet indelningsdelegerade och ersättare från varje kommun och landsting bestäms av fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting. Om kommunerna eller landstingen inte är överens om antalet, ska regeringen fastställa antalet indelningsdelegerade och ersättare.

Antalet indelningsdelegerade och ersättare från varje kommun och region bestäms av fullmäktige i ändringsberörda kommuner och regioner. Om kommunerna eller regionerna inte är överens om antalet, ska regeringen fastställa antalet indelningsdelegerade och ersättare.

4 §10

De indelningsdelegerade och deras ersättare ska väljas av fullmäktige i ändringsberörda kom-

De indelningsdelegerade och deras ersättare ska väljas av fullmäktige i ändringsberörda kom-

7 Senaste lydelse 2016:740. 8 Senaste lydelse 2016:740. 9 Senaste lydelse 2016:740. 10 Senaste lydelse 2016:740.

Författningsförslag SOU 2018:10

42

muner och landsting inom 30 dagar efter det att kommunen eller

landstinget fått del av regering-

ens beslut om indelningsändring, om inte regeringen bestämmer en senare tidpunkt.

muner och regioner inom 30 dagar efter det att kommunen eller

regionen fått del av regeringens

beslut om indelningsändring, om inte regeringen bestämmer en senare tidpunkt.

5 §11

De indelningsdelegerade och deras ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och landsting.

De indelningsdelegerade och deras ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda kommuner och regioner.

Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska det vid valet bestämmas i vilken ordning ersättarna ska tjänstgöra.

10 §12

Indelningsdelegerade är enligt 1 kap. 17 § och 2 kap. 7 § första stycket 4 beslutande församling för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.

Indelningsdelegerade är enligt 1 kap. 17 § och 2 kap. 7 § första stycket 4 beslutande församling för kommunen eller regionen enligt den nya indelningen.

11 §13

Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning av ärenden och verkställighet av beslut. Om det behövs för att fullgöra sådana uppgifter, får indelningsdelegerade tillsätta flera utskott eller anlita nämnder och beredningar i ändringsberörda kommuner och lands-

ting.

Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning av ärenden och verkställighet av beslut. Om det behövs för att fullgöra sådana uppgifter, får indelningsdelegerade tillsätta flera utskott eller anlita nämnder och beredningar i ändringsberörda kommuner och regioner.

11 Senaste lydelse 2016:740. 12 Senaste lydelse 2016:740. 13 Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10 Författningsförslag

43

12 §14

Om inte något annat följer av lag eller annan författning får ansvaret för beredning, förvaltning och verkställighet inom ett utskotts verksamhetsområde lämnas över till partssammansatta organ. Detta gäller dock endast ärenden som avser förhållandet mellan kommunen eller lands-

tinget enligt den nya indelningen

som arbetsgivare och dess anställda.

Om inte något annat följer av lag eller annan författning får ansvaret för beredning, förvaltning och verkställighet inom ett utskotts verksamhetsområde lämnas över till partssammansatta organ. Detta gäller dock endast ärenden som avser förhållandet mellan kommunen eller regionen enligt den nya indelningen som arbetsgivare och dess anställda.

Bestämmelserna i 7 kap.2025 §§kommunallagen (2017:725) tillämpas i fråga om partsammansatta organ. Det som där sägs om fullmäktige och nämnd ska då i stället gälla indelningsdelegerade och utskott.

14 §15

Indelningsdelegerade ska besluta i ärenden som har väckts av

1. ett utskott,

2. en indelningsdelegerad genom motion,

3. revisorerna om ärendet avser granskning eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, och

4. fullmäktige eller styrelse i ändringsberörda kommuner och

landsting.

4. fullmäktige eller styrelse i ändringsberörda kommuner och

regioner.

16 §16

Indelningsdelegerade får bestämma att ett utskott i sin tur får uppdra åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos ändringsberörda kommuner och

landsting att besluta på utskot-

tets vägnar.

Indelningsdelegerade får bestämma att ett utskott i sin tur får uppdra åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos ändringsberörda kommuner och

regioner att besluta på utskottets

vägnar.

14 Senaste lydelse 2017:732. 15 Senaste lydelse 2016:740. 16 Senaste lydelse 2017:732.

Författningsförslag SOU 2018:10

44

Första stycket gäller inte sådana ärenden som anges i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:725).

17 §17

Indelningsdelegerade samt ledamöter i ett fullmäktige som har utsett indelningsdelegerade får ställa interpellationer och frågor till

1. ordföranden i ett utskott, och

2. ordföranden i en nämnd eller beredning i ändringsberörda kommuner och landsting.

Indelningsdelegerade får även besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta besvarandet av en interpellation eller fråga till någon som har utsetts av fullmäktige för ändringsberörda kommuner och landsting och som är ledamot i styrelsen för en sådan juridisk person som avses i 10 kap.26 §§kommunallagen (2017:725) eller till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd i ett kommunalförbund som ändringsberörda kommuner och

landsting är medlemmar i.

2. ordföranden i en nämnd eller beredning i ändringsberörda kommuner och regioner.

Indelningsdelegerade får även besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta besvarandet av en interpellation eller fråga till någon som har utsetts av fullmäktige för ändringsberörda kommuner och regioner och som är ledamot i styrelsen för en sådan juridisk person som avses i 10 kap.26 §§kommunallagen (2017:725) eller till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd i ett kommunalförbund som ändringsberörda kommuner och

regioner är medlemmar i.

18 §18

I fråga om indelningsdelegerades arbetsformer i övrigt tillämpas bestämmelserna i kommunallagen (2017:725) om

1. ordförande och vice ordförande i 5 kap. 11 §,

2. tillkännagivande om och kallelse till sammanträden i 5 kap. 13–15 §§,

3. ersättare i 4 kap. 22 § och 5 kap. 17–20 §§,

4. beslutsförhet i 5 kap. 45 och 46 §§,

5. jäv i 5 kap. 47 och 48 §§,

17 Senaste lydelse 2017:732. 18 Senaste lydelse 2017:732.

SOU 2018:10 Författningsförslag

45

6. rätt och skyldighet för andra än ledamöterna att medverka i 5 kap. 40 och 41 §§,

7. hur ärenden bereds i 5 kap. 26, 28, 29 och 33 §§,

8. bordläggning och återremiss i 5 kap. 50 och 51 §§,

9. offentlighet och ordning vid sammanträdena i 5 kap. 42 och 43 §§,

10. hur ärendena avgörs i 5 kap. 52–57 §§, 11. interpellationer i 5 kap. 59–62 §§, 12. frågor i 5 kap. 64 §, dock inte till den del det i 64 § hänvisas till 63 §, och

13. protokollet i 5 kap. 65–69 §§ och 8 kap. 12 §. Då ska det som där sägs om

1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2. en ledamot i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad,

3. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,

4. nämnd eller fullmäktigeberedning i stället gälla utskott, och

5. kommunens eller landsting-

ets anslagstavla i 5 kap. 13 § andra

stycket och 8 kap. 12 § kommunallagen avse anslagstavlan i ändringsberörda kommuner och

landsting.

5. kommunens eller regionens anslagstavla i 5 kap. 13 § andra stycket och 8 kap. 12 §kommunallagen avse anslagstavlan i ändringsberörda kommuner och

regioner.

Vid tillämpningen av 5 kap.26, 28, 41 och 61 §§kommunallagen ska dock det som där sägs om nämnd även gälla utskott.

22 §19

Valbar som ledamot eller ersättare i utskott är den som vid tidpunkten för ett sådant val

1. är indelningsdelegerad eller ersättare för indelningsdelegerad, eller

2. har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller lands-

tinget enligt den nya indelningen

2. har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller region-

en enligt den nya indelningen

I fråga om valbarhet i övrigt tillämpas bestämmelserna om valbarhetshinder i 7 kap. 3 § och 4 kap. 5 § 1 kommunallagen (2017:725). Det som där sägs om nämnd ska då i stället gälla utskott.

19 Senaste lydelse 2017:732.

Författningsförslag SOU 2018:10

46

27 §20

Arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. I fråga om tidsfrister tillämpas 11 kap.8 och 9 §§kommunallagen (2017:725).

Arbetsutskottet ska upprätta förslag till budget för kommunen eller regionen enligt den nya indelningen. I fråga om tidsfrister tillämpas 11 kap.8 och 9 §§kommunallagen (2017:725).

29 §21

I fråga om utskott i övrigt tillämpas bestämmelserna i kommunallagen (2017:725) om

1. omröstning, beslut och reservation i 4 kap. 24–27 §§,

2. ersättarnas tjänstgöring och rätt att närvara vid sammanträden i 6 kap. 17 §,

3. ordförande och vice ordförande i 6 kap. 21 och 22 §§,

4. tidpunkt för sammanträden i 6 kap. 23 §,

5. offentlighet och närvarorätt i 6 kap. 25 § första och tredje styckena och 26 §,

6. beslutsförhet i 6 kap. 27 §,

7. jäv i 6 kap. 28–32 §§,

8. hur ärendena avgörs i 6 kap. 33 §,

9. protokollet i 6 kap. 35 §, 10. delgivning i 6 kap. 36 §, och 11. personalföreträdare i 7 kap. 10–19 §§. Då ska det som där sägs om

1. fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2. styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,

3. nämnd i stället gälla utskott,

4. en ledamot eller en ersättare i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad eller en ersättare,

5. förtroendevald i stället gälla ledamot i utskott, och

6. anslagstavla avse anslagstavlan i ändringsberörda kommuner och landsting.

6. anslagstavla avse anslagstavlan i ändringsberörda kommuner och regioner.

20 Senaste lydelse 2017:732. 21 Senaste lydelse 2017:732.

SOU 2018:10 Författningsförslag

47

30 §22

Ändringsberörda kommuner och landsting ska tillhandahålla medel för indelningsdelegerades verksamhet.

Kostnaderna ska fördelas mellan kommuner och landsting i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster som enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. ska ligga till grund för kommunernas bestämmande av skattesatsen för uttag av skatt för det år då beslutet om indelningsändringen meddelas.

Om endast en del av en kommun eller ett landsting ingår i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen, ska fördelningen ske i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för den kommun- eller landstingsdelen.

Ändringsberörda kommuner och regioner ska tillhandahålla medel för indelningsdelegerades verksamhet.

Kostnaderna ska fördelas mellan kommuner och regioner i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomster som enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. ska ligga till grund för kommunernas bestämmande av skattesatsen för uttag av skatt för det år då beslutet om indelningsändringen meddelas.

Om endast en del av en kommun eller en region ingår i kommunen eller regionen enligt den nya indelningen, ska fördelningen ske i förhållande till de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna för den delen

av kommunen eller regionen.

32 §23

Indelningsdelegerade ska lämna en redovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Redovisningen ska lämnas snarast möjligt och senast den 15 april det år indelningsändringen träder i kraft.

Indelningsdelegerade ska lämna en redovisning till fullmäktige och revisorerna i kommunen eller regionen enligt den nya indelningen. Redovisningen ska lämnas snarast möjligt och senast den 15 april det år indelningsändringen träder i kraft.

22 Senaste lydelse 2016:740. 23 Senaste lydelse 2016:740.

Författningsförslag SOU 2018:10

48

34 §24

Valbar som revisor är den som vid tidpunkten för ett sådant val har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen.

Valbar som revisor är den som vid tidpunkten för ett sådant val har rösträtt vid val av fullmäktige i kommunen eller regionen enligt den nya indelningen.

Den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad är inte valbar som revisor. I övrigt tillämpas bestämmelserna om valbarhetshinder i 7 kap. 3 § och 4 kap. 4 § andra stycketkommunallagen (2017:725).

37 §25

Revisorerna ska det år indelningsändringen träder i kraft till fullmäktige i kommunen eller

landstinget enligt den nya indel-

ningen lämna en berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen av utskottens verksamhet.

Revisorerna ska det år indelningsändringen träder i kraft till fullmäktige i kommunen eller

regionen enligt den nya indel-

ningen lämna en berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen av utskottens verksamhet.

De sakkunnigas rapporter ska lämnas tillsammans med revisionsberättelsen.

I fråga om anmärkningar tillämpas 12 kap. 13 § kommunallagen (2017:725). Det som där sägs om nämnder och förtroendevalda ska då i stället gälla utskott och ledamöter och ersättare i utskott.

39 §26

Ändringsberörda kommuner och landsting samt deras medlemmar har rätt att få prövat om ett beslut av indelningsdelegerade, ett utskott eller ett partssammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

Ändringsberörda kommuner och regioner samt deras medlemmar har rätt att få prövat om ett beslut av indelningsdelegerade, ett utskott eller ett partssammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

24 Senaste lydelse 2017:732. 25 Senaste lydelse 2017:732. 26 Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10 Författningsförslag

49

40 §27

I fråga om överklagande gäller bestämmelserna i 13 kap. kommunallagen (2017:725) om

1. tillämpningsområde i 3 §,

2. hur besluten överklagas i 4 §,

3. tiden för överklagande i 5 och 6 §§,

4. grunder för upphävande av besluten i 7–9 §§,

5. handläggningen i domstol i 10–13 §§,

6. när beslut får verkställas i 14 §, och

7. rättelse av verkställighet i 15 §. Det som i 13 kap. 13 § andra stycket kommunallagen sägs om rätten att överklaga domstolens beslut ska även gälla ändringsberörda kommuner och landsting samt deras medlemmar.

Det som i 13 kap. 13 § andra stycket kommunallagen sägs om rätten att överklaga domstolens beslut ska även gälla ändringsberörda kommuner och regioner samt deras medlemmar.

4 kap.

1 §28

Om en ändrad landstings- eller kommunindelning skall träda i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie val hålls till

landstings- och kommunfullmäk-

tige, skall redan det valet avse

landstinget och kommunen en-

ligt den nya indelningen.

Om en ändrad region- eller kommunindelning ska träda i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie val hålls till

region- och kommunfullmäktige, ska redan det valet avse regionen

och kommunen enligt den nya indelningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

27 Senaste lydelse 2017:732. 28 Senaste lydelse 2016:740.

Författningsförslag SOU 2018:10

50

1.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (2017:725)

dels att 3 kap. 14 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 14 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1–4, 6, 8 och 10 §§, 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1, 4 och 6–

13 §§, 4 kap. 2, 4, 5, 18, 23, 29 och 33 §§, 5 kap. 1, 5, 13, 38, 41, 48, 61 och 63 §§, 6 kap. 1, 2, 7, 11, 12, 15, 26 och 31 §§, 7 kap. 3, 5, 6, 11, 13, 14, 20 och 23 §§, 8 kap. 1, 2, 9, 10, 13–15 och 17 §§, 9 kap. 2, 15, 19– 22, 24–35 §§, 10 kap. 1–3, 6, 8 och 9 §§, 11 kap. 1, 2, 5, 8, 14 och 22 §§, 12 kap. 3 och 12 §§, 13 kap. 1, 5, 6, 8, 10 och 13 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 1 kap. 1 och 10 §§, 3 kap. 1 § och

4 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

Kommuner och landsting Kommuner och regioner

1 §

Sverige är indelat i kommuner och landsting. Varje lands-

ting omfattar ett län, om inte

något annat är särskilt beslutat.

Sverige är indelat i kommuner och regioner. Kommuner är

kommuner på lokal nivå. Regioner är kommuner på regional nivå.

Varje region omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat.

2 §

Kommuner och landsting sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning.

Kommuner och regioner sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning.

SOU 2018:10 Författningsförslag

51

3 §

Bestämmelser om att kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter och att meddela föreskrifter finns i regeringsformen.

Bestämmelser om att kommuner och regioner har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter och att meddela föreskrifter finns i regeringsformen.

4 §

Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar (fullmäktige) som utses av röstberättigade medlemmar i allmänna val.

Beslutanderätten i kommuner och regioner utövas av valda församlingar (fullmäktige) som utses av röstberättigade medlemmar i allmänna val.

Beslut kan också fattas av andra kommunala organ i enlighet med vad som anges i denna lag eller annan författning.

6 §

Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget.

Medlem av en region är den som är medlem av en kommun inom regionen.

8 §

Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i landstingsfull-

mäktige har den som är röst-

berättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom lands-

tinget.

Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i regionfullmäktige har den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom regionen.

Ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Ändringar i Sveriges indelning i kommuner och regioner

10 §

Bestämmelser om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting.

Bestämmelser om indelningsändringar finns i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och regioner.

Författningsförslag SOU 2018:10

52

2 kap.

1 §

Kommuner och landsting får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar.

Kommuner och regioner får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till Kommunens eller regionens område eller deras medlemmar.

2 §

Kommuner och landsting får inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat lands-

ting eller någon annan ska ha

hand om.

Kommuner och regioner får inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, en annan region eller någon annan ska ha hand om.

3 §

Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

4 §

Kommuner och landsting får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det.

Kommuner och regioner får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det.

5 §

Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter

Kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter

SOU 2018:10 Författningsförslag

53

endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.

endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.

6 §

Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.

Kommuner och regioner får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.

7 §

Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna.

Kommuner och regioner får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna.

8 §

Kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget.

Kommuner och regioner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller regionen.

Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det.

9 §

Bestämmelser om kommunernas och landstingens angelägenheter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i annan lag eller annan författning.

Bestämmelser om kommunernas och regionernas angelägenheter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i annan lag eller annan författning.

Författningsförslag SOU 2018:10

54

3 kap.

Kommunernas och

landstingens organisation

och verksamhetsformer

Kommunernas och

regionernas organisation

och verksamhetsformer

1 §

I varje kommun och i varje

landsting finns det en beslutande

församling, ett fullmäktige.

I varje kommun och i varje

region finns det en beslutande

församling, ett fullmäktige.

4 §

Fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt lag eller annan författning och för övrig verksamhet.

Fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller regionens uppgifter enligt lag eller annan författning och för övrig verksamhet.

6 §

Kommuner och landsting får inrätta partssammansatta organ som inom en nämnds verksamhetsområde ska svara för beredning, förvaltning och verkställighet av de ärenden som fullmäktige har bestämt.

Kommuner och regioner får inrätta partssammansatta organ som inom en nämnds verksamhetsområde ska svara för beredning, förvaltning och verkställighet av de ärenden som fullmäktige har bestämt.

7 §

Kommuner och landsting får besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

Kommuner och regioner får besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

8 §

Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala

Kommuner och regioner får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala

SOU 2018:10 Författningsförslag

55

angelägenheter till sådana förbund.

angelägenheter till sådana förbund.

9 §

Kommuner och landsting får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting.

Kommuner och regioner får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region.

10 §

Kommuner och landsting ska utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten.

Kommuner och regioner ska utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten.

11 §

Kommuner och landsting får, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar.

Kommuner och regioner får, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar.

12 §

Kommuner och landsting får, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till privata utförare.

Kommuner och regioner får, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till privata utförare.

13 §

Bestämmelser om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Bestämmelser om kommuners och landstings organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommu-

Bestämmelser om kommuners och regioners organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommu-

Författningsförslag SOU 2018:10

56

ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

ners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

4 kap.

Kommunal- och landstingsråd Kommunal- och regionråd

2 §

Den som inom kommunen eller landstinget fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, borgarråd, landstingsråd, oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer.

Den som inom kommunen eller regionen fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, borgarråd, regionråd, oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer.

En sådan förtroendevald får tidigast väljas av fullmäktige vid första sammanträdet efter det att val av fullmäktige har hållits i hela landet.

4 §

Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor inom den kommunen eller det landstinget.

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller lands-

tinget är inte valbar som revisor

för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller make, sambo, förälder, barn, syskon eller andra närstående till den redovisningsskyldige.

Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor inom den kommunen eller den regionen.

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller re-

gionen är inte valbar som revisor

för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Detsamma gäller make, sambo, förälder, barn, syskon eller andra närstående till den redovisningsskyldige.

5 §

Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller det

landstinget inte valbar som

Den som är vald till revisor är inom den kommunen eller den

regionen inte valbar som

SOU 2018:10 Författningsförslag

57

1. ledamot eller ersättare i fullmäktige, i en nämnd eller en fullmäktigeberedning, eller

2. ledamot eller ersättare i en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–6 §§.

18 §

Fullmäktige får besluta att en sådan förtroendevald som anges i 2 § första stycket för sina uppdrag ska få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos kommunen eller landstinget.

Fullmäktige får besluta att en sådan förtroendevald som anges i 2 § första stycket för sina uppdrag ska få ekonomiska och andra förmåner som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för dem som är anställda hos kommunen eller regionen.

Fullmäktige får bestämma hur ersättare ska utses för förtroendevalda som beviljas ledighet till följd av bestämmelsen i första stycket.

23 §

Kommuner och landsting ska verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda.

Kommuner och regioner ska verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda.

29 §

Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier för att stärka deras ställning i den kommunala demokratin (partistöd).

Kommuner och regioner får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier för att stärka deras ställning i den kommunala demokratin (partistöd).

Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige och som är juridiska personer. Ett parti är representerat om det har fått mandat i fullmäktige för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837).

Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde.

Författningsförslag SOU 2018:10

58

33 §

Kommuner och landsting får anställa politiska sekreterare för att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet.

Kommuner och regioner får anställa politiska sekreterare för att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet.

Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till utgången av det år då val av fullmäktige ska hållas nästa gång i hela landet.

Bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd ska inte tillämpas för politiska sekreterare.

5 kap.

1 §

Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst

Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller regionen, främst

1. mål och riktlinjer för verksamheten,

2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,

4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5. val av revisorer,

6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,

7. årsredovisning och ansvarsfrihet,

8. folkomröstning i kommunen eller landstinget,

8. folkomröstning i kommunen eller regionen, och

och 9. extra val till fullmäktige. Fullmäktige beslutar också i andra ärenden som anges i denna lag eller i andra författningar.

5 §

Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige ska ha. Antalet ska bestämmas till ett udda tal och till minst

1. 21 i kommuner med högst 8 000 röstberättigade,

2. 31 i kommuner med över 8 000 röstberättigade och i lands-

ting med högst 140 000 röst-

berättigade,

2. 31 i kommuner med över 8 000 röstberättigade och i regi-

oner med högst 140 000 röst-

berättigade,

SOU 2018:10 Författningsförslag

59

3. 41 i kommuner med över 16 000 röstberättigade,

4. 51 i kommuner med över 24 000 röstberättigade och i lands-

ting med över 140 000 röst-

berättigade,

4. 51 i kommuner med över 24 000 röstberättigade och i regi-

oner med över 140 000 röst-

berättigade,

5. 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade,

6. 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade, och

6. 71 i regioner med över 200 000 röstberättigade, och

7. 101 i kommuner med över 600 000 röstberättigade och i

landsting med över 300 000 röst-

berättigade.

7. 101 i kommuner med över 600 000 röstberättigade och i regi-

oner med över 300 000 röst-

berättigade.

13 §

Ordföranden ska tillkännage tid och plats för varje sammanträde med fullmäktige och uppgifter om de ärenden som ska behandlas. Fullmäktiges sammanträden ska tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.

Fullmäktiges sammanträden ska tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.

Fullmäktiges sammanträden ska tillkännages på kommunens eller regionens anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.

38 §

Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.

Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att en region anlitar valnämnden.

41 §

Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd, revisorerna och de anställda i kommunen eller landstinget är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäktige begär det och om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess.

Ordföranden och vice ordföranden i en nämnd, revisorerna och de anställda i kommunen eller regionen är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om fullmäktige begär det och om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess.

Författningsförslag SOU 2018:10

60

48 §

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller lands-

tinget får inte delta i

Den som är redovisningsskyldig till kommunen eller regionen får inte delta i

1. val av revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten, eller

2. handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksamheten.

Detsamma gäller make, sambo, förälder, barn, syskon eller någon annan närstående till den redovisningsskyldige.

61 §

Interpellationer ska avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild.

Interpellationer bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för kommunen eller

landstinget.

Interpellationer bör ställas endast i angelägenheter av större intresse för kommunen eller

regionen.

63 §

Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd ledamot i styrelsen för en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–6 §§ eller till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd i ett kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i.

Fullmäktige får besluta att ordföranden i en nämnd får överlåta besvarandet av en interpellation till en av fullmäktige utsedd ledamot i styrelsen för en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–6 §§ eller till ordföranden i styrelsen eller annan nämnd i ett kommunalförbund som kommunen eller regionen är medlem i.

6 kap.

1 §

Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga

Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller regionens angelägenheter och ha uppsikt över övriga

SOU 2018:10 Författningsförslag

61

nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet.

nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet.

Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2– 6 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller lands-

tinget är medlem i.

Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2– 6 §§ och sådana kommunalförbund som kommunen eller regi-

onen är medlem i.

2 §

Fullmäktige ska, om inte något annat anges i lag eller annan författning, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får besluta

1. att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget,

1. att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller regionen,

2. att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller lands-

tinget,

2. att en nämnd ska ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller regi-

onen,

3. att en nämnd ska ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och

4. att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd.

7 §

En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller landstinget i ärenden där nämnden företräder kommunen eller landstinget som part.

En nämnd får inte bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen eller regionen i ärenden där nämnden företräder kommunen eller regionen som part.

En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.

11 §

Styrelsen ska följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och

Styrelsen ska följa de frågor som kan inverka på kommunens eller regionens utveckling och

Författningsförslag SOU 2018:10

62

ekonomiska ställning. ekonomiska ställning.

Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs.

12 §

Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen ska kunna fullgöra sina uppgifter.

Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller regionen begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen ska kunna fullgöra sina uppgifter.

15 §

Styrelsen får själv eller genom ombud företräda kommunen eller landstinget i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige.

Styrelsen får själv eller genom ombud företräda kommunen eller regionen i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige.

Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut, om inte fullmäktige beslutar att själv företräda kommunen eller

landstinget i målet.

Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut, om inte fullmäktige beslutar att själv företräda kommunen eller regi-

onen i målet.

26 §

En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en revisor, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.

En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en revisor, en anställd hos kommunen eller regionen eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar.

SOU 2018:10 Författningsförslag

63

Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

31 §

Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller

landstinget utser minst hälften

av styrelseledamöterna, ska den som handlägger ärendet inte anses jävig enligt 28 § 2 eller 5 enbart på grund av att han eller hon är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Detta gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommunen eller regionen äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller

regionen utser minst hälften av

styrelseledamöterna, ska den som handlägger ärendet inte anses jävig enligt 28 § 2 eller 5 enbart på grund av att han eller hon är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Detta gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.

Den som handlägger ett ärende hos en nämnd ska inte heller anses jävig enligt 28 § 5 enbart på grund av att han eller hon tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

7 kap.

3 §

Direktören är inte valbar till förtroendeuppdrag i kommunen,

landstinget eller kommunalför-

bund som kommunen eller lands-

tinget är medlem i.

Direktören är inte valbar till förtroendeuppdrag i kommunen,

regionen eller kommunalförbund

som kommunen eller regionen är medlem i.

Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

5 §

En nämnd får uppdra åt en anställd hos kommunen eller

landstinget att besluta på nämn-

dens vägnar i ett visst ärende eller

En nämnd får uppdra åt en anställd hos kommunen eller

regionen att besluta på nämndens

vägnar i ett visst ärende eller en

Författningsförslag SOU 2018:10

64

en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 §.

viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 §.

6 §

Om en nämnd med stöd av 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget att fatta beslutet.

Om en nämnd med stöd av 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller regionen att fatta beslutet.

11 §

Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller landstinget har kollektivavtal med.

Personalföreträdarna utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller regionen har kollektivavtal med.

13 §

Personalföreträdarna har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda.

Personalföreträdarna har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller regionen som arbetsgivare och dess anställda.

Nämnden får i enskilda fall besluta att personalföreträdarna får närvara även vid behandlingen av andra ärenden.

14 §

Personalföreträdarna har inte rätt att närvara vid handläggning av

1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,

2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,

3. uppsägningar av kollektivavtal,

4. arbetskonflikter,

SOU 2018:10 Författningsförslag

65

5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagarorganisation, eller

5. rättstvister mellan kommunen eller regionen och en arbetstagarorganisation, eller

6. ärenden som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster.

20 §

Fullmäktige får inrätta partssammansatta organ för sådana ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller lands-

tinget som arbetsgivare och dess

anställda eller, i fråga om en gemensam nämnd, förhållandet mellan de samverkande kommunerna eller landstingen som arbetsgivare och deras anställda. Detta gäller dock inte om något annat följer av lag eller annan författning.

Fullmäktige får inrätta partssammansatta organ för sådana ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller regionen som arbetsgivare och dess anställda eller, i fråga om en gemensam nämnd, förhållandet mellan de samverkande kommunerna eller regionerna som arbetsgivare och deras anställda. Detta gäller dock inte om något annat följer av lag eller annan författning.

De partssammansatta organen ska inom en nämnds verksamhetsområde svara för beredning, förvaltning och verkställighet av de ärenden som fullmäktige har bestämt enligt första stycket.

23 §

Ett partssammansatt organ ska bestå av företrädare för dels kommunen eller landstinget, dels de anställda.

Kommunens eller landstingets företrädare väljs av fullmäktige eller, om fullmäktige bestämmer det, av en nämnd.

De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller landstinget har slutit kollektivavtal med om partssammansatta organ.

Ett partssammansatt organ ska bestå av företrädare för dels kommunen eller regionen, dels de anställda.

Kommunens eller regionens företrädare väljs av fullmäktige eller, om fullmäktige bestämmer det, av en nämnd.

De anställdas företrädare utses av den eller de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller regionen har slutit kollektivavtal med om partssammansatta organ.

Författningsförslag SOU 2018:10

66

8 kap.

1 §

Den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget får, om fullmäktige har beslutat det, väcka ärenden i fullmäktige (medborgarförslag). Detsamma gäller unionsmedborgare som avses i 1 kap. 5 § andra stycket.

Den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom regionen får, om fullmäktige har beslutat det, väcka ärenden i fullmäktige (medborgarförslag). Detsamma gäller unionsmedborgare som avses i 1 kap. 5 § andra stycket.

2 §

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlem-

marna enligt lagen (1994:692) om

kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller regionmedlemmar-

na enligt lagen (1994:692) om

kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet.

9 §

Varje kommun och landsting ska på sin webbplats ha en anslagstavla. Anslagstavlan ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på webbplatsen.

Varje kommun och region ska på sin webbplats ha en anslagstavla. Anslagstavlan ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på webbplatsen.

SOU 2018:10 Författningsförslag

67

Kommuner och landsting ska i sina lokaler eller på annan plats ge allmänheten möjlighet att ta del av innehållet på anslagstavlan.

Kommuner och regioner ska i sina lokaler eller på annan plats ge allmänheten möjlighet att ta del av innehållet på anslagstavlan.

10 §

Anslagstavlan ska innehålla

1. tillkännagivanden om fullmäktiges sammanträden,

2. tillkännagivanden av justerade protokoll,

3. tillkännagivanden av delegationsbeslut som inte ska anmälas till en nämnd,

4. justerade protokoll i den utsträckning kommunen eller lands-

tinget bestämmer och det inte

strider mot lag eller annan författning, och

4. justerade protokoll i den utsträckning kommunen eller regi-

onen bestämmer och det inte

strider mot lag eller annan författning, och

5. upplysningar om hur beslut kan överklagas enligt 13 kap. Anslagstavlan ska även innehålla kungörelser, tillkännagivanden eller annan information som med stöd av lag eller annan författning ska meddelas på anslagstavlan.

När en handling, som anslagits med stöd av andra stycket, varit anslagen under föreskriven tid ska den som begärt åtgärden få ett bevis om det.

13 §

Kommunala föreskrifter ska kungöras genom att det på kommunens eller landstingets anslagstavla tillkännages att protokollet för de beslutade föreskrifterna har justerats.

Kommunala föreskrifter ska kungöras genom att det på kommunens eller regionens anslagstavla tillkännages att protokollet för de beslutade föreskrifterna har justerats.

Gällande kommunala föreskrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller landstingets webbplats. De ska där vara samlade i kommunens eller landstingets författningssamling eller på något annat sätt.

Gällande kommunala föreskrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller

regionens webbplats. De ska där

vara samlade i kommunens eller

regionens författningssamling eller

på något annat sätt. Innehållet i

Författningsförslag SOU 2018:10

68

Innehållet i samlingen ska framgå av ett register eller någon annan förteckning på webbplatsen.

samlingen ska framgå av ett register eller någon annan förteckning på webbplatsen.

Första och andra styckena gäller inte om

1. det i lag eller annan författning anges att föreskrifterna ska kungöras eller göras tillgängliga på något annat sätt, eller

2. föreskrifterna på grund av sekretess inte får lämnas ut till var och en.

14 §

Styrelsens förslag till budget ska hållas tillgängligt för allmänheten på kommunens eller lands-

tingets webbplats från och med

tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då budgeten ska fastställas.

Styrelsens förslag till budget ska hållas tillgängligt för allmänheten på kommunens eller regi-

onens webbplats från och med

tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då budgeten ska fastställas.

15 §

Årsredovisningen ska hållas tillgänglig för allmänheten på kommunens eller landstingets webbplats från och med tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då årsredovisningen ska godkännas.

Årsredovisningen ska hållas tillgänglig för allmänheten på kommunens eller regionens webbplats från och med tillkännagivandet av det sammanträde med fullmäktige då årsredovisningen ska godkännas.

17 §

Bestämmelser om allmänhetens insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över från en kommun, ett landsting eller ett helägt kommunalt bolag till en privat utförare finns i 10 kap. 3 och 9 §§.

Bestämmelser om allmänhetens insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över från en kommun, en region eller ett helägt kommunalt bolag till en privat utförare finns i 10 kap. 3 och 9 §§.

SOU 2018:10 Författningsförslag

69

9 kap.

2 §

Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommuner och landsting i denna lag, tillämpas dessa även för kommunalförbund.

Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommuner och regioner i denna lag, tillämpas dessa även för kommunalförbund.

När ett kommunalförbund har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en särskild författning, ska den författningens bestämmelser om kommuner eller landsting tillämpas för förbundet.

När ett kommunalförbund har hand om en angelägenhet som det finns bestämmelser om i en särskild författning, ska den författningens bestämmelser om kommuner eller regioner tillämpas för förbundet.

Om det i någon annan författning finns särskilda bestämmelser om kommunalförbund för ett visst ändamål, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

15 §

Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller landsting som är medlem i kommunalförbundet. Skyldigheten gäller upplysningar om

Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller region som är medlem i kommunalförbundet. Skyldigheten gäller upplysningar om

1. kommunalförbundets angelägenheter, och

2. sådana juridiska personer som omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och till vilka kommunalförbundet enligt 10 kap. 2–6 §§ lämnat över skötseln av en kommunal angelägenhet.

19 §

Fullmäktige får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat

landsting.

Fullmäktige får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan

region.

Författningsförslag SOU 2018:10

70

20 §

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta

landstings organisation.

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller regionerna och ingår i denna kommuns eller denna

regions organisation.

21 §

Kommuner och landsting får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt 3 kap. 4 §.

Kommuner och regioner får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt 3 kap. 4 §.

En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt lag eller annan författning ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting. Uppgifter som kommun- eller

landstingsstyrelsen har vid höjd

beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd.

En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt lag eller annan författning ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller region. Uppgifter som kommun- eller region-

styrelsen har vid höjd beredskap

enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd.

22 §

En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och lands-

tingen.

En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och regi-

onerna.

24 §

Ledamöter och ersättare väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande kommunerna och landstingen ska vara representerade i den ge-

Ledamöter och ersättare väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna och regionerna. Var och en av de samverkande kommunerna och regionerna ska vara representerade i den ge-

SOU 2018:10 Författningsförslag

71

mensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet ledamöter.

mensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet ledamöter.

25 §

Förtroendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning av den kommun eller det

landsting som har valt dem.

Förtroendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning av den kommun eller den

region som har valt dem.

26 §

Budgeten upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten ska upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen.

Budgeten upprättas av den kommun eller den region som har tillsatt nämnden. Budgeten ska upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och regionerna.

27 §

Fullmäktige i en kommun eller ett landsting som bildat en gemensam nämnd har rätt att begära upplysningar från nämnden. Ordföranden och vice ordföranden i nämnden samt de anställda i de samverkande kommunerna och landstingen är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess.

Fullmäktige i en kommun eller en region som bildat en gemensam nämnd har rätt att begära upplysningar från nämnden. Ordföranden och vice ordföranden i nämnden samt de anställda i de samverkande kommunerna och regionerna är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess.

28 §

Företrädare för anställda i kommuner eller landsting som samverkar i en gemensam nämnd får i den omfattning som anges i 7 kap. 13–16 §§ närvara vid sam-

Företrädare för anställda i kommuner eller regioner som samverkar i en gemensam nämnd får i den omfattning som anges i 7 kap. 13–16 §§ närvara vid sam-

Författningsförslag SOU 2018:10

72

manträden med den gemensamma nämnden.

manträden med den gemensamma nämnden.

29 §

Ledamöter i fullmäktige i kommuner eller landsting som bildat en gemensam nämnd får ställa interpellationer om nämndens handläggning. För att hämta in upplysningar får ledamöterna ställa frågor. Interpellationer och frågor ska riktas till nämndens ordförande.

Ledamöter i fullmäktige i kommuner eller regioner som bildat en gemensam nämnd får ställa interpellationer om nämndens handläggning. För att hämta in upplysningar får ledamöterna ställa frågor. Interpellationer och frågor ska riktas till nämndens ordförande.

30 §

En gemensam nämnd får, utöver vad som anges i 7 kap. 5 §, även under samma förutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar.

En gemensam nämnd får, utöver vad som anges i 7 kap. 5 §, även under samma förutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller regionerna att besluta på nämndens vägnar.

31 §

Om en gemensam nämnd med stöd av 7 kap. 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget eller i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta beslutet.

Om en gemensam nämnd med stöd av 7 kap. 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller regionen eller i någon av de samverkande kommunerna eller regionerna att fatta beslutet.

SOU 2018:10 Författningsförslag

73

32 §

Justeringen av en gemensam nämnds protokoll ska tillkännages på var och en av de samverkande kommunernas och lands-

tingens anslagstavlor.

Justeringen av en gemensam nämnds protokoll ska tillkännages på var och en av de samverkande kommunernas och regioner-

nas anslagstavlor.

33 §

Reglementet för en gemensam nämnd ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.

Reglementet för en gemensam nämnd ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.

34 §

En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.

En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.

35 §

Fråga om ansvarsfrihet och om anmärkning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.

Fråga om ansvarsfrihet och om anmärkning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.

10 kap.

1 §

Fullmäktige i kommuner eller

landsting får, om det inte i lag

eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd, besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.

Fullmäktige i kommuner eller

regioner får, om det inte i lag

eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd, besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juri- disk person eller en enskild individ.

Om skötseln av angelägenheten innefattar myndighetsutövning, får den lämnas över endast om det finns stöd för det i lag.

Författningsförslag SOU 2018:10

74

2 §

Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller

landstinget bestämmer tillsam-

mans med någon annan.

Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller

regionen bestämmer tillsammans

med någon annan.

3 §

Om en kommun eller ett

landsting med stöd av 1 § lämnar

över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige

Om en kommun eller en

region med stöd av 1 § lämnar

över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen,

3. utse samtliga styrelseledamöter,

4. se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan de fattas,

5. utse minst en lekmannarevisor, och

6. se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.

6 §

Det som anges i 3 § 1–4 och 6 gäller också när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till revisor i stiftelsen ska fullmäktige utse

Det som anges i 3 § 1–4 och 6 gäller också när kommunen ensam eller regionen ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till revisor i stiftelsen ska fullmäktige utse

SOU 2018:10 Författningsförslag

75

någon av de revisorer som valts enligt 12 kap. 4 §.

någon av de revisorer som valts enligt 12 kap. 4 §.

Det som anges i 4 § gäller också en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan och en stiftelse som kommunen eller landstinget bildar tillsammans med någon annan för en kommunal angelägenhet.

Det som anges i 4 § gäller också en förening där kommunen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan och en stiftelse som kommunen eller

regionen bildar tillsammans med

någon annan för en kommunal angelägenhet.

Det som anges i 3 § om bolagsordningen ska vid tillämpningen av första och andra styckena i stället avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse.

8 §

När skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare, ska kommunen eller lands-

tinget kontrollera och följa upp

verksamheten.

När skötseln av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare, ska kommunen eller regionen kontrollera och följa upp verksamheten.

9 §

Om en kommun eller ett

landsting sluter avtal med en pri-

vat utförare, ska kommunen eller landstinget genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över.

Om en kommun eller en

region sluter avtal med en privat

utförare, ska kommunen eller

regionen genom avtalet tillför-

säkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över.

11 kap.

1 §

Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer

Kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom sådana juridiska personer

Författningsförslag SOU 2018:10

76

som avses i 10 kap. 2–6 §§. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller

landstinget. Om kommunen eller landstinget har en sådan resultat-

utjämningsreserv som avses i 14 §, ska riktlinjerna även omfatta hanteringen av den.

som avses i 10 kap. 2–6 §§. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller

regionen. Om kommunen eller regionen har en sådan resultat-

utjämningsreserv som avses i 14 §, ska riktlinjerna även omfatta hanteringen av den.

2 §

Kommuner och landsting ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

Kommuner och regioner ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses.

5 §

Kommuner och landsting ska varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår).

Kommuner och regioner ska varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår).

Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Undantag från andra stycket får göras

1. i den utsträckning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk enligt 14 §, eller

2. om det finns synnerliga skäl.

8 §

Förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Förslag till budget för revisorernas verksamhet ska upprättas av fullmäktiges presidium senast vid samma tidpunkt.

Om det finns särskilda skäl för det, får budgetförslaget upprättas i november månad. I så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i

Om det finns särskilda skäl för det, får budgetförslaget upprättas i november månad. I så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen för den kommunalskatt eller regionskatt som ingår i den

SOU 2018:10 Författningsförslag

77

den preliminära inkomstskatten under det följande året.

preliminära inkomstskatten under det följande året.

Lydelse enligt lagrådsremissen En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning

Föreslagen lydelse

14 §

Kommuner och landsting får till en resultatutjämningsreserv reservera medel som får användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel.

Kommuner och regioner får till en resultatutjämningsreserv reservera medel som får användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel.

Reservering får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets resultat efter balanskravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § lagen (2018:000) om kommunal bokföring och redovisning, som överstiger

1. en procent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, eller

2. två procent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, om kommunen eller landstinget har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser.

2. två procent av summan av skatteintäkter samt generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning, om kommunen eller regionen har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §

Kommuner och landsting får inte upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för en fordran.

Kommuner och regioner får inte upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för en fordran.

Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för lån som tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egendomen.

Författningsförslag SOU 2018:10

78

12 kap.

3 §

Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild i andra fall än

1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller landstinget ekonomisk förlust,

1. när handläggningen av sådana ärenden har vållat kommunen eller regionen ekonomisk förlust,

2. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer egna gynnande beslut enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453),

3. när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar, eller

4. när granskningen sker från allmänna synpunkter.

12 §

Revisorerna ska varje år till fullmäktige lämna en berättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen.

Granskningsrapport enligt 10 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) som har lämnats för ett aktiebolag som avses i 10 kap. 2 § ska också bifogas revisionsberättelsen.

13 kap.

1 §

Varje medlem av en kommun eller ett landsting har rätt att få lagligheten av kommunens eller

landstingets beslut prövad genom

att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommunens eller

regionens beslut prövad genom

att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

Lagligheten av en gemensam nämnds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de samverkande kommunerna och landstingen.

Lagligheten av en gemensam nämnds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de samverkande kommunerna och regionerna.

Lagligheten av ett kommunalförbunds beslut får överklagas

Lagligheten av ett kommunalförbunds beslut får överklagas

SOU 2018:10 Författningsförslag

79

på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller landsting som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna.

på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller regioner som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna.

5 §

Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens,

landstingets eller kommunalför-

bundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Tiden för överklagande av en gemensam nämnds beslut räknas från det att tillkännagivandet skett på anslagstavlorna i samtliga samverkande kommuner och landsting.

Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens,

regionens eller kommunalför-

bundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats. Tiden för överklagande av en gemensam nämnds beslut räknas från det att tillkännagivandet skett på anslagstavlorna i samtliga samverkande kommuner och regioner.

Tillkännagivandet av protokollsjusteringen måste finnas på anslagstavlan under hela överklagandetiden för att tiden ska löpa ut.

6 §

Om överklagandet före överklagandetidens utgång har kommit in till kommunen, lands-

tinget eller kommunalförbundet

i stället för till förvaltningsrätten, ska överklagandet ändå prövas. Detsamma gäller när överklagandet av en gemensam nämnds beslut kommit in till någon av de samverkande kommunerna eller landstingen.

Om överklagandet före överklagandetidens utgång har kommit in till kommunen, regionen eller kommunalförbundet i stället för till förvaltningsrätten, ska överklagandet ändå prövas. Detsamma gäller när överklagandet av en gemensam nämnds beslut kommit in till någon av de samverkande kommunerna eller regi-

onerna.

Författningsförslag SOU 2018:10

80

8 §

Ett överklagat beslut ska upphävas, om

1. det inte har kommit till på lagligt sätt,

2. beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,

2. beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller regionen,

3. det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller

4. beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt 11 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 12 och 13 §§ och beslut om att använda medel från en resultatutjämningsreserv enligt 14 §.

Domstolen får inte ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut.

10 §

Vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska kommunen, landstinget, den gemensamma nämnden eller kommunalförbundet anses som part.

Vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska kommunen, regionen, den gemensamma nämnden eller kommunalförbundet anses som part.

13 §

Om förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut har gått klaganden emot, får endast klaganden överklaga beslutet.

Om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas av kommunen eller lands-

tinget och av deras medlemmar.

Om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut av ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas av förbundet eller av nämnden, liksom av varje kommun och lands-

Om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas av kommunen eller regi-

onen och av deras medlemmar.

Om förvaltningsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut av ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas av förbundet eller av nämnden, liksom av varje kommun och region

SOU 2018:10 Författningsförslag

81

ting som är medlem i förbundet

eller samverkar i nämnden och av deras medlemmar.

som är medlem i förbundet eller samverkar i nämnden och av deras medlemmar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

Författningsförslag SOU 2018:10

82

1.3 Förslag till förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om myndighetsgemensam regional indelning för vissa förvaltningsmyndigheter.

2 § De förvaltningsmyndigheter under regeringen som anges i bilagan till denna förordning ska ha en regional indelning. Indelningen ska omfatta följande län.

1. Jämtlands, Norrbottens, Västerbottens, och Västernorrlands län.

2. Dalarnas, Gävleborgs, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västmanlands och Örebro län.

3. Gotlands och Stockholms län.

4. Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län.

5. Hallands och Västra Götalands län.

6. Blekinge, Kronobergs och Skåne län.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Bilaga

1. Arbetsförmedlingen

2. Försvarsmakten

3. Kriminalvården

4. Migrationsverket

5. Polismyndigheten

6. Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (för handläggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella socialfondsprogrammet)

7. Säkerhetspolisen

8. Tillväxtverket (för förvaltning av de regionala strukturfondsprogrammen på regional nivå)

9. Trafikverket 10. Åklagarmyndigheten

SOU 2018:10 Författningsförslag

83

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:907 ) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §29

För handläggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella socialfondsprogrammet för programperioden 2014–

2020 ska det inom myndigheten finnas regionala enheter i Luleå, Östersund, Gävle, Örebro, Jönköping, Stockholm, Göteborg och Malmö.

För handläggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella socialfondsprogrammet ska Svenska ESF-rådet ha en

regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

29 Senaste lydelse 2014:1442.

Författningsförslag SOU 2018:10

84

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:996 ) med instruktion för Migrationsverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket ska införas en ny paragraf, 5 a §, och närmast före 5 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Organisation

5 a §

Migrationsverket ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2018:10 Författningsförslag

85

1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1030 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen

dels att 14 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §

Arbetsförmedlingen ska särskilt samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Arbetsförmedlingen ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.

Arbetsförmedlingen ska särskilt samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Arbetsförmedlingen ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommun och region enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.

20 a §

Arbetsförmedlingen ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020 i fråga om 14 § och i övrigt den 1 januari 2021.

Författningsförslag SOU 2018:10

86

1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1172 ) med instruktion för Kriminalvården

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ska införas en ny paragraf, 9 §, och närmast före 9 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Organisation

9 §

Kriminalvården ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2018:10 Författningsförslag

87

1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1266 ) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

dels att 16 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 a §

Försvarsmakten ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

16 §

Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde också hur stöd och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.

Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, regioner och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde också hur stöd och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020 i fråga om 16 § och i övrigt den 1 januari 2021.

Författningsförslag SOU 2018:10

88

1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:145 ) med instruktion för Tillväxtverket

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §30

För förvaltning av de regionala strukturfondsprogrammen på regional nivå ska tjänstemän vara

stationerade i Luleå, Östersund, Gävle, Örebro, Jönköping, Stockholm, Göteborg och Malmö.

Verksamheten ska organiseras i enlighet med Europeiska unionens regelverk för strukturfonder och godkända programdokument.

För förvaltning av de regionala strukturfondsprogrammen på regional nivå ska Tillväxtverket ha

en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Verksamheten ska

organiseras i enlighet med Europeiska unionens regelverk för strukturfonder och godkända programdokument.

I övrigt bestämmer Tillväxtverket sin egen organisation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

30 Senaste lydelse 2014:1540.

SOU 2018:10 Författningsförslag

89

1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2010:185 ) med instruktion för Trafikverket

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Trafikverket ska ha en regional

organisation och får ha det antal regioner som verket bestämmer. En region ska omfatta ett eller flera län.

Trafikverket ska ha en regional

indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag SOU 2018:10

90

1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:1102 ) med instruktion för Polismyndigheten

Härigenom föreskrivs att 36 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

36 §

Polismyndigheten ska delas

in i polisregioner.

Polismyndigheten ska ha en

regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

SOU 2018:10 Författningsförslag

91

1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:1103 ) med instruktion för Säkerhetspolisen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ska införas en ny paragraf, 20 a §, och närmast före 20 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Organisation

20 a §

Säkerhetspolisen ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Författningsförslag SOU 2018:10

92

1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:743 ) med instruktion för Åklagarmyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 a §

Åklagarmyndigheten ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

93

2 Uppdrag och arbete

Direktiven

I det direktiv som beslutades av regeringen den 2 juli 2015 (dir. 2015:77) angavs att vi skulle föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebar att Sverige skulle delas in i väsentligt färre län och landsting.

Den 30 juni 2016 överlämnade vi delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48), i vilket vi föreslog att tre nya län skulle bildas fr.o.m. 2018 och att motsvarande landsting skulle bildas fr.o.m. 2019. Delbetänkandet remitterades till ett stort antal remissinstanser. Regeringen meddelade dock att den inte avsåg fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet.

Den 22 juni 2017 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:72). I dessa angavs att uppdraget att dela in Sverige i väsentligt färre län och landsting och tillhörande deluppdrag skulle utgå. Vårt uppdrag i fråga om statliga myndigheters regionala indelning förtydligades. I tilläggsdirektiven angavs att vi ska föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting. Vi behöll uppdraget i fråga om beteckningen för kommuner på regional nivå. Vidare fick vi i uppdrag att föreslå en reglering i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) om vilken hänsyn som ska tas till berörda landstings och kommuners samt befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. När det gäller det regionala utvecklingsansvaret behöll vi uppdraget rörande finansiering av förvaltningsutgifter. Vi fick också i uppdrag att kartlägga landstingens samverkan och redogöra för hur landstingen ser på den framtida utvecklingen när det gäller samverkan. Utredningstiden förlängdes till den 28 februari 2018.

Uppdrag och arbete SOU 2018:10

94

Vårt arbetssätt

Vårt arbete fram till överlämnandet av delbetänkandet finns beskrivet under motsvarande rubrik i det betänkandet. Här beskrivs i korthet vårt arbete med anledning av tilläggsdirektiven. Vi har bedrivit arbetet i dialog med berörda myndigheter. Vi har träffat dessa vid flera tillfällen såväl i grupp som enskilt. Vi har även träffat ett antal andra myndigheter än de vi föreslår ska ha en gemensam indelning. När det gäller landstingens samverkan och frågan om beteckning på kommuner på regional nivå har samtliga landsting fått besvara en enkät. Vi har också haft ett löpande samråd med Sveriges Kommuner och Landsting i dessa frågor. Vi har träffat representanter för samtliga landsting och berättat om vårt arbete.

Vi har skickat ett antal skriftliga frågor till samtliga länsstyrelser, besökt tre av dem och deltagit vid ett av landshövdingarnas möten.

Vidare har vi träffat företrädare för flera intresseorganisationer för att ta del av deras synpunkter gällande vårt uppdrag och arbete.

Vi har även träffat, och inhämtat synpunkter från, ett antal andra utredningar som arbetar med frågor som berör vårt uppdrag.

När det gäller uppdraget om landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid indelningsändringar har vi haft hjälp av en särskild referensgrupp. Denna har bestått av Ann-Cathrine Jungar, docent vid Södertörns högskola, Lena Marcusson, seniorprofessor emerita vid Uppsala Universitet, Bo Per Larsson, analytiker, David Karlsson, docent vid Förvaltningshögskolan i Göteborg och Daniel Lindvall, huvudsekreterare.

Kapitel 7 har utarbetats med hjälp av Mats Kryhl, senior utredare vid Länsstyrelsen i Skåne län.

Betänkandets disposition

I volym 1 har vi samlat de författningsförslag som innebär en materiell ändring samt samtliga texter och författningskommentar. I volym 2 finns de författningsförslag som är följdändringar med anledning av att vi föreslår en ny beteckning på landstingen.

95

3 Myndighetsgemensam indelning

3.1 Förvaltningspolitisk bakgrund

3.1.1 Mål för förvaltningspolitiken

I mars år 2010 överlämnade regeringen propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt till riksdagen (prop. 2009/10:175). I propositionen föreslog regeringen bland annat ett nytt mål för förvaltningspolitiken:

En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.

Sedan år 2010 har såväl tidigare som nuvarande regering hänvisat till detta mål i budgetpropositioner. I propositionen framhåller regeringen bland annat att den statliga samordningen och samverkan på regional nivå bör förbättras. Utvecklingen av s.k. enmyndigheter och ändrad regional ansvarsfördelning mellan staten och den kommunala nivån innebär ett fortsatt behov av att staten på ett samlat sätt kan samverka med den kommunala nivån. Betydelsen av att myndigheter och kommuner kan samverka växer då allt fler av samhällets utmaningar inte kan hanteras av enskilda aktörer. Regeringen hänvisar i propositionen till Ansvarskommitténs bedömning i betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) om behovet av att återsamla staten på såväl nationell som regional nivå.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

96

3.1.2 Förvaltningspolitiska förändringar av särskild betydelse för staten på regional nivå

Några förvaltningspolitiska tankar och förändringar har under senare decennier varit särskilt betydelsefulla för den statliga förvaltningen på regional nivå.

Under 1980-talets andra hälft växte idén om en samordnad länsförvaltning fram. Den byggde på tanken att länsstyrelsen skulle vara den ledande regionalpolitiska aktören i länet och samordna planeringen inom olika sakområden med betydelse för den regionala utvecklingen. Reformen innebar bland annat att vissa länsnämnder avskaffades och deras respektive förvaltning inordnades i länsstyrelserna.

I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) slog regeringen fast att principen om den samordnande länsförvaltningen ligger fast och innebär att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall det är lämpligt och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna. I propositionen sägs att länsstyrelserna erbjuder en unik möjlighet till statlig samverkan och samordning på regional nivå, en möjlighet som regeringen emellertid ansåg borde utnyttjas bättre.

En central utgångspunkt i den förvaltningspolitiska propositionen är att förvaltningen ska bedrivas rättssäkert och effektivt och att myndigheterna ska ha en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag. En strategi för att uppnå detta har varit den s.k. enmyndighetsreformen, som kan beskrivas som en av de större förvaltningspolitiska reformerna under de senaste decennierna, inte minst när det gäller statens regionala organisation.

Enmyndighetsreformen har inneburit att regeringen och riksdagen beslutat att ombilda lokala och regionala fristående myndigheter och den centrala myndigheten inom samma verksamhetsområde till sammanhållna så kallade enmyndigheter. Sedan 1994 har 13 sådana myndigheter bildats. Exempel på myndigheter som ombildats till enmyndigheter är Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan, Skatteverket och Polismyndigheten.

Ytterligare en viktig förändring gäller ansvaret för regional utveckling och tillväxt. Under senare hälften av 90-talet inleddes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i Kalmar,

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

97

Gotlands, Skåne och Västra Götalands län. Omfattningen av försöksverksamheten varierade något mellan länen, men gemensamt för samtliga fyra län var att ett regionalt självstyrelseorgan övertog det regionala utvecklingsansvaret från främst länsstyrelsen, ett ansvar som enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning omfattade:

• regional utvecklingsplanering,

• användning av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel,

• planering av och beslut om regional transportplan, samt

• beslut om fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner (utom i Västra Götalands län, där detta ej ingick i försöksverksamheten).

Med tiden har huvuddelen av det som ingick i försöksverksamheten permanentats och allt fler landsting och kommunala samverkansorgan har sedan dess övertagit ungefär motsvarande regionala utvecklingsansvar. I departementspromemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) föreslås att lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ändras så att lagen omfattar samtliga län. Från 1 januari 2019 är det således sannolikt att det är landsting som har det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län, med undantag för Gotlands län där Gotlands kommun har motsvarande ansvar.

Även EU-medlemskapet har påverkat formerna för det regionala tillväxtarbetet. Det gäller exempelvis den verksamhet som sker inom ramen för EU:s strukturfonder.

Ytterligare en förändring av regional betydelse är införandet av den så kallade kultursamverkansmodellen. Den inrättades 2011 för att skapa ett ökat utrymme för regionala prioriteringar och variationer i kulturpolitiken.

Tidigare hade staten avgjort vilka regionala kulturinstitutioner som var berättigade till statligt stöd. Kultursamverkansmodellen innebär i stället att varje landsting får en samlad summa statliga medel att fördela till regional kulturverksamhet i respektive län. En förutsättning för att få fördela sådana medel är att en regional kulturplan har upprättats av landstinget och att kulturplanen överensstämmer med förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Denna kulturplan arbetas fram i dialog

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

98

med kommuner, civilsamhälle och kulturskapare i länet. Landsting som ingår i modellen beslutar, i samverkan med länets kommuner och kulturlivet, hur det statliga bidraget fördelas till regional kulturverksamhet. Sedan år 2013 är samtliga län, utom Stockholms län, med i kultursamverkansmodellen.

3.1.3 Tidigare utredningar angående staten regionalt

Sedan mitten av förra seklet har länsindelningen samt ansvars- och uppgiftsfördelning mellan såväl den nationella och den regionala nivån som mellan staten och det kommunala självstyret utretts och diskuterats. I detta avsnitt sammanfattas huvuddragen i tre av dessa utredningar när det gäller frågan om staten på regional nivå, myndigheters regionala organisation och behovet av samordning.

Ansvarskommittén

Ansvarskommittén pekade i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) på problem med en fragmentiserad stat, avsaknad av territoriella perspektiv för att balansera de sektoriella och framhöll behovet av att ”återsamla staten”. Myndigheternas organisationer har enligt utredningen utformats utifrån skilda krav och verksamhetsspecifika förutsättningar. Det har inneburit en nödvändig sektorisering och effektivisering av statlig verksamhet, men också att statens organisation på regional nivå i viss utsträckning blivit svår att överblicka.

Ansvarskommittén föreslog ett antal kriterier som borde ligga till grund för en ny länsindelning och bedömde att dessa borde resultera i sex till nio län och regionkommuner. Kommittén bedömde att en mer gemensam geografi inom staten, där statliga myndigheter som princip skulle följa den nya länsindelningen, skulle innebära att den statliga verksamheten kunde fungera mer effektivt och bli mer samordnad och handlingskraftig på regional nivå. Detta fick stöd i remissvaren. De flesta av de tillfrågade statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen var positiva till förslaget om en gemensam geografi för staten. De statliga myndigheterna angav i sina remissvar att förutsättningarna för samverkan och samordning skulle förbättras genom en gemensam geografi.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

99

Förvaltningskommittén

På uppdrag av Förvaltningskommittén (Fi 2006:08) tog Statskontoret fram en promemoria om statens organisation på regional och lokal nivå (Statskontoret 2008:3). I promemorian anslöt man sig till Ansvarskommitténs resonemang om betydelsen av en mer geografiskt samordnad statlig förvaltning. Enligt rapporten borde regeringen ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått genom möjligheten att själva besluta om sin regionala organisatoriska indelning. Myndigheternas regionala organisationer borde så långt möjligt överensstämma med varandra och de regionala förvaltningsenheterna borde bli större. Detta skulle enligt promemorian leda till ökad administrativ effektivitet och förbättrad samverkan mellan de statliga myndigheterna. I sitt slutbetänkande gjorde Förvaltningskommittén bedömningen att en mer likformig indelning av olika myndigheters verksamheter skulle förbättra möjligheterna till samordning.1

Utredningen om den statliga regionala förvaltningen

Regeringen gav i juni år 2009 en särskild utredare i uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningen tog namnet Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och lämnade år 2012 över slutbetänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) till regeringen.

Utredningen pekade på att statliga myndigheters organisering skiljer sig åt och mycket sällan sammanfaller med länsindelningen, vilket försvårar för staten att agera samordnat i länen. Detta i kombination med ökad sektorisering och centralisering har lett till en svagare ställning för den samlade staten på regional nivå. För att komma tillrätta med brister i helhetssyn och samordning menade utredningen att det är nödvändigt med en strukturell reform. I syfte att åstadkomma detta föreslogs bland annat att antalet länsstyrelser ska reduceras till elva som ska kunna omfatta ett eller flera län.

Vidare presenterade utredningen ett preciserat förslag på geografisk indelning i sju statliga regionala områden som följande myn-

1 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118).

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

100

digheter skulle följa: Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg.

Utredningen gjorde en avgränsning till myndigheter verksamma inom samhällsplanering, krisberedskap och tillsyn. Myndigheterna är också sådana där utredningen bedömde att det finns ett behov av regional samverkan inom staten och mellan staten och den kommunala nivån.

Utöver ovanstående myndigheter ansåg utredningen att de regionala strukturfondsprogrammen skulle följa samma karta. Försvarsmakten och Elsäkerhetsverket skulle utforma sina regionala organisationer så att de föreslagna gränserna inte bröts. Arbetsförmedlingen föreslogs inom sin organisation utveckla tydliga funktioner för regional samverkan.

Utredningens slutbetänkande remitterades inte.

3.2 Den statliga regionala nivån i dag

3.2.1 Regeringens styrning av myndigheternas regionala indelning

Ansvaret för den enskilda myndighetens interna och eventuellt regionala organisation ligger i regel hos myndighetens ledning. Det finns dock undantag från detta. Till exempel föreskriver förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att verket ska ha en regional organisation, men att myndigheten själv får bestämma antalet regioner – med förbehållet att en region ska omfatta ett eller flera län. Av förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet framgår att Lantmäteriet är inskrivningsmyndighet enligt 19 kap. 3 § jordabalken. Inskrivningsmyndigheten ska vara indelad i verksamhetsområden med ett inskrivningskontor på sju angivna orter som vart och ett ansvarar för ett antal kommuner inom en region.

Som ytterligare ett exempel föreskriver förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket att myndigheten ska ha tjänstemän placerade vid åtta angivna orter i landet och att verksamheten ska organiseras i enlighet med Europeiska unionens regelverk för strukturfonder och godkända programdokument. På ett liknande sätt räknar förordning (2007:907) med instruktion för Rådet för

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

101

Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) upp samma åtta orter där myndigheten ska ha regionala enheter för handläggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella socialfondsprogrammet för programperioden 2014–2020.

Det finns fler exempel, men att regeringen på det här sättet reglerar en myndighets regionala närvaro tillhör numera undantagen. I propositionen En ny organisation för polisen sägs angående Polismyndigheten och Säkerhetspolisen att de nya myndigheternas organisation, ”som är brukligt numera”, endast i liten utsträckning kommer att författningsregleras (prop. 2013/14:110, s. 396). I förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten anges endast att myndigheten ska delas in i polisregioner.

I den förvaltningspolitiska propositionen konstaterades att ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation i regel är delegerat till myndighetens ledning, men att regeringen samtidigt har det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rättssäkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.

Som konstaterats ovan föreslog Statskontoret i en rapport att regeringen borde ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått när det gäller möjligheten att själva besluta om sin regionala organisatoriska indelning. Myndigheternas regionala organisationer borde enligt Statskontoret så långt möjligt överensstämma med varandra och de regionala förvaltningsenheterna borde bli större. Detta skulle enligt promemorian leda till ökad administrativ effektivitet och förbättrad samverkan mellan de statliga myndigheterna.

Regeringen ansåg emellertid i förvaltningspropositionen att länsstyrelsernas samordningsansvar visserligen behöver vidareutvecklas och förtydligas genom bland annat organisatoriska förändringar, men skrev samtidigt att en statlig samordning på länsnivå inte omfattar myndigheters enskilda beslut över sin egen organisation.

Den senare tillsatta Utredningen om den statliga regionala förvaltningen delade dock i sitt slutbetänkande Statskontorets bedömning att regeringen borde ta tillbaka en del av det till myndigheterna delegerade mandatet att besluta om regional indelning.2

2 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2008:118).

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

102

3.2.2 Regionala indelningar i staten

Vid en jämförelse mellan ett antal statliga sektorsmyndigheter med regional indelning kan konstateras att deras respektive regionindelning skiljer sig åt och att det i princip inte är någon som är den andra lik. En av få gemensamma nämnare är att samtliga statliga myndigheter, förutom länsstyrelsen, har en regional indelning som omfattar betydligt större geografiska områden än de nuvarande länen.

I flera sammanhang har det framförts att myndigheternas olikartade regionala indelningar är en konsekvens av sektorisering och olikartade verksamhetslogiker. Emellertid har vi under utredningens arbete haft anledning att delvis revidera den uppfattningen. De flesta myndigheter har svårt att redogöra för logiken bakom den egna indelningen och menar inte sällan att den till viss del är en konsekvens av tillfälligheter och tidigare myndighetsledningars olikartade viljor som därefter har justerats.

De flesta myndigheter som har en regional indelning är indelade i mellan fyra och åtta områden. De enda statliga myndigheter som i dag är länsvis indelade är länsstyrelserna. Även detta är dock en sanning med modifikation, eftersom ett antal ärendetyper, till följd av beslut i riksdag och regering, har koncentrerats till ett begränsat antal länsstyrelser. Exempelvis är landet indelat i fem geografiska vattendistrikt med fem länsstyrelser som vattenmyndigheter. Vid tolv länsstyrelser finns miljöprövningsdelegationer och till sju utpekade länsstyrelser har vissa ärendegrupper koncentrerats.

Genom regleringar i författningar verkar flera myndigheter som saknar egen regional organisation genom länsstyrelserna. I någon mening kan således dessa myndigheter sägas ha en länsvis organisation. Exempel på sådana myndigheter är Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Boverket, Riksantikvarieämbetet, Energimyndigheten, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Definitionsmässigt är det inte helt enkelt att avgöra vad som är en myndighet med en regional organisation eller indelning. Som ett exempel kan nämnas att Rättsmedicinalverket delat in Sverige i sex regioner (motsvarande Migrationsverkets) för medicinska åldersbedömningar i asylärenden. I någon mening är det ett exempel på en regionalt organiserad statlig verksamhet.

Utan att ha en regional indelning eller organisation kan en myndighet ändå finnas lokalt på flera orter och kan av olika skäl välja att

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

103

utlokalisera verksamhet från huvudkontoret. Ett bland flera exempel på detta är Skatteverket som, utan att ha en regional organisation eller indelning, finns på många orter i landet.

Nedanstående tabell redovisar flertalet av de förvaltningsmyndigheter som tillämpar någon form av regional indelning i hela eller delar av sin verksamhet. Länsstyrelserna är undantagna då de var för sig är självständiga myndigheter på regional nivå och inte en myndighet som tillämpar en regional indelning.

Tabell 3.1 Nationella förvaltningsmyndigheter med regional indelning

Myndighet Regional indelning

Arbetsförmedlingen Den operativa förmedlingsverksamheten är indelad i 3 geografiska regioner. Dessa är i sin tur indelade i 10 geografiska marknadsområden. Arbetsmiljöverket Verksamhetsområdet inspektion samt inspektionsjuridik är indelat i 5 geografiska regioner. Ekobrottsmyndigheten Ekobrottsmyndighetens 9 kammare och polisoperativa enheter är placerade vid 5 orter och delar av myndighetens verksamhet är indelad i lika många regioner. Elsäkerhetsverket Avdelningen för anläggningar är uppdelad i 4 regionala tillsynskontor. Fortifikationsverket Fortifikationsverkets förvaltningsverksamhet är indelad i 6 regioner, vilka i sin tur är indelade i ett antal driftdistrikt. Försvarsmakten Indelning i 4 militärregioner. Varje region har en stab som bland annat ska stärka samverkan mellan militära och civila aktörer. Försäkringskassan Verksamhetsområde sjukförsäkring är indelat i 5 geografiska regioner. Inspektionen för vård och omsorg Arbetet med tillsyn bedrivs vid 6 regionala avdelningar, vilka motsvarar sjukvårdsregionerna. Kriminalvården Indelning i 6 geografiska regioner, med vardera ett regionkontor och regionchef. Kronofogdemyndigheten Verksamheten verkställighet är indelad i 6 geografiska områden. Lantmäteriet Lantmäteriet är inskrivningsmyndighet enligt 19 kap. 3 § jordabalken. Inskrivningsmyndigheten ska enligt Lantmäteriets instruktion vara indelad i 7 geografiska verksamhetsområden.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

104

Myndighet Regional indelning

Livsmedelsverket 4 regionala avdelningar arbetar med offentlig kontroll av livsmedelsföretag. Migrationsverket Den operativa verksamheten är organiserad i 6 geografiska regioner. Inom varje region finns enheter som tar emot asylsökande och prövar olika typer av ansökningar om uppehållstillstånd. Rättsmedicinalverket 6 regioner för medicinsk åldersbedömning av asylsökande. Polismyndigheten 7 polisregioner med helhetsansvar för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Skogsstyrelsen En stor del av den operativa fältverksamheten bedrivs inom 24 distrikt som geografiskt är indelade i 3 regioner. Skolinspektionen 5 regionala inspektionsavdelningar. Specialpedagogiska skolmyndigheten 5 regioner för specialpedagogiska stöd. Svenska ESF-rådet 8 regioner för regionala strukturfondsprogram. Säkerhetspolisen 7 regioner, samma som polisregionerna. Tillväxtverket 8 regioner för regionala strukturfondsprogram. Trafikverket 6 regioner med ansvar för bl.a. planering, underhåll, investering, trafikledning och stora projekt. Tullverket Verksamhetsområde brottsbekämpning är indelat i 4 geografiska kompetenscenter. Åklagarmyndigheten Den operativa åklagarverksamheten utövas i 7 geografiska åklagarområden (samma som polisregionerna) och en nationell åklagaravdelning.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

105

När det sedan gäller domstolarna, som är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter, så är de indelade enligt följande:

Tabell 3.2 Domstolar på regional nivå

Domstol Regional indelning

Tingsrätter 48 domsagor. Hovrätter 6 domkretsar. Förvaltningsrätter 12 domkretsar. Kammarrätter 4 domkretsar. Migrationsdomstolar (vid vissa förvaltningsrätter)

4 domkretsar.

Mark- och miljödomstolar (vid vissa tingsrätter)

5 domkretsar.

Hyres- och arrendenämnder 8 domkretsar.

Myndighetsövergripande och regionala strukturer i staten

Utöver myndigheternas egna regionala indelningar, finns det också exempel på vissa statliga frågor och uppdrag som bedrivs i regionala strukturer som omfattar hela landet. Ett exempel är regeringsuppdraget till myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten.

Sedan 2009 har en rad myndigheter samverkat på regeringens uppdrag, i en satsning mot den grova organiserade brottsligheten.

Regeringen beslutade den 1 december 2015 (Dnr: Ju2015/09350/PO) att ge Polismyndigheten i uppdrag att fortsätta och vidareutveckla det tidigare påbörjade arbetet.

Satsningen, som i dag omfattar tolv myndigheter, leds av ett nationellt samverkansråd, som verkar genom ett operativt råd, det nationella underrättelsecentret (NUC) samt dess styrgrupp. Regionalt finns sju regionala samverkansråd och sju regionala underrättelsecentra (RUC). Polismyndigheten har ett utpekat rapporteringsansvar för satsningen som följer Polismyndighetens regionala organisation och är indelad i sju regioner.

I det här sammanhanget kan också nämnas att Sverige är indelat i tre rovdjursförvaltningsområden: norra, mellersta och södra för-

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

106

valtningsområdet.3 Indelningen är ett sätt att underlätta samverkan mellan län med delade rovdjursstammar och likartade förhållanden.

Aktuella utredningar

Det finns flera pågående utredningar och utredningsförslag som på olika sätt avser regionala indelningar av statlig verksamhet.

Försvarsberedningen föreslår i sin rapport från december 2017 inrättandet av ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län i varje (se vidare i avsnitt 3.4.3 och 3.6).4

Servicekontorsutredningen presenterade i december 2017 ett delbetänkande med ett antal förslag som syftar till att utveckla de lokala servicekontor som för närvarande drivs av Försäkringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten.5 I delbetänkandet föreslås att hela den nuvarande servicekontorsverksamheten ska gå över till Statens servicecenter den 1 januari 2019. Utredningen föreslår att serviceorganisationen med de lokala kontoren delas in regionalt, initialt i fyra regioner som vid behov ska kunna utökas. Utredningen skriver att förslaget kan behöva justeras till följd av Indelningskommitténs förslag.

Vi har utöver dessa haft samråd med flera pågående utredningar som överväger förslag om regionala strukturer. Det gäller bland annat Skolmyndighetsöversynsutredningen (dir. 2017:37), Mottagandeutredningen (dir. 2015:02), Agenda 2030-delegationen (dir. 2016:18) och 112-utredningen (dir. 2015:113).

3.2.3 Statlig samordning på regional nivå

Samordning av statliga myndigheter på regional nivå sker i olika sammanhang och av olika aktörer. Som beskrivits ovan har landsting och kommunala samverkansorgan i nästan samtliga län tagit över det regionala utvecklingsansvaret från staten. I departementspromemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61)

3 Förordningen (2009:1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn. 4 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). 5 Servicekontor i ny regim (SOU 2017:109).

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

107

föreslås att landstingen från 1 januari 2019 ska överta ansvaret i samtliga län, med undantag för Gotlands län.

I förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete anges att den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet bland annat ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, en regional utvecklingsstrategi. Den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska samordna insatserna för genomförandet av strategin. Samordning ska ske med bland annat berörda länsstyrelser och andra berörda statliga myndigheter. Förordningen räknar upp ett 30-tal myndigheter som efter fastställande ska tillsändas den regionala utvecklingsstrategin. Bland dem finns till exempel Arbetsförmedlingen, Boverket, Försäkringskassan, Kulturrådet, Naturvårdsverket, Tillväxtverket och Trafikverket. I den förordning som föregick den nuvarande pekades länsstyrelsen ut som ansvarig för att samordna statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.6

Länsstyrelsernas uppdrag att samordna staten

Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter som i likhet med landstingen och kommunerna har ett horisontellt uppdrag med en rad olika verksamhetsområden.

Länsstyrelsen ska enligt 2 § i länsstyrelseinstruktionen, inom ramen för sitt ansvarsområde, i länet samordna ”olika samhällsintressen” och ”statliga myndigheters insatser”.7

Utöver det allmänt hållna uppdraget i 2 § omfattar länsstyrelseinstruktionen också ett antal mer sakområdesspecifika samordningsuppdrag som ibland inbegriper samordning av andra statliga myndigheter. Bland annat ska länsstyrelserna samordna arbetet på länsnivå med anpassningen till ett förändrat klimat. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet kring miljökvalitetsmålen och har samordningsuppgifter inom krisberedskap och vid höjd beredskap.

Instruktionen räknar även upp ett antal olika konstellationer som ska finnas vid samtliga eller några länsstyrelser, som i någon mening kan ses som möjliga arenor för samordning. Det gäller t.ex.

6 Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. 7 Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

108

de delegationer som numera ryms inom länsstyrelsen, med ledamöter som företräder olika former av intressen och sakkunskap.

Länsstyrelserna har dessutom ytterligare samordningsuppdrag, utpekade i andra författningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. Det anges inte alltid, eller ens i regel, vilka som ska bli föremål för samordning, utan det får i flera fall antas gällas såväl statlig som kommunal verksamhet och kanske även andra samhällsintressen. Det förekommer emellertid också att det i uppdrag specifikt anges vilka myndigheter som ska bli föremål för samordning.

3.2.4 Landstings, regionförbunds och länsstyrelsers uppfattning om vilka statliga myndigheter som bör ha samordnad regional indelning

Hösten 2015 vände vi oss till landsting, kommunala samverkansorgan (regionförbund) och länsstyrelser med en enkät där mottagarna ombads redogöra för vilka myndigheter som ur deras perspektiv skulle vara relevanta för samordnad regional indelning.

I de svar som inkommit från landsting och regionförbund är det drygt 50 myndigheter som framhålls som betydelsefulla. Ett 20-tal av dessa myndigheter anges enbart av ett enstaka regionförbund eller landsting. Det rör sig då inte sällan om myndigheter som har verksamheter i länets centralort.

Av alla de myndigheter som tas upp i svaren är det några som förekommer mycket ofta. Detta gäller särskilt tre myndigheter: Trafikverket, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

Av svaren kan man dra slutsatsen att det rör sig om en blandning av myndigheter som har betydelse för arbetet med hälso- och sjukvård liksom arbetet med regional utveckling och transportinfrastruktur.

I länsstyrelsernas svar är spridningen mindre. Totalt är det 19 myndigheter som pekas ut. Bland de 19 myndigheterna är det två som förekommer i 17 av svaren: Trafikverket och Migrationsverket. Därefter följer Polismyndigheten, Arbetsförmedlingen, Skogsstyrelsen, Försvarsmakten, Skatteverket och Försäkringskassan.

Svaren från de två grupperna kan sammanställas för att ge en samlad bild. Det kan då konstateras att Trafikverket är den myndighet som bland respondenterna bedöms vara mest relevant och betydelsefull för samordnad regional indelning. Trafikverket har det

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

109

övergripande ansvaret för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Myndigheten har också i uppdrag att samverka med många aktörer, bland annat genom att bidra med underlag till planeringsansvariga myndigheter och organ i arbetet med länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Tabell 3.3 Myndigheter som av länsstyrelser, landsting och regionförbund bedöms vara särskilt relevanta när det gäller samordnad regional indelning

Antal Myndighet

34 Trafikverket 32 Arbetsförmedlingen 28 Försäkringskassan 27 Polismyndigheten 25 Migrationsverket 21 Skogsstyrelsen 17 Skatteverket 17 Tillväxtverket

3.3 Överväganden och förslag på myndighetsgemensam indelning

Förslag: Vi föreslår en myndighetsgemensam indelning, vilken

regleras i en särskild förordning.

Följande myndigheter ska ingå i denna myndighetsgemensamma indelning:

• Arbetsförmedlingen

• Försvarsmakten

• Kriminalvården

• Migrationsverket

• Polismyndigheten

• Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfondsprogram)

• Säkerhetspolisen

• Tillväxtverket (strukturfondsprogram)

• Trafikverket

• Åklagarmyndigheten.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

110

För att statliga myndigheters verksamheter ska kunna tillgodose medborgarnas olika behov krävs specialisering och arbetsfördelning. Genom att verksamheterna struktureras i politikområden och uppgifter och ansvar fördelas på olika myndigheter skapas förutsättningar, inte bara för hög kompetens och effektivitet, utan också enhetlighet och likabehandling av medborgarna varhelst i landet man bor. Flera utredningar har dock pekat på sektoriseringens avigsidor, att helhetsperspektivet inom statsförvaltningen försvåras liksom samverkan myndigheter emellan och samverkan med kommuner och landsting. Särskilt allvarligt är detta när det handlar om medborgare som har behov av insatser från flera sektorer samtidigt eller för frågor som måste hanteras av flera myndigheter tillsammans med kommunsektorn.

Skarpa sektorsgränser i kombination med helt olika geografiska indelningar accentuerar problematiken. Vi delar därför Ansvarskommitténs och flera andra utredningars bedömning av att det finns ett stort behov av att ”återsamla staten” på regional nivå, vilket skulle tillföra ett territoriellt perspektiv som balans till det sektoriella. En myndighetsgemensam indelning skulle främja samverkan och samordning av staten på regional nivå, till gagn för medborgare, näringsliv och det civila samhället liksom för samverkan med kommuner och landsting. Med en gemensam geografisk struktur skulle förutsättningar skapas för att hantera samordningsbehoven, såväl på regional som lokal nivå. Den gemensamma geografin skulle kunna fungera som en plattform för samverkan, där olika myndigheter kan analysera problem och behov av insatser. Förutsättningar för att rätt funktioner i myndigheterna finner varandra och att beslutsnivåer matchar varandra ökar. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har i dialog med oss framfört vikten av att utveckla samverkan på olika nivåer i organisationerna, vilket också har blivit ett resultat av att de båda myndigheterna sedan den 1 januari 2015 har samordnat sin regionala indelning. Denna geografiska samordning har i många avseenden utvecklat och underlättat den regionala samverkan myndigheterna emellan.

Både för medborgare och för kommuner, näringsliv och intressegrupper är det i dagsläget svårt att orientera sig i den statliga förvaltningsorganisationen. En myndighetsgemensam indelning på regional nivå har ett stort värde sett i ett medborgarperspektiv, genom att staten blir tydligare på regional nivå. I flera samman-

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

111

hang, bl.a. i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) har det från riksdag och regering uttalats önskemål om att utveckla relationerna mellan den offentliga och den ideella sektorn. En gemensam indelning för de statliga myndigheterna skulle underlätta dessa relationer.

En myndighetsgemensam indelning skapar en tydligare regional struktur inom vilken också uppdrag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ändamålsenlig. Möjligheter skapas att ta fram myndighetsgemensamma regionala lägesbilder i olika frågor. Den typen av lägesbilder har till exempel tagits fram inom ramen för regeringens satsning på samverkan mot organiserad brottslighet. Syftet med dessa lägesbilder är att få ett beslutsunderlag för gemensamma strategiska åtgärder.8

Vår bedömning är sammanfattningsvis att en myndighetsgemensam indelning skulle kunna medföra följande fördelar: – att överskådligheten i statsförvaltningen skulle öka och förut-

sättningarna för en sektorsövergripande samverkan stärkas, – att kontakter mellan företrädare för olika verksamheter skulle

underlättas, – att det skulle bli enklare att samordna prioriteringar och agera

samlat, – att landstingens och kommunernas kontakter och dialog med

staten skulle underlättas liksom möjligheterna att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån, – att statens kontakter och dialog med civilsamhället, näringslivet

och föreningslivet skulle underlättas samt – att regeringens möjligheter att styra och följa upp utifrån ett

geografiskt perspektiv skulle underlättas.

Samtidigt vill vi understryka att det faktum att i princip alla statliga myndigheter har olika regionala indelningar, endast är ett av flera hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheter och mellan stat och kommun. Frågor om offentlighet och sekretess, styrning och prioriteringar kan också utgöra hinder. Likaså att myndig-

8 Nationella underrättelsecentret, Nuc, inom den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten: Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018–2019.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

112

heternas regionala organisationer inte motsvarar varandra. Som framgår av tabellen i avsnitt 3.2.2 varierar inte bara den regionala indelningen mellan myndigheter, utan också hur stor del av verksamheten som bedrivs regionalt. Därtill kommer stora skillnader mellan vilket mandat och vilka resurser som finns på regional nivå.

Vår bedömning är dock att en myndighetsgemensam indelning är ett första steg på vägen och en nödvändig förutsättning för en mer organisatorisk kongruens och en mer samordnad stat regionalt.

3.3.1 Våra utgångspunkter

Vårt uppdrag är att, utifrån det förvaltningspolitiska målet om en samverkande och innovativ statsförvaltning, lämna förslag på en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant både för staten som helhet och för kommuner och landsting.

Våra förslag ska inte förutsätta en ändrad länsindelning och vi ska inte utreda frågor om länsstyrelsens organisation. Det innebär att länsstyrelserna inte omfattas av vårt uppdrag.

Vi har valt att utgå från nationella statliga myndigheter som i dag har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet (se tabell i avsnitt 3.2.2). Detta innebär bland annat att vi inte föreslår någon ändring beträffande domstolarna, som är självständiga myndigheter på regional nivå eller nationella myndigheter utan regional indelning.

Vidare har vi utgått ifrån myndigheter som inom delar eller hela sin verksamhet har en inte obetydlig samverkan med antingen andra myndigheter eller med landstingens och kommunernas verksamheter.

Särskilt viktig är sådan samverkan som har betydelse för planeringskapacitet på regional nivå. Myndigheter som därför kan komma ifråga för en myndighetsgemensam indelning bör vidare, enligt vår bedömning, inom något av sina verksamhetsområden ha en strategisk eller främjande funktion som kan ha betydelse för planeringskapacitet på regional nivå, eller ha starka kopplingar till andra sådana myndigheter. Det innebär att vi har undantagit rena tillsynsmyndigheter. Det innebär också att vi har undantagit myndigheter som har utlokaliserat delar av sin verksamhet till andra orter än där huvud-

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

113

kontoret är lokaliserat, men ändå inte har en regional organisation och indelning.

Slutligen har vi också undantagit vissa myndigheter med regional organisation som för närvarande är föremål för särskild översyn, vilket bland annat gäller Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten.9

För att identifiera vilka myndigheter som utifrån dessa utgångspunkter är relevanta för samordnad indelning har vi, utöver de frågor vi ställt till landsting, regionförbund och länsstyrelser, haft dialog med ett stort antal myndigheter, företrädare för den kommunala sektorn samt representanter för civilsamhället och intresseorganisationer samt Svenska Samernas Riksförbund.

3.3.2 Områden som involverar många myndigheter

Allt fler samhällsområden kräver samverkan mellan statliga myndigheter och mellan myndigheter och kommuner. Ett exempel på det stora behovet av utvecklad samordning, inte minst mellan många både statliga och kommunala aktörer samt företrädare för näringsliv och olika intresseorganisationer var den så kallade varselsamordningen som skedde i samband med finanskrisen 2008.

Ytterligare exempel på verksamhetsområden med särskilt stort samverkansbehov är fysisk planering, energiomställning, klimatarbetet, miljömålsarbetet och kompetensförsörjning. Många av de statliga myndigheter som är verksamma inom dessa områden har dock inte en regional indelning. Vi har identifierat tre områden där behovet av samordning mellan myndigheter och mellan myndigheter och kommunsektorn är stort samtidigt som landsting och kommuner möter en rad statliga myndigheter med regional indelning. Det är krisberedskap och totalförsvar, regional utveckling samt mottagande av nyanlända.

9 Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

114

Krisberedskap och totalförsvar

Krisberedskapsarbetet och totalförsvaret involverar en lång rad aktörer på lokal och regional nivå, såväl statliga myndigheter och kommunsektorn som andra samhällsaktörer. Det är av stor vikt att arbetet bedrivs samordnat och att det finns upparbetade strukturer som snabbt kan träda in vid en krissituation.

Krisberedskap kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer.10 Målen för Sveriges krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet, värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.11

Arbetet som bedrivs för att nå målen för krisberedskapen har sin utgångspunkt i ansvars-, närhets- och likhetsprincipen. Ansvarsprincipen innebär att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. Närhetsprincipen innebär att en kris hanteras av de aktörer som är närmast berörda och ansvariga. Kriser ska således hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Likhetsprincipen innebär att hanteringen av en kris så långt som möjligt ska ske med samma organisation och lokalisering som under normala förhållanden12.

Krisberedskapen är nationellt organiserad i tre nivåer, från lokal nivå till regional och sedan central nivå. På länsnivå har länsstyrelserna ett geografiskt områdesansvar, vilket regleras i ett antal förordningar13. De ska vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Länsstyrelserna ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den natio-

10Prop. 2013/14:144 Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling. 11 Budgetproposition för 2018 (Prop. 2017/18:1). 12SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning. 13 Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap samt förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

115

nella nivån. Länsstyrelserna ska stödja de aktörer i länet, bland annat kommuner, som är ansvariga för krisberedskapen. Det omfattar bland annat planering, att utarbeta risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning.

Alla myndigheter som omfattas av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, den s.k. krisberedskapsförordningen, ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället. I bilaga till förordningen räknas en lång rad statliga myndigheter upp som har särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar inom några specificerade samverkansområden

Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).

Den civila delen av totalförsvaret är inte en enskild organisation utan bedrivs i samma strukturer som används för att hantera kriser. Planeringsarbetet för civilt försvar ska utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Processer och strukturer som används i krisberedskapen ska således så långt som möjligt användas i planeringen av det civila försvaret.

Länsstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet i respektive län och ansvarar vid höjd beredskap bland annat för att samordna de civila försvarsåtgärderna.

Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Därutöver är ytterligare ett stort antal myndigheter bevakningsansvariga enligt krisberedskapsförordningen och har särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar inom några specificerade samverkansområden. Viktiga regionalt indelade myndigheter inom detta område är Migrationsverket, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Trafikverket.

Försvarsmakten, som också omfattas av vårt förslag, är den myndighet som enligt sin instruktion ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar.14 Det är således Försvarsmakten som med stöd av andra aktörer ska lösa uppgifterna i totalförsvarets militära del. Försvarsmakten ska även samordna beredskapsplanläggningen och

14 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

116

den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret.

Regional utveckling

Regional utveckling är likaledes ett område där det finns ett stort behov av att kunna möta en samordnad stat på regional nivå.

I varje län är en aktör ansvarig för regional utveckling. Från 1 januari 2019 är det sannolikt så att det är landsting som har det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län, med undantag för Gotlands län.

Det regionala utvecklingsansvaret innebär, enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, ett ansvar för länets strategiska utveckling och omfattar bland annat att:

• arbeta fram och fastställa en strategi för utvecklingen i länet

• samordna insatser för att genomföra denna strategi

• besluta om hur medel för regionalt tillväxtarbete ska användas

• följa upp, utvärdera och redovisa resultaten av tillväxtarbetet till regeringen

• utföra uppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram

• upprätta och fastställa länsplaner för transportinfrastruktur.

De regionalt utvecklingsansvariga har också bland annat fått uppgifter inom kompetensförsörjningsområdet. Vid sidan av dessa uppgifter ansvarar de landsting som har det regionala utvecklingsansvaret, liksom övriga landsting, för en rad andra uppgifter med anknytning till regional utveckling som kollektivtrafik och regional kulturverksamhet.

En viktig del när det gäller regional utveckling är arbetet inom EU:s strukturfonder och den verksamhet som sker inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Ett flertal myndigheter är involverade i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete räknar upp ett 30-tal statliga myndigheter som berörs. Många av dem har dock ingen regional organisation i dag. Bland de som vi föreslår ska ha samordnad regional indelning återfinns Arbetsförmedlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet), Tillväxtverket och Trafikverket. Enligt förordningen (2017:583)

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

117

om regionalt tillväxtarbete ska den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet samordna insatserna för genomförandet av den regionala utvecklingsstrategin, bland annat med berörda statliga myndigheter.

Mottagande av nyanlända

Flyktingsituationen 2015 visade tydligt på behovet av utvecklad samordning, inte minst mellan de många både statliga och kommunala aktörer som är involverade i mottagande av asylsökande och nyanlända.

De senaste decennierna har ansvaret för att ta emot asylsökande och nyanlända varierat mellan olika aktörer. Även strategierna för mottagandet har växlat över tid. Migrationsverket har huvudansvar för mottagande av asylsökande. Av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. framgår bland annat att Migrationsverket ska ordna lämpligt boende för asylsökande som inte kan ordna boendet själva.

Vid sidan om Migrationsverket har också kommuner och landsting uppgifter inom ramen för mottagandet av asylsökande. Kommunerna ska bl.a. erbjuda de asylsökande barn som vistas i kommunen förskola, skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.

Länsstyrelserna har ansvar för att samordna och organisera insatser för asylsökande som syftar till att stärka kunskaper i svenska och andra etableringsfrämjande åtgärder.

När det gäller bosättning av nyanlända är Migrationsverket ensam ansvarig myndighet sedan 1 januari 2017. Myndigheten har från Arbetsförmedlingen tagit över ansvaret för bosättning av nyanlända som omfattas av etableringslagen. Regeringen beslutar om fördelning av antalet nyanlända på länsnivå som ska omfattas av anvisningar under ett år, s.k. länstal. På grundval av länstalen beslutar länsstyrelsen om fördelning mellan kommuner i länet (kommuntal).

Länsstyrelsen ska medverka till att det finns beredskap hos kommunerna att ta emot nyanlända och föra dialog med kommunerna om deras årsplanering. De ska även stötta kommuner i samordningen av kommunal verksamhet såsom utbildningen i svenska för invandrare (Sfi) och samhällsorientering. Länsstyrelserna ska främja

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

118

regional samverkan mellan kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända samt följa upp organisering och genomförande av insatser för nyanlända på både regional och kommunal nivå.

Sedan den 1 mars 2016 är en kommun enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Utöver detta tar kommunerna emot nyanlända som ordnar bosättning på egen hand, personer som kommer som anhöriga till en person som redan bor i kommunen och ensamkommande barn. Kommunerna har också ansvar för undervisning i svenska för invandrare, samhällsorientering och annan vuxenutbildning samt skola, förskola, barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar.

Arbetsförmedlingen har huvudansvaret för insatser och samordning av etableringen för vissa nyanlända invandrare, enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen). Inom ramen för det här uppdraget samverkar Arbetsförmedlingen enligt egna uppgifter främst med Migrationsverket, kommuner, Länsstyrelsen och Försäkringskassan.

Asylsökande ensamkommande barn anvisas av Migrationsverket till en kommun som ska ordna boende, omsorg och skola m.m.

Landstingens ansvar i mottagandet av asylsökande och nyanlända handlar framförallt om att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård. Landstingen stödjer också projekt som främjar integration.

Ett uttryck för samverkansbehovet inom området är att det finns en samverkansdelegation, som behandlar frågor av nationell och strategisk karaktär som rör mottagande och etablering av nyanlända invandrare. Samverkansdelegationen leds av Arbetsförmedlingen och andra medverkande är Migrationsverket, länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting och Försäkringskassan.

Även Polismyndigheten har vissa uppgifter som anknyter till migration. Uppdragen när det gäller att upprätthålla ordning och säkerhet och vara tillgänglig för allmänheten gäller såväl människor på flykt som alla andra som vistas här. Polismyndigheten har också ett särskilt angivet ansvar för att utföra gränskontroller och inre utlänningskontroller.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

119

3.4 Myndigheter med gemensam indelning – förslag

Utifrån de utgångspunkter som redogjorts för i tidigare avsnitt, våra frågor till länsstyrelser, landsting och regionförbund, synpunkter från statliga myndigheter samt de verksamhetsområden vi har identifierat som är i särskilt behov av regional samverkan är vår bedömning att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en myndighetsgemensam indelning:

• Arbetsförmedlingen

• Försvarsmakten

• Migrationsverket

• Polismyndigheten

• Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfondsprogram)

• Tillväxtverket (strukturfondsprogram)

• Trafikverket.

Dessa myndigheter har i sin tur starka kopplingar till ytterligare några myndigheter med regional indelning. Utifrån att de föreslagna myndigheterna ska vara relevanta för staten som helhet och det förvaltningspolitiska målet om en samverkande och effektiv statsförvaltning föreslår vi därför att även följande myndigheter ska ha samordnad regional indelning:

• Kriminalvården

• Säkerhetspolisen

• Åklagarmyndigheten.

Vi har kartlagt dessa myndigheters samverkansmönster och kan konstatera att de föreslagna myndigheterna i sin verksamhet har behov av omfattande samverkan regionalt, såväl med andra statliga myndigheter som med kommunsektorn, för att kunna fullfölja sina uppdrag. Försvarsmakten har till exempel en utbredd samverkan med både statliga myndigheter och kommuner och landsting. Särskilt viktiga statliga samverkanspartners är länsstyrelserna, polisen och andra totalförsvarsmyndigheter som till exempel Trafikverket. Till detta ska läggas det nära samarbete som krävs med landstingens hälso- och sjukvård samt de kommunala räddningstjänsterna. Det

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

120

som nu föranleder flera myndigheter att öka samverkan med Försvarsmakten är den politiska styrningen om mer konkret återupptagande av totalförsvarsplanering och återuppbyggande av det civila försvaret. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav, många av dem med en regional indelning.

Polismyndigheten är ytterligare ett exempel på en myndighet som har, och måste ha, en nära samverkan med andra myndigheter regionalt och lokalt. Polisen är en central myndighet i krisberedskapsarbetet och i totalförsvaret. Likaså har polisen uppgifter inom migrationsområdet och en mycket nära samverkan med landets kommuner. En annan myndighet som är central, både i arbetet med regional tillväxt och i mottagande och integration av nyanlända, är Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen ingår också i de regionala strukturfondspartnerskapen som ska göra prioriteringar mellan projektansökningar ur strukturfonderna, vilka vi anser också bör följa vår föreslagna indelning.

När det gäller Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige är det i dag handläggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella socialfondsprogrammet för programperioden 2014–2020 som har reglerats avseende geografiska kontor. Enligt instruktionen ska det inom myndigheten finnas regionala enheter på åtta platser i landet, ett kontor i respektive programområde. Vi anser att denna del av myndighetens verksamhet i stället ska bedrivas i den myndighetsgemensamma regionala indelning vi föreslår. Detta förutsätter att de geografiska programområdena anpassas till detta under nästa programperiod.

Beträffande Tillväxtverket är det för förvaltningen av de regionala strukturfondsprogrammen reglerat var det ska finnas tjänstemän stationerade. Även här på åtta orter, samma orter som för ESF-rådet. I övrigt bestämmer Tillväxtverket enligt instruktionen sin egen organisation. Även om strukturfondsprogrammen är en integrerad del i den regionala tillväxtpolitiken sker mycket av den verksamhet som inte bedrivs inom programmen på länsnivå. Det är de regionalt utvecklingsansvariga i respektive län som Tillväxtverket främst samverkar med i dessa delar. Vårt förslag är därför att det bara är arbetet med strukturfondsprogrammen, vilket redan i dag bedrivs i en större geografi än länen, som ska regleras. Vi föreslår att denna del av myndighetens verksamhet ska följa vår myndig-

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

121

hetsgemensamma indelning. Även för Tillväxtverket förutsätter detta att de geografiska programområdena anpassas under nästa programperiod.

I bilaga 3 redogör vi mer ingående för varje föreslagen myndighets uppdrag, regionala organisation samt regionala samverkan.

3.4.1 Övriga myndigheter som har övervägts

Utöver de föreslagna myndigheterna har vi också haft omfattande kontakter med flera andra regionalt indelade myndigheter där det funnits anledning att överväga samordnad regional indelning.

I den enkät som vi har genomfört är Försäkringskassan en av de tre myndigheter som landsting och regionförbund bedömer är mest relevant för samordnad regional indelning. Likaså framhåller andra myndigheter Försäkringskassan som en viktig samverkansmyndighet.

En avgränsad del av Försäkringskassans verksamhet är i viss utsträckning regionalt organiserad. Det gäller delar av verksamheten vid avdelningen för sjukförsäkring, som bland annat hanterar sjukpenning och rehabiliteringsersättning. Avdelningen är indelad i fem regionala verksamhetsområden. Dessa geografiskt indelade verksamhetsområden fungerar också som en sorts regionala ingångar och företrädare för myndigheten i allmänhet, alltså även i andra frågor än bara de som rör sjukförsäkring. Försäkringskassan medverkar också i de regionala strukturfondspartnerskapen, där myndigheten agerar både som medfinansiär och projektägare.

Emellertid är dessa delvis regionalt organiserade verksamheter bara avgränsade delar av myndighetens totala verksamhet. Merparten av den samverkan som myndigheten medverkar i sker i verksamheter som inte är regionalt organiserade, även om arbetet bedrivs på olika orter fördelade över landet. Av det skälet föreslår vi inte att myndighetens regionala organisation ska regleras. Vi utgår dock ifrån att Försäkringskassan efterhand anpassar sin regionala indelning för de verksamheter som myndigheten anser bör finnas regionalt till den indelning som vi föreslår för flera andra myndigheter. Detta gäller särskilt den samverkan som krävs i de regionala strukturfondspartnerskapen och samverkan vad gäller mottagande av nyanlända.

Vi har också haft anledning att överväga samordnad regional indelning för Skatteverket, som framhållits som regionalt betydelse-

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

122

full i såväl vår enkät som i dialog med myndigheter och kommunsektorn. Skatteverket har emellertid sedan 1 juni 2017 i allt väsentligt avvecklat sin tidigare regionala organisation. Visserligen är Skatteavdelningen ännu indelad i fem regioner, men verksamheten är med vår definition utlokaliserad, men inte i sig regionalt organiserad och de ärenden som handläggs fördelas inte utifrån någon regional logik.

Såväl Skatteverket som Försäkringskassan ingår i den tidigare nämnda myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Skattebrottsavdelningen vid Skatteverket är placerad på de sju orter där det finns regionala underrättelsecenter (RUC). Även Försäkringskassan har anpassat sin organisation för att vara närvarande på dessa orter.

I utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslogs även Lantmäteriet, Arbetsmiljöverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och Skolinspektionen få en med flera andra myndigheter gemensam indelning. När det gäller Arbetsmiljöverket, IVO och Skolinspektionen har vi av skäl som redogjorts för ovan undantagit rena tillsynsmyndigheter som har att följa upp tillämpningen av ett nationellt regelverk. När det gäller Skolinspektionen tillkommer dessutom att myndigheten tillsammans med övriga myndigheter inom skolområdet för närvarande är föremål för en samlad översyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.15

Lantmäteriet har enligt sin instruktion en regional indelning för den uppgift som gäller myndighetens funktion som inskrivningsmyndighet enligt jordabalken, en verksamhet som kräver begränsad regional samverkan. Division Fastighetsbildning inom Lantmäteriet, kräver däremot omfattande samverkan både med andra myndigheter och med kommuner. Fastighetsbildningen är indelad i två regioner med 5–6 enheter i varje region, totalt 11 i landet. Lantmäteriet har dock infört produktionsutjämning vilket innebär att ärenden fördelas centralt, ett ärende som rör en kommun i södra Sverige kan således handläggas av en enhet i norra Sverige. Av dessa skäl har vi valt att inte föreslå Lantmäteriet för en myndighetsgemensam indelning, även om vi också vad gäller Lantmäteriet utgår ifrån att myndigheten förhåller sig till den föreslagna områdesindelningen.

15 Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

123

Utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslog vidare att Elsäkerhetsverket skulle utforma sin regionala organisation så att de föreslagna gränserna inte bryts. Här kan konstateras att myndigheten för det första är förhållandevis liten (drygt 50 anställda) och att de få anställda vid de fyra regionkontoren uteslutande bedriver tillsyn, även om elinspektörerna tillsammans med polis och åklagare gör utredningar vid elolycksfall och elbränder. Det kan också noteras att Elsäkerhetsverket har ett särskilt ansvar inom teknisk infrastruktur enligt krisberedskapsförordningen, varför vi anser att också Elsäkerhetsverket bör anpassa sin indelning enligt vårt förslag.16

Utredningen om statens regionala förvaltning föreslog också att Skogsstyrelsens regionala organisation skulle införlivas i länsstyrelsen. Vi har valt att inte lägga förslag om samordnad indelning för Skogsstyrelsen, huvudsakligen därför att verksamheten på den regionala nivån i myndigheten är så pass begränsad i omfattning. Det är i de 26 distrikten som själva verksamheten bedrivs när det gäller handläggning av ärenden, tillsyn, rådgivning osv. Skogsstyrelsens samverkan sker framförallt med länsstyrelserna och i viss utsträckning med Trafikverket.

Myndigheter bör anpassa sig till en gemensam indelning

När det gäller övriga myndigheter som tillämpar regional indelning för hela eller delar av sin verksamhet, eller myndigheter som överväger att införa regional organisation, utgår vi ifrån att dessa i stor utsträckning kommer att förhålla sig till och om möjligt anpassa sin indelning utifrån det förslag vi presenterar i avsnitt 3.6. Det behöver inte innebära en exakt motsvarande indelning, men gränser bör inte brytas utan att det finns starka verksamhetsmässiga skäl för detta. Särskilt viktigt är detta när det gäller myndigheter av betydelse för krisberedskap och totalförsvaret.

Den så kallade krisberedskapsförordningen räknar i bilaga upp ett stort antal myndigheter med uppgifter inom krisberedskap och vid höjd beredskap. Utöver de myndigheter som omfattas av vårt

16 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

124

förslag till samordnad indelning (Försvarsmakten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Trafikverket och Säkerhetspolisen) och Elsäkerhetsverket, Försäkringskassan och Skatteverket som redan kommenterats, återfinns också ytterligare några myndigheter som tillämpar någon form av regional indelning, t.ex. Livsmedelsverket och Tullverket. Livsmedelsverkets regionala verksamhet består dock av ren tillsynsverksamhet. Vi bedömer att det inte är motiverat att reglera de båda myndigheternas regionala indelning, men förutsätter att de förhåller sig till och anpassar sig till den indelning som gäller för de myndigheter som omfattas av vårt förslag.

Ifråga om nationella myndigheter utan regional indelning är vår bedömning att flera av dessa behöver utveckla ett tydligare regionalt förhållningssätt. Det innebär att säkerställa en regional närvaro med relevanta funktioner, beslutsmandat och kunskap om det geografiska området. Det här behovet har lyfts fram av såväl myndigheter som kommunsektorn. I dagsläget upplever många att det är svårt att i nationellt organiserade myndigheter hitta rätt person och dialogpart för regionala frågor.

3.4.2 Reglering av den regionala indelningen

Vi anser att den regionala indelningen för de aktuella statliga myndigheterna ska beslutas av regeringen i en gemensam förordning. Vi föreslår även att det i respektive myndighets instruktion ska finnas en hänvisning till denna förordning. Ett alternativ vore att endast reglera indelningen i myndighetsinstruktionerna. I sådant fall finns dock inte regleringen samlad på ett överskådligt sätt. Vi ser det som en fördel om regeringens samlade bedömning kring vilka myndigheter som bör omfattas och på vilket sätt dessa ska delas in finns i en gemensam reglering.

3.4.3 Följder av samordnad indelning för länsstyrelsens samordningsuppgift

I vårt uppdrag ingår att analysera vilka följder en myndighetsgemensam regional indelning skulle få för länsstyrelsernas uppgift att länsvis samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt för behovet av samverkan mellan länsstyrelserna.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

125

Vi har därför frågat länsstyrelserna hur en samordnad indelning i sex områden för de myndigheter som föreslås skulle påverka dels länsstyrelsens uppdrag att samordna staten i länet, dels behovet av samverkan länsstyrelserna emellan.

Samtliga länsstyrelser har svarat på frågorna. Flertalet uppger att de generellt är positiva till samordnad regional indelning i staten och att en sådan i någon mån underlättar länsstyrelsens uppdrag att samordna staten i länet. Bland annat framförs uppfattningen att det blir lättare att samla berörda aktörer när det finns en gemensam indelning att utgå ifrån, att kontaktvägarna blir tydligare och att förutsättningarna för en samordnad organisationsstruktur förbättras.

Några länsstyrelser menar att en gemensam indelning för de föreslagna myndigheterna bara i obetydlig utsträckning påverkar länsstyrelsens uppdrag att samordna staten i länet. Oavsett hur man ställer sig i frågan framhåller flera att lika viktigt eller än viktigare är att centrala myndigheter, såväl de som har en regional indelning som de utan en sådan, för varje län har företrädare med relevant mandat och regional kunskap som länsstyrelserna kan samverka med.

När det gäller samverkan mellan länsstyrelserna framhåller flertalet länsstyrelser den långtgående samverkan mellan länsstyrelserna som redan i dag existerar på framförallt nationell nivå. Några länsstyrelser menar att samverkan skulle behöva öka i de områden som skulle bli resultatet av en samordnad indelning för andra statliga myndigheter. Någon länsstyrelse anser att det sannolikt skulle krävas att en länsstyrelse samordnar övriga länsstyrelser inom varje område.

Ytterligare några länsstyrelser anser att behovet av samverkan mellan länsstyrelserna inte påverkas och att det kan finnas en risk att den regionala samverkan som blir följden av en myndighetsgemensam indelning i sex områden blir en ny överbyggnad som tar resurser och fokus från nationell samverkan länsstyrelserna emellan och den länsvisa samordningen av myndigheter.

Vår bedömning är att de författningsreglerade samordningsuppgifterna som länsstyrelsen har, till exempel enligt (PBL) Plan- och bygglagen (2010:900) inte kommer att påverkas i någon hög utsträckning, annat än att det sannolikt kommer att underlätta för länsstyrelserna att vissa statliga myndigheter har en gemensam indelning.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

126

Hur ska staten samordnas regionalt?

Flera tidigare utredningar har konstaterat att många frågor, om än med en regional logik, har växt ur länsstrukturen. Att inga andra myndigheter än länsstyrelserna är kvar i den är ett av flera tecken på detta. Det är inte osannolikt att en myndighetsgemensam indelning på regional nivå, där flera län ingår, gör det mer attraktivt att hantera olika frågor i den strukturen, som då ökar i betydelse.

I sin rapport från december 2017 konstaterar Försvarsberedningen att flera länsstyrelser i dag har begränsade resurser och bristfällig förmåga att klara sin samordningsuppgift inför och vid höjd beredskap.17 Försvarsberedningen menar att större områden på regional nivå skulle gynna samordningen och ledningen av den civila delen av totalförsvaret och föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med cirka 3 till 6 län inom varje område. Inom respektive civilområde, där flera län ingår, ska en av landshövdingarna utses att, i egenskap av civilbefälhavare, hålla samman beredskapsplaneringen för civilt försvar.

I vårt uppdrag har det inte ingått att föreslå någon myndighet som samordnare inom det myndighetsgemensamma området. Vi vill dock understryka vikten av att det i samtliga frågor finns någon utpekad myndighet med ett särskilt uppdrag att samordna andra myndigheter inom det myndighetsgemensamma området. Samordning och samverkan uppstår inte ”av sig självt”. Flera alternativ kan övervägas. En sektorsmyndighet kan utses, som exemplet med Polismyndighetens samordningsroll i myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Det skulle då innebära att olika frågor samordnades av olika myndigheter.

Med tanke på hur länsstyrelsens uppdrag är formulerat är det dock naturligt att överväga länsstyrelsen som samordnare i de myndighetsgemensamma områdena. Det skulle dock kräva samverkan och samordning mellan länsstyrelserna inom området. I de geografiska områden som vi föreslår är det vare sig realistiskt eller effektivt att ha från två till som mest sju länsstyrelser som samordnare. Då står således valet mellan att välja någon annan myndighet som samordnare eller att välja en av länsstyrelserna inom det geografiska

17 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66).

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

127

området. I ett sådant scenario skulle länsstyrelsens samordningsuppdrag och behovet av samverkan länsstyrelserna emellan komma att påverkas till följd av andra myndigheters samordnade regionala indelning.

3.5 Förslag till geografisk indelning

Förslag: De myndigheter som föreslås i föregående avsnitt ska

följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som omfattar följande län:

• Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

• Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Värmland, Uppsala,

Västmanland, Örebro

• Stockholm, Gotland

• Jönköping, Kalmar, Östergötland

• Halland, Västra Götaland

• Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Länsgränser var tänkta att avgränsa den statliga förvaltningens och så småningom också landstingens verksamhet och länge var länsindelningen naturlig för statliga myndigheter. Men i takt med att myndigheterna lämnat länsindelningen och valt sin egen geografiska indelning har den svenska förvaltningsgeografiska kartan blivit mångfacetterad.

Ett flertal utredningar har synliggjort svårigheterna med att statliga myndigheter har olika indelningar och vilka konsekvenser detta får för verksamheterna och för kvaliteten i verksamheterna. Senast pekade Försvarsberedningen i sin rapport från den 20 december 2017 på att en försvårande faktor för effektiv samordning på regional nivå är att flera viktiga totalförsvarsmyndigheter har olika regional indelning. Försvarsberedningen menar att det är ett problem att myndigheter som är viktiga för totalförsvaret har geografiska indelningar som vare sig stämmer överens med länens och länsstyrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner.18

18 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), s. 98 ff.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

128

Vi har i det föregående redogjort för vilka fördelar en myndighetsgemensam indelning skulle få, enligt vår bedömning. Vi har föreslagit att Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Migrationsverket, Trafikverket, Polismyndigheten, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige och Tillväxtverket vad gäller strukturfondsprogrammen på regional nivå, Kriminalvården, Säkerhetspolisen samt Åklagarmyndigheten ska ha en gemensam indelning av sina regionala områden. Frågan som följer är: I hur många områden och i vilken geografi ska den myndighetsgemensamma indelningen utformas?

3.5.1 Utgångspunkter

En grundläggande utgångspunkt i vårt arbete har varit att inte bryta några läns- och landstingsgränser. Vidare har vi sökt lösningar som innebär minst omställning för såväl de berörda statliga myndigheterna som för kommunsektorn. Därför har vi utgått ifrån redan existerande strukturer. En helt ny statlig indelning som inte har någon motsvarighet vare sig inom staten eller kommunsektorn skulle innebära ytterligare en struktur lagd till den redan mångfacetterade förvaltningskartan. Vårt arbete har handlat om att hitta en indelning som kan fungera för alla oavsett verksamhetsområde. Ytterligare en utgångspunkt i bedömningen av antal områden och geografi har varit att se till samverkansbehovet inom sådana verksamhetsområden som involverar flera statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Vi har i det ovanstående pekat på några sådana områden där samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och kommunsektorn är helt avgörande för kvaliteten i verksamheten, nämligen krisberedskap och totalförsvar, regional utveckling samt mottagande av nyanlända.

En indelning relevant för staten

Det finns ingen självklar statlig utgångspunkt för ett förslag om en myndighetsgemensam indelning. Dock kan konstateras att det är vanligt förekommande att några geografiska områden överensstämmer i myndigheternas regionala indelning. Till exempel utgör de fyra nordligaste länen ett område för de flesta myndigheter. På motsvarande sätt utgör Stockholm tillsammans med Gotland ett

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

129

område för de flesta myndigheter. Det kan också noteras att vissa län ingår tillsammans med andra län i flera myndighetsindelningar om än i olika konstellationer. Sålunda ingår Västra Götaland och Halland tillsammans i flertalet myndighetsindelningar, liksom Skåne och Blekinge.

Även om det finns områden som överensstämmer helt eller delvis har vi tidigt i vårt arbete kunnat konstatera att det inte finns en myndighetsindelning som skulle vara optimal för övriga. Under utredningens gång har vi också fått anledning att revidera vår initiala hypotes att den stora floran av indelningar är en effekt av olika verksamhetslogiker. Den förefaller snarare vara en effekt av tillfälligheter och justeringar som gjorts under lång tid, vars ändamålsenlighet i dag går att ifrågasätta.

De flesta statliga myndigheter är indelade i mellan fyra till sju områden, men indelningarna skiljer sig, som nämnts, från varandra. Det är endast tre myndigheter bland dem vi föreslår som har samma indelning och det är Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten, vilket då skulle bli den naturliga utgångspunkten i en indelning enbart utifrån ett statligt perspektiv.

En indelning relevant för kommunsektorn

Vår bedömning är att statlig samordning och indelning inte bör betraktas isolerat från kommunsektorn. Därför har existerande samverkansstrukturer för det kommunala självstyret varit en utgångspunkt i utredningen. En statlig indelning, som har en motsvarighet i kommunsektorn, innebär att denna kan möta en samordnad stat i en gemensam geografi.

Vi redovisar i kapitel 6 en översiktlig kartläggning av landstingens nuvarande samverkan inom olika verksamhetsområden och hur landstingen ser på den framtida utvecklingen av samverkan. Kartläggningen visar att landstingen samverkar med varandra inom en lång rad olika verksamhetsområden, alltifrån sjukvård och regional utveckling till kulturfrågor, kollektivtrafik och infrastruktur. Denna samverkan sker i olika geografier, vilket för ett landsting kan innebära att i sjukvårdssamarbetet är det en uppsättning landsting som ingår i samverkan medan det för en annan fråga inte sällan är andra landsting som ingår i samverkan. Som exempel kan nämnas

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

130

att Kalmar ingår i samma sjukvårdsregion som Jönköpings och Östergötlands län men att samverkan när det gäller regional utveckling och infrastruktur främst sker tillsammans med övriga län i Småland och i Regionsamverkan Sydsverige (se kap. 6). För landstinget i Östergötlands län är däremot mycket av fokus kring regional utveckling längs stråket mot Stockholm.

När det gäller Värmlands län sker samverkan i hälso- och sjukvårdsfrågor inom Uppsala-Örebro sjukvårdsregion medan man i andra frågor samverkar med Västra Götalandsregionen, som ingår i samma Trafikverksregion som Värmland.

Landstingens samverkan sker i olika former till exempel i kommunalförbund, aktiebolag, ekonomiska föreningar och genom samverkansavtal. Till detta ska läggas alla de mera informella samverkansformerna. De författningsreglerade samarbeten som täcker hela landet är samverkan i sjukvårdsregionerna samt arbetet inom programområdena för strukturfonderna, vilket därmed utgör en naturlig utgångspunkt för en indelning som är relevant för kommunsektorn.

3.6 Sex områden i en gemensam geografi

Vårt förslag är att de myndigheter som föreslås i föregående kapitel ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden. Det stämmer väl överens med det antal områden som de flesta förvaltningsmyndigheter med regional indelning har i dag och som är det mest ändamålsenliga och resurseffektiva. Det är också det antal som vi bedömer innebär minst omställning för de flesta av våra föreslagna myndigheter. Vårt förslag innebär ett begränsat behov när det gäller förändringar av lokaliseringar av verksamhetsorter för regionala kontor.

Vårt uppdrag är att föreslå en indelning som är relevant för staten som helhet och för kommuner och landsting och vi har, som nämnts, utgått ifrån existerande samverkansstrukturer. Utifrån detta är vår samlade bedömning att en indelning som så långt möjligt överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna har flera fördelar. Sjukvårdsregionernas karta har även mycket gemensamt rent geografiskt med flera myndigheters nuvarande indelning.

Indelningen i regioner för hälso- och sjukvården regleras i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). I varje sjukvårdsregion finns

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

131

en samverkansnämnd vars uppgift bland annat är att inom regionen samordna den högspecialiserade vården. I Norra och Sydöstra sjukvårdsregionen har de ingående landstingen valt att utveckla samverkansnämnden och skapat en plattform med ett tydligare beslutsmandat. I propositionen En ny beslutsprocess för den högspecialiserade vården (prop. 2017/18:40) föreslås att samtliga sjukvårdsregioner ges beslutsmandat, vilket innebär att samverkan i sex regioner stärks ytterligare. Sjukvårdsregionerna har funnits sedan 1960-talet och är en inarbetad samverkansplattform för landstingen i hela landet.

Sjukvårdsregionerna är sex till antalet, vilket överensstämmer med det som de flesta statliga myndigheter med regional indelning tillämpar i dag. Som nämnts finns ytterligare en reglerad och inarbetad samverkansarena, programområdena för strukturfonderna. Dessa är emellertid åtta till antalet, vilket skulle innebära att de flesta myndigheter fick utöka antalet regioner, vilket i sin tur skulle innebära en stor omställning med stora kostnader som följd.

Det finns mycket som talar för att samtliga landsting från och med 1 januari 2019 har ansvaret för regional utveckling. Visserligen samverkar landstingen om regional utveckling i huvudsak i andra konstellationer än de som motsvarar sjukvårdsregionernas områden, men givet landstingens egna bedömningar att samverkan generellt sett kommer att öka inom alla områden så kan man förmoda att den nya geografin kan få betydelse i det sammanhanget.

En betydande faktor för vårt val av en områdesindelning som motsvarar den som i dag finns på sjukvårdsområdet är att flera myndigheter, framför allt Försvarsmakten, har och måste ha en samverkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, då det inte är aktuellt för Försvarsmakten att bygga upp någon mer omfattande egen sjukvårdsorganisation. Försvarsberedningen berör denna fråga specifikt och menar till exempel att ansvars- och ledningsförhållanden mellan landstingen och de geografiskt samordnade militärregionerna och civilområdena som föreslås måste tydliggöras. Därtill föreslår beredningen att landstingen inom varje civilområde bör utpeka minst ett sjukhus till beredskapssjukhus19.

19 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), s. 192 ff.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

132

Således bedömer vi att det inte bara finns ett värde rent allmänt med att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi, utan att det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma indelning omfattar hälso- och sjukvårdens organisation.

Dock anser vi att sjukvårdsregionernas geografi inte kan tillämpas fullt ut för den statliga regionala indelningen. En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är, som framhållits ovan, att läns- och landstingsgränser inte ska brytas. Hallands län är delat mellan två sjukvårdsregioner, vilket innebär att förvaltningskartan måste justeras i förhållande till de områden som i dag utgör sjukvårdsregionerna.

Med denna justering har vi landat i ett förslag som innebär att de myndigheter som föreslås i föregående kapitel ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som omfattar följande län:

Tabell 3.4 Föreslagna områden

Område

Län

Nord Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland Mitt

Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Värmland, Uppsala, Västmanland, Örebro

Stockholm-Gotland Stockholm, Gotland Öst Jönköping, Kalmar, Östergötland Väst Halland, Västra Götaland Syd Blekinge, Kronoberg, Skåne

Ovanstående förslag skulle alltså ge sex områden där två områden, Nord och Öst, har en befolkning på cirka en miljon invånare, medan övriga fyra har cirka två miljoner invånare. Vi bedömer att det är acceptabla och delvis ofrånkomliga variationer. De flesta myndigheter har en indelning i dag som motsvarar både områdena nord och område Stockholm-Gotland. Halland och Västra Götaland tillhör samma område i samtliga av våra föreslagna myndigheters organisationer, så även i vårt förslag. Det område som vi föreslår som utgörs av Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län finner sin ungefärliga motsvarighet i Polismyndighetens, Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisens och Migrationsverkets regionala indelning, med den skillnaden att Kalmar län ersätts av Södermanlands län. När det gäller det sydligaste området i vårt förslag tillhör Blekinge och Skåne

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

133

samma indelning i nästintill samtliga föreslagna myndigheters organisationer.

Område Stockholm-Gotland och område Väst omfattar två län vardera. Områdena Syd och Öst omfattar tre län, medan område Nord omfattar fyra län. Område Mitt däremot, omfattar hela sju län, vilket inte är oproblematiskt. Det kan också konstateras att ingen av de föreslagna myndigheterna i dag har ett område motsvarande det som i vårt förslag benämns område Mitt. Utifrån vår dialog med myndigheterna är dock vår sammantagna bedömning att det är en möjlig indelning.

Alternativa justeringar av den föreslagna geografin

Det finns mycket starka skäl, som redogjorts för ovan, att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi och det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma geografi innefattar hälso- och sjukvården, inte minst utifrån ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv. Samtidigt är en myndighetsgemensam indelning utifrån sjukvårdsregionerna inte helt oproblematisk. Område Mitt, som motsvarar Dalarnas, Gävleborgs, Uppsalas, Örebros, Västmanlands, Södermanlands och Värmlands län är inte stort till ytan jämfört med det nordligaste området som motsvarar Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Område Mitt blir emellertid det näst största till ytan, i kombination med en befolkning på cirka två miljoner och omfattar dessutom sju län och 80 kommuner. Ingen av de myndigheter som vi föreslår har heller denna indelning.

Försvarsberedningen föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med 3 till 6 län i varje område. Också mot bakgrund av att Försvarsberedningen gör bedömningen att varje civilområde bör omfatta högst sex län är det föreslagna området Mitt ett stort område. Ytterligare en invändning mot det föreslagna området Mitt är att ansvaret för Vänern delas, vilket både utifrån ett infrastruktur- och krisberedskapsperspektiv kan innebära svårigheter.

Vår bedömning är därför att en justering av vårt huvudförslag att relativt strikt följa gränserna för sjukvårdsregionerna skulle kunna vara att Värmland, i stället för att ingå i område Mitt, skulle ingå i

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

134

område Väst. Med en sådan justering skulle område Mitt omfatta sex län och ansvaret för Vänern skulle hållas samman.

De myndigheter som påverkas mest av den föreslagna indelningen i område Mitt är Polismyndigheten och Kriminalvården. Polismyndigheten har två ledningscentraler i det föreslagna området och bedömer att det är mycket svårt att inom överskådlig tid genomföra en ny omorganisation och att reducera antalet områden från sju till sex. Kriminalvårdens nuvarande region Mitt är i dag den största sett till antalet klientplatser och skulle med vårt förslag bli ännu större. Detta får, enligt Kriminalvården, konsekvenser för regionkontorens förmåga att styra, stödja och följa upp verksamheten.

Vår bedömning är därför att ytterligare en möjlig justering av vårt huvudförslag är att Polismyndigheten, Kriminalvården, Åklagarmyndigheten och Säkerhetspolisen skulle ha två områden inom det geografiska område Mitt som vi föreslår.

3.7 Alternativt förslag till geografisk indelning

Ett alternativ till den regionala indelning vi förordar skulle kunna vara att föreslagna myndigheter indelar sig i en geografi som motsvarar de sju polisregionerna. Bakgrunden till de sju polisregionernas indelning är ett beslut som Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten fattade i juni 2013. Indelningen bygger på tidigare samverkansområden inom polisen, alltså områden för geografisk samverkan mellan tidigare länspolismyndigheter.20

En fördel med indelningen är naturligtvis att den utöver polisen också redan tillämpas av Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. För samtliga tre gäller att de relativt nyligen organiserat sig i dessa områden och att det för framförallt Polismyndigheten var en genomgripande förändring. Polismyndigheten bedömer det, som nämnts, som mycket svårt att inom en överskådlig framtid genomföra en ny omorganisation och att reducera antalet regioner från sju till sex. En ytterligare omorganisation skulle innebära en effek-

20 Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten (2013), Beslut om polisregioner och huvudorter. Beslut 2013-06-25.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning

135

tivitetsförlust för Polismyndigheten, som även är en central myndighet utifrån ett beredskapsperspektiv.

Som konstaterats tidigare är polisregionerna också den geografi som används inom ramen för regeringens satsning på myndighetsgemensam samverkan mot organiserad brottslighet. Denna samverkan innefattar många myndigheter och är den befintliga länsövergripande struktur som framför allt lyfts fram av de myndigheter vi föreslår.

Utifrån totalförsvarets behov torde sju geografiska områden kunna vara acceptabelt. Försvarsberedningen föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län i varje. Det innebär ungefär 4–7 områden.

En indelning som motsvarar polisregionerna har dock inte någon motsvarighet i kommunsektorn, vilket har varit en viktig utgångspunkt i vårt huvudförslag. Med polisregionernas indelning förlorar man också den viktiga kopplingen till hälso- och sjukvården som vårt huvudalternativ innebär.

Det vi därutöver anser talar emot denna indelning är att flera av de myndigheter vi föreslår uppger att de resursmässigt har svårt att bära fler än sex regioner. Det gäller till exempel Migrationsverket.

Vårt alternativa förslag till regional indelning skulle ge följande områden, som alltså motsvarar de befintliga polisregionerna.

Tabell 3.5 Områden i alternativt förslag

Område

Län

Nord Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland Bergslagen Dalarna, Värmland, Örebro Mitt Gävleborg, Uppsala, Västmanland Stockholm Stockholm, Gotland Öst Jönköping, Södermanland, Östergötland Väst Halland, Västra Götaland Syd Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne

Detta förslag skulle ge sju områden där tre områden, Stockholm, Väst och Syd har en befolkning på cirka två miljoner invånare, medan övriga fyra har cirka en miljon invånare.

Ett första konstaterande är ett flera polisregioner har exakta motsvarigheter i de områden som utgör vårt huvudsakliga förslag.

Myndighetsgemensam indelning SOU 2018:10

136

Det gäller polisregion Nord (Jämtlands län, Norrbottens län, Västerbottens län och Västernorrlands län), polisregion Stockholm (Stockholms län och Gotlands län) samt polisregion Väst (Hallands län och Västra Götalands län).

Det område som i vårt huvudförslag motsvarar de sju länen i sjukvårdsregionen Uppsala-Örebro, är indelat i två polisregioner, nämligen polisregion Bergslagen (Dalarnas län, Värmlands län, Örebro län) och polisregion Mitt (Gävleborgs län, Uppsala län och Västmanlands län).

Södermanlands län, som i vårt förslag ingår i det område som motsvarar Uppsala-Örebro sjukvårdsregion, tillhör i stället polisregion Öst med Jönköpings län och Östergötlands län. Det har en ungefärlig motsvarighet i det område vi föreslår med Jönköpings län, Kalmar län och Östergötlands län. De två områdena är befolkningsmässigt och ifråga om kommunantal tämligen likvärdiga.

Slutligen skiljer sig förslagen åt med avseende på ett enda län när det gäller det sydligaste området som i vårt huvudsakliga förslag omfattar Blekinge län, Kronobergs län och Skåne län. Polisregion Syd har i stort sett samma indelning, men omfattar alltså även Kalmar län.

3.8 Ikraftträdande

Förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Den nya regionala organisation för totalförsvaret som föreslås av Försvarsberedningen ska börja gälla 2021. Vidare löper nuvarande programperioder för strukturfonderna till och med 2020. Den nya programperioden börjar 2021. Innan dess är det svårt för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige och Tillväxtverket att ändra sin organisation för hanteringen av dessa program. Mot denna bakgrund föreslår vi att den myndighetsgemensamma indelningen ska träda i kraft den 1 januari 2021. Det ger även myndigheterna gott om tid att genomföra en ändrad regional indelning. Det är dock av stor vikt att beslutet fattas så snart som möjligt så att de myndigheter som vill successivt kan börja anpassa sig till det kommande förslaget.

137

4 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Enligt direktiven ska kommittén analysera om det är lämpligt att ändra beteckningen landsting till en annan gemensam beteckning för kommuner på regional nivå samt utifrån den gemensamma beteckningen föreslå hur namnen på dessa ska utformas.

Vi gör inledningsvis en genomgång av bakgrunden till dagens situation och om det har skett en sådan principiell förändring som motiverar ett beteckningsbyte.

4.1 Beteckning för kommuner på regional nivå

4.1.1 Situationen i dag

I kommunallagen, vallagen och annan lagstiftning används beteckningen landsting för kommuner på regional nivå. I takt med att fler landsting har tagit över det regionala utvecklingsansvaret är det allt fler som har börjat använda sig av beteckningen region i stället för landsting. I Skåne och Västra Götalands län har man gjort så sedan i slutet av 1900-talet. Enligt 4 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län får 13 av de 20 landstingen i dag besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Alla dessa 13 använder sig av denna möjlighet. Även Gotlands kommun har fått möjlighet att använda regionfullmäktige och regionstyrelsen i stället för kommunfullmäktige och kommunstyrelsen på motsvarande sätt. Det finns, förutom nämnda landsting och Gotlands kommun, även ett antal samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

138

i länen och andra typer av kommunalförbund som använder beteckningen region och regionförbund.

Utöver denna möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse som ges i lagen, använder de aktuella landstingen även egna beteckningar på själva landstinget. Exempelvis använder Skåne läns landsting Region Skåne som egen beteckning och Västra Götalands läns landsting har valt Västra Götalandsregionen som beteckning. På motsvarande sätt använder Gotlands kommun Region Gotland som beteckning. Den officiella beteckningen är dock fortfarande Skåne läns landsting och så vidare (prop. 2001/02:7 s. 54). Det är även särskilt reglerat i 4 § tredje stycket lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län att vid genomförande av val enligt vallagen ska beteckningen landstingsfullmäktige användas, även om landstinget har rätt att använda regionfullmäktige i andra sammanhang.

Eftersom de officiella namnen inte har ändrats är det fortfarande dessa som finns registrerade i Statistiska centralbyråns register över landsting. Flera landsting har försökt få de egna regionbeteckningarna införda i registret men det har inte ansetts möjligt så länge de officiella namnen inte ändras.

Regeringen konstaterade i ovan nämnda proposition (prop. 2001/02:7 s. 54) att användandet av egna beteckningar inte torde komma i konflikt med bestämmelserna i kommunallagen och de dåvarande bestämmelserna i regeringsformen, men framhöll att det kunde finnas en viss risk för att alla medborgare inte är helt på det klara med att det är landstinget och inte en annan organisation som avses. Vid denna tid användes fortfarande benämningen landstingskommun i regeringsformen. Det är enligt vad regeringen anförde inte önskvärt om det skulle uppstå en situation där landstingen i olika delar av landet använder egna namn med helt olika konstruktioner. Vidare anfördes att det ligger ett värde i att namnet upplyser om vilken typ av organisation det är fråga om.

Dagens situation innebär att det på många håll är en annan beteckning än den som används av landstingen själva som står i officiella register och på valsedlar. Utöver vad regeringen anförde i ovanstående proposition kan detta också ställa till administrativa problem för landstingen, till exempel när det gäller deltagande i olika europeiska och internationella sammanhang samt vid tecknande av avtal.

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

139

4.1.2 Bakgrunden till dagens situation

Landstingen i Skåne och Västra Götalands län fick i samband med att det infördes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i slutet av 1990-talet rätt att besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället skulle betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Den ändrade regionala ansvarsfördelningen innebar att så kallade regionala självstyrelseorgan i några län övertog bland annat ansvaret för att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling och ansvaret för transport och infrastrukturplanering från länsstyrelsen. Självstyrelseorganen var landsting eller samverkansorgan samt, när det gäller Gotland, en kommun. Till att börja med omfattades Gotlands, Kalmar och Skåne län av försökslagstiftningen, senare tillkom även Västra Götalands län.

Rätten att använda de nya beteckningarna på fullmäktige och styrelse motiverades i förarbetena med att namnändringen kunde markera för medborgare, myndigheter och näringsliv landstingets förändrade roll i regionen (prop. 1996/97:36, s. 36).

Försöksverksamhetens syfte var enligt regeringen att tillmötesgå det intresse som fanns i vissa län att pröva nya metoder för att utveckla den regionala verksamheten och ge den en starkare demokratisk förankring. En bred förankring av det regionala utvecklingsarbetet kunde bidra till en bättre samordning och därmed till ett effektivare utnyttjande av de resurser som fanns inom regionen. En sådan kraftsamling av resurser på regional nivå borde enligt regeringen kunna underlätta utvecklingen av konkurrenskraftiga regioner. Det framhölls också att det är angeläget att ha en tydlig politisk representation vid kontakter inom EU.

I diskussionerna i Skåne och Västra Götaland var även geografifrågan viktig. Medborgarnas ökade rörlighet över länsgränserna och frågan om valfrihet inom sjukvården gjorde att de dåvarande gränserna inte uppfattades som ändamålsenliga.

Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning blev så småningom permanent och i dag är det 13 landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret. Resterande sju landsting har ansökt hos regeringen om att få göra detta. Det är endast i Stockholms län som det fortfarande är länsstyrelsen som har detta ansvar. I övriga län är det antingen landstinget eller ett samverkansorgan som har ansvaret. Två departementspromemorior, Regionalt

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

140

utvecklingsansvar i Stockholms, Kalmar och Blekinge län (Ds 2017:20) och Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) med förslag om att samtliga landsting från och med 2019 ska ha det regionala utvecklingsansvaret har remitterats.

4.1.3 Landsting, en kort historik

För att analysera om det är lämpligt att ändra beteckningen landsting är beteckningens ursprung och de uppgifter landstingen har haft över tid av intresse.

Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medeltida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller landskapen för behandling av rikets gemensamma angelägenheter. I början av 1400-talet gick landstingen upp i lagmans och räfstetingen, men återupplivades vid vissa tillfällen även därefter. I takt med att riksdagen fick större makt fick den gamla folkliga självstyrelsen ge vika, och landstingen försvann helt (SOU 1995:27, s. 64).

De moderna landstingen tillkom genom 1862 års kommunalförfattningar som upphöjdes till lag 1866 i samband med att tvåkammarriksdagen ersatte den gamla ståndsriksdagen. Införandet av landsting hade diskuterats sedan 1830-talet i samband med förslag till en riksdagsreform. Man ville återuppliva de gamla landskapstingen, som helt försvann då lagmansrätten upphörde 18491.

Landstingen, som inte hade något direkt samband med de gamla landskapstingen, fick från början uppgiften att vara regionala kommunala självstyrelseorgan.2 Landstingen skulle vara ett forum för att uttrycka folkviljan. Det skulle vara en regional förankrad institution som kunde sköta uppgifter som annars lades på staten3. Till en början stod dock landstingen under länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelsen svarade för ärendenas beredning och verkställighet. Fram till 1894 utsågs i allmänhet landshövdingen till landstingets ordförande. Landstingens beslut skulle fram till 1924-års landstingslag underställas och fastställas av länsstyrelsen4.

1 SKL, 150 år av självstyrelse, s. 411. 2 Gustafsson, Kommunal självstyrelse, s. 17. 3 SKL, 150 år av självstyrelse, s. 411. 4 SKL, 150 år av självstyrelse, s. 413 och Gustafsson, Kommunal självstyrelse, s. 82.

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

141

Inledningsvis tillhörde inte de större städerna något landsting. Städer med minst 25 000 invånare ställdes utanför landstingen. Representanterna i landstingens beslutande organ utsågs från början indirekt av städer och landskommuner. Det var först i samband med rösträttsreformerna 1910 som landstingen blev direktvalda.

Landstingen och de större städerna hade till uppgift att utse ledamöter till riksdagens första kammare, en funktion som upphörde 1971 då tvåkammarriksdagen avskaffades5.

Landstingens verksamheter var inledningsvis mycket blandade. Dagens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, hade en relativt undanskymd plats i landstingens tidiga historia vilken var mer närings- och utbildningsinriktad. Tre övergripande områden som i olika grad kommit att prägla landstingens verksamhet sedan den startade är 1) näringar och kommunikation, 2) hälso- och sjukvård samt 3) kultur och undervisning6. Under landstingens första år bestod 37 procent av de totala utgifterna av sjukvård. Cirka 10 procent av lantbruk med binäringar, 16 procent gick till kommunikationsområdet och 20 procent lades på undervisning samt övriga frågor. Med åren kom specialiseringen att öka. Redan mot slutet av 1800-talet utgjorde sjukvården nästan 70 procent av verksamheten. 1950 gick hela 85 procent av landstingens utgifter till de obligatoriska åtagandena rörande sjukvården (SOU 1995:27 s. 12).

1954 stiftades en ny landstingslag. Landstingets karaktär av kommun markerades genom införande av termen landstingskommun för att beteckna den juridiska personen och området, medan termen landsting förbehölls det beslutande organet7.

Även om hälso- och sjukvård tog en allt större del av anslag och andra resurser i anspråk innebar 1960-talet en breddning av landstingens verksamhet. Man kan även tala om en återvändo till samhällsområden som tidigare under 1800- och det tidiga 1900-talet utgjort viktiga sektorer för landstingen. Det gäller infrastruktur och kommunikation – men även till exempel kulturområdet8.

Under 1970-talet fick landstingen bland annat ansvar för gymnasial utbildning, exempelvis vårdutbildning och naturbrukslinjer. Landstingen har även haft huvudmannaansvar för folkhögskolor,

5 Gustafsson, Kommunal självstyrelse, s. 17. 6 SKL, 150 år av självstyrelse, s. 416 och 420. 7 Gustafsson, Kommunal självstyrelse s. 84. 8 SKL, 150 år av självstyrelse, s. 447.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

142

vilket flera landsting fortfarande har. Utöver utbildningsfrågor kom landstingen även att få ett större ansvar för kulturfrågor. Under 1970-talet fick landstingen också ett delat huvudmannaskap för de regionala utvecklingsfonder som hade till syfte att främja utvecklingen i småföretag. Dessa fonder ersatte de tidigare företagareföreningarnas uppgifter som det näringspolitiska instrumentet i länen. Från och med 1980-talet tillkom ansvaret för den regionala kollektivtrafiken.

1992 ändrades beteckningen landstingskommun i kommunallagen och ersattes med den tidigare beteckningen landsting. I regeringsformen användes dock landstingskommun ända fram till 2011.

Sedan slutet av 1990-talet och försöken med en ändrad regional ansvarsfördelning har allt fler landsting tagit över ansvaret för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering från länsstyrelserna, det som i dag kallas för det regionala utvecklingsansvaret. Det innebär att dessa landsting numera ansvarar för att ta fram strategier för länets utveckling. Strategier som även andra aktörer ska beakta i sin verksamhet. I uppdraget ingår att ha nära samverkan med berörda aktörer t.ex. kommuner. Dessutom har landstingen genom kultursamverkansmodellen fått nya uppgifter inom kulturområdet.

Ansvaret för regional utveckling enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen är rent verksamhetsmässigt relativt begränsat. Dock har landstingens arbete med regionala utvecklingsfrågor sammantaget ökat. I detta inkluderas frågor kring utbildning, kultur, trafik och infrastruktur.

4.1.4 Regionbegreppet

1944 års kommitté för kommunal samverkan lanserade tidigt begreppet ”regionkommun”. Kommittén lämnade 1947 ett betänkande med förslag till lag om regionkommuner m.m. (SOU 1947:30). I betänkandet föreslogs att det skulle inrättas en ny slags direktvalda sekundärkommuner som skulle betecknas regionkommuner. De skulle framför allt ha till uppgift att upprätta regionplaner. Det riktades stark kritik mot förslaget från många remissinstanser och förslaget genomfördes aldrig.

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

143

Under hela efterkrigstiden har den offentliga förvaltningens organisation på den regionala nivån diskuterats. När det gäller ansvarsfördelningen av uppgifter och frågor om medborgarinflytande användes tidigare begreppet ”länsdemokrati”, vilket framför allt handlade om att ansvaret för politiskt betonade uppgifter skulle föras över från länsstyrelserna och andra myndigheter till landstingen.

I motioner till 1964 års riksdag hemställdes om en utredning av frågan om att ersätta den dåvarande landstingslagen med en lag om länsparlament och självstyrelseorganisation på länsplanet. Frågan hade tagits upp redan vid föregående års riksmöte, men då avvisats. Motionerna behandlades av konstitutionsutskottet, som ansåg att starka skäl talade för att de regionala och lokala organens ställning inom folkstyrelsen borde prövas (KU 1964:39). Utskottet framhöll samtidigt att reformer i en sådan omfattning att man kunde riskera en utveckling mot delstater var helt inaktuell för vårt lands vidkommande. Utskottet fann att frågan om nödvändigheten att samordna och förstärka den splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet var en författningspolitisk fråga av betydelse.

I december 1964 tillsattes Länsdemokratiutredningen. I sitt betänkande Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47) föreslog utredningen att sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattandet, bör delegeras till kommunala organ och att länsstyrelserna i första hand skulle syssla med administrativ rättsprövning och skatteförvaltning. I utredningens förslag skulle dock landstingens dåvarande beteckning och organisation i huvudsak bibehållas, trots kraftigt utökat ansvar.

Den parlamentariska kommittén Länsdemokratikommittén lämnade 1978 i delbetänkandet Regional utvecklingsplanering, länsplanering m.m. (SOU 1978:35) förslag till en delreform rörande länsplaneringen, dvs. den regionala utvecklingsplaneringen. Som en del av Länsdemokratikommitténs underlag i det fortsatta arbetet utarbetades inom Statskontoret rapporten Regionkommunen – en skiss till samlad länsförvaltning (1981:8). I rapporten diskuterades en lösning med en regional förvaltning bestående av en regionkommun med ansvar för bl.a. den regionala samhällsplaneringen och en länsstyrelse med renodlade förvaltningsuppgifter. De statliga länsorganens uppgifter skulle i huvudsak föras över till regionkommunen.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

144

Behandlingen av länsdemokratidebatten under 1960 och 70-talen ledde inte till någon omfördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan länsstyrelse och landsting. Vad som betonades var att samordningen inom den regionala statliga förvaltningen borde förbättras och länsstyrelsens ställning stärkas (prop. 1996/97:36 s. 24). Den länsdemokratiska linjen fick dock visst genomslag genom att länsstyrelsens högsta organ, styrelsen, genom en förändrad valordning år 1977 fick en politisk sammansättning som avspeglade länsopinionen.

Debatten om den regionala nivåns utveckling och organisation tog ny fart under 1990-talet, då utöver de tidigare länsdemokratifrågorna även den regionala och lokala nivåns ökade betydelse lyftes fram (även denna diskussion var dock äldre än så). Bland förslagen om nya direktvalda organ som skulle ta över uppgifter från länsstyrelser och andra statliga myndigheter förekom olika beteckningar, exempelvis ”länsparlament” och ”länsting” (se t.ex. Konstitutionsutskottets betänkande Länsdemokratifrågor (1991/92:KU4).

I augusti 1992 tillkallades en parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, för att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Regionberedningen ansåg i sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) att staten även fortsättningsvis borde ha en regional samordnad organisation med ansvar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning. Det regionala utvecklingsansvaret borde dock flyttas från länsstyrelserna till landstingen.

Samhällsutvecklingen hade enligt Regionberedningens bedömning ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av förstärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekonomisk utveckling och välstånd skulle i framtiden bli alltmer beroende av de insatser som görs på regional nivå. För detta talade den ekonomiska och tekniska utvecklingen inte minst på informationsteknologins och transportsystemens områden. Den utvecklingen väntades fortgå i allt snabbare takt och leda till att näringslivet skulle bli alltmer internationaliserat och till att områden som samtidigt utgör funktionella och administrativa regioner skulle öka i betydelse. De framgångsrika regioner i Europa, med vilka svenska regioner i framtiden skulle vara tvungna att konkurrera, hade i regel väl utformade utvecklingsstrategier med betoning av goda utbildnings- och forskningsmöjligheter. För att bli konkurrenskraftiga

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

145

behövde därför även de funktionella svenska regionerna utforma och förverkliga sådana strategier. Sveriges inträde i EU väntades komma att påskynda vårt lands integrering i regionernas Europa. Detta skulle sannolikt öka kraven på att den regionala samhällsorganisationen blir betydligt mindre komplicerad och mer anpassad till tidens krav.

När det gäller beteckningsfrågan använde Regionberedningen i betänkandet både det mer generella uttrycket regionala självstyrelseorgan och benämningen landsting (landstingskommun). Eftersom den sistnämnda benämningen var grundlagsreglerad kunde någon annan beteckning inte officiellt användas förrän efter en grundlagsändring. Det alternativ till beteckningen landsting som enligt beredningens mening framstod som den lämpligaste var regionkommun. Med en sådan ordning markerades att de nya landstingen skulle fullgöra fler funktioner och uppgifter än de nuvarande (SOU 1995:27, s. 1920). I debatten hade också andra namn föreslagits, bl.a. länsting och länsparlament. Mot det förstnämnda hade enligt beredningen anförts att det för tanken till en institution inom den juridiska sfären häradsting, tingsrätt, och mot det sistnämnda att det lätt kan associera till en statsrepresentation eller delstatsrepresentation och därmed också till en statsbildning av federativ karaktär.

Många remissinstanser var tveksamma eller negativa till Regionberedningens förslag. Regeringen ansåg att en framgångsrik samverkan på regional nivå inte kunde skapas om de offentliga organen i regionen motsatte sig föreslagna former för samverkan. Regeringen föreslog i stället i propositionen Den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) en försöksverksamhet med ändrad ansvarsfördelning i några län (se avsnittet Bakgrunden till dagens situation ovan). I propositionen anfördes bland annat att förutsättningarna för ekonomisk utveckling, välstånd och en god livsmiljö i framtiden allt mer skulle bli beroende av de insatser som görs på lokal och regional nivå. Huvuddelen av regeringens förslag kom att genomföras och det var i detta sammanhang som Skåne och Västra Götaland fick möjligheten att börja använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse.

I maj 1997 tillkallades Den parlamentariska regionkommittén (PARK) för att dels utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen beslutat om, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

146

organisationen. Regionkommittén ansåg att självstyrelseorganen i Skåne, Västra Götalands och Gotlands län borde betecknas regioner i stället för landsting respektive kommun. Vidare att Gotlands kommun, på motsvarande sätt som självstyrelseorganen i Skåne län och Västra Götalands län, borde få rätt att använda beteckningen regionfullmäktige i stället för kommunfullmäktige. Kommittén motiverade detta på följande sätt. Inför en fortsatt och utvidgad försöksverksamhet är det också viktigt att klara ut namnfrågan, dvs. beteckningarna på självstyrelseorganen samt fullmäktigeförsamlingar och styrelser. Namnfrågan har en stor betydelse för självstyrelseorganen och därför föreslås en ändring av försökslagen som innebar att de självstyrelseorgan som har direktvalda fullmäktige ges rätt att benämna sig regioner.

Regeringen gjorde i propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7, s. 54) en annan bedömning. Regeringen konstaterade att det angavs i kommunallagen att ”Sverige är indelat i kommuner och landsting” och i den dåvarande lydelsen av regeringsformen att det ”I riket finns primärkommuner och landstingskommuner”. Regeringsformens och kommunallagens bestämmelser var ett skäl till att regeringen inte följde Regionkommitténs förslag om namnbyte för landstingen i Skåne län och Västra Götalands län.

Regeringen anförde dock, som angivits i avsnitt 4.1.1, att bestämmelserna i kommunallagen och regeringsformen inte torde komma i konflikt med bruket av egna beteckningar som sedan länge hade använts på många håll. I alla formella sammanhang krävdes det dock enligt regeringen att det officiella namnet används, i annat fall kan beslutens giltighet ifrågasättas. Exempelvis är den officiella beteckningen ”Södermanlands läns landsting” medan den egna beteckningen är ”Landstinget i Sörmland”. Regeringen konstaterade vidare att Skåne läns landsting använde Region Skåne som egen beteckning och att Västra Götalands läns landsting hade valt Västra Götalandsregionen. Dessa beteckningar kunde enligt regeringen ha en symbolisk funktion för att markera att en förändring hade inträffat jämfört med den tidigare ordningen. Samtidigt finns det en viss risk för att alla medborgare inte är helt klara på att det är landstinget och inte en annan organisation som avses. Det var enligt regeringens mening inte önskvärt om det skulle uppstå en situation där landstingen i olika delar av landet använder egna namn med helt

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

147

olika konstruktioner. Det ligger ett värde i att namnet upplyser om vilken typ av organisation det är fråga om.

När det gällde frågan om val konstaterade regeringen att det av vallagen (1997:157) framgår att val ska ske till landstingsfullmäktige och att det på valsedlarna ska stå ”Val till landstingsfullmäktige”. Valförfarandet är enligt vad regeringen anförde ett demokratiskt fundament och valet till landsting hade en lång tradition. Regeringen var därför inte beredd att föreslå en ändring av vallagen på denna punkt.

4.1.5 Ansvarskommittén

Ansvarskommittén föreslog i betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) inrättandet av nya direktvalda regionkommuner. Denna beteckning hade som sagt föreslagits även tidigare i olika sammanhang. Regionkommunerna skulle ersätta landstingen och ha ett vidgat uppdrag. I förslaget ingick att uppgifter med anknytning till utveckling och tillväxt lades samman för att underlätta ett tvärsektoriellt arbete som samtidigt skulle ges en demokratisk förankring på regional nivå. Regionkommunerna föreslogs också ha ansvar för att finansiera och tillhandahålla hälso- och sjukvård. Ett centralt tema i kommitténs analys var behovet av en enhetlig geografisk indelning på regional nivå med färre och mer jämnstora län och regioner än med dagens indelning.

När det gäller beteckningen regionkommun hade kommittén följande resonemang. Det finns flera skäl som talar för att de nya regionala organen ska ges en ny beteckning. För det första ska de ha en helt annan geografi än dagens landsting, vars namn är knutna till de nuvarande länen. För det andra ska de ha ett regionalt utvecklingsuppdrag vid sidan av hälso- och sjukvården, något som har föranlett landstingen i Skåne och Västra Götalands län att benämna sig Region Skåne respektive Västra Götalandsregionen. Båda dessa förhållanden gör att kommittén anser att det är lämpligt att välja en annan beteckning än landsting för att markera att det rör sig om en ny geografi och en delvis ny uppsättning uppgifter.

Ansvarskommittén ansåg att regionkommun var en lämplig beteckning, för att det å ena sidan markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som lands-

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

148

tingen, och å andra sidan införlivar begreppet region, som redan var etablerat såväl bland de regionala självstyrelseorganen i Skåne och Västra Götaland som bland samverkansorganen. Även ur författningsmässig synvinkel var det enligt kommitténs mening en fördel om ordet kommun ingår i beteckningen. I det rättsområde som benämns kommunalrätt tillämpas beteckningen kommun genomgående i bestämmelserna. De lagändringar som måste ske som en konsekvens av att regionkommuner infördes skulle bli betydligt mer omfattande om beteckningen kommun föll bort.

Vad som möjligen talade mot beteckningen regionkommun var enligt kommittén att den är lång och att förmodligen endast dess första led, region, kan förväntas användas i namnen på de enskilda regionkommunerna. Kommittén ansåg dock att begreppet region är så allmänt och redan har så många skilda innebörder, att det inte lämpar sig för författningar och andra sammanhang med krav på distinkta begrepp. Kommittén såg inte heller något oöverstigligt problem, vad gäller igenkännlighet, med att endast beteckningens första del används i benämningen av de enskilda regionkommunerna.

I regeringsformen användes då primärkommuner och landstingskommuner, trots att de kortare formerna kommun och landsting alltid använts av de enskilda kommunerna och landstingen. Bildandet av regionkommuner som skulle ersätta landstingen skulle kräva att beteckningen ändrades i regeringsformen.

En mycket stor majoritet av remissinstanserna var positiva till den föreslagna beteckningen regionkommuner. Ett stort antal av de som var huvudsakligen positiva framförde att regionkommunerna utanför mycket formella sammanhang borde benämnas ”regioner”. De som var negativa till förslaget var oftast negativa därför att de ansåg att själva den formella beteckningen borde vara ”regioner” i stället för regionkommuner.

4.1.6 Ändrad grundlag

Grundlagsutredningen föreslog i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att den tidigare lydelsen ”I riket finns primärkommuner och landstingskommuner” skulle ersättas av ”I riket finns kommuner på lokal och regional nivå”. Utredningen anförde följande. I regeringsformen används för närvarande primärkommuner

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

149

och landstingskommuner som beteckning på det som i dagligt tal benämns kommuner och landsting. I kommunallagen har dock beteckningarna kommuner och landsting fått genomslag. I samband med tillkomsten av kommunallagen förutskickades också att denna bristande terminologiska överensstämmelse mellan kommunallagen och regeringsformen skulle övervägas i något lämpligt sammanhang (prop. 1990/91:117 s. 23). Enligt regeringsformens terminologi – och även juridiskt sett – är kommunerna och landstingen två typer av kommuner. I regeringsformen kommer det till uttryck genom att ordet kommun ingår i båda enheterna. Beteckningen primärkommuner och landstingskommuner har emellertid aldrig fått något genomslag i det allmänna språkbruket.

Utredningen anförde vidare att denna fråga hade aktualiserats i de pågående diskussionerna med anledning av Ansvarskommitténs förslag om en ny regional samhällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Bl.a. förslaget att landstingen skulle ersättas av regionkommuner.

Det saknades enligt utredningens mening anledning att i regeringsformen närmare reglera frågan hur de olika kommuntyperna skulle betecknas. Det centrala var i stället att markera att det finns två slags kommuner. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att primärkommuner och landstingskommuner i regeringsformen skulle ersättas med uttrycket kommuner på lokal och regional nivå. Uttrycket skulle omfatta de nuvarande kommuntyperna. Det skulle även inbegripa den typ av regionkommuner som Ansvarskommittén hade föreslagit. Det ändrade uttryckssättet innebar inte någon förändring av det förhållandet att kommuner (kommuner på lokal nivå) och landsting (kommuner på regional nivå) juridiskt sett är olika kommuntyper. När orden ”kommun” och ”kommunal” används i regeringsformen skulle även fortsättningsvis båda kommuntyperna avses.

Regeringen gjorde i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, s. 209) liksom Grundlagsutredningen bedömningen att det inte är nödvändigt att i grundlag reglera hur de två typerna av kommuner ska betecknas. Det viktiga var i stället enligt regeringen att det i grundlag markeras att det i riket finns kommuner på både lokal och regional nivå. Mot denna bakgrund instämde regeringen i utredningens bedömning att uttrycken ”primär-

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

150

kommuner” och ”landstingskommuner” borde utmönstras ur regeringsformen och att kommuntyperna i regeringsformen i stället borde omtalas som ”kommuner på lokal och regional nivå”. Det innebar inte någon förändring av det förhållandet att kommuntyperna är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. Regeringen anförde att det genom förslaget klargörs att olika slags kommuner kan ges olika beteckningar genom annan lagstiftning utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om kommuner i regeringsformen. När ”kommun” och ”kommunal” används i regeringsformen skulle även i fortsättningen båda kommuntyperna avses.

Riksdagen biföll regeringens förslag. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2011.

4.1.7 Lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

I takt med att allt fler landsting har ansökt om och fått ta över det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar har dessa landsting också fått möjligheten att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I departementspromemorian Ansvaret i vissa län för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering (Ds 2009:51) föreslogs att försöksverksamheten i bland annat Skåne och Västra Götalands län skulle permanentas. I promemorian föreslogs också att Skåne läns landsting och Västra Götalands läns landsting skulle få fortsätta använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse samt att även Hallands läns landsting skulle få göra detta.

Flera remissinsatser var positiva till förslagen. Men det fanns också kritiska röster som pekade på problemet med att låta olika beteckningar användas för samma slags institutioner. Bland annat ansåg en länsstyrelse att ytterligare en beteckning för ett offentligt organ skulle kunna göra det svårare för medborgare att begripa vad det är för organ som avses. En länsstyrelse pekade på problemen som kan uppstå om det finns en valfrihet att välja beteckning. Detta skulle kunna leda till att olika benämningar används i landet vilket riskerade att skapa otydlighet och leda till förvirring. En annan länsstyrelse ansåg att beteckningen landsting är att föredra eftersom det är etablerat och känt bland allmänheten. Tillväxtverket pekade på vikten av att den terminologi som skulle användas till

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

151

vardags också borde användas på valsedlarna för att så långt som möjligt minska den oklarhet som kan råda hos den enskilda medborgaren vid valhandlingen.

I den efterföljande propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) föreslog regeringen i enlighet med promemorians förslag att Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting skulle få använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I fråga om val enligt vallagen (2005:837) skulle beteckningen val till landstingsfullmäktige användas även i de landsting som gavs rätten att använda beteckningen regionfullmäktige. I dag omfattas, som nämnts, 13 landsting av bestämmelserna i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.

Gotlands kommun

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen (2009/10:156) föreslog konstitutionsutskottet i sitt betänkande att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att skyndsamt se över vilka lagändringar som skulle behöva göras för att beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse även skulle få användas för Gotlands del och därefter återkomma till riksdagen i detta avseende. Riksdagen biföll utskottets förslag. Som en följd av detta gav regeringen tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m.

Utredningens slutgiltiga bedömning var att det fanns rättsliga förutsättningar för att Gotlands kommun skulle få använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Bland annat ansåg utredningen att regeringsformen inte skulle innebära något hinder för att Gotlands kommun skulle kunna använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse, detta trots att Gotland hade en särställning i sin egenskap av landstingsfri kommun.

Regeringen instämde i utredningens bedömning att det inte finns några rättsliga hinder för att låta Gotlands kommun använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse (prop. 2011/12:21). Eftersom beteckningarna kommun- och landstingsfullmäktige anges i kommunallagen krävdes det en lagändring i lagen om utvecklingsansvar för vissa län.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

152

Flera remissinstanser ansåg dock att det fanns en risk för missförstånd och otydlighet om Gotlands kommun erhöll denna möjlighet. Den föreslagna ordningen innebar att beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse skulle kunna användas för två olika typer av valda församlingar, både för landstingsfullmäktige respektive landstingsstyrelse i vissa landsting och för kommunfullmäktige respektive kommunstyrelse på Gotland. Regeringen instämde i att det kan komma uppstå begreppsförvirring. Det var därför enligt regeringen väsentligt att om kommunen valde att utnyttja möjligheten att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse tydligt informerade allmänheten om detta. I fråga om val enligt vallagen skulle emellertid beteckningen val till kommunfullmäktige i Gotlands kommun användas.

4.1.8 Vad är det som gäller i dag?

Sammanfattningsvis gäller i dag följande beträffande beteckningar och namn på dagens landsting. Kommuner på regional nivå betecknas som landsting i kommunallagen, vallagen och annan lagstiftning. I regeringsformen används uttrycket kommuner på regional nivå.

Regeringen fastställer namn på kommuner och landsting med stöd av lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Beslut om själva namnet är inte reglerat i indelningslagen, däremot finns namnfrågan behandlad i förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157 s. 101). Där sägs att när en ny kommun bildas måste namn bestämmas för den nybildade enheten och att det ankommer på regeringen att besluta i namnfrågan, varvid berörda kommuners synpunkter ska beaktas. Frågan om befogenhet vid ändring av landstingsnamn utan samband med indelningsändring anses få utläsas indirekt (SOU 2004:128, s. 8586).

Landstingens officiella namn står i överensstämmelse med respektive länsnamn. De officiella namnen är alltså ”Södermanlands läns landsting” och så vidare (prop. 2001/02:7, s. 54). För 13 av de 20 landstingen gäller dock att de får besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen (4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län), utom i samband med val. Motsvarande gäller för Gotlands kommun.

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

153

Det är många landsting som har valt att använda egna beteckningar på själva landstinget. Bruket av egna beteckningar har inte ansetts komma i konflikt med gällande lagstiftning. I alla formella sammanhang krävs dock enligt regeringen att det officiella namnet används, i annat fall kan beslutens giltighet ifrågasättas (prop. 2001/02:7, s. 54).

Statistiska centralbyrån ska enligt förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret föra ett allmänt företagsregister. Registret ska bland annat omfatta uppgifter om dem som har tilldelats organisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Kommuner, landsting, kommunalförbund och andra organ för samverkan mellan kommuner tilldelas organisationsnummer enligt denna lag. Enligt förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret har SCB även i uppdrag att göra ett register över statliga myndigheter tillgängligt för allmänheten genom en publik webbplats. I SCB:s register är det de officiella landstingsnamnen som är registrerade.

Principer för namnsättning

När det gäller namnsättning finns det i 1 kap. 4 § kulturmiljölagen (1988:950) en så kallad hänsynsparagraf om god ortnamnssed. Ortnamn är den gemensamma termen för alla typer av geografiska namn, hit räknas exempelvis bebyggelsenamn och naturnamn, men även gatunamn och namn på administrativa enheter såsom kommuner, län och landsting. Samtliga namntyper som beslutas av någon statlig eller kommunal myndighet omfattas av hänsynsparagrafens bestämmelser. Detta innebär att:

• hävdvunna ortnamn inte ändras utan starka skäl,

• ortnamn i övrigt stavas enligt vedertagna regler för språkriktighet, om inte hävdvunna stavningsformer talar för annat,

• påverkan på hävdvunna namn beaktas vid nybildning av ortnamn, och

• namn på svenska, samiska, finska och meänkieli så långt möjligt används samtidigt på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning i flerspråkiga områden.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

154

4.1.9 Överväganden

Hävdvunna namn och beteckningar ska enligt kulturmiljölagen inte ändras utan starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara att en principiellt viktig förändring skett och att ett namn- eller beteckningsbyte markerar denna förändring. Det motiv som angavs när landstingen i Skåne och Västra Götalands län fick börja använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse var för att markera landstingens förändrade roll i regionen. Ansvarskommittén föreslog en ändring av beteckningen från landsting till regionkommun. Detta förslag knöts inte bara till att landstingen skulle få nya och förändrade uppgifter utan framför allt till tanken på en förändrad geografi för landstingen genom sammanslagningar.

Har det då skett en sådan principiell förändring att ett generellt byte av beteckning är motiverad? Detta går att anlägga olika perspektiv på.

En principiell förändring har skett …

I juni 2016 lämnade Indelningskommittén delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) i vilket det bl.a. föreslogs att tre nya län skulle bildas från och med 2018 samt att tre nya landsting skulle bildas från och med 2019. Regeringen avser, enligt Indelningskommitténs tilläggsdirektiv, inte att fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet, vilket innebär att några förändringar av länsgränser och därmed landstingsgränser inte står på den politiska dagordningen. Däremot har en viktig förändring skett genom att 13 av de 20 landstingen samt Gotlands kommun har övertagit det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar och de övriga sju har ansökt hos regeringen om att få göra detta. Det betyder att till valet 2022 har med stor sannolikhet samtliga landsting samt Gotlands kommun ansvaret för denna uppgift inom sina respektive länsgränser. Ett sådant ansvar handlar inte enbart om att fördela medel utan framför allt om att formulera visioner och övergripande strategier för länets utveckling.

Utifrån ett sådant perspektiv kan hävdas att en principiell förändring har skett samt att det finns ett starkt skäl för byte av beteckning på landstingen. Till detta ska läggas att samtliga 13 landsting samt Gotlands kommun som i dagsläget får besluta om att

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

155

använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse har använt sig av den möjligheten. Landstingen i dessa län har också i stor utsträckning arbetat aktivt för att den nya beteckningen ska få så stort genomslag som möjligt.

Ytterligare ett skäl för att lämna beteckningen landsting är den begreppsförvirring som i dag kan uppstå på grund av att allt fler har antagit beteckningen region samtidigt som de formella namnen fortfarande är landsting. Särskilt otydligt är detta vid allmänna val då beteckningen landstingsfullmäktige måste användas även om man i alla andra sammanhang använder beteckningen regionfullmäktige. I en skrivelse till regeringen från Skåne läns landsting (Region Skåne) skriver man att Skåne läns landsting (Region Skåne) har arbetat hårt med att medvetandegöra och hos medborgarna förankra begreppet regionfullmäktige. Vidare att beteckningen regionfullmäktige genomgående används i den politiska debatten och av massmedia. För invånare som går till val i Skåne är det enligt Region Skåne av högsta vikt att det även på valsedlarna återspeglas samma beteckning på fullmäktigeförsamlingen som används i alla andra sammanhang.

Uppenbart är att det i dag finns en otydlighet som i förlängningen kan utgöra ett demokratiskt problem. Eftersom landstingen använder sig av olika beteckningar kan det för medborgarna bli otydligt vilken organisation som avses, vilket kan skapa förvirring och innebära risk för missförstånd. Detta illustrerar behovet av att på ett enhetligt sätt utforma namnen på kommuner på regional nivå och få en reglering som är enhetlig och tydlig.

En ny beteckning – för- och nackdelar med olika alternativ

Ett väsentligt kriterium vid val av en ny beteckning för kommuner på regional nivå är tydlighet, att det ska vara tydligt i lagstiftningen och för medborgarna vilken organisation som avses. En rad alternativ har diskuterats, bland annat Region, Regionkommun, Länsting, Landstingsregion och Regionting.

Beteckningen region. En fördel med beteckningen region är att

det är en beteckning som faktiskt används av många landsting i dag. Ytterligare en fördel med beteckningen region är att den är internationellt mer gångbar och upplysande än landsting. En betydande

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

156

nackdel med enbart beteckningen region är att den är så allmän och har så många skilda innebörder. Begreppet förekommer redan i lagstiftning och avser då annat. Det framgår till exempel av hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80) att för hälso- och sjukvård som berör flera landsting ska landet vara indelat i regioner. I förordningen räknas sedan de län och kommuner upp som ingår av varje region. I förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten framgår det att Polismyndigheten ska delas in i polisregioner. I nationalparksförordningen (1987:938) nämns den ”Sydsvenska barrskogsregionen”. I lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete används uttrycket ”Öresundsregionen”. Enligt förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande delas landet in i ett antal uppräknade regioner. Enligt förordningen (2012:520) om elektorsförsamling vid forskningsråd och ämnesråd fattas beslut att utse elektorer i olika uppräknade regioner osv. Dessutom används begreppet i den offentliga statistiken. Bland annat används lokala arbetsmarknadsregioner och funktionella analysregioner som enheter för statistikinsamling. Till detta kommer att såväl landsting som kommuner valt att kalla olika samarbeten inom sina egna verksamhetsområden, till exempel räddningstjänst och gymnasieverksamhet för region kombinerat med ett geografiskt namn.

Beteckningen regionkommun. Fördelen med beteckningen region-

kommun är att den markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som landstingen samtidigt som ordet region införlivas, som redan är etablerat sedan länge i bland annat Skåne och Västra Götaland och på senare år i allt fler landsting. Beteckningen knyter an till regional utveckling och diskussionen om den regionala nivåns ökade roll i samhället. Det som talar emot beteckningen regionkommun är att den är lång och att det i de flesta sammanhang bara är dess första led, region, som kan förväntas användas. När det gäller igenkännlighet blir dock detta ett betydligt mindre problem än att som i dagens situation förstå att landsting och region är samma sak. Ytterligare en fördel med beteckningen regionkommun är att den kan vara mer internationellt gångbar och upplysande än landsting.

Beteckningen länsting skulle rent språkligt vara en bra beskriv-

ning av att det är en beslutande församling i länet som avses. Att ”ting” även fortsättningsvis skulle finnas med i beteckningen och

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

157

att ordet är så nära besläktat med landsting skulle vara ytterligare en fördel. En del av historiken och traditionen skulle därmed bevaras. Beteckningen länsting är dessutom ett mer precist begrepp än region. Samtidigt skulle det bli en helt ny beteckning som inte har använts någonstans i praktiken. Ordet länsting är snarlikt länsstyrelse vilket skulle kunna tydliggöra att det är just uppgifter från länsstyrelsen man har tagit över. Samtidigt är det en risk att begreppsförvirring kan uppstå just på grund av detta. Att hålla isär de olika aktörerna på regional nivå är redan i dag besvärligt för många.

Beteckningen landstingsregion har den fördelen att både beteck-

ningarna landsting och region ingår. En nackdel är att det kan uppfattas som en större region bestående av flera landsting, ”en region av landsting”. Den har också den nackdelen att den inte har använts någonstans tidigare. Beteckningen är även relativt lång och omständlig att tillämpa i praktiken när det gäller till exempel hur fullmäktige och styrelse ska benämnas.

Beteckningen regionting har fördelen att beteckningen region

ingår samtidigt som ”ting” även fortsättningsvis skulle finnas med i beteckningen. Även detta är dock en ny beteckning som inte använts tidigare och den markerar inte, som regionkommun, att det rör sig om ett kommunalt organ.

En principiell förändring har inte skett …

Ett annat synsätt är att det visserligen har skett en förändring av landstingens uppgifter men att denna förändring inte är tillräckligt stor eller principiell för att ett namnbyte ska vara motiverat. Det regionala utvecklingsansvaret är en begränsad del av landstingens totala verksamhet som ekonomiskt domineras och även i framtiden kommer att ekonomiskt domineras av hälso- och sjukvårdsfrågor. Landstingen har dessutom över tid haft skiftande uppgifter utan att detta har inneburit att det har varit nödvändigt att byta beteckning.

Ansvarskommitténs förslag om en ändring av beteckningen knöts, som tidigare nämnts, framför allt till tanken på en förändrad geografi för landstingen. Det skulle således kunna te sig mer naturligt att ändra beteckning först i samband med en förändrad geografi. Region uppfattas och används ofta om ett större geografiskt område än dagens län och landsting. Ett exempel är de sjukvårds-

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

158

regioner inom vilka landstingen samverkar i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Ett annat exempel är statliga myndigheters regionala indelning där begreppet ofta används t.ex. polisregionerna, militärregionerna och Trafikverkets regioner vilka samtliga omfattar flera län.

En betydande negativ aspekt, som gäller varje ny beteckning som skulle ersätta landsting, är att landsting är en beteckning som har lång kulturell och språklig historia som då skulle försvinna för alltid. Även om begreppet region har använts länge i Skåne och Västra Götaland kan det knappast anses vara hävdvunnet på samma sätt som landsting. Beteckningen landsting har medeltida rötter och har använts i över 150 år för att beteckna de moderna landstingen. De flesta medborgare får antas ha en relativt god uppfattning om vilka uppgifter ett landsting ansvarar för. Beteckningen landsting är vidare ett begrepp som inte riskerar att förväxlas med någonting annat eftersom det är distinkt och inte används i några andra sammanhang än att beteckna just dagens landsting. Beteckningen som sådan, att dess första del speglar ett geografiskt område och dess andra del anknyter till en beslutande funktion, ger dessutom en god beskrivning av vad det rör sig om för organisation.

4.1.10 Förslag till beteckning

Förslag: Beteckningen för kommuner på regional nivå ska vara

region.

En definition av vad som avses med region ska införas i kommunallagen. Av definitionen ska det framgå att en region är en kommun på regional nivå. Även en definition av kommun ska införas med innebörden att en kommun är en kommun på lokal nivå.

Dagens situation, med olika beteckningar som används i olika delar av landet för kommuner på regional nivå och där det ofta är en annan beteckning på valsedeln än den som används i kommunikationen med medborgarna är inte hållbar. Samma beteckning bör användas i hela landet och i alla sammanhang. Detta är särskilt betydelsefullt då det rör en demokratiskt viktig aktör. För att und-

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

159

vika dagens situation är det en fördel om det finns en acceptans hos landstingen för den formella beteckningen.

Beteckningen region har använts under lång tid av landstingen i Västra Götalands län och Skåne län. I dessa län har ordet landsting inte förekommit på många år vare sig i den politiska debatten eller i kontakterna med medborgarna och företagare. Allt fler landsting har valt att övergå till att använda beteckningen region i samband med att de tagit över det regionala utvecklingsansvaret. I dag är det en majoritet av landstingen som betecknar sig själva som regioner och eftersom de återstående har ansökt om att ta över det regionala utvecklingsansvaret är det sannolikt att även dessa inom några år kommer att använda denna beteckning.

De motiv som angavs när de första landstingen fick möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse var att det för medborgare, myndigheter och näringsliv kunde markera landstingens förändrade roll i länen, i och med att de tog över det regionala utvecklingsansvaret. Med åren har denna förändring blivit ännu tydligare när landstingens arbete med regional utveckling ökat.

Redan av remissvaren till Ansvarskommitténs betänkande framgick att landstingen själva var positiva till att byta beteckning på de nya föreslagna regionerna. En mycket stor majoritet ville byta till regionkommun, alternativt bara ”region”. Av de som var positiva framförde ett stort antal att regionkommunerna utanför mycket formella sammanhang borde benämnas ”regioner”.

Vi har i en enkät till samtliga landsting och kommunala samverkansorgan bland annat ställt frågan om beteckningen landsting bör ändras till en annan gemensam beteckning och i så fall vilken. Samtliga landsting och samverkansorgan, som har haft en uppfattning i frågan, har förordat antingen ”region” eller ”regionkommun”. Svaren fördelar sig med ungefär hälften var för dessa alternativ. Bland de som föredrar begreppet regionkommun har dock ett antal anfört att denna beteckning enbart ska användas i formella sammanhang medan det ska stå varje kommun på regional nivå fritt att i andra sammanhang använda det vardagliga begrepp som anses bäst ur geografisk och språklig synvinkel.

I våra överväganden har vi redogjort för både för- och nackdelar med olika beteckningar. Det finns enligt vår uppfattning mycket som talar för att behålla beteckningen landsting. Det är en hävdvunnen beteckning som har en lång kulturell och språklig historia.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

160

Det är ett begrepp som inte riskerar att förväxlas med någonting annat eftersom det inte används i några andra sammanhang än att beteckna just dagens landsting.

Samtidigt menar vi att en viktig förändring har skett på så sätt att landstingen nu har ansvar för betydligt fler frågor förutom hälso- och sjukvården som berör invånarna direkt i vardagen, t.ex. frågor kring utbildning, kultur, trafik och infrastruktur. Det har, enligt vår mening, skett en sådan principiell förändring att ett namnbyte är motiverat. Till detta ska läggas att beteckningen region har använts under lång tid i vissa delar av landet, och nu används av allt fler.

Att införa en helt ny beteckning som inte anknyter till ordet ”region” är enligt vår mening inte aktuellt. De alternativ vi har övervägt är ”region” eller ”regionkommun”, vilka båda dessutom anknyter väl till regeringsformens formulering kommuner på regional nivå.

Som framgått ovan medför beteckningen region ett antal problem. Vi har därför noga övervägt alternativet regionkommun för att få ett mer distinkt begrepp. Det har flera fördelar jämfört med att bara använda region. Den viktigaste är naturligtvis att det skulle minska risken för sammanblandningar och missförstånd i förhållande till andra användningsområden för begreppet. Det är också mindre risk att det uppfattas som territoriet snarare än organisationen. Slutligen kan det vara en fördel att det markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som landstingen. Som Ansvarskommittén påpekade är dock beteckningen lång och förmodligen kommer endast dess första led att användas i de flesta sammanhang. Därmed skulle också en del av problematiken med dagens situation kvarstå, även om risken för missförstånd sannolikt skulle bli mindre. Det finns även en risk att det för tankarna alltför mycket till kommuner på lokal nivå eftersom det är om sådana som begreppet kommuner används i dag, även om också landstingen formellt sett är kommuner. Det tyngst vägande skälet mot regionkommun är enligt vår uppfattning att dagens problem med att olika begrepp används i olika sammanhang delvis skulle bestå. Detta eftersom det formella namnet inte skulle bli detsamma som det som används i media och i kommunikation med medborgarna. Om man ska byta beteckning delvis för att få en enhetlighet och större tydlighet är det enligt vår mening lika bra att

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

161

gå hela vägen och även formellt använda en beteckning som används och kommer att användas till vardags.

En del av problemen med att använda endast region kan lösas genom en definition av vad som avses i kommunallagen. Det går sedan att lägga in hänvisningar till denna definition i författningstext där det finns risk för sammanblandning med andra användningar av regionbegreppet. Det löser dock inte problemen med denna beteckning i den praktiska användningen. Det är därför viktigt att såväl regeringen som landstingen själva är tydliga i sin kommunikation så att det i varje situation framgår vad som avses.

Trots nackdelarna är vår sammantagna bedömning att den mest ändamålsenliga beteckningen för en kommun på regional nivå är region. Fördelarna med att det är samma begrepp som används såväl i formella som i övriga sammanhang överväger enligt vår uppfattning nackdelarna.

Vår bedömning är att den nya beteckningen bör kunna hålla på sikt och klara av även större förändringar när det gäller vilket ansvar organisationen har. Det innebär att beteckningen inte behöver förändras varje gång nya uppgifter tillförs, vilket vore olyckligt. Det tar tid för en ny beteckning att bli etablerad. Tydlighet och överskådlighet är av stor vikt och försämras om organisationerna alltför ofta byter namn.

Eftersom det rör sig om ett grundläggande demokratiskt organ vill vi vidare understryka vikten av att bruket av region i andra sammanhang bör begränsas och användas med stor försiktighet.

Benämning på fullmäktige och styrelse

Förslag: Fullmäktige i kommuner på regional nivå ska i kom-

munallagen, vallagen och annan lagstiftning benämnas regionfullmäktige. Styrelsen ska benämnas regionstyrelse.

Som en följd av det ska möjligheten att använda dessa beteckningar i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län upphöra att gälla.

Enligt 4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län får de landsting som avses i lagen besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

162

regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Benämningarna landstingsfullmäktige respektive landstingsstyrelse används i exempelvis 1 kap. 1 § vallagen, 1 kap. 8 § kommunallagen och 9 kap. 21 § kommunallagen. Som en följd av att beteckningen landsting ändras till region ska även benämningarna landstingsfullmäktige och landstingsstyrelse ändras. Vårt förslag är att benämningarna regionfullmäktige och regionstyrelse ska användas. När dessa benämningar blir de som gäller formellt finns det ingen anledning att ha kvar möjligheten i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län för de uppräknade landstingen att använda dessa.

Gotlands kommun

Förslag: Möjligheten för Gotlands kommun att enligt lagen om

regionalt utvecklingsansvar i vissa län använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse ska upphöra att gälla.

En särskild fråga gäller Gotlands kommun. Gotlands kommun är en kommun på lokal nivå men ansvarar för uppgifter som landstingen utför i andra län, en s.k. landstingsfri kommun. Enligt 1 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) gäller exempelvis att: ”Vad som sägs i denna lag om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting. Avdelning IV gäller de kommuner som inte ingår i ett landsting enbart i de fall det är särskilt föreskrivet.” Det finns i dag bara en sådan kommun som inte ingår i ett landsting och det är Gotlands kommun.

Gotlands kommun får, på motsvarande sätt som de i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län uppräknade landstingen, besluta att kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och regionstyrelsen. Eftersom de har denna möjlighet enligt 4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län använder sig Gotlands kommun i dag av Region Gotland som egen beteckning. När bestämmelsen infördes i lagen ansåg flera remissinstanser att det fanns en risk för

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

163

missförstånd och otydlighet om Gotlands kommun fick denna möjlighet. Regeringen instämde i att det kunde komma att uppstå begreppsförvirring (prop. 2011/12:21). Det var därför enligt regeringen väsentligt att om kommunen valde att utnyttja möjligheten att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse tydligt informerade allmänheten om detta.

Om landstingen formellt byter beteckning till regioner enligt vårt förslag framstår det som problematiskt om Gotlands kommun även fortsättningsvis skulle använda denna beteckning. Det blir då inte längre fråga om att organisationer med olika formella namn har rätt att använda sig av samma beteckning utan att en kommun skulle använda det som är den formella beteckningen för en annan typ av organisation. Det innebär en ändring mot dagens situation och skulle motsvara att Gotland i dag hade rätt att som egen beteckning använda landsting, trots att det är en kommun. Det skulle inte bidra till den tydlighet som eftersträvas med en enhetlig beteckning, vare sig nationellt eller i internationella sammanhang.

Vi föreslår därför att Gotlands kommuns möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ska upphöra att gälla. Det innebär att kommunen betecknas Gotlands kommun och att fullmäktige och styrelse betecknas kommunfullmäktige och kommunstyrelse.

Alternativt förslag för Gotlands kommun

Trots det som anförts ovan finns det dock även skäl som talar för att Gotlands kommun ska ha möjlighet att fortsätta använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Kommunen har det regionala utvecklingsansvaret i länet, vilket är en principiell skillnad mot andra kommuner. Beteckningen används i dag och är etablerad hos befolkningen. Enligt ovan nämnda proposition hade Gotlands kommun angett att det innebär en stor förlust i status och brist när det gäller tydlighet att inte få använda sig av benämningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Kommunen anförde då att benämningarna för omvärlden klargör kommunens befogenheter samt att det i det interregionala samarbetet kring Östersjön är viktigt att kunna få använda regionbegreppet.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

164

Eftersom Gotlands kommun är den enda landstingsfria kommunen och den enda som har det regionala utvecklingsansvaret är risken för missförstånd när det gäller vilket organ beteckningen avser begränsad. Gotland har en väl avgränsad geografi och en förhållandevis liten befolkning. Det borde därför vara möjligt att nå ut till allmänheten med Gotlands speciella förhållanden. Det lär inte heller i framtiden bli aktuellt för någon annan kommun att ta över det regionala utvecklingsansvaret.

Om alternativet att Gotlands kommun även fortsättningsvis ska få möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse skulle övervägas, kan det inte inom ramen för denna utredning komma ifråga att ändra den formella beteckningen på kommunen. I sådant fall skulle Gotlands kommun inte längre vara en kommun på lokal nivå med landstingsuppgifter, utan en kommun på regional nivå (motsvarande landsting). I stället bör möjligheten för Gotlands kommun att besluta om att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län finnas kvar. I lagen bör då även finnas kvar en bestämmelse med innebörden att det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i sådant fall gäller regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Liksom i dag bör dock vid genomförande av val enligt vallagen beteckningen kommunfullmäktige användas vid val i Gotlands kommun.

4.2 Utformning av namn

Förslag: Namnen på de enskilda regionerna ska utformas så att

ordet Region placeras före namnet på respektive län och att ordet län ingår i namnet enligt följande modell: Region Norrbottens län, Region Skåne län, Region Stockholms län, Region Västra Götalands län osv.

I dag varierar, förutom beteckningarna, även konstruktionen av namn på de enskilda landstingen.

Bland de som använder landsting använder Stockholms läns landsting och Västerbottens läns landsting den konstruktion som är den officiella i bland annat SCB:s register. Många landsting har dock

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

165

valt andra konstruktioner som t.ex. Landstinget Sörmland, Landstinget Blekinge och Landstinget i Värmland.

De flesta som använder beteckningen region placerar ordet före namnet på länet, som Region Skåne och Region Halland. Västra Götalandsregionen har dock valt att ha ordet region efter länsnamnet. I Örebro län används hela namnet på länet: Region Örebro län. Även i Jönköpings län används denna konstruktion. Detta torde vara för att markera att det är hela länet som åsyftas och inte respektive stad eller kommun. I de flesta län är dock inte ordet län med i den egna beteckningen. I Jämtlands län används beteckningen Region Jämtland Härjedalen, trots att Härjedalen inte ingår i namnet på länet.

Liksom när det gäller frågan om beteckning så bör namnen på de enskilda regionerna utformas på ett likartat sätt. Utgångspunkten ska vara ordet region och det officiella namnet på länet. Om ordet region placeras efter länsnamnet, som i Västra Götalandsregionen, ökar enligt vår mening risken för att det kan uppfattas som det är det geografiska området som avses snarare än organisationen. Region ska därför placeras först i namnet. På grund av risken för att organisationen endast associeras med en av kommunerna i länet (i t.ex. Örebro och Jönköping) ska ordet län ingå i namnet. Fördelarna med en enhetlig utformning av namnen gör att detta bör gälla i alla län. Eftersom det är det officiella länsnamnet som ska användas innebär det för Jämtlands läns del att namnet ska vara Region Jämtlands län. Om landstinget vill använda ett annat namn måste namnet på själva länet ändras enligt den process som finns för detta. Det har gjorts i t.ex. Dalarna där länsnamnet ändrades från Kopparbergs till Dalarnas län den 1 januari 1997 (se prop. 1995/96:38).

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

166

4.3 Följdändringar i författningar

Allmänt om följdändringarna

Bedömning: Om våra förslag genomförs bör ord som region,

regional osv. i framtiden undvikas i lagstiftningen i den mån de syftar på något annat än de nuvarande landstingen.

Vårt förslag om ändrad beteckning på landsting föranleder följdändringar i ett stort antal författningar där beteckningen förekommer.

Flertalet av följdändringarna är av okomplicerat slag, exempelvis att landsting ersätts av region eller landstingsfullmäktige av regionfullmäktige. I vissa fall har det emellertid krävts omformuleringar. Vi har bedömt att det för närvarande inte är lämpligt att använda adjektivformen regional som beteckning på företeelser med anknytning till landstingen eftersom den förekommer i så många andra sammanhang. Ord som landstingskommunal har då i stället ersatts med en omskrivning med substantivet region, till exempel i 8 § andra stycket 9 lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen. Vi föreslår vi att ”Statligt, primärkommunalt och landstingskommunalt uppdrag” ska ersättas med ”Uppdrag hos staten, eller hos en kommun eller region”.

I vissa fall där både kommunal och landstingskommunal förekommit i samma författning har vi bedömt att det varit möjligt att utmönstra sistnämnda beteckning. Detta mot bakgrund av att beteckningen kommunal, enligt regeringsformens terminologi, avser både kommuner och landsting (se prop. 2009/10:80, s. 209).

I de fall beteckningen landsting i en författning hänför sig till förhållanden i förfluten tid har vi inte föreslagit någon ändring. Detta gäller exempelvis lagen (2005:1137) om skattereduktion för virke från stormfälld skog vid 2006–2008 års taxeringar samt lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220). Vi har vidare utgått från lagförslag i lagrådsremisser och propositioner, vilket bl.a. innebär att vi inte har föreslagit ändringar i författningar som föreslås bli upphävda.

Några följdändringar kräver särskilda lösningar. Våra överväganden i fråga om dessa redovisas under särskilda rubriker nedan.

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

167

Ordet region, regional osv. förekommer i många författningar. Om våra förslag genomförs bör sådana ord i framtiden undvikas i lagstiftningen i den mån de syftar på något annat än de nuvarande landstingen. De bör också i så stor utsträckning som möjligt utmönstras ur befintliga författningar. Detta gäller särskilt substantivformen region.

Vi föreslår att begreppen region i ellagen respektive i hälso- och sjukvårdslagen samt hälso- och sjukvårdsförordningen ges nya beteckningar (se nedan). I övriga fall har vi bedömt att beteckningen inte omedelbart behöver bytas ut, utan att detta lämpligen kan övervägas i samband med att författningar ses över i andra sammanhang. Sådana exempel är beteckningen regional kollektivtrafikmyndighet i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik samt beteckningen region i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Begreppet region förekommer även i samband med s.k. regionplanering, dvs. samhällsplanering som berör mer än en kommun. Regionplanering regleras i sjunde kapitlet plan- och bygglagen (2010:900) samt i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. På dessa ställen används beteckningen region med avseende på något annat än landsting. Vi anser att beteckningen bör bytas ut om landstingsbeteckningen ändras. Med anledning av ett pågående lagstiftningsarbete som omfattar nämnda bestämmelser gör vi dock bedömningen att det inte är nödvändigt att lämna förslag till ändring i dessa delar.

Förtydligande hänvisningar till kommunallagen

Förslag: En hänvisning till den definition av regionbegreppet

som vi föreslår i kommunallagen ska införas i lagen om kollektivtrafik och lagen om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet.

I lagen (2010:1065) om kollektivtrafik används beteckningen regional kollektivtrafikmyndighet. Av 2 kap. 1 och 2 §§ följer att en sådan kan utgöras av ett enskilt landsting, landstinget och kommunerna genom ett gemensamt organ, eller endast kommunerna genom ett gemensamt organ. Vad som utgör landsting och vad som utgör

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

168

en regional kollektivtrafikmyndighet behöver tydligt hållas isär. Vi föreslår därför att när det gäller ordet region införs en hänvisning till den definition av regioner som vi förslår i kommunallagen, se avsnitt 4.1.10. Enligt denna utgör regioner kommuner på regional nivå.

Lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet består endast av två paragrafer. I 1 § anges att landsting får fördela vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet om en regional kulturplan har upprättats av landstinget och planen överensstämmer med de föreskrifter som regeringen meddelar. Vi bedömer att det blir oklart vad som avses i lagen om enbart beteckningen landsting ändras till region. I förtydligande syfte bör därför en hänvisning till definitionen i kommunallagen införas även här.

Följdändringar i ellagen

Förslag: Beteckningen region i 4 kap. 8 § ellagen ska ersättas med

nätregion i samband med att beteckningen landsting byts ut mot region i 2 kap. 11 a § samma lag.

Ordet landsting förekommer i en paragraf i ellagen (1997:857). I 2 kap. 11 a § stadgas att en nätkoncessions giltighet får göras beroende av att säkerhet ställs för vissa kostnader. Landsting och vissa andra aktörer är enligt bestämmelsen undantagna från kravet på ställd säkerhet.

Beteckningen landsting i ellagen ska enligt vårt förslag ersättas med region. Detta ord används dock redan i en annan betydelse i 4 kap. 8 §. Bestämmelsen reglerar utformningen av nättariffer för regionledningar. Vid denna utformning ska vissa kostnader beaktas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.

Vad en regionledning är definieras i 1 kap. 4 a §. Det är en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och vars spänning understiger 220 kilovolt. Vad som utgör en region är däremot varken uttryckligen reglerat eller tydligt utifrån det sammanhang i vilket ordet förekommer. Begreppet fyller en funktion för utjämning av kostnaderna för de s.k. uttagskunderna, samtidigt som systemet med differentierade nättariffer för södra och norra delarna av landet upprätthålls. Enligt förarbetena får frågan om vad som utgör samma

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

169

region avgöras genom nätmyndighetens praxis (se prop. 1996/97:136 s. 155 och prop. 2008/09:141 s. 98).

Eftersom det inte tydligt framgår av ellagen att ordet region betecknar något annat än landsting behöver det ersättas. I ellagen används redan ordet ”område” med en särskild betydelse (se 2 kap. 2 §). Vi föreslår därför att ordet region behålls som ett ordled men att det i 4 kap. 8 § förtydligas så att det framgår att termen avser något annat än landsting. Vi har därvid övervägt beteckningar som elregion, geografisk region, ledningsregion, linjeregion och region för linje, men har kommit fram till att det enklaste och tydligaste alternativet är beteckningen nätregion.

Förslag: De regioner som landet har delats in i för hälso- och

sjukvård som berör flera landsting ska i lagstiftningen benämnas samverkansregioner.

I hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) (HSL) samt hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80) (HSF), förekommer såväl begreppet landsting som begreppet region. Regeringen får, med stöd av 6 kap. 1 § HSL, meddela föreskrifter om att landet ska delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Sådana föreskrifter har meddelats i 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen. Enligt bestämmelsen är landet indelat i sex regioner: Stockholmsregionen, Linköpingsregionen, Lund/Malmöregionen, Göteborgsregionen, Uppsala/Örebroregionen och Umeåregionen. Dessa brukar i det allmänna språkbruket benämnas sjukvårdsregioner, även om de i den för tillfället gällande lagstiftningen alltså endast benämns regioner. I lagförslaget i propositionen En ny beslutsprocess för den högspecialiserade vården (prop. 2017/18:40) införs emellertid begreppet sjukvårdsregion i HSL. Vi har utgått från propositionens lagtext när vi har utformat vårt förslag.

Den nuvarande beteckningen på sjukvårdsregionerna behöver ersättas om vårt förslag om ändrad beteckning på landstingen genomförs. Detta eftersom regionbegreppet i HSL och HSF syftar på något annat än landsting.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

170

Vi har övervägt att ersätta regionbegreppet i HSL och HSF med ordet område, eventuellt i sammansättning med ett annat ord. Ordet område har dock den nackdelen att det kan leda tanken till vårdområden, såsom kirurgi, ortopedi eller psykiatri.

Ett bättre alternativ är att lägga till ett led till ordet region. En möjlighet är då att benämna sjukvårdsregionerna ”sjukvårdsregioner” även i lagstiftningen, i likhet med förslaget i ovan nämnda proposition. Detta tror vi dock skulle innebära en risk för sammanblandning med landstingen, eftersom även dessa, efter ändringen av beteckning, kommer att vara regioner som ansvarar för hälso- och sjukvård. Vi anser i stället att samverkansregion är en lämplig ersättning eftersom den knyter an till sjukvårdsregionernas syfte och samtidigt är mer distinkt i förhållande till landstingen. Namnet på de olika sjukvårdsregionerna bör då bli Samverkansregion Stockholm, Samverkansregion Linköping osv.

Även om sjukvårdsregionerna betecknas samverkansregioner hindrar inte detta att ordet sjukvårdsregion fortsättningsvis används i de sammanhang där det inte är nödvändigt att använda den juridiska termen. I sådana fall måste det dock tydligt framgå att det inte är landstinget som avses.

Följdändringar i tryckfrihetsförordningen och riksdagsordningen

Förslag: De två bestämmelser i tryckfrihetsförordningen där be-

teckningen landsting används ska anpassas till regeringsformens terminologi. I dessa bestämmelser ska därför beteckningen ”landstingsfullmäktige” ersättas med ”fullmäktige i kommunen på regional nivå” och ”landstingsstyrelsen” med ”styrelsen i kommunen på regional nivå”. I riksdagsordningen ska däremot beteckningen landsting ersättas med region i den tilläggsbestämmelse där den förekommer.

Den bestämmelse i tryckfrihetsförordningen som reglerar valet av jurymän om en kommun i ett län inte tillhör ett landsting ska upphävas.

SOU 2018:10 Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

171

Landsting förekommer i två bestämmelser i tryckfrihetsförordningen. Beteckningen används även i en bestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen ersattes den med uttrycket ”kommuner på regional nivå” genom en ändring 2011. Regeringen bedömde då att det inte var nödvändigt att i grundlag reglera hur de två typer av kommuner som finns ska betecknas (prop. 2009/10:80 s. 209). Denna princip bör enligt vår uppfattning nu genomföras fullt ut.

I riksdagsordningen förekommer beteckningen landsting endast i en tilläggsbestämmelse. Det finns inte anledning att använda regeringsformens uttryck i sådana bestämmelser eftersom de kan ändras på samma sätt som vanlig lag. I stället bör ”landsting” där ersättas med ”region”, i likhet med vad vi förslår för övriga lagar och för förordningar.

De två aktuella bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen finns i tolfte kapitlet. Enligt dessa ska landstingsfullmäktige välja juryledamöter för vilka landstingsstyrelsen i vissa fall får utse ersättare. Bestämmelserna bör anpassas till regeringsformens terminologi. De bör alltså ändras så att ”landstingsfullmäktige” ersätts av ”fullmäktige i kommunen på regional nivå” och ”landstingsstyrelsen” med ”styrelsen i kommunen på regional nivå”.

Det finns vidare en föreskrift i tryckfrihetsförordningen som generellt reglerar valet av jurymän i den situationen att en kommun i ett län inte tillhör ett landsting. Den enda kvarvarande kommun som inte tillhör något landsting är emellertid Gotlands kommun, för vilken valet av jurymän är särskilt reglerat. Det finns därför anledning att upphäva den generella föreskriften eftersom den inte längre fyller någon funktion.

4.4 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Ändringarna beträffande beteckning och utformning av

namn för kommuner på regional nivå ska träda i kraft den 1 januari 2020.

Ändringarna i tryckfrihetsförordningen ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

172

Ändringarna ska enligt vår uppfattning träda i kraft innan valåret 2022. Det blir tydligt för medborgarna att en ny formell beteckning har börjat gälla eftersom denna beteckning kommer att finnas på valsedlarna. Eftersom en del av förberedelserna för valet sker under året innan valåret är det lämpligt att ändringarna träder i kraft den 1 januari 2020.

Till dess har sannolikt samtliga, eller i vart fall de allra flesta, landsting redan själva börjat använda beteckningen region i samband med att de tagit över det regionala utvecklingsansvaret. Det bör därför vara en för befolkningen bekant beteckning för kommunerna på regional nivå som används i valet.

Vårt förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen kan, med hänsyn till ordningen för grundlagsändringar, träda i kraft först efter valet 2022. Landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen kommer således behålla sin gamla beteckning i tryckfrihetsförordningen under perioden 2020–2022.

Förslaget innebär endast en ändrad beteckning på landstingen och deras organ. Det är inte fråga om att föra över befogenheter till en annan aktör eller att på något annat sätt förändra de nuvarande landstingen. Det kan därmed knappast uppstå någon tvekan om vilka organ som avses i tolfte kapitlet i tryckfrihetsförordningen. Därtill har bristande terminologisk samstämmighet mellan grundlag och annan lag tidigare tillfälligt godtagits i fråga om kommunbegreppen (se prop. 1990/91:117 s. 23).

I förhållande till flertalet landsting blir det inte någon förändring jämfört med den rådande situationen. Detta eftersom landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i en majoritet av landstingen redan betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen enligt den möjlighet som ges i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Denna bristande terminologiska samstämmighet kommer att upphöra genom vårt förslag. Det bör emellertid fram till att ändringarna trätt i kraft i TF även fortsättningsvis vara möjligt att tillämpa bestämmelserna om val av jurymän på regionfullmäktige och regionstyrelser.

173

5 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen

Vi har i uppdrag att föreslå en reglering i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) om vilken hänsyn som ska tas till berörda landstings och kommuners samt befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. Bakgrunden till uppdraget är att riksdagen i ett tillkännagivande i juni 2016 har anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen.

Frågor om förutsättningarna för en ny läns- och landstingsindelning har utretts ett flertal gånger sedan indelningslagen trädde i kraft 1979. Utredningarna har på olika sätt tagit upp frågor om vilka utgångspunkter som bör gälla för beslut om indelningsändringar. Vi har därför ansett det värdefullt att ge en relativt utförlig bakgrundsbeskrivning av hur frågan har hanterats tidigare.

5.1 Regleringen i dag

Föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner ska enligt 14 kap. 6 § regeringsformen meddelas i lag. Med kommuner avses i detta sammanhang såväl kommuner på lokal som regional nivå. Den lag som reglerar detta är lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting (indelningslagen).

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

174

5.1.1 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter

I indelningslagen regleras förutsättningar för ändringar i indelningen samt förfarandet vid sådana ändringar. Lagens bestämmelser täcker såväl överföringar av ett geografiskt område från en kommun till en annan kommun eller av ett geografiskt område från ett landsting till ett annat landsting, sammanläggningar av flera kommuner eller flera landsting samt delning av kommun eller landsting (prop. 1978/79:157 s. 35). Ändringar i kommunindelningen regleras i lagens första kapitel och ändringar i landstingsindelningen i dess andra kapitel. Reglerna i de båda kapitlen överensstämmer till stora delar med varandra, vilket vid lagens tillkomst ansågs vara naturligt med hänsyn till att flertalet ändringar i landstingsindelningen sker i samband med att kommunindelningen ändras och till att i övrigt i stort sett enhetliga regler gäller för de båda kommuntyperna (prop. 1978/79:157 s. 119). Det finns dock även skillnader mellan de två kommuntyperna i lagen.

Vid prövning av frågan om ändring i indelningen i kommuner ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter (1 kap. 1 § andra stycket). När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning. Undersökningen kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande (1 kap. 24 §).

När det gäller landstingsindelningen finns det inte några bestämmelser om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter hos berörda landsting, kommuner eller hos befolkningen. Däremot ska vid utredningen, liksom när det gäller kommuner, samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. Det finns beträffande landstingen inte heller någon motsvarighet till 1 kap. 24 § om att det ska göras en särskild undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring när det finns skäl till det.

I förarbetena till indelningslagen uttalades bland annat följande angående ändringar i landstingsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 87).

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

175

En ändring i den landstingskommunala indelningen påverkar knappast andra landstingskommuner än de som direkt berörs av ändringen. I allmänhet är sådana ändringar av mindre omfattning. De sker oftast som en följd av ändringar i den kommunala indelningen. Landstingsindelningen är vidare knuten till länsindelningen. Av dessa skäl anser jag det inte nödvändigt att införa en bestämmelse om att särskild hänsyn skall tas till de närmast berörda landstingskommunerna eller om att synnerliga skäl skall krävas för en indelningsändring mot en sådan landstingskommuns vilja.

Vad gäller befolkningens önskemål och synpunkter i frågor om ändringar i landstingsindelningen anfördes följande:

Ändringar i landstingsindelningen sker som jag nyss sagt oftast som följdändringar till ändringar i kommunindelningen. Om dessa ändringar innebär att en kommun delas eller att en del av en kommun överförs till en annan kommun skall, enligt vad jag tidigare har förordat, särskild hänsyn tas till ortsbefolkningens önskemål och synpunkter. Enligt min mening behövs ingen uttrycklig bestämmelse om att särskild hänsyn dessutom skall tas till samma ortsbefolknings synpunkter på en ändring i landstingsindelningen som sker som en följd av ändringen i kommunindelningen. Om en hel kommun flyttas från en landstingskommun till en annan är det naturligt att kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen. Att landstingskommunernas och ortsbefolkningens intressen och synpunkter alltid skall beaktas i ärenden om ändringar i landstingsindelningen anser jag vara självklart.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen väcktes en motion om en ändring i den föreslagna utformningen av bestämmelsen om särskild hänsyn till ortsbefolkningens inställning till en ändring i kommunindelningen. Enligt regeringsförslaget skulle sådan hänsyn tas om en indelningsändring innebar att en kommun delas eller en del av en kommun överförs till en annan kommun. Motionsförslaget, som bifölls av riksdagen, innebar att bestämmelsen om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter inte skulle begränsas till vissa typer av ändringar i kommunindelningen (KU 1978/79:40, rskr. 1978/79:363). Regeringens förslag om förutsättningarna för ändringar i landstingsindelningen uppmärksammades inte särskilt i riksdagsbehandlingen.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

176

5.1.2 Sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen

Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen besluta om ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en motsvarande ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen är således avhängig av länsindelningen. Bestämmelser om sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen har funnits sedan länge och finns nu i 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) där det framgår att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat. Om staten vill ändra sin administrativa indelning i län är således huvudregeln att även landstingsindelningen ska ändras.

Förfarandet vid eller kriterierna för ändring i länsindelningen är inte reglerat. När det gäller ändring i länsindelningen anses det att regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar, medan frågor om mera omfattande ändringar ska underställas riksdagen (prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 7 f.). Den nuvarande länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur Sveriges länsindelning ser ut vid en viss tidpunkt.

5.2 Tidigare utredningar om ändrad indelning i län och landsting

Frågor om förutsättningarna för en ny läns- och landstingsindelning har utretts ett flertal gånger sedan indelningslagen trädde i kraft 1979. Utredningarna har på olika sätt tagit upp frågor om vilka utgångspunkter som bör gälla för beslut om indelningsändringar. De två utredningar som under senare år har undersökt dessa frågor är Kommundemokratikommittén och Utredningen om indelningsändringar. Båda utredningarnas förslag har remitterats men ingen av dem har lett till några författningsändringar.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

177

5.2.1 Kommundemokratikommittén

Kommundemokratikommittén var en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Genom tilläggsdirektiv fick kommittén också i uppdrag att se över förutsättningarna för, och förfarandet vid, ändringar i landstings- och kommunindelningen samt förfarandet vid ändringar i länsindelningen.

I sitt betänkande Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33) lade Kommundemokratikommittén i mars 2002 fram förslag om bland annat ändringar i indelningslagen. Kommitténs förslag innebar att bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen skulle harmoniseras så långt det var möjligt. Kommittén ansåg att de skäl som låg bakom flera skillnader i indelningslagen mellan reglerna för kommuner och landsting inte längre var relevanta.

När det gäller kommunernas och landstingens inställning menade Kommundemokratikommittén att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om att hänsyn ska tas till landstings och kommuners synpunkter vid en indelningsförändring också bör införas för landstingens del. Genom att landstingstillhörighet sammanfaller med länstillhörighet blir dock frågan om ändrad landstingsindelning mer komplex än frågan om ändrad kommunindelning enligt kommittén. Att kräva synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja riskerar med hänsyn till detta att rubba den nuvarande balansen mellan kommuner och landsting. Någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja bör därför inte införas, menade kommittén.

Kommittén ansåg att det framstod som naturligt att särskild hänsyn även ska tas till berörda kommuners inställning vid en ändring i landstingsindelningen. Kommittén föreslog således att, vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen, särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

178

Beträffande befolkningens inställning fanns det enligt kommitténs mening inte några bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen. Kommittén föreslog därför att de bestämmelser som i dag gäller för ändringar i kommunindelningen i detta hänseende skulle utvidgas till att gälla även vid ändringar i landstingsindelningen.

Kommundemokratikommittén anförde två skäl till varför befolkningens inställning bör ges särskild tyngd vid indelningsändringar för kommuner och landsting. Det första var att indelningsbeslut berör kommun- eller landstingsmedlemmarnas identitet och samhörighet. Att det finns en känsla av identitet och samhörighet kan ha stor betydelse för en kommuns och landstings legitimitet och möjlighet att genomföra sin politik inom respektive område. Om det saknas en sådan samhörighet kan slitningar mellan olika områden lätt uppstå.

Det andra skälet till varför befolkningens inställning bör ges särskild tyngd tar fasta på indelningsbeslutens långsiktiga karaktär. Att sådana beslut är av långsiktig karaktär innebär att de inte bör ändras och inte heller enkelt kan ändras i efterhand. Det är rimligt att beslut som har sådana egenskaper föregås av en omfattande diskussion och att de förankras mer än vad som normalt är fallet.

Kommundemokratikommittén ansåg att stor vikt bör fästas vid en klart uttryckt folkopinion vid beslut om indelningsändring. Befolkningens inställning måste dock i det enskilda fallet vägas mot andra intressen och faktorer, bland annat kommunens eller landstingets inställning samt näringsgeografiska och ekonomiska förhållanden. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Avvägningen fordrar en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Kommittén bedömer därför att de avvägningar som utredande och beslutande myndighet har att göra täcks in av indelningslagen i dess nuvarande utformning. Den harmonisering av reglerna för kommun- och landstingsindelningen som kommittén föreslog innebär att dessa avvägningar även ska göras vid ändringar i landstingsindelningen.

Kommundemokratikommittén hade tidigare, i delbetänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89), föreslagit ett införande av tvingande samrådsbestämmelser i kommunallagen. De folkbokförda i kommunerna eller i en kommun inom landstinget borde enligt kommittén särskilt bjudas in att på-

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

179

verka beslut som binder såväl en framtida generation som framtida politiska majoriteter i fullmäktige. De beslut som i betänkandet avsågs bli aktuella för samråd var t.ex. stora investeringar i infrastruktur och fastigheter eller stora försäljningar av kommunala tillgångar.

Kommittén bedömde att indelningsärenden i allt väsentligt liknar de ärenden som avsågs bli aktuella för samråd i det ovan nämnda betänkandet. En indelningsändring är avsedd att vara permanent och medför en omfattande ekonomisk reglering som inte lätt kan återställas. Eftersom remissvaret från berörda kommuner och landsting ofta har stor betydelse både för utgången av ärendet och för om en utredning ska genomföras var kommitténs bedömning att samråd ska genomföras innan kommunen eller landstinget lämnar sitt svar.

Om kommunen eller landstinget själv ansöker om en indelningsändring föreslog kommittén att samråd skulle genomföras innan beslut om en ansökan om indelningsändring fattas. Kommittén anförde att ett samråd kan genomföras på olika sätt beroende på vad som är lämpligt i sammanhanget, t.ex. i form av ett offentligt möte, en enkätundersökning eller ett rådslag på Internet. Om ett beslut om remissvar inte hade föregåtts av ett samrådsförfarande skulle det kunna överklagas av detta skäl.

Kommundemokratikommitténs förslag och remissbehandlingen

Sammanfattningsvis föreslog kommittén att vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen i en kommun eller ett landsting som berörs av en ändring i kommun- eller landstingsindelningen. När det gäller utredningen om en ändring i kommun- eller landstingsindelningen föreslog kommittén att denna, liksom i dag, ska omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. En kommun eller ett landsting som berörs av en ändring och inte har ansökt om ändringen ska tillfrågas om sin preliminära inställning så tidigt som möjligt. Innan en kommun eller ett landsting anger sin preliminära inställning, ska kommunen eller landstinget

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

180

genomföra samråd (enligt kommitténs tidigare förslag). Detsamma gäller innan en kommun eller ett landsting ansöker om en indelningsändring. Kommittén föreslog även att det skulle vara möjligt att tidigarelägga en indelningsändring genom att regeringen skulle kunna besluta om extra val1.

Betänkandet remissbehandlades med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstanserna. Det var dock ingen av remissinstanserna som resonerade utifrån eventuella sammanslagningar av landsting eller större reformer av länsindelningen. De situationer som remissinstanserna främst diskuterade i sina svar är när en del av en kommun vill bilda en egen kommun eller en hel kommun vill byta landstingstillhörighet. I denna situation uppstår bland annat frågan om vilken befolkning som ska höras och vilken befolknings inställning som ska väga tyngst. Där hade remissinstanserna delvis olika uppfattningar. Ett antal kommuner hade vidare invändningar mot kommitténs förslag om att en kommun eller ett landsting som undersökt befolkningens inställning alltid ska svara för kostnaden för denna undersökning.

Kommitténs förslag ledde inte till några författningsändringar.

5.2.2 Utredningen om indelningsändringar

Regeringen beslutade i mars 2004 till följd av ett tillkännagivande från riksdagen att ge en särskild utredare i uppdrag att bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till riksdagen. Utredningen lämnade sitt betänkande En lag om Sveriges indelning i län och landsting (SOU 2004:128) i december 2004.

När det gäller beaktande av landstingens och kommunernas respektive befolkningens inställning ansåg utredningen att indelningslagens bestämmelser om kommunindelningsändringar kunde användas som utgångspunkt. Utredningen delade Kommundemokratikommitténs bedömning att bestämmelserna om ändring i kommun- respektive landstingsindelningen på grund av den principiella

1 Denna uppfattning delades inte av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) som gjorde bedömningen att den tidigare möjligheten för regeringen att förordna om extra val vid större indelningsändringar inte borde återinföras.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

181

likställigheten mellan kommuner och landsting så långt möjligt bör stämma överens.

När det gäller berörda landstings och kommuners inställning resonerade utredningen som följer. När man vid prövning av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen som talar för ändringen mot styrkan av dem som talar mot denna fäster man särskilt stor vikt vid kommunernas inställning. Enligt förarbetena kan det dock inte uteslutas att det kan förekomma fall när det är befogat att låta kommunen stå tillbaka för andra intressen. Bestämmelsen om synnerliga skäl har således inte den innebörden att en kommun har vetorätt mot en indelningsändring.

Mot bakgrund av vad utredningen anfört om den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting ansåg utredningen att en bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som berörs av ändringen bör tas in i indelningslagen. Sådan hänsyn bör enligt utredningen också tas till den eller de kommuner som berörs av en landstingsindelningsändring. Med ett berört landsting avsågs ett landsting som delas, nybildas, slås ihop, får ett område överfört från sig eller får ett område överfört till sig. Med en berörd kommun avsågs i dessa fall en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga inom området för ett annat landsting.

När det gäller frågan om en bestämmelse om synnerliga skäl borde införas i indelningslagen beträffande landstingen gjorde utredningen samma bedömning som kommundemokratikommittén och menade att någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att landstingsindelningen ska kunna ändras mot ett berört landstings vilja inte bör införas.

Enligt direktiven skulle utredaren överväga och lämna förslag om vilka hänsyn som ska tas till den lokala opinionen. Mot bakgrund av att Kommundemokratikommitténs betänkande hade remissbehandlats med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstanserna fann utredningen att det i utredningsarbetet var ofrånkomligt att ta Kommundemokratikommitténs förslag som utgångspunkt.

Utredningen konstaterade emellertid att så länge sambandet mellan läns- och landstingsindelningen består blir en konsekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som ska ske till följd av ändring i länsindelningen. Mot denna bakgrund föreslogs att det i lagtexten inte

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

182

anges att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från ovan angiven befolkning utan att det bör göras. Det kunde enligt utredningen till exempel finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstingsindelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstadkomma en mer ändamålsenlig indelning.

Utredningens förslag och remissbehandlingen

Utredningen om indelningsändringar föreslog sammanfattningsvis i här aktuella delar följande. Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen i berörda kommuner. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Undersökningen får göras av kommunen eller landstinget. Om ingen av dessa har gjort någon undersökning och den som fått i uppdrag att göra utredningen finner att en undersökning bör göras eller att en gjord undersökning är otillräcklig, ska detta anmälas till regeringen som beslutar i frågan. Om regeringen beslutar om undersökning ska den göras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer. Den kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande.

Ett flertal av remissinstanserna avstyrkte utredningens huvudsakliga förslag om en lag som reglerar hela landets indelning i län och landsting. Ett stort antal remissinstanser motsatte sig också den inskränkning av initiativrätten som blev följden av utredningens förslag. När det gäller här aktuella frågor uttalar sig de flesta av remissinstanserna inte särskilt. Justitiekanslern anförde dock att i stället för ”Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen …” bör bestämmelsen formuleras så att ”Hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter […] om inte särskilda skäl talar mot det”. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anförde att det kan vara önskvärt att inhämta synpunkter från angränsande kommuner och från kommunmedlemmar som påverkas starkt. Vidare ansåg länsstyrelsen att det bör vara länsstyrelsen som anordnar folkomröstningen och att det tydligt bör regleras hur en sådan ska gå

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

183

till. Västra Götalandsregionen ansåg att det bör krävas synnerliga skäl för att ändra landstingsindelningen om ett landsting motsätter sig denna.

5.3 Regeringens proposition

Förslagen från Utredningen om indelningsändringar ledde inte till några författningsändringar. Regeringen gjorde i propositionen Förändrad länsindelning m.m. (prop. 2005/06:24) bedömningen att beslutsformer och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i län och landsting inte borde förändras. Regeringen uttalade sig inte specifikt angående de delar av utredningen som rör landstingens, kommunernas och befolkningens inställning.

Bakgrunden till utredningen var ett tillkännagivande från riksdagen och det huvudsakliga uppdraget var att undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skulle kunna föras över från regeringen till riksdagen. Utredningens lösning på detta uppdrag var att landstingsindelningen skulle bestämmas genom en generell lag utifrån i varje landsting ingående kommuner, där de enskilda ändringarna åstadkoms i form av lagändringar. Lagrådet hade tidigare ansett att det stämmer dåligt med hierarkin mellan normerna om beslut som fattas av regeringen förutsätter att en lag ändras för att registrera regeringens beslut. En konsekvens av utredningens föreslagna ordning var enligt utredningen att den inte helt torde undgå den kritik Lagrådet tidigare framfört. Många av remissinstanserna delade utredningens bedömning av konsekvenserna av den föreslagna ordningen. Kritiken var av sådan art att regeringen bedömde att det inte var möjligt att omarbeta förslagen och samtidigt följa intentionerna i riksdagens tillkännagivande. Regeringen ansåg således att det önskemål som tillkännagivandet avsåg inte kunde tillgodoses genom förändringar i lagstiftningen.

I propositionen togs även frågan om en ändrad länstillhörighet för Heby kommun upp (se avsnitt 5.4.1 nedan).

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

184

5.4 Processen vid indelningsändringar

Indelningsändringar utreds enligt huvudregeln i indelningslagen av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet har dock i praktiken endast utrett mindre indelningsändringar på egen hand. Alla större utredningar har kollegiet uppdragit åt en särskild utredare att göra. Om det är regeringen som på eget initiativ tagit upp en fråga om indelningsändring har det vid flera tillfällen tillsatts särskilda utredningar som utrett frågan.

Om det inte är kommunen eller landstinget som har ansökt om indelningsändringen, har Kammarkollegiets förfarande inletts med en preliminär remiss för att ta reda på berörda kommuners och landstings inställning till en ändring. Remissen innebär att kommunen, landstinget och länsstyrelsen ombetts att yttra sig över ansökan. Om en berörd kommun eller ett berört landsting avstyrkt en föreslagen ändring i indelningen eller en utredning av en sådan ändring, har ofta ingen ytterligare utredning gjorts utan ansökan avslagits.

Det kan förekomma, framför allt i ärenden av mindre omfattning, att det finns en tillräcklig utredning redan vid ansökningstillfället. I sådant fall behöver någon särskild utredning inte göras (prop. 1978/79:157 s. 115). Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner respektive landsting som ”har intresse” av frågan. Detta innebär enligt förarbetena att samråd ska ske inte bara med kommuner respektive landsting som direkt skulle beröras av ändringen utan även med kringliggande kommuner respektive landsting i den mån en ändring skulle vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankommunalt samarbete påverkas (prop. 1978/79:157 s. 115 f.).

Upplysningar brukar inhämtas från statliga myndigheter, till exempel Skatteverket. Kontakter tas även bland annat med den kommun eller det landsting som är aktuellt för indelningsändring och med aktionsgrupper. Vid ändringar i kommunindelningen ska, när det finns skäl till det, en särskild undersökning göras av befolkningens inställning till en indelningsändring. Enligt förarbetena bör undersökningen inte genomföras förrän utredningen framskridit så långt att frågorna blivit ordentligt belysta och information kunnat spridas till dem som ska delta i undersökningen. Om befolkningens mening redan står klar, till exempel för att kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen, behöver naturligtvis

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

185

någon särskild undersökning som regel inte ske (prop. 1978/79:157 s. 117). Om den särskilda utredaren finner skäl till en sådan undersökning, anmäls detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan.

Undersökningen kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det är länsstyrelsen som bestämmer genom vilket förfarande undersökningen ska göras samt hur omfattande den ska vara. Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta.

När Utredningen om indelningsändringar lämnade sitt betänkande i december 2004 hade det de senaste åren i genomsnitt kommit in cirka fem ansökningar om indelningsändring per år till Kammarkollegiet. Ansökningarna gällde till ungefär hälften var kommundelningar och gränsjusteringar. Inga ansökningar om kommunsammanläggning hade gjorts. Genom kommundelningsbeslut efter indelningslagens ikraftträdande år 1979 hade elva nya kommuner bildats, varav fem under 1980-talet, fem under 1990-talet och en dittills under 2000-talet. De enda ändringar i landstingsindelningen, utan samband med kommunindelningsändringar, som förekommit under denna tid skedde i samband med bildandet av Skåne län och Västra Götalands län. I samband med detta undersöktes befolkningens inställning angående överflyttning av Mullsjö och Habo kommuner från Skaraborgs läns landsting till Jönköpings läns landsting. I övrigt förekom inte någon undersökning av befolkningens inställning när Västra Götalands läns landsting och Skåne läns landsting bildades.

Under 2008 ansökte landstingen i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län om få slås samman till ett landsting. Jämtlands läns landsting ansökte samma år om att bilda ett nytt landsting där Ånge och Sundsvalls kommuner skulle ingå. Gävleborgs, Dalarnas och Uppsala läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt Örebro läns landsting skulle läggas samman. Regeringen beslutade den 29 januari 2009 att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstingsindelningen. Den 10 november 2009 avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade samtidigt fortsatt utredning. Kammarkollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en landstingssammanläggning i Norrland och Svealand men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

186

Regeringen beslutade därför den 11 februari 2010 att till Utredningen om indelningsändringar lägga ett nytt uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsättningarna för ändrad landstingsindelning. Utredningen redovisade uppdraget i rapporten Sammanläggningar av landsting i Norrland och Svealand.

5.4.1 Heby kommun

Heby kommun inkom första gången i december 1998 med en ansökan om att få byta län och landsting från Västmanlands län till Uppsala län och landsting. Regeringen avslog ansökan. Hösten 2000 väcktes motioner i bostadsutskottet i vilka förordades att regeringen skyndsamt skulle bifalla Heby kommuns ansökan om ändrad länstillhörighet. Motionerna behandlades av bostadsutskottet i betänkandet 2000/01:BoU13. Utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att en utredning skulle göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun och anförde därutöver: ”Genom ett tillkännagivande i enlighet med vad utskottet nu föreslår kommer riksdagen otvetydigt att ta ställning för att en fråga om indelningsändring, under angivna förutsättningar, skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till den folkliga opinionen. Utskottet utgår från att regeringen efter tillkännagivandet kommer att avgöra indelningsfrågor i enlighet med riksdagens ställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om Heby kommun förnyar sin ansökan.” Utskottets förslag till tillkännagivande bifölls av riksdagen den 12 juni 2001.

Heby kommun inkom den 26 juni 2001 till regeringen med en ny ansökan om byte av landstings- och länstillhörighet. Regeringen beslutade den 11 oktober 2001 att avslå även denna ansökan. Sedan regeringen för andra gången avslagit Heby kommuns begäran om att kommunen skulle överföras till Uppsala län behandlade bostadsutskottet hösten 2001 två motioner om Heby kommuns länstillhörighet. I samband härmed upprättade utskottet på eget initiativ ett förslag till en ny lag som bestämmer kommunernas länstillhörighet. Detta utmynnade så småningom i den ovan redovisade

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

187

Utredningen om indelningsändringar, som inte resulterade i några författningsändringar.

I februari 2005 inkom Heby kommun med en ny ansökan om att få byta län och landsting från Västmanlands län till Uppsala län. Ärendet utreddes av Kammarkollegiet som i juni 2005 yttrade sig till regeringen. Regeringen föreslog i propositionen Förändrad länsindelning m.m. (prop. 2005/06:24) en utvidgning av Uppsala län. I propositionen anförde regeringen bland annat följande. I samband med de allmänna valen 1998 genomfördes en rådgivande folkomröstning i Heby kommun i syfte att undersöka kommunmedlemmarnas åsikt i fråga om vilket län kommunen borde tillhöra i framtiden. Resultatet av folkomröstningen blev att 57,7 procent av de röstande valde alternativet Uppsala län medan 39,9 procent föredrog alternativet Västmanlands län. 2,4 procent av rösterna var blanka eller ogiltiga. Valdeltagandet var 75,3 procent. Det var endast befolkningen i Heby kommun som deltog i folkomröstningen, inte övriga invånare i Västmanlands respektive Uppsala län. Som skäl för sitt avslag av Heby kommuns första ansökan 1998 anförde regeringen bland annat att Västmanlands läns landsting hade avstyrkt indelningsändringen då den riskerade att medföra att sjukhuset i Sala skulle vara tvunget att läggas ned. En nedläggning av sjukhuset skulle enligt regeringen försämra sjukvården både i Heby kommun och för övriga invånare i Västmanland. Regeringen anförde vidare som skäl för sitt avslag att även om en majoritet i Heby kommun varit för länsbyte så var opinionen splittrad geografiskt där boende i öster ville tillhöra Uppsala län medan boende i väster ville tillhöra Västmanlands län. Vid en samlad bedömning fann regeringen den gången inte skäl att ändra länsindelningen.

I propositionen 2005 anförde regeringen: En överföring av Heby kommun från Västmanlands län till Uppsala län har diskuterats under lång tid. Kommunen genomförde redan 1998 en folkomröstning enligt vilken en majoritet av kommunmedlemmarna önskade tillhöra Uppsala län. Kommunen har i samband med sin ansökan i februari 2005 gjort bedömningen att den opinion för länsbytet som kom till uttryck i folkomröstningen finns kvar. Kammarkollegiet har låtit utreda frågan och förordar att den av Heby kommun önskade indelningsändringen genomförs. Vissa av remissinstanserna hade anfört att resultatet av Ansvarskommittén borde avvaktas innan beslut fattades om Heby kommuns länstillhörighet. Regeringen instämde

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

188

i att Ansvarskommitténs kommande slutbetänkande var en omständighet som talade mot en förändrad länstillhörighet för Heby kommun i det läget. På samma sätt var även det faktum att folkomröstningen 1998 visade att väljaropinionen i Heby kommun var splittrad på så vis att det finns en klar geografisk skiljelinje vad gällde befolkningens uppfattning i frågan om länsbytet en omständighet som talade mot en förändrad länstillhörighet. Regeringen ansåg dock att såväl de näringsgeografiska faktorerna som kommunmedlemmarnas önskan utgjorde starka skäl som talade för att Heby kommun borde föras över till Uppsala län. Dessa skäl övervägde enligt regeringens mening de omständigheter som talade mot ett länsbyte. Regeringen föreslog därför att Heby kommun från och med den 1 januari 2007 skulle ingå i Uppsala län. Västmanlands läns landsting hade då ändrat inställning och anfört att det vore lämpligast att avvakta resultatet av Ansvarskommittén innan man fattade beslut om Heby kommuns länstillhörighet. Om detta inte bedömdes möjligt tillstyrkte dock landstinget överföringen av Heby till landstinget i Uppsala län under förutsättning att Västmanlands läns landsting erhöll kompensation för omställningskostnaderna. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Värt att notera är alltså att relativt stor vikt lades vid väljaropinionen i regeringens motivering trots att det inte finns någon bestämmelse om befolkningens önskemål och synpunkter i lagtexten när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Regeringen kom dock fram till olika bedömningar i sakfrågan trots att ingen ny folkomröstning genomfördes vid det senare tillfället.

5.4.2 Inhämtande av befolkningens synpunkter i samband med senare års indelningsändringar

Några beslut om ändrad landstingsindelning har inte fattats sedan överföringen av Heby kommun till Uppsala län och landsting. I mars 2013 beslutade Trosa kommun att ansöka hos regeringen om en ändrad läns- och landstingstillhörighet från Södermanlands till Stockholms län och landsting. I maj 2013 genomfördes en folkomröstning i kommunen. Ungefär 60 procent av de röstande röstade för att fortsätta tillhöra Södermanlands län. Strax över 62 procent av kommunens röstberättigade deltog i omröstningen. Med anled-

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

189

ning av resultatet i folkomröstningen drog kommunen tillbaka sin ansökan om indelningsändring.

När det gäller ändrad kommunindelning har det varit 3–4 något större ärenden under senare år: – 2009 beslutade regeringen (efter att Kammarkollegiet tillstyrkt

ansökan från kommunerna) att gränsen mellan Vaxholms kommun och Lidingö kommun skulle ändras på så sätt att ögruppen Storholmen fördes över från Vaxholms till Lidingö kommun. – Vid flera tillfällen har det kommit in ansökningar om att Torslanda

(som tillhör Göteborgs kommun) ska bilda egen kommun. Ansökan avslogs av Kammarkollegiet senast 2011. Regeringen fattade beslut om Torslanda i juni 2012. – Tullingepartiet har flera gånger ansökt om att Tullinge (som

tillhör Botkyrka kommun) ska få bilda egen kommun. Kammarkollegiet avslog ansökan senast i november 2016. Ärendet överklagades till regeringen. Regeringen delade Kammarkollegiets bedömning och avslog överklagandet.

I övrigt har ärendena handlat om små justeringar av gränser, med någon eller några fastigheter som byter kommun.

I två av de ovan nämnda ärendena har Kammarkollegiet uppdragit åt Länsstyrelsen att göra en undersökning om befolkningens inställning:

Det ena gällde ögruppen Storholmens överföring från Vaxholms till Lidingö kommun. I detta ärende skickade länsstyrelsen i Stockholms län ut en enkät till 377 personer, varav 97 folkbokförda och 280 fastighetsägare på Storholmen. Av de folkbokförda svarade 79 personer på enkäten. 62 av dessa svarade ja (att Storholmen borde föras över till Lidingö kommun) och 16 svarade nej. Av fastighetsägarna svarade 186 personer, 102 svarade ja och 70 svarade nej.

I det andra ärendet uppdrog Kammarkollegiet i januari 2011 åt länsstyrelsen i Västra Götalands län att göra en undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring, som skulle avse befolkningen i den del som föreslogs skiljas från Göteborgs kommun (Torslanda och Björlanda församlingar). Länsstyrelsen beslöt att låta genomföra en opinionsundersökning och lämnade uppdraget till Markör Marknad och Kommunikation AB. Opinionsundersökningen genomfördes genom telefonintervjuer med 1 003 personer. De intervjuade fick svara på dels om de var för eller emot en

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

190

delning men också om de trodde att en delning skulle innebära en förbättring eller försämring inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, kollektivtrafik, övrig kommunal service, kommunal demokrati, samhörighetskänsla och hur de trodde att skattetrycket skulle bli vid en delning. 47 procent av de intervjuade var för en delning medan 25 procent var emot, 24 procent var varken för eller emot och 4 procent svarade vet ej eller att de inte ville svara. Göteborgs kommun anförde i ärendet att befolkningen i hela nuvarande Göteborgs kommun borde ha tillfrågats om inställningen till en kommundelning.

När det gäller frågan om Tullinge gjordes ingen särskild undersökning eftersom det då nyligen hade genomförts en folkomröstning i kommunen.

5.5 Folkinitiativ enligt kommunallagen

Enligt 5 kap. 36 § första stycket kommunallagen (2017:725) får fullmäktige besluta att det, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige ska handlägga, ska hämtas in synpunkter från medlemmarna. Detta kan enligt bestämmelsens andra stycke ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande.

Enligt 8 kap. 2 § samma lag får ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i fullmäktige av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ).

Enligt 5 kap. 37 § ska, om ett sådant folkinitiativ har väckts fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, om

1. den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och

2. inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget.

I kommunallagstiftningen har det sedan 1977 funnits bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet i fullmäktige. Den 1 juli 1994 infördes en möjlighet för kommun- och landstingsmedlemmar att väcka ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, s.k. folkinitiativ. Bestämmelserna byggde på frivillighet i den meningen att fullmäktige kunde

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

191

välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning.

Folkinitiativet förstärktes den 1 jan 20112 på så sätt att huvudregeln blev att en folkomröstning ska hållas om inte en kvalificerad majoritet (två tredjedelar) av fullmäktige beslutar att en folkomröstning inte ska hållas. I samband med denna ändring höjdes också tröskeln för att väcka ett folkinitiativ från fem till tio procent av samtliga röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar.

Vid prövningen av frågan om en folkomröstning ska hållas har fullmäktige dock initialt att ta ställning till om det ärende som initiativet rör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om.

5.5.1 2014 års Demokratiutredning

I betänkandet Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5) resonerar 2014 års Demokratiutredning kring det förstärkta folkinitiativet i kommunallagen3. Införandet av det förstärkta folkinitiativet innebar utökade möjligheter för direktdeltagande i kommunernas och landstingens beslutsprocesser.

Den sammantagna erfarenheten av det förstärkta folkinitiativet vittnar dock enligt utredningen om en problemfylld process. Några av de initiativ till lokala folkomröstningar som har väckts i olika delar av landet har skapat spänningar och motsättningar i den lokala demokratin. Samtidigt visar det stora antalet folkinitiativ på medborgarnas intresse och efterfrågan av en möjlighet att påkalla kommunala folkomröstningar. Opinionen för kommunala folkomröstningar är dessutom stark i Sverige och det finns enligt utredningen inget som tyder på att erfarenheterna från de kommunala folkomröstningarna som genomförts sedan 2011 har påverkat denna.

Även om det har uppstått problem i samband med folkinitiativen och folkomröstningarna menar utredningen att värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska beslutsprocesser överväger de negativa erfarenheterna från det förstärkta folkinitiativet. Vidare anser utredningen att dessa problem inte en-

2Prop. 2009/10:80. 3 s. 463–464.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

192

bart kan ses som ett resultat av det reformerade folkinitiativet som sådant. Ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till eller bemöter starka folkopinioner som uttrycks av olika väljargrupper mellan valen är i sig ett demokratiproblem. Att dessa väljare valt att kräva en folkomröstning visar på en svaghet i den representativa demokratin. Den styrande majoriteten har varit oförmögen att fånga upp och bemöta det missnöje som olika väljargrupper gett uttryck för.

Utredningen menade också att de grundläggande principerna för folkinitiativet, dvs. att det krävs ett stöd på tio procent av de röstberättigade i kommunen eller landstinget för att väcka ett initiativ och två tredjedelar av fullmäktigeledamöterna för att avslå det, är en bra avvägning mellan det representativa beslutsfattandet och inslaget av deltagardemokrati. Det finns inget som tyder på att tröskeln för antalet nödvändiga namnunderskrifter är för hög. Även om de flesta folkinitiativ har skett i små kommuner har även namninsamlingar varit framgångsrika i befolkningsrika och till ytan stora kommuner och landsting, såsom Göteborgs kommun och Västerbottens läns landsting. Möjligheten för en kvalificerad majoritet på två tredjedelar att avslå ett initiativ ger enligt utredningens mening fullmäktige en tillräcklig maktbefogenhet att avgöra vad som ska vara föremål för folkomröstning.

Utredningen föreslog bland annat att det inte ska vara nödvändigt för initiativtagare att uppvisa egenhändiga namnteckningar utan att det ska vara möjligt att samla in underskrifter via internet.

Utredningens betänkande har remitterats och bereds i regeringskansliet.

5.6 Konstitutionsutskottets betänkanden

I konstitutionsutskottets betänkande med anledning av regeringsförslaget om en utvidgning av Uppsala län behandlade utskottet även motioner från den allmänna motionstiden 2005 med förslag om en ändrad indelningslag. Motionerna innehöll förslag om dels en ändring i indelningslagen med innebörden att beslut om landstingsindelningen ska fattas av riksdagen, dels en förstärkning av medborgarnas makt vad gäller ändringar i indelningen av såväl kommuner som landsting. Utskottet avstyrkte dessa motioner med hänvisning till att Utredningen om indelningsändringar i sitt be-

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

193

tänkande hade pekat på ett antal principiella och praktiska problem med den beslutsordning som utredningen enligt sina direktiv hade haft i uppdrag att utreda (se avsnitt 5.3 ovan). Till detta ställningstagande fogade ledamöter (M, FP, KD, C, MP) ett särskilt yttrande där det framhölls att motionärernas önskan att öka riksdagens och kommuninvånarnas inflytande över kommunindelningen fortfarande var en angelägen fråga. Hur medborgarinflytandet i framtiden ska kanaliseras fick emellertid anstå enligt det särskilda yttrandet.

Under de därpå följande riksdagsåren behandlade konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen motioner som tog upp olika frågor om den regionala indelningen. Motionerna avstyrktes med hänvisning till det arbete som bedrevs av Ansvarskommittén respektive Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och sedermera till beredningen av de framlagda utredningsförslagen.

Våren 2014 föreslog utskottet med anledning av ett antal motioner från den allmänna motionstiden ett tillkännagivande om att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett förslag om en helhetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30). Utskottet konstaterade att den regionala nivån sett över landet kommit att få en asymmetrisk politisk organisation. Riksdagen biföll utskottets förslag om ett tillkännagivande (rskr. 2013/14:158). Även riksmötet 2014/15 behandlade konstitutionsutskottet ett antal motionsförslag om regionalisering med mera. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att civilministern hade aviserat en regionreform och uttalat en ambition om en bred politisk förankring kring en kommande indelning (bet. 2014/15:KU18).

I juni 2016 har riksdagen i ett tillkännagivande i samband med behandlingen av propositionen Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning (prop. 2015/16:121) anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestämmelser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen (bet. 2015/16:KU25 och rskr. 2015/16:291).

Utskottet (vars förslag riksdagen biföll) ansåg att förändringar i landstingsindelningen kan påverka människors vardag lika mycket som förändringar i kommunindelningen. Landstingen ansvarar för viktiga offentliga uppgifter som sjukvård och kollektivtrafik. Medborgarperspektivet bör iakttas i lika hög grad vid ändringar i landstingsindelningen som vid ändringar i kommunindelningen.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

194

Vidare ville utskottet särskilt framhålla att förändringar i landstingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda vilket landsting de tillhör. Det handlar om hur man som medborgare ska representeras och möjligheterna till politisk delaktighet. Det är därför av största betydelse att hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter vid förändringar av landstingsindelningen. Landstingsindelningen är avhängig av länsindelningen på det sättet att enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900)4 ska varje landsting omfatta ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om staten vill ändra sin administrativa indelning är således huvudregeln att även landstingsindelningen då ska ändras. Enligt utskottet är det dock från ett demokratiskt perspektiv viktigt att även i dessa fall ta hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Statens önskemål om att ändra den administrativa indelningen av landet bör således inte innebära att man avstår ifrån att beakta medborgarnas inställning.

Regleringen av ändringar i landstingsindelningen bör enligt utskottet innebära att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. En särskild undersökning av befolkningens inställning bör göras när det finns skäl till det. Hur önskemålen och synpunkterna ska inhämtas och beaktas bör övervägas på ett lämpligt sätt i varje enskilt fall, med beaktande av till exempel att förslag om sammanslagningar av flera landsting kan förväntas bygga på en helhetsanalys av den tilltänkta, nya enhetens behov och förutsättningar. Hänsynstagandet till befolkningens önskemål och synpunkter är enligt utskottet viktigt, samtidigt som det också är viktigt att beredningen av förslag till sammanslagningar inte onödigtvis fördröjs. Om regleringen bör vara identisk med den som i dag gäller för ändringar av kommunindelningar eller anpassas till de särskilda förhållanden som kan råda när landstingssammanslagningar övervägs bör bli föremål för närmare överväganden under den fortsatta beredningen av frågan.

Utskottet betonade att ställningstagandet i denna del inte inrymmer någon värdering av om landstingssammanslagningar är önskvärda och lämpliga eller inte, utan enbart rör processen för det fall sammanslagningar övervägs. Utskottet anser sammanfattningsvis att

4 1 kap. 1 § i kommunallagen (2017:725).

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

195

regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder av innebörden att regler införs om att beakta befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen.

5.7 Processen inför och efter Indelningskommitténs delbetänkande

Enligt de ursprungliga direktiven skulle kommittén föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Det var enligt direktiven av särskild vikt att kommittén förde dialog med och kontinuerligt inhämtade synpunkter från berörda landsting, kommuner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser, andra berörda myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Arbetet bedrevs i öppen dialog med berörda parter vilka också löpande informerades om processen. SKL bjöd in samtliga landsting att utse representanter till en samrådsgrupp. Gruppen bestod av ledande företrädare för kommuner, regionförbund och landsting i länen. I de flesta fall representerades såväl landstinget som kommuner från respektive län. Representanterna i samrådsgruppen uppmanades även att ta ett särskilt ansvar för att samordna diskussionerna i länet. Kommittén höll såväl gemensamma möten med samrådsgruppen som medverkade vid bilaterala möten med politiska företrädare för varje län för att inhämta kunskap och diskutera arbetet.

I januari 2016 presenterades ett utkast till utgångspunkter för en indelning och i mars 2016 presenterades ett diskussionsunderlag i form av en kartbild.

Kommittén träffade också ett stort antal intresseorganisationer för att diskutera förslagen och inhämta synpunkter. Vidare deltog kommittén i ett stort antal seminarier och konferenser.

Stora delar av samrådsgruppen uttryckte tidigt i arbetet en önskan att kommittén, efter att ha haft dialog med politiska företrädare för samtliga län, skulle presentera ett diskussionsunderlag i form av en kartbild. Detta presenterades, som nämnts, den 9 mars 2016. Efter det genomfördes gemensamma möten med politiska företrädare i respektive föreslaget nytt län. Vid mötena diskuterades bland annat hur respektive nuvarande län ställde sig till det

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

196

framlagda förslaget som helhet och i delar. Kommittén konstaterade, efter samtalen, att det fanns ett starkt stöd för att bilda färre och större län och landsting. I flertalet län gav en politisk majoritet uttryck för en acceptans av en fortsatt process utifrån det framlagda förslaget. Enligt direktiven skulle kommittén om det var möjligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kunde träda i kraft den 1 januari 2019 genomföra den utredning som krävs enligt indelningslagen och senast den 30 juni 2016 lämna ett delbetänkande med förslag om ny indelning i dessa delar.

Kommittén föreslog i delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) bildandet av Norrlands, Svealands och Västra Götalands län och motsvarande landsting. Kommittén bedömde att det i samtliga av de befintliga län som skulle ingå i dessa tre nya län och landsting fanns en politisk majoritet för förslagen. Detta bekräftades av remissvaren på delbetänkandet.

Kommittén hade inte i uppdrag att inhämta befolkningens synpunkter, utan förankringsprocessen skulle ske genom de politiskt valda företrädarna. Under processen, särskilt efter att förslaget till kartbild presenterats, blev debatten i flera län intensiv. I andra län uppmärksammades knappast frågan alls. I Jämtlands län bildades folkinitiativet ”Rösta om Stornorrland” som samlade in namnunderskrifter för att få till stånd en folkomröstning i frågan. Initiativet överlämnades till fullmäktige i landstinget. Även i Norrbotten lämnade ett folkinitiativ en begäran om folkomröstning till fullmäktige. Folkinitiativet valde följande formulering.

Folkinitiativet föreslår att de röstberättigade medborgarna i Norrbottens län ska få folkomrösta om Norrbotten ska ingå som en del i en storregion med andra län och landsting eller inte. Motivet är att Norrbotten är stort nog och själv klarar framtidens utmaningar inom sina ansvarsområden. Folkinitiativet föreslår vidare att landstingsfullmäktige i Norrbottens län, efter resultatet av en folkomröstning, ska besluta om att rikta en skrivelse till regering och riksdag där man kräver att folkomröstningens resultat ett ja eller nej till storregion respekteras.

Regionfullmäktige i Norrbotten beslutade vid ett sammanträde den 15 februari 2017 att avslå begäran om folkomröstning med följande motivering:

Folkinitiativet avslås då det inte längre finns något förslag från regeringen att ta ställning till och allmänna opinionsyttringar ligger inte inom den kommunala kompetensen för Region Norrbotten att besluta om.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

197

Fullmäktiges beslut överklagades. I en dom meddelad den 6 oktober 2017 av Förvaltningsrätten i Luleå (mål nr 598-17) avslogs överklagandet. Domen har vunnit laga kraft. Förvaltningsrätten anförde i huvudsak följande.

Förvaltningsrätten noterar inledningsvis att frågan om regional indelning är en fråga som i högsta grad berör medborgarna i de län som omfattas av förslaget. Ett allmänt intresse förutsätter dock inte nödvändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av ett landstings engagemang. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv, att regionfullmäktige befattar sig med angelägenheten. Att en fråga är av stort intresse för många av länets invånare medför inte att frågan också är av allmänt intresse ur ett landstings- och kommunalrättsligt perspektiv. För att så ska vara fallet måste frågan också täckas av landstingets kompetens (jfr Kammarrätten i Sundsvalls dom med mål nr 2643-06). I målet har framkommit att Regeringen uttalat att det inte längre kommer att ingå i indelningskommitténs uppdrag att föreslå en ändrad länsindelning. Vidare har Region Norrbotten tidigare lämnat yttrande i frågan om ändrad länsindelning genom den tidigare landstingsstyrelsen. Av indelningslagen framgår att det ankommer på Regeringen att besluta om ändring i rikets indelning i landsting. Av indelningslagen framgår uttryckligen att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter när det gäller ändringar i kommunindelningen. Motsvarande bestämmelse i indelningslagen saknas när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Region Norrbotten har således inte någon egen beslutanderätt avseende frågan om indelning i landsting. Förvaltningsrätten finner vid en samlad bedömning att folkinitiativet såsom det utformats framförallt rör en statlig angelägenhet och saknar en klar avgränsning gentemot Regeringens beslutanderätt i frågan. Folkinitiativet är därför inte en sådan fråga som Region Norrbotten får besluta om. Därmed är inte heller de formella förutsättningarna för att ta upp frågan om folkomröstning uppfyllda. Det var då inte olagligt för fullmäktige att med enkel majoritet avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning. Sammantaget kan det inte anses att de klagande skulle ha visat att regionfullmäktiges beslut att avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning skulle ha varit olagligt eller tillkommit på otillbörligt sätt. Överklagandet ska därför avslås.

5.8 Överväganden och förslag

De regler som gäller vid ändringar av kommunindelningen respektive landstingsindelningen överensstämmer i stora delar. Det finns dock vissa skillnader. När regeringen ska pröva frågan om en änd-

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

198

ring av en eller flera kommuners indelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av ändringen. Skulle en av dessa kommuner motsätta sig en ändring kan beslut om en ändring bara fattas om det finns synnerliga skäl. Det anges också i indelningslagen att när det gäller ändring av kommunindelningen ska särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om vilken inställning befolkningen har. En sådan undersökning kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande.

När det gäller frågor om ändring av landstingsindelningar finns det inte några bestämmelser om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter hos berörda landsting. Inte heller att hänsyn ska tas till berörda kommuners synpunkter. Däremot ska i den utredning som föregår beslutet samråd genomföras med de landsting som har intresse av frågan. Det finns inte heller någon bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter när det gäller landstingsindelningen, eller någon motsvarighet till regeln om att det ska göras en särskild undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring.

Det är i huvudsak två skäl som har angetts för dessa skillnader. För det första såg lagstiftaren framför sig att ändringar av landstingsgränser i regel är ändringar av mindre omfattning som knappast påverkar andra landsting än de som är direkt berörda av ändringen. Oftast sker de som följdändringar till ändringar i den kommunala indelningen. Eftersom särskild hänsyn ska tas till befolkningens synpunkter i den processen behövdes det enligt förarbetena inte någon uttrycklig bestämmelse om detta när det gäller landstingsindelningen.

För det andra hänvisas det till att landstingsindelningen är knuten till länsindelningen och därmed också till den statliga administrationen. Det finns med andra ord inte bara ett kommun- och landstingsperspektiv, utan också ett statligt perspektiv i frågan om ändring av landstingsindelningen.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

199

Olika sorters ändringar

Det finns ett antal olika typer av indelningsförändringar som bestämmelserna i indelningslagen ska kunna hantera. Det kan t.ex. handla om att:

• En kommun delas så att en eller flera delar av den tidigare kommunen bildar en eller flera nya kommuner. Detta är den vanligaste indelningsförändringen bland kommuner sedan kommunreformen avslutades 1974.

• Två eller flera kommuner läggs samman och bildar en större kommun – något som dock inte skett sedan kommunreformen avslutades, även om det diskuterats vid några tillfällen.

• Två eller flera landsting läggs samman och bildar ett större län – t.ex. vid bildandet av Skåne och Västra Götalands län i slutet av 1990-talet (vid dessa sammanläggningar ingick även s.k. landstingsfria kommuner med ansvar för hälso- och sjukvård).

• Ett landsting delas genom att en eller flera kommuner ”byter” län och därmed ingår i ett nytt landsting. Så skedde i samband att Västra Götalands län bildades genom att Habo och Mullsjö kommuner övergick till Jönköpings län, och i samband med att Heby kommun bytte län från Västmanlands till Uppsala län.

• En mer omfattande förändring av kommun- och landstingsindelningen genomförs som berör hela landet.

Det finns, enligt vår mening, skäl att ytterligare harmonisera regleringen av kommunindelningsändringar och ändringar i landstingsindelningen. En förändring av landstingsgränser kan vara en följdändring av en ändring i kommunindelningen, men det är långt ifrån det enda scenariot. Bildandet av Västra Götalands och Skåne län och landsting i slutet av 1990-talet är exempel på när flera landsting har lagts samman, vilket innebar att också den statliga förvaltningen förändrades.

Kammarkollegiet har behandlat ett flertal ansökningar om sammanslagningar av två eller flera landsting under det senaste decenniet. Till detta ska läggas att ett flertal utredningar har föreslagit en kraftig reducering av antalet län och landsting. Vid överväganden om ändringar i lagen är det därför av stor vikt att lagstiftningen kan hantera även dessa typer av ändringar. Vi ser det därför som natur-

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

200

ligt att reglerna för kommunindelningsändringar och ändringar av landstingsindelningen harmoniseras.

Det finns däremot skäl för att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner. Det finns en direkt koppling mellan landstings- och länsindelning som innebär att varje län omfattar ett landsting. Som Utredningen om indelningsändringar konstaterade så blir en konsekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som sker till följd av ändring i länsindelningen. Läns- och därmed landstingsindelningen har således en tydlig koppling till statliga verksamheter och statlig administrativ förvaltning. Denna koppling har dock försvagats under de senaste decennierna. Länsgränserna är administrativa gränser tänkta att avgränsa den statliga verksamheten regionalt. Som nämnts har det skett omfattande förändringar av statliga myndigheters regionala indelning (se kapitel 3 om statsförvaltningen). Länsbaserade sektorsmyndigheter har ersatts av nationella en-myndigheter vilka har olika regionala indelningar som inte överensstämmer med länsindelningen.

Länsstyrelserna är i dag de enda statliga myndigheter vars indelning följer länsindelningen. Det kan ändock finnas skäl för förändringar av länsstyrelsernas indelning som kan väga lika tungt som berörda landstings och kommuners intressen. Detta samband gäller landstingsindelningen och inte den kommunala indelningen. Det är ett viktigt skäl till att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner enligt vår uppfattning.

5.8.1 Landstingens synpunkter vid indelningsändringar

Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel-

ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som närmast berörs av ändringen.

Det ska krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja.

Såväl Kommundemokratiutredningen som Utredningen om indelningsändringar menade att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

201

hänsyn till kommuners synpunkter vid en indelningsförändring också bör införas för landstingens del. Vi delar denna bedömning.

Vår uppfattning är att inställningen från berörda landsting ska tillmätas stor vikt vid den sammantagna bedömningen. Det finns skäl att införa en bestämmelse i indelningslagen som föreskriver att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från närmast berörda landsting. Detta gäller särskilt när det är fråga om indelningsändringar som bara berör ett fåtal landsting.

Erfarenheterna av de senaste årens indelningsförändringar visar att det bland såväl landsting som kommuner finns olika uppfattningar dels om en ändring över huvud taget ska ske, dels om hur en eventuell ny indelning bör utformas. En del av dessa olika uppfattningar handlar om hur man prioriterar mellan olika perspektiv och behov (t.ex. arbetsmarknad och tillväxt, hälso- och sjukvård, ekonomisk bärkraft samt formerna för politisk organisation).

Mer omfattande förändringar av landstingsindelningen innebär att många, kanske samtliga landsting berörs. Det är därmed troligt att det kan vara svårt att få till stånd en indelning som tillgodoser varje enskilt landstings respektive kommuns förstahandsval. Det är naturligtvis angeläget att en indelningsförändring har en så bred acceptans som möjligt i berörda län och kommuner. Samtidigt är det omöjligt att tillgodose samtliga aktörers olika intressen. En ny administrativ indelning blir med nödvändighet en avvägning utifrån en helhetsbedömning där vissa synpunkter och perspektiv kommer att behöva tillmätas större vikt än andra. I det läget är det svårt att se att man kan ge ett enskilt landsting och än mindre en enskild kommun möjlighet att blockera genomförandet av en för hela landet väl avvägd och nödvändig reform. Att en ändrad indelning ger bestående förbättringar för det stora flertalet landsting och kommuner inom flertalet relevanta perspektiv utesluter inte att något eller några landsting respektive kommuner kommer att motsätta sig förändringen utifrån i och för sig relevanta intressen.

Mot den bakgrunden bör det inte införas någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att genomföra en indelningsförändring mot ett enskilt landstings vilja. En sådan bestämmelse skulle, även om den inte innebär ett veto, medföra alltför stora möjligheter att blockera en lösning som tillgodoser det stora flertalets behov.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

202

Det gäller särskilt om det tas ett nationellt helhetsgrepp på den regionala indelningen som dessutom inkluderar länsindelningen. Här kan olika landstings intressen kollidera både med varandra och med statens intressen. I sådana situationer skulle krav på synnerliga skäl kunna innebära att enstaka landsting ges möjlighet att förhindra en väl avvägd helhetslösning som har ett brett stöd.

Samma frågeställning kan dock uppstå även när det gäller mindre indelningsändringar, som till exempel en kommun som vill lämna ett landsting för att ingå i ett annat. Det är i dessa fall inte självklart att landstingets intresse ska väga tyngre än den berörda kommunens, utan detta måste vara en bedömning i varje enskilt fall.

Vår uppfattning är att det i stället för synnerliga skäl ska krävas särskilda skäl för att besluta om en indelningsändring mot ett berört landstings vilja. Sådana särskilda skäl skulle kunna anses föreligga till exempel om det rör en ”mindre” förändring där en kommun på goda grunder vill ”byta län”. Det skulle också kunna handla om att det finns starka skäl för en förändring av statens regionala myndighetsindelning eller att det finns anledning att genomföra en mer omfattande indelningsförändring där många landsting är berörda. I sådana situationer går det inte alltid att skapa konsensus om hur indelningen ska se ut och där bör intresset av en fungerande helhetslösning ges företräde framför enskilda landstings uppfattning.

Vilka landsting kan anses vara berörda?

Vår uppfattning är att de landsting vars indelning påverkas direkt ska anses berörda – oavsett om man föreslås ingå i ett större landsting eller om en eller flera kommuner vill lämna eller ingå i landstinget. Vid en heltäckande indelningsändring bör samtliga landstings synpunkter beaktas.

Även andra landsting än de vars indelning förändras bör ges möjlighet att framföra sina synpunkter. En ändring skulle till exempel kunna bryta upp eller försvåra befintliga regionala samarbeten. Här får göras en bedömning från fall till fall men utan att det krävs särskilda skäl för att förändra indelningen mot sådana landstings viljor.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

203

5.8.2 Kommunernas synpunkter vid indelningsändringar

Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel-

ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen.

Bedömning: Det bör inte krävas särskilda skäl för att besluta

om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja.

Kommunerna har ett nära samarbete med landstingen till exempel när det gäller hälso- och sjukvård, regional utveckling, kollektivtrafik och kultur och har ett starkt intresse av hur landstinget fungerar. Det är därför rimligt att särskild hänsyn tas även till berörda kommuners synpunkter. Det bör dock inte krävas särskilda skäl för att frångå sådana synpunkter, utan dessa bör bedömas från fall till fall.

Det är ofrånkomligt att enstaka kommuner kan hamna i ett större landstings geografiska periferi. Det är också ofrånkomligt att färre landsting innebär färre residensstäder. Sådana och andra nackdelar för en enskild kommun bör inte läggas till grund för att enskilda kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motiverad förändring.

När det däremot handlar om önskemål från en kommun som är belägen vid ett nytt större landstings gräns om att få ”byta landsting” kan det finnas anledning att tillmäta kommunens önskemål stor vikt. Kommunen lär i detta läge genom ansökan eller på annat sätt uttrycka sin vilja. I denna situation blir även de berörda (de avlämnande respektive mottagande) landstingens uppfattningar relevanta. Ett problem i sammanhanget kan dock vara att dessa nya, föreslagna landsting bara existerar i förslagsform och ännu inte har några valda företrädare som kan uttrycka sin uppfattning. Bland annat detta förhållande talar för att inte särskilt reglera sådana situationer.

Vilka kommuner kan anses vara berörda?

Synpunkter från samtliga kommuner inom berörda län bör inhämtas och beaktas. Önskemål från gränskommuner som vill byta län bör dock tillmätas större tyngd och prövas särskilt i samband med beredningen av förslaget av indelningsförändringen.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

204

5.8.3 Befolkningens synpunkter vid indelningsändringar

Förslag: Befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas

vid ändringar i landstingsindelningen.

Berörda landsting ska, om det inte är uppenbart obehövligt, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning inhämta synpunkter från sina medlemmar.

Enligt indelningslagens regler om ändring i kommunindelningen ska, förutom till berörda kommuners synpunkter, särskild hänsyn även tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Riksdagen har alltså ansett att just när det gäller indelningsfrågor kan det finnas skäl att särskilt inhämta befolkningens synpunkter. Såväl Kommundemokratikommittén som Utredningen om indelningsändringar ansåg att motsvarande bestämmelser skulle införas även när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Utredningen om indelningsändringar föreslog dock att det i stället för ska skulle formuleras som att det bör tas sådan särskild hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Det kan nämligen enligt utredningen finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstingsindelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstadkomma en mer ändamålsenlig indelning.

Vår uppfattning är att indelningslagens särskiljande av kommunerna genom sina folkvalda representanter respektive befolkningen kan problematiseras. Fullmäktigeförsamlingarna är valda av och ansvariga inför medborgarna i kommunen eller länet. Enligt den representativa demokratins principer företräder fullmäktige befolkningen och har ansvaret för att tolka den samlade folkviljan i kommunen eller länet. Det innebär att de politiska partierna och deras förtroendevalda förutsätts ha en kontinuerlig dialog med kommunens invånare. Fullmäktige förutsätts sedan kunna göra de ofta svåra och komplicerade avvägningar mellan olika intressen som kommer till uttryck. Det gäller inte minst en komplex fråga som en indelningsförändring. De frågor som en fullmäktigeförsamling måste väga samman och ta ställning till är dessutom svåra att täcka i en frågeformulering i till exempel en folkomröstning eller opinionsundersökning.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

205

Vi delar dock Kommundemokratikommitténs uppfattning att det på grund av indelningsfrågornas karaktär är rimligt att besluten föregås av information och diskussion samt att de är väl förankrade. Kommittén hänvisade bland annat till indelningsbeslutens långsiktiga karaktär och att såväl kommande generationer som politiska majoriteter binds upp av besluten. Konstitutionsutskottet framhöll även att förändringar i landstingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda personer vilket landsting de tillhör, enligt utskottet. Det handlar om hur man som medborgare ska representeras och möjligheterna till politisk delaktighet.

Av dessa skäl finns det anledning att särskilt reglera att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, bland annat berörda kommuners och landstings inställning, näringsgeografiska och ekonomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar i sin administrativa indelning. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Befolkningens synpunkter kommer sannolikt att tillmätas olika tyngd beroende på vilken typ av indelningsändring det är fråga om, hur tydligt folkopinionen kommit till uttryck och andra omständigheter.

Det förefaller rimligt att befolkningens uppfattning har mer avgörande betydelse exempelvis när en kommun överväger ett länsbyte. I detta sammanhang är det färre variabler som har betydelse vilket gör att de förtroendevalda kan få mer tydlig vägledning av medborgarnas synpunkter. Besluten bygger dock på olika avvägningar som kräver en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Vi föreslår därför att regleringen när det gäller ändringar i landstingsindelningen bör utformas på så sätt att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas, inte att särskild hänsyn ska tas till dessa synpunkter.

Vem ska inhämta synpunkterna?

Om befolkningens synpunkter ska kunna beaktas måste de på något sätt hämtas in. När det gäller kommunindelningsändringar är det länsstyrelsen som, när det finns skäl till det, ska göra en särskild

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

206

undersökning om befolkningens inställning. Undersökningen kan enligt bestämmelsen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det vanligaste i praktiken har dock varit att kommunerna har genomfört folkomröstningar, varefter det inte har ansetts finnas skäl för en särskild undersökning. I de fall länsstyrelserna har genomfört undersökningar har det rört sig om opinionsundersökningar.

Vi anser att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör ske som ett led i den regionala representativa demokratins beredningsprocess och inte som en särskild undersökning utförd av en myndighet. På detta sätt kan befolkningens synpunkter vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring. Vårt förslag är därför att berörda landsting, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning, ska som huvudregel inhämta synpunkter från sina medlemmar. Ansvaret för detta genomförs ligger hos landstingsfullmäktige.

Hur och när ska synpunkter inhämtas?

I vårt uppdrag ingår att analysera för- och nackdelar med att reglera hur och när befolkningens önskemål och synpunkter ska inhämtas. Om det inte regleras på vilket sätt synpunkterna ska inhämtas är det troligt att processerna kan komma att se olika ut i olika län. När det gäller ändringar i form av en landsomfattande reform, eller då flera landsting är berörda, finns det ett värde i en ordnad och samordnad process. Det kan annars bli svårt att värdera och analysera resultaten. Det finns en risk att uppfattningar blir svåra att tolka och att resultaten i vissa län får orimlig tyngd i förhållande till andra, där man har haft andra processer. Av dessa skäl kan det vara en fördel att reglera när och hur synpunkterna ska inhämtas.

Att reglera hur processen ska se ut innebär dock även nackdelar. Det finns starka skäl för att kunna inhämta befolkningens önskemål och synpunkter i olika delar av landet på olika sätt. Det kan vara stor skillnad mellan vilka frågor som är viktiga beroende på till exempel länets läge och storlek. Det kan också finnas frågor som bara är aktuella rent lokalt och som bör diskuteras i särskilda former.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

207

Det är också troligt att olika processer lämpar sig för olika sorters indelningsändringar. Det krävs sannolikt olika metoder för inhämtande av befolkningens synpunkter beroende på om det är fråga om en kommun som vill byta län eller en nationell reform. Ett ytterligare skäl för att inte reglera när och hur en sådan process ska se ut är att det skulle kunna leda till överklaganden kring själva processen även om det egentligen handlar om ett missnöje med sakfrågan.

Det viktigaste enligt vår mening är att få en allsidig belysning med synpunkter som kan ligga till grund för ett gediget beslutsunderlag. Vår sammantagna bedömning är att, utöver att inhämtandet ska ske som ett led i landstingens beredning av ett yttrande eller en ansökan, bör det inte ytterligare regleras hur och när synpunkterna ska hämtas in.

Vilket underlag bör hämtas in?

För att beslutsfattarna ska ha en möjlighet att beakta och värdera befolkningens synpunkter är det viktigt att dessa inte bara består av ett ja eller nej till en tänkt förändring. Synpunkterna bör bygga på information om såväl motiven till förslaget som konsekvenserna av att det genomförs eller inte genomförs. De inhämtade synpunkterna bör vara av den karaktären och omfattningen att de kan utgöra en del av ett allsidigt underlag för fullmäktiges beslut och i slutändan även regeringens beslut. Det kan variera vilka frågor som är mest väsentliga att få belysta, även om det handlar om en reform som berör hela landet. Dokumentationen av befolkningens synpunkter bör innehålla människors uppfattning kring förslagets olika delar och dess konsekvenser för till exempel hälso- och sjukvård, kollektivtrafik och förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Även sådana uppgifter som hur viktig denna fråga är för medborgarna är av intresse.

För att en sådan process ska vara möjlig att genomföra krävs det att landstingen får tillräckligt lång remisstid inför ett yttrande. De tre månader som är normal remisstid är i detta fall inte tillräckligt.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter … SOU 2018:10

208

Olika metoder för inhämtande av synpunkter

Befolkningens synpunkter kan som tidigare nämnts hämtas in på olika sätt. Ett alternativ är folkomröstningar, andra är medborgardialoger eller opinionsundersökningar. Det är också möjligt att kombinera olika metoder.

Under senare år har begreppet medborgardialog blivit den vanligaste benämningen på de olika former som kommuner och landsting använder för att bjuda in individer, intresseorganisationer eller andra aktörer att framföra synpunkter i en viss fråga. Begreppsanvändningen i såväl forskning som i offentliga dokument är inte konsekvent utan medborgardialog används vanligen som en samlingsterm för olika metoder för att inhämta synpunkter från allmänheten. Vad gäller de valda formerna för dialog finns det en stor variation. De sker bland annat i form av öppna möten, dialogmöten, möten med specifik målgrupp, sociala medier, e-förslag, e-panel, diskussionsforum på nätet samt medborgarstämmor eller byamöten. De mest populära metoderna är de som innebär fysiska möten, antingen öppna möten dit alla som vill bjuds in att delta eller möten som riktar sig till specifika målgrupper5.

Medborgardialoger bör enligt 2014 års demokratiutredning i första hand vara en metod för beslutsfattare att lyssna in och fånga upp intressen och åsikter i samhället för att på så vis få ett bättre beslutsunderlag. Genom en medborgardialog kan enskilda få möjligheter att framföra synpunkter och påverka beslut, men det måste vara tydligt att besluten i sig fattas av de folkvalda. Det är vidare enligt utredningen viktigt att det demokratiska deltagandet är meningsfullt och att deltagarna genom att framföra sina synpunkter kan göra avtryck i den politiska beslutsprocessen. Deltagandet får inte heller bli en aktivitet som enbart engagerar ett fåtal individer med specifika särintressen. Ett brett och representativt deltagande är avgörande för att medborgardialogerna ska vara relevanta.

Ett strategiskt betydelsefullt beslut som att ta initiativ eller ställning till ett förslag om indelningsförändring behöver beredas genom en förankrande dialog med länets befolkning. En sådan kan ske genom olika typer av medborgardialoger. Det är viktigt att det finns ett genomarbetat underlag som beskriver motiv för och kon-

5 Låt fler forma framtiden, s. 394.

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

209

sekvenser av en indelningsförändring vid genomförandet av sådana dialoger. Sådana kan även kombineras med olika typer av enkäter eller opinionsundersökningar. I en opinionsundersökning är det möjligt att få relativt nyanserade svar på olika aspekter av förslaget. Det går även att ställa frågor om vilken kunskap och intresse för ämnet den som svarar har. Fördelen med en dialog är dock att den som deltar kan få en omedelbar reaktion på de egna inläggen och möjlighet att ställa frågor.

En dialog bör vidare genomföras vid tillfällen som ger befolkningen i olika delar av länet en rimlig chans att delta – vilket bör innebära åtminstone ett dialogmöte i varje kommun. Sådana möten kan även med fördel kompletteras med interaktiva dialoger. Det är viktigt att medlemmarna informeras genom användandet av olika sorters kanaler, till exempel lokalpress och sociala medier. Deltagandet bör också vara tillgängligt. De synpunkter som framkommer under dialogen bör dokumenteras och bifogas landstingets formella ansökan om, eller yttrande över, förslaget till indelningsförändring.

På detta sätt kan man se till att förslag om indelningsändringar är kända av medborgarna, att de har haft möjlighet att framföra sina åsikter och att de förtroendevalda har kunnat värdera detta tillsammans med övrigt underlag när de tar ställning till förslaget.

Samtidigt utgör de synpunkter som inhämtats en del av det samlade beslutsunderlaget inför den helhetsbedömning som sker nationellt, i de fall det är fråga om en landsomfattande förändring.

Folkomröstningar

En annan metod för inhämtande av befolkningens synpunkter är folkomröstningar. Vi har tidigare kommit fram till att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör vara ett led i landstingens beredning av ärendet. Folkomröstningar kan vara ett sådant led i beredningen, som det också uttrycks i kommunallagen. De uppfattas dock ofta som en alternativ beslutsprocess.

Grundlagsutredningen diskuterade i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) folkomröstningarnas roll inom den repre-